CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIALES $4 SOBRE EL ESTADO Y LA ADMINISTRACION REGULACION ESTATAL DE LOS SINDICATOS EN LA ARGENTINA Alvaro ABOS Octubre de 1988.- Este estudio forma parte del programa de trabajo sobre “organizaciones Corporativas y Sistema Democrético en la Argentina", que se lleva a cabo en el CISEA bajo la direccién de Jorge Schvarzer. |AV. PUEVAREDON 510 - Piso 6* - Tol, O6t - 7874/8183/8284 - (1032) BUENOS AIRES - ARGENTINAIr. III. INDICE TINTRODUCCION ORGANIZACION Y ESTRUCTURA DE LOS SINDICATOS NEGOCIACION COLECTIVA CONFLICTOS ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL TRABAJO E 35 57 68 74I INTRODUCCION Los modernos lineamientos de la organizaci6n sindical en la Argentina se han consolidado en las tltimas cuatro décadas, lapso en el cual la intervencién del Estado en la vida sindical se ha convertido en un hecho central y complejo. En ese periodo se sucedieron miltiples practicas intervencionistas, bajo los signos politicos més disimiles. También se desarroll6 una intensa demanda de intervencién estatal por parte de los propios sindicalistas. La finalidad de este trabajo es analizar algunas de las formas que asume esa intervencién, para lo cual se ha centrado la atencién en la producci6én legislativa que, desde 1943, ha regido la vida sindical, aunque no se ha desdefiado la incidencia de factores politicos, sociales, culturales, etc. Se ha desglosado el tema en cuatro areas tematicas: 1) la intervencién estatal en la organizacién y estructura de los sindicatos, particularmente en relacién al instituto de la personeria gremial, piedra angular de la organizacién sindical en la Argentina; 2) la intervencién estatal en los procedimientos de la negociacién colectiva y la forma en que el Estado favorece o restringe la descentralizaci6n de la facultad legislativa en favor de empleadores y sindicatos; 3) la intervencién estatal en los conflictos colectivos y particularmente en la huelga; 4) la intervencién estatal en si misma, a través de la organizacién administrativa que se da el Poder Ejecutivo (Ministerio de Trabajo) .II. ORGANIZACION ¥ ESTRUCTURA DE LOS SINDICATOS Desarrollo sindical y Estado La relacién entre el Estado y la vida sindical puede examinarse a través de un nucleo tematico privilegiado: la forma de organizacién de los sindicatos y la manera como el Estado ha intervenido en esa organizacién. En el desarrollo del sindicalismo argentino hay un punto de inflexién que divide las aguas: el periodo 1943/45. Antes de 1943, el sindicato se desarrollaba en la realidad social pero no era objeto de regulacién normativa especifica. En la Argentina existieron sindicatos desde las altimas décadas del siglo pasado. Eran organizaciones embrionarias, en su mayor parte conformadas por inmigrantes@), sin embargo, no dejaron de crecer durante toda la primera mitad del siglo XxX. Se agrupaban por oficios (carpinteros, ebanistas, plomeros, hilanderos, conductores de locomotoras, etc.), fuertemente ligados a las ideologias y tradiciones politico-sindicales europeas. Una revista histérica del sindicalismo -que no es el objeto de este trabajo- muestra una enorme capacidad de aquel sindicalismo | protoinstitucional para -_ dividirse = y subdividirse en siglas, coaliciones y centrales. Asi, se sucedieron la Federacién de Trabajadores de la Repiblica Argentina (1890), la Federacién Obrera Argentina (1892), Circulos de Obreros Catélicos (1899), Federacién Obrera Regional Argentina (1904, anarquista), Unién General de Trabajadores (1905, socialista), Confederacién Obrera Regional Argentina (1909, sindicalista), Unién Sindical (1) En 1869 1a Ciudad de Buenos Aires tenia 187.000 habitantes. En 1895 ya eran 673.000, y el 52% extranjeros. En 1878 la Union Tipografica hizo la primera huelga, demandando la jornada laboral de 10 horas.Argentina (1922, sindicalista), Confederacién Obrera Argentina (adherida a la Segunda Internacional con sede en Amsterdam), Confederacién General del Trabajo (1930, sindicalista). También se multiplicaron los conflictos. Algunos de ellos derivaron en resonantes hechos de sangre. Durante todo este periodo, hasta 1943, la actitud del Estado hacia el fenodmeno sindical oscil6 entre dos posturas: represiva una, protectora o paternalista la otra. La primera perseguia a las organizaciones sindicales; la actitud protectora, en cambio, apuntaba a introducir ciertas regulaciones en las relaciones laborales. El mero hecho de agruparse para la defensa de los intereses profesionales era considerado una asociacién ilicita. La conformacién de un organismo dedicado a la reclamacién sindical era considerada una coalicién para la huelga que era sevaramente reprimida. Durante este periodo se sucedieron diversas leyes que establecian penas graves para los trabajadores que se sindicalizaban y para aquéllos que organizaban o meramente se plegaban a la huelga. Un ejemplo de este tipo de normativa fue la llamada Ley de Residencia o Ley 4144, de 1902, que establecia la posibilidad de incluir a los trabajadores extranjeros, por su participacién en conflictos sindicales, en la cl4usula que permitia su expulsién por "realizar actividades que comprometieran el orden piblico". Al mismo tiempo que el Estado adoptaba esta conducta persecutoria, también realizaba algunos gestos paternalistas © protectores hacia el mundo del trabajo, inspirados sobre todo en ideas del humanismo catélico. Por ejemplo el proyecto de Cédigo de Trabajo redactado en 1904 por Joaquin V. Gonzélez, que llegé a ser remitido por el Poder Ejecutivo al Congreso y en cuya redaccién colaboraron algunos jévenesque luego pasaron a formar parte del Partido Socialista. Ese proyecto fue repudiado tanto por los empresarios como por los sindicatos, entonces muy radicalizados, que lo consideraron una "intromision”. En estas iniciativas y en otras posteriores como las leyes de inembargabilidad de salarios (1914), accidentes de trabajo (1915), pago de salarios, ley 11544 sobre jornada de trabajo (1929), ley 11317 sobre trabajo de mujeres (1924), ley 11388 sobre trabajo nocturno (1926), existian algunas normas que autorizaban indirectamente a los sindicatos a realizar peticiones. La politica del Estado oscilaba entre considerar al sindicato un delito o, en el mejor de los casos, de acuerdo con el Derecho, una libertad. 0 lo vedaba expresamente o cerraba los ojos ante su existencia, permitiendo que el sindicato se amparara en la genérica libertad de asociacién. Ello era coherente con un universo normativo que descansaba entonces sobre la Constitucién de 1853, época en la cual no existia el Derecho del Trabajo. Ser4é en julio de 1943 cuando el sindicato pase a ser regulado especificamente al dictarse el Decreto 2669. Se trata de la primera norma que regula el funcionamiento de un sindicato obrero. La organizacién de los trabajadores pasa a ser un derecho especifico. El Decreto 2669 no tuvo vigencia efectiva. No se aplicé y fue derogado a los pocos meses. Lo reemplaz6, en octubre de 1945, el Decreto 26852. Con estas normas el Estado nacional acoge a la instituci6n sindical en el marco de la normativa y también inaugura su intervencién activa en el campo sindical. A partir de entonces, a lo largo de todos los gobiernos que sesucedieron, fueran éstos del signo que fuesen, el Estado incidié en las formas de organizacién sindical. Marco histérico-social En 1945, al ponerse en vigencia el Decreto 26852, el sistema de organizacién sindical experimenté un profundo cambio. Hasta entonces los sindicatos se fundaban y fusionaban fuera de toda regulacién. La autonomia sindical era absoluta. Como correlato a esta libertad, el sistema normativo no contemplaba a los sindicatos, que carecian de todo derecho y cuya participacién en la vida social se verificaba pura y exclusivamente por la via del conflicto. En 1945 la actividad sindical comienza a regirse por el sistema del sindicato tnico de rama, al cual el Estado adjudica la “personeria gremial", una cualidad que le acuerda la representacién necesaria de todos los trabajadores, afiliados o no. Esta forma de organizacién ha sobrevivido a todas las vicisitudes, incluso su derogacién drastica, a lo largo de cuatro décadas, y sigue siendo hoy la forma de organizacién sindical vigente en la Argentina. No han surgido, dentro del universo sindical, corrientes politicas y/o sindicales de envergadura que reclamasen su cambio. Para comprender la instauracién de ese sistema, que luego se analizar&é en detalle a través de los avatares de su implementacién legal, es imprescindible examinar el marco histérico, politico y social en el que esa forma organizativa se implanta y se desarrolla. En primer lugar, se destaca la tendencia a una creciente intervencién estatal en las relaciones de trabajo en elperiodo previo a 1943. Esa intervencién provenia sobre todo de la Direcci6én Nacional del Trabajo, creada en 1912, que a través de mecanismos diversos, como el arbitraje, llego a cumplir un rol importante en la resolucién de conflictos. Asi, por ejemplo, en los afios 1941 y 1942 la mencionada Direccién intervino en la conciliacién de partes en més de la mitad de los conflictos laborales suscitados. La mediacién extrajudicial del Estado devenia ya una prdctica corriente, reconocida por los jinterlocutores sociales, sindicatos y empresarios(?). No cabe duda que esta intervencién estatal en aumento se relacionaba estrechamente con el crecimiento de la clase obrera industrial. En segundo lugar, precisamente, debe considerarse el cambio en la composicién estructural de la clase obrera argentina durante el periodo 1930-1945, lapso en el que se verifica un aluvion inmigratorio interno tan importante como el que protagonizaron los inmigrantes europeos. Un creciente proceso de industrializacién se produjo en esos afios. Los establecimientos fabriles pasaron de 38.000 en 1935 a 86.000 en 1945. Los obreros y empleados ocupados en ellos ascendieron de 460.000 en 1935 a 1.100.000 en 1946. En sélo siete afios més de medio millén de personas se incorporaron a la industria, en un contexto de urbanizacién creciente. La actividad sindical cambi6é su composicién social y sus dimensiones. Pas6 de ser minoritaria a ser masiva. Simulténeamente se produjo un cambio que caracteriza la evolucién de los movimientos sindicales en una determinada etapa de su desarrollo: el paso del sindicato de oficio (caracteristico de la etapa artesanal) al sindicato de rama © actividad (propio de la época de industrializacién) . (TY Ver Gaudio, R. y Pilone, J.,"Estado y relaciones laborales en el. periodo previo al surgimiento del peronismo, 1935-1943", en Desarrollo Econémico, N° 94, Buenos Aires, julio-septiembre 1984.En 1961 un historiador y sociélogo del movimiento obrero, Michel Crozier, escribia que “todos los movimientos obreros occidentales han pasado por la fase profesional (sindicato de oficio) que reiné sin competencia en Inglaterra hasta 1900 y en Estados Unidos hasta la creacién del CIO en 1936. La divisién por industria constituye el princiipo de organizacién m&s generosamente extendido en la actualidad. Corresponde a la decadencia de los oficios tradicionales y de las formas artesanales de actividad. Ha seguido a veces con mucho retraso el crecimiento de las grandes empresas y de la produccién en masa y ha constituido, hasta ahora, el unico medio para el movimiento obrero de luchar de igual a igual con las grandes concentraciones de capital"(3). Entre 1943 y 1954 se fundaron en la Argentina treinta y cinco sindicatos industriales; treinta de ellos fueron sindicatos de rama y s6lo cinco de oficio. Entre 1943 y 1946 se fundaron los siguientes sindicatos, todos ellos refundiendo viejos sindicatos de oficio: unién Obrera Metalirgica, Luz y Fuerza, Sindicato Obrero de la Industria del Vidrio, SMATA, Asociacién Obrera Textil, FONIVA (vestido), Calzado, Farmacia, Petroleros del Estado, Aceiteros, Carne. La emergencia de grandes sindicatos de rama, primordialmente por industria, es un fenémeno que dista de ser puramente local. Corresponde, por el contrario, a la evolucién de todos los movimientos sindicales en el mundo moderno. Esa transicién, tan ligada a la forma organizativa que configura el sindicato Gnico con personeria gremial, se entrelazaria en la Argentina con un elemento politico. Entre 1943 y 1945 aparecié y se consolid6 el liderazgo de Perén en el medio sindical, uno de los factores centrales (3) tratado de sociologia del trabajo", varios autores, México, 1963.que conducirian a su triunfo en las elecciones de 1946. La forma en que se operé el cambio ideolégico (hasta entonces predominaban las corrientes sindicalistas o marxistas) hacia la identidad peronista ha originado muchas polémicas en cuanto a su legitimidad de procedimiento. Sin embargo, no puede negarse el hecho cierto de que esa identidad penetré hondamente en la realidad. Lejos de ser s6lo una construccién superestructural armada desde los resortes del Estado, identidad peronista y condicién obrera se fusionaron. Ain hoy, tras tanto tiempo y variantes histéricas sobrevenidas, la mayoria de los dirigentes sindicales sigue ostentando esa identidad. Al mismo tiempo, el sindicalismo realiz6 durante el periodo 1946-55 una experiencia de participacién en las estructuras del Estado. Fueron mitiples los lazos de unién entre estructuras sindicales y estatales y muchos dirigentes sindicales ocuparon puestos de relevancia en el Estado. La CGT llevé su identificacién con el gobierno peronista muy lejos. Nada revela el grado de esa identificacién como los propios estatutos de la CGT aprobados por el Congreso Extraordinario de 1950, que incluyo en el preémbulo este parrafo: "... la Doctrina Peronista, magistralmente expuesta por su creador, el General Juan Perén, define y sintetiza las _aspiri fundamental de los _trabajadores argentinos y les sefiala la verdadera doctrina, con raiz y sentido nacional, cuya amplia y leal aplicacién ha de forjar una Patria justa, libre y soberana ...". Los cuatro elementos mencionados (masificacién del movimiento sindical, paso del sindicato de oficio al de rama, cristalizaci6én de la identidad politica en las masas obreras y participacién del movimiento sindical en el Estado justicialista) se entrecruzaron y realimentaron, configurando el marco socio-politico en el cual se insertéel correlato legal de la forma organizativa del sindicato unico por rama: la personeria gremial. La legislacién de 1945 El 20 de julio de 1943 el gobierno provisional dicté el decreto 2669. La ideologia que informaba este texto qued6 patente en sus fundamentos, segin los cuales "es necesaria la adopcién de un estatuto que reglamente las actividades de las asociaciones profesionales, para encauzarlas dentro de un ordenamiento que las aleje de todo objeto o finalidad ajenos a las que ellas deben proponerse conseguir en atencién al caracter que les es propio, al par que asegure un minimo de garantias necesario para que resulte eficaz y til su intervencién