FISKALNA DECENTRALIZACIJA I REGIONALNI

RAZVOJ HRVATSKE
Zdravko Petak
Fakultet politikih znanosti, Zagreb

UDK 336.1/.5:352
Izvorni znanstveni rad

Primljeno: 12.10.1992.

Autor u lanku razmatra odnos fiskalnog sustava i regionalnog razvoja Hrvatske. U

prvom dijelu teksta iznosi osnovne postavke teorije fiskalnog federalizma,
poddiscipline unutar javnih financija. Tezu o centralizaciji javnih financija u Hrvatskoj
promatra iznosei komparativno iskustvo suvremenih fiskalnih sustava u unitarnim
dravama, koji pokazuju slian stupanj centralizacije. Nakon toga ukazuje na
znaajke triju osnovnih sustava u vertikalnoj raspodjeli fiskalnih ovlasti: sustava
separacije, zajednice i mjeovitog sustava. Posebnu panju autor posveuje
razmatranju uloge meubudetskih transfera u financiranju javnih potreba, negativno
ocjenjujui nerazvijenost tog instituta u hrvatskom sustavu javnih financija.

Centralizacija financija zasigurno spada meu najeksploatiranije teme o kojima

raspravlja hrvatska politika javnost. Postavke o koncentraciji financijske moi ine se
samorazumljivima, ne dovode se u pitanje, a razlike se oituju samo u tome da li to
netko vrednuje pozitivnim ili negativnim ocjenama. Pri tome gotovo nitko ne obraa
panju na to da se tvrdnje o centralizaciji ne potkrepljuju podacima i to je najvanije
ne specificiraju. Nije jasno na. to se ta "stilizirana injenica" odnosi: na centralizaciju
sustava javnih financija, na sustav bankarstva, na sustav privatizacije drutvenog
vlasnitva. Na ovome mjestu ne mogu ulaziti u razmatranje svih tih podruja. Ograniit
u se na analizu osnovnih procesa u sustavu javnih financija i pokuati naznaiti u kojoj
se mjeri moe govoriti o centralizaciji ubiranja i rasporeivanja
poreza. Taj je
gospodarski
segment viestruko zanimljiv. Gotovo pola drutvenog
proizvoda
rasporeuje se preko dravnog i opinskih prorauna, te dravnih fondova. Veliki je
broj institucija i pojedinaca izmakao djelovanju snaga trita i svoje prihode izravno
vee na dravne financije.
Istraivanje podjele nadlenosti izmeu razliitih razina vlasti u sustavu javnih
financija pokriva disciplina to se naziva fiskalni federalizam. Prema miljenju niza
autora pod tom odrednicom
ne treba promatrati iskljuivo ustrojstvo fiskalnih i
1
financijskih odnosa izmedju federacije i federalnih jedinica. Spomenuta se odrednica
U suvremenoj svjetskoj literaturi iz podruja javnih financija postoje razlike u poimanju izraza
"fiskalni" i "financijski". U europskoj se tradiciji pod izrazom "fiskalni" poima ono to se odnosi
na poreze - na pravo njihovog ustanovljavanja i ubiranja, dok se izrazom "financijski"
oznaava rashodna strana prorauna - plaanje javnih usluga i dobara. U amerikoj tradiciji
ne postoji takvo razlikovanje, ve se, primjerice, izrazom fiscal policy (fiskalna politika)
istodobno oznaavaju javni prihodi i javni rashodi.

DRUTV. ISTR. 11 GOD. 1 (1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALlZACIJA. ..

moe proiriti i na odnose izmeu sredinje i niih razina vlasti unutar unitarnih drava.
Svi su fiskalni sistemi u odreenoj mjeri zasnovani na naelima fiskalnog federalizma,
a razlike u nainu financiranja izmeu unitarnih i federativni h drava vie su u stupnju
nego u vrsti2. Iskustva fiskalnog federalizma mogu stoga biti vrlo interesantna i za
Hrvatsku kao unitarnu dravu. Problemi te discipline, meutim. nedostatno su obraeni
u domaoj znanstvenoj i strunoj literaturi. Stoga je ovo prilika da se ukae na potrebu
da se fiskalni federalizam adekvatnije ne razmatra samo na hrvatskim sveuilitima i
znanstvenim institutima, nego i u dravnim organima zaduenim za javne financije.
Fiskalni federalizam predstavlja dvostruki izazov za istraivaa. S jedne je strane
rije o prouavanju teorije, apstraktnih modela preko kojih se analiziraju alokacija.
distribucija i stabilizacija unutar sektora javne privrede. S druge strane radi se i o
komparativnom prouavanju sustava to se razlikuju po fiskalnoj moi to je daju
pojedinoj razini vlasti. Iskustva suvremenih svjetskih fiskalnih i financijskih sustava i
prouavanje naina na koji se prikuplja novac za plaanje javnih dobara i usluga za
nau su zemlju viestruko zanimljivi. Nije nipoto svejedno na koji e se nain odrediti
nadlenosti drave, upanija i lokalnih razina vlasti u financiranju obnove zemlje. Ili, na
koji e nain biti financirani ostali sustavi javnih potreba. Na osnovi svega toga moi e
se vidjeti da sustav javnih financija snano utjee na regionalni razvoj Hrvatske.

