Manual Do Candidato Política Internacional

MANUAL DO CANDIDATO
POLTICA INTERNACIONAL
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado
Secretrio-Geral
Embaixador Celso Amorim

Embaixador Antonio de Aguiar Patriota
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente
Embaixador Jeronimo Moscardo
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao

Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes
sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso
promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais
e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores

Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo, Sala 1
70170-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 3411-6033/6034
Fax: (61) 3411-9125
Site: www.funag.gov.br
Manual do Candidato
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
Braslia, 2010
Copyright , Fundao Alexandre de Gusmo

Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo
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Equipe Tcnica:
Eliane Miranda Paiva
Maria Marta Cezar Lopes
Cntia Rejane Sousa Arajo Gonalves
Erika Silva Nascimento
Juliana Corra de Freitas
Jlia Lima Thomaz de Godoy
Programao Visual e Diagramao:
Juliana Orem e Maria Loureiro
Impresso no Brasil 2010

Pecequilo, Cristina Soreanu.
Manual do candidato : poltica internacional /
Cristina Soreanu Pecequilo. Braslia : Fundao
Alexandre de Gusmo, 2009.
356p.
ISBN: 978-85-7631-181-2
1. Poltica internacional. I. Ttulo.
CDU 327
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme

Lei n 10.994, de 14/12/2004.
Existem duas respostas freqentes para qualquer grande evento

histrico, ambas inapropriadas, seno totalmente equivocadas: dizer
que tudo mudou ou dizer que nada mudou.
Fred Halliday, 2002
A meus pais
Cristina Soreanu Pecequilo

Professora de Relaes Internacionais da UNESP
Pesquisadora Associada NERINT/UFRGS e do Grupo de Pesquisa Relaes
Internacionais do Brasil Contemporneo da UnB
Mestre e Doutora em Cincia Poltica pela FFLCH/USP
Autora de diversos livros e artigos sobre as Relaes Internacionais
Contemporneas e a poltica externa do Brasil e dos EUA
e-mail: crispece@gmail.com
Sumrio
Introduo, 13
Captulo 1- As Relaes Internacionais, 17
1.1 As Bases da Disciplina, 18
A) Conceitos e Atores, 18
B) As Teorias: As Origens Clssicas e o Sculo XX, 27
B.1) O Realismo Poltico, 28
B.2) O Liberalismo, o Idealismo e a Interdependncia, 32
B.3) O Marxismo e as Vises Crticas, 35
1.2 O Ps-Guerra Fria: Interpretaes e Hipteses, 38
A) O Fim da Histria, a Nova Ordem Mundial e o Momento Unipolar, 38
B) A Globalizao e a Regionalizao, 47
C) A Desordem, o Choque das Civilizaes e um Outro Mundo Possvel, 51
D) A Multipolaridade, a Desconcentrao de Poder e a No-Polaridade, 55
Captulo 2- O Sistema Internacional Ps-Guerra Fria (1989/2009), 59
Parte I- O Ocidente e a Rssia, 59
2.1 Os Estados Unidos, 59
A) George Bush e o Status Quo Plus (1989/1992), 60
B) Bill Clinton e o Engajamento e Expanso (1993/200), 66
C) George W. Bush (2001/2008), 73
D ) Barack Obama (2009), 85
2.2 A Europa e a Integrao Regional, 87
A) Da Queda do Muro ao Tratado de Maastricht (1989/2002), 88
B) De Maastricht a Nice (1992/2003), 94
C) Os Desafios da UE e o Tratado de Lisboa (2004/2009), 98
2.3 Da URSS Rssia, 103
A) O Fim da Guerra Fria e a URSS (1989/1991), 104
B) Boris Ieltsin: Alinhamento e Crise (1992/1999), 105

C) A Rssia de Vladimir Putin e Dmitri Medvedev: Autonomia e Pragmatismo
(1999/2009), 113
Parte II- O Mundo Afro-Asitico, 122
2.4 O Leste Asitico e o Subcontinente Indiano, 122
A) O Japo, 123
B) A ASEAN e a Pennsula Coreana, 128
C) A China, 132
D) O Subcontinente Indiano: ndia e Paquisto, 144
2.5 A frica, 148
A) As Crises: Um Breve Balano (1989/2009), 149
B) O Renascimento Africano: Dos Anos 1990 ao Sculo XXI, 154
2.6 O Oriente Mdio e a sia Central, 159
A) O Processo de Paz Israel/Palestina e o Mundo rabe, 159
B) O Ir, 169
C) A sia Central e os Conflitos Estratgicos, 176
Captulo 3- As Relaes Internacionais do Brasil, 179
Parte I - Os Princpios Clssicos e os Temas Contemporneos, 179
3.1 As Tradies da Poltica Externa Brasileira (1902/1989), 179
3.2 A Dcada de 1990 e o Debate Ps-Guerra Fria (1990/2002), 194
3.3 A Poltica Externa do Sculo XXI: Os Eixos Combinados (2003/2009),
202
Parte II- O Brasil e as Amricas, 212
3.4 As Relaes Hemisfricas: o Brasil, os EUA e a Amrica Latina, 212
A) O Projeto Americano e o Bilateralismo: IA e NAFTA (1989/1992), 213
B) A Agenda Econmico-Estratgica: ALCA (1993/2000), 218
C) O Sculo das Amricas e o Dilogo Estratgico Brasil-EUA (2001/2008), 225
D) A Poltica de Obama: Reflexes Iniciais (2009), 231
3.5 O Espao Sul-Americano, 232

A) O Cone Sul, 234
A.1) O Mercosul , 239
A.2) A Poltica Externa Argentina e as Parcerias Complementares:
Paraguai, Uruguai e Chile, 249
B) A Regio Andina, 253
C) A Integrao Sul-Americana: a IIRSA, a CASA e a UNASUL, 261
Captulo 4- O Brasil e o Mundo, 267
4.1 O Eixo Horizontal: a Cooperao Sul-Sul, 267
A) IBAS, 268
B) G20 Comercial, 272
C) BRIC, 279
D) As Parcerias Africanas, o Mundo em Desenvolvimento e os PMDRs, 283
4.2 O Eixo Vertical: a Cooperao Norte-Sul, 285
A) A UE e as Parcerias Bilaterais na Europa Ocidental, 286
B) O Japo, 288
C) G4, 289
D) G20 Financeiro, 290
Captulo 5- O Brasil e o Multilateralismo, 295
5.1 As Naes Unidas, 295
A) Os Ajustes e as Propostas de Reforma: Agenda e Estrutura, 296
B) Os Temas Sociais e as Conferncias Internacionais, 303
C) As Operaes de Paz da ONU, 314
D) A Agenda de Segurana, 321
5.2 O Sistema Financeiro-Comercial, 325
A) A OMC, 326
B) As Instituies Financeiras: FMI, Banco Mundial e BID, 329
Concluso, 333
Introduo
Em 1989, o final da Guerra Fria simbolizado pela Queda do Muro de

Berlim deu incio ao perodo de transio do ps-Guerra Fria. Depois de
duas dcadas, o uso desta mesma terminologia para caracterizar o sistema e
a poltica internacional revela um sentido de mudana e permanncia.
No que se refere mudana, o fim da bipolaridade Estados Unidos
(EUA) e Unio Sovitica (URSS) trouxe uma clara transformao no ncleo
de poder mundial. Depois de mais de quarenta anos de conflito sistmico e
indireto entre dois modos de vida distintos, o capitalista norte-americano e o
socialista sovitico, sustentado em formas multidimensionais de competio
militar, poltica, econmica, estratgica, cultural, social e diplomtica, um destes
modelos, o socialista sovitico, sucumbiu ao desgaste da confrontao.
Encerrou-se a competio por zonas de influncia regionais e globais,
esgotando-se a dinmica da corrida armamentista, primeira vista inaugurando
uma era de paz e estabilidade.
A era das superpotncias em choque seria substituda pela existncia de
uma nica superpotncia restante, os EUA, e potncias aliadas conformando
um cenrio liberal democrtico na poltica e economia, que integraria naes
e blocos individuais. A lgica do conflito seria substituda pela da cooperao.
A estabilidade seria fornecida pelas slidas instituies internacionais
remanescentes como a Organizao das Naes Unidas (ONU), ajustadas
aos novos tempos, sintetizando a ordem mundial.
13
CRISTINA SOREANU PECEQUILO
Entretanto, estas imagens obscureceram fenmenos de desequilbrio. Se

a crise atingira uma das superpotncias em maior intensidade, a URSS, os
EUA tambm se viam desprovidos de recursos e estratgias polticas para
lidar com a mudana. A continuidade e expanso do segundo sculo americano
era questionada pela ascenso de potncias dentro do bloco ocidental com
destaque Europa integrada e ao Japo na sia. Nesta mesma sia, naes
em desenvolvimento como China e ndia consolidavam seu poder econmico
e sua autonomia, fortalecendo-se como plos regionais. Seguindo ao Oriente
Mdio e a frica, os desafios de redesenhar fronteiras e democratizar naes
em meio construo de Estados, a dificuldade da convivncia mtua e da
insero global pressionavam seus atores, imersos em um misto de crise e
esperana. Na Eursia, a URSS, depois Rssia, buscava reencontrar seu
papel.
Nas Amricas, a agenda envolvia a reforma social, poltica e econmica
advinda da democratizao, a recuperao da dcada perdida dos anos 1980
e a reinsero global. Para o Brasil, o desafio consistia-se de teor similar. Do
hemisfrio ao mundo, o pas buscava sustentar sua atuao de global trader
e player, reforando sua identidade nacional e suas parcerias mltiplas bi e
multilaterais no sistema, com foco em suas tradies e em sua reinveno.
Nos EUA, um momento de vitria, mas de contestao, de reviso e
polarizao estratgica. De Bush (1989/1992) a Bush (2001/2008), passando
por Clinton (1993/2000), at a renovao com a eleio do democrata Barack
Obama em 2008, o primeiro presidente afro-americano a chegar Casa
Branca, o pas rev suas prioridades e valores em meio a uma ampla
transformao social.
Dentro das organizaes internacionais governamentais, impunham-se
constrangimentos ao multilateralismo devido a opes polticas e a necessidade
de reforma de suas estruturas. Crises humanitrias, instrumentalizao de
componentes tnicos e religiosos para sustentar conflitos demonstravam a
permanncia de conflitos. Em termos de sociedade civil, ao otimismo da
globalizao contrapunham-se as demandas do desenvolvimento e a
permanncia das assimetrias, com a expanso de atores margem dos Estados
e, por vezes, em choque com sua soberania.
Do ncleo do poder periferia, das relaes interestatais s
transnacionais, portanto, a poltica internacional mantinha-se em ebulio,
tanto para a mudana positiva como para a negativa como ecloses
peridicas de guerras, genocdios, atentados (incluindo no centro do poder
14
INTRODUO
norte-americano em 11/09/2001), a crise econmica global, demonstrando

a complexidade deste cenrio que se acostumou a definir de ps-Guerra
Fria. Diante deste contexto, o objetivo deste Manual de Poltica Internacional
apresentar a evoluo e ambigidades deste perodo, oferecendo um
panorama destes ltimos vinte anos. Para isso, o texto ser dividido em
cinco captulos.
No primeiro captulo, As Relaes Internacionais, apresenta-se uma
breve discusso sobre as Relaes Internacionais, destacando suas principais
questes, atores e paradigmas, a partir de um prisma mais terico e conceitual.
Alm disso, examina a evoluo da poltica internacional de 1989 a 2009 e
as interpretaes desenvolvidas para explicar este cenrio. No Captulo 2,
O Sistema Internacional Ps-Guerra Fria (1989/2009) estas hipteses so
avaliadas a partir dos atores, estando dividido em duas partes: O Ocidente e
a Rssia, que aborda os EUA, a Europa (Ocidental e Oriental) e a Rssia, e
O Mundo Afro-Asitico, com foco sobre o Leste Asitico e o Subcontinente
Indiano, a frica, o Oriente Mdio e a sia Central.
Frente a este cenrio, os prximos captulos analisam os desafios e agenda
do Brasil. Este panorama inicia-se no Captulo 3 As Relaes Internacionais
do Brasil, composto por duas partes: Os Princpios Clssicos e os Temas
Contemporneos traz um panorama das tradies externas do pas,
enfatizando o debate contemporneo, e O Brasil e as Amricas, examina o
intercmbio bilateral com os EUA, Argentina, Venezuela, dentre outros,
somado s iniciativas de integrao regional na Amrica do Sul do
MERCOSUL UNASUL.
Na sequncia, o Captulo 4 O Brasil e o Mundo aborda os eixos
horizontal e vertical das Relaes Internacionais, avaliando as parcerias SulSul e Norte-Sul, em suas dimenses bi e multilaterais. A atuao no G20,
passando pelo IBAS (Frum de Dilogo India, Brasil, frica do Sul), os
BRIC (Brasil, Rssia, India e China), o G4 e presena na frica e no mundo
so objeto de discusso. A estes debates agregam-se, no Captulo 5, O
Brasil e o Multilateralismo, estudos sobre a atuao no sistema das Naes
Unidas e no financeiro-comercial (OMC, FMI).
Desafiadora, esta agenda demonstra a existncia de um mundo ainda em
construo neste incio de sculo XXI, no qual o Brasil pode, e deve,
desempenhar um papel decisivo amparado por suas tradies, capacidades,
potencialidades e viso de futuro. Para o pas, e seus futuros diplomatas,
analistas e cidados, o momento traz uma significativa quantidade de
15
indagaes, que somente podero ser respondidas a partir de uma perspectiva

autnoma e soberana.
Antes de encerrar a Introduo, no poderia deixar de agradecer aos
alunos do curso de Relaes Internacionais da UNESP, Alessandra Aparecida
Luque, bolsista de IC/FAPESP, que contribuiu para a elaborao do texto
sobre a Rssia, com pesquisas de dados estatsticos e temas multilaterais, e
Glauco Fernando Numata Batista, bolsista PIBIC/CNPq, por suas reflexes
sobre a poltica externa dos EUA. Tambm preciso agradecer aos demais
alunos da UNESP pelo apoio e questes, aos colegas professores do DCPE
e Edna. Por fim, no poderia deixar de mencionar Mrcia Pires de Campos
e o colega Corival Alves do Carmo por seu incentivo, comentrios e revises
do plano de trabalho, e o Dr Hitoshi, a Vanessa, Tais e Marina pela ajuda e
pacincia.
Outubro 2009
16
Captulo 1
As Relaes Internacionais
O estudo da poltica internacional envolve o conhecimento dos

acontecimentos, atores, fenmenos e processos que ocorrem alm das fronteiras
dos Estados nacionais. Para analisar estas dimenses, a disciplina das Relaes
Internacionais uma ferramenta essencial. Nas palavras de Braillard,
Relaes Internacionais (...) constituem um objeto cujo estudo hoje um
local privilegiado de encontro de diversas Cincias Sociais (...) O que
caracteriza propriamente as Relaes Internacionais o fato delas
constiturem fluxos que atravessam as fronteiras (...) Podemos por em
evidncia a especificidade das Relaes Internacionais definindo-as como
as relaes sociais que atravessam as fronteiras e que se estabelecem entre
as diversas sociedades. (BRAILLARD, 1990, p. 82-83 e p. 86)
Neste captulo, os conceitos, atores e teorias desta disciplina so

apresentados de forma introdutria em 1.11. Na sequncia, o item 1.2 discute
as principais tendncias da poltica internacional a partir das interpretaes e
hipteses sobre o ps-Guerra Fria.
As referncias bsicas para o desenvolvimento deste captulo so Marcel Merle (1981),
Duroselle (2000) e BAYLIS and SMITH, (2001). As partes 1.1 e 1.2 possuem perfil mais
terico, buscando apresentar alguns dos principais, conceitos e debates da rea de Relaes
Internacionais, mas sem a pretenso de esgotar o tema ou abordar sua evoluo histrica. Para
estes estudos histricos ver VISENTINI e PEREIRA, 2008.
17
1.1 As Bases da Disciplina

Traando algumas linhas gerais, os temas examinados neste item so: o
Sistema Internacional (SI), os Atores Internacionais (Estados, OIGs, FTs) e
as Foras Internacionais.
A) Conceitos e Atores
O primeiro conceito a ser apontado na rea de Relaes Internacionais
o do espao no qual ocorrem as interaes sociais mencionados por Braillard,
o do Sistema Internacional (SI). Outros termos que podem ser indicados
como sinnimos de SI so cenrio e ambiente. Sua caracterstica bsica a
anarquia, representada pela ausncia de um governo ou leis que estabeleam
parmetros regulatrios para estas relaes, em contraposio ao sistema
domstico dos Estados. A partir deste princpio bsico, a ordem internacional
definida por meio dos intercmbios e choques que se estabelecem entre os
atores da poltica internacional. O ponto de partida desta viso clssica o
surgimento do Estado Moderno e a Paz de Westphalia em 1648 (o outro
marco o Tratado de Utrecht, 1713).
Avaliando o SI2 a partir desta viso, trs caractersticas definem este
ambiente: a sua dimenso global e fechada, resultante do processo de expanso
do mundo ocidental iniciada pelas potncias portuguesa e espanhola nos
sculos XV e que atingiu no sculo XX o limite de todo os fluxos e Estados
que compem o SI; a heterogeneidade que corresponde s diferenas entre
A concepo de sistema internacional apresentada por Hedley Bull (representante da escola
realista inglesa e tambm chamado de neogrociano ) distinta desta definio baseada em Merle.
Bull define o sistema internacional como um sistema de Estados quando dois ou mais Estados
tm suficiente contato entre si, com suficiente impacto recproco nas suas decises, de tal forma
que se conduzam, pelo menos at certo ponto, como partes de um todo. (BULL, 2002, p. 15).
Na anlise de Bull, o conceito central o de Sociedade Internacional, como resultante da
evoluo da poltica internacional alm das concepes do realismo hobbesiano (Estado de
Natureza) e do idealismo kantiano. Para o autor, a Sociedade Internacional se constitui quando
um grupo de Estados, conscientes de certos valores e interesses comuns formam uma sociedade
no sentido de se considerarem ligados no seu relacionamento por um conjunto comum de regras
e participam de instituies comuns. (BULL, 2002, p. 19). Para Bull, trs etapas podem ser
identificadas na evoluo da sociedade internacional, isto, da sociedade anrquica: a crist
(sculos XVI/XVII), a europeia (XVIII/XIX) e a global (XX). Jackson and Owens (2001)
inserem outras divises nesta evoluo: Grcia Antiga ou Helnica (500-100 a.c), Renascena
Italiana (1300-1500), Europa Pr-Moderna (1500-1650), Europa Ocidental (1650-1950) e
Global (1950 em diante). Para leituras adicionais ver WIGHT, 2002 e WATSON, 2004.
18
AS RELAES INTERNACIONAIS
os atores que ocupam o espao internacional, a diversidade destes mesmos

atores (Estados, OIGs e FTs) e dos fenmenos que ocorrem no ambiente
global (igualmente conhecidas como foras que se subdividem em naturais,
demogrficas, econmicas, tecnolgicas e ideolgicas); e, por fim, a estrutura,
que representa a ordem do SI, ou seja, o Equilbrio de Poder (EP) que se
estabelece entre os Estados e define uma determinada hierarquia.
Em termos tericos, o EP um dos principais pilares da teoria realista
clssica das Relaes Internacionais do sculo XX, mas suas origens podem
ser encontradas nos escritos de Tucdides (A Guerra do Peloponeso, 2001)
e nas dimenses prticas das relaes intra-europeias dos sculos XVII a
XIX, sendo o Concerto Europeu estabelecido no ps-Congresso de Viena
considerado o tipo ideal deste modelo. Mas, em que consiste o EP e qual
sua importncia para as Relaes Internacionais3?
Entidades soberanas, os Estados no possuem nenhuma autoridade acima
da sua para regular suas relaes no cenrio internacional, cujo princpio
central , como citado, a anarquia. Diferente do ambiente domstico no qual
se estabelecem pactos e/ou contratos para regular as interaes internas, o
mbito externo no possui princpios organizadores, assemelhando-se ao
Estado de Natureza de Thomas Hobbes. A ordem internacional emerge a
partir da dinmica de competio e choque mtuo entre os Estados que se
anulam mutuamente ao perseguir seus interesses nacionais (a razo de Estado
orienta o seu comportamento). A prioridade primeira a manuteno da
soberania e da segurana de cada unidade poltica individual. Este processo
de conteno e dissuaso mtuas entre os diferentes plos produz uma
condio de estabilidade que se no satisfaz plenamente a todas as naes,
evita a ecloso constante de guerras e o extremo dos jogos de soma zero.
Neste contexto, tais relaes ocorrem sob a sombra da guerra e visam a
estabilidade de no a paz, percebida como um objetivo utpico.
Com o surgimento da arma nuclear, estes equilbrios se tornaram mais
sensveis, dado o poder de destruio mtua assegurada desta tecnologia.
Para se referir a esta dinmica contempornea, Raymond Aron (2001) faz
uso do termo Equilbrio do Terror que simboliza a possibilidade da poltica
voltar a ser um jogo de soma zero e o congelamento do poder mundial por
aqueles que detm esta tecnologia, caracterstico de toda a bipolaridade.
Bull, inclusive, reconhece a importncia do EP na evoluo e estabilizao das Relaes
Internacionais.
19
Ao longo da histria, trs tipos de ordem podem ser encontradas: a

unipolar,com a proeminncia de um plo de poder (Imprio Romano); a
bipolar, com a existncia de dois plos principais (Guerra Fria, 1947/1989
entre EUA e URRS); e a multipolar composta por diferentes plos. Como
indicado, o tipo ideal do EP foi o Concerto Europeu de 1815 a 1914,
composto pelos plos Frana, Gr-Bretanha, Prssia (Alemanha depois de
1870 com a unificao), Rssia e Imprio Austro-Hungaro4. No ps-Guerra
Fria, observam-se articulaes complexas entre os modelos uni e multipolar
(abordado no 1.2).
Definido o SI, cabe analisar as categorias de atores que interagem em
seu ambiente: os Estados (estatais), as OIGs e as FTs (no-estatais, i.e, que
no so Estados).
- Estados - Unidades polticas centralizadas surgidas a partir da Paz de
Westphalia em 1648, contrapondo-se s instncias fragmentadas e noseculares da Idade Mdia. Os princpios bsicos do Estado Moderno so a
territorialidade com base em fronteiras definidas, a soberania poltica sobre
este territrio, constituindo um governo organizado, e a existncia de uma
populao que habita este espao geogrfico. Juridicamente, os Estados
reconhecem-se mutuamente, respeitando seus limites territoriais (respeito aos
princpios de no-interveno e no-ingerncia), e estabelecem relaes
diplomticas entre si. Em sntese, trs componentes materiais compem estas
unidades polticas, o territrio, a populao e o governo. Todos os Estados
so, portanto, soberanos dentro de seu determinado territrio.
Ainda que os Estados sejam iguais de direito, no o so de fato. As
diferenas referem-se a suas histrias (processo de construo e idade como
Estados Westphalianos), constituies domsticas (regimes, formas de governo
e dinmica dos atores da sociedade civil5) e a seus recursos de poder.
medida que o poder um elemento essencial da poltica (seja ela domstica
ou internacional), a posse destes recursos por um determinado Estado delimita
sua capacidade de atuao e projeo no sistema e sua medida de
vulnerabilidade. Estes elementos correspondem ao nvel de autonomia.
Mesmo no EP europeu, a Gr-Bretanha possua uma posio mais destacada do que estes
outros plos devido a seu poder poltico-econmico e, durante o sculo XIX, construiu sua
hegemonia na era que ficou conhecida como Pax Britannica. Porm, sua ttica de ao preservava
o EP (isolamento esplndido), atuando como mantenedora do equilbrio e reguladora de suas
aes (primus inter pares).
5
Os partidos polticos, os grupos de interesse e a opinio pblica nacional, alm de atores
individuais compem as foras da sociedade civil.
4
20
A anlise dos recursos de poder disposio do Estado deve levar em

conta duas dimenses, a da posse e a da converso dos recursos. A partir
desta premissa preciso fazer a distino entre o poder potencial de um
Estado, aquele que existe em sua condio bruta, e o seu poder real, definido
por sua capacidade de converso. Exemplificando: um Estado pode ser
detentor das maiores reservas petrolferas do mundo, mas se no possuir
capacidade tecnolgica para explorar este recurso, o seu potencial energtico
no se concretizar em recursos disposio de sua populao.
Outra distino a ser realizada quanto ao poder refere-se tipologia dos
recursos: o poder duro (hard power) e o poder brando e de cooptao (soft
and cooptive power)6. O poder duro corresponde aos recursos de carter
tradicional: dimenses territoriais, posicionamento geogrfico, clima,
demografia, capacidade industrial instalada, disponibilidade de matrias-primas
e status militar. Por sua vez, o poder brando e de cooptao refere-se s
fontes de poder econmicas, ideolgicas, tecnolgicas e culturais que
correspondem capacidade de adaptao, flexibilidade e convencimento de
um determinado Estado sobre seus pares. A habilidade poltica, da
disseminao de valores e de produo de modos de vida (modelos
ideolgicos) inserem-se nesta dimenso. Tendo como base estes recursos,
algumas categorias de Estado podem ser identificadas7:
- Superpotncias ou Potncias Globais, que detm recursos nestes dois
nveis, exercendo e projetando seu poder de forma multidimensional em nvel
mundial, o que lhes capacita ao exerccio da hegemonia. O grau de autonomia
elevado, mesmo que estas naes eventualmente possuam vulnerabilidades
especficas (como os EUA e o petrleo). Os recursos brando e duro so
utilizados de forma alternada, ou simultnea, para a realizao de seus interesses
nas relaes estatais e no estatais;
- Potncias Regionais, com capacidade para ao em nvel regional em
suas respectivas esferas de influncia, com menor disponibilidade de recursos
que as naes de projeo global. Sua presena definidora do equilbrio ou
do desequilbrio em seu espao geogrfico (Estados piv). Detm quantidade
razovel de poder brando e duro, mas com deficincias de capacitao em
algumas reas. Pode-se inserir uma definio adicional neste grupo,
Esta classificao desenvolvida por Nye Jr (1990).
Estas categorias, assim como as de recursos de poder, possuem diferentes interpretaes e
nomeaes dependendo dos autores. Os debates do 1.1 encontram-se em maior extenso em
PECEQUILO, 2008
6
7
21
identificando potncias regionais localizadas no mundo desenvolvido

(Alemanha e Japo, por exemplo) e as naes em desenvolvimento (Brasil,
China e ndia).
Avaliando as naes em desenvolvimento do Sul, classificaes
alternativas so as de Grandes Estados Perifricos (GEP8), Potncias Mdias
e Pases Emergentes (termos como pases baleias e continentais eram
utilizados, mas se tornaram menos freqentes). Devido a sua condio, estes
Estados possuem caractersticas paradoxais: ao mesmo tempo em que detm
quantidade significativa de recursos de poder duro, sua capacitao branda
ainda apresenta vulnerabilidades. Outro termo que passou a ser aplicado a
estas naes de novo Segundo Mundo (durante a Guerra Fria o termo
correspondia ao mundo comunista) referente aos emergentes. O Primeiro
Mundo mantm-se como dos pases desenvolvidos e o Terceiro Mundo
abrigaria as naes mais pobres, tambm conhecidas como Pases de Menor
Desenvolvimento Relativo (PMDR). Esta diferenciao Segundo-Terceiro
Mundo no aceita de forma ampla, havendo a preservao do conceito do
Terceiro Mundo como mundo em desenvolvimento que abarca os GEPs aos
PMDRs9.
- Papel Local/Restrito- pases de baixa projeo global e regional, cujas
polticas externas tradicionalmente so satlites destes outros nveis e que
exercem um papel limitado, restrito a seu espao fsico. Duas categorias podem
ser identificadas: a dos pases menores e estabilizados, como o Chile, e a de
Estados menos desenvolvidos e com elevada vulnerabilidade, vide o Haiti.
Esta segunda categoria corresponde aos PMDR e, na classificao da poltica
externa norte-americana, aos Estados falidos.
Porm, como citado, os Estados no se constituem nos nicos atores
das Relaes Internacionais, apesar de se manterem como os principais. O
campo dos atores no estatais divide-se em Organizaes Internacionais
Governamentais (OIGs) e as Foras Transnacionais (FTs).
- Organizaes Internacionais Governamentais ou Intergovernamentais
(OIG)- referem-se aos grupos polticos formados por Estados que ganharam
Os Grandes Estados Perifricos (GEP) so aqueles pases no desenvolvidos de grande
populao e de grande territrio no inspito, razoavelmente passvel de explorao econmica
e onde se constituram estruturas industriais e mercados internos significativos (GUIMARES,
1999, p. 21).
9
Neste texto, optou-se por utilizar a opo Estado emergente, em desenvolvimento, Terceiro
Mundo e GEP para naes como Brasil, China, ndia e Rssia, e PMDRs para os mais pobres.
8
22
impulso a partir de 1945 no encerramento da Segunda Guerra Mundial. Seu

antecedente contemporneo foi a Liga das Naes proposta pelo Tratado
de Versalhes a partir dos Quatorze Pontos de Woodrow Wilson (para a
contextualizao histrica ver VISENTINI e PEREIRA, 2008).
Naquele momento, as OIGs surgem como espaos de negociao
diplomtica e construo de consensos, estabelecendo relaes diretas entre
os Estados que facilitem a mediao de suas relaes, a cooperao e a
perseguio de objetivos comuns. Estes fruns multilaterais permitem o
aumento dos contatos entre as unidades polticas e canais alternativos de
ao. As OIGs atuam em dimenses diversas da poltica internacional,
dividindo-se segundo seus propsitos e extenso (esfera de ao, membros
e dimenso): as de Propsito Abrangente (PA) e as de Propsito nico (PU)
e as Globais e Regionais. A ONU, por exemplo, uma PA global, enquanto
o FMI e a OMC so OIGs de PU global. Em termos regionais, a OTAN
apresenta PU, enquanto a UE e o Mercosul seriam PAs.
Formadas por Estados, as OIGs possuem uma relao complexa e
paradoxal com seus membros fundadores. medida que se comprometem
com as OIGs, os Estados concordam em abrir mo de parte de sua soberania
e a respeitar a Carta/Tratado que constituem estas instituies. Com isso, as
OIGs ganham autonomia para discutir e propor polticas, fortalecendo seu
papel como frum de negociao e tomada de decises. Esta autonomia
relativa medida que o seu funcionamento depende da ao dos Estados
membros que contribuem para a sua manuteno em diversas reas, desde a
financeira at a militar e estratgica. O poder das OIGs no se sobrepe
soberania dos Estados, o que gera, por vezes, desrespeito a suas decises e
prescries. No so inditas as oportunidades nas quais os pases alegam
questes de segurana e interesse nacional para ultrapassar o mbito multilateral
e agir individualmente. A ao dos EUA na conduo da Guerra do Iraque
2002/2003 ilustra esta situao como ser abordado no 2.1 e os dilemas
associados preservao da credibilidade e integridade destas OIGs.
preciso igualmente fazer uma distino entre as perspectivas que os
Estados de diferentes portes trazem para o mbito multilateral. Para as naes
menores, as OIGs so elementos essenciais de ao, uma vez que o
multilateralismo permite sua atuao mais equilibrada e equitativa no sistema
internacional diante das naes mais fortes e permite a insero de demandas
e reivindicaes nestes espaos. Para os Estados com maiores recursos,
alm de funcionarem como canais diplomticos, as OIGs podem ser
23
criticamente percebidas como meios alternativos de presso e exerccio de

poder.
Existe, assim, uma relao ambgua entre as OIGs e os Estados, sustentada
em uma dinmica de autonomia e dependncia, de igualdade e presso. Porm,
estas dificuldades no eliminam o papel fundamental que estas instituies
desempenham na poltica mundial contempornea e sua relevncia para as
Relaes Internacionais do Brasil em particular. Superando a lgica conflitiva
do EP, as OIGs so um mecanismo que facilita as interaes entre os Estados,
inserindo, ao lado do conflito, possibilidades de cooperao.
- Foras Transnacionais (FTs)- Pertencentes categoria dos atores noestatais, as FTs diferenciam-se das OIGs por representarem fluxos privados
mltiplos ligados sociedade civil (comunicaes, transportes, finanas e
pessoas) que afetam a poltica dos Estados tanto positiva quanto negativamente.
O progresso tecnolgico permitiu a acelerao deste fenmeno, dinamizando
sua intensidade e relevncia na poltica internacional. As Organizaes NoGovernamentais (ONGs), as Multinacionais (ou Companhias Multinacionais
ou Transnacionais, CMNs ou CTNs), os Grupos Diversos da sociedade civil
e, por fim, a Opinio Pblica Internacional representam as FTs.
Analisando-as individualmente, as ONGs representam foras da
sociedade civil, entidades no lucrativas podendo ser locais, regionais ou
mundiais, detendo carter privado, espontneo e solidrio. A base de sua
unidade so valores comuns e a busca da conscientizao, focando em reas
como o meio ambiente e os direitos humanos, aes comunitrias. Ocupando
espaos tradicionalmente no atendidos pelo Estado, as ONGs ganharam
impulso considervel com o fim da Guerra Fria. Positivamente, incentivam a
cidadania e a participao popular, mas do lado negativo podem atuar como
poderes paralelos (em particular em pases em desenvolvimento). Dentre as
ONGs mais conhecidas podem ser citadas a Cruz Vermelha, o Greenpeace,
a Anistia Internacional, o Human Rights Watch e a Fundao Mata Atlntica,
o Banco do Povo, dentre outros.
As Companhias Multinacionais ou Transnacionais (CMNs ou CTNs)
so empresas de atuao global em diversos Estados, cuja sede localiza-se
em um determinado pas de origem. Ao se instalarem em naes fora desta
base nacional, as CMNs seguem as regras destes Estados e influenciam,
principalmente em pases menores, a poltica interna destas naes por conta
de questes tributrias e financiamentos. Para os Estados mais poderosos,
representam, mesmo que indiretamente, fontes de poder brando.
24
Os Grupos Diversos da Sociedade Civil correspondem a sindicatos,

Igrejas, Partidos Polticos, Mfias, Grupos Terroristas. A Opinio Pblica
Internacional ainda um movimento embrionrio, mas que com as interaes
cada vez mais rpidas das comunicaes e transportes tem desenvolvido um
perfil prprio. As manifestaes globais contra Guerra do Iraque em 2003, a
defesa do meio ambiente so alguns acontecimentos relacionados a esta
consolidao.
Finalmente, preciso discutir, rapidamente, o papel das Foras
Internacionais, tambm chamados de fatores ou acontecimentos, e que
correspondem a aes dos agentes internacionais e a fenmenos que
independem de sua deciso. Cinco foras podem ser citadas: a natural, a
demogrfica, a econmica, a tecnolgica e a ideolgica. Os elementos natural
e demogrfico correspondem a dimenses de poder duro, enquanto as
seguintes referem-se ao brando.
A fora natural corresponde aos elementos geogrficos, climticos e de
recursos/matrias-primas. Ainda que os desenvolvimentos tecnolgicos tenham
permitido aos homens melhor administrar estes fatores naturais ao longo dos
sculos, muitos fenmenos continuam no dependendo das aes humanas
como terremotos e desastres naturais similares. A temtica ambiental relacionase maneira como as sociedades relacionam-se com a natureza, gerando
efeitos positivos (irrigao em terras de deserto) ou negativos (aquecimento
global).
A segunda fora, o fator demogrfico, refere-se aos impactos
populacionais. Os principais componentes relacionados a este tema so o
crescimento populacional10 e os deslocamentos (migraes). Atualmente,
enquanto algumas naes continuam sofrendo problemas relativos exploso
demogrfica e controle de natalidade no Terceiro Mundo, os pases do Norte
apresentam ndices de crescimento negativo (e mesmo algumas potncias
mdias como o Brasil tambm observam declnio populacional e
envelhecimento). O fluxo Sul-Norte das migraes contemporneas, as
questes relativas aos direitos e condies de vida das populaes
(representadas pelo ndice de Desenvolvimento Humano das ONU-IDH),
os temas de sade (HIV/AIDS, epidemias de gripe como a suna e aviria,
10
Os trabalhos de Malthus e a avaliao de que a populao cresce em proporo geomtrica,
enquanto a produo de alimentos em aritmtica representam algumas das principais
preocupaes na passagem do sculo XIX ao XX. O desenvolvimento da tecnologia, contudo,
no levou confirmao das previses.
25
retorno de doenas como tuberculose e poliomielite em naes pobres)

tambm se inserem neste conjunto de preocupaes.
A terceira fora, o fator tcnico ou tecnolgico, representado pelo
campo das inovaes tecnolgicas, que ao longo da histria do sistema
internacional, permitiu s sociedades que tomaram frente destes
processos alarem posies de destaque no equilbrio de poder mundial.
A primeira onda de colonizao martima, as Revolues Industriais
(englobando a criao da mquina a vapor na primeira, os
desenvolvimentos da indstria qumica na segunda, a cientficoteconolgica na terceira e, possivelmente, a quarta da gentica e
biotecnologia), o avano do poderio blico e estratgico (advento do
poder nuclear e de outros meios de destruio em massa), a renovao
das comunicaes com a internet, so alguns dos fenmenos que podem
ser mencionados de forma no exaustiva. O fator tecnolgico impacta
diretamente as relaes sociais, os modos de vida e os meios de produo,
apresentando profunda interdependncia com a fora econmica que
delimita o progresso e a riqueza das naes.
O fator econmico influencia as esferas sociais, produtivas, ideolgicas
e culturais das sociedades modernas, resultando em diferentes formas de
diviso de trabalho no cenrio global e na separao interna das classes
dependendo do modelo adotado. Durante o sculo XX, dois modelos
econmicos confrontaram-se, o capitalista e o socialista. A Guerra Fria
representou o auge desta confrontao, respectivamente entre os blocos
liderados pelos EUA e a antiga URSS, e a precedncia do capitalismo
liberal norte-americano sobre este outro modo de vida (ver 1.2). Estes
modelos no eram nicos, apresentando variaes: no capitalismo, alm
do norte-americano, a Europa desenvolveu a social-democracia (um
capitalismo regulado) e os pases asiticos um capitalismo de Estado. No
campo socialista, os modelos sovitico e chins apresentavam diferenas.
No sculo XXI, o modelo hbrido da Economia Socialista de Mercado
chinesa ganhou destaque, assim como as teorias da globalizao e, mais
recentemente, da crise.
A fora ideolgica representa o conjunto de valores e percepes
desenvolvidas pelas sociedades humanas para explicar e compreender sua
realidade. As ideologias so instrumentos de construo poltica e produzem
sistemas de pensamento e agendas capazes de motivar e comandar Estados
e suas populaes (e coopt-los). O liberalismo, o nacionalismo, o fascismo,
26
o socialismo so exemplos destas construes e smbolos que prescrevem e

orientam certos modelos de comportamento e modos de vida, sustentando
paradigmas sociais, culturais e econmicos. A partir desta breve abordagem,
o prximo item apresenta uma viso panormica das principais correntes
tericas da rea.
B) As Teorias: As Origens Clssicas e o Sculo XX
Ainda que o desenvolvimento das Relaes Internacionais como disciplina
em separado no quadro das Cincias Humanas localize-se no sculo XX a
partir da ascenso da hegemonia norte-americana11, as bases de seu
pensamento datam das reflexes poltico-sociais-econmicas que emergem
a partir do sculo XV. A classificao destas bases, que originam as divises
tericas do campo das Relaes Internacionais, no so consensuais entre a
literatura, havendo uma razovel quantidade de terminologias para expresslas: alguns autores tendem a dividir as escolas de pensamento somente entre
realismo e idealismo, outros entre realismo, pluralismo e globalismo, existindo
tambm a opo das teorias sistmicas, da integrao, da paz e conflito ou
ambientais12.
Apesar do predomnio das perspectivas anglo-saxnicas, outras escolas
de Relaes Internacionais devem merecer ateno como as tradies francesa
de Pierre Renouvin (1967), Marcel Merle e Jean Baptiste Duroselle, assim
como as reflexes de Raymond Aron e os estudos crticos. Ainda que aqui
mencionadas, estas escolas e alguns de seus conceitos no podem ser
trabalhados em maior extenso. A opo aqui desenvolvida inspira-se nos
estudos Michael Doyle (1997) e de Baylis and Smith (2001) que agrupam as
teorias conforme as linhas clssicas da cincia poltica, o realismo, o liberalismo
e o marxismo13.
Esta associao leva alguns autores a definirem as Relaes Internacionais como uma Cincia
Social norte-americana. (HOFFMAN, 1987).
12
Para estas discusses ver ARON, 2001, KAUPPI and VIOTTI, 2008, DOUGHERTY and
PFALTZGRAFF, 1997
13
O construtivismo e as abordagens alternativas das Relaes Internacionais precisam ser
mencionadas como vises tericas possveis: a sociologia histrica, a teoria normativa, a teoria
feminista, o ps-modernismo e o ps-colonialismo. O construtivismo ganha cada vez mais
espao devido a seu enfoque sociolgico, focando sua preocupao na construo das identidades,
valores e o estudo da relao entre agentes e estruturas (ver WENDT, 1999). Estas teorias mais
especficas, entretanto, no sero aqui abordadas em extenso dado o escopo deste texto.
11
27
B.1) O Realismo Poltico

Conhecida como a mais tradicional abordagem terica das Relaes
Internacionais, o Realismo Poltico sistematiza suas preocupaes em torno de
dois conceitos chave, o poder e o conflito. A percepo da natureza humana
sustentada em uma avaliao que a identifica como propensa conquista, egosta
e predatria (segurana, glria, prestgio so objetivos a serem perseguidos).
Desde suas fontes clssicas na Cincia Poltica como Maquiavel e Hobbes,
ao anterior estudo de Tucdides sobre as interaes Atenas e Esparta, passando
por Max Weber e chegando a E.H Carr e Hans Morgenthau no sculo XX,
alm das novas vertentes estruturais e neoclssicas14 com Kenneth Waltz, John
Mearsheimer, Randal Schweller, Joseph Grieco e Christopher Layne, estas
orientaes mantm-se praticamente as mesmas, com variaes de nfase.
Avaliando rapidamente esta progresso, como mencionado, as origens clssicas
do Realismo remetem s reflexes de Tucdides em Histria da Guerra do
Peloponeso (2001) que examina o conflito entre Atenas e Esparta na Grcia. As
formulaes de Tucdides abordam o funcionamento do mecanismo do equilbrio
de poder, demonstrando as interaes e choques entre as cidades gregas. O Dilogo
Meliano apontado como um dos exemplos mais claros da dinmica realista de
contraposio de interesses e preparao da Guerra (ver Dunne e Schmidt, 2001).
Em um diferente contexto e perodo histrico, referente ao processo de
formao dos Estados na Europa Ocidental, Maquiavel examina em O
Prncipe a dinmica da conquista, manuteno e expanso do poder. O
objetivo da poltica refere-se ao poder e as aes do governante devem ser
julgadas quanto a sua eficincia na perseguio deste alvo especfico15.
A estas percepes agrega-se a de Thomas Hobbes16 em O Leviat,
cuja imagem do Estado de Natureza pr-pacto social simboliza o cenrio de
De acordo com Tim Dunne e Brian Schmidt (2001), a abordagem realista pode ser dividida em
Realismo Clssico, Realismo Estrutural, Realismo Neoclssico e Realismo da Escolha Racional.
Tambm no se pode esquecer da Escola Inglesa das Relaes Internacionais de Hedley Bull.
No campo da guerra e da segurana, os trabalhos clssicos de Clausewitz, as preocupaes de
geopoltica (Mackinder) e a atualidade dos estudos de securitizao de Barry Buzan e da Escola
de Copenhagen relacionam-se ao campo realista, preservando, contudo, sua identidade prpria
que as aproxima de premissas sociolgicas.
15
As reflexes de Weber sobre a separao do poder e da moral e a lgica da ao poltica
tambm se incluem neste campo (tica da responsabilidade e da convico). Outro elemento
essencial do estudo weberiano para a constituio do Estado Moderno o uso legtimo da fora
e a anlise sobre as formas de dominao derivadas da lei, da tradio e do carisma.
16
Rousseau tambm considerado um autor realista por alguns analistas como Doyle, Dunne
and Schmidt.
14
28
anarquia das Relaes Internacionais. Soberanos, os Estados organizam-se

dentro de suas fronteiras por meio do contrato, o que estabelece controles e
leis sobre a vida dos cidados. No campo internacional, contudo, prevalece
o Estado de Natureza e competio original, no qual a anarquia fator definidor
e a guerra uma possibilidade real como um jogo de soma zero. O EP e a
diplomacia tero como funo evitar estas ameaas constantes de destruio,
seja pelo choque de interesses entre os Estados, como pelo estabelecimento
de relaes regulares e mediadas entre os mesmos.
Com a formao dos Estados Nacionais, estas concepes tericas
passaram a ganhar uma dimenso prtica no desenvolvimento das polticas
das naes nos sculos XVII/XIX. Dentre estas, emerge o conceito de Razo
de Estado (raison dtat) francesa desenvolvida pelo Cardeal Richelieu (1585/
1642) que estabelece que os interesses nacionais do Estado constitudo devem
ser buscados de forma racional, seguindo um clculo de custos e benefcios,
visando o incremento do poder nacional e sendo julgados a partir de critrios
exclusivamente polticos. Na Alemanha unificada de Bismarck (1815/1898),
as prticas do equilbrio de poder e a ao baseada em consideraes racionais
visando o interesse do Estado passam a ser definidas como realpolitik.
A distino entre a baixa e a alta poltica (low and high politics) tambm
emerge no cenrio europeu, identificando as esferas da economia e da cultura
(low) e da diplomacia, do poder e da guerra (high). No perodo
contemporneo, estas classificaes so intercambiveis com as perspectivas
do poder brando e duro, podendo ser percebida a variao em seu peso ao
longo dos sculos. Para a consolidao do Estado, o poder duro estava no
ncleo das preocupaes, mas com a evoluo de suas dinmicas e a maior
complexidade do cenrio, o brando ganhou espao, superando a condio
secundria da baixa poltica (reconhecendo a multidimensionalidade do poder).
A transio do sculo XIX ao XX representada pela ecloso da Primeira
Guerra Mundial (1914/1918), seguida pela Segunda Guerra Mundial (1939/
1945) e a Guerra Fria (1947/1989) representam a consolidao dupla do
realismo e da disciplina das Relaes Internacionais. As reflexes de E.H
Carr em Vinte Anos de Crise (2001) dialogam com os defensores do
idealismo wilsoniano (ver B2). Em sua obra, o autor oferece sua crtica e
diagnstico dos arranjos de paz ps-1918. Confrontando as utopias
realidade, o texto fundamental na consolidao do pensamento realista,
destacando a necessidade de repensar a poltica a partir de seu elemento
real, qual seja, o poder.
29
Compartilhando as percepes de Carr de que era preciso compreender

a poltica internacional pelo prisma de qualquer poltica, o da luta pelo poder,
Hans Morgenthau desenvolve em Politics Among Nations uma teoria que
tenta entender a poltica internacional como ela realmente
(MORGENTHAU, 1985, p.17). No livro, o autor define os seis princpios
do realismo poltico partindo dos pressupostos clssicos do realismo sobre o
conflito, a natureza humana, a autonomia e centralidade dos Estados.
Sistematizando brevemente estes princpios, segundo Morgenthau, o conceito
chave do realismo poltico o interesse definido em termos de poder, meio e
fim da ao estatal, e que varia conforme suas necessidades e contextos
histricos.
A prioridade primeira, porm, permanece a mesma: a preservao da
segurana e da soberania. Para definir outros componentes deste interesse, o
Estado atua como ser racional, avaliando seus riscos e seus benefcios. A
cooperao, bi ou multilateral, uma ttica possvel de ao, no assumindo
o carter de valor. Demandas morais e idealistas no devem ser levadas em
conta neste processo, uma vez que a poltica internacional e a domstica
representam esferas separadas e de lgicas distintas.
Estes princpios e a ideologia de um determinado Estado no podem, ou
devem, ser impostas a outras sociedades, evitando a pretenso de
universalizao de modos de vida e valores (o que, como ser analisado,
contrasta com algumas das interpretaes liberais e hipteses sobre o psGuerra Fria). A ordem internacional sustentada pelo Equilbrio de poder e
Morgenthau define a diplomacia como um fator de relevncia na conduo
dos Estados e suas interaes no ambiente mundial. No extremo, a guerra
mantm-se presente como instrumento vivel e, por vezes, necessrio, de
poltica internacional.
Predominante nos anos 1950 e 1970, estas avaliaes sofreram o desafio
da emergncia de tendncias contemporneas do liberalismo (B2) e de
revises tericas dentro do realismo a partir dos desenvolvimentos da poltica
internacional. Tais desenvolvimentos, principalmente os da integrao regional
e o multilateralismo nas OIGs, colocam em questo a ao dos Estados
somente como maximizadores de poder e que no valorizam a cooperao,
abrindo novas perspectivas tericas.
Na dcada de 1970, o Neo-Realismo ou Realismo Estrutural de Kenneth
Waltz surge como um desafiador destas premissas clssicas, ainda que
compartilhe, em larga medida as vises tradicionais do realismo (anarquia,
30
centralidade do Estado e EP, no qual a posio dos Estados define-se por

seus recursos de poder). Man, The State and War (2001) e Theory of
International Politics (1979) so a base destas reflexes, nas quais se
estabelecem os nveis de anlise, ou trs imagens de Waltz: natureza humana,
organizao interna dos Estados e sistema (estrutura).
Muito resumidamente, de acordo com a viso neo-realista, o sistema
internacional a estrutura dentro da qual se processam as Relaes
Internacionais, delimitando a atuao dos agentes, isto , os Estados, segundo
parmetros da socializao e da competio. O sistema determina as aes
dos atores que, por sua vez, influenciam as transformaes da estrutura a
partir de suas aes em um argumento de certa forma circular. A socializao
se refere ao compromisso do Estado a certas regras de conduta e a competio
o EP. Em qualquer uma destas condies, predomina para os Estados a
lgica do self-help (auto-ajuda). De acordo com esta lgica, os Estados
somente podem contar consigo mesmos para sua proteo e sobrevivncia
e, mais do que naes expansionistas, convertem-se em defensores de
posio.
O Realismo Estrutural abre espao para as interaes interno-externo
no processo de elaborao de polticas e tomada de deciso, mas no avana
muito na resoluo dos dilemas relativos cooperao dos Estados. A
cooperao ainda percebida como instrumental, situao que se repete nas
mais contemporneas abordagens neoclssicas e racionalistas. Autores como
John Mearsheimer, Christopher Layne, Schweller, Grieco, situam-se nestas
dimenses contemporneas do realismo, tambm no sendo facilmente
classificados: ou seja, alm de neoclssicos e racionalistas, outros termos a
eles associados so realistas ofensivos ou defensivos. Mas, como destacado,
medida que no objetivo estender discusses destas particularidades
tericas, tenta-se, apenas delinear o debate em suas linhas gerais.
Resumindo-as, Dougherty e Pfaltzgraff, assim sintetizam os seis
componentes bsicos compartilhados pelas vises realistas,
(1) o sistema internacional baseado no Estado-Nao como seus ator
chave (2) a poltica internacional essencialmente conflituosa, uma luta
por poder em um ambiente anrquico no qual estes Estados inevitavelmente
dependem de suas prprias capacidades para garantir sua sobrevivncia
(3) os Estados existem em uma condio de igualdade de soberania, porm
detm diferentes capacidades e possibilidades (4) os Estados so os atores
31
principais e a poltica domstica pode ser separada da poltica externa (5)

os Estados so atores racionais, cujo processo de tomada de deciso
sustentado em escolhas que levem maximizao de seu interesse nacional
(6) o poder o conceito mais importante para explicar e prever o
comportamento dos Estados. (DOUGHERTY e PFALTZGRAFF, p. 58).
Adicionalmente, preciso ressaltar que apesar de seu foco no poder e

conflito, e no Estado como percebido pelos itens acima, o realismo sustentase como uma ferramenta crtica para revelar a jogo dos interesses nacionais
sob a retrica do universalismo. (DUNNE and SCHMIDT, 2001, p. 179).
Em uma outra vertente, as vises liberais procuram ampliar o espectro realista
a partir da interao entre Estados, sociedades, valores e cooperao.
B.2) O Liberalismo, o Idealismo e a Interdependncia
Assim como o nascimento do realismo poltico encontra-se condicionado
ao surgimento e consolidao do Estado Moderno, a corrente liberal relacionase a um fenmeno poltico: a ascenso da classe burguesa e seu iderio polticosocial e econmico. Os sculos XVII e XVIII so marcados pelas Revolues
Liberais, a Revoluo Gloriosa de 1688/89, a Revoluo Americana de 1776
e a Revoluo Francesa de 1789, orientadas segundo os princpios da liberdade,
da igualdade, do individualismo e da reforma do Estado absolutista17.
De John Locke a Montesquieu, dos Federalistas Americanas a Bentham
e Mill, o pensamento liberal ressalta a importncia da lei e da legitimidade
que permitem s sociedades humanas realizar seus potenciais. Embora
compartilhem com o realismo o princpio da anarquia e mesmo a desconfiana
sobre o carter da natureza humana, o caminho liberal substitui o conflito
pela cooperao e redireciona o contedo do poder para o lucro e benefcios
(gerao de riqueza). Recuando ao pensamento de Grotius, possvel
estabelecer tanto dentro quanto fora das sociedades regras, normas de direito
que conduzam a um ambiente propcio a interaes pacficas e construtivas
(a inspirao da sociedade internacional de Bull).
No sculo XIX, Immanuel Kant em A Paz Perptua aborda temas
relativos ao cosmopolitismo e a governana global ao discutir a formao de
uma federao de Estados livres e republicanos. Suas reflexes encontram17
No campo econmico, Adam Smith representa o pensamento liberal clssico.
32
se nas razes das teorias de integrao europeia, demonstrando a capacidade

transformadora dos indivduos e seu potencial para alcanar uma conscincia
universal.
No sculo XX, com o Idealismo Wilsoniano, estas concepes liberais
ganham maior destaque, estando relacionadas ao processo de construo de
ordem no ps-Primeira Guerra Mundial e citada ascenso hegemnica norteamericana (ver PECEQUILO, 2005). Embora o realismo de Morgenthau
reivindique o carter de formulao terica inicial da rea, a disciplina das Relaes
Internacionais emerge como ctedra em separado j nos anos 1920 (HALLIDAY,
1999). consistindo-se na viso americana deste campo. Esta viso estabelecida
nos Quatorze Pontos discurso proferido por Woodrow Wilson no Senado dos
EUA em 1918 (tambm conhecido como Programa para a Paz Mundial) e ser
base desta viso terica e do Tratado de Versalhes (1919).
O idealismo sustenta-se em trs premissas: a democracia e a disseminao
de seus valores, universalizando prticas legtimas e transparentes entre as
sociedades e os Estados (as democracias no vo guerra umas com as
outras a concluso daqui derivada); a segurana coletiva para garantir a
cooperao e defesa mtua entre as naes, prevenindo o avano de
agressores, a partir da instituio de um mecanismo coletivo (a Liga das
Naes, embrio da ONU e cuja lgica multilateral estende-se s OIGs em
geral); a autodeterminao dos povos, que estabelece o direito soberania
aos povos que detiverem uma identidade e unidade comum.
As dcadas de 1920 e 1930 assistiram ao colapso destes arranjos por conta
de uma combinao de fatores como as opes da poltica externa dos EUA, a
conjuntura da Grande Depresso e os fascismos. Em 1939, a Segunda Guerra
parecia encerrar estas prescries idealistas, mas a constrio da ordem depois de
1945 levou a recuperao de alguns de seus mais importantes princpios como o
multilateralismo e a segurana coletiva. Na oportunidade, porm, a hegemonia, os
EUA, buscou corrigir seus erros de 1918, desenvolvendo o que alguns autores
como Ikenberry (2006) definem de Internacionalismo Liberal. Este internacionalismo
agrega elementos de poder ao idealismo, sustentando a hegemonia em trs pilares:
o estrutural (poder duro), o institucional e o ideolgico (ambos brandos e de
cooptao representados pelas OIGs e a retrica cooperativa)18.
Para a Teoria da Estabilidade Hegemnica ver Kindleberger (1973) e para discusses sobre as
aes dos EUA, GILPIN, 2002. Gilpin apresenta interessante debate terico sobre a Economia
Poltica Internacional.
18
33
Todavia, esta viso no representa uma nova vertente terica ou corpo conceitual
para o liberalismo, o que se consolida nos anos 1960 e 1970 a partir das abordagens
de Robert Keohane e Joseph Nye em obras que se tornam clssicas na rea das
Relaes Internacionais: Transnational Relations, Power and Interdependence e
After Hegemony.Assim como as discusses sobre o Neorealismo dominam os anos
1970 no realismo, as obras de Keohane e Nye, e sua ponte entre realismo e liberalismo,
a partir da introduo de conceitos como interdependncia e transnacionalizao
tornam-se recorrentes no campo liberal. Estas vises so conhecidas como Liberal
Institucionalismo, NeoLiberalismo ou Paradigma da Interdependncia
Para Keohane e Nye, a evoluo da poltica internacional desde 1945 e as
estruturas multilaterais construdas para organizar as relaes entre os Estados nos
mais diversos campos, incrementou as possibilidades de cooperao entre as naes,
reduzindo a incerteza e aumentando a transparncia nas relaes interestatais. A
partir destes mecanismos facilitadores, o conflito passa a ser secundrio diante da
cooperao, uma vez que os Estados comeam a dar preferncia a este mbito
institucional e mudar a natureza de seu comportamento voltado apenas para o conflito.
Com isso, estabelecido um conjunto claro de regras e princpios,
facilitando a ao coletiva. Alm de participarem em OIGs, os Estados tambm
apoiam a criao de regimes, regulando suas relaes (a relevncia e a
magnitude do multilateralismo podem ser facilmente percebidas nas anlises
do Captulo 5). Em definio bastante conhecida, Krasner afirma que os
Regimes so conjuntos de princpios, normas, regras e procedimentos de
tomada de deciso implcitos e explcitos em torno dos quais as expectativas
dos atores convergem em uma determinada rea das Relaes
Internacionais e fornecem as estruturas nas quais as relaes entre os
Estados podem se organizar de maneira mais completa e equilibrada.19
Como resultado deste espiral e disseminao da cooperao

(spillover) e da interligao cada vez maior dos Estados e suas sociedades,
existe a crescente relevncia dos atores no estatais. Neste contexto mais
complexo e multidimensional, os temas clssicos do conflito entre os Estados
e os recursos duros comeam a ser acompanhados por preocupaes cada
vez mais diversas na economia, na cultura, na poltica e na sociedade, como
democracia, meio ambiente e direitos humanos. A acelerao do
19
KRASNER, 1983, p. 2
34
desenvolvimento tecnolgico e seus impactos nos fluxos de capital, bens,

pessoas e informao reforam os fenmenos da interdependncia e da
transnacionalizao, elementos essenciais da globalizao.
Em termos conceituais a interdependncia corresponde aos efeitos
recprocos que se estabelecem entre pases ou entre atores de diferentes
pases como produto do aumento e aprofundamento dos contatos
internacionais. Estes contatos ocorrem alm fronteiras e produzem situaes
de dependncia mtua, abrangendo fenmenos diversos: scio-culturais,
polticos, econmicos (comerciais e financeiros), ambientais e tcnicos. Os
canais da interdependncia so mltiplos, interestatais, transgovernamentais
e transnacionais. Os Estados so afetados e determinados significativamente
por foras externas, tanto de forma simtrica quanto assimtrica (dependendo
de seu grau de exposio e vulnerabilidade externa).
O segundo conceito, o de transnacionalizao, relaciona-se
interdependncia e emerge da ao dos agentes privados no sistema
internacional que se intensificou a partir dos desenvolvimentos tecnolgicos e
dos fenmenos que surgem alm dos Estados e seus limites, mas que por eles
no podem ser controlados. Apesar de nascerem dentro dos Estados, estes
fenmenos ultrapassam suas fronteiras, sendo representados por quatro fluxos:
comunicaes, transportes, finanas e pessoas (no que se relacionam s foras
internacionais e aos atores FTs analisados no 1.1A).
No contexto da globalizao (1.2B), alguns autores indicam que a
correlao destes fenmenos levaria ao desaparecimento e superao do
Estado, enquanto outros, incluindo Keohane e Nye, indicam a existncia de
uma transio e convivncia de formas mltiplas e tabuleiros diferenciados
nas Relaes Internacionais. Esta multiplicidade refere-se ampliao das
questes que interessam e afetam os Estados alm do poder militar, do
incremento da ao de outros atores, da ampliao das interaes estatais e
no-estatais e das transformaes das sociedades. Trata-se de um debate
relevante que, como o marxista, demonstra a complexidade da poltica
internacional.
B.3) O Marxismo e as Vises Crticas
Diferente do realismo e do liberalismo que, depois de suas bases clssicas,
desenvolveram concepes tericas especficas para as Relaes
Internacionais, o marxismo ainda no gerou um enfoque disciplinar claro para
35
a rea como sustenta Fred Halliday (1999). O domnio do campo de estudos

pela escola norte-americana dificultou o desenvolvimento de reflexes,
principalmente ao longo da Guerra Fria e depois de 1989 dada a queda dos
regimes socialistas como o da URSS e a reavaliao do modelo (ver 1.2C).
Porm, desde suas origens que datam do sculo XIX com a anlise da
Revoluo Industrial, suas transformaes e a contestao da sociedade
burguesa pelo proletariado nos trabalhos de Karl Marx e Friedrich Engels (O
Capital, 18 Brumario, O Manifesto Comunista so algumas obras que
podem ser mencionada), o marxismo detm preocupaes sobre o
internacional. Assim, esta corrente apresenta formas crticas de questionamento
sobre a realidade e elementos que compem uma possvel agenda para
compreend-la. As vises de Marx sobre a economia capitalista e seu
processo de expanso e presso sob outras sociedades detm um perfil
claramente internacional, demonstrando o poder global deste modo de
produo.
Como indica Halliday, o materialismo histrico uma teoria geral
abrangente da ao poltica, social e econmica, capaz de considerar todos
os campos da ao social (HALLIDAY, 1999, p. 69) que pode nos ajudar
a pensar as Relaes Internacionais e transformar a realidade. Mas, quais
so os pilares que embasam esta reflexo? Especificamente, para Halliday,
estes pilares so a determinao material, a determinao histrica, a
centralidade das classes e a revoluo.
A determinao material refere-se ao peso da economia na organizao
social, poltica e cultural de uma sociedade. A estrutura, os meios de produo,
determinante na definio de suas demais formas de reproduo social e ideolgica
(superestrutura). No campo da determinao histrica o que se observa o peso
do passado sobre a histria presente, no se podendo ignorar o processo
formativo das sociedades para, posteriormente, mud-las. O processo de evoluo
destas sociedades ocorre por meio do conflito, um movimento dialtico, gerado
a partir dos outros dois pilares do pensamento marxista: a diviso das classes
entre burgueses e proletrios, seu antagonismo natural, e a inevitabilidade da
revoluo (que se consiste em um dos elementos mais criticados desta corrente20).
No caso da diviso de classes, Halliday indica que a mesma se estende ao sistema
internacional, entre diferentes burguesias e proletariados nacionais.
20
Dentre estas crticas apontadas por Halliday encontram-se a subestimao da democracia, da
reforma e do nacionalismo e da tecnologia como elementos de atualizao do capitalismo diante
de seus desafiadores de esquerda e de direita.
36
Para Halliday, o potencial do marxismo como instrumento analtico reside

em sua concepo das interaes sociais. Autores como Lenin, Rosa de
Luxemburgo, Gramsci oferecem importantes contribuies para o estudo do
imperialismo, da evoluo do capitalismo e, principalmente no caso de Gramsci,
da construo e exerccio da hegemonia em suas formas concretas e
ideolgicas. Abordagens inspiradas por Gramsci no estudo da reproduo
hegemnica foram desenvolvidas por autores como Robert Cox no perodo
mais contemporneo, alm da viso da teoria crtica com Andrew Linklater a
partir dos estudos da Escola de Frankfurt. Dentre os representantes do novo
marxismo encontram-se Bill Warren e Justin Rosenberg. 21
Alm destas reflexes, historiadores como Eric Hobsbawm desenvolvem
um pensamento de orientao marxista e merece destaque a anlise sistmica
de Immanuel Wallerstein sobre a evoluo do capitalismo e das Relaes
Internacionais, a Teoria dos Sistemas Mundiais. Na viso de Wallerstein22, o
sistema capitalista a fora motriz do desenvolvimento e sua evoluo poltica
e econmica leva a formao do sistema mundo e fenmenos contemporneos.
A partir deste processo, estabelece-se uma diviso social de trabalho entre
os Estados composta por Estados no Ncleo, na Semi-Periferia e Periferia
do cenrio global.
Finalmente, preciso mencionar dentre as vises tericas de esquerda a
Teoria da Dependncia elaborada pela CEPAL (Comisso Econmica das
Naes Unidas para a Amrica Latina e o Caribe)23. Esta teoria sustenta a
diviso estrutural do cenrio entre Norte e Sul (pases desenvolvidos e em
desenvolvimento). A base do pensamento a defesa da nova ordem
econmica internacional (NOEI) e do desenvolvimento autctone dos pases
do Sul por meio da superao da deteriorao dos termos de intercmbio
por meio da ao estatal e da substituio de importaes.
A partir deste breve panorama, percebe-se a riqueza das Relaes
Internacionais e os diversos prismas e conceitos que ajudam a compreender
sua dinmica. Acelerada pelo fim da Guerra Fria, esta dinmica trouxe desafios
renovados s linhas tericas e o questionamento das vises tradicionais. Dentre
as correntes examinadas, realismo e marxismo foram consideradas superadas
em 1989, consolidando a supremacia do liberalismo. Acontecimentos como
Para uma anlise mais extensa ver HOBDEN and JONES, 2001.
The modern world system, vols. I, II e III so os textos nos quais Wallerstein desenvolve esta
abordagem (WALLERSTEIN, 1980, 1980, 1988).
23
Raul Prbisch e Fernando Henrique Cardoso so alguns dos representantes desta corrente.
21
22
37
o 11/09, a desigualdade social, as guerras, a pobreza, reverteram esta

tendncia. Estas oscilaes revelam a complexidade do perodo e inspiram
muitas discusses contemporneas, envolvendo a arena mais concreta de
como pensar a ordem internacional. No prximo item, so examinadas as
interpretaes e hipteses sobre a poltica internacional no ps-Guerra Fria.
1.2 O Ps-Guerra Fria: Interpretaes e Hipteses (1989/2009)
Ao longo do ps-Guerra Fria, as interpretaes sobre o funcionamento
e reestruturao da poltica mundial envolvem diferentes percepes sobre o
papel e o peso dos atores internacionais, estatais e no-estatais, fenmenos
sociais, culturais, polticos e econmico, o novo equilbrio de poder e a dinmica
entre padres de cooperao e conflito em nvel global.
A) O Fim da Histria, a Nova Ordem Mundial e o Momento Unipolar
No imediato ps-Guerra Fria, em 1989, a publicao do artigo de Francis
Fukuyama, The End of History?, no peridico The National Interest, ao
qual seguiu o livro O Fim da Histria e o ltimo Homem, sintetizou o
sentimento corrente de paz e cooperao que dominava o mundo. Segundo
a hiptese de Fukuyama, a histria, entendida como a competio ideolgica
e concreta entre modelos alternativos de sociedade teria chegado ao fim em
1989 devido ao desaparecimento do desafio representado pelo comunismo
ao ocidente.
Este desaparecimento era simbolizado pelo predomnio do modelo
norte-americano sobre o sovitico e pela adeso deste bloco adversrio,
incluindo de seu Estado lder, a URSS, a este modelo de forma pacfica,
voluntria e consensual. O resultado desta adeso era a disseminao e
a universalizao dos princpios liberais, na economia e na poltica. A
partir deste compartilhamento de valores, o conflito seria substitudo
pela cooperao, permitindo o estabelecimento de uma era de paz no
sistema internacional. Este predomnio revelava o sucesso da estratgia
de expanso do modelo ocidental desenvolvida pelos EUA ao longo da
Guerra Fria como parte da poltica de conteno. Desde 1947, a grande
estratgia norte-americana sustentava-se em trs prioridades: a
conteno da URSS, a conteno do comunismo e a disseminao da
ordem liberal democrtica.
38
O fim da histria simbolizava a concretizao destes objetivos de forma

coordenada e a disposio positiva dos EUA e seus aliados em integrar seus
antigos adversrios em seu sistema de relaes estatais e multilaterais. No
mbito multilateral, as organizaes internacionais governamentais criadas no
ps-Segunda Guerra Mundial preservavam sua funcionalidade e eram os
canais por meio das quais os EUA exerceram, e continuavam exercendo sua
liderana. A globalizao e a regionalizao reforavam esta unidade das
democracias e a transformao dos tradicionais parmetros da poltica
internacional, favorecendo a cooperao em detrimento da guerra.
Diferente de outras eras de ps-guerra, a vitria era apresentada como
um encaminhamento natural da adeso do bloco oriental ao ocidental, que
no diferenciaria ganhadores e perdedores, que no gerava a emergncia de
vcuos de poder ou a necessidade de construir uma nova ordem mundial.
Prevalecia um cenrio de estabilidade da hegemonia e das estruturas por
meio das quais seu poder era exercido. Segundo Fukuyama,
O triunfo do ocidente, da idia ocidental evidente, em primeiro lugar,
pela exausto total de alternativas sistmicas viveis ao liberalismo
ocidental (...) O que talvez estejamos testemunhando no seja somente o
fim da Guerra Fria, ou a passagem de um perodo particular da histria
ps-guerra, mas o fim da histria como tal: isto , o ponto de chegada da
evoluo ideolgica da humanidade e a universalizao da democracia
liberal ocidental como a forma ltima de governo humano.(FUKUYAMA,
1989, s/p)
Em termos polticos e econmicos, esta ordem liberal que passava a ser

dominante, seno universal, era caracterizada pelos seguintes padres: na poltica,
sociedades abertas, transparentes, livres e sem censura para a organizao de
partidos, grupos e expresso de ideias, que permitiam a participao de seus cidados
em eleies peridicas (as regras do jogo); na economia, tambm uma sociedade
livre, que recuperava as foras e a lgica do mercado como referenciais do sistema
produtivo, com um Estado mnimo, de baixa interveno e presena em temas
sociais, de defesa da abertura econmica e do comrcio sem barreiras.
Esta agenda econmica era sintetizada nos preceitos do neoliberalismo,
implementado desde os anos 1980 a partir das aes de Margaret Thatcher,
Primeira-Ministra Britnica, e de Ronald Reagan, Presidente dos EUA. Em
ambas as naes, ncleo do capitalismo mundial, estas medidas de diminuio
39
do Estado, abertura comercial, privatizaes, flexibilizao das leis trabalhistas,

corte de assistncia social, desregulamentao haviam surgido para reformar
os Estados de Bem-Estar Social e reduzir custos.
O argumento para estas reformas e o retorno do Estado mnimo do
liberalismo clssico e da mo invisvel sustentava-se em duas vertentes:
primeiro, nos dficits oramentrios gerados pelos programas sociais e,
segundo, na alegao de que as polticas assistencialistas coibiam o
desenvolvimento humano. Para as sociedades em transio, tanto as do Leste
quanto as do Oeste pertencentes ao mundo em desenvolvimento, a agenda
neoliberal consubstanciou-se no Consenso de Washington.
O Consenso de Washington, termo cunhado por John Williamson,
correspondia a um conjunto de dez prescries elaboradas a partir de
discusses das principais instituies econmicas internacionais sediadas em
Washington (FMI e Banco Mundial) para direcionar as reformas dos pases
em desenvolvimento, em particular os da Amrica Latina, a luz de suas
reformas estruturais internas e da transio do ps-Guerra Fria. As dez
prescries do Consenso de Washington eram: disciplina fiscal, direito de
propriedade, privatizao, desregulamentao, abertura comercial, atrao
ao investimento estrangeiro direto, taxas de juros favorveis aos investidores
estrangeiros e poupana e taxas de cmbio variveis adequadas ao mercado.
Estas medidas que combinaram estudos do Banco Mundial, FMI e do
governo dos EUA foram aplicadas na Amrica Latina, na frica e nas
sociedades em transio do Leste Europeu. Tanto no ncleo quanto na
periferia do capitalismo mundial, as recomendaes neoliberais tiveram
impactos decisivos para gerar crises sociais, econmicas e polticas com
diferentes perfis e graus de intensidade que sero abordados ao longo do
texto, polarizando defensores e crticos desta agenda.
Bastante populares e difundidas no imediato ps-1989, estas avaliaes
e agendas associadas ao Fim da Histria foram completadas no binio 1990/
1991 pela hiptese de construo de uma nova ordem mundial. Contrariando
as previses iniciais de que o ps-Guerra Fria seria uma era de paz, este
conceito emerge a partir da invaso do Iraque de Saddam Hussein ao Kuwait
em 1990. Sem entrar em detalhes da dinmica desta invaso e da posterior
Operao Tempestade do Deserto, analisada no 2.1, importante ressaltar
que esta invaso, e a resposta da comunidade internacional, foram
apresentadas, neste momento, como uma prova no do fracasso, mas sim do
sucesso das hipteses sobre a universalizao do liberalismo.
40
A invaso foi avaliada como uma exceo regra da paz, perpetrada por
um dirigente autoritrio com pretenses de expanso regional que ignorara as
tendncias positivas do sistema internacional em nome de seus interesses. Uma
vez que as demais naes do cenrio compartilhavam de similares regras e
valores, a clara agresso de Hussein a uma nao soberana foi rechaada, com
as Naes Unidas funcionando como principal frum de debate e formulao
de polticas. Coletiva e consensual, a resposta ao Iraque deu-se dentro dos
ditames da ONU, gerando aes legais e legtimas de defesa do Kuwait por
meio de uma coalizo militar liderada pelos EUA(segurana coletiva).Aeficincia
da ONU e seus pases membros ao lidar com o Iraque preconizavam o
nascimento de uma nova ordem mundial, nucleada por esta organizao, e
pelos valores e princpios que a regem. Nas palavras de Bush pai,
Este um mundo novo e diferente. Nunca desde 1945 havamos tido
a possibilidade de usar as Naes Unidas da maneira que foram
concebidas: como um centro para a segurana coletiva internacional
(...) A tarefa central do mundo- antes, agora e sempre- deve ser
demonstrar que a agresso no ser tolerada ou recompensada (...)
As Naes Unidas podem ajudar a trazer um novo dia (...) Est em
nossas mos (...) deixar as trevas onde elas pertencem e impulsionar
um movimento histrico em direo a uma nova ordem mundial e a
uma longa nova era de paz. (BUSH, 1990, s/p)
Em termos tericos, as vises do Fim da Histria e da Nova Ordem

Mundial, inserem-se no mbito de uma tradio liberal. No auge destas vises,
chegou-se a considerar que no somente a histria vista como confrontao
ideolgica havia chegado ao fim, mas que paradigmas tradicionais como o
realismo e o pensamento de esquerda no teriam mais espao no debate
poltico. Contudo, mesmo neste primeiro momento reaes de diversas linhas
contestaram estas previses.
A despeito das dificuldades apresentadas pela esquerda em se reorganizar
luz do declnio sovitico, pensadores como Eric Hobsbawm, Fred Halliday
e Immanuel Wallerstein alertavam sobre as limitaes destas interpretaes,
em particular a do Fim da Histria, diante de um cenrio internacional que
possua um elevado potencial de instabilidade devido s assimetrias de poder
poltico e social vigentes. Embora a Guerra Fria tenha se encerrado como
conflito entre os sistemas estatais sovitico e norte-americano, eliminando o
41
vis Leste-Oeste, as contradies Norte-Sul (a oposio Primeiro e Terceiro

Mundo) continuavam presentes. Tambm se indagava sobre o Movimento
no-Alinhado, e era questionado se o discurso de integrao via adeso ao
liberalismo traria a prosperidade e crescimento prometidos.
Muitos dos conflitos sociais, tnicos, polticos, estratgicos e religiosos
que haviam sido congelados durante a bipolaridade, recuperaram sua lgica,
contrapondo-se a este suposto cenrio de estabilidade entre as potncias
dominantes, sustentando fortes instabilidades na periferia e na reorganizao
de poderes regionais em suas zonas de influncia (e levando em conta o
declnio do imprio sovitico).
Wallerstein ainda completa afirmando que a supremacia do capitalismo
como projeto vencedor diante de seus dois principais adversrios do sculo
XX, o socialista sovitico (cujas origens so a Revoluo Russa de 1917) e
o fascista alemo-japons dos anos 1930, representava a contradio final
do modelo. De acordo com este autor, a ausncia do contraponto ideolgico
ao capitalismo traria a exacerbao das tendncias de desregulamentao,
perda de parmetros sociais e lucratividade a ele associadas, uma vez que
no existiria um contraponto e crtica a esta expanso. Caracterizado por
crises cclicas, o capitalismo teria, talvez, no ps-Guerra Fria a sua crise final,
uma vez que seus rumos no seriam corrigidos (o que pareceu se comprovar
com a crise de 2008, definida como similar e, por vezes, pior que a Grande
Depresso de 1929).
Esta ausncia de alternativas ideolgicas e debates tambm apresentada
por autores norte-americanos como Ikenberry (2006), que ressaltam a presso
pela unanimidade de formas de viver e pensar como momentos no de
progresso, mas de inrcia. Alternativas em construo como o socialismo de
mercado chins que mesclava tendncias capitalistas e socialistas ainda eram
vistas como incipientes, havendo um considervel refluxo do pensamento de
esquerda apesar das tentativas de reflexo mencionadas.
Mesmo com o desaparecimento do socialismo de tipo sovitico,
prevaleciam em pases como Cuba e Coria do Norte modelos que
sustentavam uma linha mais prxima a estas vises, no se devendo esquecer
dos paradigmas associados social democracia europeia e o capitalismo de
Estado asitico que, mesmo pressionados pelas demandas neoliberais,
tentavam sustentar-se em alguma medida. Tambm importante ressaltar
que mesmo dentro do bloco ocidental, naes como a Frana, que
tradicionalmente detinham uma poltica externa autnoma, j expressavam,
42
suas preocupaes diante da supremacia dos EUA e seu modelo que, mais
adiante, traduzir-se-iam em crticas hiperpotncia imperial norte-americana,
conforme as palavras de Hubert Vedrine Ministro das Relaes Exteriores
francs em 1999.
Ikenberry, contudo, ressalta que no havia, de fato, uma ideologia
alternativa forte o suficiente capaz de contrapor-se norte-americana, seja
para oferecer-lhe crticas como para permitir o seu aperfeioamento. Esta
ausncia de alternativas somente comea a ser superada a partir da segunda
metade dos anos 1990. O marco para o renascimento destas tentativas de
repensar o mundo justamente a crise uma vez que os resultados incipientes
das transies ao modelo ocidental comeam a se tornar mais evidentes,
associados estagnao, desemprego e perda de valores. A frustrao relativa
diante das promessas da prosperidade e igualdade da globalizao e
regionalizao sero componentes deste processo. A reao vir tanto da
direita quanto da esquerda nas formas da reviso das polticas neoliberais, a
Terceira Via e o incio da realizao dos Fruns Sociais Mundiais.
Contudo, este vcuo ideolgico, era acompanhado pela manuteno das
estruturas hegemnicas de poder comandadas pelos EUA que permitiam que
a construo do mundo ps-1989 partisse de um patamar diferenciado de
outros ps-guerras. Neste patamar, prevaleceria e legitimidade e legalidade
da ordem vigente, sendo tarefa da hegemonia no mais construir um novo
mundo, mas sim reformar e atualizar o anterior a fim de responder a seus
novos desafios e realidades de poder. Tal avaliao de certa forma acrtica
uma vez que considera como natural a preservao do status quo, sem dar
conta das alteraes de poder relativo em curso, referente hegemonia dos
EUA e as demais potncias regionais, que colocaram em xeque esta mesma
estabilidade hegemnica.
Outra reao s vises de cooperao, paz e multilateralismo,
prevalecentes nas hipteses do fim da histria e da nova ordem mundial, nas
quais os EUA desempenhavam um papel de parceria com as demais naes
do sistema, nasciam do debate domstico norte-americano. Enquanto as
premissas at aqui analisadas supunham a preservao do perfil da hegemonia
dos EUA conforme estabelecida no ps-1945, caracterizada pelo
internacionalismo multilateral e pela construo de canais alternativos de
domnio, que implicava a manuteno de uma certa auto-restrio estratgica
e a percepo da ascenso de potncias regionais a leste e oeste, analistas
defendiam a retomada de um padro de expanso de poder e unilateralismo.
43
A base para a substituio da conteno pela expanso residia na

percepo de que o sistema internacional atravessava o que escritores como
Charles Krauthammer definiam como momento unipolar. O momento
unipolar era sustentado na supremacia estratgica, poltica, econmica, mas
principalmente militar norte-americana, o que permitia a emergncia do pas
como nica superpotncia restante do sistema internacional e sua projeo
global e regional. Neste quadro, seria possvel e prioritrio aos EUA agir
de forma unilateral, recuperando seus recursos e margem de manobra
perdida durante a Guerra Fria que levara a uma acomodao dos interesses
nacionais agenda de aliados e das instituies multilaterais. Segundo
Krauthammer, a adeso s percepes do fim da histria e da nova ordem
somente agravariam esta acomodao permitindo que os adversrios dos
EUA recuperassem o tempo perdido e posteriormente contestassem a
hegemonia.
As razes desta concepo remetem viso das relaes norte-americanas
defendida por George Washington no sculo XVIII que ditava a regra das
alianas no permanentes e do unilateralismo (por vezes confundida com o
isolacionismo), e chocam-se diretamente com a tradio internacionalista
multilateral de uma hegemonia integrada ao mundo24. Mais do que o poder
ideolgico ou institucional da liderana dita benigna dos EUA, do imprio
por convite, os defensores desta reviso estratgica apostavam no poder
militar, estrutural e bruto norte-americano.
Associado ao pensamento realista e ao neoconservadorismo na poltica
norte-americana25, cujas origens remetem aos anos 1960, atingindo sua maior
expresso na Presidncia Reagan, este vis estratgico ser o responsvel
pelas grandes polarizaes e oscilaes da poltica internacional e domstica
dos EUA. Durante o ps-Guerra Fria, dois ciclos podem ser associados ao
momento unipolar: 1990/1992, que engloba as discusses iniciais sobre o
equilbrio de poder mundial a reviso da estratgia da conteno, culminando
no Defense Planning Guidance (DPG) e 2001/2005, referente ao primeiro
24
A citao de Ikenberry ilustra o carter desta relao ordem/hegemonia na lgica da liderana
dos EUA: (...) a ordem Americana do ps-guerra uma hegemonia penetrada, um sistema
abrangente no qual a poltica domstica e a internacional se misturam, criando um elaborado
sistema poltico transnacional e transgovernamental com os EUA no ncleo (IKENBERRY
2006, p. 131).
25
As identidades e divises entre neoconservadores, realistas e liberais, nem sempre so claras
ou consensuais. Fukuyama, por exemplo, identificado como um neoconservador liberal
enquanto Krauthammer, Kagan e Kristol como neoconservadores realistas.
44
mandato de George W. Bush, com impactos da Estratgia de Segurana

Nacional de 2002, ps-11/09 (ver item 2.1). De acordo com Krauthammer,
O mundo imediato do ps-Guerra Fria no multipolar. unipolar. O
centro do poder mundial a superpotncia sem desafiadores, os EUA,
acompanhado por seus aliados ocidentais. (KRAUTHAMMER, 1990, s/
p)
As previses de um mundo mais complexo sobrepuseram-se ao momento

unipolar. Indo alm do fim da histria e da nova ordem, avaliaes que sustentavam
que o desenho do novo equilbrio de poder, superando a bipolaridade, era o de
uma ordem liderada pelos EUA que tendia multipolaridade e sustentada nas OIGs.
De acordo com Paul Kennedy (1990), as relaes internacionais caminhavam para
a restaurao de um equilbrio multipolar similar ao do sculo XIX, dividido entre a
hegemonia declinante, os EUA, e as potncias ascendentes, Japo, Europa e URSS,
quando da edio do livro Ascenso e Queda das Grandes Potncias. Natural
e comum a outras hegemonias antes da norte-americana, este processo de declnio,
era avaliado como produto das contradies entre os compromissos assumidos
pela nao lder e os seus recursos de poder: a equao da superextenso imperial
e do gap entre recursos e compromissos, resumia o dilema norte-americano.
No campo econmico, autores comoArrighi igualmente citavam o declnio da
hegemonia ocidental, tanto dos EUA quanto da Europa, e a ascenso da sia como
espao do novo capitalismo. A expanso japonesa serve como fundamento destas
anlises, assim como o crescimento do LesteAsitico.Atualmente, a China e a ndia
surgem como os motores do desenvolvimento desta regio.Arrighi indica que,
Desde, aproximadamente a dcada de 1970, tm sido fartamente
observadas as mudanas no modo como funciona o capitalismo em
termos locais e globais (....) a substituio de uma regio antiga (a
Amrica do Norte) por uma nova (o leste asitico) como o centro
mais dinmico dos processos de acumulao de capital em escala
mundial j uma realidade (...) o capitalismo do leste asitico j
passou a ocupar uma posio de liderana (...). (ARRIGHI, 1996,
p.1, p. 344, p. 351)
Estas interpretaes de declnio do eixo hegemnico ocidental no

eram, entretanto, consensuais, e no s pelo lado dos defensores do
45
momento unipolar, mas pelo campo dos que previam a continuidade

sem contestao da hegemonia dos EUA, ainda que o sistema tivesse
sinais de multipolaridade. Autores como Joseph Nye Jr e Samuel
Huntington ofereceram hipteses intermedirias entre a unipolaridade e
a multipolaridade, assim como se posicionaram contra a inevitabilidade
do declnio dos EUA e a ascenso de plos de poder regionais. Esta
ascenso e a transio dos eixos de poder Ocidente-Oriente somente
ser reconhecida a partir da segunda metade da primeira dcada do
sculo XXI, devido a um momento de crise econmica e poltica dos
EUA, mantendo-se latente durante todo este perodo.
De acordo com Nye Jr, os EUA atravessavam um momento de crise
em seu poder, mas de carter passageiro, que poderia ser superada
por meio de uma readequao de polticas. Alm de deter recursos
mltiplos que permitem esta reviso de polticas, em particular a
vanguarda do poder brando e de cooptao, os EUA no possuam
adversrios imediatos em nenhum nvel de poder. A liderana era
favorecida pelo desenvolvimento de um equilbrio de poder mundial
multidimensional, com a poltica internacional sendo jogada em
mltiplos tabuleiros. Se no tabuleiro econmico, os EUA poderiam
eventualmente perder, no ideolgico e militar, estariam frente de seus
aliados e potenciais inimigos: ou seja, em alguns tabuleiros haveria a
unipolaridade, em outros, a multi.
Compartilhando similar postura quanto renovao do poder dos
EUA no que se refere aos recursos disponveis, Huntington levanta a
hiptese de um mundo unimultipolar (a hiptese mais controversa de autor
sobre o ps-Guerra Fria foi, contudo, o Choque das Civilizaes, o
contraponto ao Fim da Histria de Fukuyama, examinado no item 1.2C).
Neste sistema, os EUA manteriam sua posio como lderes do equilbrio
devido supremacia militar, mas nos demais nveis, econmico e poltico,
estariam sendo acompanhados pela ascenso de potncias asiticas e
ocidentais.
Mais realista do que seus colegas, e mais prximo de Kennedy, contudo,
o ex-Assessor de Segurana Nacional Zibgniew Brzezinski (1997) sustenta
que a despeito deste otimismo, os EUA eram, no ps-Guerra Fria, a primeira,
a nica e ltima superpotncia restante e que a sua era de supremacia psbipolaridade seria muito mais complexa, contestada e conturbada, chamando
a ateno para a acelerao da poltica um mundo ps-americano e as
46
transformaes do poder relativo da superpotncia de seu lugar no equilbrio

de poder mundial.
Antes de examinar as hipteses da desordem e do choque que se
colocaram diante do esgotamento das previses otimistas sobre o psGuerra Fria, em particular a partir de 1993, interpretaes adicionais
associadas universalizao de valores e princpios e o aprofundamento
da cooperao, precisam ser discutidas. Tais interpretaes, alm disso,
pareciam questionar, pelo menos a mdio e longo prazo, as formas
tradicionais de poder e soberania vigentes desde o sculo XVII,
consubstanciando-se nas hipteses da globalizao e da regionalizao.
B) A Globalizao e a Regionalizao
Anteriores ao fim da Guerra Fria, os processos de globalizao e
regionalizao ganharam maior visibilidade e impulso com a quebra dos
constrangimentos bipolares. Desta forma, aumentaram as interpretaes
sobre o cenrio que apontavam duas tendncias tanto opostas quanto
complementares: a da universalizao de princpios e quebra de
fronteiras que levariam ao desaparecimento da soberania dos Estados
e a construo e fortalecimento de blocos regionais26. At o momento,
estas interpretaes no se realizaram em sua plenitude, cabendo analisar
individualmente estes fenmenos, iniciando pela globalizao.
De acordo com a definio de McGrew (MCGREW, 2001, p. 19), a
globalizao um processo histrico que envolve a ampliao,
aprofundamento, acelerao e impacto crescente da interconexo em nvel
mundial. Este um processo que se desenrola de forma assimtrica com
tendncias positivas e negativas, apresentando diferentes intensidades e
velocidades.
No campo positivo, existe o incremento da cooperao e da
interdependncia entre os Estados e suas sociedades, assim como o
desenvolvimento de percepes compartilhadas sobre problemas
comuns que afetam o sistema internacional. Temas ambientais, sociais,
questes de segurana so alguns destes objetos compartilhados. A
Aqui so delineadas apenas as linhas gerais destes fenmenos, no se aprofundando discusses
sobre teorias da integrao ou da globalizao. Para discusses tericas sobre a integrao
recomenda-se DEUTSCH, 1982 e, da globalizao, HIRST and THOMPSON, 1999,
CASTELLS, 2000.
26
47
interao entre os nveis internos e externos das sociedades torna-se

cada vez menos diferenciado, eliminando barreiras tradicionais pela
fluidez das fronteiras e a interpenetrao das sociedades (o termo
aplicado intermstico). Em termos negativos, a relativizao da
soberania e a desigual distribuio de recursos e benefcios fazem parte
da agenda, assim como o surgimento de movimentos de fragmentao e
reao universalizao dos princpios e abertura das fronteiras27.
Do ponto de vista da anlise crtica, a globalizao definida por autores
como Wallerstein como o movimento de ocidentalizao do mundo iniciado
com a expanso das potncias europeias no sculo XV, culminando com a
hegemonia dos EUA no perodo contemporneo (que leva a mais um conceito
associado globalizao, o de americanizao do mundo)28. Assim, trs
fenmenos so associados globalizao: a j mencionada expanso das
potncias europeias, com uma primeira fase colonial-mercantilista e uma
segunda imperial-capitalista (sculos XV a XIX), a consolidao da presena
norte-americana de 1945 ao fim da Guerra Fria na qual se insere o amplo
desenvolvimento econmico do capitalismo do bloco ocidental em disputa
com a URSS (e o fortalecimento dos plos alternativos asitico e europeu
ocidental) e, por fim, a globalizao do ps-1989 baseada na rapidez dos
desenvolvimentos tecnolgicos e na consolidao dos plos alternativos.
Trs pilares compem as revolues da globalizao, traduzidas em
dimenses de aprofundamento, extenso e acelerao destes fenmenos: o
econmico-tecnolgico, o poltico e o cultural. No que se refere ao campo
econmico, a diluio das fronteiras tornou-se mais intensa com o fim da
bipolaridade, datando seu incio da construo e funcionamento do sistema
de Bretton Woods nas reas comercial, de investimentos e financeira. Nos
anos 1970, estes processos ganharam especial intensidade com a terceira
Revoluo Industrial, a Cientfico-Tecnolgica (RCT), que inseriram novos
paradigmas produtivos. Os preceitos do Consenso de Washington e o fim da
histria e da nova ordem mundial inserem-se neste processo. As dimenses
tcnicas e cientficas da globalizao muitas vezes levam ao solapamento de
estruturas produtivas nacionais dos pases menos desenvolvidos, gerando
desequilbrios como desemprego, inflao e excluso social.
27
A globalizao no deve ser confundida com internacionalizao, que segundo McGrew o
aprofundamento da interdependncia entre os Estados, mas com a preservao de sua identidade
como unidades polticas distintas. Por sua vez, a globalizao implica a quebra destas barreiras
entre o interno e o externo e a interao universal das sociedades (MCGREW, 2001, p. 24).
28
Milton Santos define a globalizao como o auge do sistema capitalista.
48
Relacionado aos debates tericos liberais, o pilar poltico da globalizao

simbolizado pela universalizao dos princpios e regimes democrticos. A
diluio das fronteiras dos Estados, com a perda gradual da soberania, a
porosidade dos limites e o efeito das foras transnacionais e OIGs sobre os
governos estabelecidos igualmente inserem-se nesta dimenso (encolhimento
do mundo o termo aplicado). Termos como governana global, aumento
da institucionalizao das relaes internacionais, a desterritorializao e o
surgimento de redes transnacionais sociais correspondem a estes fenmenos.
Hipteses como a formao de um governo mundial, de uma sociedade civil
transnacional e uma democracia cosmopolita global fazem parte desta agenda.
A viso cultural da globalizao est associada s expresses da cultura de
massa dos EUA ao longo do sculo XX (expanso de seu poder brando por
meio da ideologia). Implcito neste fenmeno a premissa da homogeneizao e
a diluio das identidades nacionais que geram sentimentos de desenraizamento
e desencantamento. Em resposta s presses desta identidade nica e s
desigualdades da globalizao, aes de violncia ou de reafirmao positiva
so os caminhos possveis. O prprio 11/09 seria a expresso de uma reao
globalizao a partir do centro do processo, os EUA. No se deve esquecer
da avaliao sobre o nascimento de uma nova Idade Mdia, sem poderes
centralizados e vcuos de poder sendo ocupados por foras paralelas.
No auge do otimismo, estas objees no possuam grande peso,
sobrepondo-se a elas a viso da Aldeia Global. A somatria destas
tendncias levantou hipteses de que o sistema tradicional de Estados
Westphaliano estava em decadncia, devido interpenetrao das
fronteiras (perda do referencial da territorialidade), compartilhamento
de valores, avano do multilateralismo e incremento da governana
global. Autores como Zacher mencionavam a porosidade destes Estados
e a intensidade dos fluxos da interdependncia e da transnacionalizao
que levavam ao declnio dos pilares de Westphalia. Estar-se-ia diante
de um mundo no qual a sorte das pessoas est muito ligada entre si e
com a natureza fsica do mundo, e no qual elas se reconhecem cada
vez mais como membros da mesma humanidade. (ZACHER, 2000, p.
141)
Entretanto, a globalizao se expressa de forma desigual e no se tornou

o fator dominante da ordem mundial. Apesar de acelerados, os fenmenos
49
que a compem de interdependncia e transnacionalizao no suplantaram

a soberania estatal. As disparidades e presses da globalizao levam a
cenrios de reafirmao dos princpios nacionais, fragmentao e ao
surgimento de alternativas que se opem a este pensamento de pretenso
universal. A regionalizao, como indicado, representa tanto um movimento
de resistncia quanto de complementaridade a este fenmeno.
O fim da Guerra Fria correspondeu, segundo alguns autores como
Andrew Hurrell (1995), a um novo impulso para os processos de
regionalismo na poltica mundial. Em artigo bastante conhecido, o autor usa
o termo ressurgimento para se referir a este fenmeno, representando
uma viso bastante corrente na dcada de 1990, a de que o mundo passaria
a ser dividido em blocos em torno dos grandes plos econmicos (EUA,
Europa Ocidental/UE, sia Pacfico/Japo). Estes grandes blocos seriam
acompanhados por arranjos subregionais e a somatria de todos estes
esforos completaria a abertura e eliminao das fronteiras na globalizao.
Outra caracterstica importante apontada pelo autor a intensificao da
cooperao Norte-Sul nestes arranjos e o carter multidimensional destes
fenmenos (NAFTA, MERCOSUL fazem parte desta nova onda
enquanto a UE, e sua evoluo a partir da CEE, estaria nas bases dos
fenmenos)
Porm, a regionalizao pode ser tanto complementar quanto oposta
globalizao. Em termos de complementaridade, a regionalizao parte de
princpios similares aos da globalizao no que se refere consolidao de
espaos sem fronteiras, que facilitem a livre circulao de bens e pessoas,
partindo de uma concepo e valores comuns sobre temas polticos,
econmicos, sociais e culturais. No que se refere contraposio, se a
regionalizao implica a relativizao de fronteiras em determinados espaos
geogrficos (Europa sendo o processo mais conhecido e discutido no 2.2), a
mesma pode gerar o isolamento e proteo destes mesmos espaos. Com
isso, os blocos regionais poderiam se constituir como entidades politicamente
isoladas e independentes que ao abrirem suas fronteiras internas as fechariam
para o mundo.
Deve-se destacar que ambos fenmenos tem caminhado lado a lado,
com os blocos regionais oscilando entre formas de proteo e de abertura ao
mundo. Para pases como os EUA, inclusive, o regionalismo tambm passou
a ser uma forma adicional de exerccio de poder (NAFTA, ALCA). Enquanto
isso, potncias mdias e pases menores buscam a integrao como forma de
50
resistir aos fluxos da globalizao e de fortalecer suas bases de ao

