Políticas públicas, agricultura no tradicional de exportación y desarrollo rural:

el caso de Guatemala

Octavio Damiani

Washington D.C., octubre de 1999

Este informe fue elaborado como parte de un estudio de casos realizado para el Departamento de
Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo, el que se centró en el análisis del papel del
Estado en el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación. Además del caso de Guatemala, el
estudio incluyó también a Ecuador y a la región de Petrolina-Juazeiro en el Nordeste de Brasil. Los
resultados finales se presentan en Damiani, Octavio (2000). El Estado y la Agricultura no Tradicional de
Exportación en América Latina: Lecciones de Tres Estudios de Caso. Serie de informes técnicos del
Departamento de Desarrollo Sostenible, Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C
I. Introducción

Este informe presenta impresiones basadas en el trabajo de campo que realicé en

Guatemala entre los días 26 de julio y 21 de agosto pasados. El mismo se centró en la agricultura
no tradicional de exportación, incluyendo los cultivos de alto valor: hortalizas, frutas, plantas
ornamentales y cultivos producidos de forma orgánica.1 Esto se motivó en las potenciales
lecciones de la evolución de la agricultura no tradicional de exportación en Guatemala y otros
países latinoamericanos para el diseño de políticas, programas y proyectos dirigidas a promover
el desarrollo rural. Las exportaciones de cultivos no tradicionales surgieron en varios países
latinoamericanos (entre otros en Guatemala, Costa Rica, Honduras, Chile, Brasil) desde finales de
los años 1970s y experimentaron un extraordinario crecimiento durante los 1980s y 1990s. En el
caso de Guatemala, las exportaciones de cultivos no tradicionales se multiplicaron por 25 entre
1975 y 1998, pasando de US$ 9 millones a US$ 224.4 millones.

La literatura que ha analizado el crecimiento de estos cultivos ha destacado la importante

influencia de los cambios en los patrones de consumo en los países industrializados, en los que ha
aumentado en forma espectacular el consumo de frutas y hortalizas frescas. Al mismo tiempo,
esta literatura ha prestado relativamente escasa atención tanto a las políticas que explican el
desarrollo de nuevos cultivos de exportación y a los mecanismos a través de los cuales se produjo
el aprendizaje de productores y exportadores sobre tecnologías y mercados. Esto es sorprendente
si se considera que las exportaciones de productos no tradicionales constituyen un importante
éxito de gran relevancia en términos de introducir nuevos cultivos y tecnologías de producción,
en generar productos de alta calidad y en lograr el acceso a nuevos y exigentes mercados.
Adicionalmente, los gobiernos de varios países latinoamericanos implementaron políticas de
promoción de cultivos no tradicionales de exportación desde mediados de los años 1980s. Estas
políticas se motivaron principalmente en el objetivo de desarrollar nuevas actividades de
exportación para generar divisas y empleo en las áreas rurales. Por lo tanto, resulta importante
comprender el papel de esas políticas en el surgimiento y desarrollo de la agricultura no
tradicional de exportación, del mismo modo que una extensa literatura sobre el desarrollo
industrial que surgió desde finales de los 1980s ha analizado las políticas que condujeron a que
países del sudeste asiático (principalmente Corea del Sur y Taiwan) desarrollaran una industria
competitiva en el mercado internacional.

Adicionalmente, los estudios sobre la agricultura no tradicional se han concentrado en sus

efectos sobre la pobreza rural, analizando especialmente la capacidad de los pequeños
productores en adoptar los cultivos de exportación y la generación de empleo. Estos trabajos han
encontrado evidencias encontradas en los cambios producidos por los cultivos no tradicionales.
Mientras algunos de ellos han encontrado efectos negativos sobre el empleo y han destacado las
dificultades de los pequeños productores en adoptar estos cultivos, otros han encontrado que la
agricultura no tradicional de exportación no solamente generó empleos, sino que influyó en un
mejoramiento en los salarios y en las condiciones de trabajo de los trabajadores asalariados
rurales. Por lo tanto, resulta importante analizar en diferentes circunstancias los factores que
influyen en los efectos de la agricultura no tradicional de exportación sobre los sectores de la

1
La agricultura no tradicional de exportación incluye cultivos cuyo acceso al mercado internacional es reciente,
comprendiendo tanto cultivos nuevos como otros que habían sido cultivados anteriormente para los mercados internos
en los países correspondientes. La demanda de estos cultivos está constituida principalmente por consumidores de
ingresos altos y medio-altos, principalmente en Estados Unidos y países de Europa Occidental pero también de los
países en vías de desarrollo. A diferencia de cultivos de exportación tradicionales como café y azúcar, los cultivos no
tradicionales incluyen principalmente frutas y hortalizas que se caracterizan por su alto valor y por la importancia
decisiva de la calidad para el acceso a los mercados.

1
sociedad rural más desfavorecidos, a fin de comprender entre otros la influencia del contexto
socio-económico, el papel de acciones específicas del sector público y las características
específicas de los cultivos.

Tomando en consideración estos antecedentes, este informe se concentra en las siguientes

interrogantes: a) cuáles fueron las acciones del sector público y privado que determinaron el
desarrollo de cultivos no tradicionales de exportación? b) en qué condiciones y con qué políticas
el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación puede conducir a beneficios para la
población rural de menores ingresos, tanto pequeños productores como trabajadores rurales
asalariados? Estas preguntas se han analizado para el caso específico de Guatemala. En el curso
del trabajo, se realizan comparaciones con el caso de Petrolina-Juazeiro en el Nordeste brasileño
en cuestiones como las políticas implementadas por el sector público y las acciones que los
productores y el sector público tomaron para resolver diversos tipos de problemas.

La economía rural en Guatemala cambió en forma sustantiva desde finales de los años
1970s, con el surgimiento y extraordinario crecimiento de cultivos no tradicionales de
exportación, entre los que se destacan las frutas, hortalizas, plantas ornamentales y cultivos
orgánicos. Las exportaciones de estos productos alcanzaban solamente a US$ 9 millones en
1975, lo que representaba el 1.4% del total de exportaciones y el 2% de las agrícolas. En ese
momento, las exportaciones agrícolas de Guatemala comprendían un reducido número de
productos considerados “tradicionales”, principalmente café, banano, azúcar, algodón y carne.
Las exportaciones de estos productos alcanzaron a US$ 406 millones en 1975, lo que
representaba el 92% de las exportaciones agrícolas (US$ 440 millones) y el 62.4% de las
exportaciones totales del país (US$ 651 millones). En 1998, las exportaciones agrícolas no
tradicionales habían alcanzado a US$ 224.4 millones, lo que representaba el 8.7% de las
exportaciones totales (Banco de Guatemala, 1999). Dentro de aquellas, las exportaciones de
productos agrícolas de alto valor (frutas, hortalizas y plantas ornamentales) alcanzaron a US$
167.1 millones, lo que representó el 74.5% de las exportaciones agrícolas no tradicionales y el
6.5% de las exportaciones totales (ver cuadro No. 1). Las exportaciones de hortalizas alcanzaron
a US$ 64.4 millones, de las cuales US$ 43.9 millones (67%) correspondieron a productos frescos,
principalmente brocoli (US$ 11.8 millones), arveja china (US$ 8.4 millones) y coliflor (US$ 6.3
millones), mientras US$ 20.5 millones (32%) fueron congeladas. Mientras tanto, las
exportaciones de frutas alcanzaron a 59.4 millones, entre las que se destacaron el melón (US$
30.5 millones), las berries—mora y frambuesa—(US$ 3.8 millones) y el mango (US$ 3.9
millones). Por último, los cultivos orgánicos—producidos con una tecnología basada en la
sustitución del uso de productos químicos (fertilizantes, pesticidas y herbicidas) por productos
naturales y por técnicas de manejo—también se ha convertido en una de las importantes
producciones no tradicionales en Guatemala. Entre ellos se destacan principalmente el café,
siendo incipientes el banano y las hortalizas. Por último, la producción total de café orgánico, la
cual comenzó a inicios de los años 1990s, alcanzó en 1998 una producción estimada de 80,000
quintales (3,560 toneladas), lo que representó el 1.8% de la producción nacional de 4.5 millones
de quintales (200 mil toneladas).

Cuadro No. 1. Exportaciones de principales cultivos tradicionales y no tradicionales en 1997/1998

2
 Total exportaciones US$ 2,562 millones

Exportaciones tradicionales US$ 1, 535 millones

Exportaciones no tradicionales US$ 646.2 millones

Agrícolas US$ 224.4 millones

Principales productos agrícolas tradicionales

Café US$ 580.8 millones

Azúcar US$ 314.4 millones
Banano US$ 177 millones
Cardamomo US$ 36.6 millones

Principales exportaciones agrícolas no tradicionales

Hortalizas frescas y congeladas US$ 64.4 millones

Hortalizas frescas US$ 43.9 millones
Brocoli US$ 11.8 millones
Arveja china US$ 8.4 millones
Coliflor US$ 6.3 millones
Otras hortalizas de vaina US$ 1.5 millones
Otras hortalizas 15.9 millones
Hortalizas congeladas US$ 20.5 millones

Frutas frescas y preparados US$ 59.4 millones

Melón US$ 30.5 milloness
Mango US$ 3.9 millones
Berries US$ 3.8 millones
Sandías US$ 1.6 millones

Flores, plantas y follajes US$ 43.3 millones

Otros cultivos no tradicionales

Hule US$ 38.3 millones

Ajonjolí US$ 18.6 millones
Tabaco US$ 26.8 millones
Caucho natural US$ 24.5 millones

Fuente: Elaborado en base a datos del Banco de Guatemala

Si bien no existen estadísticas oficiales sobre la distribución por tamaño de las áreas
cultivadas con cultivos no tradicionales, la información proporcionada por organizaciones de
productores e informantes calificados permiten afirmar que mientras pequeños productores son
los responsables por una alta proporción de la superficie con hortalizas, medianos y grandes
productores constituyen los principales productores en frutas y medianos productores en plantas
ornamentales.

3
 En el transcurso del trabajo de campo, he entrevistado a productores dedicados a cultivos
no tradicionales, incluyendo a pequeños productores, cooperativas y empresas en el altiplano
occidental (principalmente en los departamentos de Sacatepequez y Chimaltenango) dedicados a
la producción de hortalizas (arveja china, brócoli, repollo y coliflor); productores grandes de
melón localizados en la región oriente (departamentos de Zacapa, Chiquimula y El Progreso);
productores de mango localizados principalmente en la franja costera sur del Océano Pacífico
(departamentos de Retalhuleu, Suchitepéquez, Santa Rosa y Escuintla) y del oriente (Zacapa);
productores de berries localizados en el altiplano occidental (departamentos de Guatemala,
Sacatepequez y Chimaltenango); y productores de plantas ornamentales localizados en el
altiplano occidental. Además, he realizado entrevistas con técnicos de instituciones del sector
público que apoyan al sector agrícola y rural y con técnicos y líderesa de organizaciones de
productores.

El informe se organiza en cinco secciones. Después de esta introducción, la sección II

presenta una descripción de la evolución de la agricultura no tradicional en Guatemala; la
sección III se concentra en las políticas y otras acciones del sector público vinculadas a la
agricultura no tradicional; la sección IV analiza acciones de organizaciones de exportadores y sus
relaciones con el sector público; la sección V trata los efectos de la agricultura no tradicional
sobre el empleo, mientras la sección VI presenta algunas conclusiones y lecciones preliminares.

II. Una breve descripción del desarrollo de la agricultura no tradicional en Guatemala

Guatemala constituye uno de los países con mayores índices de pobreza en América
Latina. El 75% de la población (10 millones de habitantes) se encontraba debajo de la línea de
pobreza en 1995, mientras el 58% se encontraba en situación de pobreza extrema.2 La pobreza se
concentra principalmente en las áreas rurales, donde vive cerca del 55% de la población y
aproximadamente el 85% se encuentra por debajo de la línea de pobreza. Además, la pobreza
afecta muy especialmente a la región del Altiplano Occidental, en la que se concentra la
población indígena. Se ha estimado que más del 90% de la población indígena vivía con un
ingreso inferior a la línea de pobreza en 1995, comparado con un 60% en la población no
indígena (Banco Mundial, 1995).

La pobreza rural en Guatemala se vincula fuertemente a una desigual distribución de la

tierra. De acuerdo con el último Censo Agropecuario realizado en 1979, el 2.5% de las fincas
mayores posee el 65% de las tierras, mientras que el 16% de las tierras es cultivado por el 88% de
las fincas más pequeñas (con un tamaño medio de 1.5 hectáreas). Esta desigual distribución de la
tierra explicaba una fuerte dualidad productiva. Los pequeños productores, esparcidos por todo el
país pero muy especialmente en el altiplano occidental y las tierras bajas del norte (especialmente
su parte sur, Alta y Baja Verapaz), se habían dedicado tradicionalmente a cultivos de subsistencia
(maíz y frijol). Adicionalmente, el altiplano occidental constituía precisamente la región más
castigada por el conflicto armado que afectaba a Guatemala desde hacía varias décadas. Mientras
tanto, los productores medianos y grandes localizados principalmente en áreas de mejor calidad
de los recursos naturales en el altiplano occidental y en las planicies costeras del Pacífico y el
Caribe se dedicaban principalmente a cultivos tradicionales de exportación (café, azúcar,
banano).
2
Ver Banco Mundial (1995). La línea de pobreza se definió en ese informe como el ingreso necesario para adquirir
una canasta básica de bienes y servicios. La línea de pobreza extrema se definió como la cantidad necesaria para
comprar una canasta básica de alimentos. De acuerdo con lo expresado en el propio informe, las cifras de pobreza
manejadas en el mismo podrían estar algo sobre-estimadas debido a que no se consideró la producción de alimentos
destinada al autoconsumo. Informes del BID manejan valores de 55% de pobreza.