PREGLED OSNOVNIH PROCESA U RAZVOJU FISKALNOG

FEDERALIZMA
Grubo govorei, mogu se razluiti tri faze u razvoju federaliziranih fiskalnih
sustava. U prvoj je fazi bila naglaena decentralizacija u prikupljanju javnih prihoda.
Posebno je to bio sluaj s klasinim konfederacijama (kao to su to u prolom stoljeu
bile SAD i vicarska). Izvorni prihod savezne vlade bile su samo carine i takse, a daleko
najvei dio poreza prikupljao se na lokalnoj i na razini saveznih drava. Razdoblje
centralizacije poelo je nakon velike ekonomske krize 1929.-1933. godine. Osnovna
karakteristika te faze bila je sve vea fiskalna preraspodjela u korist sredinje vlasti, to
se poglavito odnosila na oporezivanje profita i dohodaka fizikih osoba. Suvremeni
razvoj u sustavima fiskalnog federalizma odlikuje pojava znaajnije decentralizacije.
Dolazi do sve vee uloge lokalnih i vlada srednje razine (vlada saveznih drava ili
provincija, kantonainih vlada i sl.) tako da se moe govoriti o novoj fiskalnoj reformi.

JAVNA PRIVREDA I JAVNA DOBRA

Razgovor o decentralizaciji fiskalnog i financijskog sustava nije mogu ako se
prije toga jasno ne odredi fenomen javnih dobara. Javna dobra vezana su uz
ekonomsku ulogu drave. Stoga je raspodjela javnih dobara temelj politikih sukoba
oko ekonomskih
pitanja. Podijelimo li ukupnu potronju na privatnu (osobnu).
investicijsku i javnu, jasno se moe pokazati sve vei rast javne potronje, to njezinoj
raspodjeli daje posebni peat. Pitanja prihoda i rashoda, na koje se odnosi ta potronja,
2

Bosansko-hercegovaki
teoretiar javnih financija Kasim Begi, primjerice, tvrdi: "Elementi
federalnosti u finansijskoj aktivnosti nameu se sami po sebi ne samo u federacijama nego
i u unitarnim dravama ..." Kasim I. Begi, Jugoslovenski 'sjever' i Jug': meurepublika
finansijska solidarnost, Sarajevo, Osloboenje, 1989., str. 19.

DRUTV. ISTR. 11 GOD. 1 (1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALIZACIJA. ..

obino se nazivaju javnim financijama. Izraz financije, kao to sugerira jedan od

najpoznatijih svjetskih teoretiara javnih financija, Richard Musgrave, odnosi se na
probleme novca, likvidnosti, trita kapitala i slino. Meutim, ono to se naziva javnim
financijama u svom se najveem dijelu ne odnosi na te probleme, ve na alokaciju
sredstava, raspodjelu dohotka, stabilnost itd. Primjerenije bi stoga bilo upotrebljavati
izraz "javna privreda", no spomenuti se izraz ve uvrijeio u znanstvenoj komunikaciji.
Istraivanjima javne privrede dugo godina nije posveivana znaajnija panja, tako da
su se javne financije oznaavale relativno nerazvijenijim dijelom ekonomske znanosti.
Pojavom knjige Teorija javnih financija Richarda Musgravea takvo se stanje poelo
mijenjati.
Ono ime se moemo posluiti iz te knjige odnosi se na nalaz da se proces
kreiranja budetske politike moe promatrati kroz faze alokacije sredstava, usklaivanja
raspodjele i osiguranja ekonomske stabilizacije.
Funkcija alokacije, kao to je poznato iz ekonomske teorije, odnosi se na
zadovoljavanje
potreba putem usklaenog rasporeivanja sredstava na tritu.
Mehanizam formiranja cijena na tritu u veini sluajeva omoguava efikasnu alokaciju
sredstava. Ipak, snage ponude i potranje ne dovode uvijek do takvog razvoja situacije.
S jedne strane,
postoji zakazivanje
mehanizma
ponude privatnih
dobara
(monopolistiko ponaanje, primjerice), a s druge strane trina alokacija zakazuje kod
javnih dobara kojima se zadovoljavaju
drutvene potrebe'', Trite adekvatno
zadovoljava privatne potrebe, dok se drutvene potrebe moraju zadovojiti preko
budeta. Osim odbijanja dobrovoljnog plaanja, svakako treba istaknuti i drugi moment
koji ukazuje na neuspjenu alokaciju javnih dobara putem trita. Drutvene se potrebe
mogu ostvarivati bez plaanja, tako da izostaje model licitacije cijena na osnovi kojeg
potroa vrednuje pojedina dobra. Nedostaje prava skala preferencije drutvenih
potreba. Musgrave pokazuje da to naroito vrijedi za sredinje dravne financije, dok
se kod lokalnih
financija
preferencije
graana
uoavaju
znatno
bolje.
Decentraliziranjem
fiskalnih i financijskih funkcija osigurava se bolja alokacija i
izbjegava uniformnost javne potronje. U objanjenju tog fenomena klasinim je postao
stav ve spomenutog
Musgravea: "Sam cilj fiskalnog federalizma, prema ovom
stanovitu, je da omogui raznim grupama koje ive u raznim dravama da izraze
razliite preferencije u pogledu javnih usluga. A to neizbjeno dovodi do razlika u nivou
oporezivanja ijavnih usluga,,4. Uvoenjem znaajnije fiskalne decentralizacije mogu se
stvarati policy aranmani koji adekvatnije zadovoljavaju preferencije stanovnitva na
odreenom podruju. Charles Tiebout razvio je o tome poznati teorem, koji je objavio
1956. godine u lanku pod naslovom "ista teorija lokalnih trokova/', Teorem se
3

