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Resumen
El anlisis de las polticas pblicas se fundamenta en diversas perspectivas
epistemolgicas y tericas para construir modelos de anlisis. Despus de una breve
presentacin de los principales enfoques epistemolgicos y tericos usados, as como
de los diversos modelos de anlisis, se concluye que es necesario introducir el anlisis
de la retrica entendida como el arte de convencer o persuadir inscrita en las
polticas pblicas. Esto, con el fin de tener en cuenta el impacto de las estrategias de
comunicacin usadas para la justificacin y legitimacin de las polticas pblicas.
Palabras clave
Paradigmas; Modelos Tericos; Post-empiricismo; Persuasin.
Fecha de recepcin: septiembre de 2008 Fecha de aprobacin: noviembre de 2008
Este artculo hace parte de la reflexin desarrollada por el autor en el Grupo de Investigacin Anlisis
de las Polticas Pblicas y de la Gestin Pblica (APPGP) de la Universidad Nacional de Colombia. Una
primera versin de este texto fue presentada en el I Seminario sobre el rumbo de las polticas pblicas,
organizado por el Grupo de Estudios Sectoriales y Territoriales (ESYT), de la Universidad EAFIT y el
Centro Internacional de Educacin y Desarrollo Humano (CINDE), en Medelln el 15 de junio del 2007.
Algunos fragmentos de este texto se encuentran igualmente publicados en Vargas A. et al. Fundamentos
de polticas pblicas, Universidad Nacional de Colombia, 2007 y en otro artculo de mi autora, Anlisis
de las polticas pblicas: de la pertinencia de una perspectiva basada en el anarquismo epistemolgico,
publicado en la Revista Ciencia Poltica, N3, 2007 de la Universidad Nacional de Colombia, Bogot.
**
Profesor investigador del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional de Colombia,
Sede Bogot y del CINDE-Universidad de Manizales. Politlogo y Doctor en Ciencias Polticas de la
Universit de Genve (Suiza). anrothd@unal.edu.co
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Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 33, Medelln, julio-diciembre de 2008: pp. 67-91
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Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 33, Medelln, julio-diciembre de 2008; pp. 67-91
Introduccin
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En este mapa conceptual slo aparecen los puntos que tienen sentido
en relacin al paradigma y a la teora escogidos. De esto modo, en un mundo
plural, va a existir una pluralidad de teoras explicativas para los mismos
fenmenos. Con el fin de dar cuenta de este pluralismo, se presentar a
continuacin una breve sntesis de cada uno de estos paradigmas y de las
principales teoras. Luego, se presentarn diferentes marcos de anlisis,
construidos y alistados por los analistas que se caracterizan por hacer nfasis
en diferentes teoras y por proponer una ponderacin diferenciada de los
factores explicativos. En efecto, dada la complejidad del objeto de estudio, la
poltica pblica, se est abocado a considerar que, como ya se seal, una sola
teora no est en condicin de dar una explicacin satisfactoria. Por lo tanto,
el campo del anlisis de polticas pblicas ha desarrollado diferentes marcos
de anlisis que intentan, en diferente grado, combinar varias perspectivas
paradigmticas y tericas.
Para claridad de los conceptos utilizados, he retomado aqu la distincin
establecida entre marcos, teoras y modelos. Un marco (o un enfoque)
corresponde a la asociacin y manera de considerar los problemas, un
repertorio metodolgico y un vocabulario interpretativo (Balme y Brouard,
2005, p. 35), y segn Ostrom (citado por Sabatier, 1999, p.261), organiza
diagnsticos y prescribe interrogantes, [] intenta identificar elementos
universales [] para clases similares de fenmenos. Un marco estructura las
relaciones entre diferentes variables y las teoras se desarrollan al interior de un
marco. Para Sabatier (1999, p. 261) una teora es una serie de proposiciones
ligadas lgicamente entre ellas que buscan explicar una serie de fenmenos.