en los asuntos en que estuvieran llamadas a participar, sea en relacién a otras entidades de indole similar, sea en la representacién de intereses gremiales comunes o de los intereses individuales de sus miembros ante los poderes ptblicos, autoridades, entidades autarquicas, etc. ...". Por lo demas, se agregaba, con ello se propenderia también y en gran parte a la defensa misma de los propios afiliados con una representaci6n genuina. Fueron notas particulares de este decreto: 1) que reglamentaba a las asociaciones profesionales “patronales u obreras" a la vez(4), las cuales s6lo podian actuar a condicién de obtener previamente el reconocimiento de su personeria gremial; 2) las asociaciones debian excluir todo postulado o ideologia contrarios a los fundamentos de (de todos los regimenes legales que rigieron, desde entonces, la actividad sindical, el Decreto 2669/43 fue el unico que contemplaba, a la vez, el mundo sindical y el enpresario. Esta "curiosidad" legislativa se explica quizde por el cardcter rudimentario de aquella norma.nuestra nacionali y al régimen juridico social que establece la Constitucién Nacional. Establecié que las asociaciones debian abstenerse en absoluto de toda participacién en politica. La vigencia de este decreto fue suspendida el 3 de diciembre de 1943 tras un dictamen del Departamento Nacional de Trabajo que aludia a dificultades en su aplicacion. El 2 de octubre de 1945 se aprob6 el decreto 23852, cuya vigencia se habria de extender diez afios. Destacaba en sus fundamentos que en la relacién entre empleadores y trabajadores "es innegable la importancia que reviste la colaboracién del Estado y las asociaciones profesionales en todo lo concerniente a la fijacién de las condiciones de trabajo y a la necesaria adaptacién de las normas basicas de la legislacién obrera a las distintas clases de actividades". Los perfiles sobresalientes de este decreto son los siguientes: a) Declaraba que a asociacién profesional podia constituirse libremente y sin necesidad de autorizaci6n previa, siempre que su objeto no fuese contrario a la moral, las leyes y las instituciones fundamentales de la Naci6n. b) Para los fines legales se consideraba sindicato o asociacién profesional la que, formada por trabajadores manuales o intelectuales que desempefasen su actividad en una misma profesién, industria, oficio u otras similares o conexas, se constituyera para la defensa de sus intereses profesionales. c) Comprendia dos clases de personalidad: la juridica y la gremial. La primera, como propia de toda asociacion inscripta en un registro especial a cargo de la Secretaria de Trabajo y Previsién, la facultaba para ejercer los derechos de cardcter general (tales como peticionar en 10defensa de los intereses profesionales, fundar instituciones de previsién y asistencia social, etc.). La segunda sélo se otorgaba por la Secretaria de Trabajo a las asociaciones profesionales suficientemente representativas en la zona de actuacién, de acuerdo al nimero de afiliados cotizantes de que se tratare y que, al tiempo de solicitar su reconocimiento, tuvieran una actuacién gremial mayor de seis meses. No podia existir més que una por actividad. Esa personalidad gremial que, por el solo hecho de obtenerla implicaba también la adquisicién de la personalidad juridica desde su otorgamiento, las facultaba, entre otras cosas, para ejercer con caracter exclusivo la defensa y representacién ante el Estado y los empleadores de los intereses profesionales, intervenir en las negociaciones colectivas, celebrar y modificar pactos y convenios, contribuir a la vigilancia en el cumplimiento de la legislacién del trabajo y promover su ampliacién y perfeccionamiento. a) Facultaba a las asociaciones con personalidad gremial para participar circustancialmente en actividades politicas siempre que asi lo resolviera una asamblea general o congreso y, en el caso que decidieran hacerlo en forma permanente y continuada, debian ajustarse ademés a las leyes, decretos y reglamentaciones de los partidos politicos. e) Establecia la obligaci6n de los empleadores de reservar y reincorporar oportunamente, en las mismas condiciones, a los empleados y obreros que por raz6n de ocupar cargos directivos y representativos dejaren de prestar servicios en sus tareas habituales, no pudiendo despedirlos luego de su reincorporacién por el término de un afio, salvo justa causa legalmente reconocida. La forma en que el Estado intervenia en la vida sindical quedaba patentizada por la facultad que se reservaba de 11Suspender _o cancelar la personeria gremial -que el mismo Estado concedia- en los casos de: - violacién de las disposiciones legales estatutarias o de un contrato colectivo de trabajo; - no dar cumplimiento a las disposiciones dictadas por autoridad competente en ejercicio de facultades legales; - disminucién en el ntimero de sus afiliados en forma tal que dejara de revestir cardcter representativo. La vigencia del decreto 23852 se complementé con la sancién, en 1952, de la ley 14250 de Convenciones Colectivas de Trabajo conforme a la cual el sindicato dotado de personeria gremial era el uncio facultado para suscribir esos convenios con vigencia erga comne: Yy, también, para imponer contribuciones obligatorias para todos los trabajadores de la rama, afiliados o no. Ambas normas, pues, formaban no solamente una estructura determinada de organizaci6n sindi: -sindicato Gnico por rama~ sino un sistema juridico reglamentario de toda la organizaci6n de los trabajadores. La autonomia sindical era preservada en la teoria, pero quedaba disminuida en la prdctica. Si bien cualquier sindicato podia organizarse y actuar con el requisito de su mera inscripcién, s6lo aquél que era ungido por el Estado con la personeria gremial tenia la representaci6n necesaria y las facultades clave de negociar colectivamente y de imponer contribuciones a todos los trabajadores, estuvieran © no afiliados. zSuponia esto que el Estado era el depositario final de la facultad constituyente sindical? A la luz de la mera letra de la ley pareceria que si, pero proyectando la misma contra la realidad de las Ultimas cuatro décadas de historia sindical ese juicio se relativiza. En efecto, el Estado no 12crea al sindicato con representacién necesaria sino que reconoce organizaciones existentes. A diferencia de un disefio totalitario que preconstituye la practica sindical desde el Estado, el sistema local consolida organizaciones que ya existen previamente en la realidad. Ello explica que ese sistema no haya sido penalizado por la OIT. Explica también como el mismo resisti6é los embates hist6ricos durante cuarenta aiios, manteniendo la adhesién de los sindicalistas. Estos han privilegiado el valor de la unidad sindical por sobre el de la autonomia frente al Estado. zEn qué medida esa unidad sindical permaneceria indemne si se rompiera la unidad politica entre peronismo y sindicatos, que fue y es su sustrato? La cuestién resta abierta aunque el antecedente de 1956 parece indicar que esa unidad sindical esta por encima de matices politicos. En efecto, en ese afio se pretendié imponer desde el Estado mismo un sistema de representacién multiple, y sindicalistas de signos politicos diversos al peronista defendieron el sistema de sindicato tnico. La legislacién de 1956 El régimen politico instaurado luego del derrocamiento de Perén en 1955 tuvo como uno de sus objetivos centrales desactivar el marco juridico y politico que sustentara la vinculacién entre el peronismo y los sindicatos. El 26 de mayo de 1956 se dict6 el decreto 9270. sus estipulaciones basicas eran las siguientes: a) Que para el ejercicio de los derechos de los trabajadores de constituir asociaciones profeesionales es imprescindible que éstos puedan actuar libremente en la 13determinaci6n de la estructura y funcionamiento de las mismas, asi como para decidir sobre su adhesion a determinado tipo de asociacién. b) Que la accién del Estado en esta materia debe estar orientada a asegurar la vigencia efectiva de la libertad sindical, sin mas limitaciones que las que imponen las normas elementales de la convivencia democratica, "que el gobierno anterior pregoné pero nunca llevé a la prdctica”. c) Se elimina la distinci6n entre asociaciones profesionales inscriptas y las de personeria gremial, y se establecié el sistema de pluralidad sindical. La sola inscripcién bastaba para que todas las asociacioens gozaran de los derechos reconocidos en el decreto. En los casos en que existiera, para un oficio, profesién, empresa, industria, comercio u actividad, una sola organizacién profesional inscripta, disponia que ella asumiria la representacion de los trabajadores. Pero en los casos en que existiera mAs de una, la representacién debia ejercerla una comisién intersindical, cuya constitucién y funcionamiento eran establecidos sobre la base de reconocer el derecho de las minorias (Art. 34) en proporcién al numero de los afiliados. Este decreto fracasé rotundamente. Al cabo de dos afios fue reemplazado por una ley del Congreso que regres6 al antiguo sistema de personeria gremial. ;Cu4les fueron las razones del fracaso? Probablemente ellas se encuentren en la dinamica politica posterior al golpe de 1955. La proscripcién politica del peronismo no basto para disolverlo; por el contrario, ese movimiento inicié un largo periodo de recomposici6n, en el cual los sindicatos jugaron un rol clave. Eliminado el partido peronista del sistema politico por la via de la proscripcién, fueron las organizaciones sindicales quienes impulsaron activamente su 14recomposici6n, al mismo tiempo que la coalicién triunfante en 1955 comenz6 a deteriorarse répidamente revelando su profunda heterogeneidad. A menos de tres afios del golpe, una escisién de la Unién Civica Radical accedi6é al poder. El Pacto Perén-Frondizi permitié el triunfo de este ultimo en las elecciones de 1958, obtenido mediante el aporte de los votos del movimiento proscripto. En ese pacto, los sindicatos obtuvieron garantias de reconsideracion del decreto 9270, disefiado originalmente para desactivar las bases de su poder. El decreto 9270 escondia una duplicidad entre su letra y su espiritu. Tratandose de una norma que sostenia la necesidad de que el Estado no interviniera en la vida sindical, ella fue acompafiada por formas de intervencién desembozada: un centenar de sindicatos fueron intervenidos, miles de dirigentes detenidos y el peronismo -identidad politica de la mayoria de los trabajadores en aquella época- fue ilegalizado y excluido del sistema politico. El disefio que en la superficie parecia defender la libertad sindical tendia a fraccionar y debilitar las organizaciones sindicales. En esas condiciones, la autonomia de los sindicatos frente al Estado se convertia, en la practica, en un debilitamiento de la representacién de los intereses laborales frente a la presién patronal. La autonomia siempre tiene un limite y es la defensa del trabajador inerme ante el patronato. A sindicatos carentes de fortaleza frente a los empleadores no les sirve de nada la autonomia. De alli que fracciones incluso enfrentadas a la mayoria peronista se unieran a ésta para enfrentar ese disefo organizativo y para reclamar la restitucién del sindicato tnico de rama. 15La legislacién de 1958 Una vez en funcionamiento el Congreso Nacional, tras el paréntesis del gobierno militar de 1955/58, volviéd a discutirse en la Argentina el tema de la organizacién sindical. En septiembre de 1958 se aprob6 la ley 14455 que, en sustancia, reimplanta el régimen que rigid durante el primero y segundo gobierno de Perén. "Los trabajadores tienen el derecho de constituir libremente y sin necesidad de autorizacién previa asociaciones profesionales, sindicatos o uniones y asimismo el de afiliarse a esas organizaciones", dice el articulo segundo de la ley 14455. ¥ en su articulo 18 estipula que el sindicato "més representativo" de la actividad de que se trate tendra derecho a gozar de personeria gremial siempre que: a) sus estatutos se ajusten a las disposiciones contenidas en la ley; b) posea el mayor nimero de afiliados y que ese numero le asigne capacidad suficiente para representar la actividad o la categoria de la zona en que se circunscribe su actuacién; c) tenga una antigiiedad mayor de seis meses en el ejercicio de su actuaci6n. La ley establecia como prerrequisitos para la concesién de la personeria la posesién del mayor numero de afiliados (dato objetivo) y de un plazo minimo de antigiiedad, pero también un tercer requisito, netamente subjetivo, dependiente de la apreciacién estatal: que el numero de afiliados le otorgue a ese sindicato “capacidad suficiente para representar la actividad o categoria" 16La ley 14455 regulaba con detalle los posibles casos de secesién, es decir los supuestos en que un segundo sindicato, separado del primero, superaba a éste en niimero de afiliados y, por lo tanto, en representatividad. zQué sucedia con la personeria gremial? De acuerdo con los articulos 19/20 el problema se suscitaba cuando el nimero de afiliados cotizantes al segundo sindicato superaba a los del sindicato con personeria gremial durante un lapso minimo y continuado de seis meses inmediatamente anteriores a la solicitud de secesién. El articulo 20 establecia que en casss de producirse ese supuesto “el sindicato que con anterioridad la habia adquirido (la personeria gremial) la perderé si dejara de revestir el caraécter de suficientemente representativo". Es decir que no bastaba con que un segundo sindicato superara al detentador de la personeria gremial en ntimero de afiliados. Era menester que el primero perdiera, a manos del segundo, el caraécter de m4s representativo. ¥ quien decidia al respecto era el Estado. La ley sélo aportaba como criterio supuestamente objetivo la siguiente pauta: "Sera tenido en cuenta para resolver sobre la retencién de la personeria gremial del sindicato superado en numero de afiliados su actuaci6n sindical, asi como su contribucién en la defensa y protecci6n de los intereses profesionales’ En suma, el Estado retenia la capacidad de conceder 0 no, de retirar y adjudicar a otro la preciada personeria, con un margen de discrecionalidad amplio. Durante la discusién parlamentaria que precedi6é a la sanci6én de la ley, se produjo un debate en el que los lineamientos que luego se transformarian en ley fueron reiteradamente calificados de fascistas y corporativos. 