UNIT 7 - Toward a European Administrative Space (Prema europskom upravnom

prostoru)
SIGMA dokument broj 27 (1999) predstavlja pokuaj utvrivanja naela uprave u EU da
bi se stvorili standardi koje drave kandidati moraju zadovoljiti, kako bi ujednaili svoje
javne uprave sa onima lanica EU. 1992. EU i Organizacija za ekonomsku suradnju i
razvoj (OECD) ustanovile su zajedniku inicijativu koja pomae pokuaje reforme javnih
uprava drava koje se kandidiraju za lanstvo u EU. Ova inicijativa naziva se SIGMA,
Potpora za poboljanje upravljanja i menadmenta u sredinjim i istonim europskim
zemljama.
Kako bi zadovoljile kriterije za pristup iz Kopenhagena i Madrida, Sredinje i Istone
europske zemlje koje se kandidiraju za lanstvo u EU moraju provesti reformu svojih
javnih uprava. Glavni osnivaki tekstovi (Osnivaki ugovori) Europske unije (Rimski
ugovor, 1957 i Ugovor iz Maastrichta, 1992) ne navode model javne uprave koji bi
trebale implementirati drave Kandidati. Jednom kada se procijeni demokratska
priroda njihovog politikog sustava, stvari koje se tiu upravljanja i javne uprave
preputaju se na diskrecijsku odluku dravama lanicama. Stoga, s formalno-pravnog
gledita, lanice imaju veliku administrativnu (upravnu) samostalnost.
lanstvo u EU zahtjeva da svaki upravni sustav i industrijski sektor drave lanice
potuje pravnu steevinu (acquis communautaire itaj: aki comuniter). Institucije javne
uprave primjenjuju i provode community acquis na nacionalnoj razini. Kako bi to uinile
to uinkovitije, the report states, javna uprava drave Kandidata mora se pridravati
glavnih naela Dobre vladavine i zadovoljiti upravne standarde koje je definirala Unija.
Glavni horizontalni upravni sustav drave Kandidata takoer mora zadovoljiti zahtjevima
EU, s obzirom da su oni kljuni za pouzdano (sigurno) funkcioniranje cjelokupne uprave,
ukljuujui podruja acquisa. Uspjena implementacija i provedba oito ovisi o
horizontalnim upravnim strukturama i sustavima, kao to su procedure za upravno
postupanje i mehanizmi koji osiguravaju da je izvrenje (ispunjavanje dunosti) javnih
slubenika u skladu sa EU standardima.
Ipak, postoji manjak opeg zakonodavstva primjenjivog na podruje javne uprave i
upravnog prava. Ne postoji acquis communauitaire za postavljanje standarda
horizontalnim sustavima upravljanja niti nacionalnim javnim upravama. Ciljevi i
orijentacija reforme javne uprave u pogledu pristupa EU nisu jasno utvreni.
Iako drave lanice imaju potpunu slobodu odluivanja o nainima i sredstvima
kojima e postii rezultate koji su predvieni Ugovorima i sekundarnim zakonodavstvom
EZ-a, tijekom vremena meu demokratskim zemljama pojavio se opi dogovor
(konsenzus) o kljunim elementima Dobre vladavine. Ovim dogovorom utvrena su
naela javne uprave zajednika dravama lanicama EU koje imaju razliite pravne
tradicije i upravne sustave.

UNIT 8 European Administrative Law Principles (Naela europskog upravnog

prava)
Pokuaj definiranja upravna naela je premono pravne orijentacije. SIGMA dokument
zapoinje tezom da je, unato nacionalnim razliitostima, mogue dogovoriti se oko
zajednike definicije upravnog prava kao: skup naela i pravila koja se odnose na
organizaciju i upravljanje javnom upravom te na odnose izmeu uprave i graana.
Europski sud pravde ima veliku ulogu u oblikovanju ovih naela javne uprave: moe se
rei kako danas postoji zajedniki acquis pravnih naela javne uprave koji je razvio
Europski sud pravde. Glavna naela upravnog prava koja su zajednika
Zapadnoeuropskim zemljama su:
POUZDANOST i PREDVIDLJIVOST (pravna sigurnost ili sudska zatita). Dokument
opisuje niz naela upravnog prava i mehanizama koji pokuavaju iskorijeniti arbitrau u
postupanju s javnim stvarima: vladavina prava; pravna sposobnost; upravna diskrecija;
proporcionalnost; naelo proceduralne pravednosti; pravodobnost; profesionalnost i
profesionalni integritet.