Segn Balme y Brouard (2005, p.35), una teora es un conjunto de conceptos,
de variables y de indicadores que establecen relaciones causales y propuestas
La ontologa define la naturaleza de la realidad, la epistemologa define la relacin que existe entre el
saber y el investigador y la metodologa precisa la manera cmo se descubre el conocimiento.
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En Colombia, al igual que en otras partes, tanto la estructuracin de los programas curriculares como
los principales textos de introduccin al estudio de las polticas pblicas usan generalmente tambin esta
perspectiva. Los principales libros de textos empleados en Colombia son: Aguilar Villanueva (1992),
Meny y Thoenig (1992), Vargas Velsquez (1999), Salazar Vargas (1999), Roth Deubel (2002) y Muller
(2002).
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Se puede considerar la evaluacin de las polticas pblicas como una forma particular de anlisis.
FASE II
FASE III
FASE IV
FASE V
Implementacin
Evaluacin
Actividades
Valores, acontecimientos, intereses,
demandas y agenda
pblica.
Actividades
Elaboracin y valoracin de respuestas,
seleccin de criterios.
Actividades
Encontrar una coalicin mayoritaria,
legitimacin.
Actividades
Ejecucin, gestin, efectos
concretos.
Actividades
Reacciones, juicio
sobre los efectos,
medicin, valoracin, propuestas
de reajuste.
Actores
Partidos, movimientos sociales,
gremios, medios,
polticos, administracin pblica,
ONG, etc.
Actores
Parlamentos, gremios, administracin
pblica, organizaciones polticas y
sociales, ONG, etc.
Actores
Parlamentos, presidente, ministro,
gobernador, alcalde, etc.
Actores
Administracin
pblica, ONG,
empresa privada,
etc.
Actores
Medios, expertos,
administracin pblica, responsables
polticos, organizaciones polticas y
sociales, gremios,
afectados, ONG,
etc.
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Para este enfoque, los arreglos institucionales deben generar los costos
de transaccin10 ms bajos posibles, con el fin de evitar la captura de las
polticas por los rent-seekers y garantizar as una mayor eficiencia en el uso
de los recursos, por lo tanto, mejores resultados desde el punto de vista costobeneficio. El enfoque tiene una fuerte dimensin normativa: la mayor eficiencia
en las polticas pblicas se obtiene si se gua o incentiva correctamente, a
travs de instituciones adecuadas, los comportamientos racionales y egostas de
los actores individuales y colectivos. En este inters por redisear instituciones
ms eficientes bajo la ptica de la eleccin racional, el enfoque establece
un puente con la economa constitucional de Buchanan (1986, 1991).
Esta teora es particularmente apreciada en las instituciones multilaterales
de desarrollo como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o el Banco
Mundial para impulsar las reformas al Estado. En efecto, con su nfasis
en las instituciones administrativas y polticas, los estudios realizados en
En artculo de referencia, Hall y Taylor (1996) consideran que existen tres neo institucionalismos:
econmico o de eleccin racional, sociolgico e histrico.
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Los costos de transaccin se definen como los recursos necesarios para medir tanto los atributos fsicos como legales de los bienes que se estn cambiando, los costos de vigilar, patrullar y hacer cumplir
los acuerdos y la incertidumbre que refleja el grado de imperfeccin en la medicin y cumplimiento
de los trminos de intercambio. Incluye tambin los costos de bsqueda de informacin, costos de
arreglos y decisin, costos de accin de vigilancia y polica (North y Coase citado en Kalmanovitz,
2001, p. 37).
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principal se halla en la teora de la eleccin racional. Dicho marco pone en su centro una
arena de accin en la cual se interrelacionan actores individuales y colectivos en
una situacin que corresponde al arreglo institucional especfico operante para la
poltica pblica. En un primer momento, el anlisis de estas interrelaciones, desde la
Andr-Nol
Roth de
Deubel
perspectiva
la eleccin racional, permite explicar las caractersticas de una poltica
pblica (the resulting outcomes). En un segundo momento, trata de entender los factores
que influyen sobre la estructuracin misma de la arena de accin. Para ello, el marco
las informaciones
tcnicas
en los
de poltica.