17Segan la ley italiana del 3 de abril de 1926, llamada Ley Rocco, y dem4s normas complementarias, particularmente la del 20 de marzo de 1930, el sindicato fascista italiano -al integrar la corporacién- era elevado al cardcter de 6rgano del Estado, con funciones no solamente profesionales sino econémicas y politicas. El elemento sindical participaba directamente en la conformacién de la Cdmara de Diputados. El sindicato italiano, durante la época de Mussolini, era una persona juridica del Derecho Piblico y no del Derecho Privado. El Estado corporativo hacia descansar su estructura y su accién en el sindicato, a diferencia del sistema argentino que mantenia la representacién por la via de los partidos politicos. Al respecto, vale hacer notar la opinién de un jurista liberal, magistrado del fuero laboral muchos afios y tratadista, Rodolfo Népoli, que expres respecto de la ley 14455, en 1960: "Ciertamente aquel sistema (el fascista) atribuia la representacién y defensa de la categoria profesional de los trabajadores a una sola asociacion. Ademés, la unicidad sindical respondia no s6élo a una exigencia de orden técnico (en cuanto constituia el unico medio de imprimir card4cter obligatorio general al convenio de las relaciones laborales) sino también a la de caracter politico propia de la concepcién unitaria o totalitaria de la vida piblica nacional del régimen fascista, con lo cual la pluralidad sindical resultaba imposible. En el sistema legal argentino -al menos juridicamente- ello es admisible y reconocido en los términos de los arts. 20 y 21 de la ley 14455". Y afiadia Ndpoli: “Para una exacta valoracién del régimen local no ha de olvidarse que la ley 14455, en caso de existir varias asociaciones profesionales de trabajadores, confiere la personeria gremial a la que resulte mésrepresentativa, sistema éste de _insospechable __linaje liberal". Napoli completa su visién del régimen de la ley 14455 con estas palabras: "A pesar de lo expuesto, pensamos que el sistema local no podria tomarse como un aradigma del derecho sindical democrético pues, fuera de no dar intervencién alguna a las minorias, tiene el inconveniente de dejar inerme al trabajador frente a los designios del sindicato y a éste, en algunos supuestos, en la misma situaci6n frente al discrecionalismo del Estado" (5), (3) napoli, Rodolfo, "Manual de Derecho Sindical", Buenos Aires, 1962. 19La legislacién de 1966 La ley 14455 tard6 en ser reglamentada. Distintos avatares politicos, como el golpe que derrocé a Frondizi en 1962, la intensa puja en el propio seno del Estado entre facciones militares rivales, y hasta la propia demora en la normalizacion de la CGT de acuerdo con sus estatutos, fueron factores que incidieron en la falta de reglamentacién. Recién en febrero de 1966 el gobierno de la Unién Civica Radical, instalado dos afios antes, dicté el decreto 969, reglamentario de la ley 14455, que llevaba ya ocho aflos en vigencia. En el tema de la personeria gremial el decreto 969, en su art. 13, establece un requisito de caracter objetivo que precisa los elementos necesarios para que el Estdo conceda la personeria gremial: "Se consideraré que la asociacién profesional tiene capacidad suficiente para representar a los trabajadores de su dmbito de actuacién cuando el numero de afiliados cotizantes no sea inferior al diez por ciento de los trabajadores que pretende representar". Al aumentar las condiciones objetivas requeridas para la obtencién de la personeria gremial, el decreto limitaba la discrecionalidad del Estado. El decreto 969 contenia disposiciones que intentaban limitar la pauta centralizadora de la ley 14455. Para ello se restringian los poderes de los 6rganos directivos de los sindicatos en favor de érganos consultivos o asamblearios. Asi, por ejemplo, el art. 7 prohibia a las comisiones directivas la suspensién de ningin afiliado por términos mayores a los 90 dias. El suspendido, incluso, no perdia su derecho a voto ni a ser electo en cargos directivos. También se establecia la apelabilidad de las medidas disciplinarias adoptadas por la directiva ante la asamblea 0 congreso. Se 20prohibia la expulsién de ningan afiliado por el organo directivo. S6lo la asamblea podia adoptar esa medida. La pena de expulsién, por su parte, estaba restringida a causales que el decreto enumeraba taxativamente: falta de pago de cuotas, colaboracién con el empleador, soborno por empleadores ° por entidades politicas nacionales ° extranjeras, comisién de delitos. En cuanto a la adopcion de medidas de fuerza, s6lo podian ser tomadas por voto secreto y directo de los afiliados reunidos en asamblea. Estas disposiciones tendian a incrementar el grado de transparencia democraética y participacion de los afiliados en los sindicatos. Pero, junto a ellas, el decreto 969 contenia disposiciones que reforzaban el papel centralizador e intrusivo del Estado en la vida de los sindicatos. El art. 34 de la ley 14455 establecia que el Ministerio de Trabajo podia suspender o cancelar la personeria gremial de un sindicato si éste no cumplia las disposiciones legales. En conexién con ese requisito, el decreto 969 -en su art. 12- reglament6 minuciosamente el movimiento contable de los sindicatos y facult6 al Ministerio a practicar todo tipo de investigaciones 0 verificaciones suplementarias(6). también obligé a los sindicatos a llevar un tipo de contabilidad de tan exagerada minuciosidad (los requisitos exigibles ocupan aproximadamente siete paginas impresas) que hasta se prescribia el tipo de tinta en que debian asentarse los comprobantes financieros. El decreto 969 generé muchas polémicas. Fue resistido por las conducciones sindicales de la época, que lo consideraron un intento politico para recortar su poder, ademas de cuestionarse su constitucionalidad. 6) Normalmente, un sindicato -en cuanto asociacién civil- esté sometido a las verificaciones de practica por la Inspeccién de Personas Juridicas. 21A los pocos meses de ser dictado ese decreto, el gobierno civil fue derrocado. Los gobernantes militares, tras la fugaz luna de miel con los sindicalistas que habian propiciado el golpe, usaron reiteradamente el decreto 969, cuya vigencia se habia mantenido, para implementar medidas de corte antisindical. Reiteradamente os militares recurrieron a las inspecciones contables para castigar a sindicatos en conflicto y acallar la protesta social: en el lapso 1966/68 le fue cancelada la personeria a sindicatos como Portuarios, FOETRA, Uni6én Ferroviaria, UOM y FOTIA. La ley 14455 no disponia nada en relacién a la actuacién politica de los sindicatos. El decreto reglamentario, por su parte, vedaba a los sindicatos con personeria gremial “todo acto de proselitismo o difusién ideolégica y de sostén econémico o ayuda material en organizaciones politicas o que persigan finalidades extragremiales". La violacién se penaba con el retiro de la personeria gremial. El tema de si los sindicatos pueden o no intervenir en politica ha dado lugar a mucha controversia. La realidad ha demostrado que es imposible prohibir que los sindicatos hagan politica pues su intervencién en los asuntos ptblicos es elemental a los fines que persiguen. La OIT lo ha reconocido asi(7), con la salvedad de que se respeten los derechos de los afiliados que pueden disentir y se aseguren procedimientos transparentes en la adopcién de posturas politicas. El decreto 969, como otras normas que prohibieron la actividad politica a los sindicatos en la Argentina, (7) gn 1952 la 35a. Conferencia de la OIT establecié que: "... cuando los sindicatos establezcan relaciones con los partidos politicos, esas relaciones no deben ser de tal naturaleza que comprometan la continuidad del movimiento sindical". 22constituia una forma de intromisién del Estado en la vida sindical y la peligrosidad de este disefio normativo se vio claro cuando fue utilizado por una dictadura para prohibir formas de disenso. La legislacién de 1973 El 20 de noviembre de 1973 el Congreso sancioné la ley 20615. En materia de concesi6én de personeria gremial, la ley establecia los mismos requisitos que la ley 14455, a la cual nos remitimos. En materia de facultades disciplinarias el Estado, que otorgaba la personeria gremial, podia -en la ley 20615- suspenderla o cancelarla en los mismos casos que sefialaba ya el decreto de 1945. Se establecia a continuacién (art. 42): esa decisién del Estado no podia adoptarse sin una previa "tramitacién que asegure el debido proceso". La resolucién era recurrible. La ley establecia un procedimiento especial para el caso de que la autoridad del sindicato no convocase a elecciones o a asambleas en tiempo y forma o para cuando pretendiese perpetuarse, vencido el tiempo de su mandato. Se ampliaban luego esas facultades en caso de comprobarse "vicios o irregularidades" en los procesos electorales o decisién de congresos o asambleas. En ese caso, previa intimacién, el Ministerio podia designar un "interventor” para que cumpliera esas inaccones. El decreto reglamentario (640/74, art. 10) limitaba la gestién del interventor a 120 dias. En materia de intervencién de los sindicatos en politica, la ley 20615 llevaba esa facultad a limites ain mayores que los permitidos por la norma de 1945. Esta Gltima, en efecto, condicionaba esa facultad a la resolucién de "una asamblea La ley de 1973 facultaba "al sindicato” general o congreso 2324 a "fijar sus posiciones en materia politica, inclusive dando su apoyo a partidos politicos o candidatos ... o propiciando a personas determinadas para que partidos politicos les atribuyan carécter de candidatos" (art. 30 inc. 9). Esta ultima estipulacién permitia el alineamiento sindical en contiendas internas. La ley no mencionaba qué organo era el facultado para adoptar esas resoluciones, por lo que podia entenderse que fuera la comisién directiva. Ello era coherente con la orientacién de la ley 20615, que favorecia la concentracién de poderes en manos de las conducciones sindicales. Entre otras normas, la ley 20615 ilegalizaba los sindicatos de empresa, facultaba a las entidades de nivel superior a intervenir sumariamente a sus filiales y otorgaba al sindicato la capacidad de poner fin al mandato de los delegados del personal. Las dirigencias sindicales eran favorecidas mediante la ampliacién de su mandato de dos (ley 14455) a cuatro afios; se extendia el plazo para la convocatoria de las asambleas de rendicion de cuentas de uno a dos afios. Correlativamente, se fortificaban las garantias sindicales dotando a los dirigentes y delegados de una proteccién frente a maniobras antisindicales del patrono (fuero sindical). La legislacién de 1979 El 19 de noviembre de 1979 el gobierno militar, tras suspender a partir del golpe de Estado la vigencia de la legislacién anterior, la reemplazé por la ley 22105. Esta norma, para conceder la personeria gremial, exigia un lapso de actuacién menor al que establecian las leyes 14455 y 20615: tres meses en lugar de seis.Los otros dos requisitos son: que tenga el mayor nimero de trabajadores afiliados de la actividad, oficio, profesién o categoria entre las asociaciones inscriptas, dentro de la zona de actuacion; y que “el numero de afiliados exteriorice una adecuada representatividad del sector respectivo". En materia de intervencién de los sindicatos en politica la ley 22105 repetia las disposiciones del decreto 9270/56 y del decreto 969/66: "Las asociaciones gremiales de trabajadores no podrén participar en actividades politicas ni prestar apoyo directo o indirecto a partidos, candidatos politicos o a quienes realicen actividades politicas" La ley 22105 recogié todas las disposiciones sobre intervencioén estatal en la vida interna de anteriores legislaciones y las aument6, pues la pauta dominante de esta norma era el intervencionismo del poder. El MInisterio de Trabajo podia: 1) suspender los derechos de los sindicatos; 2) suspender o cancelar 1a personeria gremial; 3) Anhabilitar a los dirigentes por un periodo de hasta tres afos; 4) intervenir 6rganos directivos transitoriamente. En los tres primeros supuestos se repetia la expresi6n usada por la ley 20615: “era necesaria previa tramitacién que asegurase el debido proceso". En caso de la intervencion de érganos electivos, ese requisito previo no funcionaba, por lo que el poder tenia total discrecionalidad. La intervencién al sindicato no era recurrible. Cabe mencionar que la facultad del Estado para inhabilitar a dirigentes sindicales no tenia precedente en la legislacién sindical argentina, como tampoco la facultad que el art. 14 2526 aseguraba al Estado de "convocar" al 6rgano de un sindicato "para que adopte una resolucién". Sin sujecién a la voluntad de los afiliados, ni siquiera al propio estatuto de la organizacién, el Estado se arrogaba la facultad de convocar a un 6rgano directivo, facultad que se reproducia en el caso de la convocatoria a una asamblea (art. 20). Un rasgo elemental de la libertad sindical es la facultad constituyente. Es decir, la posibilidad de los trabajadores de reunirse, organizarse y constituirse como sindicato. Cuando asi lo hacen, los trabajadores redactan una carta en la cual sintetizan los instrumentos organizativos de los que se valdraén para actuar. Se trata del estatuto. El Estado se arroga la facultad de contralor de ese estatuto toda vez que el mismo -es decir la forma de actuaci6én de la asociacién sindical- podria eventualmente causar perjuicios a terceros o alterar la legalidad vigente. Esa facultad de preservar los intereses de la sociedad puede ser utilizada por el Estado para intervenir en la vida sindical, avanzando sobre la autonomia del sindicato. un ejemplo flagrante de este mecanismo lo constituyé la ley 22105. Su art. 69 otorgaba al Estado un poder discrecional sobre la redacci6n del estatuto constitutivo del sindicato ya que debia examinarlo y podia efectuar observaciones sobre el mismo, con la obligacién, por parte de las autoridades sindicales, de receptar fielmente dichas modificaciones. Establecia textualmente dicha norma: “El estatuto sera examinado por la autoridad de aplicacién, que podra formular las observaciones del caso. Notificadas esas observaciones, las autoridades del sindicato elevardén un texto que recepte, fielmente, dichas observaciones".Este avance desmesurado sobre el poder constituyente de los sindicatos se complementaba con la resolucién 634 de 1979, por la cual el Ministerio de Trabajo aprobaba un modelo de estatuto para los sindicatos. Si bien ese modelo no era obligatorio (lo cual hubiera constituido una burda violacién a los principios de la libertad sindical y el gobierno de esa época estaba muy pendiente de las resoluciones de la OIT en la materia), se establecia que cualquier sindicato que presentara su proyecto de estatutos debia indicar en qué estipulaciones el estatuto presentado diferia del modelo propuesto. Estaba claro entonces que se inducia a los sindicatos a adoptar el modelo que se convertia en un virtual apéndice de la normativa vigente. A ello debe agregarse que el estatuto modelo propuesto por el gobierno militar contenia tantas estipulaciones, tan detalladas, hasta llegar a lo maniaco, que devenia -como lo calificé Juan Carlos D‘Abate- “risible"(8), al reglamentar las asambleas, por ejemplo, el estatuto modelo establecia que los asambleistas "no podian leer discursos" sino que debian limitarse a utilizar un ayuda-memoria. También estipulaba que los asambleistas debian pedir la palabra “en voz alta" y nunca por medio de signos, y se prohibia especialmente "todo didlogo entre ellos". La legislacién de 1988 La ley 23155, aprobada por el Congreso en marzo de 1988, establece los siguientes requisitos para conceder la personeria gremia a) que el sindicato respectivo, previamente inscripto y con una antigiiedad de seis meses, cuente con el mayor ntmero D‘Abate, Juan Carlos, "El antipoder sindical", Buenos Aires, 1980. 