"Drutvene potrebe su one potrebe koje se zadovoljavaju putem usluga koje svi moraju da
koriste u jednakom obimu. Ljudi koji ne plaaju za usluge ne mogu da budu iskljueni iz
koristi koje iz njih proizlaze, a. poto ne mogu da budu iskljueni iz koristi, oni nee da se
obaveu na dobrovoljno plaanje. Dakle, trite ne moe da zadovolji takve potrebe."
Richard Musgrave, Teorija javnih finansija, Beograd, Nauna knjiga, str. 7.

Richard Musgrave, idem, str. 145.

Charles M. Tiebout, "A Pure Theory of Local Expenditures", u: Bhajan S. Grewall et al. (eds),
The Economics of Federalism, Canberra, Australian National University Press, 1980., str.
59-68. Tekst je prvotno objavljen u asopisu The Journal of Political Economy, Vol. 64, 1956.,
str. 416-424.

DRUTV. ISTR. 11 GOD. 1 (1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALIZACIJA ...

zasniva na alokaciji osoba kroz porezne jurisdikcije, koje na najbolji nain zadovoljavaju
njihove potrebe za lokalnim javnim dobrima, Potroa se, prema tom modelu, zaustavlja
u onoj jurisdikciji koja njegove preferencije maksimalno zadovoljava. Shodno tome, "to
je vei broj lokalnih zajednica, ili to su vee razlike izmeu njih, potroa e biti blie
situaciji da potpuno ostvari preferencijsku poziciju,,6. Iako je taj tea rem doivio kasnije
niz osporavanja kod teoretiara javnih financija7, ukazao je na znaajne prednosti koje
se postiu kod alokacije u decentraliziranim, za razliku od centraliziranih sustava javnih
financija. U nizu sluajeva pokazalo se stoga da vrijedi teorem decentralizacije Wallaca
Oatesa. U situaciji razliitosti potreba, te uz pretpostavku jednake cijene proizvodnje,
efikasnije je da se vlada nieg nivoa bavi nabavom dobara. Jer, to su potrebe
raznolikije, dobitak je vei. Budui da trini proces ne otkriva preferencije potroaa
u pogledu drutvenih potreba, na njegovo mjesto mora doi politiki proces. Pojedinci
se moraju sloiti s injenicom da e odluka veine presuditi o tipu zadovoljavanja
drutvenih potreba.
Za razliku od alokacije, koja ima zadau da se sredstva prebacuju od zadovoljenja
privatnih na zadovoljenje javnih potreba, distribucija ima osnovni cilj da se sredstva
jedne osobe prebace na raspolaganje drugoj osobi. Proces distribucije, koristei
sistem poreza i transfernih rashoda, treba osigurati pravilno stanje raspodjele.
Stabilizacijska je funkcija javnih financija, pak, odravanje visokog stupnja koritenja
sredstava i stabilne vrijednosti novca.

STUPANJ CENTRALIZACIJE JAVNIH FINANCIJA U HRVATSKOJ

Centralizacija javnih financija u Hrvatskoj zadana je kao politiki problem, budui
da se znanstvena istraivanja do sada nisu bavila razmatranjem tog problema. Sve do
kraja osamdesetih godina u Hrvatskoj je bio na djelu izrazito decentralizirani sustav
javnih financija. Na najbolji nain to pokazuju podaci u tablici br. 1.

Tablica 1
Ukupni naplaeni prihodi po razliitim razinama vlasti u bivoj Jugoslaviji
1985.

1986.

100.0

100.0

Na razini federacije

21.2

21.9

Na razini republika i pokrajina

34.9

38.7

Na razini opina, gradova i zajednica opina

43.9

39.4

NAPLAENI DRUTVENI PRIHODI UKUPNO

Izvor: Pero Jurkovi,

str. 163.

oo

ft

Fiskalna politika u ekonomskoj

teoriji i praksi, Zagreb, Informator,

Ibidem, str. 61.

iri prikaz te diskusije nalazi se u studiji: Zdravko Petak, Fiskalni i ekonomski federalizam
u bivoj Jugoslaviji, EEZ, Australiji, Kanadi i SAD, Zagreb, Fakultet politikih nauka, 1991.,
str. 50-57.

DRU1V. ISTR. 11 GOD. 1 (1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALIZACIJA. ..

