ENAP

Diretoria de Desenvolvimento Gerencial

Coordenao Geral de Educao a Distncia

Gesto e Fiscalizao de
Contratos Administrativos

Contedo para impresso

Mdulo 1: Consideraes Gerais

Braslia, 2014
Elaborado em: 2013.

ENAP

Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Diretora de Formao Profissional
Maria Stela Reis
Diretor de Comunicao e Pesquisa
Pedro Luiz Costa Cavalcante
Diretora de Gesto Interna
Ala Vanessa de Oliveira Canado
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia: Natlia Teles da Mota
Conteudista:
Lucimar Rizzo Lopes dos Santos (2013)
Diagramao, reviso de texto e desenho instrucional realizada no mbito do acordo de
Cooperao TcnicaFUB/CDT/Laboratrio Latitude e ENAP.

ENAP, 2014
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa

SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178
2

SUMRIO

ENAP

Mdulo 1: Consideraes Gerais....................................................................................1

1. Consideraes Gerais.................................................................................................4
1.1 Planejamento..........................................................................................................5
1.1.1 Sem planejamento, como avaliar a gesto, como diferenciar
a boa da m gesto?.................................................................................................7
1.2 Licitao..................................................................................................................8
1.3 Contrato................................................................................................................12
Resumo:......................................................................................................................13

ENAP

MDULO 1:

1. Consideraes Gerais
O ato de acompanhar e fiscalizar a execuo dos servios contratados pela Administrao Pblica de suma importncia.
As dificuldades encontradas pela Administrao so basicamente como contratar e
como fiscalizar!!! O tema principal que ser objeto deste curso FISCALIZAO DE
CONTRATOS. Entretanto, necessrio tecer comentrios acerca de alguns tpicos
que so indispensveis tanto para a compreenso quanto para o despertar sobre a
importncia que se tem de conferir ao ato de fiscalizar a execuo do contrato administrativo.
A Administrao Pblica necessita de instrumentos que possam viabilizar a consecuo dos seus interesses e para tanto h a necessidade de realizar obras, de contratar
servios, de efetuar compras, de promover alienaes de bens mveis ou imveis, de
empreender concesses, de realizar permisses ou locaes de bens com terceiros.
Nesse sentido, recorre-se ao mercado, contratando particulares, pessoas fsicas ou
jurdicas, para suprir essas demandas.
Dessa forma, sempre que precisar realizar esses procedimentos, deve (Art. 37, inciso
XXI da CF), obrigatoriamente, realiz-los por meio do procedimento licitatrio, aplicvel a cada uma das situaes, podendo deixar de aplic-lo somente nos casos especificados na Lei que rege as licitaes e contratos da Administrao Pblica.
Vamos iniciar nossos estudos?

No processo de aquisio de produtos e de contratao de servios na Administrao

Pblica, existem fases importantes que devem ser observadas e cumpridas por seus
administradores para no prejudicar o desenvolvimento das atividades institucionais
meio e fim.

Desta forma, a boa gesto em LOGSTICA de fundamental importncia para que os

procedimentos de contratao sejam efetivados de forma correta, caso contrrio, as
contrataes sero tumultuadas porque a tendncia atuar apagando incndios.

ENAP

Podemos definir LOGSTICA, conforme Carvalho (1999), como sendo simplesmente o

planejamento e a gesto de fluxos. Fluxos fsico e informacional.

A LOGSTICA permite ao Administrador prever, obter e prover, o que nada mais do

que:

1.1 Planejamento
Dentro da logstica, o PLANEJAMENTO primordial, visto que compe as diversas
etapas do procedimento licitatrio, sendo medida que legalmente se impe ao
administrador pblico. deste planejamento que deriva o cumprimento dos princpios
da legalidade, assim como o da economicidade, da razoabilidade, da moralidade, da
igualdade, da impessoalidade, da publicidade, do julgamento objetivo e da vinculao
ao instrumento convocatrio, bem como se evita contrataes indevidas mediante
dispensa de licitao sob a alegao de emergncia e/ou urgncia, to combatidas
pelos Tribunais de Contas. Da advm a relevncia do planejamento.