2728 promedio de afiliados cotizantes sobre la cantidad promedio de trabajadores que intente representar; b) que afilie a m&s del 20% de los trabajadores que intente representar; este wltimo requisite potencia lo establecido por el decreto 969/66, llevando del 10 al 20% ese dato objetivo indispensable para la obtencién de la personeria gremial. El mismo art. 25 de la ley establece pautas para que el Estado intervenga directamente en el encuadramiento de los distintos sindicatos: "al reconocerse personeria gremial la autoridad administrativa deberd precisar el Ambito de representacién personal y territorial. Estos no excederdn de lo establecido en los estatutos, pero podran ser reducidos si existiese superposicién con otro sindicato". El Gltimo pd4rrafo del art. 25 refuerza el criterio expuesto por la ley en el sentido de que es el Estado quien decide las contiendas de encuadramiento: alli se establece el recaudo de que, previo a la decisién administrativa, debe darse intervencién a los sindicatos afectados. En este tema, el art. 59 establece que, previa a la decisién de la contienda de encuadramiento por el Estado, los sindicatos interesado$ deben agotar la via asociacional mediante el pronunciamiento de la organizaci6n de grado superior. En materia de intervencién directa, con caracter disciplinario u ordenatorio del Estado en la vida sindical, la ley 23155 supone un esfuerzo por rebajar las facultades intrusivas del Estado. Esta ya no est4 facultada como en todos los regimenes anteriores para suspender o privar al sindicato de la personeria gremial. Seguin el art. 56, inc. 3, el Estado s6lo puede peticionar en sede judicial la suspensién o derogacién de la personeria gremial.La facultad méxima del poder administrador es, en caso de "peligro de serios perjuicios" a los sindicatos o a sus miembros, la de pedir judicialmente medidas cautelares que incluyen la remocién de dirigentes y el nombramiento de interventores. El inc. 4 del art. 56, sin embargo, conserva para el Estado una facultad que existia en los regimenes anteriores: la de disponer la convocatoria a elecciones de cuerpos directivos sindicales. Y, subsecuentemente, la de nombrar las personas que ejecuten esos actos (interventores). Previamente a esa medida debe producirse un requerimiento. Otro supuesto de intervencion estatal se prevé en caso de acefalia de una comision directiva, pero s6lo cuando los estatutos no permitan la regularizacién de la situacién. También el Estado puede convocar a asambleas o congresos si el 6rgano sindical convocante, previa intimacién, no lo hiciese. Conclusiones El andlisis de las diversas legislaciones sindicales producidas desde 1943 revela ciertas constantes, mas alla de las diferencias de politicas, intenciones y contextos en que esas normas se promulgaron. En primer lugar, se observa el cardcter sistem4tico de la intervencién estatal en la organizacién interna de los sindicatos. Prdcticamente no hubo gobierno, desde 1943, que no buscara intervenir, de una u otra manera, en la organizacién sindical por la via legislativa. Los principios que guiaron esa intervencién fueron variados, desde la proteccién de los intereses de los trabajadores, dotandolos 29de instrumentos idéneos para contrarrestar el poder del Patronato, hasta la voluntad de asegurar la libertad y democracia sindicales. Pero, independientemente de los principios, los gobiernos que se hicieron cargo del Estado en los ultimos 45 afios no desdefaron la posibilidad brindada por el manejo de los asuntos piblicos para dejar su impronta en la vida interna de los sindicatos. El mecanismo de la personeria gremial, por el cual un solo sindicato de rama es investido con la capacidad de representar colectivamente a todos los trabajadores (afiliados o no) es, adem4s de un correlato al principio de la unidad sindical que las organizaciones laborales han reivindicado siempre, una forma de intervencién estatal: la personeria, aunque debe fundarse en razones objetivas preexistentes, es otorgada necesariamente por el Estado, y de ello deriva la capacidad de negociar colectivamente, de percibir cuotas automaticamente descontadas a todos los trabajadores y de incidir en el ordenamiento del mapa sindical a través del "encuadramiento" de los trabajadores a una u otra organizacién. En el marco descripto se observan ciertas variaciones a través del tiempo, en las que se destacan dos tendencias definidas. Por un lado, un progresivo acotamiento de la capacidad de intervenci6n estatal a través de criterios que orientan esa intervencién: el porcentaje de trabajadores afiliados para que un sindicato sea reconocido como representativo y tenga derecho a la obtencién de la personeria. En las primeras legislaciones de la década del 40 no se mencionaban criterios explicitos de este tipo, por lo que la discrecionalidad del Estado en la concesién de la personeria era mayor. Actualmente, ese porcentaje se fija en el 20%. Algunas legislaciones previas lo fijaban en el 10%. 30Por otro lado, el sistema de concesién de personerias gremiales por el Estado dio lugar a un aumento casi continuo en el namero de las organizaciones sindicales. Teniendo en cuenta que en su origen ese instituto se vinculaba con la necesidad de concentrar 1a representacién por rama, semejante resultado no deja de ser curioso: Cantidad de personerias o resoluciones otorgadas a entidades de primer grado, segan periodo(9) Periodo No. de personerias © resoluciones 1943-55 192 1956-62 179 1963-65 151 1966-72 436 1973-75 130 1976-82 11 1983-86 ai Total 1.120 Debe tenerse en cuenta que la intervencién estatal no sélo se ejerce otorgando personerias sino también, y en grado mayor incluso, canceléndolas. Esto fue particularmente evidente en el periodo 1976-82 correspondiente a la ultima dictadura militar, la que parecié mucho m4s dispuesta a cancelar la actividad sindical que a promoverla. Ello explica el relativamente bajo ntimero de personerias concedidas en ese periodo. Es fdcilmente explicable la proliferacién de nuevas personerias en el lapso 1956-72 en virtud del disefo fraccionista de los diversos gobiernos. La gran cantidad de sindicatos con personeria existentes a la fecha no debe desdibujar el hecho que un ntimero menor de sindicatos concentra un porcentaje elevado de la afiliacién ni que se observan tendencias a la unificacién a través de federaciones y confederaciones. Pero el resultado final de “Estructura sindical en Argentina", Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Coleccién Temas Laborales, 1987. (9) Puent 31la intervencién sistemética del Estado por las vias sefialadas fue la dispersién y atomizacién organizativa de los sindicatos, s6lo en parte contrarrestadas por aquellas tendencias a la unificacion. zEn qué medida los sindicatos, y m4s especificamente sus dirigentes, cuestionaron la intervencién estatal promovida por vias legislativas? El balance que surge de la evolucién descripta permite afirmar que, con excepcién del decreto 9270 (de 1956), dictado por un gobierno militar surgido de un golpe de Estado; del decreto 969 (de 1966), dictado por un gobierno civil pero aplicado profusamente por el gobierno militar posterior; y de la ley 22105 (de 1979), dictada por otro gobierno militar, se traté de normas apoyadas -incluso promovidas activamente- por los dirigentes sindicales. El compromiso de los sindicalistas con varias de las leyes que se sucedieron a lo largo de los Ultimos 45 afos puede ser explicado por razones atinentes al contexto politico que precedi6é a su promulgacién. Pero desde 1943 el grueso del sindicalismo argentino no ha sido hostil, por principio, a esa intervencién estatal. La contrapartida de la intervencién estatal es la intervencién de los sindicatos en el Estado. Para los dirigentes sindicales ello constituy6, en ciertos periodos, la posibilidad de obtener beneficios para sus organizaciones, particularmente entre 1943-55 y 1973-76, en los que el manejo del Estado estuvo a cargo de gobiernos peronistas, es decir con ideologia afin a la de los dirigentes. Pero aun con gobiernos de signo politico opuesto la orientacién “estatal” de los dirigentes sindicales se puso de manifiesto precisamente en las normas y leyes que promovieron. El contexto de origen de la primera norma de este tipo, sancionada en 1943, se halla en la base de toda la evolucién 32posterior, como si la voluntad de recrear esos lazos primigenios con el Estado hubiera determinado esa orientacién “estatal". La incorporacién de dirigentes sindicales al Estado, adem4s de fusionar las demandas del movimiento sindical a las de la sociedad, les brinda la posibilidad de incrementar recursos materiales, de dirimir competencias y de acrecentar las bases de su poder en las organizaciones. Posiblemente se halle aqui la razon de una afirmacién que suele oirse en boca de dirigentes sindicales argentinos: ” 1 suefio de todo sindicalista es llegar a ser Ministro de Trabajo". He aqui algunas precisiones que se desprenden de este analisis: 1.- Hay una relacién doble entre libertad sindical y Estado. La libertad sindical individual -la del trabajador para constituir sindicatos y afiliarse a los mismos- requiere una accién del Estado que garantice esa libertad, pensando las conductas que la obstaculicen. La libertad sindical colectiva de la que es titular el sindicato, no ya el trabajador, requiere una abstencién del Estado en el sentido de que las conductas de éste no obstaculicen la autonomia del sindicato, es decir su libertad para organizarse y funcionar con independencia y elegir los instrumentos organizativos idéneos para satisfacer el interés de los sujetos que hacen uso de la libertad sindical. 2.- La personeria gremial. Cuando el Estado interviene para dotar de representacién necesaria a un sindicato determinado (personeria gremial), el criterio para determinar si esa intervencién vulnera la autonomia es si ella constituye la representacién o meramente reconoce una representacién preexistente. 333.- La facultad constituyente propia del mismo sindicato puede ser obserbida por el Estado por la via del control de los estatutos. Esta sustitucién fue aplicada al mdximo en 1979. 4.- La regulacién legislativa de la vida sindical tiene un signo positivo cuando el movimiento obrero carece de suficiente magnitud organizativa como para operar con autonomia. Cuando ese umbral es alcanzado, la regulacién legislativa tiende a contener la autonomia a través de un corsé normativo. 5.- Desde el punto de vista del desarrollo de 1a autonomia sindical, la profusién en la regulacién legislativa es conveniente s6lo cuando no existe un marco de libertades sindicales que permita realizar avances y ocupar espacios de nuevas conquistas en la préctica. Cuando ese marco existe y el movimiento obrero tiene cierta madurez, la regulacién profusa obstaculiza el avance y desarrollo de las conquistas sindicales. 6.- Una de las formas de intervencién estatal en la vida sindical es la profusién de facultades de control sobre actividades internas del sindicato que, si bien no enervan las libertadas b4sicas -de reunion, de peticién o de protestas-, tienden a ahogar la préctica sindical en pautas de naturaleza burocratica. 34III, NEGOCIACION COLECTIVA La naturaleza de la negociacién colectiva En la naturaleza de la negociacién colectiva hay una alteracioén sustancial a un principio cldsico de la organizacién politica segin el cual el Estado posee la exclusividad de la potestad legislativa. En efecto, al discernir a sindicatos y empresarios la facultad de elaborar normas de cumplimiento obligatorio para toda una franja de poblacién, la negociacién colectiva fragmenta el poder politico, descentralizando una de sus emanaciones basicas: la facultad de crear derecho, de dictar normas obligatorias. En la relacién que liga al Estado con el instituto de la negociacién colectiva est4 siempre presente la ruptura que supone esa capacidad negociadora con la teoria clasica del Estado. La evolucién del concepto de negociacién colectiva muestra las tensiones que han atravesado esa relacién. En un principio, el convenio colectivo no era una norma equiparable a una ley sino un mero negocio privado que s6lo producia consecuencias juridicas entre los firmantes. El incumplimiento por parte del empresario s6lo provocaba la responsabilidad consiguiente pero no la nulidad de los contratos laborales individuales. De aquella concepcién se llega al moderno concepto de negociacién colectiva a través de diversas formas de conciliacién y arbitraje. Ante la emergencia de los conflictos, el Estado procura que la regulacién de las condiciones de empleo y salario surja de 6rganos mixtos patronales-obreros. El procedimiento se torna habitual pero el instrumento del acuerdo continta privado de la capacidad obligatoria. En 3536 Inglaterra se conoce esta fase como el gentleman's agreement © pacto de caballeros: un acuerdo que no tenia valor alguno para reclamar ante los jueces. La responsabilidad por incumplimiento es, solamente, moral. Su cumplimiento s6lo podia ser reclamado por medio de accién directa, huelga, boycot, sabotaje, etc. Finalmente, la negociacién colectiva alcanza_ el reconocimiento del Estado. El convenio colectivo pasa a ser de aplicacién erga omnes, es decir para todos los trabajadores de una colectividad determinada, estén los mismos adheridos 0 no al sindicato firmante. Lo mismo sucede con los empleadores. El convenio los liga, pertenezcan o no a la entidad empresaria suscriptora. Las clausulas de los convenios colectivos son inderogables por medio de los contratos particulares. Nadie puede trabajar en condiciones inferiores a las que establece el convenio colectivo, so pena de resultar nulo ese pacto individual y reemplazable por las clausulas del convenio colectivo. Desarrollo histérico de la negociacién colectiva en la Argentina En 1963 se sancioné la ley 14250, que establecié un sistema de negociacién colectiva. Pero este mecanismo no era nuevo en el pais. Anteriormente ya se habian producido acuerdos entre sindicatos y entidades patronales en los que se pactaban condiciones de trabajo y pautas salariales. Cuando el Estado impulsa una politica de neto proteccionismo laboral, la Secretaria de Trabajo y Previsién, en 1944, dicta la resolucién 16, que contenia especificaciones por medio de las cuales se encuadraban la negociacién colectiva entre patrones y obreros.Mas tarde se dicta el decreto 21877 (1944), que ratificaba la resolucién 16 explicitando las facultades de la Secretaria como gestora y marco de las negociaciones colectivas y estableciendo sanciones para el incumplimiento de