REPORT Tra Esternalizzazioni e Spending Review 6 7 Fabio

TRA ESTERNALIZZAZIONI E SPENDING REVIEW
Qualit, quantit e costo del lavoro

nella sanit pubblica del Lazio
Luglio 2015
________________________________________________________________________
00141 Roma Via Gargano n.34 Scala C Tel. 06 8719486587195835Fax 06 87197392
P.Iva 06199771004CC.I.A.A. 214414/2000 e-mail: eures@eures.it
EURES Ricerche Economiche e Sociali
CGIL Roma e Lazio
Indice
Introduzione.................................................................................................................................................. 3
Capitolo 1 ....................................................................................................................................................... 5
Il personale dipendente nelle strutture sanitarie regionali pubbliche .................................... 5
1.1 Il personale per tipologia di contratto (tempo determinato e indeterminato) ................................... 13
1.2 Caratteristiche anagrafiche dei dipendenti e turnover ........................................................................ 17
1.3 Costo del lavoro e retribuzioni ............................................................................................................. 23
Capitolo 2 ..................................................................................................................................................... 27
Le esternalizzazioni in sanit................................................................................................................ 27
2.1 Appalti e affidamenti in economia: quadro generale ........................................................................... 28
2.2 Gli appalti e gli affidamenti in economia: anni 2013 e 2014 ................................................................. 31
2.2 Le procedure di affidamento ................................................................................................................. 34
2.3 Importi di gara ....................................................................................................................................... 37
2.4 Le esternalizzazioni di servizi ................................................................................................................. 40
FOCUS: Esternalizzazioni di servizi e occupazione ...................................................................... 48

GLOSSARIO ................................................................................................................................................. 62
CGIL Roma e Lazio
Introduzione
I provvedimenti di contenimento e riduzione della spesa pubblica e gli interventi

mirati alla progressiva riorganizzazione e riqualificazione delle risorse sono divenuti,
negli ultimi anni, i temi fondamentali delle politiche economiche e delle manovre di
bilancio nazionali e regionali.
Le esigenze di risparmio hanno coinvolto in misura significativa anche il settore
sanitario, la cui centralit indiscutibile sia sotto il profilo della coesione sociale sia in
termini pi strettamente quantitativi, costituendo il secondo tra i capitoli della spesa
sociale italiana (la sanit assorbe infatti, secondo lIstat, il 27% delle risorse per il
welfare nazionale, preceduta dalla sola spesa pensionistica, che ne impegna quasi il
60%).
In ambito sanitario la politica di risanamento si concretizzata, in 9 Regioni,
nelladozione dei Programmi di Rientro dal debito, interessando tuttavia lintero
territorio nazionale attraverso lincremento della contribuzione privata diretta e
indiretta; a fronte di tali interventi si assistito ad una generale contrazione
dellofferta di prestazioni e servizi, accompagnata da una un incremento del carico di
lavoro delle professionalit impegnate nella sanit, colpite da un prolungato blocco del
turnover che ha comportato sia carichi di lavoro pi onerosi sia un progressivo
invecchiamento della forza lavoro cui le esternalizzazioni hanno fornito soltanto una
parziale e inadeguata risposta.
In sintesi, si assistito ad una progressiva riduzione della qualit delle condizioni
di lavoro cos come dellofferta di prestazioni e servizi nella sanit pubblica, tanto pi
considerando che in molti casi la cosiddetta compartecipazione dei cittadini alla spesa
ha reso economicamente non concorrenziali (rispetto al privato) diverse prestazioni e
analisi strumentali.
Ci premesso, il primo obiettivo del presente lavoro quello di approfondire gli
effetti delle politiche di risparmio e di contenimento dei costi, in particolare nella
sanit del Lazio, sulla qualit del servizio offerto, e soprattutto sul capitale umano
impegnato, a vario titolo, nelle strutture sanitarie pubbliche regionali, vista la
consistente riduzione del personale interno derivante dal blocco del turnover e dalla
riduzione delle assunzioni.
Occorre peraltro considerare che la progressiva aziendalizzazione delle strutture
sanitarie, divenute ormai veri e propri centri di costo dotati di autonomia economica e
finanziaria, ha comportato una significativa rivoluzione nellorganizzazione della
sanit: le strutture sanitarie, che in precedenza si occupavano esclusivamente
dellerogazione dei servizi, devono infatti oggi guardare al mercato per reperire risorse
e garantire la copertura dei costi con le ridotte dotazioni disponibili, spesso anche a
scapito della qualit e delluniversalit del servizio.
Un secondo centrale obiettivo del lavoro quello di analizzare i processi di
esternalizzazione e acquisizione di servizi da parte di strutture private esterne che
hanno assunto in outsourcing la gestione dei servizi accessori delle strutture
3
CGIL Roma e Lazio
sanitarie pubbliche (ad esempio laboratori di analisi, sterilizzazione, lavanderia,

pulizia, mensa, ecc), senza adeguati controlli sulleffettiva qualit ed efficienza
(rapporto qualit/prezzo) del servizio e, in diversi casi, senza alcuna preoccupazione
verso la qualit e le garanzie di un lavoro sempre meno tutelato e sempre meno
orientato al cittadino/paziente/utente e sempre pi condizionato da fattori economicofinanziari.
Il presente lavoro analizzer quindi il contesto occupazionale regionale in ambito
sanitario attraverso due principali linee di ricerca: la prima sar volta a individuare le
principali trasformazioni relative alla quantit, alla qualit ed alle caratteristiche
delloccupazione presso le strutture sanitarie pubbliche della Regione Lazio, mentre la
seconda indagher il sistema degli appalti e delle esternalizzazioni in materia
sanitaria, allo scopo di metterne in luce le principali peculiarit (i settori
maggiormente coinvolti, le procedure di acquisizione, gli importi di aggiudicazione) e,
laddove possibile, la anomalie e/o distorsioni, tanto pi considerando come tale
settore sia stato e continui ad essere oggetto di sprechi, cattiva gestione e
comportamenti illeciti.
A questanalisi generale seguir un focus di approfondimento realizzato in
collaborazione con la CGIL di Roma e del Lazio in particolare, con le quattro
federazioni di categoria maggiormente rappresentative delle tipologie professionali
coinvolte, ovvero FIOM (Federazione Italiana Operai Metalmeccanici), FILCAMS
(Federazione Italiana Lavoratori Commercio Alberghi Mense e Servizi), FP (Funzione
Pubblica) e FILCTEM (Federazione Italiana Lavoratori Chimica Tessile Energia
Manifatture) che si proporr di analizzare in maniera dettagliata gli affidamenti (1-2
per categoria) che risultano pi significativi e che possano sintetizzare il trend
dellintero settore di riferimento. Nello specifico, il focus di approfondimento
interesser gli aspetti tecnici della procedura di gara ma anche i risvolti occupazionali,
sia in termini di soggetti coinvolti che di condizioni di lavoro.
CGIL Roma e Lazio
Capitolo 1
Il personale dipendente nelle strutture sanitarie

regionali pubbliche
Le risorse umane costituiscono il fattore centrale dellofferta sanitaria, poich la

presenza di un personale preparato e motivato rappresenta la condizione
indispensabile per assicurare il buon funzionamento del servizio, lefficacia degli
interventi e la soddisfazione degli utenti; evidente che anche la disponibilit e
qualit dei macchinari, delle tecnologie e degli ambienti, oltre che unadeguata
capacit organizzativa e gestionale, contribuiscono in misura assai rilevante alla
qualit del risultato, ma il fattore umano (nella capacit diagnostica e terapeutica,
nellassistenza e nella cura, nella comunicazione e nella relazione con il paziente) il
vero protagonista della presa in carico del cittadino/utente/paziente.
La forte intensit del fattore umano che caratterizza la struttura organizzativa
dellofferta sanitaria ravvisabile anche sul fronte della spesa, costituendo i costi per
il personale circa un terzo del totale della spesa sanitaria nazionale (36 miliardi su un
totale di 109 miliardi di euro).
Passando allanalisi delle dinamiche regionali, secondo i dati raccolti dalla
Ragioneria dello Stato, il totale del personale dipendente che risulta impiegato a vario
titolo nelle strutture sanitarie pubbliche del Lazio (ovvero nelle Aziende Sanitarie
Locali e nelle Aziende Ospedaliere) composto da 46.167 unit, pari a circa il 7% del
totale nazionale.
La serie storica del personale dipendente nelle strutture sanitarie pubbliche del
Lazio, relativa agli anni 2001-2013, evidenzia in primo luogo una consistente e
trasversale riduzione del personale sanitario, che nel 2013 arriva a contare 7.245
unit in meno rispetto al 2001, con una contrazione pari al -13,6%. Il decremento pi
significativo si evidenzia tuttavia a partire dal 2007, anno dellapprovazione del Piano
di Rientro dal debito (finalizzato a risanare la situazione debitoria del bilancio sanitario
regionale), a fronte di valori sostanzialmente stabili nel periodo compreso tra il 2001 e
il 2006 (durante il quale passano da 53.412 a 53.717 unit).
Tra il 2006 e il 2013, invece, si assiste a un decremento complessivo di 7.550
unit, pari al -14,1% in termini percentuali, determinato dalle misure di contenimento
dei costi (in primo luogo il blocco del turnover) successive allintroduzione del Piano di
Rientro. Considerando che la dotazione organica di ogni ASL costituita in media da
circa 2.700 unit, la riduzione del personale ha determinato una perdita quasi
equivalente alla soppressione di 3 strutture sanitarie.
CGIL Roma e Lazio
Il personale dipendente* nelle strutture sanitarie regionali.

Anni 2001-2013
54.504
54.354
54.499
53.412
53.717
52.771
52.547
52.143
51.151
49.948
48.565
46.865
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
46.167
2013
Fonte: Elaborazioni Eures Ricerche Economiche e Sociali su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
*Comprende i contratti di lavoro a tempo indeterminato e determinato
Passando allanalisi delle singole qualifiche professionali, gli ultimi dati disponibili
evidenziano come circa il 55% delle risorse (25.244 unit nel 2013) sia costituito da
personale sanitario non dirigente, ovvero infermieri, personale della riabilitazione e
tecnici sanitari; pi esiguo il numero degli impiegati amministrativi, pari a 5.183 unit,
e dei tecnici non sanitari (che comprende il personale dei servizi, dalla pulizia,
sterilizzazione, mensa, assistenza sociale, ecc.), pari a 4.929 unit. Per quanto
riguarda invece la dirigenza, il personale medico (costituito da medici, odontoiatri e
veterinari) conta complessivamente 9.169 dipendenti, mentre la dirigenza non medica
(farmacisti, biologi, chimici, psicologi, ecc.) costituita da 1.567 unit.
Tabella 1 - Il personale dipendente nelle strutture sanitarie regionali.
Anni 2001-2013, valori assoluti
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
Personale dirigente
Dirigenza
Dirigenza non
medica
medica
9.169
1.567
9.390
1.614
9.688
1.702
9.983
1.753
10.303
1.883
10.543
1.922
10.625
1.909
10.840
1.954
10.559
1.971
10.473
1.942
10.303
1.944
10.301
1.987
9.840
2.055
Personale non dirigente

Sanitario
25.244
25.426
26.179
26.714
28.574
27.323
27.331
27.743
26.830
27.320
27.090
26.838
25.900
Tecnico
4.929
5.062
5.345
5.555
5.839
6.274
6.718
7.103
7.151
8.266
8.716
9.369
9.835
Amm.vo
5.183
5.293
5.585
5.795
6.016
5.967
5.875
6.034
6.193
6.358
6.234
5.922
5.708
Totale
46.167
46.865
48.565
49.948
51.151
52.143
52.547
53.717
52.771
54.499
54.354
54.504
53.412
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
In termini dinamici, a seguito dellapprovazione dei Programmi di Rientro si

evidenzia una riduzione del personale in ciascuna delle 5 categorie considerate. Il
taglio pi significativo, tuttavia, ha interessato il personale tecnico non dirigente,
che tra il 2006 e il 2013 ha subito una contrazione di 2.084 unit (-30,6%),
6
CGIL Roma e Lazio
determinata soprattutto dalle politiche di esternalizzazione di alcuni servizi

accessori, quali appunto lavanderia, mensa, pulizia, sterilizzazione, ecc., il cui
personale impegnato si configura principalmente come tecnico non dirigente.
Pi contenute, ma non per questo meno significative, le riduzioni del personale
dirigente non medico (-19,8%, pari a -387 unit), dei medici (-15,4%, pari a -1.671
dipendenti), del personale amministrativo non dirigente (-14,1% e -851 unit) e,
infine, di quello sanitario non dirigente (-9,1%, pari a -2.513 unit tra infermieri,
personale della riabilitazione e tecnici sanitari).
La riduzione del personale nelle strutture sanitarie regionali dopo

l'introduzione del piano di rientro.
Variazioni 2013/2006 (assolute e %)
Tra il 2006 e il 2013 si registra una contrazione del 14,1%, pari a -7.550 unit (da 53.717 a
46.167 lavoratori).
Le ASL evidenziano un decremento del 15% (-5.763 unit), mentre nelle Aziende Autonome si
registra una riduzione dell'11,7% (-1.787 unit).
di cui medici
di cui dirigenti non

di cui personale
di cui personale
di cui personale
medici
sanitario non dirigente tecnico non dirigente amm.vo non dirigente
1,2%
(15)
-7,7%
(-676)
-14,8% -15,4%
-15,6%
(-425) (-1.671)
(-1.246)
-9,1%
(-2.513)
-12,8%
(-2.514)
-19%
(-301)
-23,1%
(-86)
-14,1%
(-851)
-18,3%
(-866)
-19,8%
(-466)
-30,1%
-30,6%
(-1.562) -31,8% (2.174)
(-612)
Aziende Sanitarie Locali
Aziende Ospedaliere
Totale
Tabella 2 - Il personale dipendente nelle strutture sanitarie regionali. Variazioni assolute e %

Var. 2013/2006
Assolute
Dirigenza medica
Dirigenza non medica
Personale sanitario non dirigente
Personale tecnico non dirigente
Personale amministrativo non dirigente
Totale
-1.671
-387
-2.513
-2.174
-851
-7.550
Var. 2013/2001
%
-15,4
-19,8
-9,1
-30,6
-14,1
-14,1
Assolute
-671
-488
-656
-4.906
-525
-7.245
%
-6,8
-23,7
-2,5
-49,9
-9,2
-13,6
Fonte: Elaborazioni Eures Ricerche Economiche e Sociali su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro
CGIL Roma e Lazio
Concentrando lattenzione sul solo personale dipendente delle ASL regionali, nel
2013 si contano 32.716 unit, pari al 70,9% dei dipendenti della sanit pubblica
regionale, in calo del 15% rispetto al 2006 (-5.763 unit) e del 17,5% con riferimento
al 2001 (-6.930 dipendenti).
Per quanto riguarda, in particolare, le singole categorie professionali,
analogamente a quanto sopra osservato, i tecnici non dirigenti segnalano la
contrazione pi marcata in valori percentuali, perdendo il 30,1% delle risorse tra il
2006 e il 2013 (-1.562, da 5.181 a 3.619 dipendenti) e dimezzando il numero dei
lavoratori rispetto al 2001 (-48,4%). Pi contenuta, al contrario, la riduzione della
dirigenza non medica (-19%, da 1.581 unit nel 2006 a 1.280 nel 2013), del
comparto amministrativo non dirigente (-18,3%, da 4.737 a 3.871 unit), della
dirigenza medica (-15,6%, da 7.962 a 6.716 dipendenti) e, infine, del personale
sanitario non dirigente (-12,8%, da 19.684 a 17.170 unit).
La riduzione del personale dipendente nelle ASL del Lazio dopo

l'introduzione del Piano di Rientro. Var.2013/2006 (assolute e %)
Tra il 2006 e il 2013 si registra una contrazione complessiva del -15% (-5.763 unit)
di cui medici

medici
di cui personale
sanitario non
dirigente
di cui personale
di cui personale
tecnico non dirigente amm.vo non dirigente
-9,6%; (-1.823)
-15,6%; (-1.246)
-18,3%; (-866)
-19,0%; (-301)
-30,1%; (-1.562)
Tabella 3 - Il personale dipendente nelle ASL del Lazio.

Variazioni 2013/2006 e 2013/2001 (assolute e %)
Var. 2013/2006
Assolute
Dirigenza medica
Personale amm.vo non dirigente
Totale
Var. 2013/2001
-1.246
-301
-1.823
-1.562
-866
-5.763
Assolute
-15,6
-19,0
-9,6
-30,1
-18,3
-15,0
-829
-488
-1.465
-3.392
-758
-6.930
%
-11,0
-27,6
-7,9
-48,4
-16,4
-17,5
CGIL Roma e Lazio
Il personale dipendente* nelle ASL del Lazio.

Anni 2001-2013
39.646
40.132
39.413 39.134
38.185 38.479 37.915

37.673
36.630
35.645
34.501
33.190
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
32.716
2013
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro *Comprende i contratti di lavoro a
tempo indeterminato e determinato
Tabella 4 - Il personale dipendente nelle ASL del Lazio. Anni 2001-2013, valori assoluti
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
Personale dirigente
Dirigenza
Dirigenza
medica
non medica
6.716
1.280
6.837
1.323
7.081
1.388
7.348
1.419
7.547
1.524
7.762
1.563
7.801
1.551
7.962
1.581
7.874
1.616
7.876
1.618
7.802
1.624
7.845
1.676
7.545
1.768

AmminiSanitario
Tecnico
strativo
17.170
3.619
3.871
17.291
3.706
3.969
17.841
3.933
4.207
18.271
4.093
4.380
20.111
4.331
4.593
18.912
4.609
4.725
18.899
4.957
4.634
18.993
5.181
4.737
18.482
5.229
4.934
18.757
5.722
5.034
18.889
5.997
5.048
19.104
6.643
4.791
18.635
7.011
4.629
Totale
32.716
33.190
34.501
35.645
36.630
37.673
37.915
38.479
38.185
39.134
39.413
40.132
39.646
Anche i dati relativi alle Aziende Ospedaliere che godono di autonomia finanziaria
rispetto alle ASL e rappresentano dunque centri di costo indipendenti evidenziano
una dinamica analoga a quella complessivamente osservata, registrandosi tra il 2006
e il 2013 un decremento pari all11,7% del personale dipendente (-1.787 in valori
assoluti, passando da 15.238 a 13.451).
Con riferimento al 2001 si evidenzia al contrario una sostanziale stabilit,
condizionata tuttavia da modificazioni intervenute sotto il profilo amministrativo: i dati
relativi al periodo antecedente al 2004 devono infatti essere interpretati con
particolare cautela, soprattutto alla luce dei processi di aziendalizzazione delle
strutture ospedaliere, graduali e non simultanei, che hanno influito significativamente
anche sulla contabilizzazione del personale (ad esempio, secondo la Ragioneria dello
9
CGIL Roma e Lazio
Stato, lAzienda Ospedaliera SantAndrea e il Policlinico Tor Vergata nel 2001 contano
rispettivamente 63 e 11 dipendenti).
Analizzando le singole qualifiche professionali, nel 2013 circa l80% del personale
risulta non dirigente: in particolare, 8.074 unit afferiscono allarea sanitaria, 1.310
sono inquadrate come tecnici e 1.312 nel settore amministrativo; si contano invece
2.453 dirigenti medici e 287 figure dirigenziali non mediche.
Lanalisi dinamica evidenzia ancora una volta una forte contrazione del comparto
tecnico tra il 2006 e il 2013 (-31,8%, pari a -612 dipendenti), seguito dalla dirigenza
(-23,1% per i dirigenti non medici e -14,8% per i medici) e dal personale sanitario
non dirigente (-7,7%, pari a -676 addetti). In controtendenza il dato relativo al
comparto amministrativo non dirigente, che evidenzia una sostanziale stabilit,
riportando una crescita di 15 unit rispetto al 2006 (1.312 dipendenti nel 2013 a
fronte di 1.297 nel 2006).
La riduzione del personale dipendente nelle AO del Lazio dopo

l'introduzione del Piano di Rientro. Var. 2013/2006 (assolute e %)
Tra il 2006 e il 2013 si registra una contrazione complessiva del -11,7% (-1.787 unit)
di cui medici

medici
di cui personale
di cui personale tecnico di cui personale amm.vo
sanitario non dirigente
non dirigente
non dirigente
1,2%; (+15)
-7,7%; (-676)
-14,8%; (-425)
-23,1%; (-86)
-31,8%; (-612)
Tabella 5 - Il personale dipendente nelle AO del Lazio.
Variazioni 2013/2006 e 2013/2001 (assolute e %)
Var. 2013/2006
Assolute
Dirigenza medica
Totale
Var. 2013/2001
-425
-86
-676
-612
15
-1.787
Assolute
-14,8
-23,1
-7,7
-31,8
1,2
-11,7
10
158
0
809
-1.514
233
-315
%
6,9
0,0
11,1
-53,6
21,6
-2,3
CGIL Roma e Lazio
Il personale dipendente* nelle Aziende Ospedaliere** regionali

