“cronologica" a etapelor parcurse de reglementarea administratiei publice in general aspect constitutional si legal, de natura a permite surprinderea elementelor specifice de continut a modului de organizare si functionare al acestor autoritai administrative. De asemenea, vom avea in vedere si organizarea administrativ teritorialé a {ari noastre in contextul intregirii nationale, care este de natura evidentia evolutia inistrafiei publice din Roménia, in.stransi dependent’ cucontextul.european in care evoluat. Vom desptinde in aceasta analizi “istorica". a evolutiei administratiei publice si olutia celor doua principii fundamentale de organizare si functionare al acesteia: centralizarea gi descentralizarea Perioada istorici moderne in Romaniei. Ca 0 continuare a Conventiei ruso-turce de la Akkerman din 1826, Tratatul de la Adrianopole a consfintit, printr-un "act aditional ", angajamentul celor doua puteri, de a acepta regulamentele referitoare la organizarea administrativa interna a Tari omanesti si a Moldovei, elaborate de doua comisii autohtone Regulamentele organice, au inceput sd-si produca efecte dupa aprobarea lor Curtea de la Sant-Petersburg si respectiv adoptate de Adunirile obstesti extraordinare 01/13 julie 1831 in Tara Romaneasc’ si 1/31 ianuarie 1832, in Moldova.* Regulamentele organie sunt recunoscute in doctrina romaneased, ca fiind primele "Constitutii modeme" ale Principatelor romane. Acestea consacrau pentru prima oara in dezvoltarea statala romaneasca, principiul separatiei puterilor in stat, reprezentata pri - puterea legislativa ce revenea Adunarii obstesti (ordinare); - puterea executivi-domnul paméantean ales in fiecare fara de Adunarea obsteascd extraordinara; ~ puterea judecdtoreasca, reprezentata de tribunale judefene, instante de ape sprocuratura si corpul de asociatie si, ca instant suprema, Inaltul Divan Domnese. Din perspectiva temei noastre de studiu, retinem ci puterea executiva era concentraté in miainile Domnului, el fiind responsabil de faptele sale in fata adunarii Subordonatii lui erau demnitarii care conduceau departamentele aflate sub directa subordonare a puterii centrale. Cei 6-8 demnitari numiti de domn (principe), alcdtuiau ,,sfatul ministrilot erau direct subordonati puterii centrale. si * Cristian Toneseu ~ De pa ‘oliarea constitusionala a Romaniei, Acte si documente, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1998, 25Guvernul prevala fata de Parlament, regele avand posibilitatea s&-i acorde sefului guvernului calitati si imputerniciti speciale. Dintre ministere, amintim: ministerul de interne, externe, justitiei, apararii, de rizboi, educatiei, agricultur gi comertului, sinatate. Ministrii erau numiti gi revocati de seful statului, in fafa céruia réspundeau pentru faptele proprii. Ministrii contrasemnau actele regelui in domeniile lor de activitate, fiind raspunzatori pentru realizarea acestora. Atat Adunarea Deputatilor, Senatul, cat gi regele, aveau posibilitatea de a-i deferi justitiei (inaltei Curi de Casatie si Justitie), pe "ministrii ce se ficeau vinovati de inedlcati ale legii frii, sau pentru alte cauze. Cu unele modificdri din anii 1879, 1884, 1917, Constitutia din 1866 a ramas valabila pana in 1923 Rejinem asadar, ca trisaturi ale administratiei centrale in perioada analizata urmatoarele: ~ pe teritoriul Romaniei exista o administrajie centralé departamental’, condus& de ministrii cu mult inaintea organizarii guvernului ca organ de stat. De alifel, chiar in Regulamentele organice, regasim demnitati si functii care s-au nascut din transformarea unor ranguri boieresti in functii publice . Astfel, ‘Marele vornic din launtru ", avea competenta in problemele interne, agricultura, inva{amant, sanatate gi "Marele vistiernic" se ocupa de finanje, industrie si comert " secretarul statului" era seful cancelariei, "marele logofit al credingei" se ocupa de culte, iar " marele spatar" ,de armati, -numeric, administratia departamentalé creste cu orice modificare constitutionala. Am retinut deja, cd dup& Unirea din 1859, administratia departamental’ insuma 8 ministere, pentru ca numirul acestora si sporeasci prin aparitia ministerului controlului, in 1864 infiinjarea Curtii de Conturi, Ministerul Domeniilor in 1883, si pana la 13 in 1923 Perioada antebelicd care coincide cu etapa premergitoare Mari Uniti, nu cunoaste modificari semnificative, de confinut, in materia administratiei publice scentrale, ministeriale, cu exceptia schimbarilor de denumiri, comasari intre ministere sau reorganizari. De altfel, aceasta perioad’ a urmarit mai mult desavarsirea Unirii si asigurarea unei administrari tranzitorii in teritoriile unite, (in 1918) cu statul romén, care de altfel functioneaza " de jure ", pan in 1920. de finanfe, al afacerilor si domeniilor industriei 27Presedintele consiliului de ministrii era acela care numea ministrii, care la randul lor erau rispunzatori de actele lor si puteau fi trimisi in judecata in faja Inaltei Curti de Casatie si Justitie. Executivul astfel instituit in perioada 1940-1944, si mai cu seama cel condus de Antonescu, din 1941, a condus statul ,far’a Constitutie si fara Parlament, intreaga onsabilitate revenind acestuia, materializata prin decrete-legi, pe care regele Mihai la semnat. Ca sef al guvernului acestei perioade, Antonescu elabora directive generale, prezida Consiliul de Ministrii si numea, in cele mai importante functii ii, contrasemna decretele legale, emitea regulamente, ordonante si era rispunzator, inclusiv pentru activitatea sa administrativa in fata Inaltei Curti de Casatie si Justitie. Ministerele erau conduse de ministrii sau interimari, unele dintre acestea cu © sfera de competen{é mai mare, aveau si un subsecretar de stat cu atributii limitate. Perioada postbelica, in etapa imediat urmatoare evenimentelor de la 23 August 1944, a fost repusa in vigoare Constitutia din 1923. Pana la adoptarea Constitutiei din 1948, in temeiul vederilor Constitutiei din 1923, a sporit rolul