4
 Como se mencionó anteriormente, la economía rural en Guatemala cambió en forma
sustantiva desde finales de los años 1970s, con el surgimiento y extraordinario crecimiento en la
superficie con cultivos no tradicionales de exportación y las exportaciones de los mismos,
destacándose las frutas, hortalizas, plantas ornamentales y cultivos orgánicos.3 Hasta mediados
de los años 1970s, la producción de frutas y hortalizas se destinaba al abastecimiento del
mercado interno y ocupaba áreas poco significativas, por lo que no figuraba entre las categorías
específicas de las estadísticas oficiales de producción agropecuaria. En el período 1996/1998, la
superficie media anual con las principales hortalizas de exportación (brócoli, arveja china,
coliflor, repollo, col de bruselas y ejote francés) había alcanzado a más de 16,000 manzanas,
mientras la ocupada con las principales frutas (melón, mango, mora y frambuesa) superaba las
17,000 manzanas. Entre 1987—primer año en el que se cuenta con estadísticas oficiales sobre la
superficie con cultivos no tradicionales—y 1998, la superficie con hortalizas creció en forma
significativa, multiplicándose por tres en coliflor y por dos en col de bruselas y creciendo 37.8%
en arveja china, 27.8% en repollo y 27% en brócoli (ver cuadro 2). Mientras tanto, la superficie
cultivada se multiplicó ocho en mango y por tres en melón, y surgieron nuevos cultivos como
frambuesa y mora. Por último, la producción de café orgánico ocupó a unas 4,000 hectáreas en
1998, involucrando a alrededor de 5,000 productores, de los cuales unos 3,500 fueron pequeños y
medianos productores generalmente asociados a cooperativas. Parte de los cultivos no
tradicionales, en particular el mango, ocuparon tierras dedicadas anteriormente a la ganadería.
Mientras tanto, las hortalizas han sido cultivadas por pequeños agricultores que sustituyeron parte
de sus áreas dedicadas a cultivos de subsistencia (maíz y frijol), y el café orgánico incluyó
superficies del mismo cultivo realizadas anteriormente con la tecnología convencional.

Si bien no existen estadísticas oficiales sobre la distribución por tamaño de las áreas
cultivadas con cultivos no tradicionales, la información proporcionada por organizaciones de
productores e informantes calificados permite afirmar que pequeños productores son los
responsables por una alta proporción de la superficie con hortalizas. Mientras tanto, medianos y
grandes productores constituyen los principales productores en frutas, y medianos productores los
de plantas ornamentales y café orgánico. En el caso del mango, es posible estimar que medianos
y grandes productores, los que cultivan entre 200 y 500 hectáreas del cultivo, constituyen
alrededor del 18% de un total de alrededor de 160 fincas productoras, ocupando cerca del 95% de
la superficie cultivada. Mientras tanto, pequeños productores que se dedican también a cultivos
anuales como maíz y frijol y plantan entre 1 y 2 hectáreas de mango constituyen el 82% de los
productores y cultivan el 5% de la superficie del cultivo. En el caso de melón, la producción se
encuentra concentrada en un reducido número (alrededor de 12) grandes productores. En el caso
de las berries, si bien existen unos 425 productores con un promedio de 2 hectáreas por
productor, las exportaciones se concentran en un grupo de algo menos de 30 productores, los que
cuentan no solamente con superficies superiores (generalmente entre 4 y 6 hectáreas), sino que
poseen plantas empacadoras, compran producción de otros productores menores y manejan una
tecnología de producción y empaque acorde con las normas requeridas por los principales
mercados externos, principalmente los Estados Unidos.

El crecimiento de la agricultura no tradicional de exportación en Guatemala se explica en

parte por la creciente demanda de estos productos en países industrializados, así como a las
ventajas competitivas de ese país derivadas de sus características climáticas y de suelos y su
localización. Guatemala presenta una variedad de climas y suelos que le permite a sus
productores realizar cultivos de clima tropical y templado en contraestación para el
3
Por estudios sobre el desarrollo reciente de la agricultura no tradicional de exportación en Guatemala, ver entre otros a
Carletto et al (1999), Samayoa Urrea (1990) and Von Braun (1989)

5
abastecimiento de Estados Unidos y países europeos. Además, el país posee una localización
más cercana al mercado norteamericano—el que se convirtió en el principal destino de los
cultivos no tradicionales de exportación—que otros países competidores en América del Sur y
Africa.

Cuadro No. 2. Evolución de la superficie cultivada con principales cultivos en Guatemala

(promedios anuales en miles de manzanas)

1987/89 1990/92 1993/95 1996/98 1987-98

(Tasa crecim)
Cultivos tradicionales

Café 365.9 78.3 375.0 383.8 4.9%

Caña de azúcar 124.0 171.6 189.2 240.5 93.9%
Algodón 53.0 56.8 22.2 3.6 -93.2
Banano 11.2 12.8 16.0 20.5 83.0
Cardamomo 61.6 62.5 67.9 69.8 13.3

Maíz 993.3 906.4 968.2 815.1 -17.9

Frijol 231.4 176.8 188.5 175.6 -24.1

Cultivos no tradicionales

Brócoli 3.7 4.1 4.3 4.7 27.0

Arveja china 3.7 3.7 4.2 5.1 37.8
Coliflor -- 0.5 0.7 1.5 200.0
Repollo 3.6 4.0 4.2 4.6 27.8
Col de Bruselas -- 0.1 0.1 0.2 100.0
Ejote francés -- 0.8 0.9 1.2 50.0

Frambuesa -- 0.4 0.4 0.5 25.0

Fresa -- 0.4 0.5 0.5 25.0
Mora -- 1.0 1.0 1.1 10.0

Melón 2.3 3.9 4.6 6.2 170.0

Mango -- 8.7 9.1 9.6 10.3
Plantas ornamentales 1.5

Hule 23.3 24.0 30.0 43.3 85.8

Ajonjolí 46.2 45.0 55.3 70.4 52.4

Fuente: Elaborado en base a información del Banco de Guatemala

A pesar de las ventajas competitivas originadas en sus características climáticas, las

mismas no explican por sí solas el desarrollo de la agricultura tradicional en Guatemala, a pesar
de ser de gran importancia. La próxima sección analiza la influencia en el desarrollo de la
agricultura no tradicional de exportación de diversas acciones del sector público, incluyendo las
políticas macroeconómicas, la implementación de incentivos fiscales, las inversiones en bienes
públicos (infraestructura e investigación agrícola), las políticas de liberalización comercial y el

6
crédito. La información presentada muestra que el Estado desempeñó un rol menos activo en
Guatemala que en Petrolina-Juazeiro en el surgimiento de la agricultura no tradicional de
exportación.

III. Políticas del sector público

Los estudios realizados bajo diferentes enfoques teóricos sobre el crecimiento de la

agricultura no tradicional en países latinoamericanos han enfatizado que los países y regiones en
los que se han desarrollado estos cultivos se caracterizan por contar con ventajas comparativas
basadas en las características de los recursos naturales. Adicionalmente, varios autores destacan
la importancia de apoyos específicos del sector público, entre los que se destacan: a) proveer un
marco de políticas económicas favorable—baja inflación, tasas de cambio adecuadas, reducción
de barreras arancelarias y no arancelarias al comercio internacional; y b) invertir en bienes
públicos, especialmente infraestructura (carreteras, electrificación rural) e investigación agrícola.

Esta sección muestra que un ambiente macroeconómico favorable, la apertura del

mercado norteamericano e inversiones en infraestructura (principalmente energía eléctrica,
carreteras y puertos) favorecieron el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación en
Guatemala. La apertura del mercado norteamericano fue un factor mucho más importante en
Guatemala que en Petrolina-Juazeiro, donde los productores contaban con un mercado interno
brasileño de mucho mayor tamaño e ingreso que sus pares de Guatemala. Mientras tanto, las
inversiones en bienes públicos fueron—por razones que se explicarán en las siguientes secciones
—más determinantes en el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación en Petrolina-
Juazeiro que en Guatemala. Por último, mientras el desarrollo de la agricultura no tradicional en
Guatemala se vio favorecida por un ambiente macroeconómico estable, la misma enfrentó en
Petrolina-Juazeiro un contexto económico caracterizado durante los años 1970s y 1980s por la
alta inflación y el fracaso de varios planes de estabilización. Esto sugiere que un ambiente
macroeconómicas favorable no resultó una condición única ni imprescindible para el surgimiento
y desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación.

A. El contexto macroeconómico

Al contrario de lo que ocurrió en Petrolina-Juazeiro, donde los cultivos de exportación

surgieron a mediados de los años 1980s en un contexto de alta inflación, el crecimiento inicial de
la agricultura no tradicional de exportación en Guatemala coincidió con un contexto
macreconómico caracterizado por la baja inflación y tasas de crecimiento positivas. En efecto, la
inflación media en Guatemala durante los años 1970s alcanzó a 7.5%, con un máximo de 13.8%
en 1979. En ese período, el Producto Bruto Interno (PBI) creció a una media anual de 5.2%,
alcanzando un máximo de 7.8% en 1977 y un mínimo de 1.9% en 1975. Estas condiciones
favorecieron el crecimiento de los sectores no tradicionales en general. Sin embargo, al mismo
tiempo, el valor de la moneda nacional (el Quetzal) se encontraba en ese período fuertemente
sobrevalorado debido a que la política cambiaria desde la década de los 1950s se había
caracterizado por mantener un tipo de cambio fijo con paridad de la moneda nacional al dólar.
Esta política fue modificada en 1985, estableciéndose un sistema de tipo de cambios diferenciales
y restricciones a las divisas. Si bien esto provocó un mejoramiento sustantivo de la
competitividad de las exportaciones tanto de productos tradicionales como no tradicionales, ello
ocurrió una vez que las exportaciones de hortalizas y de algunas frutas (específicamente el melón)
ya habían adquirido un desarrollo considerable.

7
Cuadro 3. Indicadores de la evolución de la economía en Guatemala (1970-1998)

AÑO TASA DE CRECIMIENTO TASA TASA

PBI REAL DE INFLACION DE CAMBIO 1/
1970 5.7 2.40 1.00
1971 5.6 -0.50 1.00
1972 7.3 0.50 1.00
1974 6.4 15.90 1.00
1975 1.9 13.10 1.00
1976 7.4 13.58 1.00
1977 7.8 7.45 1.00
1978 5.0 9.10 . 1.00
1979 4.7 13.77 1.00
1980 3.8 9.08 1.00
1981 0.7 8.64 1.00
1982 -3.5 -1.96 1.00
1983 -2.6 8.42 1.00
1984 0.5 5.18 1.00
1985 -0.6 31.46 2.67
1986 0.1 25.67 2.60
1987 3.5 10.05 2.52
1988 3.9 10.97 2.70
1989 3.9 17.94 3.41
1990 3.1 60.64 4.92
1991 3.7 9.17 5.03
1992 4.8 13.73 5.31
1993 3.9 11.64 5.76
1994 4.0 11.59 5.63
1995 4.9 8.61 6.03
1996 3.1 10.85 5.99
1997 4.3 7.13 6.17
1998 4.9 7.48 6.84

1/Tipo de cambio promedio de compra del sistema bancario a diciembre de cada año
FUENTE: Departamento de Estudios Económicos, Banco de Guatemala

B. Incentivos fiscales

Gobiernos de países latinoamericanos han considerado a las políticas de incentivos

fiscales como una de las claves para el desarrollo industrial y especialmente atraer inversiones de
empresas extranjeras. En algunos países (por ej. Brasil), la ejecución de estas políticas ha
generado una gran competencia entre diferentes estados dentro del mismo país por atraer
empresas extranjeras a través de exoneraciones diversas, lo que ha derivado en las denominadas
“guerras fiscales”. De este modo, una de las interpretaciones posibles para el surgimiento y
desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación en Guatemala y otros países se relaciona
con la implementación de incentivos fiscales a esos productos.

8
 Efectivamente, la agricultura no tradicional de exportación en Guatemala se vió
favorecida por incentivos fiscales dirigidos a promoverla.4 Estas políticas tuvieron su origen en la
crisis del petróleo que ocurrió a inicios de los años 1970s, la que produjo abultados déficits en las
balanzas comerciales de Guatemala y otros países latinoamericanos importadores de petróleo (por
ej. Chile, Argentina, Costa Rica y Uruguay). Además, los diversos productos considerados
“tradicionales” en Guatemala (café, azúcar, banano y carne) habían sufrido períodos de
significativas caídas en los precios internacionales, así como estancamiento en algunos casos en
los valores exportados. Adicionalmente, estas políticas fueron implementadas como resultado de
negociaciones con la recientemente creada la Asociación Gremial de Exportadores de Productos
No Tradicionales (Agexpront). En el caso brasileño, las políticas que afectaron el desarrollo de
Petrolina-Juazeiro incluyeron incentivos fiscales y líneas de crédito con tasas preferenciales para
inversiones en diferentes sectores localizadas en la región nordeste. En Guatemala, los incentivos
fiscales estuvieron dirigidos específicamente a sectores de exportación no tradicionales. Estos
consistieron en los siguientes mecanismos:

1) Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila, aprobada por el

decreto 29-89. Esta ley tuvo como objetivo incentivar las exportaciones fuera del área
centroamericana, estableciendo diversos beneficios, incluyendo la exoneración del pago
del impuesto a la renta, la devolución de impuestos pagados por materia prima vendida a
empresas que producen para exportación y la importación libre de aranceles de bienes
que posteriormente sean re-exportados como parte de productos de exportación. Por
ejemplo, productores podrían importar cajas para empacar frutas libres de impuestos en
caso que exportaran su producción fuera del área centroamericana.