Anni 2001-2013
15.365
15.238
14.941
14.632
14.470
14.372
14.521
14.303
14.586
14.064
13.766
13.675
13.451
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato Conto Annuale del Tesoro * Comprende i contratti di lavoro a tempo
indeterminato e determinato **Policlinico Umberto I, Policlinico e Fondazione Tor Vergata, Azienda Ospedaliera San Filippo Neri, Complesso
Ospedaliero San Giovanni-Addolorata, Azienda Ospedaliera SantAndrea, Azienda Ospedaliera San Camillo-Forlanini, Istituto Malattie Infettive
Spallanzani. Il dato comprende i contratti di lavoro a tempo indeterminato e determinato.
Tabella 6 - Il personale dipendente nelle Aziende Ospedaliere. Anni 2001-2013, valori assoluti
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
Personale dirigente
Dirigenza
Dirigenza
medica
non medica
2.453
287
2.553
291
2.607
314
2.635
334
2.756
359
2.781
359
2.824
358
2.878
373
2.685
355
2.597
324
2.501
320
2.456
311
2.295
287

AmminiSanitario
Tecnico
strativo
8.074
1.310
1.312
8.135
1.356
1.324
8.338
1.412
1.378
8.443
1.462
1.415
8.463
1.508
1.423
8.411
1.665
1.242
8.432
1.761
1.241
8.750
1.922
1.297
8.348
1.922
1.259
8.563
2.544
1.324
8.201
2.719
1.186
7.734
2.726
1.131
7.265
2.824
1.079
Totale
13.451
13.675
14.064
14.303
14.521
14.470
14.632
15.238
14.586
15.365
14.941
14.372
13.766
I dati per singola ASL o Azienda Ospedaliera evidenziano che nel 2013 ogni
struttura conta in media quasi 2.500 dipendenti; lOspedale che presenta la maggiore
dotazione di capitale umano il San Camillo, con 4.109 dipendenti, che tuttavia
segnala una marcata contrazione di risorse, pari al -20% rispetto al 2006 (-1.024
unit) e al -34,2% con riferimento al 2001 (-2.139); al contrario, la struttura di
dimensioni inferiori (escludendo ARES 118, coni suoi 73 dipendenti nel 2013 e 99 nel
2006), - lOspedale Spallanzani, che conta 596 dipendenti, evidenziando tuttavia
una sostanziale stabilit in termini dinamici, sia rispetto al 2006 (+33 unit), sia
rispetto al 2001 (+15 unit).
11
CGIL Roma e Lazio
Con riferimento alle ASL, la struttura pi grande quella di Frosinone, con 3.951
dipendenti, seguita da Roma H e Latina, che contano rispettivamente 3.750 e 3.633
dipendenti, mentre la struttura pi piccola quella che copre il territorio provinciale di
Rieti, con 1.544 dipendenti.
In termini dinamici, il decremento pi consistente di risorse si rileva nella ASL
Roma A, che copre il territorio compreso nei primi 4 Municipi capitolini servendo
complessivamente circa mezzo milione di residenti: tra il 2006 e il 2013 il personale
dipendente diminuito del 37,1%, passando da 3.022 a 1.902 unit (-1.120); con
riferimento al 2001 le risorse risultano quasi dimezzate (-46,8%, da 3.575 a 1.902).
Tabella 7 - Il personale dipendente nelle strutture sanitarie regionali. Dettaglio.
Anni 2001-2006-2013. Valori assoluti, variazioni assolute e %.
Roma A
Roma B
Roma C
Roma D
Roma E
Roma F
Roma G
Roma H
Frosinone
Latina
Rieti
Viterbo
Policlinico Umberto I
Policlinico Tor Vergata
AO San Filippo Neri
AO San Giovanni
AO SantAndrea
AO San Camillo
Imf Spallanzani
Totale
Media
2001
3.575
2.619
3.758
2.563
2.863
1.794
3.624
4.475
5.399
3.837
1.837
3.302
1.905
11
2.142
2.816
63
6.248
581
53.412
2.811
Valori assoluti
2006
3.022
2.851
3.963
2.515
2.646
1.725
3.561
4.283
4.886
3.907
1.924
3.195
2.412
1.219
2.044
2.693
1.174
5.133
563
53.717
2.827
Variazioni %
2013
2013/2006 2013/2001 2006/2001
1.902
-37,1
-46,8
-15,5
2.618
-8,2
0,0
8,9
3.323
-16,1
-11,6
5,5
2.278
-9,4
-11,1
-1,9
2.056
-22,3
-28,2
-7,6
1.631
-5,4
-9,1
-3,8
3.097
-13,0
-14,6
-1,7
3.750
-12,5
-16,2
-4,3
3.951
-19,1
-26,8
-9,5
3.633
-7,0
-5,3
1,8
1.544
-19,7
-15,9
4,7
2.933
-8,2
-11,2
-3,2
1.935
-19,8
1,6
26,6
1.263
3,6
1.853
-9,3
-13,5
-4,6
2.198
-18,4
-21,9
-4,4
1.497
27,5
4.109
-20,0
-34,2
-17,8
596
5,8
2,5
-3,1
46.167
-14,1
-13,6
0,6
2.430
-
12
CGIL Roma e Lazio
1.1 Il personale per tipologia di contratto (tempo determinato e

indeterminato)
Al fine di individuare le principali caratteristiche e le dinamiche del mercato del

lavoro pubblico in campo sanitario, utile osservare i dati complessivi sopra analizzati
in base alla tipologia di contratto di lavoro, distinguendo tra personale stabile (assunto
con contratto di lavoro a tempo indeterminato) e lavoratori a tempo determinato1.
I risultati mostrano un mercato del lavoro caratterizzato da unampia prevalenza di
contratti a tempo indeterminato: nel 2013 il 94,8% del personale dipendente dispone
infatti di tale tipologia di contratto (43.771 su un totale di 46.166 unit), mentre il
5,2% ha un contratto a termine.
Tale percentuale, che pure presenta una certa variabilit nella serie storica
annuale, risulta complessivamente crescente: i contratti a tempo determinato
rappresentavano infatti il 4,6% del totale nel 2001 ed il 4,1% nel 2006.
E opportuno precisare, tuttavia, che i dati analizzati in questa sede esulano
ovviamente da una valutazione relativa al personale esterno alle strutture, che
presta lavoro nelle strutture ospedaliere (spesso in un sistema di scarse tutele) per
conto delle societ appaltatrici o affidatarie, non risultando pertanto censito dal Conto
del Tesoro. Questo tema, comunque, verr ampiamente trattato nel capitolo secondo
del presente lavoro.
Composizione % del personale dipendente delle strutture

sanitarie regionali in base alla durata del contratto. Anno 2013
Personale a tempo
determinato:
2.396
5,2%
Personale a tempo
indeterminato:
43.771
94,8%
Il numero dei lavoratori a tempo determinato non rappresenta un dato di stock (il numero di
lavoratori al 31/12, come avviene per il tempo indeterminato), ma ottenuto considerando le unit
annue di lavoro, ottenute sommando i mesi lavorati dal personale che presta attivit lavorativa a
termine e dividendo il totale per i 12 mesi dellanno. In tale modo, ad esempio, un individuo impiegato
per 3 mesi ed un altro impiegato per 6 daranno luogo a 0,75 unit di lavoro annue.
13
CGIL Roma e Lazio
Tabella 8 Composizione del personale dipendente delle strutture sanitarie pubbliche

regionali in base alla tipologia di contratto. Anni 2001-2013, valori assoluti e % sul totale.
Tempo indeterminato
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
V.A.
43.771
44.465
45.886
47.212
48.719
49.986
50.745
51.540
51.086
53.172
53.062
52.679
50.958
Tempo determinato*
V.A.
94,8
94,9
94,5
94,5
95,2
95,9
96,6
95,9
96,8
97,6
97,6
96,6
95,4
%
2.396
2.400
2.679
2.736
2.432
2.157
1.802
2.177
1.685
1.284
1.322
1.840
2.485
5,2
5,1
5,5
5,5
4,8
4,1
3,4
4,1
3,2
2,4
2,4
3,4
4,6
*in unit annue di lavoro a tempo pieno
Tabella 9 - Il personale a tempo indeterminato e determinato* nelle strutture sanitarie

pubbliche regionali per qualifica professionale. Anni 2001-2013, valori assoluti
Dirigenza medica
Dirigenza non
medica
T.I.
T.D.
Pers. sanitario
non dirigente
T.I.
T.D.
Pers. Tecnico non

dirigente
T.I.
T.D.
T.I.
T.D.
2013
8.297
872
1.468
99 24.122
1.122
4.694
2012
8.517
873
1.524
90 24.294
1.132
4.822
2011
8.781
907
1.618
84 24.849
1.330
5.061
2010
9.089
894
1.666
87 25.350
1.364
5.276
2009
9.513
790
1.782
101 27.441
1.133
5.519
2008
9.817
726
1.835
87 26.409
914
5.944
2007
10.033
592
1.834
75 26.552
779
6.398
2006
10.237
603
1.865
89 26.872
871
6.481
2005
10.030
529
1.859
112 26.305
525
6.702
2004
10.207
275
1.912
30 26.929
395
7.762
2003
10.048
263
1.913
31 26.582
511
8.289
2002
10.031
276
1.939
48 26.033
823
8.762
2001
9.399
441
1.861
194 24.745
1.184
9.297
235
240
284
279
320
330
320
622
449
507
427
607
539
Pers. Amm.vo
non dirigente
T.I.
T.D.
5.121
5.228
5.481
5.687
5.937
5.893
5.846
5.994
6.107
6.287
6.159
5.838
5.582
62
65
104
108
79
74
29
40
86
77
90
89
127
Coerentemente a quanto sopra evidenziato, lanalisi dinamica conferma una

consistente riduzione dei contratti stabili a fronte di un incremento del ricorso al
tempo determinato: con riferimento ai primi, tra il 2006 e il 2013 si evidenzia una
riduzione di 7.769 contratti di lavoro, che in termini percentuali equivale ad una
contrazione del 15,1% delle risorse (da 51.540 nel 2006 a 43.771 nel 2013), mentre i
contratti a tempo determinato sebbene mostrino numeri fortemente variabili
registrano nello stesso periodo un aumento delle unit annue pari complessivamente
al +7,7% (+219 unit in valori assoluti).
In entrambe le tipologie contrattuali si evidenzia un forte decremento dei
lavoratori impegnati nel comparto tecnico non dirigente, pari al -27,6% per i contratti
a tempo indeterminato (-1.787 unit in valori assoluti) e al -62,2% (-387 unit) per i
14
CGIL Roma e Lazio
contratti a termine, dove tra laltro risulta lunica categoria professionale ad

evidenziare una dinamica negativa.
Variazione dei personale dipendente delle strutture sanitarie regionali (a

tempo indeterminato e determinato) dopo l'introduzione del Piano di
Rientro. Var. 2013/2006 (assolute e %)
Contratti a tempo determinato*
Contratti a tempo indeterminato
+53,9%
+44,6%
(+22)
(+269)
+28,8%
+11,4%
(+251)
+7,7%
(+10)
-10,1%
-19,0% -21,3 % (-2.720)
(-1.940)
(-397)
(+219)
-14,6% -15.1%
-27,6%
(-873)
(-7.769)
(-1.787)
-62,2%
Dirigenza medica
(-387)

Pers. sanitario non dirigente
Pers. tecnico non dirigente
Pers. amm.vo non dirigente
Totale
La dinamica di crescita dei contratti a termine appena evidenziata determinata

dal trend delle ASL, che tra il 2006 e il 2013 registrano un incremento del 23,3%
(+365 contratti), a fronte di una variazione del -24,1% (-146 contratti) nelle Aziende
Ospedaliere. Al contrario, la dinamica negativa registrata per i lavoratori a tempo
indeterminato trova conferma in tutte le strutture sanitarie territoriali, evidenziandosi
un decremento del -16,6% nelle ASL (-6.128 unit in valori assoluti) e del -11,2%
nelle Aziende Ospedaliere (-1.641).
15
CGIL Roma e Lazio
Tabella 10 - Il personale a tempo indeterminato e determinato* ASL e nelle Aziende

Ospedaliere. Anni 2001-2013, valori assoluti e % sul totale.
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
ASL
Tempo
Tempo determinato
indeterminato
%
V.A.
V.A.
%
94,1
30.782
1.934
5,9
94,2
31.275
1.915
5,8
93,7
32.326
2.175
6,3
93,8
33.427
2.218
6,2
94,6
34.647
1.983
5,4
95,2
35.870
1.803
4,8
96,4
36.537
1.378
3,6
95,9
36.910
1.569
4,1
96,7
36.929
1.256
3,3
96,9
37.913
1.221
3,1
97,0
38.230
1.183
3,0
95,6
38.382
1.750
4,4
94,0
37.284
2.362
6,0
Aziende Ospedaliere
Tempo
Tempo
indeterminato
determinato
%
V.A.
V.A.
%
96,6
3,4
12.989
462
96,5
3,5
13.190
485
96,4
3,6
13.560
504
96,4
3,6
13.785
518
96,9
3,1
14.072
449
97,6
2,4
14.116
354
97,1
2,9
14.208
424
96,0
4,0
14.630
608
97,1
2,9
14.157
429
99,2
0,8
15.259
128
99,1
0,9
14.832
135
99,3
0,7
14.297
101
99,3
0,7
13.674
92
Tabella 11 Variazioni del personale a tempo indeterminato e determinato nelle ASL e nelle
AO del Lazio. Variazioni 2013/2006, assolute e %
Variazioni assolute
Tempo indeterminato
Tempo determinato
ASL
AO
-6.128
365
-1.641
-146
Totale
-7.769
219
16
Variazioni %
ASL
-16,6
23,3
AO
-11,2
-24,1
Totale
-15,1
7,7
CGIL Roma e Lazio
1.2 Caratteristiche anagrafiche dei dipendenti e turnover
Lanalisi delle informazioni anagrafiche del personale dipendente - a tempo

indeterminato - consente di tracciare con maggiore completezza un quadro descrittivo
del fenomeno e di rintracciare i principali cambiamenti intercorsi nel tempo in
relazione alla struttura demografica dei lavoratori; la scelta di escludere dallanalisi i
lavoratori a tempo determinato stata dettata dal particolare criterio di classificazione
adottato per questi ultimi dalla Ragioneria dello Stato (Conto annuale del Tesoro), che
si basa sulle unit di lavoro annue e non sul numero effettivo di personale impiegato.
I risultati sopra analizzati hanno evidenziato un numero complessivo di lavoratori a
tempo indeterminato pari a 43.771 unit nel 2013, costituito per il 37,8% da uomini
(16.553 unit in valori assoluti), mentre le donne rappresentano ben il 62,2% del
totale (27.218 lavoratrici).
La piramide demografica evidenzia la prevalenza femminile in tutte le fasce di et
fino a 59 anni; tra gli ultrasessantenni, al contrario, i professionisti sanitari uomini
risultano in numero maggiore (3.006 uomini a fronte di 2.249 donne).
La piramide per et del personale dipendente nelle strutture

sanitarie del Lazio. Anno 2013
68+ anni
34
65-67 anni
293
60-64 anni
55-59 anni
50-54 anni
45-49 anni
40-44 anni
35-39 anni
30-34 anni
4
75
2.679
2.170
4.615
5.601
3.261
5.579
2.648
5.430
1.860
5.052
800
2.410
332
829
25-29 anni
30
20-24 anni
67
Femmine
Maschi
Confrontando i dati del 2013 con i valori relativi al 2006 e al 2001, si evidenzia
tuttavia in passato un maggiore equilibrio di genere, ovvero un progressivo
incremento della componente femminile, legato presumibilmente alla diversa struttura
per et dei lavoratori e delle lavoratrici della sanit, che ha comportato unuscita
17
CGIL Roma e Lazio
inferiore delle seconde rispetto ai primi: la percentuale delle lavoratrici nella sanit
pubblica del Lazio si attestava infatti al 54% nel 2001 (contro il 46% di uomini),
salendo al 58,8% nel 2006 (a fronte del 41,2% di uomini), fino al valore pi alto per
lultimo anno disponibile. La crescita della quota femminile non quindi imputabile ad
una positiva dinamica in ingresso: tra il 2001 e il 2013, infatti, il numero di lavoratrici
si riduce dell1,1% (-305 unit in valori assoluti), percentuale che arriva al -10,1%
considerando il solo periodo 2006-2013 (-3.066 unit); lincremento delle quote rosa
sembra piuttosto determinato dalla consistente diminuzione del numero dei lavoratori
di sesso maschile, che tra il 2001 e il 2013 subisce un decremento pari al -29,4%,
perdendo complessivamente 6.882 addetti (di cui 4.703 solo dal 2006).
Tabella 12 Il personale dipendente delle strutture sanitarie regionali per genere.
Anni 2001, 2006 e 2013, valori assoluti e % sul totale.
2013
2006
2001
Maschi
16.553
21.256
23.435
Valori assoluti
Femmine
27.218
30.284
27.523
Totale
43.771
51.540
50.958
% sul totale
Maschi
Femmine
37,8
62,2
41,2
58,8
46,0
54,0
Totale
100,0
100,0
100,0
Tabella 13 Il personale dipendente delle strutture sanitarie regionali per genere.