(MERCOSUL, UNASUL, como abordado em 3.5).
Os blocos regionais possuem diferentes objetivos e graus de
aprofundamento da integrao, envolvendo desde propsitos comerciais
limitados criao de uma entidade poltica nica, no qual a soberania dos
Estados suplantada pela supranacionalidade. A construo da UE ao longo
do sculo XX e neste incio de XXI tipo ideal desta evoluo e seus desafios.
O tipo mais simples de integrao comercial a rea de Livre Comrcio que
pressupe a livre circulao de bens entre os pases membros. Por sua vez, a
Unio Aduaneira, complementa esta liberalizao comercial intra-rea com o
estabelecimento de uma Tarifa Externa Comum (TEC), com a promoo da
unificao de legislaes e procedimentos aduaneiros.
A prxima etapa de aprofundamento o estabelecimento de um Mercado
Comum, estendendo a Unio Aduaneira a todos os fatores de produo. A
harmonizao de legislaes nacionais, a coordenao de polticas
macroeconmicas e setoriais, a adoo de polticas comuns fazem parte desta
etapa. Finalmente, o ltimo estgio abrange a criao de um espao econmico,
poltico, jurdico, social e cultural nico, com a existncia de polticas comuns
em diversas reas. A superao da soberania nacional levaria a um espao
supranacional (esta etapa corresponde ao Mercado nico). A unidade
comercial seria acompanhada pela unio monetria, social e poltica.
Apesar de sua extenso e acelerao, nem a globalizao ou a
regionalizao prevaleceram sob o Estado ou eliminaram as contradies
inerentes a seus processos. Como aponta Clark, hoje vivemos em uma
situao hbrida na qual os Estados dividem uma srie de responsabilidades
tanto com as OIGs quanto com uma multiplicidade de atores nogovernamentais e transnacionais (CLARK, 2001, p. 740), e isto se reflete
nas movimentaes abaixo descritas da desordem, do choque das civilizaes,
das alternativas globalizao e do reordenamento do poder mundial.
C) A Desordem, o Choque das Civilizaes e um Outro Mundo
Possvel
A primeira onda de interpretaes sobre o cenrio ps-bipolar ressaltou,
como indicado, o lado positivo dos fenmenos associados queda do Muro,
obscurecendo a complexidade e o descongelamento da poltica mundial. Tal
descongelamento somente comeou a se tornar mais presente, demandando
51
uma maior clareza analtica e esprto crtico a partir da ecloso de diversos

conflitos regionais. A guerra da antiga Iugoslvia, o recuo das economias do
bloco oriental, a marginalizao da Amrica Latina e do continente africano e
as crises humanitrias trouxeram tona dificuldades, colocando em xeque os
princpios associado universalizao.
Do esprito da nova ordem mundial, passou-se percepo de um
contexto de desordem e fragmentao (separatismos nacionais, conflitos
intraestatais, choques globais). Do fim ao recomeo da histria, as hipteses
sobre o equilbrio mundial recairam ao extremo da crise, ganhando destaque
interpretaes que procuravam explicar as novas fontes de conflito que
tomariam o lugar da bipolaridade, como o Choque das Civilizaes de Samuel
Huntington. Os efeitos da desregulamentao neoliberal sobre as sociedades
e economias produziram as reflexes associadas Terceira Via e o
renascimento de respostas crticas da esquerda que se fizeram avanar a
partir da realizao do Frum Social Mundial (FSM).
Como no caso do Fim da Histria, a tese do Choque das Civilizaes foi
primeiramente apresentada em forma de artigo em um influente peridico
norte-americano, Foreign Affairs, para depois tornar-se livro. Assim como
Fukuyama, Huntington era reconhecido como um dos mais influentes
estrategistas norte-americanos e ligado ao pensamento conservador. Sua
avaliao caminha na direo oposta da de Fukuyama29, prevendo a
contestao do modelo ocidental. Como o prprio ttulo de sua reflexo
indica, para Huntington, a confrontao geopoltica tradicional entre as
superpotncias seria substituda pelo choque das civilizaes. Nas palavras
de Huntington,
A identidade civilizacional ser cada vez mais importante no futuro e o
mundo ser definido em grande medida pela interao entre sete ou
oito grandes civilizaes. Estas incluem a ocidental, a Confuciana, a
Japonesa, a Islmica, Hindu, a Eslava-Ortodoxa, a Latino-Americana
e possivelmente uma civilizao Africana. Os conflitos mais relevantes
do futuro iro ocorrer ao longo das linhas de fratura que separam
estas civilizaes umas das outras. HUNTINGTON, 1997, s/p
29
Em 1999, Fukuyama, em novo artigo The National Interest, reve alguns de seus princpios
acerca da universalizao do liberalismo poltico e econmico. O autor relativiza o fim da
histria a partir da considerao de que o progresso cientfico e a transformao humana
tornam-se os motores da histria. FUKUYAMA, 1999.
52
A partir destas sete ou oito civilizaes, o autor desenvolve uma tese

extremamente controversa, que indica que a cultura e no a poltica ser o
foco das tenses mundiais. Sem entrar nas abrangentes crticas seja a esta
previso ou a ideia da subordinao da poltica cultura, de imediato possvel
apontar contradies intrnsecas a esta viso: primeiro, a despeito da nfase
cultural, cada civilizao possuir um Estado-Ncleo (EUA no Ocidente, Ir
no Isl, ndia na Hindu, China na Confuciana), que indica a prevalncia do
elemento geopoltico na identificao destes Estados piv e na dinmica de
suas relaes; segundo, as dimenses intrablocos de Huntington so
extremamente abrangentes e muitas vezes no compe um conjunto; por fim,
a preocupao do autor patente ao longo do artigo, e depois do livro, com
a preservao do domnio ocidental, norte-americano do sistema30, o que
indica a preocupao com o poder apesar da premissa do nascimento de um
mundo multipolar e multicivilizacional.
possvel identificar um claro carter excludente da tese de Huntington
na construo da oposio entre o Ocidente e o Resto (the west and the
rest). Esta oposio destaca uma preocupao recorrente de formuladores
de poltica dos EUA que era a transio do eixo do poder econmico mundial
do ocidente para a sia e a ascenso do mundo islmico. O choque ter dois
ciclos: 1993/1995, associado polmica do seu lanamento e percepo
de declnio dos EUA diante da sia (os perigos amarelo e vermelho do
Japo e da China) e, 2001/2005, com foco no terrorismo transnacional
islmico resultante dos ataques terroristas de 11/09 e o incio da GWT.
Este perodo marcou as contradies dos processos imediatos do ps1989 de universalizao do liberalismo, e dos mitos associados globalizao
e regionalizao. A ocorrncia de crises econmicas e sociais serviu como
ponto de partida para o repensar tanto da esquerda quanto da direita,
colocando-se as alternativas da Terceira Via, dos Fruns Sociais Mundiais e
da reviso do Consenso de Washington.
No que se refere Terceira Via, o movimento associado ao Primeiro
Ministro Tony Blair e sua chegada ao poder pelo Partido Trabalhista ingls
nos anos 1990. A Gr-Bretanha fora um dos focos do prvio movimento
Outra hiptese a ser levantada a preocupao do autor com os choques civilizacionais
internos aos Estados do Ocidente, EUA e europeus ocidentais, pela transformao da composio
racial e tnica de suas sociedades e a imigrao. Esta percepo reforada quando do lanamento
de Who Are We? no qual Huntington discute as linhas de fratura civilizacionais internas aos
EUA.
30
53
neoliberal iniciado na dcada de 1980. Em meio s dificuldades pelo pas,

responsveis inclusive por sua eleio, Blair apresenta uma agenda inspirada
nos trabalhos de Anthony Giddens da London School of Economics, a
Terceira Via, como vistas a construo de um novo movimento de centroesquerda. Oferecendo posies intermedirias entre o que denominado de
velha esquerda, a social democracia e a nova direita neoliberal, tenta-se
reconstruir em certa medida o Estado e suas polticas sociais (economia
mista), atualizar e modernizar a democracia. Criticada tanto direita quanto
esquerda, sendo considerada um recuo aos padres anteriores, a Terceira
Via no conseguiu cumprir os desafios de rever criticamente as polticas sociais
e econmicas dos anos 1990.
Tal tarefa coube, a partir de 1999, aos defensores do movimento antiglobalizao, tendo como marco inicial a reunio da OMC em Seattle nos
EUA para a Rodada do Milnio e os violentos protestos que a acompanharam
e que hoje prosseguem no mundo desenvolvido. Mais significativo, contudo,
foi o renascimento da esquerda e o incio dos Fruns Sociais Mundiais.
Propondo a construo de um ambiente crtico e plural de debates
frente globalizao e ao neoliberalismo, o Frum Social Mundial (FSM)
tem a sua primeira edio internacional realizada no Brasil, na cidade de
Porto Alegre em 2001, simultnea ao Frum de Davos na Sua. Buscando
oferecer alternativas a Davos, reunio da qual participam os Chefes de
Estado das principais economias mundiais desenvolvidas e convidados,
assim como no G8, o FSM nasceu sob o signo da reforma e da agenda
social. De 2001 a 2003, o FSM foi realizado no Brasil, em Porto Alegre,
ao qual retornou em 2005. Em 2004, o evento realizou-se na ndia e em
2006 em Mali, Venezuela e Paquisto, em 2007 em Naiorobi, voltando
ao Brasil em 2009, no Belm do Par (no houve edio mundial em
2008).
Alertando para as contradies do modelo neoliberal, cuja exacerbao
levaria ao agravamento contnuo das crises, o FSM tem como prioridade
incentivar discusses para a construo das bases de uma outra globalizao.
A emergncia de um sistema mais justo, a partir da regulamentao econmica
e programas sociais, a busca do desenvolvimento sustentvel, a reduo (ou
eliminao) da dvida externa para os pases pobres e a taxao dos capitais
especulativos (Taxa Tobin) so o centro do debate. Em oposio
unanimidade do discurso prvio, a preocupao dos FSM simbolizada na
ideia de que um outro mundo possvel.
54
Por fim, h de se mencionar os movimentos tanto em Davos quanto em

outros fruns das economias desenvolvidas como o G8, ao lado de iniciativas
do FMI e Banco Mundial, de tentativa de reviso do Consenso de Washington.
Esta reviso vem sendo discutida desde 1999, mas seus efeitos so mnimos
e somente ganharam densidade com a crise de 2008/2009, fortalecendo as
hipteses sobre a multipolaridade, a desconcentrao de poder e atualizao
das relaes internacionais.
D) A Multipolaridade, a Desconcentrao de Poder e a NoPolaridade
As interpretaes mais recentes sobre o reordenamento do poder
mundial do conta da formao de novos equilbrios globais e regionais,
retomando a perspectiva da troca de posies relativas na estrutura de
poder mundial. Tanto na teoria quanto na prtica, a movimentao entre as
potncias ascendentes e em declnio, das Amricas sia, passando pela
Europa e pela frica indica a constituio de um sistema internacional
complexo.
As teses da multipolaridade revelam a existncia de uma maior diviso
de poder no cenrio e a necessidade de reformar e atualizar as estruturas
de poder vigentes e o papel dos Estados na conduo dos negcios
internacionais. Uma rediviso de responsabilidades mais equitativa, assim
como a democratizao destas estruturas uma das prioridades das naes
emergentes. A maior participao destes Estados e atores na poltica
internacional leva consolidao de uma gama mais abrangente de questes
e problemas a serem discutidos, que escapam do vis clssico da segurana,
para abordar demandas sociais, econmicas, humanitrias, visando a
reduo das assimetrias existentes. Nas palavras de Brzezinski,
A ascenso simultnea na importncia poltica de vrios Estados em
desenvolvimento chave, em particular, ndia, Brasil e Nigria, significa
que os dilemas polticos, econmicos, financeiros e sociais mais relevantes
da parcela mais pobre da humanidade se tornaro cada vez mais um tema
importante (BRZEZINSKI, 2007, p. 28)31
31
Em artigo a edio de Setembro/Outubro de 2009 de Foreign Affairs no qual aborda o papel
da OTAN no novo cenrio global que define como hexapolar, o Brasil no citado por Brzezinski.
Os plos mencionados so EUA, UE, China, ndia, Japo e Rssia.
55
Outros termos associados multipolaridade so os processos de

desconcentrao de poder, a ascenso dos emergentes e o surgimento de
um mundo ps-americano. A lgica do ocidente e o resto prevista por
Huntington anteriormente assume uma viso cooperativa e no conflitiva.
Embora no ignorem a existncia de riscos no presente sistema, a maioria
dos autores que defende as teses de disperso de poder o considera positivo
e reflexo do sucesso do modelo ocidental (em uma relativa verso renovada
do fim da histria). Este sucesso aprofunda as redes de interdependncia
existentes, valoriza os princpios liberais democrticos e abre novas
oportunidades de parcerias entre os pases desenvolvidos e em
desenvolvimento, superando o vis Norte-Sul. Autoras como Hachigian and
Sutphen (2008) sugerem que para o sculo XXI uma poltica externa norteamericana eficiente depende do estabelecimento de uma relao estratgica
com os pases emergentes. Zakaria (2008) afirma que
Estamos vivendo hoje a terceira grande mudana de poder da era
moderna- a ascenso do resto (...) um aspecto relacionado desta nova
era a difuso de poder do Estado para outros atores (...) Isto no
significa que estamos entrando em um mundo anti-americano. Estamos
nos movendo para um mundo ps-Americano, um que definido e
dirigido de muitos lugares e por muitas pessoas (...) este um processo
longo e lento, mas que garante Amrica um papel vital, ainda que
diferente (...) ele envolve consultas, cooperao e mesmo compromisso.
Ele deriva (...) da definio da agenda, das questes e da mobilizao
de coalizes (ZAKARIA, 2008. p. 2, 4-5, 232-233)
Esta ascenso do resto, e a disperso dos centros de poder, traz

tona as discusses de Arrighi brevemente citadas, e a ampliao das fronteiras
e transformaes inerentes ao capitalismo global nas ltimas dcadas. A
descentralizao, as novas formas de acumulao, as presses da competio,
os fenmenos da globalizao e regionalizao so componentes deste
processo que afeta Estados e sociedades. Estas hipteses se associam aos
debates sobre quais Primeiro, Segundo ou Terceiro Mundos prevaleceriam
e as contradies que se encontram na retrica e na prtica nesta tentativa de
reclassificao das naes e compreenso de novos equilbrios. A citao
abaixo refora esta complexidade conceitual, que no deve obscurecer o
pensamento analtico-crtico sobre estes jogos de poder e assimetrias,
56
Muitos acreditam que a ordem mundial que vem surgindo policntrica

(...) Os pases do Segundo Mundo so os Estados que servem de fiel da
balana num mundo multipolar: suas decises podem alterar o equilbrio
de poder (...) todo pas do Segundo Mundo est em transio (...) Os
pases do Segundo Mundo frequentemente so, ao mesmo tempo, do
Primeiro e do Terceiro Mundo tambm (KHANNA, 2008, p. 21, p. 28-29)
Atribuindo maior nfase difuso do poder, alm destas interpretaes,

o analista Richard Haass (2008) oferece uma tese adicional sobre o
reordenamento da poltica internacional. Pode-se destacar que a viso de
Haass acrescenta questionamentos importantes, uma vez que ressalta em sua
ordem em construo abrange formas clssicas de poltica e os fenmenos
associados globalizao, regionalizao e ao das foras sociais no
cenrio mundial. Nesta avaliao, o cenrio do ps-Guerra Fria no seria
nem uni, multi ou unimultipolar, mas sim apolar ou no-polar, a partir da
desconcentrao dos recursos de poder entre os Estados e entre os Estados,
os organismos multilaterais e as foras transnacionais. Para Haass,
(...) um sistema internacional no-polar caracterizado por diversos centros
de poder (...) As potncias centrais- China, Unio Europia, ndia, Japo,
Rssia e os EUA (...) muitos outros numerosos poderes regionais: Brasil, e
talvez, Argentina, Chile, Mxico e Venezuela na Amrica Latina; Nigria e
frica do Sul; Egito, Ir, Israel e Arbia Saudita no Oriente Mdio;
Paquisto no Sul da sia; Austrlia, Indonsia e Coria do Sul no Leste
Asitico e Oceania. Uma boa quantidade de organizaes pode ser includa
na lista dos centros de poder, incluindo os globais (FMI, ONU e o Banco
Mundial) e as regionais (Unio Africana, Liga rabe, ASEAN, EU, OEA,
SAARC) e as funcionais (AIEA, OPEC, OCS, OMS). Assim como estados
dentro de Estados (...) cidades (...) grandes companhias globais,
conglomerados de mdia, partidos polticos, instituies e movimentos
religiosos, organizaes terroristas (...), cartis de drogas e ONGS (...)
(HAAS, 2008, s/p)
Porm, nenhuma destas naes emergentes, demais membros do bloco

ocidental ou plos alternativos detm pretenses hegemnicas, visando
substituir os EUA ou gerar conflitos. O que se procura na maioria das vezes
o reforo da presena regional e um espao diferenciado no sistema a partir
57
de novas coalizes e propostas de reforma. Esta dinmica mostrou-se bastante

clara na crise de 2008 quando pases emergentes, desenvolvidos e suas
alianas buscaram composies a fim de encontrar solues comuns para os
presentes problemas, com atuao destacada da diplomacia brasileira em
encontros como o do G2032 e dos BRIC (expresso cunhada por Jim ONeill
do Goldman Sachs para se referir a Brasil, Rssia, ndia e China).
Neste processo de reordenamento, as interpretaes sobre o cenrio
mundial do ps-Guerra Fria lidam com avaliaes sobre os Estados, o
multilateralismo e a diversidade de temas e atores que caracteriza as Relaes
Internacionais nos ltimos anos. Avanando estas reflexes, os prximos
captulos analisam Estados, blocos, regies, coalizes e questes chave deste
processo para o mundo e para o Brasil.
32
Ao longo do texto, duas alianas G20 so mencionadas: o G20 comercial de 2003, criado pelo
Brasil para as negociaes da OMC em Cancun e o G20 financeiro criado em 1999 mas que
ganhou maior espao durante a crise mundial de 2008. Ambos representam tendncias
intercambiveis de cooperao e conflito.
58
Captulo 2
O Sistema Internacional Ps-Guerra Fria
(1989/2009)
Nas ltimas duas dcadas, as transformaes da poltica internacional

foram intensas e complexas. Neste cenrio, os Estados nacionais sustentaramse como os principais atores das Relaes Internacionais, podendo ser
observados tanto avanos quanto retrocessos em todas as partes do globo.
Para analisar estes desenvolvimentos, este captulo encontra-se dividido em
duas sesses: O Ocidente e a Rssia e o Mundo Afro-Asitico.
Parte I - O Ocidente e a Rssia
2.1 Os Estados Unidos
Ao longo de toda a Guerra Fria, os EUA estiveram envolvidos em
processos simultneos de conteno e expanso, ncleo de sua grande
estratgia. Tais processos visavam impedir o avano dos inimigos, fortalecer
o bloco ocidental e disseminar o modelo capitalista democrtico liberal. O
exerccio da hegemonia, do auge s crises da Pax Americana, era dialtico
em seu sentido e natureza, mesclando a fora e o convencimento. Como
sustenta Henry Kissinger,
Quase seguindo uma espcie de lei da natureza, a cada sculo parece
emergir um pas com o poder, a vontade e o mpeto moral e intelectual
59
para moldar todo o sistema internacional de acordo com seus valores

(...) No sculo XX, nenhum pas influenciou as Relaes Internacionais
de forma to decisiva, e ambivalente, do que os Estados Unidos
(KISSINGER, 1994, p. 17)
Com o fim da bipolaridade, ultrapassada a euforia da vitria, a liderana

passou a ser pressionada por fatores domsticos e mundiais referentes ao
desgaste da guerra, a alterao das posies relativas das naes no equilbrio
do poder mundial e a presso dos fluxos da globalizao. A interao entre
Washington e sua sociedade deixou transparecer a influncia de grupos de
interesse33, os choques de liberais e conservadores e as transformaes
sociais, tnicas e valorativas do pas. As respostas norte-americanas tm sido
polarizadas e oscilantes, revelando estas fissuras e os desafios da continuidade
do Sculo Americano34.
A) George Bush e o Status Quo Plus (1989/1992)
Definido como um homem da Guerra Fria, ex-Embaixador na China,
Diretor da CIA, representante das indstrias energticas do setor petrolfero,
Vice-Presidente de Reagan, o republicano George Bush chegou Casa Branca
em um momento no qual o conflito bipolar revelava sinais claros de desgaste.
Contrariando suas expectativas de restabelecer um condomnio soviticoamericano, Bush pai foi confrontando com a realidade de administrar o fim
de um mundo que ao longo de sua carreira ajudara a construir e reformular a
grande estratgia. Cabia ao novo presidente lidar com uma economia em
recuo, pressionada por seus dficits, federal e comercial, e uma sociedade
que dava sinais de esgotamento, como resultado das polticas neoliberais da
Era Reagan.
As presses desta crise scio-econmica somadas ao misto de euforia
externa e desencantamento interno, levaram a diferentes interpretaes sobre
a reforma da grande estratgia que se dividiu em trs agendas: o isolacionismo,
simbolizado pelas ideias da Amrica Primeiro e da Fortaleza Amrica; os
33
O processo de formulao de polticas e tomada de deciso nos EUA complexo e envolve o
Executivo e suas agncias, o Legislativo, os grupos de interesse da sociedade civil e setores
empresariais e os think tanks. Ao longo do texto no ser possvel aprofundar estas interaes,
sugerindo a leitura de trabalhos como os de TEIXEIRA, 2007, JOHNSON, 2004 e KEGLEY
and WITTKOPF, 1996.
34
Para a histria da poltica externa dos EUA ver PECEQUILO, 2005.
60
O SISTEMA INTERNACIONAL PS-GUERRA FRIA
internacionalistas multilaterais que apontavam o declnio relativo dos EUA e a

tendncia multipolaridade, que argumentavam a favor da renovao das
polticas domsticas e diviso de custos internacionais; e, por fim, os
internacionalistas unilaterais, que pregavam o momento unipolar, encarando
o perodo como propcio expanso da hegemonia35.
Durante o governo Bush, e no de seu sucessor, o democrata Bill Clinton,
prevaleceu a poltica do internacionalismo multilateral, buscando sua
atualizao e reforma. No caso de Bush, contudo, no foi formulada uma
nova grande estratgia, e analistas como Michael Mandelbaum cunharam a
expresso Status Quo Plus para se referir s relaes internacionais neste
perodo. A expresso indica uma agenda de transio lenta entre a Guerra
Fria e seu ps devido s dificuldades da administrao a despeito da viso
da nova ordem mundial.
Em reas prioritrias de interesse como sia e Europa, os EUA agiram
lentamente. Na sia, em resposta ao crescente protagonismo e competio
econmica de naes como o Japo, os norte-americanos procuraram reforar
sua presena de forma tradicional por meio da renovao dos tratados de
segurana bilateral: o JUST com o Japo (Japan-US Security Treaty) e
com a Coria do Sul. Frente China um relativo silncio a luz dos
acontecimentos da Paz Celestial. Diante do crescimento regional, e o
respectivo encolhimento dos EUA, cujo dficit comercial com a regio crescia
exponencialmente (e gerava disputas com o Japo para abertura de mercado
e a aplicao de restries voluntrias de exportao), o governo Bush props
a APEC (Comunidade Econmica da sia Pacfico). A APEC tinha como
objetivo reintegrar a economia dos EUA no Pacfico, abrindo os mercados
locais. O processo caminha lentamente, ainda que permanea a meta de
constituio de uma zona comercial preferencial em 2020.
Na Europa Ocidental, a manuteno da Organizao do Tratado do
Atlntico Norte (OTAN) como pilar da presena regional norte-americana
e da segurana europeia representa este sentido de permanncia e
atualizao. Tradicionalmente, alianas cujos alvos so alcanados deixam
de existir, uma vez que perdem sua utilidade. No caso da OTAN esta
previso no se concretizou mesmo com o desaparecimento da URSS,
cuja conteno representava o ncleo de sua misso. Tambm em 1991, o
Outra diviso que se acentua no perodo entre pombas (doves) e falces (hawks) que se
refere ao perfil mais liberal (democracia, paz, multilateralismo) ou realista da poltica externa
(poder militar,fora, agressividade), que ultrapassa linhas partidrias.
35
61
Pacto de Varsvia deixa de existir, na esteira da assinatura do Tratado de

Foras Convencionais na Europa (CFE) de 1990. Segundo este tratado, a
URSS concorda com um processo de reduo de suas foras armadas
convencionais, assim como de seus arsenais nucleares. Tais redues so
quase unilaterais, inserindo-se no quadro de fraqueza generalizado sovitico
e de aumento de vulnerabilidade.
Diferente de sua contraparte, a OTAN entra em uma nova fase. Em
1991, sofreu sua primeira reviso de misso, substituindo a prioridade da
conteno pela da estabilidade regional europeia e a renovao de suas foras
de segurana. O tema central da reviso foi a incorporao de aes fora da
rea regional (out of area), estendendo a atuao ao nvel mundial. A
justificativa para esta mudana, e a posterior ampliao da aliana, reside no
aumento e transnacionalizao dos riscos de segurana. Quais as razes para
a permanncia da OTAN?
Em primeiro lugar, a OTAN continua sendo, at o final desta primeira
dcada do sculo XXI, o principal, e porque no dizer, nico pilar de segurana
europeia efetivo. Do lado norte-americano, isto implica a garantia de uma
presena contnua no continente europeu que limita os esforos do bloco em
consolidar uma autonomia no setor e sustenta o predomnio estratgico. Para
os europeus ocidentais, no mbito da UE, refora o carter do arranjo como
pacfico, diminui gastos militares e relativiza as dificuldades em defender uma
capacidade no campo. Funciona como um anteparo presena russa,
sentimento compartilhado com os antigos membros da Cortina de Ferro.
Segundo, os pases do Leste percebem a aliana como foco de estabilidade
poltica, democratizao e conteno russa. Nesta primeira fase, 1989/1993,
a OTAN surge como esperana de ajuda econmica. Ou seja, tanto norteamericanos quanto europeus ocidentais e orientais tem na OTAN um
instrumento funcional de seus interesses.
Para o Leste, contudo, o governo Bush pouco trouxe alm de uma retrica
de apoio s transies devido crise interna e um certo cuidado com a postura
sovitica, uma vez que Gorbachev era percebido como um aliado (a despeito
de sua fraqueza interna). A expectativa republicana era que a mo invisvel
das reformas neoliberais funcionasse e as transies tivessem um bom
andamento. Isto no ocorreu, com os sistemas socialistas implodindo a partir
de dentro e gerando um sensvel declnio do PIB da regio e seus indicadores
sociais. A postura moderada de Bush foi considerada adequada, incluindo
seu papel e o de Gorbachev na reunificao alem.
62
Desde a queda do Muro em 1989, a questo da reunificao era

percebida como simblica para encerrar duas guerras, a Segunda e a Fria.
Depois de intensas negociaes, em Fevereiro de 1990 foi assinado o Tratado
4+2 entre os vencedores da Segunda Guerra (Estados Unidos, Unio
Sovitica, Gr-Bretanha e Frana) e as duas Alemanhas, recuperando o status
normal deste pas e abrindo o caminho para a unificao. A velocidade do
processo poltico levou em outubro deste mesmo ano reunificao da
Alemanha sob a liderana de Helmut Kohl. Devido rapidez da integrao,
problemas econmicos tanto a leste quanto ao oeste tornaram-se frequentes,
envolvendo custos sociais: fenmenos como desemprego, excluso, polticas
revisionistas derivadas desta excluso como o nazismo, dficits fiscais fizeram
parte deste processo.
Mesmo assim, a reunificao foi apontada como um caso de sucesso,
o que no se repetiu em outras questes europeias como a escalada das
tenses tnicas e religiosas na Iugoslvia que, em 1992, levaram ecloso
da guerra que se estenderia administrao Clinton. Ano eleitoral nos EUA,
Bush enfrentou uma campanha acirrada com os democratas e o independente
Ross Perot. Situaes como a da Iugoslvia e tambm a operao
humanitria na Somlia, ficaram em segundo plano, tentando minimizar a
imagem de Bush como o presidente da poltica externa apresentada por
seus adversrios. Na Somlia, as dificuldades das tropas norte-americanas
e a morte de soldados funcionaram como um peso que ofuscaram sua elevada
popularidade do encerramento da Operao Tempestade do Deserto no
Iraque.
A Operao Tempestade do Deserto foi um marco para a presidncia
Bush pai, sendo representativa do seu auge e declnio, assim como da nova
ordem mundial. Saddam Hussein, antes um aliado significativo na regio do
Oriente Mdio, importante fornecedor de petrleo aos EUA e politicamente
uma pea central do equilbrio local em particular aps a Revoluo Islmica
do Ir em 1979 e ao longo de toda a Guerra Ir-Iraque (1980/1988), tornarase, em 1990, um inimigo. Durante este perodo, o Iraque recebera ajuda
econmica e militar norte-americana e contara com razovel tolerncia a seus
atos como a utilizao de armas qumicas contra o Ir. Aps invadir o Kuwait,
Hussein passava a ser um risco, em uma regio de fronteiras em disputa e
rica em petrleo. O controle destas reservas e a ameaa de expanso a
outros pases vizinhos traziam o risco do monoplio e do desequilbrio
geopoltico.
63
Rechaada pela comunidade internacional no mbito da ONU, a invaso

iraquiana ao Kuwait em 02 de Agosto de 1990 e a resposta do sistema
multilateral de segurana coletiva a mesma, passaram a simbolizar o sucesso
de um novo perodo. Lderes do processo, os norte-americanos agiram
decisivamente contra Saddam Hussein, amparados pela resoluo 678 do
CSONU de 29 de Novembro de 1990 que autorizava o uso de todos os
meios necessrios (i.e, fora) contra o Iraque caso o pas no se retirasse
do Kuwait at o dia 15 de Janeiro de 199136.
Uma vez que o Iraque no cumpriu a resoluo da ONU, no dia seguinte,
16 de Janeiro, os EUA e a coalizo arregimentada na ONU, cujo apoio era
poltico e financeiro, iniciaram suas aes militares que, em cerca de 37 dias,
levaram retirada iraquiana do Kuwait e ao cessar-fogo (resoluo 686 do
CSONU). A coalizo impusera uma derrota definitiva a Hussein, mas no
avanara a Bagd a fim de destituir seu governo. Explicando a moderao de
Bush trs fatores: a ausncia de um mandato da ONU para a retirada de
Saddam do poder, o temor de que esta retirada geraria um vcuo de poder
perigoso no Iraque e o risco de que as tropas dos EUA tivessem que
permanecer em territrio iraquiano por um perodo longo, o que traria custos
econmicos e polticos a Bush (e, nas entrelinhas, o temor de um novo Vietn).
O ps-guerra foi marcado pela resoluo 68737, na qual o Iraque se
comprometia a abdicar de seu programa de ADMs e seu apoio a grupos
definidos como terroristas, respeitar a fronteira comum como o Kuwait,
restaurar as propriedades deste pas, responsabilizando-se por danos materiais
causados pela guerra e resolver o status dos prisioneiros. Caso cumpridas
estas metas, o embargo econmico seria levantado e, no campo da
proliferao, foi criada a UNSCOM (United Nations Special Commission)
para verificar os progressos do desarmamento. Normalmente, esta tarefa
cabia a AIEA (Agncia Internacional de Energia Atmica), que passou a
auxiliar a UNSCOM. Ao longo do perodo, 1991/1998, houve sucesso neste
processo, com a destruio quase total do arsenal iraquiano, mas a dimenso
poltica que o Iraque assumira no debate interno norte-americano ocasionou
36
As resolues 660 e 661 eram a base desta resoluo final: a 660 apontava que o Iraque
rompera a paz e a segurana internacional, demandando o recuo a suas fronteiras pr-invaso,
e a 661 impunha embargo econmico sobre o pas. Anteriormente, somente nos anos 1950, na
Guerra da Coria, o CSONU autorizara operao similar. Contra a resoluo 678 votaram Cuba
e Iemen, enquanto a China se absteve. O sim sovitico no CSONU foi apontado como prova do
fim da Guerra Fria.
37
Segundo Patriota (1998), a 687 ficou conhecida como a me das resolues.
64
a alterao e o esgotamento destes mecanismos no binio 1996/1998,

seguindo-se a guerra em 2003 como ser analisado.
Se para alguns nos EUA, e para a maioria da comunidade internacional,
o Iraque era um caso de sucesso, parte do establishment o avaliou como
fracasso parcial, medida que a vitria militar no significou a retirada de
Hussein do poder. Desde 1991, a situao iraquiana manteve-se como objeto
de controvrsia entre os setores moderados e neoconservadores. Os
neoconservadores questionam Bush por sua timidez e a no-eliminao de
uma ameaa declarada.
A luz destas divergncias e tentando solidificar sua posio, em 1992,
este grupo lanou, no mbito do Departamento de Defesa, um documento
original do Pentgono, o Defense Planning Guidance (DPG), que em 2002
seria recuperado na Doutrina Bush. Esta proposta foi abafada pela Presidncia
depois de seu vazamento em jornais como The Washington Post e The
New York Times.
De acordo com o DPG, os EUA, como nica superpotncia restante,
deveriam aproveitar o momento unipolar para avanar sua liderana. As
prioridades eram a preservao da superioridade militar incondicional das Foras
Armadas, a retomada da construo do escudo anti-msseis, o impedimento
do surgimento de potncias regionais rivais em qualquer continente (fossem
elas amigas ou inimigas) e a conquista de novas reas de influncia. Isto
representava uma reposicionamento estratgico e a expanso Eursia, domnio
prvio sovitico, tendo como objetivo a diminuio da vulnerabilidade estratgica
do pas por meio da obteno de seus recursos naturais, principalmente o gs
natural e o petrleo, assim como a construo de oleodutos e gasodutos na
regio que facilitassem o acesso a estas matrias-primas.
A poltica internacional percebida pelo prisma da competio interestatal,
considerando-se fenmenos como a regionalizao, a globalizao e a
ampliao das OIGs limitadores aos interesses dos EUA. Os poderes
ideolgico e institucional, o brando e de cooptao, so preteridos diante do
estrutural, o poder duro, com o unilateralismo prevalecendo sobre o multi. O
mundo permanece um ambiente potencialmente hostil no qual o antigo inimigo
sovitico substitudo por ameaas diversas, como grandes potncias como
China, ndia, Japo, as naes da Unio Europeia e os Estados bandidos ou
prias (rogue) e falidos (failed).
Os Estados prias so entidades polticas organizadas, comandadas por
governantes autoritrios, sustentados pela posse de ADMs e apoio a grupos
65
radicais. Tais Estados possuem pretenses de hegemonia regional e agresso

global e no cumprem as normas da comunidade internacional. Como exemplos
deste grupo, o Iraque de Saddam, a Coria do Norte, o Ir, Sria e Cuba. As
naes desorganizadas, fragmentadas tnica e socialmente, que funcionam
como santurios de grupos fundamentalistas correspondem s naes falidas
como Afeganisto, Haiti e Sudo. A ao dos EUA diante destes Estados
deve ser relacionada mudana de regime, transformando-as em democracias
(mesmo que isso implique o uso da fora).
Por fim, no possvel encerrar a anlise sobre a administrao Bush pai
sem mencionar que a mesma foi responsvel por dar incio s negociaes
que resultariam nos Acordos de Oslo na administrao Clinton e reavaliao
das polticas norte-americanas para a Amrica Latina. Como a reforma da
OTAN, este foi outro plus, consubstanciado em dois projetos, a Iniciativa
para as Amricas (IA) e o Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte
(NAFTA), abordados em 2.6 e 3.4.
B) Bill Clinton e o Engajamento e a Expanso (1993/2000)
Depois de uma campanha articulada em torno de slogans de mudana e
esperana (em 2008 retomados por Barack Obama), Bill Clinton chegou
Casa Branca com uma agenda domstica, quebrando doze anos de domnio
republicano em Washington e como o primeiro presidente eleito no psGuerra Fria. O choque entre a nova e velha gerao da poltica dos EUA
esteve presente nos debates, com os democratas propondo a renovao
econmica, social e internacional face ameaa do declnio, sintetizada na
exclamao Its the economy stupid!.
Ainda que esta plataforma no pregasse o desengajamento, havia uma
previso de diminuio dos compromissos, com uma maior diviso de custos
com aliados e ampliao da ao das organizaes multilaterais. Na ONU, a
Embaixadora norte-americana, Madeleine Albright, futura Secretria de Estado
a partir de 1997 com a reeleio de Clinton (no primeiro mandato Warren
Christopher esteve frente do cargo), falava em um multilateralismo assertivo.
Crises legadas por Bush na Iugoslvia38 e Somlia passaram a ser
administradas de longe, associadas ao fracasso da interveno no Haiti
38
Alm da Iugoslvia, outros pases europeus se desmembraram como a Tchecoslovquia, mas
de forma pacfica (Repblica Tcheca e Eslovquia).
66
(Operao Manuteno da Democracia39), o que levou a uma impresso de

fraqueza e o aumento da instabilidade no cenrio. O primeiro ataque terrorista
ao World Trade Center em Fevereiro de 1993 (atribudo a Al-Qaeda) reforou
estas crticas, associadas ao distanciamento das grandes potncias aliadas
como China e as naes europeias ocidentais e a inabilidade de avanar
projetos de reforma domstica (sade, economia), peas centrais da campanha
eleitoral.
Pressionado pelos aliados e setores conservadores, Clinton foi forado
a rever sua postura, culminando no lanamento da nova grande estratgia do
Engajamento e a Expanso (E&E) em Setembro de 1993. Diferente de sua
antecessora, a conteno, que combatia um inimigo claro e definido, o E&E
apresentava uma viso multidimensional, centrando-se em elementos
econmicos e polticos. Apesar de s ter se tornado mais efetiva e eficiente a
partir de 1996 com a consolidao da retomada econmica e a resoluo de
problemas internos, o E&E comeou a dar forma ao Segundo Sculo
Americano e reforma do internacionalismo multilateral. Segundo as palavras
de Anthony Lake, Assessor de Segurana Nacional, um dos mentores do
E&E,
Durante a Guerra Fria contivemos uma ameaa global s democracias de
mercado; agora, devemos buscar estender o seu alcance (...). A sucessora
para uma doutrina de conteno deve ser uma estratgia de expanso (...)
da comunidade mundial das democracias de mercado. (LAKE, 1993)
Quatro prioridades desdobram-se: o fortalecimento do ncleo principal

das democracias de mercado, incluindo-se a americana, favorecendo a
disseminao dos valores e princpios democrticos para todo o sistema a
partir desta comunidade; o incentivo implementao e a consolidao de
novas democracias e livres mercados em Estados significativos e importantes
quando possvel; impedir a agresso de Estados hostis democracia e
incentivar a sua liberalizao por meio de polticas especficas; a perseguio
de uma agenda humanitria para a melhora das condies de vida em regies
prejudicadas, criando condies para a integrao pacfica destas comunidades
ao sistema internacional de democracias. Diferente dos conservadores que
39
Na ltima dcada, a questo haitiana tem sido foco permanente de crise poltica, econmica
e social na regio, culminando na presente operao de paz MINUSTAH, comandada pelo
Brasil (Captulo 5).
67
previam a mudana de regime via fora, a ttica a da cooperao e da

conteno dos Estados bandidos e falidos.
Em um cenrio caracterizado pela globalizao, a nova grande estratgia
associava a geopoltica geoeconomia. Analisando a dimenso geoeconmica,
comeando pelo processo de modernizao e reinveno do governo,
tornando-o mais eficiente e menos deficitrio, a agenda previa o aumento da
competitividade e produtividade interna, voltando ao mesmo nvel dos aliados
europeus e asiticos. Era preciso aumentar os mercados internacionais para
a venda dos produtos norte-americanos, reequilibrando as contas externas e
alimentando este processo de recuperao econmica. Para isto, essencial
a promoo do livre comrcio por meio das negociaes multilaterais da
OMC, incrementando as propostas de integrao regional na sia com a
Cooperao Econmica da sia Pacfico (APEC) e Amricas. Clinton
complementa estas iniciativas com o lanamento da ALCA, a rea de Livre
Comrcio das Amricas (ver 3.2). No campo de investimentos e finanas, a
influncia reforada pelo aumento da ajuda humanitria e a interveno na
crise asitica e de pases como Mxico, Rssia e Brasil entre 1998/1999.
Na poltica externa, a renovao das razes de poder era acompanhada
pela reduo dos custos e compromissos associados liderana,
compartilhando tarefas. Segundo esta perspectiva, a atuao se daria por
meio de um Engajamento Seletivo, preparando a transio da hegemonia
em um mundo que possua tendncias multipolares derivadas do crescimento
e fortalecimento da Unio Europeia e da China. A ampliao da OTAN e
as negociaes para a incluso da China na OMC fazem parte destas
iniciativas, visando uma ttica de engajar para conter. Em tal contexto, as
OIGs tambm seriam reformadas e fortalecidas. Perigos transnacionais como
o terrorismo internacional e a proliferao das armas de destruio em
massa (ADM).
At 1995, o E&E foi aplicado timidamente e a presidncia sucumbiu s
presses internas e sofreu uma importante derrota eleitoral nas eleies de
meio de mandato de 1994. Nestas eleies, liderados por Newt Gingrich e
sustentados pela plataforma conservadora do Contrato com a Amrica, os
republicanos reconquistaram a maioria no Legislativo. Esta eleio representou
uma vitria do grupo neoconservador que buscava retornar linha de frente
do poder e revelou uma Amrica que tendia polarizao entre liberais e
conservadores, ligada s mudanas sociais e econmicas internas. Porm,
em 1995, Clinton conseguiu reverter este quadro negativo, enfrentando de
68
forma presidencial mais um atentado terrorista, realizado por grupos

fundamentalistas brancos em Oklahoma City no ms de Abril.
Este momento de unio em torno do presidente, que patrocinou os
Acordos de Dayton, que encerraram a Guerra da Iugoslvia em 1995, permitiu
a Clinton recuperar sua popularidade. Os Acordos de Dayton garantiam a
diviso do antigo Estado iugoslavo em regies autnomas e soberanas
segundo a sua composio tnica, reforando o princpio da autodeterminao.
A Iugoslvia foi pulverizada em Srvia, Bsnia-Herzegovina, Crocia e
Montenegro. A implementao de Dayton ficou a cargo das IFOR (Foras
de Implementao de Paz das Naes Unidas), envolvendo a participao
direta dos EUA via OTAN. Em 1997, a IFOR substituda pela SFOR
(Fora de Estabilizao).
Este bom momento, e a habilidade poltica de Clinton no foram
compreendidos pelos republicanos que mantiveram sua ofensiva. Episdios
como o fechamento do governo pela no aprovao do oramento pelo
Congresso, a escolha de Robert Dole como candidato, facilitaram a reeleio
de Clinton. Mais uma vez, os neoconservadores adiavam sua volta a
Washington, mas aproveitaram o perodo para reforar o processo de
reorganizao de suas bases eleitorais iniciada em 1992, com foco em setores
religiosos (fundamentalistas cristos) e no complexo industrial-militarenergtico.
Os neocons ampliaram sua ao via think tanks como o American
Enterprise Institute e a Heritage Foundation e o programa de ao do
Project for the New American Century (PNAC), investindo na mdia e no
fortalecimento de sua corrente no partido (as bases do PNAC eram as do
DPG, associadas premissa da recuperao moral do pas). J visando as
eleies presidenciais de 2000, o grupo tornou-se uma oposio atuante no
binio final da administrao 1998/1999, sendo responsvel pelo escndalo
Monica Lewinski que levou ao pedido de impeachment do presidente. Ainda
que tenha conseguido se manter no poder, o impeachment levou ao
endurecimento da poltica externa e fragmentao do partido democrata,
com custos para a campanha presidencial de 2000.
Em termos prticos, quais foram as principais aes de Clinton nas
relaes internacionais com base no E&E e que foram fortalecidas em seu
segundo mandato?
No que se refere s instituies internacionais, exceo da concluso
da Rodada Uruguai do GATT e o incio das negociaes na OMC (abordadas
69
no Captulo 4) e a OTAN, no existiram progressos reais na reforma das

estruturas de poder. Analisando a OTAN, em 1993/1994, Clinton instaurou
a Parceria Para a Paz (PfP), para reforar a aproximao com os pases do
leste e diminuir a sua insatisfao com o descaso do Ocidente. A parceria
sustentava-se no reforo das instituies democrticas destes pases, associada
realizao de contatos entre as foras armadas, por meio de intercmbio
de oficias, avaliao dos exrcitos, dentre outros elementos que visavam
preparar estas naes para serem futuros membros da OTAN. A luz da
parceria estratgica Clinton-Yeltsin (2.3), a Rssia era definida como parceira,
estabelecendo um Conselho Rssia-OTAN em 1999, mas que se esgota
devido s aes norte-americanas contrrias aos interesses russos.
Em 1997, com a realizao da Cpula de Madrid, os EUA formalizaram
a primeira onda de expanso da OTAN com o convite para Repblica Tcheca,
Hungria e Polnia se tornarem membros efetivos. Em 1999, o processo de
incluso dos novos membros j estava finalizado e, neste mesmo ano, a OTAN
comemorava seu cinquentenrio, participava da Guerra de Kosovo e
promovia sua segunda reviso de misso, na qual reforava os princpios de
1991. Esta reviso enfatizava a modernizao militar da aliana, suas
operaes fora de rea e seu papel na promoo da democracia. Em 2010,
est previsto o lanamento do Novo Conceito Estratgico da Aliana.
O ano de expanso da OTAN tambm foi o de sua primeira guerra,
a de Kosovo, sustentada na Doutrina Clinton, com foco em intervenes
humanitrias. Segundo a OTAN, a populao de origem albanesa de
Kosovo, parte da Srvia que no conseguira sua autonomia em 1995
com os Acordos de Dayton, estava sendo submetida a um processo de
genocdio pelos srvios liderados por Milosevic40, sendo necessria a
presena da comunidade internacional para barrar este processo. Esta
presena deu-se na forma militar desde a guerra at a implementao do
acordo de paz pelas foras da ONU (SFOR)41, com as tropas da OTAN
permanecendo na regio at 2008. Neste ano, Kosovo declarou-se como
Estado soberano, no que foi reconhecido pelos EUA, em ao rechaada
pela Rssia (ver 2.3).
40
Milosevic faleceu em Haia durante seu julgamento por crimes de guerra em 2006 (estava
preso desde 2000), mas nunca reconheceu o mandato do Tribunal Penal Internacional da ExIugoslvia.
41
Existem controvrsias legais associadas deciso do CSONU que levou s operaes em
Kosovo, questionando-se se o conselho teria realmente autorizado a ao das tropas da OTAN.
70
Os EUA no demonstraram a mesma disposio para intervir em

situaes similares na frica (Ruanda, Serra Leoa, Somlia), continente que
desde o fim da Guerra Fria sofria marginalizao na agenda estratgica. Como
no caso do Oriente Mdio, a regio da ex-Iugoslvia, pertencente ao
continente europeu, central como rota de passagem e acesso, era percebida
como relevante aos interesses de segurana, o que no se aplicava na frica.
Esta situao de abandono somente comeou a se alterar no binio 1998/
1999 quando as Embaixadas norte-americanas no Qunia e Tanznia foram
alvos de atentados atribudos a Al-Qaeda (que j havia atingido alvos militares
norte-americanos na Arbia Saudita e Iemen). Em resposta aos atentados,
os EUA bombardearam alvos no Sudo identificados como santurios da
Al-Qaeda.
Estes bombardeios foram criticados como unilaterais pela comunidade
internacional, e dentro de casa, atribudos a uma tentativa de Clinton de
demonstrar fora e minimizar a ofensiva dos neocons, uma vez que foram
realizados quase que simultneos aos depoimentos do presidente e da exestagiria Lewinski sobre seu relacionamento. Mais do que isso, eles eram
prova do novo clima presente na poltica externa dos EUA que caminhava
para um maior endurecimento frente seus inimigos, em particular os chamados
novos perigos associados ao terrorismo internacional, os Estados bandidos e
falidos. Nas palavras de Albright, contextualizando estes riscos e o papel do
que define como Amrica Indispensvel,
Os desafios que enfrentamos, comparados aos das outras geraes,
so difceis de caracterizar, so mais diversos e volteis. Mas o que
est em jogo no mudou. O sucesso ou fracasso da poltica externa do
povo da Amrica permanece o nico e maior fator na definio de
nossa prpria histria e do futuro do mundo. (ALBRIGHT, 1998)
No Oriente Mdio, esta combinao de fatores levou a uma reverso

das polticas diante do Iraque e do Ir. Desde 1993, a poltica abrangente de
Clinton para o Oriente Mdio havia buscado o reestabelecimento do processo
de paz e a consecuo dos Acordos de Oslo entre israelenses e palestinos
(2.6), em seu auge e declnio, e a conteno poltica de Iraque e Ir por
meios polticos e incentivos econmicos.
Conhecida como dupla conteno a ttica frente Iraque e Ir havia legado,
no caso do Iraque, programas como o Petrleo por Alimentos (Oil for
71
Food), autorizado pela Resoluo 986 da ONU. De acordo com esta

resoluo, o Iraque poderia exportar, a cada seis meses, petrleo a fim de
comprar remdios e alimentos para sua populao, minimizando a crise
humanitria. O programa foi questionado pelos conservadores, e alguns
democratas, que o consideravam contrrio a resoluo 687, ajudando
Saddam Hussein a permanecer no poder por meio de chantagens e desvio
de recursos para reequipar suas foras armadas e retomar seus projetos de
ADM. Em 1997, dando razo a estes temores, Saddam Hussein barra a
entrada de inspetores da UNSCOM sob a alegao de que estariam a servio
dos EUA. Esta ao levaria a crises constantes entre a Presidncia e a oposio,
e entre os EUA e a ONU, que, em Dezembro de 1998, j no novo clima,
levou aos bombardeios unilaterais de Gr-Bretanha e EUA ao territrio
iraquiano, a Operao Raposa do Deserto.
Processo similar repetiu-se no Ir, cuja sociedade atravessava uma fase
de transio, com a ascenso de Mohammed Khatami ao poder (2.6),
reformista e definido como o Gorbachev do Oriente Mdio. Em oposio
ao Choque das Civilizaes, Khatami propunha ao Ocidente o Dilogo. At
1999, isto gerou um processo de descongelamento das relaes bilaterais,
mas que, como no caso do Iraque, sofreu as presses neoconservadoras,
retomando uma postura de fora na fase final da presidncia, sendo o Ir
acusado de investir em seus programas de ADMs. Outros processos que
sofreram retrocesso so os da Coria do Sul-Coria do Norte (Sunshine
Policy) e com Cuba.
No que se refere s grandes e mdias potncias como China (que em
1999 tornou-se membro da OMC), Japo e as europeias ocidentais, Brasil e
frica do Sul, as propostas de Clinton reforaram a premissa do E&E de
multilateralismo e tendncias multipolares, mas, novamente, sem que grandes
novidades fossem implementadas. O caso da Rssia torna-se mais sensvel
aps 1999 por conta da OTAN e Kosovo, assim como pela penetrao de
empresas de energia dos EUA e da Gr-Bretanha na sia Central, que inaugura
a Diplomacia dos Dutos, intensificada no governo W. Bush.
Um dos conceitos mais importantes da campanha de Bush filho foi o da
fraqueza da Amrica. De acordo com autores como Kagan e Kristol, o pas
atravessara a dcada de 1990 em estado de sonolncia. Apesar dos sucessos
do E&E, da recuperao econmica e da alta popularidade de Clinton antes,
durante e ps-impeachment, estas anlises, somadas polarizao social
entre conservadores e moderados, encontravam ressonncia em alguns
72
setores. Como mencionado, estes setores mais direita consideravam-se

excludos do debate democrata e foram incorporados como base eleitoral
republicana, levando diviso do pas em 2000 e revoluo estratgica de
George W. Bush.
C) George W. Bush (2001/2008)
A presidncia George W. Bush apresentada como uma das mais
complexas da histria norte-americana, sendo apontada como a responsvel
pela renovao das hipteses de declnio nacional e a polarizao social.
Durante seus dois mandatos, Bush e sua equipe levaram ao extremo as
contradies internas e externas do pas. Em muitos aspectos Bush I (2001/
2004) difere de Bush II (2005/2008) justamente pelo peso e conseqncias
de suas polticas.
Os EUA no qual W. Bush sobe ao poder em Janeiro de 2001 so um
pas dividido, cuja eleio presidencial somente foi decidida pela Suprema
Corte Federal em meio a acusaes de fraude e recontagem de votos.
Realizado em 07 de Novembro de 2000, o pleito s teve seu resultado
conhecido em 12 de Dezembro, revelando ao mundo as peculiaridades da
democracia norte-americana no que se refere escolha do Chefe do Executivo:
uma eleio indireta decidida pelo Colgio Eleitoral e no pelo voto popular.
Bush chegou Casa Branca por ter conquistado 271 votos no Colgio Eleitoral
contra 267 de Gore, resultado de sua vitria na Florida por 537 votos. No
cmputo nacional, Gore ganhara entre a populao com 50.158.094 de votos,
enquanto Bush obtivera 49.820.518. Na Cmara, os republicanos contaram
com uma pequena maioria, 221 cadeiras, contra 212 democratas e 2
independentes. No Senado, um resultado que simboliza a polarizao: 50
republicanos e 50 democratas42.
Ignorando estas polmicas, os republicanos passaram a implementar seu
programa. Para isso, construram uma equipe de governo slida, a partir de
42
Em 2001, contudo, os democratas passaram a contar com 51 cadeiras devido mudana de
partido de Jim Jefford, que a justificou como uma tentativa de reequilibrar o Senado, uma vez
que em votaes empatadas o voto de minerva do Presidente do Senado, o Vice-Presidente,
que dava poderes quase absolutos a Bush. Em 2009, observar-se- situao inversa, no sentido
de reforar o domnio democrata: Alan Specter, republicano moderado, abandona o partido
republicano devido presso dos neoconservadores, permitindo aos democratas atingir 60
cadeiras, maioria total e absoluta que impede manobras da oposio (fillibusters) para atrasar
ou adiar votaes.
73
nomes chave do crculo de poder neoconservador. No primeiro escalo,

Dick Cheney (Vice-Presidente), Condoleezza Rice (Assessora de Segurana
Nacional), Donald Rumsfeld (DOD), e, no segundo e como assessores
especiais, Paul Wolfowitz (DOD), Richard Perle, Karl Rove e Lewis Libby.
Como moderado, mas sem oferecer real resistncia a estas polticas, Collin
Powell (Departamento de Estado-DOS).
Este ncleo de confiana uma das caractersticas da administrao e
lhe forneceu sustentao at a derrota nas eleies legislativas de meio de
mandato em 2006. Desde Janeiro, a agenda de Bush foi implementada.
Medidas como a recusa em assinar o Tratado de Kyoto e em aderir ao
Tribunal Penal Internacional, seguindo a retomada do escudo anti-msseis,
choques polticos com as grandes potncias europeias, russa e chinesa,
havendo um refluxo da atuao multilateral fizeram parte da ofensiva moderada.
Internamente foram reduzidos programas sociais de cunho secular, realocando
fundos para programas educacionais e culturais de teor religioso, avanando
na indicao de juzes conservadores para a Suprema Corte. A despeito
desta unidade, havia uma fragilidade inata da administrao, uma baixa
popularidade e uma oposio, fornecendo um carter moderado ofensiva.
Entretanto, estas barreiras foram superadas em Setembro de 2001 com os
ataques a Nova Iorque e Washington.
Inditos em sua magnitude, os atentados terroristas de 11/09 foram parte
natural de um processo de contestao hegemnica que emergiu em um
sistema de tendncias histricas aceleradas e de presses de crise social e
cultural geradas pela globalizao. Possuindo um impacto mais moral do que
concreto no poder dos EUA, ao atingir smbolos do poder econmico em
Nova Iorque (o World Trade Center) e estratgico em Washington (o
Pentgono), estes eventos no alteraram a estrutura de poder mundial, mas
geraram dinmicas importantes. Alm disso, diferenciaram-se em escala e
intensidade dos movimentos terroristas anteriores, ainda que sua lgica de
contestao da ordem estabelecida e do poder permanea.
Partindo desta premissa, Halliday (2000) faz interessante anlise sobre o
tema, classificando quatro tipos de terrorismo: o terrorismo de grupos
especficos e motivaes polticas direcionadas com aes nacionais e
internacionais, visando a realizao de seus objetivos (IRA, OLP, ETA); o
terrorismo de cima imposto pelo Estado autoritrio a seus cidados; o
terrorismo de baixo caracterizado pela aplicao da violncia interna entre
grupos sociais de um mesmo espao (guerras comunais na frica como
74
Ruanda); o terrorismo como manipulao do discurso poltico utilizado pelas

sociedades ocidentais do medo para impor controles sobre suas democracias.
11/09 e os eventos subsequentes inserem-se neste quarto tipo.
Assim, os atentados representaram a vlvula de escape para a agenda
neocon e o terror mudou o foco estatal dos discursos: guerras assimtricas
contra Estados bandidos e falidos e grupos terroristas como a rede Al-Qaeda
de Osama Bin Laden, identificada como responsvel por 11/09, assumem a
centralidade da segurana nacional. Os EUA iniciaram a Guerra Global Contra
o Terrorismo (GWT), uma guerra justa contra a agresso injustificada e
que somente terminaria quando as ameaas fossem eliminadas. O primeiro
passo da GWT foi, com o apoio da ONU e da comunidade internacional, a
Operao Liberdade Duradoura iniciada contra o Afeganisto, santurio da
Al-Qaeda, protegida pelo regime talib. Depois de uma rpida vitria militar
ainda em 2001, os EUA e seus aliados iniciaram a chamada transio para a
democracia (a mudana de regime na prtica). Esta transio no se realiza
plenamente, permanecendo em aberto at 2009. Internamente, prevaleceu o
medo e a presso pela unanimidade.
Superando as eleies de 2000, o nacionalismo interno elevou a
popularidade de Bush a patamares de mais de 90% de aprovao. Foi criado
o Departamento de Segurana Domstica (Homeland Security) e a sociedade
norte-americana, assim como outras democracias ocidentais, passou a
apresentar preocupante tolerncia com medidas de restrio aos direitos
humanos e liberdades individuais 43 . Nos EUA, estas medidas
consubstanciaram-se no Ato Patriota (que fornece poderes especiais ao
Executivo e suas agncias como FBI e CIA para espionar, prender, investigar
e interrogar suspeitos de terrorismo) e nos polmicos memorandos de tortura
do Departamento de Justia que, como citado, foram redefinidas como
prticas duras de interrogatrio.
Em Janeiro de 2002, em seu Discurso do Estado da Unio, Bush anuncia
o sucesso no Afeganisto e j lana alguns conceitos que posteriormente
estariam no ncleo da nova Estratgia de Segurana Nacional, a Doutrina
Bush (NSS-2002), seguindo-se um discurso em Junho na Academia de West
Point. Surgem como pilares da nova grande estratgia, a preveno e o Eixo
do Mal, composto pelos Estados bandidos Iraque, Ir e Coria do Norte,
aos quais depois se agregam Cuba, Sria e Lbia.
43
Na Gr-Bretanha, a morte do brasileiro Jean Charles simblica deste processo.
75
Inspirada no DPG e no PNAC, a NSS adaptava a viso estatal nova

ameaa44, afirmando que o maior risco para os EUA identificado na combinao
entre terrorismo transnacional, Estados falidos e bandidos e ADMs, devendo-se
combater preventivamente a emergncia destes riscos. O mundo da DB simples,
dividido entre aliados e no-aliados, sendo que todos so potencialmente inimigos.
A DB revoluciona o Internacionalismo ao desconstruir sua rede de influncias e
liderana alternativa, adotando uma postura de defesa ofensiva, substituindo a
conteno pela preveno. A imagem de uma hegemonia ativista a qual no se
impem constrangimentos dada sua natureza poltica e poder (como defendido
pelo pensamento neocon), em detrimento de OIGs e tticas de cooperao.
tarefa dos EUA no s disseminar a democracia, como prevenir ameaas antes
que surjam e intervir preventivamente em outras naes. Em um dos trechos mais
conhecidos da NSS, Bush afirma que
No podemos defender a Amrica e nossos amigos esperando pelo melhor.
Devemos estar preparados para derrotar os planos de nossos inimigos
(...) A histria julgar duramente aqueles que viram o perigo chegando
e falharam em agir. No novo mundo em que entramos, o nico caminho
para a paz e a segurana o caminho da ao (...) Devemos estar
preparados para deter Estados bandidos e seus clientes terroristas antes
que se tornem aptos a nos ameaar ou usar armas de destruio em
massa contra os EUA e seus aliados e amigos (NSS, p. 14)45
Brzezinski complementa, Essencialmente, os Estados Unidos esto

defendendo o direito de identificar o inimigo e de atacar primeiro sem buscar
consenso internacional em uma definio compartilhada de ameaa.
(BRZEZINKSI, 2007, p. 36). Esta rationale e o clima de medo levou Guerra
do Iraque em 2003. Apresentada interna e externamente como mais um captulo
da GWT, ao lado doAfeganisto, cuja situao poltico-militar mantinha-se tensa46.
Desde seu incio a guerra foi cercada de controvrsia e falta de transparncia.
44
Um dos debates mais controversos entre republicanos e democratas durante a presidncia W.
Bush envolvia a acusao por parte de membros da administrao Clinton, sendo o mais
conhecido Richard Clarke, responsvel pela rea de terrorismo na parte final do governo, de que
os republicanos haviam sido irresponsveis com relao segurana nacional.
45
Captulo V da NSS, 2002.
46
Desde Janeiro de 2002, as foras de paz da ONU encontravam-se no pas, passando a ser
acompanhadas pela OTAN em 2003 (International Security Assistance Force- ISAF), que
assumiu as principais tarefas militares em solo afego (em 2006, a organizao tornou-se a nica
76
Os argumentos para convencer a opinio pblica e o Congresso giraram

em torno da ameaa permanente representada pelo Iraque aos EUA desde
1991, associao entre Bin Laden e Hussein (responsabilizando-o por 11/
09) e a posse de ADMs pelo Iraque. Bush filho fez uso da proximidade das
eleies de meio de mandato em Novembro de 2002 para antecipar este
voto para Setembro, oferecendo presso adicional aos democratas que,
temendo ser acusados de no patriotas, votaram com o governo. A guerra
contra o Iraque foi aprovada por 296 a 133 na Cmara e 77 a 23 no Senado,
sem que fossem impostos constrangimentos ao presidencial. Em
Novembro, Bush amplia sua maioria em ambas as casas do Legislativo
(Cmara 227 a 203 e Senado, 51 a 48).
No mbito do CSONU, os argumentos giraram em torno de justificativas
similares, mas sem o mesmo sucesso e foram encaminhadas por Collin Powell.
Bush dirigiu-se ONU, alertando para o risco da paralisia. Aos olhos da
comunidade internacional, o Iraque no representava uma ameaa real ou
imediata uma vez que desde 1991 suas atividades vinham sendo monitoradas
pela ONU, primeiro pela UNSCOM, depois pela UNMOVIC (criada em
1999 para substitu-la, Comisso de Monitoramento, Verificao e Inspeo
da ONU), aliado grave questo humanitria do pas. A despeito das atitudes
agressivas e pouco transparentes de Hussein, no existiam indcios de que o
Iraque possusse capacidade de projetar poder regional ou globalmente, como
sugeriam os EUA.
As discusses no CSONU prolongaram-se por vrios meses em torno
deste choque entre as percepes de ameaa declaradas pelos norteamericanos e uma grande parte da comunidade internacional, liderada por
Frana, Rssia e Alemanha. Estes trs pases formariam o Eixo da Paz,
opondo-se guerra e a favor do multilateralismo. Suas aes seriam limitadas
pela forte disposio dos neocons guerra e a agressividade de Hussein que
levou resoluo 1441, aprovada por unanimidade em 08/11/2002.
responsvel pela segurana afeg). Em Junho de 2002, Hamid Karzai, conhecido associado de
companhias energticas anglo-saxs foi eleito Presidente Provisrio do pas, cargo para o qual
seria eleito diretamente em 2004, sustentando seu poder em uma Constituio que centralizava
os poderes no Executivo. Nos ltimos trs anos, a situao afeg vem sofrendo rpida deteriorao
com a retomada da produo de pio e o ressurgimento do talib, baseado no Paquisto e que
tem ampliado sua presena na zona rural do Afeganisto, tema central da campanha presidencial
de 2008 e do incio do governo Obama. Em 2009, depois de declarar-se reeleito, Karzai recuou
devido presses da comunidade internacional por causa de acusaes de fraude e disputa em
Novembro o segundo turno com Abdullah Abdullah.
77
A resoluo permitia ser interpretada de diversas maneiras: ela estabelecia

que o Iraque sofreria srias consequncias caso no concordasse com seus
termos. Outra expresso sujeita interpretao, todos os meios necessrios,
normalmente entendida como autorizao ao uso da fora, encontrava-se no
texto, cujo cronograma estabelecia os meses de Dezembro a Fevereiro como
decisivos para que o Iraque cumprisse as exigncias da resoluo relativas
ao retorno das inspees e total colaborao com os inspetores da ONU. O
Iraque oscilou entre provocaes abertas e o cumprimento 1441. O pas
negava a posse de qualquer ADM ou inteno de desenvolv-las de forma
secreta, comprovado pelos relatrios da ONU e no aceitos por Bush e
Blair. Em meio a este contexto conturbado e a alocao de tropas no Golfo
que indicavam a proximidade da guerra a despeito da ausncia de mandato
ou consenso, em Fevereiro, a Gr-Bretanha e a Espanha deram sinais de que
proporiam uma resoluo complementar a 1441 para iniciar a guerra. Depois
de consultas no CS, a proposta nem chegou a ser enviada, uma vez que a
Frana e a Rssia anunciaram que a vetariam.
medida que se esgotava o cronograma da 1441, a inevitabilidade da
guerra se consolidava entre os EUA e os membros da Coalizo da Vontade,
cuja importncia geopoltica dos aliados resumia-se Gr-Bretanha, muito
diferente da Operao Tempestade do Deserto. Pelo outro lado, ganhava
fora a oposio do eixo Paris-Berlim-Moscou e dos defensores do
multilateralismo, mas sem possibilidade de barrar as aes norte-americanas.
O nvel de conflito entre os EUA e seus aliados europeus trouxe o mais
importante racha transatlntico nestas relaes, colocando em risco a
integridade da OTAN. Declaraes como as de Rumsfeld de que os EUA
no precisariam da Velha Europa, o boicote a produtos franceses, a crise
das french fries renomeadas de freedom fries, foram alguns dos episdios
marcantes no perodo, revelando fissuras pr-existentes entre os neocons e a
Europa47.
No dia 16 de Maro de 2003, a primeira (e talvez ltima) guerra preventiva
foi levada a termo e, sustentada na ttica do Choque e Terror de Rumsfeld:
47
Smbolo deste processo, Kagan afirma que J hora de pararmos de fingir que europeus e
norte-americanos compartilham uma viso sobre o mundo ou mesmo que ocupam o mesmo
mundo. Na questo central do poder- eficcia, moralidade e desejo de poder- as perspectivas
(...) esto se separando. A Europa est se distanciando do poder (...) ou, melhor dizendo, est
se movendo alm do poder, para um mundo de leis e regras, negociao transnacional e cooperao
(...) Os americanos continuam centrados na histria, exercendo poder em mundo hobbesiano
anrquico. (KAGAN, 2002: s/p)
78
em pouco mais de um ms Hussein foi deposto, fugindo de Bagd. Somente

em Dezembro seria capturado pelas foras da Coalizo, julgado e condenado
morte em 2006.
O rpido sucesso da operao levou a especulaes sobre quais seriam
os prximos alvos e ao lanamento da candidatura W. Bush reeleio.
Entretanto, os EUA descobriram que a situao era muito mais complexa do
que o esperado pelo DOD. Confirmavam-se as avaliaes do DOS e da
CIA que sinalizaram que a deposio traria um vcuo de poder que no seria
ocupado por foras nacionais, xiitas, curdas ou sunitas, e poderia levar
fragmentao e guerra civil (similar avaliao havia barrado a entrada de
Bush pai em Bagd em 1991). Exilados polticos repatriados como Ahmed
Chalabi que eram cotados para dirigir o novo Iraque no eram reconhecidos
pelas foras internas em processo de reorganizao e disputas. Apesar do
anncio de W. Bush em Maio de que as principais operaes militares haviam
se encerrado, o Iraque era um pas beira do caos.
Diante da continuidade da violncia, os EUA imprimem a primeira
mudana de sua ttica, sem sucesso com a troca de comando da
transio poltica: o General Jay Garner substitudo por um
administrador civil, Paul Bremer. Pressionados, ainda em Maio, os EUA
buscam a ONU, alcanando dois compromissos: a aprovao da
Resoluo 1483 que previa o fim das sanes econmicas ao Iraque e
garantia aos EUA e Gr-Bretanha (e os demais membros da coalizo) a
responsabilidade pelo processo de reconstruo fsica e poltica at o
fim da transio, legando-lhes autoridade completa para a explorao
do petrleo; e a instituio enviou uma misso poltica comandada por
Srgio Vieira de Mello.
Conhecido representante da ONU, Vieira de Mello j atuara em Kosovo
e Afeganisto. J indicado para assumir o Alto Comissariado das Naes
Unidas para Refugiados (ACNUR), e cotado como um dos provveis
sucessores de Koffi Annan como Secretrio Geral da ONU, o diplomata
assumiu a tarefa em Bagd devido gravidade da situao. Com Mello
frente, foi instalada uma misso da ONU em Bagd, visando promover a
negociao entre as faces que estavam levando o pas a uma guerra civil.
Mello foi vitima de um atentado ao Quartel General da ONU em Agosto.
Pressionado, o Pentgono reconheceu que havia enviado poucas tropas ao
pas e inicia um lento processo de aumento de efetivos. Simultaneamente, a
situao no Afeganisto deteriora-se, culminando em ofensivas talibs.
79
O fracasso das transies polticas no Iraque e Afeganisto funcionou

como elemento de conteno das aes dos EUA na sia Central, regio
simblica da Eursia para os neocons, que desejavam retir-la da zona de
influncia russa. Estas movimentaes em direo a estes territrios so
classificadas como o Grande Jogo II (ver 2.3). Apesar da instalao de
bases na regio e novos acordos energticos, a presena dos EUA no
conseguiu se consolidar, sofrendo rechao de Moscou e da China. Em
resposta, Bush manteve a ampliao da OTAN, que j em 2002, completara
sua segunda onda de expanso antiga Cortina de Ferro, ampliando seus
contatos para a Ucrnia, Bielo-Rssia e Gergia (ver 2.3). A fim de
contrabalanar estes eventos, W. Bush aproximou-se da ndia com o acordo
nuclear (2.4) e retomou gradualmente os laos transatlnticos.
Em 2004, ano de eleies presidenciais nos EUA, a situao do Iraque
continuava imersa em um espiral de violncia e as mortes de soldados afetavam
a popularidade dos republicanos. O atentado a Madrid em Maro de 2004
colocava em xeque as promessas de segurana de Bush, como indicava as
fissuras iniciais na Coalizo da Vontade que iria se desmontando ano aps
ano. Quase na mesma poca, so divulgadas as imagens de Abu Graib e
Guantanamo e dos abusos sofridos pelos prisioneiros em instalaes norteamericanas. Nestas instalaes, os prisioneiros eram definidos pelo governo
norte-americano como combatentes inimigos, a eles aplicando-se os
mtodos duros de interrogatrio. Passando de uma posio defensiva
ofensiva, Bush acelera a transio poltica no Iraque instaurando o Conselho
de Governo Iraquiano (CGI), sem que isso implicasse a retirada das tropas.
A situao era paradoxal: na retrica, o Iraque tornava-se soberano, mas
permanecia um pas ocupado. Para muitos, esta combinao de fatores
internos e externos levaria a derrota em 2004.
A despeito desta agenda de problemas, os debates eleitorais continuaram
sendo dominados pelos republicanos que sustentaram a campanha de Bush
na fragilidade democrata (e de John Kerry seu adversrio), o medo de novos
ataques e o controle da mquina poltica. Em uma votao mais uma vez
dividida, o presidente conquistou a reeleio e os republicanos mantiveram a
maioria no Legislativo (Senado, 45D-55R, Cmara 202D-232R). Em
Dezembro, j com a reeleio assegurada, o governo anuncia que foi
oficialmente encerrada a procura por ADMs, sem que indcios tenham sido
encontrados de sua existncia, a base central da justificativa da guerra.
Justificando seus atos, tanto Bush filho quando Blair afirmaram que houve
80
problemas na interpretao dos dados da inteligncia sobre a capacidade de

Hussein, mas que independente disso a operao se justificava por si mesma.
Em Janeiro de 2005, a posse de Bush foi cercada de expectativas de
ajustes. J dando sinais de desgaste devido superextenso, a economia
desacelerava e os dficits cresciam, enquanto se mantinha a clssica poltica
republicana de cortes de impostos. No ano seguinte, 2006, o dficit da balana
comercial atingiu o recorde histrico de U$ 856 bilhes (sendo 46% dele
concentrado na sia, com a China correspondendo a 31% deste total e que
hoje detm grande parte da dvida norte-americana) e um dficit federal de
U$ 205 bilhes para um PIB de U$ 11 trilhes no binio 2005/2006. Tambm
ocorre uma reverso do clima otimista interno, indicado pela diminuio do
ndice de confiana dos consumidores, previses de inflao e crises cclicas
nas bolsas e nos mercados de crdito que, em 2008, implodiriam com a crise
imobiliria.
Entretanto, permanecia o descolamento entre a agenda neocon e a
realidade: na construo do governo isto significou a manuteno de Rumsfeld
frente do DOD, com a promoo de Alberto Gonzalz a Ministro da Justia
a despeito de acusaes de abuso de poder e de suas responsabilidades em
Guantanamo e Abu Graib, com a substituio de Powell por Rice no DOS.
Investigaes sobre corrupo e de abuso de poder que recaiam sobre Libby
e Rove foram relativizadas.
No campo da NSS, o governo comeou a apresentar claros sinais de
diviso a partir da chegada de Rice ao DOS. Enquanto altos membros da
administrao como Dick Cheney mantinham uma postura ofensiva, com
declaraes que sugeriam, por exemplo, novas guerras preventivas, desta
vez contra o Ir, Rice administrava o claro isolamento do pas. A nova
Secretria de Estado priorizou a reconciliao com potncias regionais,
incluindo os pases emergentes. Termos como cooperao e multipolarismo
passam a fazer parte dos discursos norte-americanos.
Foram introduzidas como medidas o Multilateralismo Assertivo e a
Diplomacia Transformacional e uma reviso mnima da DB. O Multilateralismo
Assertivo refere-se a uma tentativa de reconciliao com as potncias regionais
e propostas de reforma de OIGs, enquanto a Diplomacia Transformacional
representa um programa de ajuda s naes falidas, em direo a transies
democrticas. Tanto Rice quanto estes projetos foram bem recebidos, mas
os danos legitimidade da liderana eram significativos. Em 2005, mais um
atentado terrorista de grande porte abalou a integridade da j frgil Coalizo
81
da Vontade quando em 07 de Julho, Londres foi atacada. Pressionado

internamente, Blair consegue manter-se no poder at 2007. Finalmente, em
2006, nesta esteira de crises, os democratas avanavam e recuperavam a
maioria no Legislativo (51D-49R e 229D-196R).
Em termos externos, os primeiros ajustes de Bush II datavam de Janeiro
de 2005, mas ganharam relevncia neste novo perodo, sem que, contudo,
gerassem o consenso bipartidrio. Alm da reaproximao com poderes
regionais, o governo retoma temas antes considerados irrelevantes como
aquecimento global e articula coalizes para lidar com a proliferao nuclear
na Pennsula Coreana48.
As primeiras aes democratas concentraram-se no desmonte do
ncleo de confiana de Bush, Rumsfeld, Wolfowitz, Libby, Rove e
Gonzalez, tentar derrubar o Ato Patriota e rever as polticas que levaram
a Abu Graib e Guantanamo. Em meio acelerao da corrida
presidencial, o foco passa a ser o estabelecimento de um cronograma
para a retirada das tropas no Iraque, proposta rejeitada de imediato
pela Presidncia. No caminho oposto, com a substituio de Rumsfeld
no DOD por Robert Gates, a misso militar redefinida: em Janeiro de
2007 os EUA partem para uma ofensiva (US troop surge), e aceleram
o treinamento das foras locais, visando a transferncia de
responsabilidades pela defesa do pas (iraquizao). Outra medida foi
a recuperao de antigos membros da administrao de Saddam Hussein
para a reconstruo do governo.
O final da administrao foi caracterizado por uma sucesso de crises
internas, mescladas por sucessos relativos no exterior resultantes da mudana
de atitude e polticas iniciadas por Rice e que tiveram continuidade com a
presena de Gates na Defesa. Dentre estes, incluem-se a ofensiva no Iraque,
cujo ciclo terminou em Julho de 2008 com uma razovel estabilizao do
pas, abrindo caminho para a retirada das tropas e a reaproximao com os
aliados. Em 2008, Albnia e Romnia foram convidadas a se juntar OTAN
e intensificados os contatos com Ucrnia, Bielo-Rssia e Gergia, contra o
interesse russo. Observou-se uma reaproximao ao continente africano (2.5)
e a construo de alianas com os emergentes. A transformao fica clara
nas palavras de Rice,
48
Depois de reverter a poltica de Clinton, o governo Bush realiza aes similares em 2006 com
as Conversaes das Seis Partes, abordada no 2.4.
82
(...) nossas relaes com as grandes potncias tradicionais e emergentes

ainda importam para a conduo eficiente da nossa poltica (...) Nossas
alianas com as Amricas, a Europa e a sia se mantm como pilares da
ordem internacional e agora as estamos transformando para encarar os
desafios de uma nova era (...) A importncia de relaes fortes com
poderes globais, estende-se aos emergentes. Com estes, em particular
ndia e Brasil, os EUA construram laos mais amplos e profundos (...)
J que estes pases emergentes mudam a paisagem geopoltica,
importante que as instituies internacionais tambm reflitam esta
realidade (...) investir em poderes emergentes e fortes como responsveis
pela ordem internacional e apoiar o desenvolvimento democrtico de
Estados fracos e governados com dificuldades so objetivos de poltica
externa que so certamente ambiciosos e levantam uma questo bvia:
esto os EUA prontos para o desafio, ou como alguns temem e afirmam
atualmente, so os EUA uma nao em declnio? (...) Moldar o mundo
ser o trabalho de uma gerao, mas j fizemos este trabalho antes. E se
continuarmos confiantes no poder de nosso valores, teremos sucesso
nesta tarefa novamente. (RICE, 2008, s/p)
Impulsionado pela crise, este novo discurso reengajou os EUA e seus

parceiros de forma positiva, mas os impactos de Bush trouxeram custos
externos e domsticos que no podem ser ignorados. O insulamento de aliados
e o unilateralismo provocaram a desconstruo das redes de influncia e
interdependncia do pas, minando as estruturas da ordem internacional, os
equilbrios de poder globais e regionais e os fundamentos ideolgicos e
institucionais da hegemonia. Como se analisar nos prximos itens, as aes
dos EUA levam no s perda do seu carter benigno, como formatao
de alianas e coalizes alternativas a sua liderana49.
J em andamento devido s transformao de poder do sistema, este
reequilbrio acelerado e encontra respaldo na autonomia das potncias
regionais. Como resultado da desordem hegemnica, o acirramento das
competies intraregionais, as corridas armamentistas e as doutrinas
preventivas tornam-se cada vez mais uma realidade. Os impactos sobre o
multilateralismo no se limitaram ONU, mas atingiram as negociaes
49
Em termos tericos, alianas como o G20, o IBAS, a OCX so denominadas como coalizes
de equilbrio brando (soft balancing) por oferecerem uma alternativa diplomtica pacfica aos
EUA.
83
comerciais da OMC e o sistema financeiro mundial. Outro elemento foi a

ausncia de reforma destes organismos, debate central desta segunda dcada
do ps-Guerra Fria.
Na poltica domstica, alm da polarizao ideolgica, a Era Bush
agravou tendncias de crise e desequilbrio sociais e econmicos. Em 2008,
o sistema de crdito e financeiro dos EUA atingiu o ponto mximo deste
processo, provocando uma crise similar a de 1929, com desemprego,
instabilidade dos mercados, quebra de companhias do setor financeiro,
falncias empresariais e pessoais, revelando as fragilidades das polticas de
gastos, desregulamentao e superextenso externa. Setores tradicionais da
indstria como o autombolstico encontraram um ponto de inflexo, com
companhias tradicionais como GM e Chrysler entrando em processo de
falncia.
Tentando lidar com estes eventos, em 2008, ano eleitoral, Bush tentou
minimizar a crise com pacotes de ajuda, mas que no surtiram o efeito de
estabilizar a economia. Uma nova edio da Farm Bill, lei de apoio agricultura
no pas, foi publicada em 200850. O agravamento do quadro alterou as
perspectivas da corrida presidencial, que, desde 2006, parecia dominada
pela candidatura Hillary Clinton Casa Branca do lado democrata, enquanto
os republicanos eram confrontados por um vazio de liderana.
Com o incio das primrias em 2008, este quadro comeou a ser alterado:
primeiro, os republicanos fecharam posio com John McCain, tradicional
oponente de Bush filho, representante da linha independente do partido, mas
que, posteriormente, cedeu s presses neoconservadoras, com a indicao
de Sarah Palin como Vice-Presidente; segundo, Hillary Clinton viu-se
confrontada por um forte adversrio nas primrias, o Senador Barack Obama
de Illinois, representante da nova gerao democrata que, como Bill Clinton
em 1992, ganhou a disputa pelas primrias e Casa Branca com slogans de
mudana e esperana.
Afro-americano, smbolo de uma Amrica multicultural, multiracial e
globalizada, Obama surgiu como a promessa na poltica norte-americana,
no somente por suas origens, mas pela utilizao de meios de campanha
novos como a internet, destacando-se a macia participao de jovens. Ao
longo da disputa presidencial, seus livros como Audcia da Esperana
Publicadas desde 1973, as Farm Bill consistem-se em polticas de incentivo e proteo aos
produtores e mercados agrcolas nos EUA, muitas vezes contrariando as recomendaes da
OMC.
50
84
situaram-se entre os mais vendidos e em Novembro de 2008, Obama tornouse o primeiro Presidente negro dos EUA e chegou a Washington em Janeiro
de 2009 com a tarefa de reconstruir o poder e a sociedade norte-americana.
D) Barack Obama (2009)
Diferente de outros presidentes norte-americanos, Obama assumiu
virtualmente o governo em seu discurso de aceitao da vitria na
madrugada de 4 para 5 de Novembro. Devido gravidade da crise, os
democratas iniciaram a rpida montagem do gabinete, que surgiu como
uma mescla de renovao nos segundos escales com a continuidade em
postos chave (Susan Rice como Embaixadora na ONU foi uma das
novidades). A antes adversria de campanha Hillary Clinton assumiu o DOS,
Jim Jones o Conselho de Segurana Nacional e Robert Gates foi mantido
no Pentgono. Timothy Geithner, Larry Summers e Paul Volcker
compuseram a equipe econmica.
Apesar de apoiado em mais de 66 milhes de votos populares (53%,
que correspondiam a 365 votos no Colgio Eleitoral, diante de 47% de votos
republicanos, 173 no Colgio, quase 59 milhes de eleitores) e na maioria
conquistada na Cmara e Senado, Obama tem diante de si um pas ainda
dividido e polarizado. Esta polarizao revela-se nas votaes no Legislativo,
quando exceo de poucos moderados, a maioria dos republicanos vota
contra a Presidncia. A oposio neocon tem se mantido atuante por meio de
ofensivas de figuras como Cheney que criticam a postura de segurana da
administrao democrata. A mdia conservadora mantm-se no contra-ataque,
qualificando os programas de ajuste de socialistas.
Realizando um balano dos primeiros seis meses da administrao
democrata, que a partir de Agosto comeou a sofrer perda de popularidade,
possvel identificar reas de progresso. No campo econmico, apesar das
crticas republicanas, o pacote aprovado em 2009 em um total de U$ 787
bilhes, o Ato de Recuperao e Reinvestimento Norte-Americano comea
a surtir lento efeito (para dados estatsticos ver o stio www.recovery.com)
na recuperao dos nveis de emprego e produtividade, ainda que passem
longe das promessas de campanha de criao de 2.5 milhes de novas vagas
no mercado de trabalho e reestruturao dos paradigmas produtivos. Esta
reestruturao passa pela adequao dos setores produtivos, a capacitao
de mo de obra, fontes de energia renovveis e regulamentao do consumo,
85
crdito e investimentos. Inspirado no modelo do New Deal de Roosevelt,

estes projetos buscam adequar economia era da globalizao, corrigindo
os problemas sociais gerados pelo neoliberalismo (o projeto de um sistema
de sade universal permanece um dos pilares da presidncia Obama e fonte
de choques com os republicanos).
No campo da energia, alm da preocupao com temas ambientais como
aquecimento global, o foco a diminuio da dependncia crnica do petrleo
importado do Oriente Mdio (Arbia Saudita, Kuwait, Iraque) e de naes
pouco confiveis como a Venezuela e Rssia. Segundo a Casa Branca, a
ameaa segurana dos EUA vem da vulnerabilidade pela dependncia do
recurso e pela utilizao, por estes pases, do oramento do petrleo, para
financiar polticas antiamericanas e mesmo grupos terroristas.
Obama cumpriu as promessas de abolir a tortura, dando incio a estudos para
o fechamento da base de Guantanamo, a reviso do status de prisioneiros acusados
de terrorismo, suprimindo o Ato Patriota. O objetivo era restaurar a integridade da
democracia, sua credibilidade e legitimidade. Samantha Power, uma das principais
assessoras de poltica externa de Obama na campanha considera essenciais estes
dois pilares, assim como o aprimoramento das capacidades norte-americanas de
inteligncia, a adeso lei e regimes internacionais, a reconstruo do consenso
bipartidrio, o desenvolvimento da sociedade e das razes do poder nacional51.
No caso do Iraque, em Fevereiro, o Presidente anunciou o fim das
operaes de combate e o cronograma de retirada de tropas at 2011,
preservando a presena dos EUA em pontos estratgicos do Iraque e sua
produo de petrleo. Em contrapartida, anunciou o aumento de tropas no
Afeganisto, tanto dos EUA quanto da OTAN, prometendo vencer a guerra
contra o terror, abandonando o termo GWT. Durante a campanha, o ento
candidato focou suas atenes no Afeganisto, definido como a guerra
necessria, diferente do Iraque, a guerra de escolha. A esta postura,
agregou-se a da reforma do poder e alianas, cunhando-se o termo poder
inteligente, cujo foco, como o do brando, so os instrumentos multilaterais e
cooperativos (Nye Jr tambm seu formulador). Segundo Hillary Clinton,
51
Outros assessores foram democratas como Anthony Lake e republicanos como Zbgniew
Brzezinski. Obama tambm contou com o apoio, entre os republicanos, de Richard Lugar e
Collin Powell. Ao longo da campanha, Brzezinksi foi retirado da cena principal devido a suas
polmicas posturas como Assessor de Segurana Nacional na administrao Carter como o
apoio aos talibs. Temas controversos como a criao de um Conselho de Democracias fora
do mbito do CSONU, proposta por Lake, foram abandonados.
86
Estamos vivendo em um mundo profundamente interdependente no qual

as velhas regras e fronteiras no mais se aplicam () Precisamos fazer
uso do que vem sendo chamado de poder inteligente, de todas as
ferramentas ao nosso dispor- diplomtica, econmica, militar, poltico,
legal e cultural, escolhendo as ferramentas certas e sua combinao
para cada situao. Com o poder inteligente, a diplomacia estar na
vanguarda da poltica externa. (CLINTON, 2009, s/p)
A despeito do clima positivo, permanece um sentimento de que seria

possvel fazer mais e mais rapidamente. O foco das preocupaes a crise
econmica, as demandas sociais e a reforma poltica do sistema, o travamento
das negociaes comerciais na OMC, o incremento da participao dos pases
emergentes nestes organismos. Em Setembro de 2009, foi anunciada a
suspenso da instalao do escudo antimsseis na Europa Oriental, um dos
principais contenciosos com a Rssia, seguindo o primeiro encontro de cpula
Obama/Medvedev em Julho de 2009. A suspenso est associada a tentativas
de retomar e renovar os acordos bilaterais de no proliferao como o START
e conquistar o apoio russo contra o Ir. Validando estas posturas, em Outubro
de 2009, Obama foi agraciado com o Prmio Nobel da Paz, o que levou a
comentrios divididos sobre a validade do mesmo. Mais do que atos concretos,
o prmio surge como uma aposta no futuro.
At o momento, a hegemonia no se encontra pressionada por
desafiadores externos, que desde a fase final do governo Bush filho deixaram
claro seu apoio s iniciativas de Rice e, posteriormente, de Hillary no sentido
de cooperar com os EUA bi e multilateralmente. A reestruturao democrtica
do sistema dando conta dos processos de multipolaridade e desconcentrao
do poder uma possibilidade que pode tornar-se real para a hegemonia,
renovando seu poder, liderana, sociedade e parcerias.
2.2 A Europa e a Integrao Regional
Durante a Guerra Fria, as regies da Europa Ocidental e da Europa
Oriental, somadas sia, representaram os dois teatros estratgicos principais
na disputa entre as superpotncias. Neste contexto, EUA e URSS
consolidaram seu poder econmico, poltico e estratgico sob suas respectivas
zonas de influncia, por meio de organizaes como a OTAN (1949) e o
Pacto de Varsvia (1955) e o COMECON (1949).
87
Diferente destas demais organizaes, cuja lgica foi associada quase

que unicamente bipolaridade, desde sua criao, a Comunidade Econmica
Europeia (CEE) que evoluiu para a atual Unio Europeia (UE) deteve forte
componente de autonomia. Os marcos iniciais do processo foram a instituio
da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA, 1951) e os Tratados
de Roma (1957) que instituram a CEE e a Comunidade Europeia de Energia
Atmica (EURATOM).
Este componente permitiu defini-lo como um projeto de identidade
europia, que se tornou referncia como o tipo ideal de iniciativas de
integrao regional. Frente a esta dinmica complexa, que envolve as origens
da Guerra Fria, o apoio norte-americano ao bloco como mantenedor da paz
continental e, principalmente, contraponto ao modelo socialista sovitico, a
Europa Ocidental tambm se viu confrontada por uma agenda abrangente de
desafios no ps-1989.
A) Da Queda do Muro ao Tratado de Maastricht (1989/1992)
O projeto de um continente sem fronteiras recorrente no pensamento
europeu desde o sculo XVII. Porm, foram necessrios inmeros choques
estatais deste perodo, incluindo as duas guerras mundiais no sculo XX, e o
incio de um conflito frio entre superpotncias no contexto da destruio dos
anos 1940, para que este iderio cujas origens podem ser encontradas de
Jean Jacques Rousseau a Emmanuel Kant, ganhasse uma voz coesa.
Nos anos 1950, estas vises at ento utpicas tomaram forma concreta no
pensamento de Robert Schuman, Jean Monnet e KonradAdenauer, impulsionando
os Tratados dos anos 1950 citados acima. A leste presena da URSS oferecia um
motivador adicional integrao, protegendo as fronteiras ocidentais do avano do
modo de vida socialista e sua ideologia. Ainda que os EUA estivessem frente da
defesa europeia, o continente buscava uma identidade, iniciativa que, naquele
momento, contou duplamente com o apoio e a desconfiana norte-americana.
O projeto europeu era percebido pelos EUA, somado OTAN, como
uma maneira de estabilizar o continente e preservar sua integridade poltica
eliminando focos de rivalidade, promover o desenvolvimento econmico e
conter a presena sovitica fsica e ideologicamente. A rivalidade que este
projeto poderia representar era preocupao dos estrategistas norte52
Na sia a opo dos EUA foi pelo caminho dos tratados e relaes bilaterais com os pases
aliados como Japo, Coria do Sul e posteriormente a China.
88
americanos, mas foi superada pela prioridade de reforar o ncleo euroatlntico e incentivar a estrutura multilateral regional52.
A Europa Ocidental tambm avaliava o papel dos EUA em sua integrao
de forma ambgua: um elemento que garantia a proteo e segurana militar
do continente, mas que gerava uma dependncia estratgica, empecilho
autonomia. A partir destas percepes, desde o incio, a Europa manteve-se
dividida em duas correntes, os europestas, liderados pela Frana, que
defendiam uma Europa mais independente frente os EUA, e os atlanticistas,
com foco no Reino Unido (Inglaterra) que no percebiam o projeto europeu
como descolado da relao com os EUA. Outro debate o que ope os
defensores do aprofundamento (maior institucionalizao e carter
supranacional do arranjo europeu) e os do alargamento (que defendem a
expanso, preservando um carter fluido da integrao e de caractersticas
intergovernamentais).
Esta correlao entre a Guerra Fria, os EUA e a CEE, associada a estes
debates, vem sendo uma constante na histria da integrao e ganhou fora
com o fim da bipolaridade. Em 1989, duas perspectivas estiveram em choque
na definio do futuro do bloco: o declnio e a continuidade, estando este
segundo elemento associado ao aprofundamento da integrao. As origens
de ambos encontram-se no mesmo perodo, anterior Queda do Muro, as
dcadas de 1970 e 1980, caracterizado pelo Euroceticismo/
Europessimismo de um lado e, do outro, do Euroentusiamo.
Ambas as vises indicavam que o projeto europeu, depois de sua fase
de lanamento institucional e fortalecimento econmico dos anos 1950 a
197053, havia atingido seu limite. Este limite era representado pela crise
econmica dos anos 1970 e a inrcia das instituies europeias. A percepo
Alguns eventos chave marcam a histria da integrao europeia neste perodo e do fim da
dcada de 1940: a criao do Benelux entre Blgica, Holanda e Luxemburgo (1948), a assinatura
do Tratado da Unio Ocidental entre Frana, Gr-Bretanha e Benelux (1948), estabelecimento
do Conselho da Europa (1949), Plano Schuman (1950, cujo dia da assinatura em 09 de Maio
definido como o Dia da Europa), a citada criao da ECA (1951), instituio da Comunidade
Europeia de Defesa (1952) e da Comunidade Poltica Europeia (1952), estabelecimento da
Unio da Europa Ocidental (1954) e o Acordo Monetrio Europeu (1955). Na dcada de 1950,
os mencionados Tratados de Roma (1957) que estabelecem a CEE e a EURATOM so os mais
relevantes. Em 1960 estabelecida a Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE) a qual se agregam os EUA e o Canad e, em 1967, foram assinados os Tratados de
Fuso. As ondas de alargamento e processos polticos e econmicos adicionais desta fase esto
mencionadas no texto. Para uma leitura do processo de integrao e sua evoluo recomenda-se
LESSA, 2003.
53
89
era de que o arranjo encontrava-se esgotado, limitando suas iniciativas

expanso.
Mesmo estas iniciativas eram objeto de controvrsia e, a partir de sua
criao como Europa dos 6, Frana, Alemanha54, Blgica, Itlia e Pases
Baixos, at 1989 a Europa havia limitado suas ondas de expanso a trs:
1973 com a incluso de Dinamarca, Irlanda e Gr-Bretanha, 1981 com a
Grcia e 1986 com Portugal e Espanha. O foco de disputa da primeira onda
era a presena da Gr-Bretanha tradicional aliada dos EUA e contrria a
polticas de carter supranacional55. Da segunda, com relao Grcia,
Portugal e Espanha, a integrao de pases mais pobres e enfrentando
transies ps-autoritarismo que precisaram receber financiamento para seu
desenvolvimento econmico e social56.
Fatores adicionais que contribuam para as hipteses de declnio
derivavam das opes polticas neoliberais dos anos 1980 lideradas por
Margaret Thatcher na Gr-Bretanha e dos bloqueios ao aprofundamento.
Nos anos 1960, o Plano Foucher havia sido rejeitado e propostas referentes
unidade econmica e monetria no demonstravam avanos. Neste campo,
em 1972 foram estabelecidos os Acordos de Ble que criaram mecanismos
para a concretizao da unio monetria at o fim da dcada (serpente
monetria), sem sucesso devido resistncia dos signatrios. Em 1979 o
Sistema Monetrio Europeu (SME) entrou em funcionamento, igualmente
com dificuldades devido ao no cumprimento de suas demandas, visando a
54
Desde o comeo da integrao, a Alemanha tem um papel de motor dos esforos regionais ao
lado da Frana, enquanto preserva sua aliana com os EUA. Para o pas, a participao no bloco
refora o compromisso alemo com o abandono de uma poltica de expanso e agressiva,
cooperando no arranjo multilateral. A fora de sua economia e sua reunificao, porm, trouxeram
temores de uma germanizao da Europa enquanto, dentro da Alemanha, levantava-se o risco
da europeizao.
55
Em 1960, o Reino Unido criara, com outros pases que no faziam parte da CEE, a Associao
Europeia de Livre Comrcio (EFTA). A ao vinha em resposta rejeio de suas candidaturas
CEE.
56
Estes pases receberam financiamentos do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
(FEDER) criado em 1975 cujo objetivo era reduzir as assimetrias entre os pases mais e menos
desenvolvidos do bloco, priorizando setores como infraestrutura, cincia e tecnologia. No
campo social, anterior ao FEDER, foi criado o Fundo Social Europeu. Ambos permanecem
como pilares da integrao, e fontes de debate. O FEDER objetiva promover a coeso econmica
e social, mediante a correo dos principais desequilbrios regionais e a participao no
desenvolvimento e na reconverso de regionais (...). Disponvel em http://europa.eu/
legislation_summaries/employment_and_social_policy/job_creation_measures/160015
57
Antecedidos pelos Acordos de Yaound de 1963 e 1979.
90
futura moeda nica. Outra iniciativa que merece destaque so os Acordos de

