a002018 (0 Estat das Estas frente ao Congres so Nacional algumas consideragées | Congresso em Foco congressoemfoco O Estatuto das Estatais frente ao Congresso Nacional: algumas consideragées Empresas estatais desempenham, em diversos paises e no Brasil, um importante papel na economia, nos servigos puiblicos e na gestao publica defende os advogados Luiz Alberto dos Santos, doutor em Ciéncias Sociais e Jean Keiji Uema, mestre em Direito pela PUC por Congreso em Foco | 13/06/2015 10:00 CATEGORIA(S): *Luiz Alberto dos Santos e Jean Keij Empresas estatais desempenham, em diversos paises no Brasil, um importante papel na economia, nos servigos puiblicos e na gestdo piblica. Sua relevancia para assegurar o alcance de objetivos de interesse puiblico, inclusive como instrumento central para o desenvolvimento econédmico ¢ superagéo de crises, no entanto, nao é suficiente para amenizar 0 embate ideolégico que as envolve, em Particular o discurso contra o “Estado Leviata”, ainda hoje muito presente no Brasilf1] Nomundo, passada a onda neoliberal da década de 1990, o papel das empresas estatais ver sendo reconhecido, notadamente nas economias avangadas, Recente Estudo da OCDE(2] aponta que o papel das empresas estatais nas estratégias de desenvolvimento em paises como Brasil, india, China rica do Sul, membros dos BRICS, varia dramaticamente. O estudo demonstra que paises em niveis mais baixos de desenvolvimento tém, nas estatais, um importante fator para o alcance de politicas de industrializagdo, enquanto economias mais maduras costumam equilibrar de forma mais cuidadosa o papel dos setores publico e privado. Por outro lado, papel das estatais na economia 6 dependente da trajetéria econémica e histérica do pais. No caso brasileiro, as estatais tiveram importante papel no processo de industrializagao do pais e ainda tém um importante fungao a cumprir, tanto como instrumentos para a concretizagao de politicas pliblicas em areas como habitago, crédito e financiamento do desenvolvimento, como no desenvolvimento tecnolégico, na provisao de servigos piiblicos e infraestrutura. No Brasil, na onda privatizante, nada menos que 122 empresas estatais foram vendidas desde 1990, entre elas gigantes como a Companhia Vale do Rio Doce, uma das maiores produtoras e exportadoras de minérios do mundo e maior empresa do setor mineral do pais, que foi vendida por apenas USD § 5,4 bilhes. No total, foram arrecadados cerca de USD $105,8 bilhdes[3] com as privatizagdes no Brasil até 2002 apesar de o processo ter sido amplamente questionado, dadas as condigées privilegiadas e incentivos proporcionados pelo Governo para a sua aquisicao por empresarios nacionais e mesmo estrangeiros. Contudo, e por forga de sua relevancia, ainda existem cerca de 150 empresas estatais federais, atuando em setores essenciais como petréleo, energia, comunicagdes, gestao de portos e aeroportos, financeiro, satide, tecnologia agricola, abastecimento e armazenamento, transporte ferroviario, industria, defesa, entre outros, com mais de 461 mil empregados permanentes e outros 310.000 empregados tempordrios ou terceirizados/4].£ ainda ha outras empresas resultantes de associagses de estatais com o setor privado, sob a forma de sociedades de propésito especifico ou outras formas empresariais, em que as estatais detém participagées_aciondrias relevantes[5], 0 que impoe em situagées limitrofes entre 0 puiblico e o privado. Essa atuagao do Poder Publico, por meio de suas empresas, esta sujeita a regramentos préprios, com fundamento na Constituigao, que traz, ela prépria, um conjunto de regras e principios que conformam a ago estatal. Ha, por exemplo, limitagdes de carater constitucional, tanto no que se refere a contratagdo de pessoal, quanto ao seu regime de compras e contratagdes. Submetem-se, do mesmo hitpongressoemfoco.uol.com brincicias/ouros-destaques/o-esttle-das-estatis-rere-ao-congresso-nacional-algumas-consderacoes!a002018 (0 Estat das Estas frente ao Congres so