InformeElcano15 PolExtEspana

Informe Elcano
Hacia una renovacin

estratgica de la poltica
exterior espaola
Coordinador
Ignacio Molina
Informe 15 | Febrero 2014
Hacia una renovacin estratgica

de la poltica exterior espaola
Elementos para conectar mejor el proyecto
colectivo de pas con el mundo globalizado
Coord. Ignacio Molina - Informe 15 | Febrero 2014
Real Instituto Elcano - Madrid - Espaa

www.realinstitutoelcano.org
El Real Instituto Elcano es un think-tank

espaol de estudios internacionales
y estratgicos que analiza el mundo
desde una perspectiva espaola,
europea y global.
El Real Instituto Elcano naci en 2001
como una fundacin privada, bajo
la presidencia de honor de S.A.R. el
Prncipe de Asturias. Su Patronato est
compuesto por figuras destacadas
de la vida espaola vinculadas a la
poltica exterior, los representantes
de las grandes empresas que hacen
posible el funcionamiento del Instituto,
as como los ministros de Asuntos
Exteriores y de Cooperacin, Defensa,
Educacin, Cultura y Deporte, y
Economa y Competitividad.
Los informes Elcano, cada uno de
ellos fruto de la reflexin de un amplio
grupo de trabajo de especialistas que
representan a diferentes mbitos y
visiones de la sociedad, responden a
la necesidad de aportar propuestas
concretas a temas relevantes para la
poltica exterior espaola.
NDICE
RESUMEN EJECUTIVO
PRESENTACIN DEL PRESIDENTE
INTRODUCCIN POR QU ESTE EJERCICIO?
25
33
II QU QUEREMOS CONSEGUIR? LOS OBJETIVOS ESTRATGICOS

Integracin europea
Democracia avanzada
Seguridad
Competitividad y talento
Responsabilidad
Influencia
45
III DNDE HACERLO? NIVELES Y ESPACIOS DE ACTUACIN

Los niveles de actuacin

1) Multilateral, bilateral y unilateral
69
2) Sinergias y divisin del trabajo con la accin exterior europea
Los espacios de actuacin

1) Europa
ISSN: 1698-885X
Depsito Legal: M-53423-2004
23
I QUINES SOMOS? ESPAA Y SU POSICIN EN EL MUNDO

Accin exterior al servicio de los valores e intereses de los espaoles
Un nuevo entorno estratgico complejo
La posicin de Espaa en ese entorno: riesgos y oportunidades
2014 Real Instituto Elcano

C/ Prncipe de Vergara, 51
28006 Madrid
www.realinstitutoelcano.org
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2) Magreb, Oriente Medio y frica
76
3) Amrica Latina
79
4) EEUU y el Atlntico
82
5) Asia y Pacfico
84
6) El espacio global
86
IV CMO HACERLO? INSTRUMENTOS, MEDIOS Y SISTEMA

DE ACCIN EXTERIOR
Los instrumentos

1) Diplomacia
RELACIN DE CUADROS
91
93
94
1. Poltica exterior o accin exterior?
31
2. La presencia global de Espaa
43
2) Proteccin y asistencia consular
96
3. Qu significa para Espaa boxear conforme a su peso?
44
3) Seguridad, defensa e inteligencia
97
4. La energa: seguridad, competitividad y responsabilidad
56
4) Economa y promocin comercial
98
5. Sobre el uso ambiguo del concepto de competitividad
61
5) Cooperacin al desarrollo
100
6) Accin cultural y educativo-cientfica
101
6. Crisis humanitarias y legalidad internacional
64
7. Los funcionarios espaoles en las organizaciones internacionales
66
8. Las prioridades de Espaa en los organismos multilaterales
71
9. La cuestin y controversias de Gibraltar
74
107
10. La posicin de Espaa sobre el Shara Occidental
77
110
11. Por qu Espaa debera utilizar Amrica Latina en vez
82
113
115
12. Una visin del espacio atlntico con cuatro orillas
83
13. Los hispanos en EEUU
84
14. Las debilidades de la posicin relativa de Espaa en la gobernanza global
87
15. La insercin de Espaa en la Cooperacin Sur-Sur a travs de la triangulacin
89
16. El despliegue diplomtico y consular en cifras
95
El sistema integral e integrado de accin exterior

a) El enfoque integral: sistema y mtodo

b) Del enfoque de coordinacin al de integracin

c) La planificacin y la consulta externa

d) La toma de decisiones y la implementacin

e) La evaluacin y la rendicin de cuentas
103
Los medios
117
106
a) Los medios humanos
117
b) Los medios materiales y presupuestarios
118
CONCLUSIONES 121
ANEXOS 127
Listado de abreviaturas, siglas y acrnimos

La elaboracin del Informe
Los participantes en el ejercicio
Los anlisis de acompaamiento
129
133
137
147
de Iberoamrica para designar a la regin?
17. La diplomacia pblica
102
18. Barcelona y Madrid, dos urbes cosmopolitas y globales
103
19. Comunidades Autnomas y accin exterior
105
20. El asesoramiento acadmico y de los think-tanks
112
21. La Marca Espaa
114
22. La diplomacia parlamentaria
116
RESUMEN EJECUTIVO
RESUMEN EJECUTIVO
Este Informe pretende proporcionar una panormica ordenada de los elementos
a tener en cuenta para acometer una renovacin estratgica de la poltica exterior
espaola. Est dirigido al conjunto de actores con un papel relevante en la defensa y proyeccin internacional de los valores e intereses del pas. Se trata de un
producto novedoso, pues no existe en Espaa tradicin de este tipo de documentos, al haber dominado la tendencia a concentrarse en el corto plazo y una inercia
a la ausencia de doctrina pblica y de planificacin. No obstante, aparece cuando
se empieza a adquirir cierta cultura estratgica en otros campos y cuando se
toma conciencia de que, desde que se alcanz con xito la plena insercin en
Europa y en el mundo, la accin exterior espaola ha carecido de referentes estratgicos claros. Un problema agudizado durante la crisis debido a la reduccin de
recursos para la accin exterior y cierta desmoralizacin de los ciudadanos sobre
el papel que puede jugar el pas en la globalizacin. Adems, son muy evidentes
las grandes transformaciones e incertidumbres que caracterizan el escenario internacional y europeo, y que aconsejan an ms este ejercicio.
El texto no tiene un contenido rgidamente cerrado sino que ms bien apunta
orientaciones generales y algunas sugerencias concretas a partir de una lnea
directriz: la necesidad de conectar el proyecto interno de pas y su poltica/accin exterior (dos trminos aqu considerados prcticamente intercambiables
siempre que se contemplen con perspectiva estratgica). El documento arranca
identificando los valores e intereses fundamentales de los espaoles, que deben
determinar la actuacin internacional a desplegar para ayudar a alcanzarlos. A
continuacin, se aborda la posicin del pas en el complejo contexto mundial, los
objetivos prioritarios a perseguir y, finalmente, dnde y cmo hacerlo, incluyendo
los instrumentos, los medios y una propuesta de sistema de elaboracin de la
accin exterior.
Espaa atraviesa actualmente dificultades pero su historia contempornea constituye tambin una historia rotunda de xito poltico, social y econmico. Es posible que el proyecto colectivo de pas tenga que ser a su vez renovado, pero los elementos esenciales del modelo continan siendo: (i) la convivencia democrtica;
Hacia una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola
(ii) la seguridad; (iii) la prosperidad sostenible; y (iv) la cultura y el conocimiento.

Sobre esa base mnima de consenso es posible construir una poltica exterior
slida.
El mundo es cada vez ms multipolar en lo econmico y apolar en lo poltico, y
contiene sociedades ms dinmicas e informadas, aunque tambin ms desiguales y envejecidas. Los problemas para gobernar la globalizacin deberan estimular a los Estados a cooperar pero la actual tendencia no apunta a la aparicin o
consolidacin de sistemas multilaterales eficaces. En ese contexto, Europa es
una regin con dificultades especficas por sus debilidades demogrficas, energticas y econmicas, y por su fragmentacin diplomtica y militar. El proyecto
de construccin europea supone la mejor respuesta a esos desafos, pero la UE
es vulnerable: una moneda con bases poco slidas, una legitimidad cuestionada,
una solidaridad interna tensionada, una poltica exterior y de seguridad comn
an frgil, y un mundo inestable relativamente hostil a sus valores. Esa realidad
debera estimular a los Estados miembros a avances ambiciosos en la integracin poltica, pero la actual tendencia no apunta a que esos progresos vayan a
ser rpidos.
La posicin especfica de Espaa en ese entorno es tambin delicada. Las perspectivas de evolucin de su presencia internacional resultan menos favorables
que en el ltimo cuarto del siglo XX, cuando logr la completa normalizacin de
la poltica exterior. Sin embargo, tambin es cierto que, en contraste con el pas
aislado de 1976, hoy est bien conectado con el mundo. En todo caso, Espaa se
enfrenta tanto a importantes riesgos como a valiosas oportunidades. Sus debilidades y amenazas son de carcter econmico, poltico, demogrfico, energtico y
medioambiental, de seguridad, de competitividad del modelo productivo, y de calidad de su sistema educativo y cientfico-tecnolgico. En el terreno concreto de la
poltica exterior, el pas no ha sido capaz de aprovechar ms el potencial geopoltico ni su poder blando, influyendo menos de lo que correspondera de acuerdo a
su presencia internacional objetiva. Pero Espaa tambin disfruta de fortalezas
y oportunidades gracias a su alto desarrollo socioeconmico, su estabilidad poltico-institucional, su slida proyeccin exterior en el terreno empresarial, su alta
capacidad de atraccin y el hecho de poseer una lengua global. Adems, tiene
una posicin geogrfico-histrica muy valiosa, est bien integrada en la UE y el
espacio atlntico , posee una densa red exterior y unas fuerzas armadas y un sistema de cooperacin al desarrollo con vocacin de protagonismo internacional.
10
Resumen ejecutivo
Partiendo de la premisa antes mencionada de que la accin exterior debe ayudar

a lograr los propsitos esenciales del modelo de pas, este Informe ha identificado
seis objetivos estratgicos, conectados tres de ellos al cumplimiento del propio
proyecto interno (democracia, seguridad, y competitividad y talento), y otros tres
ms bien a la poltica exterior (integracin europea, responsabilidad internacional
e influencia).
Influencia
Responsabilidad
Integracin
europea
Objetivos
estratgicos
Competitividad
y talento
Democracia
avanzada
Seguridad
La integracin europea sigue constituyendo la principal apuesta estratgica de

la poltica exterior espaola. El futuro de la UE pasa hoy por consolidar el euro,
mantener la cohesin interna y recuperar el apoyo ciudadano, y avanzar para convertirse en un polo de poder mundial. En su condicin de quinto Estado miembro,
y tejiendo complicidades con las instituciones y con otros Estados, Espaa debe
tratar de moldear mucho ms el proceso de acuerdo a sus preferencias, pues de
otra forma corre el riesgo de ser relegada. Para tal fin, debe desarrollar una narrativa propia sobre el tipo de integracin federalizante que le conviene y asumir un
papel ms proactivo, lo que pasa por generar ideas propias sobre la construccin
europea en su conjunto y sobre las distintas polticas comunes. Adems, debe
velar ms por la calidad de sus representantes en Bruselas e integrar mejor a los
diversos actores en la definicin de la posicin nacional, reforzando el papel de
las Cortes Generales.
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El segundo objetivo postula que Espaa se defina y proyecte una identidad internacional a partir del modelo de democracia avanzada al que aspiran los espaoles. Para ello, los poderes pblicos necesitan asumir, y el conjunto de la sociedad
reclamar, una defensa ms explcita de la democracia y los derechos humanos en
el mundo. El corolario de esa actitud consiste en apoyar activamente la generacin de sistemas de gobernanza multilateral basados en la legitimidad compartida, el respeto al derecho internacional y la eficacia. Pero el reforzamiento de la
relacin entre poltica exterior y democracia no se traduce slo en la direccin
que va desde dentro hacia fuera sino tambin, y quiz principalmente, en saber
aprovechar la potencialidad que tiene un determinado tipo de accin exterior para
mejorar la calidad democrtica interior. Por un lado, eso significa colocar a los
ciudadanos en el centro de atencin, empoderndoles frente a la globalizacin,
promoviendo que participen ms en definir cmo se conecta Espaa con el mundo y, fuera de las fronteras, proporcionndoles asistencia y proteccin. Por otro
lado, asociarse ntidamente con otras democracias avanzadas con las que se
comparten valores cosmopolitas y asumir de forma ms explcita la pluralidad
territorial en la proyeccin exterior puede ayudar a reforzar la identificacin con
el proyecto de convivencia interna por parte de ciudadanos que ahora se sienten
alejados.
En el terreno de la seguridad, el Informe asume como propios los contenidos de
la Estrategia de Seguridad Nacional aprobada en 2013, por lo que el reto de la
accin exterior consiste en contribuir a la sinergia y coherencia de las acciones
que all se contemplan. En materia de defensa, hay que adecuar al nuevo contexto
estratgico los compromisos multilaterales y bilaterales para contribuir a la paz
y a la seguridad internacional. Tambin hay que tener en cuenta la restriccin de
los recursos disponibles, aunque manteniendo las capacidades militares que permiten interoperar con los aliados. En el mbito diplomtico, se deben integrar las
actuaciones sobre no proliferacin, desarme y control de armamento, y fomentar
la regulacin internacional de nuevas amenazas. Asimismo, se debe perseguir la
integracin de las acciones exteriores relacionadas con la seguridad ciudadana,
la inteligencia, las emergencias humanitarias y las pandemias. En lo relativo a los
recursos naturales, y muy en especial la energa, hay que diversificar el abastecimiento, impulsar la interconexin con los mercados europeos, vigilar la seguridad
del transporte e innovar para reducir la dependencia exterior. Por ltimo, la proteccin eficaz de los espaoles en el exterior requiere una revisin de la accin
consular y atender a las necesidades de las empresas en el extranjero, con un
nfasis especial a las pymes.
12
Resumen ejecutivo
El objetivo de competitividad y talento se refiere a la importante contribucin que

la accin exterior puede hacer para mejorar la estabilidad econmica y financiera,
cambiar el modelo de insercin internacional de la economa y promover en fin, a
travs de un sistema educativo y de investigacin mejor conectado con el mundo,
que Espaa sea ms dinmica, ms innovadora y ms sostenible. Para alcanzar
la estabilidad, por un lado se debe acelerar la construccin de una genuina unin
econmica y monetaria, basada en un gran compromiso europeo que combine
responsabilidad y solidaridad, y, por otro lado, hay que trabajar en los foros de
gobernanza global para lograr un marco mejor en cuanto a la regulacin financiera, la proteccin de inversiones, la lucha contra el fraude fiscal y la coordinacin
de polticas macroeconmicas. Por lo que hace a la planificacin estratgica del
salto cualitativo que requiere el modelo productivo espaol, el propsito debe
consistir en diversificar las exportaciones, dar entrada a ms empresas en las
cadenas de suministro globales, mejorar las infraestructuras de conexin y apostar decididamente por la innovacin. De hecho, la internacionalizacin del sistema de investigacin y desarrollo, a travs de diversas actuaciones en el terreno
educativo, cientfico-tecnolgico y de la atraccin de talento, constituye el mejor
medio para lograr un aumento de la competitividad y el bienestar a largo plazo.
La idea de asumir la responsabilidad como otro objetivo central de la accin exterior estratgica se justifica porque los ciudadanos espaoles comparten y proyectan el valor de la solidaridad pero, tambin, porque contribuir a sus contenidos
ayuda a una mejor gestin de los asuntos globales que sin duda les afectan. En
este terreno es necesario establecer una accin integrada entre las polticas de
derechos humanos, de cooperacin al desarrollo, de ayuda humanitaria y de generacin de bienes pblicos globales, sobre todo en lo referente a la lucha contra
el cambio climtico. Espaa puede, en sintona con la UE, tener una actitud ms
proactiva en la definicin de las agendas globales sobre estas materias. De fronteras hacia dentro, el reto consiste en integrar a los distintos agentes de la accin
exterior en esos mbitos. En ese sentido, hay que trascender los procesos de
coordinacin y definir unas nuevas relaciones estratgicas identificando el valor
aadido de cada actor. El objetivo de responsabilidad, y en particular la poltica de
cooperacin, requiere medios adecuados recursos humanos cualificados, revertir la cada del presupuesto destinado a la ayuda al desarrollo y mayor concentracin geogrfica y sectorial de la misma y el desarrollo de nuevos instrumentos.
El ltimo de los objetivos postula reforzar la influencia internacional a travs
de unas relaciones exteriores intensas y un mejor aprovechamiento de los
importantes elementos de poder blando. En el terreno multilateral, Espaa puede
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presentarse como un actor importante para la solucin de los problemas globales

pues su identidad internacional suscita escaso rechazo. En las relaciones
bilaterales y regionales, hay que aprovechar mejor las alianzas estratgicas
con combinaciones a varias partes y triangulaciones. Pasando de la actuacin
diplomtica a la interpersonal, los actuales flujos de emigracin pueden ayudar a
extender las redes de presencia en el exterior mientras que existen oportunidades
no del todo aprovechadas para convertir el atractivo que tiene Espaa para
turistas, estudiantes e inmigrantes en una mejor proyeccin poltica, cultural y
econmica. Tambin hay que facilitar el aprendizaje del espaol y la difusin de la
cultura, sin olvidar la diversidad interior ni el hecho de compartir la lengua global
con una veintena larga de pases. En el terreno de la reputacin, se debe identificar,
realzar y perseguir la consecucin de los elementos de la imagen internacional
a la que aspira la sociedad espaola. Y, por ltimo, no olvidar que la influencia va
ligada a la previsibilidad y la constancia.
Los anteriores objetivos han de desarrollarse en distintos niveles de actuacin.
Espaa apoya el multilateralismo por conviccin, pero tambin por su tamao
diplomtico medio, su condicin de pas europeo y su implicacin profunda en la
globalizacin. No obstante, gran parte de la accin exterior ha de desarrollarse de
forma bilateral y de forma unilateral, a travs de las muchas polticas a desarrollar en el interior para mejorar la internacionalizacin del pas. Adems, se debe
realizar un ejercicio de clarificacin de las sinergias y de divisin del trabajo para
establecer qu elementos de la accin exterior podran vehicularse en mayor o
menor medida a travs de la UE y cules deben mantenerse como accin a desarrollar por Espaa.
Asimismo, los seis objetivos estratgicos se persiguen en distintas reas geogrficas. Y este Informe ha identificado tambin seis grandes espacios para la
actuacin espaola: Europa; el Magreb y toda la vecindad sur; Amrica Latina;
EEUU y el Atlntico Norte; Asia-Pacfico; y el mbito propiamente global.
En todos los mbitos de gobernanza colectiva europea, y en particular dentro
del proceso de integracin, Espaa siempre se ha situado en la vanguardia de
cualquier geometra variable. Resulta prioritario mantener esa ambicin contribuyendo activamente a evitar dinmicas de fractura. En el debate sobre el futuro
de la UE, Espaa debe seguir fomentando avances en la construccin supranacional por parte de las instituciones y fortaleciendo unas relaciones especialmente intensas con los otros cinco Estados grandes y, dentro de ellos, con los que
tambin pertenecen a la Eurozona (Alemania, Francia e Italia), sin descuidar a
otros posibles aliados de tamao medio (sobre todo su vecino Portugal) o pequeo. Espaa tiene una visin propia sobre la ampliacin, siendo muy aconsejable
14
Resumen ejecutivo
Espacios geogrficos
Espacio global
EEUU y
el Atlntico
Europa
Asia y
Pacfico
Amrica
Latina
Magreb, Oriente
Medio y frica
mantener la perspectiva europea para Turqua y los Balcanes occidentales. Debe

prestar ms atencin a Rusia y la vecindad oriental, actuando en sintona con sus
socios occidentales.
Espaa, como puente de paso natural entre el Norte de frica y Europa tiene un
inters estratgico en que el Mediterrneo constituya un espacio geopoltico propio, con organismos multilaterales efectivos, y que la UE refuerce su atencin a
la vecindad meridional en un momento de transformaciones difciles pero esperanzadoras. Espaa debe profundizar en sus buenas relaciones con Marruecos
y, al mismo tiempo, implicarse equilibradamente en el intento de mejorar las relaciones entre todos los Estados del Magreb. Oriente Medio es tambin importante para Espaa pero, considerando las autnticas prioridades propias y las
complejidades de una regin tan conflictiva, es aconsejable canalizar a travs de
la UE parte de la energa poltica que hasta ahora se le ha dedicado. En cambio,
s requiere mayor atencin propia, y la elaboracin de una estrategia integral de
actuacin, la amplia zona definida en torno al Sahel, desde el Golfo de Guinea
hasta el Mar Rojo y el Cuerno de frica. Por ltimo, y considerando que los lazos
empresariales entre frica subsahariana y Espaa estn intensificndose rpidamente, ese aumento de la relacin econmica debera tener un adecuado traslado
al mbito poltico.
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Amrica Latina es central para la consecucin de la mayor parte de los objetivos

estratgicos antes identificados. El vnculo tan especial que mantiene con la regin da a la accin exterior espaola un plus de influencia en todos los dems
mbitos. En paralelo al esfuerzo latinoamericano para establecer una gobernanza
multilateral propia, hay que repensar las Cumbres Iberoamericanas, manteniendo
el rasgo de diplomacia familiar orientada principalmente a promover la cooperacin en todos los mbitos sobre la slida base de una red densa y activa que
une a las sociedades civiles de ambos lados. Adems, Espaa tiene que actuar
bilateralmente con todos y cada uno de los pases latinoamericanos con polticas
diferenciadoras a partir de un criterio estratgico. La creciente importancia de
Brasil en el escenario global y regional, y la menor atencin que Espaa le ha dedicado por razones histricas, exigen un esfuerzo complementario en esta relacin
bilateral. Con todos los dems pases de habla espaola (desde Mxico hasta el
ms pequeo) se pueden emprender proyectos ambiciosos y otras actuaciones
de gran valor poltico.
La insercin de Espaa en el espacio atlntico se apoya fundamentalmente en
la OTAN por lo que, sin minusvalorar la importancia de sta, parece deseable que
la futura relacin descanse sobre una base institucional ms amplia. A este propsito podra ayudar decisivamente la conclusin del Tratado Transatlntico de
comercio e inversin que Espaa apoya decididamente, prestando atencin a sus
potenciales efectos para los pases latinoamericanos. En el nivel bilateral, EEUU
sigue siendo un aliado imprescindible pero igualmente conviene complementar
el slido lazo en materia de seguridad con ms vnculos en el terreno econmico,
cultural y cientfico.
A pesar de que la regin de Asia y Pacfico protagoniza en estos momentos la gran
transformacin del poder econmico y de la gobernanza global, Espaa no puede
ponerla verosmilmente a la cabeza de sus prioridades aunque s debe tener mayor presencia en la configuracin de la poltica asitica que desarrolle la UE. Por
otro lado, Espaa debe tener planteamientos propios y una relacin singularizada
con varios pases de la zona, especialmente China. Para atraer la atencin de Asia
sera conveniente redoblar los esfuerzos en la promocin de la imagen de Espaa,
que no est consolidada, y en la difusin de la lengua espaola.
Existe, por ltimo, un espacio propio para la gestin de asuntos de naturaleza
global en el que Espaa, tanto a travs de la UE como de forma autnoma, debe
estar presente, priorizando los debates en los que hay ms intereses en juego.
El objetivo de la actuacin en el espacio global es doble: por un lado, contribuir
a la provisin de bienes pblicos y, por el otro, establecer normas legtimas y
16
Resumen ejecutivo
efectivas de gobernanza; una aspiracin clave para un pas muy interdependiente,