2) Certificados de Abono Tributario (CAT), aprobados por el Decreto 22-84 de marzo de

1984. Los CATs constituyen incentivos fiscales a la exportación de productos no
tradicionales dirigidos a mercados fuera del Mercado Común Centroamericano, los que
se aplicaban en un valor de 10% para exportaciones ya establecidas y de 15% para
nuevos productos. Eventualmente, el Gobierno dejó en suspenso el sistema en 1986, por
lo que en la práctica no funcionó.

Estos incentivos resultaron importantes en la promoción de la agricultura no tradicional

de exportación tanto en Guatemala como en Brasil. Los mismos estimularon el procesamiento de
la producción, disminuyendo los costos a través, por ejemplo, de la exoneración de impuestos a
materiales empleados en el empaque. No obstante, los incentivos fiscales favorecieron
fundamentalmente a los sectores no agrícolas—en especial la vestimenta—en los cuales los
costos de estos insumos representaban una proporción significativamente mayor en los costos de
producción. Así, los mismos no explican por sí solos el surgimiento de la agricultura tradicional
de exportación. En el caso de Petrolina-Juazeiro, los incentivos fiscales y crediticios en el
nordeste brasileño no fueron dirigidos al sector exportador, sino a las inversiones en la región
nordeste en general. Además, y en el caso de Guatemala, varios de los productos no tradicionales
de exportación, como las hortalizas y el melón, ya habían surgido como fuertes exportadores aun
antes de la implementación de incentivos fiscales. Adicionalmente, los incentivos estuvieron
presentes en regiones y productos que no lograron las condiciones de calidad y precios para
competir en el mercado internacional, tanto en el caso de Guatemala como en el de Brasil.

La próxima sección trata las inversiones en bienes públicos, principalmente

infraestructura, que fueron realizados en ambos casos, analizando su influencia en el surgimiento
de los cultivos no tradicionales de exportación.

4
Entre otros, véase a Samayoa Urrea (1990)

9
C. Inversiones en infraestructura e investigación agrícola

Diversas estudios sobre el desarrollo industrial han destacado el carácter dinámico de las
ventajas comparativas y la posibilidad de que intervenciones del sector público, mejoren las
ventajas competitivas de distintas actividades. Estos trabajos han destacado el importante papel
del Estado en proveer bienes públicos, especialmente infraestructura (carreteras, energía eléctrica,
puertos) e investigación. En el caso de Petrolina-Juazeiro, las inversiones en infraestructura y la
investigación sobre las posibilidades de producción de diferentes cultivos realizadas por
instituciones del gobierno federal resultaron claves en crear condiciones mínimas para atraer
empresas que introdujeron nuevos cultivos y proporcionaron know-how en materia de
comercialización en mercados externos. Esta sección muestra que si bien las inversiones en
infraestructura resultaron importantes para el desarrollo de la agricultura no tradicional en
Guatemala, éstas fueron mucho menores y cumplieron un papel menos central que en Petrolina-
Juazeiro. Mientras tanto, la investigación realizada en Guatemala sobre la identificación de
nuevos cultivos de exportación que pudieran ser producidos en las condiciones del país y que
contaran con una demanda externa creciente sólo resultó importante recientemente, llevando al
surgimiento de nuevos productos de exportación durante los años 1990s, como berries y
variedades de hortalizas.

Hasta comienzos de los años 1980s, las inversiones en infraestructura habían estado
dirigidas a apoyar a los sectores tradicionales. Guatemala había implementado (al igual que la
mayoría de los países latinoamericanos) un modelo de desarrollo basado en la industrialización
sustitutiva de importaciones sustentado en parte por exportaciones agrícolas de productos
tradicionales (azúcar, café, banano, algodón y carne). Esto había determinado un crecimiento
importante del PBI y había permitido el mantenimiento de una política económica que aseguraba
la estabilidad, incluído un tipo de cambio fijo con paridad de la moneda nacional y el dólar
norteamericano. Los sectores de producción agrícola e industrial tradicionales poseían un peso
determinante en el diseño de las políticas gubernamentales. Así, la promoción de exportaciones
no tradicionales se había limitado a la creación de una organización especializada, el Centro
Nacional de Promoción de las Exportaciones (GUATEXPRO) en 1971. Sin embargo, el Estado
no implementó políticas específicas dirigidas a desarrollar cultivos no tradicionales.
GUATEXPRO se concentró en la recolección de información de mercado, el envío de misiones
comerciales y la participación en ferias comerciales en otros países a efectos de promover
contactos entre exportadores y potenciales compradores. Adicionalmente, el Estado realizó
inversiones en infraestructura portuaria (Puerto Quetzal y Puerto Barrios) y en carreteras
(principalmente la carretera Panamericana) en atención a los cultivos tradicionales de
exportación.

Al mismo tiempo, industrias locales no tradicionales (por ej. vidrio y textiles) y

productores de cultivos no tradicionales (hortalizas) habían comenzado sus ventas a otros países
centroamericanos. En la agricultura se destacaba la producción de hortalizas que se dirigía a El
Salvador y Honduras, aprovechando las ventajas climáticas y de suelos en relación a esos países y
la localización cercana a los mismos. Estos cultivos eran producidos por campesinos localizados
principalmente en departamentos del Altiplano Occidental cercanos a la ciudad de Guatemala
(Sacatepeque, Chimaltenango y Quetzaltenango). Los mismos se destinaron inicialmente para el
mercado interno y posteriormente se comenzaron a vender en parte a países vecinos a finales de
los años 1960s, principalmente a El Salvador—país con escasos recursos naturales y una
importante población—aprovechando la construcción de carreteras que comunicaron Guatemala
con ese país.

10
 A pesar de la importancia de estas ventas al exterior en la generación de ingresos para los
pequeños productores involucrados, las mismas no requerieron producir con calidad superior.
Además, tampoco impusieron mayores demandas en organización y comercialización, dado que
los productores vendían su producción a intermediarios salvadoreños y guatemaltecos que
compraban la producción directamente en sus fincas. En ese contexto, la expansión de la
superficie con hortalizas para el abastecimiento de los países vecinos resultó equivalente a una
ampliación del mercado interno.

A inicios de los años 1970s, aprovechando estas experiencias y la buena infraestructura

de caminos y puertos que había sido construída por el Estado para atender a la agricultura
tradicional, se instaló en Sacatepequez la compañía multinacional ALCOSA.5 Ello no requirió de
beneficios especiales ni de inversiones fuertes en infraestructura como ocurrieron en el caso de
Petrolina-Juazeiro. Esto se explica porque Petrolina-Juazeiro contaba en las etapas iniciales de
desarrollo de su agricultura no tradicional con menores ventajas competitivas, por lo que el
Estado debió desempeñar un rol más importante para crearlas y así crear las condiciones para
atraer empresas interesadas en invertir en esa región. Así fue que la CHESF y la CVSF
(posteriormente transformada en SUVALE y en la CODEVASF) realizaron fuertes inversiones en
energía eléctrica y electrificación rural, construcción de carreteras e investigación agrícola.

A diferencia de Petrolina-Juazeiro, las condiciones de clima y suelos en Guatemala eran

similares a las de otros países en los que ya se sembraban cultivos de invierno. Además,
pequeños productores en Guatemala producían cultivos hortíicolas para abastecer el mercado
interno y de los países vecinos. Por último, las tierras en las que se localizó inicialmente la
producción hortícola contaban con buenas condiciones de infraestructura que había sido
construída para atender a la agricultura tradicional, dado que se encontraban localizadas cerca de
la capital, contando con energía eléctrica y buenas vías de comunicación.

Mientras tanto, como fue dicho anteriormente, la investigación desempeñó un rol muy
importante en el surgimiento de nuevos productos durante los años 1990s. En el caso de
Petrolina-Juazeiro, instituciones del sector público—principalmente el Instituto de Investigación
Agropecuaria de Pernambuco (IPA) y la propia SUVALE—cumplieron un papel activo en
realizar investigaciones durante las décadas de los 1960s y 1970s sobre las posibilidades de
realizar nuevos cultivos. Debido a los pocos conocimientos existentes sobre las posibilidades
productivas en las condiciones del semiárido del Nordeste brasileño, los resultados de estas
investigaciones permitieron atraer empresas a Petrolina-Juazeiro que de otra forma no se hubieran
establecido en esa región, disminuyendo los riesgos de iniciar sus actividades en esa nueva
región.

A diferencia de Petrolina-Juazeiro, el surgimiento de los cultivos no tradicionales de

exportación en Guatemala se caracterizó por una presencia de instituciones de investigación
agropecuaria significativamente menor. Durante los años 1970s y 1980s, el sistema de
investigación agropecuaria del Estado en Guatemala era muy débil. Así, las hortalizas y frutas
para exportación cultivadas en ese período fueron introducidas por los propios pequeños
productores y empresas privadas, los que asumieron la iniciativa (y los riesgos) de sembrar estos
cultivos. De acuerdo a las entrevistas realizadas con empresarios, éstos se basaron en algunos
casos (mango y melón) en la experiencia de México, donde estos cultivos de exportación ya se
habían iniciado con anterioridad, mientras en las hortalizas resultó importante el ejemplo de los

5
Véase a Kusterer et al (1986) por un estudio de caso detallado de ALCOSA.

11
propios pequeños productores, los que sembraban estos cultivos desde hacía varias décadas y ya
realizaban ventas a los países vecinos.

A pesar de la menor importancia de la investigación agropecuaria en el caso de

Guatemala, ésta tuvo un papel decisivo en nuevos cultivos que surgieron durante los años 1990s.
Como se explicará en mayor detalle en la próxima sección, el Gobierno norteamericano promovió
fuertemente la apertura del mercado norteamericano para la entrada de productos no tradicionales
provenientes de países centroamericanos a mediados de los años 1980s como parte de la
Iniciativa de la Cuenca del Caribe (CBI). A su vez, la CBI previó la implementación de
proyectos para identificar nuevos productos y promover su desarrollo para el ingreso en el
mercado norteamericano. En el marco de estas iniciativas, la Agencia Internacional para el
Desarrollo (AID) financió dos proyectos entre 1985 y 1994: a) el Proyecto de Apoyo a las
Exportaciones Agrícolas No Tradicionales, conocido como PROEXAG, implementado entre
1985 y 1990, por un valor de US$ 9 millones; y b) el Proyecto de Apoyo a la Tecnología de la
Industria de Exportación, conocido como EXITOS, implementado entre 1991 y 1995, por un
valor de US$ 7.65 millones.6 Ambos proyectos fueron implementados por Chemonics
International Inc. y tuvieron como contraparte nacional a Agexpront. Estos proyectos tuvieron el
objetivo de promover el crecimiento de los volumenes y valores de las exportaciones agrícolas no
tradicionales a través de la investigación sobre nuevos productos y de tecnologías que resolvieran
algunos de los principales problemas de la producción, y también incluyeron otras acciones. 7
Estas actividades de investigación tuvieron gran importancia debido a que se centraron en el
análisis de las posibilidades de realizar diversos cultivos en Guatemala de acuerdo con la
demanda de mercados internacionales y las características del clima y los recursos naturales para
producirlos con la calidad y las épocas del año adecuadas. Ello llevó a la identificación y
posterior surgimiento de nuevos productos en los años 1990s, entre los que se cuentan las berries
y diversas hortalizas.

E. La eliminación de barreras comerciales

De acuerdo con analistas de diferentes perspectivas, las exportaciones de productos

agrícolas no tradicionales (principalmente frutas y hortalizas frescas) surge a partir del
crecimiento de la demanda de estos productos por parte de consumidores en los países
industrializados, y la correspondiente respuesta por parte de productores en países y regiones con
ventajas comparativas—principalmente en cuanto a las características de los recursos naturales y
el costo de la mano de obra—para competir exitosamente en la producción de estos productos.
Como consecuencia, cualquier medida que lleve a la disminución de las barreras al comercio
internacional constituiría un factor importante que favorece a los cultivos no tradicionales.

En el caso de Guatemala, el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación

estuvo estrechamente ligada a la apertura del mercado norteamericano desde comienzos de los
años 1980s. Una alta proporción de la producción en los cultivos no tradicionales (más del 90%
en frutas como mango y melón y en hortalizas como brócoli y arveja china) se destina a la
exportación. A su vez, entre el 80% y 90% de estas exportaciones se destina a los Estados
Unidos. Los productos no tradicionales provenientes de Guatemala (así como del resto de los

6
Informaciones proporcionadas por la oficina de AID en Guatemala.
7
Fueron también incluidas acciones de fortalecimiento de organizaciones del sector privado vinculadas a la promoción
del comercio y la inversión en el sector de exportaciones no tradicionales; la fijación de estándares de calidad y la
implementación de programas de control de la calidad, de enfermedades y plagas y de presencia de residuos de
pesticidas que comprometían el acceso a mercados internacionales; y el incremento de las inversiones en
infraestructura, sistemas y redes de información de mercados y de diseminación de tecnologías.