Nacional algumas consideragées | Congresso em Foco modo, mais do que as empresas privadas, aos mandamentos relativos a publicidade e a legalidade, entre outros principios da administragao publica. No entanto, a Constituigéo ao mesmo tempo prevé que as empresas pibblicas, sociedades de economia mista e suas subsididrias estéo sujeitas ao regime das empresas privadas, inclusive quanto a suas obrigagées civis, comerciais, trabalhistas, comerciais e tributdrias. As instituigdes financeiras estao, ainda, sujeitas as normas do sistema financeiro, fixadas pela Lei n° 4.595, de 31.12.1964. Também esto sujeitas, em vista de sua natureza publica, ao controle externo do Congreso Nacional, a fiscalizagao do Tribunal de Contas da Unido e a atuagao do Ministério Pubico. Diante da proliferagao de empresas estatais no periodo anterior a Carta de 1988, houve definigao constitucional de limites & exploragao, pelo Estado, de atividades econémicas. Para tanto, a CF/88 estabeleceu que somente por lei especifica pode ser constituida empresa publica ou sociedade de economia mista, ou autorizada a criagéo de subsidiarias. Segundo o art. 173 da Constituigao, a exploragao direta de atividades econdmicas pelo Estado somente seré permitida quando for necesséria, por imperativos de seguranga nacional ou de interesse econémico relevante, definidos por lei, E 0 art. 175 da Constituigao Federal, ainda, outorga ao poder puiblico, na forma da Lei, diretamente ou sob regime de concessdo ou permissdo, sempre mediante licitagao, a prestagdo de servigos puibicos, ampliando 0 espago de atuagdo das empresas privadas em areas em que imperava © monopélio estatal antes de 1995. Ademais, a Emenda Constitucional n? 19, de 1998, passou a exigir que seja estabelecido, por lei, um estatuto juridico proprio para as empresas estatais que exploram atividades econémicas de produgéo ou comercializagao de bens ou servigos. Esta nova lei, contudo, até hoje nao foi editada Segundo a Constituigdo, esta lei devera dispor sobre a sua fungao social e formas de fiscalizagao pelo Estado e pela sociedade; a sujei¢ao ao regime juridico proprio das empresas privadas; licitagao e contratagao de obras, servigos, compras e alienagées, observados os principios da administragao publica; a constituigao e o funcionamento dos conselhos de administragao e fiscal, com a participagao de acionistas minoritarios; e os mandatos, a avaliagdo de desempenho ¢ a responsabilidad dos administradores. Como ressaltado, a relevancia do papel desempenhado pelas estatais exige que essa completa conformagdo juridica de sua atuagdo seja editada. A auséncia de aspectos dessa legislagao, tendo ja decorridos, no dia 5 de junho de 2015, 17 anos da vigéncia do comando constitucional, tem propiciado debates acirrados que demonstram nao somente a sua necessidade, mas, também, uma maior compreensao dos seus limites. Com efeito, ainda que o Constituinte tenha pretendido aproximar as empresas estatais das empresas privadas, vedando privilégios fiscais e praticas anticompetitivas, assim como a propria expansao despropositada do “Estado empreendedor’, os ditames constitucionais sobre 0 contetido dessa legistagdo revelam a preocupago com a sua adequada governanga e, sobretudo, sua orientagao para o alcance de objetivos de interesse puiblico, ou seja, sua fungao social, e com a transparéncia. O discurso contrério a “caixa preta’ em que se converte, em determinados momentos, a gestéo das estatais, é, assim, alinhado a Constituigao, e decorre, precisamente, do fato de que, em diferentes etapas de sua evolugdo, essas empresas, por vezes, se distanciaram de seus fins precipuos, sendo apropriadas por corporagées, interesses escusos ou mesmo para a consecugao de objetivos politicos de curto prazo, com prejuizo de sua satide econdmica e financeira. Reafirmando essa constatagao, o Ministro Marco Aurélio de Mello, em seu voto na ADPF n° 46, onde © STF reafirmou a validade da exclusividade assegurada aos Correios para prestar