Esta laborpara
culmin
considera tres tipos
de factores:
las procesos
reglas utilizadas
por los participantes
ordenaren
1993sus
conrelaciones
la publicacin,
en
colaboracin
con
Jenkins-Smith,
de
un
libro
que
(rules-in-use), las caractersticas materiales y fsicas del contexto
pertinente
(estado
del
mundo)
y,
finalmente,
las
particularidades
culturales
propias
de
la
incluye unos estudios empricos basados en dicho marco.
comunidad poltica (attributes of community) (Vase figura 1).
Atributos
particulares de la
comunidad
Arena de
accin
Tipo de
interacciones
Situaciones
de accin
Aplicacin
de criterios
de
evaluacin
Actores
Normas/reglas
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Caractersticas
de la poltica
pblica
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1. Caractersticas
bsicas del
problema
2. Distribucin
de los recursos
naturales
3. Valores socioculturales y
estructura social
4. Reglas
constitucionales
Factores
dinmicos
Grado de
consenso
necesario
para un
cambio
importante
de poltica
Subsistema de poltica
Coalicin A
Coalicin B
Mediadores
de poltica
Creencias y
recursos
Estrategia A
Coerciones y
recursos
de los
actores
del subsistema
1. Cambios en
las condiciones
socioeconmicas
2. Cambios en
opinin pblica
3. Cambio de
coalicin
gubernamental
4. Impactos de
otras polticas
pblicas
Creencias
y recursos
Estrategia B
Fuente: Sabatier, 1999, pp. 121 y 149. Con adaptacin propia. En cursiva se sealan
Fuente:
Sabatier,realizadas
1999, pp.
121 ysobre
149.elCon
adaptacin
las adiciones
en 1998
modelo
inicial. propia. En cursiva se sealan las adiciones
realizadas en 1998 sobre el modelo inicial.
Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 33
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Conclusin
La presentacin de los diferentes marcos y teoras para el anlisis
de las polticas pblicas muestra un progresivo debilitamiento de las tesis
cientficas duras (positivismo) para introducir elementos ms blandos
(post positivismo, teora crtica), hasta llegar prcticamente al abandono
de la perspectiva cientfica (con propsitos de explicaciones abstractas y
generalizables) en el caso del programa maximalista del constructivismo. De
manera que se puede proponer la tesis segn la cual en caso de que exista
una gran incertidumbre, complejidad y polarizacin en un proceso de poltica
pblica, entonces la dimensin retrica y esttica presente en todo discurso
o relato poltico toma una importancia mayor. De all el inters de retomar la
reflexin sobre la retrica considerada como el arte de expresarse y de persuadir
(Cf. Robrieux, 2005, p. 2).
En la medida que se reconoce la dificultad, si no la imposibilidad,
de fundamentar cientficamente todos los aspectos de las polticas pblicas,
resulta indispensable reconocer el carcter retrico que se encuentra inscrito
en una poltica. Es de anotar que, histricamente, la retrica se desarrolla
en el contexto de regmenes polticos que comportan alguna forma de
institucionalidad democrtica y se muere en momentos de regmenes
autoritarios. Y es comprensible: la necesidad de convencer mediante la
palabra a un auditorio para lograr una decisin incita a desarrollar estrategias
de comunicacin para tal efecto.
De modo que la retrica es un arte ntimamente ligado a la democracia.
Nace hacia el siglo V antes de nuestra era en Sicilia y en Grecia con oradores
famosos como Corax y Tisias, y otros, ms conocidos a travs de Platn y
Aristteles, como Protgoras, Gorgias o Trasmaco. Estos fundadores de la
escuela sofista ensearon a sus alumnos el arte de defender sus puntos de vista
y sus intereses para triunfar sobre sus adversarios en los debates polticos. El
debate se concibe entonces como una erstica,13 es decir, como un dilogo
conflictivo. Aristteles considera a la retrica como un til medio argumentativo
13
Del griego eris que significa la lucha, el combate (Cf. Robrieux, 2005, p. 7).
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Referencias bibliogrficas
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pblicas. Bogot: Departamento de Ciencia Poltica, Universidad Nacional
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