Lom, cujo primeiro foi assinado em 197557, entre os pases ACP (sia,
Caribe, Pacfico) e a CEE, reafirmando a presena europeia em suas
tradicionais zonas de influncia do passado colonial. Uma das aes bem
sucedidas e duradouras do bloco foi o estabelecimento da Poltica Agrcola
Comum (PAC) da CEE.
Outra crtica apresentada pelos europessimistas envolvia o dficit
democrtico do bloco, concentrando o poder em Bruxelas. Mesmo o Ato
nico Europeu (AUE, 1986) era visto como exemplo de crise. Como indica
Lessa,
Quando Jacques Dlors foi nomeado para a presidncia da
Comisso de Comunidades em 1 de Janeiro de 1985, a sua prpria
anlise dos sintomas apresentados pela Europa (letargia crnica,
alta vulnerabilidade s crises externas, insegurana identitria,
que levavam a repetidos e insistentes rompantes de relanamento)
o fez crer que o nico meio para a retomada do processo seria a
realizao da nica medida nunca empreendida e que era uma
das razes da parceria (...) a do estabelecimento de um verdadeiro
mercado nico (...) A edio do Ato nico no deixava de ser uma
prova cabal de que a integrao econmica no foi encaminhada
pelos parceiros como previsto. (LESSA, 2003, p. 95)
Para os que defendiam a continuidade da CEE e seus projetos, o AUE

no era percebido como sinal de fracasso, mas sim como uma estrutura que
poderia ser ampliada. O Ato que fora assinado em fevereiro de 1986, e
entrara em vigor em Julho do ano seguinte, era definido por esta corrente
como base dos novos esforos de aprofundamento que se consolidariam no
ps-1989 e que resultaram no futuro Tratado da Unio Europeia (Tratado
de Maastricht, 1991).
As metas do AUE que visavam a recuperao do dinamismo do processo
europeu eram a concluso do Mercado Comum at Janeiro de 199358 e a
realizao de reformas institucionais que permitissem o aprofundamento da
integrao com o incremento da harmonizao e das polticas comuns, somada
58
O documento base deste processo foi o Livro Branco para a consolidao do Mercado
Interno.
91
viso de uma sociedade europeia. O salto qualitativo do AUE reforado

na citao de Herz e Hoffman,
O programa lanado pelo Ato nico foi um divisor de guas, ao marcar
a passagem da integrao econmica negativa, ou seja, a mera
liberalizao, para uma integrao positiva (...) tornou-se cada vez mais
difcil no estar envolvido em atividades cujas decises no fossem
tomadas pelo nvel comunitrio (...) a diviso entre as sociedades
nacionais e a sociedade europia tornou-se cada vez mais fluida. (HERZ
e HOFFMAN, 2004, p. 185)
Qual vertente foi a priorizada depois do fim da Guerra Fria? Apesar das
dificuldades da integrao e das posies contrrias a sua continuidade e
aprofundamento, prevaleceu no ps-1989 a viso da Europa comum que, resultou
no Tratado de Maastricht e o surgimento da Unio Europeia (EU) como ator
institucional. Inspirado noAUE, mas promovendo um significativo salto qualitativo
na construo de uma Europa supranacional e com uma identidade prpria,
Maastricht entrou em vigor em Janeiro de 1993. De acordo com Lessa,
Com o tratado surgia uma nova organizao, a Unio Europia, que
se estabelecia sobre trs pilares: as Comunidades Europias, a
Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC) e a cooperao nos
campos da justia e questes internas (...) uma inovao de importante
aspecto simblico e psicolgico foi a criao da cidadania europia
(...) (LESSA, 2003, p. 105)
Analisando estes pilares, o primeiro, que se refere s Comunidades

Europeias, solidifica o carter comunitrio da integrao, fortalecendo as polticas
comuns, transferindo competncias CE. Trata-se de um pilar de carter
predominantemente supranacional, enquanto os dois seguintes envolvem o
intergovernamental. Em termos da PESC, a mesma prev o estabelecimento
de uma ao nas Relaes Internacionais de carter comum, em consonncia
com os princpios da UE, e tem sido objeto de intensa controvrsia. No que se
refere ao terceiro pilar, elementos de poltica domstica encontram-se envolvidos.
Demandas referentes superao do dficit democrtico e da
concentrao do poder nas instituies europeias em Bruxelas so
contemplados, com o principio de subsidiariedade. Os compromissos
92
de aprofundamento, a despeito das crticas e crises crnicas tornaramse mais slidos, refletidos nos rgos da UE, e que foram sendo
estabelecidos a partir de 1992 e adaptados dos j existentes na CEE: o
Conselho da Unio Europeia (Conselho Europeu), Comisso Europia,
Parlamento Europeu59, Tribunal de Justia e Tribunal de Primeira
Instncia, Tribunal de Contas, Provedor de Justia, Autoridade Europeia
de Proteo de Dados, Banco Central Europeu, Banco Europeu de
Investimento, Comit Econmico e Social Europeu e o Comit das
Regies.
Dentre as crises crnicas, previamente a Maastricht e ao mercado
comum, a mais relevante permaneceu sendo a do SME. Quando de sua
adoo em 1979, o SME tinha como objetivo avanar o propsito da unio
econmica e monetria do bloco. Para isso, o SME estabelecera uma moeda
de referncia, o ECU, e associava s moedas nacionais ao ECU permitindo
uma margem de flutuao de 2,5%, e estabelecera um fundo comum para o
qual cada pas membro transferia 20% das suas reservas em ouro e divisas.
Em 1990, foi realizada a transio, com certo atraso, do SME para a Unio
Econmica e Monetria (UEM), integrada ao Tratado de Maastricht em
1991.
Trs etapas foram contempladas para a concretizao da UEM entre
oscilaes e recuos: no primeiro estgio, de 1990 a 1994, houve a
liberalizao das transaes de capital (supresso dos controles
cambiais), o aumento dos recursos aos fundos setoriais para a
adequao das economias e diminuio de assimetrias e a superviso
de polticas dos Estados membros, e a ocorrncia de crises especulativas
e desrespeito dos mecanismos de converso que levaram suspenso
e relanamento do mesmo em patamares mais frouxos; o segundo estgio
foi iniciado em 1994, perdurando at 1999, com a criao do Instituto
Monetrio Europeu formado pelos Presidentes dos Bancos Centrais
europeus e precursor do Banco Central Europeu, a independncia destes
59
As primeiras eleies do Parlamento Europeu foram realizadas em 1979 mas sem grande
impacto ou participao popular (que gira em torno de 30 a 40% da populao do bloco), o que
se repetiu periodicamente nas eleies seguintes, realizadas de cinco em cinco anos.
60
Os critrios de convergncia so: estabilidades dos preos (taxa de inflao no pode ultrapassar
em mais de 1,5% a mdia de trs Estados com a inflao mais baixa), taxas de juros (no podem
variar mais de 2% em relao s dos trs pases com taxas mais baixas), dficits pblicos devem
ser inferiores a 3% do PIB, dvida pblica no pode exceder 60% do PIB e estabilidade das taxas
de cmbio.
93
Bancos Centrais e a regulamentao das polticas de convergncia60; a

partir de 1999, o processo entrou no terceiro estgio, com a adoo
do euro pelas naes que cumpriram os critrios de convergncia61 e, a
partir de 2002, terminada a fase de transio entre as moedas nacionais
e a nica, somente o euro passou a circular na Zona do Euro.
Os anos de 1989 a 1992 foram decisivos para que se consolidasse a
identidade europeia, fortalecendo o aprofundamento. Os compromissos de
Maastricht ajudaram a superar as dificuldades para a concretizao da UEM,
consolidando uma das principais conquistas do bloco, o EURO. Este sucesso
inicial no eliminou choques entre os pases membros ou os debates entre
atlanticistas e europestas, aprofundamento e alargamento, pessimistas e
otimistas, e a difcil interao entre os objetivos supranacionais da recmcriada UE e os Estados nacionais.
B) De Maastricht a Nice (1992/2003)
A partir da entrada em vigor do Tratado de Maastricht e da consolidao
do mercado comum no binio 1992/1993, tanto a ideia quanto a prtica da
UE retomaram o seu dinamismo, parecendo encerrar as previses mais
pessimistas. Entretanto, os inmeros avanos e conquistas obtidos neste incio
de dcada de 1990, no significaram o fim dos debates citados.
Progressos supranacionais em reas como o Euro e do Mercado Comum
no foram acompanhados por avanos nos campos da segurana e poltica
externa e da democratizao (dficit democrtico). De 1991 a 2002, os
estgios de implementao da moeda comum foram seguidos mesmo com as
presses econmicas dos Estados europeus. Ao longo do perodo, foram
sendo adaptadas e flexibilizadas exigncias de convergncia, permitindo o
cumprimento de suas regras e a entrada em vigor da moeda em 1999 e a sua
circulao plena em 2002 nos pases participantes. H de se destacar que os
pases chave para o sucesso e legitimao do Euro como Frana e Alemanha
demonstraram forte empenho em sua concretizao.
A partir de 1999, os primeiros pases a adotar o Euro foram: Frana, Alemanha, Blgica, Itlia,
ustria, Finlndia, Pases Baixos, Irlanda, Luxemburgo, Portugal e Espanha. A Grcia entrou
em 2001, a Eslovnia em 2007, Chipre e Mala em 2008 e a Eslovquia em 2009. At 2014, esto
previstas, em ordem de acesso, a adeso de Litunia (2010), Estnia (2011), Bulgria, Polnia,
Letnia, Repblica Tcheca e Hungria em 2012 e, finalmente, a Romnia. Permanecem fora da
zona do euro por opo poltico-econmica a Inglaterra e a Dinamarca.
61
94
Em outras reas tendncias de autonomia e encolhimento foram

preservadas como nas relaes com os EUA e a OTAN, a Rssia e os pases
do Leste Europeu. A crise social e econmica ps-neoliberalismo fez-se
presente. Estes fatores, somados s tendncias de aprofundamento,
intensificaram sentimentos nacionalistas e xenfobos, permitindo a ascenso
de movimentos de extrema direita paralelos consolidao da identidade
europeia. Mesmo assim, a dcada comeou com a criao e aprofundamento
da UE, sendo encerrada com um processo significativo de alargamento.
O primeiro grande desafio da UE e, na prtica, teste da PESC ocorreu
em 1992 com a ecloso da Guerra da Iugoslvia. Na oportunidade, a luz
deste recm estabelecido pilar, a Europa no agiu como bloco e cada
pas tomou decises em separado no que se referia ao reconhecimento
das partes beligerantes e de suas demandas por soberania. Sem posio
coordenada e capacidade militar autnoma descolada da OTAN, a UE
foi confrontada com sua dependncia no campo estratgico-diplomtico
dos EUA mais uma vez. Por sua vez, como visto no 2.1, os norteamericanos demoraram a intervir, com o conflito se prolongando at 1995.
A OTAN foi a responsvel pelas operaes de paz posteriores e a situao
se repetiu em 1999 com a Guerra do Kosovo quando a UE no ofereceu
uma posio comum.
Entre 1992 e 2002, EUA e UE preservaram a relao em termos
positivos. Eventos como a construo da UE do lado europeu e da expanso
da OTAN do norte-americano no significaram quebras no relacionamento
significativas. Nas entrelinhas desta relao, a evoluo do Euro como moeda
comum europeia e possvel reserva internacional encontrava-se presente,
sinalizando o risco da perda da importncia do dlar no mdio e longo prazo.
O tensionamento das relaes ocorreu no perodo 2002/2003 atrelado
Guerra do Iraque (2.1). Para a Europa, o episdio Iraque, da construo o
eixo da paz Paris-Berlim-Moscou, elevou a urgncia de um sentimento de
autonomia em segurana, ainda que, no ps-2005, estas arestas tenham sido
aparadas.
Se a PESC no funcionava, no econmico, a unidade em negociaes
do GATT OMC, preservando instrumentos como a PAC era (e ainda se
mantm) forte. O elevado grau de coeso das polticas comuns em termos
comerciais possuiu impactos diretos na concluso da Rodada Uruguai, como
nos presentes encaminhamentos da OMC. Em 1995, depois de quase uma
dcada sem incorporar novos membros, houve a adeso da ustria, Finlndia
95
e Sucia ao bloco (a Noruega teve a participao rejeitada em referendo

popular).
No campo da ideia da Europa, um avano significativo foi a elaborao
do Tratado de Amsterd em 1997 (entrou em vigor em 1999) e a incorporao
do Acordo de Shengen. Inicialmente, assinado em 1985 por Alemanha, Blgica,
Frana, Luxemburgo e Pases Baixos, Schengen visava eliminar os controles
fronteirios entre os Estados signatrios e permitir a livre circulao de pessoas.
De 1985 a 1995, quando o Acordo entrou em vigor, houve a adeso de novos
Estados, exceo da Irlanda e do Reino Unidos. Deve-se acrescentar que os
membros da UE incorporados no ps-1995 possuem como exigncia a sua
candidatura, o compromisso de implementar Shengen, medida que vem sendo
gradualmente cumprida. Outra prescrio de Amsterd era a concesso de
mais poderes ao Parlamento Europeu e a solidificao dos pilares da UEM,
assim como sinalizar o futuro processo de expanso ao Leste Europeu.
A expanso ao Leste era um projeto que desafiava a UE a cumprir
simultaneamente os objetivos do aprofundamento e do alargamento pela
incluso de novos membros, cujos padres econmicos, polticos e sociais
demandariam ajustes em suas polticas domsticas e ajuda dos fundos de
desenvolvimento do bloco. Estrategicamente, contudo, era um desafio que
no podia deixar de ser confrontado devido aos propsitos mais amplos
estabelecidos pela UE de construo de uma Europa integrada e pacfica,
aos avanos dos EUA sobre a regio simbolizados pela PfP, a OTAN e as
relaes com a Rssia.
Os anos de 2000 e 2001 foram caracterizados por iniciativas de
aprofundamento e alargamento. Em termos de aprofundamento,
intensificaram-se os esforos para cumprir o cronograma de implementao
da UEM. A promoo do desenvolvimento e o comprometimento do bloco
com o Protocolo de Quioto e projetos de energia renovvel foram
apresentadas como prioridades. Em 2000, houve a proclamao da Carta
dos Direitos Fundamentais da UE, como foco em temas sociais e de identidade
europeia, finalizando com o compromisso de um novo tratado para o bloco.
Este novo acordo, o Tratado de Nice de 2001, que entrou em vigor em Fevereiro
de 2003, tinha como objetivo adaptar as estruturas da UE para as reformas institucionais
necessrias para o alargamento e democratizao do bloco. No aprofundamento, as
prioridades referiam-se aos estudos para a elaborao de uma Constituio Europeia
que abrangesse os direitos fundamentais previstos em tratados prvios e respondesse
aos desafios mencionados. Era fundamental sintetizar e simplificar tratados posteriores
96
face perspectiva do alargamento. Estas preocupaes foram sistematizadas na

Declarao de Laeken Sobre o Futuro da Unio Europeia,
A unificao da Europa est iminente. A Unio est prestes a alargar-se a
mais de dez novos Estados-Membros, principalmente da Europa Central e
Oriental (...) esta verdadeira mutao requer obviamente uma abordagem
diferente da que foi adoptada h cinqenta anos (...) a Unio v-se
confrontada com um duplo desafio, um interno e outro externo (...) h que
se aproximar as instituies europias dos cidados (...) que sejam menos
pesadas e rgidas e, sobretudo, mais eficientes (...) a Unio Europia v-se
confrontada com um mundo globalizado (...) a Europa deve assumir suas
responsabilidades na gesto da globalizao (...) Uma potncia que
pretende dar enquadramento tico globalizao (...) enraiz-la na
solidariedade e no desenvolvimento sustentvel (...) a Unio deve passar
a ser mais democrtica, mais transparente e mais eficaz (...) estabelecer
uma distino mas clara entre (...) competncias (...) coloca-se a questo
de saber se esta simplificao e reestruturao no deveriam conduzir
adoo na Unio de um texto Constitucional.
O estabelecimento de uma comisso (Conveno Europeia) para a

realizao de estudos sobre a Constituio Europia e a aceitao do
alargamento a dez pases membros foram os principais resultados de Nice. Os
pases candidatos que tiveram sua adeso aceita a UE em 2002 foram Chipre,
Eslovnia, Eslovquia, Estnia, Hungria, Litunia, Letnia, Malta, Polnia,
Repblica Tcheca. Estes pases entraram no bloco em 2004 e, gradualmente,
aderem a mecanismos de poltica comum como o Euro. A Europa dos Seis
chegara Europa dos 25 (permaneceram pendentes as candidaturas de
Romnia e Bulgria, Crocia, Turquia e Macednia neste momento, tema
abordado em C). Em Outubro de 2004, o texto da Constituio Europeia foi
aprovado e iniciou-se um longo e complexo processo para a sua ratificao.
Quase uma dcada depois de sua criao a UE, entre progressos e
retrocessos, conseguiu manter seu ritmo. Estes avanos, combinados com o
unilateralismo da Era Bush filho levaram muitos a afirmar que a UE estar-seia transformando em um agente poltico autnomo. Todavia, estas previses
no se sustentaram e a encruzilhada que Nice se propusera a resolver,
conforme prevista em Laeken, gerara outros dilemas que, mais uma vez,
levantaram hipteses de um fracasso da integrao e ao seu relanamento.
97
C) Os Desafios da UE e o Tratado de Lisboa (2004/2009)

O perodo que engloba a implementao dos Tratados de Maastricht e
Nice apresentou significativos progressos econmicos, mas revitalizou dilemas
sociais, polticos e diplomticos devido a presses internas e externas.
Dentre as externas, os anos de 2002/2003 e as tenses com os EUA
trouxeram tona os choques europestas e atlanticistas. Aos atlanticistas
tradicionalmente representados pelos britnicos, somaram-se os novos membros
da OTAN do Leste Europeu, a Nova Europa. Cabe, entretanto, no
exacerbar esta aliana EUA-Leste Europeu porque so pases que detm pouca
relevncia geopoltica. Seu impacto e contribuies Guerra, assim como de
Portugal e Espanha, inseriram-se em uma perspectiva de alinhamento visando
benefcios que no ocorreram. Muito pelo contrrio, Espanha e Inglaterra foram
alvos de atentados terroristas em suas capitais, agregando-se tenses internas
ao continente, cuja populao de origem muulmana significativa.
Houve um certo exagero no potencial do racha causado pelo eixo ParisBerlim-Moscou e na possibilidade de incremento da parceria Rssia-UE62. Apesar
do Iraque, as naes europeias membros da OTAN no abandonaram seus
compromissos com os EUA no Afeganisto e nem em questes do continente
como Kosovo ou em negociaes comerciais.As divergncias em polticas sociais,
ambientais, no que se refere importncia do multilateralismo, o mal estar gerado
por Bush e Rumsfeld geraram fissuras, mas no quebras definitivas.
A Europa percebe a Rssia como risco a sua segurana (e vice-versa), sendo
que este debate envolve no s temas conhecidos como de foras convencionais
e nucleares (proliferao), mas a dependncia energtica. Esta dependncia refletese no setor do gs (quase 50% do consumo europeu fornecido pela Rssia e
em alguns pases como a Alemanha este ndice atinge mais de 60%) e permite
Rssia polticas de manipulao de preos que pressionam as economias
europeias63. Em resposta a estas presses e tentando matizar a dependncia, a
UE tem investido em trs frentes: na aliana com os EUA para a construo de
gasodutos e oleodutos que driblem o monoplio russo no setor, na busca de
62
Em 2003, Rssia e UE assinaram um acordo de parceria estratgica no qual se propuseram a
estabelecer espaos comuns de cooperao: econmico, liberdade, segurana e justia, segurana
externa e pesquisa e educao conjunta. At 2009, no houve aprofundamento, mantendo a
distncia mtua.
63
Em documentos da Comisso Europeia de Gs e Eletricidade feita referncia necessidade
de que os contratos sejam realizados em condies transparentes e que seja garantida a proteo
frente prticas enganosas e mal informadas dos fornecedores.
98
novos fornecedores em particular na frica e em polticas de desenvolvimento de

energias renovveis. Estas alternativas trazem custos econmicos adicionais e seu
potencial pleno tende a se realizar no longo prazo.
Choques no campo dos direitos humanos e da democracia so constantes
entre Rssia e UE. Para a Rssia, o Ocidente, EUA e UE, desconsidera suas
particularidades. Trata-se de uma parceria de alcance limitado e que no
inclui entre suas perspectivas, por exemplo, a integrao da Rssia UE.
Como no caso da expanso da OTAN, o alargamento da UE percebido
como risco. A interao OTAN e UE demonstra alto grau de sobreposio e
complementaridade. Por fim, a dependncia europeia do poder militar dos
EUA permanece.
Todavia, as reaes ao unilateralismo de Bush levaram a uma posio
mais assertiva do continente no setor estratgico e uma demanda pela
atualizao do relacionamento. O documento Uma Carta de Bruxelas ao
Prximo Presidente dos Estados Unidos da Amrica elaborado pelo bloco
e apresentado por Joo Manuel Duro Barroso na Universidade de Harvard
em Setembro de 2008, revela esta agenda em formao. Segundo Barroso,
com a percepo de nossa profunda interdependncia que decidi escrever
uma carta para o prximo presidente dos EUA. Uma carta que explica
quo radicalmente diferente a Europa est hoje (...) a UE um ator global
(...) Isso se deve ao nosso peso na economia mundial, no comrcio, nas
finanas globais, assim como nosso papel em organizaes internacionais,
na administrao da segurana mundial e na ajuda ao desenvolvimento
(...) Nestes tempos de incerteza, a UE precisa dos EUA e, sim, os EUA
precisam da UE mais do que nunca (...) O impacto estratgico de nossa
parceria, to positivo no passado, comear a se dissipar caso no
tenhamos sucesso em complement-la com novas polticas de engajamento
que atraiam o mundo na busca de renovadas parcerias e estratgias
multilaterais efetivas (...) Com isto em mente, Sr. Presidente, acho que o Sr
deve concordar que existiro muitos arquivos esperando em sua mesa
quando chegar Casa Branca, mas aquele marcado Relaes com a
UE merece ser deixado mais prximo (...) Em minha viso, chegou a hora
de se comear a pensar em uma Agenda Atlntica para a Globalizao.
Significativa, esta Carta demonstra o desejo europeu de um papel

diferenciado no mundo, ressaltando sua interdependncia com os EUA. Tal
99
papel revela-se dependente da superao das presses intrabloco. Embora

a concluso da Europa dos 25 tenha sido um sucesso, o mesmo no foi
acompanhado pelo aprofundamento em termos poltico-estratgicos a despeito
dos discursos. Neste campo, permaneceu o descompasso entre a real
constituio de um espao supranacional, a soberania estatal e a identidade
nacional, destacando-se dois temas: a Constituio Europeia e a PESC.
Desde a Declarao de Laeken e o incio dos trabalhos para a elaborao
da Constituio Europeia, a expectativa era grande de que com o texto pronto
a integrao consolidaria uma nova etapa de seu processo de fortalecimento
e supranacionalidade. Esta etapa englobaria dimenses sociais e de direitos,
indo alm da agenda econmica. Aps concluda, em Outubro de 2004,
Barroso, j Presidente da Comisso Europeia64 deu incio ao processo de
ratificao para sua adoo. Desde este momento, o texto sofreu inmeras
crticas quanto ao seu contedo, considerado confuso, intervencionista e
abrangente, o que contrariava seu objetivo inicial que era o de sistematizar e
simplificar o corpo de legislao da sociedade europeia. O documento parecia
no contar com o apoio popular medida que no resolvia os dilemas da
democratizao do bloco e suas instituies, sendo considerada uma invaso
de soberania.
Apesar destas objees, deu-se sequncia ao processo de ratificao65
e os resultados foram negativos: em 2005, a constituio foi rejeitada pela
Frana e pelos Pases Baixos. A rejeio pela Frana, um dos pilares da
integrao europeia, gerou um elevado pessimismo e diversas pesquisas de
opinio indicavam a falta de apoio popular. At o ano de 2009 diversos
pases no haviam ratificado a Constituio e outros como Repblica Tcheca,
Polnia, Portugal, Sucia, Reino Unido, Dinamarca, Irlanda adiaram por tempo
indeterminado a votao sobre o tema.
Com relao PESC, exceo dos protestos contra a presena dos
EUA no Iraque, a ao europeia continuou sem responder aos principais
dilemas continentais: dependncia militar da OTAN e a elaborao de polticas
comuns. Dentre as iniciativas que se reforaram encontram-se as iniciativas
comerciais para com a frica e a presena em operaes de paz e resoluo
A Presidncia da UE rotativa. Em 2009, no primeiro semestre a Repblica Tcheca esteve
frente da Presidncia e, a partir de 1 de Julho, o cargo foi transferido Sucia.
65
Cada Estado tem autonomia de decidir o processo de ratificao de acordos e tratados: alguns
optam por consultas populares, outros por deciso executiva ou parlamentar ou formas mistas,
popular e governamental.
64
100
de conflitos. A convergncia foi maior na tradicional rea das negociaes

comerciais em bloco na OMC, nos acordos estabelecidos com outros arranjos
comerciais com o Mercosul66 e no que se refere s polticas de direitos
humanos e ambiental, com a ratificao do Protocolo de Quioto em 2005.
Com o Brasil, em 2007, foi formalizada a parceria estratgica.
Diante destas dificuldades, em 2007 foi elaborado o Tratado de Lisboa,
que se consistiu em um relanamento dos processos de aprofundamento, no
ano que mais uma fase de alargamento foi encerrada com a entrada de
Romnia e Bulgria (Europa dos 27). Continuam pendentes as candidaturas
de Crocia, Macednia e Turquia67. Em Outubro de 2009, em um momento
paradigmtico para a integrao europeia, todos os membros do bloco
ratificaram o Tratado de Lisboa.
De acordo com o site oficial da UE, o Tratado de Lisboa visa responder
institucionalmente ao alargamento do bloco, procedendo a uma reviso dos
processos de participao popular, da PESC e da formulao de polticas e
tomada de deciso. Mais uma vez, o objetivo declarado era o da simplificao
e transparncia, elevando o que se define como coerncia interna do bloco,
afastando temores de criao de um superestado europeu no qual exista a
perda das identidades locais. A prioridade declarada Partilhar soberania
em cooperao supranacional.
No que se refere democratizao interna, demanda constante desde o
incio do bloco, foram estabelecidas as seguintes medidas: abertura de canais
diretos de participao popular na UE (um milho de cidados europeus
podem apresentar demandas diretamente CE) e a ampliao dos poderes
dos parlamentos nacionais reforando o princpio da subsidiaridade. aberta
a possibilidade de intervir no tratamento destas demandas ao serem discutidas
em nvel europeu, por meio de participao no Parlamento Europeu e o
Conselho de Ministros, reforando a interao e o controle democrtico dos
Periodicamente so realizadas as Reunies de Cpula entre a Europa, a Amrica Latina e o

Caribe (Cimeira), com a prxima prevista para 2010. Em 2009, a UE assinou um tratado de livre
comrcio com a Coria do Sul.
67
A candidatura da Turquia uma das questes mais controversas que envolve o projeto da
integrao e a sua identidade entre ocidente e oriente. Oficialmente, segundo a UE, para que se
torne membro do bloco a Turquia precisaria adequar sua economia e seu regime poltico
considerado pouco democrtico, com baixa transparncia e proteo aos direitos humanos.
Todavia, naes da Europa Oriental com problemas similares foram incorporadas o que leva s
justificativas no-oficiais: o temor da vulnerabilidade continental em termos de segurana,
imigrao e cultura, associado ao choque entre as tradies europeias e muulmanas.
66
101
processos decisrios. Neste sentido, valida a ampliao do dilogo entre os

nveis, cidadania europeia, Parlamentos Nacionais e Parlamento Europeu.
Outra prioridade foi a facilitao do processo de deciso entre os Estados
Membros, instituindo a votao por maioria qualificada 55% dos Estados
membros, representando 65% da populao do bloco (reforando decises
prvias de Nice), enquanto se preserva a deciso por unanimidade em setores
como a PESC e a segurana social. Em termos sociais, garante-se maior
ateno Carta dos Direitos Fundamentais da UE e aos valores europeus
como liberdade, dignidade e justia cidadania e a possibilidade de um Estado
sair da Unio.
No campo social, agrega-se dimenso da participao uma maior
preocupao com temas de bem estar econmico, recuperando o vis social
democrata perdido desde a poca neoliberal. O acesso a servios bsicos
como sade, educao, previdncia, infraestrutura retomado como
prioridade, atrelando-se uma clusula social a definio das polticas dos
Estados da Unio (economia de mercado social o termo utilizado para
definir esta nova era).
Na agenda da PESC, o Tratado de Lisboa reafirmou a inteno pacfica
da Europa e seu respeito aos valores fundamentais do homem, privilegiando
o que se define como uma ao construtiva na administrao das crises e
manuteno da paz. A vanguarda em temas como o ambiental (energias
renovveis, aquecimento global), sade pblica e imigrao tambm surge
como prioridade, ressaltando riscos transnacionais como o terrorismo e a
demanda crescente por ajuda humanitria. A reafirmao da presena
europeia na frica e na sia, o aumento da participao em negociaes
como do processo de paz do Oriente Mdio (Quarteto de Madrid) fazem
parte desta perseguio de uma agenda mais assertiva. Preocupao adicional
foi reafirmar que qualquer poltica comum e de segurana no tem qualquer
inteno de confrontar a soberania dos Estados, mas complement-la e
refor-la por meio de uma agenda, prioridades e princpios comuns. Nas
palavras do Tratado,
O Tratado de Lisboa estabelece princpios e objetivos comuns para a
ao externa da UE: democracia, Estado de Direito, universalidade
e inviolabilidade dos Direitos do Homem e das liberdades
fundamentais, respeito pela dignidade, os princpios da igualdade e
da solidariedade.
102
Em termos prticos, houve a criao de um novo ator institucional, o Alto

Representante para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana e a
proviso de um servio diplomtico europeu. At 2009, esta voz nica continua
evoluindo lentamente, reconhecido pelos prprios documentos oficiais e presente
em discursos como de Javier Solana, o Alto Representante. Solana indica que,
Primeiro, nossa maior responsabilidade fazer a Europa funcionar
corretamente, incluindo as estruturas de administrao de crises (...)
Segundo, precisamos de mais capacidades (...) Terceiro, a poltica
externa no ir funcionar se somente se preocupar com as
necessidades dos Estados membros. Precisamos de solidariedade (...)
Quarto, precisamos de uma interao mais sofisticada com nossos
parceiros- tanto naes quanto organizaes (...) Quinto e, por ltimo,
precisamos ser ousados. A PESC sobre riscos. (SOLANA, 2009)
perceptvel que prevalecem dificuldades nos nveis polticos, estratgicos e

diplomticos de unidade europeia, mas ao mesmo tempo o processo permanece
em andamento. Conquistas como a construo gradual de uma identidade e
cidadanias europeias e o euro, so acompanhadas por desafios como a integrao
social de imigrantes, o combate xenofobia e o respeito s diferenas.
A zona do euro foi uma das mais afetadas pela crise mundial de 2008/
2009 e novas diferenas com o ncleo de poder norte-americano surgiram
no que se refere regulamentao da economia e a atualizao das estruturas
do poder internacional, da ONU ao G8, passando pelo G20. Porm, frente
Rssia, s Amricas e sia, a primeira prioridade da UE mantm-se no
bloco ocidental e na consolidao da integrao.
2.3 Da URSS Rssia
De 1947 a 1989, a URSS e seu modelo socialista representaram um desafio
sistmico ao capitalismo ocidental. Geograficamente pertencente Europa e a
sia, o destino russo-sovitico manteve-se, ao longo da histria, dividido entre
estes mundos. Dotada, assim como os EUA de um sentido de excepcionalismo,
a URSS sofreu as consequncias do desgaste de seu modelo e da Guerra Fria
e sofreu um processo rpido de fragmentao social, poltica e econmica.
Depois da crise, a reemergncia da Rssia como potncia regional sustenta-se
como um dos fenmenos mais recentes do reordenamento do poder.
103
A) O Fim da Guerra Fria e a URSS (1989/1991)

De 1985 a 1991, Mikhail Gorbachev esteve frente do PCURSS,
em um perodo que representou tanto o fim da Guerra Fria como da
URSS. Representante de uma nova gerao no Kremlin, ao chegar ao
poder em 1985 Gorbachev viu-se confrontado com um profundo cenrio
de crise poltica e econmica, associado s presses da Segunda Guerra
Fria de Reagan, que haviam colocado a URSS em uma posio defensiva.
Tentando reverter esta situao ou, como indica Fred Halliday (1999),
ganhar tempo, o dirigente sovitico implementou uma agenda de ajustes
sustentada em trs pilares: a abertura e transparncia polticas (glasnost),
a reforma e reestruturao econmica (perestroika) e o novo pensamento
em poltica externa (cooperao, paz, coexistncia e desarmamento). A
rapidez e profundidade destas mudanas somadas fragilidade do sistema
sovitico e ao ambiente externo teve o resultado oposto, acelerando a
perda da capacidade da URSS de administrar sua poltica interna e
externa.
O encerramento da bipolaridade e o binio 1989/1990 foram de crise
crnica, agregando perda de sua influncia global e seu bloco oriental, as
presses separatistas das repblicas soviticas. Referindo-se a este processo,
Alexander Zhebit o classifica como de desimperializao. Ao longo de 1990,
o governo tentou conter estas tendncias, por meio das anunciadas parcerias
entre a URSS e seus novos parceiros ocidentais como os EUA e a Europa
Ocidental. As negociaes para a reunificao da Alemanha, a presena de
Gorbachev como convidado em reunies do G7, a participao da URSS
no CSONU em episdios como os das negociaes que culminariam na
Operao Tempestade do Deserto eram apresentadas como provas deste
novo engajamento, enquanto a situao domstica deteriorava-se.
Em nenhum momento, este novo engajamento significou medidas
concretas de ajuda financeira ou poltica. Frente a este quadro, em 1991, os
esforos de Gorbachev concentraram-se no sentido de obter esta ajuda de
forma mais significativa, assim como impedir o crescimento da oposio,
tanto dos conservadores que temiam o desmembramento do pas quanto das
repblicas que desejavam soberania. Uma soluo de meio termo que visava
conter ambas as tendncias foi a aprovao, em Maro de 1991, em
plebiscito, de um mecanismo que manteria a unidade sovitica, mas aumentaria
a autonomia local (Unio dos Estados Soberanos).
104
Desagradando s duas partes, Gorbachev continuou a sofrer presses

contnuas que em Agosto de 1991, enquanto o dirigente estava fora de Moscou,
levaram a um golpe de Estado. Tal golpe, articulado por foras tradicionalistas
dentro do Kremlin, tinha como objetivo sustentar a integridade da URSS,
mas acelerou o seu processo de desmontagem. Neste confuso processo,
que alguns analistas atribuem a Gorbachev (uma espcie de auto-golpe),
lideranas como as de Boris Ieltsin anteciparam-se como defensoras da
democracia, enquanto as antigas repblicas aproveitaram o vcuo de poder
para se tornar soberanas.
De Agosto a Dezembro de 1991 completou-se o processo de dissoluo
da URSS, dando origem a diversos Estados independentes e soberanos: os
Blticos, Litunia, Letnia, Estnia, os eslavos Moldvia, Bielo-Rssia,
Ucrnia, e as naes do Cucaso e sia Central, Armnia, Gergia, Azerbaijo,
Turcomenisto, Casaquisto, Uzbequisto, Tadjiquisto, Quirguisto e a
Rssia, que sucedeu a URSS como Estado em suas aes e perfil global
como, por exemplo, a cadeira de membro permanente do CSONU.
A partir de uma iniciativa de Ieltsin, neste mesmo perodo foi estabelecida
a Comunidade de Estados Independentes (CEI), que surge como um arranjo
poltico frouxo para a preservao dos laos econmicos-polticos entre
Moscou e os novos Estados. Nem para Moscou, nem para os demais
membros da aliana a CEI detinha importncia estratgica. A integrao ao
ocidente surgia como prioridade. Para a nova Rssia, isto representava a
abdicao de pretenses de hegemonia regional no espao sovitico e a
implementao do Consenso de Washignton como na Amrica Latina.
Guardadas as significativas diferenas entre a Rssia e esta regio,
principalmente no que se refere ao ponto de partida econmico, socialismo
dirigista na Rssia, e capitalismo estatal na Amrica Latina, a linha de chegada
esperada era a mesma: economias de mercado, crescimento, integrao aos
fluxos da globalizao, ajuda econmica, reciprocidade comercial e ampliao
da participao e relevncia do pas nas OIGs. As conseqncias destas
opes, e o balano geral da administrao Ieltsin, agravam a crise domstica
e excluso internacional da antiga superpotncia.
B) Boris Ieltsin: Alinhamento e Crise (1992/1999)
Em Abril de 2005, o ento Presidente da Rssia Vladimir Putin afirmou
em seu Discurso do Estado da Unio, como j o fizera em outras
105
oportunidades, que o colapso geopoltico da URSS foi a maior catstrofe

poltica do sculo. No mesmo discurso, reiterou seu compromisso com a
consolidao de uma Rssia livre, democrtica, prspera, segura e ntegra,
assumido desde que ascendera ao cargo de Primeiro Ministro da administrao
Ieltsin em 1999 e depois como Presidente a partir de 2000 at 2008. Nas
palavras de Putin, que em 2009 elegeu seu sucessor Presidncia Dmitri
Medvedev, voltando ao cargo de Primeiro Ministro, percebe-se a
preocupao com a trade crise-reconstruo-recuperao que caracterizou
o Estado russo em sua primeira dcada de existncia e as dificuldades para
garantir a sua consolidao e estabilidade. No passado recente da Rssia,
alm da desmontagem da URSS, foram as polticas do governo Ieltsin que
protelaram este processo, legando pesadas conseqncias para a
reestruturao do pas em termos sociais, polticos e econmicos68.
Dividido em duas fases, 1992 a 1997 que corresponde s polticas de
adeso ao modelo neoliberal e, 1998 a 1999, relativos crise e a busca da
retomada da autonomia, a administrao Ieltsin comps um quadro complexo
dos dilemas russos no ps-Guerra Fria. De 1992 a 1997, no s Ieltsin, mas
a quase totalidade da classe dirigente russa, encaravam a cooperao com o
ocidente como o nico caminho de desenvolvimento e modernizao vlidos.
A opo de Ieltsin se referia constituio de uma identidade ocidental para
a Rssia em termos tnicos, polticos e geogrficos, em detrimento de sua
parcela asitica (exterior prximo) ou de sua identificao como uma civilizao
prpria69.
A concretizao destas polticas neste incio de governo teve como
arquitetos, alm de Ieltsin, Victor Chernomyrdin como Primeiro Ministro
(1992 a 1998) e Andrei Kozyrev (1990/1996) no Ministrio das Relaes
Exteriores. No que se refere reforma econmica, o processo foi conduzido
por Anatoly Chubais (1991/1994), um dos formuladores da perestroika.
O foco das reformas de Chubais, e de seu grupo de economistas russos
Para uma descrio detalhada dos processos sociais, polticos, econmicos, estratgicos e
diplomticos aqui descritos sugere-se a leitura de SAKWA, 2008 e ROSEFIELDE and
HEDLUND, 2009.
69
Tsygankov (2003) identifica trs correntes de pensamento sobre a identidade russa: os
civilizacionistas, que sustentam a existncia de uma identidade russa prpria, com certo vis
anti-ocidental; os estatistas, que focam na integridade do Estado, a coexistncia com o ocidente
e a identidade cultural nica e, por fim, os ocidentalistas que optam claramente pela definio da
Rssia como um pas ocidental. Seguindo estas avaliaes, Segrillo (2007) classifica Ieltsin de
ocidentalista e Putin de ocidentalista moderado, com forte inclinao estatista.
68
106
pr-ocidentais, norte-americanos e europeus, que ficaram conhecidas como

Terapia de Choque, era a implementao de um capitalismo de tipo
moderno, a partir da privatizao e reorganizao do Estado, eliminando
quaisquer vestgios da estrutura socialista anterior. Acelerando o processo
de desmonte do Estado, a Terapia somente agravou as condies scioeconmicas russas: hiperinflao, desemprego (que chegou a atingir 25%
da populao economicamente ativa), depresso (o PIB chegou a recuar
mais de 40%, atingindo em 1992 -19,2% de crescimento negativo),
diminuio da expectativa de vida, desgaste da infraestrutura bsica e de
segurana.
A velocidade, extenso e carter desregulamentado destes processos,
geraram uma situao na qual O vcuo de poder deixado pela queda do
regime comunista foi explorado por sindicatos criminosos(...) o
desenvolvimento do mercado e da democracia na Rssia ficaram fatalmente
ligados ao crime organizado (SAKWA, 2008, p.83 e p. 85). Markov (2008,
p. 25) ainda completa esta avaliao, sustentando que Do ponto de vista da
observncia das normas da legislao, no seria um exagero afirmar que
95% da propriedade privada na Rssia contempornea foram formados
ilegalmente.
O processo caracterizado por uma associao pouco transparente entre
o Kremlin, firmas ocidentais e empresrios russos. Tais empresrios, formados
nesta gerao ps-comunismo, foram chamados de oligarcas e concentraram
seu domnio em setores estratgicos de produo e transporte de gs e
petrleo. Alm das receitas provenientes da venda destes produtos, estes
oligarcas eram beneficiados por fundos e bnus governamentais, o que permitiu
acumular fortunas pessoais. Dentre estes oligarcas, alguns dos nomes mais
conhecidos so os de Vladimir Gusinsky, Roman Abramovich, Boris
Berezovsky e Mikhail Khodorkovsky. Sobre estas dinmicas, Segrillo aponta
que,
O maior processo de privatizao em massa da histria foi organizado
sobe a gide do Comit Russo Estatal para a Administrao da
Propriedade Estatal (GKI) e do Fundo de Propriedade Russo(...) sob
o verniz de mecanismos democrticos, mas simblicos, de capitalismo
de massa, um grupo de poucos oligarcas se apoderou de algumas
das empresas mais importantes da Rssia a preos irrisrios e
condies suspeitas. (SEGRILLO, 2008, p. 85)
107
A falta de sustentabilidade econmica do regime russo, as polticas pr-ocidente

e a crescente insatisfao resultaram em uma instabilidade poltica generalizada.
Outro elemento de crise perodo foi a realizao de uma tentativa de golpe contra
Ieltsin em 1993, provocado por um conflito entre o Parlamento e o Kremlin. Contando
com apoio das foras da democracia que j haviam impedido o golpe contra
Gorbachev, o Presidente reforou seu crculo de aliados e dissolveu o Parlamento.
O resultado mais significativo deste golpe foi a centralizao dos poderes na Rssia
e sua concentrao nas mos do Kremlin, em clara contradio ao discurso prdemocrtico. Esta reforma constitucional permitiu a Ieltsin alcanar plenos poderes.
Apesar da reverso autoritria, as crticas ocidentais foram tmidas devido
precariedade da situao russa. Ainda que no desejasse a reconstruo do
imprio sovitico, o Ocidente via com preocupao a instabilidade russa e
apostava em Ieltsin como capaz de continuar conduzindo a reconverso
econmica. Frente s ameaas ao governo de Moscou, em 1994, Clinton
declarou a existncia de uma aliana estratgica com a reforma russa, como
aponta Shevtsova, 2007, p. 20. Porm, durante 1993/1996, este quadro piorou,
e a reeleio de Ieltsin em 1996, seguida por gravssimos problemas de sade
do Presidente, aumentou o vcuo de comando da poltica russa. Aproveitandose deste vcuo, Markov indica que os oligarcas ampliaram seu poder, desviando
recursos governamentais sem controle, explorando os recursos naturais russos.
No campo externo, similar situao se impunha. A Rssia mantinha-se como
uma nao parte do sistema econmico e de segurana transatlntico a despeito
de suas concesses e alinhamento. Dentre estas concesses, a concordncia
com a reduo de efetivos das foras armadas previstas pelo Tratado CFE e o
fim do pacto de Varsvia revelam no s a ausncia de recursos para manter a
mobilizao dos tempos da Guerra Fria, como uma opo poltica em busca
da integrao. O desmonte da URSS e a disperso dos arsenais nucleares
insere-se nesta agenda, ainda que acordos futuros entre EUA, Rssia e as
repblicas soberanas tenham garantido o controle por Moscou. Outros
elementos que podem ser identificados como resultantes da combinao
alinhamento e vulnerabilidade do perodo so o apoio sovitico Operao
Tempestade do Deserto e o relativo silncio russo diante dos avanos ocidentais
na ex-Iugoslvia e suas presses sobre a Srvia na guerra de 1992/199570.
Em 1993, o Kremlin lanou o documento Concepo de Poltica Externa da Federao
Russa no qual estas linhas bsicas so defendidas, com nfase na reinsero ocidental e pacfica
do pas no sistema. Ver, MELVILLE, Andrei and SHAKLEINA, 2005.
70
108
Seja em territrio russo, como nas antigas zonas soviticas, o perodo

de tenses, de fragilizao e perda de controle de regies estratgicas. Em
1991, a formao da CEI agrava a situao das populaes russas nas novas
naes que se tornaram soberanas, somada precariedade de suas transies
polticas e econmicas. Enclaves tanto na Rssia como nestes Estados recmformados geram situaes de crise ao demandar igual direito de autodeterminao. Os casos da Osstia do Sul e Abecsia na Gergia, de Nagorno
Karabah no Azerbaijo e da Chechnia na Rssia so fonte de instabilidade
e os movimentos separatistas so reprimidos pelos poderes centrais, assim
como a ascenso do fundamentalismo islmico.
Uma das crises mais profundas enfrentadas por Ieltsin foi, justamente,
a da Primeira Guerra da Chechnia (1994/1996), que, desde 1991, havia
proclamado unilateralmente sua independncia sob a liderana do
Presidente Dzokhar Dudayev (morto em 1995 por foras russas). Devido
posio estratgica da Chechnia, considerada essencial para o acesso
ao Mar Cspio, proximidade ao Daguesto,controle das rotas de
passagem de gasodutos e oleodutos, proximidade ao mundo islmico e
fronteira permevel ao trfico de drogas e armas, o Kremlin no aceita
esta posio, mas no consegue controlar os acontecimentos. A guerra
revela a profunda fragilidade das foras armadas russas que sofre elevadas
perdas humanas, e termina sem que nenhum dos dois lados imponha sua
posio. O impasse resulta na Assinatura do Acordo de Khasavyurt que
deixa em aberto o status checheno, abrindo caminho para a Segunda
Guerra (1999/2000).
Mesmo diante destes fatos, Ieltsin apresentava como conquistas da Rssia
a assinatura em 1993 do START II com os EUA e o convite dos norteamericanos para integrar a PfP a partir de 1994. Em 1997, a Rssia admitida
no G7 a despeito de sua fragilidade econmica e assina com os EUA e os
membros da OTAN o Ato Fundador Sobre Relaes Mtuas, Cooperao
e Segurana entre a Rssia e a OTAN. Estas iniciativas de parcerias no
escondiam a realidade de uma profunda assimetria entre os EUA e a Rssia
poltica, estratgica e econmica. Para os setores conservadores da poltica
externa norte-americana, a oportunidade era excepcional para derrotar em
definitivo a Rssia, impedindo qualquer revisionismo, e realizar seus objetivos
na Eursia, focados no setor energtico. A autonomia local destas naes
incentivada pelo ocidente e Gergia, Ucrnia, Azerbaijo e Moldvia criam a
GUAM como forma de isolar a Rssia em 1997.
109
Desde a administrao Clinton, os avanos das companhias anglosaxnicas no setor de transporte e explorao de petrleo e gs sinalizavam
a disposio em eliminar esta vantagem competitiva (e sua capacidade de
controle dos mercados europeus ocidentais e de suas antigas repblicas),
aumentando sua falta de recursos j presente por conta das privatizaes
(diplomacia dos dutos ou Grande Jogo II). Um dos mais importantes projetos
ocidentais, oleoduto Baku-Tblisi-Ceyhan (BTC) teve sua construo iniciada
em 1998 e desde 2005 vem ligando os campos de petrleo do Mar Cspio
costa da Turquia, atravessando os territrios do Azerbaijo e da Gergia71.
A movimentao da PfP e destes gasodutos e oleodutos visava a
conteno da Rssia em seu territrio e a ocupao de suas zonas de influncia,
promovendo um estrangulamento (encirclement) do pas e no sua integrao
ao Ocidente. Tais questes envolvem um elemento de poltica externa e de
interna, uma vez que estas regies ainda so percebidas como parte da Rssia.
De acordo com Zhebit,
A Rssia e os EUA perseguem objetivos conflitantes na sia Central, no
Cucaso e na regio do Mar Cspio (...) O choque entre o projeto do
corredor Norte-Sul (Rssia-sia) construdo durante o Imprio Russo e
respaldado pela Rssia ps-comunista, e o projeto do corredor LesteOeste (o caminho da Seda), idealizado pelos EUA e a UE, caracteriza os
dois esquemas rivais. (ZHEBIT, 2006, p. 154-155)
A somatria destes acontecimentos, uma relativa frustrao com o

ocidente (falta de ajuda econmica, baixo reconhecimento poltico e presses
estratgicas) e a ecloso da crise dos mercados em desenvolvimento entre
1997 a 1999 que atingiu a sia, o Brasil e a Rssia, marcaram a derrocada
do governo Ieltsin. Por conta de acusaes de corrupo e autoritarismo, a
administrao criticada pelas potncias ocidentais, que retiram seu apoio.
Em uma ltima tentativa de reverter a situao, a etapa final da
administrao em 1998/1999 caracterizada por ajustes para minimizar as
conseqncias da crise e por uma guinada de polticas. Eugeny Primakov
substitui o ocidentalista Kozyrev no comando das Relaes Exteriores russas
neste perodo de transio 1996/1998, assumindo em 1998/1999 o cargo
71
Alm do BTC, outra proposta ocidental em desenvolvimento a de construo do gasoduto
Nabuco. O projeto concorrente russo o Consrcio do Oleoduto do Cspio (COC) ligando o
Casaquisto ao porto de Novorosssik no Mar Negro, com participao de companhias ocidentais.
110
de Primeiro Ministro. Na conduo da diplomacia russa, Igor Ivanov. Ivanov

permanece no cargo at 2004, atravessando as administraes Ieltsin/Putin,
sendo posteriormente substitudo por Sergei Lavrov que at Outubro 2009
mantinha seu posto.
Com a transio Kozyrev-Primakov, a poltica externa abandona seu
foco quase exclusivo no Ocidente, para adotar um discurso de reafirmao
da identidade Rssia como potncia continental e nao eurasiana. Esta postura
estratgico-ttica trazia como prioridades a defesa do multilateralismo e
multipolarismo como forma de recuperar a posio regional e global russa.
Na ONU, esta postura manifestou-se na aproximao com potncias de
porte similar como China e ndia (denominado de vetor oriental da poltica
externa russa por Zhebit, formando o eixo Moscou-Delhi-Pequim). Em 1996,
no que seriam os primeiros ensaios deste padro, Rssia e China assinaram a
Declarao Conjunta pela Multipolaridade e a formao de uma nova ordem
internacional e um acordo com o Cazaquisto, o Tadjiquisto e o Quirguisto
que em 2001 seria formalizado na Organizao de Cooperao de Xangai
(OCX)72.
Bilateralmente, intensificaram-se os contatos poltico-econmicos com a
China e o comrcio energtico, de tecnologia e produtos blicos, convencional
e nuclear. Rssia e China compartilham interesses na conteno da presena
dos EUA na Eursia e dos movimentos separatistas internos (Chechnia na
Rssia, Tibet e Xinjiang na China). Outra preocupao o avano do
fundamentalismo islmico, o que no impede ambas de ter uma relao
prxima com o Ir. O Ir percebido como mercado pelos russos e
fornecedor pela China, respectivamente no campo de tecnologia e blico e
fornecimento de petrleo, o que aumenta os desacordos entre estes pases,
os EUA e a Europa Ocidental no tema do repdio proliferao nuclear do
regime iraniano. A questo da proliferao tratada tanto no nvel bilateral
quanto no multilateral no mbito do CSONU, polarizando estas posies.
Existe uma percepo bastante pragmtica das assimetrias envolvidas na
relao China-Rssia. Enquanto a China sustenta um crescimento econmico
prolongado e um relacionamento econmico privilegiado com os EUA, a Rssia
tenta recuperar sua economia e, exceo do G8 e do mercado de energia,
seu poder permanece limitado. A consolidao do poder militar chins fonte
72
A situao das Ilhas Kurilla e os desacordos diplomticos Rssia-Japo permanecem uma
constante.
111
de preocupao para a Rssia, a despeito da interdependncia, somada

disparidade populacional russo-chinesa nas reas de fronteira comum gerada
pela crise demogrfica russa (o temor de ocupao chinesa dos vazios gerados
pela ausncia de populaes russa em determinados territrios).
Os resultados destas polticas compensatrias ficaram aqum do
necessrio, implementadas por um governo fraco e sem legitimidade, que
comea a enfrentar pesadas acusaes de corrupo (estas acusaes recaam
sobre Ieltsin, sua famlia e os oligarcas). Em Maio de 1999, pressionado e
bastante doente, Ieltsin tenta recuperar seu poder de iniciativa, com mais
uma troca de Primeiro Ministro, Primakov por Sergei Stepashin. A passagem
de Stepashin pelo Kremlin curta e confrontado por grupos internos com
ligaes com a nova gerao da antiga nomenklatura sovitica. Esta nova
gerao da qual Putin, como ex-membro da KGB (atual FSB) representante
denominada de siloviki,
derivado do termo estruturas de fora que correspondem s foras
armadas, as instituies legais e as agncias de inteligncia. Portanto,
um siloviki um antigo ou atual membro de qualquer uma destas
agncias (...) eles defendem a necessidade de restaurar a integridade
do Estado e possuem uma viso bem clara de como a economia deve
ser conduzida. (SAKWA, 2008, p. 101)
Diante da gravidade da situao, Ieltsin indica Vladimir Putin, que

anteriormente exercera cargos como Prefeito de So Petersburgo, como Primeiro
Ministro, funo que exerce de Agosto de 1999 a Dezembro, quando se torna
Presidente da Rssia por meio de um acordo poltico que leva renncia de
Ieltsin em troca de imunidade de futuras investigaes de corrupo. J no
Kremlin, Putin eleito presidente por voto popular, sendo reeleito em 2004
com larga maioria. Com a eleio de Dmitri Medvedev em 2008, tradicional
aliado, Putin torna-se Primeiro Ministro do novo Gabinete, uma vez que no
mais podia concorrer reeleio. Com Putin, o curso de declnio revertido,
iniciando um lento e longo processo de recuperao do Estado russo e sua
reinsero no sistema internacional. Como sustenta Markov,
A aspirao da sociedade ressurreio do Estado determinou a eleio
de Vladimir Putin e definiu sua poltica (...) O lema da estabilidade tornouse sinnimo da consolidao do Estado (...) Putin atacou os oligarcas (...)
112
restabeleceu parcialmente o controle do Estado sobre o setor de petrleo e

gs (...) os insubmissos foram esmagados (MARKOV, 2008, p. 30)
C) A Rssia de Vladimir Putin e Dimitri Medvedev: Autonomia e

Pragmatismo (1999/2009)
O ano de 1999 pode ser considerado decisivo na recente histria da
Rssia, uma vez que rompeu, por meio da chegada de Putin ao poder, o ciclo
de profunda decadncia social, poltica, militar e econmica do pas em meio
ao avano ocidental s fronteiras nacionais e de confrontao com seus grupos
separatistas internos. Apesar das limitaes concretas projeo de poder
russo em seu primeiro mandato (1999/2003), Putin inicia sua ofensiva a partir
da reconstruo das bases do poder e orgulho nacionais (bandeira e hino),
amparado por um discurso de autonomia e pragmatismo no campo externo.
Em retrospecto, a ltima dcada da poltica russa possui trs fases: 1999 a
2001, 2001 a 2003 e 2003 a 200973.
O primeiro perodo de Putin no poder, 1999 a 2001, foi o mais desafiador.
Comeando pelo ano de transio de poder no Kremlin, 1999, alm dos
gravssimos problemas econmicos e vcuo de poder, a Rssia confrontada
por trs acontecimentos: a Guerra do Kosovo (1999/2000) e a primeira
onda de expanso da OTAN e a Segunda Guerra da Chechnia (1999/
2000).
Patrocinada pelos EUA e seus aliados da OTAN, a Guerra de Kosovo
torna-se a primeira operao militar da aliana, sustentada em torno de um
discurso humanitrio como justificativa para a interveno em um Estado
soberano: segundo o ocidente, ao reprimir o movimento separatista de Kosovo
em seu territrio, a Srvia estava realizando uma limpeza tnica da populao
albanesa, cometendo genocdio e abuso de direitos humanos. Em meio a
controvrsias na ONU sobre a legalidade e legitimidade da operao, o conflito
encaminhado quase que simultaneamente comemorao do cinqentenrio
da aliana e a sua primeira onda de expanso ao leste, o que eleva a percepo
de ameaa russa diante de seu antigo bloco rival. Um acontecimento
Durante a administrao Putin, os primeiros ministros so Mikhail Kasyanov- maio 2000 a
maro 2004, Fradkov 2004 a 2007 e Zubkov 2007 a 2008, mas sua ateno menos destacada
devido ao aumento do poder do Presidente. Este segundo escalo de poder, contudo, essencial
para a estabilidade poltica nacional e um dos nomes que o compem o do futuro presidente
Medvedev.
73
113
relacionado que contribui para o desconforto russo o bombardeio pelos

EUA da Embaixada da China em Belgrado, justificada como engano.
Mesmo fragilizada militarmente, a Rssia expressa sua insatisfao com
estes desenvolvimentos, revertendo sua posio de apoio aos EUA. No caso
de Kosovo, retoma sua aliana com os srvios, deixando claro ser contrria
a esta operao militar e ao apoio ocidental ao separatismo. As negociaes
para o estabelecimento de um novo mecanismo de consulta Rssia-OTAN
suspenso, rompendo o clima de cordialidade vigente desde os acordos de
1994 e 1997 no mbito da PfP. Em 2008, a situao de Kosovo, cujo territrio
mantm-se ocupado pelas tropas da OTAN leva a um novo ciclo de
desentendimentos, quando proclamada a soberania deste Estado. Kosovo
no reconhecido pela Rssia, mas abertamente apoiado pelos EUA.
As movimentaes de separatismo intra-rssia tambm comeam a
receber mais ateno do Kremlin diante da intensificao das tenses na
Chechnia, cujo status permanecia sem definio desde 199774. Neste mesmo
ano de 1997, Aslan Maskhadov eleito Presidente da Chechnia, cargo que
abandona em 1999 para comandar a resistncia. A troca de nome da capital
de Grozny para Djohar e a invaso do Daguesto por grupos terroristas
chechenos impulsiona uma forte resposta russa. Diferente do primeiro conflito,
a segunda guerra caracterizada por uma pesada ofensiva militar, visando
coibir o separatismo checheno e sinalizar para outros movimentos similares e
o ocidente de que no haveria mais a tolerncia de Moscou. As aes militares
russas so condenadas pelo ocidente, postura que somente muda com o 11/
09 e a definio do terrorismo islmico internacional como maior risco
segurana global (i.e dos EUA).
Embora apresentada como vitria pelo governo em 2000, a operao na
Chechnia no conseguiu consolidar a influncia na regio. As operaes no
impediram a continuidade de ataques terroristas, destacando-se os episdios
do Teatro Dubrovka em Moscou (Outubro 2002) e em uma escola de Beslan75
(2004) com trgicas conseqncias. Ao reprimir estes atentados, as foras de
segurana russa geram baixas de mais de 100 pessoas em Moscou e mais de
200 em Beslan, incluindo rebeldes chechenos, civis e crianas. A rejeio por
Putin reverte a poltica de descaso de Ieltsin com relao s populaes russas nos Estados
da antiga URSS que se tornaram soberanos, demandando o respeito a seus direitos e proteo
cidadania.
75
O atentado de Beslan foi liderado por Shamil Basayev, assassinato pelas foras russas em
2006.
74
114
Moscou da nova constituio chechena aprovada em plebiscito que aumentava

seus nveis de autonomia levou a ondas recorrentes de violncia, com aliados
como Akhamd Kadyrov no conseguindo subir ao poder no encerramento do
conflito. Kadyrov somente sobe ao cargo em 2003, sendo assassinato em
2004 e substitudo por seu filho Raman Kadyrov. O separatismo checheno
apoiado pela Gergia e o Azerbaijo.
Em 2000, foi apresentada a nova concepo da poltica externa russa,
No incio do sculo XXI, a situao internacional demanda o repensar de
toda a situao envolvendo a Federao da Rssia, as prioridades da
poltica externa da Rssia e os recursos disponveis (...) A maior prioridade
da poltica externa da Rssia a proteo dos interesses do indivduo, da
sociedade e do Estado (...) Simultaneamente, novas ameaas e desafios
esto surgindo (...) existe uma crescente tendncia ao estabelecimento de
um mundo unipolar com a dominao poltica e econmica dos Estados
Unidos (...) A Rssia ir promover uma sistema multipolar das Relaes
Internacionais que verdadeiramente reflita a diversidade do mundo
contemporneo e sua grande variedade de interesses (...) A Rssia uma
participante ativa neste processo. Como um membro permanente do
Conselho de Segurana da ONU, comandando um potencial de recursos
significativo em todas as esferas da atividade humana, e mantendo intensas
relaes com todos as naes lderes do mundo, a Rssia exerce influncia
considervel na formao da nova ordem mundial. (Foreign Policy
Conception of the Russian Federation, 2000 in MELVILLE and
SHAKLEINA, 2005, p. 89-90-91)
bastante claro para Putin e seus assessores que qualquer ao externa

sustentada da Rssia em seu espao regional e global demandava a reconstruo
do Estado e uma percepo equilibrada de qual papel a Rssia poderia
desempenhar. Esta viso encontra-se presente no documento que acompanha
a Concepo de Poltica Externa, a Concepo de Segurana Nacional da
Federao da Rssia (2000). Neste documento as maiores ameaas so a
fragilidade econmica e social russas, que tornaram o Estado e as fronteiras
vulnerveis a riscos de terrorismo, conflito intertnico e crime organizado, levando
desagregao interna e a permeabilidade aos inimigos externos.
Ambos documentos so realistas no sentido de diferenciar qual era a
condio do pas (em processo de recuperao de seu encolhimento poltico
115
e econmico), suas possibilidades (regionais com a reconstruo da zona de

influncia mais do que globais, multilaterais mais do que bilaterais), limites
(unipolaridade militar dos EUA, unidade ocidental e assimetria de poder
Rssia/ocidente/pases em desenvolvimento) e pretenses de mdio prazo
(reemergncia, solidez, multipolaridade e multilateralismo).
Esta combinao de fatores define uma ao de aceitao do status
quo (regras, equilbrios e instituies), somada ao reengajamento russo e
suas propostas de reforma. Tsygankov define esta poltica como pragmatismo
das grandes potncias e Zhebit (2003) como uma poltica externa de carter
multivetorial, a ao pragmtica e a cooperao multilateral (...) alm de
adaptar o relacionamento (...) com os EUA.
A partir destas consideraes, de acordo com Tysgankov, a Presidncia
resume o interesse nacional em trs pilares: a preservao da identidade e
segurana russa, o desenvolvimento scio-econmico e o fortalecimento das
instituies e Estado. Putin focou suas aes na centralizao do poder nas
mos do Estado, por meio da reestruturao das instituies de governo e
concentrao das aes em Moscou, recuperao das foras de segurana
interna e do setor de defesa, o combate ao crime, mfias e corrupo e a
reviso das polticas econmicas.
Interligados, estes dois ltimos elementos encontram-se na linha de frente
da ao governamental, comeando por uma ofensiva contra os oligarcas.
Para a Rssia, detentora de 35% das reservas de gs do mundo e de 13%
das de petrleo, alm de seu quase monoplio no setor de transporte destes
recursos (e de mercados dependentes do fornecimento destes recursos na
sia e Europa Ocidental), o controle do setor energtico representava a
essncia dos planos de recuperao econmica. Revendo as polticas de
privatizao de Ieltsin e abrindo investigaes fiscais contra os oligarcas (alm
de diminuir sua influncia poltica nas provncias e na mdia), Putin inicia o
processo de reincorporao do setor energtico, submetendo-o ao controle
do governo, como foco na Gazprom. Empresa que controla a maioria das
exportaes de gs mundiais, a Gazprom torna-se estratgica para a poltica
do Kremlin, funcionando como instrumento de presso econmica e
diplomtica sobre os mercados consumidores. Medvedev, como homem de
confiana de Putin, torna-se Presidente da empresa em 2003 (em 2005
Vice-Primeiro Ministro).
Na origem desta ofensiva, o Kremlin deixou aberta aos oligarcas a
possibilidade de acomodao com o governo, por meio da quitao de dvidas,
116
pagamento de impostos e diminuio de vantagens. Apesar da retrica antigoverno, isto permitiu a figuras como Berezovsky e Abramovich, estabelecerem
um certo padro de convivncia com o Estado. Os que escolheram o caminho da
confrontao sofreram duras represlias de Moscou, e o modelo deste processo
a reincorporao da Yukos, do setor petrolfero, e o julgamento e condenao
do oligarca por ela responsvel Mikhail Khodorkovsky (e seu scio Platon
Lebedev). Identificado como o homem mais rico e poderoso da Rssia,
Khodorkovsky foi preso em 2003 sob inmeras acusaes de sonegao fiscal,
lavagem de dinheiro, corrupo, dentre outros. Em 2005, em julgamento criticado
pelo ocidente condenado pela primeira vez e encarcerado na Sibria, o que se
repetiu em 2009.
Contando com vasto apoio popular, Putin atingiu entre 1999/2001 um
razovel ponto de equilbrio, preparando-o para a segunda fase da
administrao. O comeo desta fase so os atentados de 11/09 e seu corte
final, a invaso norte-americana no Iraque em 2003. Logo depois dos
atentados, Putin foi um dos primeiros governantes a expressar seu apoio
explcito e incondicional aos EUA na GWT. O Kremlin visava a legitimao
de suas aes no entorno regional, em particular contra os rebeldes chechenos
e avanos islmicos e a reaproximao com os EUA com perfil de potncia.
Relacionando a este propsito, a colaborao estratgica contra o terror
permitia a Rssia recuperar sua projeo regional como conter os avanos
norte-americanos. Dados de inteligncia russos e bases militares serviram de
cabea de ponte operao dos EUA no Afeganisto.
Esta cooperao resultaria em um acordo bilateral EUA-Rssia em
Novembro de 2001 e, em 2002, em um significativo encontro bilateral BushPutin, no qual foi formalizada a Declarao Conjunta entre os Estados Unidos
da Amrica e a Federao da Rssia em 2002,
Os EUA e a Federao da Rssia (...), declaram, a partir do Comunicado
Conjunto Sobre uma Nova Relao entre os Estados Unidos e a Rssia de
13 de Novembro de 2001, embarcar e, um novo caminho de suas relaes
baseadas na amizade, cooperao, valores comuns, confiana, abertura
e previsibilidade; Reafirmando nossa crena que os desafios e ameaas
globais requerem uma fundao qualitativamente nova para nosso
relacionamento declaramos (...) Que estamos alcanando um novo
relacionamento estratgico (...) (JOINT DECLARATION ON A NEW
RELATIONSHIP BETWEEN THE UNITED STATES AND RUSSIA, 2002)
117
A convergncia na GWT no impediu que os EUA acelerassem seu

projeto de conquista do espao eurasiano, somando aos seus projetos
energticos a extenso deu sua presena militar. O governo Bush aumentou o
oramento do USCENTCOM, comando das foras armadas para a sia
Central, Oriente Mdio e parte da frica e estabeleceu parcerias militares
com as antigas repblicas soviticas para a construo de bases na regio.
Documentos do Pentgono definiam como prioritria a consolidao de
posies na zona composta por Gergia, Turquia, Azerbaijo, Iraque, Ir.
Afeganisto, Paquisto, Uzbequisto e Turcomenisto, definido como Anel
Centro-Asitico.
Neste contexto, assim como no da anunciada segunda onda de
expanso da OTAN em 2002 (Litunia, Estnia, Letnia, Bulgria,
Romnia, Eslovquia, Eslovnia), formalizada na Cpula de Praga, e da
continuidade do projeto de escudo antimsseis, Putin aplicou o esprito
pragmtico de sua poltica externa. Ainda sem uma recuperao econmica
slida ou das foras armadas, a possibilidade da Rssia de barrar estas
aes era baixa regional ou globalmente. O Presidente procurou
aprofundar a cooperao nas reas possveis, agregando GWT
discusses sobre o controle de armamentos bilateral (sem entrar na sensvel
questo do Ir). Estes pontos de contato levaram reformulao dos
mecanismos de associao com a OTAN, sendo estabelecido um novo
Conselho OTAN-Rssia. Mesmo assim, uma das grandes demandas
russas, a sua insero na OMC e reconhecimento como economia de
mercado, no foi cogitada.
As negociaes no CSONU para o encaminhamento da Guerra do Iraque
e a precipitao da invaso em Maro de 2003, contudo, colocam um fim a
este clima cooperativo russo e norte-americano. A aproximao com Paris e
Berlim por conta destas negociaes (como discutido em 2.2 e 2.3) refora
parcialmente os laos com a Europa Ocidental, mas sem sustentabilidade
diante da reconstruo da aliana transatlntica que se inicia no segundo
mandato de Bush. A UE consolidou seu processo de expanso com o Tratado
de Nice (ver 2.2), o que somente reforou a percepo de ameaa do ocidente
Rssia. Estes acontecimentos e o incremento dos recursos russos sustentada
no setor energtico e a estabilidade poltica alcanada, inauguram a ltima
fase do governo Putin, 2003 a 2009, com elevada continuidade com
Medvedev, que correspondem a uma realocao de prioridades e maior
assertividade regional e global.
118
Em termos regionais, a Rssia eleva seu nvel de resposta s incurses

dos EUA na sia Central, restabelecendo parcerias bi e multilaterais com as
antigas repblicas que resultaram no fechamento das bases norte-americanas
(a ltima instalao foi fechada em 2009 no Quirguisto). O Kremlin condena
as interferncias ocidentais em sua poltica interna com as acusaes de
reverso a prticas autoritrias76 e nestas repblicas, no que ficou conhecido
como Revolues Coloridas, alegando o favorecimento de aliados procidente nestas eleies: Laranja na Ucrnia (2003), Rosa na Gergia (2004)
e Tulipa no Quirguisto (2005). Estas repblicas e a Bielo-Rssia intensificam
suas conversaes com a OTAN em claro desafio a Moscou e para a
construo de oleodutos e gasodutos ocidentais em seus territrios.
A deteriorao das relaes Rssia-Gergia a partir de 2003 exemplifica
vrios destes dilemas. Desde a ascenso do pr-Ocidente Mikhail Saakashvili,
Moscou e Tblisi confrontam-se periodicamente com foco nas questes da
Chechnia, energticas e da Osstia do Sul. Parte da Gergia, mas de
populao majoritariamente russa, a Osstia do Sul sofreu forte represso
militar da Gergia, que, por sua vez, foi rechaada pelo exrcito russo. Devido
a estas incurses militares russas em seu territrio, a Gergia recebeu apoio
ocidental, elevando as tenses no Cucaso, em situao de recorrente crise.
Uma das respostas russas foi retomar polticas de reforo de estruturas
regionais como a CEI e tratados como o da Organizao do Tratado de
Segurana Coletiva entre Rssia, Bielo-Rssia, Cazaquisto, Quirguisto,
Tadjiquisto e Armnia. Em 2003, foi criado o Espao Econmico Comum
entre Rssia, Ucrnia, Bielo-Rssia e Casaquisto. Este espao
complementava a Comunidade Econmica Eurasiana de 1999 entre Rssia,
Casaquisto, Bielo-Rssia, Quirguisto e Tadjiquisto. Em 2005, quase que
em oposio a estes esforos, estabelecida a Unio dos Estados
Democrticos com os Estados blticos, a Polnia, a Repblica Tcheca, a
Eslovquia, a Hungria, a Ucrnia, a Moldvia, a Romnia e a Bulgria.
Desde 2003, o elemento energtico utilizado com mais freqncia para
exercer poder frente ao Ocidente e estas repblicas, ampliando a poltica do
gs. Em resposta, o Ocidente acusa a Rssia de manipulao poltica do mercado
energtico, condenando suas tentativas de criar uma OPEP do gs, que seria
controlada pela Gazprom, e de violao da segurana energtica. A triangulao
76
Tanto a Rssia quanto a China continuam sendo definidas como regimes autoritrios por
alguns analistas ocidentais. Na NSS-2002, ambas so chamadas de potncias em transio.
119
com os chamados Estados bandidos como Sria, Ir e, mais recentemente a

Venezuela, com a qual a Rssia realizou exerccios militares conjuntos tambm foi
aprofundada, sinalizando o perfil de autonomia77. Esta autonomia vem se
sustentando desde 2003, consolidada pela adimplncia econmica frente s
principais organizaes internacionais e um discurso de independncia. Dirigindose 43 Conferncia de Segurana em Munique em 2007, Putin afirma que,
O mundo unipolar que foi proposto depois da Guerra Fria no se realizou
(...) Aes unilaterais e ilegtimas no resolveram qualquer problema (...)
Somos testemunhas atualmente do quase irrestrito uso da hiperfora, a
fora militar, nas relaes internacionais que est levando o mundo a um
abismo permanente de conflitos (...) As pedras e blocos de concreto foram
fartamente distribudas como souvenirs. Mas no devemos nos esquecer
que a queda do Muro de Berlim s foi possvel graas a escolha histricafeita tambm pelo nosso povo, pelo povo da Rssia- uma escolha em favor
da democracia, da liberdade, da abertura e uma parceria sincera (...) E
agora esto tentando impor novas linhas divisrias e muros entre ns.
(PUTIN, 2007, s/p)
Outro marco a consolidao da aproximao sistemtica e regular entre

a Rssia e os pases emergentes, China, ndia e Brasil por meio de parcerias
estratgicas bilaterais e instituies como a ONU e novas alianas de geometria
varivel como o G20 e o BRIC. A primeira reunio do BRIC realizou-se em
Julho de 2009. (ver Captulo 4). Entre a Rssia e os emergentes existe um
importante grau de convergncia nas demandas para esta atualizao do
sistema em torno do multipolarismo e multilateralismo. Ainda que ajudem a
Rssia em seu reposicionamento, estas parcerias encontram-se condicionadas
pelas presses do entorno regional e das relaes bilaterais com os EUA.
Finalmente, preciso lembrar a existncia de questionamentos acerca do
perfil da Rssia como emergente em comparao com estas naes. Em uma
crtica viso sobre o tema Macfarlane aponta que
(...) a Rssia obviamente no uma potncia emergente (...) A noo de
emergncia sugere um Estado que est crescendo dinamicamente e
atravessando uma transformao; um Estado cujo poder ascendente o
77
O impacto destas triangulaes na Amrica Latina analisada no Captulo 3.
120
leva a questionar seu lugar (...) Esta imagem muito distante da realidade
russa. A Rssia mais adequadamente percebida como um Estado que
sofreu considervel desgaste e est tentando parar o sangramento (...) o
caso da Rssia contrasta diretamente com a situao de pelo menos dois
dos outros poderes emergentes (China e ndia), que combinam crescimento
dinmico com assertividades nos negcios internacionais (MACFARLANE,
2006, p. 43, p. 48)
Diante deste quadro, surgiram inmeras hipteses sobre a emergncia

de uma Segunda Guerra Fria, rechaadas pela Rssia, EUA e Europa
Ocidental de forma veemente mesmo com as constantes insatisfaes mtuas.
Como prova da ausncia de confrontao aberta, so citados os acordos
estratgicos no campo da proliferao e a colaborao no Quarteto de Madri
para a restaurao das negociaes de paz no Oriente Mdio. No caso
particular do intercmbio bilateral com os EUA so mencionadas as
Conversaes das Seis Partes e a reiterao dos acordos Bush-Putin de
parceria estratgica de 2002 que envolvem principalmente os temas de noproliferao e combate ao terrorismo.
A transio de governo de Putin a Medvedev, entretanto, foi objeto
de crticas do Ocidente em 2008, que coincidiu com conversaes entre
a OTAN e antigas repblicas. Ambos foram percebidos com desagrado.
No caso dos questionamentos sobre fraude e falta de transparncia nas
eleies presidenciais e o autoritarismo do regime, ressaltou-se o
elemento da interferncia poltica. Em diversas oportunidades, Putin fez
referncia ao estilo prprio da democracia nacional, como dirigida ou
autrquica, na qual o Estado detm papel central diante da sociedade,
garantindo seus interesses e proteo. O elemento da ordem essencial
para a Rssia, quebrando o padro de fragmentao e caos do psGuerra Fria (a Rssia como uma espcie de novo Ocidente, como indica
Trenin, 2007).
Para a Europa, o temor do expansionismo russo presente e mesmo o
potencial de parcerias econmicas e estratgicas, e as relaes existentes
ocorrem sob clima de desconfiana. No caso dos EUA, a alternncia entre
amizade e inimizade constante e o dilema bem expresso por Rwykin, pois
Washington enfrenta o desafio de lidar com um antigo grande poder rival
que no mais um inimigo, mas que nem sempre um amigo, oponente em
uma arena, aliado em outra(RYWKIN, 2007 p. 43).
121
Esta dinmica e as dificuldades remanescentes da Era Bush estiveram

presentes na primeira reunio de Cpula entre os Presidentes Obama e Medvedev
realizada de 06 a 08 de Julho de 2009, mas mesmo assim avanos puderam ser
obtidos. Ambos ressaltaram a importncia da relao e o encontro focou-se nas
reas nas quais a convergncia existe como a retomada das negociaes para o
estabelecimento de um tratado substitutivo e complementar ao START para
reduo dos arsenais e o combate ao terrorismo internacional sob um novo
referencial que no o da GWT, termo abandonado por Obama. Tambm foi
estabelecido um novo mecanismo de consultas mtuas diplomticas. Um encontro
Obama-Putin foi realizado, ressaltando a relevncia do antigo dirigente, atual
Primeiro Ministro. Em Setembro de 2009, Obama anunciou a suspenso do
escudo e em Outubro, convergncias no caso do Ir foram estabelecidas.
Pragmtica, realista e consciente de seus dilemas que nestas ltimas duas
dcadas levaram o pas da quase total decadncia reconstruo, a Rssia
de 2009 busca reencontrar sua solidez em um ambiente que lhe permanece
adverso internacionalmente e frente uma economia ainda dependente dos
recursos energticos. Como indica Macfarlane,
(...) a poltica externa russa um jogo de espera. Ela desenhada
para deter perdas adicionais e sustentar e promover as condies que,
no longo prazo, permitiro a Rssia reemergir como um grande poder
em um sistema internacional pluralista. (MACFARLANE, 2006, p. 57)
Parte II - O Mundo Afro-Asitico

2.4 O Leste Asitico e o Subcontinente Indiano
Assim como a Europa, a sia constituiu-se em um dos principais teatros
estratgicos da disputa bipolar e palco de trs guerras quentes que envolveram
os EUA e a URSS na consolidao de suas esferas de influncia,
respectivamente as Corias e o Vietn no campo norte-americano78 e o
Afeganisto no sovitico. Regio extensa, complexa e de alto potencial
conflitivo, diferente do cenrio europeu, a sia no observou a consolidao
ou estabilizao dos relacionamentos intercontinentais no pr-1989.
78
A OTASE representou a tentativa norte-americana de reproduzir a OTAN no mbito asitico,
sem sucesso.
122
exceo de organizaes multilaterais de carter econmico, a rea no passou

por esforo similar nem de seus membros ou das superpotncias na construo
de um arcabouo institucional que mediasse suas relaes.
Em termos geopolticos, durante e depois da Guerra Fria, o cenrio
assemelha-se ao equilbrio de poder europeu no sculo XIX, com fronteiras
que se sobrepem. Marcada por contradies e oscilaes, esta dimenso
estratgica sensvel foi acompanhada pela positiva construo de uma
identidade asitica, somada a seus laos prximos com o ocidente e um
considervel dinamismo econmico.
Desde os anos 1970, a sia emergiu como um relevante plo de poder
econmico, amparando as hipteses de transio do eixo de poder ocidental
para o oriental. A heterogeneidade regional, desconfianas mtuas, tenses
estratgicas, a ausncia de um arcabouo multilateral e a interdependncia
dos EUA so alguns dos fatores que dificultam a emergncia do sculo asitico.
A) O Japo
A sia era considerada a regio de maior dinamismo e potencial de
crescimento econmico do sistema internacional e o primeiro pas que surgia em
qualquer avaliao como nova potncia mundial era o Japo. O contexto da
dcada apontava o predomnio dos fatores econmicos sobre os polticos,
amparados pelos fenmenos da globalizao e da RCT e o declnio das formas
de poder tradicionais. O momento era o da detente e do encolhimento hegemnico
dos EUA na esteira das crises associadas Guerra do Vietn. Alm do Japo,
outra potncia econmica que se destacava era o bloco Europeu Ocidental,
observando-se uma tripolaridade (resultando na trilateral na Era Carter).
Os antecedentes do milagre japons datavam, como o europeu, dos
anos 1950 e 1960, no processo de reconstruo do ps-Guerra. Neste
perodo inicial, consolidou-se a base do que seria a poltica externa japonesa
desde ento: estabilidade poltica, desenvolvimento econmico e uma parceria
preferencial com os EUA. Esta parceria era sustentada na aliana bilateral
(Doutrina Yoshida), simbolizada pelo Tratado de Segurana (JUST) e na
abertura dos mercados norte-americanos aos produtos japoneses. Na sia,
o Japo era o pilar da presena dos EUA visando a conteno do comunismo
russo e chins. O Japo abdicava de pretenses hegemnicas, estando
presente em sua Constituio o Artigo 9, no qual o pas se compromete a
no desenvolver foras militares ofensivas e abdicar da guerra.
123
O auge do alinhamento com os EUA ocorreu ao longo deste perodo e,

no seguinte, correspondente aos anos 1970/1980, o Japo intensificou seus
laos na sia, reforando seu espao regional, aproximando-se dos ento
chamados Tigres Asiticos, Coria do Sul, Cingapura, Hong Kong e Tailndia.
Procurou normalizar suas relaes poltico-diplomticas com estes parceiros,
aproximando-se da ASEAN (Associao das Naes do Sudeste Asitico)
e da China. Criada em 1967, a ASEAN foi uma das poucas organizaes
regionais a ter se consolidado durante a Guerra Fria na sia, focando no
aspecto econmico (originalmente a organizao era composta por Tailndia,
Filipinas, Malsia, Indonsia e Cingapura).
O Japo buscava recuperar sua identidade e afastar temores de seu
ressurgimento como potncia militar. O investimento na dimenso econmica
do poder por meio de transferncia de empresas e tecnologia e nas polticas
da ODA (Assistncia Oficial ao Desenvolvimento) privilegiavam o poder
brando e de cooptao. As movimentaes asiticas foram acompanhadas
por uma maior aproximao com o Terceiro Mundo, Amrica Latina e frica
em busca de novos mercados e matrias primas79. Nas organizaes
internacionais multilaterais, o Japo construa uma posio mais assertiva,
contribuindo financeiramente.
Nos anos 1980, iniciativas do Primeiro Ministro Nakasone demonstraram
autonomia diante dos EUA, em particular no campo comercial, sugerindo
que a fase do alinhamento automtico nipo-americano se encerrara, sendo
substitudo por uma relao entre iguais80. Por sua vez, o ciclo de declnio
norte-americano era um componente desta ascenso nipnica e asitica e
que colocou limites a esta autonomia como ficou claro em 1985 quando
Japo cedeu a presses norte-americanas para valorizar o Yen (Deciso do
Hotel Plaza). Todavia, a independncia estratgica e econmica japonesa
parecia uma realidade que dominaria o ps-Guerra Fria, representando a
ascenso do Sculo Asitico.
No imediato ps-1989, anlises como as de Inoguchi sugeriam algumas
hipteses de ordenamento neste sentido como a Pax Nipponica baseada no
79
Esta agenda era sistematizada na Doutrina Fukuda e, na sequncia, na Doutrina Takeshita.
Estas doutrinas como as Hashimoto e Koizumi eram baseadas na paz e economia.
80
Um dos slogans mais conhecidos da poca era O Japo que Pode Dizer No. Do lado norte
americano, anunciava-se a venda da Amrica aos japoneses, dando inicio a uma onda contra o
perigo amarelo ou sol nascente que se estendeu at meados dos anos 1990. Nenhuma
destas tenses levou quebra do relacionamento bilateral.
124
dinamismo econmico japons e a Pax Consortium na qual EUA e Japo

compartilhariam a liderana. Adicionalmente, surgiam avaliaes sobre o papel
japons como Poder Civil Global (Global Civilian Power). A participao
japonesa como membro da bem sucedida coalizo Operao Tempestade
do Deserto, sua ajuda financeira e ativismo na ONU e nos processos de paz
pareciam confirmar este caminho. No foram poucos os que indicaram que o
Japo, assim como a Alemanha, superava sua condio de ano poltico e
gigante econmico para assumir um papel estratgico compatvel a este
status, que, no mdio prazo, estaria consolidado a partir da ampliao do
CSONU.
A estagnao econmica durante a dcada de 1990, o abalo da crise de
1997/1998, a recuperao dos EUA, a preservao da dependncia no
campo da segurana dos norte-americanos e a ascenso de China e ndia na
sia, entretanto, funcionaram como entraves consolidao deste papel.
Obstculos adicionais foram representados pela estrutura do sistema polticoeconmico japons e seu paroquialismo, assim como domnio do Partido
Liberal Democrtico (PDL). A regionalizao/internacionalizao das relaes
internacionais japonesas no eliminara todas as desconfianas sobre o pas
medida que questes controversas ainda pendentes da Segunda Guerra
Mundial, em particular com a China e a Coria do Sul no foram resolvidas
(comfort women). Disputas territoriais com a Rssia (Ilhas Kurilla) continuam
sem soluo e o Japo teme o avano chins pelos vazios do territrio russo,
somada vulnerabilidade diante dos norte-coreanos e seu programa nuclear.
A primeira dcada do ps-Guerra Fria foi caracterizada pela estagnao
e encolhimento que revelaram as contradies de uma sociedade que sofre
com o processo de envelhecimento populacional, marcada pelo choque
modernidade e tradio, ocidente e oriente. Para os EUA, esta manuteno
da posio do Japo funcional para a preservao de um cenrio regional
no qual se sustenta como o principal poder. A continuidade das bases norteamericanas em ilhas como de Okinawa controversa, mas estas e outras
instalaes so essenciais para os norte-americanos. O relativo isolamento
japons e a sua no proximidade com as demais potncias asiticas,
principalmente a China, positivo dificultando a formao de coalizes antihegemnicas.
Na passagem do sculo XX ao XXI pouco se alterou nesta configurao
de poder, o que manteve o Japo como pas coadjuvante nas questes
internacionais. A inquestionvel proximidade entre os EUA e o Japo tornou
125
o pas um dos poucos aliados norte-americanos na invaso do Iraque em

2003. Apesar da diplomacia japonesa ter sido menos ostensiva do que a
britnica no apoio operao e ter expressado em certos momentos
desconforto com o unilateralismo de Bush, o Japo esteve entre o rol dos
apoiadores da guerra. Esta postura diferiu significativamente das demais naes
asiticas como ndia e China e mais uma vez colocou em xeque as pretenses
japonesas de desenvolvimento de uma poltica externa independente e global
e seu compromisso como nao asitica. No Japo, assim como na maioria
dos pases aliados, a resposta da opinio pblica foi similar, de desagrado
com o alinhamento com os EUA e de desgaste gradual medida que a crise
no Iraque se aprofundou.
Naquele momento, tendo assumido o cargo de Primeiro Ministro em
2001, Junichiro Koizumi no ofereceu crticas abertas aos EUA, mas manteve
a linha do PLD em poltica externa. Koizumi, contudo, foi um dos primeiros
Chefes de Estado japons a oferecer sinais claros de reconciliao com a
China e a Coria, pedindo desculpas por atos da Segunda Guerra Mundial,
ainda que no completas. Como forma de tentar recuperar a vitalidade da
economia e da sociedade, tambm buscou polticas de incentivo ao crescimento
e a natalidade, mas as respostas foram tmidas. Tanto no campo interno quanto
externo o prprio Parlamento controlado pelo PLD barrou as medidas de
Koizumi que, em Setembro de 2006, foi substitudo por Shinzo Abe. Abe
permaneceu pouco mais de um ano no cargo, seguido por Yasuo Fukuda
(2007) e Taro Aso (2008), revelando o quadro sensvel do Japo.
A perda de poder relativo japons regional e global acentuou-se nos
ltimos anos. Outro fator que contribuiu para o encolhimento da presena
japonesa foi a acelerao do crescimento econmico chins e indiano,
combinados com uma consistente assertividade poltico-diplomtica. A
despeito de suas relaes estratgicas e comerciais de interdependncia com
os EUA, ambas se definem como naes autnomas do Terceiro Mundo e
pautam sua agenda externa por esta perspectiva.
Como no caso de outros parceiros dos EUA, o unilateralismo da Era
Bush filho afetou as relaes bilaterais e a poltica domstica do Japo
pressionada pela crise econmica. O domnio do PDL, e suas vises
tradicionais de alinhamento e de um papel restrito ao pas, passaram a ser
mais questionadas pela oposio do Partido Democrtico do Japo (PDJ).
Como indica Altemani (2006), a posio do PDJ no corrobora uma quebra
de relaes com os EUA, mas procura reabrir o leque das opes japonesas
126
na sia, Europa, frica e Amrica. O crescimento da China, da ndia e os

testes nucleares da Coria do Norte tambm so elementos percebidos com
preocupao.
Ainda que vistos como positivos, o Acordo de Livre Comrcio com a
ASEAN de 2003, a reunio da Comunidade Econmica Leste Asitica
(ASEAN + 3 ndia, Austrlia e Nova Zelndia), o encontro econmico siaEuropa e a continuidade dos fruns da APEC no tem sido suficientes para
retomar o dinamismo do final dos anos 1980 ou trazer um salto qualitativo da
diplomacia japonesa.
Oficialmente, documentos do Ministrio das Relaes Exteriores
(MOFA) do binio 2008/2009 tentam recuperar esta dimenso mais
autnoma. O novo pilar da poltica externa do Japo definido como a
expanso dos horizontes diplomticos japoneses em torno de duas
prioridades: a consolidao de uma diplomacia orientada por valores
universais (democracia, liberdade, direitos humanos, legalidade e economia
de mercado) e o estabelecimento, no continente eurasiano de um arco da
liberdade e prosperidade81. A recuperao da insero japonesa na frica
e nas Amricas, a nfase no multilateralismo e na economia so outras
prioridades.
Em Setembro de 2009, uma significativa alterao do quadro interno da
poltica japonesa pode imprimir uma mudana tanto no quadro econmico
como das relaes internacionais. Pela primeira vez em 54 anos, o PDL perdeu
a maioria quase que ininterrupta da poltica, das cadeiras no Parlamento para
o PDJ, que indicou Yukio Hatoyama como Primeiro Ministro, sustentado
pela coalizo com o Partido Socialista e o Novo Partido do Povo. Como
base da agenda do PDJ, mais uma vez a recuperao econmica (no ltimo
trimestre de 2008 a economia encolheu quase 3,5%), a dinamizao e
rejuvenescimento da sociedade.
Para a realizao destes objetivos, permanecem os dilemas brevemente
tratados e que demonstram o papel do Japo como condicionado pela sua
relao com os EUA e sua insero asitica, amparados em uma sociedade
e poltica domsticas que enfrentam dificuldades em se reformar. Entre idas e
vindas, o caminho japons parece menos incisivo e claro na regio e no mundo
do que das demais potncias asiticas. Continua se aplicando o dilema da
condio japonesa, como explicitada por Yahuda (2004),
81
Documentos disponveis em http://www.mofa.go.jp
127
O Japo mais do que um poder regional. Sua economia possui

importncia global e geopoliticamente localiza-se na juno dos
interesses americanos, russos e chineses. Da sua parte, a incerteza do
Japo reside em se considerar primeiramente um pas altamente
desenvolvido que parte do Ocidente (...) ou um poder asitico receoso
da ocidentalizao e capaz, de sua maneira individual, de prover
liderana a seus vizinhos asiticos. (YAHUDA, 2004, p. 186)
B) A ASEAN e a Pennsula Coreana