los convenios. También contenia normas de procedimiento que encauzaban las discusiones paritarias. La legalidad de esta norma fue dudosa pero, pese a los cuestionamientos juridicos de que fue objeto, a su amparo se desarrollo, durante la primera parte de la década peronista, una rica practica negocial. Se trataba de un subterfugio legal. Ni una mera resolucién ministerial ni un decreto tenian imperio para tornar obligatorio cualquier acuerdo de partes, pero mientras no se dicté la ley pertinente el peso del Estado y su voluntad politica empujé a las partes a respetar esos pactos. La negociacién colectiva, atin en su fase anterior al pleno reconocimiento legal, est4 asociada a la evolucién del derecho laboral argentino. Instituciones como las bolsas de trabajo, el sistema previsional, las asignaciones familiares y las obras sociales fueron creadas primero por instrumentos negociados con vigencia en un sector. M&s tarde se extendieron a todos los trabajadores mediante su recepcién por la legislacién. En 1953 se llené la laguna juridica con la sanci6n de la ley 14250. Las caracteristicas mas salientes del nuevo régimen fueron: 1) la mayoria de los convenios fueron suscriptos por sindicatos de primer ° segundo grado (uniones ° federaciones), no por confederaciones (tercer grado); 2) la mayoria eran convenios que se aplicaban a ramas de actividad, no a oficio, categoria o empresa; 373) solfan tener como 4mbito geogr4fico de aplicacién todo el territorio nacional; 4) al ser homologados por la autoridad administrativa, los convenios colectivos tenian efectos erga omnes: se aplicaban a todos los trabajadores de la rama, afiliados o no al sindicato firmante. Al reformarse en 1957 la Constitucién Nacional, el derecho a la negociacién colectiva fue incorporado a las garantias constitucionales. Luego de 1955 la vigencia de la ley 14250 fue muy esporédica. S6lo ocho veces se renovaron los convenios de acuerdo a la misma. En total, de afios que lleva vigencia s6lo ha regido en 9 afos, dos de los cuales fueron la continuidad del primer gobierno peronista desde 1953, fecha de la sanci6n, hasta 1955. La mayoria de los gobiernos militares suspendieron su aplicacién, lo que también hicieron algunos gobiernos civiles. Por ejemplo, en 1973, contando con el consentimiento de los propios sindicatos, que subordinaron temporariamente la vigencia de la libre contratacién colectiva a un pacto econémico-social mas amplio, de caracter tripartito. La caducidad de ese pacto, tras la muerte de Perén, provocé una serie de antagonismos entre las diversas facciones. Al respecto Juan Carlos Torre sefalaba: "En la coyuntura de 1975 la apertura de la libre negociacién de los salarios no podia sino debilitar el ya escaso control del gobierno sobre el comportamiento de las principales —- variables ao), econémicas... G0) gorre, Juan Carlos, “Los sindicatos en el gobierno, 1973-1976", Buenos Aires, 1984. 38Durante el periodo dictatorial, la negociacién colectiva permanecié suspendida en el marco de una fuerte redistribucién del ingreso que s6lo en el primer trimestre, luego del golpe, supuso un considerable deterioro salarial. Desde 1983 el gobierno constitucional habia prometido la reinstauracién del derecho a la negociacién colectiva, pero en una primera etapa se propuso reformular el mismo en moldes diversos a los de la ley 14250. Al mismo tiempo, el gobierno intenté llevar adelante un proceso de concertaci6n de precios y salarios de base tripartita como férmula que coadyuvara a detener la inflacién. En este sentido operaban el recuerdo del "rodrigazo" y de la explosién inflacionaria provocada por la brusca reimplantaci6n de la negociacién colectiva en 1975. El tema dista de ser nuevo y ha provocado ya abundante polémica en otras sociedades alrededor del siguiente interrogante: jEs compatible la negociacién colectiva irrestricta con la contencién de las tendencias inflacionarias? Se ha hablado en tal sentido de una crisis de la negociacién colectiva, proponiéndose en el seno de algunos movimientos sindicales una autocontencién de los propios sindicatos o acuerdos globales. La concertacién no prosper6. El gobierno, en 1986, propuso -en el marco de un proyecto global de reforma laboral- una ley que remodelaba el mecanismo de la ley 14250 descentralizando la negociacién colectiva, autolimitando la préctica del derecho de huelga y encuadrando el proceso de negociacién colectiva en bandas que adecuasen los niveles salariales en los objetivos antiinflacionarios. Ese proyecto fue resistido, a la vez y por motivos diversos, por empresarios y sindicalistas, y finalmente fue retirado 39por el gobierno. Por Ultimo éste, tras azarosos avatares politicos, terminé reinstalando la vigencia de la ley 14250 con algunas innovaciones. Durante todo este lapso el nivel salarial minimo fue fijado por el Estado. En la actualidad rigen la ley 14250 y sus modificatorias, las leyes 23545 y 23546, y los decretos reglamentarios 199/88 y 200/88. Homologacién En el sistema argentino el acto basico de intervencién estatal en la negociacién colectiva es la homologacién. Sélo son obligatorias erga omnes las convenciones homologadas por el Ministerio de Trabajo. Existe un medio alternativo que permite obviar la homologacién, y es la realizacién de la negociacién directamente " inte el Ministerio de Trabajo". Se considera que asi ha sido cuando la negociacién se ha realizado con la intervencién directa del titular de la cartera o un funcionario que recibe delegacién de éste. El acto de homologacién esta también rodeado de formalidades imprescindibles: a) la convencién debe presentarse al Ministerio con nombres de los firmantes; b) éstos deben presentarse al Ministerio compareciendo para ratificar su firma; c) debe contener todos los requisitos formales exigidos por la ley; a) se debe acreditar la personeria de las partes; e) no debe contener la convencién clausulas violatorias de disposiciones legales; la vigencia no debe afectar la situacién econémica de ningin sector ni significar un 40detrimento en las condiciones de vida de la poblacién consumidora. Naturaleza del acto de homologacién La homologacién no es un acto de simple y mecdnico registro sino que, juridicamente, supone la verificacién de la legalidad de la negociaci6n emprendida y concluida y la apreciacién del mérito y contenido mediante el estudio de todos los antecedentes y elementos extrinsecos e intrinsecos de la negociacién. El Estado intenta preservar la seguridad de que las clausulas normativas no comprometera4n su politica ni el interés general, sobre todo el de los usuarios ° consumidores de bienes o servicios. Sefiala Krotoschin(1) que 1a homologacién es un instrumento de_gobierno mediante el cual éste no s6lo vela por la legitimidad de la convencién desde el punto de vista juridico ~-aunque en este campo ser4n finalmente los jueces quienes tendrén la Gltima palabra- sino que también puede usarla para imponer determinadas politicas econémicas sobre precios y salarios. La reciente ley 23545 establece nuevas precisiones en torno a la facultad estatal de homologar los convenios colectivos. Dice el art. 3 de esa norma: "Ser& presupuesto esencial para acceder a la homologacién que la convencion: 1) no contenga clausulas violatorias de normas de orden piblico o dictadas en protecci6n del interés general; TY Krotoschin, ., "Tzatado préctico de derecho del trabajo", Buenos Aires, 1970.2) que la vigencia de a convencién no afecte significativamente la situacién econémica general o de determinados sectores de actividad; 3) que la convencién no produzca un deterioro grave en las condiciones de vida de los consumidores". Esta enumeracién repite la que establecia el decreto ley 6582/54, reglamentario de la ley 14250. La tnica modificacién es que en 1988 se ha agregado un requisito que antes no se hallaba: la convencién colectiva no debe alterar significativamente 1a situacién econémica general. Se encuentra expresada en esta cldusula la profunda desconfianza que genera en la sociedad el mecanismo de la negociacién colectiva como disparador de procesos inflacionarios. En consecuencia, el Estado restringe la autonomia de los factores de la produccién, actores del proceso negociador, y ha reforzado el rol habilitante que se reserva el mismo en cuanto tutor de la conveniencia y viabilidad social de los acuerdos. El Estado no se impone limites objetivos sino unicamente subjetivos, ya que la apreciacién de cuando una cléusula negociada altera o no significativamente la situacién econémica general slo puede ser el resultado de la apreciacién personal del gobernante. Materias negociables Puesto que la negociacién colectiva descentraliza la facultad antes exclusiva del Estado de legislar, compartiéndola con los actores sindicales y empresarios, el Estado tiene tendencia a recuperar esas facultades, a restringir lo que concedié. La autonomia de los actores y la facultad reguladora estatal entablan una tensién permanente. 4243 Esa tensién es visible en el tema de la estipulacion de materias sobre las que versa el negocio colectivo. Las legislaciones comparadas muestran diversos modelos al respecto. En Francia, por ejemplo, el Cédigo de Trabajo es un ejemplo de detallismo. Su art. 31 establece que "los convenios colectivos contendrén obligatoriamente disposiciones sobre ...", y sigue una enumeracién sobre casi treinta materias. La ley alemana, del 9 de abril de 1949, sobre convenios colectivos, es un ejemplo opuesto, al no contener determinacién alguna de las materias que se dejan al arbitrio de las partes. La ley 14250 en su momento adoptaba la misma férmula sintética. En 1969 la resolucién 588 del Ministerio de Trabajo introdujo un listado tematico sobre el contenido de los convenios. Traténdose de una norma reglamentaria, carecia de jerarquia para sobreponerse a la legislacién. Fue cuestionada en consecuencia y finalmente derogada en 1974. De todas formas, la resolucién 588 tenia un valor indicativo, aparte del que le pudiera agregar su efectiva vigencia y el acierto con que hubiera reflejado la modalidad corriente en nuestro pais respecto a la negociacién colectiva. El listado de los temas comprendidos en esa resolucién era el siguiente: 1. Partes intervinientes 2. Aplicacién de la convencién 2.1. Vigencia temporal 2.2. ambito de aplicacion 2.3. Personal comprendido 2.4. Personal excluido 3. Condiciones generales de trabajo 3.1. Discriminaci6én de categorias laborales y de tareas 3.2. Escalafén y régimen de reemplazos y de tareas3.3. Jornadas, descansos, licencias ordinarias, dias del gremio 3.4. Enfermedades y accidentes de trabajo 3.5. Higiene y seguridad 3.6. Vestimenta y utiles de labor Con 4.1 4. Condiciones especiales de trabajo «1. Lugares o tareas insalubres 4.2. Trabajo de mujeres menores y aprendices 4.3. Traslado de lugar de trabajo 5. Salarios, cargas sociales y beneficios sociales 5.1. Salarios minimos profesionales 5.2. Salarios a destajo, por pieza o medida 5.3. Salarios por mayor produccién 5.4. Beneficios marginales o sociales 6. Representacién gremial. Sistema de reclamaciones 6.1. Régimen disciplinario . Comisiones internas y delegados + Quejas. Procedimiento de conciliaci6én . Interpretacién y aplicacién de convenios colectivos. 6. 6. 6 Bun La legislaci6n modificatoria al régimen de negociacién colectiva aprobada en 1988 introduce una mencién a los temas a negociar. La ley 23546 sobre procedimiento indica, en su art. 2, que la parte -sindical o empresarial- que promueva la negociacién, notificaré a la otra, por escrito y con copia al Ministerio de Trabajo, la representacién que inviste, el alcance territorial y personal de la convencién que se pretende y la materia a negociar. Yel decreto 200/88, que reglamenta la ley 23546, al aludir a como se enumerarén las materias a negociar, sefiala que se individualizar4n especialmente "“cldusulas relativas a empleo, ajustes salariales, capacitacién, organizacion del trabajo y nuevas tecnologias, régimen de informacién y consulta a la representacién sindical, salud y medio ambiente laboral, productividad y mecanismos de prevencién, © solucién de conflictos laborales" Esta norma carece de obligatoriedad. Es meramente indicativa y su inclusién revela que, a través de la normativa 44reguladora, en este caso, el Estado pretende estimular la introduccién de nuevas teméticas. Por la via de la negociacién colectiva se busca incorporar 4reas tematicas que formaban parte de la reforma laboral de 1986, finalmente desechadas. Asi, por ejemplo, la alusién al tema de la informacion y consulta de la representacién sindical, primero incluida y luego retirada de la Ley de Asociaciones Sindicales en vigencia desde 1988. Dice al respecto Javier Slodky: "Haciéndose eco de esta necesidad de alentar el enriquecimiento de los contenidos de la negociacién y promover cambios en una tradicién excesivamente monetizada y distribucionista, el proyecto de la administracién Barrionuevo introducia la obligacién de negociar determinadas materias vinculadas con las condiciones de trabajo y productividad. El restablecimiento de la ley 14250 implicé dejar de lado esta innovacién ya que ella no contemplaba previsién alguna en tal sentido, en tanto que la ley 23546 se limita a incluir, en su art. 2, la materia a negociar entre los elementos que debe contener la notificacién de la parte que promueve la negociacion. Este vacio legal es tanto m4s notorio a poco que se tenga en cuenta que las restricciones salariales inducidas por la crisis han generado, en calificados exponentes del sindicalismo internacional, una manifiesta inclinacién a promover como contrapartida al primer plano de la negociacién la transferencia de componentes del salario indirecto para obtener efectos compensadores via la politica social y el reconocimiento de la participacién de los trabajadores en la informacién y decisiones en su ambito de trabajo y en las grandes opciones de la politica nacional” (22), (2) siodky, J. y Godio, J., "El regreso de 1a negociacién colectiva", Buenos Aires, 1988. 45Formalizacién Para que rija el convenio, éste debe reunir una serie de requisitos formales. En el sistema argentino debe contener: a) lugar y fecha de celebracién b) nombre de los intervinientes y acreditacién de su personeria ©) actividades y categorias de trabajadores a que se refiere el convenio a) zona de aplicacién e) periodo de vigencia. Estas estipulaciones, cuya ausencia podria generar la nulidad del instrumento, obedecen a que el convenio -como la ley- debe ser conocido con precisién y difundido, puesto que se presumira que es conocido por todos aquéllos a los que se aplica. Una vez homologado, el convenio se convierte en un instrumento ptblico. Vigencia territorial Otra de las formas en las que el Estado interviene en la negociacién colectiva es, por lo menos en el régimen vigente en la Argentina, la fijacién de la vigencia territorial de la convencién. Esta sélo es obligatoria dentro de la zona para la cual fue estipulada. El art. 10 de la ley 14250 dice que el Ministerio de Trabajo, a pedido de cualquiera de las partes, podr4 extender la obligatoriedad de una convenci6n colectiva a zonas no comprendidas en el Ambito de la misma. 