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Resumen
La poblacin es el conglomerado humano poltica y juridicamente organizado que integra el Estado como uno de sus
elementos constitutivos. El siglo XXI ha revivido viejas discusiones en torno al status de los nacionales como resultado de la
extensin de lafronteras, lo que de manera alguna debe entenderse como negacin de la identidad nacional. Cuando un hombre se
universaliza, lo primero que destaca su grandeza en su condicin de ser nacional.
Este trabajo contiene una mirada interna sobre la nacionalidad en Colombia, y supera los aspectos meramente individuales
para incorporar una visin en conjunto que incluye sus derechos
de participacin en el poder poltico del Estado.
Palabras clave: Nacionalidad, ciudadana, participacin,
democracia, poder poltico.
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The people is the politically and legally organized human
group forming the State. It is one of its constitutive
elements. The 21st has reinstalled former discussions
around fue citizens status as a result of fue expansion of
frontiers. This by no means should be understood as a
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denial of national identity. When a person becomes universal the first thing he emphasizes is his national self.The
present document sustains an intemallook at nationality
in Colombia, overcoming the mere individual aspects in
order to include a holistic vision, which contain his rights
of participation in the State political instances.
Keywords: Nationality,citizenship,participation,political
power.
l. NOCIONES GENERALES
1. Presentacin
Despus de haber explicado los lineamientos ms generales sobre el
Territorio colombi.ano corno primer elemento constitutivo de nuestro
Estado, debemos ahora hacer lo propio en relacin con la Poblacin.
Esta parte comprender el estudio de las ideas ms generales sobre la
poblacin y la nac:ionalidad, los derechos y obligaciones de las personas
que integran el elementohurnano del Estado, su participacinenlaformacin,
ejercicio y control del poder poltico a travs de sus distintas formas
democrticas y los partidos polticos y la oposicin.
2. Identificacin
e instituciones
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duos que la componen, con el fin de cumplir mediante una mutua cooperacin, todos o algunos de los fines de la vida, y tambin como reunin
mayor o menor de personas, familias, pueblos o naciones, por lo que es un
vocablo que significa conglomerado humano y se refiere indistintamente
a cualquier agrupacin general que de manera connatural es capaz de
integrar el hombre con caracteres y destinos mltiples.
El concepto de poblacin se utiliza para sealar la misma agrupacin
humana pero como elemento componente indeterminado del Estado, ya
que se refiere a todos sus habitantes, tengan el carcter o la condicin que
tuvieren,nacionales, extranjeros, residentes, transentes, particulares, funcionarios, etc., y es en este sentido que utilizamos la expresin cuando
analizamos los elementos que integran al Estado y que est presente en el
segundo inciso del artculo 2 constitucional cuando se refiere al deber de
las autoridades de proteger a todas las personas residentes en Colombia,
o en el artculo 334 cuando habla del mejoramiento de la calidad de vida
de los habitantes, donde es clara la referencia genrica al elemento humano
del Estado sin distingas ni particularidades.
Estimamos esta expresin mucho ms adecuada que la de pueblo,
que frecuentemente se usa en su acepcin de poblacin, unas veces de
gente, otras de nacin e inclusive como lugar pequeo, comunidad, villa o
parte de la poblacin que recibe un especial tratamiento del Estado segn
el rgimen poltico o jurdico determinado que lo caracterice, como cuando
el Prembulo de nuestra Constitucin dice que el pueblo de Colombia en
ejercicio de su poder soberano decreta, sanciona y promulga la Constitucin de 1991; en su artculo 40, que en Colombia <<1os
ciudadanos tienen
el derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder
poltico, y en el 99, que la calidad de ciudadano en ejercicio es condicin
para ejercer el derecho al sufragio, ser elegido y desempear cargos pblicos
que lleven anexa autoridad o jurisdiccin, con todo lo cual se quiere
significar que el pueblo es la parte de la poblacin que ejerce los derechos
polticos.
Por su parte, <<lanacin, que segn el Diccionario Jurdico de Manuel
Osario' es uno de los ms difciles e indeterminables conceptos del derecho
pblico, se reserva para identificar a un grupo social o poblacin que, sin
atender el territorio de su ubicacin, y muchas veces ni su raza ni su
religin, se encuentra tan estrechamente unida por razn de sus vnculos
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por dos naciones bien definidas, as como la unin por muchos aos de
Suecia y Noruega.