Anni 2001, 2006 e 2013, variazioni assolute e %.
Var. 2013/2006
Maschi
Femmine
Totale
V.A.
-4.703
-3.066
-7.769
%
-22,1
-10,1
-15,1
Var. 2013/2001
V.A.
-6.882
-305
-7.187
%
-29,4
-1,1
-14,1
Var. 2006/2001
V.A.
-2.179
2.761
582
%
-9,3
10,0
1,1
La differente dinamica sopra evidenziata si correla inoltre significativamente alle

specificit di genere che caratterizzano le qualifiche professionali: escludendo la
categoria dei medici, che continua a vantare una prevalenza maschile, il comparto
tecnico non dirigente il pi interessato dai tagli e dalle politiche di esternalizzazione
era infatti lunico a presentare una maggioranza maschile nel 2006 (3.502 lavoratori
uomini a fronte di 2.979 lavoratrici) e, soprattutto, nel 2001 (5.430 contro 3.867),
raggiungendo una sostanziale parit di genere nel 2013 (2.373 uomini e 2.310
donne).
Lanalisi per qualifica professionale consente inoltre di mettere in luce la
tradizionale segmentazione di genere del settore sanitario, che vede una maggiore
specializzazione maschile per lerogazione delle cure mediche e femminile per
lattivit di assistenza: con riferimento al 2013, tra gli uomini la percentuale di medici
raggiunge infatti il 30,3%, a fronte del 12,1% delle donne (5.016 unit contro 3.281
in valori assoluti), mentre il comparto sanitario non dirigente, in primo luogo costituito
dagli infermieri, assorbe il 41,2% dei dipendenti uomini (6.819 unit) e ben il 63,6%
del totale delle lavoratrici della sanit regionale pubblica (17.303 in valori assoluti).
In termini dinamici, tuttavia, si evidenzia un progressivo incremento dei medici
donne, determinato dalla crescente presenza femminile nelle facolt universitarie di
18
CGIL Roma e Lazio
medicina: secondo i dati Almalaurea, infatti, tra il 2006 e il 2013 in Italia la quota di
donne che hanno conseguito la laurea in medicina nellanno di riferimento aumenta di
quasi 27 punti percentuali (passando dal 30,2% del totale nel 2006 al 57% nel 2013);
questo sorpasso di genere presente ancora solo nelle aule universitarie e non nel
contesto occupazionale - lascia comunque intendere la possibilit di una futura
inversione di rotta nella segmentazione delle qualifiche professionali in ambito
sanitario, con un numero di medici donne che superer quello degli uomini.
Con riferimento al comparto medico dirigente, la quota rosa presenta infatti un
incremento di 264 unit tra il 2001 e il 2013 (passando da 3.017 a 3.281 addette),
mentre tra gli uomini si rileva una riduzione di 1.366 unit (da 6.382 a 5.016 medici),
con una crescita di 7,4 punti percentuali (dal 32,1% del 2001 al 39,5% del 2013).
Tuttavia il comparto sanitario non dirigente continua a vantare la maggiore
presenza femminile, con una quota rosa del 71,7% nel 2013 (la percentuale risulta
tra laltro in crescita, attestandosi al 65,9% nel 2001 e al 70% nel 2006); seguono il
settore dirigenziale non medico (68,5%), il personale amministrativo non dirigente
(64,6%), i tecnici non dirigenti (49,3%) e, infine, i medici, con una percentuale della
componente femminile pari al 39,5%.
Composizione % del personale dipendente delle strutture

sanitarie regionali per qualifica professionale. Anno 2013.
10,9
12,2
14,3
8,5

41,2
63,6

2,8
Dirigenza medica
30,3
3,7
12,1
Maschi
Femmine
Tabella 14 Il personale dipendente per genere e qualifica professionale.
Anni 2013, 2006, 2001. Valori assoluti
2013
Dirigenza medica
Totale
M
5.016
462
6.819
2.373
1.812
16.553
2006
F
3.281
1.006
17.303
2.310
3.309
27.218
M
6.597
681
8.059
3.502
2.333
21.172
2001
F
3.640
1.184
18.813
2.979
3.661
30.277
19
M
6.382
750
8.434
5.430
2.368
23.435
F
3.017
1.111
16.311
3.867
3.214
27.523
CGIL Roma e Lazio

Anni 2013, 2006, 2001, percentuali di colonna
2013
Dirigenza medica
Totale
M
30,3
2,8
41,2
14,3
10,9
100,0
2006
F
12,1
3,7
63,6
8,5
12,2
100,0
M
31,2
3,2
38,1
16,5
11,0
100,0
2001
F
12,0
3,9
62,1
9,8
12,1
100,0
M
27,2
3,2
36,0
23,2
10,1
100,0
F
11,0
4,0
59,3
14,1
11,7
100,0

Anni 2013, 2006, 2001, percentuali di riga
2013
Dirigenza medica
Totale
M
60,5
31,5
28,3
50,7
35,4
37,8
2006
F
39,5
68,5
71,7
49,3
64,6
62,2
M
64,4
36,5
30,0
54,0
38,9
41,2
2001
F
35,6
63,5
70,0
46,0
61,1
58,8
M
67,9
40,3
34,1
58,4
42,4
46,0
F
32,1
59,7
65,9
41,6
57,6
54,0
Come anticipato, la linea di rigore e di razionalizzazione dei costi, adottata ormai

da diversi anni, ha inciso profondamente sulle dinamiche occupazionali, attraverso un
sempre pi stretto governo del turn-over. Al progressivo contenimento del flusso
occupazionale in entrata si sono sovrapposti interventi legislativi che hanno
progressivamente innalzato let di uscita dal lavoro, ostacolando il ricambio
generazionale.
Lanalisi dei dati evidenzia che il numero annuo di nuovi assunti tra il 2006 e il
2013 si ridotto di 88 punti percentuali, passando da 3.505 a 418 unit; similmente,
il numero di cessati registra un decremento pari al -68% (da 3.361 a 1.074 unit). I
dati evidenziano dunque una riduzione delle assunzioni superiore in termini
percentuali a quella delle cessazioni, che, come osservato in precedenza, ha
determinato in termini complessivi una contrazione della forza lavoro. Prevedibilmente
lindice di compensazione determinato dal rapporto tra assunti e cessati - che offre
una misura della capacit
di sostituzione della forza lavoro e del ricambio
occupazionale, evidenzia un significativo decremento, passando da una situazione di
perfetta sostituibilit (nel 2006 lindice si attestava al 102,3%) a un preoccupante
deficit di nuove assunzioni, che compensano solo per il 38,6% le cessazioni.
Analogamente anche lindice di turnover complessivo, che misura la percentuale di
assunti e cessati in relazione alla forza lavoro totale, evidenzia una contrazione di
circa 10 punti, passando dal 13,7% nel 2006 al 3,5% nel 2013.
20
CGIL Roma e Lazio
Tabella 17 Personale assunto e cessato nelle strutture sanitarie regionali*, indice di compensazione**
e indice di turnover complessivo***. Anni 2013-2001, valori assoluti, variazioni e indici.
Assunti
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
Cessati
418
411
640
883
1.475
2.044
2.523
3.505
3.386
2.441
2.260
3.989
4.516
Assunti Cessati
1.074
1.802
1.947
2.387
2.800
2.849
3.333
3.361
5.060
2.832
2.419
2.616
4.608
Indice di
compensazione**
-656
-1.391
-1.307
-1.504
-1.325
-805
-810
144
-1.674
-391
-159
1.373
-92
38,9
22,9
32,9
37,0
52,7
71,7
75,7
104,3
66,9
86,2
93,4
152,5
98,0
Indice di
turnover
complessivo***
3,4
5,0
5,6
6,9
8,5
9,8
11,5
13,3
16,5
9,9
8,8
12,5
17,9
*I dati non sono disponibili per il Policlinico Tor Vergata; **n.assunti/n.cessati * 100;
***[(n.assunti + n.cessati)/personale stabile]*100;
Le politiche di governo del turnover hanno pertanto determinato un prevedibile

incremento dellet media dei lavoratori. Tra il 2001 e il 2013 let media del
personale delle strutture sanitarie regionali infatti aumentata di 5 anni, passando da
45,7 anni nel 2001 a 50,7 nel 2013; nel dettaglio, lincremento maggiore si evidenzia
nel periodo 2006-2013, registrandosi un aumento di 3,5 anni (da 47,2 a 50,7 anni).
Lanalisi di genere, coerentemente a quanto evidenziato dalla piramide per et
rappresentata in apertura del paragrafo, evidenzia unet media pi elevata per gli
uomini, pari a 52,7 anni, a fronte di 49,6 per le donne; in termini dinamici, tuttavia,
tra il 2001 e il 2013 il comparto femminile evidenzia lincremento maggiore, pari a
+5,7 anni (+3,9 rispetto al 2006), a fronte di +4,8 anni per gli uomini (+3,1 rispetto
al 2006).
Tabella 18 Et media del personale a tempo indeterminato nelle strutture sanitarie regionali in base al
genere. Anni 2001, 2006 e 2013, et media e variazioni
2013
Maschi
Femmine
Totale
52,7
49,5
50,7
2006
2001
49,6
45,6
47,2
47,9
43,8
45,7
Var.
2013/2006
3,1
3,9
3,5
Var.
2013/2001
4,8
5,7
5,0
Var.
2006/2001
1,7
1,8
1,5
Lanalisi per qualifica professionale evidenzia come let media sia pi alta per i
livelli dirigenziali che, oltre a caratterizzarsi per i pi lunghi percorsi di carriera,
richiedono un titolo di studio pi alto, e quindi unet pi elevata in ingresso nel
mercato del lavoro.
Ci premesso, tra i dirigenti non medici let media risulta nel 2013 pari a 55,1
anni (54,9 per gli uomini e 55,1 per le donne), scendendo a 54,5 anni tra i medici
(rispettivamente 55,5 e 52,8 anni). In termini dinamici, rispetto al 2001 si evidenzia
21
CGIL Roma e Lazio
un aumento pari rispettivamente a +5,4 anni per i dirigenti non medici (+3,3 rispetto
al 2006) e a +6,2 anni per i medici (+3,9 rispetto al 2006).
Let media scende a 53,3 anni per il comparto tecnico non dirigente (53,8 per gli
uomini e 52,8 per le donne), a 52,1 per il personale amministrativo non dirigente
(52,7 per gli uomini e 51,7 per le donne) e a 48,3 anni per i sanitari non dirigenti
(rispettivamente 50 e 47,7 anni); questi ultimi, pur rappresentando il comparto
relativamente pi giovane, in termini dinamici hanno subito lincremento pi elevato,
pari a +4,1 anni rispetto al 2006 ed a +7,5 anni con riferimento al 2001.
Tabella 19 Et media del personale dipendente per qualifica professionale.
Anni 2013,2006, 2001. Et media e variazioni
2013
Dirigenza medica
Totale
54,5
55,1
48,3
53,3
52,1
50,7
2006
2001
50,6
51,8
44,2
50,6
49,9
47,2
48,3
49,7
40,8
48,9
48,5
45,7
Var.
2013/2006
+3,9
+3,3
+4,1
+2,7
+2,2
+3,5
Var.
2013/2001
+6,2
+5,4
+7,5
+4,4
+3,6
+5,0
Var.
2006/2001
+2,3
+2,1
+3,4
+1,7
+1,4
+1,5
Tabella 20 - Et media del personale a tempo indeterminato delle strutture sanitarie regionali in base al
genere e alla qualifica professionale. Anni 2013,2006 e 2001. Valori assoluti e variazioni
Dirigenza medica
Totale
2013
M
55,5
54,9
50,0
53,8
52,7
52,7
F
52,8
55,1
47,7
52,8
51,7
49,5
2006
M
51,8
53,3
46,2
51,4
51,5
49,6
22
F
48,5
50,9
43,3
49,6
48,9
45,6
2001
M
49,4
52,1
43,4
49,3
50,7
47,9
F
46,0
48,0
39,5
48,4
46,9
43,8
CGIL Roma e Lazio
1.3 Costo del lavoro e retribuzioni
Un ultimo approfondimento - che consente di completare il quadro finora tracciato

e leggere i risultati ottenuti da una prospettiva diversa - relativo al sistema
retributivo del personale sanitario e, pi in generale, al costo del personale impiegato
nel settore.
Le dinamiche retributive, infatti, sono influenzate dalle trasformazioni del mercato
del lavoro, riflettendo gli effetti delle manovre politiche e dei cambiamenti in atto.
Ci considerato, lanalisi proposta riguarda landamento della spesa derivante
dallutilizzo del personale in tutte le sue forme, dal tempo indeterminato alle varie
tipologie di flessibilit e di incarichi (oltre al tempo determinato anche le spese per
Co.Co.Co., consulenze, lavori interinali), e da tutte le altre spese non aventi carattere
direttamente retributivo, ma comunque correlate allutilizzo del personale (spese per
missioni, buoni pasto, formazione, assegni familiari ecc.), nonch dagli oneri per le
coperture assicurative, la contribuzione previdenziale e per lIRAP.
I dati mostrano che nel 2013 il costo del lavoro delle strutture sanitarie regionali
ammonta complessivamente a 2,9 miliardi di euro (di cui circa 2 miliardi relativi al
personale delle ASL e 900 milioni ai lavoratori delle Aziende Ospedaliere);
coerentemente alla struttura del mercato, il 98% del costo complessivo relativo al
lavoro dipendente (a tempo indeterminato e determinato), mentre le forme
contrattuali pi flessibili, che non costituiscono lavoro dipendente ma forme di
collaborazione (Co.Co.Co., incarichi libero-professionali, studi, ricerche, consulenze,
lavori interinali, ecc), pesano per un marginale 2%, ammontando il costo a 52,4
milioni di euro.
Le misure contenitive imposte dal Piano di Rientro, che hanno ridotto
significativamente il numero di lavoratori, hanno prevedibilmente determinato una
contrazione del costo del lavoro, che tra il 2006 e il 2013 perde quasi 350 milioni di
euro, pari al -10,6% in termini percentuali.
Al fine di ottenere un risultato non distorto dalle dinamiche dei prezzi, le
variazioni di costo sono state ricalcolate considerando i valori deflazionati, ottenuti
utilizzando quale deflatore lIndice dei Prezzi al Consumo elaborato dal Fondo
Monetario Internazionale; i valori reali, che consentono di leggere il fenomeno
eliminando leffetto della variazione dei prezzi, evidenziano un decremento pari al 23,2%.
La contrazione stata pi marcata per i lavoratori instabili, che rappresentano
comprensibilmente una voce di costo pi facilmente comprimibile rispetto al lavoro
dipendente, caratterizzato da un maggiore sistema di garanzie e di tutele: tra il 2006
e il 2013, infatti, il costo del lavoro dipendente subisce un decremento pari al -10,1%
(-22,8% considerando i valori reali), a fronte di una contrazione del - 31,3% per il
lavoro instabile (-41% in valori deflazionati).
23
CGIL Roma e Lazio
Il costo del Lavoro nelle strutture sanitarie regionali.

Anni 2001-2013, valori assoluti in mln di euro.
3.266,7
3.088,6
2.921,6
2.539,6
3.149,1
3.189,2
3.132,9
3.126,6
2.998,2
2.833,1
2.920,1
2.587,2
2.378,6
2.261,2
2.023,4
1.829,1
2.130,9
2.040,5
2.160,0
2.224,6
2.176,2
2.140,6
2.042,0
2.006,1
1.877,0
1.718,7
898,2
659,9
710,5
710,2
2001
2002
2003
1.005,5
957,7
989,1
964,6
956,7
986,0
956,1
913,9
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
792,6
2004
2005
ASL
AO
Totale
Tabella 21 - Il costo del lavoro nelle strutture sanitarie regionali.
Anni 2001-2013, valori assoluti in milioni di euro.
Costo del lavoro
dipendente*
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
ASL
1.972,0
2.005,5
2.105,7
2.138,2
2.187,0
2.134,0
2.107,6
2.225,4
2.011,4
1.987,8
1.860,4
1.815,8
1.704,1
AO
895,6
933,8
965,4
938,5
944,7
971,8
920,3
965,0
763,8
870,9
696,8
700,8
653,5
Totale
2.867,6
2.939,3
3.071,1
3.076,7
3.131,7
3.105,8
3.027,9
3.190,4
2.775,2
2.858,7
2.557,2
2.516,6
2.357,6
Costo del lavoro del

personale estraneo
allamministrazione**
ASL
AO
Totale
34,1
52,4
18,3
36,6
58,9
22,3
34,9
55,5
20,6
37,9
56,1
18,2
37,6
57,5
19,9
25,9
43,2
17,3
23,3
60,6
37,3
35,8
76,3
40,5
29,1
57,8
28,7
35,6
63,0
27,4
16,6
30,0
13,4
13,3
23,0
9,7
14,6
21,0
6,4
Totale costo del lavoro

ASL
2.006,1
2.042,0
2.140,6
2.176,2
2.224,6
2.160,0
2.130,9
2.261,2
2.040,5
2.023,4
1.877,0
1.829,1
1.718,7
AO
913,9
956,1
986,0
956,7
964,6
989,1
957,7
1.005,5
792,6
898,2
710,2
710,5
659,9
Totale
2.920,0
2.998,1
3.126,6
3.132,9
3.189,2
3.149,1
3.088,6
3.266,7
2.833,1
2.921,6
2.587,2
2.539,6
2.378,6
* Comprende i contratti a tempo indeterminato e determinato. ** Comprende i contratti di collaborazione continuata
e continuativa, le consulenze, i lavori socialmente utili e i contratti interinali.
24
CGIL Roma e Lazio
Tabella 22 - Il costo del lavoro nelle strutture sanitarie regionali.

Anni 2001, 2006 e 2013, variazioni nominali e reali
Variazioni nominali
Costo del lavoro dipendente*
Costo del lavoro del personale instabile**
Totale
2013/2006
-10,1
-31,3
-10,6
2013/2001
21,6
149,5
22,8
Variazioni reali
(2001=100)
2013/2006
2013/2001
-22,8
-7,3
-41,0
90,1
-23,2
-6,5
* Comprende i contratti a tempo indeterminato e determinato. ** Comprende i contratti di collaborazione continuata
e continuativa, le consulenze, i lavori socialmente utili e i contratti interinali.
I risultati ottenuti hanno dunque evidenziato una riduzione del costo del lavoro
meno incisiva rispetto a quella relativa al numero dei dipendenti (-10,1% a fronte di 14,1%); conseguentemente il costo pro capite calcolato per i soli lavoratori a tempo
indeterminato e determinato risulta crescente: tra il 2006 e il 2013, infatti, il costo
annuo per dipendente passa da 60.812 a 63.250 euro, con un incremento di circa 4
punti percentuali.
Rispetto al 2006, dunque, i lavoratori sono diminuiti ma costano mediamente di
pi (al di l delleffettivo potere dacquisto dei loro redditi). Considerando inoltre che
negli ultimi anni non avvenuto un cambiamento significativo nella composizione
percentuale delle qualifiche professionali dei lavoratori che visto il forte gap
retributivo tra le categorie avrebbe probabilmente accresciuto il costo del lavoro
complessivo, lincremento del costo pro capite imputabile allaumento dellanzianit
lavorativa e dei relativi scatti stipendiali, determinati anche dallo slittamento dellet
pensionabile: secondo i dati del Conto Annuale del Tesoro, infatti, lanzianit media
dei dipendenti del SSN, pari a 17 anni nel 2006, aumenta di quasi 2 anni nel 2013,
arrivando a 18,72 (era pari a 15,43 anni nel 2001). Dato, questo, che risulta
perfettamente in linea con quanto evidenziato al paragrafo precedente a proposito del
blocco delle nuove assunzioni e dellincremento dellet media.
Tabella 23 - Costo del lavoro per dipendente. Anni 2001-2013, valori assoluti in euro
ASL
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
AO
61.320
61.526
62.046
61.051
60.731
57.334
56.203
58.764
53.438
51.704
47.623
45.577
43.352
Totale
67.946
69.918
70.107
66.889
66.427
68.355
65.450
65.984
54.339
58.460
47.537
49.436
47.936
63.250
63.975
64.380
62.723
62.348
60.393
58.778
60.812
53.687
53.609
47.599
46.595
44.534
Passando allanalisi delle retribuzioni lorde, tra il 2006 e il 2013 si evidenzia un

incremento del 13,8% (+33,8 considerando il 2001), salendo il valore medio dei due
periodi da 35.623 a 40.541 euro (+4.918 euro).
25
CGIL Roma e Lazio
Confrontando i valori retributivi con quelli del costo del lavoro per dipendente si
evidenzia uno scarto di quasi 23 mila euro nel 2013 (25 mila nel 2006); il forte gap
determinato, oltre che dal pesante cuneo fiscale e contributivo a carico delle aziende
sanitarie, anche dalla retribuzione accessoria (buoni pasto, assegni familiari, ecc)
garantita al personale dipendente.
Passando allanalisi delle singole categorie professionali, le remunerazioni maggiori
si rilevano prevedibilmente nelle categorie dirigenziali, soprattutto nella classe medica,
dove la retribuzione media si attesta a quasi 74 mila euro annui nel 2013; seguono i
dirigenti non medici (62.049 euro) e, con ampi scarti, il personale non dirigente del
comparto sanitario (32.724 euro annui), il personale tecnico (27.050 euro) e quello
amministrativo (26.760). Il personale dirigenziale vanta inoltre una crescita pi
sostenuta della remunerazione rispetto al 2006 (+15,4% per i medici e +14,6% per i
dirigenti non medici), a fronte di valori pi contenuti per il comparto i livelli non
dirigenziali (+12,8% per i tecnici, +12,7% per i sanitari e +8,4% per il personale
amministrativo).
Tuttavia i valori deflazionati scorporati delleffetto della variazione dei prezzi evidenziano una variazione negativa delle retribuzioni (pari mediamente al -2,3%)
segnalando dunque, a fronte di un incremento delle retribuzioni nominali, una
stagnazione dei salari reali, ovvero una regressione in termini di potere dacquisto.
Tabella 24 - Le retribuzioni medie nelle strutture sanitarie regionali.
Anni 2001, 2006 e 2013, valori assoluti in euro
2001
58.361
45.883
24.218
20.831
20.607
30.296
Dirigenza medica
Totale
2006
63.784
54.151
29.029
23.973
24.686
35.623
2013
73.617
62.049
32.724
27.050
26.760
40.541
Tabella 25 - Le retribuzioni medie nelle strutture sanitarie regionali.