46La extensién se hace por resolucién del Ministerio, siempre que se retinan los siguientes requisitos: a) que en la zona donde se aplicaraé la convencién no exista asociacién profesional representativa de los trabajadores con personeria gremial; b) que de las investigaciones que se realicen resulte que la convencién sera adecuada para regular las condiciones de trabajo en la zona; al efectuar esas investigaciones se tendra en cuent 1. las condiciones técnicas y econémicas en que se desenvuelve la actividad y, en particular, tratandose de actividades comerciales o industriales, si los productos son colocados en mercados donde concurren articulos producidos en zonas en las que ya se aplica la convencién; 2. particularidades de la zona y modalidades de la prestacién de servicios. El otorgamiento al Estado de semejantes facultades para extender la vigencia territorial de la convencién colectiva reconoce como fundamento, segin lo expresé el senador Herrera durante la discusién parlamentaria, "la necesidad que pudiera presentarse en un momento dado de uniformar condiciones de trabajo determinadas en distintas zonas del pais que ofrecieran caracteristicas iguales o semejantes", ya que "la inexistencia en alguna zona de asociaciones profesionales en modo alguno podria ser factor determinante de una desigualdad juridica, economica o social ... Se ve claro en el ejemplo de qué manera el Estado se resiste a diferir enteramente a los factores de la produccién la capacidad legislativa plena, preservando para si el cardcter de fuente supletoria de produccién normativa atin en el caso de delegar el cardcter principal a empresarios y sindicatos. 47Integracién de los sujetos Otra de las formas de intervencién del Estado en el negocio colectivo laboral es la integracién de los sujetos cuando no exista una asociacion empresarial idénea para negociar con el sindicato dotado de personeria gremial. Establece la ley que el Ministerio de Trabajo "podra integrar la representacién patronal con empleadores de la rama respectiva o bien considerar suficientemente representativo al grupo de empleadores que intervenga en la negociacién". La ley no expresa los criterios en los cuales habré de determinarse el grado de representatividad de los empleadores que negocien, por lo que el Estado asume, en ese campo, poderes discrecionales. En la reforma de 1988 al régimen de negociaciones colectivas el rol del Estado en la integracién del sujeto negociador se acentta, al punto que en realidad cabe hablar de rol constituyente del sujeto y no de rol meramente integrador. Segin el art. 2 de la ley 23545, "en caso de haber dejado de existir la o las asociaciones de empleadores que hayan acordado la anterior convencién colectiva o que no hubiera ninguna o que la existente no pueda ser calificada de suficientemente representativa, la autoridad interviniente en las negociaciones -siguiendo las pautas que deberdn fijarse en la reglamentaci6n- podré atribuir la representacién del sector empleador a un grupo de aquéllos con relacién a los cuales deberé operar la convencién o tener como representante de todos ellos a quienes puedan ser considerados legitimados para asumir el car4cter de parte en las negociaciones". Aun m&s avanza en ese camino el decreto 200/88, que en su art. 9 alude al caso de que en el seno de alguna de las 48partes de la negociacién surjan discrepancias. En este caso, el Ministerio de Trabajo “asignaré los porcentajes con los que cada uno de los miembros de la comisién negociadora ... concurriré a la formacién de la voluntad de dicha parte Indudablemente el texto es de aplicacion a la parte empresaria pues en el sistema argentino la negociacion colectiva es un atributo del sindicato con personeria gremial. En caso de que los miembros de la representacion sindical discrepen a titulo personal, seré el sindicato en si quien dilucidaré la cuesti6n. En todo caso, la forma en que se integre la representacién sindical es cuestién que compete al estatuto del propio sindicato. La enorme dispersién del mapa sindical a que se alude en otra parte de este trabajo conlleva la correlativa fragmentacién de la negociacién colectiva, toda vez que -de acuerdo al sistema de la ley 14250- el encuadramiento sindical determina el Ambito de la negociacién. Pero en el caso empresario se trata de representantes de entidades (c4maras 0 asociaciones) diversas o bien empresarios elegidos por el propio Ministerio, que no tienen una norma que los rija. La estipulacién del decreto 200/88 permite al Estado cuantificar 1a voluntad de la parte, lo que demuestra hasta qué punto llega la intencién participativa del Estado en la tutela y gobierno de todo el proceso negociador. Contralor temporal El Estado interviene en la negociacién colectiva mediante el contralor temporal del convenio. Vencido el término de una convencién colectiva -expresa el art. 10 de la ley- o dentro de los 60 dias anteriores al mismo, el Ministerio de Trabajo deber4, "a solicitud de cualquiera de las partes 49interesadas, disponer la iniciacién de las negociaciones tendientes a la concertacién de una nueva convencién”. Segun anota Deveali, "la ley se ha preocupado por evitar la situacién de anarquia que podria ocasionar el vencimiento de una convencién colectiva antes de que se estipule la nueva convencién destinada a sustituirla"(3), La negativa irrazonable de los empleadores a negociar colectivamente con los trabajadores de acuerdo con los procedimientos legales, una vez vencida la convencién colectiva vigente, puede configurar prdctica desleal y contraria a la ética de las relaciones profesionales. Pero no debe confundirse negativa a negociar con la negativa a celebrar arreglos. La primera se refiere al trato negociador; la segunda a la negativa a firmar un convenio. Aquélla es la nica pasible de pena porque no se puede imponer unilateralmente a una empresa condiciones determinadas. Poder de policia Otra de las formas de intervenci6n del Estado en la negociacién colectiva es el control de aplicacién de lo resuelto en la convencién colectiva. Si bien la doctrina juridica est4 de acuerdo en que el propio texto de la convencién no puede establecer sanciones penales por incumplimiento a sus estipulaciones ya que una convencién colectiva s6lo puede regir materias relacionadas con la prestaci6n del trabajo, nada obsta para que sea el Estado el que titularice la funcién punitiva. Esto se realiza a través de un profuso derecho penal del trabajo, que establece multas por incumplimiento a las estipulaciones negociadas. 3) peveali, ., "Derecho sindical y de 1a previsién social", Buenos Aires, 1970. 50El Estado como empleador En el capitulo de este trabajo referido a los conflictos se analiza el tema de la relacién que liga al Estado con sus agentes y la aplicacién a éstos del Derecho del Trabajo. La ley 14250 no comprendia en su émbito de aplicacién a los trabajadores rurales, a domicilio y domésticos. A pesar de ello, los dos primeros regularon sus salarios mediante acuerdos con asociaciones empresarias. El art. 19 de la ley 14250 y el art. 19 del decreto reglamentario 6582/54 excluian en principio al personal de la Administracién Publica del régimen de convenios colectivos. Pero esa exclusién no alcanz6 a los trabajadores de empresas del Estado o a sectores de la propia administracién como la Direccién General Impositiva, Junta Nacional de Granos, Direccién de Aduanas, Mercado Nacional de Hacienda, que se rigieron por convenios de trabajo. La ley 23545 ha reformado la ley 14250, que ha quedado redactada de esta forma: "Sus normas se aplicarén también a aquellas convenciones que celebren las asociaciones profesionales de trabajadores con quien represente a una empresa del Estado, a una sociedad del Estado, a una sociedad mixta con participacién estatal mayoritaria o a una entidad financiera estatal o mixta comprendida en la ley de entidades financieras. Las prescripciones de la misma también regirén respecto de las convenciones que celebren las asociaciones representativas de los trabajadores que se desempefen en la administracién piblica nacional, con quienes acttian ejerciendo la representacién de los 6rganos o reparticiones de que se trate. Lo dispuesto en los pdrrafos precedentes lleva consigo la obligacién, a cargo de los entes enunciados en el primero de ellos, de negociar 51colectivamente e impone igual carga a los determinados en el segundo que, con anterioridad a la entrada en vigencia de esta ley, hubiesen concertado una convencién colectiva. Esta obligacién no alcanzar4 a los comprendidos en el segundo de los citados parrafos que, con anterioridad a esa fecha, no hubiesen acordado convenio alguno, hasta tanto se sancione a su respecto un régimen especifico”. En suma, la ley reconoce el derecho a negociar colectivamente a los agentes del Estado en forma genérica. Pero, en la practica, s6lo lo ratifica para los empleados de empresas del Estado o de la administracion central que, ya anteriormente, venian suscribiendo convenios colectivos. Los demas deberdén esperar que una norma especifica los regule. Conclusiones En la Argentina el Estado interviene en 1a negociacién colectiva principalmente de dos maneras: por la constitucién de los actores y de su representacién, antes del proceso negociador propiamente dicho; y a través del control de los acuerdos alcanzados mediante su homologacién, después que el proceso de negociaci6én tuvo lugar. El instituto de la personeria gremial habilita al sindicato para negociar colectivamente. Debe tenerse en cuenta que ese instituto rige exclusivamente para los sindicatos; de hecho, las llamadas leyes de "asociaciones profesionales” han sido dictadas generalmente para el ordenamiento de los sindicatos, en tanto que las representaciones empresarias se rigen por las regulaciones propias de las asociaciones civiles exclusivamente. El hecho que el Estado no imponga a las organizaciones empresarias un instituto como la personeria lleva a que las 52autoridades gubernamentales, el Ministerio de Trabajo, ejerzan un rol activo en el inicio de las negociaciones colectivas, constituyendo representaciones empresarias especificas. Se da en ocasiones el caso curioso que ante un sindicato con personeria no exista una representacién empresaria que a través de habitos y tradiciones de negociacién se haya constituido como interlocutor. En estos casos es cuando m4s se revela el papel constituyente del Estado, que es quien dictamina y, en ocasiones, practicamente construye, el interlocutor empresario del sindicato con personeria. El control de los resultados de la negociacién es ejercido por el Estado a través de la homologaci6n de los convenios, mecanismo descripto en el desarrollo previo. En la prdctica, es probable que para que el convenio sea homologado el Estado haya intervenido, de modo informal si asi puede decirse, en el proceso negociador mismo. Es decir que la facultad constituyente de los actores no agota la intervencién estatal que, de modo mas o menos sistematico, se prolonga también al proceso mismo de la negociacién colectiva. De lo expuesto, pueden extraerse estos postulados: 1.- Cualquiera que sea la ingerencia del Estado en la vida sindical y especificamente en los mecanismos y procedimientos de la negociacién colectiva, esta ultima es una forma de descentralizacién del poder. Ello es asi por cuanto supone elevar a los sindicatos a la funcién colegisladora. Al coelaborar, en forma convencional, normas de conducta obligatorias erga omnes, el sindicato pasa a cumplir funciones que la teoria cldsica reservaba exclusivamente al Estado. 5354 2.- Cuanto mayor sea la descentralizacién con que se opere la funcién negociadora, mayor ser4 el grado de dispersion de la capacidad colegislativa en el seno de la sociedad y, por consiguiente, de la pauta descentralizadora de poder social. Si, por ejemplo, la funcién conegociadora en el terreno sindical es reservada exclusivamente a unidades globales, es decir a los grandes aparatos sindicales de alcance nacional, esa dispersion resultar4 contenida. Si, por el contrario, la unidad negociadora baja (si se la delega a los sindicatos locales, a las seccionales o filiales o a las unidades sindicales que operan en el lugar de trabajo, ya sea para negociar o para renegociar -convenios-marcos readaptados a las condiciones puntuales de Ambitos especificos-), esa dispersion se ampliara. 3.- El proceso de dispersién de la capacidad negociadora colectiva sindical (y por ende de la capacidad colegislativa) puede producirse a partir de la normativa~ marco que regule en cada caso la negociacién colectiva. Pero puede operarse también por una via oblicua y extranormativa: el mero crecimiento y/o fortalecimiento de las unidades sindicales descentralizadas descentraliza, a su vez, la negociacién. Ello es asi en mérito a la capacidad especifica de la vida sindical de crear derecho por la costumbre (es decir, a la virtualidad de la realidad sindical como fuente de derecho). Lo diga o no la normativa vigente, si determinadas unidades sindicales negocian de manera tal que esas negociaciones sean efectivamente obedecidas, ese mecanismo tendré tanta obligatoriedad como aquél que surja de la juridicidad positiva. 4.- La negociacién colectiva puede ser definida como el 4mbito preferencial de la autonomia sindical. Ello es asi porque multiplica las potencialidades sindicales. Por la via de la negociacién colectiva los sindicatos pueden obtener no s6lo formas de distribucién de la riqueza més favorables alos trabajadores; también pueden avanzar en formas de distribucién del poder en la empresa y en la sociedad mds igualitarias para el conjunto de los trabajadores. Frente a esa virtualidad de la negociacion colectiva, el Estado se prevale limitando los Ambitos de negociacién por distintas vias: necesidad de homologacion para la vigencia, control de las pautas tematicas de la negociaci6n, etc. 5.- Problem4tica del propio Estado como negociador. Segin la teoria cldsica, el vinculo que liga al funcionario con el Estado no es un contrato de trabajo mediante el cual el funcionario vende su fuerza de trabajo al Estado por un precio 0 salario sino que se trata de un contrato de derecho piblico. 6.- Segin la teoria clasica, el derecho del trabajo, conjunto de normas que tienden a paliar la desigualdad entre trabajadores y patronos, no seria de aplicacién en la relacién Estado-funcionario. Si, en cambio, el derecho administrativo, conjunto de normas que regulan el funcionamiento del propio Estado. Una de las consecuencias de este cuadro es la privacién a los funcionarios de la facultad de negociar colectivamente. El Estado est4 siempre por encima de las partes negociadoras y, a lo sumo, se reserva el papel de 4rbitro, nunca el de contendiente. 