OTVORENOST (uprava je dostupna za vanjsko promatranje) i TRANSPARENTNOST

(uprava je providna radi mogunosti promatranja i nadzora).
ODGOVORNOST: svako upravno tijelo trebalo bi za svoje postupke biti odgovorno
drugim upravnim, zakonodavnim i sudskim tijelima.
EFIKASNOST (menaderska vrijednost koja se u sutini sastoji od odravanja dobrog
omjera izmeu koritenih sredstava i postignutih rezultata) i UINKOVITOST
(osiguravanje da je rad javne uprave uspjean u postizanju ciljeva i rjeavanju problema
koje su im postavili zakoni i vlada).
Ove zajednike temeljne upravne vrijednosti i naela trebaju dovesti do pribliavanja
nacionalnih uprava. Treba naglasiti da navodna upravna naela nisu toliko formalizirana
u zakonima niti sistematizirana u kodeksu. Ipak, ona obvezuju etiki i pravno. Dakle,
Dokument navodi zajedniki acquis sastavljen od naela upravnog prava, koji moemo
nazvati neformalizirani acquis communauitaire u smislu da ne postoji formalni
sporazum. Ovaj ne-formalizirani a.c. znaajno pridonosi europeizaciji nacionalnih
javnih uprava i upravnom pravu lanica EU te uvruje Europski upravni prostor koji je
u nastajanju.

UNIT 9 Administrative Doctrines-from the New Public Management to Good

Governance
(Upravne doktrine-od Novog javnog menadmenta do Dobre vladavine)
Moderni razvoj prave karakteriziraju dvije utjecajne doktrine novi javni menadment i
dobra vladavina.
Novi javni menadment postao je vrlo utjecajan od 1980ih godina. Karakterizira ga
orijentacija prema ekonomiji, efikasnosti i uinkovitosti, nastojanje da se dravna uprava
i organizacije javnog sektora podvedu pod trina naela metodama koje razvijaju
poduzetniko ponaanje i, openito govorei, nastojanjima da se nametne veina
vrijednosti i metoda upravljanja privatnim sektorom u javni. Mjere i uinci koje su
proizvele menaderske reforme javne uprave su strukturne, funkcionalne, personalne i
druge (financijske, politike, socijalne itd.).
Novi javni menadment bio je nabolje prihvaen u Novom Zelandu, Velikoj Britaniji,
Australiji, Kanadi i SAD-u. Menaderski pristup proirio se kako u Europi tako i na
drugim kontinentima razliitom brzinom i do razliitog stupnja. Meunarodne
organizacije kao to su Svjetska banka i Meunarodni monetarni fond, nalazile su se
meu najveim zagovarateljima menaderskog pristupa.
Ipak, odreeni nepovoljni uinci minimizirajue trino-orijentirane reforme javne
uprave primijeeni su od 1990ih. Nejasne linije politike odgovornosti, slabi kontakti s
javnou (graanima), smanjena transparentnost, korupcija, dodatni trokovi, ponovno
osnaenje regulacije, zanemarivanje prava graana samo su neki od njih. Na temelju
ovih okolnosti, UN, EU, OECD, IMF i WB poele su promovirati Dobru vladavinu.
Meu naelima Dobre vladavine, EU stavlja naglasak na otvorenost, participaciju,
odgovornost, uinkovitost i koherentnost. Nova doktrina naglaava ulogu graana i
civilnog drutva, transparentnost, legitimitet, efektivnost, ljudska prava i prava graana,
vladavinu prava, bolju kvalitetu javnih usluga, uvoenje moderne informatike i
komunikacijske tehnologije te bolje upravljanje ljudskim potencijalima. Na graane se
gleda kao na partnere koji znaajno pridonose krajnjem rezultatu aktivnosti javne
uprave. Graani moraju biti informirani i konzultirani, moraju sudjelovati u kreiranju
javne politike i u upravnim i drugim javnim procedurama.
Sve u svemu, Dobra vladavina je... kombinacija demokratske i uinkovite uprave.