Assim como no Japo, a presena econmica e militar norte-americana
na sia Pacfico estendeu-se regio dos Tigres Asiticos que se beneficiaram
desta ajuda econmica durante a Guerra Fria e, a partir dos anos 1970,
inseriram-se no mencionado processo de regionalizao da economia
japonesa. Alm dos j citados quatro tigres, Coria do Sul, Tailndia, Hong
Kong e Cingapura, naes como Taiwan, Filipinas e Malsia, representaram
o desenvolvimento de um capitalismo dinmico na regio do Pacfico, sendo
definidos como NPI (Novos Pases Industrializados). Apesar de ser
apresentado como modelo para muitos pases em desenvolvimento, o
capitalismo do tipo asitico era representado pela centralizao de decises
no Estado e pela consolidao de plataformas de exportao, como indica
Vizentini (2007), no se enquadrando no padro liberal.
Os pases mais prximos do eixo ocidental possuem elevado grau de
dependncia da economia norte-americana e oscilam entre o Japo e, mais
recentemente, a China. Com isso, nem sempre suas iniciativas possuem carter
independente. Neste sentido, a ASEAN, e o Frum Regional da ASEAN
(1994), surgem como iniciativas de carter autnomo. As economias da
ASEAN tambm so definidas como tigres, com sua expanso se
consolidando nos anos 1990 com a incorporao do Vietn (1995), Mianmar
(1997), Laos (1997), Camboja (1999). No caso do Vietn, outro elemento
importante foi a normalizao de suas relaes com os EUA, encerrando um
dos episdios mais lembrados do sculo XX e da bipolaridade, a Guerra do
Vietn.
A ASEAN tem servido como base de relacionamentos econmicos
asiticos e plataforma de integrao regional, como o APT (ASEAN +3,
China, Coria do Sul e Japo). Anteriormente ao Frum Regional, em 1992
surgira a proposta da construo de uma rea de Livre Comrcio Asitica
128
(AFTA), que caminha lentamente. Outras iniciativas citadas que seguem

ritmo similar so a APEC e, alm disso, a dimenso da SAARC (rea de
Cooperao Regional da sia Meridional), como foco na regio do ndico
(Bangladesh, ndia, Maldivas, Paquisto, Sri Lanka so membros do
arranjo).
Problemas geopolticos no deixaram de acompanhar estas tendncias
de autonomia econmica que revelam o peso estratgico dos EUA na regio
e o sensvel equilbrio de suas relaes. Dentre os Tigres, os casos de Taiwan
e da Coria do Sul envolvem questes significativas para a estabilidade
regional. No caso de Taiwan, as divergncias com a China continental levam
a peridicas tenses entre os dois lados do estreito, a despeito da frmula
consolidada nos anos 1990 de Uma Nao, Dois Sistemas.
No que se refere Pennsula Coreana, a diviso entre Norte e Sul uma
das heranas da Guerra Fria e que permite a presena de tropas norteamericanas na regio, alm do Japo, alternando momentos de cooperao
e conflito. A Coria do Norte um dos poucos regimes que mantm uma
poltica de vis comunista, tendo sido identificada ao longo dos anos 1990
como um Estado bandido pela diplomacia norte-americana e, na Era Bush
filho, como parte do Eixo do Mal. Mais do que ofensiva, a posio nortecoreana deriva do objetivo de preservao do seu regime diante das presses
dos EUA e de seus aliados asiticos. No ncleo desta dinmica, o
desenvolvimento e a ampliao do programa nuclear norte-coreano, que gera
crises cclicas no entorno asitico e global devido ameaa da proliferao
de ADMs.
Cronologicamente, a primeira das grandes crises entre a comunidade
internacional e a Coria do Norte ocorre no incio dos anos 1990. Pressionada
pelas mudanas do ps-Guerra Fria e seu isolamento, existe uma acelerao
e incremento do programa nuclear que leva, em 1994, a um acordo bilateral
com os EUA. Oficialmente, a Coria do Norte ampara seus argumentos na
necessidade de fornecer energia a sua populao.
Mediado pelo ex-Presidente Jimmy Carter, o documento conhecido
como Agreed Framework estabelecia que a Coria do Norte, em troca de
ajuda humanitria (comida, petrleo e recursos) suspenderia temporariamente
seus programas nucleares e atividades das usinas nucleares capazes de produzir
plutnio e enriquecer urnio (Yongbyon e Taedon), mesmo que elas tambm
fossem produtoras de energia. O acordo estabelecia a desmontagem destas
usinas que poderiam ser utilizadas para fins blicos e a sua substituio, com
129
ajuda novamente financeira e tecnolgica norte-americana, por instalaes

pacficas que s produzam energia.
Em 1998, o Acordo enfrentou uma crise significativa. Acusando o
Ocidente de no cumprir sua parte no campo da ajuda humanitria, o regime
de Pyongang que no desativara por completo suas instalaes realizou um
teste com um mssil de mdio alcance, que cruzou o Japo e o Pacfico, o
Taepodong I (o Taepodong II, em desenvolvimento, teria capacidade de
atingir o Alasca e o Hava). No ano seguinte, novas presses norte-coreanas
levaram diminuio de sanes econmicas vigentes desde 1953, havendo
uma renovao do processo de aproximao entre as duas Corias, conhecido
como Sunshine Policy. Apoiado pelos EUA e encaminhado pelo ento
presidente Kim Dae Jung, esta poltica visava a intensificao de contatos
para a normalizao das relaes e uma estrutura poltica para sua coexistncia
pacfica. Dentre os antecedentes destes esforos podem ser mencionados os
acordos firmados em 1991, Acordo para Reconciliao, No-Agresso e
Cooperao entre o Norte e o Sul, e em 1992 a Declarao Conjunta para
Desnuclearizao da Pennsula Coreana.
Patrocinados pela administrao democrata estes esforos revelaramse positivos e ocorreram em um momento de real crise na Coria do Norte.
Observaram-se como resultados uma melhora no nvel do dilogo local, assim
como uma maior transferncia de investimentos do sul para o norte (e
fornecimento de ajuda), evoluindo estudos para projetos conjuntos como o
de uma ligao terrestre entre os dois pases. Promoveram-se reencontros
de famlias, havendo um clima bastante otimista quando da realizao da
Copa do Mundo da sia82. A premissa do descongelamento assim como do
Tratado de 1994 era de que a mudana de regime norte-coreano viria de
dentro para fora, por meio de presses e incentivos, ttica bastante criticada
pelos neoconservadores que a denunciavam como poltica de apaziguamento.
A ascenso da Presidncia Bush filho representou a renovao do
endurecimento com a Coria do Norte, que, somado s prescries
preventivas da Doutrina Bush tornou ainda mais voltil a situao na
Pennsula. O corte de ajuda humanitria e as presses tornaram-se cada
Bastante sensvel, o tema da reunificao coreana deu lugar prioridade da coexistncia,
preservando o status quo no mdio e longo prazo. Interesses geopolticos dos EUA, da Rssia,
da China e do Japo, assim como o desejo de preservao da soberania das duas Corias e os
custos econmicos de um processo acelerado so alguns dos fatores que explicam esta
permanncia.
82
130
vez mais freqentes. A resposta de Pyongang, assim como de outros regimes

inseridos no Eixo do Mal como o Ir, foi a acelerao de seus programas
nucleares, criando mecanismos dissuasrios ao norte-americana. Em
2002, perodo que corresponde iminente invaso do Iraque pelas foras
dos EUA, estas tenses atingiram um pico renovado. A luz destes
desenvolvimentos, a Coria do Norte anunciou sua inteno de retomar
programas de desenvolvimento de sua tecnologia nuclear, impedir a visita
de inspetores da Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA),
expulsando os que estivessem no pas, e de romper o Tratado de NoProliferao Nuclear (TNP).
A retrica de W. Bush com relao Coria do Norte assemelhava-se
aplicada ao caso iraquiano, e o pas tambm foi includo na lista de pases que
patrocinam o terrorismo. Como indicam Daalder e Lindsay (2003), alguns
neoconservadores haviam colocado a Coria do Norte como alvo de uma
futura interveno preventiva ps-Iraque, seguindo as da Sria e do Ir. A
situao geopoltica da regio asitica, na qual se encontram presentes potncias
como a China, a Rssia e o Japo83 e a comprovada posse de capacidade
blica da Coria do Norte colocaram os planos da administrao Bush em
compasso de espera. Individualmente, os EUA continuaram fazendo uso do
poder blico norte-coreano para amparar suas justificativas de instalao do
sistema de defesa anti-msseis na sia e na Europa Oriental, o que desagrada
Rssia e China.
No escopo regional, o foco norte-americano foi forado a se mover do
uni ao multilateralismo em associao com as Naes Unidas e a instalao,
das Conversaes das Seis Partes (Six Party Talk). Desde 2003, as
rodadas envolveram a participao de EUA, Rssia, Japo, China, Coria
do Norte e Coria do Sul e tiveram como objetivo negociar a situao do
programa nuclear norte-coreano, oferecendo garantias mtuas de noagresso e ajuda. No s os EUA e o Japo, alvos das ameaas nortecoreanas, viam com desagrado o programa, mas tambm Rssia e China
dado o potencial desestabilizador do regime e o risco do aumento da presena
dos EUA. No perodo inicial de discusses 2003 a 2007 poucos foram os
avanos.
83
Destas, Rssia e China so potncias nucleares e membros permanentes do CSONU. Na
regio, outras potncias nucleares so ndia e Paquisto. O Japo, apesar das ameaas e do
sentimento de vulnerabilidade, ampara-se ainda na proteo do guarda chuva nuclear norteamericano.
131
O ano de 2008, porm, representou um ponto de virada nas negociaes,

sustentado na nova crise norte-coreana e na dos EUA, que levaram a
concesses de ambas as partes. A China desempenhou papel essencial na
conduo destas negociaes diplomticas, sendo reconhecida como
relevante mediadora. Na ltima semana do ms de Junho, a Coria do Norte
entregou por meio de autoridades chinesas um documento no qual se
comprometia a desativar seu programa nuclear em troca de alimentos e energia.
Definida pela Casa Branca como um passo importante, ainda que inicial,
sujeito verificao, esta ao norte-coreana teve como resultado a retirada
do pas da lista dos pases patrocinadores do terrorismo e do ato de comrcio
com o inimigo.
A desativao e posterior destruio do reator de Yognbyon, a suspenso
da venda de matrias e tecnologias a pases como Paquisto, Ir, Iemen,
Lbia e Sria, a verificao do restante da infra-estrutura do programa so
parte do acordo (demais reatores Youngdoktong, Taechon, Pyongyang, Sinpo,
instalaes de msseis balsticos Yong-jo ri, Musudan-ri, Sangnam-ri, stios
de minerao de urnio-Pakchon, Sunchon, Pyongsan e de teste nuclearesPunggye-yok). Para o mdio prazo, prev-se a institucionalizao da
Conversao das Seis Partes em um mecanismo de segurana para o Nordeste
da sia (Northeast Asian Peace and Security Mechanism). A dinmica de
presses e incentivos aplicada Coria do Norte foi recuperada no projeto
da Diplomacia Transformacional do Departamento de Estado dos EUA.
Paradoxalmente, o acordo de 2008 assemelha-se ao de 1994, definido pelos
neocons como prova da fraqueza dos EUA.
O novo acordo no resistiu posse da nova presidncia norte-americana
em Janeiro de 2009, com a Coria do Norte retomando sua ofensiva, inclusive
com a realizao de novos testes nucleares com msseis. Em resposta,
mantendo seu compromisso com o multilateralismo, as restantes cinco parte
condenaram a ao norte-coreana. A situao da pennsula continua instvel,
assim como os jogos de barganha e poder que envolvem o programa nuclear
norte-coreano e as potncias regionais.
C) A China
Se no incio dos anos 1990, o Japo era classificado como o motor do
desenvolvimento asitico e mundial, a China era percebida pelo Ocidente
como um pas do Terceiro Mundo com sinais significativos de crescimento
132
econmico, mas elevado potencial de instabilidade devido a contradies

domsticas entre o regime comunista e tendncias reformistas que defendiam
a liberalizao e democratizao.
Em Junho de 1989, depois de um ciclo de protestos iniciados na capital
Beijing, os acontecimentos de Tiananmen (classificados pela mdia ocidental
de massacre na Praa da Paz Celestial) pareciam sinalizar crise similar a da
URSS e a perda de influncia do Partido Comunista Chins (PCC). Todavia,
duas dcadas depois da Queda do Muro, a China consolidou-se como um
dos pilares do novo sistema internacional, definida ao lado de Brasil, ndia e
Rssia como uma nao emergente. Como indica Yahuda,
A China pode ser entendida como um poder regional com influncia global
(...) No perodo desde o fim da Guerra Fria, a China recuperou-se do
estigma do massacre de Tiananmen para surgir no incio do sculo XXI
como o poder em ascenso na sia (YAHUDA, 2004, p. 158 e p. 281)
Avaliando o caminho chins de 1989 a 2009, as razes do processo de

ascenso encontram-se na dcada de 1970 quando, diferente da URSS, o
PCC liderado por Deng Xiaoping (1977/1999) deu incio a um conjunto de
reformas econmicas e polticas no pas aps derrotar os tradicionalistas em
uma srie de lutas internas que eclodiram com a morte de Mao Zedong em
1976. Tais lutas tinham como antecedentes as disputas remanescentes do
rompimento sino-sovitico da dcada de 1950 e da Revoluo Cultural de
1966.
Tambm estava sendo colocada em questo a aliana com os EUA
estabelecida por Mao em 1969, e fortalecida nos primeiros anos de 1970,
que havia promovido a reinsero da China no sistema das relaes
internacionais como potncia84. Como parte desta reinsero e do acordo
bilateral, os EUA deixaram de reconhecer a soberania de Taiwan e, em troca,
a China se comprometeu a preservar a autonomia da ilha, questo pendente
geopoliticamente.
Parte da estratgia da detent de Nixon e Kissinger, a reaproximao com a China Continental
(Repblica Popular da China, RPC) em detrimento das relaes prvias com a China Nacionalista
(Taiwan) fazia parte do projeto norte-americano de estabelecer um tringulo estratgico entre
Washington-Beijing-Moscou (tripolaridade), enfraquecendo os soviticos. A China Continental,
ao lado dos EUA, da URSS, da Europa Ocidental e do Japo formavam uma pentarquia de
poder que, na avaliao de Kissinger, era o ncleo do equilbrio do poder mundial.
84
133
A chegada de Deng ao poder consolidou o caminho da modernizao

no final da dcada de 1970, encerrando, pelo menos temporariamente, os
choques internos que ressurgiriam em 1989. Na oportunidade, as novas
contradies que levaram a Tiananmen no ocorreram entre tradicionalistas
e reformistas, mas sim entre os reformistas divididos entre os que defendiam
a continuidade de um ritmo gradual de ajustes e os que buscavam a
acelerao do processo. Alm de representarem foras internas, os
reformistas radicais eram percebidos como aliados ocidentais, surgindo
hipteses de interferncias.
A China, como a Rssia, alvo de freqentes crticas dos EUA e da Europa
Ocidental sobre o carter de seu regime poltico, o que gera crises peridicas
em temas como democracia, direitos humanos, censura e a soberania de regies
chinesas como Tibet e Taiwan. Um dos principais temores chineses a repetio
do padro de ingerncias e interferncias externas que se encontram associadas
ao seu declnio nos sculos XIX e XX (at 1949), que colocaram em xeque
sua soberania estatal, integridade e identidade civilizacional. Apesar do
reconhecimento que parte destas dificuldades ocorreram pelo fechamento do
pas ao mundo e seu isolamento, a percepo de risco frente ao Ocidente e
naes asiticas (Japo) parte importante dos clculos estratgicos chineses.
Apesar destas tenses, em 1989, mais uma vez a corrente liderada por
Deng prevaleceu, superando os temores de que estas contradies internas
ao regime levassem a uma quebra poltico-econmica similar sovitica e de
seu bloco. A reao governamental no veio sem custos internos e externos
como a decretao da Lei Marcial, perda pontual de crescimento, elevao
de instabilidade interna e o distanciamento e presses externas de potncias
como os EUA no campo dos direitos humanos. Todavia, a China logrou, no
ps-1989, avanar o projeto de desenvolvimento iniciado em 1978 quando
(...) o pas adota a Poltica das Quatro Modernizaes, que consagra
reformas internas como a descoletivizao gradual da agricultura, a
introduo de uma economia mercantil dentro de uma estrutura socialista,
a criao de reas especficas para a captao de capital e tecnologias
estrangeiras e instalao de empresas trasnacionais, destinadas
principalmente exportao (...) posteriormente conhecidas como Zonas
Econmicas Especiais (ZEEs) (....) Era o ponto de partida do que Deng
Xiaoping denominaria de Economia Socialista de Mercado. (VIZENTINI,
2007, p. 56 e p. 59)
134
Em resumo, a Poltica das Quatro Modernizaes priorizava reformas

nos setores da indstria, agricultura, defesa e cultura, visando reintegrar a
China nos principais fluxos da economia mundial, orientados pelos paradigmas
da RTC. Controlado pelo PCC politicamente, as reformas sustentavam-se,
conforme anlise de Vizentini, na base material e estabilidade poltica do regime
socialista. Estes fatores forneciam vantagens comparativas ao desenvolvimento,
como infraestrutura e mo de obra disponvel para alavancar os estgios
preliminares do crescimento. Outro elemento relevante eram os recursos
financeiros provenientes da dispora chinesa na sia, o que reforou o nvel
de investimentos internos e funciona como elemento de fora geopoltica.
Para que estas vantagens pudessem ser aproveitadas permitindo um salto
qualitativo do pas, era preciso a captao de novas tecnologias para a
modernizao e a atrao de empresas que estariam interessadas em instalarse no territrio chins, diversificando a economia local, dinamizando seu
crescimento e possibilidades de empregabilidade, capacitando-a a competir
nos mercados asitico e internacional. O espao preferencial das ZEEs permitia
atingir estes objetivos de desenvolvimento e de controle da reforma, tornandoas plataformas de exportao.
A interao entre propsitos de mercado capitalistas e a reforma do
paradigma produtivo chins e da preservao da ordem poltica administrada
pelo PCC levou classificao deste modelo como Economia Socialista de
Mercado. O grande desafio para a construo deste modelo misto era a
combinao de um novo modo de produo com a preservao do regime,
que controlaria a evoluo deste processo e a sua disseminao pela
sociedade de forma gradual.
Bem sucedida, esta estratgia permitiu que o pas alcanasse taxas de
crescimento significativas a partir da instalao das reformas, padro que
tem se repetido ao longo dos anos mesmo em pocas de crise como 1997/
1998 e 2008/2009. Com isso, alm dos Tigres Asiticos, ganhou fora a
imagem do Drago Chins. A mdia do crescimento de cerca de 8 a 10%
anuais, com o pas preservando sua posio autnoma na definio de suas
polticas econmicas. Diferente do Japo que ao longo dos anos 1980 e
1990 alterou seu cmbio por conta de presses dos EUA, a China mantm o
controle de suas taxas sem interferncia externa. Em termos comerciais, a
China tornou-se a maior vendedora de produtos ao mercado norte-americano,
responsvel por parte significativa de seu dficit comercial e uma das maiores
financiadoras da dvida externa dos EUA.
135
As principais transformaes internas relacionadas implementao da

Economia Socialista de Mercado, alm do crescimento econmico e
desenvolvimento acelerados, foram a urbanizao considervel do pas, em
particular nas ZEEs e reas prximas. Cidades como Xangai e Beijing
sofreram uma mudana significativa em sua face, assumindo perfis ocidentais
com arranhacus modernos, ainda que o pas busque em grande medida
preservar suas tradies. Estes smbolos de progresso foram acompanhados
pelo aprofundamento de contradies entre o campo e a cidade, derivadas
de uma considervel migrao interna. Esta migrao gera inchao
populacional em algumas regies, que passam a sofrer com desemprego,
enquanto outras recuam em seu desenvolvimento.
Alm de afetadas por estas transferncias de populao, as regies rurais,
e o interior do pas, no foram beneficiadas na mesma medida que as urbanas,
acentuando-se assimetrias pela lenta redistribuio de riqueza. Uma das
acusaes mais freqentes do Ocidente China justamente a ausncia deste
processo, que leva preservao da pobreza e dos baixos salrios, o que
permite a produo a custos baixos. A acusao refutada pela China, mas
um tema que se consiste, ao lado dos direitos humanos, em um contencioso
freqente no eixo Norte-Sul da poltica externa chinesa (similar a de outros
pases em desenvolvimento como Brasil e ndia).
O dilema demogrfico continua pendente, com a manuteno da expanso
populacional a despeito da manuteno das polticas como a do filho nico e
a disparidade de nascimentos de homens e mulheres. O sucesso da
modernizao na indstria no teve contrapartida no campo, permanecendo
como fonte de vulnerabilidade a questo dos alimentos e da obteno de
recursos para a sustentao do crescimento como matrias primas e energia.
Esta vulnerabilidade explica o movimento externo de aproximao com os
continentes africano e americano.
Os custos ambientais do crescimento chins assemelham-se as do incio
do capitalismo no hemisfrio norte. A dinmica capitalista afeta as relaes
sociais e pressiona a poltica interna, no que se refere ao difcil equilbrio
entre tradio, abertura econmica e transformao social, a lgica da
solidariedade e a do lucro (que pode ser sintetizado no dilema de administrar
a preservao da ordem poltica socialista com democracia social e
demandas liberais).
Parte destas contradies, assim como sobre o ritmo das reformas eclodiu
em 1989, mas desde ento a liderana do PCC tem conseguido manter o
136
projeto do gradualismo. Grande parte deste sucesso depende da continuidade

do crescimento econmico e da capacidade de adaptao da classe dirigente
conduzindo a troca de geraes no poder. Esta troca tem se dado sem quebras,
como permite a incluso gradual de novos participantes no poder, evitando
contradies que colocariam em risco a estabilidade interna: as sucesses de
Deng a Jian Zemin e de Zemin (1999/2002) a Hu (2002 em diante) so
prova desta ttica e do salto qualitativo e modernizao da sociedade, cujo
ritmo similar no mbito externo.
No campo das Relaes Internacionais, a contrapartida da poltica das
Quatro Modernizaes foi a superao do isolamento inicial do perodo psrevolucionrio e do vis da luta de classes em escala global, tendo como
base a redefinio da identidade e agendas chinesas. Como sustenta Yahuda,
a China buscava no final do sculo XX a retomada de sua posio como
potncia, fazendo uso das lies do passado para no repetir tendncias de
insularidade e isolamento, tambm se preservando do que considera, como
analisado, um dos principais riscos a sua sobrevivncia como Estado que a
interferncia e ingerncia de poderes externos.
Este processo de redefinio tem como ponto de partida, ainda na gesto
de Mao, dois pilares: a teoria dos trs mundos e a aliana estratgica com os
EUA. Durante a Guerra Fria, a teoria dos trs mundos estabelecia que o
sistema internacional estava dividido entre as potncias hegemnicas (EUA e
URSS), as potncias no hegemonistas (Europa Ocidental) e o terceiro mundo,
do qual a China fazia parte. Como aponta Vizentini, a percepo era de um
cenrio no qual se opunham os eixos Leste/Oeste e Norte/Sul, cada qual
com sua lgica particular. De forma pragmtica, a China se definia como
membro do Sul, tendo como prioridades seu desenvolvimento e
modernizao.
O segundo pilar, a aliana estratgica com os EUA, era avaliada como
instrumental para a obteno do desenvolvimento e contraponto URSS.
Ambos fundamentos tinham como foco o fortalecimento interno, percebido
como funo da reafirmao da autonomia e soberania chinesas interna e
externamente por meio de uma poltica de integrao e no confrontao
seja no mbito regional ou global. Nos anos 1980, estas prioridades eram
simbolizadas pelo discurso da paz e do desenvolvimento, mas ainda com
uma atuao de relativo baixo perfil internacional devido prioridade primeira
atribuda consolidao da economia, percebida como funo da solidez do
Estado, sua soberania e autonomia.
137
A partir do sucesso das Quatro Modernizaes, o fim da Guerra Fria e

a superao dos eventos do Paz Celestial em 1989, a poltica externa chinesa
observou a consolidao de uma atuao de alto perfil, adaptando seu discurso
e agenda s novas realidades do poder mundial. Esta adaptao manteve a
prioridade da paz e do desenvolvimento, acompanhados de um vis mais
assertivo, a centralidade do relacionamento com os EUA e a identidade da
China como pas do Terceiro Mundo e em desenvolvimento. A partir desta
identidade, visa-se a consolidao do eixo de cooperao Sul-Sul e, nas
ltimas duas dcadas, refora-se a defesa do multilateralismo, do
multipolarismo e da reforma da ordem internacional neste mbito e nas relaes
Norte-Sul de um ponto de vista de defesa da autonomia e democratizao
do sistema internacional. Na consecuo deste projeto, a interao entre o
externo e interno destacada, uma vez que a projeo internacional do pas
funo de sua condio domstica. Como avalia Altemani,
(...) o objetivo primrio da atual poltica externa chinesa concentra-se
na manuteno de altos ndices de crescimento atravs do
aprofundamento da reforma econmica direcionada para o mercado;
em segundo, a defesa da soberania e unidade nacionais e, em terceiro,
sua transformao em um grande poder (regional e/ou internacional).
Assim, os desafios econmicos so considerados fundamentais e
inseparveis dos elementos bsicos de segurana nacional:
independncia, soberania e estabilidade. (ALTEMANI, 2007, p. 275)85
Para a consecuo destes objetivos, a China define a sua relao bilateral

com os EUA como prioritria, aceitando de forma pragmtica e realista a
condio de superpotncia restante dos norte-americanos e a
interdependncia. O intercmbio avaliado como detendo carter instrumental
para a sustentao do crescimento econmico chins e a preservao do
equilbrio de poder regional asitico (com os EUA fornecendo um contrapeso
ao Japo, ndia e Rssia igualmente poderes regionais). Nesta etapa
85
As relaes internacionais da RPC so oficialmente definidas pelo Ministrio das Relaes
Exteriores como uma Poltica Externa Independente de Paz cujos objetivos fundamentais
so a preservao da independncia, soberania e integridade territorial da China, criando um
ambiente internacional favorvel para a reforma, abertura e construo da modernizao chinesa,
mantendo a paz mundial e promovendo o desenvolvimento mundial. Disponvel em http://
www.fmpre.gov.cn/eng/wjdt
138
inicial do ps-Guerra Fria, alm disso, o apoio norte-americano era avaliado

como essencial para que a China atingisse seu objetivo prioritrio de integrar
a OMC como membro pleno, o que ocorreu em 1999, sendo reconhecida
como economia de mercado. Novas hipteses sobre o ordenamento mundial
falam da transio desta aliana regional para o nvel global, formatando um
G2 (o que poderia afastar a China do eixo Sul).
A agenda chinesa de modernizao de suas relaes internacionais tem
como uma de suas prioridades, alm da sustentao do relacionamento com os
EUA, a ampliao de sua participao em organizaes internacionais
multilaterais globais e regionais. Esta participao soma-se ao papel relevante
exercido pela China como nico pas em desenvolvimento membro permanente
do CSONU e avaliada como fundamental para arregimentar credibilidade
imagem chinesa. A ao legtima via OIGs percebida como uma forma eficiente
de buscar os interesses chineses sem gerar choques ou desconfiana de outros
atores, canalizando a crescente potncia econmica do pas e sua relevncia
poltica por meio de canais reconhecidos de negociao.86 O inverso tambm
se aplica com a China fazendo uso destas estruturas como forma de igualmente
conter e canalizar a influncia de seus vizinhos asiticos e parceiros globais.
Neste quadro, a China tornou-se membro da APEC em 1991, do
ASEAN-ARF em 1995, da citada OMC em 200187 e desempenha papel
central nas Conversaes das Seis Partes como visto no item anterior. Alm
disso, em 2001, estabeleceu a OCX com a Rssia (2.3) e desde 2003 est
ao lado do Brasil e outras naes em desenvolvimento no G20 comercial e
no BRIC (Captulo 4). Na ltima dcada, a China tem defendido a reforma
das OIGs, como a expanso do G8 para a incluso das naes em
desenvolvimento, reivindicao que compartilha com as demais naes
emergentes Brasil e ndia no eixo Sul-Sul de sua agenda.
Esta estratgia, contudo, no significa o abandono da prioridade da
relao com os EUA como destacado e nem um projeto aberto de contestao
Para os demais pases, a presena chinesa nas OIGs percebida tanto como positiva como
uma ameaa, em particular no caso da OMC e sua definio como economia de mercado, que
permite a expanso de sua ao global. Por outro lado, o aumento desta presena garante o
compromisso chins com regras e estruturas multilaterais, que, no caso dos EUA definido
como uma ttica de engajar para conter.
87
A entrada da China na OMC estava prevista a princpio para 1999 mas foi adiada devido a
desacordos com os EUA por conta do episdio do bombardeio da embaixada chinesa na exIugoslvia, que, ao lado do incidente da queda do avio espio norte-americano em territrio
chins em 2002 se consistiram nas piores crises diplomticas recentes.
86
139
da hegemonia. Demonstra, porm, que esta uma relao bilateral que no

envolve a subordinao ou alinhamento com os norte-americanos ou impede
a procura de alternativas externas. A diplomacia chinesa apresenta um discurso
pacfico pr-multipolaridade e pr-multilateralismo compartilhado com outros
pases em desenvolvimento e PMDRs, investindo no eixo Sul-Sul da
diplomacia (sem deixar de levar em conta a citada hiptese do G2).
Depois dos atentados e da ascenso de Bush filho ao poder, a relao
bilateral sofreu, como outras norte-americanas, certo recuo devido ao padro
unilateral e ofensivo priorizado pelos neoconservadores. Na NSS-2002, a
China e a Rssia so definidas como potncias a serem observadas como
possveis riscos e ameaas segurana do pas. Ambas so definidas como
naes de perfil autoritrio e no democrticas, em transies instveis, o
que gerou preocupaes com relao s aes dos EUA. O avano norteamericano na sia Central representava ameaa s fronteiras e interesses
sino-soviticos devido ao seu potencial de fragmentao em uma regio j
voltil e rica em recursos naturais.
Este recuo intensificou a abertura de mais alternativas de poltica externa
globais e regionais para China tanto no mbito estatal quanto multilateral.
Regionalmente, as trocas poltico-estratgicas com a Rssia foram as que
mais evoluram devido a interesses comuns nos campos da tecnologia militar
(nuclear e convencional), energia, estabilidade regional, preservao de
fronteiras e integridade territorial, conteno do poder e das interferncias
dos EUA e reforma da ordem internacional privilegiando o multilateralismo e
multipolarismo.
Em algumas questes como a proliferao nuclear no Ir, a posio sinorussa diverge da ocidental (EUA e UE) na imposio de sanes ao regime
de Teer. Esta convergncia estratgica no eliminou plenamente a percepo
de ameaa russa na agenda chinesa devido a tendncias simultneas de crise
e ressurgimento da antiga superpotncia, alm do fato da Rssia, ou qualquer
outra nao, poder ainda substituir o papel econmico e poltico
desempenhado pelos EUA no pas.
As relaes com a ndia e o Japo caminham mais lentamente e
aproximao de ambas com os EUA, o acordo nuclear EUA-ndia e a
parceria nipo-americana so percebidas de forma realista como possveis
riscos aos interesses chineses. O mesmo referencial aplica-se UE,
considerada pela China uma zona de oportunidade econmica, mas poltica
e estrategicamente compartilhando interesses e valores com os norte140
americanos. A unidade transatlntica sustenta-se nas crticas China no campo

da democracia, direitos humanos e auto-determinao, assim como acusaes
de explorao de mo de obra e baixos salrios, o que desagrada a China.
Sistematizando estas dinmicas, Yahuda considera que
A China estabeleceu relaes funcionais com os EUA, baseadas no
reconhecimento que apesar de suas diferenas e de conflitos ocasionais
de interesse, os dois Estados compartilham o compromisso de preservar
a ordem internacional na regio na qual ambos se beneficiam. A China
tambm desenvolveu relaes no-conflitivas com os outros poderes
regionais, Japo, Rssia e ndia. As trocas econmicas esto crescendo
(...). A China desenvolveu relaes com vizinhos menores por meio de
instituies multilaterais (...) A ascenso da China no necessariamente
vir s custas dos outros e a hegemonia norte-americana pode
acomod-la (...) existe pouco no ambiente internacional que pode
atrapalhar esta ascenso pacfica. (YAHUDA, 2004, p.309-310)
Se no ambiente internacional poucos seriam os obstculos ascenso,

permanece a interao entre temas que mesclam dilemas domsticos e externos
da China. Como a Rssia, a China considera questes relativas a seu entorno
regional no s como demandas de poltica externa, mas da interna. Neste
campo, temas altamente sensveis correspondem unidade estatal chinesa
simbolizados por problemas de autodeterminao e minorias, como Tibet,
Xinjiang88 e Taiwan.
No caso do Tibet, parte do territrio continental chins, crises peridicas
relacionam-se s demandas de soberania e ao do Dalai Lama, que
encontram ressonncia no Ocidente. Em relao a Taiwan, a questo mais
complexa, remetendo ciso entre China Continental e Nacionalista em 1949.
Como discutido, de 1949 a 1969, os EUA reconheciam a China Nacionalista
(Taiwan) como China e aplicaram Ilha as mesmas polticas de desenvolvimento
dirigidas aos Tigres e ao Japo. No CSONU, a cadeira de membro
permanente pertencia a Taiwan.
Esta condio alterou-se a partir da detente, quando os EUA
reconheceram a soberania da China Continental (Comunista) e promoveram
88
O avano do fundamentalismo islmico nesta regio uma das preocupaes compartilhadas
entre Rssia e China. Em 2009, confrontos tnicos foram observados nesta localidade.
141
sua reinsero no jogo de poder mundial, no que foi definido como Poltica
de Uma S China. A RPC passou a atuar no CSONU e estabeleceu a
relao preferencial com os EUA. Taiwan permaneceu uma Ilha separada da
RPC (que a define como provncia rebelde) e autnoma. A China
comprometeu-se a no invadir Taiwan, enquanto os EUA no forneceriam
armas ofensivas de longo alcance Ilha e no a tratariam oficialmente como
Estado. Esta posio intermediria de Taiwan gera conflitos peridicos entre
os EUA e a China, devido a acusaes mtuas de rompimento deste acordo
de cavalheiros, estando em jogo o projeto chins de reconstruo de suas
fronteiras continentais e extracontinentais.
Este projeto representado pela reincorporao no s de Taiwan, mas
de territrios no Mar do Sul da China em disputa com Taiwan, Vietn, Filipinas,
Malsia e Brunei e localidades antes sob domnio colonial europeu que foram
devolvidos China, Macau (1997) e Hong Kong (1999), respectivamente
por Portugal e Inglaterra. Destes, permanecem em aberto as questes do
Mar do Sul da China e da Taiwan que, contudo, tem revelado, alm das
tenses que envolvem os EUA, dinmicas reais de aproximao entre as
duas Chinas. A crescente interdependncia econmica e a identidade cultural
no deve ser subestimada e simbolizada na expresso Uma Nao, Dois
Sistemas, similar convivncia estabelecida com Hong Kong. Um constante
investimento na modernizao das foras armadas chinesas tambm ampara
estas e outras estratgias, buscando maior modernizao e eficincia.
Na primeira dcada do sculo XXI, estes desenvolvimentos permitiram
que a China consolidasse mais uma etapa de sua poltica externa de alto
perfil. Um dos grandes smbolos deste perodo foi a realizao das Olimpadas
de 2008 em Beijing. De grande repercusso mundial, o evento foi antecedido
por algumas tenses com os EUA e a UE devido a protestos no Tibet. O que
prevaleceu foi o sucesso das Olimpadas, que representou um ganho polticodiplomtico para a China e demonstrou a consolidao de seu perfil
internacional.
Alm dos temas abordados, a China explorou fontes diversificadas de
atuao, ampliando sua ao na frica, no Oriente Mdio e na Amrica
Latina visando a abertura de novas oportunidades econmicas (mercados,
energia, alimentos e matrias primas) e polticas (aliana em OIGs, defesa da
paz, desenvolvimento, multilateralismo e multipolaridade). Nestes continentes,
alm das relaes com potncias mdias como Brasil e frica do Sul, a
China buscou aproximar-se de PMDRs.
142
Na frica, a China desempenha importante papel no processo de

renascimento do final dos anos 1990, tornando-se fornecedora de ajuda e
financiadora de obras de infraestrutura em naes como a Nigria e o
Zimbbue. Em contrapartida, o aumento do intercmbio comercial e
energtico com o continente tem permitido a China consolidar uma nova
zona de influncia estratgica e buscar recursos (energia, alimentos e matrias
primas) e mercados que sustentem o seu desenvolvimento. Estratgia similar
aplicou-se na Amrica Latina e no Oriente Mdio. Estas trs regies, segundo
dados do Ministrio de Comrcio da China, foram as de maior crescimento
das exportaes chinesas em 2008: o intercmbio com a Amrica Latina
cresceu 47,6%, com o Oriente Mdio 41,6% e 40,4% com a frica.
Embora cada uma destas regies ainda represente baixa percentagem
de participao no total das exportaes chinesas (entre 3 e 5%) so trocas
com potencial de crescimento, enquanto os mercados norte-americanos e
europeu (20 e 25% do total das exportaes) encontram-se em desacelerao
(em particular o dos EUA), envolvendo choques polticos. Tais choques
tendem a ser minimizados com os pases do Terceiro Mundo devido
compatibilizao de interesses e, no caso, da frica, existe uma maior
tolerncia chinesa com questes humanitrias e polticas, do que a Ocidental.
Para economias de maior porte, a expanso das exportaes chinesas,
contudo, gera desequilbrios na balana comercial com impactos sob indstrias
domsticas, como o caso da relao China-Brasil.
A expanso da atuao chinesa nestes campos, cobrindo vcuos de poder
dos EUA e da Europa, negociando politicamente com mais habilidade certas
questes diplomticas e internas dos parceiros, vem sendo objeto de constante
ateno, principalmente dos norte-americanos. Desde a segunda metade do
governo Bush filho, a diminuio de tenses com a China e a sua redefinio
como parceira regional prioritria como analisada presente na agenda dos
EUA. Da mesma forma, os EUA retomaram sua aproximao com a frica
em resposta aos avanos chineses e, em menos medida, indianos e brasileiros.
Pelo menos no discurso, a administrao Obama promete frica e outras
regies em desenvolvimento maior ateno e recursos, o que questionvel
dados os constrangimentos internos poltico-econmicos do pas.
Em um balano geral, a China reforou sua presena regional e global
nas duas ltimas dcadas, beneficiando-se de seu crescimento econmico e
de sua habilidade poltica em sustentar sua estabilidade e conquistar alianas
amplas no sistema internacional. A despeito dos inmeros desafios que
143
permanecem para a continuidade a longo prazo deste processo, estando em

jogo tambm a reao das demais potncias a sua crescente presena e
influncia na esfera estatal e multilateral, a China um dos mais relevantes
referenciais do reordenamento da poltica internacional.
D) O Subcontinente Indiano: ndia e Paquisto
Durante a Guerra Fria, a ndia esteve frente do movimento neutralista e
dos no-alinhados, orientando sua poltica externa em torno dos princpios
da coexistncia pacfica. Um perfil de atuao autnoma e terceiro mundista
esteve atrelado a estas vises. Apesar deste neutralismo, havia uma
aproximao significativa com o bloco sovitico, enquanto o rival regional
mais significativo da ndia, o Paquisto, sustentava laos estratgicos com os
EUA. Esta rivalidade, remanescente dos tempos coloniais, envolve territrio
como os da Caxemira89 e caracterizada por elevado potencial de
instabilidade, opondo a majoritariamente hindu ndia e o muulmano Paquisto
(ver VIZENTINI, 2007).
A corrida armamentista entre ndia e Paquisto, ambas potncias nucleares
caracterstica deste cenrio, assim como uma rivalidade estratgica entre a
ndia e China, remanescente da bipolaridade e que se sustenta, sob novos
termos, no ps-Guerra Fria. Nos anos 1980, ao lado de outros parceiros
regionais, a ndia esteve frente da criao da SAARC, visando o incremento
de trocas comerciais entre os pases do subcontinente indiano.
Com o ps-Guerra Fria, tanto a poltica externa indiana quanto a
paquistanesa sofreram inflexes significativas, observando-se o realinhamento
de suas parcerias e reposicionamento no equilbrio mundial. Em termos de
poder relativo, a ndia detm insero regional e global de maior relevncia
que o Paquisto, estando inserida no grupo de naes emergentes. O peso
do Paquisto cresceu depois dos atentados de 11/09 e das operaes militares
norte-americanas no Iraque, mas principalmente, no Afeganisto, com quem
compartilha porosa fronteira comum, circunscrevendo-se a esta dimenso
regional e de suas relaes com a ndia. Diferente da ndia, que se consiste
em um regime democrtico slido e estabelecido desde sua independncia
89
As guerras entre ndia e Paquisto pelo controle da Caxemira ocorreram em 1948 e 1965 e
1971 devido independncia da Bangladesh. Grupos separatistas muulmanos que defendem a
autonomia da Caxemira tanto de ndia quanto de Paquisto so fonte de instabilidade. No psGuerra Fria, tenses igualmente emergiram.
144
em 1946, o Paquisto caracteriza-se pela alternncia entre governos

autoritrios e perodos democrticos, e elevado grau de fragmentao e
instabilidade interna90.
Antes de 11/09, o Paquisto encontrava-se relativamente marginalizado
no sistema internacional, e havia passado de aliado a inimigo na definio da
poltica externa dos EUA por causa de seus programas de proliferao de
ADMs. O pas enquadrava-se na lista dos Estados bandidos e patrocinador
do terrorismo internacional, com o regime de Pervez Musharraf sendo definido
como autoritrio. Depois dos atentados terroristas, contudo, o Paquisto foi
redefinido pela administrao W. Bush como aliado na luta contra o
terrorismo. O assassinato de Benazir Bhutto na campanha eleitoral de 2008
e as dificuldades de redemocratizao so focos de tenso, assim como o
avano do fundamentalismo. Com o prolongamento da Guerra no Afeganisto
o combate ao talib estende-se cada vez mais ao territrio paquistans.
Para a ndia, a aproximao entre os EUA e o Paquisto foi percebida
com preocupao, assim como o risco de ampliao da Guerra do Afeganisto
(permanecendo os efeitos do conflito do Iraque). Em termos bilaterais, a
relao ndia e Paquisto alterna desde o fim da Guerra Fria momentos de
elevada tenso com tentativas de mediao diplomtica em torno de trs
questes: a capacidade nuclear mtua, a acusao de que o Paquisto
patrocinaria grupos terroristas fundamentalistas islmicos que atacam a ndia
(ou que no os reprimiria) e a disputa pela Caxemira.
No perodo de 1998 a 1999, ambos iniciaram uma rodada de
conversaes de paz sobre a Caxemira que terminou sem sucesso e gerou
uma mobilizao militar na fronteira. Estas conversaes foram acompanhadas
em 1998 por testes nucleares e uma sequncia de desencontros polticos.
Em 2001, realizou-se uma nova Cpula sem resultados e, em 2002, uma
guerra quase eclodiu. Uma trgua somente ocorreu em 2003 e as negociaes
foram retomadas em 2004, que levaram a uma desmobilizao militar. Foram
restabelecidas vias de transporte e comunicao entre as naes. No ano de
2008, estas iniciativas sofreram retrocesso devido aos ataques a Mumbai na
ndia, existindo diversas tentativas de retomar o processo de paz em 2009.
No se deve subestimar as tenses sociais na ndia. As divises refletem-se nas disputas
eleitorais entre o Partido do Congresso (liderado originalmente por Jawaharlal Nehru, ao qual
pertenceram Indira Gandhi e Rajiv Gandhi, ambos assassinados, Sonia Gandhi mantm se
atualmente como liderana da famlia, mas sem a mesma visibilidade), o Bharatiya Janata (BJP)
de teor nacionalista e o Partido Comunista da ndia de inspirao marxista.
90
145
A despeito das constantes dimenses de instabilidade envolvidas na

relao bilateral com o Paquisto, a ndia tem promovido um considervel
salto qualitativo em suas relaes internacionais globais e regionais. Em termos
regionais, uma maior prioridade ao SAARC e a poltica de Olhar para o
Leste consistiram-se em importantes iniciativas. Em termos globais, como
outras potncias perifricas mdias em desenvolvimento, a ndia define sua
presena e atuao como a de um pas de Terceiro Mundo e compartilha da
defesa de construo de um sistema internacional multipolar e multilateral,
visando a democratizao das OIGs como a ONU e o G8, reduzindo as
assimetrias nas negociaes multilaterais como as da OMC. O eixo Sul-Sul
de agenda externa definido como prioritrio, sem que isso represente o
abandono do Norte-Sul, preservando elevado grau de autonomia em suas
decises polticas, econmicas e estratgicas.
O desenvolvimento econmico como base da projeo de poder regional
e global similar a da poltica externa chinesa. As reformas indianas iniciaramse no incio da dcada de 1990 e tem permitido a manuteno de nveis
mdios de crescimento do PIB em torno de 8 a 9% na ltima dcada. Neste
perodo, o setor de servios tornou-se dominante, havendo uma melhora de
indicadores sociais internos. Todavia, os nveis de pobreza no pas so ainda
bastante elevados, ao lado das assimetrias entre as zonas rurais e urbanas.
Problemas sociais e demogrficos adicionais que devem ser mencionados
referem-se preservao do sistema de castas (que se choca com a acelerao
do desenvolvimento e modernizao capitalistas), ao excedente populacional,
problemas de sade (crescimento da AIDS) e educao. O pas enfrenta o
desafio de renovar sua infraestrutura bsica e manter o fornecimento de
matrias primas e energia para sustentar o crescimento, ampliando seus
mercados consumidores, diminuindo a dependncia do mercado norteamericano no qual compete diretamente com a China. Esta competio
tambm ocorre no Oriente Mdio e nos continentes africano e latino-americano
por motivos similares: mercados e fornecedores de energia e matrias primas.
Ao sistema de castas, s tradies milenares e fragmentaes internas,
ope-se um regime democrtico consolidado com alternncias de poder que,
no final dos anos 1990 observou a consolidao do BJP como principal
fora de oposio com a eleio de Atal Behari Vajpayee como Primeiro
Ministro. Em 2004, entretanto, o Partido do Congresso voltou ao poder,
conquistando em 2009 uma nova maioria significativa, tendo Manmohan Singh
como Primeiro Ministro. Desde ento, Singh est frente da crescente
146
assertividade externa indiana, fortalecendo os eixos Norte e Sul destas relaes

internacionais.
Os EUA consistem-se no principal parceiro econmico-estratgico da
ndia no eixo Norte, revertendo o distanciamento da bipolaridade. O reforo
da parceria inicia-se na administrao Clinton que definiu a ndia como um
pilar de estabilidade geopoltica no subcontinente, somado ao objetivo no
declarado de oferecer um contraponto ao crescimento chins e s presenas
russa e japonesa. Foi a administrao W. Bush, contudo, que elevou a relao
a um novo nvel, iniciando em 2001 com a eliminao do embargo no campo
nuclear. A revogao do embargo estendeu-se ao Paquisto no bojo da GWT,
visando solidificar o apoio de ambos no subcontinente. Entretanto, como
discutido, a aproximao EUA-Paquisto manteve o aprofundamento do
relacionamento em compasso de espera, at a concluso, em 2006, de um
acordo nuclear bilateral EUA-ndia.
Beneficiando em larga medida o interesse indiano, pas no signatrio do
TNP, ainda que envolva concesses mtuas, o acordo encerrou um longo
ciclo de confrontao entre os dois pases no tema da proliferao datando
da primeira exploso nuclear indiana em 1974. Negociado no binio 2004/
2006, o acordo tem como uma de suas provises mais importantes o
reconhecimento da ndia pelos EUA como poder nuclear e a sua aceitao
da no assinatura do TNP. Mesmo assim, o texto final do acordo garante
ndia o direito de desenvolver seu programa nuclear civil e blico, em
consonncia com as regras da AIEA, e com cooperao bilateral completa
em ambas reas. O fornecimento e transferncia de material e tecnologia
nuclear um dos itens previstos91, associado cooperao nas reas de
segurana e combustvel nuclear. Dentre os compromissos assumidos pela
ndia, alm da aceitao das salvaguardas e visitas dos inspetores da AEIA,
insere-se a no transferncia desta tecnologia a outros pases e a colaborao
com os EUA para barrar a proliferao de ADMs.
O incremento deste eixo vertical de cooperao foi acompanhado com
um considervel desenvolvimento das parcerias horizontais. Em termos de
parceria Sul-Sul, prioritrio da poltica externa, a ndia aproximou-se
significativamente do Brasil, consubstanciando esta relao em alianas de
Alm dos EUA, a ndia pode continuar negociando com outras naes na rea nuclear,
incluindo os acordos de cooperao com o Brasil e com a Rssia, pas com o qual a ndia assinou
em 2009 um contrato para fornecimento de urnio.
91
147
geometria varivel como o G4 (ampliao dos membros permanentes do

CSONU), o G20 e o IBAS (Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do
Sul), examinadas no Captulo 4. O pas tambm buscou maior aproximao
com os PMDRs e, ainda no mbito das relaes com potncias mdias, a
parceria com o Brasil foi complementada com um incremento do dilogo
com China e Rssia.
A despeito dos elementos de competio estratgica e temores mtuos
do tringulo sino-indo-russo, a aproximao ocorre em nvel econmico no
mbito dos BRIC e na identificao de interesses diplomticos comuns prmultipolaridade e pr-multilateralismo ao lado da reforma e democratizao
das relaes internacionais. Com isso, alm dos encontros multilaterais entre
estas naes, visitas bilaterais ganham espao, aparando arestas na sia.
Em resumo, tanto a ndia como as demais naes asiticas aqui
examinadas, ao lado da Rssia, que se estende pelo continente eurasiano,
desempenham relevante papel no reordenamento do sistema. Este papel
destaca-se em diversas dimenses de poder, com estas naes se consistindo
em importantes parceiros e referenciais da diplomacia brasileira, compondo,
ao lado dos EUA e da UE, sua agenda de parcerias ao Norte e ao Sul.
2.5 A frica
Durante a Guerra Fria, as naes do continente africano conheceram
sua independncia ao longo dos anos 1950 e 1970, e se inseriram no sistema
internacional segundo a lgica da bipolaridade. Assim como a Amrica Latina,
a queda do Muro de Berlim representou o risco da excluso dos principais
fluxos da poltica e economia internacional, retirando o poder de barganha
exercido entre os blocos Leste e Oeste. Os anos 1980 tambm foram uma
Dcada Perdida para o continente devido ao encolhimento econmico
apesar de seus recursos em energia, minerao e capacidade de produo
de alimentos. Enquanto no caso latino a situao foi matizada pelas iniciativas
dos EUA (que mesmo assim no impediram a crise) e a razovel consolidao
dos Estados locais, na frica observou-se um descongelamento dos conflitos
internos, a reestruturao poltica e a marginalizao externa.
Como indica Vizentini,
O fim da bipolaridade e do (...) conflito Leste-Oeste, agravado pelo
desmembramento e desaparecimento da Unio Sovitica em fins de
148
1991, fizeram com que o continente africano perdesse sua importncia

estratgica e capacidade de barganha, ao que se acrescentava a
prpria perda de importncia econmica(...) O resultado foi a
marginalizao da frica no sistema internacional e a desestrategizao
e tribalizao dos conflitos e da poltica regional. As sociedades
africana esto passando por um processo semelhante ao atravessado
por outras regies do mundo, qual seja, a construo dos modernos
Estados nacionais (VIZENTINI, 2007, p. 203 e p. 219)
Estas presses colocam o continente e a maioria de suas naes com

baixos ndices de desenvolvimento humano e como outros Estados da sia
Central figuram na lista da diplomacia dos EUA como Estados falidos (a
frica negra comumente apontada como a regio mais pobre do mundo).
No incio do sculo XXI esta situao altera-se progressivamente por meio
de iniciativas de reafirmao, crescimento e a busca de solues locais e
alternativas globais, renovando o papel e a assertividade do continente, ainda
que de forma assimtrica.
A) As Crises: Um Breve Balano (1989/2009)
De acordo com Vizentini (2007, p. 160), o continente africano pode ser
dividido em trs subsistemas geopolticos: o transaariano (Estados rabes do
Mediterrneo, ao Sul do deserto do Saara, Golfo da Guin e Chifre da frica),
a frica Central (que engloba a regio dos Lagos e a regio de Camares ao
Qunia) e a frica Austral (correspondente ao sul do continente e as regies
de colonizao portuguesa e inglesa). Cada um destes subsistemas possui
realidades regionais especficas e crises localizadas ao longo dos anos 1990.
Tais crises relacionam-se a movimentos de reestruturao dos Estados
nacionais a partir de clivagens sociais e geopolticas remanescentes do perodo
colonial e de independncia, que se sobrepem a dimenses tnicas e
religiosas, muitas vezes instrumentalizadas para explicar a ecloso da violncia.
Igualmente, envolvem elementos de poder nacional dos Estados africanos
como diamantes, petrleo e gs, alm de extenses territoriais. A dimenso
destes conflitos tanto interna quanto envolve a interao de diversos Estados
e ultrapassa fronteiras.
Nas ltimas duas dcadas, as tenses na Somlia, Serra Leoa, Ruanda,
Burundi, Uganda, Repblica Democrtica do Congo, Sudo, a instabilidade
149
no Zimbabu e o fim do Apartheid na frica do Sul foram alguns dos

acontecimentos que caracterizaram o continente. Outros fatos a serem
mencionados so a retomada de crises entre a Etipia e a Eritreia dos anos
1980 e o encaminhamento da situao de Angola e Moambique.
Avaliando as linhas gerais de alguns destes conflitos, o da Somlia
representa uma das mais prolongadas no continente, sem ter alcanado uma
situao de compromisso para a transio poltica. Desde 1991, quando o
governo estabelecido por Mohammad Barre em 1969 foi derrubado,
prevalece uma disputa pelo poder por cls rivais (senhores da guerra) que
acelerou a desintegrao poltica nacional. A ascenso do fundamentalismo
islmico92 e a rivalidade domstica resistem a tentativas de transio
patrocinadas pela ONU e a atual Unio Africana (antecedida pela Organizao
da Unidade Africana- OUA), incluindo operaes de paz. Em 1992/1993, a
operao da ONU contou com elevada presena de tropas norte-americanas,
mas no obteve sucesso em suas tentativas de pacificao e teve custos diretos
para as presidncias Bush pai e Clinton nos EUA. Alm da disseminao e
continuidade da crise humanitria, um subproduto foi a intensificao de
atividades de pirataria patrocinadas por grupos somalis (em particular no
Golfo de Aden).
Outro foco de crise disseminou-se a partir de Ruanda. Ruanda representa
um Estado piv de uma das maiores crises polticas e humanitrias regionais
do continente, com foco na disputa entre a maioria hutu e a minoria tutsi, que
se estendeu ao Burundi, Uganda, Tanznia e Zaire. De acordo com Vizentini
(2007), esta disputa possui origens na dinmica scio-poltico-econmica
desigual imposta pela minoria tutsi com apoio dos colonizadores alemos e
belgas. Com a independncia e a ascenso da maioria hutu ao poder, este
processo comeou a ser revertido transformando estruturas internas, levando
ecloso do conflito nos anos 1990. O estopim da violncia deu-se com a
resposta do governo ruandense a uma invaso de rebeldes tutsi vinda de
Uganda (Frente Patritica Ruandesa- FPR) nos anos de 1991/1992.
A guerra civil entre os grupos rivais, tutsis e hutus, estendeu-se aps os
Acordos de Arusha, que passaram a ser desrespeitados pelos envolvidos no
conflito de forma sistemtica. Episdios de genocdio, crianas combatentes,
estupros sistemticos, expulso de populaes, fome e mutilaes passaram
92
Esta ascenso fenmeno comum no continente, seja em Estados fragmentados como em
regimes mais estabilizados como Egito e Arglia que tem recorrido forte represso e quebra da
ordem institucional para barrar estes avanos.
150
a ser a realidade compartilhada pelas populaes civis a partir deste conflito

e a sua disseminao generalizada (classificados de crimes contra a humanidade
e abusos de direitos humanos). O auge da crise ocorreu em 1994 quando,
(...) teve incio um gigantesco massacre de hutus, que fez entre 500 e 800
mil morto, e produziu um xodo de 4 milhes de refugiados (numa
populao de 7,8 milhes), a maioria em direo aos pases vizinhos,
principalmente o fragilizado Zaire (....) (VIZENTINI, 2007, p. 209).
A extenso dos conflitos teve como conseqncias a disseminao de

larga crise humanitria e a fragmentao poltica do Zaire que se tornou a
Repblica Democrtica do Congo (RDC) com a deposio de Mobutu e a
ascenso de Laurent Kabila. A situao na RDC, contudo, continuou se
agravando devido presso dos rebeldes apoiados por Ruanda e Uganda.
Em resposta, Kabila recebe o apoio de Zimbabu, Nambia e Angola,
intensificando a guerra civil. A primeira tentativa de encerrar este conflito
ocorre em 1999 com o Acordo de Lusaka para o cessar fogo e fim das
hostilidades na RDC e o seu impacto na regio dos grandes lagos. Todavia,
as tenses continuam a se intensificar e em 2001 Kabila assassinado sendo
substitudo por seu filho Joseph Kabila.
Em 2002/2003 novas tentativas de acordo para encerrar o conflito intra e
extra RDC so realizados sob o patrocnio da frica do Sul. Apesar de alguns
progressos, a estabilizao ainda no foi alcanada, com a retomada de contatos
poltico-diplomticos e econmicos entre os Estados, sendo acompanhadas por
permanentes disputas internas entre o governo e os rebeldes. As marcas da guerra
civil na RDC estendem-se ao entorno em termos humanitrios.Adinmica de tenses
hutus e tutsis pareceu ainda no se esgotar, assim como as marcas da violncia so
bastante presentes nas sociedades por conta dos crimes contra a humanidade abusos
de direitos humanos sistemticos realizados por todas as faces beligerantes de
todos os Estados.
Entretanto, o Tribunal Penal Internacional para Ruanda (Tribunal de
Arusha, ICTR) que fora criado em 1994 pela Resoluo 955 do CSONU
como parte das negociaes de cessar fogo para julgar as graves violaes
do direito internacional e humanitrio cometidas em Ruanda vem apresentando
resultados significativos. A priso e o julgamento de acusados de crimes de
guerra uma das conquistas dos ltimos anos, contribuindo para o processo
de transparncia e reconstruo nacional de Ruanda. Tambm preciso
151
mencionar que encontra-se em atividade no Congo a MONUC (Misso da

Organizao das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo) para
a implementao dos acordos de cessar fogo de 1999.
preciso mencionar os conflitos civis em Serra Leoa que se iniciaram em 1992
e terminaram em 2002 mediante acordo de paz patrocinado pela ONU. Desde ento,
apesar das marcas da guerra, o pas tem buscado uma relativa estabilizao. O
julgamento de Charles Taylor em Haia, ex-Presidente da Libria, que teve participao
direta no conflito do pas, por crimes contra a humanidade insere-se nos esforos de
reconciliao nacional. Este conflito tambm conhecido pelas questes relacionadas
aos diamantes de sangue, referentes ao contrabando de diamantes ao ocidente
pelas diversas faces da guerrilhas para o financiamento de sua manuteno
(armamentos, alimentos).Algumas companhias ocidentais passaram a certificar seus
diamantes como provenientes de zonas no afetadas pelos conflitos para indicar que
no estariam ilegalmente importando-os por preos menores e financiando as guerrilhas.
No lado positivo, preciso mencionar o encerramento da guerra civil em
Angola entre o governo (MPLA) e os rebeldes (UNITA, uma vez que a
FNLA j havia abandonado a oposio). O primeiro passo para o fim desta
guerra havia sido dado em 1994 com o Protocolo de Lusaka, mas somente
em 2002 com a morte de Jonas Savimbi principal lder da oposio o conflito
iniciado em 1975 pode encerrar-se. Atualmente, o pas, assim como
Moambique (cuja guerra civil foi de 1975/1992), atravessa um processo de
reconstruo nacional, poltica, social e econmica. O Brasil detm um papel
relevante nas misses de paz da ONU em Angola (UNAVEM93 I- UNAVEM
II- 1988/1991 e UNAVEM III 1995/1997) e como parceiro polticoeconmico-cultural via comrcio, a CPLP e interaes diplomticas.
A situao de instabilidade no Zimbabu e seus conflitos internos causados pelo
governo Mugabe (2001/2002) tambm so episdios que marcaram o perodo. A
situao da Lbia de Khadafi revela momentos de incerteza igualmente, com o pas
transitando de Estado bandido na classificao dos EUA para buscar sua reinsero
no sistema internacional ao ter abdicado de seus programas de destruio em massa.
Somada aos conflitos mencionados, a crise de Darfur94 no Sudo iniciada
em 2003 vem sendo considerada a mais grave situao humanitria do perodo
93
United Nations Angola Verification Mission- Misso de Verificao das Naes Unidas para
Angola.
94
A regio de Darfur composta por trs estados, Norte, Sul e Oeste. Antes da atual crise,
guerras civis j haviam afligido a regio.
152
contemporneo, com mais de trs milhes de refugiados e 300 mil mortes.

Bastante complexa, a crise de Darfur envolve elementos tnicos e territoriais
e inmeras foras que se opem ao governo central liderado por Omar alBashir no poder desde 1993. Indiciado pelo Tribunal Penal Internacional,
Bashir acusado por crimes contra a humanidade ao patrocinar milcias
(janjaweed) que reprimem os movimentos de oposio ao governo.
Dentre os principais grupos opositores encontram-se o Movimento
pela Justia e Igualdade-JEM e o Exrcito de Libertao do Sudo-SLA
que representam as populaes no-rabes. Alm disso, os janjaweed
so acusados de patrocinar a limpeza tnica destas populaes e de
cometerem abusos sistemticos de direitos humanos. A crise se estende
ao Chade, seja em termos de deslocamento de refugiados como de
conflitos armados (o pas acusado pelo governo do Sudo de armar e
abrigar rebeldes do JEM).
A descoberta do petrleo no territrio sudans e a timidez da
comunidade internacional em responder aos primeiros movimentos do
governo so apontados como os principais responsveis pela situao
que vem sendo administrada pela ONU e agncias internacionais de ajuda
que atuam nos campos de refugiados, oferecendo, ainda que em condies
precrias, ajuda, sade e alimentos. A atuao da ONU no pas ocorre
desde 2005 com Misso das Naes Unidas no Sudo e, a partir de
2007, as aes principais ficaram a cargo da UNAMID, Operao Hbrida
das Naes Unidas e da Unio Africana em Darfur. At 2009, esta atuao
dos capacetes azuis e dos membros da UA ainda insuficiente para deter
a crise humanitria.
Deve-se destacar, que o papel desempenhado pela China no Sudo
e em outras naes africanas no trato destas questes humanitrias
tambm dificulta esforos de estabilizao e de elaborao de resolues
no COSNU. Paradoxalmente, a presena chinesa funciona como uma
vlvula de escape e impulsionadora da recuperao africana nos ltimos
anos. Nem todos os pases africanos inserem-se neste quadro
tradicionalmente negativo de crises como acima descrito, destacandose o papel da frica do Sul e a retomada de iniciativas regionais e de
estabilizao que conduzem premissa do renascimento africano. O
renascimento quase concomitante s crises, demonstrando a contnua
complexidade da situao poltico-estratgica do continente e seus
Estados.
153
B) O Renascimento Africano: Dos Anos 1990 ao Sculo XXI

Cunhada pelo ex-Presidente sul africano Thabo Mbeki, a expresso
renascimento africano surgiu como representativa de um processo de
recuperao gradual do continente a ser empreendido por suas naes a
partir do reconhecimento de suas potencialidades e dificuldades. Problemas
scio-econmicos, reconstruo interna, revitalizao econmica e a retomada
da autonomia nas relaes internacionais fazem parte deste processo. Saraiva
(2007, p. 113-114) aponta como parte do processo de renascimento,
(....) o avano gradual dos processos de democratizao dos regimes
polticos e conteno dos conflitos armados; crescimento econmico
associado performances macroeconmicas satisfatrias e
aliceradas na responsabilidade fiscal e preocupao social; elevao
da autoconfiana das elites (...)
Trs dimenses podem ser analisadas como exemplos do renascimento

africano: a frica do Sul ps-Apartheid, o multilateralismo africano e as
relaes internacionais continentais. Embora no exaustivos desta dinmica
de recuperao, estes elementos ajudam a melhor exemplificar o processo
em andamento a partir de suas principais caractersticas analisadas abaixo
brevemente.
No que se refere frica do Sul, o encerramento da Guerra Fria
representou o fim do regime de segregao racial adotado em 1948 pelo
Partido Nacional conhecido como poltica do Apartheid. A represso contra
o movimento de resistncia negro foi sistemtica durante todo o perodo de
vigncia do regime, focada em partidos representativos como o Congresso
Nacional Africano (CNA). Alguns dos principais lderes da oposio como
Nelson Mandela foram condenados pelo regime segregacionista priso
perptua (1964). Criticada pela ONU desde os anos 1960, esta poltica
gerou o isolamento do pas na comunidade internacional e aes internas de
represso poltica e social que culminaram na dcada de 1980 com uma srie
de revoltas internas, que tiveram como ponto de partida a revolta de Soweto
em 1976 (quando ocorreu o massacre de Soweto devido forte represso
governamental). Durante a vigncia do Apartheid, a nao esteve submetida
a embargos econmicos, excluso de competies esportivas oficiais e sofria
boicotes na arena cultural.
154
O peso deste isolamento global e regional (no continente a frica do Sul

era vista com desconfiana e fator de desequilbrio), do crescimento das
revoltas internas, da transio do ps-Guerra Fria e da consolidao de uma
posio norte-americana Anti-Apartheid trouxeram um ponto de inflexo ao
regime de minoria branca. Como indica Vizentini (2007), a ascenso de De
Klerk presidncia do pas deu incio a um processo de libertao de lderes
da resistncia, incluindo a de Nelson Mandela em 1990. A eliminao das
restries ao funcionamento dos partidos polticos, a reestruturao do CNA,
as conversaes de reconciliao nacional, a eliminao das polticas do
Apartheid e o fim do isolamento internacional representam passos desta
reconstruo que, em 1993, levaram ao acordo para a constituio provisria.
Em 1993, Mandela e De Klerk foram agraciados com o Prmio Nobel da
Paz por seus esforos na conduo do encerramento do Apartheid de forma
pacfica e pela busca da reconciliao nacional.
No ano seguinte, 1994, o CNA de Mandela obteve uma vitria macia
nas primeiras eleies no-raciais (isto , no segregadas e democrticas),
instaurando o Governo de Unidade Nacional. Enquanto isso, no campo
externo, a frica do Sul retornava ONU.95 No poder at 1999, Mandela
conduziu os primeiros passos da transio e o renascimento africano , em
grande medida, o renascimento da frica do Sul em meio ao seu processo
de reestruturao interna, redemocratizao e reconciliao que, como no
conjunto africano, caracterizado por avanos e retrocessos.
Em 1996, dentre os avanos, a nova Constituio foi adotada, mas, ao
mesmo tempo, o Partido Nacional intensificou sua oposio ao CNA, assim
como cresceram partidos ligados maioria negra96. Estes desafios foram
combinados com o agravamento da situao de sade gerada pela epidemia
de HIV/AIDS e a permanncia de uma situao ainda de pobreza quase que
generalizada entre a maioria da populao negra.
O prximo governo a se deparar com este desafio foi o de Thabo Mbeki que,
aps a vitria nas eleies de 1999, e a reeleio em 2004, esteve frente do
Executivo sul-africano at 2008 quando renunciou devido perda de apoio
parlamentar. Na oportunidade pesaram sobre Mbeki alegaes de que teria
95
Em 1995, instalou-se a Comisso Para a Verdade e Reconciliao sob responsabilidade de
Desmond Tutu, visando investigar os crimes cometidos contra a humanidade e abusos de
direitos humanos durante o perodo de 1960 a 1993.
96
Em 2008, o Congresso do Povo (COPE) foi criado a partir de uma dissidncia do CNA e
cresce a influncia de moderados da minoria branca igualmente.
155
prejudicado o atual presidente Jacob Zuma, acusando-o injustamente de corrupo.

O processo foi retirado em Abril de 2009 e Zuma assumiu a presidncia em Maio
de 2009. O prprio Mbeki foi acusado de corrupo durante o governo, mas
igualmente inocentado.
Em um balano geral, o governo Mbeki conseguiu consolidar o processo de
recuperao econmica (incluindo a busca da diversificao econmica e incremento
das vantagens comparativas em setores como minerao) e fortalecer a transio.
Mais uma vez, preciso lembrar que este no um processo linear, sendo
caracterizado pelo risco da recesso devido crise econmica mundial e a
permanncia de desigualdades no pas. Porm, observaram-se progressos na
reduo lenta, mas gradual destas assimetrias, e conquistas no campo social como
em iniciativas de combate a AIDS por meio de programas governamentais
(antecedido por significativa vitria contra companhias farmacuticas pelo acesso
aos medicamentos). Neste campo, a parceria bilateral com o Brasil e depois trilateral
no mbito do IBAS fundamental para a ampliao de programas de ajuda97.
No campo externo, como sustenta Kornegay (2006), Mbeki desenvolveu
uma poltica externa baseada no desenvolvimento e autonomia no qual se destacam
iniciativas globais e regionais. Em termos globais, a frica do Sul teve papel ativo
em 2001 quando da realizao da Conferncia da ONU em Durban e em 2010
sedia a Copa do Mundo de Futebol, assim como consolidou o IBAS em 2003
com o Brasil e a ndia (ver Captulo 4). Alm disso, buscou uma poltica de
aproximao com a China, os EUA e a UE, ampliando os eixos de ao diplomtica
Sul-Sul e Norte-Sul.
Noquesereferepolticaregional,areconciliaointernaestendeu-seaosvizinhoseao
desempenho de um papel mais positivo e ativo no bi e multilateral, com destaque para as
organizaes de carter comercial e poltico como a SACU (UnioAduaneira da frica
Austral),SADC(ComunidadeparaoDesenvolvimentodafricaAustral)eaOrganizao
da UnidadeAfricana (OUA). Estes esforos multilaterais referem-se ao segundo pilar do
renascimento africano e no s a frica do Sul, mas outras naes desempenham papel
importanteemsuaconsolidao.
Analisando estes arranjos, a SACU98 composta por Botsuana, Lesoto,
Nambia, Suazilndia e frica do Sul, cujas origens datam de 1910, atravessa
VISENTINI e PEREIRA, 2007 trazem anlises detalhadas sobre o processo de transio sulafricana.
98
O continente abriga a Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (ECOWAS)
composta por treze pases desta regio como Camares, Senegal, Gana, Guin, dentre outros,
criada em 1975.
97
156
um perodo de aprofundamento. Este aprofundamento composto pela

intensificao da promoo da integrao econmica e do livre comrcio, no
qual se insere o Acordo Monetrio Multilateral (MMA). A SACU tem servido
de base para a negociao de acordos extracontinentais com outros blocos
como a UE e o Mercosul e parceiros individuais como a China e a ndia.
Alm da revitalizao da SACU, em 1992 foi criada a SADC99 composta
por frica do Sul, Botsuana, Lesoto, Nambia, Angola, Ilhas Mauricio,
Madagascar, Malawi, Moambique, Repblica Democrtica do Congo,
Tanzania, Zmbia e Zimbabu. A SADC engloba objetivos comerciais e
polticos.
No campo poltico a iniciativa mais significativa foi o estabelecimento da
Unio Africana (UA) em 2003, a partir da OUA de 1963. Tendo como modelo
a integrao europeia, a UA define como objetivos a promoo da solidariedade,
cooperao, estabilidade, desenvolvimento e defesa intraafricanas. No longo
prazo prev a integrao em nveis polticos-econmicos-sociais e diplomticos,
buscando uma ao conjunta de seus pases membros para a resoluo dos
problemas comuns do continente. A fim de dar conta destes objetivos, os 53
Estados membros100 estabeleceram uma estrutura institucional na qual se
encontram previstos a criao de um Parlamento Pan-Africano, um Conselho
de Paz e Segurana (PSC), um Conselho Econmico, Social e Cultural, uma
Corte de Justia, somadas Assemblia Geral e Comits Tcnicos. No campo
econmico especificamente, a proposta da criao do Banco Central, do Fundo
Monetrio e do Banco de Investimentos encontram-se na agenda, assim como
a Fora Africana.
Um dos projetos mais relevantes foi a Nova Aliana para o
Desenvolvimento da frica (NEPAD). Os propsitos da aliana para o longo
prazo sintetizam os principais desafios do continente em termos de segurana
humana e estabilidade, como o
estabelecimento da ordem civil e de mais governos democrticos; preveno
e reduo de conflito na regio da frica subsaariana; maior respeito
pelos direitos humanos aumento dos investimentos em recursos humanos
nas reas da sade e educao; polticas direcionadas diversificao
99
A SADC se origina a partir da SADCC (Conferncia para o Desenvolvimento da frica
Austral).
100
Para a lista completa dos membros, o detalhamento desta estrutura e os documentos oficiais
ver http://www.africa-union.org
157
das economias africanas e aumento de comrcio com o resto do mundo;

medidas para permitir a adoo de novas tecnologias na frica; combate
ao conjunto de doenas que afligem o continente, da AIDS malria
(NEPAD, s/p)
Abrangentes, os alvos do NEPAD, associados misso da UA foram

considerados por alguns analistas em descompasso com a realidade africana,
alertando-se para o risco de seu rpido esvaziamento em meio s dificuldades e
conflitos descritos no incio deste item. Entretanto, a nova unidade africana tem
demonstrado sinais de crescente assertividade, apesar de suas limitaes naturais
aplicadas a qualquer OIG. Dentre estes sinais, destacam-se os esforos na pacificao
de conflitos localizados no continente.Alm do patrocnio de reunies e conversaes
entre partes envolvidas em conflito a misso hbrida UA-ONU para Darfur um
exemplo dos desenvolvimentos positivos associados a esta tomada de
responsabilidade interna. A existncia de uma instituio africana para lidar com
problemas africanos percebida como uma realidade concreta das atuais relaes
internas e externas do continente, que se estende a suas parcerias internacionais.
Como mencionado, a China tem se consolidado desde o incio do sculo
XXI como uma potncia africana, com destaque para o incremento das trocas
comerciais entre este pas e o continente. A criao do Frum de Cooperao
China-frica, encontros de cpula bi e multilaterais so intensos e revelam
forte complementaridade de interesses. Para a China, o continente representa,
como visto, uma fonte de matrias-primas e recursos minerais, energticos e
alimentos, assim como um mercado consumidor de elevado potencial a partir
da sua recuperao, sem deixar de mencionar o apoio e peso poltico
representado pelas naes africanas na ONU (Assemblia Geral). Os
investimentos em infraestrutura no continente e programas de ajuda da China
consistem-se em um dos motores da recuperao africana.
A cooperao Sul-Sul na qual a China investe caracterizada, como definem
os analistas do Council on Foreign Relations dos EUA, de no strings
attached. Ou seja, em campos como direitos humanos, problemas sociais, a
China oferece ajuda sem condicionalidades. Esta dimenso, como indicado, e
a sustentao da aproximao somente em temas como desenvolvimento e
crescimento tem levado a crticas norte-americanas e da Europa Ocidental,
que classificam a China como tolerante s crises humanitrias continentais. Por
sua vez, a China mantm sua postura, priorizando o discurso do desenvolvimento
e da identidade terceiro-mundista com a frica.
158
Inclusive, esta presena chinesa compete com a brasileira em algumas

dimenses, ainda que a identidade histrico-cultural Brasil-frica detenha
maior afinidade. Este avano chins foi responsvel pela maior ateno da
UE e dos EUA ao continente, que, no caso deste ltimo, reforou-se com a
posse de Barack Obama. As primeiras sinalizaes de Obama ao continente
tem sido encaradas como positivas, mas como outras iniciativas de seu governo
em andamento, cercadas de expectativas. Finalmente, preciso destacar
que a ndia, por motivos similares aos da China, visa tambm o estreitamento
de laos com a frica, em meio a seus desafios asiticos e do relacionamento
com os EUA.
O continente africano apresenta uma sntese de crises e renascimentos
na consolidao de seu futuro, dando continuidade transio de seus Estados
Nacionais, reafirmao regional e reinsero global.
2.6 O Oriente Mdio e a sia Central
Em termos estratgicos e geogrficos, tenses e dilemas geopolticos
dos EUA, da Europa e da sia sobrepem-se e influenciam as Relaes
Internacionais do Oriente Mdio e da sia Central. A projeo das potncias
externas revela-se por meio de guerras como as do Iraque e do Afeganisto,
da disputa pelos recursos naturais eurasianos, tpicos que surgiram
periodicamente nos itens anteriores, e que igualmente estendem-se a
localidades como o norte da frica. Neste item, o foco de anlise recai sobre
as dinmicas do Oriente Mdio e da sia Central que envolvem o processo
de paz Israel e Palestina, o Ir e uma sistematizao dos conflitos estratgicos
presentes.101
A) O Processo de Paz Israel/Palestina e o Mundo rabe
O envolvimento das potncias ocidentais na regio do Oriente Mdio
data dos sculos XIX e XX como parte do processo de expanso imperial
russo, britnico e francs, redesenhando o mapa local a partir do declnio do
De acordo com Vizentini (2007, p. 97), o Oriente Mdio e a sia Central possuem uma
populao de maioria rabe e/ou muulmana, composta pelas subregies do Oriente Mdio
(Machrek), o norte da frica (Magreb) e a sia Central, representando uma zona de origem e
confluncia das trs grandes religies monotestas, judaica, crist e muulmana. Alm desta
confluncia religiosa, existe a geogrfica, dos continentes europeu, africano e asitico.
101
159
Imprio Turco Otomano. Esta presena europeia, a partir do encerramento

da Segunda Guerra Mundial e do processo de descolonizao dos anos 1960
e 1960, passou a ser contrabalanada pela norte-americana, consolidando a
posio dos EUA como principal poder externo no Oriente Mdio102. As
iniciativas autnomas da regio como o Movimento dos No Alinhados, o
Nacionalismo rabe, do Terceiro Mundismo, o cartel petrolfero da OPEP e
a revoluo Iraniana de 1979 so outros componentes deste quadro complexo
que, com o fim da Guerra Fria, oscila entre tendncias de progresso e profunda
fragmentao.
No que se refere aos progressos, a dcada de 1990 foi palco de um dos
mais relevantes desenvolvimentos do processo de paz Israel e Palestina, com
a assinatura e aplicao dos Acordos de Oslo. Em termos de fragmentao,
a Operao Tempestade do Deserto e a continuidade das crises iraquianas,
representam o aumento da presena militar dos EUA na regio, depois da
retrica otimista da nova ordem mundial. Da mesma forma, os Acordos de
Oslo sofrem uma inverso de seu signo positivo mesmo antes de 11/09/2001.
Analisando especificamente esta triangulao processo de paz, EUA,
mundo rabe, o ponto de partida , como mencionado, os Acordos de Oslo
e a Operao Tempestade do Deserto. Segundo Vizentini (2007), ambos
acontecimentos encontram-se relacionados ao fim da Guerra Fria e ao
descongelamento dos conflitos regionais, que revelaram a fragilidade estrutural
das monarquias rabes produtoras de petrleo, ao risco do avano do
islamismo a partir do Ir e das pretenses regionais de Saddam Hussein psconflito com este mesmo Ir (1980/1988) e os custos da instabilidade regional
para os EUA. Tais custos relacionavam-se no s a questes econmicas,
mas polticas relativas ao apoio a Israel, ao vcuo sovitico, dependncia
do petrleo do Golfo e as possibilidades de penetrao norte-americana na
sia Central.
No ps-Tempestade do Deserto, em uma tentativa de reenquadrar estes
desenvolvimentos estratgicos e impulsionar a construo de um novo cenrio
geopoltico na regio, os EUA buscaram reequilibrar suas polticas locais a
partir de um diferenciado processo de paz Israel/Palestina, que favorecesse
sua posio diante dos pases rabes e estabilizasse a regio o que facilitaria
Os pases que compem este conjunto do Oriente Mdio so Ir, Iraque, Israel (e os
territrios palestinos), Jordnia, Kuwait, Lbano, Sria, Om, Turquia, Iemen, Om, Catar,
Egito, Emirados rabes Unidos, Bahrein, Turquia e Arbia Saudita.
102
160
a explorao dos seus recursos energticos. Vizentini indica que esta ao

tambm correspondia a uma realidade de desgaste regional, em particular de
Israel e Palestina.
Desde a criao do Estado de Israel em 1948, na sequncia da Guerra
rabe-Israelense, e a no implementao da resoluo 181 da ONU de
1947 que previa a criao dos dois Estados, judeu e palestino, a regio viveu
convulsionada por guerras. Travadas entre Israel e o mundo rabe, estas
guerras levaram expanso territorial de Israel por regies do Lbano, da
Sria, do Egito e da Jordnia, e reas que corresponderiam ao Estado palestino.
A Guerra dos Seis Dias (1967) e a Guerra do Yom Kippur (1973) foram
alguns destes conflitos, assim como o do Lbano em 1982, a Guerra IrIraque (1980/1988) e a Guerra do Afeganisto (1979/1988) no mbito
regional (sem deixar de mencionar a Revoluo Iraniana de 1979).
No caso especfico de Israel e do mundo rabe, os embates dos anos
1960 e 1970 resultaram em elevados custos humanos, econmicos e
estratgicos ao longo do tempo. Globalmente, as crises do petrleo de 1973
e 1979 tambm interrelacionam-se com este quadro de instabilidade que
ganhou novas dinmicas com o ps-Guerra Fria.
Para Israel, o desgaste derivava da elevada mobilizao militar da
sociedade e de seu cansao diante de dcadas de conflito, que permitiram o
surgimento de uma postura moderada pr-negociao ao lado de um
movimento de paz. No caso da Palestina, observa-se quadro similar: o
esgotamento da capacidade ofensiva da OLP103 e sua corrente poltica Fatah
e o respectivo crescimento dos radicais do Hamas, diante da prolongada
crise com Israel e a ausncia de conquistas da OLP/Fatah. Havia uma razovel
convergncia de interesses entre os principais atores que seriam envolvidos
na negociao devido aos desgastes mencionados e a interrelacionada tentativa
de manter poder com menores perdas.
Em 1991, os primeiros passos deste processo foram dados por George
Bush pai com a Conferncia de Paz de Madri, que deu incio a estas
conversaes sob esta nova lgica, seguindo uma srie de encontros
diplomticos abertos e secretos para a formulao dos novos planos de ao
(os encontros secretos tiveram lugar na Noruega). Em Setembro de 1993 j
Criada em 1969, a OLP visava a criao do Estado Palestino por meios militares, a destruio
de Israel e tinha no Fatah sua principal fora poltica. Com o prosseguimento do conflito com
Israel e as limitaes desta estratgia abandonou as atividades militares em busca de uma
insero poltica.
103
161
sob o comando da administrao de Bill Clinton, os Acordos de Oslo foram

anunciados, seguindo sua implementao. Alm de Bush pai e Clinton do
lado norte-americano, as decises polticas por parte de Israel e Palestina
couberam, respectivamente, ao Primeiro Ministro Ytzhak Rabin (Partido
Trabalhista104) e Yasser Arafat (Shimon Peres, Ministro das Relaes
Exteriores de Israel igualmente desempenhou papel relevante).
Em retrospecto, estes acordos foram considerados o mais importante
avano diplomtico no processo de paz envolvendo Israel e o Mundo rabe
desde as negociaes entre Israel e Egito, que culminaram em 1979 nos
acordos de paz de Camp David. Em 1994, os Acordos de Oslo levaram
Rabin, Arafat e Shimon Peres a ganhar o Prmio Nobel da Paz. De acordo
com Oslo, israelenses e palestinos reconheciam-se mutuamente, prevendose um cronograma para a devoluo dos territrios ocupados por Israel na
Cisjordnia e na Faixa de Gaza e a gradual consolidao de regies palestinas
como reas autnomas controladas pelas lideranas da Autoridade Nacional
Palestina (ANP). Estabeleceu-se que estas zonas autnomas conviveriam
com outras de administrao mista, construindo-se nesta etapa de transio
o embrio do futuro Estado palestino.
A frmula de Oslo sustentava-se na equao paz pela terra. Israel, a partir
da devoluo dos territrios ocupados e o consequente retorno a suas fronteiras
originais, permitiria a criao de um Estado Palestino. Por sua vez, os palestinos
reconheceriam o direito existncia do Estado de Israel, estabelecendo uma
relao de coexistncia. A coexistncia englobaria a relao israelenses e
palestinos, e a de Israel com todo mundo rabe, consistindo-se em uma soluo
vivel e aceita por moderados de ambas as partes. Em 1994, Israel e Jordnia
assinaram um acordo de paz com o reconhecimento diplomtico de ambas as
partes. No ano seguinte, 1995, mais territrios da Cisjordnia controlados por
Israel passaram ao controle da ANP. Os prximos objetivos de negociao eram
focados nas negociaes com Lbano e Sria por conta de territrios ocupados
por Israel (as Fazendas de Shebaa e as Colinas de Gol respectivamente).
O quadro partidrio israelense tendeu a se polarizar entre o Partido Trabalhista e do Partido
Likud. Nas ltimas duas dcadas, partidos de menor porte ligados aos ortodoxos judeus tem
desempenhado o fiel da balana da formao dos governos pela conquista de cadeiras no Knesset
(Parlamento Israelense). Em 2005, uma dissidncia do Likud liderada pelo ento Primeiro
Ministro Ariel Sharon criou o Kadima, tentando avanar no quadro poltico do pas. Alm deste
termo de 1992 a 1995, Rabin j havia exercido o cargo de Primeiro Ministro de 1974 a 1977, e
fora Ministro de Defesa de 1985 a 1990, e um dos principais responsveis pela vitria de 1967
na Guerra dos Seis Dias como Chefe do Estado Maior do Exrcito.
104
162
Liderada por Arafat, desde 1993 a ANP vinha estabelecendo um razovel

controle sobre os territrios que haviam sido colocados sob sua
responsabilidade, contando com significativa ajuda externa financeira dos EUA
e da UE. A construo de uma infraestrutura de servios de sade, educao
e segurana interna era resultado desta ajuda, como de um esforo
concentrado de solidificao da capacidade e autonomia da ANP. A este
arcabouo governamental somava-se um similar de governana social, com
incremento da participao popular, desenvolvimento de uma mdia
independente e representao democrtica. Redefinia-se, sob termos de
equilbrio e tolerncia mtua, a convivncia com Israel. Parecia consolidar-se
se no uma era de paz na regio, pelo menos de estabilidade.
Em termos realistas, a situao permanecia instvel devido a algumas
contradies e problemas pendentes de Oslo I e II e presso dos grupos
radicais de ambos os lados. No que se refere s contradies e problemas,
um dos mais significativos foi a falta de continuidade geogrfica entre as partes
que compunham o futuro Estado palestino e que se encontravam sob a
administrao da ANP. Entre estas partes, a presena militar israelense
mantinha-se, o que dificultava a unidade poltica palestina como um territrio
contguo, com a ANP funcionando como autoridade central de diversos
enclaves.
Para Israel, esta era uma forma de manter controle militar sobre este
espao, enfraquecer relativamente a estrutura deste Estado em construo,
ao mesmo tempo em que transferia a responsabilidade (e o custo econmico
e militar) de zonas crticas de segurana ANP. Esta questo relacionava-se
diretamente soberania do Estado palestino em formao, levantando a
seguinte indagao: os territrios devolvidos poderiam, efetivamente, compor
um Estado soberano no mdio prazo ou seriam mantidos sob o signo da
autonomia nos moldes da ANP? Este dilema fazia parte de uma agenda
pendente desde as conversaes de Madri que haviam sido colocadas de
lado a fim de avanar as negociaes que resultaram em Oslo: o status de
Jerusalm, o retorno dos refugiados palestinos e a retirada dos assentamentos
israelenses dos territrios ocupados. O objetivo dos negociadores era voltar
mesa de discusses medida que a aplicao inicial de Oslo caminhasse
com sucesso, o que facilitaria, em tese, novos saltos qualitativos diplomticos.
Esta dinmica j havia sido aplicada em negociaes como as de Camp
David em 1979 e mesmo na passagem de Oslo I a II, e o desenvolvimento
de 1993 a 1995 com a solidez do embrio do Estado palestino via ANP e a
163
conciliao com Israel liderada por Arafat e Rabin provava sua relevncia. O
encaminhamento do processo, entretanto, desagradava radicais ortodoxos
em Israel que acusavam o governo de concesses excessivas, ofereciam
oposio retirada dos assentamentos e alegavam que os acordos no haviam
elevado a segurana do pas, pois os atentados continuavam (desmerecendo
o fato de que haviam diminudo consideravelmente e os territrios palestinos
alcanavam situao de normalidade). Em termos palestinos, Arafat sofria
acusaes similares dos radicais do Hamas que contavam cada vez mais
com a ajuda do grupo libans Hezbollah (Partido de Deus, criado aps a
invaso do Lbano por Israel em 1982, composto por fundamentalistas
islmicos), associadas a suspeitas de corrupo de desvios de recursos de
ajuda humanitria.
Quase no final de 1995, em Novembro, estas foras radicais conseguiriam
sua primeira vitria no que marca o comeo do retrocesso do processo de
paz e o retorno de uma postura conservadora em Israel que exacerbaria as
contradies de Oslo e as palestinas: o assassinato do Primeiro Ministro
Rabin e a subseqente eleio de Benjamin Nethanyahu (Bibi) em Israel e a
continuidade dos atentados suicidas. Frente a estes acontecimentos que
colocavam em risco o processo de paz, os EUA, ainda sob a administrao
de Clinton, pressionaram Bibi e Arafat a no abandonarem as negociaes,
em um padro que se repetiu de 1996 a 2000. A ascenso de Bibi ao poder
deu-se em um cenrio de extrema diviso na sociedade israelense, uma vez
que sua eleio deu-se por uma margem mnima sob Shimon Peres. Por sua
vez, na ANP, Arafat e o Fatah sagraram-se vitoriosos em eleies
consideradas democrticas pela comunidade internacional demonstrando a
solidez do encaminhamento do processo palestino ps-Oslo.
De 1996 a 1998, Bibi e Arafat negociaram, a partir da mediao dos
EUA, o Acordo de Wye Plantation. Assinado em 1998, sob fortes crticas de
suas bases domsticas, o Acordo estabelecia que as foras de segurana
palestinas intensificariam a represso ao terrorismo, enquanto haveria a retirada
israelense de 11% do territrio da Cisjordnia. Os avanos foram poucos,
crescendo a oposio interna em Israel a uma nova rodada de negociaes e
mesmo a continuidade de aplicao dos acordos. Mesmo assim, em 1999/
2000, Clinton novamente convocou os lderes a negociar, Arafat ainda pelo
lado palestino e Ehud Barak do Partido Trabalhista pelo lado de Israel.
Estes encontros Clinton/Barak/Arafat realizados simbolicamente em
Camp David aconteceram em um momento de crise e fraqueza de ambos
164
governantes. Apesar de ter ganho a eleio com um discurso pr-segurana,

Barak continuava sob presso dos conservadores que, liderados por Ariel
Sharon, intensificavam sua postura anti-negociaes. O ponto mais grave do
perodo, que encerra a fase Oslo, ocorre por intermdio de Ariel Sharon
que, em Setembro de 2000, realiza uma visita Esplanada das Mesquitas em
Jerusalm, territrio considerado sagrado tambm pelos muulmanos.
Considerada provocativa, esta visita marca o incio da Segunda Intifada (a
primeira datava de 1987) nos territrios palestinos e da intensificao de
ataques contra Israel. Em meio escala de violncia, Sharon sagra-se
vencedor das eleies seguintes, assumindo o posto de Primeiro Ministro,
que exerceria at 2006 quando afastado por problemas de sade (encontrase em coma at 2009) e sucedido por Ehud Olmert105.
Em 2001, a somatria da ascenso de Sharon ao governo em Israel, de
George W. Bush nos EUA e dos atentados de 11/09, inserem o processo de
paz em uma lgica de retrocesso e agresso (um dos argumentos da AlQaeda apresentados a posteriore para 11/09 foi a defesa do Estado Palestino,
ao lado das conhecidas motivaes de retirada das tropas dos EUA dos
territrios sagrados). A GWT norte-americana e o apoio incondicional dos
falces a Sharon permite, sob a justificativa da segurana, aes unilaterais
de Israel que minam as possibilidades de negociao e iniciam uma sistemtica
destruio do embrio do Estado Palestino sob a liderana da ANP. Em
2002, o Exrcito israelense avanou sobre os territrios palestinos em uma
ao de reocupao em uma ofensiva chamada de Muro Protetor
(paradoxalmente, em Jenin, Sharon ordenou a retirada de colonos israelenses).
Um dos episdios mais marcantes desta ao, alm da macia campanha
militar em territrios palestinos visando destruir a infraestrutura de apoio aos
terroristas do Hamas apoiados pelo Ir e Hezbollah, foi o cerco a Ramallah
e a priso domiciliar de Arafat. Alm do Hamas, outros grupos insurgentes
(definidos como terroristas) so a Jihad Islmica Palestina e a Brigada dos
Mrtires de Al-Aqsa (ala radical do Fatah).
Com a sade bastante debilitada (viria a falecer em Novembro de 2004),
Arafat foi alvo de uma srie de acusaes polticas de corrupo e desvios
de recursos da ANP por parte do Ocidente (os EUA voltaram a inclu-lo na
Alm de fundador do novo partido Kadima, Sharon esteve nas origens da criao do Likud e
tornou-se uma das figuras mais conhecidas da poltica israelense por seu radicalismo e militarismo.
Sobre ele pesam diversas acusaes de massacres de civis palestinos em operaes militares sob
sua liderana (Qybia, 1953, Sabra e Shatila, 1982).
105
165
lista de patrocinador do terrorismo sob alegao de que estaria patrocinando

o Hamas) e desconstrudo como interlocutor vivel e legtimo em futuras
negociaes. Do ponto de vista interno, a ANP perdia autoridade diante de
seus cidados, incapaz de reagir ofensiva israelense, o que permitiu o
crescimento do Hamas. Arafat era responsabilizado pela ofensiva e pelos
atentados, mas j sem capacidade poltica de reagir a ambas as situaes,
gerou um vcuo de poder na liderana palestina. Esta liderana vem sendo
exercida desde 2003 por Mahmoud Abbas, inicialmente como Primeiro
Ministro da ANP, e a partir de 2005 como seu Presidente, mas que no
conta com o mesmo apoio e visibilidade que Arafat.
Ainda que justificada por uma motivao aparentemente conjuntural, o
aumento dos atentados contra Israel, esta ofensiva fazia parte de uma estratgia
de longo prazo de Sharon e dos grupos mais conservadores do pas, contrrios
s polticas de Oslo (em detrimento da frmula terra pela paz e coexistncia
poltica, a opo pela destruio sistemtica do inimigo). O objetivo era
abrangente no sentido de deslegitimar as propostas de paz, as conquistas do
acordo e remilitarizar o conflito, seguindo a lgica da preveno e da defesa
ofensiva que contava com incondicional apoio dos EUA. Diante da GWT e
da futura invaso do Iraque, o processo de paz no Oriente Mdio foi
englobado pelas vises neocons de mudana do mapa da regio pelas
intervenes, das quais passaram a fazer parte as aes de Sharon.
Retoricamente, visitas de enviados especiais como George Tennet, Paulo
Mitchell e Anthony Zinni, afirmavam a prioridade da construo do Estado
Palestino, em clara contradio lgica militar.
Como resultado, alm da reocupao dos territrios, houve a acelerao
dos assentamentos de colonos judeus em zonas de disputa diplomtica e a
construo do Muro Protetor real, separando Israel da Cisjordnia, isolando
os territrios palestinos106. Deve-se destacar que esta ofensiva foi ainda
acompanhada, em 2002, por duas propostas alternativas de negociao, o
que evidencia a prevalncia do fator militar sobre o diplomtico medida
que ambas no foram consideradas vlidas por Sharon: o Plano de Paz Saudita
e a Resoluo 1397 do CS da ONU, cujo ncleo reside na criao do Estado
Palestino, a devoluo dos territrios ocupados e o reconhecimento de Israel
pelo mundo rabe. Em resposta ofensiva, a ONU apresentou as resolues
A contrapartida dos EUA foi o seu Muro de Proteo na fronteira com o Mxico para barrar
a entrada de imigrantes ilegais.
106
166
1402 e 1403 que pediam a retirada israelense e o questionavam a situao

humanitria, igualmente sem repercusso positiva, como iniciativas da UE de
envio de observadores regio.
Associada subseqente operao dos EUA no Iraque e a continuidade
da Guerra no Afeganisto, a ao israelense teve um efeito desestabilizador
significativo no Oriente Mdio. Tal efeito estendeu-se dinmica das relaes
intraregionais colocando em xeque pases moderados do mundo rabe como
Egito e Jordnia com os quais Israel detm relaes diplomticas, favorecendo
o radicalismo. No Lbano e na Sria, tambm houve o aumento de influncia
dos fundamentalistas, como a intensificao de tenses com Israel e os EUA.
No mbito do projeto neoconservador norte-americano, deve-se lembrar
que a Sria, assim como Ir eram considerados alvos de futuras intervenes,
o que no se concretizou devido crise do Iraque. No caso do Lbano, em
2006, Israel, j sob o comando de Olmert, efetuaria uma operao militar de
resultados discutveis militarmente a fim de barrar o avano do Hezbollah nas
fronteiras, criando mais um foco de instabilidade. Em termos globais, a
exploso dos preos do petrleo foi um dos outros subprodutos dos
acontecimentos deste perodo.
No ano de 2003, este aprofundamento de instabilidades foi acompanhado
por uma nova proposta de paz dos EUA para o Oriente Mdio, que retomava,
em meio a uma situao crtica, o projeto de criao do Estado Palestino.
Conhecida como Mapa da Estrada (Road Map), esta proposta era
embasada na viso neocon de levar a democracia ao Oriente Mdio por
meio do processo de mudana de regime empreendido por operaes militares
e tentava recuperar, no caso palestino-israelense, a iniciativa diplomtica dos
EUA. Tal projeto resulta de esforos conjuntos do Quarteto de Madri (EUA,
UE, Rssia e ONU), estabelecido em 2002, que tentava retomar o dilogo
regional. Como parte desta ofensiva, o ento Secretrio de Estado Powell e
a Assessora de Segurana Nacional visitaram a regio.
Segundo o cronograma original do Mapa da Estrada previsto para 2003,
os meses de Janeiro a Junho, teriam como prioridade a obteno de um
cessar fogo entre as partes: enquanto a ANP se comprometeria a coibir os
ataques terroristas, denunciando o terrorismo radical e eliminando suas
faces, e a reformar seu sistema de governana (eleies livres, nova
constituio), Israel se retiraria dos territrios reocupados em 2000 e reverteria
a colonizao judaica. Atingidos estes objetivos, de Junho a Dezembro seriam
intensificadas as negociaes polticas para que em 2004/2005 se realizasse
167
uma Conferncia de Paz entre Israel e os pases rabes e se lanasse o Estado