Anni 2001, 2006 e 2013, variazioni % (nominali e reali).
Dirigenza medica
Totale
Variazioni nominali
2013/2006
2013/2001
15,4
26,1
14,6
35,2
12,7
35,1
12,8
29,9
8,4
29,9
13,8
33,8
Variazioni reali (2001=100)

2013/2006
2013/2001
-0,9
-3,9
-1,6
3,0
-3,2
2,9
-3,1
-1,1
-6,9
-1,1
-2,3
1,9
26
CGIL Roma e Lazio
Capitolo 2
Le esternalizzazioni in sanit
Le politiche di razionalizzazione del lavoro avviate nelle strutture sanitarie regionali

sono state affiancate da un crescente sistema di esternalizzazioni che hanno
interessato i diversi settori ed ambiti, coinvolgendo un numero crescente ma
difficilmente quantificabile - di lavoratori.
La forte pressione esercitata dalle politiche di risparmio operate dal Governo
Centrale e i tagli alla sanit, hanno infatti giocato un ruolo determinante in questo
senso, favorendo il consolidarsi delle esternalizzazioni, prima a supporto e
progressivamente in sostituzione del personale dipendente.
Tuttavia le conseguenze di tale trasformazione allinterno dellorganizzazione
sanitaria pubblica vanno molto al di l dello scopo dichiarato per loutsourcing, ovvero
quello di reperire da soggetti privati e a un prezzo pi contenuto le competenze e le
capacit prima gestite internamente dal personale dipendente, facendo leva sulle
economie di scala e sul vantaggio competitivo delle societ esterne, garantendo un
livello qualitativo adeguato; in un settore di pubblica utilit ed a forte impatto sociale
quale quello dei servizi sanitari, lanalisi degli effetti delle esternalizzazioni che
possono rappresentare una pratica aziendale virtuosa per le imprese tradizionali alla
ricerca dellefficienza produttiva non pu limitarsi ad una prospettiva economicistica
(peraltro molto discutibile anche in termini di mera convenienza). Da un lato, infatti,
possibile osservare che il processo di aziendalizzazione delle strutture sanitarie ne
pu mettere a rischio la stessa mission, ovvero quella di anteporre le esigenze di
assistenza e di cura del paziente alla prospettiva economica e di copertura dei costi.
Un secondo motivo di perplessit risiede nel fatto che il forte ricorso alle
esternalizzazioni, considerando anche la consistente dimensione finanziaria del
settore sanitario e dunque lentit economica dei bandi di gara, potrebbe lasciare
spazio a fenomeni di corruzione e inefficienze organizzative, che rischiano di
accrescere - anche in maniera consistente - i costi economici e sociali, fino a superare
quelli delle gestioni interne.
Sul fronte pi strettamente occupazionale, inoltre, necessario considerare che
soltanto una quota delle risorse finanziarie assegnate ai soggetti esterni per la
realizzazione di servizi (in particolare per tutti quelli a pi alta intensit di lavoro),
destinato alla remunerazione dei lavoratori; le somme ottenute, infatti, vengono
gestite autonomamente dalle societ appaltatrici che, oltre alla copertura dei costi di
struttura e di quelli industriali derivanti dallaffidamento, dovranno garantirsi un
margine di profitto.
Inoltre, le politiche di outsourcing possono favorire pratiche illecite e/o scorrette
che hanno effetti avversi sulle condizioni dei lavoratori, quali lutilizzo di false
27
CGIL Roma e Lazio
esternalizzazioni volte a mascherare licenziamenti di massa, la precarizzazione dei

lavoratori o la migrazione degli addetti in societ affidatarie controllate dalle societ
appaltanti, al fine di continuare a usufruire delle loro prestazioni di lavoro senza
alcuna assunzione diretta.
evidente, al riguardo, che lazione di controllo cos come limposizione di clausole
sociali di salvaguardia delle condizioni e dei contratti di lavoro, da parte della stazione
appaltante (la Regione, le ASL, le Aziende Ospedaliere), laddove applicate
rigidamente, potrebbero limitare numerosi comportamenti distorsivi; ma altrettanto
evidente che ancora pochissimo stato finora realizzato in tale direzione, esponendo i
lavoratori coinvolti nei processi di esternalizzazione a condizioni spesso punitive e
limitandone peraltro profondamente le possibilit di rivendicazione di maggiori diritti e
tutele.
Ci premesso, dunque, il secondo momento di indagine del presente lavoro si
occuper di analizzare e comprendere le principali peculiarit che caratterizzano il
sistema degli appalti e degli affidamenti in economia nelle strutture sanitarie regionali,
facendo particolare riferimento allarea dei servizi, maggiormente interessata da
questo processo di trasformazione. In particolare, loutsourcing in sanit interessa
prevalentemente i servizi non clinici e ha conosciuto una maggiore espansione nei
cosiddetti settori no core (ovvero la sicurezza, i servizi di lavanderia, pulizia e
sterilizzazione, i servizi di ristorazione e di parcheggio), ovvero marginali rispetto alla
mission delle strutture sanitarie rappresentata dalle attivit di diagnosi, cura e
assistenza; lesternalizzazione dei servizi propriamente clinici, molto pi marginale,
ha invece interessato soprattutto le analisi chimiche di laboratorio e lassistenza
infermieristica.
Il presente capitolo, pertanto, si propone di fornire unanalisi del sistema degli
appalti e degli affidamenti in economia nel settore sanitario regionale; la ricerca condotta attraverso la ricognizione dei dati pubblicati nella Banca Dati sui Contratti
Pubblici dellAutorit Nazionale Anti Corruzione, che rappresenta una preziosa fonte
informativa a riguardo si propone di individuare le principali caratteristiche
tecniche del fenomeno (tipologia di servizi affidati, modalit di conferimento, giro
daffari del settore) allo scopo di valutarne le caratteristiche, le specificit e la
diffusione nel contesto sanitario regionale.
2.1 Appalti e affidamenti in economia: quadro generale
Al fine di ottenere un quadro storico significativo lintervallo temporale di

riferimento scelto per lanalisi copre gli ultimi cinque anni, comprendendo dunque i
bandi di gara pubblicati nel periodo 2010-2014. La fonte informativa utilizzata la
Banca Dati ANAC anche se opportuno precisare che i dati relativi alle ultime due
annualit sono stati filtrati e estrapolati direttamente dalla Banca Dati - liberamente
accessibile sul sito web dellAutorit - mentre i dati relativi agli anni precedenti,
antecedenti allentrata in vigore della legge sulla trasparenza e non disponibili nel
database, sono stati richiesti direttamente allAutorit, che ha elaborato e trasmesso i
risultati in forma aggregata.
28
CGIL Roma e Lazio
Nello specifico, i dati comprendono le gare relative agli affidamenti di servizi, lavori
e forniture pubblicate dalle strutture sanitarie regionali, ovvero le ASL e le Aziende
Ospedaliere, nonch i bandi di gara regionali di pertinenza sanitaria. I risultati
presentati di seguito comprendono tutte le gare bandite, molte delle quali non hanno
ancora concluso liter di aggiudicazione, pertanto tutti gli approfondimenti, comprese
le valutazioni di natura economica - che saranno oggetto di una specifica sezione fanno riferimento alle gare per le quali stato pubblicato un bando di gara e non solo
a quelle che, ad oggi, risultano gi aggiudicate.
Ci premesso, i dati articolati, in questa prima fase, in singoli lotti di gara
evidenziano un numero significativo di affidamenti che interessa in misura consistente
le forniture, a fronte di valori molto pi contenuti per i servizi e, soprattutto, per i
lavori.
Occorre precisare tuttavia che nella maggior parte dei casi e soprattutto nelle
gare di notevole entit economica la durata o il termine di esecuzione dei contratti
ha natura pluriennale e non stato dunque possibile riclassificare i bandi in base a un
criterio di competenza contabile, pertanto i risultati fanno riferimento solo al numero
delle gare pubblicate nellanno in corso, senza alcuna valutazione di carattere
dinamico.
Tabella 1 Numero di lotti di gara pubblicati nel Lazio, settore sanit**. Anni 2010-2014, valori assoluti
Settore
Forniture
Lavori
Servizi
Anno
ASL e AO
Totale
2010
2.512
n.d.
2.512
2011
8.622
n.d.
8.622
2012
6.864
n.d.
6.864
2013
1.612
1.617
2014
1.605
48
1.653
2010
39
n.d.
39
2011
557
n.d.
557
2012
735
n.d.
735
2013
58
58
2014
38
38
2010
326
n.d.
326
2011
725
n.d.
725
2012
746
n.d.
746
2013
379
382
2014
294
16
310
2010
2.877
9.904
8.345
2.049
1.937
n.d.
n.d.
n.d.
8
64
2.877
9.904
8.345
2.057
2.001
2011
Totale
Regione Lazio*
2012
2013
2014
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione

*Per gli anni 2010-2012 non stato possibile isolare i bandi regionali di pertinenza sanitaria
**Sono escluse le gare gestite da Consip Spa
Analoghe considerazioni valgono anche sul fronte delle spese: gli importi di gara
non quantificano le somme effettivamente impegnate a seguito del perfezionamento
29
CGIL Roma e Lazio
delle procedure di aggiudicazione, ma sono una misura delle risorse

complessivamente messe a bando negli ultimi due anni.
I risultati, tuttavia, consentono di mettere in luce la dimensione economica del
settore, che registra un giro daffari considerevole: con riferimento allultimo anno
disponibile, le risorse messe a bando superano infatti i 10 miliardi di euro (che
raggiungono i 14,4 miliardi considerando lintero quinquennio di riferimento). Il
risultato determinato soprattutto dalle forniture, che segnalano importi per 8,5
miliardi (di cui una grossa percentuale relativa alla gara centralizzata per la fornitura
di farmaci che verr approfondita in seguito) e dai servizi, con 1,8 miliardi (a fronte di
447 milioni nellanno precedente).
Tabella 2 Valore complessivo dei lotti di gara pubblicati nel Lazio, settore sanit.
Anni 2010-2014, valori assoluti in migliaia di euro
Settore
Forniture
Lavori
Servizi
Totale
Anno
ASL e AO
Regione Lazio
Totale
2010
355.357,7
n.d.
355.357,7
2011
725.662,4
n.d.
725.662,4
2012
280.767,1
n.d.
280.767,1
2013
366.101,8
4.737,0
370.838,8
2014
8.416.667,7
90.127,6
8.506.795,4
2010
21.962,0
n.d.
21.962,0
2011
12.285,0
n.d.
12.285,0
2012
4.852,6
n.d.
4.852,6
2013
37.651,7
0,0
37.651,7
2014
14.074,9
0,0
14.074,9
2010
185.035,0
n.d.
185.035,0
2011
1.240.735,3
n.d.
1.240.735,3
2012
325.667,8
n.d.
325.667,8
2013
415.978,8
30.831,7
446.810,6
2014
361.898,1
1.450.652,0
1.812.550,1
2010
562.354,7
n.d.
562.354,7
2011
1.978.682,7
n.d.
1.978.682,7
2012
611.287,5
n.d.
611.287,5
2013
819.732,4
35.568,7
855.301,1
2014
8.792.640,8
1.540.779,7
10.333.420,5
30
CGIL Roma e Lazio
Tabella 3 Valore medio dei lotti di gara pubblicati nel Lazio, settore sanit.
Anni 2010-2014, valori assoluti
Settore
Forniture
Lavori
Servizi
Totale
Anno
ASL e AO
Regione Lazio
Totale
2010
141.464,0
n.d.
141.464,0
2011
84.164,0
n.d.
84.164,0
2012
40.904,3
n.d.
40.904,3
2013
227.110,3
947.395,4
229.337,5
2014
5.244.029,7
1.877.659,2
5.146.276,7
2010
563.128,5
n.d.
563.128,5
2011
22.055,7
n.d.
22.055,7
2012
6.602,2
n.d.
6.602,2
2013
649.167,1
649.167,1
2014
370.393,4
370.393,4
2010
567.592,1
n.d.
567.592,1
2011
1.711.359,0
n.d.
1.711.359,0
2012
436.552,0
n.d.
436.552,0
2013
1.097.569,5
10.277.244,3
1.169.661,2
2014
1.230.946,0
90.665.751,8
5.846.935,9
2010
195.465,7
n.d.
195.465,7
2011
199.786,2
n.d.
199.786,2
2012
73.251,9
n.d.
73.251,9
2013
400.064,6
4.446.088,8
415.800,2
2014
4.539.308,6
24.074.682,4
5.164.128,2
2.2 Gli appalti e gli affidamenti in economia: anni 2013 e 2014
Come anticipato, con riferimento agli anni 2013 e 2014 stata realizzata unanalisi
maggiormente esaustiva, dettata in parte dalla maggiore disponibilit di dati (con
riferimento allultimo biennio i risultati, in questa sede presentati in forma aggregata,
sono stati singolarmente estrapolati dal database ANAC e successivamente
riclassificati) e in parte dalla scelta di inserire nellanalisi anche le gare regionali di
pertinenza sanitaria, non disponibili per le annualit pregresse.
Passando allanalisi dei dati, nel corso degli ultimi 2 anni nel Lazio sono stati
pubblicati 2.853 bandi di gara in ambito sanitario (in particolare, 1.394 sono stati
pubblicati nel 2013 e 1.459 nel 2014), di cui 2.181 relativi ad affidamenti di forniture,
95 di lavori e 579 di servizi.
Tabella 4 Appalti e affidamenti in economia banditi nel Lazio, settore sanitario
Anni 2013-2014, valori assoluti. Classificazione per anno e settore di riferimento
2013
2014
Totale
Forniture
1.005
1.176
2.181
Lavori
Servizi
58
37
95
31
331
248
579
Totale
1.394
1.459
2.853
CGIL Roma e Lazio
Facendo riferimento ai singoli lotti, ovvero alle singole articolazioni geografiche o

merceologiche in cui sono frammentati gli appalti pi grandi (in termini di entit
economica e competenza territoriale), si registra un totale di 4.058 lotti (come
osservato in precedenza, 2.057 fanno riferimento allanno 2013 e 2.001 al 2014), di
cui 3.270 afferenti al settore delle forniture, 96 ai lavori e 692 ai servizi.
Tabella 5 Bandi di gara e lotti banditi nel Lazio, settore sanitario
Anni 2013-2014, valori assoluti. Numero di gare e di lotti classificati per settore di riferimento.
Forniture
Lavori
N. appalti
2.181
95
N. lotti
3.270
96
Servizi
579
692
Totale
2.855
4.058
Dal punto di vista metodologico, i risultati sono stati ottenuti filtrando dal
Database dellANAC le gare bandite dalle 12 ASL regionali e dalle Aziende Ospedaliere
Autonome (San Filippo Neri, San Camillo Forlanini, SantAndrea, San Giovanni
Addolorata, Spallanzani, ARES 118 e i due Policlinici Universitari, ovvero Umberto I e
Tor Vergata). A queste sono state aggiunte le gare regionali in materia sanitaria che
hanno consentito di avere un quadro pi esaustivo del fenomeno.
I dati hanno evidenziato che gli affidamenti pi significativi sia in termini di
entit economica che, soprattutto, di importanza del servizio affidato (come, ad
esempio, lintera gestione del Recup, il centro unico di prenotazione) sono gestite da
gare regionali, al fine di assicurare un efficace coordinamento e una visione unitaria
delle politiche di acquisizione di beni e servizi. A tale scopo, infatti, stata istituita la
Direzione Regionale Centrale Acquisti, che insieme a Consip Spa, lente nazionale
preposto alla gestione unitaria degli acquisti della PA - promuove un sistema integrato
di acquisizioni, operando in maniera trasversale alle strutture pubbliche interne al
territorio regionale, al fine di semplificare i processi di approvvigionamento e ridurre i
costi di gestione delle gare.
Passando allanalisi dei dati, i soggetti appaltanti che hanno bandito il maggior
numero di gare sono le ASL, con 1.662 procedure attivate (di cui 1.204 di fornitura,
54 di lavori e 404 di servizi), seguite dai 7 Ospedali Autonomi con 1.181 bandi di gara
(972 di forniture, 41 di lavori e 168 di servizi). Gli appalti di competenza regionale,
infine, sono solo 12 (5 di forniture e 7 di servizi), che tuttavia coinvolgono tutte le
strutture ospedaliere regionali e risultano articolati in 72 lotti di gara.
Tabella 6 Appalti e affidamenti in economia banditi nel Lazio, settore sanitario
Anni 2013-2014, valori assoluti. Classificazione per settore di riferimento e soggetto appaltante
Aziende Sanitarie
Aziende
Regione Lazio
Locali*
Autonome**
Forniture
1.204
972
5
Lavori
54
41
0
Servizi
404
168
7
Totale
1.662
1.181
12
Totale
2.181
95
579
2.855
*Comprende le 8 ASL di Roma e provincia (da ASL A ad H) e le ASL delle altre 4 province.
**Policlinico Umberto I, Policlinico e Fondazione Tor Vergata, Azienda Ospedaliera San Filippo Neri, Complesso
Ospedaliero San Giovanni-Addolorata, Azienda Ospedaliera SantAndrea, Azienda Ospedaliera San Camillo-Forlanini,
Istituto Malattie Infettive Spallanzani, ARES 118.
32
CGIL Roma e Lazio
Analizzando, nel dettaglio, i dati relativi alle singole strutture, le aziende pi

esternalizzate risultano il San Camillo Forlanini e il Policlinico Umberto I, che sono
anche le strutture ospedaliere pi grandi della Capitale, in termini di bacino dutenza e
di lavoratori coinvolti. Il San Camillo in due anni ha avviato ben 348 procedure di
gara, relative soprattutto alle forniture (308 bandi di gara, con particolare riferimento
alle forniture di farmaci, vaccini, strumentazioni mediche), seguite, a grande distanza,
dalle gare di servizi (36) e di lavori (4), mentre lUmberto I ha bandito 314 gare, di
cui 271 nel settore delle forniture, 23 nei servizi e 17 nei lavori.
Tra le ASL il numero maggiore di bandi si rileva nelle ASL Roma H, Rieti e Latina,
che contano rispettivamente 284, 267 e 238 bandi pubblicati.
Tabella 7 Appalti e affidamenti in economia banditi nel Lazio, settore sanitario.
Anni 2013-2014, valori assoluti e %.
ASL
Regione Lazio
Roma A
Roma B
Roma C
Roma D
Roma E
Roma F
Roma G
Roma H
Frosinone
Latina
Rieti
Viterbo
Pol. Umberto I
Pol. Tor Vergata
AO San Filippo Neri
AO San Giovanni
AO SantAndrea
AO San Camillo
Imf Spallanzani
ARES 118
Totale
Settore
Forniture
Lavori
Servizi
Totale
12
113
122
81
52
107
10
31
197
24
190
240
37
7
3
7
3
3
4
0
3
6
8
2
8
25
51
40
20
48
12
9
84
21
40
25
29
145
176
128
75
158
26
40
284
51
238
267
74
271
29
70
35
108
308
139
9
2.181
17
0
1
1
4
4
12
2
95
23
14
21
13
12
36
20
29
579
314
43
92
49
124
348
171
40
2.855
33
CGIL Roma e Lazio
2.2 Le procedure di affidamento
Con riferimento alle procedure di affidamento, ovvero alle procedure di scelta del
contraente volte ad individuare gli operatori economici ai quali affidare le forniture, i
lavori e i servizi messi a bando, i dati evidenziano una situazione fortemente
eterogenea, da cui emerge un vasto utilizzo delle procedure ordinarie ma anche un
ampio ricorso alle fattispecie di carattere eccezionale (quali, ad esempio, le
procedure negoziate) introdotte e regolamentate nel D.lgs. 163/2006 che disciplina la
materia (il cosiddetto Codice degli Appalti).
In termini metodologici al fine di poter realizzare unanalisi il pi possibile
approfondita e corretta, cos come per poter individuare le caratteristiche tecniche e le
specificit delle procedure di affidamento in ambito sanitario nella regione Lazio, si
proceduto in primo luogo distinguendo tra le due macro-categorie delle procedure di
appalto e degli affidamenti in economia e, successivamente, classificando i bandi in
base alle singole tipologie di affidamento cos come disciplinate dal Codice del Appalti.
In linea generale, in base ai risultati ottenuti emerso che il 41,2% dei contratti
pubblici banditi dalle strutture sanitarie del Lazio negli ultimi due anni affidato
mediante lindizione di una gara di appalto (condotta attraverso le varie fattispecie
esaminate dal codice che verranno commentate in seguito); al contrario, gli
affidamenti in economia costituiscono il 27,6% delle gare (789 bandi in valori
assoluti), mentre gli affidamenti gestiti dalle centrali di committenza aggiudicati in
adesione ad accordi quadro/convenzioni - rappresentano il 31% dei contratti (885
gare).
Le gare bandite nelle strutturre sanitarie regionali. Classificazione

in base alla procedura di affidamento. Anni 2013-2014
Affidamenti in
economia
27,6%
(789 bandi di gara)
Appalti
41,2%
(1.177 bandi di gara)
Contratti gestiti dal
MEPA
31,0%
(885 bandi di gara)