que es miembro de la UE y que no tiene capacidad para imponer por s solo sus
intereses. Espaa debe actuar en este terreno consciente de sus debilidades (una
posicin complicada para ver reconocido en los grandes mbitos de gobernanza
el peso objetivo que le corresponde) pero tambin de sus ventajas comparativas
(una alta capacidad para gestionar relaciones bilaterales diversificadas y gran
potencial para el fomento del dilogo interregional o las triangulaciones).
Para desarrollar una poltica exterior estratgica se requiere la combinacin inteligente de diversos instrumentos, articulados por los diversos departamentos del
Gobierno pero con una creciente participacin en los mismos de la UE, las Comunidades Autnomas y el sector privado. Entre los seis instrumentos identificados
en el Informe, la diplomacia ocupa una posicin clave pues debe destilar la esencia poltica general que se produce al combinar toda la accin exterior sectorial,
una visin de conjunto que debe ejercerse a la hora de representar, de negociar y
sobre todo de informar a la capital para que se pueda planificar y supervisar mejor
la implementacin. La asistencia y proteccin consular es el segundo gran instrumento de la accin exterior. No slo constituye el punto de contacto visible entre
sus gestores y unos ciudadanos cada vez ms atentos a la calidad o incluso la
utilidad de los servicios pblicos, sino que adems contribuye de manera directa
a mejorar la proyeccin internacional de la sociedad espaola. Se deben hacer
ms esfuerzos para otorgar a la accin consular la importancia que merece modernizndola, sobre todo a partir de las tecnologas de la informacin, y repasando su orientacin actual ms bien reactiva en el servicio hacia los ciudadanos.
La seguridad, la defensa y la inteligencia constituyen el tercer gran instrumento.
Las tres aportan a la accin exterior elementos de influencia, presencia y cooperacin internacional. Separados en el pasado, tanto territorial como funcionalmente, convergen ahora en el continuum entre lo interior y lo exterior, entre la
seguridad nacional y la seguridad global, protegiendo a la accin exterior en los
nuevos mbitos y riesgos de la globalizacin. En cuanto al instrumento de la promocin exterior de los intereses econmicos y empresariales, sus herramientas
son particularmente diversas y se han ampliado en los ltimos aos con nuevos
actores de la sociedad civil y de las administraciones subestatales. Igualmente
variado es el instrumento de cooperacin al desarrollo que se articula mediante
una compleja red de actores pblicos y privados. Por ltimo, la accin cultural y
educativo-cientfica es un instrumento esencial que, por un lado, contribuye a una
mayor internacionalizacin de Espaa y, por el otro, ayuda a la proyeccin de su
imagen y a la mejora de la influencia a travs del poder blando.
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El Informe termina presentando una propuesta de nuevo sistema, integral e integrado, para llevar a cabo una accin exterior estratgica. Si antes se ha defendido
una perspectiva transversal y sin compartimentos estancos para determinar los
objetivos y para entender los instrumentos, tambin es necesario asumir ese enfoque en las seis fases en las que se puede desagregar la elaboracin de la poltica exterior: planificacin, consulta externa, toma de decisiones, implementacin,
evaluacin y rendicin de cuentas.
de la accin exterior espaola. Por su parte, el Ministerio de Asuntos Exteriores

y de Cooperacin debe reformular el enfoque geogrfico y, sobre todo, reforzar el
enfoque temtico con el que hoy funciona. Se trata de poder tener una autntica
visin de conjunto sobre cada regin o pas y servir de gran catalizador que ayude
a integrar todas las polticas con proyeccin exterior. En el exterior, la integracin
se articula mediante un triple mecanismo que tambin pretende aunar la lgica
jerrquica, colectiva y departamental, bajo el liderazgo del embajador.
Adems, y en un marco de respeto a los objetivos estratgicos de la poltica exterior que, en ltima instancia determina el Gobierno de Espaa, resulta conveniente introducir en el sistema la apertura y colaboracin con otros agentes. Entre
estos, destacan las Comunidades Autnomas, responsables de muchas polticas
pblicas con potencial proyeccin exterior como consecuencia de la profunda
descentralizacin competencial que caracteriza el sistema poltico espaol. La
relacin entre la accin exterior desarrollada por el Gobierno y por los actores
subestatales o privados no debe descansar tanto en nuevos mecanismos de
coordinacin o jerarqua, sino en la generacin de un sentimiento de apropiacin
recproco o, al menos, de un clima de entendimiento.
Los mecanismos de integracin no tienen vocacin de exhaustividad y su actuacin se limita a los objetivos prioritarios de poltica exterior, especialmente
en las fases de planificacin, consulta externa y evaluacin. En cambio, para la
mayor parte de la toma de decisiones y sobre todo de la implementacin, cada
actor mantiene su mbito de actuacin. La principal herramienta para conseguir
la integracin consiste en la Estrategia de Accin Exterior, un documento poltico
que corresponde aprobar al Gobierno, a partir de un borrador elaborado por el
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, asegurando que en su tramitacin se consulte con otros actores y se debata en el parlamento. El sistema de
integracin se encarga tambin de la supervisin anual del cumplimiento de la
Estrategia, vigilando que se atiendan sus directrices, se corrijan desviaciones y
se reaccione ante situaciones de crisis.
Es cierto que la accin exterior debe asegurar la coherencia y sinergia interna

de los muy diversos actores e intereses nacionales que se relacionan con una
realidad internacional compleja. Pero estando de acuerdo con esta premisa, el
Informe apunta a una manera distinta de la tradicional para intentar resolver esa
problemtica. Frente a la coordinacin, conectada en la tradicin administrativa
espaola a la idea de control o incluso de subordinacin, se postula como preferible el enfoque de integracin, entendido como un mtodo de trabajo que asegura
la participacin directa de todos los actores en el proceso y que facilita la convergencia. Al tratarse ms bien de una metodologa que pretende transformar la cultura administrativa imperante, excesivamente departamentalizada y juridificada,
la apuesta por la integracin apenas exige cambios legales u orgnicos, slo una
reorientacin estratgica de las actuaciones.
La integracin de la accin exterior debe descansar sobre tres mecanismos
organizativos igualmente importantes: el presidente del Gobierno, un consejo
poltico colegiado, y el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin. El
presidente, que en Espaa tiene grandes responsabilidades de direccin poltica,
no cuenta hoy con un sistema que le permita ejercer el liderazgo estratgico
efectivo de la accin exterior, tanto al presidir colectivamente a todos los
departamentos que participan en ella como en su mbito de actuacin personal
que incluye, adems, las grandes decisiones crticas. La funcionalidad del consejo
poltico, que debe tener un soporte tcnico adecuado aunque gil y reducido,
consiste en servir de arena de encuentro poltico a los distintos protagonistas
18
Resumen ejecutivo
Los dos elementos finales del sistema de integracin son la evaluacin y la rendicin de cuentas que pretenden valorar el funcionamiento y los resultados del
servicio pblico de la accin exterior. La evaluacin est orientada al seguimiento
de la eficiencia, a la supervisin del trabajo desarrollado por los actores, al anlisis de las lecciones aprendidas y a la revisin de las estrategias y planes para el
futuro. La rendicin de cuentas tiene un contenido poltico pues pone en relacin
el sistema con los ciudadanos a travs de sus representantes en las Cortes. Pero
la participacin parlamentaria en la accin exterior no se dedica solo a controlar,
sino que articula en gran medida la comunicacin entre ciudadana y poderes
pblicos generando una base de consenso entre el Gobierno y la oposicin.
Finalmente, en cuanto a los medios, la renovacin estratgica de la poltica exterior precisa conciliar el desfase entre objetivos demasiado ambiciosos y medios
demasiado escasos. En relacin con los medios humanos se aconseja aprovechar an ms el margen existente para mejorar los procesos de reclutamiento y
la formacin continua, y para fomentar la movilidad entre los distintos agentes
de la accin exterior. Tambin se defiende conectar mejor la promocin y la provisin de puestos de trabajo, ya sea en Espaa o en los destinos externos, con la
evaluacin del rendimiento y la capacitacin individual. Por lo que se refiere a los
medios materiales, se advierte que la transformacin de la accin exterior que
aqu se propone deber contar con presupuestacin y fondos propios cuyo coste
19
se compensar con la mejora de la eficiencia a medio plazo. Adems, y con carcter general, se plantea abordar la modernizacin y racionalizacin de los medios
materiales, introduciendo flexibilidad para el redespliegue diplomtico y consular.
El Informe se cierra con unas conclusiones. Se formulan a modo de recomendaciones tras haber defendido que la globalizacin diluye las fronteras entre lo interno
y lo externo, reforzando la necesidad de desarrollar una accin exterior integrada,
coherente y estable. Seran los 10 fundamentos sobre los que basar la renovacin
de la visin que tiene Espaa de su lugar en el mundo y del papel, realista pero influyente, que puede jugar en l como potencia media con presencia global. Como
una democracia avanzada, responsable y europesta que persigue a un modelo
colectivo basado en la convivencia, la seguridad, la prosperidad sostenible, y la
cultura y el conocimiento.
PRESENTACIN DEL
PRESIDENTE
20
PRESENTACIN DEL PRESIDENTE

Para quienes se dedican a la poltica exterior espaola, ya sea como actores o
como observadores de la misma, fue una excelente noticia saber que el Gobierno
no solo pretenda elaborar una Estrategia de Accin Exterior sino que le daba
rango legal al incorporarla en la Ley de la Accin y del Servicio Exterior del Estado,
actualmente en tramitacin. Un ejercicio de transparencia poltica frecuente en
muchas otras democracias pero indito en la nuestra a salvo de un intento (el
Plan Estratgico de Accin Exterior en el ao 2000) durante el ministerio de Josep
Piqu, de vida efmera. Transparencia y claridad poltica (alguien podra hablar
de previsibilidad) tanto hacia adentro, hacia los propios ciudadanos que
deben poder conocer las prioridades del Estado en el escenario internacional,
como hacia afuera, hacia la propia comunidad internacional. Pues as un
Estado, un pas, es ms previsible y, por lo tanto, resulta confiable. Un ejercicio,
finalmente, que responde en gran medida a la conviccin creciente de que el
futuro de Espaa est fuera de Espaa, idea, casi eslogan, que ha presidido las
actividades del Real Instituto Elcano desde su fundacin hace ahora algo ms
de 10 aos. Y que en un mundo crecientemente globalizado e integrado, con
altsimos niveles de dependencia exterior (ya sea para exportar mercancas o
servicios, atraer turistas o inversiones, importar gas o petrleo, blindarse frente
a terroristas o inmigrantes ilegales, y un largusimo etctera), se abre camino en
la misma opinin pblica, cuya endmica indiferencia hacia el exterior, producto
de siglos de ensimismamiento, parece por fin resquebrajarse, erosionada por
la evidencia de que un nuevo orden mundial, con cambios tectnicos que slo
pueden describirse como histricos, geopolticos o incluso civilizacionales,
ha aflorado ya aunque, una vez ms, el bho de Minerva, y nuestra conciencia de
ello, va muy por detrs de la realidad.
En todo caso podemos tener la seguridad de que este ejercicio poltico, sea o
no consecuencia de una nueva cultura estratgica de los espaoles, al menos
contribuir a crearla y, eventualmente, reforzarla.
Que el Ministerio haya confiado la realizacin de un borrador o documento
preparatorio de este ejercicio de Estrategia a una fundacin privada es el segundo
dato a destacar. Pues no es frecuente tampoco esa colaboracin del sector
23
pblico con un think-tank, que parece reflejar una mayor voluntad de cooperacin
con la sociedad civil, renovando lo que durante dcadas fue simplemente una
estrategia de dar entrada al administrado en la Administracin. Pues ms que
dar entrada hablamos ahora de una verdadera co-participacin, de un dialogo
creativo conjunto. Algo que el Real Instituto Elcano ha aceptado como un gran reto
y un honor, agradeciendo al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin su
confianza en nosotros.
Confianza que sin duda se basa en la propia estructura del Real Instituto Elcano,
producto de un doble pacto pblico-privado por una parte, y gobierno-oposicin
por otra, un pacto auspiciado por la Corona y renovado cotidianamente, no solo en
nuestro Patronato y Comisin Ejecutiva, sino tambin en los grupos de trabajo que
alimentan la creatividad del Instituto y, singularmente, en los que han dado lugar a
este Informe. Pues en esos grupos consultivos, y bajo la presidencia primus inter
pares (que no direccin) de nuestros investigadores, han colaborado expertos
de al menos seis colectivos distintos: profesores e investigadores (espaoles o
extranjeros) de las universidades y de otros centros de pensamiento, expertos
del sector empresarial, responsables y tcnicos de las administraciones pblicas
(diversos ministerios y agencias, fuerzas armadas, comunidades autnomas),
periodistas especializados, representantes de ONG y sindicatos y, finalmente
(last but not least), diputados y senadores de diversos partidos, tanto del gobierno
como de la oposicin. Y quien relea la lista de colaboradores en este Informe
ver ejemplos de todo ello. Y es en esos grupos de trabajo en donde esa doble
colaboracin (pblico-privada y gobierno-oposicin) da sus frutos bajo la forma
de una definicin comn, conjunta, de los datos del problema a analizar y de sus
parmetros. No es tarea del Real Instituto Elcano dar forma a los consensos
polticos, cuestin que compete al Parlamento, al Gobierno y a los partidos
polticos, en otros escenarios distintos del investigador. Pero s lo es contribuir a
que la definicin del problema, de sus parmetros y de sus alternativas sea comn.
Es una tarea tcnica, si as se quiere etiquetar, no poltica. Pero previa y esencial,
pues quienes han definido en comn el problema no podrn divergir mucho en las
soluciones. Y de eso se trata, de preparar el camino para los consensos polticos,
deseables en poltica interior, pero imprescindibles en poltica exterior.
Madrid, febrero de 2014

Emilio Lamo de Espinosa
Presidente
24
INTRODUCCIN
POR QU ESTE EJERCICIO?
INTRODUCCIN POR QU ESTE EJERCICIO?

Este Informe pretende proporcionar una panormica ordenada de los elementos
que deberan tenerse en cuenta para acometer una renovacin estratgica de la
poltica exterior espaola. Su destinatario es el conjunto de actores pblicos y
privados que juegan o pueden jugar un papel relevante en la defensa y proyeccin internacional de los valores e intereses del pas. Eso incluye, desde luego,
al Gobierno de Espaa en su integridad (a quien corresponde dirigir la poltica
exterior, bajo el liderazgo de su presidente y con el papel central que corresponde
al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin), pero tambin a las Cortes
Generales, a las Comunidades Autnomas, a otras instituciones y niveles territoriales de gobierno, a diversas organizaciones de la sociedad civil y a la ciudadana
en general.
La necesidad de emprender un ejercicio estratgico sobre la accin exterior espaola se justifica por varias razones:
a. La falta de tradicin espaola para elaborar este tipo de documentos con
enfoque transversal y carcter pblico, lo que contrasta con una muy asentada
experiencia en el resto de pases de su entorno a la hora de planificar la poltica exterior y sus polticas conexas. Con la excepcin del Plan Estratgico de
Accin Exterior aprobado a finales de 2000 que tuvo una vida efmera debido
a las cambiantes circunstancias internas y globales se
trata de un ejercicio novedoso. No obstante, tambin es
cierto que se est produciendo en Espaa un cambio relaEste Informe est
tivamente reciente de tendencia que ha alcanzado a otras
dirigido a todos los
meta-polticas ms o menos relacionadas con la accin exterior (como las reformas econmicas o, ms claramente,
actores pblicos
la seguridad nacional con una Estrategia recin aprobada)
y privados con un
e incluso a dimensiones concretas de la misma (como la
papel relevante
cooperacin al desarrollo, la marca pas o la accin cultural
exterior), que se han ido dotando de planes de actuacin.
en la defensa
Tambin algunas Comunidades Autnomas han emprendiy proyeccin
do iniciativas para ordenar e impulsar la accin exterior en el
internacional de los
marco de sus competencias. Esta pauta, que parece apuntar
valores e intereses
a un cambio general de actitud y a la adquisicin de cierta
cultura estratgica, debe ahora extenderse a la visin global
del pas.
que tiene Espaa sobre el lugar que ocupa y el papel que
27
debe desempear en el mundo. De hecho, el proyecto de Ley de la Accin y del

Servicio Exterior del Estado actualmente en trmite parlamentario contempla
varias previsiones en ese sentido y, en particular, un instrumento de planificacin,
seguimiento y evaluacin denominado Estrategia de Accin Exterior.
Elaborar la
Estrategia es
un proceso con
valor en s mismo
pues contribuye
a integrar
sensibilidades
distintas y a
aumentar el
sentimiento de
proximidad hacia
la accin exterior.
b. El relativo agotamiento, por xito, de la poltica exterior

espaola desarrollada desde la transicin y que consista
en una estrategia (no codificada pero relativamente clara e
implcitamente consensuada) de plena insercin en Europa y
en el mundo. Una vez conseguidos estos objetivos algo que
seguramente se produjo coincidiendo con el cambio de siglo
la accin ha quedado sin referentes estratgicos claros.
Asimismo, en ese sentido, la pauta espaola ha consistido
ms bien en procurar la mejora de la posicin internacional
del pas poder participar en el juego y apenas en moldear
el funcionamiento de la globalizacin, esto es, jugar con
protagonismo o incluso contribuir a conformar las reglas.
c. Adems, en un momento tan complicado como el que

Espaa lleva atravesando en los ltimos cinco aos (de profunda crisis econmica mutada luego tambin en crisis poltica e institucional), redactar un plan de estas caractersticas
tiene valor en s mismo porque puede considerarse como un
ejercicio participativo que contribuye a: (i) integrar sensibilidades polticas distintas, reforzando as cierta continuidad
en la poltica exterior al margen de los posibles cambios de
gobierno, y (ii) aumentar el sentimiento de apropiacin y proximidad sobre la accin exterior a travs de la implicacin de distintos actores sociales.
d. Pero la necesidad de definir una nueva narrativa, clarificar los objetivos y mejorar los procedimientos y el seguimiento de la accin exterior espaola, no slo
tiene motivaciones internas y, seguramente, stas ni siquiera son las ms importantes. La renovacin estratgica de la poltica exterior es necesaria para atender
a las extraordinarias transformaciones del escenario internacional y europeo, que
se describen en la siguiente seccin.
28
Introduccin: por qu este ejercicio?
e. Por ltimo, el entorno internacional en el que tiene que disearse la actuacin

espaola para los prximos aos se caracteriza por la incertidumbre. No se trata
slo de que haya que abordar los profundos cambios estructurales en el mundo
y los numerosos riesgos que tiene ante s Espaa en ese escenario. Dado el carcter impredecible de los acontecimientos que tendr que enfrentar la accin
exterior espaola, es necesario enfatizar en anlisis de prospectiva e inteligencia,
asegurarse ante las amenazas que son posibles de anticipar, aprovecharse de las
oportunidades que tambin existen y ser capaces de reaccionar ante los numerosos acontecimientos que sorprendern a lo largo de los prximos aos. Eso lleva,
adems, a que los planes estratgicos de accin exterior deban acercarse ms a
relatos omnicomprensivos y dinmicos que a documentos cerrados que pueden
quedar pronto obsoletos.
Pese a su ambicin, este Informe no consiste exactamente en una Estrategia algo
que corresponde realizar a los poderes pblicos sino que ms modestamente
se trata de un ejercicio que presenta de forma ordenada el conjunto de los
elementos que deberan tenerse en cuenta a la hora de elaborar un documento
pblico de esa naturaleza orientado explcitamente a la accin o la poltica
exterior. Eso significa, por un lado, que este Informe no da respuestas acabadas
aunque s apunta orientaciones generales, esboza posibilidades alternativas y,
en algunos casos, articula sugerencias precisas y, por el otro, que existe una
limitacin por el hecho de que el documento est circunscrito a la dimensin
internacional de Espaa. Aunque lgicamente no se puedan ignorar algunos
desafos y debilidades que en estos momentos afectan a todo el sistema
poltico espaol tales como una cierta erosin de la legitimidad popular de las
instituciones, los desequilibrios del modelo productivo, las evidentes tensiones
territoriales que ponen en cuestin el pacto constitucional o ciertas ineficiencias
del funcionamiento administrativo, es evidente que la resolucin de los mismos
no corresponde a un ejercicio estratgico sobre la accin exterior, por mucho
que el nimo que gue este documento sea conectar estrechamente lo interno
y externo. En todo caso, s es cierto que aprovechando tambin las muchas
fortalezas de la democracia, la sociedad y la economa espaolas se intenta
sealar cmo deben afrontarse dichos desafos, e incluso cmo una poltica
exterior estratgica podra contribuir a mitigarlos. El Informe tiene en mente una
posible estrategia de pas (y, por tanto, est destinado para todos los niveles
territoriales, los dems rganos del Estado y la sociedad civil). No obstante,
tambin se reconoce que corresponde al Gobierno de Espaa dirigir la poltica
exterior y por tanto algunos elementos, sobre todo los procedimentales, estn
ms bien orientados hacia ese nivel central.
29
En cuanto a su estructura, este Informe presenta un desarrollo de contenidos que