Kao to se iz priloenog vidi, najvei dio javnih prihoda naplaivao se na razini

opina, to je bila jedinstvena situacija u komparativnim fiskalnim sustavima. Nakon
toga je zapoeo proces centraliziranja javnih prihoda na razini Hrvatske. Na razinu
tadanje republike najprije su preneseni fiskalni izvori za plaanje niza usluga javnog
karaktera: policije, sudstva, zdravstva i najveeg dijela prosvjete. Na taj se nain
nastojala osigurati jednakost u ponudi osnovnih javnih dobara i usluga za sve graane,
to je politika svih drava u svijetu.
Druga faza u procesu centralizacije javnih financija na razini hrvatske drave
vezana je uz prenoenje prihoda to su pripadali bivoj federaciji. Na tadanjoj saveznoj
razini vrilo se financiranje obrane, diplomacije i vanjske politike, invalidsko-borake
zatite, trokova savezne administracije itd. Uspostavom neovisne drave Hrvatske, na
teret njezinog budeta preneseno je financiranje spomenutih sektora. Na taj je nain
uspostavljena fiskalna struktura u kojoj oko 87% poreznih prihoda pripada vlastima
Republike Hrvatske, a oko 13% opinskim vlastima (tablica br. 2).
Tablica 2
Raspodjela fiskalnih ovlasti izmeu dravne i opinskih vlasti u Republici
Hrvatskoj (I.-IX. mjesec 1992.)
u milijunima HRD

u%

Ukupni fiskalni prihodi

53.091,2

100,0

Prihodi dravnog budeta

46.149,0

86,9

6.942,2

13,1

Prihodi opinskih

budeta

Takvom strukturom javnog financiranja na razini drave osigurava se zadovoljenje

klasinih i izvanrednih javnih potreba: obrana, socijalna skrb i zbrinjavanje prognanika,
naknade ratnih teta, osiguravanje prometa u neokupiranom dijelu zemlje, financiranje
policije, prosvjete i vojnih invalida itd. Izvan financiranja javnih potreba putem budeta
ostaju zdravstveno i mirovinsko osiguranje, doplaci za djecu i zapoljavanje, koji se
financiraju putem dravnih fondova u koje sredstva pritjeu na osnovi doprinosa. Uzme
li se i to u obzir, dobivamo cjeloviti prikaz fiskalne strukture u Hrvatskoj (tablica br. 3.)
Tablica 3
Raspodjela fiskalnih prihoda izmeu drave, dravnih fondova i opina
(I.-IX. mjesec 1992.)
u milijunima HRD

u%

Ukupni fiskalni prihodi

88.539,2

100,0

Prihodi dravnog budeta

46.149,0

52,1

Prihodi dravnih fondova

35.448,0

40,0

6.942,2

7,9

Prihodi opinskih

budeta

DRUTV.ISTR.1/GOD.1

(1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALlZACIJA. ..

Fiskalna struktura koja je na taj nain uspostavljena, dakako, bitno je drugaija

od one to je vaila u eri samoupravljanja i komunalnog ureenja. Istovremeno, takva
se struktura ne razlikuje bitno od fiskalnih struktura u ostalim unitarnim dravama.
No, prije iznoenja komparativnih podataka za ostale zemlje, htio bih razmotriti
strukturu javnog troenja u Hrvatskoj, pri emu e izvan analize ostati dravni fondovi.
Na taj e se nain bolje vidjeti zato je oko 87% budetskih prihoda, odnosno 92%
ukupnih fiskalnih prihoda, centralizirano na razini Hrvatske. Udjele najveih korisnika i
stavki dravnog budeta prema projekciji Republike Hrvatske za 1992. godinu pokazuje
tablica br. 4.
Tablica 4
Najvei korisnici dravnog budeta Republike Hrvatske
Ministarstvo obrane

20.000

30,1%

Plae zaposlenih

11.000

16,6%

Intervencije u gospodarstvu

8.270

12,4%

Ministarstvo

5.230

7.8%

Budetske rezerve

5.000

7,5%

Ministarstvo prometa i veza

3.050

4,6%

Naknade za ratna razaranja

3.040

4,5%

Ministarstvo unutarnjih poslova

2.500

3,7%

Ministarstvo prosvjete, kulture i sporta

1.993

3.0%

Mirovine i zatita boraca, vojne mirovine

1.900

2.8%

u javnim djelatnostima

rada, socijalne skrbi i obitelji

Izvor: Narodne novine, br. 73A, 31. prosinca 1991.

Podaci pokazuju da na 10 najveih korisnika/stavki dravnog budeta otpada

ukupno 93,5% njegovih sredstava. Na prvom su mjestu uvjerljivo trokovi obrane, koji
bez plaa zaposlenih u ministarstvu obrane i Hrvatske vojske (koje su iskazane zajedno
sa svim ostalim plaama) iznose 30% javnog troenja na razini drave. Na drugom su
mjestu plae djelatnika u javnom sektoru (od sveuilinih i srednjokolskih profesora,
ravnatelja muzeja i bolnica, do profesionalnih vojnika i policajaca), na treem su mjestu
intervencije u gospodarstvu, unutar kojih najvei dio otpada na otkup kratkoronih
dravnih obveznica i kamate na deponiranu tednju. Od spomenutih se usluga jedino
iZdvajaju intervencije u gospodarstvu, no ne treba zaboraviti da je Hrvatska organizirala
proizvodnju u ratnim uvjetima i dobrim dijelom za potrebe rata. Takav tip proizvodnje
nije mogue organizirati bez znaajne uloge drave.
Spomenutu strukturu javnih trokova dravna je vlast pokuala financirati jednom
vrlo riskantnom strukturom prihoda (vidi tablicu br.
gdje je udio klasinih fiskalnih
izvora (poreza i carina) trebao biti neto ispod 50%. Cak preko 50% prihoda budeta
planiralo se ostvariti inozemnim kreditima i pomoima, prodajom stanova, dravnim
zajmom, te emisijskom dobiti i kreditima Narodne banke Hrvatske.