Es interesante la apostura adoptada por la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos, Pacto de San Jos, cuando estableci, con gran
sentido prctico, que toda persona tiene derecho a la Nacionalidad del
Estado en cuyo territorio naci si no tiene derecho a otra.
Segn criterio del profesor Luis Carlos Schica6, hay una sensible transformacin de conceptos como el de la Nacionalidad frente a los avances del
derecho internacional, la transnacionalidad y la libre circulacin de personas que se impone en un mundo con novsimas formas de relacin surgidas
de fenmenos como la integracin econmica, los mercados comunes,
comunidades econmicas, zonas fronterizas de libre comercio, etc., que
desdibujan las viejas nociones de Estado y Nacionalidad cuando no hay
sector de la actividad humana que no est influido por lo supranacional y
lo internacional.
Creemos que las condiciones de expansin y globalizacin del mundo
contemporneo no necesariamente le restan ancestro y respetabilidad a la
pertenencia a un Estado y al derecho universal de no ser privado de la
nacionalidad, como lo establece el artculo 15 de la Declaracin Universal
de los Derechos Humanos.
Extender las fronteras del hombre a partir de nuevos caminos para su
desenvolvimiento no es cosa diferente a la de ampliar los nortes del conocimiento, la imaginacin y el poder de ese hombre, y del derecho en
especial, que cada da se expande y crece, y no puede significar la negacin
de su identidad nacional, que es lo mismo que su identidad histrica e
intelectual, geogrfica y poltica; lo contrario sera tanto como consagrar
una apatridia infame en que el mundo sea una vasta circulacin de
hombres sin pasado y sin arraigo que no pertenecen a nadie y a nadie se
deben. Creemos que cuando un hombre se universaliza, lo primero que
destaca su grandeza es su condicin de ser nacional.
2. La calidad de :nacional colombiano
De acuerdo con el artculo 96 de la Constitucin, la calidad de nacional
colombiano se adquiere por nacimiento o por adopcin, y una vez
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Por definicin que estimamos bsica, el artculo 633 del Cdigo Civil
establece que las personas jurdicas son las personas ficticias capaces de
ejercer derechos y contraer obligaciones civiles y ser representadas judicial
y extrajudicialmente.
Como hemos dicho, mientras el artculo 44 de la anterior Constitucin
consagraba de manera general la permisin estatal de formar compaas o
sociedades, asociaciones y fundaciones, siempre que no fueren contrarias
a la moral o al order.legal, en la Carta de 1991 se consagr, en el artculo 38,
la garanta del derecho de libre asociacin para el desarrollo de las distintas
actividades que las personas realizan en sociedad; en el artculo 39, la
figura de las asociaciones que libremente pueden formar empleadores y
trabajadores; en el inciso 3 del artculo 58, la proteccin y promocin
estatal de toda forma asociativa de propiedad, y en el artculo 333, la
proteccin y el estmulo de la empresa como base del desarrollo con funcin
social que implica obligaciones.
En Colombia todava hablamos de personas jurdicas de derecho privado y personas jurdicas de derecho pblico muy a pesar de lo desdibujada
que cada da ms se encuentra aquella diferencia sustancial referente a los
fines de lucro o de inters general que hoy comparten unas y otras aunque
en diferentes modalidades y matices.
De todas formas, podemos distinguir, en el primer gnero, las nociones
de sociedad o compaa, asociaciones y fundaciones y definr la primera
especie, al tenor del artculo 2079 del Cdigo Civil, como la persona jurdica
formada por el cont:ato en que dos o ms personas estipulan poner un
capital u otros efectos en comn, con objeto de repartirse entre slas ganancias
o prdidas que resulten de la especulacin que, como puede verse, son
elementos muy similares a los que podemos extractar del artculo 98 del
Cdigo de Comercio.