puede considerarse clsico en este tipo de ejercicios. Tras esta breve introduccin, se incluye una primera seccin en la que, sobre la base de los principios
constitucionales y de otros documentos estratgicos de referencia, se identifican
los valores e intereses fundamentales de la sociedad espaola que determinan
la actuacin internacional que debe desplegarse para contribuir a alcanzarlos.
A continuacin, se aborda la posicin de Espaa en el complejo entorno actual.
La tercera seccin aborda los objetivos de la accin exterior, en coherencia con
el proyecto-pas antes identificado, y su plasmacin en seis grandes mbitos estratgicos que, a su vez, estn desarrollados en mbitos ms concretos de actuacin. La siguiente seccin analiza cmo perseguir esos objetivos, lo que implica
un repaso de los distintos modos de actuacin (unilateral, bilateral o multilateral,
prestando especial atencin a las sinergias entre la accin exterior propia y la
europea), y la identificacin de los seis espacios estratgicos de carcter geogrfico (Europa; Magreb, Oriente Medio y frica; Latinoamrica;
EEUU y el espacio atlntico; Asia y Pacfico; y el espacio global). Por ltimo, se abordan los instrumentos y el sistema de
El documento
elaboracin de la accin exterior: tras un repaso de los seis
grandes instrumentos disponibles (que van mucho ms all
parte de la
de la accin diplomtica y consular, pues aqu estn implicaidentificacin
dos agentes conectados a casi todos los sectores de poltica
de los valores
pblica: seguridad y defensa, economa y comercio, cooperae intereses
cin al desarrollo, y accin cultural y educativo-cientfica), se
expone la conveniencia de un cambio de modelo organizatifundamentales
vo y de funcionamiento hacia un sistema integral de elaborade los espaoles,
cin de la accin exterior en seis fases, desde la planificacin
que determinan
hasta la rendicin de cuentas. El informe se cierra con unas
conclusiones. El documento est adems organizado de tal
la actuacin
manera que, a lo largo de estas secciones, se introducen
internacional
cuestiones especficas pero relativamente importantes que
a desplegar
se exponen al hilo de la exposicin en cuadros separados.
para ayudar a
alcanzarlos.
30
Introduccin: por qu este ejercicio?
Cuadro 1
Poltica exterior o accin exterior?
La distincin conceptual entre los trminos de poltica exterior y accin exterior ha protagonizado interesantes debates jurdicos en los ltimos tiempos. Es verdad que, fuera
de contexto, esta disquisicin terminolgica puede resultar bizantina pero hay que reconocer su importancia en el sistema poltico espaol, por los conocidos conflictos de
competencias entre la Administracin General del Estado y las de las Comunidades Autnomas (propia de cualquier Estado con una estructura territorial descentralizada) o por
la siempre difcil delimitacin de jurisdicciones entre los distintos ministerios. Pero no es
un problema exclusivo de Espaa ni tampoco de la UE, donde la jerga comunitaria tambin se cuida mucho de distinguir entre ambos conceptos. En cualquier pas globalizado,
la accin exterior tiende a ser muy extensa pues el conjunto de organismos pblicos,
funcionales o territoriales, as como las empresas, asociaciones y ciudadanos tienen proyeccin internacional. Por eso, y expresado de forma muy breve, la interpretacin habitual
en Espaa es que la accin exterior sera una realidad mucho ms amplia que la poltica
exterior, que tendra en cambio un significado ms estricto en el terreno gubernamentaldiplomtico, debiendo adems existir una clara diferencia entre ambas as como una
cierta subordinacin de la primera con respecto a la segunda.
Este Informe, sin embargo, aborda este punto desde una perspectiva distinta donde sin
ignorar que la cuestin es compleja se pretende superar la necesidad de establecer significados precisos ni mucho menos distinciones rgidas o jerarquas de importancia entre
uno y otro concepto. Dado que aqu se predica una mayor conexin entre el proyecto de
pas y el mundo globalizado, es evidente que eso requiere que la prctica totalidad de
los actores realicen accin exterior y, al mismo tiempo, que los contenidos de la poltica
exterior sean coherentes con la consecucin de los objetivos internos (democracia, seguridad, prosperidad sostenible, y cultura y conocimiento).
Ahora bien, la proliferacin de relaciones estatales, subestatales y no estatales obliga al
Gobierno a integrar las polticas y acciones que afectan a los intereses y objetivos esenciales de Espaa en el mundo. Se sostiene entonces que lo que debe hacerse es definir
tanto los contenidos como la integracin procedimental de lo que sera una accin exterior de carcter transversal y estratgico que, por un lado, vendra a coincidir en su contenido sustantivo con la poltica exterior con una actuacin diplomtica mucho mejor
conectada con el conjunto de las polticas sectoriales- y, por el otro, esa accin exterior
estratgica coincidente con la poltica exterior ayudara a determinar prioridades y dotar
de coherencia al conjunto de acciones exteriores en plural. Por eso, no puede decirse ni
que la poltica exterior precede a la accin exterior ni viceversa. Accin y poltica exterior
estratgicas seran las dos caras de la misma moneda aunque, por cerrar la argumentacin, seguirn existiendo acciones exteriores que no tendran ese carcter estratgico
y que corresponden al mbito de autonoma propio de los actores pblicos o privados
al margen de la competencia exclusiva que la Constitucin otorga al Gobierno para la
direccin de la poltica exterior. En este Informe se tienden a utilizar los dos trminos
como intercambiables, y slo dejarn de considerarse sinnimos si el contexto aconseja
distinguirlos.
31
I. QUINES SOMOS?
ESPAA Y SU POSICIN
EN EL MUNDO
I. QUINES SOMOS?
ESPAA Y SU POSICIN EN EL MUNDO
Accin exterior al servicio de los valores e intereses de los espaoles
Espaa atraviesa dificultades innegables que se han hecho visibles en los ltimos
cinco aos pero que, como es lgico, tienen su origen en debilidades que vienen
de ms atrs. No obstante, en trminos histricos, la Espaa contempornea
constituye tambin una historia rotunda de xito poltico, social y econmico.
Es posible que el proyecto colectivo de pas tenga que ser a su vez renovado
pero los elementos esenciales en forma de grandes valores e intereses de los
ciudadanos siguen vigentes. Esos elementos que conforman el modelo estable
y deseable de pas suponen una pieza absolutamente central para este ejercicio
ya que, a continuacin, los objetivos de la accin exterior se definirn al servicio
de ese proyecto (el antes mencionado nexo slido y coherente entre la dimensin
interior y exterior). Como es lgico, no corresponde a una Estrategia de accin
exterior la determinacin de esos valores e intereses fundamentales y, en ese
sentido, este Informe slo debe identificarlos. Parece razonable resumir esos
grandes elementos del modelo de pas en torno a cuatro grandes propsitos:
1. La convivencia democrtica de acuerdo al modelo establecido en la Constitucin
de 1978 (Estado del bienestar, libertad, igualdad, justicia, pluralismo y participacin
poltica, Imperio de la Ley, monarqua parlamentaria o autogobierno territorial).
2. La seguridad entendida como la proteccin efectiva de la vida y de los derechos
y libertades de los ciudadanos, as como la defensa, estabilidad, continuidad e
integridad territorial del Estado.
3. La prosperidad sostenible; o, lo que es lo mismo, un pas orientado a alcanzar
un bienestar econmico basado en el crecimiento sostenible, considerando la
sostenibilidad desde diversas dimensiones: la de la cohesin social, la generacin
de empleo, el respeto al medio ambiente, la competitividad del tejido productivo,
el acceso seguro al suministro energtico, la posibilidad de obtener financiacin,
y la responsabilidad fiscal.
4. La cultura y el conocimiento, entendidos desde el respeto a la variedad y desde
la recompensa al talento y al mrito, como elementos centrales a promocionar en
la sociedad por su contribucin a la innovacin y el enriquecimiento colectivos.
35
Estos cuatro grandes propsitos, que tienen un carcter estable por gozar de
un amplio apoyo poltico y social, slo pueden alcanzarse por una combinacin
de actuaciones interiores y exteriores. La conformacin de un triple consenso
interior (entre departamentos ministeriales o sectores de polticas, entre niveles
territoriales de gobierno y entre poderes pblicos y sociedad civil) sobre los
grandes componentes del proyecto para saber qu se desea hacer como pas
constituye la premisa esencial sobre la que construir luego una poltica exterior
slida. La creciente interdependencia mundial y la plena insercin de Espaa en la
globalizacin (con las debilidades y fortalezas que se expondrn a continuacin)
diluyen las fronteras entre lo interno y lo externo, y refuerzan
la necesidad de que todo el pas tanto poderes pblicos
como ciudadanos tome conciencia de la importancia que
La conformacin
tiene abordar los desafos internacionales a travs de una
de un amplio
accin exterior estratgica. En el mundo globalizado existe
consenso interior
una fuerte competencia entre principios polticos y modelos
sobre el proyecto
de sociedad, entre ideas y valores culturales o entre intereses
econmicos y eso exige una accin exterior integrada,
pas constituye la
transversal y coherente. Una aproximacin estratgica
premisa esencial
cuyos contenidos, como los cuatro grandes propsitos
para construir luego
identificados del proyecto-pas, sean estables y previsibles;
una poltica exterior
donde las lneas bsicas de actuacin se beneficien de un
amplio consenso, sin perjuicio de la capacidad de cada
slida.
Gobierno para liderar y fijar prioridades.
Un nuevo entorno estratgico complejo

La combinacin de creciente globalizacin econmica y fuerte resaca post Gran
Recesin en los pases avanzados est acelerando una serie de tendencias
econmicas, polticas y sociales que ya se haban manifestado durante ms de
tres dcadas y que estn revolucionando el panorama internacional. Ya no se
observa el patrn cooperativo bajo hegemona estadounidense que domin las
relaciones econmicas internacionales en Occidente desde 1945 (y efmeramente
en todo el mundo durante la ltima dcada del siglo pasado) pero tampoco la
lgica de la disuasin nuclear que marc la geopoltica durante la Guerra Fra. Hoy,
ante la confirmacin del papel de China como potencia mundial o el auge de otros
actores emergentes y el declive relativo de las potencias occidentales (sobre todo
europeas), el mundo es cada vez ms multipolar en lo econmico, apolar en lo
poltico y contiene sociedades ms dinmicas e informadas, aunque tambin ms
desiguales y envejecidas.
36
Quienes somos?: Espaa y su posicin en el mundo
En el campo econmico destaca la creciente multipolaridad de la economa

internacional y el auge de las consideraciones geoeconmicas en la accin
exterior de los pases. Este proceso de convergencia econmica entre el
viejo centro y la antigua periferia est desencadenando una nueva lgica de
competicin entre Estados que se superpone, y a veces entra en conflicto, con
el marco cooperativo y basado en reglas comunes que se ha ido conformando
desde la segunda mitad del siglo XX. En esta nueva realidad, en la que ningn
pas posee las condiciones objetivas para ejercer el liderazgo, los Estados
utilizan sus capacidades econmicas como instrumentos de poder e influencia.
El campo de juego de la geoeconoma es variado. Se observa con nitidez en
la competencia por los recursos naturales minerales, energticos, alimentarios
o hdricos, donde los pases buscan control y acceso al no confiar ya en que el
mercado pueda proveerles con seguridad de estos elementos estratgicos, y
estn dispuestos a utilizar sus recursos diplomticos y de inteligencia (o incluso
militares) para asegurarse los suministros. En otras reas, como el comercio o las
finanzas, tambin se observa esta rivalidad, tal y como demuestran las crecientes
presiones proteccionistas o las dificultades para avanzar en la Ronda de Doha de
la OMC; el nuevo nacionalismo financiero asociado a los rescates bancarios; y la
manipulacin de los tipos de cambio y los controles de capital para promover el
crecimiento propio a expensas del crecimiento del vecino. No obstante, tambin
es cierto que los movimientos internacionales de todos los factores productivos
nunca han sido tan intensos como ahora, y que es cada vez
mayor el nmero de pases que firman tratados multilaterales
de libre comercio o forman parte de reas regionales de
El mundo es
integracin econmica.
En el campo poltico resultan evidentes los problemas para
gobernar de forma efectiva la interdependencia y hacer frente
a los retos transfronterizos mediante la provisin de bienes
pblicos globales o mecanismos de resolucin de conflictos
que sean percibidos como legtimos por toda la comunidad
internacional. El auge de las potencias emergentes est
dando lugar a nuevos equilibrios de poder en el sistema
internacional, que obligan a buscar nuevas frmulas para
mejorar la cooperacin interestatal en reas clave. Aunque
estos nuevos equilibrios no suponen necesariamente la
desoccidentalizacin del mundo, al menos en trminos de
valores y cultura, s implican un desplazamiento del poder
que va en detrimento especialmente de Europa, una regin
con dificultades para mantener su posicin frente a las
cada vez ms
multipolar en
lo econmico,
apolar en
lo poltico
y contiene
sociedades
ms dinmicas
e informadas,
aunque tambin
ms desiguales y
envejecidas.
37
nuevas potencias por sus debilidades demogrficas, energticas

y econmicas, fenmeno exacerbado por su fragmentacin
La incertidumbre
diplomtica y militar. En todo caso, lo ms destacado del
podra reducirse
escenario poltico internacional es que ya no existe una potencia
si, por un lado,
hegemnica con capacidad y disposicin para ejercer el
la gobernanza
liderazgo. Esto podra estimular a los Estados a cooperar ms
estrechamente, pero la tendencia actual no apunta a la rpida
global
emergencia de sistemas de gobernanza global. Con excepcin
incorporase de
del parntesis de 2008-2009, tras la reaccin comn a los
modo ntido
efectos de la gran crisis financiera mundial, en los ltimos aos
la realidad
se asiste a un menor esfuerzo por promover la coordinacin de
polticas y reforzar las estructuras institucionales de gobernanza
emergente y,
multilateral, como ya se observa con la incapacidad del G20
por el otro, los
o del Consejo de Seguridad de Naciones Unidos para adoptar
recin llegados
acuerdos de calado. Asimismo, el hecho de que los pases
avanzados intenten mantener sus cuotas de influencia en los
aplican las reglas
organismos internacionales creados en el siglo XX, mientras
resultantes.
los emergentes exigen aumentar su peso en los mismos, puede
llevar a una parlisis de estas organizaciones que termine
por volverlas inefectivas e irrelevantes, privando a la comunidad internacional
de foros necesarios para la solucin de conflictos o la gestin de los desafos
globales. La incertidumbre que provoca la escasa voluntad de cooperar podra
reducirse si, por un lado, esos marcos institucionales multilaterales incorporan de
manera ntida la realidad emergente y, por el otro, si los que incrementan su poder
en los mismos aceptan y aplican las reglas resultantes. En cualquier caso, y como
hecho ntidamente positivo, puede mencionarse la progresiva reduccin de los
conflictos armados entre Estados, como consecuencia de la toma de conciencia
generalizada sobre sus efectos catastrficos y por el incremento mismo de la
interdependencia.
En el campo social pueden mencionarse cuatro fenmenos que tendrn un
gran impacto en las relaciones internacionales: el envejecimiento demogrfico,
el aumento de la desigualdad, el auge de las nuevas clases medias en las
potencias emergentes, y el impacto de las nuevas tecnologas de la informacin
en el comportamiento de los individuos y los actores sociales colectivos. El
envejecimiento de la poblacin, sobre todo en los pases ms desarrollados
pero tambin en China y Rusia, plantea grandes retos. En Europa aumentarn
las presiones que ya existen sobre su Estado del Bienestar y, asimismo, el
envejecimiento volver a las sociedades ms defensivas, estticas, proteccionistas
y adversas al riesgo, con la consiguiente prdida de dinamismo e innovacin.
La segunda gran tendencia social es el aumento en la desigualdad dentro de
los pases, tanto en trminos de renta como de oportunidades y acceso. Este
38
fenmeno no es nuevo y se explica tanto por el cambio tecnolgico y el aumento

de la interdependencia econmica (que beneficia a algunos sectores e individuos
en perjuicio de otros, pudiendo crear grandes bolsas de desempleo estructural)
como por las polticas econmicas adoptadas por los gobiernos en el contexto
de la Gran Recesin, que han reducido algunos de los elementos redistributivos
que provea el Estado del Bienestar, sobre todo en Europa. Esta nueva situacin
es peligrosa porque socava la cohesin social y genera tensiones polticas al
debilitar el contrato social que ha asegurado la estabilidad en Occidente durante
dcadas. La otra cara de la moneda de este proceso se encuentra en los pases
en desarrollo, donde el aumento de las desigualdades va de la mano de procesos
de urbanizacin y aparicin de nuevas clases medias. As, en la mayora de
estos pases, al tiempo que aparecen grandes fortunas, millones de personas
(sobre todo en Asia, pero tambin en Amrica Latina y algunos pases africanos)
alcanzan niveles de renta que les permiten salir de la pobreza y entrar en el
consumo de masas, lo que supone enormes oportunidades pero tambin riesgos
de conflicto social con aquellos otros sectores incapaces de participar en las
nuevas oportunidades de prosperidad. Por ltimo, y de forma generalizable a todo
el mundo, debe subrayarse la velocidad con la que avanzan los instrumentos de
la sociedad de la informacin, permitiendo no slo ganancias de productividad,
sino un mayor empoderamiento de los ciudadanos que acelera el proceso de
difusin del poder desde los Estados hacia otros actores. Una tendencia que
implica grandes ventajas con respecto al modelo tradicional pero tambin ms
incertidumbre sobre cmo evolucionarn las relaciones internacionales.
Por ltimo, y enfocando el entorno exterior ms cercano de la Unin Europea
(UE), hay que destacar que, en los ltimos aos, se ha producido
un triple proceso de transformacin (que incluye la digestin
de la gran ampliacin hacia el Este, el fortalecimiento de sus
En Europa
instrumentos diplomticos con el Tratado de Lisboa, y los
aumentarn las
intentos en curso de refundar la Unin Econmica y Monetaria
sobre unas bases ms slidas) cuyos resultados son todava
presiones que
inciertos. La UE es el primer espacio econmico mundial
ya existen sobre
pero, en contraste, su capacidad poltica sigue estando muy
su Estado del
por debajo de sus potencialidades, no slo por las recientes
Bienestar, lo que
dificultades para mantenerse unida o seguir resultando atractiva
y eficaz en su propia esfera interna, sino porque la gobernanza
puede socavar
internacional que propugna y que ms le conviene basada en
la cohesin
el llamado multilateralismo eficaz ni siquiera ha terminado
social y generar
de nacer cuando se enfrenta a tendencias antagnicas que
tensiones
son, en gran parte, el resultado de la ya comentada aparicin
de nuevas potencias, pero en las que podran estar incurriendo
polticas.
tambin los propios europeos. Las vulnerabilidades del proyecto
39
de integracin son claras: un euro con bases mucho menos slidas de lo que se
pensaba; una legitimidad cuestionada por sus ciudadanos; una solidaridad interna
tensionada por intereses nacionales divergentes entre acreedores y deudores; y
un mundo crecientemente apolar donde resulta muy discutible seguir confiando
en tanta medida a Washington las cuestiones de seguridad europea o, ms aun,
esperar que los intereses europeos se puedan defender con xito a travs de
unas reglas de gobernanza multilateral que muchas veces no se aplican y, en
algunos casos, ni siquiera existen. Sin embargo, esas vulnerabilidades encierran
tambin en gran medida la posibilidad de una fortaleza futura. Aunque en este
momento existen bastantes dudas sobre la profundizacin de la integracin
poltica europea, la certeza del gran dao que puede causar a los pases europeos
incluidos los ms fuertes la ruptura de la moneda comn o de otras polticas
comunes, y la inseguridad o irrelevancia a las que puede conducirles mantener
una accin exterior fragmentada en un mundo inestable y relativamente hostil
hacia sus valores, debera suponer un acicate suficiente para avanzar de manera
ms ambiciosa en la integracin poltica.
La posicin de Espaa en ese entorno: riesgos y oportunidades