12
países centroamericanos) ingresan al mercado norteamericano libres del pago de aranceles desde
1983. Esto se debe a políticas específicas que el gobierno norteamericano implementó a inicios
de los 1980s motivadas por los procesos políticos que se vivían en Centroamérica como
consecuencia de la Revolución Sandinista en Nicaragua y la presencia de conflictos armados al
interior de varios países centroamericanos. Estas políticas se nuclean en la “Iniciativa de la
Cuenca del Caribe” (CBI) implementada a partir de 1982. La CBI constituye un programa de
excepción y reducción arancelaria para todos los países centroamericanos y del Caribe con
excepción de Cuba. Este programa cubre un mayor número de productos que el Sistema
Generalizado de Preferencias (SGP), el que contiene excepción de aranceles a 4,450 productos de
países en desarrollo implementado por Estados Unidos y otros 19 países industrializados desde
1976. Al mismo tiempo, caídas en los precios internacionales de los principales productos de
exportación tradicionales (especialmente café y azúcar) condujeron a que las iniciativas de
apertura comercial se centraran en el desarrollo de nuevos productos y no en los productos de
exportación tradicionales. Además, se pretendía que estos nuevos sectores no solamente
generaran rápidamente una producción exportable, sino que crearan empleo y promovieran un
crecimiento con impactos positivos sobre los grupos de población de menores ingresos. Por
último, existía el interés por parte de los programas de ayuda norteamericanos de apoyar sectores
alternativos a las élites vinculadas a los productos tradicionales, las que dominaban el panorama
político en la gran mayoría de los países centroamericanos.

Al igual que en Petrolina-Juazeiro, los productores entrevistados afirmaron que estas

medidas fueron muy positivas en el desarrollo de su producción, permitiéndoles reducir sus
costos de producción. El acceso al mercado norteamericano tuvo una importancia central en el
crecimiento de los cultivos no tradicionales de exportación en Guatemala. Sin embargo, la
importancia del mercado norteamericano no radicó en la propia apertura del mismo, sino en la
necesidad que esta apertura impuso de resolver problemas relacionados con el logro de la calidad
mínima necesaria para ingresar en ese exigente mercado y de evitar la presencia de enfermedades
y plagas que comprometerían el ingreso al mismo, ocasionando al mismo tiempo grandes
pérdidas a productores y exportadores. La próxima sección muestra que la apertura del mercado
norteamericano motivó la implementación de acciones por parte de asociaciones de productores,
muchas veces conjuntamente con instituciones del sector público, dirigidas a resolver estos
problemas, incluyendo programas de combate a plagas y enfermedades en cultivos y para la
fijación y control de estándares mínimos de calidad. Estas acciones fueron promovidas y
apoyadas finacieramente por la propia AID al mismo tiempo que se implementó la CBI.

E. Crédito

La disponibilidad de crédito para inversiones y capital de trabajo es considerada de gran

importancia para viabilizar cambios en la producción agropecuaria. Varios de los cultivos no
tradicionales de exportación exigen inversiones para construir infraestructura de irrigación o
comprar equipamientos, así como capital de giro para la compra de insumos. Adicionalmente,
varios de estos cultivos (por ejemplo mango, uva, banana y coco) son perennes, lo que lleva a que
los productores recibirán los primeros ingresos hasta tres años después de realizar las inversiones.
De este modo, resulta importante analizar cuáles fueron las fuentes de financiamiento de
inversiones y capital de giro, principalmente entre pequeños productores, los que generalmente
no poseen acceso al crédito.

La disponibilidad de crédito tanto para inversiones como para capital de giro, y tanto para
empresas como para los pequeños productores, fue significativamente mayor en Petrolina-
Juazeiro que en Guatemala. La fuente principal de crédito en Petrolina-Juazeiro estuvo

13
constituida por el Banco do Nordeste, el que maneja el Fondo Constitucional de Financiamiento
del Nordeste, un fondo creado en 1988 para promover el desarrollo de la región nordeste y que
recibe anualmente un 1.5% del impuesto federal a la renta. Con estos fondos, el Banco do
Nordeste ha implementado diversas líneas de crédito de largo plazo para apoyar a la industria, la
agricultura y los servicios. De este modo, la disponibilidad de crédito no resultó limitante para el
desarrollo de la agricultura no tradicional en Petrolina-Juazeiro.

Mientras tanto, en el caso de Guatemala, la fuente principal de crédito de las grandes

empresas estuvo constituído por líneas de crédito provistos por la banca oficial y privada, a la que
estas empresas poseían relativamente fácil acceso debido a su disponibilidad de garantías y sus
antecedentes a partir de operaciones anteriores para apoyar sus actividades en otros sectores.
Adicionalmente, algunos de los grandes empresarios entrevistados eran accionistas de bancos
privados, lo que facilitaba la obtención de crédito en ventajosas condiciones.

En términos generales, los cultivos no tradicionales de exportación en Guatemala poseen

menores requerimientos de crédito que en Petrolina-Juazeiro. En primer lugar, mientras la
totalidad de los cultivos no tradicionales en Petrolina-Juazeiro son irrigados, la mayor parte de los
producidos en Guatemala son cultivados sin irrigación. Entre ellos se destacan las hortalizas, las
que en un 90% de la superficie se realizan sin irrigación, el café orgánico y el mango. En
segundo lugar, a diferencia de Petrolina-Juazeiro, en donde los principales cultivos no
tradicionales, tanto de exportación (mango y uva) como dirigidos al mercado interno (banana y
coco) son perennes, la mayoría de no tradicionales de exportación en Guatemala (brócoli, arveja
china y otras hortalizas; melón; berries; plantas ornamentales) son anuales, siendo el café
orgánico y el mango los únicos cultivos perennes. Mientras el mango constituyó solamente el 2%
del valor de las exportaciones agrícolas no tradicionales en 1998, el café orgánico alcanzó a x%.

En cuanto a los pequeños productores, estos contaron con grandes dificultades para
acceder a líneas de crédito del sistema bancario formal debido principalmente a su falta de
garantías. La fuente principal de crédito en aquellos productores que iniciaron el cultivo de
productos no tradicionales provino de dos fuentes:

a) Los contratos con empresas procesadoras de la producción y cooperativas de

pequeños productores. Esta fue la fuente principal de crédito para pequeños productores en los
cultivos de hortalizas. Como se verá en la sección V, los contratos con empresas procesadoras
permitió a los pequeños productores iniciar la producción de estos cultivos a mediados de los
años 1980s. A través de estos contratos, las empresas procesadoras no solamente proporcionaron
los insumos necesarios para la producción, sino también la asistencia técnica que asegurara
obtener los patrones de calidad requeridos por los mercados externos.

b) La provisión de crédito por parte de proyectos de desarrollo rural, financiados

generalmente en parte por organismos internacionales, fueron una fuente importante de crédito en
algunos casos específicos, por ejemplo en el caso del café orgánico en Huehetenango.

IV. El papel de asociaciones de productores

A. Problemas de acción colectiva y el acceso a mercados

El apoyo a asociaciones de productores y cooperativas ha ocupado un papel importante

en las políticas y proyectos de desarrollo rural implementados por organimos internacionales

14
como el BID y por gobiernos en países en vías de desarrollo. Estas organizaciones han sido
percibidas como un medio apropiado para superar los problemas de escala de los pequeños
productores para comprar insumos, comercializar productos y procesar la producción en forma
individual. Adicionalmente, varios estudios sobre el desarrollo industrial en países en desarrollo
(especialmente aquellos preocupados por el papel desempeñado por las pequeñas empresas) han
analizado el rol de las relaciones de cooperación entre empresas, intercambiando información,
insumos y tecnología. Esta literatura ha destacado la importancia de estas relaciones de
cooperación en la competitivad del conjunto de empresas involucradas, lo que resulta en una
mayor “eficiencia colectiva” en el proceso de producción.

Asociaciones de productores desempeñaron un papel central en el desarrollo de la

agricultura no tradicional de exportación tanto en Petrolina-Juazeiro como en Guatemala. En
Petrolina-Juazeiro, los exportadores de cultivos no tradicionales crearon Valexport en 1986,
mientras en Guatemala formaron la Asociación Gremial de Exportadores de Productos No
Tradicionales (Agexpront) en 1982.8 A partir de ese momento, tanto Valexport como Agexpront
crecieron en forma excepcional tanto en número de asociados como en las actividades
desarrolladas.

En el caso de Agexpront, sus actividades están actualmente organizadas en cuatro

divisiones dependientes de la Junta Directiva, las que atienden diferentes cuestiones. Una de
ellas, la División de Competitividad y Acceso a Mercados, se centra en las relaciones con el
Estado (lo que será tratado en la próxima sección) y promueve la organización de los asociados
de Agexpront en siete comisiones—cada una de ellas con su propia Junta Directiva—
correspondientes a diferentes sectores: a) Agrícola, la que incluye a sub-comisiones de productos
específicos: arveja china; productos congelados (brocoli, coliflor, col de bruselas); berries
(frambuesa, mora y cereza); mango; melón y papaya; plantas ornamentales; y productos
“ecológicos” o producidos en forma orgánica.; b) Industria del Vesturio y Textiles; c) Recursos
Hidrobiológicos (mariscos); d) Artesanías; e) Fabricantes de Muebles de Madera y Productos
Forestales; f) Manufacturas; y g) Laboratorios. Además, Agexpront posee otras tres divisiones
encargadas de cuestiones técnicas, incluídas las siguientes: a) la Division de Servicios Técnicos y
Administrativos, la que comprende capacitación y asistencia técnica, promoción comercial,
manejo y análisis de información, mercadeo y administración; b) la División de Servicios
Descentralizados a Exportadores, los que comprenden una “ventanilla única” para realizar
diversos trámites de exportación, así como la gestión de beneficios comprendidos en la Ley de
Fomento a la Exportación y maquila (29-89); y c) División de Desarrollo, los que comprenden
la formulación y ejecución de proyectos financiados parcialmente con fondos de otras
instituciones públicas y privadas.

Tanto Agexpront como Valexport difieren de las organizaciones analizadas en la

literaturas sobre desarrollo rural y sobre “eficiencia colectiva” antes mencionadas, tanto en sus
funciones como en sus relaciones con el Estado. En ambos casos, sus asociados no realizan
intercambios de insumos y tecnología en el proceso de producción, ni se organizaron para
resolver problemas de escala vinculados a la comercialización de insumos y productos o al
procesamiento de la producción—si bien contratan en ambos casos transporte de productos en
forma común—como en la mayoría de las cooperativas de pequeños productores. La cooperación
entre productores en Agexpront y Valexport se motivó principalmente en los siguientes objetivos:
a) el logro de una calidad mínima necesaria para el acceso a mercados por parte de todos los
productores; y b) el combate a plagas y enfermedades que comprometen al acceso a mercados.

8
Para mayores informaciones sobre los orígenes y trabajos iniciales de Agexpront, véase a Pérez Cruz
(1994) .

15
 Los productores de cultivos no tradicionales de exportación en Guatemala enfrentaron, al
igual que los productores en Petrolina-Juazeiro, problemas cuya resolución en forma individual
era imposible, requiriéndose la participación del conjunto de productores. Estos problemas se
refieren al logro de estándares de calidad reconocidos y a evitar la presencia de plagas que
comprometen el acceso a mercados externos. El desafío mayor del conjunto de productores es
lograr acordar en el cumplimiento de ciertos estándares de calidad y en implementar medidas de
combate a plagas apropiadas, así como controlar el estricto cumplimiento de éstos por parte de
todos los productores. Debido a que implementar estas medidas tiene un cierto costo para el
productor individual, existe la fuerte posibilidad de incumplimiento por parte de algunos
miembros del grupo. Estos “free riders”, los que se benefician de las medidas colectivas (por ej.
el acceso a mercados rentables como consecuencia de haberse logrado una buena calidad) sin
pagar los costos correspondientes, son generalmente difíciles de controlar.

Agexpront llevó adelante en forma exitosa, del mismo modo que Valexport lo hizo en
Petrolina-Juazeiro, programas para resolver estos problemas de naturaleza colectiva, fijando
estándares de calidad que todos los exportadores deben cumplir e implementando programas para
controlar plagas cuya presencia puede impedir el ingreso en los mercados externos. Mientras las
iniciativas de Valexport se centraron en los cultivos de mango y uva, las de Agexpront incluyeron
programas de calidad en hortalizas, mango, melón, berries y plantas ornamentales. En el caso de
Agexpront, todos los programas han sido implementados por un departamento específico de la
organización, el Programa Integral de Protección Agrícola y Ambiental (PIPAA). Este fue
creado en 1991 en colaboración con el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAGA) debido a
presiones por parte de los exportadores para un mejor desempeño de las actividades de
fiscalización de plagas. Debido a que el Gobierno de Guatemala se encontraba implementando
políticas de privatización y de reducción del gasto público, el MAGA y Agexpront decidieron que
esta última crearía un departamento especial, el que se haría cargo de programas de fiscalización
de plagas en ciertos cultivos de exportación no tradicionales. Durante los primeros años, PIPAA
sería financiado en parte por el Estado, asumiendo Agexpront en forma creciente los costos de su
funcionamiento. Asimismo, la mayor parte de los técnicos de PIPAA trabajaban en los
programas de fiscalización del MAGA, siendo transferidos al nuevo programa de Agexpront.
Hasta 1998, el MAGA continuó financiando los costos de viáticos y transporte de los técnicos
fiscales, habiendo sido asumidos estos costos por Agexpront a partir de 1999.