*Procedura aperta, procedura ristretta, procedure negoziate, Sistema dinamico di acquisizione; **Affidamento diretto,
Cottimo fiduciario, Affidamento diretto a societ in house; ***Affidamento diretto in adesione ad accordo
quadro/convenzione, confronto competitivo in adesione ad accordo quadro/convenzione;
34
CGIL Roma e Lazio
Analizzando, nel dettaglio, le singole fattispecie disciplinate dal Codice degli Appalti
si rileva che la procedura maggiormente utilizzata quella degli affidamenti diretti in
adesione ad accordo quadro/convenzione, che ha regolato laffidamento del 27,8%
dei bandi (795 in valori assoluti) emessi nel biennio 2013-2014. Si tratta di una
procedura che ha conosciuto una forte espansione dopo lintroduzione del mercato
elettronico e delle centrali di committenza cui affidata la gestione delle gare. Nello
specifico, in questo tipo di aggiudicazioni la centrale di acquisto che gestisce la fase
procedurale un soggetto diverso dalla stazione appaltante a cui destinato
laffidamento in oggetto, che si occupa invece della fase esecutiva provvedendo
allaffidamento dellincarico una volta terminato liter di gara. Con riferimento ai singoli
settori, questa tipologia di affidamenti trova applicazione soprattutto nelle forniture
(729 contratti), a fronte di valori decisamente pi contenuti per i servizi (64) e i lavori
(2 contratti). Il motivo di ci ascrivibile al fatto che generalmente gli accordi quadro
sono utilizzati soprattutto quando le stazioni appaltanti non sono in grado di definire a
priori leffettiva quantit di beni di cui necessitano (il contratto, infatti, non vincola la
stazione appaltante allacquisto della quantit di beni o servizi preventivamente
stimati se non vi la necessit), situazione, questa, che in ambito ospedaliero si
verifica molto frequentemente in relazione alle forniture di medicinali.
Tornando allanalisi dei dati, si evidenzia inoltre un utilizzo particolarmente diffuso
delle procedure negoziate, in particolare di quelle che non prevedono la pubblicazione
del bando di gara. Anche in questo caso si tratta di fattispecie eccezionali che
derogano alle ordinarie modalit di affidamento e alle quali si pu fare ricorso solo a
specifiche condizioni elencate nel Codice degli Appalti (art. 56 e 57); con riferimento a
quelle che non prevedono la pubblicazione del bando di gara, queste sono utilizzate
soprattutto per laggiudicazione di servizi ripetitivi, gi affidati mediante gara aperta
agli operatori economici aggiudicatari, per i quali si intende (sotto specifiche
condizioni) determinare un semplice rinnovo, ritenendosi pertanto non necessaria
lindizione di un nuovo bando di gara. A tale riguardo, i risultati mostrano che i
contratti per i quali prevista la procedura negoziata senza pubblicazione del bando di
gara sono 763, pari al 26,7% del totale, di cui 489 relativi alle forniture, 219 ai servizi
e 55 ai lavori.
Le altre procedure di aggiudicazione utilizzate risultano le fattispecie ordinarie,
ovvero le procedure aperte, cio i cosiddetti appalti in senso stretto (in cui ogni
operatore economico interessato alla gara, in possesso dei requisiti richiesti, pu
presentare unofferta), e gli affidamenti in economia, nelle due declinazioni di
affidamento diretto e cottimo fiduciario, che sono limitati ai cosiddetti appalti sotto
soglia comunitaria e che lasciano un forte margine di discrezionalit alle stazioni
appaltanti.
Con riferimento alle procedure aperte, queste rappresentano la modalit di
conferimento di 352 contratti messi a bando (il 12,3% del totale), di cui 238 afferenti
al settore delle forniture, 103 ai servizi e 11 ai lavori.
I contratti per i quali previsto laffidamento in economia sono invece 789 (di cui
596 del settore delle forniture, 172 dei servizi e 21 dei lavori); nello specifico, in 535
casi si fa ricorso allaffidamento diretto, in 246 casi al cottimo fiduciario, mentre 8
bandi di gara definiscono laffidamento diretto di servizi a societ in house, ovvero a
societ a capitale interamente pubblico, che sono stati volutamente separati rispetto
35
CGIL Roma e Lazio
agli affidamenti diretti ordinari perch oggetto di una specifica disciplina

regolamentata nel Codice. La differenza tra laffidamento diretto e il cottimo fiduciario
risiede essenzialmente nel fatto che, mentre nellamministrazione diretta le
acquisizioni sono effettuate con mezzi propri della stazione appaltante - o
noleggiati/assunti per loccasione -, nel cottimo fiduciario le acquisizioni avvengono
mediante affidamento a terzi.
Lutilizzo diffuso degli affidamenti in economia che, in virt dei vincoli
comunitari, riguarda comunque essenzialmente il numero di contratti e non
lammontare complessivo degli importi messi a bando - determinato dal fatto che la
disciplina e la regolamentazione di questa tipologia di contratto lasciata alla
discrezionalit delle stazioni appaltanti, che dovrebbero provvedere a regolamentarne
luso per evitare che venga utilizzato impropriamente rispetto alle finalit dellazione
amministrativa e per laggiudicazione di appalti artificiosamente frazionati.
Tabella 8 Appalti e affidamenti in economia banditi nel Lazio per procedura di affidamento, settore
sanit. Valori assoluti. Anni 2013-2014
Forniture
771
238
14
6
489
24
596
416
0
180
813
729
84
1
2.181
Appalti
Procedura aperta
Procedura ristretta
Procedura negoziata previa pubblicazione del bando
Procedura negoziata senza previa pubbl. del bando
Sistema dinamico di acquisizione
In economia
Affidamento diretto
Affidamento diretto a societ in house
Cottimo fiduciario
Contratti gestiti dal MEPA
Affidamento diretto in adesione ad accordo/convenz.
Confronto competitivo in adesione ad acc./convenz.
NC
Totale
Lavori
72
11
4
2
55
0
21
8
0
13
2
2
0
0
95
Servizi
334
103
7
4
219
1
172
111
8
53
70
64
6
3
579
Totale
1177
352
25
12
763
25
789
535
8
246
885
795
90
4
2.855
Tabella 9 - Appalti e affidamenti in economia banditi nel Lazio per procedura di affidamento, settore
sanit. Valori %. Anni 2013-2014
Forniture
35,4
10,9
0,6
0,3
22,4
1,1
27,3
19,1
0,0
8,3
37,3
33,4
3,9
0,0
100,0
Appalti
Procedura aperta
Procedura ristretta
Procedura negoziata previa pubblicazione del bando
Procedura negoziata senza previa pubbl. del bando
In economia
Affidamento diretto
Cottimo fiduciario
Affidamento diretto in adesione ad accordo/convenz.
Confronto competitivo in adesione ad acc./convenz.
NC
Totale
36
Lavori
75,8
11,6
4,2
2,1
57,9
0,0
22,1
8,4
0,0
13,7
2,1
2,1
0,0
0,0
100,0
Servizi
57,7
17,8
1,2
0,7
37,8
0,2
29,7
19,2
1,4
9,2
12,1
11,1
1,0
0,5
100,0
Totale
41,2
12,3
0,9
0,4
26,7
0,9
27,6
18,7
0,3
8,6
31,0
27,8
3,2
0,1
100,0
CGIL Roma e Lazio
2.3 Importi di gara
Lanalisi relativa agli importi di gara dei bandi pubblicati nel biennio 2013-2014 nel
settore della sanit nel Lazio ha indicato innanzitutto un ammontare complessivo pari
a quasi 11,2 miliardi di euro. Con riferimento ai singoli settori, gli importi maggiori
sono destinati prevedibilmente alle forniture, che con 2.172 bandi pubblicati
assorbono quasi l80% delle risorse disponibili (8,9 miliardi di euro); seguono i servizi,
i cui importi complessivi ammontano a 2,3 miliardi e, infine, i lavori, con una spesa di
quasi 52 milioni di euro.
Se il valore medio di ogni affidamento varia notevolmente in relazione al settore di
riferimento e, soprattutto, alla procedura di affidamento scelta (che sar oggetto di
uno specifico approfondimento), tuttavia possibile evidenziare che, in termini
complessivi, ciascun bando di gara pubblicato ha un valore medio di 3,9 milioni di
euro.
Tabella 10 - Importi medi e totali dei bandi di gara nel Lazio, settore sanit.
Valori assoluti. Anni 2013-2014
Numero bandi
Forniture
Lavori
Servizi
Totale
2.181
95
579
2.855
Importo medio
4.070.442
544.491
3.902.177
3.918.992
Importo totale
VA
(in migliaia di )
8.877.634,2
51.726,6
2.259.360,7
11.188.721,5
%
79,3
0,5
20,2
100,0
I dati relativi alle procedure di acquisizione evidenziano come analogamente a

quanto rilevato a proposito del numero dei contratti - gli affidamenti gestiti per mezzo
delle centrali di committenza rivestano una forte importanza anche in termini
economici: gli importi di gara erogati per affidamento diretto in adesione ad accordo
quadro/convenzione assorbono infatti il 75% delle risorse (8,5 miliardi di euro).
La spesa risulta inoltre prevedibilmente concentrata, con 8,3 miliardi, nel settore
delle forniture che conta anche il numero maggiore di contratti. Tale valore risulta
peraltro fortemente condizionato dal bando di gara centralizzata per la fornitura di
farmaci, di importo pari a 7,8 miliardi di euro, pubblicato nel 2014 della ASL Roma H
(di durata pluriennale). Come anticipato in apertura del paragrafo, infatti, questo tipo
di affidamenti utilizzato soprattutto per i contratti relativi alla fornitura di farmaci o
di dispositivi medici e, pi in generale, in tutte quelle situazioni in cui non possibile
definire rigidamente a priori la quantit di beni di cui si necessita.
A seguire, i bandi che prevedono procedura aperta assorbo circa il 19% delle
risorse (2 miliardi); in questo caso interessante osservare come gli importi risultino
concentrati soprattutto nel settore dei servizi che, con 103 contratti, registra una
spesa di 1,7 miliardi di euro, a fronte di una spesa pari a 303 milioni di euro per le
forniture, con un numero molto pi consistente di contratti (238).
37
CGIL Roma e Lazio
Significativi anche gli stanziamenti relativi ai bandi aggiudicati mediante procedura

negoziata senza pubblicazione del bando di gara (315,5 milioni di euro) e mediante
affidamento diretto (quasi 108 milioni).
Tabella 11 - Importo totale delle gare per procedura di acquisizione.
Appalti
Procedura aperta
Procedura ristretta
Procedura negoziata previa pubb. bando
Procedura negoziata senza pubb. bando
Affidamenti in economia
Affidamento diretto
Cottimo fiduciario
Aff. D.in adesione ad accordo/convenz.
Confr. competitivo in adesione ad acc.
Totale*
Forniture
481.349
302.517
5.064
498
151.342
21.929
84.881
67.503
0
17.378
8.311.405
8.267.154
44.250
8.877.634
Lavori
49.059
28.821
2.354
1.269
16.614
0
2.439
928
0
1.511
229
229
0
51.727
Servizi
1.893.683
1.715.319
28.972
1.670
147.524
198
65.158
39.441
14.319
11.398
297.020
255.657
41.363
2.259.361
Totale
2.424.090
2.046.657
36.390
3.437
315.480
22.126
152.477
107.872
14.319
30.287
8.608.654
8.523.040
85.614
11.188.722
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione *esclusi i 4 contratti non classificati
Anche i valori medi degli affidamenti, che consentono di pervenire ad una

valutazione pi precisa delle caratteristiche e delle dimensioni del fenomeno (poich
non condizionata dalla numerosit dei contratti di ogni singola tipologia di
affidamento), evidenziano una situazione fortemente eterogenea, prevedibilmente
dettata dalle specificit tecniche e normative che regolano le singole fattispecie di
contratto.
Lammontare medio degli importi di gara, infatti, differisce significativamente in
relazione alle procedure di aggiudicazione, risultando, in linea generale, meno
consistente nei contratti gestiti dagli affidamenti in economia e, al contrario, molto pi
significativo per gli appalti. Il motivo di ci ascrivibile al vincolo delle soglie
comunitarie, introdotte e regolamentate con lo scopo di ridurre il ricorso alle
procedure pi discrezionali quali gli affidamenti in economia.
Passando allanalisi dei dati, con riferimento alle procedure in economia
lammontare degli affidamenti diretti si attesa a circa 200 mila euro, mentre per i
contratti che prevedono cottimo fiduciario la cifra ammonta a circa 123 mila euro. Al
contrario, gli 8 affidamenti di servizi a societ in house, pur rappresentando una
procedura in economia, riportano un ammontare medio degli importi molto
significativo (quasi 1,8 miliardi di euro), in ragione della specifica disciplina che regola
questa particolare tipologia di affidamenti diretti (in particolare dallinnalzamento
delle soglie).
Con riferimento agli appalti, per i bandi aggiudicati con procedura aperta limporto
medio delle gare ammonta a oltre 5,8 milioni di euro (nello specifico, quasi 16,7
milioni per i servizi, 2,6 milioni per i lavori e 1,3 per le forniture), scendendo il valore
a 1,5 milioni per le procedure ristrette e a 885 mila euro per le gare aggiudicate
mediante sistema dinamico di acquisizione. Viceversa, risultano molto meno
consistenti gli importi relativi agli appalti aggiudicati mediante le procedure negoziate,
38
CGIL Roma e Lazio
che, come accennato in precedenza, rappresentano pratiche di natura straordinaria

sottoposte a specifiche condizioni disciplinate dal Codice; in questo caso, gli importi
medi ammontano a 414 mila euro per le procedure senza bando e a 286 mila euro per
i contratti che prevedono indizione del bando di gara.
Infine, gli affidamenti diretti gestiti dalla centrale di committenza hanno un
importo medio particolarmente elevato, pari a 10,7 milioni di euro; il valore
determinato soprattutto dal comparto delle forniture, che presenta un dato medio di
11,3 milioni (a fronte di 4 milioni per i servizi e 115 mila euro per i lavori); il peso
elevato delle forniture invece determinato dalla gara centralizzata di fornitura di
farmaci bandita nel 2014, di cui si gi fatto cenno in precedenza. Escludendo il dato
outlier relativo a questa gara, la media relativa alle forniture scenderebbe infatti a 583
mila euro, mentre limporto medio relativi a questa tipologia di affidamento
ammonterebbe a circa 850 mila euro, valori del tutto analoghi a quelli previsti per i
confronti competitivi (pari rispettivamente a 527 mila e a 951 mila euro).
Tabella 12 - Importo medio delle gare per procedura di acquisizione.
Appalti
Procedura aperta
Procedura ristretta
Procedura negoziata previa pubb. bando
Procedura negoziata senza pubb. bando
Affidamento diretto
Cottimo fiduciario
Aff. D.in adesione ad accordo/convenz.
Confr. competitivo in adesione ad acc.
Totale*
Forniture
624,3
1.271,1
361,7
83,0
309,5
913,7
142,4
162,3
96,5
10.223,1
11.340,4
526,8
4.070,4
Lavori
681,4
2.620,1
588,6
634,6
302,1
116,1
156,0
116,2
114,6
114,6
544,5
Servizi
5.669,7
16.653,6
4.138,9
417,6
673,6
197,7
378,8
355,3
1.789,8
215,1
4.243,1
3.994,6
6.893,9
3.902,2
Totale
2.059,6
5.814,4
1.455,6
286,4
413,5
885,0
193,3
201,6
1.789,8
123,1
9.727,3
10.720,8
951,3
3.919,0
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione *esclusi i 4 contratti non classificati
Lanalisi degli importi per stazione appaltante, infine, evidenzia prevedibilmente un

giro daffari significativamente maggiore per i bandi di gara gestiti dalla Regione Lazio,
spesso articolati in lotti e relativi a servizi di particolare rilevanza (quali, ad esempio,
la manutenzione degli impianti tecnologici delle strutture ospedaliere o la gestione del
centro unico di prenotazione): i 12 bandi di pertinenza regionale, che costituiscono
solo lo 0,4% del totale delle gare, hanno infatti importi complessivi pari a quasi 1,6
miliardi di euro (il 16,4% del totale degli importi); in media, dunque, ciascuna
procedura di gara prevede un importo di circa 131 milioni di euro. Anche confrontando
i singoli bandi di gara si evidenzia come tra i primi 10 che presentano gli importi pi
elevati ben 5 siano gare regionali.
Passando ai bandi pubblicati dalle strutture sanitarie regionali, il totale degli
importi ammonta a oltre 9,6 miliardi di euro, a fronte di un valore medio di circa 3,4
milioni.
Analizzando i singoli settori si evidenzia che, mentre le gare gestite dalle strutture
sanitarie vedono una prevalenza di affidamenti di forniture, al contrario le gare
39
CGIL Roma e Lazio
regionali riguardano soprattutto laffidamento di servizi; i dati dimostrano che tra le

gare regionali gli importi destinati ai servizi sono pari a quasi 1,5 miliardi di euro (212
milioni il valore medio), a fronte di quasi 95 milioni per le forniture (e un valore medio
di 19 milioni), mentre con riferimento alle gare gestite dalle ASL e dalle Aziende
Ospedaliere, ben 8,8 miliardi di euro sono destinati ai bandi per laffidamento di
forniture, 778 milioni ai servizi e 52 milioni ai lavori, a fronte di valori medi pari
rispettivamente a 4 milioni, 1,5 milioni e 556 mila euro.
Tabella 13 - Importi medi e totali delle gare nel Lazio per stazione appaltante.
Valori assoluti in migliaia di euro. Anni 2013-2014
N. bandi
Forniture
Lavori
Servizi
Totale
5
0
7
12
Regione Lazio
Importo
Importo
medio
complessivo
18.972,9
94.864,6
211.640,5
1.481.483,8
131.362,4
1.576.348,4
Strutture sanitarie (Asl+AO)