ENAP

Embora o planejamento, a licitao e a execuo do contrato sejam fases

independentes, importante planejar adequadamente a instruo do processo de
licitao, de forma a contemplar a satisfao das necessidades demandadas pela
Administrao Pblica no contexto oferecido pelo mercado e em conformidade com
as normas e dispositivos legais relativos ao objeto licitado. Esse planejamento visa a
minimizar possvel comprometimento por eventos inesperados, mas perfeitamente
previsveis.
preciso cada vez mais difundir a importncia e a responsabilidade envolvidas em
se fazer uma contratao pblica. O dinheiro pblico precisa ser bem utilizado:
possvel comprar por preo justo e comprar bem, com qualidade, desde que de forma
planejada. Segundo a Sole (Society of Logistics Engineers), as finalidades da logstica
podem ser compreendidas nos 8 Rs a seguir:

Right Material ( materiais justos)

Right Quantity (na quantidade justa)
Right Quality (de justa qualidade)
Right Place (no lugar justo)
Right Time (no tempo justo)
Right Method (com o mtodo justo)
Right Cost (segundo o custo justo)
Right Impression (com uma boa impresso)

Dessa forma, para que se possa ter uma contratao e uma fiscalizao efetiva, eficaz
e eficiente, torna-se necessrio:

O processo de planejar envolve, portanto, um modo de pensar; e um modo de

pensar envolve indagaes; e indagaes envolvem questionamentos sobre o que
ser feito: como, quando, quanto, para quem, por que, por quem e onde ser feito.

ENAP

O planejamento o princpio fundamental da Administrao, conforme pode ser

verificado no art. 6, inciso I, do Decreto-lei 200/67, e, portanto, dever jurdico dos
administradores pblicos.
1.1.1 Sem planejamento, como avaliar a gesto, como diferenciar a boa da m gesto?
Os critrios de eficcia, de eficincia, de efetividade e de economicidade da gesto
s podem ser realmente avaliados por meio das diretrizes e metas fixadas pelo
planejamento.O planejamento essencial na Administrao Pblica, pois evita a
prtica de gesto ineficiente e contrria aos ditames da Lei de Licitaes, como :

a) necessidade de prorrogao de contrato, cuja

manuteno j no se apresenta vantajosa;
b) contratar emergencialmente se se tratar de servios
de natureza contnua imprescindvel e no houver a
possibilidade de prorrogao do contrato vincendo;
c) atrasar o atendimento necessidade interna
da Administrao ou mesmo comprometendo a
prestao de servio essencial sociedade.

O Tribunal de Contas da Unio vem se manifestando reiteradamente sobre a

necessidade do planejamento. No Acrdo 1.603/2008-Plenrio, o TCU recomendou
aos rgos normatizadores federais de todos os poderes que atuem no sentido de
disseminar a importncia do planejamento estratgico institucional e do planejamento
de TI, de maneira a garantir que os gastos sejam decorrentes de aes planejadas.
As falhas que ocorrem no processo de aquisio de produtos e no de contratao de
servios, em decorrncia da ineficincia ou ausncia de planejamento, so tidas pelo
Tribunal de Contas da Unio como procedimentos irregulares, podendo, inclusive,
acarretar em prejuzos aos cofres pblicos.

ENAP

A falta de planejamento poder, dependendo da situao, acarretar na apurao de

responsabilidade a quem deu causa, conforme se observa na Orientao Normativa
n 11/2009 da Advocacia Geral da Unio.

Planejar a aquisio de materiais e a contratao de servios essencial, o ponto

de partida para uma gesto efetiva diante da mquina pblica, onde a qualidade do
planejamento ditar os rumos para uma boa ou m gesto.

1.2 Licitao
O vocbulo licitao provm do latim licitationem, derivado de licitatio ou
licitationis, cujo significado venda por lances, arrematao. O Direito Administrativo
brasileiro, entretanto, atribui-lhe sentido diverso, principalmente a partir da reforma
administrativa (Decreto-lei n. 200/67), quando licitao passou a representar o
procedimento administrativo prvio necessrio para viabilizar os contratos da
Administrao (VAZ, 2004).
De acordo com o artigo 22, XXVII da Constituio Federal, de competncia privativa
da Unio a edio de normas gerais a respeito de licitaes e contratos. Desse modo,
e de forma a assegurar o cumprimento do inciso XXI, do artigo 37 da Constituio
8

Federal, foram editadas a Lei de n 8.666/1993, que a Lei Geral de Licitaes e

Contratos vlida para toda a Administrao Pblica, e a Lei de n 10.520/2002, que
criou o prego, modalidade aplicvel Administrao Direta e Indireta de todos os
entes federativos, e de quaisquer dos Poderes. Importante lembrar que a Lei n
8.666/93 foi alterada pela Lei n 12.349/2010, sendo que as alteraes tambm se
aplicam Lei n 10.520/2002.

ENAP

A licitao apresenta duas fases: a interna e a externa.

O procedimento licitatrio deve observar todos os princpios constitucionais e mais

os princpios especficos elencados no caput do artigo 3, da Lei Federal n 8.666/93:

O Tribunal de Contas da Unio j se pronunciou vrias vezes sobre a obrigatoriedade

de se observar os princpios constitucionais no processo licitatrio.