Son ASOCIACIONES o corporaciones aquellos grupos de personas que, con
propsitos comunes, anan sus conocimientos, esfuerzos, actividades o
recursos y se integran formal y jurdicamente con miras al logro de una
finalidad altruista, y son FUNDACIONES cuando ese grupo de personas se
integran con la misma finalidad altruista pero alrededor de la voluntad de
un fundador o fundadores.
Ahora, por fuera de la Nacin y de las Entidades Territoriales llamadas
departamentos, distritos, municipios y territorios indgenas, que son personas eminentemente de derecho pblico, al tenor de la vigente ley 489 de
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PARTICIPACIN
DEMOCRTICA
PODER POLTICO DEL ESTADO
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seala, como marco jurdico que garantice nuestro orden poltico, econmico y social de manera justa, el de la DEMOCRACIA participativa.
La Corte Constitucional ha sealado, como caractersticas de este sistema, el respeto a la persona humana y a su dignidad, que son caractersticas
implicativas igualmente del respeto a su autonoma y libertad para autodeterminarse a partir de nuestra propia diversidad sociocultural, poltica
y religiosa.
En sentencia C.OIBOde 1994 la Corte Constitucional ha sealado que:
El principio de participacin democrtica expresa no slo un sistema de toma
de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y poltico, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la proteccin de los
derechos y libertades as como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definicin del destino colectivo.
El concepto de democracia participativa lleva nsita la aplicacin de los
principios democrticos que informan la prctica poltica a esferas diferentes
de la electoral. Comporta una revaloracin y un dimensionamiento vigoroso
del concepto de ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida
nacional. No comprende simplemente la consagracin de mecanismos para
que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas populares,
o para que revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que
implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que incidirn significativamente
en el rumbo de su vida.
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milterial, los derechos inherentes a las personas, etc. Ahora bien, este conjunto
de valores y derechos esenciales adquiere coherencia y fundamento cuando
se originan y se mantienen como una eleccin popular entre otras posibles.
Esto es, cua~,do la escogencia de los contenidos axiolgicos de la democracia
sustancial es el resultado del ejercicio de la libertad popular y no de un sujeto
o de un grupo iluminado.
Para que el valor del pluralismo tenga lugar se requiere que los que
participan e11la competencia poltica por el poder, respeten y protejan las
condiciones de posibilidad, esto es, que no atenten contra las reglas de
juego del sistema. Una actividad poltica que ponga en tela de juicio, o
simplemente afecte, las reglas de juego del sistema, no puede ser aceptada.
El pluralismo poltico consiste en una serie de reglas de juego que imponen
el respeto de la decisin mayoritaria tomada por el pueblo y la vigencia de las
libertades pblicas que lo hacen posible ...
El ttulo IV de la Carta trata sobre la Participacin Democrtica y los
Partidos poltico:; y desarrolla el tema en tres captulos, que se refieren,
primero, a las distintas formas de participacin democrtica, despus, a los
partidos y movimientos polticos y, finalmente, al estatuto de la oposicin,
pero nosotros agr'~garemos, en nuestro examen, un captulo sobre la Organizacin electoral, por parecemos adecuado ubicar su tratamiento en ese
orden debido a la ya casi indiscutible identidad conceptual de la democracia con el proceso electoral, con todo lo cual creemos que se integra una
unidad temtica coherente con la indole general de este Ttulo.
2. Formas de Participacin Democrtica
La primera referencia a la participacin que hace la Carta de 1991 aparece
en su Prembulo al declarar que uno de los fines de su expedicin es el de
asegurar, a todos los integrantes de la Nacin, la vida, la convivencia, el
trabajo, la justicia., el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco
jurdico, democrtico y participativo que garantice un orden poltico, econmico y social justo.
Ms adelante, con el carcter de principio bsico, y sin observar la mejor
tcnica, destaca esta Carta que la organizacin de nuestro Estado Social de
Derecho tiene la forma de una Repblica democrtica, participativa y
pluralista y que uno de los fines esenciales del Estado colombiano es el de
facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en
la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin.
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habla, de un Derecho electoral, cuyas fuentes las encontramos en la Constitucin Poltica, en la ley electoral, en los decretos reglamentarios y los actos
administrativos de las diversas autoridades electorales y la jurisprudencia
contencioso electoral, por una parte, y, por la otra, en la misma doctrina
electoral nacional y extranjera, as como en aquellas acciones, fenmenos
y situaciones sociales, econmicos, polticos y culturales gesta dos en el
seno de nuestra vida poltica que han tenido el suficiente carcter para
consagrar modalidades y avances de nuestro sistema electoral.