7.- Causas de la reversién de la teorfa clasica: gigantismo del Estado, aceptaci6n social de las pautas sindicales, extension de las pautas democratizadoras, descentralizacién (y privatizacién) del propio Estado, aparicién de formulas mixtas como empresas ptblicas y semiptblicas, etc. @.- Sujetos: una de las formas de intervenci6n estatal en la negociacién colectiva es la determinacién de los sujetos idéneos. Sin embargo, la facultad del Estado para disefiar una estructura negociadora no es absoluta. Deber4 atender a 55las pautas dominantes en el universo sindical. Puede establecerse al respecto la siguiente regla: la legitimidad social del proceso integro de negociacién colectiva sera proporcional a la recepcién que la normativa haga de las pautas reconocidas por el movimiento sindical en materia de representaci6n sindical. 56IV. CONFLICTOS Huelga y derecho En la Argentina la huelga era reprimida, entre otras, por 1a llamada "ley de residencia", la ley 4144 de 1902. La sancién, en 1943, de un régimen legal que detallaba los derechos del sindicato como sujeto de derecho represent la irrupcién de esta modalidad organizativa en el territorio de la juridicidad. sin embargo, subsistieron normas que penaban con carcel tanto el sabotaje como la huelga; asi, por ejemplo, el decreto 536 de 1945. Durante mucho tiempo se consideraba a la huelga en nuestro pais, segin interpretacién "a contrario sensu" del derecho individual inserto en el art. 14 de la Constitucién Nacional, como un derecho de no trabajar. Se aducia que en el régimen del trabajo la huelga era un mero recurso que poseia el trabajador para balancear la situacién de ventaja que, de hecho, tenia el patron la huelga era el ejercicio del derecho de no trabajar y, desde que ese ejercicio se desenvolvia en el campo del derecho privado, sus consecuencias sélo podian considerarse en el terreno de la locacién de servicios (14), La Constitucién sancionada en 1853 no mencionaba expresamente el derecho de huelga pues en la época en que fue redactada no existia el Derecho del Trabajo. La primera ley que protegia los derechos del trabajador, imponiendo el descanso semanal obligatorio, fue dictada recién en 1904. En 1940 fue reformada la Constitucion. En esa oportunidad, el derecho de huelga no fue incluido en la carta magna. El W4Y Bicisa, R., “Legislacién del trabajo y principios generales del derecho", Buenos Aires, 1950. 57constitucionalista Arturo Enrique Sampay dijo entonces: "El derecho de huelga es un derecho natural del hombre en el campo del trabajo como lo es el de la resistencia a la opresion en el campo politico, pero si bien existe un derecho natural de huelga no puede haber un derecho positivo de huelga ya que es evidente que la huelga implica un rompimiento con el orden establecido que, como tal, tiene la pretension de ser un orden justo y la exclusién del recurso de fuerza es el fin de toda organizacién social". £1 propio Sampay dijo que este razonamiento podia sonar como "un galimatias" (15) | Es explicita al respecto la intervencién de otro de los constituyentes, el dirigente obrero Salvo, quien manifesté: "Si deseamos que en el futuro esta Nacién sea socialmente justa, deben estar de acuerdo conmigo los sefiores convencionales en que no podemos, después de enunciar ese propésito, hablar a renglén seguido del derecho de huelga, que trae la anarquia y que significaria dudar de nuestra responsabilidad y de que en adelante nuestro pais ser socialmente justo. Consagrar el derecho de huelga es estar en contra del avance de la clase proletaria en el campo de las mejoras sociales". En suma, el estado justicialista, al considerarse a si mismo un paradigma de la justicia social, no podia admitir la legitimidad de la huelga, que supondria en tal caso un contrasentido. El mismo argumento fue utilizado para prohibir la huelga en la Rusia soviética. La reforma constitucional de 1957 incorporé finalmente a la huelga, en el art. 14 bis, a los derechos constitucionales. 5) Sampay, A., “La reforma constitucional", La Plata, 1949. 58La conciliacién por el Estado Ante todo conflicto colectivo de intereses entre trabajadores y patrones, el Estado en la Argentina tiene previsto un procedimiento por el cual acude a intervenir para mediar entre las partes y procurar formulas de avenimiento y conciliacién. Segin ese procedimiento, establecido en la ley 14786 de 1959, suscitado un conflicto que no tenga solucién entre las partes, cualquiera de éstas deberaé, antes de recurrir a medidas de accion directas, comunicarlo a la autoridad administrativa (Ministerio de Trabajo) para formalizar los trémites de la instancia obligatoria de conciliaci6n. La ley agrega que si el conflicto ya ha estallado, el érgano estatal podra intervenir sin ser llamado previamente por las partes. La autoridad de aplicacién estaré facultada para disponer la celebracién de audiencias, procurar el avenimiento de las partes, proponer férmulas conciliatorias, para lo cual puede recabar informaciones o asesoramientos complement arios. Si la actividad conciliatoria no llegase al éxito, el Estado procurar4é que las partes sometan el diferendo a un arbitraje. Si las partes no lo aceptaran, recién el Estado deja de actuar en el caso. Previamente, da a publicidad un informe que contiene el resumen de las negociaciones, la forma de conciliacién propuesta y un resumen de las negociaciones y la aceptacién o rechazo de cada una de las partes. Establece la norma que las partes no podr4n adoptar medidas de accion directa hasta que no se agote la instancia de la conciliacién obligatoria. En caso de que estas medidas ya se hubieran adoptado cuando interviene el poder piblico, las mismas deben retrotraerse al estado anterior al conflicto. 59Si, por ejemplo, los trabajadores han declarado una huelga, ella debe suspenderse. $i los patrones han producido despidos, los mismos deben anularse, admitiéndose en el trabajo a los despedidos mientras duran las negociaciones. La ley establece que todo el procedimiento conciliatorio tendré un plazo de 15 dias, prorrogables eventualmente a 20 dias, vencido el cual sin que se haya arribado a una solucién las partes quedard4n en libertad de acci6n. Que las partes cumplan o no con los requisitos establecidos por el Estado para arribar a una composicién amigable de los conflictos es importante para determinar las consecuencias que ello acarrear4é a las partes (trabajador individual y patrono) que constituyen la relacién individual de trabajo. A tal efecto, el poder piblico tiene la facultad de declarar, eventualmente, la "ilegalidad" de las medidas de fuerza. La autoridad laboral, al declarar la ilegalidad de una eventual medida de fuerza, no califica la conducta individual de los trabajadores sino la del colectivo humano que la adopta, es decir, la conducta del sindicato. Luego, producida la huelga, los tribunales laborales serén los encargados de revisar las condiciones en que se verific6é la ruptura en el contrato laboral entre el trabajador individual y el patrono. En tal caso, la decisién judicial ser& prescindente de la declaracién administrativa aunque meritaré la misma junto al resto de las circunstancias que intervienen en el conflicto y en su resolucién. Establecer las circunstancias que determinaron la ruptura de la relacién de trabajo es una cuestién de hecho reservada excluisvamente a los jueces. Segin la jurisprudencia, si la huelga ha sido declarada legal por el poder piblico el empleador tiene la facultad 60de poner en mora al empleado, en su calidad de acreedor de su actividad profesional, mediante una intimaci6n formal para que resuma sus funciones y preste aquéllo que prometi6 prestar: trabajo. La importancia de la mediacién estatal en el caso del conflicto es muy grande en cuanto a las consecuencias individuales que el conflicto tiene en la relacién entre empleado y patrono. El trabajador -sostiene la doctrina judicial argentina- no puede ampararse en una huelga declarada ilegal porque ello equivaldria a desconocer el valor normativo y general del acto del poder ptblico, prevaleciendo la ilicitud sobre la licitud como fuente de derecho. Para nuestra jurisprudencia la huelga suspende los efectos del contrato de trabajo y permite, por lo tanto, el derecho de los trabajadores a retomar su empleo cesada la huelga, salvo que haya sido declarada ilegal, en cuyo caso ese derecho se torna en obligacién. La situacién de rompimiento del contrato laboral que conlleva la huelga genera numerosos problemas que los tribunales han intentado cubrir. Por ejemplo, si el empleador puede hacer discriminacién o seleccién para despedir a sus trabajadores si éstos no han vuelto al trabajo en el caso de una huelga declarada ilegal. La doctrina judicial est& dividida segin se adjudique al empleador mayores 0 menores facultades para hacer discriminaciones entre sus trabajadores o si se entiende que el empleador debe seguir una regla de paridad entre sus trabajadores que aquella discriminaci6én violaria. 61Conflicto y funcionarios estatales Se han opuesto una serie de argumentos para negar a los funcionarios el ejercicio del derecho de huelga: 1) Se argumenta que "funcién péblica" se equipara a "interés piblico", como si los funcionarios, por el solo hecho de serlo, desempefiasen siempre funciones esenciales para el interés general. Se parte de la concepcién de que todo agente recibe la legitimacién de su trabajo de la soberania del principe, del cual es un delegado. Se trata de una ficcién que se opone radicalmente a la concepcién de la relacién funcionario-Estado como una simple venta de la fuerza de trabajo por un salario. Por consiguiente -para esa concepcién- le son aplicables al funcionario las normas del Derecho Administrativo y no las del Derecho Laboral. En la realidad se observa que no todos los funcionarios piblicos realizan funciones esenciales cuya interrupci6n apareja "males irreparables" para la comunidad, siendo -por el contrario- muy limitados esos supuestos. A este respecto se ha traido a colacién una antigua distincién entre "funcionarios de autoridad" -los que ejercitan una potestad piblica~ y "funcionarios de gestién" -los que ejercitan lo que les mandan los funcionarios de autoridad-. En algunas ocasiones, ciertos trabajadores de la actividad privada cumplen funciones més esenciales para la vida de una comunidad que ciertos funcionarios piblicos. En la funcién piblica no todos los servicios son esenciales. 2) El funcionario, al ser un delegado del poder del principe, se identifica con la soberania de la que forma parte. La huelga en el seno del estado es irrealizable - dice esta teoria- porque nadie puede ir contra si mismo. La realidad de la relacién de empleo ptblico en las sociedades contempor4neas indica que existe una base de trabajo profesional. Bl funcionario se emplea para prestar 62habitualmente un trabajo del cual vivir. Se trata de dos sujetos de derechos distintos entre los cuales puede perfectamente surgir un conflicto. La huelga, se aduce, supone un acto de rebelién contra el Estado, contra la voluntad general expresada en el Estado y contra los actos legitimamente emanados de sus 6rganos. Sin embargo, la huelga no es intrinsecamente incompatible con la soberania del Estado. Asi lo ha reconocido la OIT en su informe de 1970 sobre " articipacién del personal en la determinacién de condiciones de empleo en el servicio Piblico". Ello es asi porque la esencia de la soberania comprende la facultad de compartir la autoridad, obrando el gobierno dentro de sus poderes discrecionales al reconocer al derecho de huelga a los funcionarios como parte de su estrategia en materia de administracién del personal. También se alega que los funcionarios piblicos gozan de una situacién privilegiada respecto de los trabajadores de la empresa privada, sobre todo en cuanto a la estabilidad en el empleo. Debe exigirseles, en contrapartida, una lealtad estricta al Estado, lo que significa la aceptacién de limitaciones en sus derechos, tales como el derecho de huelga. A este argumento se ha dado respuesta de la siguiente manera: la situacién laboral en que se encuentra hoy el funcionario ptblico no es mejor que la del trabajador del sector privado. Si se indaga algunos aspectos histéricos de la disciplina que reglamenta ambas relaciones, resultardn dos procesos histéricos diversos, ya que mientras en el siglo pasado las condiciones de empleo del personal publico habian encontrado una reglamentacién aceptable, en el sector privado -por el contrario- tan s6lo algunas escasas normas regulaban esos derechos. Cuando el derecho del trabajo se desarrolla bajo el impulso de la presién obrera, el equilibrio cambia de punto, quedando entonces el sector piblico en situacién comparativamente deprimida bajo el signo del principio de autoridad de la administracién publica. 63Criterios de la OIT Los convenios de la OIT nimeros 87 y 98, de 1947 y 1948, relativos a la libertad sindical y proteccién del derecho de sindicacién y a la aplicacién del derecho de sindicacion y de negociacién colectiva, respectivamente, no se refieren clara y expresamente al derecho de huelga. Sin embargo, en numerosas ocasiones la OIT se ha manifestado en el sentido de admitir el derecho de huelga en los servicios piblicos 0, alternativamente, establecer procedimientos adecuados para la defensa de sus intereses profesionales. El Comité de Libertad Sindical de la OIT ha sentado la siguiente doctrina: 1) El derecho de huelga en la funci6én piblica puede ser objeto de restricciones y ain de supresiones. 2) Hay que distinguir entre servicios esenciales y no esenciales por cuanto su interrupcién ocasiona perjuicios graves o simples molestias al ptblico. En el primer caso, ha considerado: los ferrocarriles, el servicio telefénico, postal o telegr4fico, el funcionamiento y mantenimiento de aerodromos, prevencién de contrabando y aduana: 7 en el segundo caso el servicio bancario, las empresas petroleras, los monopolios estatales de alcohol, tabaco o sal. 3) Cuando se suprima o limite el derecho de huelga, habra que establecer en compensacién = procedimientos de conciliacién y arbitraje adecuados, imparciales, répidos y obligatorios para ambas partes. 4) En todo caso, la huelga de funcionarios piblicos no debe ser considerrada un delito penal sino una "mera falta" sancionable con penas administrativas. 