Consiliului de Ministri, care a dobandit aceasta perioada chiar si competenta in materie legislativa. Aceasti perioada nu se remarca prin modificari structurale in administratia publica centralé. Ceea ce caracterizeazi aceasti perioada este, pe plan intern, discordanja punetelor de vedere ale fortelor politice, lipsa de colaborare dintre Casa Regala si Guvern intr-un context international, care a influenjat decisiv cursul vietii politice romanesti, respectiv, participarea la razboiul antihitlerist. Alegerile din 1946 au incununat reusita Blocului Partidelor Democratice, ceea ce adeterminat 0 consolidare a administratiei regimului comunist ce avea sa se consacre la rang constitutional prin Constitutia din 1948", Potrivit acestei legi fundamentale, Consiliul de Ministri este “organul" suprem executiy si administrativ al RPR" compus din "presedintele consiliului de ministrii, din unu sau mai multi vicepresedinti si din ministrii care, impreuna alcdtuiesc consiliul de ministri”. Rolul deosebit acordat consiliului de ministri se remarci mai ales in domeniul conducerii si planificarii , ca o consecinfa a trisiturilor — statutului totalitar, “ Constitufia - Publicata in Monitorul Oficial partea | din 13 aprilie 1948, 29Perioada post-revolutionara. Revolutia din decembrie 1989 marcheazd cu adevarat 0 cotituré n planul reorganizirii si restructurarii administratici publice in general si fireste, a administratiei centrale cu precddere din Romania. Prin Proclamatia c&tre tari din 22 decembrie 1989, intreaga putere de stat a fost preluata de Consiliul FSN. Decretul - Lege nr.10/1989" din 31 decembrie reprezinta un act cu caracter organic, prin care se constituie si organizeaz’ Guvernul in Romania. Bfectele Decretului- Lege nr.10/1989 s-au produs pana la adoptarea Leg 1137/1990" privind organizarea si funeyionatea Guvernului care, cu modificaile implicite impuse de adoptarea Constitutiei” din decembrie 1991, si-a produs efecte pana la abrogarea lui la 02 aprilie 2001, cdnd a: fost adoptata Legea nr. 90/2001” privind organizarea si functionarea Guvernului Roméniei si a ministerelor. Ceea ce caracterizeazii aceasta perioada, se poate sintetiza astfel: . -flexibilitatea reglementirilor constitufionale, in sensul stabilirii ca norma de principiu, categoriile de autoritai. publice, rolul si sarcinile lor, locul in sistemul democratiei constitutionale, raporturile dintre acestea; -determinarea prin norma constitutionala, ca fiind de domeniul. legii organice, rglementarea organizarii si functionarii Guvernului, eat si a celorlalte autoritati ale administratici publice centrale, a numarului acestora. Aceasté modalitate de reglementare pe care o regisim la majoritatea onstitufiilor statelor europene, permite de altfel, ca in functie de evolutia fenomenului politic si social dintr-un stat, modificdrile ce se impun la nivel structural, sé poati fi realizate cu mult usurinta, fara a impune modificarea, revizuirea Constitutici, a cdrei procedura atat de adoptare, cat si de modificare, este mult mai greoaie. Din punet de vedere al evolutiei numerice si structurale a administratiei centrale, vom observa din 1990, urmatoarele tendinte importante: - perioada 1990-1996 este caracterizata prin modificari interne structurale in cadrul acelorasi organe centrale ale administratiei publice, cu constituirea departamente sau alte componente functionale, fri a afecta numarul ministerelor initial aprobate; Decretul Lege nr.10/1989 privind constituirea, organizarea si funetionarea Guvernului Romaniei- Publicat in Monitorul Oficial nr. 9/ 31.12.1989 Legea nr.37/1990 privind organizarea gi funefionarea Guvernului - Publieata in Monitorul Oficial nr. 137/ 7.12.1990 © Constitutia Romaniei din 1991- Publicaté in Monitovul Oficial, Partea 1, ne. 233/21.11,1991 Legea nr.90/2001 privind organizarea si funcjionarea Guvernului Romane’ si a ministerelor Publicat’ in "Monivorul Oficial “nr.164! 02.04.2001Desi se consacra prin Legea din 1864, principiul descentralizarii acesta se reduce la recunoasterea personalititii juridice a judejelor | ! si comunelor. 2 Legea Comunala publicati la 1 aprilie 1864”si Legea pentru infiintarea 1 Consiliilor Judetene din 2 aprilie 1864”, recunose atét judetului cat si comunei, | personalitatea juridica, declardndu-le circumscriptii teritorial administrative, avand atributii cu caracter patrimonial gi de putere publica. Judetele si comunele sunt administrate de Consilii alese pe baza votului cenzitor si reprezentau interesele colectivitiii locale. in fiecare judet, functiona un prefect si mai multi subprefecti, prefectul fiind comisar al Guvernului "executor al deciziilor consiliului judefean", iar in comune, cate un primar, numit de autoritatea central, fiind executor al deciziilor consiliului comunal, pe o durata de doi ani, in comunele urbane pe un an in cele rurale. Constitujia din 1866” consacra personaitate juridica a judejelor si comunelor, pe baza principiului descentralizirii administrative’”. Teritoriul era impartit in Judefe, Judetele in plagi si plasile in comune*'. Pnmarul in 1886 era ales de consiliul local, in 1874 era numit de prefect, pentru ca in 1882 sa fie ales de consiliul local si confirmat de prefect. Plasile erau conduse de pretori si ulterior de prim-pretori, reprezentanti ai prefectului numifi de ministrul de inteme sau chiar de prefect. La nivel judejean, organele administrative erau consiliul judejean si prefectul ca reprezentant al Guvernului cu atributii de indrumare gi control al tuturor organelor administrative din judef, numit de Rege la propunerea ministrului de interne. Principiul descentralizarii consacrat prin aceste reglementii diferite in doctrina de specialitate a vremii. Astfel, C. Dissescu , aprecia cai" descentralizzarea semnifica pur si simphu si o micgorare a centralizarii, diminuarea concentrarii puterilor, in timp ce prin puralizare se reflecta raportul natural dintre puterea central si cea local", A accepta si recunoaste descentralizarea