A pesar de encabezar el VOTO la lista de los mecanismos de participacin
del pueblo en el ejercicio de su soberana que formula el artculo 103
constitucional, este mecanismo no aparece enunciado especficamente en
el texto de la ley 134, sin que eso le reduzca la importancia que el artculo
1 de la ley 403 de 1997 se encarga de destacar cuando asegura que ,<la
participacin mediante el voto en la vida poltica, cvica y comunitaria se
considera una actitud positiva de apoyo a las instituciones democrticas y
como tal ser reconocida, facilitada y estimulada por las autoridades.
Este Voto, como es obvio, se produce a partir de unos procedimientos,
reglamentos tcnicos y prcticas dirigidas a lograr una equilibrada designacin de ciudadanos para ocupar los cargos de direccin, gobierno y
administracin de una comunidad, sistemas que reciben el nombre de
sistemas electorales y que, segn el caso, pueden consagrar diversas modalidades de voto, ya sea directo, indirecto, calificado, de censura, decisorio y
deliberativo, obligatorio o programtico.
El voto directo es el ejercido sin mediacin alguna, como el enunciado
en el inciso tercero del artculo 376 constitucional al referirse a la eleccin
de una asamblea nacional constituyente, y el indirecto es el que se consigna
en una primera instancia como mecanismo de escogencia representativa.
El voto calificado, contrario a la universalidad propia del sufragio, es
una manera de restriccin del voto en consideracin a circunstancias
ajenas a la condicin humana y ciudadana, como la racial, la cultural, la
religiosa, etc.
El voto de censura, como es sabido, es una expresin ordinariamente
colegiada del retiro del respaldo o confianza poltica, muy propio de los
regmenes parlamentarios pero consagrado en nuestra Constitucin como
atribucin legslativa en los numerales 8 y 9 del artculo 135 y en el 141
constitucionales y en el numeral 7 del artculo 18 de la ley S' de 1992.
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c. La Consulta
Popular
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La norma del artculo 8 es desarrollo de las disposiciones constitucionales de los artculos 104y 105previstas para la Consulta Popular Presidencial y la territorial, respectivamente.
La Constitucin, adems, establece este mismo mecanismo corno requisito esencial para la formacin de nuevos departamentos (artculo 297),
para la vinculacin de municipios a las reas metropolitanas y la creacin
de stas (artculo 319), para el ingreso de un municipio a una provincia ya
constituida (artculo 321) y, finalmente, con algunas caractersticas especiales, para la Convocatoria a una Asamblea Constituyente (artculo 376),
que los autores estudian acertadamente en un captulo independiente
relativo a la Reforma Constitucional.
El procedimiento de la Consulta comienza con la obligatoria remisin
que debe hacer elPresidente al Senado de la Repblica de su texto, acompaado de una justificacin legal y un informe sobre su realizacin para que ste
organismo emita concepto favorable, si se trata de una Consulta Nacional,
y si es de ndole territorial, al respectivo organismo poltico de representacin popular.
Independientemente de las razonables consideraciones de competencia
hechas por la Corte Constitucional, despus de su fallo del 14 de abril de
1994en relacin con la ley estatutaria de los mecanismos de participacin,
el terna de la revisin previa de constitucionalidad de la Consulta Popular
qued en una situacin que no se nos antoja muy clara, o al menos no muy
equitativa, ya que, en el primer caso, es decir, cuando se trata de Consulta
a nivel nacional, no se requiere estudio previo de constitucionalidad por
parte de la Corte Constitucional, pero en el segundo, es decir, la Consulta
a nivel territorial, s es necesario que se remita al Tribunal Administrativo
correspondiente para que ste se pronuncie sobre su constitucionalidad.