servigos pliblicos postais, destacava que "muitas vezes, a intervencdo direta praticada pelo Estado estd mais perto dos interesses secundarios do que dos primaries, verdadeiramente pUblicos, para aludir a classica distingdo feita por Renato Alessi. Preservam-se os interesses do ente estatal incumbido da prestagao da atividade em vez de proteger os usuarios, destinatarios finais, obedecidos os principios da celeridade, da economicidade e da eficiéncia.” A melhoria da governanga das estatais é, assim, um importante desafio que vem merecendo a atengao de organismos internacionais como a OCDE[6]. Por essa razdo foi criado, em 2007, a Comissao Interministerial de Governanga Corporativa e Administragao de Participages Societarias da Unido (CGPAR), para harmonizar as orientag6es e fazer frente a quest6es relacionadas com a hitpongressoemfoco.uol.com brincicias/ouros-destaques/o-esttle-das-estatis-rere-ao-congresso-nacional-algumas-consderacoes!a002018 (0 Estat das Estas frente ao Congres so Nacional algumas consideragées | Congresso em Foco governanga corporativa das estatais e gestéo de participagdes societdrias federais[7]. Esse Comité é presidido pelo Ministro do Planejamento ¢ integrado pelos Ministros da Fazenda e da Casa Civil, sendo responsavel pela aprovagao de diretrizes e estratégicas relacionadas a participagdo acionaria da Unido nas empresas, a fim de defender seus interesses, promover a eficiéncia da gestdo e definir critérios para a avaliagdo das empresas. Por meio da introdugao de boas praticas de governanga corporativa internacionalmente reconhecidas, como o trato justo aos acionistas, a transparéncia e 0 respeito aos direitos das partes interessadas, a independéncia dos conselhos de administragao em relagdo a diregdo das empresas, a sujeigdo as normas que reguiam os mercados, e a profissionalizagao e eficiéncia da gestao, é possivel melhorar 0 exercicio do direito de controle, evitar distorges derivadas do duplo papel do Estado como regulador e proprietario e criar empresas mais saudaveis, transparentes e competitivas. As empresas estatais s4o hoje essenciais para o projeto de desenvolvimento inclusive em marcha no Brasil, Nao é possivel considerar a execugao de planos de desenvolvimento em diversas areas sem a participagao das estatais que, no contexto atual, competem com os atores privados em alguns casos, mas suprem a sua auséncia quando o mercado nao pode ou ndo quer cumprir exigéncias de interesse nacional, e se associam ao capital privado quando assim reclama o interesse piiblico. Na atualidade, as estatais cumprem fungées tanto na proviso de bens e servigos, como so. alavancadoras do desenvolvimento, além de apoiar a melhoria da gestao publica e o alcance de objetivos estratégicos, de longo prazo, em setores especificos da economialg}. Com efeito, a op¢do privatista nao é resposta vidvel a chamada “crise do Estado’, Pelo contrario, Essa opgdo, em passado recente, foi imposta mais pelos mercados do que pela realidade, ou pela incapacidade de empresas estatais serem geridas eficientemente. A contribuigao das estatais tanto para a formacdo bruta de capital quanto para o equilibrio macroeconémico, o alcance de metas fiscais e aumento da taxa de investimentos é inegavel (Gobetti, 2010). Programas de investimento desafiadores, com a participagao ativa das estatais na sua formulagao e execug4o, dependem, fundamentalmente, de sua eficiéncia e capacidade de gestdo. Estatuto das Estatais seria um importante instrument para o alcance desses objetivos, sob a perspectiva renovada de uma governanga transparente e profissionalizada, orientada para os fins. sociais e a competitividade. Além disso, permitiria afastar questionamentos sobre a validade da adogdo de regulamentos diferenciados de compras e contratagées pelas estatais, hoje estabelecidos em decretos, como no caso da Petrobras, pois fixaria, em sede de lei, as normas préprias para as empresas que atuam em competigao com o setor privado, como prevé o