inseamna, in concepfia autorului, ca accepji ca alaturi de stat si autoritatile subordonate acestora existd si alte autoritati administrative-persoane de drept public care reprezinta interesele locale. a condus la abordi 77 Legea comunala -Publicata in Jurnalul Oficial al Principatelor Unite Romane, nr. 75/1/13/aprilie 1864 ~ ne. 394 ™ Legea pentcu iniingarea consiliior judefene -Publicatain Juralul Oficial al Prneipatelor Unite Roméne, ne. 762/4aprilie 1864 - ne. 396 © Consttutia a fost decretata, promulgatd si publicata in’ Monitorul Oficial de la 1 iulie 1866, gi modificat& prin le de la 13 octomvrie 1979 si 8 june 1884 " Articolul 106 al Consttuyiei din 1866 prevedea c& "Instituyiunile judefene si comunale sunt regulate de leg” ir la art 107 cd. Aceste legi vor avea de baz descentralizarea administratiunei mai completa si independenfa comunala” 8! Articolul 4 al Constitute’ din 1866 © Constantin D.Dissescu ~ Curs de drept public romain, Bucuresti, Stabilimentul grafic IV. Soce, 1890, p.83De altfel, ceea ce caracterizeazii perioada 1894-1904, cand s-a adoptat o alta Lege pentru organizarea comunelor rurale si administratiunea plaselor, modificata suecesiv in 1908, 1910, 1912, este caracterul siu centralizator. Constitutia din 1923 in art.108, consacra, ca si Constitutia din 1866, principiul descentralizirii 1a baza organizarii administrative a institutiilor Judetene si comunale care vor fi reglementate prin lege. nsiliile comunale gi judejene sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret si obligatoriu, si includ totodata membri de drept si membri cooptati. Primarul este seful administratiei comunale si reprezentant al administratici centrale, pana in 1929 find ales de Consiliul comunal (cu exceptia municipiilor unde era numit de ministrul de interne), pe o duratti de 2 ani Un rol important in punerea in executare a normei constitutionale din 1923, o are Legea pentru unificarea administrativa din 1925, urmata de Legea din 1929. Legea din 1925 a administratiei locale in Roménia bazata pe principiul descentralizarii administrative (Legea pentru unificarea administrativa), a avut un puternic caracter centralizator, intirind tutela administrativa a puterii centrale asupra administratiei locale*. Legea din 1929, in schimb, desi se baza pe descentralizarea administrativa, asigura o delimitare, separare a intereselor locale de cele generale, ce urmau a se asigura prin prefecti, cele generale si prin pregedintii delegatiei judeyene, pentru cele locale. Dizolvarea consiliilor locale comunale si judejene se putea dispune doar de organele jurisdictionale/comitetele de revizie, in cazuri limitativ prevazute de lege, tutela administrativ jurisdictionala, era reglementatd ca atare. Legea reglementa si anumite cazuri pentru organizarea referendumului. Legea admistratiei din 19367 a. intarit centralismul si regimul de guvernare prin functionari, reprezentanti ai puterii centrale; care puteau sanctiona disciplinar si primarii. Primul functionar local era prefectul, persoanii politica si reprezentant al Guvernului, sef al administratie judejene. Judejele erau impirtite in plasi, conduse de primpretori sau pretori subordonati prefectului. Deeretul nr.25 /28 decembrie 1950 prevede organizarea si functionarea Sfaturilor populare statale si structura organizatorici a organelor locale de specialitate, erau alese pe 4 ani. Teritoriul Roméniei era impartit din punct de vedere administrativ in judete si comune, avénd drept autoritii: consiliile judetene, delegatia consiliului judetean. si comisia administrativa judejeana. Prefectul, pana in 1929, era reprezentantul intereselelor generale si sef al administratiei judetene. Dupa aceasta “° Legea administrajiei locale - Publicatt in Monitorul Oficial nr. 128/14.06.1925 * George Alexianu ~ Cavs de rapt administra, vo. I, Ei Casa Scoalelar, 1930, p. 67 © Legea administratici - Publieata in Monitorul Oficial nr. 73/27.03.1936 35Judetul avea un prefect numit prin decret regal, ca reprezentant al Guvernului, Din 1940, se revine la "organizarea comunala", in care comuna este unitatea de bazi, iar ca autoritati cu competente executive, primarul si prefectul. Perioada cuprinsa intre anii 1944-1989 se caracterizeaza printr-un accentuat “centralism democratic", care consacra subordonarea strictd a organelor locale ale administratici de stat, atat pe orizontala, cat si pe verticala. »,Larga autonomie" de care se vorbeste in aceasti perioada, consti in conducerea activitatii locale de stat, pe baza planului national unic, rezumandu-se la punerea in aplicare a "indicatiilor de partid”. intr-o prezentare succesiva a reglementirilor constitutionale din aceasta perioada, vom refine urmatoarele: Constitutia din 1948” -Potrivit articolului 76 al acestei Constitutii, "Teritoriul Republicii Populare Romane se imparte din punct de vedere administrativ in ; comune, plisi, judeje si regiuni." constitutia reglementeazi existenta consiliilor populare locale alese ca organe locale ale puterii de stat”, comitetele gi birourile executive ale consiliilor populare, ca organe executive alese de acestea, avand 0 dubla subordonare, atat fai de consiliile populare, cat si fata de organele centrale ale administratiei de stat. Legea nr.17 din 15.01.1949 asupra consililor populare, prevedea orgainzarea si functionarea acestor Consilii populare in comune, plasi, judete, fra a mentine regiunile. Legea 3 din 6 septembrie 1950, prevede 0 noua organizare teritoriala, stabilité ca unitati administrative : regiunea, raionul, orasul si comuna. Decretul nr.259 din 28 decembrie 1950 pentru organizarea si functionarea sfaturilor populare, stabilea si stuctura organizatoricd a organelor locale de specialitate, care erau alese pe 4 ani. Constitutia din 1952” -Particularitatea acestei Constitutii este infiinfarea Regiunii Autonome Maghiare ca unitate administrativ-teritoriald cu statut special, intemeiata pe existenja unei minoritati etnice. ”” Regiunea dispune a de 0 