Una vez se ha cumplido con los anteriores requisitos, de acuerdo con el
artculo 54 de la ley 134 de 1994,la Consulta debe realizarse dentro de los
cuatro (4) meses siguientes a la fecha del pronunciamiento del Senado o
dentro de los dos (2) siguientes al pronunciamiento del Tribunal Contencioso para el caso de las consultas territoriales, ya que en estos casos la
remisin a la justicia administrativa es posterior al concepto favorable de
la respectiva asamblea, concejo o junta.
La decisin tomada popularmente con el voto afirmativo de la mitad
ms uno de los su:fragios vlidos es Obligatoria, siempre que, por otra
parte, en la obtencin de la citada mayora hayan intervenido no menos de
la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral.
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d. El Referendo
Al referirse a este mecanismo de participacin ciudadana, la Corte Constitucional, en su pronunciamiento de constitucionalidad numerado bajo el
N 180 de 1994, empieza por sealar que la posibilidad que tienen los
ciudadanos de participar en referendos tiene la naturaleza de derecho
poltico fundamental de origen constitucional, consagrado como tal en el
numeral segundo del artculo 40 de la Carta y, como mecanismo de participacin, en el inciso primero del artculo 103 constitucional.
Ms adelante, en ese mismo pronunciamiento nos define el Referendo
como aquel mecanismo mediante el cual el pueblo aprueba o rechaza las
decisiones normativas de las autoridades, expresadas en un texto ya elaborado de
proyecto .
Esta figura siempre se ha comparado con la del Plebiscito y los autores
las han distinguido diciendo que mientras el primero va dirigido a que el
pueblo decida si acepta o no una norma jurdica ordinaria o constitucional,
pudindose hacer antes o despus de expedida la norma y con la finalidad
ya sea de consultada, de suspendeda, de confirmada o de abrogar la, el
segundo es, igualmente, el sometimiento a una decisin popular, pero sobre
una decisin poltica, es decir, referente al respaldo de una poltica gubernamental.
Sin embargo, no se sabe hasta dnde esta diferenciacin sea exacta en
presencia de referencias como las del profesor Cad Loewenstein17 a la
aprobacin popular de Napolen de sus constituciones de 1799, 1802 Y
1804Ylas de algunos landers alemanes bajo la Constitucin de Weimar como
la de Badem de 1920,o las de Iberoamrica en Chile de 1925,Uruguay en
1942y 1952;o las de la misma Francia de De Gaulle.
El mismo autor afirma que la expresin Plebiscito es generalmente
usada para designar las votaciones sobre las formas de estado o sobre
cuestiones territoriales, pero que debera quedar reservada para votaciones sobre cuestiones no constitucionales y no legislativas.
Pareciera realmente que la diferenciacin fuera ms terica que prctica, especialmente porque, segn algunos autores, en muchas constituciones ambas son modalidades de la figura nica del referndum y, desde ese
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del Mandato
Antes de referimos a las prescripciones de la ley de regulacin de la participacin ciudadana, ley 134 de 1994, sobre este tema, creemos necesario traer
a cuento algunas disposiciones de la ley 131 de ese mismo ao que
reglamenta el voto programtico.
La Corte Constitucional tiene dicho que [ ...] Al residir la soberana en el
pueblo, como as lo establece el artculo 30. de la Constitucin, ste otorga un
mandato programtico a sus elegidos, cuya efectividad depender de haberse hecho
explcito aquello a lo cual se compromete a defender y por cuyo incumplimiento sus
electores pueden llamarlo a exigirle "cuentas" por sus acciones u omisiones y en
tal caso, revocarle el mandato ...
Por lo anterior es importante tener en cuenta, primero que todo, el texto
del artculo 259 de la Constitucin y el del artculo 10de la ley 131de 1994,
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que define el Voto Programtico como el mecanismo de participacin mediante el cual los ciudadanos que votan para elegir gobernadores y alcaldes,
imponen como mandato al elegido el cumplimiento del programa de gobierno que
haya presentado como parte integral en la inscripcin de su candidatura.
Con ese criterio, la mencionada ley insiste en que los candidatos a ser
elegidos popularmente como gobernadores y alcaldes debern someter a
consideracin ciudadana un programa de gobierno, que har parte integral de la inscripcin ante las autoridades electorales respectivas de la
correspondiente candidatura.