5l,

DRUTV. ISTR.

11

GOD. 1 (1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALlZACIJA.

..

Tablica 5
Plan prihoda budeta Republike Hrvatske za 1992.
Milijuna HRD

Udio pojedinih
fiskalnih prihoda
(u %)

Porez iz dobiti

600

0,91

2,09

Porez iz plaa

12.650

19,10

44,00

Porez na promet

11.100

16,76

38,60

Takse

400

0,60

1,39

Carine

4.000

6,04

13,92

10.000

15,09

Prodaja stanova

9.600

14,49

Emisijska dobit NBH

2.500

3,77

Kredit NBH

3.500

5,28

11.500

17,36

398

0,60

Dravni zajam

Ino-krediti i inozemna
pomo
Ostalo

Izvor: Narodne novine, br. 73A, 31, prosinca 1991.

lako su pojedinano gledano porezi iz plaa radnika i porez na promet trebali biti
najvei izvori budeta, porezi, carine i takse inili su ukupno samo 43,41 % planiranih
budetskih prihoda. Budui da dravni zajam, prodaja stanova i inozemna pomo nisu
donijeli ni priblino od oekivanih prihoda, takva je struktura dravnog budeta nuno
vodila u galopiraj uu inflaciju.
Politika javnih financija, to ih je provodila hrvatska drava, mogla bi se stoga prije
oznaiti kao inflatorno financiranje budeta, nego kao centralizacija javnih financija. O
podjeli fiskalnih nadlenosti izmeu drave i opina osnovnu nam sliku daju podaci u
narednoj tabeli (tablica br. 6).
Tablica 6
Podjela fiskalnih nadlenosti u republici
PRIHODI REPUBLIKE HRVATSKE

PRIHODI OPINA

Porez na promet
Porez na dobit pravnih osoba (poduzea)

Porez na dobit fizikih osoba

Republiki porez iz plae radnika

Opinski porez iz plae radnika

Porez iz neto-plae radnika

Porez na prihod od poljoprivrede

Porez 'na prihode od autorskih prava i sl*

DRUlV.

ISTR. 1 / GOD. 1 (1992), BR. 1, STR. 101-113

PRIHODI REPUBLIKE HRVATSKE

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALIZACIJA

...

PRIHODI OPINA

Porez na UPG
Porez na promet nekretnina**
Porez na prihod od mirovine
Porez na nasljedstva i darove
Porez na dobitke
Administrativne

i sudske takse*

Komunalne takse

Carine
Ostali izvori: emisijska dobit NBH; dravni
zajmovi; kamate na depozitna sredstva itd.,
* Ustupaju se opinama; ** Opini se ustupa 60% poreza.
Izvor: Zakon o pripadnosti javnih prihoda Republici Hrvatskoj i jedinicama lokalne
samouprave i stopama republikih poreza, Narodne novine, br. 73, 31. prosinca 1991.

Iz priloene strukture fiskalnih prihoda vidljivo je da opine posjeduju prilino

velika ovlatenja u oporezivanju, koja su, posve nepotrebno, ograniena na izravno
oporezivanje. Zanimljivo je to da u nas lokalne zajednice imaju vrlo iroka OVlatenja u
neposrednom
oporezivanju. Imaju pravo nametati posebne poreze na dohotke i
oporezivati dobit fizikih osoba. I, to je posebno vano, dravnim je zakonom
regulirana samo stopa oporezivanja dobiti, ali ne i opinskog oporezivanja plaa. ak
je i za klasine sustave fiskalnog federalizma, da ne govorimo o fiskalnim sustavima u
unitarnim dravama, svojstvena prilino velika centralizacija oporezivanja dohodaka i
profita. Pogleda li se razvoj sistema fiskalnog federalizma tijekom ovog stoljea, moe
se uoiti da je u sreditu svih poreznih reformi bio porez na dohodak'', Nije jasno zato,
s druge strane, opine nemaju pravo samostalnog oporezivanja prometa nekretnina,
kad takva vrsta poreza ini oko 3/4 prihoda lokalnih vlasti u SAD.
Ukoliko se pod fiskalnom centralizacijom
podrazumijeva preuzimanje niza
poreznih izvora pod nadlenost dravne vlasti, raspoloivi podaci ne ukazuju na takav
proces. Dravna je vlast za itavo vrijeme rata uvela samo jedan dodatni prihod -- porez
iz neto-plaa'', Opinama nije oduzimano pravo ubiranja osnovnih prihoda: opinskog
poreza iz plaa radnika i poreza na dobit fizikih osoba. Moda je mogue govoriti o
8

"Do preraspodjele financijske nadlenosti oblast neposrednog oporezivanja bila je u rukama

federalnih jedinica, tako da su se federacije finansirale uglavnom od posrednih poreza
(akciza, poreza na promet i carina), a dobrim dijelom i od tzv. matrikularnih doprinosa
federalnih jedinica. Meutim, situacija se poslije istaknute preraspodjele ovlaenja u osnovi
izmijenila. Primjera radi, do graanskog rata u SAD carine su uestvovala sa preko 90% u
saveznim izvornim prihodima, a poslije II svjetskog rata porez na dohodak (fizikih lica i
korporacija) obezbjeuje preko 60% prihoda federalnog budeta. Gotovo istovjetni podaci
vrijede i za ostale federacije (vajcarska, Kanada, SR Njemaka)". Kasim I. Begi, idem, str.
24-25.