Palestino.
A despeito de alcanar trguas ocasionais e a retirada de alguns
assentamentos judeus, o Mapa da Estrada no atingiu seus objetivos. Desde
sua origem, a viabilidade e a legitimidade do processo surgiram como
questionveis, medida que suas negociaes continuaram sendo
acompanhadas pela ofensiva israelense e dos EUA (a Guerra do Iraque inicia
em Maro de 2003). Tambm era duvidosa a possibilidade de que a ANP
teria de retomar suas iniciativas, principalmente frente o Hamas, depois do
processo de desconstruo iniciado em 2000. Abbas no detinha fora poltica
para agir, e as foras polticas associadas ao Hamas no eram reconhecidas
como interlocutores pelo Ocidente mesmo ganhando eleies democrticas
nos territrios palestinos. As lideranas polticas do Hamas, igualmente ao
subirem ao poder, no demonstravam inteno de negociar ao anunciar que
no reconheceriam o Estado de Israel ou abandonariam a luta armada. No
Lbano, o Hezbollah alcanava sucessos eleitorais, mas o pas se manteve
razoavelmente estvel at 2006 quando ocorreram ataques israelenses a seu
territrio.
Estes impasses somente se acentuaram de 2003 a 2008, atrelados ao
aumento da violncia e ao insucesso relativo das operaes militares dos
EUA. Como mencionado, Israel em 2006 aumentou o potencial de violncia
local com ataques ao Lbano para conter o que se definiu como apoio do
Hezbollah ao Hamas, tambm elevando sua retrica contra o Ir que, desde
2005, era governado por Mohamadd Ahmadinejad. A ascenso de
Ahmadinejad ao poder representa o endurecimento da poltica iraniana diante
das presses de sua crise interna como dos avanos dos EUA na regio, o
que levou a acelerao do programa nuclear do pas e ao aumento das crticas
a Israel, em declaraes polmicas do novo presidente sobre o Holocausto.
As ofensivas israelenses, em particular no mandato de Olmert, so
representativas de um debate poltico interno, no qual cresce a influncia das
foras conservadoras e ortodoxas e das aes de Sharon com a criao do
Kadima. Figuras como Tipzi Livni, a volta de Bibi ao poder em 2009 representam
esta linha dura e a necessidade de dar respostas populao. As incurses
recentes de 2007/2008 correspondem a uma tentativa de marcar posio diante
dos EUA, cuja poltica no final do governo Bush caminhava a uma maior
moderao e diante da eleio presidencial e a possvel vitria de Barack Obama
que no compartilhava das polticas de apoio incondicional a Israel.
168
Diante da perspectiva da retomada de uma tentativa de equilbrio como

de Bush pai a Clinton, Israel buscou consolidar posies antes da posse da
nova administrao que desde a campanha demonstrara a inteno de retomar
o processo de paz tendo como base a iniciativa do enviado especial George
Mitchell em alcanar um cessar fogo e de hostilidades entre Israel e a ANP.
At Outubro de 2009, contudo, estes esforos esbarram na posio de ambos
estes interlocutores. Por meio do Quarteto de Madri e de aes do comissrio
de poltica externa da UE Javier Solana, novas rodadas de negociao tem
sido propostas, com um papel efetivo da Turquia como mediadora entre o
ocidente e o oriente.
Do ponto de vista do mundo rabe, a questo do relacionamento com
Israel sensvel desde 1948, mas avanos no processo de reconhecimento
mtuo foram sendo alcanados, vide os acordos com o Egito e a Jordnia. O
apoio causa palestina e s crticas s aes dos EUA pr-Israel em particular
na Guerra Fria so mediadas pela dependncia dos mercados ocidentais
para a venda do petrleo. Trata-se de uma dependncia mtua entre
consumidores e fornecedores que se revela em polticas ambguas dos EUA
para a regio, com a tolerncia s prticas pouco democrticas e
fundamentalistas em questes sociais como as da Arbia Saudita, enquanto
pressiona o Ir pelos mesmos motivos. A Arbia Saudita, alm disso,
apontada como um dos focos do patrocnio do terrorismo internacional com
as receitas do petrleo.
Politicamente, entretanto, iniciativas de autonomia surgem periodicamente
por meio da Liga rabe (fundada em 1945), assim como de conciliao e
mediao dos conflitos e tenses regionais (o Brasil observador da Liga
desde 2003). Trata-se um organismo com potencial de unidade e crescimento,
mas que ainda apresenta fragmentaes internas como outras instituies
similares, agravadas pelas condies geopolticas locais, no s a insero
de Israel, mas o papel do Ir e os prprios desafios sociais, econmicos e
polticos que se impem a seus membros.
B) O Ir
Tanto no que se refere questo Israel-Palestina como aos
desenvolvimentos das operaes dos EUA no Afeganisto e Iraque, o papel
do Ir central para a definio do cenrio do Oriente Mdio e da vizinha
sia Central. Tal papel revela-se ambguo, frente s dinmicas domsticas
169
do pas e presso que sofre do exterior, em particular dos EUA. Ao mesmo

tempo, o Ir tenta reforar sua autonomia por meio do programa nuclear e
de alianas com naes como Rssia, China e Venezuela no campo
diplomtico, energtico e tecnolgico. No campo da barganha, o petrleo
mantm sua relevncia como elemento de poder nacional, com o pas detendo
a terceira maior reserva do mundo deste bem, sendo o seu quinto maior
exportador.
Examinando a trajetria do Ir no ps-Guerra Fria, necessrio recuar
at 1979 quando ocorre a Revoluo Islmica liderada pelo Aiatol Khomeini.
O movimento iraniano surge como ponto de inflexo na relao do pas com
o ocidente, em seu papel como representante de um Estado islmico religioso
fundamentalista na regio e no mundo, resultante de contradies domsticas
sempre presentes entre a modernidade, a tradio, a religio e a secularizao.
Antiga aliada dos EUA e da Gr-Bretanha, a Repblica Islmica do Ir
nasce a partir da deposio do X Reza Pahlevi107 e passa a simbolizar um
movimento de autonomia diante do ocidente na regio do Oriente Mdio e a
recuperao dos valores tradicionais da sociedades locais. Segundo Fred
Halliday (1995), a revoluo simbolizou um movimento poltico de conquista
de poder, sustentado no discurso fundamentalista108.
Halliday aponta em sua anlise que a oposio ao X reuniu diversos
grupos sociais liberais e de esquerda ao clero liderado pelo Aiatol Khomeini.
Dentre estes, encontram-se os mujahedin islmicos e-Khalk, a guerrilha fedayin
e-Khalk e o Partido Tudeh de inspirao de esquerda, e a burguesia/bazaar.
O clero supria com seu discurso e o carisma populista de Khomeini o elemento
unificador que defendia um projeto de autonomia externa e a recuperao da
identidade e orgulho a partir da religio islmica. Os vcios da modernidade
ocidental seriam superados pela adoo da sharia (lei islmica), permitindo
a construo de uma sociedade mais justa, que respeitasse os preceitos
Pahlevi contava com o apoio anglo-saxo desde sua ascenso ao poder em 1941. Em 1953, os
EUA e a Gr-Bretanha patrocinaram o golpe contra Mossadegh que nacionalizara a industria
petrolfera e depusera seu aliado Pahlevi (Operao AJAX CIA/MI6). O projeto do X era
reconstruir a Grande Prsia e nos anos 1970 recebeu considervel ajuda militar dos EUA
(Nixon/Kissinger), que, na administrao Carter retirou seu apoio devido aos abusos de direitos
humanos cometidos por Pahlevi, um dos fatores que facilitou a revoluo.
108
Alguns dos episdios mais marcantes da Revoluo foram a invaso da Embaixada norteamericana em Teer e a crise dos refns que perdurou por 444 dias e a construo da imagem
norte-americana como o Grande Sat, que ocasionou o rompimento das relaes diplomticas
bilaterais at Setembro de 2009.
107
170
fundamentais do Isl amparados pelo Coro. Com o sucesso da Revoluo

estes grupos de oposio foram eliminados por Khomeini (represso e
banimento) que passou a centralizar todo o poder decisrio no clero
conservador. Esta dinmica, assim como a descrio abaixo da estrutura de
poder iraniana estabelecida pela Revoluo relevante para que se possa
compreender a dinmica poltica interna do pas e suas disputas nos ltimos
anos.
A Constituio da Repblica Islmica do Ir consolidou a unidade Estado/
Religio e os principais lcus decisrios so o Lder Supremo (Chefe Poltico
e Espiritual, faqih) e o Conselho dos Guardies. A populao elege o Presidente
e o Parlamento que encontram-se subordinados a estas instncias religiosas.
Outros rgos so o Judicirio, o Controle de Discernimento e a Assemblia
dos Peritos. Nas relaes internacionais e defesa, as agncias do Conselho
de Segurana Nacional e Inteligncia so controladas pelo Lder Supremo,
composto por um exrcito regular e a Guarda Revolucionria Islmica, que
possui como tarefa proteger a revoluo, assim como o Ministrio da
Inteligncia e Segurana (MOIS). O MOIS, atualmente, comparado a
SAVAK, polcia secreta da poca do X, pela sua autonomia e carter
repressivo. Em 1981, esta estrutura encontra-se estabilizada, com Khomeini
como Lder Supremo e Ali Khamenei frente da Presidncia.
Frente a este regime, sua ao e discurso, para os EUA e o Ocidente de uma
forma geral109, a Revoluo foi definida vista como ameaa e representativa do
incio da disseminao da possvel onda verde fundamentalista islmica pelo
sistema (o patrocnio do terrorismo internacional e a fora ideolgica da revoluo
inserem-se neste quadro de exportao da revoluo), iniciando um processo
de conteno e isolamento da revoluo por meio de presses polticas e
econmicas. A Guerra Ir-Iraque (1980/1988)110 envolveu este objetivo de
conteno e reafirmao do poder regional de Khomeini e Hussein. Nos anos
1990, esta onda verde assumiu a face do Choque das Civilizaes.
A capacidade do Ir em atuar internacionalmente limitada por sua
dependncia da venda do petrleo ao Ocidente (devido ao rompimento
A URSS temia a expanso da revoluo sia Central muulmana e a interferncia do Ir em
naes como o Afeganisto a partir da ajuda militar e financeira aos talibs.
110
O estopim da guerra o rompimento por parte do Iraque do acordo bilateral de 1975 que
estabelecia a explorao conjunta de petrleo na regio do Shatt al-Arab. Alm da Guerra, em
1981, Israel bombardeou unilateralmente o reator iraniano Osirak, alegando que o Ir estaria
desenvolvendo um programa nuclear.
109
171
diplomtico com os EUA, os principais mercados iranianos passam a ser a

Europa Ocidental e sia via Companhia Nacional Iraniana de Petrleo,
NIOC). Tal dependncia estende-se as demais dimenses da sociedade
iraniana, cujo desenvolvimento econmico ainda no contempla uma
abrangente modernizao.
Estas presses, a Queda do Muro e a morte de Khomeini inserem um
importante ponto de inflexo na Repblica Islmica, com a demanda de indicar
um novo Lder Supremo que mantivesse a unidade nacional. A tarefa coube a
Ali Khamenei, com Hashemi Rafsanjani na Presidncia, reeleito em 1993.
Antes de seu falecimento, Khomeini publica um decreto religioso (fatwa)
condenando o escritor Salman Rushdie morte pela publicao do livro Os
Versos Satnicos. Em 1990/1991, a Guerra do Golfo criou um novo impasse
para o Ir que passou a ser classificado como Estado bandido.
No primeiro mandato de Clinton, foi aplicada ao pas (e ao Iraque) a
poltica de dupla conteno. As presses diplomticas foram acompanhadas
da renovao do embargo econmico de 1995 a 2000. Foi este mesmo
governo Clinton que abriu negociaes para um processo de descongelamento
com o Ir em seu ltimo ano de mandato em resposta s mudanas da poltica
interna iraniana a luz de completar sua segunda dcada. Como parte deste
projeto, a Secretria de Estado Madeleine Albright reconheceu oficialmente
a participao dos EUA no golpe de 1953 contra Mossadegh.
Estas mudanas correspondem a uma renovao da revoluo, com base
em suas conquistas de aumento da participao popular democrtica e acesso
educao. Estes pilares entraram em contradio com o baixo
desenvolvimento econmico e o tradicionalismo religioso, resultando na eleio
de Mohammad Khatami nas eleies presidenciais de 1997.
Definida como linha reformista, a corrente de Khatami defendia uma
retomada de contatos diplomticos com o ocidente (alm do comrcio de
petrleo) e buscava a construo de um Ir moderno. Em oposio ao Choque
de Civilizaes de Huntington, Khatami props o Dilogo das Civilizaes,
sendo definido pela imprensa ocidental como Gorbachev do Oriente Mdio.
No ano de 2000, Khatami fez uma visita Itlia sinalizando a abertura e o
Primeiro Ministro iraniano Kamal Kharrazi foi recebido na ONU.
Internamente, o clero conservador manifestou seu desagrado com os esforos
de aproximao com o Ocidente que, contudo, continuaram, assim como
avano reformista nas eleies parlamentares e municipais de 1999 e na
reeleio de Khatami em 2000.
172
A reeleio do Presidente representou a consolidao do movimento

reformista composto pelo eleitorado feminino, jovens, intelectuais e
profissionais liberais, de foco urbano e da gradual reaproximao com o
Ocidente. Este crescimento provocou uma reao conservadora, ainda que
tardia. Tal reao teve como objetivo barrar o avano dos reformistas nos
centros urbanos a partir de uma aplicao mais rgida das leis eleitorais e
de censura aos partidos polticas, mdia, revistas e associaes, com o
incremento da represso da polcia religiosa. Nos pleitos que se seguiram a
2000, promoveu-se a sistemtica invalidao de candidaturas reformistas.
A ofensiva conservadora apoiou-se na ciso tradio e modernizao que
dividia as zonas do interior e urbanas do pas e nas dificuldades de Khatami
em cumprir seu programa de reformas internas e externas, associado
crise econmica.
Alm desta crise e da ofensiva do clero, os reformistas passaram a sofrer
presses externas depois da eleio de Bush filho e dos atentados de 11/09.
A Guerra do Afeganisto (2001), a denncia do programa nuclear iraniano
pela ONU (2001), a incluso do Ir no Eixo do Mal (2002), a Doutrina
Preventiva (2002) e a Guerra do Iraque (2003), validaram as crticas
domsticas s aes de Khatami e a percepo de cercamento do Ir.
Sria e Ir eram considerados pelos neocons norte-americanos como futuros
alvos de intervenes preventivas, o que facilitou o discurso de endurecimento
interno e a retomada do programa nuclear iraniano (em 2003, como resultado
de um acordo bilateral com a Rssia inicia-se a construo do reator nuclear
em Busher, ao qual se seguem os novos reatores em Natanz e Arak).
A retomada do poder pelos conservadores iranianos acontece nas eleies
parlamentares e presidenciais de 2003 a 2005, enquanto sustentavam-se
protestos nas reas mais modernas do pas contra o encarceramento e
desqualificao de candidatos reformistas, associado censura. A vitria dos
conservadores, porm, no foi somente resultado de sua reao, mas tambm
do aprofundamento da crise econmica e divises entre a modernidade e a
tradio. O candidato dos conservadores presidncia Ahmadinejad elegese com apoio do clero linha dura, do interior do pas, sustentado em um
discurso populista, prometendo a retomada do desenvolvimento econmico
e com crticas duras aos EUA, a Israel e ao Ocidente (a vitria acontece
sobre Hashemi Rafsanjani que representava uma postura mais moderada,
no havendo um nome forte dos reformistas anteriormente associados a
Khatami).
173
Controversa e polmica, a Presidncia Ahmadinejad acelerou o programa

nuclear em uma postura de barganha e defesa ofensiva frente os EUA,
acompanhando de uma retrica agressiva (uma das posies mais criticadas
de sua administrao a negao do holocausto e de qualquer retomada de
negociaes com os EUA). Avanando alm da retrica, somado ao programa
nuclear, o Ir buscou incrementar sua posio regional com a abertura e
reforo de vias alternativas de sua poltica externa.
As parcerias com a Rssia e a China no campo nuclear e energtico
inserem-se neste quadro e fornecem certa estabilidade poltica autonomia
do Ir. Ainda que defendam um processo de negociao com o Ir sobre seu
programa nuclear no mbito multilateral (AEIA), China e Rssia barram os
esforos norte-americanos e europeus de fazer uso do CSONU para aumentar
as presses sobre o pas. Da parte iraniana, a posio pr-desenvolvimento
nuclear sustenta-se na demanda de energia e o direito ao desenvolvimento.
Outra aliana priorizada por Ahmadinejad foi com a Venezuela de Hugo
Chvez, baseada no discurso anti-americano, anti-hegemnico e de tentativa
de retomar o movimento no alinhado no ps-Guerra Fria. Estas conversaes
estendem-se OPEP na qual os pases desejam manter a elevao dos preos
do petrleo, sendo contrrios ao aumento de produo muitas vezes defendido
pelas naes rabes devido s presses dos EUA.
Esta ofensiva iraniana levou os EUA a considerar o pas como o maior
inimigo norte-americano e patrocinador do terrorismo internacional. O
agravamento de tenses bilaterais somente comea a se alterar em 2007
com a contnua deteriorao da situao do Iraque, que gera encontros
bilaterais de alto nvel diplomtico e a participao do Ir em conversaes
visando a paz regional. Esta aproximao no elimina as controvrsias no
campo nuclear e nem o projeto iraniano nesta rea, aumentando sua
capacidade de enriquecimento de urnio (apesar de um relatrio da divulgao
de um relatrio da prpria CIA que indicava que o Ir havia parado a produo
de armas em 2003). Paradoxalmente, as presses e crises como as do Estreito
de Ormuz (quando a marinha britnica acusada de violar guas iranianas)
misturam-se s aproximaes e negociaes diplomticas: em Janeiro de 2008
Khamenei menciona a possibilidade de reativar relaes diplomticas com
os EUA e com a eleio de Barack Obama retomam-se as conversaes
para a reabertura da Embaixada norte-americana em Teer.
Em 2008, os EUA e a UE alternaram suas presses ao Ir com a
sinalizao, principalmente por parte da UE, de ofertas comerciais para que
174
o pas abrisse mo de seu programa nuclear. Embora tenha se mostrado

disposto a negociar maior transparncia do projeto sob a responsabilidade
da AEIA, o Ir vem se recusando a abandonar o enriquecimento de urnio, o
que preserva o impasse entre as partes. Mesmo a citada eleio de Barack
Obama, incluindo promessas de retomada de descongelamento e as
congratulaes enviadas ao recm-eleito presidente no alteraram
profundamente a dinmica destas relaes. A manuteno da linha dura em
Israel (ataques Faixa de Gaza), ameaas de repetio de bombardeio
unilateral de reatores iranianos tambm no se alteraram e a reeleio de
Ahmadinejad em junho de 2009 inseriu um novo ponto de inflexo neste
cenrio.
Esta reeleio revelou a continuidade da ciso entre reformistas e
tradicionalistas no pas, pois embora alijado da linha de frente do poder
(parlamento e presidncia) o movimento urbano manteve-se latente nas
universidades e entre mulheres e jovens. Pesquisas de opinio independentes
antes do pleito (no reconhecidas pelo governo) indicavam a possibilidade
de realizao de um segundo turno entre Ahmadinejad e Mir Hossein Mousavi,
que agregava o apoio do clero moderado e dos reformistas ligados a Khatami.
A reeleio de Ahmadinejad foi confirmada no primeiro turno com cerca de
63% dos votos, o que gerou inmeras acusaes de fraude dos que apoiavam
Mousavi e a ecloso de protestos em Teer. Reprimidos pelo governo, estes
protestos ganharam a mdia ocidental como prova da fragilidade do regime
dos aiatols no trigsimo aniversrio da revoluo. Entretanto, no possvel
desconsiderar que Ahmadinejad conseguiu considervel apoio no interior do
pas, sua base eleitoral, com a permanncia de suas posies internas e
externas.
Apesar desta instabilidade, a reeleio foi apoiada pelo Lder Supremo
e validada pelo Conselho dos Guardies. Em Agosto de 2009, Ahmadinejad
tomou posse para seu segundo mandato. Como aparentes concesses aos
reformistas, o Presidente indicou mulheres para cargos no Ministrio, mas
com uma viso conservadora, o que manteve as crticas dos reformistas. As
contradies presente no Ir revelam a permanncia da linha tnue entre a
tradio e a modernizao do pas, produto do sucesso de sua revoluo, e
que demandaro a reavaliao e ajustes de polticas.
Em termos externos, a posio do pas uma das mais relevantes no
Oriente Mdio e sua busca pela estabilidade e reconstruo de equilbrios,
estando ainda dependente de novos arranjos diplomticos na regio e no
175
mundo (e, principalmente, nas relaes com os EUA), e como uma possvel
ponte entre o Oriente e o Ocidente, similar ao da Turquia.
C) A sia Central e os Conflitos Estratgicos
Ao longo dos itens anteriores, a sia Central e seus atores foram
abordados ao se discutir a ao dos EUA, da Rssia e de pases asiticos
como China e ndia, mantendo sua relevncia como regio piv do sistema
devido a sua posio geogrfica e a sua posse de recursos estratgicos como
gs e petrleo. Sistematizando este quadro estratgico, preciso mencionar
que a rea composta pelas antigas repblicas soviticas da sia Central
que se tornaram independentes no ps-1989: Tadjiquisto, Turcomenisto,
Cazaquisto, Uzbequisto, Quirguisto e Azerbaijo. Majoritariamente
islmica, esta regio ainda engloba o Paquisto e o Afeganisto, e tem sido
objeto de disputa das potncias externas desde o Grande Jogo do sculo
XIX.
Como discutido, com o fim da Guerra da Fria e o desmantelamento da
URSS houve uma reedio do Grande Jogo. Tendo como base a disputa
pela explorao dos recursos energticos locais e o controle das rotas de
passagem de gasodutos e oleodutos, este novo Grande Jogo assumiu a face
da Diplomacia dos Dutos, opondo os interesses anglo-saxos e russos neste
campo. O avano britnico e norte-americano buscou explorar o vcuo de
poder gerado pelo fim da influncia sovitica no que definido por Brzezinski
como Blcs Eurasianos (e Buraco Negro igualmente). Para a Rssia, alm
da dimenso energtica, o declnio de sua presena influencia questes
econmicas e o controle de bases espaciais (como a de Baikonur no
Cazaquisto) e militares do antigo regime sovitico. A autonomia desta regio
tambm afetava as tendncias separatistas no Cucaso em reas como a
Chechnia, temendo os avanos muulmanos,
A situao tornou-se mais sensvel com a GWT de W. Bush que associou
a esta projeo energtica e a consolidao de alianas com pases como o
Turcomenisto e o Azerbaijo, a presena militar. Ainda que este projeto no
tenha conseguido solidez devido aos elevados custos financeiros e a reao
de Moscou ps-Putin (na qual se incluem acordos econmicos com as exrepblicas soviticas, a OCX e o incremento de contatos diplomticos), a
Guerra do Afeganisto (2001) ainda permanece como uma porta de entrada
dos EUA e da OTAN na sia Central.
176
O elevado grau de violncia e instabilidade do Afeganisto (alm do

Iraque) tem dificultado este projeto, demandando uma presena militar
constante no pas, que apresenta clara fragmentao e diviso entre suas
zonas urbanas e rurais. A mudana de regime afeg proposta pelos neocons,
e a ofensiva prometida por Obama nesta nao e na fronteira com o Paquisto,
no tem gerado resultados satisfatrios, o que pode ser percebido nas ltimas
eleies presidenciais de Agosto de 2009. Menos de 30% da populao
afeg compareceu s urnas e a reeleio de Hamid Karzai foi colocada em
dvida por seus adversrios como Abdulah Abdulah, o que provocou um
segundo turno previsto para Novermbro de 2009, com o apoio da
comunidade internacional.
Desde a invaso sovitica ao Afeganisto, e o conflito de 1979 a 1988,
a fragmentao e presena fundamentalista no Afeganisto so constantes,
no se devendo esquecer que, na oportunidade, no mbito da Guerra Fria,
os EUA apoiaram o talib na luta contra a URSS. Desenvolvida por
Brezezinski na administrao Carter e preservada por Reagan, esta estratgia
visava o enfraquecimento da URSS com o apoio aos lutadores da liberdade
(freedom fighters), dos quais se originaram a Al-Qaeda e o lder Bin Laden,
que voltaram-se contra os norte-americanos posteriormente.
Do Oriente Mdio sia Central, envolvendo a sia Meridional, e as
potncias internacionais, os choques pelo controle estratgico da Eursia
permanecem ao longo deste incio de sculo XXI, revelando os difceis
equilbrios de poder e sensveis dinmicas scio-econmicas-polticas de uma
regio que se mantm pressionada pela necessidade da modernizao, reforma
e reinsero internacional.
177
Captulo 3
As Relaes Internacionais do Brasil
Os desafios das ltimas dcadas impem-se de forma complexa e

diferenciada para os pases do cenrio mundial, em particular os em
desenvolvimento e/ou emergentes. Neste contexto, a agenda das Relaes
Internacionais do Brasil apresenta uma abrangente pauta de prioridades
regionais e globais no mbito estatal e no estatal. Esta pauta envolve as
iniciativas diante dos fenmenos e atores abordados nos Captulos 1 e 2. A
este quadro, somam-se as relaes bilaterais e multilaterais com parceiros
estatais e a presena nacional como parte ativa das OIGs.
Neste captulo so examinados os princpios e temas da poltica externa
brasileira, as linhas gerais de sua evoluo at 1989, o debate contemporneo
e a base geogrfica da poltica externa, o continente, com uma avaliao do
intercmbio hemisfrico e do espao sul-americano.
Parte I - Os Princpios Clssicos e os Temas Contemporneos
3.1 As Tradies da Poltica Externa Brasileira (1902/1989)
Avaliando a evoluo das Relaes Internacionais do Brasil no perodo
ps-Guerra Fria, percebe-se a existncia de um debate que envolve duas
tradies da poltica externa, que implicam variaes no sentido estratgico e
ttico da agenda: a bilateral-hemisfrica e a global-multilateral. Os ajustes
179
entre estas tradies, e suas variaes e alternncias, correspondem s

transformaes sociais, econmicas e polticas do pas ao longo de sua histria,
do sistema internacional, organismos e atores.
Tais tradies so associadas aos eixos vertical e horizontal da ao
externa, que correspondem ao Norte e ao Sul, e s vises de Primeiro e
Terceiro Mundo. Da mesma forma, correspondem a padres de ao e valores
compartilhados pelo Brasil no sistema internacional diante de seus parceiros
e dos organismos multilaterais, compondo a viso de Estado das relaes
internacionais do pas que, independente do perodo histrico, sustentam-se
como pilares e referncias do engajamento externo. De acordo com Cervo,
A poltica exterior do Brasil, em sua evoluo, vem agregando princpios e
valores diplomacia, de modo a tornar tais elementos inerentes a sua conduta
(...) um aps outro adquirem carter duradouro e, por vezes, permanente
(...) Eles exercem duas funes: (...) do previsibilidade ao externa (...)
e (...) moldam a conduta externa dos governos (...) Contribuem para fazer
da poltica exterior, poltica de Estado (...) (CERVO, 2008, p. 26)
Independente dos governos aplicarem estes elementos de maneira

diferenciada, gerando paradigmas especficos nos quais se alternam a
intensidade e hierarquia de prioridades, a partir dos eixos mencionados,
prevalece um conjunto de valores e princpios chave. Listando este conjunto,
estes temas so encontrados:
autodeterminao, no interveno e soluo pacfica de controvrsias;
juridicismo; multilateralismo normativo; ao externa cooperativa e noconfrontacionista; parcerias estratgicas; realismo e pragmatismo;
cordialidade oficial no trato com os vizinhos; desenvolvimento como vetor;
independncia de ao internacional. (CERVO, 2008, p. 27-31).
As tradies bilateral-hemisfrica e global-multilateral compem a base

da poltica externa ao longo do sculo XX111, sustentadas nos valores e
princpios acima descritos. A primeira destas, a bilateral hemisfrica, dominou
o campo diplomtico de 1902 a 1961 e foi formulada em suas origens pelo
Para a histria da poltica externa brasileira ver a obra clssica de CERVO e BUENO, 2002.
Neste captulo, so exploradas as grandes linhas das tradies das relaes internacionais e seus
paradigmas contemporneos.
111
180
AS RELAES INTERNACIONAIS DO BRASIL
Baro de Rio Branco. As principais caractersticas desta corrente referem-se

prioridade atribuda ao hemisfrio como espao preferencial de ao da
diplomacia, seguindo a consolidao do territrio brasileiro e o incio do
processo de desenvolvimento. A nfase por uma poltica externa de cunho
regional, com dois focos: os EUA e o Cone Sul.
Destes, a relao bilateral com os EUA definida como preferencial
devido aos interesses nacionais no espao regional, prioritrio na agenda
nacional e condizente com a capacidade e recursos disponveis naquele
momento. A centralidade aos EUA era atribuda devido alterao do
equilbrio de poder mundial, com a ascenso norte-americana consolidandose diante da hegemonia britnica. Em suas origens, o estabelecimento da
aliana especial percebida de um ponto de vista de autonomia, reforando
o poder de barganha brasileiro nas Amricas. Este fortalecimento nacional
no subcontinente interpretado por algumas correntes como de um possvel
subimperialismo brasileiro na Amrica do Sul, mas que se sustenta na premissa
do Brasil como potncia regional.
Outros termos relacionados ao intercmbio preferencial com os EUA
so os de alinhamento pragmtico e automtico. Estes alinhamentos referemse forma como o Brasil constri sua relao com este pas, com base em
uma poltica de barganha e troca de interesses, que era a viso original de Rio
Branco- o alinhamento pragmtico- ou uma postura de aceitao das iniciativas
norte-americanas, condicionando os objetivos nacionais aos deste parceiro,
visando, por meio desta concordncia e relativa subordinao benefcio- o
alinhamento automtico.
At 1961, so identificadas como fases de alinhamento pragmtico, a j
citada gesto Rio Branco (1902/1912), a Primeira e Segunda Era Vargas (1930/
1945 e 1951/1954) e a segunda metade do mandato de Juscelino Kubistchek
(1958/1961). Na primeira Era Vargas ocorre o processo de triangulao
estratgica entre o Brasil, os EUA e a Alemanha durante a Segunda Guerra,
processo definido por Gerson Moura como Autonomia na Dependncia.
Esta triangulao uma clssica estratgia de barganha diplomtica, que permitiu
ao Brasil alavancar por meio dos recursos e vantagens obtidas com os EUA
em troca de seu apoio na Guerra o seu processo de desenvolvimento iniciado
nos anos 1930 com base na lgica do processo de industrializao para a
substituio de importaes (Estado Desenvolvimentista).
O nacional desenvolvimentismo ganha impulso a partir da dcada de
1960 com um projeto concertado de crescimento, atingindo seu auge no
181
regime militar associado iniciativa de construo de uma potncia mdia.

Este impulso interliga-se ao nascimento da tradio global multilateral a partir
de 1961 com a PEI (Poltica Externa Independente).
O segundo governo Vargas e a metade final do governo JK representam
os primeiros ensaios de multilateralismo e abertura sistemtica para o mundo,
que amplia os eixos de ao alm do hemisfrio, e da base Norte-Sul,
consolidando a reavaliao de prioridades externas que foram a base da
PEI. Dentre estes, destacam-se em Vargas a abertura das aproximaes com
o Leste Europeu e a aproximao com naes em processo de independncia
no mundo afro-asitico ainda em seu estgio embrionrio. No caso de JK, a
despeito de uma forte aproximao com os EUA, os ensaios se caracterizam
pelo aprofundamento dos laos com a Europa Ocidental para auxlio na
industrializao brasileira (indstria automobilstica), a continuidade da abertura
para o leste e de aproximao com a Amrica Latina (Operao
Panamericana). Um dos resultados da OPA foi a criao da ALALC
(Associao Latino-Americana de Livre Comrcio) e do BID (Banco
Interamericano de Desenvolvimento).
Deve-se destacar que estes ensaios, embora tenham sido considerados
pelos EUA por vezes como contrrios ao intercmbio bilateral no mbito da
bipolaridade pela aproximao com pases do Leste, no possuam um
elemento confrontacionista ao Ocidente, consistindo-se em aproximaes
de carter mais econmico e no ideolgico. Da sua parte, nos anos 1960,
os EUA propuseram a Aliana Para o Progresso (ALPRO) em resposta
Revoluo Cubana (1959), mas sem o avano real da cooperao.
Ao nacional desenvolvimento ope-se ao modelo de desenvolvimento
associado e identidade plena com o Ocidente (EUA) que predomina no
encerramento da Segunda Guerra e incio da Guerra Fria, ligado ao modelo
de alinhamento automtico. Este padro predomina nos anos de 1912 a 1930
(modelo agro-exportador), 1946 a 1951 (Governo Dutra), 1954/1955 (Caf
Filho) e a primeira metade de JK (1956/1958). Por sua vez, o governo de
Castelo Branco representa um movimento ambguo de retorno do alinhamento
com preservao de autonomia.
Nesta verso da relao especial, o clculo estratgico passa pela
concesso e adeso poltica do pas s iniciativas norte-americanas, visando
interesses, benefcios econmicos e polticos como investimentos, abertura
de mercados e prestgio. A integrao ao Primeiro Mundo, a prioridade s
relaes Norte-Sul (eixo vertical), e normalizao das relaes internacionais
182
so outros componentes desta agenda e que se desenvolvem no perodo

contemporneo.
Neste perodo, 1902 a 1989, este padro prevalece at 1961, quando,
como citado, substitudo pelo global multilateral e a viso do nacional
desenvolvimentismo, dominante nas relaes internacionais do pas desde
ento (apesar do interregno de Castelo Branco nos anos 1960 e da dcada
de 1990 no ps-Guerra Fria). Desenvolvida nos governos de Jnio Quadros
e Joo Goulart pelos chanceleres San Tiago Dantas e Araujo Castro, a tradio
global multilateral surge a partir da PEI sustentada na percepo de dois
fenmenos: a transformao domstica do Brasil em um pas urbano em
desenvolvimento de porte mdio, consolidando-se como poder industrial,
cujas alianas e parcerias precisavam expandir-se alm do hemisfrio para
sustentar este crescimento e aumentar as alternativas de insero e a maior
fluidez do cenrio bipolar. Esta fluidez era representada pelo aumento da
relevncia das OIGs e a perda da rigidez dos blocos com a ascenso da
Europa Ocidental, o Japo e o Bloco Oriental (mundo socialista) como plos
de poder alternativos para o estabelecimento de parcerias.
O processo de descolonizao afro-asitico criava atores autnomos no
sistema com uma agenda de desenvolvimento e modernizao, compartilhada
pelo Brasil. Politicamente, a emergncia destes atores, somados as demais
naes em desenvolvimento, emergia uma nova identidade no sistema, a do
Terceiro Mundo e do Movimento No-Alinhado. Como indica Vizentini (1998),
estas mudanas ampliam o espao de ao da poltica externa brasileira,
combinando, ao tradicional eixo Norte-Sul, os eixos Sul-Leste e Sul-Sul.
Seguindo estas premissas e respondendo a este contexto, os princpios
da PEI foram listados em artigo de Quadros para Foreign Affairs em 1961,
com base nas vises de San Tiago Dantas (Ministro das Relaes Exteriores
de 1961/1962)112 e so sistematizados por Cervo e Bueno (2002) e Vizentini
(1998): ampliao do mercado externo dos produtos primrios, formulao
autnoma dos planos de desenvolvimento econmico, manuteno da paz
(coexistncia pacfica), auto-determinao e no-interveno e apoio
emancipao dos territrios coloniais.
No que se refere s caractersticas bsicas de ao, ocorre a
potencializao e mundializao das relaes internacionais, atuao isenta
Neste perodo tambm estiveram frente do MRE, Afonso Arinos de Melo Franco, Hermes
Lima, Evandro Lins e Silva e Joo Augusto de Araujo Castro.
112
183
de compromissos ideolgicos no campo estatal e nas OIGs, aproximao

com a Argentina e nfase nas novas parcerias. Outra tese que emerge a do
congelamento do poder mundial, que indica a assimetria existente entre os
pases do Norte e do Sul, reivindicando para as naes do Terceiro Mundo
tratamento igualitrio no acesso s tecnologias sensveis, fundamentais para o
desenvolvimento e a modernizao. Intensifica-se o objetivo do
desenvolvimento, a ideia e a prtica da diplomacia do Brasil como um jogador
e comerciante global (global trader and global player)113.
O incio do regime militar a partir do golpe de 31 de Maro em 1964114.
(perdurando at 1985) insere uma quebra nesta ascenso do nacional
desenvolvimentismo com o governo de Castelo Branco (1964/1967). O
regime militar posteriormente recupera as prioridades da autonomia e do
desenvolvimento visando a construo de uma potncia mdia no sistema
internacional. De acordo com Vizentini (1998), duas fases podem ser
identificadas no conjunto do regime: o modelo ascendente (1964/1974) e o
apogeu e declnio (1974/1985). 115
Analisando especificamente Castelo Branco, ainda que tenha preservado
posies autnomas relacionadas ao desenvolvimento de tecnologias sensveis
(nuclear116), a administrao buscou a recuperao da aliana com os EUA.
Esta recuperao tinha implicaes na poltica interna e externa: na interna,
representava a retomada do desenvolvimento associado e a construo de
uma nao moderna e liberal por meio da trade Estado, capital externo e a
burguesia nacional; na externa dos Chanceleres Vasco Leito da Cunha (1964/
1966) e Juracy Magalhes (1966/1967), priorizava a associao com os
EUA por meio do abandono de um discurso terceiro mundista e do reforo
da interdependncia e das fronteiras ideolgicas. Um claro discurso antiAs demandas do Terceiro Mundo podem ser resumidas nos 3 Ds: democracia,
desenvolvimento e desarmamento.
114
No contexto da Guerra Fria, da Revoluo Cubana (1959) e da Aliana para o Progresso
(1960), o golpe ocorre em uma realidade similar a da emergncia de outros regimes militares na
Amrica Latina: com o apoio dos EUA, visando barrar o avano das esquerdas na regio, e de
parte da sociedade nacional.
115
Para anlise detalhada das prioridades e paradigmas desenvolvidos pelo regime militar sugerese a leitura de VIZENTINI, 1998.
116
O desenvolvimento nuclear autnomo uma das grandes prioridades brasileiras a partir dos
anos 1950, quando a administrao Vargas cria o CNPq e estabelece o monoplio estatal em
pesquisa nuclear. Governos seguintes investem na instalao de reatores nucleares no pas, So
Paulo (IEA, hoje IPEN), Rio de Janeiro (IEN) e Belo Horizonte (CDTN). Por deter uma das
maiores reservas de urnio mundiais e outros minerais estratgicos, o pas possui elevadas
vantagens comparativas no setor. A CNEN criada em 1956.
113
184
comunista, assim como a preocupao com a segurana hemisfrica associamse a estas polticas, propondo a criao da Fora Interamericana de Paz. A
tese dos crculos concntricos da diplomacia a partir do hemisfrio reforase neste perodo.
Esta agenda, porm, no era consensual, em particular no campo externo.
Em oposio ao bilateral hemisfrica proposta por Castelo, o grupo que
pode ser denominado de nacionalista visava a ampliao da ao global e
multilateral do pas, com nfase na autonomia. As divergncias estendiam-se
ao mbito interno com relao durao e dinmica poltica do regime,
abertura do lado castelista (liberal) e mais autoritrio para os nacionalistas.
A partir de 1967, estas divergncias foram relativizadas com o predomnio
dos nacionalistas na conduo da poltica. As administraes de Costa e
Silva (1967/1969) e Emilio Garrastazu Mdici (1969/1974) correspondem
consolidao do modelo de desenvolvimento autnomo que atinge seu auge
na presidncia de Ernesto Geisel (1974/1979). Nas Relaes Internacionais,
a lgica da PEI retomada, mas sem suas dimenses sociais, consolidando o
modelo do regime militar de construo de potncia mdia, como analisa
Vizentini.
Em termos internos, Costa e Silva e Mdici enfatizam o combate ao
comunismo e prope uma correo de rumos das aes de Castelo, nos
quais se destacam medidas como o AI-5 (1968) e a dcada de 1970 foi
conhecida como os Anos de Chumbo e de nacionalismo (representados
no Brasil ame-o ou deixe-o e Pra Frente Brasil, tambm a luz do
tricampeonato). O perodo engloba a fase do Milagre Econmico (1968/
1973) com a ampliao do controle do Estado sobre o processo econmico,
sem abandonar a trade e enfatizando uma perspectiva heterodoxa de
liberalismo proposta por Helio Beltro e Delfim Neto frente dos Ministrios
do Planejamento e da Fazenda.
Na administrao Mdici, a partir do I Plano Nacional de
Desenvolvimento (PND), a mdia do crescimento oscila entre 10 a 13% e
se consolida o papel do Estado como agente do desenvolvimento por meio
dos grandes empreendimentos e empresas de infra-estrutura nos setores de
energia, transportes, telecomunicaes e educao (projetos smbolos do
perodo so Itaipu, Transamaznica, desenvolvimento de C&T). Na base de
sustentao e alavancamento deste projeto, o endividamento externo a juros
baixos essencial, o que, nos anos 1980, trouxe custos considerveis
economia.
185
Em termos de poltica externa, a administrao Costa e Silva rompe a

retomada do bilateralismo proposto por Castelo, enfatizando a dimenso de
autonomia. A prioridade reside na ampliao das vises globais-multilaterais,
reafirmando o projeto nacional de industrializao e modernizao a partir
da abertura brasileira em busca de alternativas ao Norte (EUA). A Diplomacia
da Prosperidade do Chanceler Jos de Magalhes Pinto (1967/1969) reafirma
a identidade do Brasil como um pas pertencente ao Sul e ao Terceiro Mundo,
ampliando a ao multilateral nas OIGs. As alternativas de parceria, contudo,
localizam-se no s no mundo afro-asitico e socialista, como na Amrica
Latina, e com outros pases desenvolvidos como Frana, Japo e Alemanha.
No caso da Amrica Latina, a perspectiva foi de autonomia, com o
abandono das vises castelistas e a intensificao de contatos para o
aproveitamento dos recursos hdricos do Cone Sul. Consolida-se o papel de
porta voz do desenvolvimento no G77 e na UNCTAD, assim como na ONU.
Uma das iniciativas mais significativas a recusa em assinar o TNP, atitude
que se torna simblica da busca da autonomia em cincia e tecnologia, em
particular no campo nuclear, criticando o monoplio do conhecimento dos
pases desenvolvidos.117
Na relao com os EUA preserva-se a identidade anti-comunista, mas
as aes do governo brasileiro representam fonte de preocupao para os
norte-americanos devido a seu carter autnomo e global em um momento
de descongelamento da bipolaridade e declnio relativo das superpotncias
(detente). Em 1969, o governo Nixon envia a Misso Rockfeller ao pas e
so conhecidas as declaraes de Kissinger sobre a relevncia do Brasil na
regio. Apesar destas aproximaes, os termos que passam a se aplicar ao
intercmbio bilateral so rivalidade emergente, o relacionamento perdido
e conflito administrado.
O crescimento econmico e a entrada de Mdici no poder mantm a
prioridade da abertura global e multilateral do Brasil, mas insere um componente
diferenciado Costa e Silva, com a Diplomacia do Interesse Nacional de Mario
Gibson Alves Barboza (1969/1974). Tal componente refere-se renuncia de
um discurso terceiro mundista e a insero do conceito de pragmatismo as
relaes com os EUA visando reaproximao. A relao entre o projeto de
Nos anos 1990, a no assinatura do TNP e outros tratados similares de tecnologias sensveis
foram considerados como responsveis por parte da crise da poltica externa nacional, uma vez
que segundo os argumentos correntes passavam a imagem de um pas conflitivo (autonomia
pela excluso) e sem credibilidade (3.3).
117
186
desenvolvimento e a insero internacional sustenta-se na viso da potncia

mdia, mas com a integrao ao Primeiro Mundo. Na Amrica Latina, a
assinatura do Tratado de Itaipu (1973) um marco, a nfase no bilateralismo
e no apoio aos demais regimes autoritrios. Vizentini argumenta que esta estratgia
amplia uma ao gradualista, mas sem abrir mo da defesa do acesso s
tecnologias, do multilateralismo e ao desenvolvimento o que, por natureza, gerava
certa medida de conflito com os EUA (outras tenses encontram-se na definio
das 200 milhas do mar territorial, do TNP e comrcio).
O legado de crescimento e ampliao das relaes internacionais globais
e multilaterais dos governos Costa e Silva e Mdici, associados ao
aprofundamento das tendncias multipolares do sistema nos anos 1970, leva
consolidao do poder nacional na administrao Geisel. A fora do projeto
de desenvolvimento leva ao auge do modelo de poltica externa do regime,
sistematizado no Pragmatismo Responsvel e Ecumnico do Chanceler
Azeredo da Silveira (1974/1979). De acordo com Vizentini,
O pragmatismo seria a busca de vantagens no cenrio internacional,
independentemente do regime e da ideologia. Responsabilidade diria
respeito s questes ideolgicas que no contaminariam a poltica
externa. E, finalmente, ecumenismo seria a ampliao de parcerias
desejadas (...) em escala planetria, isto , para alm do mbito
hemisfrico (...) (VIZENTINI, 1998, p. 208)
O salto qualitativo da agenda internacional consubstancia-se na explorao

de um conjunto abrangente de oportunidades nas relaes estatais e no
multilateralismo. Este conjunto explora parcerias ao Norte e ao Sul, ao Leste e
ao Oeste, compondo a tradio global multilateral em sua expresso mais bem
acabada at ento. Paradoxalmente, os contatos com o bloco socialista no
possuam respaldo similar ao da esquerda no pas, apesar da implementao
das primeiras medidas de abertura do regime. Inclusive, certas aes externas
como a aproximao com a URSS e a China eram bastante criticadas pela
linha mais conservadora. Frente a estas presses, Geisel inicia o processo de
abertura lenta e gradual conduzido por Golbery do Couto e Silva.
Iniciativas como a Lei Falco (1976), o Pacote de Abril e a Lei do
Divrcio (1977) e a revogao do AI-5 (1978) e a garantia da sucesso e
desta abertura com Figueiredo compe o conjunto do incio da
redemocratizao em resposta ao crescimento da oposio, a maior
187
participao das foras sociais e o desgaste natural do regime que sustentava

grande parte de sua legitimidade no crescimento econmico que, no ps1973 devido primeira crise do petrleo comea a dar sinais de desacelerao.
Nos anos 1980, isto se converte na estagnao e depois crise.
O governo Geisel lana o II PND, no qual se destaca o projeto de
desenvolvimento de fontes alternativas de energia, que resultam no Proalcool
(a tecnologia do etanol combustvel um dos grandes diferenciais de poder
do Brasil no sculo XXI) e no investimento no programa nuclear por meio do
Acordo Nuclear com a Alemanha (inserido no processo de nacionalizao
da segurana, conforme definido por Cervo e Bueno). Outro objetivo era
completar o projeto de desenvolvimento autnomo, finalizando o ciclo da
substituio de importaes, e iniciar um novo patamar de crescimento que
investisse nos setores contemplados na RTC da dcada de 1970 (informtica,
tecnologia de ponta).
A interao entre o setor interno e externo resulta, portanto, em um
complexo quadro de iniciativas. Analisando a agenda e natureza do
pragmatismo, consolida-se a presena brasileira como jogador global e
relevante pas em desenvolvimento (potncia mdia e grande Estado perifrico).
Como mencionado, os eixos Norte-Sul-Leste-Oeste so simultneos nesta
expanso da tradio global multilateral. Os principais vrtices de ao da
poltica externa so: os pases desenvolvidos da Europa Ocidental, com
prioridade Alemanha Ocidental, e o Japo, a Amrica Latina, o Oriente
Mdio, a frica e o Mundo Socialista (URSS, Leste Europeu e China).
A ampliao dos mercados externos para matrias primas visava pases
desenvolvidos, o mundo socialista e do mesmo porte do Brasil e para os
manufaturados e projetos de infra-estrutura o objetivo eram os PMDR. A
aquisio de tecnologia e a cooperao tcnica era prioritria, assim como a
obteno de recursos energticos por meio de aproximao com o Oriente
Mdio. A poltica africana, somada aos elementos econmicos, detinha forte
componente cultural e de compartilhamento de identidades e um passado
comum colonial e de herana tnica. Na Amrica Latina, a fase do pragmatismo
imprime um componente sul-americano na agenda, com o Tratado de
Cooperao Amaznica (1978), a continuidade do projeto de Itaipu e a
reaproximao com a Argentina.
Esta viso tm impactos no relacionamento com os EUA, medida que
os norte-americanos tinham dificuldades em acomodar o crescimento brasileiro
e percebiam as iniciativas do pragmatismo como de confrontao. A
188
mencionada nacionalizao da segurana118 composta pelo desenvolvimento

da indstria blica nacional (Engesa e Avibrs), a denncia do acordo militar
com os EUA (1977), o programa nuclear paralelo (domnio completo do
ciclo do combustvel nuclear e submarino nuclear), o Acordo Nuclear com a
Alemanha Ocidental (1975) e a Poltica de Informtica (1976) eram um ponto
sensvel.
A capacitao tecnolgica brasileira e seu incremento de projeo de
poder nos setores de segurana significavam tanto competio aos EUA em
alguns setores (mercado de armas), como de diferencial de poder no
hemisfrio. Deve-se mencionar que o Acordo Nuclear com a Alemanha seguese ao Acordo Brasil-EUA no mesmo campo com a White Westinghouse
(1972/1974), mas que fora suspenso por presses do governo de Jimmy
Carter, que demandava ajustes do regime no campo dos direitos humanos, o
que levou ao Brasil a buscar novas parcerias. Anteriormente, os EUA eram
os principais parceiros brasileiros no campo nuclear (vide o Acordo
Tecnolgico de 1955 e o Programa tomos para a Paz).
O Brasil ampliava suas parcerias e o amadurecimento de suas opes
no visava, por princpio ou escolha, a confrontao com os EUA. O alvo
era, na realidade, uma abertura maior de caminhos alm do mbito bilateral
hemisfrico, adequando sua agenda externa a sua nova condio de poder.
O objetivo seria alcanar um patamar no qual (...) nenhum alinhamento ou
concordncia ser irrestrito e nenhuma diferena ser irreconcilivel.
(VIZENTINI, 1998, p. 213). O que se observou foi um aumento de
desentendimentos comerciais e polticos (negociaes do GATT, abertura
do mercado dos EUA e proteo do brasileiro, aproximao do Brasil ao
mundo rabe, defesa da descolonizao e direitos humanos) que, nos anos
1980, trariam tenses cclicas ao relacionamento.
Estas tenses e o acmulo das presses dos EUA sobre o Brasil e outros
pases em desenvolvimento no contexto da ascenso de Ronald Reagan
presidncia norte-americana e da confrontao renovada com a URSS foi
um dos componentes da crise do regime e seu modelo a partir do incio dos
anos 1980. Esta crise atravessa a ltima presidncia do regime militar, a de
Joo Figueiredo (1979/1985) e a primeira civil, eleita indiretamente pelo
Colgio Eleitoral, a de Jos Sarney (1985/1989)- vice de Tancredo Neves,
CERVO e BUENO, 2002 oferecem uma detalhada anlise dos projetos que compem esta
agenda, assim como VIZENTINI, 1998. O Acordo com a Alemanha no foi realizado em sua
totalidade.
118
189
Sarney assume a presidncia devido ao falecimento de Neves na Nova

Repblica. Analisando este perodo de 1979 a 1989, a situao foi de recuo
poltico e econmico, o que levou ao aumento da vulnerabilidade externa e
gerou uma percepo menos positiva sobre o pas que dominou a primeira
metade da dcada de 1990.
Uma combinao de fatores estava na raiz deste processo. No campo
internacional, a ofensiva neoconservadora de Reagan representou o
fechamento de espaos no sistema, combinada com a segunda crise do
petrleo e o aumento dos juros da dvida externa. Eventos como a
desacelerao europia, a Guerra Ir-Iraque no Oriente Mdio, a crise na
frica e no bloco socialista relacionam-se a este padro. Os anos 1980
representam um refluxo para o movimento terceiro mundista e dos no
alinhados. Aes como a do Consenso de Cartagena de 1984 que propunham
a renegociao da dvida alcanaram pouco sucesso em um cenrio
caracterizado por presses e constrangimentos originrios do eixo vertical.
No caso brasileiro, a relao bilateral com os EUA atravessa um perodo
difcil: os choques comerciais se tornaram freqentes no mbito bilateral e
multilateral, com presses norte-americanas diretas em forma de retaliaes
comerciais, incluso na Lista Negra do Departamento de Comrcio, suspenso
da venda de supercomputadores, acusaes de protecionismo e
desenvolvimento de programas blicos, dentre outros. Os principais pontos
de desacordo referiam-se ao protecionismo brasileiro no setor de informtica
(a reserva de mercado e leis de 1976 e 1984) e propriedade intelectual. As
divergncias referem-se aos temas de direitos humanos, meio ambiente e
tecnologias sensveis, dvida externa, com o Brasil sendo apresentado como
um pas que no cumpria seus compromissos. O distanciamento estratgico
relativo oposio brasileira militarizao do Atlntico Sul tambm faz
parte dos desentendimentos.
Apesar destas limitaes, a administrao Figueiredo manteve a abertura
promovida pela ao do pragmatismo na Diplomacia do Universalismo do
Chanceler Ramiro Saraiva Guerreiro (1979/1985). Em resposta s
dificuldades de ampliao da agenda, procurou-se manter na medida do
possvel as parcerias conquistadas ao longo dos anos 1970, considerando as
dificuldades similares enfrentadas pelos parceiros. A intensificao dos projetos
no Cone Sul, dando sequncia sul-americanizao da poltica regional
iniciada pelo Geisel, foi uma das principais iniciativas do governo, cuja
continuidade foi assegurada e aprofundada por Sarney.
190
A crise do modelo no se resumia a estes constrangimentos externos,

como s dificuldades de administrar a fase final da transio do regime militar
democracia em meio crise econmica, expanso dos movimentos sociais
internos e reao dos conservadores. Dando prosseguimento abertura
lenta e gradual, as principais iniciativas do governo Figueiredo foram a Lei da
Anistia e a Reforma Partidria em 1979, as eleies diretas para governador
em 1982, acompanhadas pela reao contra a abertura com bombas em
sedes de partido e no Rio Centro. As greves no ABC paulista e o movimento
das Diretas J tambm fazem parte deste quadro, com a consolidao de
lideranas populares como as de Luis Incio Lula da Silva e Tancredo Neves.
Alm destas dimenses polticas, o sucesso do modelo no campo econmico
ao completar o processo de substituio de importaes iniciado nos anos
1930 e a dificuldade em acompanhar o salto qualitativo da RCT representaram
uma encruzilhada que o ltimo governo do regime no pode administrar
plenamente.
Um balano geral do perodo 1964/1985 revela um crescimento
significativo da economia, consolidando os processos industriais, de
modernizao e urbanizao nacional que, no campo externo, forneceram a
base de uma projeo internacional slida. Nesta projeo, o papel do Brasil
como potncia mdia, representante do Terceiro Mundo e com alianas
amplas nos eixos Sul-Norte-Leste, caracterizou o amadurecimento da tradio
multilateral global nascida com a PEI. Este salto qualitativo interno e externo
no ocorreu de forma uniforme em todos os setores, mas reforou a ao
internacional do pas. Como destaca Vizentini,
O Brasil ainda que marcado pelas deficincias scio-polticas bem
conhecidas, converteu-se no nico pas ao sul do Equador a possuir um
parque industrial completo e moderno, posicionando-se entre as dez maiores
economias do mundo (VIZENTINI, 1998, p. 333)
Este legado complexo perpassou todo o governo de Jos Sarney, a dcada

perdida. Internamente, coube a Sarney administrar o incio da
redemocratizao em uma situao econmica precria e scio-poltica difcil
aps o falecimento de um dos smbolos desta transio, o Presidente Tancredo
Neves, faltando ao Vice Presidente legitimidade e carisma similares ao seu
companheiro (e cabea) de chapa. O agravamento da situao econmica, o
aumento das presses norte-americanas, o encaminhamento do fim da Guerra
191
Fria, a exploso dos juros da dvida, os impasses econmicos e a hiperinflao,

os planos de ajuste (Cruzado, 1986) acentuaram a crise. Somadas, a crescente
vulnerabilidade derivada da estagnao econmica, as presses da
comunidade internacional no campo do meio ambiente, direitos humanos,
comrcio e tecnologias compunham a sensao de perda de lugar no mundo
e a emergncia de uma postura defensiva.
Tal postura derivava da tentativa de dar continuidade ao padro das
relaes internacionais universalistas, na linha global multilateral, com a criao
de uma diplomacia para o governo civil que administrasse a crise, sem perder
as parcerias consolidadas nos anos anteriores. Como resultado, as relaes
internacionais da Nova Repblica apresentaram uma razovel ambigidade
entre esta tendncia de manuteno do curso autnomo e a tentativa de
reinserir o Brasil no sistema a partir de uma readequao da agenda a estes
novos tempos (Olavo Setubal, 1985, e Roberto de Abreu Sodr 1986/1990
comandaram o MRE).
As relaes do Brasil com o Cone Sul e o intercmbio com os EUA so
exemplo destas vertentes. Enquanto no Cone Sul observa-se um progresso
das trocas regionais com a Argentina que na dcada seguinte resultam no
MERCOSUL, preservando um espao de independncia de ao, no mbito
bilateral Sarney inicia um processo de aproximao com os norte-americanos
(outras reas nas quais se sustentou a autonomia foram na frica e Oriente
Mdio). Este processo foi composto de sinalizaes de adequao da agenda
s demandas internacionais nos pontos mais sensveis mencionados acima
(meio ambiente, direitos humanos, comrcio, proliferao e tecnologias),
mesmo em meio elevao da confrontao no GATT e com o USTR
(aplicao da lista negra, da Super 301) e de tentativas de renegociar a dvida.
Apesar da crise econmica e do elevado grau de instabilidade interna, o
governo Sarney administrou a transio poltica forma equilibrada, e um dos
marcos do perodo a Constituio de 1988. As Relaes Internacionais do
Brasil so contempladas no Artigo 4, no qual se estabelece que o pas se
rege pelos seguintes princpios:
- independncia nacional, prevalncia dos direitos humanos,
autodeterminao dos povos, no-interveno, igualdade entre os Estados,
defesa da paz, soluo pacfica dos conflitos, repdio ao terrorismo e ao
racismo, cooperao entre os povos para o progresso da humanidade,
concesso de asilo poltico.
192
Estes princpios refletem o conjunto de prioridades e valores descritos

por Cervo e uma das mais significativas afirmaes da nova carta nacional
do governo civil o Pargrafo nico deste Artigo 4 no qual se estabelece
que A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica,
poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao
de uma comunidade latino-americana de naes. Esta prioridade recebe
significativa ateno dos governos brasileiros desde a promulgao da
Constituio, sendo uma das mais destacadas conquistas da agenda
externa nacional.
Sobre as atribuies dos poderes, o Artigo 84 define as do Poder
Executivo como manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar
seus representantes diplomticos; celebrar tratados, convenes e atos
internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; decretar o
estado de defesa e o estado de stio; decretar e executar a interveno
federal. Por sua vez, a competncia do Congresso Nacional encontrase descrita no Artigo 49: resolver definitivamente sobre tratados,
acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos
gravosos ao patrimnio nacional; autorizar o Presidente da Repblica a
declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que foras estrangeiras
transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente,
ressalvados os casos previstos em lei complementar.
A avaliao da presidncia apresenta resultados mistos: assinatura da
Declarao de Iguau, da Ata de Integrao Brasileiro-Argentina e o Tratado
de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento entre Brasil e a Argentina em
1985, 1986 e 1988, respectivamente, o reatamento das relaes diplomticas
com Cuba (1986), aprovao da criao da Zona de Paz e Cooperao do
Atlntico Sul (ZOPACAS) em 1986 e as presses da aplicao da mencionada
Super 301.
Sarney apresenta os primeiros passos do que seria a limpeza de
agenda intensificada por Fernando Collor (1990/1992). Embora a
poltica externa do primeiro governo civil aps o regime militar tenha
apresentado progressos no mbito regional e na redemocratizao,
constrangimentos estruturais internos e externos desempenharam papel
central na limitao dos esforos. Estes constrangimentos abriram
caminho para a reavaliao dos paradigmas dominantes deste 1961,
que se consolidaram no perodo seguinte, passando-se da dcada
perdida dcada bilateral.
193
3.2 A Dcada de 1990 e o Debate Ps-Guerra Fria (1990/2002)

As transformaes do sistema internacional e o fim da Guerra Fria
inseriram um momento de inflexo na poltica externa do Brasil e da maioria
das naes em desenvolvimento com a perda do referencial dos alinhamentos
(e no alinhamento) associados s aes de barganha e autonomia do perodo
anterior. Algumas vises tornaram-se predominantes no sistema internacional
no que se refere emergncia de uma nova ordem mundial e do fim da
histria, simblicos da aparente universalizao do modelo liberal e
unipolaridade da hegemonia dos EUA, a superpotncia restante.
O debate do ps-Guerra Fria sobre o futuro das Relaes Internacionais
do Brasil polarizou-se em torno da permanncia das aes globais-multilaterais
e a retomada da tradio bilateral-hemisfrica. No incio dos anos 1990, a
bilateral-hemisfrica suplanta as propostas de correo de rumos, priorizando
o eixo Norte/Vertical da poltica externa, com foco nos EUA. A lgica que
sustentou esta ao foi embasada na percepo da unipolaridade e na crtica
s iniciativas prvias (autonomia pela excluso)119.
Em contrapartida, a opo a da adequao aos fluxos do sistema
(autonomia pela integrao)120. Tal integrao era representada pela adeso
s reformas polticas e econmicas patrocinadas pelos EUA, seus projetos
latino americanos e que encontravam respaldo nas organizaes multilaterais
como a ONU e nas negociaes comerciais no mbito do Acordo Geral de
Comrcio e Tarifas (GATT). Um dos smbolos deste perodo foi a adeso s
prescries neoliberais do Consenso de Washington. O Brasil passou a se
reinserir a partir de uma relao privilegiada com os EUA. Nacionalmente,
esta postura foi mediada, segundo Cervo e Bueno O pensamento brasileiro
aplicado s Relaes Internacionais do Brasil desde 1990 no foi, portanto,
homogneo (...) (CERVO e BUENO, 2002, p. 456).
Em outros pases as escolhas recaram no completo alinhamento. O tipo
ideal foi a Argentina de Carlos Menem e sua prtica do Realismo Perifrico
e do Estado Normal121, acompanhado pelo Mxico de Carlos Salinas e o
Chile (Venezuela, Bolvia, Equador, Uruguai igualmente a aplicaram). Ao
paradigma do Estado Normal, nesta classificao de Cervo e Bueno somavamse o nacional desenvolvimentista e o logstico, de acordo com os autores,
VIGEVANI e OLIVEIRA, 2003.
VIGEVANI e OLIVEIRA, 2003.
121
CERVO e BUENO, 2002.
119
120
194
O Estado desenvolvimentista, de caractersticas tradicionais, refora o

aspecto nacional e autnomo da poltica exterior. Trata-se o Estado
empresrio que arrasta a sociedade no caminho do desenvolvimento
nacional e mediante a superao de dependncias econmicas estruturais
e de segurana. O Estado normal, inveno latino-americana dos anos
1990 (...) envolve trs parmetros de conduta: como Estado subserviente
(...) como Estado destrutivo (...) como Estado regressivo (...) o Estado
logstico que fortalece o ncleo nacional, transferindo sociedade
responsabilidades empreendedora e ajudando-a a operar no exterior, para
equilibrar os benefcio das interdependncia mediante um tipo de insero
madura no mundo globalizado (CERVO e BUENO, 2002, p. 457)
O governo que iniciou este processo foi o de Fernando Collor de Mello

(1990/1992), primeiro presidente eleito democraticamente depois do fim do
regime militar, com Jos Francisco Rezek (1990/1992) e Celso Lafer (1992),
exercendo o cargo de Ministro das Relaes Exteriores. Em um cenrio de
profunda crise, Collor construiu a campanha em tons populistas, propagando
a imagem da mudana e modernidade que levariam o Brasil ao Primeiro
Mundo. A implementao do Consenso de Washington e a assinatura de
diversos regimes internacionais foram prioridades, adequando por meio de
reformas econmicas aceleradas a sociedade brasileira s novas realidades
mundiais. No mbito multilateral isto implicou o abandono das polticas de
reivindicao e demandas do Terceiro Mundo.
Segundo Collor, o momento era de buscar a integrao aos principais fluxos
econmicos, sociais e polticos do sistema, garantindo os compromissos brasileiros
com as principais demandas do ps-Guerra Fria, compartilhando o otimismo do
perodo. Na gesto de Celso Lafer, estes elementos tticos foram apresentados
como uma integrao aos novos padres de ordem mundial emergentes no ps1989 que teriam a ONU e a liderana dos EUA como pilares fundamentais. Em
artigo para a revista Poltica Externa (1993), Lafer explicita estes princpios e
orientaes,
com esse esprito de civilidade democrtica que o Brasil se prope participar
do processo de reorganizao do sistema internacional. O momento histrico
excepcional que vivemos exige uma nova agenda que incorpore a um tempo
a percepo do presente e a anteviso do futuro (...) num exerccio permanente
de adaptao criativa (...) (LAFER, 1993, p. 97)
195
Estas aes representaram uma rpida abertura do mercado brasileiro

ao exterior, eliminando os principais contenciosos com os EUA: a reserva de
mercado no setor de informtica, acesso ao mercado interno, privatizaes
dos setores estratgicos e negociao da lei das patentes. Nas negociaes
comerciais do GATT, o Brasil abandonou seu protagonismo e articulaes
com naes em desenvolvimento como a ndia pela demanda do comrcio
livre, alinhando-se com os EUA.
No que se refere aos novos temas, a presidncia optou pela ttica da
credibilidade via adeso. No campo da proliferao, ainda que no tenha
assinado o TNP, Collor deixou claro que o pas abdicava do desenvolvimento
de tecnologias sensveis com atos simblicos como o fechamento de um poo
para testes nucleares na Serra do Cachimbo (PA). Houve o desmonte do
projeto de segurana nacional122, com a reduo dos investimentos no setor.
Durante quase uma dcada as Foras Armadas foram colocadas como baixa
prioridade, com o pas aderindo premissa da segurana compartilhada.
Esta situao somente comeou a mudar em 1998 com a criao do Ministrio
da Defesa no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) dando-se
incio a discusses mais substantivas sobre uma poltica de defesa, a questo
das relaes civis-militares e o reaparelhamento das Foras Armadas.
No conjunto destes novos temas, a questo ambiental e dos direitos
humanos mereceu ateno. A avaliao sobre a performance de Collor nestes
dois campos apresenta-se de forma diversa nos analistas, que se dividem
entre considerar positivas as iniciativas da administrao e as vises mais
crticas que as envolvem. Positivamente, o Brasil formalizou sua adeso formal
Conveno Americana de Direitos Humanos (Pacto de San Jos) e a Pactos
da ONU e da OEA. Em 1993, j em Itamar Franco, o pas tem participao
importante na Conferncia Mundial de Direitos Humanos, 1993, Viena. Estes
avanos fazem parte do processo de redemocratizao interna.
No meio ambiente, a interao adeso/autonomia (que se repete no
processo de integrao regional do Cone Sul) foi mais presente, com o
Brasil tomando frente dos processos com a realizao da Conferncia
Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro em Junho de
1992 (ECO-1992). A defesa do desenvolvimento sustentvel (Agenda
21) e da Conveno Quadro sobre mudana de clima (que resulta no
Protocolo de Kyoto em 1997) e a Conveno sobre Biodiversidade
122
CERVO e BUENO, 2002.
196
Biolgica representam conquistas diplomticas, enquanto no caso das

patentes o legado dbio.
Collor, ao lado de Menem, foi responsvel pela acelerao do processo
de integrao com a Argentina, com a formao do MERCOSUL (a Ata de
Buenos Aires, 1990, e o Tratado de Assuno, 1991 compe estas aes)
no contexto das iniciativas norte-americanas para a Amrica Latina e da lgica
neoliberal. Mesmo assim, o arranjo integracionistas manteve sua lgica de
autonomia por meio de uma atuao compensatria do Itamaraty que nestas
e outras questes procurou preservar certa margem de independncia,
contrabalanando as dinmicas de Collor. Na Guerra do Golfo de 1991, por
exemplo, o Brasil no se alinhou plenamente com os EUA, diferente da
Argentina que chegou a mandar navios de guerra para o Golfo. 123
O bilateralismo suplanta as parcerias globais construdas, colocando em
segundo plano as relaes com o mundo em desenvolvimento e de menor
desenvolvimento relativo, o que leva a uma inflexo negativa na poltica africana
e no Oriente Mdio. De acordo com Saraiva (2004), o Brasil se distancia de
seus parceiros africanos em um momento de crise do continente, o que
corresponde a uma marginalizao mais ampla do papel dos pases em
desenvolvimento no sistema internacional.
Em resposta, os pases em desenvolvimento receberiam reconhecimento
poltico, concesses comerciais e ajuda financeira e tecnolgica do eixo
vertical. A despeito do engajamento, o Brasil recebeu poucos benefcios.
Apesar da promessa de superar a crise, a administrao promoveu medidas
impopulares e sem efeito, como o congelamento da poupana (conduzido
pela Ministra da Fazenda Zlia Cardoso de Mello). O cenrio tornou-se
mais instvel quando o presidente, e seus principais assessores foram acusados
de corrupo, que levou ao impeachment em 1992.
Como prova do amadurecimento democrtico, o vice-presidente Itamar
Franco assumiu o poder e tentou, em um contexto bastante sensvel, estabilizar
o pas e minimizar os efeitos negativos das escolhas de Collor. Na poltica
externa, Franco teve Fernando Henrique Cardoso (1992/1993) e Celso
Amorim (1993/1994) no MRE e retomou a tradio global multilateral,
investindo em parcerias Sul-Sul com outras potncias em desenvolvimento.
No espao regional, o Brasil deu continuidade ao MERCOSUL (Protocolo
Para uma viso positiva da agenda de Collor, LAFER, 2003, e para os crticos BATISTA,
2003. Para Collor e Itamar, HIRST e PINHEIRO, 1995.
123
197
de Ouro Preto, 1994), incrementando seu sentido de autonomia e propondo

novos projetos de ao regional com a ALCSA (rea de Livre Comrcio
Sul Americana) e o Merconorte (Mercado Comum do Norte). A solidez da
plataforma continental era percebida como essencial para o fortalecimento
regional e nacional em meio vulnerabilidade gerada pelas opes do incio
da dcada. Esta linha encontra-se explicitada desde o primeiro discurso de
Itamar,
Abrir as fronteiras competio internacional no significa renunciar
soberania. O princpio que orientar as relaes com os outros povos
deve ser o da estrita reciprocidade. O mundo, depois da guerra fria, se
organiza em grandes blocos regionais, que prenunciam uma sociedade
poltica universal. Estamos participando do MERCOSUL, e sentimos
salutar desafio diante da integrao continental. Ao mesmo tempo em
que avanamos na integrao do Cone Sul, mantemos os nossos
compromissos com o Pacto Amaznico124. (FRANCO, 1992, s/p)
O objetivo de alcanar reconhecimento poltico teve o foco deslocado

da aquiescncia para um incremento de participao, em particular na ONU,
tendo como base a defesa da reforma do Conselho de Segurana e a
candidatura brasileira a um assento permanente. A mesma postura de
reivindicao estende-se a outros organismos multilaterais com o pas,
retomando sua identidade como pas de Terceiro Mundo. A administrao
recupera aes para a frica que, em 1996, no governo FHC resultam na
Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). Nas negociaes
comerciais, as atitudes so compensatrias. Nas relaes com os EUA, apesar
de algumas crticas norte-americanas ao governo, no predominam conflitos
srios. Embora o pas no seja considerado um modelo pelos EUA como
o so Argentina e Chile neste momento, no h uma baixa significativa na
diplomacia como no final dos anos 1980.
A grande conquista de Itamar foi na dimenso interna com a
implementao do Plano Real (1994) de estabilizao da economia a cargo
do Ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso (FHC) que, como
indicado, havia sido Ministro das Relaes Exteriores. Depois de quase quinze
Primeiro pronunciamento do Senhor Itamar Franco, Presidente da Repblica, Nao, em
cadeia facultativa de rdio e TV, no Palcio do Planalto. Braslia, DF, 30 de dezembro de 1992
in Discursos Selecionados do Presidente Itamar Franco, FUNAG, 2008.
124
198
anos de crise ininterrupta, hiperinflao, estagnao, o pas consegue retomar

um quadro de estabilidade domstica, com a superao da crise estrutural
prvia. O sucesso do Plano garantiu a FHC a vitria na eleio presidencial
de 1994 e sua reeleio em 1998. Durante a gesto Cardoso, o MRE ficou
sob a responsabilidade de Luiz Felipe Lampreia (1995/2002) e Celso Lafer
(2002), e imprimiu uma nova quebra na poltica externa do perodo.
Diferente de Itamar que retomara o perfil global-multilateral da poltica
externa, FHC recuperou as premissas e lgica do incio dos anos 1990
sustentada no bilateralismo. Embora de uma forma mais equilibrada do que
Collor e outros governos latino americanos, FHC investiu na ttica da
integrao ao sistema via credibilidade e legitimao nacional por meio da
adeso aos regimes internacionais e a retomada dos processos de abertura e
privatizao interrompidos por Itamar. A viso do Brasil como um pas do
Terceiro Mundo ou perifrico foi trocada pelo iderio do Primeiro Mundo e
de uma nova era da poltica mundial sustentada nas premissas do neoliberalismo
e da governana mundial. Apesar de FHC sustentar seus alinhamentos de um
ponto de vista pragmtico, sem o automatismo de seu antecessor, o eixo
vertical predominava sobre o horizontal, privilegiando a tradio bilateralhemisfrica.
FHC exerceu a Diplomacia Presidencial durante seus dois mandatos,
apresentando-se como porta voz e face do Brasil no sistema internacional. A
intensificao das viagens, a participao em reunies e cpulas bi e
multilaterais, a visibilidade em organizaes internacionais teve espao
importante. FHC imprimia imagem brasileira um perfil de Primeiro Mundo,
condizente com a agenda que defendia nas relaes internacionais de eixo
vertical, tornando-se lder de uma nova gerao de lderes latino-americanos
comprometidos com a insero moderna de suas sociedades. Ao lado de Bill
Clinton e Tony Blair, FHC era definido como um dos principais nomes da
Terceira Via e da reforma do paradigma social democrata. Um dos exemplos
mais significativos desta Diplomacia foi a Cpula das Amricas em 1994,
quando o Brasil participa com dois presidentes, Itamar Franco e FHC.
Esta dinmica vertical, mas de responsabilidade e legitimidade, levaria
ao reconhecimento do pas como pilar da nova ordem a partir da solidez de
seu status como potncia e compromissos. Em termos concretos, as aes
brasileiras, somadas Diplomacia Presidencial, consistiram-se da retomada
da implementao do Consenso de Washington e do projeto de privatizaes,
introduzindo as reformas da segunda gerao no campo social. Nas Relaes
199
Internacionais, em 1995 o Brasil participou da criao da OMC, no

encerramento da Rodada Uruguai do GATT (Ata de Marrakesh), aderiu ao
MTCR (Regime de Controle de Tecnologias de Msseis), o Congresso
Nacional aprovou a Lei das Patentes (1996), a Cultivares (1997).
Anteriormente, o pas j ratificara o Tratado de Tlatelolco e seus compromissos
com o CTBT, deixando clara sua opo pela paz e uma Amrica Latina e
sistema internacional livre de armas nucleares.
O movimento mais simblico deste processo de adeso aos regimes foi
a ratificao do TNP em 1998, um marco na agenda de reinsero internacional
do Brasil como um pas confivel e legtimo. A ratificao do TNP e dos
demais regimes, associados aos compromissos assumidos, era prova do novo
papel brasileiro, dotando suas aes de credibilidade125. J em seu discurso
de posse, estas linhas eram definidas pelo Ministro das Relaes Exteriores
Luis Filipe Lampreia,
A poltica externa ser resultado de uma viso orgnica do mundo e do
Brasil (...) Melhorar as condies da nossa insero internacional um
instrumento bsico no processo de transformao qualitativa da sociedade
brasileira (...) ao mesmo tempo em que esta transformao (...) ser uma
alavanca fundamental para a melhoria do padro de insero externa do
Brasil (...) Estamos engajados em parcerias internacionais que ampliam a
nossa presena no mundo (...) somos um mercador global e um ator global
(...) com a economia mais aberta (...) temos melhores condies de buscar
e mesmo exigir mais acesso e prticas leais e transparentes em matria de
comrcio, transferncia de tecnologia e investimentos (...) somos mais
confiveis e temos mais credibilidade (...) (LAMPREIA, 1995, p. 31-33)
Segundo a lgica destas opes, estas contribuies positivas, que

substituam a barganha, garantiriam a integrao ao Norte e aos organismos
internacionais multilaterais, vide o reconhecimento dos esforos brasileiros
pela comunidade internacional (i.e os EUA e os demais pases desenvolvidos).
Naes como a ndia e a China com as quais o Brasil compartilhou sua posio contrria ao
TNP durante as dcadas anteriores, no abdicaram de suas demandas e iniciativas no campo
nuclear. Dentre os BRIC, o Brasil o nico que no detm fora considervel no campo militar,
situao que vem tentando corrigir no final da primeira dcada do sculo XXI. China e ndia so
reconhecidas pelos EUA como potncias e a ndia assinou um tratado nuclear com este pas,
mesmo sem ser signatria do TNP.
125
200
Como resultado, o pas realizaria seus propsitos, tendo como principais

objetivos o comrcio livre e justo nas negociaes da OMC e da ALCA e
um assento permanente no CSONU. Apesar destes esforos e dos elogios
recebidos pelo Brasil dos EUA, ressaltando o bom relacionamento pessoal
estabelecido entre Clinton e FHC, os resultados foram poucos.
Somada a esta ausncia de benefcios, outros custos da opo
vertical e das polticas neoliberais e de recuo internacional comearam
a se tornar patentes a partir de 1997, com a ecloso de diversas crises
financeiras internacionais na Rssia, sia e Amrica Latina. As limitaes
desta postura centralizada no eixo vertical comearam a se tornar mais
patentes no s para o Brasil, mas os demais pases latino-americanos
no binio 1998/1999, com o esgotamento da aplicao da agenda
neoliberal e os efeitos da crise scio-econmica. A dimenso poltica,
com elevados graus de instabilidade variando de pas a pas, tambm
foi afetada, refletindo no campo externo em perda de poder de barganha.
No Brasil, a economia apresentava sinais similares de estagnao e
instabilidade, o que se refletiu na correo de rumos do Plano Real no
perodo ps-reeleio de FHC (em particular o ajuste do cmbio) e
uma quebra relativa da poltica externa.
Na oscilao entre as tradies bilateral hemisfrica e a global multilateral,
revela-se uma tendncia recuperao da global multilateral e ao reequilbrio
dos eixos vertical e horizontal. Deve-se ressaltar, contudo, que mesmo no
primeiro mandato de FHC quando predominou a dimenso vertical no discurso
e em algumas aes poltico-diplomticas, focos de resistncia em particular
na questo da integrao regional e das negociaes comerciais na correlao
OMC, ALCA, MERCOSUL e integrao regional sul-americana
permaneceram. A etapa final das relaes internacionais da presidncia FHC
revela-se mais complexa do que seu incio, j se desprendendo dos
constrangimentos da dcada bilateral.
Intensificou-se o discurso contra a globalizao assimtrica nos fruns
multilaterais proposta brasileira era a de construo de uma globalizao
solidria, que dividisse os benefcios da interdependncia, com ateno aos
custos sociais. Nas dimenses das parcerias externas, foram incentivados
contatos com pases continentais como Rssia, China e ndia, com foco na
cooperao cientfico-tecnolgica. No mbito multilateral, o Brasil consolidou
uma postura mais reivindicatria na ONU, mas principalmente na OMC com
a abertura de diversos painis contra prticas comerciais injustas dos pases
201
desenvolvidos, estendendo questo das negociaes da ALCA. Nas

palavras de FHC,
A globalizao s ser sustentvel se incorporar a dimenso da justia.
Nosso lema h de ser o da globalizao solidria, em contraposio
atual globalizao assimtrica (...)Uma ordem internacional mais solidria
e mais justa no existir sem a ao consciente da comunidade das naes.
um objetivo demasiado precioso para ser deixado ao sabor das foras do
mercado ou aos caprichos da poltica de poder.126 (CARDOSO, 2001, s/p)
Os avanos mais significativos foram alcanados na Amrica do Sul com

a Cpula de Braslia em 2000 que promoveu a criao da IIRSA (Integrao
da Infraestrutura Regional Sul Americana), com inspirao na ALCSA e que
visava o fortalecimento do MERCOSUL a luz da profunda crise de alguns de
seus membros como a Argentina, base das futuras propostas da CASA e da
UNASUL na administrao de Luis Incio Lula da Silva. Nos EUA, o
endurecimento da poltica de Clinton que levou ao Plano Colmbia e a ascenso
de Bush filho ao poder, somados aos atentados de 11/09 tambm levaram a
um perodo de relativo distanciamento.
A nao encerra a dcada de 1990 em uma situao poltico-econmicadiplomtica muito diferente do imediato ps-Guerra Fria, com a consolidao
e amadurecimento da economia e da poltica diminuindo o sentido de
vulnerabilidade anterior. Neste contexto, observa-se o incio da recuperao
da tradio global multilateral. Na diplomacia dos eixos Norte/Sul, a
Presidncia Lula completa o ciclo desta recuperao da autonomia nacional
e da soberania, reforando os componentes assertivos e de alto perfil da
ao internacional do pas, fortalecendo antigas parcerias e renovando o
equilbrio entre as dimenses vertical e horizontal da poltica externa.
3.3 A Poltica Externa do Sculo XXI: Os Eixos Combinados (2003/
2009)
A reavaliao do eixo vertical (e da tradio bilateral hemisfrica) da poltica
externa brasileira como primeira prioridade teve incio j na transio do sculo
Texto base do discurso do Senhor Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, na
abertura do debate geral da 56a Sesso da Assemblia Geral das Naes Unidas Nova York, 10
de novembro de 2001.
126
202
XX ao XXI a partir de 1999, parte final do segundo mandato de FHC. A

consolidao deste processo e a mudana de nfase e combinao dos eixos da
poltica externa brasileira127 ganhou maior evidncia na administrao seguinte de
Luis Incio Lula da Silva, cujo mandato inicia-se em Janeiro de 2003.
A ascenso de Lula ao poder foi parte de um processo de renovao das
esquerdas no continente latino-americano depois da crise dos anos 1990 e do
surgimento de movimentos como o FSM. Nas Amricas, este processo envolveu
no s o Brasil, mas outras naes, em particular a Venezuela do Presidente Hugo
Chvez que igualmente ofereceu uma alternativa de insero ao modelo neoliberal.
Complementares e divergentes, estas novas agendas evidenciaram a transio deste
modelo anterior para uma insero renovada e mais assertiva da parte do Brasil.
Alguns elementos do final do governo FHC como a integrao sul-americana
ganharam maior destaque e um contedo de autonomia, e a poltica externa passou
por um processo de maior afirmao. Conduzindo este processo, frente do MRE,
Celso Amorim (2003 em diante)128, que exercera o mesmo cargo em Franco.
A consolidao da identidade e soberania nacionais em contraposio s
concesses do incio dos anos 1990 so componentes essenciais, assim como a
retomada das demandas sociais do pas no campo social e econmico e
internacional. Estas demandas referem-se ao perfil do pas como uma nao de
Terceiro Mundo, que trafega com responsabilidade e projeo entre seu espao,
o das grandes naes perifricas emergentes e o Primeiro Mundo, oferecendo
uma perspectiva ps-globalizao e de crtica construtiva. A dimenso do orgulho,
da insero autnoma no sistema internacional por meio da retomada da tradio
multilateral global e o reequilbrio dos eixos Norte-Sul (Vertical/Horizontal) so
peas-chave. A recuperao das Foras Armadas (reaparelhamento) e a
formulao de uma nova Estratgia Nacional de Defesa, cuja ltima verso de
2008129 definem-se como essenciais na realizao deste projeto.
No discurso de posse do Presidente Lula estas questes esto bem
delineadas,
Mudana; esta a palavra-chave, esta foi a grande mensagem da
sociedade brasileira (...) Diante do esgotamento de um modelo (...)Nossa
Outro termo aplicado de autonomia pela diversificao ver VIGEVANI e CEPALUNI,
2007.
128
ROTHKOPF, 2009 em post par a revista norte-americana Foreign Policy no ms de Outubro
definiu o Embaixador Celso Amorim como o melhor Ministro das Relaes Exteriores. Ver
rothkopf.foreignpolicy.com/posts/2009/10/07/the_world_s_best_foreign_minister
129
Disponvel em http://www.defesa.gov.br
127
203
poltica externa refletir tambm os anseios de mudana (...) No meu Governo,

a ao diplomtica do Brasil estar orientada por uma perspectiva humanista
e ser, antes de tudo, um instrumento do desenvolvimento nacional. Por
meio do comrcio exterior, da capacitao de tecnologias avanadas, e da
busca de investimentos produtivos, o relacionamento externo do Brasil dever
contribuir para a melhoria das condies de vida da mulher e do homem
brasileiros (...) Estaremos atentos tambm para que essas negociaes, que
hoje em dia vo muito alm de meras redues tarifrias e englobam um
amplo espectro normativo, no criem restries inaceitveis ao direito
soberano do povo brasileiro de decidir sobre seu modelo de desenvolvimento.
(LULA, 2003, p. 14)
Viso similar expressa no discurso de posse do Ministro das Relaes

Exteriores Celso Amorim,
O Brasil ter uma poltica externa voltada para o desenvolvimento e a paz,
que buscar reduzir o hiato entre as naes ricas e pobres, promover o
respeito da igualdade entre os povos e a democratizao efetiva do sistema
internacional (...) Temos que levar esta postura de ativismo responsvel e
confiante ao plano das relaes externas. No fugiremos de um protagonismo
engajado (...) Nossa poltica externa no pode estar confinada a uma nica
regio nem pode ficar restrita a uma nica dimenso (...) O Brasil atuar,
sem inibies, nos vrios foros regionais e globais (AMORIM, 2003, p, 5051 e p. 57-58)
Na escala de prioridades da poltica externa, o eixo horizontal de parcerias

Sul-Sul, ligadas tradio global multilateral surge no topo da agenda, refletindo a
recuperao da identidade nacional como um pas de Terceiro Mundo. Este perfil
de potncia mdia em desenvolvimento, que pode ser definida como um grande
Estado perifrico, hoje emergente, no representa confrontao ou oposio ao
eixo vertical. Trata-se de uma adaptao necessria das tradies e princpios clssicos
da poltica externa, atualizando-os para o status e agenda nacional do sculo XXI.
As Relaes Internacionais so percebidas de uma forma no excludente,
nas quais o reforo do eixo Sul atua simultaneamente como reforo do eixo
Norte, justamente pela solidez dos princpios de autonomia e independncia
associados a esta identidade. Aliderana brasileira dos pases em desenvolvimento
e sua presena em fruns do Primeiro e do Terceiro Mundo, como representante
204
do renascimento deste segundo movimento aumentou o poder de barganha e a

credibilidade nacionais, no mais pelo caminho da adeso, mas sim da reafirmao.
Os eixos no somente se combinam, como se complementam, agregando
assertividade e confiana diplomacia, que amplia suas alternativas e possibilidades
de ao internacional. Trata-se de uma agenda complexa e abrangente como
destacado, e se poder perceber pela anlise das dimenses prticas de sua
aplicao agenda diante dos EUA e na Amrica do Sul, no mundo e nas OIGs.
Mas, em linhas gerais, em que se consistem estes eixos na administrao Lula e
que representam a retomada e atualizao da tradio multilateral global?
O eixo horizontal representado pelas parcerias com as naes emergentes,
como ndia, China, frica do Sul e a Rssia. Este eixo composto tambm pelos
PMDRs da frica, sia e Oriente Mdio. So relaes que apresentam tanto simetrias
quanto assimetrias no que se refere a seus recursos e posio relativa na ordem mundial,
mas que compartilham as demandas sociais, de modernizao econmica e reforma
democrtica das Relaes Internacionais. Os benefcios potenciais deste eixo so
econmicos, estratgicos, sociais e polticos a partir destas identidades e de experincias
histricas similares. Este eixo representa a dimenso terceiro-mundista da poltica
externa, tambm definida como relaes Sul-Sul (horizontais).
Na dimenso poltico-estratgica, a proximidade de objetivos entre as naes
do Sul refere-se a uma reivindicao constante desde o fim da Guerra Fria que
a da reforma das OIGs como G8, FMI, Banco Mundial e, principalmente, do
CSONU. Aqui a dinmica de alianas e coalizes complexa e envolve no s
o eixo vertical como o horizontal. No que se refere ao G8, Brasil, China, frica
do Sul e ndia associam-se para a promoo de um novo organismo que inclua
pases emergentes, completando a atualizao do antigo G-7 iniciada com a
incluso da Rssia. As hipteses giram em torno de um G-10, G-13, como uma
verso de emergentes, o G-5 com Brasil, China, ndia, frica do Sul e Rssia.
Sobre este tema, o Ministro Celso Amorim afirma que
difcil prever se haver um G-11, G-12, G-13 ou outro G. Mas duas coisas
so certas. Uma que esses mecanismos embora teis no substituem as
instncias multilaterais formais. A outra que no existe ordem ou governana
no plano internacional sem que a maioria esmagadora da humanidade
internacional participe de sua gesto. (AMORIM, 2007, p. 19)
Uma clara agenda social une estas naes e os PMDRs, com base na
defesa da justia social e da igualdade, nos quais se destacam projetos de
205
desenvolvimento, renegociao da dvida, questes ligadas sade, educao,

infra-estrutura, cidadania, direitos humanos, segurana pblica e alimentar
(Fome Zero). O acesso a tecnologias, medicamentos, ajuda e investimentos
encontram-se presentes neste campo, que se reflete em indicadores sociais
como o IDH, relacionando-se modernizao interna destas sociedades e a
correo de suas desigualdades. Existe uma elevada correlao entre estes
temas com as Metas do Milnio130 da ONU.
Em termos econmicos (e estratgico-diplomticos), estes pases possuem
potencial para formar uma frente unida nas OIGs (com fora quantitativa pelo nmero
e qualitativa pelo status) que levou ao aumento de seu poder de barganha no
comrcio, emprstimos, dvida externa, transferncia de tecnologias, ajuda direta e
investimentos. No campo comercial, o surgimento do G20 comercial articulado
pela diplomacia brasileira ao lado das outras naes emergentes e os PMDRs,
surge como um dos mais relevantes desenvolvimentos de alianas de geometria
varivel no contexto do ps-Guerra Fria. O G20 comercial um elemento de
resistncia destes pases frente o mundo desenvolvido, e, a partir da crise econmica
de 2008, assume um papel diferenciado de articulao das novas discusses sobre
a reforma do sistema internacional dentro do G20 financeiro. A coordenao entre
ambos G20, e sua convivncia como fruns de discusses globais, simboliza o
potencial de combinao dos eixos vertical e horizontal (Captulo 4).
A cooperao entre emergentes engloba elementos de competio
e rivalidades regionais estratgicas, especialmente entre as naes
asiticas. A cooperao afetada pelas aes da hegemonia (EUA)
sobre estes pases, tanto no sentido da cooptao para afast-los de
suas coalizes potenciais (dividir para governar) como da presso
em tpicos de negociaes e setores nos quais estas naes detm,
como pases do Terceiro Mundo, vulnerabilidades.
Em algumas esferas, ndia, Brasil e China disputam os mesmos mercados
e concesses no Norte, que ainda pode exercitar seu maior poder para
pressionar estas naes e oferecer diferentes benefcios para cada uma das
potncias em sua tradicional ttica de equilbrio de poder e conteno mtua.
As exportaes para os PMDRs tambm so um campo de choque, uma vez
Oito metas compem a Declarao do Milnio da ONU de 2000: erradicao da pobreza e da
fome, acesso ao ensino bsico universal, igualdade entre os sexos, reduo da mortalidade
infantil, melhoria sade materna, combate ao HIV, malria e outras epidemias, sustentabilidade
ambiental e desenvolvimento. A expectativa era de cumprimento destas metas at 2015, o que
a prpria ONU reconhece ser difcil. O Captulo 5 volta a esta questo.
130
206
que estes pases na frica e no Oriente Mdio so mercados para bens de

baixo e de alto valor agregado, representando, por sua vez, fonte de recursos
estratgicos no campo energtico e de matrias primas. A ofensiva da China na
frica e Amrica Latina em busca destes bens por meio de trocas comerciais,
ajuda direta e obras de infra-estrutura exemplo deste movimento, confrontando
avanos indianos, brasileiros e norte-americanos no continente.
Apesar deste elemento competitivo, o Brasil conseguiu aumentar sua presena
nos mercados do Sul e estabelecer contatos mais amplos, em particular com a
ndia e frica do Sul, que mostra a complementaridade entre os emergentes. O
IBAS (G-3) que agrega Brasil, ndia e frica do Sul, um frum de dilogo de
carter Sul-Sul tem promovido o crescimento das arenas de cooperao cientfica,
tecnolgica e poltica e ser objeto de anlise no Captulo 4.
Alm da frica do Sul, outras naes do continente recebem ateno
sistemtica do Brasil, recuperando a dimenso africana da poltica externa que
havia sido matizada nos anos 1990.Aidentidade racial, a busca do desenvolvimento
como democracias multiraciais, o passado histrico colonial so parte desta agenda,
assim como a elaborao de polticas educacionais e sociais de incluso (ensino,
aumento de intercmbio e polticas afirmativas). O Presidente Lula definiu a
retomada das relaes africanas como uma obrigao poltica, moral e histrica.
Com a China a parceria tem se desenvolvido nestas dimenses de
cooperao tcnica e cientfica, havendo maiores choques na rea
comercial. Tais choques resultam no s da competio mencionada acima,
a Norte e Sul, mas da penetrao dos produtos chineses no mercado
brasileiro, que tem sofrido restries em setores como txteis, calados e
brinquedos. O relacionamento Rssia-Brasil eleva-se no eixo comercial
e poltico, com relativa menor velocidade. Como se discute no Captulo
4, as relaes Sul-Sul solidificam-se gradualmente, e em mais intensidade
do que no eixo Norte, o que se revela na anlise de Celso Amorim,
Pegue um economista como o Albert Fishlow (da Columbia University).
Em entrevista recente ele disse que o desenvolvimento dessas relaes SulSul uma das razes pelas quais o Brasil encontra-se menos vulnervel
aos problemas na economia americana. Fishlow sempre defendeu a ALCA
no lugar de nossas iniciativas com a China, a frica, os pases rabes e
sobretudo com a prpria Amrica do Sul. Quando ele fala agora sobre o
Brasil e a crise americana, no h a menor dvida que optamos pelo
caminho certo. Ao criarmos o G-20 acabamos por extrapolar o mbito da
207
Organizao Mundial de Comrcio (OMC). Isso nos valeu uma

credibilidade enorme com os pases em desenvolvimento que acaba enfim
se refletindo no clima dos negcios. Entre 2003 e 2007 num contexto em
que as relaes comerciais do Brasil cresceram como nunca, a participao
dos pases em desenvolvimento no montante de nossas exportaes que
era de 45%, trocou de posio com a dois pases desenvolvidos que
correspondia a 55%. Hoje exatamente o contrrio, o que nos deu um
colcho para enfrentar a crise. A maioria dos economistas est dizendo
agora que a esperana de crescimento do mundo reside nos pases
emergentes (...) Ns tivemos a intuio- ou percepo- disso antes das
coisas acontecerem. (Entrevista de AMORIM a PAIVA, 2008, J5)
As Tabelas de 1 a 4 sobre os fluxos comerciais brasileiros de importao e

exportao abaixo revelam a sua ampliao, diversificao e heterogeneidade
em ambos os eixos Sul e Norte em 2008 e os resultados parciais de 2009,
resultados de esforos conjuntos poltico-econmicos e diplomticos do governo.
Tabela 1- Exportao Segundo os Pases de Destino- Janeiro a Julho 2009
Fonte: receita.fazenda.gov.br
208
Tabela 2- Exportao Segundo os Pases de Destino- Janeiro a Dezembro 2008
Tabela 3- Importao Segundo os Pases de Aquisio- Janeiro a Julho