Las perspectivas que tiene Espaa en ese entorno tan complejo resultan ahora
menos favorables para mejorar su posicin en el mundo que las disfrutadas
cuando se asisti a la completa normalizacin de la poltica exterior, en el
ltimo cuarto del siglo XX. Entre 1976 y 2001 el panorama internacional se
benefici, entre otros elementos: (i) del fin de la Guerra Fra; (ii) de la expansin
del modelo de democracia occidental; (iii) de la rlance europea traducida en
el Mercado Interior, la moneda nica o la cooperacin diplomtica de la PESC;
(iv) del impulso del multilateralismo y la liberalizacin comercial bajo las reglas
GATT/OMC; (v) del papel internacional creciente y fructfero
de los actores no estatales, en donde Espaa tena algunas
ventajas comparativas en forma de poder blando; y (vi) de los
El contexto
avances tecnolgicos y de comunicacin que profundizaron
es ahora ms
una interdependencia frtil entre los pases. Una creciente
interdependencia luego llamada globalizacin que en un
complejo pero, en
primer momento destac slo por sus aspectos positivos, sin
contraste con la
que se tomaran en consideracin algunos de sus peligros para
Espaa aislada de
el capitalismo avanzado en forma de creciente desigualdad
1976, el pas est
econmica e inestabilidad financiera.
hoy bien insertado

en el mundo.
40
Ahora las circunstancias han cambiado y el contexto es sin

duda ms difcil para que Espaa aumente su presencia
internacional pero el anlisis debe ser justo e introducir
tambin los elementos positivos alcanzados en estos aos y que, en contraste

con la Espaa aislada de 1976, hoy se traducen en un pas bien insertado en el
mundo. En realidad, su posicin presenta debilidades, pero tambin fortalezas.
Comenzando por las primeras, tanto las del pas en general como las de su accin
exterior en particular, pueden mencionarse las siguientes debilidades y amenazas:
a. Desde luego, la prolongada y profunda crisis econmica, que debe
considerarse un elemento que va mucho ms all de la coyuntura del ciclo. La
crisis irrumpi en 2008 con un origen financiero y un alcance global para luego
mutar en 2010 hacia una crisis de deuda en la periferia del euro. En estos aos,
Espaa no slo ha enlazado dos recesiones, con devastadores efectos sobre el
empleo, sino que adems ha visto deteriorarse de manera acusada el prestigio y
peso poltico internacional acumulado desde los aos 70. Se trata de un contexto
muy complicado para la accin exterior, al que debe sumarse la severa reduccin
de recursos pblicos disponibles e incluso la actual desmoralizacin colectiva
(una especie de burbuja de pesimismo, hinchada exageradamente) sobre el papel
que puede jugar el pas en la globalizacin.
b. Vinculada a esa situacin econmica y social, tambin debe mencionarse
una degradacin de la confianza ciudadana en el sistema poltico, que incluye
hartazgo respecto a la corrupcin, malestar por la crispacin bipartidista y graves
tensiones territoriales, sobre todo en Catalua. Esa realidad poltica ensombrece
tambin la imagen de Espaa en el exterior y debilita a las instituciones que deben
llevar a cabo la accin exterior.
c. Un pas que, en trminos de poblacin, slo puede considerarse mediano o
incluso pequeo pues ocupa el 28 lugar mundial y con graves problemas de
envejecimiento.
d. La potencial inestabilidad de su vecindario sur, de donde provienen gran parte
de las amenazas a la seguridad: radicalismo, terrorismo, suministro energtico,
tensiones demogrficas y conflictos territoriales no resueltos.
e. La extremada dependencia energtica y la ausencia de grandes recursos
naturales; as como su particular vulnerabilidad ante los potenciales efectos del
cambio climtico.
f. Las carencias de su sistema educativo y cientfico-tecnolgico que le supone,
entre otros problemas sociales, debilidades de competitividad internacional.
En conexin a ese problema, el pobre dominio de idiomas (muy especialmente
el ingls), incluso entre los ms jvenes y los dirigentes, resta posibilidades de
proyeccin exterior.
41
Cuadro 2
La presencia global de Espaa

g. La primaca en la demanda agregada del consumo interno sobre el sector
exterior, combinada con un modelo productivo con problemas de competitividad,
una reduccin significativa del tejido industrial, una internacionalizacin
empresarial no canalizada a travs de la exportacin de bienes producidos en
suelo nacional sino de inversin directa en el extranjero difcil de proteger, y una
elevada necesidad de financiacin externa.
h. Una insuficiente capacidad para aprovechar mejor tanto su potencial
geopoltico (en relacin con su situacin de encrucijada o con la nueva relevancia
del mar en las relaciones internacionales) como su considerable poder blando:
riqueza cultural, tolerancia y solidaridad de su sociedad.
i. Su peculiar posicin diplomtica, reflejo del hecho de que, pese a estar entre
los 10 12 pases con ms presencia internacional, constituye slo la quinta
potencia regional (en la UE), tiene dificultades para influir en la gobernanza global
(G-8, Consejo de Seguridad e incluso G-20) y suscita relativamente poco inters
en EEUU y China.
Junto a esas dificultades, tambin pueden sealarse importantes fortalezas y
oportunidades como:
a. Su grado de desarrollo socioeconmico relativo que, pese a la crisis, es muy
alto.
b. Su slida proyeccin exterior en el terreno econmico sobre todo en lo
relativo a la exportacin de servicios y a la existencia de algunas multinacionales
importantes que adems ha aumentado durante los aos de crisis, reduciendo
el dficit comercial.
c. Los fuertes vnculos interpersonales y las oportunidades que proporciona un
pas atractivo para el turismo, la inversin extranjera y la inmigracin.
d. Su potencial en el mbito cultural y lingstico (poder blando), tanto por el
reconocimiento mundial a su historia y su legado, como por la consiguiente
relacin privilegiada con Amrica Latina, que muchas empresas han aprovechado
para convertirse en transnacionales.
42
La presencia global de Espaa puede medirse por medio del ndice que calcula anualmente el Real Instituto Elcano. El ndice Elcano de Presencia Global muestra que la proyeccin internacional de Espaa ha crecido muy rpidamente en las dos ltimas dcadas, pasando de 41,8 en 1990 a 162,8 en 2012 (un aumento cercano al 300% que puede
compararse, por ejemplo, al incremento registrado en las presencias globales de EEUU
y Portugal que fue, respectivamente, de algo ms del 100% y del 200% durante el mismo
perodo). Con este aumento, Espaa muestra una adaptacin relativa a las transformaciones en el orden global, conservando en 2013 una 11 posicin en el ranking de la presencia global, tras haber perdido algunos aos antes la 10 con el ascenso de China en la
clasificacin. As, la poltica exterior de Espaa en los ltimos decenios ha tenido un claro
xito en el sentido de que ha alcanzado su meta principal: devolver el pas al escenario
internacional.
No obstante, la naturaleza de la proyeccin exterior de Espaa el peso especfico de sus
distintas formas de presencia en la configuracin de su insercin exterior muestra signos de desequilibrio e incluso insostenibilidad. En la dimensin econmica, las principales aportaciones son los servicios (15,2% del valor total del ndice) y los bienes primarios
(11,6%) frente a las manufacturas (slo el 8,8% del ndice en 2012). En la dimensin blanda que es la que ms aporta al total, por encima de la econmica o la militar, destaca
el peso del turismo que contribuy un 18,4% a la presencia global espaola en 2012. El
fuerte peso del turismo se combina con la debilidad de las aportaciones de la tecnologa
(0,9%) y la educacin (2,8%).
e. Su slida insercin en la vanguardia de la UE, y en las principales organizaciones

internacionales del mundo euro-atlntico: OTAN, OSCE y Consejo de Europa.
f. Una amplia red de representaciones diplomticas, comerciales y culturales en
el exterior. Unas fuerzas armadas y un sistema de cooperacin al desarrollo con
ambicin de protagonismo internacional y probada capacidad de actuacin.
g. Una posicin geogrfica entre mares y continentes, al sur de Europa, al norte
del Mediterrneo e incluso (gracias a las Islas Canarias) con una cierta centralidad
atlntica, lo que combinado con conexiones derivadas de su historia y cultura da
como resultado vnculos muy slidos con el resto de Europa, el norte de frica y
toda Amrica.
h. Esa realidad no slo facilita su proyeccin sobre esas grandes regiones sino
que adems retroalimenta su actuacin en otras (y as, por ejemplo, aun estando
bien inserta en Occidente, Espaa suscita menos hostilidad que otras potencias
europeas medias o grandes en la relacin con pases importantes y complejos de
un entorno ms amplio: Turqua, Rusia, Irn y el conjunto del mundo rabe).
43
i. Finalmente, pese al impacto de una crisis de inusitada dureza, Espaa mantiene

su estabilidad poltico-institucional, su solidez administrativa y, lo que es ms
importante, la mayor parte de la sociedad espaola demanda pacficamente, sin
derivas xenfobas o populistas, soluciones razonables y viables a los problemas
que padece.
Cuadro 3
Qu significa para Espaa boxear conforme a su peso?

La adopcin de un enfoque estratgico puede aconsejar que se plantee un doble debate
relacionado con esa metfora muy utilizada en los anlisis de poltica exterior sin que
necesariamente deba asociarse con un enfoque competitivo ni agresivo sobre las categoras de peso desde las que los pases tratan de influir en las relaciones internacionales:
a) Por un lado, el debate alude a si es acertado concebir a Espaa como potencia media
con presencia global. Es cierto que los pases compiten en distintos rings y que en unos
casos (por ejemplo el militar, el comercial, o el cultural) lo hacen con mayor peso que en
otros. No obstante, a la luz de las definiciones acadmicas, parece que el trmino puede
resultar adecuado para concebir de manera general el papel de Espaa en el mundo.
b) Por otro lado, el uso de la metfora tambin puede ayudar a defender la conveniencia
de actuar conforme al peso real de Espaa, evitando dos riesgos extremos: el de un nfasis desmesurado en las cuestiones de estatus, con una diplomacia que pretende actuar
por encima de las capacidades del pas o, al contrario, el del pesimismo que infravalora la
presencia exterior objetiva que tiene Espaa en muchos mbitos y que lleva a una accin
por debajo de sus posibilidades.
En todo caso, es importante tener en cuenta que el liderazgo internacional est vinculado
al xito. Es decir, no importa tanto el tamao sino ser un referente en reas de actividad
concreta, lo que aconseja, en vez de buscar un xito genrico, el priorizar actuaciones y
dedicarles recursos suficientes.
44
II. QU QUEREMOS
CONSEGUIR?
LOS OBJETIVOS
ESTRATGICOS
II. QU QUEREMOS CONSEGUIR?

LOS OBJETIVOS ESTRATGICOS
Una vez realizado el diagnstico sobre el complejo nuevo
entorno estratgico y la posicin que ocupa Espaa en
esa realidad, corresponde presentar los grandes objetivos
de la accin exterior espaola (objetivos conectados al
proyecto-pas antes identificado, que se orienta a mejorar la
convivencia democrtica, procurar un entorno de seguridad
y libertades, impulsar la prosperidad sostenible o ampliar
los espacios de cultura y conocimiento). Esos objetivos
pueden agruparse de distintas maneras, optndose
aqu por una identificacin en seis categoras amplias y
transversales que resultan, por un lado, muy conectadas a
los elementos que constituyen el proyecto interno de pas
(democracia, seguridad, competitividad y talento) y, por el
otro, incluyen elementos centrales de la accin exterior en
s (integracin europea, responsabilidad internacional e
influencia).
La accin exterior
debe ayudar a lograr
los propsitos
esenciales del modelo
de pas: convivencia
democrtica,
seguridad y libertades,
prosperidad
sostenible, y cultura y
conocimiento.
En cuanto al contenido de cada uno de esos objetivos,

este Informe expone a continuacin los principales elementos genricos que
componen el objetivo y las principales lneas de actuacin estratgica a realizar.
Una Estrategia operativa debera adems incluir los resultados tangibles que se
pretendan alcanzar en el corto y medio plazo (expresando la forma en que se
podran medir esos resultados y, por tanto, haciendo posible evaluar su xito o
fracaso).
As pues, y advirtiendo que el orden no implica necesariamente jerarqua o
priorizacin, sino simple parsimonia expositiva (tal y como se quiere subrayar con
la roseta circular que resume de forma grfica esos objetivos, situados todos en
un mismo nivel), los seis grandes objetivos identificados son:
47
Qu queremos conseguir?: Los objetivos estratgicos
1. Integracin europea
Avanzar en la construccin europea,
manteniendo su cohesin interna y
su legitimidad ante los ciudadanos, y
colaborar activamente para la afirmacin
de la UE como actor global de referencia.
Influencia
Responsabilidad
Integracin
europea
Objetivos
estratgicos
Competitividad
y talento
Democracia
avanzada
Seguridad
Los contenidos de este objetivo pueden desagregarse en el apoyo activo de

Espaa a:
a. Avances en la construccin europea reforzando su legitimidad ciudadana, el
papel de las instituciones comunes y la cohesin entre sus miembros.
b. Solidez de la moneda nica sobre la base de la estabilidad y la solidaridad
en una genuina Unin Econmica y Monetaria que promueva la convergencia
entre sus miembros, evitando as que la irreversibilidad del euro llegue a verse
comprometida.
c. Consolidacin del Mercado Interior garantizando de modo efectivo las
cuatro grandes libertades de movimiento (de mercancas, personas, servicios y
capitales) y mayor dotacin de recursos para las polticas comunes, en especial
las relativas a la innovacin, al empleo juvenil, al medio ambiente y energa, y al
mbito de la ciudadana, seguridad y justicia.
d. Afirmacin de la UE como actor global de referencia.
La integracin europea constituye la principal apuesta estratgica de la poltica
exterior espaola. Avanzar en la institucionalizacin interna de la UE (que hoy
pasa fundamentalmente por consolidar el euro y reforzar la legitimidad poltica
del proyecto, aunque tambin por mantener polticas comunes ambiciosas)
y dar pasos que contribuyan a que Europa se convierta en un polo de poder
mundial son dos medios particularmente eficaces para alcanzar, de manera
directa o indirecta, las grandes prioridades del proyecto nacional. Pese a que los
espaoles se han beneficiado espectacularmente de su pertenencia a la UE desde
1986, los ltimos aos han demostrado que no cualquier tipo de construccin
europea es positiva. Por eso, y teniendo en cuenta su condicin de quinto Estado
miembro o su capacidad de tejer complicidades en las instituciones comunes
48
y en otros pases, Espaa debe trabajar para moldear el proceso de acuerdo a

sus preferencias y principios, en particular, por lo que se refiere a la igualdad, la
solidaridad y la convergencia econmica y social entre sus miembros. Por otro
lado, y en referencia a la proyeccin del proceso de integracin hacia el exterior,
resulta muy evidente que gran parte de los intereses y valores de Espaa
compartidos con el resto de Estados miembros se defienden
mejor en la escena global desde una posicin comn que desde
otra fragmentada a 28 (a travs de la PESC y otros mbitos de
Se debe desarrollar
accin exterior europea). No obstante, debe ponderarse bien
una narrativa
qu materias y actuaciones internacionales son susceptibles de
europeizarse y cules resulta ms conveniente mantener como
propia sobre el
esfera propia. En todo caso, all donde exista esa europeizacin,
futuro de Europa
Espaa debe adoptar una actitud mucho ms proactiva para que
tras identificar el
la conformacin de los posicionamientos europeos en el mundo
tipo de integracin
sean afines a las prioridades de los espaoles.
Y como principales lneas de actuacin estratgica para el medio
plazo, aqu pueden mencionarse las siguientes.
federalizante que
conviene al pas.
En primer lugar, la necesidad de definir y comunicar (a los

ciudadanos espaoles y al resto de la UE) una narrativa propia sobre el futuro
poltico-institucional y econmico de Europa tras identificar el tipo de integracin
que conviene a Espaa. Ese futuro puede basarse en un modelo de tipo ms bien
federal (un objetivo final que, siendo conscientes de lo lejano que an resulta
y de las reticencias que provoca entre las mayoras sociales de otros Estados
miembros, puede denominarse de manera grfica como los Estados Unidos de
Europa), capaz de suscitar identificacin, y por tanto ms legitimacin, en una
ciudadana que ha disminuido de manera rpida su entusiasmo por el proceso.
En segundo lugar, Espaa puede y debe ser ms proactiva, generando ideas
propias, explicando y promoviendo la concepcin que el pas tiene de las distintas
polticas comunes para llevar a cabo la integracin. En esa tarea deber saber
acomodar el inters espaol en el general de la UE, buscando en las negociaciones
la sintona con la Comisin y el Parlamento, as como con los diversos aliados
estratgicos (que son los grandes Estados miembros europestas) que puede tal
vez traducirse en cooperaciones reforzadas.
En tercer lugar, conviene preocuparse por la calidad de los representantes
espaoles y dotarles de ms apoyo (prospectiva y planificacin). Igualmente,
deben hacerse ms esfuerzos para que la posicin que se defiende en el nivel
europeo sea ms coherente, inclusiva e influyente. Eso significa, por un lado,
integrar mejor en la definicin de la misma a los diversos ministerios y a los
49
actores subestatales o no estatales y, por el otro, reforzar el papel de las Cortes

Generales como espacio de reflexin, debate y control en un momento en el que
otros parlamentos nacionales mucho ms proactivos estn convirtindose en
nuevos actores del proceso decisional europeo.
2. Democracia avanzada
Definir y proyectar una identidad
internacional a partir del modelo espaol
de democracia avanzada, situando al
ciudadano en el centro de atencin,
y favorecer la institucionalizacin de
sistemas funcionales de gobernanza que
sean congruentes con ese modelo sobre
la base del derecho y la legitimidad.
Influencia
Responsabilidad
Integracin
europea
Objetivos
estratgicos
Competitividad
y talento
Democracia
avanzada
Seguridad
Los contenidos de este objetivo pueden desagregarse en:

a. Ayudar a conectar a los ciudadanos con la globalizacin y tratar de moldear
este proceso segn los valores e intereses de la ciudadana espaola.
b. Reforzar la calidad de la democracia espaola a travs de la accin exterior.
c. Proyectar una identidad internacional de democracia avanzada y apoyar (sin
injerencias) la expansin de sistemas polticos democrticos.
d. Favorecer la institucionalizacin de sistemas de gobernanza multilateral que
sean congruentes con ese modelo sobre la base del derecho y la legitimidad.
La identidad contempornea de Espaa debe corresponderse con los principales
elementos de su modelo poltico. De acuerdo a la Constitucin de 1978 ste se
define como un Estado social, democrtico, de derecho, plural y descentralizado
(arts. 1 y 2), abierto a la interdependencia exterior (arts. 93-96). Durante las ltimas
cuatro dcadas, desde un punto de partida caracterizado por la concentracin
autoritaria del poder y el aislamiento internacional, la identidad nacional se ha ido
reconstruyendo a partir del amplio consenso social existente sobre ese modelo de
democracia avanzada. Pero ese proceso interno tan exitoso si bien enfrentado
a importantes desafos en algunas dimensiones como, por ejemplo, la territorial,
no se ha trasladado an suficientemente a la proyeccin exterior de Espaa.
50
Evidentemente, desde la transicin, la accin diplomtica se ha transformado

y hoy Espaa promueve, junto al resto de pases occidentales, la proteccin
de los derechos fundamentales y la expansin de sistemas polticos basados
en el Estado de Derecho. En algunos mbitos (abolicin de la pena de muerte
o igualdad de gnero), Espaa ha ejercido incluso cierto liderazgo. No obstante,
se puede ser ms proactivo y asumir de forma ms consistente la agenda de
promocin democrtica (con cautelas y sin incurrir en injerencias). Sera adems
conveniente que esta tarea de promocin internacional de la democracia y
los derechos humanos no recayese slo, y ni siquiera fundamentalmente, en
los poderes pblicos, sino que fuera asumida por el conjunto de la sociedad,
incluyendo partidos polticos, medios de comunicacin, empresas, sindicatos,
ONG y mundo acadmico.
Una consecuencia natural de esa voluntad espaola de defender la democracia
y el derecho, ayudar a construir sociedades abiertas y superar la precariedad
institucional, debe ser que el Estado apoye de forma activa la generacin de
sistemas de gobernanza (en los niveles global, sectoriales y regionales), basados
en la legitimidad compartida, el respeto al derecho internacional y la eficacia
(multilateralismo funcional).
El reforzamiento de la relacin entre poltica exterior y democracia no se traduce
slo en la esfera externa sino tambin, y principalmente, en la interior. Esto
quiere decir, en primer lugar, que el ciudadano debe estar en el centro absoluto
de atencin. La accin exterior futura debe conectar la sociedad espaola con
una sociedad global cuyo cambio acelerado transforma su entorno cotidiano de
vida, bienestar y seguridad. Un proyecto-pas bien conectado con la globalizacin
no puede limitarse a unas administraciones ms orientadas hacia el exterior
sino que tambin debe auspiciar el que cada proyecto personal lo est. Por eso
la poltica exterior debe reforzar sus elementos pedaggicos y de proteccin.
En relacin con la formacin de una cultura de atencin al
escenario internacional, la accin exterior debe ayudar a que
todos los espaoles responsables pblicos, actores de la
El reforzamiento
sociedad civil o personas individuales tengan un acceso fcil
de la relacin entre
y transparente a la informacin y reciban estmulos constantes
para tener en cuenta lo que ocurre ms all de sus fronteras, a
poltica exterior
los efectos de la globalizacin sobre sus vidas cotidianas y a
y democracia
los retos y oportunidades que les plantea. Fuera de Espaa, la
debe colocar al
accin exterior debe apoyar a quienes participan en los flujos
ciudadano en el
globales a las instituciones que se proyectan, a las empresas
que exportan y a los ciudadanos que se desplazan o residen
centro absoluto de
proporcionndoles cercana, asesoramiento y proteccin,
atencin.
sobre todo en situaciones de emergencia. Esa accin exterior
51
Se puede
asumir de
manera ms
explcita la
pluralidad
territorial en
la proyeccin
internacional
de Espaa.
orientada a los ciudadanos tambin tiene, en democracia, una

plasmacin ms poltica fomentando la participacin individual
y de la sociedad civil en las acciones y decisiones que se tomen.
Al mismo tiempo, y esta es una dimensin a menudo descuidada

de la conexin interior-exterior, una mayor proyeccin ante el
mundo desde una identidad ms coherente con su condicin de
democracia avanzada y plural, a la que aspiran los ciudadanos,
puede retroalimentar internamente la mejora de la convivencia
y la calidad de la democracia, en un momento de deterioro
de la legitimidad del sistema poltico. Por ejemplo, un mayor
compromiso del Estado espaol con el respeto internacional de
los derechos y libertades fundamentales, un mayor activismo
en la generacin de bienes pblicos globales y, en general, la
afirmacin de valores cosmopolitas junto a otras democracias
avanzadas, puede ayudar a que muchos ciudadanos se reconcilien (o refuercen
su identificacin) con el proyecto de pas.
Igualmente, y en lo relativo a importantes sectores sociales de ciertas
nacionalidades y regiones, una determinada forma de enfocar la accin exterior
puede servir tambin para reforzar el vnculo con ese proyecto compartido. El
Gobierno de Espaa puede asumir de manera ms explcita la pluralidad territorial
en la proyeccin internacional de Espaa, una de las sociedades ms multilinges
y uno de los Estados ya ms descentralizados de Europa, que sin embargo no
incluye an esa diversidad estructural como uno de los principales elementos
de su poltica exterior. Tal vez porque tiende ms bien a considerar esa realidad
compuesta como una dificultad en vez de como una posibilidad de multiplicar
sus oportunidades en el mundo, para proyectar la imagen de uno de los Estados
que pese a todo ha tenido mayor xito hasta ahora en la acomodacin del
pluralismo y, lo que es ms importante, para ampliar internamente el sentimiento
de apropiacin.
el Mediterrneo y el Atlntico, que posee una densa red diplomtico-consular, y

cuyo tamao medio-grande permite generar economas de escala y capacidad de
influencia en el terreno de la seguridad, la economa, la cooperacin al desarrollo
y, por tanto, en la gobernanza de los asuntos globales.
Y como principales lneas de actuacin estratgica para el medio plazo, destacan
las que se explican a continuacin.
En primer lugar, desarrollar un nuevo enfoque integral con el ciudadano (de
formacin, participacin y comunicacin) para que ste perciba que la accin
exterior estratgica pretende mejorar su posicin frente a la globalizacin,
protegindole de sus peores riesgos y capacitndole para abordar mejor las
oportunidades que conlleva.
En segundo lugar, asociar a Espaa con otras democracias avanzadas en la
promocin de derechos y libertades, la igualdad de gnero, la diversidad territorial
y la sostenibilidad social y medioambiental.
En tercer lugar, ser ms activos en los debates sobre la construccin de sistemas
de gobernanza multilateral que sean legtimos y funcionales, especialmente
en lo relativo a la reforma del sistema de Naciones Unidas y la gobernanza
econmica multilateral. Defender en ese debate las frmulas que ofrezcan
mayores posibilidades de presencia espaola, y fomentar la europeizacin de las
actuaciones de los Estados miembros all donde sea necesario.
Y por ltimo, aunque en realidad esto tiene un carcter transversal que remite a la
ltima seccin del Informe, mejorar la calidad democrtica de los procedimientos
de elaboracin de la poltica exterior : transparencia, dilogo intenso con la
sociedad civil y control parlamentario.
En paralelo a lo anterior, el conjunto de la accin exterior debe tambin ayudar