Importo
Importo
N. bandi
medio
complessivo
2.176
4.053,0
8.782.769,6
95
556,2
51.726,6
572
1.432,6
777.877,0
2.843
3.429,3
9.612.373,2
2.4 Le esternalizzazioni di servizi
Come anticipato in apertura del presente capitolo, lanalisi del sistema delle
esternalizzazioni in sanit ha interessato in misura prevalente il settore dei servizi,
maggiormente coinvolto nei processi di outsourcing e acquisizioni esterne e dove la
componente occupazionale assume una valenza maggiore.
Le commissioni di lavori (ristrutturazioni e interventi edili e ingegneristici) e il
reperimento esterno di forniture (quali medicinali, dispositivi medici e strumenti
diagnostici) non rappresentano infatti un vero e proprio outsourcing ma una pratica
tradizionale e ordinaria per tutte le strutture produttive (di produzione o di
erogazione) che, non potendo operare in una condizione di perfetta autonomia per
la realizzazione di beni finali o per lerogazione dei servizi (basti pensare alla
preparazione dei medicinali, di competenza delle case farmaceutiche, o alla
realizzazione di strumenti diagnostici che richiedono elevate competenze biomediche e
ingegneristiche), si rivolgono al mercato esterno per lacquisizione di beni e materie
prime da trasformare.
Al contrario, nel settore dei servizi avvenuta una vera e propria rivoluzione che
ha visto la progressiva esternalizzazione a soggetti privati di attivit in passato
realizzate dal personale interno alle strutture ospedaliere; le esperienze di outsourcing
spaziano dallaffidamento di attivit relativamente semplici spesso realizzabili
allinterno in modo non efficiente a vere e proprie relazioni di partnership per la
realizzazione di attivit pi complesse che richiedono elevate professionalit e ingenti
investimenti (si pensi, ad esempio, al settore della diagnostica di laboratorio e per
immagini).
Lanalisi che segue, pertanto, intende approfondire le caratteristiche e le specificit
degli affidamenti di servizi, individuando, in particolare, i comparti maggiormente
40
CGIL Roma e Lazio
coinvolti, gli importi complessivi ad essi associati e le procedure di aggiudicazione

delle gare.
A tale scopo, ed in particolare con lobiettivo di costruire unanalisi approfondita
sulloggetto e sulla tipologia dei servizi esternalizzati, i 550 bandi di gara per servizi
censiti nel biennio 2013-2014 attraverso lanalisi dellarchivio dellAutorit
Anticorruzione, gli affidamenti sono stati ulteriormente classificati sulla base dello
specifico servizio richiesto.
Ci premesso, i risultati hanno evidenziato che la maggioranza relativa dei
contratti messi a bando (il 23,7%, pari a 137 in valori assoluti) ha come oggetto
servizi di informatica e comunicazione (soprattutto attivit di assistenza informatica,
manutenzione e fornitura di software), seguiti dagli affidamenti di servizi di
riparazione e manutenzione di macchinari medici e non medici (apparecchiature
biomediche e elettromedicali, impianti energetici, idrici, termici, ecc), che contano 64
bandi di gara, pari al 11,1% del totale censito.
Significativo anche il numero di bandi relativi ai servizi assicurativi (di
responsabilit professionale, contro infortuni, danni o perdite, ecc) che contano 51
contratti (l8,8% del totale) e alle attivit di lavanderia e pulizia (che comprendono,
oltre al lavanolo, anche le attivit di sterilizzazione e sanificazione tipiche delle
strutture ospedaliere), con 48 bandi di gara (8,3% in termini percentuali).
Di contro, i servizi meno esternalizzati risultano le attivit di magazzinaggio, con 4
bandi, e la fornitura di personale medico, paramedico e amministrativo (relativa
soprattutto ad attivit di assistenza infermieristica, socio sanitaria e riabilitativa), che
conta 7 contratti.
Con riferimento a questultima categoria, tuttavia, occorre tenere presente che
tutti i servizi oggetto di esternalizzazioni implicano, direttamente o indirettamente,
lutilizzo di personale e dunque prevedono la fornitura di lavoratori competenti che
siano in grado di gestire il servizio affidato; tuttavia, a questo livello di
approfondimento non possibile quantificare il numero di addetti realmente coinvolti
nelle attivit esternalizzate poich solo alcuni dei bandi di gara presentati contengono
un riferimento esplicito alle unit di personale utilizzate dalle societ aggiudicatarie (
il caso, ad esempio, dei servizi di mensa e fornitura pasti, che prevedono un numero
minimo di addetti calcolato in base a una stima dei pasti distribuiti giornalmente);
analogamente, dalla lettura dei capitolati dei singoli affidamenti non quasi mai
possibile determinare la quota di risorse economiche destinata a retribuire il lavoro
acquisito esternamente rispetto a quelle destinate a retribuire le altre voci di costo.
Se i dati analizzati nel primo capitolo del presente Rapporto hanno evidenziato una
consistente e trasversale riduzione del lavoro dipendente nelle strutture sanitarie
pubbliche del Lazio tra il 2006 e il 2013 (in particolare relativamente al personale
tecnico non dirigente, maggiormente interessato dai processi di esternalizzazione),
accompagnata da una riduzione del costo del lavoro interno, legittimo ipotizzare
che almeno una parte delle 7.500 risorse espulse dalla sanit pubblica nel periodo
considerato sia stata riacquisita attraverso fornitori esterni: la dimensione di tale
sostituzione, n in misura esatta n approssimativa, tuttavia quantificabile
attraverso lanalisi dei contratti di affidamento, nonostante levidenza di un loro assai
rilevante ruolo nei processi di gestione e di programmazione della sanit pubblica
regionale.
41
CGIL Roma e Lazio
A tale scopo, un capitolo del presente lavoro di ricerca stato dedicato in maniera
specifica alla costruzione di un focus di approfondimento sulle trasformazioni delle
condizioni di lavoro nella sanit regionale indotte dai processi di esternalizzazione,
ovvero delle modificazioni del lavoro sotto il profilo delle garanzie, dei contratti, degli
orari e della retribuzioni, attraverso lanalisi dettagliata di alcune gare ritenute
maggiormente significative/rappresentative al riguardo, in particolare per quanto
riguarda quattro categorie particolarmente coinvolte dalle esternalizzazioni quali la
Metalmeccanica, la Chimica, la Funzione Pubblica ed i servizi (Commercio, Alberghi,
Mense e Servizi alla persona).
Gli appalti e gli affidamenti in economia di servizi banditi nel

Lazio per oggetto, settore sanit. Anni 2013-2014, valori %
Informatica e comunicazione
23,7
Riparaz e manutenz di macchinari
11,1
Assicurativi
8,8
Lavanderia e pulizia
8,3
Assistenza sociale
6,9
Cure mediche
6,4
Trasporto
5,7
Ristoraz e fornitura pasti
5,4
Consulenza
4,1
Amministrativi
3,1
Raccolta e smaltimento rifiuti
2,9
Vigilanza
2,1
Noleggio attrezz mediche

Fornitura personale
Magazzinaggio
1,7
1,2
0,7
Altri servizi
7,9
42
CGIL Roma e Lazio
Tabella 14 - Gli appalti e gli affidamenti di servizi banditi nel Lazio per oggetto, settore sanit
Anni 2013-2014, valori assoluti e %.
2013
Servizi di informatica e comunicazione
Servizi di riparazione e manutenzione macchinari
Servizi assicurativi
Servizi di lavanderia e pulizia
Servizi di assistenza sociale
Servizi di cure mediche
Servizi di trasporto
Servizi di ristorazione, preparazione e fornitura pasti
Servizi di consulenza
Servizi amministrativi
Servizi di raccolta e smaltimento rifiuti
Servizi di vigilanza
Servizi di noleggio di attrezzature mediche
Servizi di fornitura personale medico, paramedico e d'ufficio
Servizi di magazzinaggio
Altri servizi
Totale
73
33
29
23
21
20
17
24
19
14
11
6
4
3
3
31
331
2014
64
31
22
25
19
17
16
7
5
4
6
6
6
4
1
15
248
Totale
137
64
51
48
40
37
33
31
24
18
17
12
10
7
4
46
579
Tornando allanalisi dei dati, analogamente a quanto osservato a proposito del

totale dei bandi pubblicati, anche nel settore dei servizi il maggior numero di contratti
ha quale stazione appaltante una ASL, strutture in capo alle quali si contano
complessivamente 404 bandi, a fronte di un valore molto pi contenuto negli ospedali
a gestione autonoma (168 bandi di gara).
Considerando la tipologia di servizi affidati, nelle ASL le esternalizzazioni
interessano in misura prevalente i servizi di informatica e comunicazione (84 bandi di
gara, pari al 20,8% del totale), seguiti, a grande distanza, dai servizi di riparazione e
manutenzione di macchinari (45 gare), dai servizi di assistenza e in ambito sociale (40
bandi), dalle cure mediche (35 bandi), dai servizi di lavanderia e pulizia (32 bandi di
gara) e dalle prestazioni assicurative (31 bandi). Anche nelle Aziende Autonome le
esternalizzazioni hanno coinvolto soprattutto i servizi informatici (53 bandi pubblicati,
pari al 31,5% del totale delle gare), seguiti dai servizi assicurativi (20 gare) e dai
servizi di riparazione e manutenzione di macchinari (18 bandi).
Con riferimento ai 7 contratti gestiti da gara regionale, in 3 casi si tratta di bandi
relativi al settore delle consulenze (servizi di supporto specialistico per
lefficientamento degli strumenti di governo economico-finanziario), mentre gli altri 4
bandi riguardano, nello specifico, una gara relativa alla riparazione e manutenzione di
macchinari (il cd appaltone relativo alla gestione e manutenzione di tutti gli impianti
tecnologici, termini, idrici e di condizionamento delle strutture sanitarie che sar
oggetto di approfondimento nel capitolo successivo), un contratto di affidamento del
servizio di trasporto sanitario (anchesso approfondito nella terza sezione), un bando
per il servizio di ristorazione nelle strutture ospedaliere e un contratto per lerogazione
di servizi amministrativi (la gestione del Recup).
43
CGIL Roma e Lazio
Tabella 15 - Gli appalti e gli affidamenti di servizi banditi nel Lazio per stazione appaltante e oggetto,
settore sanit. Anni 2013-2014, valori assoluti e %.
ASL
Riparazione e manutenzione di macchinari
Assicurativi
Assistenza Sociale
Cure mediche
Trasporto
Ristorazione, preparazione e fornitura pasti
Consulenza
Amministrativi
Vigilanza
Noleggio di attrezzature mediche
Fornitura personale
Magazzinaggio
Altri servizi
Totale
VA
84
45
31
32
40
35
20
23
10
16
11
11
8
5
4
29
404
%
20,8
11,1
7,7
7,9
9,9
8,7
5,0
5,7
2,5
4,0
2,7
2,7
2,0
1,2
1,0
7,2
100,0
Aziende
Autonome
VA
%
53
31,5
18
10,7
20
11,9
16
9,5
0
0,0
2
1,2
12
7,1
7
4,2
11
6,5
1
0,6
6
3,6
1
0,6
2
1,2
2
1,2
0
0,0
17
10,1
168
100,0
Regione Lazio
VA
0
1
0
0
0
0
1
1
3
1
0
0
0
0
0
0
7
%
0,0
14,3
0,0
0,0
0,0
0,0
14,3
14,3
42,9
14,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
100,0
Passando allanalisi delle procedure di affidamento, i risultati presentano una forte

eterogeneit, con unelevata percentuale di utilizzo delle gare di appalto soprattutto
per i servizi di magazzinaggio (100%), fornitura di personale (85,7%) e servizi
amministrativi (77,8%); di contro, le procedure in economia hanno riguardano
soprattutto i servizi di assistenza e sociale (60%), di cure mediche (43,2%), di
informatica e comunicazione (40,9%) e di noleggio di attrezzature (40%), mentre i
contratti gestiti dalla centrale unica di acquisto fanno riferimento soprattutto ai servizi
di preparazione e fornitura pasti (45,2%).
In linea generale, comunque, si pu concludere che complessivamente la
procedura pi utilizzata sia lappalto, che rappresenta il criterio di scelta per il 58,0%
degli affidamenti; al contrario, circa 3 contratti su 10 sono affidati mediante procedure
in economia mentre il ricorso alla centrale unica di acquisto prevista per il 12,2% dei
bandi presi in esame.
44
CGIL Roma e Lazio
Appalti e affidamenti di servizi nel Lazio per oggetto e

procedura di affidamento, settore sanit.
Anni 2013-2014, composizione %
Magazzinaggio
100,0
Fornitura personale
85,7
Amministrativi
14,3
77,8
Assicurativi
22,2
73,5
26,5
70,6
70,2
12,8
Trasporto
69,7
15,2
Altri servizi
67,4
Rip. e manut. di macchinari
67,2
Consulenza
58,3
Cure mediche
56,8
Vigilanza
Rist., prep. e fornitura pasti
38,7
Appalti
17,0
15,2
8,7
28,1
8,3
4,7
33,3
43,2
33,3
44,5
40,0
11,8
23,9
50,0
Noleggio di attr. mediche
Assistenza Sociale
17,6
16,7
40,9
14,6
40,0
16,1
35,0
20,0
45,2
60,0
45
5,0
CGIL Roma e Lazio
Tabella 16 - Appalti e affidamenti di servizi banditi nel Lazio per oggetto e procedura di affidamento,
settore sanit. Anni 2013-2014, valori assoluti.
Appalti
Magazzinaggio
Fornitura personale
Amministrativi
Assicurativi
Trasporto
Altri servizi
Rip. e manut. di macchinari
Consulenza
Cure mediche
Vigilanza
Noleggio di attr. mediche
Rist., prep. e fornitura pasti
Assistenza Sociale
Totale*
V.A.
4
6
14
36
12
33
23
31
43
14
21
6
61
4
12
14
334
%
100,0
85,7
77,8
73,5
70,6
70,2
69,7
67,4
67,2
58,3
56,8
50,0
44,5
40,0
38,7
35,0
58,0
Affidamenti
in economia
V.A.
0
1
4
13
3
6
5
11
18
2
16
4
56
4
5
24
172
%
0,0
14,3
22,2
26,5
17,6
12,8
15,2
23,9
28,1
8,3
43,2
33,3
40,9
40,0
16,1
60,0
29,9
Affidamenti
gestiti da
MEPA
V.A.
%
0
0,0
0
0,0
0
0,0
0
0,0
2
11,8
8
17,0
5
15,2
4
8,7
3
4,7
8
33,3
0
0,0
2
16,7
20
14,6
2
20,0
14
45,2
2
5,0
70
12,2
Totale
V.A.
4
7
18
49
17
47
33
46
64
24
37
12
137
10
31
40
576
%
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione *sono esclusi i 2 contratti di servizi che non
erano classificati per tipologia di affidamento
Con riferimento agli importi di gara, i dati evidenziano che le somme pi

consistenti riguardano i servizi di riparazione e manutenzione di macchinari, che
assorbono il 59,6% del totale degli importi con un giro daffari superiore a 1,3 miliardi
di euro (di cui 1,2 miliardi relativi al cosiddetto appaltone, la gara centralizzata
regionale relativa al servizio di manutenzione degli impianti); il settore manutentivo si
conferma al primo posto anche in relazione agli importi medi, con un valore di 21
milioni di euro. Seguono, a grande distanza, i servizi di ristorazione e fornitura pasti
(144 milioni di euro con un valore medio per appalto di 4,7 milioni), i servizi di
lavanderia e pulizia (rispettivamente 136 e 2,8 milioni di euro), i servizi di trasporto
(122 e 3,7 milioni) e i servizi amministrativi (118 e 6,5 milioni di euro); interessante
osservare inoltre come in questi settori si concentri anche il maggior numero di gare
regionali (5 su un totale di 7 bandi), a conferma del maggiore peso che queste
rivestono in termini economici.
Di contro, chiudono la classifica i contratti relativi ai servizi di noleggio di
attrezzature mediche, con un valore complessivo di 1,2 milioni di euro e importi medi
per 121 mila euro, seguiti da 4 contratti di servizi di magazzinaggio, con valori pari
rispettivamente a 3,9 e 1 milione di euro.
46
CGIL Roma e Lazio
Tabella 17 - Importo gare di appalto e concessione di servizi Somme e medie per settore
Importo medio
(in migliaia di )
Riparazione e manutenzione macchinari
Ristorazione, preparazione e fornitura pasti
Trasporto
Amministrativi
Assicurativi
Cure mediche
Assistenza sociale
Vigilanza
Fornitura personale medico
Consulenza
Magazzinaggio
Noleggio di attrezzature mediche
Altri servizi
Totale
21.041,7
4.657,2
2.824,8
3.699,1
6.537,3
1.687,8
607,5
1.197,6
514,5
1.684,1
2.864,7
802,5
454,9
801,7
121,0
1.893,7
3.902,2
47
Importo totale
(in migliaia di )
VA
%
1.346.666,7
144.373,4
135.592,5
122.069,7
117.670,9
86.079,2
83.234,3
44.310,6
20.581,7
20.209,2
20.053,0
19.259,0
7.733,8
3.206,7
1.209,9
87.110,4
2.259.360,7
59,6
6,4
6,0
5,4
5,2
3,8
3,7
2,0
0,9
0,9
0,9
0,9
0,3
0,1
0,1
3,9
100,0
CGIL Roma e Lazio
FOCUS: Esternalizzazioni di servizi e occupazione
Lanalisi finora condotta, articolata in due differenti linee di ricerca, ha consentito

di valutare da un lato le dinamiche occupazionali registrate nel sistema sanitario locale
negli ultimi anni e, dallaltro, di porre attenzione al sistema di affidamenti e
esternalizzazioni.
Tuttavia, a fronte di una dinamica chiara del settore occupazionale che ha visto
una forte riduzione dei lavoratori, in particolare il comparto non dirigenziale, e una
contestuale contrazione dei costi i risultati relativi ai bandi di gara risultano pi
frammentari e altalenanti, sia per lassenza di una serie storica statisticamente
significativa (quella disponibile di dimensione quinquennale), sia per limpossibilit di
distinguere e quindi ri-attribuire la competenza annuale per ciascun affidamento sia,
soprattutto, per limpossibilit di isolare e quindi quantificare le risorse destinate al
fattore lavoro allinterno del quadro degli affidamenti sopra illustrato (sia in termini
di lavoratori coinvolti sia di costo specifico di tale componente).
Al fine di integrare le informazioni finora ottenute e di costruire un ragionamento
unitario che consenta di leggere congiuntamente le dinamiche occupazionali interne e
gli effetti derivanti dai processi di esternalizzazione, stato realizzato un lavoro di
approfondimento che intende porre attenzione sulle trasformazioni e sulle ricadute
occupazionali prodotte dalloutsourcing dei servizi sanitari.
Considerata limpossibilit di realizzare unanalisi empirica degli effetti
occupazionali delle esternalizzazioni dei servizi nella sanit pubblica regionale, con il
diretto coinvolgimento delle organizzazioni regionali di categoria della CGIL
fortemente interessate da tale processo, stato realizzato un focus di
approfondimento attraverso lanalisi di alcuni appalti considerati maggiormente
chiarificatori e/o rappresentativi delle dinamiche oggetto del presente lavoro.
Le organizzazioni che hanno fornito il loro diretto contributo nella individuazione e
soprattutto nella ricostruzione dei diversi passaggi che hanno caratterizzato lo
sviluppo operativo degli affidamenti, in particolare in materia di contratti e di
condizioni di lavoro, sono state la FIOM (Federazione Italiana Operai Metalmeccanici),
la FILCAMS (Federazione Italiana Lavoratori Commercio Alberghi Mense e Servizi), FP
(Funzione Pubblica) e FILCTEM (Federazione Italiana Lavoratori Chimica Tessile
Energia Manifatture).
Le informazioni relative a ciascun affidamento considerato sono state raccolte
attraverso singole schede (di seguito riportate in forma analitica) che contengono,
accanto alle caratteristiche tecniche delle gare (stazione appaltante, importi e
procedure di gara, durata, criteri di scelta e eventuali lotti e/o subappalti, ecc.), anche
e soprattutto le diverse informazioni relative alle modalit di gestione, con particolare
riferimento alle questioni di natura occupazionale; particolare attenzione, in questa
direzione, stata prestata alle condizioni di lavoro ed agli aspetti contrattuali e
retributivi pi influenzati dai processi di esternalizzazione dei servizi, anche in
considerazione di come le riforme del mercato del lavoro in atto (il Jobs Act, la
48
CGIL Roma e Lazio
decontribuzione per i nuovi assunti) abbiano gi contribuito a ridurre gli strumenti e la