art, 22, XXVII da Constituigao[9]. Todavia, o debate que hoje se coloca, no Congreso Nacional, parece conduzir a uma abordagem distinta, que privilegia a nogao de controle ou subordinagao das estatais ao Poder Legislativo, e nao ao Executivo. Em dois de junho de 2015, os Presidentes da Camara dos Deputados e do Senado Federal firmaram ato de criagao de comissao mista para elaborar projeto da Lei de Responsabilidade das Estatais[10], 0 qual devera “fixar normas e procedimentos de transparéncia, eficiéncia, governanga e boa gestdo das empresas pliblicas e sociedades de economia mista”. Entre os pontos que seriam abordados nesse projeto estao os que tratam do controle, da capacidade de comando e da submissdo ao Senado da aprovagao dos nomes indicados para dirigir esas empresas. O Presidente do Senado enfatizou, na oportunidade, que "a opacidade das estatais nado pode continuar. Elas devem se submeter a lei de transparéncia’, O Presidente da Camara defendeu a qualificagdo dos gestores e a transparéncia, e a fixagdo de critério de qualficagao das indicagdes para cargos de diregao nas empresas. A intengao é que até 10 de julho de 2015 a proposta esteja apta a ser apreciada em Plenario. Essa louvavel iniciativa, contudo, no poder deixar de considerar alguns limites, entre eles 0 risco de que a matéria seja objeto de questionamento quanto a vicio de iniciativa. Com efeito, no art. 84, VI da Constituigao, consigna-se ser privativo do Presidente da Republica dispor, mediante decreto, sobre organizacao e funcionamento da administragao federal. E, quanto a iniciativa legislativa, embora nao esteja expressamente consignada a iniciativa privativa quanto a regulamentacao do art. 173 da Constituigao, é certo que a lei resultante desse comando teria que conformar-se ao que dispde préprio art. 84, VI. De resto, sendo a iniciativa da criagdo de érgaos e entidades da Administragao hitpongressoemfoco.uol.com brincicias/ouros-destaques/o-esttle-das-estatis-rere-ao-congresso-nacional-algumas-consderacoes!ra092015 (0 Estat das Estas frente ao Congres so Nacional algumas consideragées | Congresso em Foco Publica, nos termos do art. 60, § 1°, Il, “e", reservada privativamente ao Chefe do Poder Executivo, nao poderia a lei que regulamente o art, 173 restringir essa capacidade a ponto de tornd-la virtualmente inexistente. Tramitam, ademais, no Congresso Nacional, diversas proposigées, de iniciativa parlamentar, cujo contetido merecera o exame dessa comiss4o, como é 0 caso do Projeto de Lei do Senado n° 420, de 2014 - Complementar, do Senador José Sarney, que “institui o estatuto juridico da empresa publica, da sociedade de economia mista e de suas subsidiarias que explorem atividade econdmica de produgao ou comercializagao de bens ou de prestagao de servicos, nos termos dos §§ 1° ¢ 3° do art. 173 da Constituigao Federal’. Tramita também, no Senado, o Projeto de Lei n® 167, de 2015, do Senador Roberto Requiao, com o mesmo objetivo. E, além desses, foram recentemente apresentados 0 Projeto de Lei do Senado n° 281/2015, do Senador Ricardo Ferrago, que “estabelece regras para contratagdo de dirigentes e membros de conselhos de administragdo de empresas piblicas e sociedades de economia mista, suas subsididrias e controladas e demais empresas em que a Unido, Estados, Distrito Federal e Municipios detenha a maioria do capital social com direito a voto", ¢ 0 Projeto de Lei do Senado n® 43/2015 — Complementar, do Senador Aécio Neves, que “dispde sobre as regras gerais de governanga corporativa aplicdveis as sociedades controladas pela Unido’. Esse processo, que tardiamente assume o lugar que merece na agenda do Legislativo, devera, também, considerar o pronunciamento do Supremo Tribunal Federal na ADI n° 4.284, ocasiéo em que © STF, ao apreciar a constitucionalidade de dispositivos da Constituigéo do Estado de Roraima, considerou invalida a submissao dos presidentes das sociedades de economia mista a sabatina diante do Poder Legisiativo, visto