a transmitir a todos los ciudadanos la importancia que tiene el seguir tan bien
conectados como hasta ahora con la globalizacin, advertir de los riesgos y
costes que conlleva poner en peligro esa conexin y explicar las vas para seguir
mejorndola. Una mejora que facilita el pertenecer a un importante Estado
miembro de la UE, de ms de 45 millones de habitantes, situado en la docena de
pases con mayor presencia internacional, que disfruta de los derechos que le
confiere el ser parte de numerosos tratados firmados durante su larga historia, que
est bien inserto en espacios regionales tan importantes como Amrica Latina,
52
53
3. Seguridad
Defender a los ciudadanos espaoles de
agresiones, terrorismo y otras amenazas
para su libertad y bienestar con origen
en el exterior, as como contribuir a
la paz y seguridad internacionales en
el cumplimiento de los compromisos
asumidos.
Influencia
Responsabilidad
Integracin
europea
Objetivos
estratgicos
Competitividad
y talento
Democracia
avanzada
Seguridad

a. Mantener una capacidad militar efectiva para la defensa propia y para
contribuir a la paz y seguridad internacionales de acuerdo a los compromisos
internacionales.
b. Proteger la seguridad y libertades de los ciudadanos frente al terrorismo, los
ciberataques, la trata de personas y la delincuencia organizada internacional.
c. Garantizar el acceso sostenible a la energa y a otros recursos naturales en el
exterior y proteger las infraestructuras bsicas frente a amenazas externas.
d. Promover el desarme y la no proliferacin de armas de destruccin masiva.
e. Prevenir, controlar y ordenar los flujos migratorios irregulares en las fronteras.
f. Proteger la salud de los ciudadanos y la integridad de los ecosistemas frente a
catstrofes ambientales, emergencias y enfermedades trasnacionales.
g. Establecer un sistema eficaz de proteccin y defensa de los espaoles en el
exterior.
La Estrategia Espaola de Seguridad de 2011 y la Estrategia de Seguridad
Nacional de 2013 han identificado los intereses y objetivos esenciales de la
accin exterior del Estado en materia de seguridad y defensa. Todos los riesgos
que afectan a la seguridad espaola necesitan, en distinta medida, acciones
exteriores para prevenir sus efectos. Unas acciones que se desarrollan por los
distintos Ministerios y Organismos encargados funcionalmente de hacerles
frente. El reto de la accin exterior consiste en integrar esas acciones de forma
54
que se consiga su sinergia y coherencia. Por tanto, como principales lneas de

actuacin estratgica para el medio plazo, aqu pueden mencionarse las que se
exponen a continuacin.
En relacin con la Defensa, la accin exterior deber adecuar los compromisos
multilaterales y bilaterales al nuevo contexto estratgico para contribuir a la paz
y a la seguridad internacional, dentro del marco colectivo de Naciones Unidas y
de los regionales de la OTAN y de la UE (PCSD). Paralelamente, reforzar los lazos
bilaterales con EEUU, Francia, el Reino Unido, Alemania, Italia, Polonia y Portugal
para la mejor defensa de los espacios estratgicos de inters nacional. En este
sentido, hay que tener en cuenta la restriccin de los recursos disponibles, aunque
resulta fundamental mantener las capacidades militares que permitan interoperar
con aliados. Adems, la accin exterior debe complementar la diplomacia de
defensa para apoyar la internacionalizacin del sector industrial de la seguridad y
la defensa y proteger las capacidades industriales y tecnolgicas crticas.
En materia de Diplomacia, integrar las acciones exteriores en materia de no
proliferacin, desarme y control de armamento, contribuyendo a las acciones
que desarrollan en esos mbitos las diferentes organizaciones y regmenes
internacionales existentes. En particular, fomentar la regulacin internacional de
nuevos mbitos como el ciberespacio y la lucha contra el terrorismo internacional,
la trata de seres humanos y la delincuencia trasnacional. La integracin de las
distintas capacidades nacionales de asistencia permitira contribuir a la reforma
del sector de la seguridad en pases que la precisan para consolidar su desarrollo y
estabilidad. Tambin se puede difundir la experiencia espaola en la lucha contra
el terrorismo y la atencin a las vctimas y sus familiares.
Por lo que respecta a la Seguridad, se deber perseguir la misma integracin
en acciones exteriores relacionadas con la cooperacin policial, judicial,
penitenciaria, aduanera y de inteligencia que desarrollan los distintos Cuerpos y
Fuerzas de Seguridad del Estado dentro de marcos colectivos o bilaterales. En
particular, se deber fortalecer la colaboracin con la UE, pases vecinos y EEUU
en la lucha contra el terrorismo, el crimen organizado y la inmigracin irregular. La
seguridad martima es otro mbito donde se debe integrar la coordinacin interna
e internacional de los actores pblicos y privados implicados.
En materia de Emergencias, pandemias y Asistencia Humanitaria, integrar las
acciones exteriores dedicadas a la asistencia internacional en situaciones de
desastre humanitario, emergencias y riesgos sanitarios. Contribuir a los planes,
redes y mecanismos europeos y colectivos de respuesta ante emergencias y
catstrofes.
55
En lo relativo a Inteligencia, integrar las acciones exteriores dedicadas a la

obtencin de inteligencia tradicional con las nuevas tareas asociadas a la
inteligencia econmica, la lucha contra el terrorismo y la radicalizacin, la
ciberseguridad y la ciberdefensa.
En cuanto a los recursos naturales, se debe partir de la sutacin de dependencia
exterior que, en el caso de la energa, es de las ms elevadas entre los paises
desarrollados. Los esfuerzos para aliviar esa vulnerabilidad ligan claramente el
objetivo de seguridad con las polticas de desarrollo tecnolgico e innovacin.
Por lo que se refiere a la accin exterior en sentido estricto, sta debe orientarse
a fomentar la diversificacin del abastecimiento en materia de corredores, modos
de transporte, tecnologas y orgenes geogrficos (en especial desde Amrica
Latina), e impulsar la interconexin con los mercados gasistas o elctricos
europeos a travs de Francia. Asimismo, se debe vigilar la seguridad del
transporte y la libertad de las vas de comunicacin. All donde la accin exterior
espaola tiene menos proyeccin, como en el Golfo de Guinea, es preciso abordar
la cuestin de los medios necesarios para mejorar la seguridad, la estabilidad
poltica y la gobernanza de los recursos energticos. Y es aconsejable apoyarse
en otros pases mediterrneos en el seno de la UE y reforzar la accin exterior
bilateral, cuando las preferencias espaolas son claramente ms intensas que
las europeas, como ocurre con el Norte de frica y, en menor medida, en Oriente
Medio.
En relacin con los dems recursos, especialmente en el terreno agroalimentario,

Espaa debe promover la celebracin de acuerdos que mejoren el acceso a
los mismos, teniendo en cuenta el derecho internacional y las competencias
de la UE. En algunos casos, como se ha demostrado con la vulnerabilidad
de la flota pesquera en distintos caladeros africanos y del ndico, puede ser
necesario poner en marcha actuaciones de proteccin especfica. En todos
los casos, las acciones para mejorar la seguridad del suministro de energa
y otros recursos deben respetar una utilizacin prudente y racional de esos
recursos que no pongan en peligro la salud de los ciudadanos ni la integridad
de los ecosistemas.
Finalmente, en materia de Proteccin y Defensa de los espaoles en el exterior,
se requiere una revisin de la accin consular, tanto en lo relativo al despliegue
geogrfico, como a los instrumentos de actuacin. La proteccin eficaz de los
derechos y libertades de los espaoles debe incluir los derechos de propiedad
de las inversiones en el extranjero; considerando sobre todo la posicin de las
PYME que son mucho ms vulnerables que las grandes empresas.
4. Competitividad y talento
Cuadro 4
La energa: seguridad, competitividad y responsabilidad

La transversalidad de los grandes objetivos identificados se refleja singularmente en algunas polticas como, por ejemplo, la relativa a la energa. Dada la elevada dependencia
exterior de Espaa en lo relativo al acceso a las fuentes, la garanta del suministro energtico tiene una clara vinculacin con la Seguridad. La necesidad de que ese acceso sea
adems en condiciones no onerosas para las empresas y para el Estado, o la posibilidad
de que Espaa desarrolle tecnologa propia para mitigar la dependencia exterior antes comentada remite al objetivo de Competitividad y talento. Los aspectos medioambientales
de la energa (contaminacin y, sobre todo, cambio climtico) forman parte del objetivo
de Responsabilidad. Tambin la Integracin europea tiene un importante impacto sobre
la poltica energtica (interconexin o regulacin en el Mercado Interior). Otras polticas,
como la migratoria y la proteccin de los derechos humanos, tambin estn claramente
conectadas a la vez a varios de los objetivos.
56
Promover un entorno internacional de

estabilidad econmica y financiera,
fomentar
la
internacionalizacin
del sistema educativo, cientfico y
tecnolgico, favorecer la competitividad
de las empresas mediante la insercin de
Espaa en las cadenas de valor globales
e incentivar la llegada de talentos y capital
extranjero destinado a la innovacin.
Influencia
Responsabilidad
Integracin
europea
Objetivos
estratgicos
Democracia
avanzada
Competitividad
y talento
Seguridad

a. Promover un entorno internacional de estabilidad e impulsar una buena
gobernanza econmica y financiera mundial.
57
b. Favorecer la competitividad internacional de las empresas espaolas

apoyando la exportacin y la insercin en las cadenas de valor globales.
c. Fomentar la internacionalizacin del sistema educativo obligatorio,
universitario, cientfico y tecnolgico.
d. Incentivar la llegada de talentos (inmigracin cualificada y recuperacin de
espaoles) y de capital extranjero destinado a la innovacin.
Este objetivo tiene cuatro dimensiones interconectadas que se refieren a
la estabilidad econmica y financiera, el fomento del comercio exterior y la
inversin extranjera, la internacionalizacin educativa, cientfica y tecnolgica,
y la atraccin de talento como elemento central de la regeneracin del sistema
productivo, universitario e investigador espaol. Se trata de utilizar la accin
exterior para contribuir a cambiar el modelo de insercin internacional de la
economa espaola y de promover, a travs de centros de educacin superior
e investigacin mejor conectados con el mundo, que sea ms dinmico, ms
innovador y ms sostenible. Para ello hay que tener en cuenta que parte de la
accin exterior econmica espaola (aunque no toda) pasa por la UE. En algunos
casos, como el de la poltica comercial, porque la competencia se ha transferido
a la Unin o, como sucede con el futuro de la unin monetaria, porque la nueva
arquitectura del euro se construye desde Bruselas, Frncfort, Berln y Pars. En
otros casos, porque existe un proceso de avance hacia polticas integradas entre
los estados miembros en el Espacio Europeo de Investigacin (EEI) o el Espacio
Europeo de Educacin Superior (EEES). Y, en trminos ms generales, porque la
mejor forma que tiene Espaa de defender sus intereses econmicos es mediante
la consolidacin de una Europa ms fuerte y ms unida que acte con una voz
comn en los foros internacionales, as como favorecer la europeizacin de las
diversas polticas relacionadas con este objetivo. Sin embargo, al mismo tiempo,
Espaa tiene que articular lneas de actuacin estratgicas ms all de la UE
porque hay mltiples aspectos en los que no podr contar con su apoyo.
Como principales lneas de actuacin estratgica para el medio plazo, aqu pueden
mencionarse las siguientes.
Una primera lnea (ya planteada en el objetivo de integracin europea) es lograr
que se produzcan rpidos avances en la construccin de una genuina unin
econmica y monetaria que incluya un prestamista de ltima instancia, una
unin bancaria completa sustentada por fondos comunes, una unin fiscal capaz
de establecer controles para asegurar la sostenibilidad de las finanzas y de los
grandes equilibrios macroeconmicos a la vez que se garantizan mecanismos
de rescate capaces de absorber eficazmente los efectos de las crisis asimtricas,
58
y una unin econmica que coordine las polticas nacionales. Ello requiere
que Espaa traslade a sus socios que es un pas fiable y comprometido con el
proyecto europeo y con clara voluntad reformista (responsabilidad), pero que
necesita apoyos ms firmes por parte de las instituciones europeas hasta que las
reformas estructurales que est llevando a cabo lleven un crecimiento sostenido
que genere empleo (solidaridad).
En segundo lugar, habra que impulsar la gobernanza econmica global, desde la
posicin de Espaa en el G-20, el FMI, el Consejo de Estabilidad Financiera y la
OMC, siempre en coordinacin con los socios europeos, preferentemente a travs
de una voz nica de la UE o de la zona euro. Esa gobernanza se debe traducir,
al menos, en una mejor regulacin financiera internacional, un marco ms
seguro para la proteccin de inversiones y la lucha contra el fraude y la evasin
fiscal mediante el cumplimiento efectivo y la extensin de los convenios para
el intercambio de informacin. Asimismo, hay que avanzar en la coordinacin
de polticas macroeconmicas entre grandes potencias para reducir los
desequilibrios macroeconmicos globales mediante una
mayor contribucin de los pases emergentes a la demanda
mundial.
En tercer lugar es necesario constituir un autntico sistema
de inteligencia econmica, coordinado al ms alto nivel, que
permita tanto hacer frente a situaciones imprevistas que
requieran una reaccin rpida como construir una relacin
fluida entre las empresas y la Administracin que sea
mutuamente beneficiosa. Dicho sistema debera facilitar una
mejor planificacin estratgica de la internacionalizacin
de la economa espaola, analizando mejor los riesgos
y las oportunidades en distintos mbitos geogrficos,
acompaando a las grandes empresas para la obtencin
de contratos internacionales, y contribuyendo a una mejor
articulacin entre las reformas estructurales y la poltica
industrial.
Cuarto, Espaa debe dar un salto cualitativo en su modelo
de insercin econmica internacional mediante: (i) una
diversificacin de sus exportaciones ms all de los mercados
europeos, sobre todo hacia Asia (y en nuevos productos), lo
que requiere apoyar acuerdos comerciales (como el TTIP con
EEUU, con la India, con Japn y con otros pases asiticos,
actualmente en negociacin, as como el de inversiones con
China); (ii) la entrada de cada vez ms empresas espaolas
En coordinacin
con los socios
europeos, hay
que impulsar una
mejor regulacin
financiera, un
marco ms
seguro para la
proteccin de
inversiones, la
lucha contra
el fraude y
la evasin
fiscal y la
coordinacin de
polticas macroeconmicas.
59
Mejorando las
infraestructuras
de conexin,
Espaa puede
convertirse en el
hub energtico
que el potencial
de su situacin
geogrfica
proporciona.
en las nuevas cadenas de suministro globales mediante la

atraccin de inversiones que generen nuevos nichos de ventaja
comparativa; y (iii) la atraccin de talento y el aumento de
la cooperacin cientfico-tecnolgica para aumentar el valor
aadido de los bienes y servicios producidos (y exportados).
Todo ello debe hacerse manteniendo como objetivo transversal
el aumento de la innovacin y el contenido de alto valor aadido
de los bienes y servicios producidos. Adems, en la definicin de
este nuevo modelo de insercin econmica internacional debe
prestarse especial atencin al perfil emprendedor y el tejido
empresarial que predomina en Espaa (PYME).
Quinto, mejorando el acceso a la energa y a las infraestructuras

de conexin (transporte y comunicaciones con el resto de
Europa como, por ejemplo, el corredor mediterrneo o los
enlaces con Portugal), lo que tambin ayuda al turismo. Espaa
puede aspirar a convertirse en el hub energtico que el potencial
de su situacin geogrfica proporciona, capitalizando sus capacidades gasistas y
renovables actualmente ociosas.
Sexto, para garantizar el flujo de conocimiento cientfico y tecnolgico, su
produccin y absorcin, es necesario promover la internacionalizacin de los
sistemas de educacin superior, ciencia y tecnologa, desarrollando una estructura
de incentivos para que los actores pblicos y semipblicos (universidades, centros
de investigacin, centros tecnolgicos, etc.) hagan explcitas sus estrategias en
ese sentido y alineen sus actuaciones con los grandes objetivos prioritarios de la
accin exterior en la fase de implementacin. Esas estrategias deben, en cualquier
caso, promover la movilidad del personal investigador desde el extranjero hacia
los centros de excelencia que deben seguir fomentndose en suelo nacional y
desde Espaa hacia los centros de excelencia internacionales; as como fomentar
la participacin de los organismos pblicos y privados en programas, redes y
proyectos cientficos, tecnolgicos y de innovacin internacionales.
Espaa al margen de la competencia internacional por la atraccin del talento; (iii)

aumentar el nmero de estudiantes extranjeros de posgrado en las universidades
espaolas fortaleciendo los programas cuya lengua vehicular sea el ingls, como
ya hacen algunos ttulos de excelencia de universidades pblicas y las exitosas
Escuelas de Negocios; y (iv) orientar los planes de estudio hacia la ciencia, la
tecnologa y la innovacin, as como ofrecer formacin de calidad en ingls
durante los ciclos de enseanza obligatoria.
Cuadro 5
Sobre el uso ambiguo del concepto de competitividad

"Ganar competitividad" se ha convertido en una expresin habitual cuando se habla de
reactivar la economa espaola. La expresin da a entender que si un pas se vuelve ms
competitivo y consigue exportar ms ser capaz de generar crecimiento y, por lo tanto,
empleo y bienestar. Para algunos economistas, el trmino puede resultar inadecuado porque el comercio internacional no es un juego de suma cero y los estados no compiten
entre s, sino que lo hacen las empresas. En segundo lugar, resulta ms riguroso hablar
de incremento de productividad, esto es, cmo se emplean el capital y el trabajo y cmo
las ideas y la innovacin permiten combinar estos factores para ganar en eficiencia. De
hecho, la medicin misma del concepto resulta muy compleja pues la competitividad de
los productos que vende una empresa no slo depende del precio, sino que incluye otras
variables como la calidad del producto y el prestigio de la marca y, adems, en el precio
influyen tanto los costes laborales como el margen de beneficio. En este Informe, aun
siendo conscientes de estos debates, se ha optado por emplear competitividad por dos
motivos: por un lado, porque el amplio empleo del trmino en el debate poltico pblico
trasciende las limitaciones de su significado acadmico; por otro, porque no deja tambin
de ser cierto incluso desde un punto de vista econmico estricto que los Estados no
compiten abiertamente como grandes empresas pero s lo hacen de forma implcita a
partir de la calidad de las polticas pblicas que ofrecen.
Y sptimo, como elemento clave para lograr un aumento de la innovacin que

pueda traducirse en mayor competitividad empresarial a largo plazo, habra que: (i)
incentivar el registro de patentes internacionales; (ii) ofrecer un marco competitivo,
incluyendo la revisin de la poltica actual de visados (por ejemplo mediante la
llamada visa start up), para atraer o mantener talento empresarial e investigador
favoreciendo la inmigracin de doctores y de trabajadores cualificados mediante
salarios competitivos, evitando que la delicada coyuntura econmica mantenga a
60
61
5. Responsabilidad
Asumir las responsabilidades interInfluencia
nacionales que corresponden a Espaa
en proteccin de derechos humanos,
cooperacin al progreso socioeconmico Responsabilidad
e institucional de los pases en desarrollo,
Objetivos
accin humanitaria lucha contra el
estratgicos
cambio climtico y generacin de otros
bienes pblicos globales.
Competitividad
y talento
Integracin
europea
Democracia
avanzada
Seguridad

a. Proteccin de los derechos humanos.
b. Cooperacin al progreso socioeconmico e institucional de los pases en
desarrollo con nfasis en la reduccin de la pobreza y las desigualdades por
razones econmicas, raciales o de gnero.
c. Ayuda humanitaria en casos de catstrofes o conflictos internacionales.
d. Lucha contra el cambio climtico y proteccin de otros bienes pblicos
globales medioambientales.
Aunque es tal vez su principal contenido, este objetivo no slo se refiere a la
cooperacin internacional al desarrollo. Se trata del compromiso que asume
Espaa en otras latitudes por dos motivos: por un lado, porque los ciudadanos
ms all de sus intereses directos comparten y proyectan el valor de la
solidaridad; y, por el otro, porque contribuir a estos objetivos ayuda a una mejor
gestin de los asuntos globales (seguridad, clima, pobreza, salud, migraciones)
que s pueden acabar teniendo un impacto mucho ms directo en sus vidas.
Como principales lneas de actuacin estratgica para el medio plazo, destacan
las siguientes:
62
En primer lugar es necesario imbricar el objetivo de responsabilidad y, por tanto,

pero no nicamente, la cooperacin al desarrollo en el ncleo de la accin exterior.
En esta lnea estratgica resulta particularmente importante: (i) la configuracin
del sistema integral de accin exterior (que se expone en la seccin final de este
Informe); y (ii) la comunicacin a la ciudadana de los elementos que definen a la
cooperacin como un pilar de la accin exterior de un pas moderno (poltica de
Estado).
En segundo lugar, hay que establecer una accin integrada entre la Oficina de
Derechos Humanos, el sistema de cooperacin al desarrollo y el Servicio Exterior
(relaciones bilaterales) con ms nfasis en derechos fundamentales y libertades
pblicas (incluyendo un mayor esfuerzo en el mbito del asilo que ponga ms
en valor poltico la tolerancia de la sociedad espaola). Igualmente hay que
integrar a los distintos agentes (militares, consulares y de cooperacin) y mejorar
la capacidad de respuesta ante las emergencias humanitarias causadas por
catstrofes naturales o conflictos violentos.
La tercera lnea consiste en contribuir a los bienes pblicos globales incluyendo,
entre stos, la preservacin medioambiental y la lucha contra el cambio climtico,
la reduccin de la pobreza y de las desigualdades, y la proteccin de la salud. Esta
contribucin incluye una actitud ms proactiva en la definicin
de las agendas globales, en coordinacin con la Comisin y
los dems Estados miembros de la UE. En el caso del cambio
Es necesario
climtico, teniendo en cuenta el impacto asimtrico del fenmeno
establecer una
en el hemisferio Norte y las implicaciones negativas tan directas
y rpidas que puede tener para Espaa (desertificacin o prdida
accin integrada
de atractivo del pas como destino para empresas o personas),
entre las polticas
la accin exterior propia debera ser ms proactiva, tratando de
de derechos
liderar el tratamiento europeo de esta problemtica.
En cuarto lugar, es imprescindible llevar a cabo una concentracin
geogrfica y sectorial de la ayuda al desarrollo en torno a: (i) un
valor aadido de la cooperacin espaola previamente definido
lo que requiere un salto cualitativo en la poltica de evaluacin;
y (ii) la presencia y experiencia acumuladas en Amrica Latina,
Mediterrneo y frica.
En quinto lugar, se deberan transformar los procesos de
coordinacin entre actores de la cooperacin en unas nuevas
relaciones estratgicas que conformen un sistema de desarrollo
ms eficaz. Esto implica identificar, tambin a nivel nacional
humanos, de
cooperacin
al desarrollo
y de ayuda
humanitaria
implicando a los
distintos agentes
de la accin
exterior.
63
e incluso internacional, el valor aadido de cada agente del sistema de forma

que sta sea la base para la actuacin especfica de la Administracin General
del Estado AECID y otros rganos y ministerios que articulan polticas con
efectos en los pases en desarrollo, de la cooperacin descentralizada, de
las organizaciones de la sociedad civil, del sector privado empresarial, de los
sindicatos, de las universidades y de los think-tanks.
Por ltimo, para poder llevar a cabo las lneas estratgicas anteriores, es
imprescindible adaptar los recursos del sistema de accin exterior y de cooperacin
a los retos que stas plantean. Esto requiere transformaciones en diversos
mbitos: (i) medios humanos adaptando la cualificacin del personal laboral,
el perfil profesional y las capacidades y habilidades a los nuevos objetivos; (ii)
medios econmicos frenando y revirtiendo la cada de la ayuda al desarrollo que
se sita en torno al 30% respecto de los niveles de 2009; y (iii) instrumentos de
la ayuda mediante nuevas modalidades de ayuda ms adaptadas al contexto
actual como, por ejemplo, la cooperacin triangular.
Cuadro 6
Crisis humanitarias y legalidad internacional