Zakon o pripadnosti javnih prihoda Republici Hrvatskoj i jedinicama lokalne samouprave

stopama republikih poreza, Narodne novine, br. 73, 31. prosinca 1991., str. 2213-14.

DRUlV.

ISTR. 1 / GOD. 1 (1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, l.: FISKALNA DECENTRALIZACIJA.

..

drugim vidovima centralizacije, primjerice, centralizaciji javnih financija do koje je dolo

preuzimanjem nadlenosti to ih je posjedovala biva federalna vlada. No, ini se da
je "stilizirana injenica" o centralizaciji vie pod utjecajem procesa u ostalim sferama
kretanja kapitala -- bankovnog kapitala ili kapitala to e se akumulirati na osnovi
prodaje drutvenog vlasnitva. Rasprava o tome, meutim, nije predmet ovog rada.
No, za posve pouzdane zakljuke moe se upotrijebiti metoda kompariranja stupnja
centralizacije u suvremenim fiskalnim sustavima.

STUPANJ CENTRALIZACIJE
SUSTAVIMA

U SUVREMENIM FISKALNIM

Stupanj decentralizacije procesa oporezivanja u prilinoj se mjeri razlikuje u

zemaljama s razliitim vertikalnim ustrojem vlasti. Postoje drave koje predstavljaju
sustave fiskalnog federalizma u uem smislu rijei, kao to su amerika, vicarska,
njemaka ili kanadska federacija. Postoje, zatim, unitarne drave s izraenijom
fiskalnom decentralizacijom,
kao to je vedska, i unitarne zemlje s izrazitom
centralizacijom, kao to su Francuska i Nizozemska. Podjelu fiskalnih nadlenosti u
najrazvijenijim svjetskim privredama, to je bila uspostavljena na kraju ere nesmetanog
gospodarskog prosperiteta i stalnog irenja drave blagostanja, ilustriraju podaci u
tablici br. 7.
Tablica 7
Udio sakupljenih poreza od strane razliitih razina vlasti sredinom sedamdesetih
godina
Nacionalne vlade

Dravne ili
provincijske
vlade

Lokalne vlade

29.6

54.4

22.7

18.9

53.1

33.7

13.2

V. BRITANIJA

87.3

FRANCUSKA

93.5

NIZOZEMSKA

97.6

VEDSKA

70.4

SAD
SR NJEMAKA

12,7
6.5
2.4

Izvor: Arnold J. Heidenheimer, Taxation Policy, u: A. J. Heidenheimer, H. Heclo and C. T.

Adams, Comparative Public Policy, New York, St. Martin's Press, 1983., str. 182.

Podaci pokazuju da je u federativnim dravama (SAD, Njemaka) saveznoj vlasti

pripadalo neto preko, a vlastima federalnih i lokalnih jedinica neto manje od polovice
ukupnih poreznih prihoda. U unitarnim dravama sredinja je vlast uzimala od 70%
poreza u vedskoj do 97% poreza u Nizozemskoj. Hrvatski sustav javnih financija
gotovo je identian britanskom sustavu, i manje je centraliziran od sustava u
Nizozemskoj i Francuskoj.
Nadalje, moe se navesti da su mnogi fiskalni sustavi imali neusporedivo
znaajnije procese centralizacije nego to je to sluaj s procesima u Hrvatskoj tijekom

DRUlV.

ISTR.

11

GOD. 1 (1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALlZACIJA.

..

1990.-1992. To vrlo dobro pokazuje i primjer Sjedinjenih Amerikih Drava (tablica br.
a). Zbog potreba financiranja rata znaajno je poveano troenje na razini savezne
drave u odnosu na troenje na razini federalnih i lokalnih jedinica. U razdoblju od velike
ekonomske krize poetkom 30-ih godina do zavretka drugog svjetskog rata javno se
troenje na federalnoj povealo s otprilike 1/3 na 2/3 budetskih izdataka.
Tablica 8
Struktura javnog troenja u SAD po razinama vlasti
GODINA

FEDERACIJA

SAV. DRAVE/LOKALNE VLASTI

1902.

38%

62%

1913.

39%

61%

1922.

34%

66%

1932.

35%

65%

1940.

51%

49%

1950.

65%

35%

1960.

61%

39%

1970.

51%

49%

1980.

47%

53%

1985.

44%

56%

Izvor: Robert P. Inman, "Federal Assistance and Local Services in the United States: The
Evolution ota New Federalist Fiscal Order", in: Harvey S. Rosen (ed.), Fiscal Federalism:
Quantitative Studies, Chicago, University of Chicago Press, 1988., str. 34 i 37.