64Conclusiones La accién colectiva de los trabajadores tiene su expresién por la via del conflicto, cuyo modelo m&s tipico es la huelga, es decir la abstencién concertada de trabajar. En realidad, por huelga debe entenderse hoy toda perturbacién o modificacién del proceso productivo con cesacién temporal del trabajo o sin ella. El Estado y la normativa juridica han adoptado frente a la huelga tres actitudes: la han considerado como un delito, como una libertad o como un derecho. Las consecuencias de esa tipificacién fueron importantes. Si la huelga era considerada un delito, resultaba ilicita penalmente, lo que suponia la posibilidad de encarcelar al huelguista y también era ilicita laboralmente, lo que implicaba la posibilidad de despedir al huelguista de su trabajo. Si se consideraba a la huelga una mera libertad, la huelga no era un ilicito penal y no conllevaba la posible presion del huelguista, pero seguia siendo ilicita laboralmente y constituyendo por ende causa de despido del trabajador. En esta etapa el Estado asumia un actitud que podia considerarse aparentemente neutral pues la represién de la huelga no la llevaba a cabo el Estado sino el empresario. Se trata -sostiene Durén Lépez- "de una conquista aparente de la clase trabajadora que pone de manifiesto como cualquier concesién arrebatada por la clase subalterna a nivel de superestructura puede ser_—reabsorbida, neutralizada, vanificada a nivel de estructura por la clase dominante". El mismo autor sostiene que "tal situacion puede provocar en el seno del movimiento obrero una mayor difuminacién en la identidad del enemigo de clase y la 6566 ilusién de un arbitro neutral al margen de la lucha y por encima de las partes" (16), El tercer estado consiste en reconocer a la huelga como un derecho. Obviamente no puede ser reprimida ya por el Estado con la cércel ni tampoco, a poco que se ejecute de acuerdo a la normativa respectiva, por el empresario. El trabajador, todo lo més, perdera el salario caido durante la abstencion del trabajo pero se reincorporaré a éste una vez finalizada la medida. Primero, la huelga es condenada como delito; m&s tarde es tolerada como libertad; finalmente es reconocida como un derecho. Estas tres tipologias normativas corresponden a tres modelos histéricos pero dificilmente se den en fases netas sino que se combinan, en un movimiento de avance y retroceso. Otras conclusiones se derivan de estos principios: l.- Las vias conciliatorias por las cuales el Estado trata de componer los intereses encontrados en el escenario de la huelga resumen la conducta del propio Estado ante el problema mas vasto de la tension que el conflicto de clases crea en el interior del sistema econémico capitalista. 2.- El Estado tiende a extender el rol conciliatorio desde el punto m4s Algido de conflictividad -la huelga-~ a todos los niveles de la tensién cotidiana entre los factores de la produccién. (6) Durén Lopez, ., “Derecho de huelga y legalizacién del conflicto de clases", Sevilla, 1976.3.- De tal manera el Estado se convierte en un actor supletorio, un tercer término omnipresente como garante de la paz social ante todas las etapas de la tensi6én obrero- patronal. 4.- Las razones por las cuales el sindicato tiende a aceptar el rol mediador del estado son diversas: a) conciencia del alto costo del conflicto: pérdida del salario, posibles sanciones; b) utilizacién de la aceptacion de la mediaci6n como contrapartida de concesiones de los empresarios; c) utilizacién de esos mismos mecanismos para obtener conquistas en momentos de desfavorable correlacién de fuerzas; d) concepcién sindical no reivindicativa propia de un modelo consensual de relaciones laborales. 5.- En la experiencia argentina existe también una tendencia ya cristalizada en la clase dirigente sindical a concebir el ejercicio sindical, en si, como un espacio tutelado y compartido por un tercer actor, el Estado, con un grado bajo de autonomia. 67V. ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL TRABAJO Desarrollo de la organizacién estatal En 1904 Joaquin V. Gonzdlez elaboré un proyecto de Ley Nacional de Trabajo que preveia la creacién de una Junta Nacional del Trabajo con jurisdiccién en todo el territorio de la Reptblica para resumir una cantidad de funciones indispensables "para la preparacién de la legislacion obrera del porvenir". El nacimiento del primer organismo nacional de indole laboral se produjo en el marco de esas funciones asignadas por Gonzalez. Se trataba, bAsicamente, de una oficina dedicada a efectuar estudios, estadisticas e investigaciones sobre temas laborales. Nacia a partir de una asignaci6n del presupuesto del afio 1907 y estaba colocada bajo la dependencia del Ministerio del Interior. su primer presidente fue el doctor Nicolés Matienzo, quien se manifest6 contrario a que el flamante Departamento General de Trabajo tuviera funciones de inspeccién y represién. Su denominacién fue cambiada en 1912 y pas6 a ser Departamento Nacional de Trabajo por la ley 8999, reglamentandose sus funciones. A las antiguas atribuciones de estudio, estadistica e investigacién, se agregaron las siguiente a) organizar la inspeccién y vigilancia de las disposiciones legales que dictara el Congreso en la materia; b) organizar el registro de colocaciones de obreros con el objeto de coordinar la oferta y demanda de trabajo y la inspeccién y vigilancia de las agencias particulares; c) autorizar a su presidente, cuando lo requirieran los conflictos entre capital y trabajo, a convocar y presidir "consejos de trabajo" compuestos en cada caso con igual namero de patronos y obreros. 68La dependencia no cesé de crecer con el paso del tiempo, a medida que nuevas disposiciones legales iban acumulando diversas funciones y atribuciones especificas y el Estado dotaba a la reparticién de mayores recursos. Un problema que se planteé desde aquella época era si la jurisdiccién de la inspecci6n del trabajo competia a la Nacién o a las provincias. El Departamento de Trabajo sélo podia actuar en el territorio de la Capital Federal y en territorios nacionales. Pero, equé sucedia con la jurisdiccién en las provincias? 1 conflicto fue resuelto en favor de las provincias y cada una de éstas comenz6 a crear organismos en su territorio. El decreto 15074 creé, en 1943, la Secretaria de Trabajo y Previsién, bajo la dependencia directa de la presidencia de la Reptblica. Esa dependencia fue un paso directo para llegar al actual Ministerio. La Secretaria se formé en base a los organismos que preexistian, agregaéndose en ese momento todo lo referente a la prevision social. Los departamentos de trabajo que existian en las provincias quedaron convertidos en delegaciones Regionales de Trabajo y Previsién. Todos los organismos provinciales de previsién y ahorro pasaron a ingresar también las facultades del nuevo organismo. Al poco tiempo la situacién se retrotrajo a su estado anterior al fallar la Corte Suprema, in re "Dock Sur de Buenos Aires Ltda." (1947), que era ilegal la transferencia de las facultades de 6rganos provinciales al Estado nacional. Finalmente, producida la Revolucion Libertadora, la cuestién se zanj6, haciendo convivir a los organismos de trabajo 69provinciales con las Delegaciones Regionales del organismo nacional laboral. Estas, finalmente, quedaron circunscriptas a las siguientes funciones: a) asesorar al Ministerio de Trabajo; b) aplicar disposiciones y fiscalizar su cumplimiento en lugares sujetos a jurisdiccién federal exclusiva; ce) intervenir en conflictos colectivos que, por su indole o efectos, excedieran los limites de una provincia o que, por sus efectos, interesaran al comercio, industria y produccién nacionales; d) intervenir en solicitudes de personeria gremial para asociaciones de indole interprovincial y dirimir conflictos intersindicales. Esta solucién permitia conciliar el poder de policia laboral que correspondia a las provincias conforme al régimen federal argentino con la magnitud de ciertos conflictos o realidades del plano laboral y productivo que solian exceder el marco provincial. En la actual Ley Org4nica de Ministerios (222450 de 1979) se otorga al Ministerio de Trabajo “la proteccién integral de los trabajadores, todo lo inherente a las relaciones de trabajo, al régimen legal de las asociaciones profesionales de trabajadores y empleadores, al régimen de la seguridad social". En particular, las atribuciones del Ministerio estan detalladas asi: a) promover la legislacién del trabajo y de la seguridad social y fiscalizar su cumplimiento; b) ejercer 1a policia del trabajo y de la higiene, sanidad y seguridad del mismo en coordinacién con el Ministerio de Asistencia Social y Salud Publica; c) compilar, estudiar, coordinar y publicar todos los informes referentes a las relaciones del trabajo y a los medios de promover la prosperidad material, moral, intelectual y social de los trabajadores; 70a) fomentar la capacitaci6n y formacién profesional de los trabajadores; e) procurar la plenitud del empleo y la elevacién del nivel de vida de los trabajadores; f£) coordinar la oferta y la demanda de trabajo, las migraciones internas y externas en relacién con la necesidad de la mano de obra y el servicio de empleo; g) fomentar las obras culturales y asistenciales de las asociaciones profesionales de trabajadores y estimular los planes de construccién de vivienda y de creacién de cooperativas y mutualidades; h) facilitar las negociaciones colectivas y atender el régimen de convenciones colectivas; i) mediar en los conflictos colectivos de trabajo que se susciten en establecimientos o empresas privadas o en empresas wu organismos del Estado que presten servicios piblicos, servicios de interés piblico o desarrollen actividades industriales o comerciales; 3) administrar el régimen de previsién y seguridad social; k) ejercer el control y superintendencia de las asociaciones mutuales; 1) ejercer la policia del trabajo y fluvial, maritima y portuaria. Derecho penal del trabajo Se denomina Derecho Penal del Trabajo al conjunto de normas juridico-penales de cardcter represivo destinada a defender, en primer término, el orden juridico laboral contra las actividades individuales que alteren arbitrariamente ese orden y, en segundo lugar, a castigar = su quebrantamiento (17) , (17) Krotoshin, ., op cit. aExiste un ctmulo de normas relativas a la salud, higiene, seguridad, etc., que no tendria virtualidad si el Estado no contara con una organizacién de tipo administrativo dotada de facultades para sancionar las violaciones. Se denomina policia del trabajo a la materia del derecho Publico que se ocupa de esas normas. Se ha cuestionado la inflacién de normas y funciones concentradas en la administraci6n en detrimento de las funciones de 6rganos jurisdiccionales. La facultad de imponer multas que ese poder reserva a los funcionarios ha sido convalidada como legitima por la jurisprudencia de la Corte Suprema, a condicién de que deje la via judicial expedita para posibles impugnaciones de la legalidad del acto. Conclusiones 1.- La intervencién del Estado en la vida sindical como garante de la paz social se manifiesta en la organizacién administrativa creada y mantenida por el mismo para actuar en el campo de las relaciones laborales. 2.- Una de esas funciones administrativas del Estado en el universo laboral es llamada "policia de trabajo", denominacién que ilustra suficientemente la naturaleza tuitiva de la funcién estatal destinada a la represi6én de las violaciones a normas estatales. 3.- La existencia de una organizacién suprasindical que se destina a la represién de los delitos antisindicales explica la fuerte tendencia sindical a recostarse en esa estructura protectora, reclamada y reivindicada por los mismos sindicatos y visualizada por éstos como una conquista fundamental y como un requisito bésico de su practica. 724.- Al prestar parte de su imperium a la represion de los delitos antisindicales empresarios, el Estado refuerza su rol de 4rbitro y cuenta con una contraprestacién eficaz a fin de inducir al movimiento obrero a enervar sus cuestionamientos al statu-quo. 5.- La experiencia argentina muestra que las prdcticas sindicales tienden a incrementar la funci6n administradora del Estado por la via de la expansién de la burocracia estatal (Ministerio de Trabajo), cualquiera que sea el signo politico del Estado. 6.- Esa inflaci6én de la espesura burocrética lleva a los sindicatos argentinos a considerar el manejo y/o reclamo de la policia estatal como parte fundamental de su practica. 73VI. BALANCE El anélisis de la legislacién argentina sobre organizacion sindical, negociacién colectiva, conflictos colectivos y administracién del trabajo, desde la década del 40 hasta hoy, revela que el Estado interviene en materia sindical en forma permanente y por multiples vias. El fundamento de esa intervencién, sobre todo en una primera etapa, es la voluntad proteccionista del Estado. Se trata de asegurar el cumplimiento de garantias y derechos que el desarrollo libre del mercado de trabajo podria vulnerar. Pasada la época del prohibicionismo sindical, en la cual el Estado observaba a los sindicatos como virtuales coaliciones para el delito, la legislacién y las pautas dominantes han asegurado el ejercicio de los derechos laborales. Esta etapa correspondié en la Argentina a la década del 40 y fue paralela a una intensa demanda sindical de intervencién en el propio Estado. En las sociedades modernas los sindicatos tienden a convertirse en organizaciones de masas y su poder se acrecienta, por lo que el Estado -al mismo tiempo que garantiza el libre goce de los derechos sindicales- debe compatibilizar el ejercicio de los mismos con el interés del resto de la ciudadania. Toda vez que, a pesar de todas las mediaciones, la practica sindical expresa la tension subsistente en el interior del sistema capitalista entre las pretensiones del capital y el trabajo, la intervencién del Estado en la vida sindical suele tener, m4s all4 de los diversos signos politicos en juego, el sentido de una forma de contralor y contencién del desarrollo de las fuerzas sociales libradas a su propia potencialidad. En la Argentina, esta intencionalidad ordenadora del Estado frente al universo sindical se 74demuestra en el hecho que, por diversas que hayan sido las orientaciones politicas prevalecientes y los principios invocados, ningin gobierno se ha privado de intervenir activamente en la vida sindical. El anélisis de la evolucién legislativo-sindical demuestra que los sindicatos han demandado activamente la intervencién estatal. En la raiz de esa demanda cabe ubicar la posibilidad de obtener beneficios importantes para las organizaciones sindicales y sus afiliados. La intervencién estatal, por la via de la cristalizacién de determinados derechos y prdcticas, refuerza la capacidad sindical frente a los empresarios. Esta argumentacién era central en la época en que el moderno sindicalismo argentino estaba ain en fase de desarrollo. Tras su consolidacién, la demanda de intervencién estatal se relaciona crecientemente con la centralizacién del poder sindical y con la posibilidad de dirimir contiendas de poder en el interior del universo sindical. En tal sentido, la consolidacién de una tendencia que observa como un hecho "natural" la intervencién estatal en la vida de los sindicatos constrifie la prdctica sindical a roles estereotipados, mecanicistas, y restringe la posibilidad creativa que, sobre todo en el marco de un sistema de libertades sindicales, supone el ejercicio pleno de la autonomia. 15