(i) Fiscalización de mosca mediterránea en mango

Tanto en Petrolina-Juazeiro como en Guatemala, los sectores público y privado actuaron

en forma conjunta para lograr la apertura del mercado norteamericano a las exportaciones de
mango. Efectivamente, los productores guatemaltecos enfrentaron los mismos problemas que los
de Petrolina-Juazeiro en su intento de ingresar en el mercado norteamericano. Mientras las
ventas a Estados Unidos permiten lograr precios hasta un 30% superiores que las realizadas a
países europeos, el ingreso es mucho más difícil debido a que el Departamento de Agricultura de
los Estados Unidos (USDA) impone estrictos controles a la importación de frutas frescas a
efectos de prevenir el ingreso de la mosca mediterránea—plaga que afecta no solamente al
mango, sino también a otros cultivos realizados en Estados Unidos.

Tanto en Petrolina-Juazeiro como en Guatemala, las organizaciones de exportadores

presionaron a los gobiernos nacionales para iniciar negociaciones con el USDA. Estas
negociaciones condujeron en ambos casos a que el USDA y el MAGA efectuaran en forma
conjunta trabajos de investigación para determinar la presencia y grado de incidencia de la plaga.

16
Como en ambos casos se determinó su presencia, se acordó establecer la exigencia de establecer
un programa de fiscalización, el que se encargaría de colocar trampas en las áreas de producción
para exportación, recoger las mismas en forma semanal y realizar análisis de laboratorio de las
especies capturadas. Además, se estableció también la obligatoriedad de realizar tratamientos
específicos en toda la fruta exportada a los Estados Unidos. En ambos casos, los productores
dedicados a la exportación en Estados Unidos debieron realizar fuertes inversiones en
equipamientos, lo que fue decisivo en la concentración de la exportación en un grupo limitado de
grandes productores.

En el caso de Guatemala, el programa de fiscalización fue inicialmente implementado

(entre 1991 y 1996) por Profruta, un programa del MAGA creado en 1989 para promover la
expansión del cultivo de frutas no tradicionales de exportación. A partir de 1996, el programa fue
transferido en forma total a PIPAA-Agexpront, incluyendo en 1998/99 a 7 inspectores de campo,
7 inspectores en plantas empacadoras y un supervisor y fiscalizando a unas 160 fincas
productoras de mango para exportación con un total de 6,000 hectáreas. Los productores que
poseen producción exportable—tanto en forma directa como a través de un exportador—deben
participar en forma obligatoria del programa. Para ello debe pagar un valor de US$ 0.12 por caja
de mango a efectos de cubrir los costos del mismo. El programa consiste básicamente en la
colocación de trampas en áreas de producción, recolección semanal por parte de inspectores del
programa y análisis de las mismas en laboratorio. En el caso en que sean encontrados ejemplares
de mosca mediterránea, y dependiendo de los niveles de incidencia de la misma, PIPAA toma
medidas específicas, entre las que se cuentan la incineración de fruta madura que pueda contener
larvas, el control de brotes, la realización de fumigaciones más frecuentes y el reforzamiento de la
fiscalización colocando un mayor número de trampas por unidad de superficie de cultivo.
Además, las plantas exportadoras son supervisadas en forma permanente por un inspector de
PIPAA, el que toma muestras de la fruta a efectos de examinar la posible presencia de larvas. La
empresa debe pagar una tasa de inscripción de Qz 200 (US$ 27), a lo que se agrega US$ 0.13 por
caja examinada. Finalmente, USDA y MAGA acordaron que Guatemala implementaría un
programa de “pre-clearance”, por el cual el MAGA realizaría la inspección de la fruta en cada
empresa exportadora.

(ii) Fiscalización de plagas en plantas ornamentales

Existen unos 100 productores de plantas ornamentales en Guatemala, de los cuales 53 se

encuentran asociados a Agexpront. Las acciones vinculadas al programa de fiscalización de
plagas se originaron en problemas surgidos con un embarque de plantas ornamentales del género
Ficus que un productor había enviado a Holanda en 1993. En esa oportunidad, autoridades
fitosanitarias holandesas detectaron la presencia de Trips palmi, un insecto que también ataca
hortalizas, lo que determinó el cierre del mercado holandés a efectos de determinar el origen de
la plaga e implementar medidas correctivas. Esto causó una gran conmoción a nivel tanto del
sector público como privado y mostró que ni las autoridades del Ministerio de Agricultura,
Ganadería y Alimentación (MAGA) ni de Agexpront contaban con informaciones básicas sobre
la producción de plantas ornamentales, como el número de productores, la superficie cultivada y
la localización de las áreas de producción. Como consecuencia, el MAGA y Agexpront
decidieron formar una comisión con técnicos de ambas instituciones a fin de realizar un rápido
estudio de localización de áreas productivas, así como efectuar análisis para determinar la
presencia de la plaga. Adicionalmente, las autoridades fitosanitarias holandesas también
enviaron especialistas para recoger muestras.

17
 Estos estudios llevaron a muestreos de primordios foliares de Ficus en las 13 fincas
productoras en aquel momento. Sin embargo, no fue encontrado Trips palmi en ninguno de los
casos, lo que indicaría que el foco de la misma podría haberse adquirido durante el transporte
desde este país a Holanda. No obstante, el estudio recomendó la implantación de un programa
permanente de fiscalización de Trips palmi. Esto determinó la decisión por parte de los
productores de plantas ornamentales de crear un programa de control de calidad que consiste en
la fiscalización de la presencia no solamente de Trips, sino también de otras enfermedades y
plagas. Estas incluyen no solamente enfermedades y plagas prohibidas en países compradores,
sino también otras que pueden ocasionar importantes pérdidas económicas a los productores.
Ello se realiza a través de la recolección mensual de muestras de plantas y tierra de cada finca
participante del programa y su análisis en laboratorios de Agexpront. El programa incluye a 4
inspectores, siendo financiado por una tasa de Qz 150 (US$ 20.3) a Qz 250 (US$ 33.8) mensuales
por productor participante del mismo. Mientras el programa comenzó inicialmente con las 13
fincas productoras de Ficus, el número de participantes creció rápidamente, alcanzando a 100
fincas productoras de diversas plantas ornamentales en 1999. Cuando se detecta la presencia de
algún problema, los técnicos de la institución realizan las recomendaciones correspondientes. De
este modo, el programa de fiscalización funciona como un programa de asistencia técnica
focalizado en el control de enfermedades y plagas.

(iii) Prevención de enfermedades en berries

La producción y exportación de berries (principalmente moras y frambuesas) en

Guatemala comenzó a inicios de los años 1990s, estando dirigida desde sus sus inicios al mercado
norteamericano. Los exportadores enfrentaron un problema sanitario en 1997 debido a la
aparición en ciertas ciudades de los Estados Unidos de infecciones intestinales causadas por la
bacteria Cyclospora. Esta se asocia generalmente a la contaminación del agua de riego y la
utilizada en fumigaciones y en labores de clasificación y envasado de la fruta, así como a la falta
de higiene por parte de los trabajadores que realizan la cosecha, clasificación y empaque de la
fruta. La Food and Drug Administration (FDA), institución del gobierno norteamericano
encargado entre otras funciones de controlar la seguridad para consumo humano de los alimentos,
determinó que el origen del problema estaba en berries importadas de Guatemala y otros países
como Chile y México, lo que llevó al cierre temporal de las exportaciones al mercado
norteamericano. Como consecuencia de ello, los productores de berries nucleados en el Comité
de Berries de Agexpront se contactaron rápidamente con autoridades del MAGA para comenzar
negociaciones con autoridades norteamericanas. A raíz de estas negociaciones, técnicos del
FDA se trasladaron a Guatemala para visitar cultivos y plantas empacadoras y analizar las
posibles fuentes de contaminación.

El trabajo de FDA, el que fue realizado en estrecha colaboración con Agexpront, llevó a
que se acordara que los exportadores de berries realizaran una serie de medidas preventivas tanto
a nivel de cultivo como de la plantas empacadoras. Toda empresa exportadora de berries debería
disponer de filtros para purificar el agua utilizada por los trabajadores y la empleada en diversas
tareas tanto en la etapa de cultivo (por ejemplo fumigaciones para el control de enfermedades y
plagas) como en la de clasificación y empaque (lavado de los envases). Además, las empresas
exportadoras deberían realizar exámenes médicos periódicos a sus trabajadores a efectos de
prevenir la presencia de Cyclospora. Estos trabajadores deberían también utilizar trajes y
mascarillas especiales, y se establecían diversas medidas tendientes a preservar la higiene del
trabajador y del producto, como por ejemplo la obligación de lavado de manos antes de la
cosecha o entrada a la planta.

18
 A efectos de implementar un programa de fiscalización efectivo, Agexpront entró en
contacto con el Food Marketing Institute, una institución que había trabajado en Chile en
establecer controles de calidad rigurosos en la producción vitivinícola. Como consecuencia de
los trabajos con el FMI y el FDA se creó un programa de calidad denominado “Programa de
Excelencia”, cuya implementación Agexpront inició en 1998. El programa incluye los siguientes
componentes: a) control de calidad del agua utilizada en plantaciones y plantas empacadoras; b)
construcción de infraestructura para mejoramiento de la calidad del agua y la higiene de los
trabajadores en plantaciones y cultivos; c) ejecución de prácticas de manejo agrícola; d)
establecimiento de registros; d) mejoramiento del transporte, incluyendo congelado del producto.
Así, el programa fue bastante más allá de las obligaciones establecidas por FDA. El programa
incluye a 30 productores exportadores, siendo financiado en partes iguales por Agexpront y el
MAGA.

B. Las relaciones con el Estado

Las políticas y proyectos de apoyo al desarrollo de cooperativas y otras asociaciones de

productores han sido frecuentemente criticadas por ser excesivamente paternalistas, promoviendo
la formación de organizaciones incapaces de crecer y desarrollarse en forma independiente y
autosostenida. Al contrario de ello, tanto Valexport como Agexpront se transformaron en
organizaciones fuertes e independientes a pesar de haber recibido un fuerte apoyo inicial por parte
de instituciones del sector público o de la cooperación internacional.

En el caso de Valexport, el Estado había promovido la propia creación de la organización

a través de CODEVASF, una institución del gobierno federal brasileño, la que convenció a los
productores de la necesidad de crear la organización y apoyándola en forma decisiva en su
período inicial de vida a través de recursos financieros y humanos. A pesar de ello, Valexport
pronto logró funcionar en forma independiente y presionar fuertemente a la propia organización
que la creó y a otras instituciones del Estado para que mejoren su desempeño en relación a la
agricultura irrigada de exportación.

A diferencia de Valexport, la cual fue promovida principalmente por una institución del
gobierno federal brasileño, la creación de Agexpront estuvo fuertemente apoyada por los
programas implementados por la AID en el marco de la “Iniciativa de la Cuenca del Caribe”
(CBI) a inicios de los años 1980s. En ese momento, la mayoría de los países dependía de un
reducido número de productos de exportación. Este modelo había entrado en crisis como
consecuencia de la crisis del petróleo, por lo que muchos países buscaban alternativas para
generar divisas a través de nuevas actividades de exportación. Como parte de la CBI, la AID
implementaría programas de apoyo a productos no tradicionales. En ese momento, las
asociaciones de productores predominantes en los países de Centroamérica y del Caribe
representaban a sectores industriales cuya producción se dirigía básicamente al mercado interno y
a exportadores tradicionales como banano, café y caña de azúcar. Estas instituciones, como la
Cámara de Industrias en Guatemala, habían tradicionalmente concentrado su acción en presionar
al Estado por medidas de protección. De este modo, la AID percibió la necesidad de crear nuevas
instituciones representativas de los sectores de exportación no tradicionales en todos los países
centroamericanos, los que defenderían intereses diferentes. Así, la AID mantuvo conversaciones
con empresarios en Guatemala y otros países centroamericanos, motivándolos para formar
organizaciones de productores no tradicionales, en parte a través de la promesa de canalizar

19
proyectos de cooperación a través de ellos. Así, Agexpront fue formalmente creada en 1982 por
un grupo de cinco empresarios en 1982.9

Adicionalmente, las cooperativas y asociaciones mencionadas en la literatura sobre

desarrollo rural se presentan generalmente como organizaciones de pequeños productores que
proveen servicios como extensión y crédito desatendidos por el Estado. Además, las relaciones
entre instituciones del sector público y privado frecuentemente se han visto en forma negativa,
asociándose con problemas de corrupción o de presiones por parte de empresas ineficientes para
obtener subsidios o medidas de protección. A diferencia de ello, tanto Valexport como
Agexpront desarrollaron relaciones de cooperación muy estrechas con instituciones del sector
público, implementando diversas acciones en forma conjunta que sí se reconocen en la literatura
sobre “eficiencia colectiva”. Estas relaciones se centraron no en la búsqueda de subsidios y
mecanismos de protección, sino en señalizar los problemas que enfrentaba el sector exportador y
el tipo de apoyos que el sector público podía proporcionar para superarlos.