La Accin Humanitaria en el exterior es el mbito adecuado para responder a las crisis,
por razones tanto ticas (humanizacin de los efectos de los conflictos o las catstrofes
protegiendo a las vctimas y dotndoles de servicios bsicos para aliviar su sufrimiento)
como estratgicas (contribucin a la gestin de crisis desde la atencin a sus efectos).
Se trata en todo caso de una respuesta que no persigue ni dispone de los recursos para
resolver las crisis. Sin embargo, esta debe formar parte de un conjunto de medidas complementarias que, de forma coordinada pero independiente, den respuesta a los distintos
retos que afrontar (humanos, de seguridad, polticos). Espaa debe mantener la reputacin de pas comprometido con la atencin a las crisis, con capacidad de presencia
operativa en todo tipo de contextos, con participacin activa en los foros internacionales
decisivos, y con respeto a la legalidad internacional (Convenciones de Ginebra y protocolos adicionales a los que est adherida).
Sin embargo, en este terreno no se puede ignorar la existencia de un dilema que se plantea con cierta frecuencia en la poltica exterior contempornea de las democracias comprometidas. Se trata de la posible participacin en intervenciones o misiones militares
internacionales de carcter multilateral, en casos de crisis humanitaria o conflictos (sin
que est necesariamente en juego la seguridad nacional) que no hayan sido solicitadas
por el gobierno del Estado en donde se vaya a desarrollar ni autorizadas por el Consejo
de Seguridad, dada la oposicin de un miembro permanente. Este conflicto de valores,
vinculado a la llamada responsabilidad de proteger, slo puede resolverse de forma poltica y caso por caso, teniendo en cuenta la regulacin abierta que hizo la Ley Orgnica de
Defensa Nacional de 2005 sobre la autorizacin para las misiones por parte de las Cortes
Generales.
64
6. Influencia
Reforzar la influencia internacional
(sobre todo en Europa, Amrica Latina,
el Mediterrneo y las potencias globales)
a travs de unas relaciones bilaterales
intensas, la pertenencia activa a
organizaciones o foros multilaterales y
la proyeccin en el mundo de las ideas
generadas en Espaa, su diversidad
cultural y su lengua global.
Influencia
Responsabilidad
Integracin
europea
Objetivos
estratgicos
Competitividad
y talento
Democracia
avanzada
Seguridad

a. Mantener o reforzar una pertenencia activa a organizaciones y foros
internacionales globales o regionales.
b. Poner en valor los activos de Espaa para reforzar relaciones con otros
pases, especialmente en los mbitos geogrficos prioritarios de Europa, Amrica
Latina, Mediterrneo, EEUU y China u otras regiones emergentes.
c. Mantener el atractivo de Espaa como pas para vivir o visitar y mejorar su
imagen internacional como democracia y economa avanzada.
d. Desarrollar el poder blando de Espaa en el mbito de la cultura, las ideas, el
conocimiento, el turismo o el deporte, convirtindolos en elementos claves de su
proyeccin exterior.
e. Fomentar el uso internacional del espaol como lengua global e incorporar en
la proyeccin exterior la diversidad lingstica interior.
Este ltimo objetivo, referido a la influencia, cumple un doble fin. Por un lado, sirve
como colofn de los anteriores cinco objetivos de contenido ms sustantivo,
llamando la atencin tanto de la importancia de las distintas manifestaciones del
poder en las relaciones internacionales como del margen de actuacin diplomtica
de los poderes pblicos y la sociedad a travs de la diplomacia pblica en
donde Espaa debe actuar por s misma. Adems, este sexto punto sirve como
enlace entre la seccin II referida a los grandes objetivos y la siguiente, en
donde se desarrolla una visin geogrfica de los espacios en los que Espaa
puede y debe enfocar esa influencia.
65
Espaa puede
presentarse
como un actor
importante
para la
solucin de
los problemas
globales, pues
su identidad
internacional
suscita escaso
rechazo.
Como principales lneas de actuacin estratgica para el medio

plazo (sin desarrollar las relativas a las relaciones exteriores
de carcter geogrfico que se incluyen en la siguiente seccin)
pueden mencionarse:
En primer lugar, lograr que Espaa tenga una posicin ms
activa que reactiva en los foros internacionales, con ideas
propias, que le permita moldear los debates y anticiparse para
frenar los temas que van contra sus intereses, lo que requiere
definir mejor los intereses prioritarios en cada momento y
asegurarse de que todos aquellos que hablan en nombre
de Espaa en el exterior mantenga un discurso coherente,
con mensajes unificados, as como conseguir que haya ms
espaoles en los organismos internacionales. Adems, se
puede poner ms nfasis en presentar a Espaa como un
actor importante para la solucin de los problemas globales,
pues su identidad internacional suscita escaso rechazo, sin
que esa capacidad demostrada de buena interlocucin impida
tener claros cules son los valores e intereses del pas y de sus
ciudadanos.
Cuadro 7
Los funcionarios espaoles en las organizaciones internacionales

La presencia actual de ciudadanos espaoles en las organizaciones internacionales no
se corresponde, ni en nmero ni en nivel de responsabilidad, con el papel internacional de
Espaa ni con las contribuciones financieras que aporta por su pertenencia a las mismas.
Esta menor representacin va en detrimento tanto de la visibilidad e influencia poltica de
los valores e intereses de Espaa, como de la internacionalizacin de la sociedad espaola y sus profesionales. Retomando experiencias pasadas que fueron razonablemente
exitosas, se debera volver a redactar un plan de actuacin para cada organizacin internacional evaluando la situacin actual y las posibles vas de incremento en cantidad y
calidad de los puestos ocupados por los espaoles. Esto implica definir objetivos, dedicar
recursos y rendir cuentas de los resultados (a travs de una unidad central de funcionarios internacionales realmente capaz, con ms poder y conocimiento efectivo de los mecanismos de provisin de puestos y promocin de candidaturas, pero tambin con mayor
activismo por parte de las representaciones y misiones permanentes).
66
En segundo lugar, y por lo que se refiere a las relaciones bilaterales o regionales,

aprovechar mejor las alianzas estratgicas con triangulaciones y combinaciones
variables de la relacin interregional que retroalimentan la influencia. Tambin
sera deseable ganar flexibilidad para determinar los lugares donde conviene
desplegar, reforzar o replegar las representaciones espaolas en el exterior.
En tercer lugar, aprovechar los actuales flujos de emigracin para extender
la presencia de Espaa en el exterior, crear redes empresariales y comerciales
y difundir la cultura espaola, desarrollando tal vez una diplomacia pblica de
ciudadanos espaoles en el mundo con lderes de opinin, personalidades de
la cultura, profesionales o cientficos. Aprovechar igualmente, de cara al futuro,
la gran diversidad de la inmigracin llegada a Espaa en los ltimos aos que,
con unas polticas adecuadas, puede convertirse en una gran baza para la accin
exterior. En unas dcadas los ciudadanos binacionales rumano-espaoles,
marroqu-espaoles, paquistan-espaoles, chino-espaoles y evidentemente
todo el colectivo latinoamericano pueden ayudar a fortalecer la relacin de Espaa
con otros socios europeos, con vecinos inmediatos o con pases de creciente
proyeccin global. En unas dcadas en Espaa vivirn un nmero importante de
ciudadanos que tendrn como lenguas maternas el chino, el urdu y el rabe, y
que pueden jugar un papel importantsimo en la proyeccin poltica, cultural y
econmica de Espaa.
Cuarto, se puede reforzar una imagen internacional ms sofisticada que refleje
la importancia que tiene en el mundo actual que un pas
pueda proyectar no solo calidad de vida, sino tambin calidad
democrtica, excelencia empresarial y educativa, compromiso
Se debe
social y medioambiental, diversidad cultural y capacidad creativa.
identificar,
La relacin entre la poltica de comunicacin hacia el exterior y la
realzar y
realidad sobre la que se basa es compleja. No se puede proyectar lo
perseguir la
que no existe, pero los procesos de comunicacin pblica, a travs
de las acciones desarrolladas por parte de las administraciones
consecucin de
del Estado, deben ser capaces de identificar y realzar los rasgos
los elementos
de la imagen a la que aspira la sociedad espaola. De esta forma
de la imagen
se puede contribuir simultneamente al objetivo de mejorar la
percepcin en la mirada del otro y a la vez, en el interior, generar
internacional
de forma equilibrada tanto sentimiento de apropiacin como
a la que aspira
conciencia crtica para avanzar hacia la plena consecucin del
la sociedad
contenido de esa imagen a la que se aspira. La nica manera de
espaola.
lograr una mejora slida y estable de la reputacin
67
En quinto lugar, y por lo que se refiere a la proyeccin cultural, debe recuperarse una
actitud estratgica (efmeramente ensayada hace pocos aos) y a la vez flexible,
que no olvide la diversidad cultural y lingustica interior ni el hecho de que la lengua
global comn a todos los espaoles se comparte tambin con otra veintena larga
de paises. En ese sentido, resulta fundamental facilitar el aprendizaje del espaol,
potenciando la difusin de contenidos de libre acceso para el aprendizaje autnomo
del espaol a travs de las nuevas plataformas tecnolgicas, as como creacin
de bancos de contenido gratuito para los docentes de idioma espaol en todo el
mundo que profundicen en la difusin de la cultura espaola. En esa labor podran
colaborar el Instituto Cervantes y RTVE para aumentar tanto la cantidad como la
calidad de los contenidos y su accesibilidad a travs de las distintas plataformas.
Adems, RTVE debera potenciar los contenidos de TVE Internacional y Radio
Exterior de Espaa y estudiar la posible emisin de programas en ingls sobre
Espaa, tanto en los canales existentes como en los que puedan llegar a crearse.
Por ltimo, es importante no olvidar que el objetivo de influencia (y el anterior
relativo a la responsabilidad) deben ligarse a la previsibilidad y la constancia.
Que Espaa sea previsible supone que sus posiciones se hacen respetar, porque
mantiene sus compromisos ms all del Gobierno al que le toque su defensa y
exige el reconocimiento de logros o posiciones. El olvido de compromisos previos
supone un desgaste de esfuerzos y genera una mala imagen.
68
III. DNDE HACERLO?

NIVELES Y ESPACIOS DE
ACTUACIN
III. DNDE HACERLO?

NIVELES Y ESPACIOS DE ACTUACIN
Los niveles de actuacin
1) Multilateral, bilateral y unilateral
Espaa apoya la gobernanza multilateral, por razones de conviccin y congruencia
con su modelo de Estado de Derecho, pero tambin por razones de ventaja
comparativa considerando su tamao diplomtico medio, su condicin de pas
europeo y su insercin profunda en la globalizacin. Espaa es, por tanto, un pas
partidario del multilateralismo eficaz (o, si se prefiere, funcional) en los niveles
global (Sistema de Naciones Unidas, y G20), regional (UE, OTAN, OSCE, Consejo
de Europa, SEGIB, UpM) y sectorial (Banco Mundial, FMI, OMC, OCDE, Kyoto, CAD,
CPI, OMS, FAO, desarme y no proliferacin, etc.).
Cuadro 8
Las prioridades de Espaa en los organismos multilaterales

Desde que en 2001 se intentase coordinar la participacin espaola en las distintas organizaciones internacionales a las que pertenece (ya sean de carcter global, sectorial o regional) no se ha producido otro intento ambicioso de planificacin en este mbito. Aunque
es evidente la heterogeneidad del panorama multilateral, se pueden conformar objetivos
prioritarios comunes que deberan estar orientados a: (i) definir en todos los casos una
doctrina que articule los intereses nacionales en la agenda de cada organizacin contribuyendo ms activamente a la misma y fomentando que realicen actividades en las reas
geogrficas prioritarias para Espaa; (ii) procurar que la cuota de representacin nacional
(sistema de votacin, contribuciones voluntarias, nmero de funcionarios, participacin
de empresas y ONG) se corresponda con el peso relativo de Espaa; (iii) defender la presencia del espaol en el trabajo cotidiano; (iv) analizar sistemticamente los retornos y la
manera de mejorarlos; y (v) integrar mejor las tareas desarrolladas por los departamentos
ministeriales sectoriales y el MAEC en las organizaciones especializadas. Para conseguir
esos objetivos es muy aconsejable la celebracin peridica de reuniones de los embajadores en las 10 representaciones multilaterales que en estos momentos mantiene Espaa
(a los que sumar, en su caso, a otros responsables de delegacin en organizaciones multilaterales relevantes aunque sin misin permanente separada). Tambin es importante
reflexionar sobre cmo armonizar el deseo espaol de cooperar a la vez con los socios de
la UE y los pases latinoamericanos; una pretensin que en vez de abordarse como una
fuente de tensiones, debe entenderse como la oportunidad de asumir protagonismo en
la posible articulacin de un gran eje de toma de decisiones en los foros multilaterales, a
partir de las afinidades de valores entre estas dos grandes regiones.
71
Pese a esa orientacin, y pese a la extensin de los sistemas de gobernanza

multilateral, la mayor parte de la diplomacia poltica, econmica o cultural se
ejerce an a travs de la bilateralidad y hoy existe incluso un cierto renacer
del bilateralismo por su flexibilidad, por los problemas de muchas estructuras
multilaterales que funcionan por un difcil consenso, o porque en
muchas ocasiones el foro multilateral no existe o es inoperante.
Espaa es una potencia de las relaciones bilaterales (como
demuestra el alto nmero de pases acreditados en Madrid) que
Hay que realizar
sabe gestionar bien las relaciones exteriores y que debe hacerlo
un ejercicio de
de forma diversificada evitando la tentacin de prestar slo
clarificacin para
atencin y esfuerzos de institucionalizacin con potencias ms
establecer qu
poderosas y con ms recursos. Debe fomentarse igualmente
la bilateralidad ms equilibrada, con socios de tamao
elementos de la
equivalente o menor (Italia, Polonia y Portugal en la UE, Magreb,
accin exterior
Canad, sudeste asitico, etc,). Por ltimo, existen acciones
espaola deben
unilaterales (no confundir con unilateralismo) que bsicamente
vehicularse a
se disean en casa: internacionalizar la educacin, mejorar las
capacidades operativas de las Fuerzas Armadas, ayudar a las
travs de la UE,
empresas a exportar, atraer talentos, etc.
y cules deben
mantenerse
como accin a
desarrollar por
Espaa.
2) Sinergias y divisin del trabajo con la accin exterior europea
Con independencia de que Espaa deba lgicamente articular

una poltica exterior que resulte armnica con la Poltica Exterior
y de Seguridad Comn, hay que realizar adems un ejercicio de
clarificacin estratgica adicional estableciendo qu elementos
de la accin exterior espaola podran vehicularse en mayor o
menor medida a travs de la UE y del naciente Servicio Europeo de Accin Exterior
(siempre, claro est, que ste cuaje como un actor diplomtico realmente eficaz), y
cules deben mantenerse en todo caso como accin a desarrollar por Espaa. Se
trata de reflexionar sistemticamente sobre el modelo de accin exterior europea
que ms interesa a Espaa para complementar y potenciar su accin diplomtica
propia, particularmente en aquellos asuntos globales donde la posicin espaola
puede ser mejor defendida a escala europea (lucha contra el cambio climtico,
desarme y no proliferacin, y promocin de los derechos humanos, por poner tres
claros ejemplos temticos) y en aquellos pases o regiones de inters medio o bajo
para Espaa donde, al menos la presencia poltica, no presenta un evidente valor
aadido y s resulta en cambio muy racional fortalecer una voz nica europea.
No obstante, en ciertos mbitos (sobre todo los de promocin comercial, accin
cultural y, hasta el momento, la proteccin consular) no es posible confiar la
accin exterior a la UE. En otros temas claves que resultan ms difcil de delegar
72
Dnde hacerlo?: Niveles y espacios de actuacin
en el corto o medio plazo (seguridad y defensa, y cooperacin al desarrollo) y en

los espacios geogrficos ms importantes para Espaa (Amrica Latina, EEUU
y Mediterrneo), convivirn sin duda las actuaciones europea y espaola, por lo
que resulta igualmente conveniente establecer una posible divisin del trabajo
y las sinergias entre ambas para que el fortalecimiento de la accin europea no
vaya en detrimento de la capacidad de interlocucin y liderazgo que tiene, en
determinadas regiones, Espaa y de forma indirecta la propia UE.
Los espacios de actuacin

Por lo que se refiere a la visin que tiene Espaa sobre los distintos espacios
en los que se inserta y los ejes geogrficos de poltica exterior, a continuacin
se realizar un repaso en el sentido de las agujas del reloj. En cada caso, se
sealan las grandes prioridades de carcter regional, las relaciones bilaterales
estratgicas que Espaa haya identificado y la gobernanza regional multilateral
que postula en cada espacio para los mbitos de la seguridad y la cooperacin
econmica y comercial.
1. Europa
Espaa dentro del espacio europeo
y la importancia del continente para
alcanzar los objetivos estratgicos.
La poltica exterior en los pases de la
UE.
La poltica exterior hacia la Europa
ms amplia.
Espacio global
EEUU y
el Atlntico
Europa
Asia y
Pacfico
Amrica
Latina
Magreb, Oriente
Medio y frica
Espaa no solo pertenece a todas las organizaciones regionales europeas desde

los aos 70 y 80 (Consejo de Europa, UE, OSCE), sino que, dentro del proceso
de integracin, siempre se ha situado en la vanguardia de cualquier geometra
variable (UEO, Schengen, euro). Por eso, resulta prioritario para Espaa evitar
cualquier dinmica que le aleje de esa posicin o impedir fracturas polticas o
econmicas, como las que han dividido al centro y la periferia durante la crisis de
la Eurozona. Para tal fin, como se ha dicho en el objetivo de integracin europea,
debe ser activa como quinto gran Estado miembro y cuarto de la Eurozona
junto a otros Estados europestas y a las instituciones comunes en las reflexiones
73
y negociaciones sobre el futuro rediseo poltico-institucional y la legitimacin

ciudadana de la UE, apoyando en ese debate incipiente una visin federalizante
como objetivo final para la Unin.
En ese sentido, debe seguir fomentando e institucionalizando an ms las
relaciones con Alemania, Francia, Italia, Polonia y Portugal, como grandes
aliados estratgicos dentro de la UE. Con cada uno de ellos, adems, existe una
importante agenda bilateral en el terreno de la seguridad, los flujos de personas,
la relacin econmica y empresarial y, con los vecinos, las infraestructuras
de transportes y de interconexin energtica. Con Portugal debe seguir
impulsndose superando las debilidades que la crisis ha puesto de manifiesto
la eficaz poltica de integracin peninsular desarrollada en los ltimos aos,
proyectndose de forma ms ambiciosa esa sintona en el terreno europeo y en
los diversos nichos globales en los que ambos pases obtienen valores aadidos
actuando conjuntamente. Con los otros cuatro grandes Estados europeos con
los que Espaa celebra cumbres bilaterales peridicas, el desafo es incorporar
de forma sistemtica a la densa cooperacin sectorial eficaz, el entendimiento
Cuadro 9
La cuestin y controversias de Gibraltar