conducere administrativa autonomé gi era finuti s& execute legea, hotirarile si dispozitiile organelor centrale ale statului pe teritoriul sau. Constitutia instituie sfaturile populare ca organe ale puterii de stat, ale prin sufragiu universal pe 2 ani, iar comitetele executive gi birourile executive, alese de acestea igi menjin subordonarea fai de sfaturile populare. © Const din 1948- Publicata in Monitorul Oficial, partea L, ar, 87 bis din 13 aprilie 1948 ® Articolul 76 al Constituyiei din 1848, * Constitutia din 1952 -Publicata in Buletinul Oficial al Marii Adundri Najionale a Republieii populare Romane, r.1din 27 septembrie 1932 Monitorul Oficial nr. 87 bis din 13 aprilie 1948, *" Art. 19 prevedea ci "Regiunea Autonoma maghiara a RPR este format din tertoriul locuit de populayia compacta ‘maghiara secuiasea yi are conducere administrativa autonoms, aleasa de populatia Regiunii AutonomeDecretului Lege nr.2/1989 privind constituirea, organizarea si functionarea Consiliului FSN si a consiliilor teritoriale ale FSN'™ si a Decretului Lege nr.8/1990 privind organizarea si functionarea organelor locale ale administratiei de stat in unitajile administrativ- teritoriale'”’, functioneaz’ ca organe ale puterii locale consilii ale FSN subordonate ierarhic Consiliului FSN si ca organe ale administratiei de stat, primarii conduse de primar, dublu subordonate fata de Consiliului FSN si organelor administratiei de stat ierarhic superioare si Guvernului. Este de la sine injeles ci nu se poate vorbi de existenta autonomiei locale, eventual un inceput de deconcetrare administrativa. -a doua etapa, cuprinsa intre iulie 1990-decembrie 1991, denumitd "pre- constitutionala” este marcata de adoptarea Legii nr.5/1990 privind administrarea judetelor ,municipiilor, oraselor si comunelor, pana la organizarea de alegeri locale in unitatile administrativ teritoriale, potrivit careia organele administratiei locale de stat sunt primariile la nivelul oraselor si comunelor si prefecturile la nivelul Judetelor, subordonate ierarhic organelor administratiei de stat superioare gi Guvernului. Cu toate c& Legea nr.5/1990 nu mai reglementeaza categoria de organe ale puterii de stat, se foloseste nofiunea de organ al statului pentru a defini autoritatile subordonate ierarhic, care, fri a dispune de autonomie locala, sunt o forma de manifestare a deconcentrarii administrativ teritoriale. -a treia etapa incepe cu adoptarea Constitutiei Romaniei din 1991, care consacra ca principii ale organizarii administrativ teritoriale, descentralizarea administrativa si autonomia locala. Principiul fundamental mai sus enunjat era cuprins in Titlul III, Cap.V, art. 119- 122, privind "Administrajia public’ local", care trata autonomia local, Cap.V “Administratia publici", Titlul Hl "Autoritatile publice", prevederi dezvoltate ulterior in Legea organica privind organizarea si functionarea administratiei publice locale Legea nr. 69/1991'"* modificati si completata prin Legea nr 24/1996" si Ordonanta de urgen{é a Guvernului nr. 22/1997! ultima declarata heconstituionala prin Decizia nr. 83/1998 a Curfii Constitutionale™, si respectiv Legea nr.215/2001'"”’ , in prezent in vigoare. "'Decretul Lege nr.2/1989 privind constit sanizarea si funcfionarea Consiliului FSN sia consiliilor ‘ertoriale ale FSN - Publicat in Monitorul Oficial al Romiiniei Nr 4 din 27 dec. 1989, "'Decreta ‘nr.8/1990 privind organizarea si funcfionarea organelor loca le ale administratie’ de stat in unitatile axdministrati-tertoriale Publicat in Monitorul Oficial nr. 15/1990 * Legea nr.69/199| privind administrajia public’ locali- Publicata in Monitorul Oficial nr. 76/ 13.04.1996 ‘** Legea nr.24/1996 privind administratia publica locala - Publicata in Monitorul Oficial nr.76/1996 " drdonanja de Urgenta a Guvernului nr. 22/1997 -Publicata in Monitorul Oficial nr. 105/29.05,1997 “* Decizia n.83/1998: Publica in Monitorul Offeal nr, 211/08.06.1998 ‘ Legea nr.215/2001 privind administrajia publie& locals Publicatai in Monitorul Oficial nr. 204/23,04.2001" Prin legea de revizuire a Constitutiei s-a adaugat la cele doud principii ale ului initial (art.119) si principiul deconcentrarii. serviciilor publice" (arl.120 din Constitufia revizuits), Aceast& completare era necesardi pentru ci administratia publica locala, de vreme se realizeazii la nivel judetean si la nivelul localitailor presupune, la randul Siu, 0 asezare in teritoriu a organismelor specializate, deci 0 deconcentrare spre localititi a serviciilor, care, in prezent, functioneaz numai in "capitala" judetului respectiv, in cadrul localitatilor, spre cartiere sau dup’ caz, spre sate". Acest principiu trebuia asadar inscris expres in textul Constitutiei '"°, Noul confinut al articolului 120 din Constitutie recunoaste existenta lectivitatilor teritoriale locale, in cadrul statului unitar, dup cum cuprinderea art.120 capitolul privitor la "Administratia publica", Sectiunea a-2-a Administratia publica local", are semnificatia cA atdt autonomia locala, cat i deconcentrarea, au un caracter administrativ, si pe cale de consecinta, unitatea administrativ teritoriala, are sensul de colectivitate teritoriala locala cand se refer la autonomia locala, dar i de circumscriptie administrativa a teritoriului de stat, cand ne raportim la desconcentrarea administrativa. Coroborand prevederile art.120 cu art.3 (3) din Constitutie, rezulta ca in ambele injelesuri, unititile administrativ-teritoriale sunt-comunele, orasele si judejele, cu posibilitatea, in conditiile legii, ca unele orase si fie declarate municipii Pe de alta parte, este de subliniat ca prin sintagma "administratie publica” se desemneaza activitatea pe care o desfagoari autorititile create pe baza principiului autonomiei locale "Nu trebuie deci, confundatd ideea de administratie public locala care vizeazi atét comuna, orasul, cat si judequl, cu ideea de consiliul local, care in , virtutea conventiei terminologice inserate in articolul urmator, evoca numai autoritatile comunale si orasenesti!'