Las relaciones entre Agexpront y el Estado se dan principalmente en forma directa entre
su Secretaría Ejecutiva y Ministros de Gobierno, o a través de instituciones de coordinación entre
el sector público y privado: el Consejo Nacional de Exportaciones (CONAPEX) y la Comisión
Nacional Coordinadora de Exportaciones (CONACOEX). La CONAPEX fue creada por el
Gobierno de Guatemala en 1986 a partir de las demandas planteadas por Agexpront. CONAPEX
posee como función principal proponer a las autoridades del gobierno la política nacional de
promoción de las exportaciones, estando integrado por cuatro representantes de instituciones del
sector público (Banco de Guatemala y Ministerios de Economía, Finanzas Públicas, y Agricultura
Ganadería y Alimentación) y seis representantes del sector privado nombrados por la Cámara
Empresarial de Guatemala, los que representan a los sectores agrícola, industrial, comercial,
financiero, turismo, cooperativo. Mientras tanto, la CONACOEX coordina la implementación de
la política de promoción de exportaciones, operando a través de grupos de trabajo que elaboran
propuestas para ser ejecutados por organismos del sector público y privado. 10 Como fue
mencionado anteriormente, Agexpront creó una estructura formada por varias divisiones, entre
las que se destaca la División de Competitividad y Acceso a Mercados. Esta se centra
precisamente en las relaciones con el Estado y es considerada como la más importante dentro de
la institución. Así, la propia Secretaria Ejecutiva de Agexpront se encarga de la gestión de la
División de Competitividad y Acceso a Mercados, siendo su principal función mantener
contactos permanentes con altos funcionarios de instituciones del Gobierno, incluyendo
principalmente los Ministerios de Finanzas y el MAGA.

Las relaciones entre Agexpront y el Estado llevaron a la implementación de varias

iniciativas conjuntas. Poco fue tratado en secciones anteriores, después de la creación de
Agexpront y aun antes de la formación del CONAPEX, las negociaciones de Agexpront con el
Estado llevaron a la aprobación de medidas específicas de apoyo al sector exportador, incluyendo
la Certificados de Abono Tributario (CAT) aprobados en marzo de 1984. Algunos años más
tarde (en 1989), el Gobierno aprobó la Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora
y de Maquila. Además, al igual que en Petrolina-Juazeiro, Agexpront presionó al MAGA para
realizar negociaciones con el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA) que
permitieran a los productores de mango exportar al mercado norteamericano. Asimismo,
Agexpront participó en forma activa en todas las negociaciones con gobiernos de países
9
Las acciones de AID llevaron a la creación de la Federación Hondureña de Asociaciones de Productores y
Exportadores de Productos Agrícolas y Agroindustriales (FEPROEX), la Gremial de Exportadores de Cultivos No
Tradicionales de Panamá (GREXPAN), la Asociación de Productores y Exportadores de Productos No Tradicionales
de Nicaragua (APENN).
10
El CONAPEX y la CONACOEX fueron creados por el Acuerdo Gubernativo 367-86.

20
compradores que involucraron problemas de presencia de pesticidas no autorizados en esos
países, enfermedades y plagas. Ello incluyó las negociaciones con USDA en relación a la
presencia de pesticidas en arveja china, con el FDA respecto a medidas para prevenir la presencia
de Cyclospora en berries, y con las autoridades sanitarias holandesas en relación a la presencia de
Trips en plantas ornamentales.

Por último, Agexpront creó en colaboración con el MAGA el Programa Integral de

Protección Agrícola y Ambiental (PIPAA) en 1991. Hasta ese momento, el MAGA se encargaba
de cumplir funciones de fiscalización y control de plagas a través de su Dirección General de
Servicios Agronómicos (DIGESA), la cual también se encargaba de prestar servicios de extensión
a pequeños y medianos productores. Debido a las políticas de reducción de gastos públicos
llevada adelante por el Gobierno de Guatemala, junto a las exigencias de una creciente superficie
de cultivos no tradicionales, llevó a que los productores de estos se sintieran insatisfechos con
estos servicios. Como se mencionó anteriormente, la mayor parte de los técnicos de PIPAA
fueron transferidos desde los programas de fiscalización que anteriormente realizaba el MAGA.

Adicionalmente, y si bien el Estado no participó ni financió a Agexpront, tal como

ocurrió con Valexport en Petrolina-Juazeiro, el gobierno financió con posterioridad en forma
parcial varias actividades de Agexpront. Estas incluyen: a) el funcionamiento del programa de
fiscalización de plagas (PIPPA) hasta 1998; b) el programa de control de calidad (“Programa de
Excelencia) en berries, financiado en partes iguales por el MAGA y Agexpront; y c) la
“Ventanilla única de exportación”, la que comprende todos los trámites necesarios que los
exportadores deben realizar antes de enviar sus productos al exterior. Autoridades tanto del
MAGA como de Agexpront prevén que todas estas actividades serán autofinanciadas en el corto
plazo.

IV. Los cultivos no tradicionales de alto valor y los pequeños productores

La modernización de la agricultura ha sido asociada en forma frecuente a diversos

problemas sociales en el medio rural, como la concentración de la tenencia de la tierra, la
emigración rural-urbana y el desempleo de mano de obra asalariada desplazada por la
mecanización de tareas agrícolas. Asimismo, estudios sobre la agricultura no tradicional de
exportación en países de América Latina han destacado diversas consecuencias negativas, entre
las que se destacan las dificultades para adoptar los mismos. Estas dificultades se derivan de
diversos problemas:

a) Los cultivos no tradicionales de exportación generalmente poseen altos requerimientos de

crédito para financiar inversiones en irrigación e insumos.
b) Varios de los cultivos no tradicionales (por ejemplo cítricos, mango, uvas) son perennes y
requieren dos o tres años para obtener los primeros ingresos, lo que resulta problemático para
pequeños productores que deben obtener ingresos constantes para la subsistencia de sus familias.
c) Algunos cultivos no tradicionales (por ejemplo el mango) se caracterizan por economías
de escala asociadas a la posibilidad de mecanizar tareas como la aplicación de pesticidas, y muy
especialmente en su empacado y procesamiento, lo que favorece su adopción por parte de grandes
productores.
d) Los cultivos no tradicionales de exportación están en general asociados a altos padrones
de calidad y a la aplicación de tecnologías que son en general complicadas. La adopción de estas
tecnologías requiere asistencia técnica que los pequeños agricultores generalmente no están en
posibilidades de financiar; en aquellos casos en los que existe asistencia técnica de instituciones

21
del sector público, ésta generalmente resulta poco efectiva, habiendo sido afectada negativamente
por las políticas de reducción del gasto público impulsado por la mayoría de los gobiernos
latinoamericanos.
e) Los cultivos no tradicionales de exportación requieren de conocimientos sobre mercados
y de contactos en el mercado internacional de difícil acceso para los pequeños agricultores.
Políticas y proyectos dirigidos a apoyar la comercialización en la pequeña producción
frecuentemente han promovido la formación de cooperativas y asociaciones de producctores. No
obstante, éstas frecuentemente han sido dominadas por los productores mayores o han enfrentado
problemas de gestión que las han vuelto inefectivas.

A pesar de estas dificultades, los pequeños productores poseen una presencia significativa
en los cultivos no tradicionales de exportación tanto en Guatemala como en Petrolina-Juazeiro.
En el caso de Petrolina-Juazeiro (Damiani 1999), los colonos en proyectos de irrigación habían
sustituído desde inicios de los años 1990s una alta proporción de cultivos tradicionales de bajo
valor (principalmente frijoles) por cultivos perennes de alto valor (principalmente mango, uvas,
banana y coco), logrando al mismo tiempo rendimientos similares y aun superiores en algunos
cultivos a los de grandes productores. Mientras tanto, unos 30,000 pequeños agricultores son los
responsables de la casi totalidad de la superficie cultivada con hortalizas en Guatemala, teniendo
también una importante presencia en mango, donde si bien existe una alta concentración de la
superficie cultivada—95% de la misma se encuentra en grandes productores—productores con
áreas entre 1 y 2 hectáreas de mango constituyen el 82% de los productores. Las hortalizas han
sido cultivadas por pequeños agricultores en contrato con empresas y cooperativas procesadoras y
comercializadoras de la producción. Estos pequeños productores sustituyeron parte de sus áreas
dedicadas a cultivos de subsistencia (maíz y frijol). Mientras tanto, pequeños productores de
mango se dedican también a otros cultivos y comercializan su producción hacia la exportación a
través de grandes productores con plantas empacadoras que cuentan con los equipamientos
necesarios para realizar los tratamientos para prevenir la presencia de mosca mediterránea
requeridos para exportar a los Estados Unidos.

Las siguientes secciones se concentran en los factores que llevaron a la introducción de

cultivos no tradicionales entre pequeños productores, haciéndose comparaciones entre los casos
de Guatemala y Petrolina-Juazeiro. En primer lugar, se analizan características específicas de los
cultivos y su influencia en las posibilidades de adopción por parte de los pequeños productores;
posteriormente, se analizan los contratos entre pequeños productores y empresas
industrializadoras o comercializadoras de la producción como un mecanismo que posibilitó que
pequeños productores iniciaran la producción de cultivos no tradicionales.

A. Características específicas de los cultivos

Las características de los cultivos constituyó un factor relevante en las posibilidades de

los pequeños productdores de iniciar la producción de varios de los cultivos no tradicionales.
Entre ellos se destacan los siguientes:

a) La presencia de deseconomías de escala. Varios de los cultivos no tradicionales de

exportación se caracterizan por incrementos en los costos de producción por hectárea a medida
que aumenta su superficie cultivada. Esto ha sido identificado por diversos estudios
principalmente para cultivos como las hortalizas, las que requieren una gran atención por parte de
los trabajadores que realizan tareas necesarias para asegurar una buena calidad del producto.
Empresas con superficies significativas de estos cultivos se ven en la necesidad de contar con
grandes cantidades de mano de obra, lo que las lleva a incurrir en altos costos de supervisión de

22
los trabajadores—costos que no se presentan en pequeños productores que utilizan básicamente
mano de obra familiar.

En el caso de Guatemala, las deseconomías de escala constituyeron un factor importante

en la incorporación de pequeños productores en el cultivo de hortalizas para exportación.
Inicialmente, empresas transnacionales ocuparon el papel principal en estos cultivos. En efecto,
la empresa Alimentos Congelados Sociedad Anónima (ALCOSA), una compañía dedicada a la
producción y procesamiento (congelado) de frutas y hortalizas, comenzó sus operaciones en
Guatemala en 1971, teniendo como objetivo principal la venta al mercado norteamericano. Las
acciones de ALCOSA se vincularon a préstamos de la Latin American Agribusiness Corporation
(LAAC), la cual se financiaba principalmente a través de fondos de la Agencia Internacional para
el Desarrollo de los Estados Unidos (USAID). En 1975, la compañía multinacional
norteamericana Hanover Brands, Inc., compró ALCOSA y expandió las operaciones de la misma
a través de nuevos préstamos de la LAAC, con el objeto de exportar vegetales (brócoli, coliflor,
col de bruselas) al mercado americano.

En un primer momento, la compañía llevó adelante sus propias plantaciones en tierras

arrendadas, empleando unas 400 trabajadores directamente en la producción. No obstante,
pequeños productores en la zona en la que se encontraban las tierras de la empresa
progresivamente fueron adoptando estos cultivos. Al mismo tiempo, ALCOSA comenzó a
realizar experimentos con productores medianos (20 a 40 hectáreas) y pronto se decidió a trabajar
con productores pequeños (entre 1 y 2 hectáreas cada uno), los que se dedicaban exclusivamente
a la siembra de maíz y frijol para su subsistencia. Los técnicos de ALCOSA observaron que los
pequeños productores obtenían altos rendimientos en cultivos de brócoli, coliflor y arveja china.
Esto llevó a que la empresa permaneciera cultivando sólo pequeñas superficies, iniciando
contratos con pequeños agricultores y concentrándose en el empaque y la exportación de la
producción.

b) El carácter anual o perenne de los cultivos no tradicionales. Debido a que los pequeños
productores deben obtener de la producción un ingreso que permita la subsistencia de sus
familias, enfrentan en general dificultades para realizar cultivos perennes en los que los primeros
ingresos se generan dos o tres años después de realizar las inversiones necesarias. Al contrario,
los cultivos anuales aseguran ingresos en forma más rápida, lo que permite a los pequeños
agricultores obtener los recursos necesarios para mantener a sus familias. En el caso de
Guatemala, la mayor parte de la superficie con cultivos no tradicionales de exportación
corresponde a cultivos anuales, siendo relativamente pequeña la importancia de cultivos
perennes. Al contrario, como se dijo anteriormente, los cultivos no tradicionales de exportación
en Petrolina-Juazeiro (mango y uva) son perennes. En este caso, el pasaje de cultivos
tradicionales como maíz y frijol a los cultivos no tradicionales de exportación requirió una
secuencia de cultivos en el tiempo, en la cual se introdujeron primero cultivos irrigados anuales
de alto valor como tomate y cebolla, para posteriormente introducir paulatinamente cultivos no
tradicionales perennes. Esto permitió que los pequeños agricultores obtuvieran los ingresos
suficientes para mantener a sus familias. Además, los pequeños productores adoptaron
tecnologías novedosas, entre las que se destaca la siembra de cultivos perennes como mango
asociados en la misma área con anuales como frijol y tomate, lo que permitió generar ingresos
mientras se producía el crecimiento del cultivo perenne.

c) Los características de la producción orgánica. Los pequeños productores poseen algunas

ventajas en relación a los productores de mayor tamaño para la producción de cultivos en forma
orgánica. En el caso del café (el principal cultivo orgánico de exportación en Guatemala), la
producción orgánica implica la sustitución de la tecnología convencional por un paquete

23
tecnológico que incluye prácticas de manejo, manuales y biológicas para el control de malezas,
enfermedades y plagas, la sustitución de fertilizantes por abonos naturales y la aplicación de
prácticas de conservación de suelos. Esto lleva a costos de producción similares a los de la
tecnología convencional (unos Qz 490 o US$ 66 por manzana), con menores costos en insumos
químicos pero aumentos en los costos de mano de obra. Esto resulta ventajoso para los pequeños
productores debido a su mayor disponibilidad de mano de obra y sus limitados recursos para la
compra de insumos.

