Declogo para medir la calidad institucional

Por Luis Gregorich - Para LA NACION- Viernes 28 de diciembre de 2007

La apelacin a la calidad institucional tiene, entre nosotros, el tono reiterativo de una plegaria por un bien perdido o la
insistencia del deseo enfocado en un don que jams se tuvo.
Cultivan esa apelacin tanto los funcionarios del Gobierno como los dirigentes de la oposicin, por caminos paralelos
que, claro, nunca llegan a encontrarse. Yo mismo, seguramente, he sobre-actuado el pedido ms de una vez,
ingenuamente confiado en el encantamiento de las sonoras palabras que lo constituyen.
DE QU SE TRATA?:
En forma muy simplificada podra decirse que se trata del
mejor o peor funcionamiento de las instituciones
consagradas por la Constitucin Nacional y del cuerpo
legal que las secunda. Adems, incluye la creacin de
nuevas instituciones, ms adecuadas que las existentes.
Adelantemos que no hay, en nuestra opinin, una calidad
institucional de izquierda y otra de derecha, aunque s
puede haber partidos mejor dispuestos, por tradicin o por
su plataforma, para ejercerla que otros, lo que no asegura
su xito ni brinda, necesariamente, felicidad a sus
gobernados.
Podrn darse, por ejemplo, eficaces polticas de educacin
o de salud o de vivienda o de obras pblicas, en un
contexto de deplorable calidad institucional de izquierda y
otra de derecha, aunque s puede haber partidos mejor
dispuestos que otros a ejercerla, por tradicin o
plataforma, lo que no asegura su xito ni brinda,
necesariamente, felicidad a sus gobernados. Podrn darse,
por ejemplo, eficaces polticas de salud o de vivienda, o
de obras pblicas, en un contexto de deplorable calidad
institucional, sin que a nadie, o a muy pocos, se les mueva
1)- Divisin de poderes. El primer mandamiento es
obvio: de acuerdo con la letra constitucional, los tres
poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial tienen roles
propios y separados, y ninguno de ellos debe influir y
manipular a los otros. Esta orden es difcil de cumplir,
sobre todo en sistemas presidencialistas como el
argentino, y su negacin pudo llegar a extremos
grotescos, como cuando las respectivas cabezas de los tres
poderes eran ex socios de un mismo estudio de abogados:
Carlos Menem, Eduardo Menem y Julio Nazareno. Para
la gestin de Nstor Kirchner se anota el punto positivo
de la renovacin de la Corte Suprema, mientras el abuso
de los decretos de necesidad y urgencia, la
discrecionalidad en la reasignacin de recursos y el peso
del Ejecutivo en el Consejo de la Magistratura tienen el
signo contrario.
2) Seguridad jurdica y respeto por la ley. La
credibilidad e independencia de los jueces, y el respeto
por sus decisiones (aunque nos perjudiquen), constituyen
una fuerte red protectora, no slo para inversiones y
contratos a largo plazo, sino tambin para los derechos de
los ms dbiles, en el terreno laboral y previsional, y en el
espacio cotidiano de los consumidores. En cambio, la
morosidad de la Justicia, sumada a la intromisin del
poder poltico, largamente perpetrada en la Argentina,
daa profundamente estos objetivos. La falta de estima
por la ley, y sus alegres violaciones, sobre todo en la

un pelo. Seamos modestos de entrada: hay pocos pases o

sociedades en el mundo que gocen de alta calidad
institucional, que han conquistado pacientemente despus
de aos o siglos de pruebas y fracasos. Porque, en el
fondo, estamos hablando de un marco de convivencia
sealado por algunas reglas, nunca respetado por todos,
pero s por la gran mayora.
Como un mero ensayo descriptivo, vamos a bosquejar,
siguiendo la supersticin del sistema mtrico decimal, un
declogo de la calidad institucional que pueda tener
validez amplia, aunque resulte provisional y perfectible.
Estos modestos diez mandamientos, ejemplificados con
situaciones argentinas, valen para el Gobierno, la
oposicin y la sociedad toda, si bien la responsabilidad
primaria por asumirlos y arraigarlos corresponde a los que
conducen, temporalmente, los asuntos pblicos.
A modo de pasatiempo, califquese a nuestro gobierno, en
cada una de las tablas de esta ley, con un puntaje que vaya
del 0 al 5, lo que dar un resultado final entre los
extremos imposibles del 0 (una tirana vesnica e imbcil)
y el 5 (una democracia virtuosa y sobrenatural).
evasin fiscal y en la escena callejera, forman parte de un
largo proceso de degradacin que ningn gobierno por s
solo puede restaurar, pero cuya correccin cualquier
gobierno est obligado a tomar como prioridad.
3) Control de los actos de gobierno. Aparte de la
divisin de poderes y de la seguridad jurdica, que a su
manera ponen lmites a los excesos del Ejecutivo, deben
existir, y tener claras misiones, organismos o funcionarios
que ejerzan diversos tipos de control sobre las actividades
gubernativas, llmense defensores del pueblo, sndicos,
auditores generales, fiscales de investigaciones
administrativas, etc. Su labor debe facilitarse por todos los
medios y tener difusin pblica adecuada. Un ejemplo de
lo que no debe ni puede hacerse es, por caso, incluir en la
cpula de la Sindicatura General de Empresas Nacionales
(Sigen) a la esposa del ministro que maneja el mayor
presupuesto en obras pblicas, como ocurri, durante toda
la gestin del presidente Kirchner, con la cnyuge de
Julio De Vido.
4) Relaciones con la oposicin. En naciones
moderadamente civilizadas, el presidente o primer
ministro suele reunirse, un par de veces al ao o cuando
situaciones de emergencia lo requieran, con el jefe o los
jefes de la oposicin. Quizs haya mucho de protocolo en
estos encuentros, quizs ambos participantes se sigan
odiando cordialmente, pero queda, rescatable, un efecto