capacit rivendicativa di quote consistenti della forza lavoro.
Ci premesso lindicazione generale che emerge dalle gare oggetto di analisi (che
saranno descritte e illustrate in dettaglio nelle schede di seguito riportate), ovvero il
loro denominatore comune, rappresentato dalla riduzione del livello e delle
condizioni occupazionali e, nel contempo, dal peggioramento degli standard
quantitativi e qualitativi del servizio erogato.
Al tempo stesso la riflessione generale che deriva dallosservazione dei singoli
affidamenti che la decisione di avviare una politica di esternalizzazione dei servizi, le
cui origini precedono di molto i Programmi di Rientro dal debito - inquadrandosi
dunque nella politica di aziendalizzazione delle strutture sanitarie e non soltanto
come risposta alle reali esigenze di contenere i costi e risanare i conti pubblici sia
stata condotta senza riconoscere particolare attenzione alla complessit del
trasferimento; in particolare la politica di esternalizzazione dei servizi stata
perseguita senza porre in essere misure atte a garantire che linserimento dei
lavoratori nei nuovi contesti produttivi avvenisse senza perdere la titolarit dei diritti
previsti dai Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro (o eventualmente dallazienda
cedente), in termini di inquadramento, di livelli retributivi, di orari di lavoro e, non
ultimo, di possibilit di rivendicazioni sindacali.
Il risultato di ci stata una progressiva precarizzazione del lavoro: le logiche
sottostanti alle procedure di gara (che sembrano incentivare e addirittura premiare i
tagli lineari senza alcuna attenzione ad eventuali politiche di riorganizzazione ed
efficientamento delle risorse), ovvero i criteri di aggiudicazione spesso dettati dal
massimo ribasso hanno prodotto il progressivo depauperamento del valore del
lavoro e con esso dei redditi dei lavoratori, determinando al tempo stesso una
riduzione del numero dei lavoratori inseriti nei diversi contesi produttivi della sanit
pubblica; tra le maggiori criticit conseguenti alla fase esecutiva dei processi di
esternalizzazione si segnala infatti unassoluta sottovalutazione delle possibili
distorsioni (generalmente a danno dei lavoratori), derivanti dal cambiamento dei
soggetti aggiudicatari di un appalto; ci, nonostante la normativa vigente preveda
lintroduzione di clausole di garanzia volte a tutelare il mantenimento dei livelli
occupazionali inserendo il lavoratore nella nuova struttura o reinserendolo allinterno
della precedente azienda qualora la nuova dovesse diventare meno solida e dunque
operare tagli allorganico. Inoltre, sono stati spesso accettati accordi che prevedono
un ridimensionamento dei trattamenti economici e dei diritti garantiti oppure un
abbassamento del profilo professionale dei lavoratori che di fatto hanno contribuito a
trasformare i contratti pubblici a tempo indeterminato o comunque stabili in
contratti di lavoro costantemente precari.
A tutto questo si sono aggiunti strumenti contrattuali pi o meno irregolari
(innalzamento del numero delle ore di lavoro con contestuale sovraccarico dei
lavoratori e, conseguentemente, riduzione della qualit del servizio offerto,
escamotage volti a ridurre i costi retributivi e contributivi, ecc.), che hanno
progressivamente eroso il sistema di diritti e delle tutele in passato riconosciuti ai
lavoratori.
49
CGIL Roma e Lazio
Come premesso, si riportano in dettaglio i singoli bandi oggetto di analisi:
- Servizi di pulizia, sanificazione e ausiliarato

Azienda Ospedaliera San Giovanni Addolorata (22 milioni di euro);
- Servizi di pulizia, sanificazione e ausiliarato
Azienda Ospedaliera San Filippo Neri (36,5 milioni di euro);
- Multiservizio tecnologico gestione e manutenzione di tutti gli impianti
tecnologici, termini, idrici e di condizionamento delle Aziende Sanitarie
Ospedaliere della Regione Lazio
Azienda Ospedaliera San Camillo Forlanini (13 milioni di euro);
- Interventi di primo soccorso o di soccorso avanzato nellambito del servizio di
soccorso sanitario in emergenza in area extra-ospedaliera e/o di auto medica
mediante limpiego di mezzi di soccorso in dotazione della Croce Rossa Italiana
sotto il coordinamento ed il controllo dellARES 118,
Convenzione tra ARES 118 e CRI (19,5 milioni di euro);
- Servizio di trasporto protetto e trasferimento dei pazienti, ricoverati nelle
strutture dellAzienda USL di Rieti, presso altre strutture sanitarie nonch del
servizio di trasporto di materiale biologico e documentazione varia.
ASL Rieti (2 milioni di euro);
-
Gara centralizzata per laffidamento del servizio di noleggio, lavaggio,

asciugatura, disinfezione, fissaggio, stiratura e piegatura, consegna e ritiro della
biancheria piana e confezionata, dei materassi, dei guanciali, del vestiario e
delle divise per il personale di tutte le ASL e le Aziende ospedaliere regionali
Policlinico Umberto I (110 milioni di euro oltre IVA)
50
CGIL Roma e Lazio
Informazioni preliminari
Categoria di riferimento
FILCAMS-CGIL
Oggetto del servizio appaltato
Servizi di pulizia, sanificazione e ausiliarato
Azienda di riferimento
San Giovanni Addolorata
Eventuale lotto di riferimento
Gara regionale, lotto n. 5 San Giovanni Addolorata (lotto

unico)
Data di pubblicazione
dellultimo bando assegnato
Giugno 2011
Importo di gara
22,2 milioni di euro
Partecipanti alla gara
10 (di cui 5 societ singole e 5 Raggruppamenti

temporanei di impresa che, in caso di vincita, si sarebbero
alternate nellesecuzione del servizio)
Criteri economici/tecnici di
partecipazione
Punteggio economico (50%) e punteggio tecnico (50%)
Data di aggiudicazione
11/03/2013
Importo di aggiudicazione
18.425.994,64 euro
Vincitore della gara
Manutencoop
Durata o termine di esecuzione
36 mesi
Subappalti
No
Condizioni occupazionali
Impiego di personale
Attualmente lorganico dei lavoratori che prestano servizio di

pulizia e ausiliarato al San Giovanni di circa 224 unit, di
cui 85 ausiliari e 139 pulitori
Cronologia del processo di

esternalizzazione e condizioni
dei lavoratori
La prima esternalizzazione del servizio risale al 1996,

quando venne realizzato un outsourcing al netto delle
risorse umane: venne cio esternalizzato il servizio ma non
le persone, che furono riassorbite in altre attivit interne. Gli
addetti al servizio vennero invece assunti con contratti
novativi dalla societ che si aggiudic lappalto.
A seguito delle politiche di rigore dettate dalla spending
review del Governo Monti, il servizio di ausiliarato sub un
peggioramento: nel dettaglio, ci fu un taglio di circa il 15%
delle ore destinate al servizio, determinando una riduzione
dellassistenza nei reparti e un peggioramento delle
condizioni dei lavoratori che furono destinati (al fine di
mantenere salvo il reddito) a svolgere altre mansioni e
attivit, frazionando lorario di lavoro e saltando i riposi.
Dopo laggiudicazione dellultimo bando (nel 2013), le
condizioni dei lavoratori sono ulteriormente peggiorate:
lofferta presentata dalla societ vincitrice prevedeva una
ulteriore riduzione di 90mila ore di lavoro a fronte di un
risparmio di 3 milioni di euro e di una riduzione del servizio
del 25% (successivamente la riduzione delle ore fu portata
a 60mila con un risparmio di 2 milioni di euro). Se si
considera che, parallelamente, nellospedale stato aperto
un nuovo padiglione (con circa 20mila mq di superficie in
pi da pulire), questa flessibilit concordata ha comportato
un forte aumento dei carichi di lavoro.
In termini retributivi, i lavoratori hanno dovuto rinunciare in
media a 8 punti di salario.
51
Sicurezza dei lavoratori
CGIL Roma e Lazio
Nel bando di gara sono espressi gli oneri per la sicurezza

non soggetti a ribasso (11.800 euro).
In questo settore, tuttavia, il fattore di rischio pi comune
rappresentato dalleccessivo carico di lavoro. Nonostante le
tecnologie innovative previste nellofferta presentata dalla
societ vincitrice quali, ad esempio, carrelli di lavoro pi
leggeri e maneggevoli, aste con bandiere usa e getta che
consentono una pulitura veloce riducendo lo sforzo fisico il
lavoro rimane comunque faticoso. Il settore, nello specifico,
presenta una morbilit media del 10% che colpisce
trasversalmente tutti i lavoratori, in particolare le donne.
Fonte: Elaborazioni Eures Ricerche Economiche e Sociali su fonte FILCAMS-CGIL
52
CGIL Roma e Lazio
Oggetto del servizio
appaltato
Importo di gara
partecipazione
Durata o termine di
esecuzione
Subappalti
FILCAMS-CGIL
Servizi di pulizia, sanificazione e ausiliarato
San Filippo Neri
Gara regionale, lotto n. 2 San Filippo Neri e ASL Roma E
Giugno 2011
Circa 36,5 milioni di euro (comprende anche la ASL Roma E)
9 (di cui 5 societ singole e 4 Raggruppamenti temporanei
di impresa)
Punteggio economico (50%) e punteggio tecnico (50%)
11/03/2013
18 milioni di euro (30 milioni considerando anche la ASL
Roma E)
Manutencoop
36 mesi
No

esternalizzazione e
condizioni dei lavoratori
Attualmente lorganico dei lavoratori che prestano servizio di

pulizia e ausiliarato al San Filippo Neri di circa 270 unit,
di cui 135 ausiliari e 135 pulitori
Dopo lultimo cambio appalto c stata una ridefinizione del
servizio: le aree ospedaliere che prima erano a medio-basso
rischio sono diventate tutte a basso rischio, mentre le aree
ad alto rischio sono state quasi tutte riformulate a medio
rischio. La differenza tra le varie tipologie di rischio sta nella
frequenza degli interventi di pulizia (ad esempio, le sale
operatorie sono ad alto rischio). Lesigenza di ridurre le ore
di lavoro ha dunque determinato una riduzione della qualit
del servizio e lincremento del rischio per i pazienti di
contrarre infezioni ospedaliere.
Sul fronte retributivo si evidenzia una riduzione del reddito
dei lavoratori pari a circa il 17%.
Nessuna particolare osservazione
Fonte: Elaborazioni Eures Ricerche Economiche e Sociali su fonte FILCAMS-CGIL
53
Oggetto del servizio
appaltato
Importo di gara
partecipazione
Durata o termine di
esecuzione
Subappalti

esternalizzazione e
condizioni dei lavoratori
CGIL Roma e Lazio
FIOM-CGIL
Multiservizio tecnologico gestione e manutenzione di tutti
gli impianti tecnologici, termini, idrici e di condizionamento
delle Aziende Sanitarie Ospedaliere della Regione Lazio
San Camillo Forlanini
Gara Regionale, lotto A San Camillo Forlanini (la gara
comprende anche la ASL Roma A, Roma D, SantAndrea e
San Giovanni)
Agosto 2003
13 milioni di euro (la cifra relativa al sito del San Camillo;
il valore dellintero lotto di 413 milioni)
9
Punteggio tecnico (70%) e punteggio economico (30%)
01/03/2005; nel maggio 2006 stata stipulata la
Convenzione tra la Regione Lazio e la societ aggiudicataria.
Da dicembre 2014 lente decide di aderire alla Convenzione
Consip.
n.d.
Il lotto A venne aggiudicato dal raggruppamento
Temporaneo di Impresa Composto da Elyo Srl, CNP e CNS.
Con riferimento al San Camillo, lorganizzazione dei servizi
fu divisa in 2, ovvero la Elyo (che nel 2009 si fonder con
Cofathec cambiando denominazione sociale e diventando la
societ Cofely), mentre la CNP manteneva il Forlanini. Nel
2008, tuttavia, la gestione del servizio fu unificata.
8 anni a comunicare dal 2007 (anno di effettiva entrata in
vigore). Il successivo contratto Consip (Dicembre 2014) ha
invece durata di 24 mesi, eventualmente prorogabili di
ulteriori 12 mesi.
Elyo subappalt la gestione della parte nuova del San
Camillo a Edilclima Srl
Dopo ladesione alla convenzione Consip le risorse
metalmeccaniche coinvolte sono 66 (di cui 40 Cofely, 12
CNP e 14 Stim).
Nel 1978 il San Camillo assunse i lavoratori della Astrim
Termogestioni che si occupavano della gestione delle
maestranze e i servizi di conduzione/manutenzione/
installazione dellattivit termico/idrico/sanitaria.
Negli anni successivi lente ha bandito le gare per le attivit
sopra elencate senza tuttavia esternalizzare mai il
personale.
Nel 1986 furono esternalizzate le attivit di gestione,
installazione, manutenzione e fornitura di energia e gasolio
di tutto il settore termoidraulico/idrico/sanitario, con la sola
esclusione dei reparti di degenza, delle camere operatorie e
degli ambulatori (che vennero affidati al personale ex Astrim
assunto nel 1978) e della centrale termica, gestita invece
con il proprio personale. Laggiudicatario fu la societ
Jacorossi (gruppo AGIP) per circa 16 miliardi di lire.
Nel 1997 il nuovo bando di gara allarg il perimetro dazione
54
CGIL Roma e Lazio
(inserendo anche le camere operatorie e gli ambulatori) e

ridusse il costo della commessa a 9 miliardi di lire. I
lavoratori ex Astrim vennero spostati in un reparto chiamato
Squadra di Emergenza lavorando h24 mentre i lavoratori
dellospedale continuarono a gestire le centrali termiche (le
uniche ad essere gestite ancora internamente).
Nel 2002, a fronte di un aumento del costo della commessa
(che passa da 9 a 12 miliardi di euro), vennero
esternalizzate le attivit elettriche e la conduzione di una
delle due centrali termiche del San Camillo. I lavoratori
precedentemente impegnati nella centrale esternalizzata
vennero in parte spostati nellaltra centrale dellospedale
(con conseguente riduzione degli orari di lavoro) e in parte
riadattati ad altre mansioni.
Dal 2006 non ci sono state restrizioni per i lavoratori sotto
nessun punto di vista (in ottemperanza allart. 2112 c.c.).
Fonte: Elaborazioni Eures Ricerche Economiche e Sociali su fonte FIOM-CGIL
55
CGIL Roma e Lazio
FP - CGIL
Interventi di primo soccorso o di soccorso avanzato

nellambito del servizio di soccorso sanitario in emergenza in
area extra-ospedaliera e/o di auto medica ivi compresi i
trasporti secondari legati al primo intervento mediante
limpiego di mezzi di soccorso in dotazione della Croce Rossa
Italiana sotto il coordinamento ed il controllo dellAzienda
Regionale per lEmergenza Sanitaria 118
Convenzione attuativa per lintegrazione del Servizio

Sanitario di Emergenza tra ARES 118 e CRI
Il 29 maggio 2012 presso la Regione Lazio stato attivato

un protocollo dintesa tra ARES 118 e la Croce Rossa
Italiana; tuttavia, a seguito delle irregolarit riscontrate da
parte della CRI (tuttora oggetto di indagine della Guardia di
Finanza), stata indetta una gara europea in affidamento
diretto pubblicata sul BURL in data 17 gennaio 2014.
Importo di gara
Il protocollo dintesa sottoscritto nel 2012 ha un importo di

circa 19,5 milioni di euro.
La gara europea del 2014, invece, ha un valore economico
di circa 60 milioni di euro.
partecipazione
La convenzione stata ratificata in data 28 maggio 2012.

La nuova gara europea sar invece in esecuzione da luglio
2015.
La durata della sottoscrizione stabilita in 6 anni a

decorrere dalla sottoscrizione; la gara europea dispone
invece una durata di 36 mesi dalla data di sottoscrizione.
Subappalti
La convenzione del 2012 aveva tassativamente vietato di

subappaltare o cedere il servizio in questione (articolo 5
della convenzione); tuttavia, il 19 ottobre 2012 la Croce
Rossa Italiana ha indetto una gara per il subappalto del
servizio (per la durata di un mese e importo complessivo di
circa 160mila euro), che stato affidato alla societ CSF srl
Costruzioni e Servizi che ha a sua volta individuato la
societ Job Italia Agenzia spa per il lavoro.
Il protocollo con la Cri doveva garantire i livelli occupazionali

relativi alla convenzione di Roma e Latina per un totale di 91
unit a Roma e 65 a Latina.
La gara europea che sar presto in esecuzione prevede 320
assunzioni vere con contratto di lavoro riconosciuto.

dei lavoratori
A seguito dei subappalti, da Agosto a Settembre 2012 gli

infermieri addetti al servizio passano dalla CRI alla societ
Job Italia con contratto interinale, poi alla societ CSF
Costruzioni e Servizi e, a dicembre, vengono nuovamente
56
CGIL Roma e Lazio
affidati alla Job Italia. Contestualmente viene fatto firmare

agli infermieri un contratto di lavoro in cui vengono
individuati con qualifica C1 anzich con qualifica superiore
D2 il livello previsto dal CCNL di riferimento con la
minaccia di essere sostituiti da personale in cerca di lavoro
(e quindi disposto sicuramente ad accettare) in caso di
rifiuto. Questo si traduce prevedibilmente in un risparmio
in termini retributivi e contributivi.
Con riferimento agli autisti delle ambulanze, nonostante
limpegno di una loro stabilizzazione in congruit con la
durata
della
convenzione,
si
assiste,
ad
oggi,
allallontanamento di almeno 50 unit di lavoro; in
particolare, nella provincia di Frosinone stata indetta una
selezione di 16 unit e tra i requisiti necessari, oltre a quelli
previsti dalla convenzione, stato aggiunto il possesso e il
superamento di uno specifico corso di formazione
denominato PSTI, titolo di esclusiva pertinenza della CRI in
favore dei propri volontari. Conseguentemente, non sono
rientrati nellassunzione i lavoratori che da anni avevano
lavorato per ARES 118.
Fonte: Elaborazioni Eures Ricerche Economiche e Sociali su fonte FP-CGIL
57
CGIL Roma e Lazio
FP - CGIL
Servizio di trasporto protetto e trasferimento dei pazienti,

ricoverati nelle strutture dellAzienda USL di Rieti, presso
altre strutture sanitarie nonch del servizio di trasporto di
materiale biologico e documentazione varia.
ASL Rieti

4 maggio 2013
Importo di gara
2 milioni di euro

partecipazione
50% offerta tecnica e 50% offerta economica
14 maggio 2014
(-3% servizio trasporto protetto e -9% servizio trasporti vari
Croce Rossa Italiana Srl. Tuttavia, ad oggi non ancora

stato firmato il contratto di servizio e la ASL a seguito
dellintervento della FP CGIL di Rieti ha comunicato di
prorogare il servizio al precedente aggiudicatario per
ulteriori 2 mesi. Le parti sono comunque riconvocate presso
la Direzione Territoriale del Lavoro per il 15 luglio.
2 anni dalla data di stipula del contratto
Subappalti
Ad oggi sono impiegati circa 22 operatori (infermieri, autisti

e, alloccorrenza, medici rianimatori). La ditta aggiudicataria
ha dichiarato di adibire al servizio 31 operatori (13
infermieri, 13 autisti-barellieri e 5 autisti auto). Tuttavia, le
unit di personale non saranno impegnate in maniera
continuativa, ma i 31 operatori rappresentano il totale del
personale potenzialmente disponibile che tuttavia opera
anche in altri cantieri.

dei lavoratori
Il servizio di trasporto protetto della ASL di Rieti

esternalizzato a ditte esterne gi da molti anni ha
registrato fin dal passato forti irregolarit, in particolare per
quanto riguarda labuso del volontariato e del lavoro
irregolare (al fine di eludere i costi contributivi, gran parte
del salario dei lavoratori veniva erogato sotto forma di
rimborso spese).
Le cose non sono cambiate con la nuova gara: in primo
luogo, il disciplinare di gara conteneva elementi di non
congruit: pi si produceva ribasso economico e pi si
aumentava il numero di dipendenti da adibire al servizio, pi
cresceva la probabilit di ottenere un punteggio elevato e
vincere la gara. Inoltre, nel disciplinare di gara stata
omessa la clausola sociale relativa al mantenimento del
livello occupazionale preesistente; pertanto la ditta
aggiudicataria ha dichiarato di non voler riassumere
nessuno dei lavoratori gi addetti al servizio (con contratto
a tempo determinato), ai quali non stato riconosciuto
58
CGIL Roma e Lazio
alcun diritto derivante dal passaggio di appalto. stata

manifestata disponibilit a eventuali riassunzioni degli
addetti ma attraverso strumenti di maggiore flessibilit quali
le partite IVA (in luogo dei contratti a tempo indeterminato)
e i rimborsi spese in luogo delle retribuzioni.
Fonte: Elaborazioni Eures Ricerche Economiche e Sociali su fonte FP-CGIL
59
CGIL Roma e Lazio
FILCTEM CGIL
Gara centralizzata per laffidamento del servizio di noleggio,

lavaggio, asciugatura, disinfezione, fissaggio, stiratura e
piegatura, consegna e ritiro della biancheria piana e
confezionata, dei materassi, dei guanciali, del vestiario e
delle divise per il personale di tutte le ASL e le Aziende
ospedaliere regionali
Policlinico Umberto I
Lappalto costituito da 8 lotti.