Además, los productores medianos y grandes que aplican una tecnología producción
tradicional y adoptan la tecnología de producción orgánica experimentan una caída en los
rendimientos de entre el 30% y 40% durante los primeros tres años. Al contrario, una buena parte
de los pequeños productores realizan una producción de baja productividad y baja utilización de
insumos. De este modo, el pasaje hacia la producción orgánica en estos productores no implica
una suspensión del uso de insumos, sino principalmente la introducción de nuevas tecnologías de
manejo del cultivo, como las podas, el uso de abonos orgánicos, el manejo integrado de plagas y
la aplicación de técnicas de conservación de suelos. Como consecuencia de ello, el efecto inicial
del pasaje hacia la producción orgánica entre pequeños productores conduce generalmente no a
una caída inicial en los rendimientos, sino a un rápido incrementeo en los mismos.

Finalmente, la producción orgánica debe ser certificada por empresas especializadas, lo

que resulta en costos significativos (alrededor de US$ 2,500-3,000) que los productores deben
pagar anualmente. Si bien los pequeños productores deben enfrentar cada año los costos de
obtener la certificación como productores orgánicos, estos costos pueden reducirse drásticamente
si los productores se encuentran asociados en cooperativas u otros tipos de asociación. Además,
muchas empresas certificadoras poseen precios preferenciales entre un 30 a 50% inferiores para
organizaciones de pequeños productores.

B. Las relaciones entre pequeños productores y grandes empresas

La mayor parte de las políticas y proyectos dirigidos a combatir la pobreza rural

pretenden centrarse exclusivamente en la población rural pobre, evitando trabajar con productores
o empresas mayores a efectos de evitar que éstos capten los beneficios previstos, por ejemplo del
crédito y asistencia técnica provistos por los mismos. Al contrario de ello, las experiencias de
Guatemala y Petrolina-Juazeiro muestran que las intervenciones más efectivas para promover la
adopción de cultivos no tradicionales entre los pequeños productores se basaron en vincular a
éstos a empresas mayores que facilitaron la comercialización de la producción y cumplieron un
rol central en la transferencia de nuevas tecnologías.

En el caso de Petrolina-Juazeiro, CODEVASF realizó contactos con algunas de las

mayores empresas industrializadoras de tomate en Brasil, las cuales se encontraban localizadas en
la ciudad de San Pablo, logrando que se establecieran en Petrolina-Juazeiro a inicios de los años
1980s (Damiani 1999). Para ello, CODEVASF promovió el establecimiento de contratos entre
estas empresas y pequeños productores en sus perímetros irrigados y convenció al Banco do
Nordeste a proveer crédito para el nuevo cultivo a condición de que los productores hubieran
firmado contratos con las empresas industrializadoras. Estas acciones llevaron a una espectacular
expansión del cultivo de tomate desde mediados de los 1980s, convirtiéndose en el principal
cultivo comercial para los pequeños agricultores en los áreas irrigados. Adicionalmente, los
técnicos del Banco do Nordeste en Petrolina que participaban de la evaluación de proyectos
incluidos en las solicitudes de créditos de inversión realizadas por pequeños productores exigían

24
la aplicación de las mismas tecnologías de producción propuestas en las solicitudes de
financiamiento realizadas por las grandes empresas. Debido a que estos técnicos debían visitar a
las empresas como parte de su trabajo de evaluación, poseían un conocimiento detallado de esas
nuevas tecnologías; al exigirlas también a los proyectos presentados por los pequeños
productores, las transferían a los profesionales que diseñaban estos proyectos. De este modo, los
requisitos incluidos en las solicitudes de crédito del Banco do Nordeste se convirtieron en un
mecanismo informal de transferencia de tecnología entre las grandes empresas y los pequeños
productores.

En el caso de Guatemala, los contratos de pequeños productores con empresas fueron

también de gran importancia en sus posibilidades de adoptar cultivos no tradicionales de
exportación. La expansión inicial de los cultivos hortícolas de exportación entre pequeños
productores se produjo a partir de contratos con la empresa Alimentos Congelados Sociedad
Anónima (ALCOSA) a partir de mediados de los años 1970s. Como se mencionó anteriormente,
ALCOSA había comenzado sus operaciones en Guatemala en 1971, teniendo como objetivo
principal la venta al mercado norteamericano. En el año 1976, un terremoto devastó el altiplano
occidental de Guatemala, provocando la pérdida de unas 30,000 vidas humanas. Como
consecuencia, el “Grupo Suizo”—una Organización No Gubernamental suiza financiada por la
Cooperación de ese país—implementó un proyecto dirigido principalmente a la reconstrucción
del municipio y la ciudad de Santiago Sacatepéquez. Estos esfuerzos se iniciaron con la
construcción de viviendas pro grupos de campesinos, complementada con ayuda alimentaria. Al
mismo tiempo, el Grupo Suizo comenzó a planificar acciones dirigidas a transformar la
producción de los agricultores. Dada la presencia de ALCOSA en la región, se aprovechó la
oportunidad para negociar con ésta un contrato para que pequeños productores en Santiago
Sacatepéquez sembraran brocoli y coliflor, los que serían comprados en su totalidad por la
empresa. Al mismo tiempo, el Grupo Suizo promovió que los grupos de pequeños campesinos
que habían participado en la construcción de viviendas fundaran una cooperativa mayor
denominada Cooperativa Cuatro Pinos. Esta cooperativa desempeñó un papel clave en la
incorporación de pequeños productores en la producción de cultivos no tradicionales, dado que
permitió la negociación con ALCOSA de un mayor volumen de producción. Además, el
asesoramiento del Grupo Suizo permitió mejorar las condiciones de negociación debido a que
proporcionó información.

El primer contrato se realizó en 1978, llevando a una rápida expansión de estos cultivos
entre los produtores campesinos. Las relaciones entre los pequeños productores y la empresa
pronto enfrentaron dificultades relacionadas principalmente por los precios pagados. A raíz de
ello, el Grupo Suizo impulsó a que la Cooperativa Cuatro Pinos comprara la producción de sus
asociados y comercializara la producción en forma directa, proporcionando recursos para
financiar la compra de producción de los asociados y apoyando el establecimiento de contactos
con compradores en Europa y los Estados Unidos. Ello permitió obtener mejores precios y
promovió un nuevo ciclo de crecimiento en la producción. No obstante, los contratos iniciales
con ALCOSA resultaron de gran importancia debido a que resolvieron problemas centrales de
financiamiento de la producción y mercado.

25
V. Los cultivos no tradicionales de exportación y la mano de obra asalariada

i) La generación de empleos

Al igual que en Petrolina-Juazeiro, el crecimiento de la agricultura no tradicional de

exportación en Guatemala condujo a efectos positivos sobre el empleo. Estos efectos fueron de
menor magnitud que en Petrolina-Juazeiro. En esta región, los cultivos no tradicionales ocuparon
en su mayoría superficies anteriormente dedicadas a la ganadería, la que en el Nordeste brasileño
ocupa niveles muy bajos de mano de obra. En el caso de Guatemala, una parte de los cultivos no
tradicionales de exportación ocuparon también áreas con producción ganadera, así como con
otros cultivos, menos intensivas en el uso de mano de obra (ver cuadros Nos 4 y 5). Las
hortalizas (principalmente arveja china, coliflor y repollo), sustituyeron parcialmente a los
cultivos de subsistencia (maíz y frijol); las plantas ornamentales y las berries ocuparon pequeñas
áreas de bosques o dedicadas a cultivos como café; por último, los cultivos orgánicos (y en
particular el más importante, el café) generalmente no implicaron la sustitución de superficies de
un cultivo por otro, sino el cambio en la tecnología dentro del mismo cultivo. Esto llevó a una
mayor demanda de mano de obra debido a que varias tareas, por ejemplo la eliminación de
malezas o la producción de abonos orgánicos, implicaron la sustitución de insumos por mano de
obra. En estos casos, los cultivos no tradicionales demandaron un mayor número de trabajadores
(ver cuadro 5). Al contrario de estos cultivos, otros como el melón y el mango sustituyeron
actividades más intensivas en el uso de mano de obra. El melón ha sido cultivado por
productores grandes en los departamentos de Jutliapa, Zapaca y Chiquimula en el Altiplano
Oriental. Estos productores arrendaron o compraron tierras de pequeños agricultores, los que se
dedicaban a cultivos como tomate y tabaco que empleaban una mayor cantidad de trabajadores
por hectárea que en melón. Mientras tanto, el mango sustituyó áreas tradicionalmente de algodón
—cultivo de exportación hasta los años 1980s que desapareció debido al extraordinario aumento
en la presencia de plagas—que habían sido ocupadas por corto tiempo por la ganadería.,

Cuadro No. 4. Mano de obra por manzana en distintos cultivos y proporción de los costos de producción

Cultivo No. jornales % costo de producción

Brócoli 136 34.2

Arveja china 352 49.1
Coliflor 136 29.1
Repollo 136 42.7
Col de Bruselas 143 21.8

Fresa 2,480 49.3

Mora 1,530 49.3
Melón 121
Mango
Plantas ornamentales
Café orgánico 179 45.0

Fuente: Elaborado en base a entrevistas a productores de los distintos rubros

26
Cuadro 5. Mano de obra generada por los cultivos de exportación (1998)

Cultivo Número de Temporada de

trabajadores 1/ producción (meses)
Brócoli y otras hortalizas
congeladas 20,000 6
Arveja china 25,000 6
Moras y frambuesas 9,500 6
Melón 10,300 5
Mango 8,000 5
Plantas ornamentales 10,000 12
Cultivos orgánicos 1,000 12
TOTAL 83,800
1/ Incluye tanto empleos permanentes como zafrales
Fuente: Elaborado en base a información de Agexpront

Además de la mano de obra agrícola, la mayor parte de los cultivos no tradicionales de

alto valor requieren de clasificación, empaque y ocasionalmente procesamiento luego de la
cosecha. En el caso de brócoli debe agregarse el cocido, corte y congelado, lo que supone aun
mayores requerimientos de mano de obra. La mano de obra ocupada en la industria, la que tiene
un carácter temporal, alcanza a alrededor de 6,000 trabajadores durante 6 meses en brócoli.

Adicionalmente, la agricultura no tradicional de exportación fue acompañada por una

capacitación de la mano de obra rural y el aumento de la importancia relativa de la mano de obra
permanente. En efecto, los trabajadores en los cultivos no tradicionales tanto en Petrolina-
Juazeiro como en Guatemala deben poseer conocimientos y habilidades diferentes que los
cultivos tradicionales y los de subsistencia. Estos conocimientos son necesarios para diversas
tareas relacionadas con la tecnología de irrigación y con la aplicación de técnicas para lograr la
calidad del producto requerida por los mercados externos. Una alta proporción de los cultivos no
tradicionales en Petrolina-Juazeiro son irrigados, por lo que requieren trabajadores que se hagan
cargo de los equipos. En el caso de Guatemala, la mayoría de los cultivos no tradicionales no son
irrigados. Sin embargo, requieren tareas para las que se requieren conocimientos específicos,
como las podas. La cosecha en frutas delicadas como mango y berries requiere de técnicas
específicas para extraer los frutos de forma tal de que éstos no se dañen, viéndose afectada en
forma negativa la calidad del producto. A ello se debe agregar la mano de obra en la etapa de
procesamiento, la que es generalmente femenina y debe realizar tareas de lavado y envasado de
los productos y otros como corte y cocción en brócoli. Por último, la producción de cultivos
orgánicos involucra tareas que exigen también conocimientos especializados, entre las que se
incluyen las siguientes: a) la elimación de malezas, la que en la tecnología convencional se realiza
en base a aplicaciones de herbicidas, mientras que en la producción orgánica en base a carpidas
por parte de trabajadores; b) la producción, transporte y aplicación de abono orgánico (compost)
en la finca para su uso en sustitución de los fertilizantes químicos; c) la siembra de leguminosas
para su uso como abono orgánico; d) las podas y descope de las plantas, las que si bien se
realizan también en la tecnología convencional, resultan de mayor importancia y como
consecuencia requieren un mayor cuidado en la producción orgánica; e) la construcción de
terrazas, las que si bien productores con tecnología convencional también realizan, constituyen un
requerimiento para la obtención de la certificación en la producción orgánica.