! . Autoritaile administratiei publice locale din Romania, au un dublu regim juridic: un statut constitutional, prevazut de art.121-122; ~ un statut legal-cuprins in Legea nr.215/2001 privind administratia publicd locala, respectiv Legea nr.67/2004 privind alegerea autorititilor administratiei publice locale, Ca un element de drept comparat, amintim ca multe din constitutiile statelor curopene membre ale Uniunii Europene, cuprind doar norme de trimitere privitor la aceste autoritati ale administratiei publice locale (ex. Franta, Estonia, Lituania, Letonia, etc.), dupa cum exist si Constitutii in care intreaga organizare i '° Mihai Constantinescu, Antonie lorgovan, loan Mi siexplicayt, Ed. All Beck, 2004, p.252 " Mihai Constantinescu, Antonie lorgovan, [oan Mutara, Elena Simina Tanaseseu - op.cit, p.253 al Elena Simina seseu = Constitupia revicuitiicomemarttLegii infiinfarii consiliilor judejene de la 2/14 aprilie 1864!" in intregire cu Legea comunala votata la 10 martie 1864 si sanctionata de domnitor la 31 martie 1864!" a marcat demarcarea intre etapa din istoria admini stratiei "statornicita in tiparele feudale" si etapa "omologata de miscarea istorica moderna" bazatd pe evenimentele de la 1789 din Franta, pe revolugia lui Tudor Vladimirescu, pe Revolutia de la 1848 si pe Unirea de la 24 ianuarie 1859. Legea comunald a atribuit comunelor urbane gi rurale calitatea de persoana juridicd, ceea ce le di dreptul de a reprezenta si a apara interesele locuitorilor si a fost infiinjat% functia de primar Legea infiingarii consiliilor judetene a creat o institujie noua la nivelul fiecdrui judet, institutie cdreia i s-a atribuit rolul de a reprezenta interesele colective si economice pe plan local: fiecare consiliu judetean avea un comitet permanent. Din legile vremii rezulta c& 1a conducerea judetelor trebuiau s conlucreze organe cu caracter deliberativ si organe executive. Astfel, prefectul si subprefectul erau “reprezentanti ai puterii centrale in judet si administratori ai intereselor locale", Consiliul judejean avea rolul de organ deliberativ, iar comitetul permanent era autoritate administrativa cu atributii executive si deliberative al carui presedinte era prefectul. Legea din anul 1864 a fost modificat& prin Legea din martie 1872 si apoi prin Legea din 1 martie 1883, act normativ prin care atributiile definitorii pentru competenta prefectului au fost restranse. Conform acestui act normatiy prefectul era doar “agent executor al deciziunilor consiliului si comitetului, pe care le ineredinteaza prezidentului comitetului permanent. Prefectul trebuia dea acestuia concursul necesar"'®, Prin Legea din | noiembrie 1892 privind organizarea autoritajilor administrative exterioare, dependente de Ministerul de Interne si fixarea cireumscriptiunilor administrative s-a reglementat c&: "in capul fiecdrui judet este cate un prefect" "numit prin decret regal, la recomandarea Ministrului de Interne" si "reprezinta puterea executiva in toata circumscripjiunea supusd administratiunii sale ", Legislatia anterioara Unirii de la | decembrie 1918 si legile din anii 192: 1936 si 1940, pornind de la modelul organizatoric al departamentului din Franta, i- au atribuit prefectului calitatea de conducator al administraiei_judetene descentralizate gi calitatea de reprezentant al guvernului in judet. Asa cum se arata in literatura de specialitate’”', spre deosebire de primar - care avea si el o dubla calitate: sef al administratiei comunale descentralizate si reprezentantul guvernului in comuna "prefectul este in primul rand reprezentantul local al puterii centrale gi {is Monitor jurnal oficial al Prinefpatelor Unite, nr.76, 2/14 aprilie 1864 1” Monitor jurnal oficial al Prinejpatelor Unite, n.75, 1/13 apilie 1864 “ Nicolae Hbalau, Dinich Ciobotes gi lon Zara, op.cit, p. M4 "° Emit Balan, op.cit, p37, > woen,prefeeturiarees ro, , Seurta prezentane ister "Emil Balan, opt pa 43din anul 1929, in Romania existau la nivel de judet doi prefecti:'”” prefectul politic ale cirui atributii principale au fost deja prezentate si un prefect administrativ, Nojiunea de prefect administrativ nu este utilizati de lege, dar este folositi in literatura de specialitate pentru ca atributiile pe care le avea anterior prefectul ca gef al administratiei judetene au fost transferate prin legea din anul 1929 unei alte persoane: presedintele delegatiei consiliului judetean. Acest presedinte era ales de c&tre consiliul judejean pentru un mandat de cinci ani si trebuia s& aiba licent’ in drept. Legea din anul 1931 a revenit asupra transferului de atributii, Judndu-le de la presedintele delegatiei consiliului judejean pe cele care ii fuusesera incredinjate gi redandu-i-le prefectului politic, acesta redevenind conducator al administratici Judetene, Legea administrajiei din 27 martie 1936 a conferit prefectului un rol deosebit de important ca sef al administratiei judetene, care supraveghea toate agezimintele culturale si serviciile publice, fiind, totodata, seful politiei si jandarmeriei. in anul 1938 a fost desfiinfat finutul ca unitate administrativ-teritoriala si prin Legea administrativa din acelasi an s-a desfiintat administrafia autonoma a Judetului, el devenind 0 circumscriptie in care functionau serviciile exterioare ale ministerelor. Prefectul, conform acestei reglementiri, avea mai mult atributii de indrumare, de supraveghere si de control, avea dreptul de a numi primarii din comunele rurale si urbane neresedinti si de a desemna membrii de drept in consiliul comunal. Prefectul era numit prin decret regal. Meritul legii administrative din anul 1938 este acela de a fi reglementat ideea de prefect functionar de cariera. Dac& aceasta idee ar fi fost transpus& in practica s-ar fi ajuns la cresterea nivelului calitativ al prestatiei prefectului, fiinded un functionar de cariera ar fi avut experienta necesara si cunostinjele definitorii pentru intregul mecanism administratiy. Ideea de