Quelli di riferimento sono i primi 4 (tra cui quello al cui
interno si trova il Policlinico Umberto I) aggiudicati dalla
stessa societ appaltatrice.
24/04/2012
Importo di gara
Circa 110 milioni di euro (oltre IVA). I primi 4 lotti hanno

un valore complessivo di 59 milioni di euro.
La societ aggiudicataria stata lunica ditta a presentare

lofferta poich la base dasta troppo bassa (limporto
presentava gi in partenza un ribasso di circa il 30%
rispetto a quelli precedenti a cui si successivamente
aggiunto un ulteriore taglio del 5% derivante dalla Spending
Review) aveva convinto le altre societ a mandare deserta
la gara per attendere un prevedibile rialzo che poi non c
stato.
partecipazione
Il 24 aprile 2012 la commessa stata assegnata e a luglio

dello stesso anno avvenuta la firma del contratto. Il lavoro
effettivo ufficialmente cominciato il 29 dicembre 2012.
Sogesi Spa
48 mesi a cominciare dalla data della stipula
Subappalti
Lorganico costituito da 17 lavoratori a tempo pieno, ai

quali si aggiunge una collaborazione di 4 ore. Gli addetti,
oltre al lavoro nel Policlinico, coprono eventuali sostituzioni
per assenza in altri presidi in appalto alla stessa azienda.
Fino a marzo 2015 di questi 17 lavoratori 12 erano assunti a
tempo indeterminato e 5 in regime di somministrazione.
Successivamente, 4 di questi lavoratori sono stati assunti a
tempo indeterminato dalla ditta appaltatrice mentre uno
rimasto in regime di somministrazione.
Con la precedente azienda appaltante lorganico era
costituito da 22 persone.

dei lavoratori
Il servizio era esternalizzato gi prima del 2012, ma le gare

erano gestite dalle singole ASL e AO. Con riferimento al
Policlinico Umberto I, il servizio era affidato alla dita ADAPTA
che dopo lultima gara ha perso tutti gli appalti che aveva in
precedenza (attualmente solo presente allinterno del
60
CGIL Roma e Lazio
Policlinico Gemelli che per un appalto privato) e ha

messo in mobilit circa 100 lavoratori, tra cui anche quelli
del Policlinico.
Nonostante lintervento delle organizzazioni sindacali ai
lavoratori non stata garantita la continuit del rapporto di
lavoro poich la clausola di salvaguardia non applicabile in
quanto lappalto stato vinto per un importo inferiore a
quello precedente. A seguito di ci, si decide di aprire una
trattativa direttamente con la Sogesi al termine della quale
viene siglato un accordo tra Filctem CGIL, Femca CISL e
Uiltec UIL per il riassorbimento del personale (inizialmente
con contratto a tempo determinato di un anno e poi a
tempo indeterminato).
Nel passaggio, tuttavia, i lavoratori hanno perso
linquadramento professionale che avevano con la
precedente azienda, risultando quindi sotto-inquadrati pur
avendo acquisito maggiori responsabilit e lamentando un
sovraccarico di lavoro (in particolare, i lavoratori denunciano
un sottodimensionamento della forza lavoro impiegata
allinterno del presidio rispetto al carico di lavoro richiesto).
Il problema principale relativo alla salute e alla sicurezza dei

lavoratori riguarda gli spazi e i locali adibiti al guardaroba.
Gli spazi sono piccoli, manca uno spogliatoio, la stanza per
la cernita della biancheria pressoch inagibile ma
nonostante ci si presta lavoro al suo interno. Il servizio di
guardaroba, inoltre, comporta lo spostamento continuo di
carrelli molto pesati (fino a 300 kg) e le ridotte dimensioni
dei locali rendono particolarmente difficili queste manovre.
Lesternalizzazione del servizio ha reso prevedibilmente
difficile risolvere queste problematiche: gli spazi sono forniti
dalla struttura ospedaliera, il che esonera parzialmente
lazienda
appaltatrice
da
eventuali
responsabilit.
Questultima, tra laltro, non ha alcun interesse a esercitare
pressione per un miglioramento degli spazi di lavoro
entrando cos in contrasto con lospedale presso il quale
eroga il servizio. Di conseguenza, queste difficolt si
scaricano direttamente sui lavoratori.
Fonte: Elaborazioni Eures Ricerche Economiche e Sociali su fonte FILCTEM-CGIL
61
CGIL Roma e Lazio
GLOSSARIO
Accordo quadro: costituisce una novit, introdotta dal Codice, per laffidamento degli
appalti nei settori ordinari. Ha lo scopo di accorpare lacquisizione di quei beni o servizi
di tipo ripetitivo e omogeneo quando la stazione appaltante non in grado di
prevedere con anticipo le effettive quantit da acquistare. Con laccordo quadro la
stazione appaltante selezioner uno o pi operatori economici dai quali acquister, per
un certo periodo di tempo, le forniture o i servizi oggetto dellaccordo. Laccordo
quadro vincola il soggetto affidatario allespletamento delle prestazioni in favore della
stazione appaltante, ma non vincola la stazione appaltante allacquisto delle quantit
di beni e servizi preventivamente stimati nel caso in cui non ne ha la necessit. Se la
fase procedurale dellaccordo quadro gestito da un centrale di committenza, in base
alle disposizioni ANAC la stazione appaltante indicher come procedura di acquisizione
affidamento diretto in adesione ad accordo quadro/convenzione.
Affidamento diretto: le acquisizioni sono effettuate con materiali e mezzi propri o
appositamente acquistati o noleggiati con personale proprio delle stazioni appaltanti, o
eventualmente assunto per loccasione, sotto la direzione del responsabile del
procedimento.
Affidamento in economia: si ha affidamento in economia quando la stazione
appaltante provvede direttamente al compimento di un lavoro mediante un proprio
ufficio, il quale assume la manodopera o impiega operai dipendenti dalla stessa
amministrazione, acquista materiali, noleggia mezzi dopera e di trasporto, organizza
e gestisce il lavoro. Si tratta di procedure semplificate rispetto alle gare ordinarie in
relazione al modesto valore del contratto o allurgenza di provvedere
Appalti pubblici di forniture: sono appalti pubblici aventi per oggetto lacquisto o la
locazione finanziaria di beni e/o prodotti
Appalti pubblici di lavori: sono contratti a titolo oneroso tra un imprenditore e una
amministrazione o ente appaltante aventi ad oggetto la sola esecuzione di lavori
pubblici, o la progettazione esecutiva e lesecuzione di lavori pubblici in casi
predeterminati
Appalti pubblici di servizi: sono appalti pubblici aventi ad oggetto la prestazione di
servizi
Bando di gara: latto amministrativo con il quale la stazione appaltante rende nota
lesistenza di una procedura ad evidenza pubblica e ne disciplina lo scioglimento.
Attraverso il bando viene esternata e pubblicizzata la determinazione di contrarre.
62
CGIL Roma e Lazio
Contratti sopra e sotto soglia comunitaria: Il Codice prevede discipline differenti a

seconda che un contratto si collochi, in base al suo valore, al di sopra o al di sotto di
una determinata soglia. Tale soglia, diversamente indicata per lavori, servizi e
forniture, conferisce o meno agli appalti una rilevanza in ambito comunitario. Per
laffidamento dei contratti di rilevanza comunitaria si applicano i principi e le norme
del Codice di diretta derivazione comunitaria.
Cottimo fiduciario: non una vera e propria gara ma una trattativa privata e come
tale gode di una scelta ampiamente discrezionale da parte della stazione appaltante.
Nel cottimo fiduciario le acquisizioni avvengono mediante affidamento a terzi (i
cottimisti) e in questo si distingue dallamministrazione diretta, in cui le acquisizioni
sono effettuate con mezzi propri (o noleggiati) e personale proprio della stazione
appaltante (o eventualmente assunto per loccasione). In generale ammesso per i
conferimenti che non superino il valore di 200 mila euro, ma, per particolari tipologie
di affidamenti, la soglia si estende a 300 mila euro.
Criterio dellofferta economicamente pi vantaggiosa: E un criterio di selezione
delle offerte presentate dai partecipanti alle gare. In base a questo criterio la
valutazione delle offerte verte su una pluralit di elementi, il cui peso ponderale dovr
essere previamente individuato dalla stazione appaltante. Oltre al prezzo, dunque,
verranno valutati altri elementi quali la qualit, il pregio tecnico, le caratteristiche
estetiche e funzionali, ecc. La stazione appaltante individua le caratteristiche minime
delle prestazioni oggetto dellappalto, sulla cui base i concorrenti definiscono un
progetto tecnico da offrire. Lofferta dei concorrenti sar dunque suddivisa in una
parte tecnica relativa alle modalit di espletamento dellappalto e in una parte
economica relativa al prezzo cui lofferente sar disposto a realizzare la fornitura o il
servizio. La migliore offerta sar quella che avr ottenuto il punteggio complessivo pi
alto, risultante dalla somma del punteggio attribuito allofferta tecnica e del punteggio
attribuito allofferta economica.
Criterio del massimo ribasso: E un criterio di selezione delle offerte presentate dai
partecipanti alle gare. In base a tale criterio la valutazione delle offerte verte
esclusivamente sul confronto tra i prezzi offerti dai concorrenti.
Dialogo competitivo: una procedura di tipo eccezionale nella quale la stazione
appaltante, in caso di appalti particolarmente complessi, avvia un dialogo con i
candidati ammessi a tale procedura, al fine di elaborare una o pi soluzioni atte a
soddisfare le sue necessit e sulla base della quale o delle quali i candidati selezionati
saranno invitati a presentare le offerte; la procedura costituita da 3 fasi: nella prima
si provvede alla selezione degli operatori economici da ammettere ad dialogo, la
seconda quella del dialogo vero e proprio prevede un confronto tra la stazione
appaltante e gli operatori atto a definire la soluzione (o le soluzioni) possibili e, infine,
nella terza fase si procede alla gara vera e propria sulla base della soluzione (o delle
soluzioni) individuate in fase di dialogo.
63
CGIL Roma e Lazio
Procedura di aggiudicazione dellappalto: il metodo di scelta del contraente che

voglia affidare contrattualmente a terzi lincarico di eseguire opere o forniture o
svolgere determinati servizi
Procedura aperta: una procedura di gara ordinaria in cui ogni operatore
economico interessato pu presentare unofferta. La caratteristica di tale procedura,
per gli appalti sia sopra sia sotto soglia comunitaria, che la stazione appaltante nel
bando di gara fornisce tutte le informazioni per la presentazione delle offerte e la
partecipazione alla gara. I soggetti che possiedono i requisiti di qualificazione richiesti
nel bando, pertanto, possono partecipare alla competizione presentando la propria
offerta.
Procedura negoziata: una procedura eccezionale cui la stazione appaltante pu
fare ricorso solo nelle ipotesi e alle condizioni espressamente stabilite dal Codice degli
Appalti. Sono cos definite in quanto le stazioni appaltanti consultano gli operatori
economici da loro scelti e negoziano con essi le condizioni dellappalto. La peculiarit
di tali procedure il contatto della stazione appaltante con i potenziali contraenti
prima di effettuare laggiudicazione.
Procedura negoziata previa pubblicazione del bando di gara: Larticolo 56 del
Codice degli Appalti prevede che possibile fare ricorso a procedure negoziate previa
pubblicazione del bando nelle seguenti ipotesi:
- quando, in esito allespletamento di una procedura ordinaria o di un dialogo
competitivo, tutte le offerte presentate sono irregolari o inammissibili in
relazione ai requisiti degli offerenti e delle offerte;
- nel caso di appalti pubblici di lavori che vengano realizzati unicamente a scopo
di ricerca, sperimentazione o messa a punto, e non per assicurare una
redditivit o il recupero dei costi di ricerca e sviluppo;
In tali ipotesi la stazione appaltante inviter alla procedura i soggetti che ne faranno
richiesta.
Procedura negoziata senza pubblicazione del bando: Larticolo 57 del Codice
degli Appalti prevede che possibile fare ricorso a procedure negoziate senza previa
pubblicazione del bando nelle seguenti ipotesi:
- qualora, in esito allesperimento di una procedura ordinaria, non sia stata
presentata nessuna offerta o nessuna offerta appropriata o nessuna
candidatura;
- qualora, per ragioni di natura tecnica o artistica ovvero attinenti alla tutela di
diritti esclusivi, il contratto possa essere affidato unicamente ad un operatore
economico determinato;
- nei casi urgenti di bonifica e messa in sicurezza di siti contaminati;
- per i servizi consistenti nella ripetizione di servizi analoghi gi affidati
alloperatore economico aggiudicatario del contratto iniziale della medesima
stazione appaltante, a condizione che tali servizi siano conformi al progetto di
base e che tale progetto sia stato oggetto di un primo contratto aggiudicato
secondo una procedura aperta o ristretta; in questa ipotesi il ricorso alla
64
CGIL Roma e Lazio
procedura negoziata senza bando consentita nei 3 anni successivi alla

stipulazione del contratto iniziale e deve essere indicata nel bando del contratto
originario;
- per lavori o servizi complementari, non compresi nel progetto iniziale n nel
contratto iniziale che, a seguito di una circostanza imprevista, sono divenuti
necessari allesecuzione dellopera o del servizio, a patto che questi progetti
complementari non possano essere separati, sotto il profilo tecnico o
economico, dal contratto iniziale e il loro importo non superi il 50% di quello del
contratto iniziale;
In tali ipotesi sar la stazione appaltante a scegliere i soggetti da invitare alla
procedura medesima.
Procedura ristretta: una procedura ordinaria ristretta che si svolge in due fasi:
nella prima fase la stazione appaltante rende noto agli operatori economici la facolt
di procedere allaffidamento di un determinato appalto e fornisce tutte le informazioni
necessarie (i requisiti che i soggetti devono possedere per partecipare alla
competizione) per presentare una richiesta di invito. Nella seconda fase la stazione
appaltante invia una lettera di invito ai soggetti che hanno soddisfatto i requisiti
previsti; gli operatori che hanno ricevuto linvito possono quindi presentare unofferta
e partecipare al bando di gara. In passato con la procedura ristretta le stazioni
appaltanti avevano la facolt di limitare il numero dei concorrenti (la cosiddetta
forcella) sulla base di criteri oggettivi e non discriminatori indicati nel bando.
Nellattuale ordinamento ci non pi consentito e la lettera di offerta deve essere
inviata a tutti i concorrenti che ne abbiano fatto richiesta e presentino i requisiti di
partecipazione.
Sistema dinamico di acquisizione: un processo di acquisizione interamente
elettronico, per acquisti di uso corrente, le cui caratteristiche generalmente disponibili
sul mercato soddisfano le esigenze di una stazione appaltante, limitato nel tempo e
aperto per tutta la sua durata a qualsivoglia operatore economico che soddisfi i criteri
di selezione e che abbia presentato un'offerta indicativa conforme al capitolato d'oneri.
Stazione appaltante: Per stazione appaltante si intende, in senso generico, il
soggetto pubblico o privato che affida a terzi mediante una procedura di gara (appalto
o affidamento) la fornitura di beni o servizi.
65

REPORT Tra Esternalizzazioni e Spending Review 6 7 Fabio

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

REPORT Tra Esternalizzazioni e Spending Review 6 7 Fabio

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

TRA ESTERNALIZZAZIONI E SPENDING REVIEW

Qualit, quantit e costo del lavoro

EURES Ricerche Economiche e Sociali

CGIL Roma e Lazio

FOCUS: Esternalizzazioni di servizi e occupazione ...................................................................... 48

EURES Ricerche Economiche e Sociali

CGIL Roma e Lazio

I provvedimenti di contenimento e riduzione della spesa pubblica e gli interventi

EURES Ricerche Economiche e Sociali

CGIL Roma e Lazio

sanitarie pubbliche (ad esempio laboratori di analisi, sterilizzazione, lavanderia,

EURES Ricerche Economiche e Sociali

CGIL Roma e Lazio

Il personale dipendente nelle strutture sanitarie

Le risorse umane costituiscono il fattore centrale dellofferta sanitaria, poich la

EURES Ricerche Economiche e Sociali

CGIL Roma e Lazio

Il personale dipendente* nelle strutture sanitarie regionali.

Personale non dirigente

In termini dinamici, a seguito dellapprovazione dei Programmi di Rientro si

EURES Ricerche Economiche e Sociali

CGIL Roma e Lazio

determinata soprattutto dalle politiche di esternalizzazione di alcuni servizi

La riduzione del personale nelle strutture sanitarie regionali dopo

di cui dirigenti non

Aziende Sanitarie Locali

Tabella 2 - Il personale dipendente nelle strutture sanitarie regionali. Variazioni assolute e %

EURES Ricerche Economiche e Sociali

CGIL Roma e Lazio

La riduzione del personale dipendente nelle ASL del Lazio dopo

di cui dirigenti non

Tabella 3 - Il personale dipendente nelle ASL del Lazio.

EURES Ricerche Economiche e Sociali

CGIL Roma e Lazio

Il personale dipendente* nelle ASL del Lazio.

38.185 38.479 37.915

Personale non dirigente

EURES Ricerche Economiche e Sociali

CGIL Roma e Lazio

La riduzione del personale dipendente nelle AO del Lazio dopo

di cui dirigenti non

EURES Ricerche Economiche e Sociali

CGIL Roma e Lazio

Il personale dipendente* nelle Aziende Ospedaliere** regionali

Personale non dirigente

EURES Ricerche Economiche e Sociali

CGIL Roma e Lazio

EURES Ricerche Economiche e Sociali

CGIL Roma e Lazio

1.1 Il personale per tipologia di contratto (tempo determinato e

Al fine di individuare le principali caratteristiche e le dinamiche del mercato del

Composizione % del personale dipendente delle strutture

EURES Ricerche Economiche e Sociali

CGIL Roma e Lazio

Tabella 8 Composizione del personale dipendente delle strutture sanitarie pubbliche

Tabella 9 - Il personale a tempo indeterminato e determinato* nelle strutture sanitarie

Pers. Tecnico non

Coerentemente a quanto sopra evidenziato, lanalisi dinamica conferma una

EURES Ricerche Economiche e Sociali

CGIL Roma e Lazio

contratti a termine, dove tra laltro risulta lunica categoria professionale ad

Variazione dei personale dipendente delle strutture sanitarie regionali (a

Contratti a tempo determinato*

Contratti a tempo indeterminato