serem essas entidades da Administraco Publica indireta sujeitas a0 regime das empresas privadas[11]. Portanto, ndo poderiam sofrer nenhum crivo e nenhuma inger€ncia pelo Poder Legislativo, Igualmente a sujeigao de dirigentes da Administracao Publica - inclusive estatais — a obrigatoriedade de comparecimento diante do Poder Legisiativo para prestarem contas de suas atividades estaria vedada em face da observancia da iniciativa privativa do Chefe do Executivo, em ofensa ao art. 61, § 1°, I “c” da Constituigao. Assim, no curto prazo previsto para o seu funcionamento, a referida comissao enfrentara mtiltiplos desafios. Cabera a sua presidéncia orientar os seus trabalhos de modo a que o resultado seja adequado nao somente a importancia das estatais para o desenvolvimento do pais, mas, igualmente, sua insergao no ordenamento constitucional e administrativo. Luiz Alberto dos Santos 6 Consultor Legislativo do Senado Federal. Advogado. Especialista em Politicas Publicas e Gestao Governamental (ENAP). Mestre em Administragao e Doutor em Ciéncias Sociais (Unb). Professor da EBAPE/FGV. Ex-Subchefe de Andlise e Acompanhamento de Politicas Governamentais da Casa Civil - PR (2003-2014) e Jean Keiji Uema 6 analista Judiciario do Supremo Tribunal Federal. Advogado. Assessor da Lideranga do PT no Senado Federal. Mestre em Direito do Estado pela Pontificia Universidade Catélica de Sao Paulo (2002). Professor licenciado do Centro Universitario de Brasilia. Ex-Subchefe de Assuntos Parlamentares da Secretaria de Relagées Institucionais — PR (2014/2015)* [1] Ver, por exemplo, MUSACHIO, Aldo & LAZZARINI, Sergio G. Reinventando o capitalismo de Estado - O Leviata nos negécios: Brasil e outros paises. Sao Paulo : Portfolio-Penguin, 1° ed., 2015. [2] OECD, State-Owned Enterprises in the Development Process, OECD Publishing, Paris, 2015. http://dx.doi.org/10.1787/9789264229617-en. [3] Cfe. BNDES, 2005, apud GOBETTI, Sergio W. 2010. Estatais e ajuste fiscal: uma andlise da contribuigao das empresas federais para o equilibrio macroeconémico. Economia e Sociedade Campinas, v. 19, n°1, abril, 29-58. [4] BRASIL. Ministério do Planejamento, Orgamento ¢ Gestao. Perfil das Empresas Estatais Federais, 2011. Brasilia: MP/SE/DEST, 2012. 296 p. [5] Importante exemplo é a Norte Energia S.A., sociedade de propésito especifico, de capital fechado, constituida em 21 de julho de 2010 para conduzir todas as atividades necessarias a implantagao, & operacdo, a manutengao e a exploragao da usina hidrelétrica de Belo Monte, com financiamento de hitpongressoemfoco.uol.com brincicias/ouros-destaques/o-esttle-das-estatis-rere-ao-congresso-nacional-algumas-consderacoes!a002018 (0 Estat das Estas frente ao Congres so Nacional algumas consideragées | Congresso em Foco longo prazo do Banco Nacional de Desenvolvimento Econémico e Social (BNDES) no valor de R§22,5 bilhdes. Do capital social integralizado em dezembro de 2014, de RS 6 bilhdes, participavam como s6cios as estatais Centrais Elétricas do Norte do Brasil S.A — Eletronorte com 19,98%; Centrais Eletricas Brasileiras S.A- Eletrobras, com 15%; Companhia Hidro Elétrica do Sao Francisco — CHESF, com 15%, totalizando 49,98%. [6] E.g “OECD Principles of Corporate Governance", Paris: OECD, 2004, e “Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Publicas", Paris: OCDE, 2005 (2011). [7] Decreto n° 6.021, de 22 janeiro de 2007 [8] Ver DOS SANTOS, Luiz Alberto. Las empresas del Estado y el proceso de las politicas publicas en Brasil. In GUAJARDO, Guillermo & LABRADOR, Alejandro (coord.). La empresa publica en México y en América Latina. Entre el mercado y el Estado. México: UNAM-CEIICH, Instituto Nacional de Administracién Publica, 2015, 372 p. [9] “Art. 22. Compete privativamente Unido legislar sobre: (...) XXVII— normas gerais de licitago e contratagao, em todas as modalidades, para as administragées puiblicas diretas, autarquicas e fundacionais da Unido, Estados, Distrito Federal e Municipios, obedecido o