UNIT 10- Basic Goals of Public Administration Reform in Croatia (Glavni ciljevi
reforme javne uprave u Hrvatskoj)

Glavni ciljevi reforme javne uprave u Hrvatskoj su Europeizacija i modernizacija. U

procesu pristupanja EU, Hrvatska se mora prilagoditi europskom iskustvu sa javnom
upravom i usvojiti upravne standarde koji se ire Europskim upravnim prostorom koji je
trenutno u nastajanju. Standardi europske javne uprave najee nisu pisani oni se
manje zamaraju sa konkretnom strukturom, organizacijom i veliinom javnih uprava, a
vie sa njihovim karakteristikama i sposobnou da usvoje acquis commun. U veini
sluajeva, govorimo o iskustvu koje se ponekad pretae u vodea naela, kao to su
vladavina prava, naelo supsidijarnosti, naelo transparentnosti itd. Graani se nalaze u
prvom planu i politike su orijentirane na rezultat. SIGMA program (zajednika inicijativa
OECD-a i EU) postigao je odreenu konkretizaciju kriterija za utvrivanje upravnog
kapaciteta, ali to je jo uvijek u nacrtima (skicama).
Modernizacija predstavlja znaajnije promjene u strukturi i procedurama javne uprave,
inspirirana je dananjim utjecajnim upravnim doktrinama Novog javnog menadmenta i
Dobre vladavine. Kako hrvatska javne uprava nije jo dostigla niti standarde
tradicionalnog weberijanskog modela organizirane, dobro dokumentirane, nepristrane,
etine, profesionalne i uinkovite javne uprave, trei cilj reforme mora ukljuiti razvoj
uprave temeljen na tradicionalnom modelu.
Vrijednosti koje bi se trebale unijeti i potivati u modernoj javnoj upravi su
tradicionalne i nove.
Tradicionalne vrijednosti odreene su povijesnim razvojem. One su: demokratske
politike vrijednosti (politiki legitimitet, politika odgovornost izabranih predstavnika,
odazivnost interesima i eljama graana, javnost i transparentnost uprave, dostupnost
itd.), pravne vrijednosti (vladavina prava, zakonitost, pravna sigurnost, jednakost u
upravnim postupanjima, nepristranost, zatita ljudskih i graanskih prava, pravednost u
upravnim postupanjima, pravna odgovornost javne uprave materijalna, disciplinska i
kaznena; sudski nadzor javne uprave itd.), socijalne vrijednosti (socijalna pravda,
solidarnost, socijalna osjetljivost, dobrobit, dobrotvornost, suosjeanje, pomo
graanima itd.) i ekonomske vrijednosti (efikasnost, ekonominost i uinkovitost). Nove
ili ponovno otkrivene vrijednosti su obrazovanje, strunost i profesionalizam;
supsidijarnost i decentralizacija; moralnost, nepristranost i ne-koruptivnost; kvaliteta
javnih usluga; koordinacija, horizontalno povezivanje i kompjuterizacija; poduzetnitvo,
konkurentnost i trina orijentacija.

UNIT 11- The E-government Imperative (Znaajnost e-uprave)