U prouavanju komparativnih fiskalnih sustava smatra se da javne financije mogu,

u osnovi, biti zasnovane natri tipa odnosa: (1) sistemu separacije, (2) sistemu zajednice
i (3) mjeovitom sistemu. Sistem separacije ukratko se moe opisati kao takav fiskalni
ustroj unutar kojeg se svi porezi uvode i ubiru od strane lanica dravne zajednice, a
fiksne se dotacije daju vlasti na razini saveza. Za sistem zajednice karakteristino je,
pak, da se svi porezi ubiru od strane saveza, a da se fiksne dotacije daju njegovim
lanicama. Mjeoviti sistem odreen je izmeu tih dviju krajnosti i zasniva se na pravilu
da je ubiranje i rasporeivanje poreznih prihoda podijeljeno' izmeu sredinje i niih
razina vlasti. Prvi tip odnosa, uz nune izuzetke, karakteristian je za konfederacije.
Izvorni prihod mogu biti samo carine i takse, a porezi se samo na osnovi zajednikog
dogovora mogu koristiti za zajedniki budet. Sistem zajednice karakteristian je za
unitarne drave, dok je mjeoviti sistem karakteristian za suvremene federacije, ali i
za unitarne drave koje provode snaniju decentralizaciju. Stupanj te mjeovitosti
razlikuje se od zemlje do zemlje. U Australiji je preko ao% poreza u nadlenosti saveznih
vlasti, tako da se financijski procesi prvenstveno oituju kroz odluke o visini transfera
to ih federalna vlada upuuje pojedinim federalnim jedinicama. U Sjedinjenim
Amerikim Dravama postoji specifian sistem konkurencije poreznih oblika i poreznih
razina. Federalna vlada ima u svojoj nadlenosti oporezivanje dohodaka (profiti, zarade
zaposlenih), vlade amerikih saveznih drava prvenstveno oporezivanje prometa
proizvoda, a lokalne vlade oporezivanje nekretnina.

DRUlV. ISTR. 11 GOD. 1 (1992), BR. i, STR. 101-113

MEUBUDETSKI

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALIZACIJA ...

FINANCIJSKI TRANSFERI

Meubudetski
ili meuvladini transferi predstavljaju instrument financijskog
izravnjavanja izmeu razliitih nivoa vlasti. Njima se omoguuje ravnomjerna raspodjela
javnih usluga u pojedinim sustavima javnih financija. Sve jedinice vlasti nemaju
dostatne kapacitete da bi zadovoljile utvrene javne potrebe. Nesklad izmeu fiskalnih
nadlenosti i razine zadovoljavanja javnih usluga dovodi do vertikalne fiskalne
neravnotee. Centralizacija u prikupljanju prihoda opravdava se stoga potrebom da se
upravlja nacionalnom ekonomijom i osigurava pravinost u poreznom sistemu. Osnovni
oblik koji poprimaju
takvi transferi su tzv. uvjetne (namjenske)
i bezuvjetne
(nenamjenske) dotacije to ih sredinje vlasti upuuju na nie razine kako bi se
spomenute neravnotee smanjile. Prvom vrstom dotacija sredinja vlast doznaava
niim razinama vlasti odreeni iznos sredstava za tono utvrjene svrhe. Kod druge
vrste dotacija radi se o davanju sredstava nenamjenskog karaktera niim jedinicama.
O znaaju meuvladinih transfera moda najbolje govori podatak da su u
Sjedinjenim Amerikim Dravama 1901. godine oni predstavljali 1% prihoda dravnih i
lokalnih vlasti, da bi pola stoljea kasnije dostigli 11%. U drugim je zemjama taj postotak
i vei, tako da u Australiji dotacije savezne vlasti dostiu preko 35% dravnih prihoda.
Za razliku od spomenutih zemalja, u Hrvatskoj je taj financijski institut posve
nerazvijen. Za ilustraciju moe poslulti podatak da dopunska sredstva opinama (koja
se mogu oznaiti kao meubudetski transfer) predstavljaju tek 0,51 % rashodne strane
budeta Republike Hrvatske. Stimuliranje regionalnog razvoja nuno bi moralo znaiti
proirenje uloge tih transfera, jer lokalne i regionalne jedinice, koje imaju problema da
vlastitim fiskalnim kapacitetima osiguraju zadovoljenje javnih potreba, ne mogu voditi
apsolutno elastinu politiku oporezivanja. Razlog tome je to to preveliko oporezivanje
moe obeshrabriti proizvoae i potroae na njihovom podruju. eli li se ravnomjerniji
razvitak jedne zemlje, potrebno je da sredinja vlast putem transfera stimulira razvoj
pojedinih regija, gradova i lokalnih jedinica.
U tome ne treba otii u drugu krajnost i razviti preveliko oslanjanje na financijsko
izravnjavanje. O negativnim stranama financijskih transfera svjedoi iskustvo Australije.
U Australiji ve due vrijeme traje velika rasprava o ulozi transfera u njihovom sustavu
fiskalnog federalizma. Australski ekonomisti sve ee istiu da preveliko oslanjanje na
transfere savezne vlade smanjuje efikasnost i odgovornost federalnih jedinica.
Navodim karakteristian stav: "Budui da drave imaju vie odgovornosti u policy
procesu nego to su njihovi vlastiti izvori prihoda i da jako ovise o dotacijama
Commonwealtha, sistem moe podstai vjetinu stjecanja dotacija i rasipnitvo u
troenju ...,,10.
U Australiji postoji vrlo razgraniti sistem dotacija kojima federalna vlast sufinancira
nedostatne fiskalne kapacitete pojedinih saveznih drava. Dotacije jednom godinje
odrejuje federacija. O dodjeli transfera odluuie Komisija za dotacije Commonwealtha
(CGC). Od est federalnih jedinica, obino su dvije - Zapadna Australija i Tasmanija _
redovito traile dotacije, dvije - Quensland i Juna Australija - dotacije su traile
povremeno, a preostale dvije - Novi Juni Walles i Viktorija - nisu traile dotacije.
10 Brian GalJigan and Cliff Walsh, Australian
Publius, br. 4, 1990., str. 8.