Posteriormente, segn el mismo estatuto, debe surtirse su publicacin
en el rgano oficial de la entidad territorial o en la edicin especial que las
administraciones ordenen hacer de toda la programacin de los candidatos y sin perjuicio de la publicitacin que se reciba de estos programas al
tenor de la reglamentacin en materia de uso de los medios de comunicacin.
Una vez pose,;ionados, estos funcionarios territoriales deben acudir
ante el organismo poltico popular de su respectiva entidad a presentar las
modificaciones, adiciones o supresiones que estimen convenientes al plan
econmico y social vigente en esa fecha a fin de actualizados e introducirle
los lineamientos ms generales de su propio programa poltico de gobierno.
De no existir tal plan, los mandatarios deben proceder a presentado de
conformidad con el programa que ha inscrito.
En estas condiciones, pues, de haber transcurrido un ao de la posesin
del respectivo mandatario, sin que a juicio de la ciudadana, representada
en los trminos de la ley, exista insatisfaccin general o no se cumpla con
el mandato otorgado, habr lugar a presentar ante la Registradura Nacional una solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para revocatoria, mediante memorial suscrito por ciudadanos que hayan sufragado
en la jornada electoral que escogi al respectivo mandatario, en un nmero
no inferior al 40% del total de votos vlidos emitidos.
A juicio de la Corte Constitucional, f...] La revocatoria es tal vez uno de los
derechos polticos de mayor repercusin para hacer realidad la verdadera democracia participativa, que postula el artculo 10. de nuestra Carta Poltica, por cuanto
otorga a los electores un importante poder de control sobre la conducta de sus
representantes, con lo que establece un nexo de responsabilidad entre stos y su
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Esta nueva eleccin debe convocarse dentro de los treinta (30) das
siguientes a la fecha en que el registrador correspondiente certificare los
resultados de la votacin.
g. El Cabildo At'ierto
Debe entenderse por Cabildo Abierto -<iicela Corte Constitucional-la congregacin del pueblo soberano para discutir libremente, acerca de los asuntos que le
interesen o afecten.
Se constituye adems, en la garanta constitucional de las reuniones polticas
de carcter deliberante. Del fortalecimiento del cabildo abierto con su espacio
propio, depende la expansin de la modalidad de participacin directa en forma de
asambleas generales a otros mbitos del Estado.
El cabildo abierto, como nos ensea la historia, cuando adquiere dinmica, se
convierte en escenario del tratamiento popular a los problemas nacionales, regionales o locales, segn el caso. En este punto la Corte pone de presente que la
connotacin eminentemente deliberante del cabildo que figura en la definicin, en
modo alguno significa que el legislador haya circunscrito sus efectos. Por el
contrario, puede en todo tiempo conferirle capacidad decisoria.
Queda, pues, abierta la puerta para que en el futuro, el Congreso por la va
estatutaria le reconozca fuerza vinculante a las deliberaciones populares en
cabildo, en forma congruente con la potestad soberana del pueblo quien, como
titular originario la ejerce por esta va de manera directa. Su propsito esencial es
ampliar los escenarios de participacin de los ciudadanos y en concreto, que la
comunidad poltica de manera directa y pblica, intervenga y decida acerca de los
asuntos propios de la respectiva poblacin.
A pesar del anterior pronunciamiento, al examinar la normatividad
sobre esta institucin pareciera que no fuera cosa diferente al ejercicio del
derecho de peticin y de reunin pero en forma colegiada o popular,
restringido, adems, por el injustificado requisito de agrupar a un alto
nmero de personas para poder ejercerlo, sin mayores efectos que los
propios de toda difusin del pensamiento sobre temas de inters, pero sin
ninguna fuerza vinculante que justifique la arrogancia legal de referirse al
ejercicio mltiple de un derecho ya reconocido constitucionalmente como
si fuera una nueva prerrogativa.
En la misma sentencia C-180 de 1994 la Corte Constitucional ha dicho
que, en efecto, [. ..] el cabildo constituira una modalidad del derecho de peticin,
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f...]
4. La Oposicin y su estatuto
Es sabido que, dentro de la construccin terica de los regmenes democrticos, la Oposicin juega un papel catalizador y equilibrante de la ideologa
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