2009
209
Complementando este eixo horizontal com elevado grau de prioridade e

como uma plataforma de relacionamento entre o Brasil, seus parceiros e o
restante do mundo encontram-se os projetos de integrao sul-americana.
Desde os anos 1970, esta poltica sul-americana assumiu status de prioridade
primeira. Alm das questes comerciais, iniciativas como a ALCSA, IIRSA,
CASA e UNASUL, possuem uma dimenso poltica e estratgica que visa
estabelecer laos que ultrapassem a livre troca de mercadorias, concentrandose na complementaridade das economias, sua identidade cultural e problemas
sociais comuns, associando a somatria de vantagens estratgicas
comparativas nos setores energtico, de infra-estrutura e produo de bens
(industriais, agrcolas e matrias primas)131. A ampliao dos contatos extraregionais, capitaneados pela diplomacia brasileira simbolizados no IBAS e a
Cpula dos Pases rabes e Sul-Americanos fazem parte desta agenda.
Contudo, estas propostas de unidade no eliminam a existncia de projetos
concorrentes ao brasileiro como os apresentados pelos EUA ou Venezuela
ou questes sensveis entre o Brasil e seus parceiros (ver 3.5).
O eixo Sul e o Norte reforam-se mutuamente com estes esforos. O outro
eixo que recebe ateno o vertical, representado pelos tradicionais intercmbios
com pases do Primeiro Mundo, EUA, naes da Unio Europeia e Japo. Tais
intercmbios correspondem a temas econmicos (financeiros e comerciais),
estratgicos e polticos, amparados por uma clara percepo das assimetrias de
poder, potenciais e obstculos destas relaes. Consideradas as trs reas de
oportunidade, os EUA mantm-se como principal e nosso mais importante parceiro
individual. Avaliando com distanciamento a ltima dcada das relaes bilaterais
Brasil-EUA no existiram rupturas, mas sim um crescente aprofundamento de
contatos com conscincia mtua dos limites e possibilidades de cada parceiro.
131
COSTA, 2003.
210
Lgica similar repete-se nas parcerias estratgicas com a UE, em particular no

campo econmico, uma vez que a regio percebida tanto como zona de oportunidade,
como de dificuldades vide os protecionismos e subsdios dos mercados continentais.
Estes obstculos tem implicaes nas negociaes na OMC, entre os blocos e entre
o Brasil e pases individuais. Estes dilemas no impedem, como no caso dos EUA, o
avano de parcerias poltico-estratgicas entre o MERCOSUL e a UE e entre o
Brasil e naes europeias como Portugal, Alemanha e Frana. No que se refere ao
Japo, alm dos contatos culturais, houve a formao de uma aliana pela reforma da
ONU, o G4, do qual participou tambm a Alemanha e a ndia (Captulo 4).
A coadunao dos eixos tem se provado essencial para a recuperao
do status como potncia mdia emergente, permitindo revitalizar tradies e
encontrar um espao diferenciado de atuao no reordenamento do psGuerra Fria. No campo do poder brando, a assertividade do poder nacional
simbolizada por conquistas como a realizao da Copa do Mundo em
2014 e, logo na sequncia, as Olimpadas em 2016. Para o Brasil, estes
eventos possuem peso similar ao que a Olimpada 2008 teve para a China,
inserindo o pas em uma nova dimenso de poder.
Em termos estratgicos, a consolidao do potencial energtico do Brasil
na arena dos bicombustveis (etanol) e da autosuficincia em petrleo (e
possivelmente gs) com as novas reservas do pr-sal contribuem para a
elevao do poder nacional e a busca da recapacitao em defesa. Portanto,
no existe escolha entre o Primeiro e o Terceiro Mundo, os eixos Norte-Sul,
Horizontal ou Vertical, mas sim a sua combinao. Como destaca Amorim,
O grande diferencial que deixamos de lado a velha dicotomia ():
melhoramos nossas articulaes com frica, China, ndia- mas sem
hostilizar os EUA e a Unio Europia que tem tido conosco um dilogo
muito privilegiado (...) Por outro lado, no preciso olhar para EUA e Europa
para enxergar o Oriente Mdio e a frica. (Entrevista de AMORIM a
PAIVA, 2008, J5)
Esta no uma escolha que elimina debates ou divergncias internas no

que se refere ao papel do Brasil no mundo e suas Relaes Internacionais.
Porm, tambm nas palavras do Ministro Amorim,
Temos conscincia de que a afirmao dos valores e interesses brasileiros
no mundo - e sempre ser- global em seu alcance. Sem entrar no mrito de
211
saber se isso uma vantagem ou desvantagem, o Brasil no um pas

pequeno. No tem e nem pode ter uma poltica externa de pas pequeno
(AMORIM, 2007, p.7)
Nas Amricas, esta poltica sustenta-se entre as relaes hemisfricas,

com foco na cooperao Norte-Sul com os EUA e, no eixo Sul-Sul, no
espao sul-americano.
Parte II - O Brasil e as Amricas
3.4 As Relaes Hemisfricas: o Brasil, os EUA e a Amrica Latina
Para o Brasil e a Amrica Latina, o fim da Guerra Fria gerou expectativas
concorrentes sobre as perspectivas de seu relacionamento com os EUA,
representadas pelo temor da marginalizao e a esperana de renovao. No caso
brasileiro, o debate ia ainda mais a fundo, representando a busca do reequilbrio
entre os eixos horizontal e vertical das relaes internacionais e a reviso do
relacionamento bilateral com os EUA. Alm de oscilar entre os temas da
marginalizao e renovao como as demais naes, o Brasil alternava padres
regionais e globais de alinhamento e autonomia na definio de sua agenda. Outro
desafio brasileiro era combinar as prioridades do espao hemisfrico com as do
sul-americano e mundial.
A percepo da marginalizao era sustentada pela perda de poder de
barganha em um mundo sem alinhamentos, agravando o distanciamento da
bipolaridade, e o desvio de investimentos e comrcio para financiar as transies
do Leste Europeu. Contribuam para este isolamento a crise latino-americana e
seu recuo poltico-econmicos dos anos 1980 (a Dcada Perdida) e a
prevalncia dos preceitos histricos da Doutrina Monroe (1823). Desde este
momento, o relacionamento hemisfrico orientou-se segundo quatro parmetros
especficos, que haviam se estendido por todo o final do sculo XIX e dominado
o XX, sob novas retricas. So estes quatro parmetros: a autonomia e a
separao definitiva entre os sistemas europeu e americano; a diferenciao
entre os regimes sociais, culturais, polticos e econmicos do novo e velho
mundo; a Amrica para os Americanos, preservando o continente de ameaas
intra e extracontinentais e sua estabilidade; e, por fim, a afirmao do papel dos
EUA como condutor dos negcios hemisfricos. A permanncia destas
tendncias e a acelerao dos acontecimentos na Eursia com o fim da Guerra
212
Fria levariam continuidade dos padres de relacionamento anteriores e o

agravamento do isolamento.
Em contraposio, a esperana da renovao percebia no esgotamento da
confrontao com a URSS um momento de oportunidade para que o relacionamento
regional fosse atualizado conforme as novas realidades de poder. Como
superpotncia restante, mas sem inimigos que demandassem uma presena ostensiva
na Eursia, os EUA poderiam concentrar suas polticas na arena regional, minimizando
suas tendncias de crise. Ao invs de responder a riscos, a ao norte-americana
tornar-se-ia propositiva.
Comum a estas duas vises, contudo, a avaliao de Peter Smith de que no
ps-Guerra Fria a questo no era se os Estados Unidos eram hegemnicos ou
no nas Amricas, mas sim a maneira pela qual eles exerceriam seu poder e o
relativo encolhimento das polticas latino-americanas que focaram suas agendas nas
percepes da unipolaridade e da correo de rumos como meios para sua
reinsero.
A) O Projeto Americano e o Bilateralismo: IA e NAFTA (1989/1992)
Em 1989, no auge do otimismo do fim da Guerra Fria, uma das poucas iniciativas
ofensivas da Presidncia Bush foi anunciar o nascimento de uma nova era nas relaes
interamericanas.Autores como Henry Kissinger chegaram a afirmar que o intercmbio
hemisfrico seria, para os EUA, a base da construo da ordem mundial psbipolaridade. Em comparao com outras regies, a Amrica Latina era uma rea
pacfica que poderia servir de laboratrio para projetos de cooperao econmica
e poltica, promovendo o desenvolvimento e a prosperidade.
O governo norte-americano ressaltava que os projetos no respondiam a
inimigos externos, mas representavam, da parte dos EUA, o reconhecimento do
status, dos desafios e demandas de seus parceiros latino-americanos. Longe de ser
marginalizada, a Amrica Latina estaria, a partir daquele momento, assumindo um
lugar central na agenda dos EUA. Esta revoluo representaria, em um dos slogans
mais repetidos do perodo, trade not aid, e a elaborao de um ProjetoAmericano
para o hemisfrio.
Frente este posicionamento do governo dos EUA e diante de sua crise, este
Projeto Americano foi bem recebido na regio, promovendo uma reorientao
das agendas de poltica externa nacionais. Esta reorientao caminhava no sentido
de relativizar o vetor de autonomia e globalismo das dcadas anteriores, optando
por uma poltica de incluso e realinhamento s polticas dos EUA. Estabelecia-se
213
uma correlao direta entre esta cooperao e adeso s aes norte-americanas,

a obteno de benefcios e a reinsero internacional. A aplicao desta agenda
ocorreu em diferentes graus de intensidade pelos pases latino-americanos, estando
a includo o Brasil, o que resultou em impactos internos e externos igualmente
diferentes.
Mas, em que consistia, este Projeto Americano? Quais as implicaes
estratgicas destas agendas e sua sustentabilidade, alm da retrica da
cooperao?
Trs pilares compunham a agenda proposta por Bush pai: o neoliberalismo
do Consenso de Washington, os novos temas associados aos elementos
polticos da globalizao que na regio traduziram-se nas pautas da
democracia e boa governana, meio ambiente, direitos humanos, drogas,
imigrao e segurana compartilhada e a integrao regional. Estas propostas
consubstanciadas na IA e no NAFTA nesta etapa inicial sintetizam os temas
econmicos e polticos do projeto.
Encontrava-se implcita a possibilidade de reforma e atualizao do sistema
interamericano representado pelo TIAR e a OEA. Neste mbito, o objetivo mtuo
seria reforar estes canais multilaterais de segurana e poltica como fruns reais de
cooperao e no como impulsionadoras ou legitimadoras de processos de
interveno ou presses unilaterais. Como parte das reivindicaes da Amrica
Latina sobre estes organismos se encontrava a discusso de temas de segurana
comuns, desde a social que envolve o desenvolvimento, passando pelos riscos
transnacionais de drogas, migrao, crime e meio ambiente, at os tradicionais
relacionados proteo de fronteiras e garantia de soberania. Em todos estes
elementos, o desejo era de que se concretizasse a cooperao, evitando a dimenso
unilateral da poltica dos EUA que deveria estar mais atenta s razes scio-econmicas
destes problemas e sua relao com o desenvolvimento e modernizao.
A IA foi precursora das polticas hemisfricas e sustentava a ao dos EUA em
trs prioridades: a reduo da dvida externa daAmrica Latina, o redirecionamento
de investimentos externos para a regio e a criao de uma zona hemisfrica de livre
comrcio (ZLCH). De todas estas prioridades, a reduo da dvida, associada s
prescries do Plano Brady foram as que surtiram maior efeito. No campo dos
investimentos, os avanos foram poucos no existindo um aumento significativo de
ajuda direta ou financiamentos diretos. Em comparao com as companhias
europeias, a participao norte-americana na privatizao ficou aqum do esperado.
No que se refere ZHLC e questes comerciais em geral resultados similares:
ausncia de avanos ou mudanas significativas no fluxo comercial regional.
214
Parte das dificuldades em levar a IA adiante reside no fato de que

internamente as iniciativas no eram bem recebidas pelo Legislativo e
sociedade. A perspectiva de uma integrao comercial com a Amrica Latina
no era avaliada como essencial ou prioritria e a regio era vista como fonte
de problemas: imigrao, trfico de drogas e pobreza. Grupos isolacionistas
chegaram a sugerir que os EUA estariam exportando empregos e prosperidade
para a Amrica Latina, debate que se intensificou com o NAFTA, proposta
que se segue IA. As justificativas do governo norte-americano para a defesa
da IA e do NAFTA eram opostas s crticas: gerao de empregos, diminuio
da imigrao, melhor controle das fronteiras e maior desenvolvimento.
Ainda que seus resultados concretos sejam limitados dinmica da dvida
e da posterior criao do NAFTA, que, na realidade, possua uma forte
lgica prpria de consolidar a interdependncia pr-existente entre os pases
da Amrica do Norte, Canad132, EUA e Mxico a IA teve o mrito de
reiniciar o debate sobre as polticas dos EUA para seu hemisfrio.
O NAFTA esteve atrelado a um longo processo de negociaes entre o
Executivo e o Legislativo norte-americano no binio 1990/1991, com sua
aprovao e entrada em vigor estendendo-se administrao seguinte de
Clinton, como se discutir adiante. Neste processo, o Presidente Carlos Salinas
do Mxico foi uma personagem fundamental para pressionar para o avano
do acordo e representante do que ficou conhecida como nova gerao
democrtica de lderes latino-americanos que abandonavam as perspectivas
anti-americanas e de nacional desenvolvimento, em busca da reaproximao.
O Mxico, ao lado da Argentina foi um dos pases cuja guinada de poltica
externa foi mais radical e de oposio histrica aos norte-americanos.
O caso brasileiro distinto, uma vez que as relaes bilaterais sempre
foram centrais na agenda nacional. A reaproximao com os EUA no era
um movimento indito, mas sim uma ao recuperada com bases nas premissas
tradicionais do eixo bilateral-hemisfrico. Neste contexto, trs fases podem
ser identificadas na evoluo da relao bilateral Brasil-EUA no ps-Guerra
Fria: a dcada bilateral (1990/1998), a autonomia (1999/2004) e o dilogo
estratgico (2005/2009).
A primeira fase, contudo, no foi uniforme ao longo dos mandatos de
Fernando Collor de Mello (1990/1992), Itamar Franco (1992/1994) e
J existiam, ou estavam em andamento, negociaes para Tratados de Livre Comrcio (TLC)
entre os EUA e o Canad, os EUA e o Mxico e o Mxico e o Canad.
132
215
Fernando Henrique Cardoso (FHC) na etapa de 1995 a 2002, estendendose das administraes de Bush pai a Clinton. Enquanto Collor representou o
quase extremo do alinhamento automtico, FHC acompanhou um vis
pragmtico, com a recuperao da autonomia no interregno de Itamar Franco.
Primeiro governante eleito diretamente no pas depois do regime militar,
Fernando Collor condicionou seu projeto de modernizao ao alinhamento
automtico com os EUA. Alm de implementar as provises do Consenso
de Washington, Collor deu continuidade ao de limpar a agenda da
poltica externa, tendo como foco a aquiescncia poltico-econmica. Parte
desta postura de baixo perfil eram as concesses em negociaes comerciais
e a busca da credibilidade em reas como proliferao, direitos humanos e
meio ambiente, como abordado. Mesmo iniciativas como a aproximao
bilateral com a Argentina que possuam, como citado, lgica prpria ganharam
uma nova dinmica.
A partir desta, ressaltando a importncia dos projetos de integrao
patrocinados pelos norte-americanos, especificamente a IA, Collor acelerou
as negociaes para a formao de um bloco comercial entre a Argentina e o
Brasil, no qual foi acompanhado por Carlos Menem na Argentina. Ao Sul,
Collor e Menem, e ao, Norte, Carlos Salinas de Gortari representavam o
que o governo Bush pai definiu como novas lideranas latino-americanas
que tinham como prioridade a modernizao de seus pases e sua insero
global. Para o Mxico esta aproximao resultou na NAFTA, enquanto Brasil
e Argentina ampliaram suas propostas de integrao no Cone Sul ao Paraguai
e Uruguai.
Por conta desta acelerao e extenso de objetivos, o incio do
MERCOSUL foi parcialmente um resultado da IA (o desenvolvimento do
bloco est em 3.5). O objetivo de Collor e Menem era demonstrar sua
disposio em consolidar o livre comrcio, a adeso ao neoliberalismo e o
paradigma da cooperao. Todavia, esta ligao com a IA, no eliminou,
desde o nascimento do bloco seus componentes autonomistas, recuperados
depois que Collor sofreu seu impeachment em 1992. No s Collor, mas
Menem e Gortari tinham elevadas expectativas quanto ao que definiam como
renovao do esprito americano a partir das iniciativas de Bush, revelando
incompreenso quanto s motivaes estratgicas das mesmas.
Entretanto, um breve exame permitia que este contedo se tornasse mais
claro: uma resposta ao refluxo do poder hegemnico dos EUA resultante de
sua crise econmica e ao avano das demais economias capitalistas, visando
216
preservar o continente latino-americano como mercado e zona preferencial

de ao. A despeito do encolhimento da economia e de seus crescentes dficits
comerciais, a Amrica Latina era uma das poucas regies onde se registravam
balanos favorveis aos EUA. Ao tomar a iniciativa poltica regional, Bush
visava garantir esta rea como reserva de mercado, impedir avanos extracontinentais sobre o espao americano e a emergncia de desafios
intraregionais. No que se refere segurana, era uma forma de controlar os
fluxos de drogas e imigrao Sul-Norte, problemas de poltica interna dos
EUA. No que se refere ao narcotrfico, desde 1986 os EUA possuem uma
poltica de certificao dos pases latinos que avalia seus sucessos ou
retrocessos do ponto de vista norte-americano.
Por meio do discurso da segurana compartilhada, o objetivo era engajar
os pases latinos em um processo que resultou no enfraquecimento das foras
armadas locais e abandono de projetos de tecnologias sensveis como a
nuclear. O resultado esperado era impedir o surgimento de desafiadores,
mas, principalmente dar incio ao reposicionamento da presena norteamericana. Comparada a outras regies, a Amrica Latina razoavelmente
mais estvel na viso dos EUA, que subestimam de certa forma os impactos
desagregadores de seus problemas sociais, interaes tnicas crime e
problemas fronteirios.
As iniciativas Bush snior so uma verso moderna da Amrica para os
Americanos, adaptando os preceitos da Doutrina Monroe, sem profundas
alteraes na dinmica das relaes hemisfricas ou na percepo dos EUA
sobre seus parceiros regionais. Frente aos interesses norte-americanos na
Europa e na sia, a Amrica Latina permanecia secundria e zona de interesse
preferencial protegida.
A elaborao de pacotes hemisfricos em detrimento das particularidades
e assimetrias das subregies e naes latinas revela continuidade. O hemisfrio
caracterizado por disparidades de poder entre a hegemonia e as naes
americanas, mas tambm entre as naes americanas: do Brasil ao Haiti, o
continente abriga desde a hegemonia at a potncia mdia regional a PMDRs.
A presena regional dos EUA dspar, com mais influncia na Amrica do
Norte e Central do que no Sul dada a presena do Brasil e suas dificuldades
de projeo. A permanncia de antigas prticas frente Cuba e, logo no
incio do governo Bush, a invaso do Panam para a retirada do poder do
antigo aliado Roger Noriega acusado de facilitar o trfico de drogas so
alguns dos exemplos que sustentam esta concluso. No caso especfico de
217
Cuba, as relaes bilaterais pouco evoluram, mantendo as polticas de presso

sobre a Ilha a despeito de sua crise econmica e perda de apoio sovitico.
Para os grupos de interesse cubanos, a Guerra Fria no acabaria enquanto
Fidel Castro no sasse do poder.
Porm, este elemento funcional e instrumental da poltica externa dos
EUA para a Amrica Latina foi obscurecido pela crise regional, pelo otimismo
atribudo renovao do intercmbio e pela procura de um modelo de
desenvolvimento scio-poltico que substitusse os paradigmas anteriores do
nacional-desenvolvimento. A adeso agenda era sustentada por presses
externas de organismos internacionais (condicionalidades para emprstimos)
e pela crena de que o padro do Consenso de Washington traria crescimento,
prosperidade e reinsero.
De 1990 a 1997, o processo de adeso atingiu seu auge. Mas, como
mencionado, esta adeso ocorreu em diferentes nveis de intensidade o que
gerou crises scio-econmicas e polticas de propores diversas (assim como
respostas). Da mesma forma, projetos como os de integrao regional no
perderam seu componente autnomo, mesmo que no incio dos anos 1990
tenham tido seu desenvolvimento parcialmente atrelado s novas agendas
econmicas da liberalizao, como discutido no caso do MERCOSUL e
das iniciativas brasileiras.
Em linhas gerais, o governo Bush e as Amricas pareciam ter encontrado
uma espcie de equilbrio de 1989 a 1992, visando o fortalecimento e expanso
dos laos regionais. A grande questo era se o sucessor democrata, Bill
Clinton, cuja agenda de campanha havia deixado claros os limites do poder
dos EUA e suas tendncias mais introspectivas iria dar continuidade a estas
iniciativas hemisfricas. No Brasil, a ascenso de Clinton correspondeu ao
interregno de Itamar Franco e a volta da autonomia e da estabilidade polticoeconmica com o Plano Real (1994) implementado pelo Presidente FHC,
que representa a fase pragmtica da dcada bilateral.
B) A Agenda Econmico-Estratgica: ALCA (1993/2000)
A despeito de seu discurso isolacionista como candidato, as dificuldades
de Clinton para mudar o vetor da poltica dos EUA eram grandes. Como
parte de seu programa de governo demandava a conquista de novos mercados
para a recuperao econmica, o novo Presidente no abandonou os projetos
de integrao propostos por Bush. Tambm manteve o discurso de
218
aproximao com a Amrica Latina, que resultou na abertura destas economias

e concesses aos EUA e os pases desenvolvidos na concluso da Rodada
Uruguai do GATT em 1994. Assim como no caso do seu antecessor, os
resultados das polticas ficaram distantes do programado e no impediram a
ecloso de uma nova crise econmica. Os parmetros clssicos de segurana
e estratgia prevaleceram.
Dando continuidade ao NAFTA criado em 1991 por Bush, coube a
Clinton conduzir seu processo de aprovao pelo Congresso dos EUA
durante o ano de 1993 para que o Tratado pudesse entrar em vigor, como
previsto em seu cronograma, em 1 de Janeiro de 1994. Uma das exigncias
do Congresso para aprovar o NAFTA e que foi atendida por Clinton
resultando na aprovao do tratado foi a elaborao dos Side Agreements
nas reas ambiental e trabalhista- o Acordo da Amrica do Norte em
Cooperao Ambiental e o Acordo da Amrica do Norte em Cooperao
Trabalhista. Estes acordos complementares foram elaborados para garantir
o cumprimento de obrigaes nestas reas, elevando os padres do Mxico.
A justificativa para que estas prescries fossem acrescentadas ao TLC
residia no fato de que o Mxico, assim como a maioria dos pases em
desenvolvimento, na viso dos EUA e do Canad, possua leis mais frouxas.
Com isso, empresas que no desejassem seguir os padres mais rgidos do
Norte, transfeririam suas atividades para o Sul, diminuindo investimentos e
empregos no setor de origem. Apesar de aprovados, contudo, estes acordos
no impediram estas transferncias ou melhoraram as condies de trabalho
mexicanas em comparao com as de seus parceiros.
Consolidados, estes acordos levaram aprovao do Tratado, que
completou em 2009, 15 anos de existncia. Simblico das contradies do
NAFTA foi a ecloso da crise financeira mexicana e da revolta de Chiapas
quase que simultaneamente a esta entrada em vigor, o que desde o incio
deixou claras as profundas assimetrias da regio e a realidade scio-econmica
mexicana. O NAFTA no conseguiu formalizar, como inicialmente previsto,
a integrao de nenhum novo membro. Chile e Argentina que haviam sido
considerados em 1994 modelos de aplicao da agenda neoliberal foram os
primeiros pases considerados.
A despeito do incremento bruto dos fluxos comerciais (triplicados entre
EUA e Canad e quadruplicados entre EUA e Mxico), a economia mexicana
no foi beneficiada por um salto qualitativo, mantendo seus problemas sociais
e polticos. Os problemas bilaterais tradicionais entre EUA e Mxico
219
continuam, envolvendo desde as maquiladoras133 at a continuidade da

imigrao ilegal e a recente intensificao do trfico de drogas e crime
organizado em solo mexicano. A construo do muro na fronteira comum
iniciada, o incremento das atividades de milcias nos EUA contra imigrao, a
lei de imigrao dos EUA so pontos de conflito recorrentes.
Em 1994, alm do incio do NAFTA, a administrao Clinton relana a
proposta de um novo arranjo hemisfrico, com forte contedo poltico e
previso de criao de uma ZHLC. Realizada em Dezembro de 1994, a
Cpula de Miami procurou ressaltar a existncia de interesses comuns entre
os EUA e os parceiros latinos, retomando o discurso da IA. Como resultado
da I Cpula das Amricas foram assumidos compromissos para incrementar
a democracia hemisfrica, a comunidade regional e iniciar negociaes para
a construo da ZHLC que deveriam encerrar-se at Dezembro de 2005.
Ambgua, esta deciso diplomtica revelava as dificuldades dos EUA e do
Brasil para discutir a ZHLC. Assim, exceo do compromisso de encerrar
as negociaes at 2005, nada de mais concreto foi definido sobre a ALCA
em Miami, nem seu formato e nem como seriam conduzidas suas negociaes.
exceo de Cuba, contudo, todas as naes democrticas das Amricas,
segundo os EUA, estariam envolvidas na consecuo dos objetivos do esprito
de Miami.
Aparte a sua definio rea de livre comrcio, as hipteses sobre o perfil
da ALCA giravam em torno das seguintes opes: ampliao do NAFTA,
com os EUA no centro do processo (hubs and spokes); segundo, eliminao
de todas as barreiras comerciais hemisfricas, agregando todos os pases em
um arranjo comum, mesmo os que j estivessem participando de acordos
regionais que seriam compatibilizados ALCA, mas no deixariam de existir
(building blocks); terceiro, a diluio de acordos regionais como o
MERCOSUL, CAN (Comunidade Andina) e o CARICOM (Comunidade
do Caribe).
O incio da administrao democrata correspondeu a um momento
intermedirio para o Brasil, representado pela prevalncia do vis global em
Itamar, contraposto aos alinhamentos da Era Collor. Como visto em 3.2,
ainda que sem quebras, prevaleceram crticas dos EUA quanto postura
brasileira devido retomada da autonomia, simbolizada por propostas como
Indstrias que somente importam materiais para a montagem de produtos, sem transferncia
de tecnologia.
133
220
o Merconorte, a ALCSA e o pleito pelo assento de membro permanente no

CSONU. Em contraposio, os EUA elogiavam o Chile e a Argentina.
Somente com a implementao do Plano Real a partir do segundo semestre
de 1994, por FHC frente do Ministrio da Fazenda (antes, ocupara o
cargo de Ministro das Relaes Exteriores, sendo sucedido por Celso
Amorim, chanceler do governo Lula), as dvidas norte-americanas foram
reduzidas.
Em 1994, o sucesso do Plano levaria vitria de FHC na eleio
presidencial e o contexto que antecede a posse em Janeiro de 1995 foi
marcado pelo incremento da estabilidade interna e o debate sobre a poltica
externa focado no MERCOSUL e na relao com os EUA, na qual se acresce
a ALCA e a Cpula de Miami. Em Dezembro de 1994, o Brasil comparece
com dois presidentes: Itamar, em exerccio, e o futuro mandatrio, FHC.
Assim, logo que assumiu, FHC foi confrontado pelo dilema ALCA/
MERCOSUL e a reavaliao das polticas de Itamar (Autonomista) e de
Collor (Alinhamento Automtico).
Em resposta a este dilema, de 1995 a 1999, a poltica externa para
os EUA foi caracterizada pelo alinhamento pragmtico com focos de
resistncia: a preservao do MERCOSUL diante da ALCA e a postura
reividicatria na OMC. FHC recuperou dois elementos minimizados em
Itamar, a reforma econmica e os novos temas. frente da diplomacia
estiveram Luiz Felipe Lampreia (1995/2000) e Celso Lafer (2000/2002).
A retomada das privatizaes, da desregulamentao, a abertura
comercial, o controle do cmbio e a diminuio do Estado compuseram
a agenda. Reverteram-se tendncias negativas de hiperinflao, ainda que
o crescimento e a gerao de empregos tenham sido insuficientes. Sobre
os novos temas e as OIGs, reforou-se o papel como potncia regional
responsvel, compartilhando e expandindo os valores da comunidade
internacional na era da globalizao.
Com Clinton frente da Casa Branca, Brasil e EUA sustentaram um
relacionamento positivo devido boa relao pessoal entre os Presidentes.
O dilogo bilateral apresentou sinais de amadurecimento. Houve um
incremento de trocas diplomticas e estratgicas, existindo a criao de
diversos grupos de trabalho para consultas bilaterais nas reas de comrcio,
investimentos, poltica, segurana, energia, somente para mencionar alguns.
Entretanto, estes vetores no implicaram concesses dos EUA em temas que
eram centrais para a agenda de FHC: ONU, ALCA e OMC.
221
Embora reconhecessem o pas como potncia regional, os EUA no

davam sinal de apoio ao pleito no CSONU, cujo ciclo de reformas de 1995
acabou sem resultados (Captulo 5). As maiores divergncias concentraramse nas negociaes da ALCA e da OMC, pois havia a expectativa de que a
proximidade com os EUA traria concesses. O que se percebeu foi um
aumento de desencontros. Na OMC, foram vrias as linhas de fratura. A
proximidade diplomtica no possua paralelos nas negociaes comerciais.
Porm, foi a ALCA o ponto central de debate, primeiro no que se refere
aos processos de negociao e, segundo, tentativa de Clinton em antecipar
a concluso das conversaes para 2003 em resposta s presses domsticas
do Legislativo, dos neoconservadores, dos grupos protecionistas e da ausncia
do mandato especial. Aparte as divergncias mencionadas sobre a construo
da ZHLC, discordncias prevaleciam sobre o formato das negociaes e da
implementao dos resultados, em torno das seguintes linhas: a de que os
acordos necessrios para a implementao da ALCA fossem sendo
negociados e postos em funcionamento (early harvest/colheita prvia) e a
de que eles somente entrassem em vigor quando todas as pendncias
estivessem resolvidas (single undertaking/empreendimento nico). Para os
EUA, o esquema de negociaes bilaterais era o preferencial, dado seu maior
poder de influncia, enquanto o esquema multilateral era defendido pela
Amrica Latina. Multilateralmente, pases integrantes de um bloco regional,
como o Brasil poderiam negociar em conjunto e no separadamente. Tambm
havia a questo de como compatibilizar o futuro arranjo americano com as
negociaes em andamento da OMC e as questes relativas s barreiras
tarifrias e no-tarifrias.
De 1995 a 1999, foram realizadas cinco reunies ministeriais e a Segunda
Cpula das Amricas. As reunies ministeriais foram Denver (1995), Cartagena
(1996), Belo Horizonte (1997), So Jos (1998) e Toronto (1999) e a Cpula
em 1998, em Santiago. Somente em 1998 chegou-se a certo consenso sobre
o formato das negociaes, estabelecendo que a presidncia do ciclo final de
conversaes, 2003/2005, seria compartilhado pelo Brasil e pelos EUA. O
consenso estabeleceu que a ALCA teria como prioridades: apoio aos
esquemas subregionais existentes, respeito ao ritmo e consolidao destas
iniciativas de integrao regional, negociaes graduais e progressivas cujos
resultados seriam implementados somente no fim do processo,
estabelecimento de compromissos equilibrados, equitativos e vantajosos para
todos os membros, no excluso de quaisquer setores ou produto, a aceitao
222
de tratamentos preferenciais, adeso condicionada e o respeito aos princpios

da OMC. Ou seja, a ALCA seguiria segundo as posies defendidas pelo
Brasil.
Da parte dos EUA, a ausncia de fast track (mandato especial que
autoriza o Executivo a negociar tratados comerciais sem a interferncia do
Legislativo que somente aprova ou no o acordo depois), minava a
credibilidade e a legitimidade de Clinton para negociar e limitava suas ofertas,
somadas s presses dos grupos de presso domsticos que no desejavam
outra integrao americana (e se mantinham contrrios ao NAFTA). A tentativa
de acelerar a ALCA feita pela Casa Branca no surtiu o efeito esperado de
tentar desbloquear o processo, gerando apenas mais desconfiana.
Durante a Era Clinton, o tema ALCA chegou a dominar as. relaes
bilaterais Brasil-EUA em alguns momentos, gerando acirrados debates. Dentre
todos os parceiros latino-americanos, o Brasil era o pas mais importante, a
economia mais complexa e de relaes internacionais globais e regionais
estruturadas (em inmeras oportunidades, os EUA indicam que o
MERCOSUL e as propostas de integrao sul-americana do Brasil eram
concorrentes ALCA). A ALCA possua implicaes em todos estes setores
e no conjunto da autonomia e soberania nacionais, ncleo das preocupaes
governamentais e diplomticas.
O clima favorvel s iniciativas dos EUA tambm comearia a se esgotar
da parte das outras naes a partir de 1997 quando os primeiros sinais da
crise neoliberal so percebidos. As turbulncias se aprofundaram em 1998/
1999, sendo que at 2009 alguns pases como a Argentina no reencontraram
a estabilidade. Alm de no conseguirem concesses polticas ou ajuda
financeira dos pases desenvolvidos, em particular dos EUA, a maioria das
naes latino-americanas perdera, como conseqncia da aplicao do
Consenso de Washington, sua capacidade estatal, o controle de setores
estratgicos e poder de barganha. A escalada da crise foi ampla.
Pressionada por um cenrio de recuo econmico e social, a Amrica
Latina retomou caminhos autnomos que resultaram no encerramento da
dcada bilateral. Mesmo os avanos diplomticos em FHC podem ser
atribudos mais estabilidade econmica e ao amadurecimento poltico que
criaram um ambiente positivo para os contatos do que ao alinhamento. Caso
fosse assim, o desalinhamento que se manteve constante na ALCA e na
OMC teria levado a rupturas, o que no ocorreu. Em resposta crise, duas
alternativas comearam a se destacar: a esquerda do Presidente Hugo Chvez
223
da Venezuela, que possua um discurso reformista, anti-neoliberal e antiamericano, e a retomada da autonomia brasileira, destacando as novas
propostas de integrao sul-americana como a IIRSA (Integrao da
Infraestrutura Regional Sul-Americana).
Do lado dos EUA, frente a estas iniciativas e sem perspectivas de
consolidar a ALCA, pressionado pelo seu processo de impeachment em
1998/1999 e as eleies presidenciais de 2000 nas quais tentaria eleger sem
sucesso seu vice Al Gore, Clinton abandonou uma ao sistemtica para a
ALCA e se concentrou em temas de segurana regional. Em 1999, em acordo
formalizado em 2000 simultaneamente realizao da Cpula de Braslia
que lanou a IIRSA, o governo norte-americano e o colombiano anunciaram
o aprofundamento de seus esforos conjuntos na guerra contra as drogas.
Denominada pelos EUA de Iniciativa Andina Contra as Drogas (ACI),
que passaria a ser conhecida como Plano Colmbia (e assim era classificado
pelo Presidente Andrs Pastrana), esta parceria previa ajuda militar e
econmica dos EUA Colmbia e o combate produo, trfico, cartis e
guerrilhas envolvidas no narcotrfico (como as Foras Armadas
Revolucionrias da Colmbia- FARC) e a fumigao de plantaes com
impactos ambientais. Com oramento previsto de quase U$ 4.5 bilhes de
dlares da parte dos EUA, tratava-se de uma importante ofensiva no pas
produtor, sem foco na demanda. Parte da questo envolvia no somente as
drogas, mas o reposicionamento estratgico dos EUA na Amrica do Sul.
Este reposicionamento tinha como objetivo facilitar a projeo de poder
nesta parte do continente, como sinalizar a preocupao dos EUA com
Presidentes como Hugo Chvez e a autonomia renovada da regio. Ainda
em andamento o Plano Colmbia ganhou impulso com a eleio de lvaro
Uribe, no poder desde 2003, e foi renovado em 2005 pelo governo Bush
filho, que incrementa a ajuda financeira ao pas e tenta estabelecer um TLC,
mas sem sucesso. Na administrao Obama, como ser discutido no item
D), este plano e a cooperao militar nele envolvida sero o fundamento
para a instalao de bases militares dos EUA na regio sul-americana. Em
relatrio de 2005 sobre o Plano produzido pelo Congresso encontra-se uma
interessante descrio e evoluo dos objetivos do projeto em sua primeira
fase,
Os objetivos da Colmbia e dos EUA diferem em alguns aspectos, embora
exista uma significativa sobreposio de propsitos. O principal objetivo
224
dos EUA impedir o fluxo de drogas ilegais (...) assim como ajudar a
Colmbia a promover a paz e o desenvolvimento econmico porque
contribui para a segurana regional nos Andes. Os () da Colmbia so
promover a paz e o desenvolvimento econmico, aumentar a segurana
econmica e coibir o trfico de drogas. Ambos os objetivos tambm
evoluram de atividades de contranarcticos para abranger atividades
contraterroristas. (Plan Colombia: A Progress Report, 2005, p. 3)
No que se refere Cuba, apesar de ter expresso seu desejo de eliminar

o embargo e ter relativizado algumas de suas provises em 1998 e 2000,
diminuindo restries para o envio de dinheiro, remdios e alimentos Ilha e
de viagens, promovendo encontros de negcios, a administrao democrata
no conseguiu o descongelamento. Inclusive, foi no governo Clinton que uma
das mais polmicas medidas contra Cuba foi aprovada pelo Congresso em
1996, a Lei Helms-Burton. Esta lei determinava que indivduos ou empresas
que estabelecessem negociaes comerciais com Cuba envolvendo bens norteamericanos nacionalizados pela Revoluo sofreriam sanes.
Como Bush pai, a agenda de Clinton para as Amricas foi caracterizada
por avanos e paralisia sem que novamente se alterasse a percepo estratgica
da regio. Bush filho, ao longo da campanha, prometeu reverter esta situao,
inaugurando o Sculo das Amricas. Para as relaes bilaterais, a perda de
Clinton como interlocutor preferencial de FHC levou a um compasso de
espera, sem grandes conquistas ou rupturas, e a prioridade Amrica do Sul
e a um discurso mais autnomo de crtica globalizao assimtrica e a
abertura de novas frentes de ao globais e multilaterais. Esta inrcia, com
algumas desconfianas dos EUA, prolonga-se at 2004, incluindo a transio
de governo de FHC Lula, com reforo da autonomia brasileira entre 2003/
2004.
C) O Sculo das Amricas e o Dilogo Estratgico Brasil-EUA (2001/
2008)
Prometendo recuperar o momento americano do imediato ps-Guerra
Fria, durante a campanha eleitoral de 2000 W. Bush criticou de forma
veemente as aes de Clinton para o hemisfrio. Buscando conquistar o
crescente eleitorado hispnico, Bush cotejava a retomada da ALCA, o
renascimento do NAFTA e a reviso das leis de imigrao. Alm disso, havia
225
receio diante da crescente aproximao China-Amrica Latina nos campos

energtico e de comrcio de matrias-primas e alimentos (em situao similar
da frica), o avano das esquerdas lideradas por Chvez, a crise latina e as
alternativas de poltica externa brasileira.
Seguindo as orientaes da administrao republicana as questes
comerciais e multilaterais ficaram em segundo plano. Na integrao regional
mesmo tendo conquistado o mandato especial para negociao, a Autoridade
de Promoo Comercial (TPA), Bush no produziu grandes avanos. Em
2007, foi aprovado o Acordo de Livre Comrcio com a Amrica Central
(CAFTA) entre EUA, Costa Rica, El Salvador, Nicargua, Honduras,
Guatemala e Republica Dominicana. Como o NAFTA, mais uma vez apenas
se consolidava uma situao de interdependncia existente e que visava, como
objetivo adicional, reverter os avanos de Hugo Chvez na rea e de seus
aliados de esquerda como Daniel Ortega, eleito Presidente da Nicargua.
Estes avanos de Chvez eram simbolizados por parcerias entre estes
pases e a PETROCARIBE e a ALBA (Alternativa Bolivariana para as
Amricas). A ALBA era um projeto que surgia como concorrente tanto da
ALCA quanto das propostas brasileiras de integrao. A presena de Chvez,
inclusive, um dos fatores que incrementa a relao bilateral Brasil-EUA no
perodo Lula, ao lado da renovada assertividade diplomtica nacional. Um
dos pontos mais significativos do perodo W. Bush a superao do foco
quase que concentrado das relaes na ALCA e a elevao do Brasil a um
parceiro estratgico dos EUA.
AALCA atinge um ponto de inflexo mesmo com a presidncia conjunta
Brasil-EUA e a realizao de trs reunies ministeriais, Buenos Aires (2001),
Quito (2002) e Miami (2003), um encontro especial Monterrey (2004) e
duas cpulas, Quebec (2001) e Mar Del Plata (2005). Em seu conjunto,
estes encontros no conseguiram destravar as negociaes, sendo afetadas
pelas dificuldades em encaminhar as conversaes no mbito da OMC. Em
2005, ano previsto para o encerramento de negociaes, algumas propostas
de flexibilizao do acordo foram apresentadas sem sucesso como as da
ALCA light trazidas pelo Brasil e o processo permanece em compasso de
espera. Em 2004, o dcimo aniversrio do NAFTA comemorado sob
protestos nos EUA e os TLCs com Colmbia, Peru e Chile tambm
encontraram empecilhos domsticos.
Mesmo antes de 11/09 prevaleceu a agenda de segurana e o pensamento
conservador com foco em Cuba, Colmbia e Venezuela, com a regio
226
mantendo-se como secundria frente Eursia. A GWT teve implicaes no

Plano Colmbia, como indicado na citao acima, com a aplicao do conceito
de narcoterrorismo no combate s drogas. Pases como a Venezuela e Cuba
foram enquadrados no eixo do mal igualmente. A GWT acentuou a
preocupao dos EUA com a Trplice Fronteira Brasil-Argentina-Paraguai
identificada como sensvel para o trfico de drogas e de armas, crime
organizado e financiamento de atividades terroristas. Aes como a
aproximao militar com o Paraguai (construo de bases militares) trouxeram
desconforto.
Esta situao somente se alterou a partir de 2005, com agenda de Rice de
cooperao com as potncias regionais, com o reforo do relacionamento
bilateral Brasil-EUA e a consolidao do dilogo estratgico. Pr-2005,
contudo, as linhas de aproximao no eram to claras assim. Em 2002, a
eleio de Lula levou a alguns setores do governo norte-americano a contemplar
hipteses de que o Brasil compartilharia com Venezuela e Cuba de uma poltica
externa de confrontao. No ano seguinte, 2003, com a chegada de Lula
presidncia acentuou-se o perfil da autonomia da poltica externa, desta vez
com alteraes estratgicas substantivas que promoveram um salto qualitativo
nas relaes internacionais do pas como discutido em 3.3.
Somando esta agenda com a republicana, a primeira impresso foi que
da estagnao, o relacionamento passaria confrontao. Entretanto, a
continuidade econmica e poltica, aliada retomada multilateral-global, com
reforo da temtica social, produziu um aumento do poder de barganha
nacional. Aliado aos ganhos de credibilidade anteriores, este poder permitiu
a elevao no perfil da relao, amparado pelos mecanismos institucionais
criados no governo anterior. Estes dilemas e a evoluo positiva do
relacionamento foram assim expressos nas palavras do Presidente Lula,
Quando da minha eleio para a presidncia no foram poucos a prever a
deteriorao das relaes entre Brasil e EUA. Equivocaram-se redondamente.
Ao contrrio, nossas relaes atravessam hoje um de seus melhores momentos.
As relaes econmicas e comerciais se ampliaram em muito e nosso dilogo
poltico ganhou qualidade superior. Compreendemos, EUA e Brasil, nossa
importncia econmica e poltica e as responsabilidades que disso decorrem
(...) por todas estas razes que vemos com entusiasmo a disposio norteamericana de incluir o Brasil entre os pases com os quais mantm dilogo
estratgico privilegiado (...) Nesse marco (...) as relaes EUA-Brasil so
227
fundamentais e seu aperfeioamento um legado que devemos deixar aos

que viro depois. (SILVA, 2005)
Da mesma forma que Clinton e FHC, os Presidentes Lula e Bush filho

sustentaram at a troca de administraes nos EUA uma profcua relao
pessoal que resultou em uma aproximao significativa entre as duas
diplomacias. Os Executivos brasileiro e norte-americano sustentam contatos
de alto nvel, consolidando a parceria em um novo patamar, somado s viagens
da Secretria de Estado Condoleezza Rice em 2005 e 2008 ao pas e as
anteriores de Powell. Nas palavras de Rice,
() os EUA buscam no Brasil um parceiro regional e um lder global ()
(RICE, 2005). O Brasil vem desempenhando um papel muito positivo nos
ltimos eventos aqui na regio. Portanto, o Brasil que uma grande
democracia multitnica deve desempenhar um papel fundamental no s
nos assuntos regionais, mas nos globais (RICE, 2008).
Esta convergncia poltico-estratgica, entretanto, no significou ganhos

ou concesses nos setores tradicionalmente sensveis do comrcio, com os
parceiros melhor administrando os limites mtuos e evitando confrontaes
desnecessrias. A percepo dos limites envolve desde a reavaliao do
quadro da poltica internacional e do equilbrio de poder mundial, com o
Brasil (e tambm a Amrica Latina) avaliando pragmaticamente o cenrio
no mais como unipolar, at a compreenso dos constrangimentos estruturais
econmicos e polticos internos dos EUA, cujos impactos estendem-se s
negociaes multilaterais e s organizaes internacionais. A questo da
reforma destas OIGs, comeando pela ONU e o FMI, e as negociaes da
OMC so temas que se inserem neste quadro, havendo ainda oscilaes
claras na poltica de Bush que se refletem no incio da administrao Obama
(ver PATRIOTA, 2008).
A ttulo de exemplo, a partir de 2008/2009, o G20 comercial passou a
ser definido pelos norte-americanos como um dos principais fruns para a
discusso desta reforma e do enfrentamento da crise mundial ao lado do
G20 financeiro dado o perfil desta aliana (ver Captulo 4). Poucos anos
antes, em 2003, o surgimento do G20 e sua atuao na Rodada Doha, foram
definidos pela diplomacia dos EUA como um risco continuidade do sistema
comercial multilateral. Na oportunidade, o ento Secretrio de Comrcio
228
Robert Zoellick acusou o Brasil de s dizer no. Da mesma forma, Bush

filho reativou a Quarta Frota do Atlntico Sul apesar do clima positivo com o
Brasil. Estas diferenas, porm, comearam a ser melhor administradas a
partir de um contexto de reforo do papel do Brasil e de encolhimento relativo
dos EUA134.
Ainda em termos comerciais, os constrangimentos dos EUA dificultam a
expanso do comrcio, que mesmo assim se mantm como principal parceiro
individual do pas (15% das importaes e exportaes, U$ 6,1 bilhes de
investimentos diretos), com a aproximao significativa da China. O ritmo de
crescimento das trocas abaixo do esperado e acentuou-se com a crise
norte-americana, que refora o protecionismo e isolacionismo. Presses para
a no-renovao do SGP (Sistema Geral de Preferncias) do Brasil e outros
emergentes tm sido constantes, existindo muitos entraves ao comrcio
bilateral, como comprovado no relatrio Barreiras a produtos brasileiros
no mercado dos EUA preparado pela Embaixada do Brasil em Washington
DC e a FUNCEX em 2007. Estas medidas afetam chances de parceria
energtica como no caso do etanol.
Em 2007, quando da segunda visita de Bush ao Brasil, sinalizou-se uma
ao inovadora no campo dos biocombustveis que prometia a alterao da
matriz energtica sustentada nos hidrocarbonetos com a assinatura do
Memorando de Entendimento. Os benefcios seriam na cooperao tcnica
e cientfica, ambientais e estratgicos devido diminuio da dependncia do
petrleo. A no abertura do mercado norte-americano ao lcool brasileiro
impediu avanos em Bush filho. Mesmo com a posse de Obama e as
preocupaes democratas no campo ambiental, o embate comercial e o
protecionismo sobrepe-se a esta possibilidade de parceria inovadora.
Estas linhas de fratura comerciais no afetam a dimenso polticodiplomtica-estratgica. O Brasil foi convidado pela administrao Bush a
participar de conversaes de paz no Oriente Mdio como interlocutor. Um
teste ao dilogo foi a reativao da Quarta Frota. Os EUA argumentam que
se trata apenas de uma garantia estabilidade regional diante dos riscos do
terrorismo e trfico de drogas, compartilhada e dentro dos ditames da ONU
e da Organizao dos Estados Americanos (OEA), no que no so
Esta ao envolve movimentos concretos de resistncia ascenso dos emergentes, dissuaso
de aes extra-continentais (China e UE) e intra continentais (Venezuela, Brasil) e o
patrulhamento do Atlntico Sul, envolvendo o elemento comercial e energtico (as recentes
descobertas de petrleo e gs pelo Brasil e as exportaes da frica).
134
229
acompanhados pela Amrica Latina e o Brasil. Porm, como menciona

Patriota (2008), evita-se cada vez mais o superdimensionamento das
diferenas, priorizando as convergncias diplomticas.
A Era Bush filho no representou avanos nas relaes hemisfricas, o
que gerou vcuos para o crescimento das aes brasileira e venezuelana,
como preservou os dilemas herdados de Clinton e a continuidade de seu
papel na Colmbia. Neste contexto, mesmo o Chile, tradicional aliado norteamericano, iniciou um processo de maior aproximao com o Brasil na
Amrica do Sul. Em alguns casos, como a poltica para Cuba, o peso do
passado, significou, na maioria das vezes, retrocesso.
Com relao Cuba, durante a campanha, para atrair os votos da Flrida,
Bush pregara a reverso do descongelamento iniciado pelos democratas e o
apoio a grupos polticos anti-Castro. Durante o governo, estas promessas
foram cumpridas: em 2002, Cuba foi includa como parte do Eixo do Mal,
em 2003 foi estabelecida a Comisso de Assistncia para uma Cuba Livre
que visava acelerar a retirada de Castro do poder. Aumentaram as restries
s remessas de dinheiro para Cuba e emisso de vistos. Desde 2006, com
a troca de comando em Cuba de Fidel Castro por Raul Castro devido a
motivos de sade e, em 2008, com o anncio de que Raul seria o presidente
em definitivo, estas presses se intensificaram. Guantanamo, a base norteamericana em Cuba, tambm foi objeto de controvrsia devido tortura em
suas instalaes.
A relao EUA-Venezuela apresentou um padro paradoxal neste
perodo: manuteno do comrcio de petrleo com permanente tenso poltica
das relaes e trocas de acusaes mtuas. O discurso e a prtica antihegemnicas de Chvez como as relaes com o Ir, Cuba e a Rssia, a
influncia nos Andes, acusaes de apoio s FARC, confrontavam os
interesses norte-americanos, s que Chvez mantinha seu comrcio de
petrleo com o pas medida que financiava seus projetos internos (a poltica
externa da Venezuela analisada em 3.5). Outra preocupao norteamericana foi a crescente influncia de Chvez na regio andina em pases
como Equador (Rafael Correa) e Bolvia (Evo Morales) e acusaes de
financiamento das FARC na Colmbia.
Por conta da aliana EUA-Colmbia, o relacionamento bilateral
Colmbia-Venezuela vem sendo caracterizado por trocas de acusaes
mtuas. Neste pas, como resultado do Plano Colmbia e de uma ofensiva
generalizada de Uribe contra a guerrilha com a ajuda dos EUA, as FARC
230
sofreram pesadas baixas e diversos refns foram liberados por meio de

acordos ou operaes militares como Clara Rojas e Ingrid Bittancourt. A
presena militar norte-americana na Colmbia aumentou no perodo Bush,
incluindo a renovao do Plano anti-drogas e sua ampliao.
Tal situao revela a permanncia como se tem ressaltado dos princpios
da Doutrina Monroe com relao estabilidade regional, preservao da
regio como zona de influncia preferencial e relao com poderes intra e
extracontinentais. Afinal, apesar das dificuldades locais e a ausncia de
progressos nos acordos de integrao, a Amrica Latina permanece como
uma das poucas regies do mundo com as quais os EUA possuem supervit
e uma rea essencial a sua segurana tradicional e transnacional. A eleio de
Obama, porm, gerou na Amrica Latina, como no restante do mundo, novas
expectativas de mudana.
D) A Poltica de Obama: Reflexes Iniciais (2009)
Avaliando o governo democrata em termos de continuidade e mudana
nas relaes interamericanas, o balano inicial da administrao Obama
apresenta ambas tendncias. Em Agosto de 2009, o clima positivo comeou
a sucumbir as realidades de poder norte-americanas e de suas relaes de
segurana com a regio.
A principal polmica refere-se utilizao de bases militares na Colmbia
por tropas norte-americanas, o que consolida o processo iniciado em 1999
pelo Plano Colmbia e o desejo de reposicionamento estratgico dos EUA
na Amrica do Sul. Concentradas na regio andina, estas bases, em um total
de sete135, j vinham sendo utilizadas pelos EUA, observando a formalizao
e ampliao da presena com esta movimentao. A justificativa formal para
o acordo reside justamente na guerra contra as drogas, mas as motivaes
dos EUA estendem-se Chvez, regio andina e a perda da concesso da
base em Quito no Equador e, indiretamente, aos avanos da UNASUL e
suas propostas de criao de um Conselho de Defesa Sul-Americano.
O anncio do acordo deu-se simultaneamente reunio da UNASUL (ver
3.5) e a forma como o governo Obama conduziu o processo trouxe
preocupaes regio. O Presidente Lula foi o primeiro Chefe de Estado
135
As instalaes em questo so: Malambo, Palanquero e Apiay (areas), Tolemaida e Larandia
(exrcito) e Bahia Mlaga e Cartagena (naval).
231
latino recebido por Obama e o reconhecimento do Brasil como potncia regional

e global iniciadas por Clinton e aprofundadas por Bush foram sustentadas por
Obama. Estas manifestaes haviam ocorrido desde a campanha, na Cpula
de Port of Spain, nas declaraes para o fechamento de Guantanamo, na
suspenso da tortura e verificao da condio dos prisioneiros e no
descongelamento com Cuba. Ainda que no tenha levantado o embargo,
esforos foram conduzidos para a sua reintegrao OEA, o relaxamento das
sanes e a suspenso da lei Helms Burton 01/08/2009 a 01/02/2010.
Na reunio de Port of Spain, deve-se destacar, Obama procurou aproximarse de Chvez, o que levou ao esvaziamento de seu discurso anti-hegemnico, mas
que ganhou novo flego com a questo das bases. A questo da ALCA, ou uma
nova proposta de ZHLC e abertura de comrcio dos EUA, permanecem sem
encaminhamentos decisivos, condicionadas crise econmica, o que se revela na
permanncia de diversas barreiras aos produtos brasileiros no pas e as dificuldades
nas negociaes da OMC. Mais ainda, os ganhos de autonomia e poder de barganha
da Amrica Latina demonstraram aos norte-americanos a necessidade de que o
dilogo hemisfrico tenha um salto qualitativo. As sinalizaes para este
reconhecimento e caminho so lentas, apesar dos contatos Brasil-EUA e das
interaes em organismos multilaterais regionais e globais. A atuao dos EUA no
Golpe de Honduras tambm deixou questes sobre o papel na Amrica Central.
Duas dcadas passadas das iniciativas de Bush pai, os EUA e a Amrica
Latina, procuram, ainda, encontrar um padro de equilbrio, que abram
oportunidades e diminuam assimetrias regionais, modernizando o
relacionamento alm dos princpios tradicionais da Doutrina Monroe. Para a
poltica externa brasileira, estas relaes hemisfricas afetam suas aes
regionais, mas evoluram, assim como a relao bilateral, ao longo do psGuerra Fria, do alinhamento clara recuperao de autonomia e ao patamar
do dilogo estratgico. Nas Amricas, tanto os EUA como o Brasil
representam plos de poder relevantes, cada qual em seu papel e espao,
existindo importantes avanos na parceria mtua e, para o Brasil, na
reafirmao de sua agenda sul-americana e global.
3.5 O Espao Sul-Americano
Desde os anos 1970, a poltica externa brasileira intensificou seus esforos
de aproximao bilateral e integrao no espao sul-americano, buscando
oferecer perspectivas construtivas e independentes de cooperao a seus
232
vizinhos. Parte deste esforo envolvia (e envolve) eliminar duas fontes

constantes de debate sobre o papel nacional na Amrica do Sul, referentes
s hipteses de que o pas estaria de costas para seu continente e que
dentro dele exerceria uma ao imperialista (prpria e no mbito do
subimperialismo como representante dos EUA).
Contraditrias, uma vez que apontam tendncias opostas, o
distanciamento e o expansionismo local, estas hipteses revelam parte das
dificuldades da cooperao sul-americana, relacionadas ao seu equilbrio e
assimetrias de poder. Depois de um perodo de refluxo nos anos 1990,
atualmente, o PIB brasileiro aproxima-se dos US$ 2 bilhes de dlares, o
que lhe garante a nona colocao entre as dez maiores economias mundiais
em 2008. No quadro geral da Amrica do Sul, isso torna o pas responsvel
por quase metade do seu PIB, em torno de US$ 4 bilhes. Aps o Brasil, as
economias melhores colocadas so a Argentina (22), a Colmbia (27) e a
Venezuela (30), enquanto no outro extremo localizam-se Guiana (155),
Suriname (146) e Paraguai (101), alm dos nveis intermedirios. Em termos
de contribuio ao PIB global, o Brasil, responde por 2,84%, enquanto a
Amrica do Sul 5,76%136.
Estas diferenas, as oscilaes e presses das crises scio-econmicas
atravessadas pela regio atuam como fator inibidor da construo das parcerias
autnomas, somadas ao norte-americana. No Brasil, tambm surgem
avaliaes de que as parcerias com as naes menores da regio seriam
prejudiciais ao global, argumento enganoso que ignora os potenciais locais
e a importncia da base continental.
Apesar destes dilemas, o Brasil e a Amrica do Sul tm conseguido
reforar seus laos intraregionais por meio de interaes diplomticas
conjuntas. Ainda que no se possa negar o papel destacado de liderana
brasileira no processo, sem a aproximao dos vizinhos, o processo no
caminharia to positivamente. No longo prazo, a sua consolidao envolve a
solidez da base continental como plataforma de projeo internacional de
suas naes e o aproveitamento de vantagens comparativas locais. No curto
e mdio prazo, estes resultados j se fazem perceber ainda que, como citado,
no estejam livres de contradies.
Informaes do Banco Mundial. Apesar desta colocao econmica, o Brasil ainda perde no
IDH para alguns destes parceiros. No ranking de Outubro de 2009, o pas ocupa a 75 colocao.
136
233
Dentre estas contradies inserem-se a opo pelo neoliberalismo e a

reaproximao de carter subordinado com os EUA que caracterizaram a
regio nos anos 1990 e os efeitos negativos que estas polticas trouxeram
para o continente nos mbitos externo e interno. Apesar do encolhimento
gerado por estas opes, esta uma alternativa que continua presente no
debate domstico de muitas naes, contrapondo-se aos renovados caminhos
de esquerda que foram desenvolvidos, no qual se destacam os brasileiro e
venezuelano liderados pelos Presidentes Lula e Chvez.
O projeto venezuelano (ver B) apresenta convergncias e divergncias
com o brasileiro, ao qual antecede, em setores chave: integrao, relaes
com os EUA e funcionamento do regime e instituies democrticas. No que
se refere complementaridade ambos tm como prioridade a reavaliao
das polticas prvias e ateno a demandas sociais, recuperando o Estado e
a autonomia nacional. Nos choques, estilos tticos, realidades scioeconmicas e recursos de poder diversos imprimem elementos de competio,
revelando diferentes posies no equilbrio de poder local e mundial.
Este um processo que similar a outras iniciativas de integrao regional:
uma ao caracterizada por avanos e entraves, mas cujo potencial de
cooperao elevado no eixo Sul-Sul, consistindo-se em alvo preferencial
das relaes internacionais do pas. Para o Brasil, a constante atualizao de
suas parcerias bilaterais locais e a construo do espao sul-americano referese ao reconhecimento desta dimenso geogrfica como preferencial, como
estabelecido por sua Constituio de 1988 e reafirmado desde ento. Como
afirmou o Presidente Lula em seu discurso de posse em 2003,
A grande prioridade da poltica externa durante o meu Governo ser a
construo de uma Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida,
com base em ideais democrticos e de justia social. (LULA, 2003, s/p)
Neste contexto, trs pilares interdependentes compem a agenda brasileira

na Amrica do Sul: o Cone Sul, a regio andina e a integrao sul-americana.
A) O Cone Sul
O Cone Sul e os EUA consistem-se no espao preferencial de ao da
poltica externa brasileira, compondo as bases da tradio bilateral hemisfrica.
Composta pelo Sul do territrio brasileiro e boliviano, o Paraguai, o Uruguai,
234
o Chile e a Argentina, esta regio sempre teve lugar prioritrio na agenda

nacional137. Trata-se de uma zona estratgica para o Brasil, com o pas
compartilhando fronteiras e recursos comuns com seus vizinhos, como a Bacia
do Prata e o Aqufero Guarani, e potenciais de cooperao econmica e
estratgica.
Neste contexto, dentre as relaes bilaterais que compe este espao,
as com a Argentina mereceram destaque ao longo sculo XX como abordado
na obra de Amado Cervo e Mario Rapoport, Histria do Cone Sul (1998),
oscilando entre padres de confrontao e cooperao. Padres similares
aplicaram-se ao Paraguai, Uruguai e Bolvia, alm do relativo distanciamento
com o Chile, sempre mais prximo da esfera norte-americana de influncia
em particular nos anos 1970. No escopo deste texto, no cabe retomar todo
o histrico destas relaes Brasil-Cone Sul, trazendo o recuo at a dcada
de 1970, na qual se originam as iniciativas presentes (observando-se somente
suas linhas gerais), com foco no perodo atual.
Durante os anos 1970, depois de um perodo inicial de reaproximao e
realinhamento com os EUA com Castelo Branco (1964/1967), os esforos
da diplomacia brasileira para o Cone Sul so divididos em duas fases: 1967
a 1974, correspondente aos governos Costa e Silva e Mdici e 1974 a 1984
de Geisel e Figueiredo. A poca de Costa e Silva e Mdici (1967/1974) foi
caracterizada por iniciativas no mbito do combate ao comunismo no quadro
da Guerra Fria, com a cooperao com regimes autoritrios. No arcabouo
da ALALC, temas de cooperao comercial eram discutidos, assim como
na CECLA (Comisso Especial de Coordenao Latino-Americana) e de
trocas tecnolgicas.
Outra preocupao era a concretizao dos projetos de explorao dos
recursos hdricos da Bacia do Prata com o Paraguai, no qual se destaca a
assinatura da Ata das Cataratas (1966), considerado o primeiro passo para
a construo de Itaipu. instalao desta Comisso binacional de estudos
tcnicos segue-se o acordo entre a Argentina e os demais pases da Bacia do
Prata na administrao Costa e Silva. Neste momento, existe um forte elemento
de competio entre o Brasil e a Argentina na construo das hidreltricas,
com o reforo da posio brasileira de concretizar a parceria bilateral com o
Paraguai. Em 1973, a Assinatura do Tratado de Itaipu com este pas solidifica
Optou-se por analisar as relaes com a Bolvia no item B, referente regio andina, a
despeito desta relao geogrfica com o Cone Sul, devido a maior proximidade deste pas com
este espao de influncia ao Norte.
137
235
este compromisso, sem que tenham sido resolvidas as pendncias com a

Argentina. Mais um elemento de baixa nas relaes relaciona-se ao
desenvolvimento das tecnologias nucleares e assinatura do acordo BrasilAlemanha em 1975 (a competio e a baixa transparncia dos programas
geram receios mtuos e percepes de ameaa, a despeito de cooperaes
pontuais).
Segundo o Tratado de Itaipu, a usina hidreltrica seria compartilhada
entre Brasil e Paraguai como scios igualitrios (50% cada) e seria
responsvel por igual contribuio na construo da usina e no usufruto
da energia produzida. Apesar desta diviso, o Paraguai no possua
condies financeiras nem de construir a usina ou de consumir sua energia
devido a uma economia incipiente. Com isso, o Tratado estabeleceu que
o Brasil construiria a usina, e at 2023 abateria a dvida paraguaia das
receitas da usina e compraria, com exclusividade, a energia do pas, o
que gera alguns desequilbrios bilaterais que somente sero mais presente
no ps-2000 (a usina foi inaugurada em 10/1984, mantendo-se como a
maior do mundo, apesar da disputa com a Usina de Trs Gargantas na
China).
No incio da dcada de 1980, posteriormente conhecida como a
Dcada Perdida foi criada a ALADI (Associao Latino Americana de
Integrao) pelo Tratado de Montevidu em substituio ALALC,
visando incentivar processos de integrao regional. Naquele momento
so pases membros, Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Chile. Equador,
Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. A estes esforos comerciais
agregaram-se iniciativas relativas renegociao da dvida externa, fonte
primria de presso sobre as economias da regio, mas que no foram
capazes de administrar a crise (como a reunio do Grupo de Contadora
em 1984).
Somada a estas iniciativas, a aproximao com a Argentina ganha
maior consistncia na dcada de 1980, que se refere fase final do regime
militar com Geisel e Figueiredo, quando se inicia um processo de limpeza
da agenda, seguindo-se o perodo da redemocratizao. Este processo
concretiza-se em Figueiredo com a assinatura do Tratado Corpus Itaipu
em 1979 (tripartite Brasil, Paraguai, Argentina) e o apoio brasileiro
Argentina na Guerra das Malvinas (1982). No incio da dcada de 1980,
a economia e poltica argentinas atravessavam uma profunda crise, com
graves conseqncias para a estabilidade do regime militar. A derrota nas
236
Malvinas para a Gr-Bretanha foi o elemento decisivo nesta instabilidade,

precipitando a transio democrtica com a ascenso de Raul Alfonsin
ao poder. Tal transio deu-se em condies precrias, hiperinflao,
revisionismo de parte do corpo militar e ampla sensao de perda de
lugar no mundo.
Diferente do regime militar brasileiro que legou ao pas uma economia
slida entre as naes em desenvolvimento como uma potncia mdia e
industrializada, finalizando o processo iniciado na dcada de 1930 de
autonomizao e substituio de importaes (ver 3.1), a instituio argentina
trouxe resultados controversos. Como aponta Paradiso (1993), o ciclo de
desenvolvimento argentino sofre um processo de desacelerao e limites
estruturais no campo industrial a partir da dcada de 1970, gerado por um
acmulo de crises institucionais e trocas de governo, que enfraquecem a
economia, a sociedade e o Estado. Somente para ilustrar, de 1930 a 1976, a
Argentina atravessa seis perodos de quebras constitucionais, 1930, 1943,
1955, 1962, 1996 e 1976, que afetam sua capacidade de ao e planejamento.
Neste quadro, o autor aponta que o mais crtico destes foi o de 1976 a 1983,
com choques entre posies de autonomia e perspectivas de implementao
de polticas de abertura (precursoras do neoliberalismo) no molde chileno,
culminando com a crise das Malvinas.
Ao assumir o poder, Alfonsin encontra uma situao de absoluta crise e
vulnerabilidade, buscando alternativas para compensar esta desagregao
interna, recuperar a economia e a continuidade da redemocratizao. No
campo da poltica externa, Paradiso indica que o pas orientava-se por dois
eixos: um defensivo mais relacionado estabilidade interna e condies de
recuperao e um ofensivo tentando manter a postura ativa no sistema
internacional em busca de alternativas. Para o Brasil, a crise possua dimenses
menos profundas, mas, a partir de 1985, o governo de Sarney tambm se
encontra pressionado em campos similares, como analisado. O processo de
sul-americanizao da agenda ganha uma dinmica renovada.
As razes de convergncia bilateral Brasil-Argentina na segunda metade
dos anos 1980 podem assim ser sistematizadas: crise econmica e poltica
domstica, presses da redemocratizao, complementaridade estratgica e
fechamento de alternativas externas. A partir do reconhecimento da importncia
da parceria bilateral para a superao destes desafios comuns, em 1985
assinada a Ata de Iguau por Sarney e Alfonsin, em 1986, o PICE (Programa
de Integrao e Cooperao Econmica Brasil-Argentina) e, em 1988, o
237
Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento138. No texto da Ata

de Iguau estabelece-se que,
(...) os xitos recentemente alcanados pelas duas Naes em seus
respectivos processos de consolidao democrtica criaram as condies
particularmente propcias para o aprimoramento de seus vnculos nos mais
diversos setores, assim como para colaborao mais ntima e estreita no
plano internacional (...).Dentro desse esprito, expressaram sua firme
vontade poltica de acelerar o processo de integrao bilateral, em
harmonia com os esforos de cooperao e desenvolvimento regional.
Expressaram sua firme convico de que esta tarefa deve ser aprofundada
pelos Governos com a indispensvel participao de todos os setores de
suas comunidades nacionais, aos quais convocaram a unir-se a este
esforo, j que lhes cabe tambm explorar novos caminhos na busca de
espao econmico regional latino- americano.
Desde esta Ata at os demais acordos, a prioridade recaia sobre a

dimenso bilateral, procurando seu aprofundamento gradual antes do
alargamento para o restante do Cone Sul. O prazo de dez anos a partir de
1988 era considerado o ideal para a consecuo destes objetivos. Todavia,
o fim da Guerra Fria e a reavaliao das polticas externas de Brasil e Argentina
visando a adeso ao modelo neoliberal do Consenso de Washington e aos
projetos de integrao regional patrocinados pelos EUA na Amrica Latina
transformam o ritmo deste processo.
Acelerado pelas demandas da abertura comercial, privatizaes, reforma
e pelo desejo de incluso nova ordem, o projeto de aproximao BrasilArgentina avana para a criao do MERCOSUL com a assinatura em 1990
da Ata de Buenos Aires, com o propsito de criar o mercado comum. Esta
acelerao seria ainda complementada pelo convite ao Uruguai e Paraguai
para aderirem a este projeto. Logo no ano seguinte, em 26 de Maro de
1991 ocorre a assinatura do Tratado de Assuno, prevendo a constituio
do MERCOSUL a partir de Dezembro de 1994. Segundo o Tratado,
Ainda no bojo desta reviso inserem-se medidas de construo de confiana. Em 1991 foi
criada a ABACC (Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais
Nucleares) seguindo o Acordo para o uso exclusivamente pacfico da energia nuclear entre os
dois pases. Alm disso, estabelecido o SCC (Sistema Comum de Contabilidade e Controle de
Materiais Nucleares). Transparncia, compromisso com o uso pacfico de tecnologias sensveis
e cumprimento dos regimes internacionais fazem parte deste compromisso.
138
238
Considerando que a ampliao das atuais dimenses de seus mercados

nacionais, atravs da integrao, constitui condio fundamental para
acelerar seus processos de desenvolvimento econmico com justia social;
Entendendo que esse objetivo deve ser alcanado mediante o
aproveitamento mais eficaz dos recursos disponveis, a preservao do
meio ambiente, o melhoramento das interconexes fsicas, a coordenao
de polticas macroeconmicas e a complementao dos diferentes setores
da economia, com base nos princpios de gradualidade, flexibilidade e
equilbrio; Tendo em conta a evoluo dos acontecimentos internacionais,
em especial a consolidao de grandes espaos econmicos, e a
importncia de lograr uma adequada insero internacional para seus
pases; Expressando que este processo de integrao constitui uma resposta
adequada a tais acontecimentos; Convencidos da necessidade de promover
o desenvolvimento cientifico e tecnolgico (...) e de modernizar suas
economias para ampliar a oferta e a qualidade dos bens de servio
disponveis, a fim de melhorar as condies de vida de seus habitantes;
Reafirmando sua vontade poltica de deixar estabelecidas as bases para
uma unio cada vez mais estreita entre seus povos, com a finalidade de
alcanar os objetivos supramencionados. (...) Os Estados Partes decidem
constituir um Mercado Comum, que dever estar estabelecido a 31 de
dezembro de 1994, e que se denominar Mercado Comum do Sul
(MERCOSUL).
A.1) O MERCOSUL
Composto por Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai (os Estados-Parte), o
MERCOSUL nasce em um contexto de alinhamento das diplomacias do Cone
Sul agenda neoliberal, ampliando e aprofundando os objetivos originais da
relao bilateral Brasil-Argentina. No mbito da IA, os pases sul-americanos
sinalizavam aos EUA de Bush pai sua adeso s propostas norte-americanas e s
demandas financeiro-econmicas do Consenso de Washington. Todavia, a lgica
do MERCOSUL guardava iniciativas diplomticas de autonomia, que se tornaram
prevalecentes do lado brasileiro a partir de 1992 com o impeachment de Collor.
De 1991 a 1994, o MERCOSUL concentrou seus esforos na dimenso
econmico-comercial, estando na base de sua criao o objetivo da formao da
Unio Aduaneira e as livres trocas de capital e trabalho. Todas as discusses
referentes ao comrcio no bloco respeitam as demandas do GATT neste perodo,
239
assim como as da OMC. A partir de 1993, a dimenso de autonomia do

MERCOSUL predominou sobre as polticas de alinhamento com a Presidncia de
Itamar Franco. Franco, com FHC e Celso Amorim no MRE em suas respectivas
gestes tornam o MERCOSUL prioridade nmero um da agenda internacional.
Somado ao aprofundamento da integrao no Cone Sul, foi apresentada aALCSA,
que serve de modelo para a IIRSA, a CASA e a UNASUL (item C). O projeto do
Merconorte foi pensado, mas sua proposta no teve avanos significativos.
Visando avanar o MERCOSUL, em 1994 foi assinado o ProtocoloAdicional
ao Tratado de Assuno (Protocolo de Ouro Preto), que estabelece a estrutura
institucional do bloco. O Protocolo entra em vigor em 1995, dotando o MERCOSUL
de sua personalidade jurdica como ator internacional (organizao intergovernamental).
Apartir deste protocolo, estabelecem-se como objetivos a implementao da Tarifa
Externa Comum (TEC) no prazo de dez anos (2006)139, a consolidao da unio
aduaneira e o compromisso de estabelecer acordos extraregionais tendo o
MERCOSUL como ncleo e posies comuns em negociaes comerciais.ATEC
tem como objetivos: a facilitao do comrcio entre os membros do bloco, uma
unidade tarifria para o comrcio extraregional e negociaes, a reduo das
assimetrias, a atrao de investimentos e dinamizao econmica.
O MERCOSUL possui uma estrutura composta pelos seguintes rgos
decisrios: o Conselho do Mercado Comum (CMC), o Grupo Mercado
Comum (GMC) e a Comisso de Comrcio do MERCOSUL (CCM)140. A
mais relevante destas instncias decisrias o CMC responsvel pela
coordenao do processo de integrao, sendo composto pelos Ministros
da Economia e das Relaes Exteriores dos Estados membros.
Representando a face internacional do bloco, o seu poder legislativo e suas
decises devem ser aplicadas a todo grupo (aps a aprovao pelos
Parlamentos Nacionais individuais das partes), sendo obtidas por consenso.
A presidncia rotativa entre os Estados membro.
O segundo rgo, o GMC, concentra iniciativas executivas e legislativas,
atuando conforme recomendao do CCM. Alm dos representantes dos
A TEC estabelece que os nveis tarifrios a serem aplicados s importaes extrazona devem
variar entre 0 e 20%. Para produtos que constem em listas de excees acordadas, os pases
membros podem aplicar as suas tarifas nacionais. A partir da TEC estabeleceu-se a Nomenclatura
Comum do MERCOSUL (NCM). Existe adicionalmente um mecanismo de convergncia para
a TEC estabelecido de forma linear e automtica. O MERCOSUL tambm definiu seu Regime
de Origem.
140
As referncias bsicas so HERZ e HOFFMAN, 2004 e o site oficial do MRE e do
MERCOSUL.
139
240
Ministrios da Economia e das Relaes Exteriores, o GMC composto

por membros dos Bancos Centrais. Suas resolues so emitidas por
consenso, mas so recomendatrias. Tambm composto por grupos
temticos (setoriais). Por fim, o CCM representa a dimenso tcnica do bloco
como a elaborao de polticas comerciais comuns. As decises resultam de
consenso e as propostas detm carter obrigatrio ou opcional.
O bloco tambm composto por instncias consultivas: o Frum
Consultivo Econmico e Social (FCES) encaminha suas recomendaes a
partir de demandas internas (sociais e econmicas) dos Estados Membro.
Outra instncia consultiva a Comisso Parlamentar Conjunta (CPC), base
de um futuro Parlamento do MERCOSUL, composta por parlamentares de
cada uma das naes. Tambm preciso mencionar a Comisso dos
Representantes Permanentes do MERCOSUL (CRPM), rgo permanente
da CMC, composto por integrantes dos Estados parte que tem propsito
apresentar projetos relativos continuidade e encaminhamento da integrao.
A Secretaria do MERCOSUL (SM), por sua vez, fornece o apoio tcnico s
estruturas institucionais acima descritas.
O elemento que predominou nas origens do MERCOSUL, e predomina,
apesar dos ajustes realizados desde a criao do bloco, o intergovernamental
sobre a suprancionalidade. Este predomnio ocorre em todos os pilares da
integrao: o poltico, o econmico-comercial e o social, havendo esforos
recentes significativos de aprofundamento, de seus mecanismos de consulta
e concertao de polticas comuns. Algumas razes que explicam estes
fenmenos referem-se desde a tradio poltica dos pases sul-americanos
at a permanncia de assimetrias. A relao com os EUA e a aplicao das
polticas neoliberais pode ser colocada nesta lista, uma vez que pilares do
bloco como a Argentina tenderam a uma relao pendular entre os norteamericanos e o arranjo regional (ver A.2). Mesmo assim, em seus 18 anos de
existncia, o MERCOSUL logrou avanos significativos.
O Protocolo de Ouro Preto de 1994 inicia um perodo de consolidao
do bloco em termos institucionais e corresponde a uma fase de aumento do
comrcio intrazona, principalmente entre Brasil e Argentina, que perdura at
1998 quando eclodem as crises associadas s polticas neoliberais prvias. No
campo econmico, as trocas comerciais de 1991 a 1997 apresentaram
crescimento de 26,2%. Avanos importantes ocorrem no campo poltico com
a incorporao do Chile e da Bolvia como Estados associados, respectivamente
em 1996 e 1997, o que incrementa as possibilidades comerciais.
241
Um dos marcos do perodo foi, em 1996, a Declarao Presidencial

sobre Compromisso Democrtico no MERCOSUL que, em 1998, resulta
no Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso Democrtico e a Declarao
de Zona de Paz. O Protocolo de Ushuaia passou a ser mais conhecido como
Clusula Democrtica, visando a consolidao e sustentabilidade dos regimes
democrticos entre os membros do MERCOSUL (ambos entram em vigor a
partir de Janeiro de 2002, mas eventos prvios permitiram observar sua
lgica). O Protocolo de Ushuaia relaciona-se aos esforos de reforma da
Carta da OEA no ps-Guerra Fria no que se refere preservao da
democracia representativa. No caso da OEA, esta clusula democrtica
formalizou-se na Carta Democrtica Interamericana em 2001, consolidando
o processo de discusses sobre o tema iniciado nos anos 1990.141
Desde 1996, esta prtica foi testada algumas vezes como no Paraguai
(tentativa de golpe de Estado pelo General Lino Oviedo, em 1996) e na
Argentina (crise do governo de La Rua 2000/2002) com solues prestabilidade e de administrao das crises institucionais sem reverso a
caminhos autoritrios, com o respeito ordem e preservao de governos
democraticamente eleitos142.
Este ritmo de crescimento atravessou alguns impasses durante esta fase
devido s oscilaes da poltica externa argentina, cuja agenda da era Menem
(1989/1999) definia como prioridade a aproximao incondicional com os
EUA, como analisado na sequncia do A.2 e as presses norte-americanas
sobre o bloco. As oscilaes argentinas entre as duas maiores potncias da
regio levaram a algumas concesses brasileiras significativas aos parceiros
na TEC e a aceitao de tratamento diferenciado para setores como o de
acar e o de automveis na Argentina143. Disputas comerciais em setores
adicionais como refrigeradores, tomate, sapatos, txteis, para mencionar
alguns ocorrem periodicamente e revelam no s dificuldades normais de
negociaes em bloco como as da economia argentina. Com isso, o Brasil
tornou-se o maior comprador de produtos da Argentina, sustentando sua
economia durante esta fase, at que comeou a enfrentar seus dilemas em
O Embaixador brasileiro Baena Soares exerceu o cargo de Secretrio Geral da OEA de 1984
a 1994, ver DARAUJO e VON DER WEID, 2006.
142
Alguns crticos sugerem que o MERCOSUL no estaria cumprindo a clusula ao apoiar
presidentes como Chvez, Morales ou Correa, por conta de seu estilo populista, mesmo que
tenham sido eleitos democraticamente por suas populaes ver B).
143
No Uruguai e no Paraguai padro similar ocorria.
141
242
1998 que foraram a desvalorizao do real e inseriram uma quebra nestes

fluxos pr-Argentina.
Analisando as presses norte-americanas, as mesmas surgiram de forma
direta e indireta em crticas sobre a gesto econmica e das negociaes
comerciais do pas .Os EUA procuravam introduzir incentivos s naes do
bloco visando distanci-las do Brasil (como a expanso do NAFTA, a
hiptese de conceder Argentina o carter de membro especial da OTAN).
Embora estas divergncias no tenham levado a crises bilaterais crnicas no
perodo at 2002, os progressos foram mais lentos (ver 3.2).
A grande crise do MERCOSUL, entretanto, no ocorreu a partir destas
diferenas, mas sim devido aos impactos da aplicao da agenda neoliberal
durante os anos 1990. Os principais pontos de estrangulamento das economias
sul-americanas, e no s do Cone Sul, no perodo de 1999/2000, foram a
desestruturao do Estado, a perda de sua ao social (com o aumento da
pobreza, misria, desemprego, baixa renda e fragmentao), a abertura
econmica, o declnio dos setores estratgicos privatizados e os desequilbrios
cambiais. Na Argentina, a paridade artificial peso-dlar foi um dos elementos
mais crnicos desta situao e mesmo a economia brasileira demandou ajustes
no cmbio a partir de 1998 que impactaram a economia vizinha. Naquele
momento, o bloco teve dificuldades em agir como tal, com todos os membros
buscando solues rpidas e individuais na tentativa de minimizar seus
problemas. No s a Argentina, mas vrias naes como Peru, Equador, Uruguai,
Venezuela e Bolvia sofreram srios retrocessos e quebras institucionais, enquanto
outras como Chile e Brasil puderam administrar suas posies com um equilbrio
maior.
O MERCOSUL apresentou um recuo significativo do comrcio
intrazonas de cerca de 28% e o PIB nacional dos pases membros
acompanhou estas tendncias negativas. Frente a estes acontecimentos,
muitos questionaram a continuidade do MERCOSUL. Tenses prvias
em negociaes comerciais em bloco na OMC e divergncias polticas
entre os membros eram apontadas como razes para o encerramento
deste ciclo. Para os crticos, o MERCOSUL era um empecilho uma vez
que o pas atrelava seus destinos a pases menores com os quais no
compartilharia interesses ou agendas. Apesar de equivocado, este um
argumento recorrente, mas que na poca foi rechaado de forma decisiva
pela administrao do Presidente FHC, que escolheu o caminho da
renovao dos compromissos sul-americanos.
243
Esta opo brasileira pelo relanamento da integrao sul-americana

e do Cone Sul inseriu uma renovada dinmica nos processos regionais
e criou bases diferenciadas de cooperao, vide a IIRSA e os
investimentos do BNDES em seu mbito. A partir destas iniciativas, o
MERCOSUL retoma objetivos de aprofundamento dos laos regionais
nos quais se destacam medidas polticas e econmicas, ao mesmo tempo
em que se intensificam os esforos mais abrangentes na regio. O ponto
de partida foi a realizao da Cpula de Braslia em 2000, indicando
que o compromisso brasileiro e sul-americano com seus projetos
autctones no seria abandonado apesar de dificuldades e controvrsias.
No campo poltico, a facilitao das viagens de cidados intrabloco,
a criao do passaporte do MERCOSUL, extenso de intercmbios e
reconhecimento de diplomas (a partir de mecanismos de cooperao j
existentes desde 1996 como o Protocolo de Integrao Educativa),
consistem-se em passos para o futuro trnsito livre nos moldes da UE.
Estes esforos soma-se preexistente rede de Mercocidades criada em
1995, com base em cooperao entre cidades dos pases membros do
bloco, com nfase em aspectos sociais e de democratizao do processo
(visando a superao do chamado dficit democrtico, desafio comum
aos projetos de integrao)144.
Na arena econmica, ocorreu a assinatura do Protocolo de Olivos
em Fevereiro de 2002 (entra em vigor em Fevereiro de 2004). O
Protocolo institui o Tribunal Permanente de Reviso do MERCOSUL
para soluo de controvrsias entre os Estados Membros. Apesar de j
existir desde 1994 um Procedimento Geral de Reclamaes no bloco,
Olivos representou um salto qualitativo no estabelecimento de MSC
(Mecanismos de Soluo de Controvrsias) para o MERCOSUL,
estando composto de trs etapas: negociao direta, conciliao e
arbitragem. A crise das papeleras referente disputa entre uruguaios e
argentinos pela instalao de usinas de celulose no Uruguai um
contencioso que recai neste mbito, assim como diversas disputas
comerciais.
A posse do Presidente Lula em 2003 manteve o ciclo iniciado por FHC,
intensificando esforos de extenso e aprofundamento com um vis de
144
A rede de Mercocidades refere-se aos elementos de paradiplomacia do MERCOSUL,
correspondendo cooperao a nvel subnacional.
244
autonomia e reforo do poder regional. Dentre os projetos encaminhados houve

a incluso de novos Estados associados: Peru em 2003 e, em 2004,
formalizaram-se os acordos com a Colmbia, Equador e Venezuela. No caso
da Venezuela, sua candidatura a membro pleno do bloco igualmente foi
formalizada mas, desde 2006, tem sido objeto de discusso nos Parlamentos
de Brasil e Paraguai. Nos meses de Outubro e Novembro de 2009, o
Parlamento Brasileiro aprovou a entrada da Venezuela no bloco,
permanencendo pendente o caso paraguaio. A presena deste pas no
MERCOSUL cercada de controvrsias uma vez que a Venezuela possui
projetos de integrao regional na Amrica do Sul que se sobrepem aos
brasileiros como a ALBA, examinada no item B.
Em termos de aprofundamento, as iniciativas direcionaram-se a
ajustes institucionais, projetos de infra-estrutura, com elevada
interdependncia com a IIRSA (ver C), e na correo de assimetrias
econmicas e sociais presentes nos pases do bloco. Para lidar com
estes aspectos, foi criado em 2004, e estabelecido em 2005 o FOCEM
(Fundo para a Convergncia Estrutural do MERCOSUL). Os objetivos
oficiais do FOCEM so definidos em trs pilares: convergncia
estrutural, competitividade e coeso social. Setores como os de energia
e tecnologia igualmente merecem crescente ateno, com foco nos
biocombustveis. Desde 2008, tambm se estabeleceu o Sistema de
Pagamentos em Moeda Local (SML) entre Brasil e Argentina para que
as importaes e exportaes possam ser realizadas em suas moedas
nacionais.
De funcionamento similar s iniciativas europeias de correo de
assimetrias regionais (FEDER na UE), o FOCEM recebe contribuies
dos Estados parte, que redistribui a estes mesmos Estados de acordo
com seus recursos e demandas. O Brasil responde por 70% das
contribuies ao fundo, seguido pela Argentina 27%, Uruguai 2% e
Paraguai 1%. Em contrapartida, na distribuio de recursos, o Paraguai
recebe 48%, o Uruguai 32% e a Argentina e o Brasil 10% cada um.
Uma iniciativa adicional para o desenvolvimento foi o Programa de
Integrao Produtiva do MERCOSUL de 2008 e o Fundo MERCOSUL
de garantias para Micro, Pequenas e Mdias Empresas, que se junta a
mecanismos similares criados na origem do bloco.
Tambm ganham espao as discusses sobre o Parlamento do
MERCOSUL a partir de 2014, eleito por sufrgio universal (seu
245
antecedente a CPC mencionada). Desde 2007, o Instituto Social do