ENAP

No processo licitatrio, a conduta adotada pela Administrao sempre se nortear

como a nica capaz de atender o interesse coletivo, e, por conseguinte, sem ofender
os valores consagrados pelo sistema jurdico.
Os princpios aplicam-se tanto conduta do agente da administrao quanto dos
prprios licitantes.

Como j vimos anteriormente, a regra geral LICITAR. No entanto, h excees.

O legislador infraconstitucional previu hipteses de licitao dispensada, licitao
dispensvel e inexigibilidade de licitao.

10

Licitao dispensada aquela que

a prpria lei declarou como tal. Nessa
situao, a Administrao Pblica no
necessita tomar qualquer atitude para a
realizao do certame licitatrio. Basta
a ocorrncia de uma das hipteses
prescritas nos dois incisos do art. 17 da
Lei n 8.666/93.

Licitao Dispensvel O artigo 24 da

Lei n 8.666/93 especifica o rol taxativo
dos casos em que poder a licitao
ser dispensvel. No entanto, ainda
que a situao se enquadre nesse rol,
a contratao no se realiza de forma
automtica. A Administrao deve
avaliar a convenincia e a oportunidade
da contratao sem licitao.

Inexigibilidade de Licitao - A inexigibilidade de licitao justifica-se nas

hipteses em que se verifica a impossibilidade jurdica da realizao do
certame, quer pela natureza do negcio envolvido, quer pelos objetivos
sociais almejados pelo poder pblico. O artigo 25 da Lei n 8.666/93
refere-se inviabilidade de competio e, em especial, aos casos em que
o fornecedor exclusivo (inciso I) e em que o contratado o nico que
rene as condies necessrias plena satisfao do objeto do contrato
(incisos II e III).

ENAP

Porque licitar?
Alm de ser um procedimento administrativo vinculado lei que define as condies
da atuao dos agentes administrativos, estabelece a sequncia dos atos a serem
praticados e impe condies que impeam escolhas pessoais ou subjetivas, a
licitao tem a finalidade de selecionar a melhor contratao possvel para o Poder
Pblico.

11

ENAP

Por ser de natureza concorrencial, possibilita a ampla competio entre licitantes e,

em consequncia, possibilita a obteno de preos vantajosos para a Administrao
e, principalmente, o alcance do interesse pblico, o que deve ser objetivo central a
ser buscado pelo gestor pblico.

1.3 Contrato
A Administrao Pblica, aps planejar suas aes e aps realizar o procedimento
licitatrio ou outro procedimento permitido por lei, celebra acordo entre as partes
(particulares), denominado contrato. Para fins da Lei n 8.666/93, o contrato
um ajuste entre rgos ou entidades da Administrao Pblica e particulares,
estabelecendo acordo de vontades, vnculo e obrigaes recprocas.
Ento, como podem ser os contratos realizados pela Administrao Pblica??
Vimos pelo conceito de contrato que todo aquele realizado por entidades da
Administrao Pblica entre si ou com particulares.O contrato pode ser regido, integral
ou parcialmente, pelo Direito Pblico ou apenas pelo Direito Privado. Veremos:
I - Quando o contrato for regido integralmente por normas de Direito Pblico, todos
os dispositivos da Lei 8.666/93 so aplicados. Entretanto, a prpria lei em seu artigo
54 permite utilizar, subsidiariamente, os princpios da teoria geral dos contratos e as
disposies de direito privado.
No entanto, a sua caracterstica predominante a clusula exorbitante, que
decorre do princpio da supremacia do interesse pblico, dando vrias prerrogativas
Administrao Pblica.

Podemos citar como clusula exorbitante:

possibilidade de alterao unilateral do contrato pela Administrao;

a resciso unilateral;
a fiscalizao do contrato;
a possibilidade de aplicao de penalidades por inexecuo e
a ocupao, na hiptese de resciso contratual.

II - H os contratos celebrados pela Administrao que so semipblicos. Obedecem

algumas normas da Lei n 8.666/93 e so regidos predominantemente pelo Direito
Privado. Aplicam-se apenas os artigos :


12

55 (clusulas necessrias no contrato);

58 (clusulas exorbitantes);

59 (nulidade do contrato);
60 (formalizao do contrato)
e 61 (elementos indispensveis do contrato), todos da Lei n 8.666/93.

ENAP

Nesse caso, por exemplo, no incidem vrios dispositivos da Lei n 8.666/03, a

exemplo:

artigo 65, que trata da alterao unilateral dos contratos e

artigo 57, que versa sobre a durao do contrato.

III - Por ltimo, h os contratos da Administrao regidos integralmente por normas de

Direito Privado, que so os contratos realizados por empresas pblicas e sociedades
de economia mista que realizam atividades econmicas.

Resumo:

13