disposto no art. 37, XI, ¢ para as empresas publicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, Ill.” (grifo nosso) 110] Ato Conjunto do Presidente do Senado Federal e do Presidente da Camara dos Deputados n° 3, de 2015, que “institui Comissao Mista destinada a apresentar projeto de Lei de Responsabilidade das Estatais” (Dario do Congreso Nacional, 2 de junho de 2015, p. 8-9. Precede a criagéo dessa comisso, contudo,a elaboragao, por autor nao identificado, de um anteprojeto bastante detalhado, cujo texto foi divulgado pelos Presidentes. [14] Embora conste do anteprojeto de lei apresentado pelos Presidentes das duas Casas essas previstio, dada a repercussao da proposta, o Presidente do Senado Federal declarou em, 3 de junho que, “essa coisa da sabatina é um detalhe, uma coisa menor. Se for 0 caso, até retiraremos, desde que, em contrapartida, possamos garantir 4 sociedade a absoluta transparéncia das estatais e um controle do gasto publico. O fundamental 6 o Parlamento garantir a transparéncia das estatais e das empresas de economia mista. Essa 6 a cobranca da sociedade. A sabatina que foi proposta 6 uma saida, mas ela nao é sindnimo do controle, da interferéncia do Legislativo. Nao é isso que se quer. O que se quer é proteger e garantir a transparéncia. Essa 6 a fundamental mudanga hoje no Brasil que a sociedade cobra” (http://oglobo.globo.com/brasil/renan-tecua-admite-retirar-sabatina-da-lei-das- estatais-16345416). No dia seguinte, o Presidente da Camara dos Deputados aderiu a essa posicao; “A sabatina ndo 6 o mais relevante, o importante ali é 0 critério de transparéncia. O que norteou a gente a fazer a Lei da Responsabilidade das Estatais é que completamos 15 anos da medida que enquadrou as contas puiblicas (Lei de Responsabilidade Fiscal). Queremos a mesma coisa para as estatais. (...) © meu intuito no é colocar tutela no poder Executivo, ninguém tirou a prerrogativa, nem pretende tirar. O ponto é a transparéncia nas contas estatais” (http://oglobo. globo com/brasil/depois- de-renan-calheiros-cunha-tambem-recua-sobre-sabatinas-para-estatais-16356017) Assine ja a Revista Congresso em Foco hitpongressoemfoco.uol.com brincicias/ouros-destaques/o-esttle-das-estatis-rere-ao-congresso-nacional-algumas-consderacoes!‘sa0s2015 ool NAS PSAs (0 Estaso das Estas rerte ao Congresso Nacional: lgumas consideragoes | Congresso.em Foo Fique Rico com Dividendos Saiba J4 Como Selecionar as Agées que Pagam Bons Dividendos na Bolsa ‘empiricus.com briBons_Dividendos Petrobras Nas pistas Tudo 0 que rola no mundo automotivo Clique aqui ¢ acelere NasPistas petrobras.com or Como aumentar suas vendas Crie uma oferta irresistivel, mate objecées, minimize descontos || avalardicas.esy es/AumentarVendas Curtir Congresso em Foco no Twitter e Facebook: ‘Seguir @congemfoco Curtir {163 mil) Inipsfcongressoamfoco vol com brinciclaslutros-destaquesioesitito-das-estatals-fents-2o-congresso-nacionalalguas-consideracces/ra002015 0 Comentarios Congresso em Foco SAO... (0 Estat das Estas frente ao Congres so Nacional algumas consideragées | Congresso em Foco @ Entrar ~ Seja o primeiro a comentar. ‘TAIVBEN EV CONGRESSO EM FOCO Cunha quer urgéncia para projeto da ‘cristofobia’ 8 comentérios * 2 dies atrés Aparecido Alves — muito bem, ja estamos na idade média , parabéns brasil, sé falta agora oficializar a"... Em Congresso do PT, Dilma defende ajuste fiscal 2 cements um cia tras Jo30 Guilherme Maia — A SITUACAQ, ESTA TAO COMPLICADA NA ERA PETISTA NO PODER QUE ATE... OQUEEISSO? Judiciario: aumento de até 78% sera votado dia 30 58 correntitios + 20 horas atts luiz — Que beleza, a economia do pais derretendo, o desemprego aumentando, a arrecadagao ... Itamaraty deflagra operagao para proteger Lula 94 correntétios + um dia airs Renato — Nao sei por que ficam "plindando" tanto este DESUMANO, deve ser por causa dele sero... hipster essoemfoco.uolcom brincicias/ouos-destaquesio-esiaito-des-estaiais-rert-ao-congresso-nacional-alguras-consderacoes! m7