Gibraltar es una reclamacin histrica y permanente de Espaa, cuyos derechos derivan
del Tratado de Utrecht de 1713 y del proceso de descolonizacin de Naciones Unidas, que
obliga a una negociacin con el Reino Unido, administrador del territorio. La combinacin
entre la reclamacin espaola, los trficos ilcitos, determinadas actuaciones de las autoridades de Gibraltar y los problemas de delimitacin y demarcacin fronteriza lleva a
que no exista una convivencia normalizada con este territorio limtrofe. Entre las principales repercusiones de esa situacin destacan los problemas en la vida cotidiana de los
ciudadanos a uno y otro lado de la Verja, y las distorsiones en las importantes relaciones
bilaterales entre Espaa y el Reino Unido, que ambos Estados desean salvaguardar.
Ante la actual situacin de bloqueo de los mecanismos y cauces de encuentro que ofrecen el Proceso de Bruselas, el Foro de Dilogo y el marco multilateral de la ONU, se plantea la necesidad de ofrecer perspectivas de futuro al contencioso y a las poblaciones
implicadas. Para tal fin, conviene sopesar nuevas posibilidades para normalizar la cooperacin transfronteriza mediante un nuevo modus vivendi y formatos ad hoc que, adems
de a Espaa y el Reino Unido, incluyan a Gibraltar y a las administraciones competentes
espaolas en el nivel local o autonmico, asociando tambin en su caso a la Comisin
Europea. Por otra parte, en la bsqueda de una solucin definitiva mediante negociaciones hispano-britnicas podran valorarse varios modelos internacionales que faciliten la
recuperacin de la soberana con una frmula o estatuto imaginativo, mediante un acuerdo entre el Reino Unido y Espaa que, conforme al Derecho Internacional, tenga en cuenta
los intereses y aspiraciones de las poblaciones ms directamente afectadas en Gibraltar
y tambin en el Campo de Gibraltar.
74
poltico permanente sobre las grandes orientaciones del proceso de integracin

y la proyeccin de la UE en el mundo. Pero Espaa tampoco debe descuidar a
otros estados miembros de tamao medio y pequeo (como los Pases Bajos,
Suecia y Rumana, entre otros) puesto que en un proceso de integracin europea
en el que participan casi una treintena de socios, la capacidad de amplios
entendimientos y cooperacin flexible en las instituciones o en el exterior resulta
cada vez ms importante. Sobre la base de los lazos humanos, empresariales y
culturales con el Reino Unido (tal vez de los ms intensos del mundo entre dos
pases que no son vecinos y no comparten idioma), existe un gran potencial para
reforzar la relacin poltica general y, especficamente, la cooperacin en asuntos
de Mercado Interior y de seguridad. Est en el inters de Espaa contribuir a que
ambos Estados permanezcan juntos en la UE, sin que lgicamente eso suponga
privilegios ni posibles vetos sobre avances en el proceso.
Espaa tambin tiene una visin propia sobre el resto de Europa que puede
desarrollar de manera ms activa. En los Balcanes occidentales es importante
contribuir de manera efectiva a tender puentes entre las distintas posiciones de
una regin tan sensible y, al mismo tiempo, mantener una posicin constructiva
en el seno de la UE para ayudar a que toda la regin avance de forma equilibrada
hacia la adhesin. En el caso de Turqua, se ha sabido generar en los ltimos
tiempos un buen clima de relacin poltica en el que an es posible profundizar,
avanzando a la vez en una mayor cooperacin empresarial, social y cultural. En
el contexto actual, Espaa est llamada a defender tanto ante Ankara como
ante Bruselas la conveniencia de preservar la perspectiva europea de este
pas candidato que es, adems, la potencia de referencia en el Mediterrneo
oriental. Con Ucrania y los dems pases de la Vecindad Oriental se debe asumir
un mayor papel colaborando con el objetivo europeo de asegurar la transicin o
consolidacin de la democracia, mediante la promocin de reformas polticas y
econmicas.
Por ltimo, Espaa debe prestar ms atencin estratgica a Rusia, considerando
su tamao y la posicin decisiva que sigue teniendo en determinadas cuestiones
internacionales. Para tal fin ha de actuar de manera integral y proactiva, lo
que incluye promover el dilogo poltico bilateral bajo la gua del deseable
acercamiento de esa potencia a las organizaciones europeas. Al mismo tiempo,
hay que aprovechar el amplio margen que existe para mejorar las buenas, aunque
escasas, relaciones entre los dos pases en materia econmica, en cultura,
educacin y ciencia; e incluso en seguridad. Kazajistn y el resto de Asia Central
es otro importante mbito regional donde el aumento de la proyeccin espaola,
siempre coherente con una poltica europea ms amplia, presenta gran potencial.
75
2. Magreb, Oriente Medio y frica

Espaa dentro del espacio mediterrneo
y la importancia del Magreb y la segunda
lnea de vecindad para alcanzar los
objetivos estratgicos.
Cuadro 10
Espacio global
EEUU y
el Atlntico
La posicin de Espaa sobre el Shara Occidental

Europa
La poltica exterior hacia el Magreb.

La poltica exterior hacia Oriente Medio.
La poltica exterior hacia el Sahel y frica
subsahariana.
Asia y
Pacfico
Amrica
Latina
Magreb, Oriente
Medio y frica
La regin del Magreb en particular, y la del Mediterrneo en general, tiene una

gobernanza multilateral muy poco desarrollada. Espaa ha apostado siempre por el
estrechamiento de las relaciones entre las dos orillas y ha apoyado para ello diversas
iniciativas (el Proceso de Barcelona desde los aos 90 y, ms recientemente, el
Dilogo Mediterrneo de la OTAN y la Iniciativa 5+5 en el mbito ms occidental).
Espaa tiene un inters estratgico en que el Mediterrneo no sea una frontera, sino
un espacio geopoltico propio; algo que slo es posible arrastrando el inters de la
UE. No obstante, la principal estructura de encuentro para toda la regin la Unin
para el Mediterrneo, con sede en Barcelona, y que incluye tambin a los 28 Estados
miembros de la UE no destaca en estos momentos por su efectividad ni visibilidad.
Espaa, como puente de paso natural entre el Norte de frica y Europa y como
nico pas de la UE que tiene frontera terrestre con el mundo rabe, debe asumir
un papel an mayor de liderazgo en este mbito y defender el reforzamiento de la
vertiente meridional de la Poltica Europea de Vecindad y el respaldo europeo a la
liberalizacin poltica de estos pases. Desde la UE, Espaa debe contribuir a evitar el
colapso econmico y el deterioro de las condiciones de vida en esos pases a travs
de programas incluidos en el presupuesto de la UE, de la regulacin auspiciada por
la OCDE y de instrumentos de financiacin especficos para la regin por parte del
BEI, BERD, el Banco Mundial y tambin la banca comercial y los fondos de inversin.
Pero ms all de los fondos que la UE pueda destinar a esos fines, a la larga ser
mucho ms importante intensificar las inversiones y las relaciones comerciales,
incluida la revisin de los acuerdos agrcolas y la facilitacin de la movilidad de las
personas, con el objetivo a largo plazo de mejorar la comunicacin entre sociedades
y de facilitar la integracin de la inmigracin incorporando a ella a profesionales
cualificados.
76
Espaa debe seguir trabajando para lograr una solucin poltica justa y duradera a la descolonizacin del Sahara Occidental; algo que, adems de a responsabilidades histricas,
est conectado con valores e intereses relevantes para Espaa y su sociedad. La cuestin sufre un prolongado bloqueo que es resultado de dos conflictos de larga duracin
y difcil solucin. Uno es el choque del nacionalismo marroqu con el saharaui y, aunque
hace tiempo que cesaron las hostilidades armadas, no han desaparecido los efectos del
sufrimiento mutuo causado, que es ms evidente en la parte saharaui. El otro conflicto
consiste en la competencia entre Marruecos y Argelia por la hegemona en el Magreb,
que se refleja en unas relaciones bilaterales manifiestamente mejorables. El paso del
tiempo ha aadido nuevas complicaciones. La poblacin del Sahara Occidental, adems
de la autctona, incluye ahora otras tantas o ms personas venidas desde Marruecos.
Los campos de refugiados de Tinduf ya no estn poblados exclusivamente por saharauis
pues a ellos se han sumado personas de otras regiones del Sahel atradas por la cooperacin internacional (entre ella la espaola) que all se recibe. Y en el Sahel se est produciendo una proliferacin de grupos yihadistas y bandas dedicadas al crimen organizado.
En este marco, la posibilidad de un nuevo Estado poblado solo por unos centenares de
miles de habitantes, no homogneos y susceptibles de radicalizacin, preocupa ms all
del Magreb. Pero ese clima de inestabilidad tambin debe animar a encontrar una va de
resolucin al conflicto.
Existe alguna lnea de avance en sintona con los valores e intereses de Espaa? Las
resoluciones de Naciones Unidas contemplan un acuerdo entre las partes para celebrar
un referndum, y esa es tambin la posicin oficial espaola. Ahora bien, para el Frente
Polisario ese referndum debe decidir sobre la independencia, mientras que para Marruecos debe confirmar un estatuto previamente acordado de integracin en su territorio.
Espaa podra adoptar una posicin ms proactiva y, cuando las condiciones resulten
favorables, plantear una solucin de autogobierno genuino y garantizado que permita
satisfacer los deseos de Marruecos y del Frente Polisario. Pese a la radicalidad con que
hoy se plantean las dos posturas, ambas deberan poder evolucionar empezando por un
cambio de discurso que rebaje la actual animadversin hasta hacerse compatibles y, lo
que es igualmente importante, tambin convergentes con los intereses estratgicos de
Espaa y con una mejor cooperacin regional en el Magreb.
77
En cuanto a la relacin bilateral, y asumiendo la importancia estratgica de la

poltica exterior a mantener con Marruecos por la posicin geogrfica y fronteriza
de Espaa, debe partirse de la dificultad objetiva que supone el hecho de que
el contraste de riqueza entre Espaa y Marruecos sea el mayor que existe
en el mundo entre una democracia Occidental avanzada y su entorno. Esta
proximidad coloca a Espaa en una situacin de mayor sensibilidad a los riesgos
y tambin las oportunidades derivados de los procesos de cambio y desarrollo
que presentan Marruecos y el resto del Magreb. Espaa debera implicarse ms
en el intento de mejora de las difciles relaciones entre los mismos pases de
la regin, singularmente entre Marruecos y Argelia, donde influye la compleja
gestin del contencioso del Shara Occidental que tambin afecta de manera
directa a la antigua metrpoli administradora. En todo caso, encajar a Argelia un
suministrador energtico clave en la agenda exterior de Espaa parece una tarea
pendiente.
Menos sentido tiene, en cambio, dedicar mucha energa poltica propia al conflicto
de Oriente Medio, siendo en ese caso la UE la que por lgica puede desempear un
papel ms eficiente. Eso no supone ignorar las relaciones afectivas que una gran
parte de la sociedad espaola mantiene con el pueblo palestino ni la importancia
de la relacin con Israel y con las comunidades judas. Significa ms bien canalizar
esas intensas relaciones para ponerlas al servicio de los esfuerzos comunes
europeos por contribuir a mejorar la situacin de una regin tan compleja. Al fin y
al cabo, el objetivo estratgico ltimo de Espaa no se dirige tanto al Mediterrneo
oriental, sino a que emerja una gobernanza euromediterrnea global por lo que
resulta ms lgico animar a que la UE refuerce su implicacin y no tanto actuar
de modo autnomo. Tambin en Oriente Medio, resultan muy importantes para
Espaa las monarquas del Golfo, como suministradores de petrleo y gas y como
mercados de enorme inters para las exportaciones o para las inversiones.
Espaa tambin debe elaborar una estrategia integral de actuacin en la zona
definida por los paralelos del sur del Sahel y de la costa del Mediterrneo, y los
meridianos del Golfo de Guinea y del Canal de Suez, ya que en esta regin se
estn generando riesgos para sus intereses estratgicos. Pese a los avances de
la CEDEAO, se trata de un espacio carente de organizaciones internacionales que
aseguren la estabilidad y gestin de crisis. Las divergencias de intereses entre
Estados miembros de la OTAN y la UE a propsito de los conflictos all vigentes
y latentes, obligan a Espaa a buscar socios o coaligados que compartan sus
mismos intereses. Su responsabilidad individual ser mayor en la parte occidental
de frica del Norte, pero tambin deber seguir contribuyendo a la responsabilidad
internacional en Oriente Medio, el Cuerno de frica y el frica subsahariana.
78
Por ltimo, hay que sealar que los lazos comerciales y empresariales entre el
frica subsahariana y Espaa estn aumentando rpidamente y esa realidad
debera tener un traslado equivalente al mbito de relacin poltica. Se trata,
adems, de una relacin con un enorme potencial de crecimiento para diversas
dimensiones de la accin exterior: seguridad, energa, medio ambiente,
migraciones y recursos naturales (pesca), donde destaca el papel a jugar por dos
lderes regionales (Nigeria y Sudfrica) y por pases en los que Espaa tiene un
valor aadido (como Guinea Ecuatorial y Angola).
3. Amrica Latina
Espaa dentro de la comunidad
iberoamericana y la importancia de
Amrica Latina para alcanzar los
objetivos estratgicos.
Espacio global
EEUU y
el Atlntico
La poltica exterior hacia Amrica

Latina.
Europa
Asia y
Pacfico
Amrica
Latina
Magreb, Oriente
Medio y frica
Que Amrica Latina es central para la accin exterior de Espaa se puede apreciar
viendo el grado de realizacin y las perspectivas de futuro que all tienen los
objetivos estratgicos de este Informe. En lo referente a la seguridad cabe decir
que entre los pases latinoamericanos no hay guerras, sino una contribucin a la
paz internacional y una cooperacin creciente en materia de defensa. Esa realidad
rebaja las amenazas a los intereses de los espaoles en relacin con la regin,
aunque no debe subestimarse la gravedad del peligro que suponen el crimen
organizado y otras formas de violencia social. Si se habla de competitividad
y talento basta tener presente la cantidad de empresas espaolas que han
encontrado en pases latinoamericanos condiciones de estabilidad econmicofinanciera para establecerse y prosperar. Por esa va, algunas de esas empresas
han accedido a los mercados globales mostrando su capacidad competitiva.
Asimismo, el sistema educativo espaol est entrelazado con los sistemas
latinoamericanos de enseanza. Del objetivo de responsabilidad se puede decir
que Espaa lo lleva a cabo con prioridad en Latinoamrica, tanto en trminos
de proteccin humanitaria, como de ayuda al desarrollo econmico y social.
79
Lo mismo ocurre con la cooperacin al desarrollo institucional, que es una

manera eficaz de compartir lo mejor de la experiencia democrtica espaola. A
todo lo dicho cabe aadir el esfuerzo mancomunado (entre Espaa, los pases
latinoamericanos y la comunidad hispanoparlante de EEUU) para preservar la
unidad de la lengua espaola y promocionarla en el mundo. Y con la lengua va
la literatura, el cine y tantos otros aspectos de la cultura. Adems, la comunidad
internacional (y EEUU en primer lugar) es conocedora de que nadie hace ms
en Latinoamrica de lo que Espaa hace, y eso da a la accin exterior espaola
un plus de influencia en general. Es decir, la poltica espaola hacia la regin
no se desarrolla solo all sino tambin, por poner los ejemplos ms relevantes,
en el seno de la UE, en la relacin con EEUU o en los planes espaoles por
aumentar su presencia en Asia-Pacfico. Una realidad que aconseja convertir a
Espaa en un referente de pensamiento (de formacin, de estudios acadmicos
y de anlisis apicados) para que el mundo, incluyendo a los latinoamericanos,
conozca a la regin a travs de los ojos espaoles.
El soporte de la extraordinaria importancia que tiene la relacin entre Espaa
y Amrica Latina es un proceso secular lleno de vicisitudes entre pueblos que
comparten dos lenguas, cada una de las cuales hablan centenares de millones
de personas, as como una malla intricada de vnculos familiares y migratorios.
Esta entidad humana ha superado la prueba del tiempo y se conoce como
Comunidad Iberoamericana de Naciones (el conjunto de pases de Amrica
Latina, junto con Portugal, Andorra y Espaa). Esta comunidad tiene hoy
dos manifestaciones fundamentales. Por un lado, una red muy densa y viva
de relaciones entre sectores civiles (profesores, cientficos, jueces, fiscales,
notarios, museos, editoriales, msicos, academias de la lengua, mdicos, etc.)
que constituye un activo sin parangn para todos los que en ella participan.
Una lnea fundamental de la actuacin espaola en el espacio iberoamericano
debe consistir en mantener permanentemente activa esta red y aproximar su
funcionamiento a las demandas de los participantes.
Otra manifestacin, en este caso intergubernamental, son las Cumbres
Iberoamericanas y la Secretaria General Iberoamericana (SEGIB) que vela
por la realizacin de sus acuerdos. Esta actividad diplomtica se desarrolla
en paralelo al esfuerzo de los pases latinoamericanos para establecer entre
ellos entidades de gobernanza colectiva a diferentes escalas y con diferentes
cometidos (CELAC, UNASUR, ALBA, MERCOSUR, Alianza del Pacfico, etc.).
Est claro que la actitud de las Cumbres Iberoamericanas (y la de Espaa)
slo puede ser de cooperacin con esas entidades. Ahora bien, hacer posible y
especfica esa cooperacin requiere que las Cumbres Iberoamericanas tengan
80
un rasgo propio consistente en actuar con diplomacia familiar. Con este trmino
se quieren apuntar dos cosas. Primero, una diplomacia basada en que los lazos
familiares pasan por encima y por debajo de las disputas polticas (que siempre
se pueden dirimir en otros marcos). Y segundo, que deben centrarse en promover
la cooperacin en el sentido ms ambicioso de esta palabra. En definitiva la
actividad de las Cumbres y de la SEGIB debe estar orientada a dar continuidad
histrica y mayor densidad a la construccin de la Comunidad Iberoamericana,
que est recogida de forma expresa en el art. 56 de la Constitucin cuando se
menciona a las naciones de esa comunidad histrica, y se le atribuye a la Corona
un importante papel en esa relacin.
Adems de su insercin en el espacio iberoamericano, Espaa tambin tiene que
actuar bilateralmente con cada uno de los pases latinoamericanos con polticas
necesariamente diferentes. La clave es diferenciar con criterio estratgico, es
decir, no de poltica a corto plazo. Hay pases que, adems de porque Espaa
tenga en ellos intereses importantes, por su peso demogrfico, econmico y
acceso a foros mundiales (G20) tambin requieren un tratamiento asentado en
estos elementos (este es el caso de Brasil, Mxico y Argentina). La importancia
creciente del primero en el escenario global y regional, combinada con el hecho de
que las diferencias de idioma han supuesto tradicionalmente una menor atencin
por parte de Espaa en trminos relativos, exigen un esfuerzo complementario
en todos los niveles de la relacin bilateral con Brasil. En otros casos (los pases
de la Alianza del Pacfico como Chile, Per, Colombia y el propio Mxico), se
pueden emprender proyectos ambiciosos de triangulacin con Asia-Pacfico y
actuaciones coordinadas en organismos multilaterales (por ejemplo, impulso
del espaol, implicando a las distintas academias e instituciones de difusin).
Por razones muy diferentes pero igualmente inexcusables, Espaa debe dirigir a
los pases centroamericanos lo esencial de su capacidad de ayuda al desarrollo
socio-econmico e institucional. Cuba, pas al que los espaoles se sienten
muy prximos sentimentalmente, est experimentando un delicado proceso de
transformacin, que reclama que Espaa le acompae con una poltica especfica.
Y en el caso de los restantes pases se podran decir cosas diferentes pero
igualmente merecedoras de tenerse en cuenta. As pues, el futuro de la accin
exterior en Latinoamrica requiere: revigorizar la accin civil y gubernamental
en el espacio iberoamericano y, avanzar en la concrecin de polticas bilaterales
especficas.
81
Cuadro 11
Por qu Espaa debera utilizar Amrica Latina en vez de Iberoamrica

para designar a la regin?
Resulta conveniente plantear un cambio en el modo en que la diplomacia espaola tiende
a designar la regin. Parece una cuestin menor pero puede convertirse en una potente
herramienta capaz de hacer posible el reposicionamiento espaol y pensar en una nueva relacin, asentada en valores ms simtricos e igualitarios. Tradicionalmente se han
utilizado argumentos histricos, culturales y polticos para rechazar el uso de Amrica
Latina. Sin embargo, y en contra de las argumentaciones al uso, la plena adopcin de
Amrica Latina supondra para Espaa ms ventajas que inconvenientes. Son tres los
motivos principales que fundamentan dicha recomendacin:
a) La mayor parte de los latinoamericanos se llaman a s mismos con esa frmula. Por
consideracin y respeto, habra que optar por Amrica Latina.
b) Todos los organismos internacionales utilizan la expresin Amrica Latina, por lo que
un uso distinto por Espaa resulta confuso e incluso extravagante.
c) Debe reservarse Iberoamrica para referirse a la Comunidad Iberoamericana, es decir, la suma de Amrica Latina ms los pases de la Pennsula Ibrica. De este modo,
adems de evitarse confusiones, se refuerza la visualizacin internacional de uno de
los ejes de la poltica espaola hacia Amrica Latina: el fomento de las Cumbres Iberoamericanas, la SEGIB y la relacin entre las sociedad civiles de ambas orillas.
4. EEUU y el Atlntico
Espaa dentro del espacio atlntico y
la importancia de EEUU para alcanzar
los objetivos estratgicos.
La poltica exterior hacia Amrica del
Norte.
Cuadro 12
Una visin del espacio atlntico con cuatro orillas

Adems de su consideracin como segunda lnea de vecindad, por detrs del Magreb
(especialmente en lo relativo a la amplia franja del Sahel considerada hasta el Golfo de
Guinea y el Cuerno de frica, donde se concentran importantes desafos a la seguridad),
el lugar de frica, y en particular de la regin subsahariana occidental, en una poltica
exterior espaola estratgica puede insertarse tambin en un espacio atlntico definido
con ambicin. Para ello, deben tenerse en cuenta elementos tan importantes como la
posicin geogrfica de las Islas Canarias y la fuerte presencia espaola en las otras tres
orillas: las dos septentrionales y la de Amrica Latina. Se tratara pues de un espacio
atlntico integral (idea contenida en la llamada Atlantic Basin Initiative promovida por el
Center for Transatlantic Relations) donde Espaa puede jugar un papel muy interesante,
por ejemplo a travs del apoyo a la Cooperacin Sur-Sur.
Espacio global
EEUU y
el Atlntico
Europa
Asia y
Pacfico
Amrica
Latina
82
La insercin de Espaa en el espacio atlntico gira en torno a la principal

relacin geopoltica del mundo (la que une a EEUU con Europa) y que se apoya
fundamentalmente sobre la base de la OTAN y, de forma secundaria para Espaa,
la OSCE (que tambin incluye a Rusia). Un espacio que puede mejorar su densidad
institucional y sustantiva si llegan a buen puerto las negociaciones del Acuerdo
Transatlntico de Comercio e Inversin (TTIP), donde tambin hay que considerar
a Mxico y Canad como consecuencia del NAFTA. Sin negar la importancia que
la seguridad tiene para la relacin, es importante que el futuro marco multilateral
transatlntico descanse tambin en otras dimensiones y ayudar as a reforzar la
conexin con el aliado imprescindible que es EEUU a travs de un lazo econmico
o cultural an ms slido que el actual. Tambin puede servir esta la va para
reforzar la posicin estratgica de Espaa como eje de triangulaciones u otras
configuraciones geomtricas ms complejas. Por ejemplo, sobre la base de los
valores o intereses compartidos en las cuatro orillas del Atlntico.
Magreb, Oriente
Medio y frica
En el terreno estrictamente bilateral, y subrayando el papel fundamental que

representan las bases militares de Rota y Morn, se deben desarrollar lneas de
actuacin estratgicas concretas orientadas a la puesta en valor de las relaciones
con EEUU sobre una base que va ms all de la seguridad (y donde pueden
destacar ms los elementos de democracia avanzada, competitividad y talento,
y responsabilidad). En ese sentido, conviene apoyar activamente la negociacin
por la UE del mencionado TTIP, por su contenido econmico pero tambin por
mejorar el marco institucional de la relacin. Y al hacerlo, Espaa debe prestar
atencin a los potenciales efectos del TTIP para los pases latinoamericanos,
manteniendo una posicin activa para conocer, evaluar y en su caso mitigar el
impacto sobre la regin.
83
Cuadro 13
Los hispanos en EEUU