prefect de cariera nu a fost pusa in aplicare datorita prevederilor art. 195'” din legea mentionati i datorita lipsei de timp, la 21 noiembrie 1940 legea incetandu-si actiunea. In perioada 1940-1944, in temeiul Decretului-lege din 21 septembrie 1940, s-a revenit a institujia prefectului ca functionar politic, stabilindu-se principiul c& prefectul poate fi numit si revocat prin decret. Dupa anul 1944 institutia prefectului a fost desfiingati. Prin Legea nr.S/1990 privind administratia judejelor, municipiilor, oraselor si comunelor, pana la organizarea alegerilor generale a fost readusa in administratia romaneasc& institutia prefecturii. ca “organ al administraiei_de stat cu competenja general", compusi din prefect, doi subprefecti, un secretar si sapte membri. © bil Balan, opi, p39 "® Inar. 195, in cae se five referte la dispozitiletranrtori, se prevedea ca "in mod exceptional gl numa la punerea in apligare a legi de fafa pot fi numiti prefect si ace care au Indeplinit sau indeplinese cu distnetie © funete public’ precum Prefect, primar, avoeat public, profesor. inginer, medic primar, Fune(ionayi superior ai Ministerulut de Interne, Pot fi, de ‘asemenea, mumiti prefeet si ofierii, care au gradul cel putin de locotencnt-colonel Citat preluat dupa Emil Balan.op.cit.p39. 45Probabil si legiuitorul a sesizat nuanta greu de definit a acestui hibrid incat prin Legea nr.5/1990 privind administrarea judetelor, municipiilor, oraselor si comunelor pana la organizarea de alegeri locale s-a organizat la nivel de judet prefectura ca “organ local al administratiei de stat cu competenta general” Constitutia Romaniei adoptati in 1991 readuce in actualitate institutia prefectului afirmand: "Guvernul numeste cate un prefect in fiecare judet si municipiul Bucuresti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor gi ale celorlalte organe centrale, din unitatile administrativ - teritoriale. Atributiile prefectului se stabilese potrivit legii. Prefectul poate ataca, in fata instanei de contencios administrativ, un act al Consiliului judefean, al celui local sau al primarului, in cazul in care consider’ actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept"”*. Statutul prefectului, atribusiile sale sunt stabilite de Legea administratiei publice locale nr.215/2001, dar in Romania institutia prefectului este mult mai veche, Desi sub denumiri diferite, prefectul a existat in Moldova si Muntenia ine inainte de 1859. "Ispravnicul de judey", numit "ispravnic administrator" in Moldova si “earmuitor" in Muntenia, era numit de Domn pe timp de trei ani, fiind selectat dintre cei doi candidati propusi de sfatul administrativ. Acest ispravnic avea atributii administrative si politienesti!”’. Legea comunala din | aprilie 1864 si Legea pentru infiintarea consiliilor judetene din 2/14 aprilie 1864, prezinta institutia prefectului ca "reprezentantul Guvernului pe linga consiliul judefean, numit de la centru"™*. in art.91 din Legea nr.396 din 2/14 aprilie 1864 se spune: "prefectul, ca cap al administratiunei judejene, dirige toate lucririle acestei administratiuni. si executa hotirdrile consiliului judetean""'', Prefectul asista la sesiunile consiliului si, daci erau adoptate acte care depigeau atributiile consiliului sau comitetului permanent al acestuia, sau acte impotriva intereselor judejului, avea obligatia de a face recurs la Guvern in termen de 10 zile de la adoptarea actului respectiv (daca a participat la sedinfa) sau de la data la care i s-a adus actul la cunostinta. 1 Mircea Preda, Curs de drept administatv, Partea special, Casa Eitoriala "Calistrat Hogas", Bucureyt, 1995, pag. 428 ® Consttujia Romane, 1991, Ttl I, cap, V, ait. 122 % Mitcea Preda, op. cit, p. 426, #9 Idem, pap. 42% "Valentin Peisiearu, Tratat de drept administratiy comin, Partea general, Fad, ALL, Bucuresti, 1996, p. $48, 471) ca reprezentant al statului; 2) ca reprezentant al Guvernului; 3) ca organ de administratie generala; 4) ca sef al serviciilor statului din departament.” CAPITOLUL V Statutul juridie al prefectului Institutia prefectului este consacrata prin art.123 din Constitutia Romaniei si Legea nr.340/2004. Prefectul este garantul respectarii legii si a ordinii publice la nivel local Pe baza principiului descentralizarii, deconcentrarii, s-a realizat transferul unor atributii ale autoritatii centrale si a dreptului de tuteld administrativa de la Guvern la reprezentantul local al acestuia - prefectul. Prefectul are gi rolul de conducator si coordonator al serviciilor publice deconcentrate din judetul in care isi exercita prerogativele. in coneluzie, intrucat atributii generale ale Guvernului din domeniul politico ~ administrativ si din domeniul asigurarii legalitiii au fost transferate prefectului, deci, practic actele sivarsite de prefect pe timpul exercitarii mandatului sau angajeazi Guvernul, se poate afirma ca prefectul este "un organ al administratiei publice supus regimului juridic de drept administrativ"'” fapt sustinut si de faptul c& Legea fundamentali reglementeaza institutia prefectului in capitolul V, Sectiunea a doua a Titlului al TI - lea din Constitutia Romaniei, care este consacrat in exclusivitate autoritatilor publice. Prefectul este un organ unipersonal al administratiei publice, investit cu competenja materiala i teritoriala. Prin Legea nr.340/2004, prefectul este apolitic, legea _previizénd obligativitatea ca accesul la functie si se facd prin concurs, prefectul dorindu-se a fi un tehnocrat Activitatea prefectului se intemeiaz pe principiile: a) legalitajii, impar i ivitayiis b) transparen{ei si liberului acces la informatiile de interes public; c) eficientei; "Emil Balan, Prefectul si prefeetura in sistema! administraieipublice, Editura Fundatiel "Ronsinia de Maine", Bucuresti, 1997, 49Structura organizatorica si modul de functionare ale institutiei prefectului se stabilese prin Hotirarea Guvernului nr.460/2006, publicata in Monitorul Oficial al Roméniei, Partea I, nr.363 din 26 aprilie 2006. Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratici publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale. Lista serviciilor publice deconcentrate se aproba gi se actualizeazi la propunerea ministrului administratiei si internelor, prin decizie a primului-ministru. In calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul indeplineste urmatoarele atributii principale: a) asigura, la nivelul judetului sau, dupa caz, al municipiului Bucuresti, aplicarea si respectarea Constitutici, a legilor, a ordonantelor si a hotarérilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum si a ordinii publice; b) actioneazd pentru realizarea in judet, respectiv in municipiul Bucuresti, a obiectivelor cuprinse in Programul de guvernare si dispune masurile necesare pentru indeplinirea lor, in conformitate cu competentele si atribufiile ce ii revin, potrivit legii; c) actioneaz& pentru mentinerea climatului de pace sociala si a unei comuni permanente cu toate nivelurile institutionale si sociale, acordand o atentie constant prevenirii tensiunilor sociale; d) colaboreaz’ cu autoritatile administrafiei publice locale pentru determinarea priorititilor de dezvoltare teritoriala; ©) verified legalitatea actelor administrative ale consiliului judetean, ale consiliului local sau ale primarului; f) asigura, impreuna cu autoritatile si organele abilitate, ducerea la indeplinire, in conditiile stabilite prin lege, a masurilor de pregatire si interventie pentru situatii de urgent’; g) dispune, in calitate de pri dinte al Comitetului judejean pentru situatii de urgen{a, masurile care se impun pentru prevenirea si gestionarea acestora gi foloseste in acest sens sumele special prevazute in bugetul propriu cu aceastt destinatie; h) utilizeaza, in calitate de gef al protectiei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat gi baza logistic’ de interventie in situatii de crizi, in scopul desfaisurarii in bune conditii a acestei activitati; i) dispune masurile corespunzitoare pentru prevenirea infractiunilor si apararea drepturilor si a siguranjei cetatenilor, prin organele legal abilitate; J) asigura realizarea planului de masuri pentru integrare european’; k) dispune masuri de aplicare a politicilor nationale hotarate de Guvern si a politicilor de integrare european:Pentru indeplinirea atributiilor ce fi revin, prefectul solicita institutiilor publice si autorititilor administratiei publice locale documentatii, date si informatii, iar acestea sunt obligate sa i le furnizeze cu celeritate si in mod gratuit Drepturile si tndatoririle prefectilor si subprefectilor Prefectii si subprefectii care nu detin o locuinté proprietate personala in municipiul reseding& de judet in care au fost numiti beneficiazi de o indemnizatie de instalare egal cu 3 salarii de baz brute, precum si de locuint& de serviciu corespunzatoare, in conditiile legii, in baza unui contract de inchiriere, pe durata indeplinirii functiei. In situatia mentionaté anterior cheltuielile privind chiria locuintei de serviciu, cele pentru transportul prefectilor si subprefectilor si al familiilor acestora, la mutarea in localitatea in care isi are sediul institutia prefectului, si cele de instalare sunt suportate din bugetul institutiei _prefectului. Contractul de inchiriere a locuinei de serviciu se incheie pe perioada exercitarii funetiei de prefect, respectiv de subprefect. La data incetarii exercitarii functiei de prefect, respectiv de subprefect, contractul de inchiriere inceteazA de drept. Prefectii si subprefectii nu au dreptul la greva, pot si infiinteze organizatii sindicale proprii. Acegtia au obligatia sa informeze conducerea Ministerului Internelor si Reformei Administrative ori de cate ori calatorese in afara judetului. Ca reprezentant al Guvernului, prefectului in functie i se acorda onoruri militare, in conditiile stabilite prin regulamentele specifice, cu ocazia ceremoniilor militare organizate a nivelul judefului. Prefectul si subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizatii careia fi este aplicabil acelati regim juridie ca si partidelor politice, potrivit legii, sub sanctiunea destituirii lor din functia public&. Prefectul si subprefectul raspund, dupa caz, disciplinar, administrativ, civil sau penal pentru faptele savarsite in exercitarea atributiilor ce le revin, in condifiile legii. Cancelaria prefectului si oficiile prefecturale In cadrul institutiei prefectului se organizeaz’ si functioneaz’ cancelaria prefectului, Cancelaria prefectului este un compartiment organizatorie distinct, care cuprinde urmatoarele functii de executie de specialitate specifice: directorul cancelariei, 2 consilieri, un consultant si secretarul cancelariei. Functia de secretar al cancelariei se asimileaza din punct de vedere al salarizarii cu functia de sef de cabinet, Pot fi numite in functia de secretar al cancelariei persoane cu studii superioare sau medii, in conditiile legii. Personalul din cadrul cancelariei prefectului este numit sau eliberat din functie de catre prefect. Personalul din cadrul cancelariei prefectului isi desffigoara activitatea in baza unui contract 53Administrative poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, daca le considera nelegale sau netemeinice. Prefectii sunt obligafi si comunice ordinele emise potrivit art.26 alin.