Jo od pojave kompjutora i u posljednje vrijeme Interneta, poveao se pritisak na vlade
da bolje djeluju, a informacijske i komunikacijske tehnologije osigurale su im kapacitet
da to uine putem e-uprave. E-uprava je ovdje definirana kao koritenje informacijske i
komunikacijske tehnologije i posebno Interneta kao alata za postizanje bolje uprave.
Uinak e-uprave na najiroj razini je jednostavno bolja uprava e-uprava vie se odnosi
na upravu nego na e. Ona omoguuje bolje rezultate politike, veu kvalitetu usluga i
vei angaman graana. Vlade i javne uprave e, i trebale bi se nastaviti procjenjivati
prema tim uspostavljenim kriterijima za pristupanje EU.
Inicijative e-uprave preusmjerile su panju na mnoga pitanja: kako uinkovitije
suraivati kroz agencije da bi se obratili sloenim, zajednikim problemima; kako
pojaati fokus na klijente; i kako izgraditi odnose sa partnerima iz privatnih sektora.
Javne uprave moraju se pozabaviti ovim pitanjima ako ele ostati odazivne.
Informacijske i komunikacijske tehnologije omoguuju poboljanje uinkovitosti u
masovnim proceduralnim zadacima i operacijama javne uprave. Primjena Interneta moe
stvoriti utede pri prikupljanju podataka i prijenosu, opskrbljivanju informacijama i
komunikacija sa klijentima. Znaajnija djelotvornost u budunosti mogua je kroz vei
protok podataka unutar i izmeu vlada.
Izgradnja povjerenja izmeu vlada i graana kljuna je za Dobru vladavinu.
Informacijske i komunikacijske tehnologije mogu pomoi u izgradnji povjerenja tako da
omogue graanima sudjelovanje u procesu stvaranja politike, promociji otvorene i

odgovorne uprave i pomaui sprjeavanje korupcije. Nadalje, moe omoguiti da se glas

pojedinaca uje u irim raspravama, koritenjem informacijskih i komunikacijskih
tehnologija kako bi ohrabrili graane da razmiljaju konstruktivno o javnim stvarima i
procjeni uinka primjene tehnologije kako bi se otvorio proces stvaranja politike. Politike
koje se odnose na kvalitetu informacija i odgovornost takoer su potrebne. Ipak, malo
njih oekuje da e u skoroj budunosti e-uprava u potpunosti zamijeniti tradicionalne
metode prikupljanja informacija, konzultiranja i participacije javnosti.

UNIT 12- E-Government, Information and Communication technology, and

Public Value (E-uprava, informacijska i komunikacijska tehnologija i javne
vrijednosti)
Stavljamo e ispred uprave kako bi shvatili da je javna uprava u procesu
transformacije svojih unutarnjih i vanjskih odnosa, koritenjem moderne informacijske i
komunikacijske tehnologije (ICT).
ICT se odnosi na komunikaciju izmeu ljudi: najvaniji dio ljudskog drutva. Uvijek smo
koristili komunikaciju kako bi informirali, uili, definirali koncepte i stavove, promiljali i
dostigli dogovore, u privatnom i javnom ivotu. Pojedinac moe staviti elektronike
karakteristike moderne ICT u taj bezvremenski proces komunikacije i imati koristi od
toga. Ako se ovo uini u kontekstu javne uprave, nedvojbeno e imati utjecaj na
stvaranje javnih vrijednosti. Doista, e-uprava se moe promatrati kao proces stvaranja
javnih vrijednosti koritenjem moderne ICT.
Predodba o javnim vrijednostima ukorijenjena je u ljudskim eljama, s obzirom da
jedino javnost moe odrediti to je stvarno vrijedno njenim lanovima. Takoer je
ukorijenjena u sposobnosti uprave da kreira stvari koje ljudi ele. Rezultati razvojnog
procesa koji poboljava kvalitetu ljudskog ivota, zakoni koji su nuni i pravedni, usluge
koje zadovoljavaju potrebe ljudi, pravinost, jednakost, duni procesi, povjerenje i
pouzdanost u upravu koja proizlazi iz ukupne djelatnosti su stvari koje ljudi ele i cijene.
Oni ih plaaju sa sredstvima i moima koje daju, a za uzvrat oekuju od uprave da bude
djelotvorna u stvaranju javnih vrijednosti. (Ako se odgovarajue etike vrijednosti a
posebno vrijednost ljudske solidarnosti postave na mjesto, ova se razmjena ne predaje
minimalistikoj interpretaciji: ljudi znaju predati dio svoje individualne slobode kako bi
promovirali i okoristili se javnim dobrom.) S ovog aspekta e-uprava je opravdana ako
poveava kapacitete javne uprave koji bi pojaali opseg javnih vrijednosti, tj. onoga to
ljudi ele.
Ovaj model meuodnosa izmeu ljudi, uprave i javnih vrijednosti ako se primijeni na
analizu e-uprave jednostavan je i jasan. Ljudi izraavaju elje, uprava koristi ICT kako
bi poveala vlastite kapacitete da bi mogla ljudima dati ono to ele, i eventualno, javna
vrijednost rezultat vie kvalitete ivota je stvorena. U stvarnom ivotu ovaj je model
teko primjenjiv i odravan.