MERCOSUL dedica-se discusso e elaborao de polticas de cunho
social comum e, em 2009, foi criado o Instituto de Polticas Pblicas e
Direitos Humanos (IPPDH). Temas de poltica comum relativos ao
campo econmico e da segurana permanecem, mas sob a gide da
UNASUL.
As relaes internacionais do MERCOSUL continuam detendo um
espao prprio envolvendo os contatos entre os Estados membro e as
negociaes em bloco na OMC e com parceiros intra e extraregionais145. Listando estes acordos devem ser mencionados na Amrica
do Sul os acordos com os Estados associados ao bloco em termos
intraregionais: o Acordo de Complementao Econmica
MERCOSUL-Chile (ACE-35) assinado e em vigor desde 1996, o
Acordo de Complementao Econmica MERCOSUL-Bolvia (ACE36) assinado em 1996 e que entrou em vigor em 1997, o Acordo de
Complementao Econmica MERCOSUL-Peru (ACE-58) e o Acordo
de Complementao Econmica MERCOSUL-Colmbia/Equador/
Venezuela assinado em 2004 e em vigor desde 2005 (ACE-59).
Outros acordos intraregionais so o Acordo de Complementao
Econmica MERCOSUL-Mxico (ACE-54) de 2002, que entrou em
vigor em 2003 e o Acordo de Complementao Econmica
MERCOSUL-Cuba (ACE-62), assinado em 2006, em vigor desde
2007. Alm disso, desde 2004, existem negociaes na estrutura da
ALADI visando a criao de um Espao de Livre Comrcio entre seus
pases membros. Neste mesmo ano formalizaram-se os acordos entre o
MERCOSUL e a Comunidade Andina (CAN), que j vinham sendo
negociados desde a Cpula de Braslia em 2000.
Na dimenso dos acordos extra regionais do MERCOSUL
encontram-se: o Acordo do Jardim das Rosas com os EUA (4+1) em
1991, o Acordo Quadro Inter-Regional de Cooperao MERCOSUL
e Unio Europeia (1995), o Entendimento de Cooperao sobre
Comrcio e Investimentos e Plano de Ao com o Canad (1998), a
Declarao sobre Cooperao em Comrcio e Investimento e Plano
Segundo o site do MRE, negociaes extraregionais referem-se s negociaes com pases
e grupos de pases desenvolvidos e com algumas economias emergentes situadas fora da Amrica
Latina e do Caribe. Os intraregionais correspondem Amrica Latina e Caribe.
145
246
de Ao com a AELC (Associao Europeia de Livre Comrcio, 2000),

o Acordo de Comrcio Preferencial (ACP) com a ndia e a SACU
(visando o estabelecimento de uma rea de livre comrcio) ambos de
2004, o Acordo Regional de Livre Comrcio com Israel (2007) e o
Acordo Quadro para o Estabelecimento da rea de Livre Comrcio
Brasil-Turquia (2008). Outras negociaes extraregionais em andamento
so as com o CCG (Conselho de Cooperao do Golfo), Jordnia e
Paquisto, com a China, o Japo, a Rssia o CER (Acordo AustrliaNova Zelndia para o Estreitamento das Relaes Bilaterais, Coria
do Sul e Cingapura. Em 2008, realizou-se a I Reunio Ministerial
MERCOSUL-ASEAN.
Destes, um dos mais relevantes continua sendo o com a UE e o
aprofundamento de laos com a sia e a frica. No que se refere a
UE, o acordo de 1995 lanou o arcabouo para negociao entre os
blocos com base nos pilares dilogo poltico, cooperao e comrcio.
A previso de concluso destas negociaes era 2004, o que no
ocorreu. O compromisso com sua retomada e continuidade foi
reafirmada com a Declarao de Lima (2007), a Declarao de
Montevidu (2008) e no Comunicado Conjunto de Praga (2009).
Adicionalmente, o Brasil e a UE alaram o relacionamento ao nvel de
dilogo estratgico.
Estes esforos so complementares aos das alianas bilaterais e s
coalizes de geometria varivel sul-americana e globais (Captulo 4) e
tem fortalecido os aspectos comerciais e polticos do bloco. Recuperado
de seu pior momento no incio do sculo XXI, o comrcio intrazona
retomou seu ritmo de crescimento no perodo 2002-2007, crescendo
de US$ 8,9 bilhes em 2002 para US$ 28,9 bilhes em 2007,conforme
informaes do MERCOSUL. Em termos bilaterais o comrcio com a
Argentina cresceu 354% (de US$ 7 para 24,8 bilhes), com o Uruguai
230% e o Paraguai 220%.
No quadro geral das exportaes nacionais estes valores
correspondem 10,8% das exportaes nacionais e 9,64% das
importaes, preservando a tendncia histrica dos supervits brasileiros
no bloco (US$ 5,7 bilhes em 2007). As instabilidades de 2008 afetaram
no curto prazo estas perspectivas, mas a dinmica comercial manteve
vis positivo, sem repetir a crise da dcada anterior.
247
A Tabela 5 abaixo demonstra estes fluxos (2009 corresponde aos meses

de Janeiro a Agosto).
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC)
Esta recente recuperao no elimina os desafios que se colocam para o

futuro do MERCOSUL e sua consolidao, como a prpria definio do
bloco na pgina brasileira do bloco indica. Segundo o stio, o arranjo pode
ser considerado, atualmente, uma zona de livre comrcio e uma unio
aduaneira em fase de consolidao com matizes de mercado comum. Esta
descrio indica o processo em andamento do bloco, assim como alguns de
seus principais desafios como, por exemplo, a dupla cobrana da TEC, a
continuidade do aprofundamento e a sustentabilidade macroeconmica do
bloco com a superao das assimetrias entre os parceiros (principalmente os
menores Paraguai e Uruguai), a definio do papel da Venezuela no bloco e
a retomada do crescimento das naes do Cone Sul.
248
Como em qualquer integrao, as polticas dos membros do bloco, e

suas condies domsticas, afetam diretamente o futuro do projeto. Abaixo,
examinam-se os membros plenos do MERCOSUL, Argentina, Paraguai e
Uruguai, e de um Estado associado, o Chile, visando compreender suas
dinmicas uma vez que as mesmas impactam no MERCOSUL e nos projetos
sul-americanos.
A.2) A Poltica Externa Argentina e as Parcerias Complementares:
Paraguai, Uruguai e Chile
Alm de serem ou membros plenos ou associados do MERCOSUL, os
pases acima listados possuem uma agenda prpria de poltica interna e externa
que impacta o futuro da regio e o seu relacionamento bilateral com o Brasil.
Dentre todas estas naes, a Argentina uma das parcerias mais tradicionais
do pas.
A opo norte-americana da Argentina na Era Menem (1989/1999)
representou uma quebra significativa dos padres anteriores de relaes
internacionais. At 1989, esta poltica concentrou-se no Cone Sul e na Europa
Ocidental, em particular no perodo que cobre o incio do sculo XX e a
Segunda Guerra Mundial, seguindo-se a viso peronista da Terceira Posio
que visava autonomia diante dos EUA e do mundo desenvolvido. No caso
da relao com o Brasil, a alternncia ocorria entre a rivalidade e a
cooperao, com a parceria bilateral consolidando-se no perodo SarneyAlfonsin, depois dos esforos dos anos 1970.
Este distanciamento dos EUA foi abandonado por Carlos Menem (e
Domingo Cavallo frente da economia), que levou ao extremo a
normalizao do Estado nos moldes discutidos no 3.2. Orientando o modelo
argentino estava a premissa do Realismo Perifrico de Carlos Escud que
estabelecia, em linhas gerais, que naes perifricas de pequeno porte como
a Argentina no detinham opes de insero internacional autnomas dada
sua baixa resistncia, poucos recursos e vulnerabilidade, devendo alinhar-se
aos centros de poder dominante buscando reconhecimento e benefcios. Sobre
esta lgica que era definida pelo governo como aquiescncia pragmtica e
novo peronismo, Paradiso assim resume a opo argentina,
Para os cultores da poltica do poder, a Argentina precisava tomar
conscincia das realidades bsicas da ordem mundial e reagir de
249
acordo. Um pas de pouca relevncia estratgica (...) devia ter o

cuidado de no aborrecer as grandes potncias (...) devia se colocar
sombra do plo hegemnico ps-industrial e abster-se (...) A frmula
escolhida nada tinha de sofisticada. Tratava-se simplesmente de dizer
o que se supunha que o Norte quisesse ouvir e de fazer tudo o que se
supunha que o Norte queira que fosse feito. (PARADISO, 2003, p.
281 e p. 285)
A adequao s regras do jogo e a clara opo pelo baixo perfil trazem

conseqncias srias para a economia e a posio internacional do pas. Outro
projeto afetado foi o da construo do MERCOSUL e sua sustentabilidade,
acentuando as contradies de autonomia e alinhamento acima descritas na
fase Collor-Menem. Durante todo o perodo inicial de consolidao do bloco,
a Argentina manifestava abertamente que sua primeira prioridade no era a
integrao regional sul-americana, em particular a partir de 1993 quando a
linha da poltica externa de Itamar Franco retoma contornos autonomistas,
mas sim sua relao preferencial com os EUA.
O polmico termo Relaciones carnales demonstra os paradoxos da
ao argentina que visava prioritariamente os EUA, mas que na ausncia
da prometida insero ao norte, precisava sustentar seus compromissos
com o MERCOSUL, uma vez que sua economia tornava-se cada vez mais
interligada brasileira como seu principal mercado consumidor. As
sinalizaes peridicas norte-americanas Argentina em fases de tentativa
de aprofundamento do MERCOSUL (ou de demandas brasileiras como o
assento no CSONU) foram simblicas desta dinmica pendular de Menem.
O esgotamento deste modelo argentino, assim como do brasileiro e de
outras naes da regio ocorreu entre 1997 a 1999. O caso argentino foi um
dos mais graves ao lado do Equador e da Bolvia na Amrica do Sul, dada a
profundidade e extenso das medidas de Menem, que, na ausncia de
compensaes e controles internos como no Brasil, geraram o completo
desmonte do Estado e profunda crise social. Menem foi substitudo por
Fernando de La Rua e seguem-se trs anos de grave instabilidade e recuo
scio-econmico, assim como de quebra do regime poltico. De 2000 a 2003,
a Argentina teve cinco presidentes: de La Rua (Maio 2000/Dezembro 2001),
Ramon Puerta (21/12 a 23/12/2001), Rodrigues Sa (23/12 a 31/12/2001),
Eduardo Camao (31/12/2001 a 01/01/2002) e Eduardo Duhalde (2002/
2003), que transfere o governo ao democraticamente eleito Nestor Kirchner.
250
A Presidncia Kirchner (2003/2007) retomou a estabilidade interna,

alcanando sucesso relativo na recuperao econmica, que garantiu a
sucesso presidencial a Cristina Kirchner, esposa do ento Presidente, que
tomou posse em 2007. Em termos de poltica externa, a Era Kirchner
representou uma quebra nos padres de alinhamento de Menem e uma
tentativa de recuperar a autonomia. Esta tentativa de reforma ocorre em
condies adversas, o que leva a peridicas crises com o Brasil e a tentativas
de aproximao com o eixo Chvez (ver B). A situao argentina permanece
oscilante, devido a diversos pontos de estrangulamento estruturais na produo
(declnio industrial e recuo ao modelo agroexportador) e nos setores
estratgicos como energia.
Apesar destas tendncias, a Argentina ao lado do Brasil, sustenta-se
como o ncleo duro do MERCOSUL. No caso de Paraguai e Uruguai, similar
situao de crise atingiu os pases, e levou no ps-2005 a ascenso de governos
de teor nacionalista no Paraguai (Fernando Lugo a partir de 2008) e de
esquerda social democrata no Uruguai, Tabar Vasquez. Iniciando pelo
Paraguai, sua situao scio-econmica uma das mais sensveis no Cone
Sul devido ao seu desenvolvimento incipiente e crises polticas peridicas.
No caso poltico, a Clusula Democrtica tem representado um relevante
papel na preservao da institucionalidade. Combinadas estas tendncias
trazem um quadro sensvel que, para o Brasil, alm do MERCOSUL envolve
temas concernentes a Itaipu, instalao de bases militares norte-americanas
e aos brasiguaios.
Aps a eleio de Fernando Lugo, com um vis nacionalista, o
Paraguai iniciou uma campanha para a reviso do Tratado de Itaipu,
que fora uma das peas de sua campanha. Este contencioso bilateral foi
resolvido em Julho de 2009 depois de vrias rodadas de conversaes
que terminaram em impasse e o Brasil concordou em pagar mais pela
energia paraguaia. Antes do reajuste, o Brasil pagava ao Paraguai U$
45,31 por megawatt/hora, dos quais US$ 2,81 correspondem energia,
sendo o restante para cobrir a dvida paraguaia. Este valor foi triplicado
a partir da concluso do acordo. Outra demanda no foi aceita, a da
possibilidade de vender a energia para terceiros pases, mas a Eletrobrs
concordou em que o Paraguai negocie diretamente com operadores
nacionais. O Paraguai consome apenas 5% da energia a que tem direito
e vende os demais 45% ao Brasil (Eletrobrs). No mbito do FOCEM
e da UNASUL, o Paraguai um dos pases que mais recebe recursos
251
econmicos, incluindo recentes investimentos em infra-estrutura e de

empresas brasileiras146.
O segundo tema, anterior a estas discusses, envolve a presena militar
norte-americana no Paraguai e a instalao de bases militares na regio da
Trplice Fronteira, considerada estratgica pelo Brasil e a Argentina. Desde
2005, este tema gera desentendimentos entre os parceiros e a justificativa
para a presena dos EUA refere-se ajuda e cooperao com o Paraguai no
campo militar e, principalmente, a segurana na regio. Na avaliao do DOS,
a Trplice Fronteira representa uma zona de ameaa e permeabilidade ao
terrorismo internacional, o crime organizado, o trfico de drogas, de drogas
e o comrcio ilegal de armas. A questo dos brasiguaios refere-se aos
imigrantes brasileiros no Paraguai que detm posse de terras no pas,
questionando-se, do lado paraguaio, a legalidade destes contratos.
Sobre o Uruguai, o mesmo apresentou polticas pendulares entre o
MERCOSUL e os EUA durante os anos 1990. O debate interno apresentava
a opo regional como secundria, mas como outros pases alinhados da
poca agenda norte-americana, os benefcios foram poucos e os custos
econmicos significativos, estendendo-se dimenso social. A situao do
pas como nao quase que exclusivamente agroexportadora contribuiu como
fonte de fragilidade. Com isso, as relaes com o Brasil e o MERCOSUL
permaneceram instveis. Um dos principais momentos de desentendimento
foi em 2004 quando ambos lanaram candidatos presidncia da OMC,
Carlos Peres Del Castillo pelo Uruguai e Luis Felipe Seixas Correa pelo
Brasil (o vitorioso foi Pascal Lamy).
Estas relaes comeam a apresentar tendncias mais positivas a partir
de 2005 com a posse de Tabar Vasquez147. Com a campanha sustentada
em um discurso de autonomia e recuperao, a prioridade de Vasquez nas
relaes externas passou a ser o eixo sul-americano. Esta prioridade continua
sujeita a presses internas e externas, como a crise da papeleras entre o pas
e a Argentina. Referente instalao de indstrias de celulose na fronteira
comum, o tema envolve dimenses ambientais e de desenvolvimento e
representou um teste para os mecanismos de soluo de crise do
MERCOSUL.
O endurecimento do Paraguai nas negociaes com o Brasil foi simultneo primeira
grande crise da Presidncia Lugo com a divulgao de diversos casos de paternidade no assumida.
147
Em 2009, o Uruguai elege seu novo presidente. Jos Mujica da Frente Ampla de Vasquz
o candidato favorito, mas enfrenta forte oposio da direita.
146
252
Finalizando a anlise do Cone Sul, preciso mencionar o Chile a despeito

de sua prxima relao com os EUA e sua adeso clara aos modelos
neoliberais desde 1973 com a ditadura de Augusto Pinochet148. Desde 1996,
o pas membro associado do MERCOSUL e com a posse de Michele
Bachelet do Partido Socialista em 2006 intensificou seus esforos de
aproximao com o Brasil e a integrao sul-americana. Estes esforos
residem na busca de alternativas esfera norte-americana e as demandas de
modernizao e crescimento. Os potenciais de cooperao residem nas
esferas polticas, comerciais e energticas, mas ainda limitadas pelo fator EUA,
os atritos do Chile com pases vizinhos por demandas territoriais (Bolvia,
Argentina, Peru) e a percepo do pas como detendo menor poder relativo
na regio.
B) A Regio Andina
Assim como o Cone Sul, a regio andina, correspondente ao entorno
regional norte do Brasil definida como estratgica devido s fronteiras e
recursos compartilhados nos quais se inclui a Amaznia e sua biodiversidade,
matrias primas e recursos energticos. A permeabilidade e extenso das
fronteiras, desafios do meio ambiente e temas de segurana (trfico de drogas,
presena estrangeira) incluem-se na agenda de desafios comuns. A partir dos
anos 1970, iniciativas externas especficas para esta zona de influncia
ganharam espao, somando-se a polticas de ocupao e desenvolvimento
como a construo da Transamaznica, a instalao da Zona Franca de
Manaus e o projeto Calha Norte dentre outros. Nos anos 1990, a dimenso
comercial e de infra-estrutura foram ampliadas com a aproximao com as
naes do Pacto Andino e as propostas de integrao sul-americana, assim
como a preocupao local com questes ambientais, recursos energticos,
de segurana e o objetivo brasileiro de conquistar uma sada para o Pacfico.
Os pases da regio detm, ou detiveram, uma relao mais prxima
com os EUA, principalmente a Colmbia e a Venezuela. Enquanto hoje a
A sociedade chilena exibe sinais de polarizao entre os defensores e opositores de Pinochet
e desde o incio da transio democrtica partidos de esquerda alternam-se no poder (Presidncias
Alwyn e Frei pelo Partido Democrata Cristo e Ricardo Lagos pelo Partido Socialista em
coalizo com o Partido Pela Democracia). O ano de 1998 marca o incio de uma poltica de
repensar o passado iniciada com o pedido de extradio de Pinochet (1998), a descoberta das
contas fantasmas e trfico de armas (2004), alm das polmicas questes envolvendo a Operao
Condor (2008).
148
253
Colmbia mantm, como o Chile, uma aproximao maior com os norteamericanos, a Venezuela, a partir da administrao de Hugo Chvez inseriu
um componente de autonomia em suas polticas, como ser discutido. Estes
fenmenos aplicam-se de maneira similar a pases como a Bolvia, o Peru e o
Equador que demonstram um movimento pendular entre os EUA, a Venezuela
e o Brasil (dinmica que afeta tambm Guiana e Suriname). Frente a este
cenrio, cabe analisar as tentativas de integrao e cooperao multilateral,
assim como a poltica externa e prioridades das naes andinas em relao
ao espao sul-americano e perspectivas globais.
No mbito da cooperao multilateral, o fim dos anos 1960 e dos 1970
marcam o surgimento de duas importantes iniciativas: o Pacto Andino e o
Tratado de Cooperao Amaznica (TCA). O Pacto Andino, ou Comunidade
Andina, estabeleceu-se em 1969 com a assinatura do Tratado de Cartagena
entre Bolvia, Chile, Colmbia, Equador e Peru. Em 1973, a Venezuela somouse a estes membros originais. Em 1976, o Chile se retirou do acordo, seguido
em 2006 pela Venezuela. Atualmente, o Pacto Andino composto por Bolvia,
Colmbia, Equador e Peru, tendo como membros associados Chile,
Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai (Panam e Mxico so observadores).
A aproximao mais sistemtica com o Brasil e os pases do Cone Sul
relativamente recente, apesar do TCA, dinamizando-se a partir da I Cpula
de Braslia em 2000 e as Cpulas Sul Americanas seguintes de 2002 e 2004.
Em 2004, o MERCOSUL e a CAN formalizam seus acordos (A.1).
Em 1978, foi estabelecido o Tratado de Cooperao Amaznica (TCA).
O compromisso do TCA foi firmado entre o Brasil, Bolvia, Colmbia,
Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela. Os objetivos oficiais do TCA
eram a garantia soberania nacional dos pases membros por meio de polticas
de ocupao da regio e integrao fsica autctone, assim como uso
responsvel dos recursos amaznicos a partir da perspectiva do
desenvolvimento sustentvel. Apesar das dificuldades, em 1995 as naes
signatrias do TCA comprometeram-se com a criao da Organizao do
Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA), cuja sede permanente se
estabeleceu em Braslia a partir de 2002. No mbito das iniciativas de
integrao sul-americana, a OTCA representa um eixo complementar.
Uma das movimentaes mais significativas na regio refere-se ao
surgimento de uma alternativa de esquerda s opes neoliberais da dcada
de 1990 representada pela Venezuela de Hugo Chvez. Como visto no incio
deste item, a alternativa chavista possui teor e perfil ttico diferenciado da
254
brasileira, com a qual apresenta divergncias e convergncias. Depois de

uma tentativa de golpe fracassada contra o Presidente Andrs Peres, Chvez
assume o poder de forma legtima e democrtica a partir de 1998 com o
apoio das massas populares, em meio a uma das mais profundas crises sociais
e econmicas da histria venezuelana.
Tal crise era resultante do esgotamento do modelo poltico venezuelano
sustentado no bipartidarismo e nas opes neoliberais dos anos 1990, que
legaram ao pas uma sociedade polarizada e um sistema econmico
dependente da venda de petrleo para os EUA e compra de produtos agrcolas
e industrializados deste pas. Neste contexto, a campanha eleitoral foi
sustentada na promessa da construo de um socialismo para o sculo XXI
a partir da Revoluo Bolivariana (que criou a Repblica Bolivariana da
Venezuela). Os principais pilares da Revoluo Bolivariana so a quebra da
dependncia dos EUA, o desenvolvimento de uma poltica externa
independente global e regional e uma agenda social149.
O sustentculo interno do projeto chavista esta agenda social, que
define como prioridades a reforma do Estado e maior ateno aos setores de
sade, educao e alimentao, com o incentivo participao popular
diretamente no sistema via a realizao peridica de plebiscitos. Deve-se
destacar que este estilo de democracia participativa um dos elementos mais
controversos do regime chavista uma vez que as consultas populares estariam
sendo usadas para reforar um perfil autoritrio e populista de Estado (alguns
autores fazem uso do termo neopopulista). A despeito do potencial polarizador
destas iniciativas, entre o que se define como povo e elite no discurso interno,
as mesmas ocorrem por meio de canais constitucionais.
Em 2001, o prprio Chvez foi alvo de uma tentativa de golpe, que,
segundo fontes do governo, teria sido encaminhado pelos EUA e empresrios
venezuelanos insatisfeitos com as aes de autonomia e estatizao dos setores
estratgicos, principalmente o energtico. Estas presses eram constantes
sobre o governo desde a posse de Chvez, sendo simbolizadas por campanhas
sistemticas contra sua administrao de parte da mdia e greves gerais. Desde
a administrao FHC, a estabilidade interna da Venezuela colocou-se como
preocupao, com o Brasil fornecendo apoio e ajuda a este pas quando
Para uma leitura mais abrangente sobre as polticas venezuelanas ver CARMO, 2007. A
comparao entre as perspectivas brasileira e venezuelana podem ser encontradas em
PECEQUILO e CARMO, 2008. Aqui somente sero apresentadas as linhas gerais deste debate.
149
255
necessrio. Em 2003, foi criado o Grupo de Amigos da Venezuela, composto

por Brasil, EUA, Mxico, Chile, Portugal e Espanha.
Assim, no s Chvez, mas posteriormente seus aliados como Evo
Morales e Rafael Correa agem por meio dos mecanismos legtimos institudos
para, posteriormente, alter-los e reform-los em termos constitucionais (ttica
similar vem sendo usada por lvaro Uribe na Colmbia para modificar a
constituio que impede mais uma reeleio de sua Presidncia, sem sofrer
crticas na mesma proporo). Em 2007, Chvez sofreu uma de suas primeiras
derrotas eleitorais, revelando as contradies inerentes deste modelo. Alm
da presso da continuidade do poder, a derrota relaciona-se s demandas
sociais e econmicas nacionais cujas transformaes ainda so incompletas.
O principal ponto de estrangulamento da poltica e economia venezuelanas
continua sendo o mesmo de quando Chvez chegou ao poder: a dependncia
dos EUA e do comrcio de petrleo. Esta dependncia, derivada do incipiente
desenvolvimento industrial e agrcola interno, insere um componente paradoxal
em todo o projeto chavista e indica algumas de suas limitaes prticas. A
busca da necessria agenda de autonomia e reforma social domstica
sustentada nas receitas de exportao do petrleo aos norte-americanos.
Tais receitas mesmo sendo controladas pela PDVSA (Petrleos da
Venezuela) esto sujeitas s oscilaes dos preos das commodities. A queda
recente dos preos do petrleo no mercado externo relaciona-se a algumas
dificuldades chavistas na continuidade e aprofundamento de seus projetos
internos. No cenrio internacional, esta dependncia contrape-se ao claro
discurso anti-hegemnico e anti-americano, acentuado durante a era Bush
filho e que com a posse de Obama e suas tentativas de dilogo e
reaproximao foram um tanto esvaziados.
Apesar desta patente vulnerabilidade, o contedo de independncia
interna e externa tem prevalecido em trs pilares: o citado discurso antihegemnico contra os EUA, a ALBA e as relaes bilaterais com o Brasil e
o MERCOSUL. Analisando estes elementos, o discurso anti-hegemnico
envolve a busca de uma maior autonomia para o pas com base na construo
de um novo modelo de desenvolvimento econmico e paradigmas sociais e a
procura por alternativas externas. Estas alternativas referem-se ao nvel
extraregional e ao intraregional.
No campo extraregional, Chvez procurou aproximar-se de naes
com retrica similar como o Ir e revitalizar o movimento dos no-alinhados.
A relao com a Rssia que, em 2008, foi representada por exerccios
256
militares conjuntos na regio das Amricas e a cooperao tecnolgica

pretende oferecer um contrapeso influncia dos EUA. preciso lembrar
a atuao da Venezuela na OPEP, visando a elevao dos preos do
petrleo e suas manifestaes anti-americanas em instituies multilaterais
como a ONU.
Na dimenso intraregional, inserem-se as outras duas demandas
prioritrias: a ALBA e as relaes com o Brasil. A ALBA (Alternativa
Bolivariana para os Povos da Nossa Amrica) um projeto de integrao
regional que oferece uma alternativa ALCA e procura solidificar a presena
venezuelana na Amrica do Sul e no Caribe. No Caribe, tradicional zona de
influncia dos EUA, Chvez procurou, alm da ALBA, investir em projetos
de teor polticos e econmicos conquistando novos mercados para o petrleo,
assim como fornecedores agrcolas para o pas (o principal instrumento de
atuao consiste-se na PETROCARIBE). A base do financiamento destas
polticas, somadas a ajuda e parcerias com outras naes como Argentina,
Equador e Bolvia mais uma vez o petrleo.
Alm de ser concorrente da ALCA, a ALBA pode ser percebida como
uma iniciativa tanto complementar quanto oposta ao terceiro pilar prioritrio
da poltica externa de Chvez, as relaes com o Brasil e o MERCOSUL.
Representando iniciativas de integrao em espaos geogrficos similares, a
ALBA e os projetos sul-americanos do Brasil, so caracterizados pelo mesmo
contedo de autonomia, mas com posturas e realidades diferenciadas. Os
projetos brasileiros, incluindo o MERCOSUL, sobrepe-se ALBA,
integrando-as a seu arcabouo. A Venezuela tornou-se membro associado
do MERCOSUL e sua entrada como membro pleno vem sendo pleiteada
desde 2006 (pendente da aprovao dos parlamentos brasileiro e paraguaio
como visto em 3.4). O prprio Chvez declara apoio diplomacia brasileira
e seus projetos e insere propostas nestas iniciativas, administradas pelo
parceiro maior que o Brasil.
Esta situao no elimina pontos de tensionamento entre Brasil e
Venezuela ou da Venezuela com outros pases latino-americanos. Esta situao
faz-se perceber principalmente na regio andina e na influncia do nacionalismo
de estilo chavista mesmo em naes como o Paraguai. Nos casos da Bolvia
e Equador, Evo Morales e Rafael Correa tem sido alguns dos principais aliados
de Chvez, apresentando polticas similares no campo domstico e um
discurso nacionalista. Este discurso e prtica causaram desentendimentos com
o Brasil e entre estes pases e a Colmbia.
257
Devido opo colombiana de alinhamento com os EUA e o Plano

Colmbia de combate s drogas, a Presidncia lvaro Uribe150 (no poder
desde 2002) e Chvez enfrentam diversos desacordos diplomticos. A
extenso destes problemas envolve ainda o Equador, com trocas de acusaes
mtuas. Enquanto a Colmbia acusa Chvez e seus aliados de encobrir e
financiar atividades terroristas, os demais pases andinos acusam Uribe de
permitir a presena de tropas norte-americanas em seu territrio, de violao
de soberania e direitos humanos. Uribe, assim como Chvez, caracteriza-se
como uma das figuras mais controversas do cenrio latino-americano
contemporneo por esta aliana com os EUA, militar e comercial, e por seu
distanciamento dos mecanismos institucionais sul-americanos. Internamente,
o Presidente colombiano bastante popular por sua poltica de forte represso
s guerrilhas de esquerda e de direita151 e a libertao de refns, que tem
permitido, ainda que lentamente, a reconstruo do Estado.
Outro componente desde quadro das relaes da Venezuela com seu
entorno foi o incremento das triangulaes estratgicas deste pas com o
Brasil e os EUA. Um dos componentes da aproximao entre EUA e Brasil
no perodo recente refere-se a esta contraposio indireta de Chvez, o mesmo
se aplicando s interaes Brasil-Venezuela. O eixo brasileiro, entretanto,
o que predomina nestas triangulaes regionais vide seus projetos sul
americanos. preciso ressaltar que os recursos de poder brasileiros na regio
e sua posio global o tornam lder natural deste espao, apesar da influncia
localizada de algumas naes como a Venezuela e dos desentendimentos
com parceiros nesta regio e no Cone Sul.
Avaliando estas oscilaes na regio andina, alm da Venezuela, a Bolvia
outro parceiro com o qual o pas detm uma relao poltico-diplomtica
importante. O principal teor desta relao o energtico, representado pelo
comrcio de gs entre as duas naes e as dificuldades bilaterais envolvidas
neste processo de produo, distribuio e compra do bem. Detentor de
significativas reservas de gs, a Bolvia caracteriza-se por uma real
Outro pas andino que no se encontra prximo de Chvez o Peru, principalmente com a
volta ao poder de Alan Garcia. Garcia disputou a eleio presidencial com um aliado de Chvez
Ollanta Humalla. Outra eleio presidencial que foi afetada pelo discurso chavista foi a mexicana
com o avano de Lopez Obrador que perdeu para Felipe Calderon. Ambas eleies presidenciais
ocorreram em 2006.
151
Os principais grupos so as FARC, ELN- Exrcito de Libertao Nacional da Colmbia e a
Autodefesas Unidas Colmbia (AUC), alm dos cartis de drogas.
150
258
heterogeneidade geogrfica, econmica e social que contribui para fortes

instabilidades e polarizaes sociais ao longo de sua histria.
Enquanto as regies que concentram estes recursos atingiram um maior
grau de desenvolvimento, como Santa Cruz de La Sierra que detm quase
30% do PIB boliviano, outras so marcadas pela desigualdade e excluso,
principalmente das populaes de origem indgena. Tais populaes formam
a base de apoio eleitoral do Presidente Evo Morales, eleito em 2005, e
concorrendo reeleio em 2010, o que acentuou divises internas no pas.
Pertencente ao MAS (Movimento ao Socialismo), Morales representa setores
da populao que foram mantidos margem do processo poltico durante
muitos anos, estando suas origens ligadas aos cocaleros (Chaparre).
A ascenso de Morales152 ao poder representou a crescente influncia
destes grupos e aprofundou fragmentaes e polarizaes entre estas
populaes e os departamentos mais ricos (os departamentos correspondem
aos governos estaduais no Brasil). Tais departamento que j haviam
conquistado significativa autonomia na ltima dcada, oferecem oposio
sistemtica a Morales e suas propostas de reforma constitucional, organizando
greves gerais e plebiscitos nos quais manifestam abertamente seu desejo de
autonomia do governo central. Estas demandas por soberania tem sido
rechaadas pela administrao Morales, mantendo-se latentes.
Para o Brasil, a posse de Morales, assim como de outros governos que
propunham reformas agenda neoliberal, foi vista como positiva e uma
oportunidade de aprofundar as parcerias no setor energtico. O maior smbolo
desta parceria foi a construo do GASBOL (Gasoduto Brasil-Bolvia) e o
seu funcionamento a partir de 1996, fechando um ciclo de cooperao e
conflito neste setor que se deu ao longo do sculo XX dos quais foram marcos
a Guerra do Chaco (1929), os Acordos de Robor (1958) e os estudos para
a instalao do gasoduto (1979/1985), permeados por crticas bolivianas ao
suposto imperialismo brasileiro. Estas crticas, assim como as polticas de
Morales, relacionam-se a fases de crise interna e necessidade de reafirmao
do poder nacional boliviano, externalizando suas dificuldades.
No perodo recente, um dos momentos de baixa no relacionamento
bilateral foi a deciso do governo boliviano de anunciar em 1/05/2006, a
nacionalizao do setor de hidrocarbonetos, dominado por empresas
Como a Argentina, a Bolvia enfrentou diversas quebras institucionais neste perodo do final
dos anos 1990 posse de Morales em 2005 sendo governada por Hugo Banzer (1997/2000),
Jorge Quiroga (2000/2001), Sanchez de Lozada (2002/2003) e Carlos Mesa (2003/2005).
152
259
multinacionais (Lei dos Hidrocarbonetos). A Petrobrs Bolvia que havia feito

investimentos considerveis para o desenvolvimento dos setores de produo
e distribuio de gs foi uma das mais afetadas (ao lado da Repsol, da Total,
British Gas, British Petroleum e da Pluspetrol) por este processo, que se
somou elevao prvia dos impostos sobre o setor.
Como nas oportunidades anteriores nas quais foi realizada, 1937 e 1969,
a nacionalizao foi justificada com base na soberania nacional e nas demandas
de desenvolvimento da Bolvia. E, como nestas demais oportunidades, dilemas
similares se colocaram novamente: a insatisfao dos departamentos
produtores com o poder central, as dificuldades logsticas de sustentao
das operaes sem os investimentos, mo de obra e tecnologia estrangeira e
a dependncia da venda dos hidrocarbonetos ao mercado externo,
principalmente do gs ao Brasil.
Com este processo, o setor dos hidrocarbonetos passou a ser controlado
pela YPFB (Yacimienetos Petroliferos Fiscales Bolivianos). Em 2007, a
YPFB comprou por US$ 112 milhes as refinarias da Petrobras que operam
no pas. Apesar disso, a Petrobras conseguiu recuperar e sustentar seus
investimentos, mas a situao permanece em aberto e com algumas
contradies. O ano de 2009 tem apresentado uma inflexo na relao
bilateral devido diminuio do consumo de gs boliviano pelo Brasil, o
que tem afetado a economia do pas vizinho. A crise de 2008 dos mercados
internacionais um dos fatores que explica esta reduo, que tambm se
relaciona a maior disponibilizao de fontes alternativas de energia
(hidreltrica, trmicas) e a descoberta de novas reservas no Brasil (prsal). Parte deste movimento responde s constantes presses bolivianas
pelos aumentos no preo do gs, acusaes de que a Petrobrs possuiria
dvidas com o pas e o temor de efetuar novos investimentos em uma situao
de pouca clareza de regras, que se estende a outras empresas estrangeiras
do setor energtico.
Outros incidentes envolvendo interesses brasileiros com a Bolvia referemse situao de brasileiros ilegais no territrio deste pas na fronteira e as
presses sobre empresas de setores como infra-estrutura e minerao no
pas (neste segundo campo, crise similar ocorreu com o Equador de Rafael
Correa). A Bolvia possui tenses fronteirias histricas com o Chile referentes
sada para o mar e recentes desentendimentos com a Colmbia e os EUA
por conta do combate ao narcotrfico na regio andina, com forte presena
do movimento cocalero.
260
No caso do Equador, Rafael Correa foi eleito com uma agenda de

recuperao do Estado e incluso social na esteira da crise neoliberal dos
anos 1990. Desde sua posse em 2006, polarizaes internas tradicionais da
sociedade equatoriana fazem-se presentes, assim como conflitos peridicos
com a Colmbia e os EUA (alm de disputas de fronteira com o Peru nas
quais o Brasil frequentemente mediador). A relao com o Brasil apresentou
oscilaes, existindo crises com empresas brasileiras no pas como a
Odebrecht. Os investimentos brasileiros na infra-estrutura e financiamentos
do BNDES foram objeto de acusaes de imperialismo, mas vem sendo
administradas pela diplomacia brasileira dentro de parmetros jurdicos e
institucionais como no caso da nacionalizao do gs boliviano.
Finalmente, preciso mencionar os interesses brasileiros e recente
aproximao com Guiana e Suriname tanto do ponto de vista comercial e
estratgico, que tem aberto portas pouco exploradas nas fronteiras mais ao
norte do pas. Oportunidades comerciais e temas ambientais compe esta
agenda em formao que se insere nos projetos mais abrangentes de
integrao regional desenvolvidos pelo Brasil no continente.
Analisadas as particularidades do Cone Sul e da Regio Andina, preciso
avaliar o carter e os desenvolvimentos das iniciativas sul-americanas
brasileiras e suas perspectivas regionais e globais.
C) A Integrao Sul-Americana: IIRSA, CASA e UNASUL
Assim como o continente africano, a Amrica do Sul um continente
que detm inmeras vantagens comparativas que permitiriam uma insero
internacional mais decisiva no equilbrio de poder mundial. Estas vantagens
confeririam ao continente autosuficincia em setores como o energtico e de
produo de alimentos. Todavia, para que estes potenciais possam ser
explorados em sua plenitude duas condies bsicas precisam ser alcanadas:
a do desenvolvimento autctone e da integrao regional153.
Interdependentes, estas condies somente comearam a ser buscadas
em conjunto de forma mais sistemtica a partir de 2000 quando, por iniciativa
brasileira, foi convocada a Cpula de Braslia (ou I Reunio de Presidentes da
Amrica do Sul). Projetos prvios como o MERCOSUL de 1991 e a
experincia acumulada na ALALC e na ALALC consistiram-se em passos
153
Para uma discusso de o tema ver COSTA, 2003.
261
fundamentais para este novo momento da integrao sul-americana. Nesta

recente histria, a Cpula de Braslia representou um importante salto qualitativo
das relaes internacionais do continente, sendo realizada a luz da crise neoliberal
dos anos 1990. Historicamente, esta foi a primeira vez que os doze Chefes de
Estado reuniram-se buscando a construo deste futuro comum. Sobre esta
Cpula Sul Americana de Chefes de Estado, o Presidente FHC afirmou,
A Cpula de Braslia foi sem dvida um evento de importncia histrica,
ao reunir pela primeira vez todos os Presidentes sul-americanos. Nosso
encontro no foi em vo. Os entendimentos alcanados, a convergncia
de vises, o sentimento partilhado em torno do futuro que almejamos para
nossos povos, todas essas so conquistas importantes que nos seguiro
inspirando em nossa tarefa comum de organizar a Amrica do Sul, uma
regio como disse no discurso de abertura do encontro cuja vocao
de grandeza est na liberdade, no desenvolvimento e na integrao.154
(CARDOSO, 2000)
Na oportunidade, alm da recuperao do MERCOSUL, a Cpula, que

ocorreu simultaneamente ao lanamento do Plano Colmbia pelos EUA, os Estados
sul americanos se comprometeram com polticas regionais voltadas ao
desenvolvimento e ao social. O resultado mais significativo da Cpula foi a criao
da IIRSA, visando a integrao fsica da Amrica do Sul e o desenvolvimento
regional.As reas prioritrias da IIRSAso transporte, energia e telecomunicaes,
objetivando a reduo das assimetrias sociais e econmicas do pas. O plano de
ao da iniciativa define, oficialmente, dez eixos de integrao e desenvolvimento: o
andino, o andino meridional, o capricrnio, a hidrovia Paraguai-Paran, oAmazonas,
as Guianas, o Sul, Interocenico central, o MERCOSUL-Chile e o Peru-BrasilBolvia155. Financiados pelo BID em sua maioria, alm do BNDES, PROEX e
CAF, os projetos da IIRSA tem apresentado resultados graduais, ainda que sujeitos
as oscilaes polticas, econmicas e sociais descritas nos itens anteriores e legado
novos caminhos s iniciativas sul-americanas de um ponto de vista autnomo.
Em 2002, na II Reunio de Presidentes da Amrica do Sul realizada em
Guayaquil no Equador estes princpios foram reafirmados, indicando a
continuidade do compromisso regional. Com a nova administrao Lula, os
154
155
Fernando Henrique Cardoso, Correio Braziliense, 07/09/2000.

A sada brasileira para o Pacfico um dos grandes objetivos destes projetos.
262
projetos da IIRSA e os objetivos polticos, sociais e diplomticos da integrao

sul-americana acentuaram seu componente de assertividade e autonomia.
Este processo corresponde s transformaes qualitativas da poltica externa
brasileira, dentre as quais est inserido o fortalecimento da base continental
como uma plataforma preferencial de projeo de poder.
Os resultados poltico-diplomticos destas cpulas e os projetos em
andamento pela IIRSA permitiram lograr novos avanos a partir da III Reunio
dos Chefes de Estado da Amrica do Sul realizada em Cusco no Peru em
2004. Nesta reunio, o Brasil apresentou uma proposta para tornar a integrao
mais slida e multifacetada. Assim, foi lanada a Comunidade Sul Americana
de Naes (CSNA, mais conhecida como CASA). A CASA procurou agregar
os contedos da IIRSA em seu plano de ao (Agenda de Implementao
Consensuada 2005/2010), ressaltando a importncia da continuidade da
integrao fsica da Amrica do Sul e a sua juno a uma linha diplomtica,
como mencionado, mais abrangente e assertiva. As bases da CASA encontramse descritas na Declarao de Cusco e na Declarao de Ayacucho.
A I Cpula da CASA realizou-se em 2005 e em seu discurso o Presidente
Lula delineou a vocao e relevncia deste projeto regional,
A Comunidade Sul-Americana de Naes muito mais do que uma
construo poltica e jurdica, fruto de voluntarismo. Somos 350 milhes
de homens e mulheres, determinados a realizar todas as potencialidades
de uma regio dotada de imensos recursos naturais e humanos (...) Temos
graves problemas sociais, mas tambm a clara determinao de resolvlos. Queremos fazer do nosso Continente uma regio de paz, apta a resolver
seus contenciosos com os instrumentos da negociao poltica (...) A
Amrica do Sul junta-se s demais grandes unidades geogrficas do mundo,
que dispem, todas, de mecanismos de concertao poltica e econmica
(...) em um mundo interdependente como o nosso, no podemos ficar
confinados em nossas fronteiras nacionais. Aprendemos que nossas
iniciativas internacionais, sobretudos aquelas em nosso entorno regional,
so fundamentais para os destinos de nossos pases. E o Brasil decidiu
associar o seu destino ao futuro e ao destino da Amrica do Sul. (LULA,
2005, p. 55-56 e p. 61)
A nova identidade poltica do bloco sul americano j foi reafirmada com

clareza em seu primeiro ano de existncia com a realizao da I Cpula
263
Amrica do Sul-Pases rabes (ASPA) realizada em Maio de 2005 em

Braslia. Como objetivos do encontro, o primeiro deste porte entre estas
regies, foram definidos a aproximao bilateral entre os blocos de pases
rabes e sul-americanos nos campos poltico, econmico, social cultural e
diplomtico, abrindo novas oportunidades de cooperao em nvel regional
e global156. Na oportunidade, foi assinada a Declarao de Braslia e o AcordoQuadro de Cooperao Econmica entre o MERCOSUL e o Conselho de
Cooperao do Golfo. Estabeleceu-se um cronograma de reunies
subseqentes entre as diplomacias dos dois blocos, visando discutir o
aprofundamento e extenso desta parceria e seus temas. Como resultado,
ampliaram-se contatos entre as regies e, em 2009, foi realizada em Doha no
Qatar a II Cpula da ASPA, dando continuidade a esta dinmica.
Outra iniciativa de carter e propsitos similares foi a realizao da I
Cpula Amrica do Sul- frica (ASA) em Novembro de 2006157, sob a
presidncia compartilhada de Brasil e Nigria (pas onde a reunio foi
realizada). O Frum Cooperativo frica-Amrica do Sul foi um dos resultados
da reunio (ASACOF) criado a partir da Declarao de Abuja. Em 2009, a
II Cpula da ASA realizou-se em Setembro de 2009. Assim como a ASPA,
a ASA apresenta um cronograma posterior de reunies e seu foco de carter
abrangente, envolvendo a cooperao diplomtica em diversos nveis. AASA
complementa esforos anteriores de cooperao regional como os
representados pela ZOPACAS.
Deve-se destacar que ambas, ASPA e ASA, encontram-se inseridas no
projeto de reafirmao do eixo multilateral global da poltica externa brasileira
e de suas tradicionais parcerias no eixo Sul-Sul. Assim, as dimenses sulamericanas desta poltica surgem combinadas as globais das relaes
internacionais do pas. Alm das oportunidades que se colocam para as regies
dentro de suas especificadas, a dimenso global destas iniciativas horizontais
envolve negociaes multilaterais na ONU e na OMC, ao lado de uma agenda
comum de reformas e atualizao das relaes internacionais. Igualmente,
estas cpulas somam-se s Cimeiras Europa, Amrica Latina e Caribe de
histrica importncia para o relacionamento entre os continentes.
Em termos bilaterais, o Brasil busca retomar suas relaes com o Ir, incluindo sua participao
como mediador nas discusses sobre temas relativos proliferao nuclear. Nos anos 1970, as
parcerias com o Ir e o Iraque eram pea fundamental da diplomacia nacional, como abordado
em VIZENTINI, 1998.
157
Em 2003, tambm como expresso da retomada da poltica africana brasileira foi realizado o
I Encontro de Parlamentares Negros das Amrica e Caribe.
156
264
Em 2006, realizou-se a II Cpula da CASA que, a partir de 2007, tornouse UNASUL (Unio das Naes Sul Americanas)158, tendo como base uma
proposta do Presidente da Venezuela Hugo Chvez. Somada mudana de
nome, foram discutidas questes referentes criao de um Banco do Sul e
de uma moeda comum para a regio, igualmente sugeridas por Chvez. A
crise global de 2008 reduziu o ritmo destes processos, mas no impediu a
continuidade dos avanos polticos como pode ser percebido pela criao
do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS).
O CDS foi aprovado na Cpula extraordinria da UNASUL de 2008 e
consiste-se em um importante passo na elaborao de polticas de defesa
comuns para a regio, ressaltando a importncia do setor estratgico e da
autonomia. Observa-se um contraponto direto s dcada de 1990. Em 2009,
o CDS j se viu confrontado por um desafio: o acordo entre EUA e Colmbia
para a ampliao do uso das bases militares nesta nao, o que levou Uribe
a se ausentar, inclusive, de reunies do CDS e da UNASUL previstas para
este ano. Embora no possa impedir a implementao deste acordo, o CDS
tem como objetivo funcionar como um interlocutor regional nestes temas. De
uma forma geral, tanto Colmbia quanto EUA poderiam ter conduzido o
assunto de maneira mais transparente no mbito destes novos arranjos
institucionais.
A posio dos EUA, como analisado no 3.4, ambgua com relao aos
esforos brasileiros e sul-americanos. Embora recebam positivamente estas
movimentaes brasileiras pois as mesmas geram estabilidade e equilbrio
regional, os EUA precisam administrar esta assertividade, e exibem reaes
por vezes ainda no campo do poder duro (bases militares, quarta frota).
Existe a percepo que uma eventual retomada de negociaes comerciais
da ALCA ou em outros moldes precisar lidar com uma frente mais unida na
regio. No mesmo nvel, iniciativas como a ASA e a ASPA representam
alternativas aos intercmbios destas regies com os norte-americanos. Ou
seja, assim como no caso da Venezuela, existem padres de convergncia e
divergncia nestas relaes e nos projetos em andamento.
No existe opo excludente entre o MERCOSUL e a UNASUL, mas
complementaridades que, ao longo da evoluo dos processos locais, sofrero
ajustes e modificaes. preciso mencionar, que as aes brasileiras na regio
Composta pelos dozes pases sul-americanos a UNASUL tem Panam e Mxico como
pases observadores.
158
265
das Amricas tambm tem buscado parcerias alm do mbito sul-americano,

englobando zonas tradicionalmente mais distantes da diplomacia como o
Caribe e Amrica Central. A Misso de Paz no Haiti e a atuao em Honduras
na crise de 2009 so exemplos desta postura. Tambm fundamental
mencionar que as aes brasileiras ocorrem em respeito Carta da OEA e
seus princpios estabelecidos, buscando a consolidao da democracia e
governana regionais de forma abrangente. Finalmente, estas iniciativas
renovadas convivem com projetos prvios como a FOCALAL (Foro de
Cooperao Amrica Latina-sia do Leste).
Das tradies da poltica externa s demandas e desafios do sculo XXI,
pode-se perceber pelas discusses apresentadas que a dimenso regional da
poltica externa brasileira, do Norte ao Sul, componente prioritrio da agenda
de relaes internacionais do pas. Mesmo assim, como se procurou indicar,
os resultados positivos destas iniciativas lanadas desde a dcada de 1970 e
que enfrentaram desafios significativos deste ento, levando a fases de avanos
e outros de retrocesso e/ou estagnao so acompanhados de
questionamentos.
Tais questionamentos referem-se relevncia destes acordos regionais
frente aos globais para o Brasil, s divergncias naturais com os vizinhos,
necessidade de negociar neste eixo Sul-Sul (e que se repete no que se refere
s parcerias na frica e no Oriente Mdio, com os PMDRs em geral). Estas
indagaes deixam de lado uma realidade importante da poltica internacional:
nenhum projeto de integrao ou de parceria elimina por completo
desentendimentos e, segundo, nenhuma nao que busca ascenso global
pode deixar de lado seu espao regional. Se hoje o Brasil conquista cada vez
mais um espao mundial porque a base hemisfrica de suas relaes permite,
por sua estabilidade e solidez, sua projeo ao mundo.
266
Captulo 4
O Brasil e o Mundo
Como analisado, as transformaes do sistema internacional e da poltica

externa brasileira tem sido intensas nos ltimos vinte anos. Neste processo,
princpios clssicos e temas contemporneos compem as relaes internacionais
do Brasil do espao regional ao global. Neste captulo, o objetivo apresentar
estas aes de dimenso global, avaliando-as nos eixos Norte e Sul e em termos
de intercmbio bilaterais e multilaterais. Inicialmente, so examinadas as
alternativas no vis Sul-Sul e, na sequncia, no Norte-Sul159.
4.1 O Eixo Horizontal: a Cooperao Sul-Sul
Prioritria na tradio global-multilateral da poltica externa brasileira, a
cooperao Sul-Sul dominou a agenda nacional nos anos 1970 e 1980,
perdendo terreno na dcada de 1990, como analisado no captulo anterior.
Ainda que ensaios de retomada iniciem-se na metade final do segundo mandato
de FHC, foi somente com a ascenso do governo Lula que estas iniciativas
ganharam maior densidade e solidez.
Alguns destes projetos j foram mencionados ou analisados nos captulos anteriores, assim
como tero espao no captulo seguinte uma vez que, por natureza, certos temas e iniciativas se
sobrepem principalmente no mbito das negociaes multilaterais. Neste contexto, procurarse- evitar repeties de contedos, indicado em que parte do texto estes temas podem ser
encontrados em maior extenso.
159
267
Avanando para alm do espao sul-americano, a cooperao Sul-Sul

recuperou seus espaos na frica, no Oriente Mdio e na sia e inseriu
componentes diferenciados nestas relaes, que contaram com a
receptividade de novos e antigos parceiros. Nesta dinmica, contatos bilaterais
foram reforados e somaram-se atualizadas e inditas alianas de geometria
varivel, construdas em torno de propsitos econmicos, sociais, estratgicos
e diplomticos, devendo-se examinar estas dinmicas e sua evoluo no psGuerra Fria.
A) IBAS
Potncias mdias, naes emergentes, grandes Estados perifricos, pases
em desenvolvimento, muitas so as classificaes que podem ser atribudas
ndia, Brasil e frica do Sul (sendo que ndia e Brasil fazem parte tambm
dos BRIC). Localizadas respectivamente na sia, frica e Amricas cada
uma destas naes representa Estados piv em suas respectivas esferas de
influncia, detendo um passado colonial comum e um presente e futuro de
renovadas possibilidades de insero devido a seus recursos de poder. Ao
longo de suas histrias, apresentaram relaes internacionais condizentes com
um propsito de autonomia, sujeitas a oscilaes ao alinhamento ou
minimalismo derivadas de suas contradies e potencialidades.
Assim, so pases que se encontram pressionados por sua condio de
pases do Terceiro Mundo com sociedades complexas, multitnicas e
caracterizadas pelo desafio da incluso, da superao das desigualdades e
solidificao de regimes democrticos. No caso da frica do Sul, este um
processo ainda mais recente do que nos demais parceiros, uma vez que o
pas ainda se mantm pressionado pelas demandas da reconciliao domstica
ps-apartheid e por um entorno regional mais instvel como visto no 2.5. O
estabelecimento do nvel trilateral entre Brasil, ndia e frica do Sul
complementa esforos prvios, fornecendo novos canais de cooperao em
nvel mais abrangente que, como se discutir no caso do BRIC, so muitas
vezes mais funcionais do que os bilaterais.
At a criao do IBAS, a despeito de esforos bilaterais e apesar da
identidade e vulnerabilidades comuns, as alianas entre estes pases estiveram
diludas em organismos multilaterais maiores como a ONU e o G77, no
existindo uma aproximao mais sistemtica entre estes Estados. Esta situao
repetiu-se no ps-Guerra Fria, em particular na dcada de 1990 com a perda
268
O BRASIL E O MUNDO
de referenciais de alinhamento (e desalinhamento), a acelerao da

globalizao, o aumento das assimetrias globais e a dificuldade do dilogo
Norte-Sul.
Diante deste cenrio, a primeira dcada do sculo XXI e suas presses
a luz da crise social, da no incluso e atualizao do sistema internacional e
suas estruturas de poder, da paralisia em negociaes, do unilateralismo de
Bush filho, levou a uma necessria e gradual aproximao entre estas potncias
mdias. Por sua vez, esta aproximao tambm emerge a partir da percepo
autctone destas potncias da importncia de recuperar suas identidades e
sua autonomia internacional (mesclando dimenses pragmticas e ideolgicas
que sustentam suas vises e prioridades comuns).
Um movimento indito de coordenao entre estes pases levou criao
do IBAS, assim como o perodo vem se caracterizando pela emergncia de
inmeras alianas Sul-Sul, com a presena e liderana brasileiras vide o G20
e os BRIC. Reforaram-se, assim, as alianas de geometria varivel,
conquistando um novo papel global para estas naes, condizente com suas
dimenses e interesses. No quadro do equilbrio de poder mundial, estas
alianas representam canais alternativos de ao que visam reformar o quadro
presente das relaes internacionais e atualiz-lo conforme o seu perfil atual
mais multipolar e desconcentrado (1.2). Tambm funcionam como
mecanismos de soft balancing do Norte e expresso poltico-diplomtica
unida de seus membros. O IBAS detm funo propositiva e proativa em
termos de oportunidades intra-frum e globais.
O IBAS, Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (tambm conhecido
como G3) foi estabelecido em Junho de 2003160 pelos Ministros das Relaes
Exteriores do Brasil Celso Amorim, da ndia Yashwant Sinha e da frica do
Sul Nkosazana Dlamini-Zuma. Na oportunidade foi emitida a Declarao de
Braslia na qual os trs pases comprometem-se a estabelecer consultas regulares
de alto nvel a fim de estabelecer e aprofundar a cooperao trilateral em diversos
setores sociais, polticos, econmicos, diplomticos, cientficos e estratgicos.
Segundo a Declarao de Braslia, 2003,
Este constituiu um encontro pioneiro de trs pases com democracias
vibrantes, das trs regies do mundo em desenvolvimento e atuantes
Os antecedentes do IBAS remontam a propostas do Congresso Nacional Africano (CNA) de
Nelson Mandela antes que o partido chegasse ao poder como aponta MOURA 2008.
160
269
em escala global, com o objetivo de examinar temas da agenda

internacional e do interesse mtuo. Nos ltimos anos, notou-se a
importncia e o dilogo entre pases e naes em desenvolvimento do
Sul (...) Os Ministros decidiram denominar este grupo de Frum de
Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul. (IBAS) (DECLARAO DE
BRASLIA, 2003 in GARCIA, 2008, p. 704)
Na 58 Assemblia Geral das Naes Unidas em Nova Iorque, estes

princpios foram reafirmados e ratificados pelo Presidente Lula do Brasil, o
Primeiro Ministro indiano Atak Bihari Vajpayee e o Presidente sul-africano
Tabo Mbeki. Desde ento, foram realizadas trs Cpulas: I Cpula IBAS em
Braslia, Setembro 2006, a II Cpula IBAS em Tshwane, Outubro 2007, a
III Cpula IBAS em Nova Dlhi, 2008 (a IV Cpula est prevista para 2010).
Somadas a estas reunies, encontros ministeriais de alto nvel, nas quais se
incluem os encontros dos Pontos Focais. Ao longo deste processo, os maiores
desafios so a institucionalizao do frum, a ampliao do conhecimento
mtuo entre os parceiros e a superao de dificuldades logsticas como, por
exemplo, a ligao de transporte e comrcio entre os trs Estados 161.
No que se refere a sua atuao, o IBAS pode ser dividido em duas esferas:
a dos princpios gerais, que representa a frente unida dos trs Estados em suas
demandas, e a dos princpios especficos, centralizada nas particularidades desta
cooperao trilateral em seus aspectos tradicionais e inovadores.
Em termos de princpios gerais, o IBAS defende a democratizao das
relaes internacionais por meio da atualizao das organizaes internacionais
para dar conta do novo papel e recursos de poder dos pases em
desenvolvimento. Neste sentido, defende a correspondncia entre as
realidades vigentes do equilbrio de poder internacional e as estruturas polticoeconmicas e comerciais do sistema. ONU, FMI, Banco Mundial, G8, OMC
so alguns destes pilares que demandam ajustes. A reforma deve dar conta
do aumento da representatividade nestas OIGs, seja pelo seu alargamento
(CSONU, G8), como pela rediviso de responsabilidades em seus processos
decisrios (FMI) e do padro assimtrico das negociaes internacionais
Para maior detalhamento da estrutura institucional e funcionamento do IBAS ver MOURA,
2008. Nesta dinmica, os encontros dos Pontos Focais so fundamentais para o estabelecimento
da agenda futura e avaliao dos resultados. Alm disso, no site http://www.ibsa-trilateral.org
podem ser encontrados os responsveis nacionais pelos pontos focais, os coordenadores e
GTs, alm de informaes completas sobre o Grupo.
161
270
O BRASIL E O MUNDO
principalmente no mbito comercial e financeiro. Outra reivindicao referese incorporao de temas sociais como pobreza, misria, sade, educao
e segurana alimentar que embora estejam contemplados nas metas do milnio
recebem pouca ateno do eixo vertical.
Avanando esfera dos princpios especficos, o IBAS apresenta uma
dimenso tradicional, referente ao intercmbio trilateral em diversas reas:
biotecnologia, tuberculose, HIV/AIDS, malria, nanotecnologia e
oceanografia, aeroespacial, nuclear e temas sociais162. Para dar conta destes
desafios de institucionalizao da cooperao, o IBAS estabeleceu 16 Grupos
de Trabalho: administrao pblica, administrao tributria, agricultura,
assentamentos humanos, C&T, indstria, comrcio e investimentos, cultura,
defesa, desenvolvimento social, educao, energia, meio ambiente e mudanas
climticas, sade, sociedade da informao, transportes e turismo. No campo
estratgico, exerccios conjuntos entre as marinhas (IBSAMAR) vem sendo
realizados. Enquanto isso, em termos comerciais, alm das posies comuns
nas negociaes da OMC (que se interligam as do G20), existem negociaes
para o estabelecimento de uma zona de livre comrcio Mercosul-SACUndia (a partir das mltiplas dimenses de negociao Mercosul-ndia,
Mercosul-SACU e SACU-ndia).
A dimenso inovadora do IBAS reside em seu papel protagnico na
promoo de projetos de ajuda para pases em desenvolvimento
(principalmente os PMDRs), financiados por pases em desenvolvimento. O
objetivo destas iniciativas o estabelecimento de uma estratgia social de
desenvolvimento integrado como definido pelo Frum. Em Maro de 2004
foi estabelecido o Fundo IBAS para o Alvio da Fome e da Pobreza. Com
foco em programas sociais relacionados s metas do milnio e na disseminao
das experincias, o Fundo IBAS conta com a contribuio anual de US$ 1
milho de cada Estado (os recursos so administrados pela Unidade Especial
de Cooperao Sul-Sul do PNUD). Neste mbito, trs projetos j foram
financiados: Desenvolvimento da Agricultura e da Pecuria na Guin-Bissau
(2005/2007), a primeira fase do projeto Coleta de Resduos slidos: uma
ferramenta para reduzir violncia e conflitos em Carrefour-Feuilles em Porto
Prncipe, no Haiti (2006/2007) e o Projeto de Reabilitao do Posto Sanitrio
de Covoada em Cabo Verde (outros encontram-se em estudos e andamento
para outros PMDRs).
162
Para uma especificao dos projetos ver BUSS, 2008.
271
Esta dimenso revela o crescente dinamismo econmico, social e poltico

dos Estados membros, que corresponde aos novos papis que esto dispostos
a desempenhar neste frum e em outras arenas e alianas Sul-Sul e NorteSul (e as bilaterais). O IBAS representa uma viso prpria e elemento adicional
de projeo regional e global que incrementa os esforos de autonomia
desenvolvidos pelas potncias mdias, compatveis com sua histria, suas
sociedades e seus interesses nacionais.
B) G20 Comercial
A articulao do IBAS em 2003 foi acompanhada por um movimento
quase simultneo de construo de uma adicional aliana Sul-Sul, da qual
tambm fazem parte ndia, Brasil e frica do Sul, e outros relevantes atores
do mundo em desenvolvimento como a China, o G20 comercial163.
Coordenado pelo Brasil, o nascimento do G20 encontra-se diretamente
relacionado ao processo de negociaes comerciais da OMC (Rodada Doha),
Reunio de Cancun. Segundo o Comunicado Ministerial do Grupo,
Os Ministros do G20 encontraram-se hoje em Cancun durante a
preparao Conferncia Ministerial da OMC. Expressaram seu
compromisso com o resultado exitoso da V Conferncia Ministerial e
reiteraram que a agricultura constitui a pea central da Rodada de Doha.
O G20 um grupo informal de pases em desenvolvimento que surgiu em
Genebra durante os estgios finais da preparao para Cancn. O Grupo
constitui boa amostra dos membros da OMC e compreende uma parcela
substancial da populao, da produo e do comrcio agrcolas mundiais:
63% de todos os agricultores e 51% da populao mundial vivem nos
membros do Grupo. Os pases do Grupo tambm so responsveis por
cerca de 20% da produo agrcola mundial, 26% da exportao agrcola
total e 17% de todas as importaes mundiais de produtos agrcolas. Existe
uma inegvel relao entre agricultura e desenvolvimento. (Comunicado
Ministerial do Grupo dos 20 in GARCIA, 2008, p. 709)
Desde sua criao, a quantidade de membros do G20 varia, tanto que em suas origens o grupo
ficou conhecido como G20 plus. A composio do G20 : Brasil, Argentina, Bolvia, Chile,
Cuba, Equador, Guatemala, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai, Venezuela nas Amricas; China,
Filipinas, ndia, Indonsia, Paquisto e Tailndia na sia; frica do Sul, Egito, Nigria, Tanznia
e Zimbabu na frica.
163
272
O BRASIL E O MUNDO
Esta frente visava superar um padro recorrente das negociaes

comerciais, que prevalecia desde a finalizao da Rodada Uruguai do GATT
(1986/1994) e o incio das conversaes no mbito da OMC em 1995: o da
desigualdade de presses e concesses entre o Sul e o Norte164. Como
representante dos produtores agrcolas, o G20 precedido pelo Grupo de
Cairns criado em 1986165 Desde sua fundao, a misso desta aliana prvia
a defesa de que mercados agrcolas livres de subsdios e abertos ao
comrcio global so motores chave do crescimento econmico e
desenvolvimento166. O propsito era inserir na pauta de negociaes a
questo agrcola, ausente desde a fundao do GATT em 1947167, com trs
pilares prioritrios: subsdios exportao, acesso a mercados (barreiras
tarifrias e no tarifrias), apoio domstico produo.
Na oportunidade, o contexto era o da Rodada Uruguai do GATT,
negociaes que atravessaram o fim da Guerra Fria at a primeira metade da
dcada de 1990 j no mundo sem bipolaridade. Esta alterao fundamental
do contexto poltico, associado ao Acordo de Blair House, no qual EUA e
Unio Europeia comprometiam-se com o mandato de negociaes agrcolas
e algumas concesses mnimas, permitiram esvaziar um clima de possvel
confrontao. Nesta conjuntura, houve o encolhimento das posies do
Terceiro Mundo em um momento chave de encerramento da rodada, que foi
caracterizado por suas concesses ao Norte, com previso de futuras
conversaes sobre estes temas sensveis. Para isso, estabeleceu-se o Acordo
a Agricultura da OMC (AA) como parte dos resultados finais da Rodada
Uruguai (comrcio de bens).
Sistematizando o balano da Rodada, Barral (2007) indica que
A fim de explicar as origens e atuao do G20 comercial, optou-se por j contextualizar o
quadro das negociaes comerciais do GATT OMC.
165
Os membros fundadores do grupo de Cairns foram Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, Fiji,
Indonsia, Malsia, Nova Zelndia, Filipinas, Tailndia e Uruguai. Atualmente, alm destes
Estados membros, o grupo conta com a participao de Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica,
Guatemala, Paquisto, Paraguai, Peru e frica do Sul.
166
Informaes sobre o Grupo de Cairns encontram-se disponveis em www.cairnsgroup.org.
167
Ao longo da histria do GATT, trs fases podem ser identificadas: 1947 a 1961, focada no
tema bsico da reduo das tarifas industriais em um momento de recuperao no ps-Segunda
Guerra com as Rodadas Genebra (1947), Annecy (1949), Torquay (1951), Genebra (1956),
Dillon (1960/61); 1964 a 1979, em um cenrio econmico mais complexo caracterizado pela
recuperao e crise das economias industriais do Norte e a ascenso do Terceiro Mundo e no
qual ocorreu a Rodada Kennedy (1964/1967) e a Rodada Tquio (1973/1979), perodo longo e
de muitos impasses; 1986/1994, Rodada Uruguai GATT, discutida no corpo do texto.
164
273
Os principais resultados alcanados, substanciados no Acordo de

Marraqueche foram: 1) um corte mdio nas tarifas de 37% e o aumento
das linhas de produtos com tarifas consolidadas; 2) o aperfeioamento
dos instrumentos de defesa comercial com a negociao de um Acordo
sobre Salvaguardas e o aperfeioamento dos Cdigos Sobre Subsdios e
Medidas Antidumping; 3)a integrao dos produtos agropecurios ao
sistema multilateral de comrcio e a reduo das barreiras no tarifrias;
4) a incorporao dos produtos txteis ao sistema multilateral de
comrcio, com a eliminao do Acordo Multifibras de 1974, em dez anos,
a partir de 1995, obedecendo ao calendrio previamente acordado; 5)
o estabelecimento do Acordo Geral sobre o Comrcio de Servios (GATS)
que se constitui o primeiro conjunto de normas que contempla esta
matria; 6) a garantia dos direitos de propriedade intelectual atravs do
Acordo Sobre Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados com o
Comrcio (TRIPs); 7) a instituio do Acordo Sobre Medidas de
Investimentos Relacionadas ao Comrcio (TRIMs); 8) o estabelecimento
de um novo Sistema de Soluo de Controvrsias; 9) a definio de um
mecanismo de Reviso de Poltica Comercial dos pases membros; e 10)
a criao da Organizao Mundial do Comrcio que iniciou suas
atividades em 1 de Janeiro. (BARRAL, 2007, p. 15)
Abrangente, esta agenda trazia a promessa de lidar de forma mais

equitativa com as demandas dos pases em desenvolvimento e dinamizar o
comrcio internacional. As expectativas mais elevadas diziam respeito ao AA
e, paralelamente sobre o TRIPs, TRIMs e de como se daria o funcionamento
do rgo de Soluo de Controvrsias (OSC). O primeiro ponto de
estrangulamento surgiu j em 1995 no mbito da AA: no final da Rodada
Uruguai, o prazo para a negociao dos compromissos referentes abertura
e correo de distores no comrcio agrcola foi estabelecido em torno de
seis a dez anos (pases desenvolvidos e em desenvolvimento), iniciando em
1995. Porm, o estabelecimento da Clusula da Paz em 1995 afeta
substancialmente estas possibilidades.
Vigente de 1995 a Dezembro de 2003, a Clusula da Paz definia que
recursos (processos) no poderiam ser abertos contra medidas antidumping
e/ou direitos compensatrios na rea agrcola, estabelecendo uma espcie
de moratria que, na prtica, beneficiava os pases desenvolvidos. A nica
exceo era o desrespeito ao Acordo sobre Agricultura.
274
O BRASIL E O MUNDO
Eram reais as limitaes que se colocavam a estas negociaes em

detrimento dos pases em desenvolvimento, cujas demandas permaneciam
por reciprocidade, justia e abertura. Em contrapartida, alm de no avanar
no campo das negociaes agrcolas, os pases desenvolvidos intensificaram
suas presses sobre estes parceiros. Somadas s prescries do Consenso
de Washington, agregaram-se demandas por aberturas mais amplas do Sul
nos chamados setores novos (servios, investimentos e compras
governamentais) na OMC. Outra frente adicional foi a incluso de temas
trabalhistas e ambientais nas discusses comerciais, alegando que a
competitividade dos pases em desenvolvimento derivava de prticas
domsticas ilegais no trato do meio ambiente, dos direitos humanos e da
agenda social (como, por exemplo, a Clusula Social na OMC e na OIT) .
Como resultado destes encaminhamentos, as duas primeiras reunies
ministeriais da OMC, Cingapura (1996) e Genebra (1998) terminaram em
impasse. Tentando reverter este quadro de esvaziamento, a preparao do
prximo encontro revestiu-se de um discurso positivo e de renovao da
OMC, simbolizado na Rodada do Milnio. O encontro de Seattle foi
apresentado como decisivo para o futuro das negociaes multilaterais e
da prpria OMC. Durante todo o ano de 1999, esta agenda carregada e
condicionada foi sendo administrada pelos Estados membros. Esta dinmica
resistiu apenas ao incio da reunio, realizada em um contexto de crticas e
questionamentos tanto da direita quanto da esquerda. O fim dos anos 1990,
e a Reunio de Seattle, marca duplamente a intensificao dos protestos
anti-globalizao nos pases desenvolvidos e o ressurgimento das alternativas
de esquerda (1.2C).
Da parte dos pases desenvolvidos, intensifica as presses citadas no
campo social, ambiental e de proteo a suas economias (respondendo a
suas dificuldades domsticas), o que paralisa a pauta de discusses para o
mundo em desenvolvimento, ainda desarticulado. A violncia dos protestos
de rua, as tenses entre os Estados membros, a ausncia de consenso colocam
em xeque o futuro da OMC. Em uma situao que os impasses superavam
os acordos, as negociaes comerciais entram em uma era de desconfiana
e vcuo de liderana.
O prximo binio 1999/2001 representou uma razovel paralisia nas
negociaes multilaterais por conta destes impasses prvios, agravados pela
ascenso de Bush filho ao poder e sua postura unilateral (ver 2.1). Os
atentados de 11/09 pareciam somente agravar esta situao, com o sistema
275
internacional retomando um padro focado em segurana. Todavia, com

os atentados e a breve retomada do multilateralismo pela presidncia Bush
filho para lidar com a construo de suas alianas na GWT inseriu um ponto
de inflexo nas negociaes comerciais. Em Novembro de 2001, realizouse em Doha mais uma Reunio Ministerial da OMC, que lanou a Rodada
Doha do Desenvolvimento (Rodada do Desenvolvimento ou simplesmente
RDD).
Aps o fracasso de Seattle, Doha representou uma espcie de
renascimento da OMC e uma demonstrao de boa vontade dos EUA em
comprometer-se com os interesses dos pases em desenvolvimento no setor
agrcola e na reavaliao de algumas polticas de acesso a medicamentos
para programas de sade pblica que envolve a OMS (associado ao projeto
brasileiro de combate ao HIV/AIDS e as disputas sobre preos, quebra de
patentes e genricos, que contam com o apoio da ndia e pases africanos).
Tambm se procurou estabelecer um cronograma de negociaes e
compromissos. Entretanto, mais uma vez, o processo esvaziou-se medida
que os EUA recuaram em suas posies, reforaram seu bilateralismo
comercial e a UE no alterou sua agenda.
Entretanto, poucos eram os que se arriscavam a afirmar o insucesso da
RDD (ainda em andamento at Outubro de 2009), seja entre os pases
desenvolvidos como entre os em desenvolvimento. No que se refere a este
grupo, porm, a mudana da agenda de poltica externa em busca de maior
autonomia e o reforo de poder de barganha nacional devido ao crescimento
econmico (China e ndia) levou a uma alterao de suas posies tticas.
No caso brasileiro, ainda no governo FHC, isto representou o aumento das
demandas por prticas justas de comrcio e a recorrente utilizao do OSC,
como ser visto no Captulo 5.
A continuidade desta assertividade na administrao Lula levou a um
salto qualitativo deste padro ttico, com a maior aproximao com os pases
em desenvolvimento e PMDRs e o questionamento das posturas moderadas
do Grupo de Cairns que tendiam acomodao. Enquanto isso, manteve-se
inalterado o padro de negociao ao Norte, o que sugeria a permanncia
de impasses na prxima reunio prevista para a RDD, em Cancun, em 2003.
Diante deste cenrio, o Brasil articulou, ao lado dos pases emergentes e
PMDRs, o G20, aliana de geometria varivel visando apresentar uma posio
comum durante estas negociaes. Citando mais uma vez o Comunicado
Ministerial do Grupo,
276
O BRASIL E O MUNDO
Participante-chave nas negociaes agrcolas, o Grupo decidiu

tabular uma proposta quadro (documento WT/MIN (03/W/6) com vistas
a tornar o processo negociador mais inclusivo e equilibrado, tendo
presente a necessidade de respeitar plenamente o nvel de ambio
do Mandato de Doha. (Comunicado Ministerial do Grupo dos 20 in
GARCIA, 2008, p. 709)
Esta posio consolidou-se em torno das demandas de acesso aos mercados

dos pases desenvolvidos no setor agropecurio, no qual estas naes detm
vantagens comparativas e preos competitivos, compromisso pendente desde a
criao da OMC. Associada a esta demanda, havia o compromisso de que
concesses nos novos setores que vinham sendo objeto de presso dos
desenvolvidos desde 1995 somente seriam negociadas na base da reciprocidade.
Diferente do esperado pelos pases desenvolvidos, o G20 no rachou durante
Cancun apesar de algumas deseres e de divergncias normais. Com isso, as
negociaes naturalmente travaram medida que nenhum dos blocos, Norte ou
Sul, estava disposto a realizar concesses. Alm da novidade de no haver o
racha, o G20 representou o fim das concesses sem reciprocidade. Nem avanos,
nem recuos, portanto, resultaram da reunio de Cancun.
Na oportunidade, as avaliaes sobre este resultado foram variadas.
Para os pases desenvolvidos, em meio surpresa pelo sucesso do grupo, a
primeira reao foi a de condenao das aes do G20, caracterizando o
grupo e a liderana brasileira como no dispostas a negociar (como ressaltado
no 3.2). Esta reao foi compartilhada por alguns setores domsticos dos
pases em desenvolvimento devido ao temor de um suposto isolamento. Por
outro lado, analistas apontaram o sucesso da ttica do G20 e a relevncia de
atualizar a agenda da OMC, ao obter um empate tcnico em Cancn e deixar
claras as disparidades e entraves das negociaes multilaterais.
A prova de que esta uma avaliao mais equilibrada foi a recuperao
de reunies entre os blocos posteriormente (o G4 entre EUA, UE, Brasil e
Japo) tentando resolver estes impasses e encontrar reais solues de
compromisso. O primeiro teste desta dinmica ocorreu em Hong Kong, na
Reunio Ministerial de 2005, mas, mais uma vez, o impasse prevaleceu. E,
novamente, as previses do racha do G20 no se consolidaram, o que
demonstrou a coeso do grupo e o fortalecimento dos emergentes, em
comparao aos sinais de crise ao Norte. Em 2008/2009 esta crise chegaria
a seus piores nveis nestes pases desenvolvidos nucleados pelos EUA. Para
277
o final de Novembro de 2009 encontra-se prevista mais uma reunio da

OMC em Genebra.
Esta ausncia de progressos na OMC e a dificuldade de se implementar
as resolues do OSC tem provocado o esvaziamento do sistema multilateral
de negociaes comerciais, com reflexos na economia global (e nas reunies
do G20 financeiro) e na legitimidade da instituio. A opo pela regionalizao
e os tratados de livre comrcio paralelos a este sistema coloca um risco a sua
eficincia no mdio e longo prazo (oposio do mbito multilateral ao spaghetti
bowl).
Frente a este cenrio, o Brasil tem aprofundado seus esforos de
coordenao nas alianas de geometria varivel buscando alternativas ao
padro vigente. Neste sentido, o G20 assume um papel fundamental na
diplomacia brasileira, ampliando os esforos do Grupo de Cairns e dotando
estes esforos no s de um carter comercial, mas poltico. Mas, afinal, qual
a diferena entre o Grupo de Cairns e o G20? Por que a relevncia do G20
ultrapassou o mbito das negociaes da OMC e se consolidou como uma
das mais bem sucedidas alianas Sul-Sul do pas e com impactos no cenrio
mundial?
A primeira vista, at mesmo no conjunto de membros, as semelhanas
entre Cairns e o G20 seriam maiores do que suas diferenas. Todavia, o
conjunto dos membros do G20 sustenta-se de forma mais coesa, formando,
como indicado, uma frente unida dos pases em desenvolvimento (os
emergentes) e dos PMDRs. Mais fludo, Cairns deixa de fora alguns destes
principais agentes na sia e na frica, o que inibe uma ao poltica mais
concertada e de maior peso. Por conta deste perfil mais interrelacionado aos
emergentes e PMDRs, o G20 traz em sua agenda uma dimenso scio-poltica
que ultrapassa as demandas unicamente comerciais. Estas demandas possuem
dimenses claras de desenvolvimento, democracia e modernizao e oferecem
um papel de resistncias s presses do Norte em setores no comerciais
(trabalho, meio ambiente e direitos humanos). Apesar da frente G20 tornarse mais representativa e abrangente que Cairns, este grupo permanece como
referencial. Ou seja, poder-se-ia argumentar que Cairns e o G20 so alianas
complementares.
A relevncia do G20 reside, portanto, no carter estratgico da coalizo
como um aliana Sul-Sul que aprofunda os mecanismos e a agenda de
reivindicaes horizontais. O grupo detm no s uma agenda comercial,
mas, como ressaltado, poltico-diplomtica, que reflete a transio do poder
278
O BRASIL E O MUNDO
mundial e a ascenso dos emergentes. Alm disso, ela funciona como cabea
de ponte e complementa outras coalizes de geometria varivel do pas como
o IBAS, as negociaes do G20 financeiro, o G8 e outros grupos de pases
em desenvolvimento como o G90, somando-se ao protagonismo dos BRIC.
C) BRIC
Cunhado pelo economista Jim ONeill do Goldman Sachs em 2001, o
termo BRIC composto pelas letras iniciais dos principais pases emergentes
que seriam os novos pilares (tijolo em traduo literal) do sistema
internacional: Brasil, Rssia, ndia e China. O termo tornou-se de uso corrente
a partir de 2005 impulsionado pelo crescimento econmico e assertividade
poltica destas naes, passando a ser sinnimo de potncias mdias em
desenvolvimento do Terceiro Mundo.
Neste grupo, como j discutido no 2.3, a Rssia insere-se de maneira
mais sensvel, uma vez que sua trajetria histrica, poltica e econmica
bastante diferente destes demais parceiros, o que se reflete na Tabela 6 abaixo
comparativa do PIB dos BRIC de 1989 a 2009.
Tabela 6- Tabela Comparativa do PIB dos BRIC
279
Enquanto os demais emergentes so pases do Terceiro Mundo, a Rssia

foi uma superpotncia que ditou as normas da poltica global ao lado dos
EUA, perdendo esta posio no equilbrio de poder mundial aps a Guerra
Fria, alcanando recentemente sua recuperao. Para a Rssia, esta
aproximao funcional ao seu objetivo de reforar seu poder relativo
diante dos EUA, alternando suas alianas entre os espaos europeu e
asitico e reforando politicamente novas fontes de ao com a aproximao
com o Brasil. Na prtica, este um dilema que se estende a todos os
membros do BRIC, que devem equacionar este bloco em processo de
fortalecimento institucional com as demais prioridades globais e regionais
de sua agenda.
Outro dilema interessante desta parceria que o seu mbito multilateral
tem se provado mais coeso do o bilateral em termos de coordenao poltica
na arena global, em um movimento que por vezes encontra correspondente
em outras alianas similares desenvolvidas por estas naes. Existe uma
sobreposio do nvel multi ao bilateral em algumas questes chave da agenda
poltica, especificamente a defesa do multilateralismo e do multipolarismo, da
reforma e da atualizao das estruturas globais, enquanto dimenses
econmicas e comerciais dominariam a agenda bilateral.
Esta agenda comum permitiu que o conjunto representado pelos BRIC
evolusse de uma hiptese sobre o novo papel destes atores, apresentada
pelo Goldman Sachs para uma fora poltica. Como resultado desta
coordenao, a primeira reunio de Cpula dos BRIC realizou-se em Julho
de 2009, na Rssia em Ecaterimburgo. Durante esta reunio, os lderes
dos BRIC assumiram o compromisso de dar continuidade formulao de
uma agenda comum nos termos acima descritos, com foco na reviso de
OIGS como a ONU, o FMI, o Banco Mundial e o G8 em formato
expandido.
Esta expanso para um G10, G13 ou G15 teria como prioridade a incluso
de China, Brasil, ndia e frica do Sul no organismo, que passaria a representar
as economias desenvolvidas e emergentes e, no caso do CSONU, defende a
ampliao dos membros permanentes. O crescente protagonismo do G20
financeiro, assim como do G20 comercial colocaram em xeque o G8 como
frum preferencial de discusses sobre a economia mundial dado seu perfil e
membros.
Assim, para todos os membros do BRIC trata-se de uma aliana funcional
e complementar a suas demais interaes multilaterais e bilaterais. Do ponto
280
O BRASIL E O MUNDO
de vista brasileiro, as agendas bilaterais com Rssia, ndia e China apresentam

algumas particularidades que merecem ser mencionadas, e que reforam o
argumento aqui desenvolvido de que o nvel estratgico consolida-se via
multilateralismo e as parcerias adicionais no bilateral (comrcio, cincia e
tecnologia).
J mencionada ao se analisar o IBAS, a aliana bilateral com a ndia
apresenta, como visto, potenciais de expanso, existindo alguns pontos de
estrangulamento no que se refere a polticas de proliferao nuclear e equilbrio
do poder asitico (e certas divergncias no comrcio agrcola). Neste sentido,
o IBAS o frum preferencial destas relaes e no campo poltico-diplomtico
necessrio mencionar o G4 (4.2). No que se refere China, desde o
estabelecimento de relaes diplomticas por Geisel em 1974, o Brasil sustenta
uma relao profcua caracterizada pelos objetivos da paz e do
desenvolvimento como naes do Terceiro Mundo, hoje sustentado na defesa
do multilateralismo e multipolarismo. As relaes comerciais so intensas e o
Brasil reconheceu a China como economia de mercado desde sua entrada na
OMC. Esta dinmica caracterizada por contradies referentes penetrao
do mercado brasileiro por produtos chineses o que gera medidas de proteo
em alguns setores nacionais como txteis e brinquedos.
Alm disso, existe uma competio relativa com a China em outras
parcerias Sul-Sul na Amrica Latina e frica, regies de interesse comercial
e estratgico para a China como mercados consumidores e fornecedores de
matrias primas, recursos energticos e alimentos. A pauta do comrcio
bilateral com o Brasil sustenta-se, inclusive, neste mesmo dilema, estando
focado no agronegcio. Todavia, a pauta no se restringe a estas dimenses,
existindo parcerias importantes no campo cientfico e tecnolgico no qual se
destaca o projeto do Chinese Brazilian Earth Resources (CBER) na arena
da cooperao espacial lanado em 1999.
Com relao Rssia, o fluxo comercial concentra-se na pauta do
agronegcio (caf e carne) mantendo quase que inalterado o padro existente
desde os anos 1970. Este comrcio beneficia consideravelmente o lado
brasileiro, que vem sendo pressionado pelos parceiros russos a incrementar
a cooperao e compras nos setores tecnolgico, espacial, nuclear e
energtico (em especial nos trs primeiros nos quais a Rssia detm vantagens
comparativas). Este relativo desequilbrio resulta em fechamento do mercado
russo carne suna brasileira em algumas oportunidades. Porm, para evitar
a intensificao destas crises foram ampliados os mecanismos de
281
monitoramento do comrcio bilateral Brasil-Rssia por meio de comisses

conjuntas168.
Mesclando comrcio e poltica, o Brasil apia a candidatura russa OMC
e, por sua vez, apoiado pelos russos em seu pleito por um assento
permanente no CSONU e por um G8 expandido, proposta a qual se agregam
China e ndia. Alm disso, como discutido, existe a complementaridade de
vises russo-brasileiras sobre os temas da reforma dos organismos
internacionais e a multipolaridade, compartilhada com as demais potncias
emergentes. Repete-se, desta certa forma, a dinmica bi e multilateral aplicada
aos demais parceiros. Sobre isto, interessante citar a avaliao de Colin
sobre as perspectivas desta parceria bilateral que so similares a que se pode
apresentar China e mesmo ndia, guardadas as devidas diferenas e
propores de cada caso, realidade e aliana.
No obstante todo o conjunto de circunstncias favorveis a uma maior
aproximao entre os dois pases, alm da simpatia, mtua, um grande
problema a ser superado o do desconhecimento das potencialidades de
cada parte (...) Mesmo com a constatao de que a relao entre o Brasil
e a Rssia no constitui prioridade nas respectivas polticas externas, h
importantes convergncias de posies sobre os mais variados temas
internacionais (papel central da ONU e do direito internacional,
multilateralismo, multipolarizao do mundo). Alm dos mecanismos
institucionais de cooperao existentes e de um significativo intercmbio
comercial, j existe uma base nas relaes bilaterais capaz de permitir sua
elevao a um novo patamar. Esta elevao no teria carter de uma
opo (...) mas de complementaridade s relaes que o Brasil mantm
com outros pases e grupos. A parceria pode ter significado estratgico,
sobretudo por sua capacidade de gerar efeitos relevantes para alm do
plano estritamente bilateral. (COLIN, 2007, p. 128)
Alm destas parcerias descritas acima, existe ainda um nvel

complementar e bastante tradicional de alianas Sul-Sul com a frica e os
PMDRs em diversas regies.
No campo cultural, Abril de 2009 marcou o incio da parceria entre a Companhia Brasileira
de Multimdia e a Rossiyskaya Gazeta de Moscou para a divulgao e compartilhamento de
informaes jornalsticas sobre o Brasil e a Rssia no campo cultural, social, poltico e econmico.
168
282
O BRASIL E O MUNDO
D) As Parcerias Africanas, o Mundo em Desenvolvimento e os

PMDRs
Somada s alianas mencionadas, a retomada do eixo Sul-Sul com maior
assertividade pela poltica externa brasileira significou a recuperao de sua
poltica africana de uma forma abrangente e tambm com relao aos mundos
em desenvolvimento e os PMDRs deste e outros continentes. Intensificado
pelo governo Lula, este processo aprofunda iniciativas j existentes como a
CPLP e a ZOPACAS e agrega um contedo social tradicional agenda
comercial.
Avaliando estas iniciativas prvias, as origens da CPLP (Comunidade
dos Pases de Lngua Portuguesa) localizam-se no final do governo Sarney
em 1989. Na oportunidade foi realizado o Primeiro Encontro de Chefes de
Estado das Comunidades de Lngua Portuguesa que contou com a presena
de Angola, Brasil, Cabo Verde, Guin-Bissau, Moambique, Portugal169, So
Tom e Princpe. A partir desta cpula, deu-se incio ao trabalho de
institucionalizao da comunidade a partir destes membros originais, aos quais,
no perodo mais recente, agregou-se o Timor Leste como nao independente.
A CPLP foi constituda em 1996 e desde ento realiza esforos conjuntos
nos campos da educao, sade e cooperao estratgica. A implementao
do Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa faz parte desta agenda. No
Brasil, o cronograma de implementao iniciou-se em 2009 quando o Acordo
entrou em vigor de forma facultativa (at 2012 a adoo ser obrigatria).
Por sua vez, a ZOPACAS representa a consolidao de esforos iniciados
em Sarney de consolidao de uma zona desmilitarizada no Atlntico Sul.
Atualmente, esta regio tem sido objeto de elevada ateno norte-americana
e chinesa por conta da recuperao do continente africano e a descoberta de
reservas estratgicas de gs e petrleo por Brasil e Angola. Os pases deste
espao intensificam seus esforos de cooperao estratgica, sem perder de
vista os objetivos originais desta aliana. Em 2007, a Declarao Ministerial
e o Plano de Ao de Luanda marcaram o comeo deste processo de
revitalizao conforme definido pelo MRE brasileiro.
Alm do aprofundamento da CPLP e ZOPACAS, caminhando ao
perodo mais recente, a realidade africana e do mundo em desenvolvimento
Apesar da presena de Portugal, o CPLP foi indicado como exemplo de cooperao Sul-Sul
devido ao carter majoritrio de seus membros.
169
283
prioritria na agenda das articulaes Sul-Sul, destacando-se as iniciativas j

mencionadas da ASA e da ASPA, dos acordos MERCOSUL-SACU e
SADC. O Brasil aproxima-se das organizaes regionais africanas como a
UA, o NEPAD e os esforos de cooperao com a SADC (ver 2.5). Neste
escopo, insere-se a proposta do IBAS e do Fundo IBAS como aglutinador
de demandas e processos de desenvolvimento scio-econmico e comercial.
Estas movimentaes multilaterais do Brasil a partir da plataforma sulamericana so complementadas por considerveis esforos bilaterais.
Neste mbito, o Presidente Lula visitou diversos pases africanos em
seus dois mandatos, como destacam Mouro, Cardoso e Oliveira (2006):
frica do Sul, Cabo Verde, Camares, Egito, Gabo, Gana, Guin-Bissau,
Lbia, Moambique, Nambia, Nigria, So Tom e Prncipe e Senegal. A
reabertura de Embaixadas no continente e a instalao de novas instalaes
incluem-se neste plano de ao, assim como o incremento de cooperao
econmico-comercial com a presena de representantes do setor privado
nestas delegaes. Do lado africano, tambm se intensificaram as visitas de
Chefes de Estado ao Brasil, o que demonstrou a solidez do intercmbio.
Em termos prticos, esta reaproximao possui dimenses mltiplas: no
campo poltico-diplomtico traduz-se na parceria estratgica no mbito
multilateral que vem reforando as aes Sul-Sul em organismos prprios
(G20 comercial e IBAS), no quadro das instituies globais agregando apoio
s demandas do Terceiro Mundo e na atuao de misses das Naes
Unidas170; em termos scio-culturais aprofunda laos histricos entre os
continentes e suas populaes (educao, cultura e dilogo) e exprime uma
forte medida de solidariedade e ajuda (Fome Zero, combate ao HIV/AIDS,
cooperao tcnica via EMBRAPA, FIOCRUZ171, esforos combinados
Historicamente, o Brasil possui papel de destaque nas aes da ONU na frica, destacandose os seguintes esforos: Operao de Manuteno da Paz em Moambique (ONUMOZ),
Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola (UNAVEM) e na Misso de Observao
das Naes Unidas em Angola (MONUA). Em 1993/1994 atuou como membro da Misso de
Observao das Naes Unidas em Uganda e Ruanda (UNOMOR), da Misso de Observao
das Naes Unidas na frica do Sul (UNOMSA) e da Misso de Observao das Naes
Unidas na Libria (UNOMIL) de 1996 a 1997. Em crises recentes como da Guin-Bissau, o
pas tambm tem atuado como mediador poltico com o amparo da ONU. MOURO,
CARDOSO e OLIVEIRA, 2006 oferecem um panorama desta atuao e no Captulo 5 estas
discusses so recuperadas.
171
FARMANGUINHOS, SENAI, SEBRAE e representantes da sociedade civil e empresarial
so componentes adicionais que atuam nestes projetos africanos e mundiais da poltica externa
brasileira.
170
284
O BRASIL E O MUNDO
da Agncia Brasileira de Cooperao)172; no comrcio consolida novas zonas

de oportunidade econmica para as exportaes brasileiras do agronegcio,
bens de valor agregado, infra-estrutura e tecnologia.
Alm da agenda africana, o Brasil incrementou a cooperao horizontal
com lgica similar entre os pases em desenvolvimento e os PMDRs. Diversas
arenas de contato e cooperao vem se consolidando na ltima dcada que
acentuaram o protagonismo brasileiro na arena social e na poltica. Bastante
abrangentes estas atividades envolvem iniciativas de cooperao horizontal
nos mais diversas seteores: cincia, tecnologia, comrcio, sade, educao,
segurana alimentar, governana, treinamento tcnico e capacitao
profissional. Tais aes no sero aqui detalhadas devido a esta larga extenso,
mas encontram-se sistematizadas no livro Atividades de Cooperao SulSul desenvolvidas pelo Brasil sob responsabilidade do MRE. A participao
e liderana do Brasil na MINUSTAH e suas aes no Timor Leste so
exemplos destes projetos e do reforo da presena nacional.
Por fim, antes de avaliar as perspectivas de cooperao Norte-Sul, quatro
elementos precisam ser lembrados como fatores determinantes do sucesso e
expanso da cooperao Sul-Sul e que j vem sendo mencionados ao longo
do texto: a situao domstica dos pases do Sul envolvidos (potencialidades
e vulnerabilidades), o potencial da cooperao, a presena de arenas de
competio e o os EUA como fonte de atrao e diviso destas parcerias.
Comuns a quaisquer desafios de coordenao integrao, estas questes
indicam a complexidade destes relacionamentos. Neste quadro, os ganhos
poltico-diplomticos e comerciais vem sendo considerveis, retomando
espaos tradicionais da diplomacia como abrindo novas portas de ao SulSul derivadas da evoluo do Brasil e demais pases do eixo. Como destaca
Lima (2006), trata-se de um esforo vlido e positivo que oferece alternativas
concretas s relaes internacionais do pas, permitindo a reduo mtua de
vulnerabilidades, comprovando seu amadurecimento e reforando seu poder
de barganha na dimenso Norte-Sul.
4.2 O Eixo Vertical: A Cooperao Norte-Sul
Ao lado do relacionamento bilateral com os EUA, o eixo vertical das
relaes internacionais do Brasil engloba os intercmbios com a sia e a
172
Para maior detalhamento ver MOURO, CARDOSO e OLIVEIRA, 2006.
285
Europa Ocidental, alm de novas alianas como o G4 e a atuao no G20

financeiro. No ps-Guerra Fria, este eixo predominou durante os anos 1990,
sendo acompanhado por uma postura de baixo perfil. No incio do sculo
XXI, a postura da globalizao assimtrica e a retomada dos eixos
combinados pelo governo Lula renovou a assertividade brasileira nesta
dimenso, permitindo um reforo de seu poder de barganha e uma ao de
porte assertivo.
A) A UE e as Parcerias Bilaterais na Europa Ocidental
Durante os anos 1970, o eixo europeu ocidental da poltica externa
brasileira consolidou considervel desenvolvimento como parte do projeto
nacional de construo de uma potncia mdia (3.1) e de busca de alternativas
relao bilateral com os EUA. Da parte da Europa Ocidental, o reforo do
poder diante do ncleo norte-americano tambm era um fator de aproximao,
o que permitiu o desenvolvimento de projetos bilaterais e aumento dos fluxos
comerciais. Na realidade, ao longo da histria da poltica externa brasileira,
este continente tradicionalmente representa uma oportunidade real de
triangulaes estratgicas. Neste mbito, as parcerias com a Alemanha, Frana
e Portugal mereceram destaque durante as dcadas passadas173.
As aes dos EUA, a prioridade integrao europia e o recuo dos
anos 1990, contudo, desaceleraram estas zonas de oportunidade, mas que
no ps-2000 iniciam um processo de recuperao. As relaes entre o Brasil,
a UE e os parceiros bilaterais europeus apresentam iniciativas de
aprofundamento poltico-diplomtico, em meio preservao dos impasses
comerciais (no 3.3 os fluxos comerciais ilustram esta tendncia). O
protecionismo europeu e suas posturas na OMC so freqentes alvos de
crticas brasileiras, inclusive com a abertura de painis na OMC (Captulo 5).
Adicionalmente, a UE apresentou crticas ao etanol brasileiro e a postura do
pas em temas ambientais relativos produo do biocombustvel e metas de
aquecimento global. Tais entraves, inclusive, so alguns dos fatores que tem
dificultado as negociaes em bloco MERCOSUL-UE e a dimenso bilateral.
Em contrapartida, em 2007, o Brasil e a UE estabeleceram uma parceria
estratgica que, em 2009, resultou na realizao da III Cpula Brasil-UE
com foco no reforo do multilateralismo, questes comerciais e ambientais.
173
Para estas relaes ver VIZENTINI, 1998.
286
O BRASIL E O MUNDO
Neste sentido, tanto o Brasil, quanto a UE como o MERCOSUL, afirmam

no haver incompatibilidade entre estas dimenses, que podem ser negociadas
em conjunto. Temas relativos imigrao fazem parte da agenda comum.
Apesar das dificuldades, a UE e pases como a Alemanha so parceiros
comerciais relevantes do pas.
Alm deste aspecto mais geral, mantm-se relaes produtivas com a
Alemanha e Portugal, sendo que estas reproduzem-se em nvel bilateral e no
multilateral (a especificao de projetos polticos, culturais e cientficos em
andamento encontra-se no stio do Ministrio). Em 2009, uma parceria que
ganhou destaque foi a relao bilateral com a Frana. Alm da celebrao do
ano da Frana no Brasil (2009), que havia sido precedido pelo ano do Brasil
na Frana (2005), a dimenso poltico-estratgica ganhou contornos
diferenciados. Tais contornos inserem-se nos esforos da Presidncia de
Nicolas Sarkozy de aproximao com as naes emergentes, com apoio a
suas demandas de reforma das OIGs globais (CSONU, G8), convergncia
de posies no G20 financeiro e outros organismos e abertura de
oportunidades de incremento do poder francs na UE e no sistema
internacional. Do lado brasileiro, correspondem aos esforos de atualizao
do sistema, e de renovao do poder estratgico com a negociao de
compras militares da Frana e parcerias.
Bastante avanadas, estas negociaes j formalizaram acordos para a
construo de cinco submarinos nucleares e helicpteros com tecnologia
francesa e a aquisio de caas174 e conta com investimento de US$ 30
bilhes, previstos para vinte anos. O projeto faz parte do reaparelhamento
das Foras Armadas brasileiras, com a recuperao do setor de defesa e sua
capacidade de dissuaso. Estes esforos, assim como a retomada da
construo de usinas nucleares, vem atraindo o interesse de empresas
estrangeiras do setor. preciso mencionar, ainda, que o acordo com a Frana
vem sendo construdo gradualmente, sendo baseado tambm em concesses
francesas de aquisio de produtos nacionais e a discusso dos pacotes de
transferncia tecnolgica quando da aquisio dos equipamentos.
O potencial da cooperao permanece elevado nas dimenses bi e
multilaterais permanece elevado, mas no eliminou conflitos. Apesar das
manifestaes e compromissos comuns, a prioridade de ambos volta-se
Na negociao dos caas, a empresa francesa Dessault concorre com a Boeing dos EUA e a
Saab sueca.
174
287
dimenso regional e aos demais relacionamentos da agenda, situao que se

repete em certa medida na sia.
B) O Japo
No continente asitico, as relaes com o Japo tambm sofreram uma
reduo de sua intensidade e abrangncia a partir dos anos 1980 e um perodo
de baixa nos anos 1990 por conta das opes internacionais de ambos
parceiros175. Na ltima dcada, ensaios de retomada da relao bilateral
ocorreram, com destaque para algumas iniciativas polticas e culturais, ao
lado da manuteno de entraves comerciais.
Estes ensaios foram representados pelo estabelecimento do Conselho
Brasil-Japo para o Sculo XXI no binio 2004/2005, depois de visitas oficiais
do Primeiro Ministro Koizumi ao Brasil e de Lula ao Japo. Dentre as
perspectivas de cooperao foram indicados o potencial de intercmbio no
campo dos biocombustveis (etanol e biodiesel) e do incremento das trocas
bilaterais no que se refere a estes recursos energticos, alimentos e matrias
primas e cooperao tecnolgica. Os resultados ainda so pouco significativos:
o mercado japons permanece de difcil acesso aos produtos do agronegcio
brasileiro (enfrentando barreiras fitossanitrias principalmente) e aos
bicombustveis e existe uma clara distncia entre as posies brasileira e
japonesa na OMC (com o Japo se aliando ao grupo dos EUA e da UE). A
questo do meio ambiente e dos acordos no setor revelam tambm
divergncias entre os pases em desenvolvimento e os desenvolvidos.
Em termos positivos, na esfera da tecnologia a adoo do sistema de TV
Digital Japonesa (ISDB) pelo Brasil abriu novas possibilidades de intercmbio
no setor, cujas negociaes esto em andamento. O estabelecimento do G4
no mbito multilateral, aliana que visa, como analisado abaixo a reforma do
CSONU, tambm se insere nesta agenda de cooperao. No mbito da
diplomacia cultural e da aproximao bilateral, o ano de 2008 celebrou os
100 Anos da Imigrao Japonesa ao Brasil, pas que conta com a maior
colnia japonesa fora do pas, 1,5 milho de descendentes (as relaes
diplomticas foram estabelecidas em 1895).
A cooperao atingiu seu auge nos anos 1970 com o envio de ajuda direta, investimentos em
projetos de siderurgia e agrcolas (VIZENTINI, 1998). Nos anos 1990, alguns projetos agrcola
e de carter ambiental foram desenvolvidos, mas em menor escala.
175
288
O BRASIL E O MUNDO
Outro tema relevante da pauta bilateral a situao dos dekasseguis no

Japo (atualmente, o fluxo de imigrantes brasileiros ao pas diminuiu devido
crise econmica e muitos tem retornado ao Brasil ou enfrentam dificuldades
ainda no Japo). Bastante complexa, a questo dos dekasseguis envolve
dimenses sociais, culturais e financeiras, e se relaciona a um problema sensvel
no Japo, o do envelhecimento da populao e falta de mo-de-obra
autctone suprida no s pelos imigrantes brasileiros, mas de outras naes
asiticas. O auge do processo ocorreu nos anos 1990 e, como mencionado,
existe um recuo devido s condies da economia japonesa.
No Leste Asitico, as parcerias com a Coria do Sul e naes da ASEAN
tem representado novas fontes de oportunidade comerciais para o Brasil, em
particular exportaes do agronegcio e possibilidade de intercmbio
tecnolgico. Estas relaes no possuem um escopo tradicional, mas podem
ganhar em densidade, assim como algumas aproximaes na sia Central e
no Oriente Mdio, novamente com foco comercial e com possibilidades
polticas como no caso da Cpula ASPA (estas relaes possuem um perfil
horizontal, relacionado cooperao Sul-Sul).
C) G4
Mais do que uma cooperao Norte-Sul, o G4 um exemplo de que coalizes
efetivas entre pases de ambos os eixos podem ser estabelecidas de maneira profcua.
Padro similar apresentado nas atuais articulaes do G20 financeiro. Formado
por Brasil, ndia, Alemanha e Japo, o G4 tem como objetivo a ampliao do
CSONU em seus membros permanentes e no permanentes, aumentando esta
composio de 15 para 25 membros. Destas 10 novas vagas, 6 correspondem
incluso de novos membros permanentes, os componentes do G4, mais 2 pases
africanos, e as outras 4 a membros no permanentes. No que se refere ao poder de
veto, encontra-se previsto um perodo de transio de 15 anos para a sua extenso
aos novos membros permanentes, retomando-se o debate aps esta fase.
Conforme o Comunicado Conjunto de Imprensa do Grupo dos 4,
O Conselho de Segurana precisa refletir as realidades da comunidade
internacional no sculo XXI. Precisa ser representativo, legtimo e eficaz.
essencial que o Conselho de Segurana inclua, de forma permanente,
pases que tenham a vontade e a capacidade de assumir responsabilidades
mais significativas em relao manuteno da paz e segurana
289
internacional. O nmero de membros das Naes Unidas quase

quadruplicou desde 1945, com acentuado aumento no nmero de pases
em desenvolvimento. O Conselho de Segurana, portanto, precisa ser
ampliado tanto em suas categorias de membros permanentes como no
permanentes, incluindo tanto pases em desenvolvimento como
desenvolvidos entre os novos membros permanentes. Brasil, Alemanha,
ndia e Japo, baseados no firme reconhecimento mtuo de que so
candidatos legtimos a membros permanentes em um Conselho de
Segurana Ampliado, apiam suas candidaturas de forma recproca. A
frica dever estar representada entre os membros permanentes do
Conselho de Segurana. (COMUNICADO CONJUNTO DE IMPRENSA
DO GRUPO DOS 4, 2004 in GARCIA, 2008, p.714)
Desde sua criao em 2004, o grupo tem defendido sua posio de forma
organizada, mas durante o perodo de 2006/2008 observou uma certa estagnao
gerada pela posio da administrao de W. Bush. Na fase final de seu segundo
mandato, como parte da retomada de seu agenda multilateral, a Secretria de Estado
Rice expressou abertamente o apoio norte-americano ao Japo e incluso de
pases emergentes no CSONU.Ao mesmo tempo, deixou explcita a posio contra
a entrada daAlemanha, o que, segundo a viso da diplomacia dos EUAinseriria um
desequilbrio no Conselho que penderia Europa, uma vez que Gr-Bretanha,
Frana (e mesmo a Rssia) so naes europias. Na oportunidade, isto provocou
um relativo afastamento da diplomacia japonesa.
Em 2009, o grupo retomou sua dinmica mais positiva com a transio de
poder tanto nos EUA, quanto no Japo (2.4), associado ao compromisso dos
demais membros em torno da reforma. Todavia, aguarda-se uma posio mais
definida da diplomacia de Barack Obama que at Outubro de 2009 no manifestou
abertamente sua posio. Alm disso, a proposta do G4 acompanhada por dois
outros projetos de reforma do CSONU, o da Unio Africana e a do Unidos Pelo
Consenso, assim como por iniciativas que demandam uma reforma mais abrangente
que no se restrinja a este rgo. Estas propostas e sua dinmica com o G4 sero
analisadas no Captulo 5.
D) G20 Financeiro
Anterior ao G20 comercial, criado em 1999, o G20 financeiro no deteve
grande visibilidade no cenrio econmico-financeiro at a ecloso da crise
290
O BRASIL E O MUNDO
dos mercados globais em 2008. Alm de revelar a fragilidade das principais

economias mundiais, a crise demonstrou a diminuio da vulnerabilidade das
naes emergentes e a sua crescente relevncia na preservao do equilbrio
de poder mundial e a inadequao dos mecanismos institucionais e alianas
vigentes (FMI, Banco Mundial, G8, Frum de Davos) para administrar os
seus efeitos e propor solues. Tal inadequao reside em duas fontes
principais: representatividade e regulao.
No que se refere representatividade destes demais organismos, pilares do
sistema de Bretton Woods os problemas residem na diviso de poder interna e
nos membros. Alianas como o G7, criada em 1976, visando representar as
principais economias industriais (EUA, Japo, Canad, Itlia, Frana, GrBretanha e Alemanha), sofreram apenas um ajuste com o fim da Guerra Fria, que
foi a incluso da Rssia (transformando-se em G8) e no mais reflete o principal
quadro das economias mundiais. Discusses sobre a ampliao do G8 vem sendo
realizadas e pases como China, ndia, frica do Sul e Brasil repetidamente tem
sido convidados para participar como observadores, sugerindo a possibilidade
de um G8 expandido, o que no se consolidou. O Banco Mundial e o FMI no
readequaram suas estruturas de participao em decises ao novo status dos
emergentes, prevalecendo a disparidade entre a contribuio econmica que estas
naes detm com seu peso nos processos internos.
Por sua vez, o G20 apresenta uma estrutura mais equilibrada em sua
composio e funcionamento. Recuperando suas origens, interessante mencionar
o contexto no qual o grupo surgiu segundo a prpria pgina oficial do grupo176:
O G20 foi criado como uma resposta crise financeira do final dos
anos 1990 e ao crescente reconhecimento de que pases de mercado
emergentes chave no eram adequadamente includos no ncleo da
discusso econmica global e de governana (...) reflete os interesses
diversos (...) Possui alto grau de representatividade e legitimidade
devido a sua composio geogrfica (membros de todos os
continentes), sua larga proporo de populao (2/3) e do PIB
mundial (cerca de 90%). A ampla representao de pases em diferentes
estgios de desenvolvimento do G20 fornece peso maior aos seus
consensos do que aos do G7.
O stio www.g20.org e no mesmo podem ser encontradas todas as informaes relevantes
sobre o Grupo, membros, reunies, documentos e grupos de trabalho, dentre outras.
176
291
Ou seja, a emergncia do G20 relacionada em 1999, assim como a

elevao do seu status em 2008, a um momento de inflexo do capitalismo
global, cujas crises cclicas aumentam de intensidade e diminuem de freqncia
no ps-Guerra Fria. Desde suas origens, o grupo procurou diferenciar-se
por conta de seus objetivos de regulao e membros de seus antecessores.
O grupo composto pelos Ministros das Finanas e os Presidentes dos
Bancos Centrais dos seguintes pases (at Outubro de 2009): Argentina,
Austrlia, Brasil, Canad, China, Frana, Alemanha, ndia, Indonsia, Itlia,
Japo, Mxico, Rssia, Arbia Saudita, frica do Sul, Coria do Sul, Turquia,
Gr-Bretanha e EUA. O Brasil exerceu a presidncia em 2008, antecedido
pela frica do Sul, em 2009 a tarefa coube a Gr-Bretanha e em 2010 o
posto cabe Coreia do Sul177. A dinmica envolve reunies de Chefe de
Estado e de Grupos de Trabalho visando a realizao dos seguintes objetivos:
a) Fortalecimento da transparncia e da responsabilidade; Incremento
da regulao eficiente;
b) Promoo da sustentabilidade dos mercados financeiros;
c) Reforo da cooperao internacional;
d) Reforma das instituies financeiras internacionais.
Todavia, antes da crise de 2008 o consenso sobre a necessidade destas
medidas era baixo, assim como os pases emergentes estavam em processo
de consolidao de suas economias e de um perfil externo autnomo. Da
mesma forma, a fora relativa dos pases desenvolvidos que preferiam
coordenar suas aes via G7/G8 era um fator de enfraquecimento do grupo.
Apesar de manter suas atividades, a visibilidade do G20 era baixa. A reunio
que caracteriza esta elevao de perfil do grupo ocorre em Novembro de
2008 em Washington, momento de mudana nos EUA, com a eleio de
Barack Obama em um contexto de crise generalizada no pas e que se
disseminava, em diferentes intensidades pelo sistema internacional.
A Declarao da Cpula sobre os Mercados Financeiros e a Economia
Global refletiu a preocupao dos lderes dos pases desenvolvidos e a nova
posio dos emergentes. As prioridades na oportunidade definidas de
retomada do crescimento global e reforma dos sistemas financeiros, associados
a temas sociais (emprego e reduo da pobreza) e comerciais (abertura e
Canad (1999/2000), ndia (2002), Mxico (2003), Alemanha (2004), China (2005), Austrlia
(2006) e frica do Sul (2007) foram os presidentes anteriores.
177
292
O BRASIL E O MUNDO
reciprocidade) foram resultado de um real consenso. Apesar da transio na