(2) din Legea nr.340/2004 conducatorului institutiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat, Ministerele si celelalte organe ale administratiei publice centrale pot propune Guvernului masuri de anulare a ordinelor emise de prefect, daci le considera nelegale. Prefectul poate propune ministerelor si celorlalte organe ale administratiei publice centrale masuri pentru imbunatitirea activitafiiserviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unitatilor administratiy-teritoriale. Ministerele si celelalte organe ale administratiei publice centrale sunt obligate si comunice de indaté prefectilor actele cu caracter normativ emise in domeniul de activitate al serviciilor publice deconcentrate. in concluzie, ordinele prefectului se impart in : b) in functie de caracterul tehnic exist& - ordine care stabilesc misuri cu caracter tehnic si de specialitate. in cazul acestora prefectul este obligat si « consulte organele de specialitate» in legétura cu continutul ordinului inainte de elaborarea acestuia, iar dupa emiterea ordinului respectiv trebuie sa-l prezinte la contrasemnat conducatorilor organelor sau serviciilor de specialitate respective: - ordine care stabilese masuri ce nu au caracter tehnic si de specialitate. b) in functie de caracterul normativ > ordine cu caracter normativ, atunci cand contin reguli generale de conduita, impersonale si aplicabile unui numar nedeterminat de subiecti ; - ordine cu caracter individual (nenormativ), atunci cand « manifestarea de voina a autoritaii pe care o confine creeazi, modifica sau stinge dreptuti si obligatii in sarcina uneia sau mai multor persoane determinate »'*”, Prefectura si subprefectul Data find importanta ei, se impun céteva precizit juridicd a prefecturii. Sediul institutiei prefectului, denumit prefectura, este in municipiul resedinta de judet, intr-un imobil proprietate publicd a statului, a judeqului sau a municipiului, dupa caz, Pentru municipiul Bucuresti, respectiv judetul IIfov, sediul institutiei prefectului este in municipiul Bucuresti. Pentru indeplinirea atributiilor si prerogativelor care fi revin potrivit legii, prefectul este ajutat de 2 subprefecti, Prefectul municipiului Bucuresti este ajutat de 3 subprefecti'”. in legatura cu instituia © B, Balan, op. eit p66 Ar.9, Legea ny.340/2004mod specific, de citre Comisie care, inainte de a propune un act legislativ, are obligatia s& procedeze la consultri extinse cu institutiile Uniunii si cu parlamentele nationale si care trebuie si aiba in vedere dimensiunea regionala si local a actiunilor preconizate'” Rolul pe care parlamentele nationale il ocupa in acest proces este esential si, fai. de protocolul initial anexat la Tratatul de la Amsterdam, regdndit in profunzime. Regula generala instituiti de Protocolul privind rolul parlamentelor nationale in Uniunea Europeana este aceea potrivit careia atat documentele de consultare ale Comisiei (c&rti verzi, carti albe si comunicari), cat si proiectele de acte ce vor fi adoptate in urma unei proceduri legislative’ sunt transmise parlamentelor nationale in vederea emiterii de catre acestea a unui aviz motivat privind conformitatea acestora cu principiul subsidiarit&{ii si fayzi de care institutiile emitente ale proiectului in discutie trebuie sa tind seama. Este de remarcat si faptul c& principiul subsidiaritatii se aplica gi la nivel national, fiecarui parlament national sau fiecdrei camere a unui parlament national revenindu-i, dupa caz, sarcina de a consulta parlamentele regionale cu competente legislative!’ in al doilea rand, formularea ,actiunea Uniunii, in continut si form cuprins& in noul articol $ TUE in definirea principiului proportionalitayii determina intensitatea acjiunii, atat din perspectiva alegerii de cAtre institutia competenta a Uniunii a instrumentului adecvat de reglementare (regulament, directiva sau decizie), cat si a obiectivului urmiarit de actul legislativ in discutie, care trebuie si fie proportional cu obligatiile pe care le va impune atat Uniunii, cat si celorlalti destinatari_ai_acestuia'"*. Totusi, in timp ce controll aplicarii_principiului subsidiaritatii este potentat atat prin interventia parlamentelor nationale, cat si de Curtea de Justitie, la sesizarea acestora, principiul proportionalitafii nu se bucura "© Aticolul 2 din Protocolu! privind aplicarea prineipiilor subsidiaritai st proportional eXceptionala", Comisis, motival, are posibilitaea stn recurga la ageste consult ‘144 Potrvitanticolului 289 TFUE, now inttodus de Tratatul de la Lisabona, aetee legislative sunt actele adoptate prin pr legislativa care, Ia rindul ci, poate fi wordinaes" (respectiv procedura actualé de eodecizie) saw special’, vareintervin ‘ermenit alineatului (2) al acestu artical, in eazurile specice provaute in tatate, alunel sSirective sau a unei deeiaii de cftre Parlamentul European se realizeaz’ eu participarea Consiliului sau de cate Consiliu cu participarea Parlamentului European [de pid, tm acest din urma caz, 0 asemenea proceduri legisativa special se aplied, in ‘emeiul arieotului 77 lincatul (3) TFUE, domeniului deja menjionat al pasapoareto, frtilor de idemtitate, permisclor de sedere Sau al oricdrai alt document asimiat). Cu tonte aeestea. articolul 3 din Protocol privind uplicarea prineiplor subsidiaitaii gt Proportionalitii extinde sfera .proieetelor de aete legislative sate memire,inititivete Parlamentului European, cererile Curt de Juste, reeomandatile Baneii Centrale Europe ‘Baneti Europene de Investiti privind adoptarea unt at legis" {45 Anteolul 6 teza final din Protocol privind aplicarea prineipilorsubsidiaritt si peoportionalitai 1 in aeest sens articolul 5 clin Protacolul privind aplicareaprineipiloesubsidiaritai gi peoporionalitiii prevede: ,Orice proiect fect legislativ a trebus s8cuprinsao Mga detaliata care si permita evaluarca conor eu prinpiile subsiiaritagi gi proporionaltai Figa menionat2 anterior ar trebui si euprindl clemente care st permita evaluanen immpactuluifinanciae al Proiectului in cau gi, in earul unei directive . evaluarea immplicator acestia asupra reglementérior ce urmeazA sie puse in aplicare de statele membre, inelusv asupra legisltiel regional, dupa eaz. [J Proiectele de ace leisltive ain vedere necesitatea de a proceda ast! incdt orice obligate, inunciara sau administratva, care revine Uniuni, guvemnelornafionale, autortigilorrepionale sau locale, operatoriloreconomici si cotaenilor i Fie il mai redusé posiil gi proporionala eu obicctivul uma” ii, Cu toa estea, in eas de urgent optarea unui egulament, a unl are semnified ,propuncrle Comisic, infiaivele unui grup de siceneile 37