UNIT 13 Recommendations for Modernisation of the Croatian Public

Administration (Preporuke za modernizaciju hrvatske javne uprave)
1. Uinkovita, efektivna i regulirana javna uprava preduvjet je za ulazak Hrvatske u EU,
s obzirom na Sporazum o stabilizaciji i pristupanju iz 2001. Njena transparentnost,
otvorenost i dobro organizirane procedure potrebne su za demokratski razvoj zemlje.
Stoga, najvanije je formirati jasnu viziju razvoja javne uprave, koji se temelji na
iskustvu Zapadnih europskih zemalja i zemalja u tranziciji, te pripremiti profesionalnu,
sveobuhvatnu reformu dravne i javne uprave u Hrvatskoj.

2. Dobro organizirana javne uprava, koja oprezno upravlja s dokumentima i podacima u

tradicionalnim i elektronskim oblicima, preduvjet je za uinkovito sudstvo. Dakle,
sudstvo ne moe razvijati se i napredovati bez reforme javne uprave, s obzirom da su ova
dva sustava meuovisna u provoenju zakona.
3. Hrvatska nee biti u mogunosti razviti kapacitete svojih dravnih i javnih institucija,
potrebnih za upravljanje sloenim javnim problemima koje namee moderni globalizirani
svijet, bez primjereno educiranog, profesionalnog, motiviranog i proaktivnog upravnog
osoblja, stimuliranog radom u odgovarajuoj organizacijskoj kulturi. Visok stupanj
profesionalizma ne politikih kriterija trebao bi biti uvjet pri zapoljavanju u javnoj
upravi. Kvalitetna naobrazba, nepristranost i profesionalnost javnih slubenika uklonili
bi subjektivnost i arbitrarne politike intervencije te suzili mogunost korupcije.
4. Potrebno je uspostaviti integrirani sustav upravne naobrazbe srednjokolsko
obrazovanje nakon kojega slijede fakultetski i sveuilini programi, te postdiplomski
studiji. Takva naobrazba trebala bi se nastaviti kroz vjebenike programe i konstantno
usavravanje javnih slubenika tijekom slube na sredinjim i lokalnim razinama, sa
boljim sustavom dravnih ispita i jasnijim pristupom njima.
5. Osim tradicionalne pravne edukacije, vano je uspostaviti izvrstan opi-upravni
sveuilini kolegij studija za budue javne slubenika rukovodeih pozicija. Takvi studiji
trebaju sadravati upravno-tehnika, organizacijska, pravna, politiko-znanstvena,
socioloka, ekonomska, financijska i druga empirijski testirana znanja te razviti vjetine
modernog menaderskog i poduzetnikog vodstva upravne organizacije.
6. Potrebno je utvrditi visoke pozicije u javnoj upravi za koje e se zahtijevati upravno i
pravno obrazovanje.
7. Predloeno je Vladi Republike Hrvatske da formira posebnu komisiju koja e se
sastojati od profesionalaca i uenjaka sa podruja dravne uprave, Dravnog Arhiva,
prava i informatikih tehnologija, koji bi izradili nacrt nove regulacije uredskog
poslovanja i stvorili visoko-kvalitetni, moderan sustav uredskog i upravljanja
dokumentima(podacima).
8.Vano je izraditi nacrt i uspostaviti visoko-kvalitetne sveuiline programe o
upravljanju informacijama i dokumentima u javnim i privatnim organizacijama.
9. Sustav javne uprave trebao bi biti organiziran tako da su za upravljanje dokumentima
u tradicionalnim i elektronskim oblicima i formatima potrebni javni slubenici sa
sveuilinom diplomom.