simblico de apoyo a la democracia. A la vez, en la

segunda lnea, habitualmente son los ministros del Interior
los encargados de dialogar con el conjunto de fuerzas
opositoras. En los ltimos cuatro aos y medio, nuestro
ministro del Interior, hoy ya a cargo de la cartera de
Justicia y Seguridad, ocup el lugar de vocero
presidencial (en reemplazo de un vocero oficial sin voz) y
se dedic a agredir sin medida a esas fuerzas. Nobleza
obliga: tales groseras tuvieron un ligero atenuante en la
dispersin opositora y en su igualmente alto nivel de
agresividad.
5) Sistema de partidos estructurado. Una democracia
estable reclama partidos polticos slidos y diferenciados,
dirigidos siempre al bien comn, pero con variadas
ideologas y programas para alcanzarlo. Tambin esos
partidos, sin abandonar su identidad, pueden formar
coaliciones y llegar a compartir el gobierno, como sucede
en Alemania (con un rgimen parlamentario) y en Chile
(con un rgimen presidencialista). Por el contrario, entre
nosotros el peronismo, un movimiento ms que un
partido, del formato catch-all, ha desarticulado el sistema
de partidos, metamorfosendose de manera sucesiva o
simultnea con distintos ropajes, y absorbiendo o
comprando a otros grupos comprables. Al radicalismo K,
en el nuevo (?) gabinete, ni siquiera le ha tocado una
humilde secretara de Estado.
6) Federalismo sustentable. Una equilibrada relacin
entre Nacin y provincias, que acate los preceptos
constitucionales y no los convierta en palabras al viento,
se ve gravemente afectada por la marca histrica del
unitarismo; por la falta de proyectos de genuino desarrollo
regional; por la asimetra entre provincias atrasadas y
patrimonialistas y otras relativamente modernas (aunque
casi todas azotadas por el cncer del clientelismo), y por
el manejo partidista, desde Buenos Aires, de los recursos
coparticipables.
7) Sistema electoral transparente. Elecciones limpias
son un requisito inexorable de la democracia. En nuestras
ltimas elecciones presidenciales hubo gran nmero de
irregularidades, pero no fueron decisivas para el resultado
final. Las reglas de juego electorales son, en la Argentina,
producto del Pacto de Olivos, y establecen un pintoresco
y original ballottage, slo si no se alcanza el 45% de los
votos, o bien si se gana por menos del 10%. Este sistema,
diseado a medida del peronismo, debera ser derogado,
CONCLUSIN
Ya los lectores habrn sumado sus calificaciones por
rubro. Ms de 25 puntos, diramos que el Gobierno, con
holgura o no, se exime. Entre 15 y 25, apenas regular. Y
menos de 15, es para inquietarse, aunque no acab el
mundo.
Es que la calidad institucional no nos salvar ni tampoco
nos condenar. No lleva a la revolucin social ni a la

as como la posibilidad de que familiares directos se

sucedan inmediatamente unos a otros, estableciendo de
hecho la reeleccin indefinida y una eventual cuasi
monarqua.
8) Libertad de prensa. Con todas sus debilidades y
desviaciones, la prensa constituye un reaseguro de
informacin acerca de la vida social y de los asuntos
pblicos. En la Argentina, afortunadamente, se disfruta de
una libertad de prensa que goza del consenso general,
despus de duras luchas contra las censuras y las
presiones de las dictaduras militares. Sin embargo, en los
ltimos aos, algunas actitudes del Gobierno, como la
falta de equidad en la distribucin de la publicidad oficial,
han encendido una luz de alarma. Al mismo tiempo, no se
han destacado por su ecuanimidad los medios y la agencia
de noticias controlados por el Estado.
9) Bajo nivel de corrupcin. En materia de corrupcin,
podra decirse, pocos son los que en el planeta pueden
tirar la primera piedra. Sobreprecios en obras pblicas,
contratos espurios o comisiones ilegales pueden ser
suscitados por la deshonestidad individual, rasgo de la
naturaleza humana difcil de extirpar, pero que podran
acotar buenos jueces; en cambio, resulta mucho ms
arduo derribar la corrupcin estructural, que atraviesa
estamentos polticos, empresariales o sindicales. Casos
emergentes, como los de Skanska o la valija de Antonini
Wilson, preocupan, ms que por ellos mismos, por lo que
pudieran representar como puntas de respectivos icebergs.
10) Gestualidad democrtica. El ltimo mandamiento es
el ms difcil de definir y, quizs, el ms revelador. La
calidad institucional se relaciona, tambin, con gestos en
la expresin corporal y el tono del discurso de los actores
polticos. No hablamos de los abrazos de cocodrilo ni de
las fotos para el lbum de la hipocresa, sino de un
autntico y sincero reconocimiento de los otros, en el
gesto y la palabra. Experimentamos malestar cuando, al
mismo tiempo que escuchamos hablar de unin y
acuerdos, advertimos el dedo que nos seala y el matiz
admonitorio. Un gran periodista argentino, ya
desaparecido, sola exclamar, tras leer un texto que le
llevbamos: Qu buena nota!. En ese mismo
instante, contradictoriamente, su boca y su rostro entero
se crispaban en un rictus de disgusto. Para l, sin
embargo, valan ms las palabras que la mueca. No
siempre se puede decir lo mismo de los polticos.
sociedad posindustrial y globalizada. Es apenas el suelo
frtil para que crezcan un poco mejor las necesarias
plantas de la igualdad, la libertad, la convivencia y la
distribucin de la riqueza. Eso s: es seguro que as
crecern un poco mejor.