Federalism:

Developments

and Prospects,

DRUTV. ISTR. 11 GOD. 1 (1992), BR. 1, STR. 101-113

PETAK, l.: FISKALNA DECENTRALlZACIJA. ..

Od poetka BO-ih godina zapoinje proces ograniavanja javnog sektora. Drave

su postale manje zavisne od dotacija. Ito ne zato to su u nadlenost dobile ira fiskalna
ovlatenja. Osnovni razlog bio je u smanjivanju udjela dotacija u drutvenom proizvodu.
To je natjeralo drave da se mnogo snanije oslone na vlastite izvore.
U isto vrijeme, savezne su se drave suoile sa smanjivanjem opih (bezuvjetnih)
dotacija i s poveanjem namjenskih (uvjetnih) dotacija. Podaci u tablici br. 9 to jasno
pokazuju. Od gotovo dvotreinskog udjela opi su se transferi smanjili na udio ispod
50%, tako da je poetkom ovog desetljea udio namjenskih prvi put nadmaio ope
transfere.
Tablica 9
Plaanja Commonwealtha dravama i teritorijima
Ukupno mil.$

Ope dotacije
% od uk.

Ope dotacije
mil.$

Namjenske
dotacije % od
uk.

Namjenske
dotaclle mil.$

1985.-1986.

22.048

62

13.649

38

8.398

1986.-1987.

23.370

62

14.552

38

8.818

1987.-1988.

24.096

61

14.869

39

9.227

1988.-1989.

25.086

54

13.677

46

11.409

1989.-1990.

26.211

52

13.650

48

12.560

1990.-1991.

28.057

49

13.978

51

14.079

1991.-1992.*

29.421

49

14.545

51

14.875

Izvor: Idem, str. 9. (*Za razdoblje 1991.-1992. rije je o procjeni.)

PERSPEKTIVE FISKALNE DECENTRALIZACIJE

U HRVATSKOJ

Pred politikom razvoja Hrvatske stoji potreba razvoja razraenijeg sustava javnih
financija. Pored uvoenja poreznog sustava primjerenog trinom gospOdarstvu, koji
e se zasnivati na porezima na dodatnu vrijednost i porezu na potronju, od posrednih
poreza, i na porezima na dohodak fizikih osoba i porezima na profite poduzea, od
neposrednih poreza, valjat e razviti i njegovu vertikalnu dimenziju. Zavretkom rata i
smanjivanjem trokova obrane zbrinjavanja izbjeglica i prognanika bit e mogue
provoenje odreene decentralizacije javnih financija. Drim da bi u Hrvatskoj trebalo
razvijati sustav koji e biti sliniji, primjerice, vedskom nego nizozemskom. To bi,
drugim rijeima, trebalo znaiti da bi regionalnim (upanijskim) i lokalnim vlastima
trebalo pripasti barem oko 1/4 javnih prihoda. Osnovna logika podjele trebala bi se
zasnivati na to veoj centralizaciji oporezivanja dohodaka i profita, i to veoj
decentralizaciji oporezivanja potronje i prometa nekretnina. Uz to, zbog koordinacije
regionalnog razvitka bit e poeljno znaajnije razviti institut meubudetskih transfera.
Uspjenost regionalnog razvitka Hrvatske u izravnoj je vezi s razvijanjem mjeovitog
fiskalnog sustava karakteristinog za decentralizirane unitarne drave.

DRUTV. ISTA. 11 GOD. 1 (1992), BR. l, STR. 101-113

PETAK, Z.: FISKALNA DECENTRALIZACIJA. ..

FISCAL DECENTRALIZATION AND REGIONAL

DEVELOPMENT IN CROATIA
Zdravko Petak
Faculty of Political Sciences, Zagreb

ln this text the author discusses the relationship between the fiscal system and
regional development in Croatia. In the first part of the text the basic propositions of
the theory of fiscal federalism, a subdiscipline within pUblic finances is presented.
The thesis on the centralization of public finances in Croatia is regarded by presenting the comparative experience of contemporary fiscal systems in unitarian states,
which showa similar degree of centralization. Subsequently, the characteristics of
three basic systems in the vertical division of fiscal authority have been indicated:
the system of separation, the system of community, and the mixed system. Special
attention is devoted to analyzing the role of interbudget transfer in financing public
needs, evaluating negatively the underdevelopment of this institute in the Croatian
system of public finances.