Todas estas tareas requieren de capacitación, la cual en tanto en Guatemala como en

Petrolina-Juazeiro fue realizada por las empresas. Los empresarios entrevistados destacaron que
esta capacitación implicó un costo importante; como consecuencia, se mostraron preocupados por

27
no perder a aquellos trabajadores capacitados, lo que lleva a incurrir en costos de capacitación de
nuevos trabajadores cada año. La rotación de trabajadores es muy alta entre aquellos que trabajan
en forma zafral o temporal. Por lo tanto, las empresas intentan mantener como permanentes a
aquellos trabajadores en los que han invertido más en capacitación. De este modo, a través de los
mayores requerimientos de capacitación, y como consecuencia de las acciones de las empresas
para evitar los costos de transacción asociados con contratar nuevos trabajadores, la agricultura
no tradicional de exportación condujo a un incremento de la mano de obra permanente.

ii) Salarios y condiciones de trabajo

El crecimiento en la superficie de cultivos no tradicionales en Petrolina-Juazeiro se vio

acompañado de significativos incrementos en los salarios tanto de los trabajadores de cultivos no
tradicionales como de los tradicionales. En el caso de Guatemala, estos efectos fueron bastante
más modestos. Aquellos trabajadores que realizan tareas de supervisión, los que poseen un
conocimiento mayor, generalmente son permanentes y reciben salarios entre 10% y 30%
superiores al salario mínimo. La gran mayoría de los trabajadores permenentes también reciben
derechos sociales. Mientras tanto, la mayoría de los trabajadores en los cultivos no tradicionales
reciben el salario mínimo legal (Qz 22 diarios o Qz 660 mensuales, equivalentes a US$ 2.97
diarios o US$ 89.2 mensuales, sin considerar beneficios sociales). Estos trabajadores
frecuentemente no reciben sus derechos sociales, los que equivalen a aproximadamente 41%
adicionales al salario base.

Las diferencias en la evolución de los salarios y las condiciones de trabajo en Petrolina-

Juazeiro y en Guatemala se relacionan al funcionamiento diferencial de las instituciones relativas
a las cuestiones laborales rurales. Estas incluyen: a) la capacidad organizativa de los sindicatos
de trabajadores rurales; b) la acción de instituciones del Estado encargadas de supervisar el
cumplimiento de leyes laborales; y c) la influencia de instituciones representativas de los
consumidores.

a) La capacidad organizativa de los sindicatos de trabajadores rurales. El crecimiento de la

agricultura no tradicional de exportación provocó en Guatemala y en Petrolina-Juazeiro la
formación de una masa de trabajadores asalariados anteriormente inexistente. Sin embargo,
mientras ello condujo en Petrolina-Juazeiro al surgimiento de sindicatos de trabajadores rurales
activos y bien organizados que negociaron con sus empleadores aumentos de salarios y
mejoramientos en sus condiciones de trabajo, ello no ocurrió en el caso de Guatemala (Damiani
1999).

La agricultura no tradicional en Petrolina-Juazeiro surgió en un contexto de fuerte

organización sindical en el sector rural. La estructura sindical rural en Brasil posee una
organización vertical, con Sindicatos de Trabajadores Rurales a nivel municipal, los que a su vez
forman Federaciones a nivel de estado y la Confederación Nacional de Trabajadores Agrícolas
(CONTAG) a nivel nacional. Aunque los sindicatos a nivel municipal son generalmente débiles,
los de la región de Petrolina-Juazeiro se desarrollaron en forma muy importante debido a la
presencia cercana de sindicatos en la producción de caña de azúcar, así como de una Federación
en el estado de Pernambuco con una larga tradición en la movilización de los trabajadores
asalariados y con experiencia en organización y negociación de convenios salariales con
empresas. Al contrario de Petrolina-Juazeiro, la organización sindical en Guatemala es
sumamente débil, tanto a nivel nacional como mucho más aun a nivel local. Esto se explica por
un marco legal que no favoreció a las organizaciones de la forma que ocurrió en Brasil, así como
una visión negativa de los sindicatos por parte de la mayoría de los empresarios. Como

28
consecuencia, no existieron en Guatemala organizaciones sindicales que estuvieran en
condiciones de promover la organización de la masa de asalariados creada por la agricultura no
tradicional de exportación.

b) Las instituciones públicas relacionadas con los derechos laborales. El incremento en

salarios y el mejoramiento en condiciones de trabajo en Petrolina-Juazeiro se produjeron a
instancias de convenios anuales entre productores y trabajadores asalariados a nivel de toda la
región. Estas negociaciones fueron realizadas no a nivel de empresa, sino por representantes de
empresas y de sindicatos de trabajadores rurales de los 8 municipios incluidos en Petrolina-
Juazeiro. Además, los convenios incluyeron a todos los productores de cultivos irrigados (no
solamente los de exportación, sino también los de consumo doméstico). Estas negociaciones
contaron con la participación activa de las autoridades del Ministerio de Trabajo (institución del
gobierno federal) a nivel de los estados de Pernambuco y Bahia, los que actuaron como
mediadores en las negociaciones. Además, las oficinas municipales del Ministerio de Trabajo en
Petrolina y Juazeiro se encargaron de fiscalizar el cumplimiento de los convenios firmados,
trabajando en forma conjunta con los propios sindicatos, los que a su vez financiaron en parte las
actividades de fiscalización (principalmente el transporte de inspectores).

Comparada con Brasil, la estructura institucional a cargo de las cuestiones laborales en

Guatemala es débil. Las negociaciones salariales se realizan no a nivel colectivo sectorial, sino a
nivel de empresa, y ocurre principalmente a nivel urbano, sin que esté institucionalizada la
mediación del Ministerio de Trabajo. Además, esta institución posee una presencia
significativamente menor a su similar brasileño en el interior del país, lo que limita también su
capacidad de fiscalización, la que se concentra en el sector industrial y no en el agropecuario.

c) El papel de los consumidores de productos agrícolas no tradicionales. Las percepciones

de los consumidores de productos agrícolas no tradicionales de exportación tuvieron una
importante influencia en promover cambios positivos en salarios y condiciones de trabajo. En
Petrolina-Juazeiro, los sindicatos de trabajadores rurales utilizaron la posibilidad de realizar
denuncias sobre sus bajos salarios y pobres condiciones de trabajo en los mercados europeos,
fortaleciendo su capacidad de negociación con las empresas (Damiani 1999). En Guatemala,
estas percepciones resultaron importantes en los cultivos producidos en forma orgánica. En estos
casos, los consumidores son de alguna forma representados por instituciones que realizan la
certificación de productos como “orgánicos”. En efecto, los compradores de productos orgánicos
exigen de los productores la obtención de una certificación que garantice que el producto se ha
producido de acuerdo a ciertos estándares. Esta certificación debe realizarse una vez por año,
siendo realizada solamente por empresas especializadas, la mayor parte de las cuales se encuentra
basada en Estados Unidos y países de la Comunidad Económica Europea (CEE). Estas empresas
utilizan criterios similares, los que son establecidos por la Federación Internacional de
Movimientos de Agricultura Orgánica (INFOAM), asociación que abarca a las empresas
certificadoras de productos orgánicos a nivel mundial y que autoriza el funcionamiento de
empresas certificadoras. No obstante, la empresa compradora generalmente elige la empresa o
empresas de su confianza, recomendando al productor una o más empresas.

Los criterios de certificación orgánica definidos por la INFOAM responden a las

demandas de los consumidores en los países compradores. En este sentido, han incorporado no
solamente aspectos de la tecnología, sino también cuestiones relativas a la mano de obra y otras
cuestiones sociales. Efectivamente, un productor de café orgánico debe dejar de utilizar insumos
químicos durante unos tres años antes de estar en condiciones de recibir la certificación. Además,
la certificación requiere condiciones mínimas de trabajo para sus trabajadores. Entre estas se
cuentan el pago de un salario no menor al salario mínimo legal, el pago de derechos de seguridad

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social (alrededor de 41% del valor del salario), el cumplimiento de jornadas diarias de ocho
horas, la disponibilidad de agua durante el trabajo y el no empleo de niños en el proceso de
producción. Además, en el caso de trabajadores permanentes, se exige que el empleador les
proporcione una vivienda digna y una superficie de tierra en forma gratuita para que siembren
cultivos hortícolas que complementen su alimentación. En el caso de la mano de obra temporal,
se exige que la misma cuente con condiciones de vivienda decorosas.

VI. Lecciones preliminares

El caso de Guatemala sugiere algunas lecciones preliminares sobre el papel a desempeñar

por el sector público y privado en promover el desarrollo rural, en particular a través de nuevas la
introducción de nuevas producciones dinámicas, con inserción en mercados exigentes y con
impactos positivos en la generación de empleos, la capacitación de la mano de obra asalariada
rural y el mejoramiento de sus salarios y condiciones de trabajo.

1. El papel que puede desempeñar el sector público para promover nuevas actividades dinámicas
en una región/país sería variable de acuerdo a las ventajas comparativas iniciales, incluyendo
factores como las características de los recursos naturales, la localización, el tamaño del mercado
interno, y las intervenciones anteriores. De este modo, debería evitarse ciertos modelos de
proyectos aplicados independientemente de las condiciones particulares, realizando diseños
específicos para resolver problemas también específicos (discutir proyectos BID en Guatemala).

2. El marco de políticas económicas resultaría importante pero no fundamental para promover

nuevas actividades como las mencionadas anteriormente en el sector rural. Aunque el mercado
posee una importancia fundamental, la liberalización del comercio con potenciales países
compradores resultaría de mucho mayor relevancia para países pequeños con un mercado interno
reducido. Mientras tanto, los incentivos fiscales parecerían tener relativamente poca importancia
a pesar de la popularidad de los mismos para atraer nuevas industrias.

3. Inversiones del sector público en infraestructura e investigación resultarían claves en etapas

iniciales del desarrollo de una región/país. Las inversiones en infraestructura deberían ser más
intensas en aquellos casos con menores ventajas competitivas—localización más lejana de los
principales centros de consumo o recursos naturales más limitantes. La investigación agrícola
resultaría central cuando el conocimiento existente es tan reducido que determina altos costos y
riesgos para las nuevas empresas que desean establecerse, disminuyendo su importancia cuando
aumenta la disponibilidad de informaciones, o el contexto es lo suficientemente similar a otros de
los que se puede aplicar los resultados de investigaciones.

4. La disponibilidad de crédito para inversiones fue importante para el desarrollo de la

agricultura no tradicional de exportación, aunque resultó un factor limitante para los pequeños
productores por sus dificultades de acceder al crédito de la banca formal. En estos casos, la
incorporación de pequeños productores a la producción de cultivos no tradicionales se relacionó
en parte con la posibilidad de realizar cultivos con menores costos de inversión (por ej. que no
utilizan irrigación) y con rápidos retornos (cultivos anuales y no perennes). Adicionalmente, los
contratos con empresas procesadoras pueden constituirse (bajo ciertas condiciones) en un eficaz
instrumento para el financiamiento de los costos de producción.

5. Las organizaciones de productores tienen un papel de gran relevancia a desempeñar en la

agricultura no tradicional de exportación, pero sus funciones no se vincularían con aquellas
comúnmente percibidas para cooperativas y otros tipos de asociaciones de productores, como la

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comercialización de insumos o productos y el procesamiento de la producción. El papel a
desempeñar por las organizaciones de productores se centraría en resolver ciertos problemas
asociados con la producción de cultivos no tradicionales de exportación: a) el logro de una
calidad mínima necesaria para el acceso a mercados que todos los productores deben respetar; y
b) el combate a plagas y enfermedades que pueden comprometer el acceso a mercados.

6. El Estado e instituciones de cooperación internacional podrían promover en forma activa la

creación de organizaciones de productores como las presentes en Petrolina-Juazeiro y Guatemala,
apoyando parte de sus costos en los primeros años. La creación de estas instituciones podría
promoverse especialmente en momentos en los que se presentan graves problemas cuya
resolución implica acciones colectivas, por ej. la necesidad de presionar a instituciones del Estado
para negociar la apertura de un cierto mercado, o de combatir una nueva enfermedad o plaga en
un cierto cultivo.

7. Los cultivos no tradicionales de exportación pueden llevar a efectos positivos sobre la pobreza
rural, tanto debido a su adopción por parte de pequeños productores como por la creación de
empleo asalariado, el aumento de los salarios rurales y el mejoramiento de las condiciones de
trabajo.

8. Los pequeños productores serían capaces de adoptar principalmente cultivos de exportación no

tradicionales con características específicas, entre las que se destacan los anuales, con
deseconomías de escala y producidos en forma orgánica. Asimismo, estrategias de apoyo a
pequeños productores tendrían más éxito si apoyaran cultivos anuales en forma inicial,
promoviendo posteriormente a cultivos perennes, y que utilizaran una combinación de cultivos
anuales y perennes.

9. Los efectos de los cultivos no tradicionales de exportación sobre la mano de obra dependerían
no sólo de la demanda de empleo de éstos en relación al cultivo anterior, sino también en el
balance entre oferta y demanda en la región en la que se encuentran localizados, la existencia
previa de organizaciones de los trabajadores rurales bien organizadas, la presencia de
instituciones del sector público encargadas de supervisar los derechos laborales de los
trabajadores y de las conexiones entre los sindicatos y organizaciones que canalizan las demandas
de los consumidores en cuanto a las condiciones de producción (tecnologías empleadas, salarios,
condiciones de trabajo, etc.) de los productos consumidos.

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 Referencias bibliográficas

Banco de Guatemala (1999). Estadísticas de Producción Agrícolas 1998-1999. Guatemala.

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Tradicionales en Centroamérica.” Guatemala: SIECA/CEIIE.

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