Casa Branca nos EUA, como reflexo das alteraes de poder relativo no
sistema (recuo norte-americano e avano emergentes), as resolues desta
reunio comearam a ser implementadas ainda que lentamente.
Lanadas estas prioridades e base do dilogo, seguiu-se o Plano de
Ao para Implementao dos Princpios para a Reforma, fundamento dos
esforos da reunio de Maro de 2009 em Londres. Neste Plano de Ao,
as prioridades foram divididas entre aes imediatas e de mdio prazo, alm
do acompanhamento e administrao de progressos.
O compromisso e a intensidade das aes do G20 com o aumento da
participao do Estado na economia (encerrando a era do Consenso de
Washington e do neoliberalismo), investimentos e preocupaes sociais e
incio das reformas nas OIGs surtiu resultados positivos, o que levou a
reavaliaes das perspectivas da economia para 2010. A ampliao das linhas
de crdito disponveis no FMI de U$ 250 para 750 bilhes relevante neste
processo. O Brasil contribuiu com cerca de U$ 10 bilhes, mostrando a sua
mudana de posio de pas devedor a contribuinte do organismo.
A reunio de Pittsburgh em Setembro de 2009 fala da retomada da
normalidade sem complacncia como prova dos resultados do G20 financeiro
e da sustentabilidade e aprofundamento das aes do grupo a luz da possvel
soluo da crise. A continuidade do processo e o seu ritmo, inclusive, so as
principais preocupaes dos emergentes para o futuro do G20, buscando
evitar retrocessos (Captulo 5).
Estas expectativas dos emergentes so resumidas em trs pilares: a reforma
mais abrangente das OIGs financeiras (representatividade e contribuies), a
regulao dos mercados e o campo comercial, uma vez que as negociaes da
OMC da RDD permanecem travadas. A opo dos emergentes tem sido a de
manter suas demandas no G20, mas ao mesmo tempo investir em suas coalizes
de geometria varivel como o BRIC, o G20 comercial e o IBAS para
incrementar seu poder de barganha e manter abertas suas alternativas.
Os maiores empecilhos a estes processos de atualizao so os j
conhecidos: a dificuldade em transformar a estrutura do poder das OIGs em
termos de representatividade uma vez que isso dilui a influncia dos membros
anteriores, as presses domsticas nos pases desenvolvidos e o papel dos
EUA (no que se refere permanncia de seus constrangimentos internos, a
dificuldade de recuperao econmica domstica e os efeitos sobre a liderana
de Obama). At o momento, o risco de um retrocesso existe, o que
293
intensificaria a crise e, novamente, o seu padro cclico como mencionado no

incio deste item. Ao mesmo tempo, os sinais so, como indicado, positivos,
pendente a sua continuidade e a demanda permanente por reavaliao de
prioridades e agendas econmicas, financeiras e comerciais.
Frente a estes desafios, tanto ao Norte quanto ao Sul, demonstra-se que
a diplomacia brasileira fortalece-se a partir da combinao dos eixos horizontal
e vertical. Complementando estas dimenses bilaterais e multilaterais, no
Captulo 5, outros exemplos e temas da atuao global do pas so examinados.
294
Captulo 5
O Brasil e o Multilateralismo
Um dos principais pilares da diplomacia brasileira o firme compromisso

com o sistema multilateral, associado a suas tradies de defesa da legalidade
e legitimidade das relaes internacionais. Neste captulo, complementando
as anlises do anterior, o objetivo apresentar a atuao brasileira neste
sistema, com foco em temas poltico-sociais, os financeiros-comerciais e a
agenda de segurana.
5.1 As Naes Unidas
Como analisado no 1.2, uma das primeiras hipteses sobre o cenrio
mundial depois de 1989 girava em torno do estabelecimento de uma nova
ordem a partir da ONU, fortalecendo a premissa de um sistema de governana
global. Trazida por George Bush pai, esta avaliao rapidamente esvaziouse. Este esvaziamento deriva de trs fontes: as dificuldades da ONU em
atuar no ps-Guerra Fria, a ausncia de reformas que adequassem o organismo
ao novo equilbrio de poder existente e a tendncia unilateral de alguns pases
membros, em particular os EUA de W. Bush.
O organismo vem sendo contestado por sua suposta inrcia, credibilidade
e legitimidade em muitas oportunidades. Estas contestaes so peridicas e
referem-se desde a inabilidade da ONU em atuar em situaes de grave
crise humanitria ou de segurana nacional como a invaso do Iraque. Tais
295
crticas muitas vezes ignoram que o bom funcionamento das OIGs depende
em grande medida do compromisso de suas partes, no frgil equilbrio entre
a autonomia institucional e a soberania estatal.
Todavia, trata-se de uma instituio fundamental para as relaes
internacionais, cuja importncia no pode ser esquecida ou minimizada. A
ausncia desta atualizao, o encolhimento do sistema e a perda de sua
credibilidade so ameaas reais. O desafio da reforma, da efetividade e da
legitimidade da ONU permanece como central na agenda mundial, devendo
ser analisada suas dimenses e possibilidades, assim como a atuao do
organismo em termos sociais, polticos estratgicos.
A) Os Ajustes e as Propostas de Reforma: Agenda e Estrutura
Atualmente contando com 192 Estados (dados de Outubro de 2009), em
1945, a criao da ONU representou uma significativa alterao dos padres
tradicionais da poltica internacional focados nas relaes interestatais, retomando o
projeto do idealismo wilsoniano de reordenar o sistema internacional com base em
princpios de legalidade e legitimidade. Retomando conceitos como democracia,
segurana coletiva e a autodeterminao dos povos, a Carta de So Francisco
amadureceu os preceitos originais dos Quatorze Pontos e da Liga das Naes e
inseriu novos componentes e compromissos na agenda diplomtica global.Aluz do
encerramento de mais um conflito global, termos como paz, cooperao,
transparncia, participao e direitos humanos ganharam relevncia crescente. No
prembulo da Carta da ONU estas determinaes, fins e meios so estabelecidos,
preservar as geraes vindouras do flagelo da guerra que por duas vezes,
no espao de uma vida humana, trouxe sofrimentos indizveis
humanidade; A reafirmar a nossa f nos direitos fundamentais do homem,
na dignidade e no valor da pessoa humana, na igualdade de direitos dos
homens e das mulheres, assim como das naes, grandes e pequenas; A
estabelecer as condies necessrias manuteno da justia e do respeito
das obrigaes decorrentes de tratados e de outras fontes do direito
internacional; A promover o progresso social e melhores condies de
vida dentro de um conceito mais amplo de liberdade; E para tais fins, A
praticar a tolerncia e a viver em paz, uns com os outros, como bons
vizinhos; A unir as nossas foras para manter a paz e a segurana
internacionais;A garantir, pela aceitao de princpios e a instituio de
296
O BRASIL E O MULTILATERALISMO
mtodos, que a fora armada no ser usada, a no ser no interesse

comum; A empregar mecanismos internacionais para promover o progresso
econmico e social de todos os povos.
Paradoxalmente, a construo deste arcabouo universal de valores e princpios

estava relacionado a uma realidade bastante concreta de poder, sintetizada na
ascenso e consolidao da hegemonia norte-americana no vcuo do declnio
europeu e da prpria URSS e da China em meio ao um cenrio de guerra. A
construo da estrutura da ONU refletia estas tendncias opostas em seus principais
rgos: uma Assemblia Geral (AG) aberta e democrtica a participao de todos
os Estados soberanos, um Conselho Econmico e Social (ECOSOC) para atender
demandas econmicas e sociais que atuaria como rgo coordenador das agncias
especializadas da instituio neste setor e realizaria a ponta com a sociedade civil,
uma Corte Internacional de Justia (ICJ) e um Conselho de Segurana (CSONU)
composto pelos principais plos de poder do momento, os vencedores da guerra
(EUA, Frana, URSS, Gr-Bretanha e China). Coordenando administrativamente
estas instncias, o Secertariado Geral178.
Em termos prticos, a disseminao da agenda da paz e cooperao era
realizada tanto de forma retrica, como na atuao das Operaes de Paz
(PKO) da instituio em pases recm-sados de conflito, em processos de
transio poltica e situaes de preocupao humanitria179.
Durante a Guerra Fria, a polarizao entre EUA e URSS no CSONU
trazia entraves ao funcionamento do sistema, que, para muitos analistas,
permaneceu congelado durante todo o perodo. Entretanto, se haviam empecilhos
geopolticos para a dinmica da ONU, o perodo de 1947 a 1989 foi profcuo
para o crescimento e consolidao do multilateralismo. Este processo fortaleceuse em particular a partir dos anos 1950 com os processos de independncia no
mundo afro-asitico e a ascenso do Terceiro Mundo que ampliaram no s o
nmero de Estados soberanos membros da instituio como o escopo das
prioridades da organizao. Dentre estas prioridades, as demandas por
democracia, desenvolvimento, modernizao, paz a reciprocidade compunham
a agenda do Sul, oferecendo alternativas aos blocos Leste/Oeste.
Em 1945 tambm existia o Conselho de Trusteeship, cujo trabalho j foi completo.
Agncias como a UNESCO, OMS, CEPAL, corpos subsidirios como o ICTR, programas
especficos como o de combate a AIDS, Comisses para o terrorismo e narcticos, AIEA,
fazem parte do sistema ONU e estruturas relacionadas. A estrutura da organizao est disponvel
em http://www.un.org
178
179
297
Para a ONU, o fim da Guerra Fria surgiu como uma oportunidade de

escapar aos constrangimentos da bipolaridade, resolvendo o problema de
paralisia no CSONU e buscando a readequao do organismo s novas
realidades do poder mundial e prioridades de seus membros, em especial os
pases em desenvolvimento. Da mesma forma, as operaes de paz passariam
a assumir um papel cada vez maior. No geral, como visto, o sistema estaria
entrando na nova ordem mundial. Porm, at o momento, este processo
de ascenso da ONU tem atravessado momentos de avanos e retrocessos
pelos fatores j delineados. Para avaliar estes processos, primeiro so
abordadas as inflexes da agenda e, segundo, as reformas estruturais (ainda
que sejam simultneos muitas vezes) que tem se proposto a recriar o esprito
de So Francisco.
Em termos de agenda, o imediato ps-Guerra Fria apresentou poucos
avanos prticos, sendo simblica do perodo, o relatrio preparado pelo
Secretrio Geral Boutros-Boutros Ghali (1992/1996)180 do Egito intitulado
Agenda para a Paz. Ambiciosa, esta proposta de Ghali previa a ampliao
das tarefas e da atuao da ONU no sistema internacional, ampliando o
escopo das operaes de paz para englobar tambm a diplomacia preventiva,
a conduo da paz (peacemaking) e a reconstruo ps-conflito181. Esta
ampliao das tarefas, contudo, no correspondeu a um aumento das
capacidades da instituio (financeiras, materiais ou humanas) o que colocou
em xeque a sua implementao. O baixo perfil da ONU em crises que
eclodiram no perodo da Europa (ex-Iugoslvia) frica (Somlia, Serra
Leoa) revelavam as dificuldades reais de estabelecer compromissos e novas
metas entre os Estados membros, envolvidos em suas demandas nacionais.
Igualmente, traziam implcitas as dificuldades de se estabelecer critrios para
as intervenes das Naes Unidas.
Em 1994, a partir de um documento do PNUD, tiveram incio as
polmicas discusses sobre o conceito de segurana humana que estabelece
critrios sociais e humanitrios na definio da soberania o que poderia ampliar
os casos de intervenes externas e ingerncias. Esta definio abrangente
de segurana traz desafios s vises tradicionais de soberania sustentadas
nos pilares clssicos de territrio, populao, governo para inserir avaliaes
O antecessor de Ghali fora Javier Perez de Cuellar (1982/1991) do Peru. Para os Secretrios
Gerais desde 1945 ver http://www.un.org
181
As propostas referentes atualizao das Operaes de Paz so analisadas no item C).
180
298
sobre a capacidade do Estado de prover bens bsicos e essenciais a seus

cidados, como sade, educao, infra-estrutura e segurana.
Tendo em vista estes temas sociais, os anos 1990 foram caracterizados
pela realizao de diversas conferncias sociais da ONU (item B na sequncia),
ao qual tambm se juntaram esforos para a elaborao do relatrio de
segurana humana da ONU. Em 2003, sistematizando estas preocupaes,
so indicados como critrios definidores da segurana humana (em ingls
Human Security- protecting and empowering people): proteo, acesso
ao poder, interdependncia e soberania compartilhada, segurana econmica,
sade, educao, paz, segurana e desenvolvimento, meio ambiente,
fortalecimento do Estado de direito, democracia e boa governana. Este
relatrio produzido j na gesto de Kofi Annan (1997/2006) de Gana, que
estabelece trs pilares prioritrios para a pauta da ONU em direo ao futuro:
desenvolvimento, segurana e direitos humanos.
Um tema relacionado segurana humana e ao desenvolvimento foi o
lanamento em 2000 das Metas do Desenvolvimento do Milnio (MDGMillenium Development Goals) na Cpula do Milnio. Na prtica, as metas
relacionam todos os elementos descritos acima e se dividem em oito
prioridades que devem ser cumpridas at 2015. Tanto Annan quanto seu
sucessor Ban Ki-Moon da Coreia do Sul consideraram que estas metas no
sero adequadamente cumpridas at o este perodo inicialmente previsto. As
metas, j citadas ao longo do texto, mas que merecem ser recuperadas so:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Erradicar a Pobreza Extrema e a Fome

Atingir o Ensino Bsico Universal
Promover a Igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres
Reduzir a mortalidade infantil
Melhorar a Sade materna
Combater o HIV/AIDS, a malria e outras doenas
Garantir a sustentabilidade ambiental
Estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento
A preocupao com temas relativos ao desenvolvimento no indita

no mbito da ONU, uma vez que desde os anos 1950, os pases do Terceiro
Mundo procuraram indicar sua prioridade. As aes do ECOSOC, da
UNCTAD, os esforos paralelos do G77 so representativos destes
movimentos. Porm, a dinmica da bipolaridade deixava estas questes em
299
segundo plano, assim como as discusses sobre meio ambiente e direitos

humanos. A ascenso desta agenda, por vezes, definida como de novos
temas quando, na realidade, tratam-se de dilemas tradicionais da agenda
global, mas que no ocupavam a linha de frente dos interesses e da disputa
entre as superpotncias EUA e URSS.
A posio do Brasil com relao ao novo conceito de segurana humana
e s Metas do Milnio varia entre o apoio aberto (Metas do Milnio)
preocupao (segurana humana) com questes relativas ingerncia e
interveno em Estados soberanos. Na entrada do sculo XXI, as MDGs
surgiram como uma tentativa de retomar e avanar temas que haviam sido
colocados durante as conferncias dos anos 1990, mas cuja implementao
continuava esbarrando em questes econmicas, sociais estratgicas e culturais
(ver B abaixo).
No que se refere s MDGs, a Presidncia Lula tem como prioridades
internas e externas diversos programas relacionados ao seu cumprimento
como: Cidadania e Incluso Social, Fome Zero, Bolsa Famlia, o Programa
de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), Brasil Sorridente, Farmcia
Popular, Qualisus, Brasil Alfabetizado e o Programa Universidade para Todos
(ProUni). Alm disso, o Brasil ao lado de outros pases emergentes atua em
programas de ajuda e cooperao tcnica no mbito Sul-Sul como analisado
no Captulo 4 (Fundo IBAS, parcerias Sul-Sul), assim como mantm seu
papel de porta voz das demandas sociais e econmicas do Terceiro Mundo
na ONU e nas OIGs comerciais e financeiras. Dentre estas, reciprocidade
comercial, abertura de mercados, reduo da dvida e pobreza so algumas
prioridades, associadas reivindicao por reformas nas instituies como
ressaltado.
Alm da ampliao da agenda aqui mencionada, a ONU possui um
programa de ajustes estruturais para atualizar o organismo a esta pauta
renovada, ao reordenamento do poder mundial e s transformaes do sistema.
Somadas s dimenses especficas de reformas estruturais e administrativas,
que no sero aqui detalhadas em extenso, o foco da preocupao reside
sobre o CSONU. O primeiro esforo de reforma, que contou com o apoio
brasileiro que desde 1993 passou a reivindicar um assento permanente no
CSONU, ocorreu em 1995 quando a organizao completou seu 50
Aniversrio.
Em 1995, a ttica brasileira era representada pelas iniciativas da integrao
nos principais fluxos do sistema, buscando o reconhecimento da credibilidade
300
nacional e do papel relevante desempenhado na Amrica Latina. A parceria

com os EUA e o bom relacionamento com os pases europeus eram trazidos
como credenciais, assim como a recuperao econmica e solidez
democrtica. Opes similares eram desenvolvidas por Japo e Alemanha,
outras naes que pediam a reforma do CSONU, compatibilizando seu poder
econmico (e suas j significativas contribuies financeiras organizao)
com um novo papel poltico. As resistncias reforma no CSONU, a oposio
de outras naes a estas candidaturas (Argentina e Mxico ao Brasil, China
ao Japo) e a inrcia da Assemblia Geral e dos EUA que poderiam comandar
o processo levam o processo ao esvaziamento e mesmo em termos estruturais
e de agenda no existem progressos significativos.
O final da gesto Ghali e o incio de Annan so caracterizadas por
dificuldades similares em lidar com este desafio e os dilemas sociais e polticos
da instituio. A intensificao das Conferncias Sociais representava avanos,
mas no consolidava polticas concretas (ver B). Alm disso, o compromisso
norte-americano com a ONU, em comparao com outras instituies como
a OTAN, era menor, uma vez que os EUA consideravam (mesmo na
administrao Clinton) o organismo como limitador de seu poder. A postura
era de distanciamento e colaborao quando necessrio (ex-Iugoslvia,
Kosovo, Iraque 1990/1991), mas com desconfiana e com o risco de diluio
do poder norte-americano. Apesar da contnua renovao dos termos da
agenda, estruturalmente a ONU representava mais o ps-1945 do que o
ps-1989.
A segunda grande onda por reformas da ONU somente ocorreria em
2005, 60 aniversrio da organizao, a luz dos desenvolvimentos da Guerra
do Iraque de 2003 e da crise do multilateralismo. Na oportunidade, Koffi
Annan lidera uma ofensiva para uma grande proposta de atualizao que
englobasse a ampliao do CSONU, a modernizao de sua administrao,
o incremento dos esforos contra terrorismo e proliferao nuclear, o reforo
do conselho de direitos humanos e a reforma conceito de segurana (segurana
humana e metas do milnio). Mais uma vez o processo no avana devido s
resistncias dos EUA em termos gerais e no CSONU acompanhado pela
China, permanecendo em compasso de espera.
Para a diplomacia brasileira e de outras naes que visavam a ampliao
do CSONU, contudo, esta segunda onda representou uma mudana de ttica
a partir da articulao do G4. Como analisado no Captulo 4, o G4 consistese em uma aliana composta por Brasil, ndia, Alemanha e Japo que tem
301
como objetivo a ampliao do CSONU em seus membros permanentes e

no permanentes. Estes pases buscaram seus objetivos conjuntamente e
apesar das idas e vindas da aliana, a mesma mantm-se ainda em
funcionamento. A mesma no representou o fim de aproximaes bilaterais e
construo de consensos em torno da reforma desenvolvidos pelos Estados
membros.
Devido ao avano do G4, o perodo observou o surgimento ainda de
duas novas propostas: a da Unio Africana e a do Unidos pelo Consenso
(Coffee Club). A proposta da UA similar a do G4 com a incluso de 6
novos membros permanentes, mas demanda concesso do poder de veto de
imediata. Os membros da UA representam dos votos na Assemblia Geral
e sua posio essencial para o encaminhamento de qualquer reforma na
ONU. De 2005 a 2009, este grupo tem dado sinais de aproximao ao G4,
mas sem formalizar abertamente o apoio.
A terceira proposta, a do Unidos pelo Consenso opem-se introduo de
novos membros permanentes e defende a criao de 10 novas vagas no
permanentes. O grupo representado por Paquisto, Argentina, Canad, Mxico
e Itlia e percebe a reforma do CSONU e a incluso de outras potncias regionais
em seu quadro como prejudicial aos seus interesses. Das trs propostas, esta
ltima a que possui menos apoio e gera menos consenso medida que pouco
altera do arcabouo institucional do conselho e seu funcionamento (preserva o
status quo). Finalmente, permanece um grande questionamento sobre o papel da
UE no processo na eventualidade da solidez da PESC e como isso se combinaria
com as cadeiras europeias j existentes de Frana e Gr-Bretanha que dificilmente
abririam mo de suas posies ou a demanda alem.
Em 2009, novas perspectivas de reforma foram colocadas com base na
expectativa de aes da administrao Obama e da consolidao do poder
poltico-econmico dos emergentes. Similar expectativa havia sido atribuda
ao novo Secretrio Ban Ki Moon, associada ao processo de moralizao da
ONU e combate corrupo (uma das grandes controvrsias da Era Annan
e foco de disputa com os EUA). At Outubro, porm, ainda no existiram
sinais concretos de mudanas substantivas na agenda ou em seu ritmo.
Independente da AG defender a reforma, enquanto os membros permanentes
do CSONU no fecharem compromisso com esta agenda, os avanos se
mostram difceis.
Do ponto de vista brasileiro, o compromisso com a reforma abrangente
da ONU permanece e em Outubro de 2009 o pas foi eleito mais uma vez
302
para ocupar uma cadeira de membro no permanente no CSONU, cumprindo

o mandato para o binio 2010/2011. Ao lado do Brasil para cumprir o
mandato que se inicia em 1 de janeiro tambm foram eleitos Bosnia
Herzegvina, Gabo, Lbano e Nigria (o Brasil foi eleito com 182. Estes
pases somaram-se ustria, Japo, Mxico, Turquia e Uganda, eleitos para
o perodo 2009/2010 (ao lado do Japo, o Brasil a nao que mais integrou
o CSONU como membro no permanente de 1946/1947, 1951/1952, 1954/
1955, 1963/1964, 1967/68, 1988/89, 1993/94, 1998/99 e 2004/2005).
A pauta brasileira de apoio ao multilateralismo associada defesa da
atualizao das OIGs e da compatibilizao com o novo quadro de poder
mundial e as demandas dos emergentes e PMDRs permanece prioritria na
agenda de relaes internacionais, assim como os compromissos nacionais
nas reas sociais, de operaes de paz e de proliferao e segurana da
organizao.
B) Os Temas Sociais e as Conferncias Internacionais
Durante a Guerra Fria, o predomnio das questes de segurana na
agenda internacional colocou em segundo plano discusses sobre temas
sociais, que, na base da fundao da ONU, eram considerados prioritrios
para a reestruturao do sistema internacional no ps-1945. Tais
discusses aconteciam paralelamente ao conflito bipolar, mas mesmo assim
progressos foram alcanados com documentos como a Declarao
Universal dos Direitos do Homem em 1948 e a realizao de Conferncias
neste campo, assim como no de meio ambiente. Em 1989, o
descongelamento da poltica mundial trouxe um novo foco a estas
questes, intensificando a realizao das conferncias e a preocupao
com a implementao de medidas renovadas nestas reas, que se estendem
ao sculo XXI.
Em um balano realista, progressos e ausncia de avanos foram
observados. A ausncia de avanos remete a diferentes fatores relacionados
ao Estado Nacional: demandas geopolticas, soberania e interesse nacional,
desenvolvimento econmico (clivagem Norte-Sul) e particularidades culturais
e religiosas. Prescries genricas e documentos abrangentes tambm so
apontados como fatores de insucesso. Com isso, diversas recomendaes
destas conferncias e negociaes subseqentes no foram implementadas
ou apenas o foram parcialmente. Para Alves,
303
(...) as conferncias da dcada de 1990 podem provocar sentimentos

variados de frustrao e nostalgia, mas no necessariamente de
derrota (...) Se estes documentos (...) forem redescobertos e apreciados
em seu devido valor podem voltar a configurar, pelo menos, um manual
de esperanas (...) talvez (...) de referncia para a ao cooperativa.
(ALVES, 2001, p. 40-41).
A partir desta citao, inclusive, possvel identificar o maior mrito e

progresso destas discusses: o estabelecimento de referncias para orientar
o debate internacional e sinalizaes positivas para a mudana de poltica de
alguns Estados, dentre eles o Brasil. Embora a implementao das
recomendaes possa no ser generalizada ou universal, ou ocorrer de forma
homognea, a sua adoo gradual indica a possibilidade de seu fortalecimento.
Fornece-se, assim, uma moldura, uma estrutura para o encaminhamento do
debate, demonstrando a relevncia dos temas. A reincorporao destas
preocupaes nas MDGs, a continuidade dos encontros de alto nvel sobre
meio ambiente, aes individuais compem este quadro complexo.
As principais Conferncias foram: a Cpula Mundial sobre a Criana,
1990, Nova Iorque; a Conferncia das Naes Unidas Sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, Rio 1992; a Conferncia Mundial sobre
Direitos Humanos, Viena, 1993; a Conferncia Internacional Sobre
Populao e Desenvolvimento, Cairo, 1994; a Cpula Mundial sobre o
Desenvolvimento Social, Copenhague, 1995; a IV Conferncia Mundial
sobre a Mulher, Pequim, 1995; a Conferncia das Naes Unidas Sobre
Assentamentos Humanos (Habitat II), Istambul, 1996, Conferncia
Mundial contra o Racismo, Discriminao Racial e Intolerncia de Durban,
2001.
Do ponto de vista brasileiro, como indica Arraes (2006), houve a
incorporao de diversas recomendaes destas reunies em documentos
como o Estatuto do Idoso, a atualizao do Estatuto da Criana e do
Adolescente dentre outros. A firme atuao na defesa das MDGs faz parte
desta dinmica, que se reflete em polticas sociais diferenciadas no mbito
domstico a partir de 2003. Embora no seja possvel detalhar as dimenses
da atuao brasileira em todas estas conferncias, importante ressaltar a
participao ativa do pas nas mesmas com base em sua identidade de nao
em desenvolvimento e com vantagens comparativas em determinados setores
como o ambiental. Neste campo, duas reas de atuao so simblicas deste
304
papel, compromisso e assertividade nacional: o meio ambiente e direitos

humanos.
No que se refere ao meio ambiente182, a evoluo do tema e da posio
brasileira significativa desde a primeira Conferncia de Estocolmo em 1972.
O encaminhamento desta Conferncia inicia-se a partir de 1968 com a
aprovao da resoluo 2938 pela Assemblia Geral da ONU que indicava
a importncia da discusso de temas ambientais e os impactos humanos sobre
seu habitat. Esta reunio foi o primeiro passo para que o meio ambiente
passasse a ser pensado de forma sistemtica no contexto das relaes
internacionais. Apesar do contexto poltico-estratgico da Guerra Fria e as
divergncias entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento terem
marcado as discusses, Estocolmo representou um salto qualitativo no debate.
Como aponta Lago (2006), at esta Conferncia, o tema ambiental restringiase a preocupaes fragmentadas na sociedade civil dos pases ricos,
principalmente europeus, havendo ainda a produo de estudos no mbito
do Clube de Roma (crescimento zero)183. Faltava, contudo, uma viso
abrangente das discusses que envolvessem as naes e que chamassem a
ateno para os limites ambientais.
A posio brasileira e dos demais pases em desenvolvimento naquele
momento dos anos 1970 refletiu, segundo Lago, o choque entre as metas de
crescimento e modernizao e a proposta do crescimento limitado ou zero
nos desenvolvidos. A posio brasileira foi defensiva no sentido de preservar
o projeto de desenvolvimento e assertiva nas discusses sobre temas sensveis
de controle demogrfico, conservacionismo e bens comuns. Como aponta o
autor, o pas demandava discusses mais democrticas e que levassem em
conta as diferenas entre as realidades Norte-Sul. Apesar de sua moderao
na busca destas demandas, Lago indica que a posio do pas acabou sendo
interpretada dentro e fora de casa como negativa, o que at a Rio-1992 foi
associada imagem do pas como vilo ambiental.
Como resultados de Estocolmo foram estabelecidos um Plano de Ao
no qual estavam contempladas questes como reduo da poluio, emisso
de CFC, lixo txico e o desafio de administrar os bens comuns da humanidade
(Common Heritage of Mankind). No mbito destes bens, maior desafio
Recomenda-se a leitura de LAGO, 2006 para uma abordagem detalhada sobre o tema.
As publicaes Limit to Growth e Blueprint for Survival so citadas por Lago como exemplos
dos materiais produzidos nesta linha. A base das discusses de Estocolmo o Relatrio de
Founex.
182
183
305
a definio do que limita um bem comum e a soberania nacional, tema que

interessa particularmente os pases que detm relevantes patrimnios ambientais
como o caso do Brasil (Floresta Amaznica, Aqufero Guarani). O ncleo
do problema relaciona-se equao: proteger, usufruir e compartilhar estes
recursos, com respeito soberania e ao sistema global. Outro desafio era o
da correlao entre as previses cientficas e realidade, debate intenso que
permanece at os dias de hoje referente comprovao dos custos ambientais:
isto , se as previses so sustentadas em dados concretos ou apenas
especulaes sem certeza cientfica ou hipteses.
Para lidar com estes desafios, foi estabelecido Programa das Naes
Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA, UNEP na sigla em ingls). Nos
anos 1980, estes esforos produziram importantes regimes no campo ambiental
sobre a camada de oznio (Conveno de Viena de 1985 e Protocolo de
Montreal de 1987), proibindo a emisso de CFCs (clorofluorcabonos), gases
correlatos e estudos sobre sua substituio por produtos menos nocivos.
Anteriormente, em 1982, j havia sido estabelecida a Conveno das Naes
Unidas Sobre Terra e Mar, alm de acordos sobre a explorao de regies
como a Antrtica184. Ainda sobre estes regimes e bens comuns, consolidouse a argumentao da tragdia dos comuns sobre a possibilidade de
destruio e esgotamento destes bens.
Outro produto da evoluo destas discusses foi a publicao do Relatrio
Brundtland em 1990 (Nosso Futuro Comum), preparado pela Comisso
Mundial da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Comisso
Brundtland) chefiada pela Primeira-Ministra da Noruega, Gro Harlem
Brundtland. O salto qualitativo deste relatrio, apesar de sua fria recepo
no Sul, como aponta Lago, foi o estabelecimento do conceito de
desenvolvimento sustentvel. O conceito buscava responder s crticas destes
pases quanto no considerao de suas demandas por crescimento
econmico em choque com o desejo de preservao ambiental, revendo o
conceito de desenvolvimento. Esta reviso foi sustentada na interao de trs
pilares: economia, sociedade e desenvolvimento.
Com a publicao do Relatrio Brundtland, em 1987, surge uma
definio do conceito de desenvolvimento sustentvel com ampla
A participao brasileira no processo consiste-se em uma das mais importantes iniciativas de
pesquisa nacionais. Em 2009, o PROANTAR (Programa Antrtico Brasileiro) completou duas
dcadas.
184
306
aceitao, que se tornaria quase oficial: desenvolvimento

sustentvel desenvolvimento que atende s necessidades do presente
sem comprometer a capacidade das geraes futuras de atender suas
prprias necessidades (LAGO, 2006, p. 56)
A lgica desta interao sustentava-se na defesa do desenvolvimento

como essencial para a erradicao da pobreza, modernizao e melhoria das
condies de vida da populao mundial, mas com a simultnea preocupao
em no esgotar ou destruir recursos naturais no processo. O objetivo era
compatibilizar a preservao do meio ambiente com a melhoria de condio
de vida humana, tornando-as indissociveis. Adicionalmente, o relatrio
procura atender de forma equilibrada as diferenas entre pases do Norte e
do Sul.
Outro resultado foi o estabelecimento do Painel Intergovernamental sobre
Mudana Climtica que a partir de 1988 (IPCC) iniciou estudos sobre o
impacto da emisso dos gases estufa sobre o meio ambiente. Tais estudos
tiveram sequncia ao longo do perodo que precedeu a Rio-1992 e serviram
de fundamento para a negociao de uma Conveno Quadro sobre o tema.
A partir deste relatrio, a realizao de uma segunda conferncia nos
moldes de Estocolmo foi retomada, com o Brasil, ainda sob o foco pesado
de acusaes de destruio do meio ambiente, oferecendo-se para realizla, contando com o apoio dos demais pases em desenvolvimento. O contexto
poltico-estratgico o do fim da Guerra Fria e o da redemocratizao, com
o pas buscando sua reinsero internacional. A contrapartida interna foi a
criao do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis (IBAMA, 1989) e do Ministrio do Meio Ambiente (MMA,
1992) como aponta Lago.
Por conta destes fatores, a Conferncia das Naes Unidas Sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, Rio 1992 ou ECO-1992185 (UNCED) deve
ser vista como um marco. As questes ambientais ganham maior dimenso
externa e a diplomacia assume uma posio mais ofensiva e o Brasil um
papel de vanguarda ambiental. No s o Brasil, mas outros pases em
desenvolvimento tornam-se mais assertivos neste campo, introduzindo-o como
elemento de suas demandas e reivindicaes a partir de seu olhar do Sul.
Ou Cpula da Terra. As Conferncias de Estocolmo e do Rio tiveram Maurice Strong como
seu Secretrio Geral.
185
307
Esta assertividade consiste-se de dois elementos: a defesa de sua soberania e

direito ao desenvolvimento no que se refere ao meio ambiente e a uma crtica
aos padres sociais, produtivos e energticos dos desenvolvidos que causaram
a devastao prvia, defendendo uma reforma abrangente. Paralelamente
Rio 1992, realiza-se o Frum Global, com o significativo envolvimento da
sociedade civil, ONGS, empresariado, grupos de interesse fazem parte dos
debates.
Os resultados da Rio-1992 so significativos em termos de acordos e
cronogramas, definindo os rumos do debate ambiental desde ento, apesar
de permanecerem cises Norte-Sul e as dvidas sobre os mritos cientficos
de descobertas e previses. Entretanto, foi possvel atingir um consenso entre
os eixos, com nfase crescente em preocupaes sociais. A equao
responsabilidade comum, demandas diferenciadas esteve na base da
construo dos consensos, diferente da assimetria de presses e resistncia
que caracterizara Estocolmo.
Os principais debates referem-se ao tema da mudana de clima e o
aquecimento global, a biodiversidade e o desenvolvimento sustentvel. A
clivagem Norte-Sul manteve-se ao longo da reunio, assim como as reticncias
norte-americanas em assumir metas e compromissos concretos. Os resultados
que puderam ser alcanados foram significativos, estabelecendo os parmetros
das futuras discusses ambientais at os dias de hoje, democratizando o
debate. Sintetizando estes resultados, foram estabelecidos:
- a Declarao do Rio Sobre Meio Ambiente- representa um relatrio
final do encontro no qual so estabelecidos vinte e sete princpios relacionados
ao meio ambiente, governana, soberania e responsabilidade social, dentre
outros. Tambm encaminha as demais conquistas em forma de documentos e
convenes abaixo descritas;
- a Conveno Sobre Diversidade Biolgica (CDB): que visa a
conservao da biodiversidade, o uso sustentvel de seus recursos; e a
repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao destes
recursos. (LAGO, 2006, p. 75). Bastante sensvel, este tema envolve a
interrelao entre propriedade intelectual, o que define um bem comum ou
um bem de um Estado soberano. Detentor de cerca de 20 a 25% da
biodiversidade global, o Brasil marcou claramente suas posies na defesa
da soberania nacional para a explorao destes recursos de forma sustentvel.
Paralelamente envolve a discusso sobre os transgnicos (OGM- organismos
308
geneticamente modificados) e seus impactos ambientais e a legislao que

deve reg-los;
- Conveno do Combate Desertificao- referente ao processo
acelerado de desertificao de vastos territrios;
- a Declarao dos Princpios Sobre Florestas- referente ao usufruto das florestas,
envolve a temtica do desenvolvimento sustentvel e da soberania. Segundo Lago,
representou divergncia fundamental entre os pases em desenvolvimento e
desenvolvidos, uma vez que os primeiros temiam a ingerncia externa sobre seu
territrio e patrimnios. As florestas relacionam-se ao tema da mudana de clima e
emisso de CO2186. Para o Brasil trata-se de questo fundamental dada a Floresta
Amaznica e as acusaes que pesam, ainda, sobre o pas de desmatamento da
regio (com algumas correntes defendendo que a mesma se torne patrimnio global,
contencioso recorrente e tema de preocupao nacional);
- Agenda 21- correlaciona desenvolvimento sustentvel e meio ambiente em
uma viso de carter abrangente e humanista, consistindo-se em um programa de
ao que atribui novas dimenses cooperao internacional e estimula os
governos, a sociedade civil e os setores produtivo, acadmico e cientfico a planejar
e executar juntos programas destinados a mudar as concepes tradicionais de
desenvolvimento econmico e de proteo do meio ambiente.
O documento est organizado em quatro sees (...) Seo 1: as dimenses
social e econmica do desenvolvimento sustentvel (dois dos trs pilares do
desenvolvimento sustentvel); Seo 2: gesto dos recursos naturais para o
desenvolvimento sustentvel (terceiro pilar do desenvolvimento sustentvel),
dividida em a) proteo da atmosfera, b) desertificao e seca, c) oceanos,
d) gua doce, e) resduos, f) diversidade biolgica e g) combate ao
desflorestamento; Seo 3: fortalecimento dos grupos sociais na
implementao do objetivo do desenvolvimento sustentvel (mulheres,
crianas, indgenas, ONGs, sindicatos, academia, etc.); e Seo 4: meios de
implementao, dividida em a) recursos e mecanismos financeiros; b)
tecnologia; c) instituies e d) instrumentos jurdicos. (LAGO, 2006, p. 76)
- Estabelecimento da Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel

(CDS) no ECOSOC para verificar o desenvolvimento e cumprimento das
resolues da UNCED:
186
O impacto dos rebanhos bovinos nestas emisses tornou-se ponto de controvrsia igualmente.
309
- Criao do Global Environment Facility Fund;

- Conveno Quadro Sobre Mudana do Clima- precedida pelo IPCC
e as Conferncias Climticas de 1978 e 1990 que lanaram os estudos e
negociaes sobre a questo. O estabelecimento da Conveno Quadro
consolida as preocupaes da comunidade internacional com a mudana de
clima gerada pela emisso de gases estufa. O polmico tema do aquecimento
global e suas conseqncias como elevao dos nveis dos mares,
intensificao de fenmenos climticos (furaces, tufes) desertificao e
oscilaes do clima encontram-se no ncleo das discusses.
Cercada por intenso debate, a Conveno Quadro apenas consolidou
compromissos para a discusso futura entre as partes uma vez que a emisso
de gases estufa est diretamente relacionada ao desenvolvimento e produo
industrial. A reduo da emisso liga-se s perspectivas de crescimento interno,
tema muito sensvel na poltica interna de pases desenvolvidos e em
desenvolvimento uma vez que afeta nveis de emprego e matrizes de consumo
e produo. Os maiores oponentes ao estabelecimento de metas para reduo
das emisses foram os norte-americanos. Estas negociaes entre os pases
signatrios passaram a ser realizadas nas Conferncias das Partes (COP).
Apesar das controvrsias permanentes nas COP, e nas reunies e
encontros preparatrios que as antecedem, o primeiro grande compromisso
para a Mudana de Clima foi alcanado em 1997 com o Protocolo de Quioto
Conveno Quadro das naes Unidas sobre Mudana de Clima.
Conhecida como Rio +5, a Conferncia de Quioto (COP3) no eliminou
algumas importantes divergncias entre o Norte e o Sul com relao emisso
de gases estufa e suas metas de reduo, o conceito de desenvolvimento e o
papel das florestas (e do desmatamento) nestas emisses.
As controvrsias, porm, no impediram a concluso das negociaes
que resultaram no Protocolo que estabeleceu como principal objetivo a
reduo da emisso dos gases estufa em pelo menos 5% abaixo dos nveis
dos anos 1990 no perodo de compromisso de 2008 a 2012 visando controlar
o processo de mudana climtica. Processos correlatos associados a este
controle foram a prioridade a ser atribuda eficincia energtica e a busca
de alternativas s matrizes existentes e o desenvolvimento sustentvel. Cada
pas, conforme sua participao quantitativa nas emisses e condio
(desenvolvido ou em desenvolvimento) possui uma quota mxima de emisses
e, a partir desta quota, busca a reduo estimada acima em 5%.
310
Para facilitar a implementao desta meta e respeitar as especificidades

e necessidades nacionais foram estabelecidos mecanismos flexveis: a troca
de emisses internacionais, que autoriza que pases troquem suas emisses
entre si, permitindo que pases que no utilizem toda a sua quota prevista de
emisses vendem o seu excedente a outros que necessitam de limites maiores
e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e implementao conjunta,
cujo objetivo incentivar projetos que visem a reduo das emisses a partir
da criao de crditos de carbono (medidas compensatrias como plantao
de rvores, melhor utilizao de recursos naturais fazem parte desta lgica).
No caso brasileiro, o pas assinou o Protocolo em 1998, sua ratificao
ocorreu em 2002 e a sua implementao iniciou-se a partir de 2002187.
Grandes pases emissores como China, Rssia, Japo e membros da UE
tambm se comprometeram com o Protocolo, mas no tem cumprido suas
metas na maioria das vezes. O grande ausente do Protocolo continua sendo
os EUA, o maior emissor de gases estufa, que at o momento no ratificaram
o Protocolo apesar de o terem assinado em 1998. Relatrios preparatrios
da COP-15 a ser realizada de 07 a 18 de Dezembro de 2009 em Copenhagen
indicam que os EUA e a maioria dos pases industrializados aumentaram suas
emisses de carbono, apesar do discurso pr-Quioto.
A expectativa com relao COP-15 elevada uma vez que os efeitos
da mudana climtica parecem estar sendo cada vez mais visveis. As cises,
contudo, permanecem entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento
em torno dos temas conhecidos. A estas discusses agregou-se a perspectiva,
defendida por pases europeus, de negociar um novo mecanismo que tome o
lugar do Protocolo de Quioto, a despeito de seu cronograma original e das
dificuldades em seu cumprimento.
Frente a estas divergncias, existe o risco de que a COP-15 possa sofrer
um processo ou de esvaziamento similar Rio +10, a Cpula Mundial Sobre o
Desenvolvimento Sustentvel em Johanesburgo de 2002 na qual no foram
fechados novos compromissos significativos, percebendo-se o aprofundamento
das clivagens Norte-Sul. De acordo com alguns autores como Klare (2002),
existe uma certa urgncia para que se encontrem solues viveis para a
administrao dos recursos ambientais, mas que no foi adequadamente avaliada
pelos Estados. Na viso do autor, as guerras do sculo XXI tendem a ser cada
Para o status de ratificao ver Kyoto Protocol- Status of Ratification em http://unfcc.int/
kyoto_protocol/status_of_ratification/items/2613.php. A ltima aualizao de 26/08/2009.
187
311
vez mais caracterizadas por disputas em torno de bens compartilhados que se

tornam escassos (o que retoma a citada tragdia dos comuns) como gua,
minrios, alimentos, florestas, energia e biodiversidade. Alm disso, as linhas
de fratura e fragmentao podero orientar-se pelos impactos sociais desta
escassez e dos danos gerados pela ao humana.
A posio brasileira para a COP-15, e estes dilemas abrangentes sobre
o tema, demonstra continuidade com seus compromissos na rea ambiental:
desenvolvimento sustentvel, diferenciao entre pases ricos e pobres,
necessidade de compromissos que respeitem ambos estes parmetros e defesa
da soberania e do patrimnio ambiental do pas.
Outra questo fundamental e sensvel para o Brasil no campo dos temas
sociais e conferncias internacionais o dos Direitos Humanos, cuja evoluo
similar ambiental. De uma ao defensiva nos anos 1970 e 1980, o processo
de redemocratizao insere um componente de assertividade e fundamento
na ordem internacional. De acordo com Alves (cf. 2008, p. 187), quatro
perodos podem ser identificados na evoluo da posio brasileira sobre
direitos humanos e sua participao no Conselho de Direitos Humanos
(CDH188): 1978 a 1984- perodo conservador; 1985 a 1989- transio sob
a gesto de Sarney; 1990 a 1994- adeso aos instrumentos internacionais
(Collor e Itamar); 1995 ao atual perodo de valorizao do sistema
internacional de promoo e proteo aos Direitos Humanos, com impactos
na poltica interna e externa correspondente aos mandatos dos Presidentes
FHC e Lula.
Focando na fase contempornea, obteve papel de destaque na
Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, Viena, em 1993189 (que
produziu a Declarao e Programa de Ao de Viena), e nas correlatas j
citadas, em particular a do Desenvolvimento Social em Copenhagen e as
respectivas conferncias ambientais como visto, Outro desenvolvimento
relevante no campo externo foi a Conferncia de Roma em 1998 que lanou
as bases do Tribunal Penal Internacional permanente, ao qual os EUA se
opem. Sobre este papel brasileiro, Alves comenta que
o Brasil passou a atuar ainda mais diretamente em vrios dos rgos
de implementao e controle das recomendaes e normas
188
189
Os EUA passaram a fazer parte do CDH a partir de 2009.

A primeira conferncia nesta rea foi em 1968, Teer.
312
internacionais, contando com brasileiros entre personalidades

escolhidas pela ONU em grupos que se renem para discutir o
seguimento de Durban e como membros eleitos na Subcomisso de
Promoo e Proteo dos Direitos Humanos, no CERD, no Comit dos
Direitos da Criana, no CEDAW, na Corte Interamericana de Direitos
Humanos, na Comisso Interamericana de Direitos Humanos e no
Tribunal Penal Internacional. (ALVES, 2008, p. 200).
Em Viena, de acordo com Alves, os principais temas de debate foram a

universalidade dos direitos humanos, a legitimidade do sistema internacional
de proteo aos direitos humanos, o direito ao desenvolvimento, o direito
autodeterminao e o estabelecimento da inter-relao entre democracia
desenvolvimento e direitos humanos (ALVES, op. cit p. 107). Outras reas
relevantes trabalhadas foram: a indivisibilidade dos direitos, a regulao dos
direitos humanos em situaes de guerra (aprofundando-se as Convenes
de Genebra de 1949 e 1951), os direitos humanos da mulher, os direitos
humanos de grupos e categorias vulnerveis, racismo e xenofobia, a atuao
das ONGs, o campo de ao do Alto Comissariado das Naes Unidas
Para Refugiados (ACNUR) e do Tribunal Penal Internacional (TPI) e a
racionalizao do sistema (ALVES, 2001).
No campo domstico, demonstrando seu cumprimento destas resolues
e adeso aos princpios, uma importante ao foi o lanamento em 1996, do
Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), juntamente com a
Secretaria de Estado de Direitos Humanos em 1997.
Como ressaltado a nfase em programas sociais do governo Lula e as
suas iniciativas correspondentes de cooperao Sul-Sul inserem-se neste quadro
de avano dos compromissos nacionais. Todavia, o Brasil e outros pases em
desenvolvimento continuam sendo alvo de crticas dos pases desenvolvidos
neste campo, principalmente vindas de ONGs e dos EUA (relatrios peridicos
do Departamento de Estado). A questo envolve temas sensveis como o j
abordado sobre segurana humana e a relao soberania e ingerncia externa.
A politizao de elementos culturais e religiosos dos anos 1990 e a
ascenso dos fundamentalismos de todas as origens colocam desafios ao
objetivo de universalizao dos direitos. A partir de teses controversas como
a do Choque das Civilizaes, o debate tende a polarizar-se em torno dos
chamados valores ocidentais e valores orientais, o que dificulta a
implementao de muitas resolues nestas reas. Os direitos femininos so
313
um dos mais sensveis nesta rea, assim como o da escolha sexual e o das
minorias tnicas, religiosas em geral.
Estes temas possuem contato direto com episdios de crise humanitrias
associados guerras, limpeza tnica e genocdio, objeto de discusses no
CSONU e no CDH, envolvendo questes polticas e estratgicas190. Alm
disso, tornam algumas situaes objeto de interveno humanitria e operaes
de paz da ONU, abrindo espao para a criao dos Tribunais especficos
para julgar os crimes contra a humanidade e as violaes de direitos humanos
como visto ao longo do texto. Em muitos casos, a dificuldade de agir para
mediar estas dificuldades real, refletindo as limitaes de projeo de poder
da ONU e de seus capacetes azuis e o peso dos Estados nacionais no sistema.
Apesar destes pontos de estrangulamento que se estendem pelos temas
sociais e as conferncias, passando pelos MDGs, o compromisso em buscar
solues comuns permanece, ainda que com dificuldades. E, como visto, a
posio brasileira nestes debates reflete sua adeso firme ao multilateralismo
e a preservao dos seus interesses nacionais. Em tema correlato, o Brasil
desempenha relevante papel no campo das Operaes de Paz que so parte
fundamental do sistema ONU.
C) As Operaes de Paz da ONU
Ao longo da histria da ONU, as Operaes de Paz converteram-se em
uma de suas principais atividades, representando o envolvimento direto da
organizao em conflitos e crises humanitrias. Sujeitas muitas vezes a crticas
quanto a sua natureza, viabilidade e eficcia, as aes dos capacetes azuis
so reflexo do compromisso dos Estados membros, assim como da dinmica
interna e externa das realidades nas quais atuam. Os impactos de disputas
polticas, a soberania, o interesse nacional e a segurana so elementos
definidores da dimenso e sucesso e/ou fracasso destas atividades e de suas
limitaes em difceis processos de conciliao, pacificao, estabilizao e
reconstruo de Estados e sociedades.
Na Carta da ONU e em seu estabelecimento, o status das Operaes
de Paz tema de discusso uma vez
A discusso sobre Relatrio Goldstone sobre as violaes de direitos humanos e crimes
contra a humanidade na Faixa de Gaza por ambos os lados envolvidos no conflito (Israel e
Palestina) representa a dificuldade em lidar com o tema e a sua politizao. O Brasil votou a
favor do relatrio e os EUA contra, enquanto a Gr-Bretanha no manifestou posio.
190
314
A manuteno da paz, embora no prevista na Carta, evoluiu para se

tornar uma das ferramentas mais importantes utilizadas pelas Naes
Unidas para atingir este propsito. A Carta atribuiu ao CSONU a
responsabilidade maior pela manuteno da paz internacional e segurana.
Ao cumprir esta responsabilidade, o Conselho de Segurana pode adotar
uma srie de medidas, incluindo uma Operao de Paz das Naes Unidas.
A base legal destas aes encontrada nos Captulos VI, VII e VIII da
Carta. Enquanto o Captulo VI lida com a Resoluo Pacfica de
Disputas, o Captulo VII contm provises relacionadas s Aes
Relativas Paz, Desrespeito Paz e Atos de Agresso. O Captulo VIII
da Carta tambm aborda o envolvimento de arranjos regionais e agncias
na manuteno da paz internacional e segurana, desde que estas
atividades sejam consistentes com os propsitos e princpios delineados
no Captulo I da Carta. As Operaes de Paz das Naes Unidas
tradicionalmente tem sido associadas com o Captulo VI da Carta.
Entretanto, o Conselho de Segurana no precisa se referir a nenhum
Captulo especfico da Carta quando for aprovada uma resoluo
autorizando a implementao de uma Operao de Paz das Naes Unidas
e nunca invocou o Captulo VI. Em anos recentes, o Conselho de Segurana
adotou a prtica de invocar o Captulo VII da Carta. (CAPSTONE
DOCTRINE, 2008, p. 13)
Desta forma, existe uma grande margem de manobra dos Estados membros
da ONU e do CSONU para definir as aes referentes manuteno da paz
desde que sejam identificadas condies que a demandem.A discusso sobre estes
critrios de deciso aponta algumas situaes nas quais a presena da ONU faz-se
necessria e que igualmente orientam, a partir do mandato das operaes, suas
regras de engajamento (ROE) e diretivas do uso da fora (DUF). Durante a Guerra
Fria, estes critrios eram mais limitados, envolvendo situaes ps-conflito de cessar
fogo e estabilizao. Apesar de elementos polticos e de reconstruo estarem
presentes, as operaes detinham mandatos mais restritos. Como critrios bsicos
de ao e comportamento, porm, esto: o consentimento das partes, a
imparcialidade e o no-uso da fora exceo da auto-defesa e defesa do mandato.
O descongelamento das crises mundiais no ps-bipolaridade, o
agravamento dos conflitos e seus impactos humanitrios, a diminuio da
ao das superpotncias inseriram desafios renovados s operaes de paz.
Assim, como parte da reforma da ONU, da Agenda para a Paz e das presses
315
sobre a performance das operaes, foram elaborados estudos que

resultaram no Relatrio Brahimi (2000)- Relatrio da Comisso sobre o Painel
das Operaes de Paz das Naes Unidas. A percepo era a da crise das
operaes de paz e a premncia da reforma, prevendo-se sua divulgao na
Cpula do Milnio (2000).
O Relatrio Brahimi aborda a complexidade da evoluo das operaes
depois de 1989, ampliando seu escopo de tarefas e propondo novas questes
de doutrina e estratgia. Ao indicar estas recomendaes, o Relatrio defende
a atualizao dos procedimentos e mandatos a fim de tornar as operaes
mais efetivas e os compromissos dos Estados mais slidos com relao a
esta atividade. Tendo como base o Relatrio191, as recomendaes so:
necessidade de ao preventiva e estratgia de construo da paz,
estabelecimento de mandatos claros, com credibilidade e viveis, atualizao
das tarefas a serem desempenhadas incluindo o uso da fora para manuteno
de ambientes seguros essenciais continuidade a aprofundamento dos esforos
de paz, investir na melhoria da qualidade de vida das populaes atingidas
(infra-estrutura), aprofundamento dos esforos de transio poltica.
Na realidade do ps-Guerra Fria, a dimenso interna de crise (como as tnicas
entre povos de um mesmo Estado) crescia em comparao aos conflitos interestatais.
As misses deteriam uma viso mais abrangente e integrada dos processos nos
quais se envolvem, recomendao adicional do relatrio, somada reforma
institucional da organizao e dos departamentos responsveis na ONU. Esta reforma
considerada essencial para a renovao dos processos relativos formatao e
encaminhamento das misses. O relatrio recomenda aumento da capacidade de
financiamento e recursos, incremento da capacitao da liderana da misso e das
tropas, incremento da participao de policiais, civis e pessoal especializado nas
misses (mdicos, juzes), deslocamento e implementao rpidas e transparncia
pblica. Apesar de longa, vale a pena citar a definio das Operaes de Paz,
Definindo Operaes de Paz (a partir do Relatrio Brahimi)
As Operaes de Paz nas Naes Unidas engloba trs atividades
principais: preveno de conflitos e pacificao; manuteno da paz e
construo da paz. A preveno de conflitos no longo prazo enfrenta as
fontes estruturais do conflito para construir uma slida fundao para a
Aqui apresenta-se apenas a indicao destas recomendaes do Relatrio. Para detalhamento
ver a verso completa do Relatrio Brahimi disponvel em http://www.un.org/peace/reports/
peace_operations/
191
316
paz. Quando estas fundaes esto desmoronando, a preveno de conflito

tenta refor-las por meio de iniciativas diplomticas. Tal ao preventiva
, por definio, uma atividade de baixo perfil que, quando bem sucedida,
pode passar totalmente sem ser notada. A pacificao lida com conflitos
em andamento, tentando interromp-los com o uso das ferramentas da
diplomacia e mediao. Os mediadores podem ser enviados de governos,
grupos de Estados, organizaes regionais ou, inclusive, podem ser nooficiais como grupos no-governamentais (...) A manuteno da paz
uma atividade de mais de cinqentas anos que na ltima dcada evoluiu
rapidamente de um modelo tradicionalmente e majoritariamente militar de
verificao de cessar-fogo e separao de foras depois de guerras
interestatais para um que incorpora um modelo complexo de muitos
elementos civis e militares, trabalhando juntos para construir a paz depois
de guerras civis; a construo da paz um termo de origem mais recente,
como usado no presente relatrio, define atividades no extremo dos conflitos
para reorganizar as fundaes da paz e fornecer ferramentas para
construir, a partir destas fundaes, algo que seja mais do que a ausncia
da guerra. Portanto, inclui, mas no limitada, a reintegrao de antigos
combatentes na sociedade civil, reforo da regra da lei (...) melhoria do
respeito por direitos humanos (....) fornecer ajuda tcnica para o
desenvolvimento democrtico (...) e promover a resoluo do conflito e
tcnicas de reconciliao.
Portanto, trs dimenses so indicadas: preveno de conflitos e pacificao

(conflict prevention and peacemaking), manuteno da paz (peacekeeping)
e construo da paz (peacebuilding), as quais ainda se soma o reforo da paz
(peace enforcement). A base destas dimenses encontra-se na Carta da ONU.
Do ponto de vista das etapas que envolvem a misso, encontram-se: o incio da
misso (Mission Start-Up), a implementao do mandato (Mandate
Implementation) e a transio que envolve a devoluo, a retirada e o
encerramento (hand-over, withdrawal and liquidation). No que se refere s
tarefas, indicam-se as seguintes etapas: DDR desarmamento, desmobolizao
e reintegrao dos combatentes; SSR Reforma do Setor de Segurana e Outras
atividades relativas legalidade; proteo e promoo dos direitos humanos;
assistncia eleitoral; apoio restaurao e extenso da autoridade
governamental. Estas tarefas e a percepo de que as operaes de paz
tornaram-se cada vez mais multidimensionais, envolvendo variados atores da
317
OIG e da sociedade civil so desenvolvidas em maior extenso na Doutrina

Capstone, documento que avana e complementa o Relatrio Brahimi em 2008.
Esta nova doutrina indica que a despeito de sua relevncia no
encaminhamento do debate, o Relatrio Brahimi no teve uma implementao
rpida ou eficcia nas Operaes de Paz na sequncia da Cpula de Milnio
devido postura dos Estados membros e a necessidade de maiores reformas.
Os dilemas que se colocavam para estas operaes no ps-Guerra Fria
permaneceram, assim como as dificuldades. A Doutrina Capstone192 retoma
as preocupaes do Relatrio Brahimi, indicando que
O foco especfico deste documento reconhece a necessidade de uma
articulao mais clara das fundaes doutrinrias das Operaes
de Paz das Naes Unidas a luz dos novos desafios impostos pela
natureza em transformao dos conflitos de inter para intraestatais.
O presente documento pretende definir a natureza, abrangncia e
ncleos das Operaes de Paz contemporneas das Naes Unidas.
(CAPSTONE DOCTRINE, 2008, p. 8)
Esta Doutrina faz parte de uma srie de reformas desenvolvidas pelo

DPKO e o DFS (Departamento de Apoio ao Campo), especificamente:
Capstone Doctrine, Headquarters Support to Operations, Management and
Integration of Operations, Multi-dimensional Operations, Field Operations
Support e Headquarters Management and Administration. O processo, como
se pode perceber, continua em andamento, ao mesmo tempo em que a ONU
constantemente chamada a agir no campo das operaes de paz.
Atualmente, a organizao conta com as seguintes Operaes de Paz
em andamento: 1948- UNTSO- United Nations Truce Supervision
Organization, 1949- UNMOGIP- United Nations Military Observer Group
in India and Pakistan, 1964- UNFICYP- United Nations Peacekeeping Force
in Cyprus, 1974- UNDOF- United Nations Disengagement Observer Force,
1978- UNIFIL- United Nations Interim Force in Lebanon. 1991MINURSO- United Nations Mission Force in Western Sahara, 1999UNIMIK- United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, 1999MONUC- United Nations Organization Mission in the Democratic Republic
Disponvel em: http://www.peacekeepingbestpractices.unlb.org/PBPS/Library/
Capstone_Doctrine_ENG.pdf
192
318
of Congo, 2003- UNMIL- United Nations Mission in Liberia, 2004UNOCI- United Nations Operation in Cote dIvoire, 2004- MINUSTAHUnited Nations Stabilization Mission in Haiti, 2005- UNMIS- United Nations
Mission in Sudan, 2006- UNMIT- United Nations Integrated Mission in
Timor-Leste, 2007- UNAMID- African Union-United Nations Hybrid
operation in Darfur, 2007- MINURCAT- United Nations Mission in the
Central Africa Republic and Chad (dados DPKO da ONU).
Seja nestas operaes presentes, como nas anteriores da organizao, o
Brasil sempre demonstrou firme compromisso com estes princpios e
demandas, participando ativamente de diversas operaes de paz na instituio
com foras militares, policiais e civis. Neste largo histrico podem ser listadas
as seguintes participaes: 1957/1967- UNEF I (Sinai e Faixa de Gaza1957/1967), ONUC (Congo 1960/1964), UNSF (Nova Guin Ocidental
1962), DOMREP (Repblica Dominicana 1965/1966), UNIPOM (ndia/
Paquisto 1965/1966), UNFICYP (Chipre 1964/1967)// de 1989 a 2006UNAVEM I (Angola, 1989/1991), ONUCA (Amrica Central 1990/1992),
UNAVEM II (Angola, 1991/1995), ONUSAL (El Salvador 1991/1995),
ONUMUZ (Moambique 1993/1994), ONUMUR (Ruanda/Uganda, 1993/
1994), UNPROFOR (ex-Iugoslvia, 1992/1995), UNTAC (Camboja 1993),
UNOMIL (Libria, 1993), MINUGUA (Guatemala 1994/2001), UNOMSA
(frica do Sul 1994), UNAVEM III (Angola, 1995/1997), UNCRO (Crocia
1995/1996), UNPREDEP, (Macednia, 1995), UNTAES (Eslovnia
Ocidental, 1996/1998), UNMOP (Pennsula de Prevlaka, 1996/2006),
MONUA (Angola, 1997/1999), UNAMET/UNTAET (Timor Leste, 1999/
2006)193.
Dentre estas, as operaes de paz em pases africanos como Angola e
Moambique, assim como as atividades no Timor Leste, inserem-se em
princpios mais abrangentes da ao brasileira no sistema internacional, ligadas
as suas prioridades de poltica externa tradicional na frica e com relao
aos pases de lngua portuguesa. Apesar de sempre ter desempenhado este
papel relevante nestas Operaes de Paz, a atuao brasileira pode tornarPara uma anlise mais detalhada ver AGUILAR, 2005. No Timor Leste, assim como em
Kosovo, importante ressaltar a participao de Srgio Vieira de Mello como um dos mais
importantes representantes da ONU e seu forte compromisso com a instituio da ONU e seus
princpios. A biografia de Mello escrita por Samantha Power leitura recomendada para a
compreenso destes processos. Como indicado, o diplomata faleceu em 2003 em misso especial
no Iraque em um atentado.
193
319
se ainda mais significativa nos ltimos anos a partir das responsabilidades em

larga escala assumidas na MINUSTAH (Misso de Estabilizao das Naes
Unidas para o Haiti), estabelecida pela resoluo 1542 do CSONU.
Em 2009, a operao foi prorrogada at Outubro de 2010 (S/RES/
1892). Segundo dados oficiais da ONU at Outubro de 2009 com cerca de
9123 pessoal uniformizado (7057 soldados e 2066 policiais, 492 civil, 1221
da equipe local de polcia e 205 voluntrios da ONU. O Brasil continua
sendo o pas que mais contribui com este total de efetivos, mas a operao
representada por uma fora multinacional, como caracterstica da
composio dos capacetes azuis (EUA, Frana, El Salvador, Guin, Egito
so alguns dos pases participantes). De acordo com o DPKO da ONU, o
mandato atual da MINUSTAH abrange:
1. Assegurar um ambiente estvel e seguro
2. Apoiar o processo poltico constitucional no Haiti
3. Apoiar os esforos do governo, instituies humanitrias e grupos
para promover e dar suporte aos direitos humanos
4. Apoiar os esforos do governo do Haiti para alcanar uma
administrao mais abrangente194.
Tais objetivos evoluram desde 2004, o incio da MINUSTAH, devido
crise institucional e social profunda enfrentada pelo Haiti. Assim, os processos
de estabilizao e mediao atravessam um perodo de transio, que a
consolidao da capacidade interna do pas para administrar-se e protegerse finalizando a reconstruo e a institucionalizao local.
A gravidade da situao pr-MINUSTAH pode ser percebida pela
quantidade prvia de aes da ONU no pas: a UNMIH (1993/1996), a
UNSMIH (196/1997), a UNTMIH (1997), a MIPONUH (1997/2000) e
Fora Multinacional Interina (MIF). Nesta ltima, a participao mais
significativa era dos EUA, baseada no s na preocupao com o Haiti, mas
com problemas relativos imigrao e instabilidade. Internamente, desde
Segundo dados de Outubro de 2009, a MINUSTAH comandada por: Hdi Annabi (Tunsia)
Representante Especial do Secretrio Geral, Luiz Carlos da Costa (Brasil) Representante Especial
Principal do Secretrio Geral, Joel Boutroue (Frana), Representante Especial do Secretrio
Geral para Assuntos Humanitrios, General Major Floriano Peixoto Vieira Neto (Brasil)
Comandante das Foras e Mamadou Mountaga Diallo (Guin) Chefe dos Comissrios de
Polcia das Naes Unidas. Dados DPKO.
194
320
2000 com a posse de Jean Bertrand Aristide a situao haitiana observava

uma espiral de degradao devido a golpes militares (Raul Cedras em 1991),
agravamento da situao scio-econmica em localidades como Cit Soleil,
acusaes de corrupo, desastres naturais e eleies sob profunda tenso,
incluindo a de Ren Preval.
Apesar destas dificuldades, a MINUSTAH tem conseguido ao longo de
seu mandato, como visto prorrogado at 2010, cumprir seu mandato. O
aprofundamento e continuidade destes esforos e o desafio maior, o da eventual
sada da operao, algo comum a todas as operaes similares, e no existem
respostas fechadas sobre estas questes ou o que define o sucesso do pas em
caminhar sozinho depois. Elementos polticos, sociais, econmicos e estratgicos
que afetam a sustentabilidade no s da operao, mas do seu momento
posterior. Em 2009, o cancelamento de cerca de 80% da dvida externa do
pas, o aumento da ajuda externa e a indicao do ex-Presidente Bill Clinton195
como enviado especial da ONU foram outros acontecimentos relevantes.
Para as relaes internacionais do Brasil, a MINUSTAH representa um
marco no contexto da tradicional participao nas misses de paz. Desde
2004, esta elevada medida de participao militar brasileira na operao e
suas contribuies polticas e comando, so representativas do novo status
de poder nacional, da ampliao do papel global e da contnua valorizao
de princpios de solidariedade e dos direitos humanos. Um dos marcos do
processo foi a realizao do Jogo da Paz em 2004 entre a seleo de futebol
brasileira e a haitiana. Abrangente, esta ao envolve um amadurecimento da
capacidade de projeo nacional e de sua disposio em reafirmar seu papel
protagnico no sistema, combinando um exerccio real de poder brando e
duro. Trata-se de uma expresso de assertividade e da defesa de uma ao
construtiva de pases emergentes para os PMDRs.
D) A Agenda de Segurana
Somada s misses de paz, a agenda de segurana da ONU e suas
agncias como a AEIA engloba temas de desarmamento e no proliferao,
A posio dos EUA sobre misses de paz oscila entre o comprometimento quando envolve
interesses estratgicos norte-americanos e a baixa participao quando as questes so
consideradas paralelas e no prioritrias. A comparao entre a ao em Kosovo e Darfur revela
este padro, com a primeira contando com elevado apoio dos EUA e a segunda com menor
ateno.
195
321
terrorismo, narcotrfico, trfico de pessoas e explorao humana. Nestes

campos, as aes coordenadas com os Estados membros e a sua disposio
em comprometer-se com tratados e uma ao transparente ponto central
do funcionamento e credibilidade das agncias reguladoras e dinmica dos
regimes. No que se refere aquisio de tecnologias sensveis, terrorismo e
temas humanitrios, outra dificuldade a ciso entre pases desenvolvidos e
em desenvolvimento caracterizada pelo dilema do domnio do conhecimento,
projetos de carter blico e consideraes sobre os limites entre soberania,
autonomia, direito e ingerncia no sistema estatal.
Analisando a agenda de desarmamento e no-proliferao, o tema sofre
uma inflexo com o fim da Guerra Fria, mas preserva linhas de disputa como
se percebe pelas discusses referentes aos programas nucleares do Ir e da
Coria do Norte. Alguns dos Tratados e Regimes mais importantes sobre o
tema como o TNP (Tratado de No-Proliferao Nuclear, em vigor desde
1970), PTBT (Tratado para Banimento Parcial dos Testes Nucleares, 1963,
em vigor desde 1964) e CTBT (Tratado para o Banimento Total dos Testes
Nucleares, 1996)196 datam do perodo da Guerra Fria, focando-se nos pilares
da no proliferao, desarmamento, o uso pacfico da tecnologia nuclear.
Apesar de suas revises posteriores, os mesmos possuem lgicas que
carregam o peso da bipolaridade referente ao acesso ao conhecimento e os
fins pacficos da tecnologia.
No caso do TNP, estas revises ocorreram em 1995, quando o Tratado
foi estendido por tempo indeterminado, seguindo-se a conferncia de reviso
de 2000 e 2005. Para o Brasil, em seu surgimento, o TNP era simblico do
congelamento do poder mundial e a adeso no era considerada uma
prioridade. Igualmente, oferecia-se resistncia ao desenvolvimento de regimes
similares que restringiam a capacidade nacional de desenvolvimento deste
conhecimento tecnolgico por potncias mdias.
Esta posio brasileira sobre o tema do desarmamento e proliferao,
como visto no Captulo 3, foi modificada a partir dos anos 1990 como parte
do projeto de reinsero internacional. Apesar do Brasil sempre ter
demonstrado firme compromisso com a estabilidade, o desarmamento e a
utilizao das tecnologias duais para fins pacficos at o fim da bipolaridade,
o pas no abdicava dos seus projetos de desenvolvimento e autonomia.
O Programa tomos para a Paz lanado pelo Presidente Norte-Americano Dwight
Eisenhower em 1953 foi a origem destes esforos.
196
322
Porm, esta postura foi abandonada depois de 1989, abrindo mo de

prioridades na rea nuclear e de capacitao tecnolgica.
Este processo de mudana iniciou-se lentamente com Sarney e se tornou
um dos pilares da poltica externa de Collor. Em seu curto governo, Collor
investiu pesadamente no compromisso brasileiro com os regimes internacionais
desta rea, aderindo a praticamente todos os seus regimes e mecanismos.
Posteriormente, ao similar foi empreendida pelo governo FHC.
Como resultado, consolidou-se a adeso brasileira aos seguintes mecanismos:
Tratado de Tlatelolco de Proscrio de Armas Nucleares na Amrica Latina e
Caribe (promulgado em 1994), Controle de Tecnologia dos Msseis (MTCR, 1995),
Salvaguardas Nucleares197, Grupo de Supridores Nucleares (NSG em 1996),
Conveno de Armas Qumicas (CWC, assinada em 1993 em vigor desde 1997)
198
.Alm disso, desde 1972 o Brasil era signatrio da Conveno deArmas Biolgicas
e Toxinas (BTCW) e com o advento do Mercosul estabelecera a ABACC (ver
3.3). Posteriormente, o Brasil tambm torna-se signatrio do Tratado de Ottawa
para o banimento de minas terrestres (Conveno Sobre a Proibio do Uso,
Armazenamento e Transferncia de MinasAnti-Pessoais e Sobre a sua Destruio).
Reforando estes compromissos,
O Brasil tomou ainda a iniciativa de propor Resoluo AssembliaGeral da ONU, aprovada em 1996, sobre O Hemisfrio Sul e reas
Adjacentes Livres de Armas Nucleares, tendo em vista a existncia
de diversos instrumentos internacionais relativos a zonas livres de
armas nucleares em regies daquele Hemisfrio: Tratados da Antrtica
(1959), Tlatelolco (Amrica Latina e Caribe, 1967), Rarotonga
(Pacfico Sul, 1985), Bangkok (Sudeste Asitico, 1995) e Pelindaba
(frica, 1996). Pela Resoluo foi reconhecido o estatuto de
desnuclearizao para fins militares de quase todo o Hemisfrio Sul,
Na arena nuclear, o Brasil signatrio de diversas Convenes: Proteo Fsica de Materiais
Nucleares, Pronta Notificao de Acidente Nuclear, Assistncia no Caso de Acidente Nuclear
ou Emergncia Radiolgica, Responsabilidade Civil Por Danos Nucleares, Gerenciamento Seguro
de Combustveis Irradiados e Rejeitos Radioativos.
198
Um dos episdios mais marcantes dos anos 1990 envolve a Organizao Para a Proibio de
Armas Qumicas e o diplomata Jos Maria Bustani, cuja gesto na OPAQ era sinnimo de
sucesso. Por presses norte-americanas, Bustani foi afastado do cargo sob suspeita de mgesto devido a suas aes no Iraque comprovadamente em consonncia com as funes e
mandato da OPAQ, mas que eram contrrias s prioridades dos neoconservadores.
Posteriormente, o diplomata recebeu uma significativa indenizao devido comprovao de
sua idoneidade.
197
323
tendo sido feito apelo concluso de iniciativas anlogas em outras

reas do globo. (GARCIA, 1998, s/p).
A maior transformao de teor e atitude ocorreu no setor nuclear como

analisado, desmontando o projeto desenvolvido na dcada de 1970. Em 1996,
o Brasil assinou o CTBT e em 1998 formalizou sua adeso ao TNP (o PTBT
fora assinado em 1963). Comparativamente, a China assinou o CTBT no mesmo
ano de 2006, mas no o ratificou, assim como os EUA. A ndia no signatria
do CTBT e nem do TNP, ao qual a China se comprometeu em 1992, a despeito
de suas posies crticas sobre o tema e contnuas acusaes da comunidade
internacional de que no cumpre suas determinaes. Para o Brasil, contudo, a
adeso em 1998 era bastante representativa do novo papel via credibilidade
que buscava no sistema. As citaes de Garcia e Correa ilustram o debate e
agenda, avaliando a posio do governo FHC,
[...] amadureceu a percepo de que, estando o TNP prximo a atingir a
universalidade dos pases, com 185 membros, j no fazia mais sentido
para um pas como o Brasil, que nada tem a esconder nessa matria, seguir
afastado das discusses sobre desarmamento, salvaguardas e outros temas,
que ocorrem no mbito do TNP e que so de interesse direto para o pas. A
adeso a esses regimes, em ltima anlise, garantir ao Brasil acesso
facilitado a tecnologias sensveis no campo nuclear para fins pacficos, o
que no era possvel ou era muito dificultado pelos pases desenvolvidos
que tinham dvidas sobre as reais intenes do pas. Prevaleceu enfim, nesse
campo, a fora histrica da mudana. (GARCIA, 1998).
Avaliao similar apresentada por Vargas, a adeso brasileira ao tratado

era percebida [...] como elemento para a integrao do pas nos diversos
esforos em favor da no proliferao e como um reforo da posio do pas
como interlocutor importante no debate de um tema central da agenda
internacional. (VARGAS, 1997). Todavia, como comprovado pela posio
chinesa e indiana, o desenvolvimento da tecnologia no contrria a uma
atitude de credibilidade e defesa da paz, com o pas retomando seus projetos
neste campo e uma viso de defesa nacional compatvel com a proteo de
seu territrio e projeo de presena, como discutido. Assim, pode ser
observado um salto qualitativo neste campo no perodo recente reforando a
autonomia, segurana e capacidade cientfica do pas.
324
Paralelamente aos esforos via ONU, os EUA lanaram em 2003 a

Proliferation Security Initiative e tem desenvolvido importantes
conversaes bilaterais com a Rssia para a reduo dos arsenais
nucleares e atualizao dos tratados vigentes desde a bipolaridade.
Porm, a posio norte-americana ambgua na maioria das vezes, com
o limite sendo traado no dilema segurana e interesse nacional. A Era
Bush filho representou retrocessos, enquanto o governo Obama promete
ateno. As presses, e o interesse, de W. Bush focaram o tema pelo
vis do terrorismo e dos Estados bandidos e seus esforos de conteno
geraram, na maioria das vezes, resultados opostos. Alm disso, discutese, ainda, a definio e escopo das atividades terroristas e seu carter.
Finalmente, outros componentes da agenda de segurana como
narcotrfico, trfico de pessoas e quaisquer formas de explorao e
degradao humana (prostituio, escravido, pedofilia) tem crescido
em relevncia na organizao no ps-Guerra Fria. A ao das agncias
da ONU e os esforos para limitar, coibir ou lidar com os efeitos destes
fluxos tem sido grandes e projetam tendncias de longo prazo.
Adicionalmente, fazem contato com as MDGs, direitos humanos e
segurana humana, que demandam intensa participao e colaborao
com os Estados membros dentro e fora de suas fronteiras para o
estabelecimento de compromissos, aes policiais e de servios de
inteligncia. Tratam-se, portanto, de desafios considerveis, ainda em
aberto.
5.2 O Sistema Financeiro Comercial
Como a ONU, o atual sistema financeiro-comercial data do segundo
ps-Guerra e nas ltimas duas dcadas tem sido questionado quanto a
sua eficcia e legitimidade. Mesmo instituies como a OMC surgidas
em 1995 revelam problemas similares de pauta e desigualdade em suas
negociaes, como j indicado no Captulo 4. Tais problemas refletemse na paralisia das negociaes, trancamento de agendas, permanncia
de assimetrias e clivagens Norte-Sul e a ausncia de mecanismos
adequados para lidar com o cenrio da globalizao e do reordenamento
do poder mundial. O aumento da recorrncia e intensidade das crises, o
descrdito do sistema, derivam desta situao e impactam a poltica
mundial.
325
A) A OMC
Tanto o GATT quanto a OMC fazem parte da lgica do sistema da
ONU e de Bretton Woods e, como visto no Captulo 4, tem sido submetidos
a intensos desafios. No cabe aqui repetir a anlise sobre as Rodadas de
Negociao e Reunies Ministeriais realizadas desde a criao da OMC. O
objetivo neste item indicar de que forma, alm da articulao do G20
comercial, o Brasil tem atuado no mbito da organizao, com perfil bastante
assertivo.
No caso, o pas possui papel destaque no mecanismo de soluo de
controvrsias (MSC) da OMC, em seu rgo (OSC) na defesa dos interesses
nacionais e dos propsitos compartilhados com seus parceiros para o
funcionamento de um sistema comercial cada vez mais justo, caracterizado
pela reciprocidade e que esteja de acordo com suas resolues. Conforme
documento do MRE, o objetivo do Mecanismo de Soluo de Controvrsias
da OMC reforar a observncia das normas comerciais multilaterais e a
adoo de prticas compatveis com os acordos negociados. No h o
propsito de punir membros pela adoo de prticas consideradas
inconsistentes com as regras da OMC.
As etapas do sistema abrangem as seguintes etapas: Consultas,
Estabelecimento do Painel, Etapa Intermediria de Exame, Adoo do
Relatrio do Painel, Apelao, Adoo do Relatrio do rgo de Apelao,
Implementao das Recomendaes do OSC, Compensaes, Retaliaes
e Arbitragem199. Abaixo seguem tabelas simplificadas dos contenciosos em
andamento e encerrados iniciados pelo Brasil (para os contenciosos nos quais
o Brasil demandado ou atua como terceira parte ver o documento
indicado)200. Alm disso, Brasil e ndia preparam um contencioso contra a
UE referente a produo de medicamentos genricos em pases em
desenvolvimento (de acordo com informaes de outubro de 2009).
O detalhamento de cada uma destas etapas est em http://www.mre.gov.br/portugues/

ministerio/sitios_secretaria/cgc/contenciosos.doc. O documento do MRE tambm indica os
links na OMC nos quais podem ser encontradas estas informaes sobre o Brasil e gerais sobre
o sistema: http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/understanding_e.pdf; http://
www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_e.htm; http://www.wto.org/english/tratop_e/
dispu_e/distab_e.htm
200
Sistematizadas e resumidas a partir das informaes de http://www.mre.gov.br/portugues/
ministerio/sitios_secretaria/cgc/contenciosos.doc
199
326
Tabela 1- Contenciosos em Andamento Iniciados pelo Brasil
Tabela 2 - Contenciosos Encerrados ou Suspensos Iniciados no Brasil
327
Esta extensa pauta de contenciosos revela que existem mecanismos

adequados para lidar com as distores do comrcio internacional, mas ao
mesmo tempo simbolizam as dificuldades enfrentadas pelos pases emergentes
e a natureza das posies dos pases desenvolvidos. Alm disso, o ganho em
um contencioso, mesmo quando implica a aplicao de retaliaes, muitas
vezes torna-se relativo medida que as naes demandadas demoram a
aplicar as resolues do OSC. Estas vitrias, contudo, no devem ser
minimizadas uma vez que demonstram a validade do multilateralismo e podem
render concesses aos vitoriosos, como tem sido o caso da relao Brasil e
EUA, a despeito da demora norte-americana.
Somados a estes contenciosos, alm disso, continuam, como visto no
Captulo 4, pendncias relativas s negociaes de servios e propriedade
intelectual, sendo que esta ltima envolve dimenses sociais no caso da
328
produo e acesso a medicamentos. Tratam-se, portanto, de questes

complexas que caracterizam a OMC desde sua criao e que so temas
recorrentes em suas reunies ministeriais desde 1995 e do dia a dia da
organizao e seu funcionamento.
B) As Instituies Financeiras: FMI, Banco Mundial e BID
Assim como a reforma da ONU definida como a recriao do esprito
de So Francisco, a do sistema financeiro internacional para sua adequao
ao ps-Guerra Fria e mesmo antes disso s realidades da globalizao,
menciona a refundao de Bretton Woods ou um novo Bretton Woods.
Presente desde os anos 1990, as demandas por estas reformas referem-se
medida e carter de regulamentao dos mercados financeiros e reforma e
atualizao das estruturas que compem o sistema (FMI, Banco Mundial,
adequando seus membros, recursos, agenda e processos de deciso e
formulao de polticas ao novo equilbrio de poder e a situao scioeconmica mundial.
Nestas ltimas dcadas, culminando com a crise de 2008/2009, as
posies tem se mantido em torno de dois eixos, cada qual predominando
em um perodo: do final dos anos 1980, sofrendo interrupes peridicas
por conta das crises, a perspectiva dominante foi a simbolizada pelo Consenso
de Washington e o neoliberalismo, em momentos de crise desde os anos
1990 e a partir do desenvolvimento das alternativas globalizao, a outra
perspectiva desenvolvida sustenta-se na defesa da renovao do papel do
Estado, maior ateno a temas sociais e a regulao dos mercados.
Tradicionalmente, esta segunda viso majoritariamente apoiada por pases
em desenvolvimento (Terceiro Mundo), enquanto a primeira encontra-se como
dominante nos desenvolvidos (Primeiro Mundo). No final dcada de 1990, a
tentativa de convergir estas posies ficou conhecida, como analisado no
1.2, como o dilogo Davos-FSM, mas apesar das tendncias de crises cclicas
e das reivindicaes para a reforma, no existiram alteraes.
A mudana de posio, porm, ocorre a partir de 2008/2009 quando as
divises tradicionais acima so superadas devido gravidade de mais uma
crise global e de carter sistmico. Tendo como ponto de partida o ncleo do
capitalismo mundial, os EUA, e no uma nao perifrica como as de 1997
a 1999, a crise revela a vulnerabilidade do presente sistema, disseminandose rapidamente pelo mundo desenvolvido, com efeitos profundos na UE e no
329
Japo. Paradoxalmente, ainda que afetados pela crise, os pases emergentes,

China, Rssia, ndia e Brasil, sofrem menos os efeitos nesta oportunidade,
demonstrando que as previses sua sustentabilidade e seu crescimento na
economia mundial eram reais. Ao se inverter o sinal da crise e os seus focos,
os pases desenvolvidos retomam suas iniciativas de reforma e debates sobre
regulamentao. O renovado papel do G20 financeiro e o incremento da
cooperao Norte-Sul resultam desta dinmica. Mas, efetivamente, em que
se consistem as propostas de reforma?
Examinando as linhas gerais das propostas, as mesmas focam-se na
atualizao das funes e na estrutura destas organizaes, seja no que se
refere ao seu papel financeiro, de ajuda e financiamento para o desenvolvimento
e de disponibilizao de bens globais. A participao dos membros e suas
responsabilidades dentro destas instituies pea fundamental destes projetos
igualmente.
Uma das instituies de maior relevncia neste perodo atual o FMI,
que apresentou, a partir das propostas e ajuda financeira negociada no G20,
um incremento e ampliao de suas atividades. Aparentemente, a crise produziu
a revitalizao do FMI, cujo papel encontrava-se em baixa no cenrio
econmico global. Os autores compartilham a viso de que para esta
recuperao, o atual diretor Dominique Strauss Khan teve desempenho
fundamental, ao assumir no mbito das reunies do G20 financeiro as
responsabilidades e recursos pelos pacotes de estmulo economia. Outra
perspectiva compartilhada de que sem a atualizao adequada e continuidade
destas aes, a instituio retome um quadro de estagnao.
Em uma abordagem breve, somando estas anlises e as demandas do
G20 financeiro, em particular dos pases emergentes, a reforma do FMI
engloba a ampliao de suas funes na ajuda s naes em crise
(caracterstico da histria da instituio), como fundo global de reserva e
supervisor de polticas macroeconmicas e da estabilidade financeira. A
coordenao de polticas e regulamentao dos mercados incluem-se nesta
agenda, assim como a possibilidade de taxao dos capitais especulativos,
ajustes cambiais, estabelecimento de uma moeda global e novos programas
de ajuda e linhas de crdito e financiamento (questes mais relacionadas ao
Banco Mundial e ao BID).
Prioridade tambm o aumento da participao dos emergentes nos
processos decisrios, discusso em andamento em 2009. Esta participao
deve ser adequada ao novo papel desempenhado por estas naes na
330
economia mundial que em 2010 geraram 50% do PIB global (com previso
de atingir 55% em 2014), em termos de quotas e poder de voto. A proposta
do G20 financeiro demanda pelo menos 5% de participao (a brasileira
chega a 7%) e para 2008, a previso que os ajustes recentes permitam
chegar a 2,7% (prevendo seu aumento nos prximos anos).
A recuperao econmica alcanada no segundo semestre de 2009 revela
o acerto das medidas de curto prazo, sinalizado a necessidade de ampliar
estas aes para o mdio e longo prazo conforme reivindicado pelos
emergentes e PMDRs. O ttulo do World Economic Outlook publicado em
Outubro de 2009 pelo FMI indica esta realidade: Sustentando a
Recuperao 201.
Alm do FMI, outras instituies que precisam ser mencionadas so o
Banco Mundial e o BID, cuja principal rea de atuao o de financiamento
de projetos. A demanda pelo maior investimento em pases emergentes e
PMDRs em aes de cunho social e de infra-estrutura. Neste campo, o pas
tem efetuado esforo em ambas instncias, somando a suas atividades no
Fundo IBAS, arenas de cooperao Sul-Sul e internamente via BNDES e
programas de incentivo produo e exportao (PROEX). No campo da
exportao destaca-se a ao da APEX, Agncia Brasileira de Promoo
de Exportaes e Investimentos.
O dilema das instituies financeiras similar ao de outras organizaes
governamentais em todos os setores, impondo desafios ao multilateralismo e
dependente da vontade poltica dos Estados membros. O risco da
desatualizao e encolhimento do sistema vigente encontra-se presente e
solues de consenso podem e devem ser encontradas. A credibilidade do
sistema depende de todos estes fatores, assim como a sua legitimidade, e os
esforos que vem sendo empreendidos pelas naes que defendem a reforma
e a sua democratizao so especialmente relevantes. Pelas coalizes e alianas
de geometria varivel patente que o multilateralismo como opo de ao
diplomtica permanece como central para os Estados, a despeito da sombra
do unilateralismo.
201
Disponvel em http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2009/02/index.htm
331
Concluso
Ao olhar para trs, os ltimos vinte anos tem sido caracterizados pela
polarizao entre o otimismo e o pessimismo, o progresso e o retrocesso, a
unidade e a fragmentao. Estas tendncias se refletem nos desenvolvimentos
da poltica internacional e domstica dos Estados e atores sociais,
demonstrando a dificuldade de construo de consensos e novas agendas
que lidem com o passado, mas no deixem de pensar o futuro. Alm disso,
coloca sob sombras os avanos e conquistas realizadas, e as reais
transformaes do equilbrio de poder mundial no ps-1989, parte de um
processo de transio hegemnica em andamento.
A variedade de interpretaes e hipteses sobre esta ordem apresentadas
no Captulo 1 representativa destas oscilaes, assim como as variaes
de poltica externa dos Estados e os desenvolvimentos regionais e globais
temas do Captulo 2. Diante desta complexa agenda, as Relaes
Internacionais do Brasil nas Amricas e no mundo encontram similares pontos
de inflexo como visto nos Captulos 3 e 4. Para o multilateralismo, desafios
e constrangimentos similares, derivados de padres estabelecidos e Estados
que defendem suas agendas como visto no Captulo 5.
Todas estas anlises indicam que a transformao do modelo do ps1945 ao ps-1989, adequando-o ao sculo XXI um projeto abrangente e
de longo prazo. O questionamento construtivo destas estruturas no caminha
ao conflito ou a desordem, mas sim a sua renovao e recuperao, visando
333
justamente evitar a sua obsolescncia e esvaziamento. Adequar o sistema

aos novos tempos de forma mais democrtica deriva de um reconhecimento
natural do papel desempenhado pelos atores emergentes e a importncia de
se lidar com a crise em regies e Estados que sofreram processos de
encolhimento social e econmico e presses poltico-estratgica.
Afinal, desde 1989, os custos da no-mudana tem se revelado elevados
e tem se agravado como comprova a recorrncia das crises e sua
profundidade, gerando vcuos de poder e tenses peridicas que podem
assumir expresses variadas: desde as guerras interestatais s intraestatais,
expresso da violncia e do terrorismo, instrumentalizao de valores e
princpios tnicos ou religiosos na ecloso de conflitos, a excluso e a pobreza.
Porm, esta no uma tarefa que pode ser desempenhada individualmente
por qualquer Estado, seja ele hegemnico ou potncia regional, ou uma
instituio de carter global como a ONU. Independente de sua escala ou
intensidade, os problemas so compartilhados e disseminam-se com
velocidade acelerada. Mais do que nunca, este um momento para construo
de consensos que definiro a forma que os prximos vinte anos tero, ou se,
pelo menos, no mais sero definidos como o mundo do ps.
Amparado por sua tradio diplomtica, uma sociedade dinmica e uma
economia estvel e em crescimento, agregando potenciais e reconhecimento,
o Brasil detm patrimnio real para continuar como um dos principais
articuladores desta atualizao, reforma e democratizao do sistema
internacional. Se este processo ter como ponto final a transio hegemnica
e o compartilhamento da liderana dos EUA com seus parceiros, uma eventual
multipolaridade ou a desconcentrao do poder no se pode ainda prever.
Um novo equilbrio de poder mundial estvel, depende deste papel mais
assertivo do Brasil, aliado as demais potncias globais e regionais. Mais do
que nunca, a trade soberania-autonomia-identidade fundamental na
sustentao deste papel e reafirmao de um projeto nacional de dentro
para fora.
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Meridiano 47.
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354
Formato
15,5 x 22,5 cm
Mancha grfica
12 x 18,3cm
Papel
plen soft 80g (miolo), duo design 250g (capa)
Fontes
Times New Roman 17/20,4 (ttulos),

12/14 (textos)

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MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Embaixador Celso Amorim

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Embaixador Jeronimo Moscardo

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao

Ministrio das Relaes Exteriores

Cristina Soreanu Pecequilo

Copyright , Fundao Alexandre de Gusmo

Impresso no Brasil 2010

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme

Existem duas respostas freqentes para qualquer grande evento

Cristina Soreanu Pecequilo

B) Boris Ieltsin: Alinhamento e Crise (1992/1999), 105

3.5 O Espao Sul-Americano, 232

Em 1989, o final da Guerra Fria simbolizado pela Queda do Muro de

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

Entretanto, estas imagens obscureceram fenmenos de desequilbrio. Se

norte-americano em 11/09/2001), a crise econmica global, demonstrando

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

indagaes, que somente podero ser respondidas a partir de uma perspectiva

O estudo da poltica internacional envolve o conhecimento dos

Neste captulo, os conceitos, atores e teorias desta disciplina so

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

1.1 As Bases da Disciplina

os atores que ocupam o espao internacional, a diversidade destes mesmos

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

Ao longo da histria, trs tipos de ordem podem ser encontradas: a

A anlise dos recursos de poder disposio do Estado deve levar em

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

identificando potncias regionais localizadas no mundo desenvolvido

impulso a partir de 1945 no encerramento da Segunda Guerra Mundial. Seu

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

criticamente percebidas como meios alternativos de presso e exerccio de

Os Grupos Diversos da Sociedade Civil correspondem a sindicatos,

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

retorno de doenas como tuberculose e poliomielite em naes pobres)

o socialismo so exemplos destas construes e smbolos que prescrevem e

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

B.1) O Realismo Poltico

anarquia das Relaes Internacionais. Soberanos, os Estados organizam-se

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

Compartilhando as percepes de Carr de que era preciso compreender

centralidade do Estado e EP, no qual a posio dos Estados define-se por

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

principais e a poltica domstica pode ser separada da poltica externa (5)

Adicionalmente, preciso ressaltar que apesar de seu foco no poder e

No campo econmico, Adam Smith representa o pensamento liberal clssico.

se nas razes das teorias de integrao europeia, demonstrando a capacidade

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

Como resultado deste espiral e disseminao da cooperao

desenvolvimento tecnolgico e seus impactos nos fluxos de capital, bens,

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

a rea como sustenta Fred Halliday (1999). O domnio do campo de estudos

Para Halliday, o potencial do marxismo como instrumento analtico reside

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

o 11/09, a desigualdade social, as guerras, a pobreza, reverteram esta

O fim da histria simbolizava a concretizao destes objetivos de forma

Em termos polticos e econmicos, esta ordem liberal que passava a ser

CRISTINA SOREANU PECEQUILO

do Estado, abertura comercial, privatizaes, flexibilizao das leis trabalhistas,

Em termos tericos, as vises do Fim da Histria e da Nova Ordem

CRISTINA SOREANU PECEQUILO