La poblacin hispana en EEUU se ha convertido ya en la mayor minora del pas, con ms
de 50 millones de personas y en rpido crecimiento. Aunque en conjunto es todava una
poblacin con menor nivel educativo y ms pobre que la media estadounidense, est
ganando influencia cultural, econmica, social y poltica, con una presencia ya notable
en los partidos y las instituciones, a la vez que aumenta el inters por el idioma espaol
entre la poblacin general. Hay muchos datos que hacen pensar que entre la poblacin
hispana de EEUU el vnculo de identidad con Espaa es, como mucho, dbil, a pesar de lo
cual la existencia de un idioma comn ofrece a Espaa oportunidades para reforzar las
relaciones culturales con EEUU a travs de una poblacin que, segn las proyecciones
demogrficas, representar un tercio de la total del pas en 2050.
El principal reto en los prximos aos es encontrar los cauces adecuados para reforzar
los vnculos con este grupo de personas, que segn los diversos estudios progresivamente abandonan el espaol para adoptar el ingls como lengua no slo en la vida laboral
o empresarial sino tambin en la vida cotidiana familiar. Este progresivo abandono de la
identidad hispana se refleja, por ejemplo, en los nietos de los que emigraron a EEUU, de
los cuales slo un 15% habla espaol en su hogar. La diplomacia cultural espaola debera apoyar el uso y el prestigio del idioma, la principal base comn de la identidad hispana,
colaborando en los esfuerzos que ya realizan las organizaciones de hispanos y Mxico,
de donde proceden dos tercios del total de los hispanos de EEUU. El establecimiento o
reforzamiento de redes de intercambio cultural, cientfico, econmico o poltico entre Espaa y los jvenes hispanos puede contribuir a densificar estas relaciones.
5. Asia y Pacfico
La importancia de China y otras
potencias de la regin de Asia y
Pacfico para alcanzar los objetivos
estratgicos.
Espacio global
EEUU y
el Atlntico
Europa
La poltica exterior hacia Asia y

Pacfico.
Amrica
Latina
84
Asia y
Pacfico
Magreb, Oriente
Medio y frica
Como se ha expuesto en la seccin inicial, referida a los cambios del entorno

estratgico internacional, la regin de Asia y Pacfico protagoniza en los ltimos
tiempos una enorme transformacin del poder econmico mundial. Acoge ya a
cerca del 60% de la poblacin y es la regin que ms contribuye al crecimiento
global. Adems cuenta con tres de las cinco mayores economas del mundo y
con seis de los pases miembros del G-20. En esta regin se ubica China, segunda
potencia econmica mundial, miembro permanente del Consejo de Seguridad
de Naciones Unidas y el nico pas con proyeccin suficiente para cuestionar
la hegemona estadounidense en ciertos campos y que ofrece un modelo de
desarrollo distinto al de Occidente. Este entorno estratgico complejo y cambiante
exige un posicionamiento claro por parte de la UE, sobre el que debe manifestarse
Espaa.
A pesar de la creciente influencia de Asia sobre el resto del mundo y del notable
incremento de la presencia espaola en la regin durante la primera dcada
de este siglo, Espaa no puede situarla verosmilmente en la cabeza de sus
prioridades y debe canalizar una parte importante de su accin exterior hacia
Asia a travs de la UE. Un ejemplo evidente es el de la seguridad, pues en Asia se
originan diversas amenazas para los ciudadanos espaoles como la proliferacin
nuclear, el terrorismo transnacional, el crimen organizado y las pandemias sobre
las que Espaa tiene escasa o nula incidencia directa. Por ello, sera conveniente
una mayor presencia espaola en la configuracin de la poltica exterior europea
hacia esta regin.
Al mismo tiempo, Espaa debe tener planteamientos propios y una relacin
singularizada con varios pases asiticos, especialmente China. La clave
puede estar en impulsar una relacin integral que trascienda la dimensin
econmica. Pero la dimensin poltica ha estado tradicionalmente desatendida
en las relaciones con Asia, lo que ha hecho perder numerosas oportunidades
econmicas, pues muchos Estados de la regin tienen muy presente la sintona
poltica a la hora de firmar contratos con empresas extranjeras. Adems, el peso
de los pases asiticos en la gobernanza global y en la resolucin de muchos
de los asuntos internacionales que conciernen a Espaa (singularmente, en
Amrica Latina) est creciendo rpidamente, lo que hace cada vez ms necesario
profundizar en el dilogo poltico con ellos. Adems de China, otros Estados de
esta regin relevantes para Espaa son, por diferentes motivos, Japn, India,
Corea del Sur, Indonesia, Filipinas y Australia.
85
Al igual que sucede con los socios europeos, el principal inters de Espaa en Asia
y Pacfico es econmico, por lo que se debe seguir apostando por dinamizar las
inversiones bilaterales y el consumo de bienes y servicios espaoles en la zona.
Tanto el consumo interno en Asia como la inversin extranjera directa de origen
asitico estn creciendo rpidamente. Cuatro pases asiticos estn ya entre los
10 mayores importadores del mundo, y Japn y China son, respectivamente, el
segundo y el tercer inversor del planeta. Para atraer su atencin sera conveniente
redoblar los esfuerzos en la promocin de la imagen de Espaa, en una parte
del mundo donde sta no est ni mucho menos consolidada; en la difusin
de la lengua y cultura espaolas, que tienen un peso global mucho mayor que
el de la economa espaola; y en la integracin de las comunidades asiticas
inmigrantes, que juegan un papel fundamental como mediadores entre Espaa y
sus pases de origen.
6. Espacio Global
Espaa dentro del espacio global
y la importancia de los asuntos
globales para alcanzar los objetivos
estratgicos.
La poltica exterior hacia los asuntos
propiamente globales.
La poltica exterior y el dilogo
interregional.
EEUU y
el Atlntico
Espacio
global
Amrica
Latina
Europa
Asia y
Pacfico
Magreb, Oriente
Medio y frica
El sexto entorno geogrfico en el que insertar la accin exterior espaola es el

propio espacio global. ste incluye la gestin de asuntos de naturaleza global, en
particular la provisin de los bienes pblicos globales que se han expuesto con
anterioridad, as como estrechar la colaboracin con potencias relevantes cuando
haya ocasin de forjar alianzas especficas sobre temas concretos ms all de que
estas potencias estn incluidas o no en los espacios descritos anteriormente.
Cuadro 14
Las debilidades de la posicin relativa de Espaa en la

gobernanza global
La posicin de Espaa en los principales mbitos de gobernanza mundial no es del todo

cmoda pues, al mismo tiempo que postula su apoyo a la consolidacin del multilateralismo, no ocupa el lugar que le correspondera de acuerdo a su amplia presencia internacional. Una realidad que en gran medida se explica porque Espaa no estuvo presente
en la fundacin del sistema en 1945 y porque, en contraste con el resto de las grandes
economas desarrolladas, ha aumentado su presencia internacional a finales del siglo XX,
en el momento del auge de potencias no occidentales.
As, por lo que respecta a Naciones Unidas, slo ha sido elegida en cuatro ocasiones
como miembro del Consejo de Seguridad, una cifra inferior a la que han disfrutado estados europeos de menor tamao (Blgica, Pases Bajos o Polonia) y, debido al mtodo
regional de endoso, mucho ms baja a la de casi todos los latinoamericanos, con algunos
contrastes muy llamativos (Brasil 10 veces, Argentina 9, o Colombia 7). En el caso del FMI
o el Banco Mundial, Espaa ha ganado recientemente cuota constituyendo una excepcin a la tendencia a la baja de casi todos los pases occidentales, si bien debe tenerse
en cuenta que la posicin de partida era de clara infrarrepresentacin considerando el
peso objetivo de su economa y su apertura internacional. Tambin resulta complicada su
situacin en el G20, donde no ingres en 1999 cuando se constituy el foro (debido a la
sensacin de que ya era muy alta la presencia europea y que entonces deba atenderse a
una crisis financiera que afectaba a los pases emergentes), aunque hoy tiene un estatus
de pas invitado permanente.
Este panorama difcil aconseja articular una doctrina meditada sobre la gobernanza multilateral que prefiere Espaa, de modo que no sea perjudicial para la ambicin de adquirir
su justo peso relativo dentro del sistema de organizaciones internacionales. En el caso de
la reforma del Consejo de Seguridad, Espaa defiende junto a otros pases en situacin
similar el incremento exclusivo del nmero de puestos no permanentes, posibilitar la
pertenencia por periodos ms largos que los dos aos actuales, y permitir la reeleccin.
Pero esas pretensiones, que son apropiadas, deben insertarse en una estrategia ms
amplia a defender en todas sus representaciones permanentes ante organismos multilaterales globales (en particular, en Nueva York, Ginebra, Viena, y Pars), identificando
aliados potenciales y sin perder de vista que el objetivo final debe ser la consolidacin de
un multilateralismo legtimo y eficaz capaz de generar reglas y resolver controversias,
y la europeizacin all donde sea deseable hablar con una sola voz.
Como se ha explicado, la accin exterior espaola en el espacio global se

desarrollar tanto a travs de la UE (en aquellos mbitos en que la Unin tiene una
voz nica que Espaa debe aspirar a moldear) como de forma autnoma, aunque
de forma coherente con el resto de socios europeos. En esta contribucin propia
a la gobernanza global destaca el papel a desarrollar en el sistema de Naciones
Unidas o en el G20, donde Espaa disfruta un estatus de invitado permanente. Es
86
87
importante reconocer que en el espacio global el margen de actuacin tanto de

Espaa como de la propia UE es limitado, y que depende en gran medida de la
capacidad de Espaa de proyectar su influencia y sus valores (lo que requiere
de fortaleza interna), as como de que la UE sea capaz de forjar una autntica
posicin comn que le permita comportarse, junto a EEUU y China, como uno
de los tres principales actores estatales del sistema internacional. Tambin es
importante reconocer que no se puede estar presente en todos los debates y
foros, pues ni existen recursos ni hay intereses en juego en todos ellos, por lo que
resulta imprescindible identificar prioridades crebles.
De acuerdo con los objetivos planteados en este documento, se debe aspirar
a establecer normas legtimas y efectivas de gobernanza global que permitan
hacer frente a los grandes retos globales, fortalecer la legalidad internacional y
facilitar la resolucin de conflictos mediante la negociacin y el dilogo. Aunque
el sistema internacional tenga una naturaleza anrquica, la provisin mediante
la cooperacin de bienes pblicos globales es la forma ms efectiva de gobernar
la interdependencia, especialmente para un pas como Espaa, que no tiene
capacidad propia suficiente para imponer sus intereses, que cuenta con muchos
intereses en el mundo y que adems pertenece a la UE, cuyos Estados miembros
siempre se han mostrado partidarios de crear normas comunes, incluso a
costa de ceder soberana. Espaa debe actuar en este terreno consciente de
sus debilidades (una posicin complicada para ver reconocido en los grandes
mbitos de gobernanza el peso objetivo que le corresponde) pero tambin de sus
ventajas comparativas (una alta capacidad para gestionar relaciones bilaterales
diversificadas y gran potencial para el dilogo interregional).
Espaa debe contribuir a la provisin de bienes pblicos globales en los mbitos
de gobernanza ya consolidados como la estabilidad financiera, la regulacin
del comercio y la inversin, la paz y seguridad internacional, la lucha contra
la pobreza o el cambio climtico, as como a aquellos cuya gobernanza est
en vas de consolidacin como la proliferacin, las migraciones, la energa, la
discriminacin a la mujer, las emergencias y desastres naturales, las pandemias,
el crimen organizado, el blanqueo de capitales, la ciberseguridad y la adecuada
regulacin de internet, el terrorismo internacional y la seguridad alimentaria, entre
otros. Otra va, ya comentada, en la que Espaa puede contribuir de manera eficaz
a moldear la agenda de los asuntos globales es aprovechando su privilegiada
posicin interregional para facilitar grandes ejes (sobre todo entre la UE y Amrica
Latina) o triangulaciones en distintos sectores y con diferentes configuraciones.
88
Cuadro 15
La insercin de Espaa en la Cooperacin Sur-Sur a travs de

la triangulacin
Los grandes cambios en la economa mundial de los ltimos aos que podran resumirse en la basculacin de la actividad econmica y, cada vez ms, del poder poltico hacia
el Pacfico tienen efectos en el mapa mundial del desarrollo y, por tanto, en el sistema
de ayuda. En lo que respecta al mapa del desarrollo, una de las principales tendencias es
una nueva geografa de la pobreza por la que sta se concentra ahora en pases de renta
media y no en los de renta baja o menos adelantados. Este fenmeno es el resultado del
crecimiento de la renta per cpita de algunas economas emergentes concentradoras de
pobres, lo que las hace subir de categora de la renta baja a la media. La segunda tendencia es el crecimiento generalizado de las desigualdades internas. Y esto, lejos de ser
un rasgo exclusivamente espaol, es compartido por el conjunto de la OCDE y, tambin,
por cada vez ms economas emergentes y pases en desarrollo. Aparecen as nuevos
actores globales del desarrollo que, en el caso de las economas emergentes, combinan
los retos de su desarrollo nacional persistencia de la pobreza y de las desigualdades a
pesar del crecimiento econmico con nuevas agendas exteriores en las que la (menguante) concesin de ayuda por parte de los donantes tradicionales (OCDE) se combina
con un papel activo como donantes de la denominada Cooperacin Sur-Sur.
Para un donante tradicional aunque de segunda generacin como Espaa, es esencial
adaptar la poltica de desarrollo internacional a esta nueva realidad en la que, sobre todo
en regiones como Amrica Latina, ya no son los mismos ni los donantes ni los receptores.
En este sentido, la cooperacin triangular surge como una va particularmente pertinente
para la adaptacin de la ayuda al nuevo contexto. En un esquema de cooperacin triangular, un donante tradicional se ala con uno emergente para una actividad conjunta en un
receptor comn. Dicho de otro modo, es la forma en la que un donante tradicional puede
venir a sumarse al esquema definido en la Cooperacin Sur-Sur.
89
IV. CMO HACERLO?

INSTRUMENTOS, MEDIOS
Y SISTEMA DE ACCIN
EXTERIOR
IV. CMO HACERLO? INSTRUMENTOS, MEDIOS Y

SISTEMA DE ACCIN EXTERIOR
Los instrumentos
Esta ltima seccin del Informe arranca subrayando que el conjunto de la
accin exterior espaola como sucede en cualquier pas avanzado que
quiere desarrollar una insercin sofisticada en la globalizacin requiere de la
combinacin inteligente de una serie de instrumentos imprescindibles para
alcanzar con un mnimo xito los objetivos antes mencionados. Los agentes que
realizan la accin exterior espaola a partir de ellos deben ser conscientes de
esa realidad ms compleja, en la que cada vez gana ms protagonismo el nivel
supraestatal (UE), subestatal (CCAA) y no estatal (empresas y ONG). Es frecuente
identificar situaciones de desconexin y a veces de enfrentamiento entre los
distintos instrumentos (o, en el seno de los mismos), resultando imprescindible
que el sistema de accin exterior refuerce los incentivos (en el diseo de las
polticas, las estructuras organizativas, y la gestin de los recursos humanos)
para que, adems del conocimiento y respeto mutuo, fluya la comunicacin y
colaboracin. Una lista de esos instrumentos incluye los siguientes.
Diplomacia
Proteccin y
asistencia consular
Accin cultural
y educativo-cientfica
Instrumentos
Cooperacin
al desarrollo
Seguridad, defensa
e inteligencia
Economa y
promocin empresarial
93
1) Diplomacia
Un Estado es soberano en la medida en que es reconocido como tal por otros
Estados; la diplomacia es el instrumento a travs del cual se formaliza lo anterior
y con el que se articulan las relaciones entre los Estados. Estas definiciones
tienen repercusiones cotidianas. El hecho de que la diplomacia represente al
conjunto del Estado se reitera cada vez que un embajador es acreditado por su
jefe de Estado en el caso de Espaa, Su Majestad el Rey, lo que significa que
no es embajador del Ministerio de Asuntos Exteriores, y tampoco del Gobierno
que lo enva, sino del conjunto de su Estado. Del mismo modo, los consejeros
de la embajada son representantes que, aunque ejerzan funciones sectoriales,
trabajan de forma colectiva e integrada, bajo el liderazgo del jefe de misin y sin
perjuicio de su relacin con el departamento concreto que les enva. De hecho,
una buena integracin entre la diplomacia y el resto de la accin exterior sectorial
resulta trascendental para el buen desempeo de ambas. A veces se produce una
propensin peligrosa a considerar que el diplomtico debe concentrarse en un
mbito propio el de la gran poltica exterior o las relaciones pblicas, cuando
un enfoque estratgico lleva a asumir mucha ms implicacin en las polticas
concretas y una fluida comunicacin con los dems actores, lo que aconseja
introducir trabajo en equipo y movilidad intrerdepartamental del personal
diplomtico y del sectorial. En este sentido, el diplomtico espaol del futuro
debe, ante todo, tener la habilidad de saber destilar la esencia poltica general que
se produce al combinar toda la accin exterior sectorial; una visin de conjunto
que debe ejercerse a la hora de representar, de negociar e informar.
Informar es la funcin a destacar en este documento ya que las embajadas
disponen de un conocimiento vivido del lugar que es un bien valioso para dos
objetivos importantes. En primer lugar, para transmitirlo a la capital que lo necesita
para sintonizar y actualizar la planificacin de la accin exterior (por lo que resulta
importante que los relevos diplomticos no supongan prdida de los flujos de
informacin establecidos por el saliente). En segundo lugar, ese conocimiento
debe facilitarse como servicio pblico a los actores nacionales que quieran actuar
o residan en el pas (empresas, cmaras de comercio, profesionales, universidades,
deportistas, artistas, organizaciones no gubernamentales, sociedades de
emigrantes y por supuesto comunidades autnomas y ayuntamientos cuyos
representantes pueden incluso llegar a compartir en ocasiones sede fsica con
las embajadas).
94
Cmo hacerlo?: Instrumentos, medios y sistema de accin exterior
Cuadro 16
El despliegue diplomtico y consular en cifras

Aunque durante mucho tiempo Espaa ha tenido un despliegue exterior muy inferior al
que le corresponda por su peso como economa avanzada y potencia cultural, hoy dispone de una presencia diplomtica apreciable en el exterior. Con 117 embajadas bilaterales
y 10 representaciones permanentes ante organizaciones internacionales, Espaa se encuentra en el cuarto lugar de la UE y aproximadamente en el 12 mundial, que son los que
vienen a corresponderle por potencial econmico y proyeccin exterior objetiva. En estos
momentos, y con la lgica excepcin de Siria, puede considerarse que el despliegue exterior espaol no requiere de nuevas aperturas de embajadas y es posible incluso que se
decida alguna reduccin puntual como la recin aplicada en Yemen. Para aquellos pocos
casos en los que no existe presencia diplomtica y se estime conveniente tenerla, lo ms
probable es que se articule a travs de un convenio para integrar una unidad dentro de la
delegacin de la UE (como acaba de ocurrir en Azerbaiyn y Myanmar-Birmania, y puede
extenderse a Sudn del Sur, Uzbekistn, y tal vez Corea del Norte, siguiendo el modelo
iniciado precisamente en Yemen, cuando se decidi cerrar la embajada propia).
Pese a que el despliegue es por tanto correcto, un anlisis ms detallado de la distribucin geogrfica desvela desequilibrios: en Europa se encuentran el 33% de las embajadas
bilaterales y el 34% de los diplomticos destinados en el exterior; en Magreb, Oriente
Medio y frica est el 34% de las embajadas y el 25% de los diplomticos; en Amrica
Latina el 18% de las embajadas y hasta el 23% de los diplomticos; en Amrica del Norte
el 1,5 % de las embajadas y el 5% de los diplomticos y, por fin en Asia-Pacfico el 13%
de las embajadas y slo el 11% de los diplomticos (en estos momentos, por ejemplo, la
presencia en Marruecos duplica la desplegada en China). Adems, hay que destacar que
casi en la mitad de los casos se trata de representaciones pequeas, no particularmente
bien dotadas de personal diplomtico y que no cuentan siquiera con Oficina Comercial.
Por otro lado, aun en los casos de representaciones bien nutridas, su organizacin suele
ser muy heterognea y en algunos casos la cancillera diplomtica est muy desconectada incluso fsicamente de las consejeras y agregaduras tcnicas.
En cuanto a la proteccin consular, Espaa cuenta con 92 consulados, el mismo nmero
que Francia e Italia. Sin embargo, en ese elevado nmero se incluyen frecuentemente lo
que en realidad opera como oficinas consulares en las mismas capitales donde tiene su
sede la Embajada. Por otro lado, slo en 42 casos el consulado se ve acompaado de una
Oficina Comercial, por lo que la asistencia se ve limitada. Pero an es ms llamativo el
anticuado despliegue geogrfico de la red consular. Por ejemplo, slo en Francia hay ms
consulados (10) que en el total de Asia-Pacfico (solo ocho). El cierre de algunos consulados en Europa y tal vez en Marruecos debera poder ser compensado con la apertura en
China (Chengdu, Shenzhen, Shenyang, Changchun o Dalian) y la India (Chennai-Madrs
y Bangalore).
95
La proteccin
y asistencia de
los ciudadanos
es uno de los
instrumentos
ms importantes
de la accin
exterior.
La relacin entre el Servicio Europeo de Accin Exterior (SEAE) y

las diplomacias de los Estados miembros introduce un elemento
aadido de sinergia y Espaa ha sido uno de los pases pioneros
a la hora de buscar estas economas de escala en algunas partes
del mundo que le resultan importantes pero no prioritarias.
Este espritu innovador puede tambin extenderse a la propia
extraccin profesional de los espaoles destinados en el SEAE,
replantendose si slo deben ser diplomticos o si conviene
ampliar el espectro entre personal muy cualificado.
2) Proteccin y asistencia consular
Diplomacia y accin consular son las dos caras de una misma moneda. La
proteccin y asistencia de los ciudadanos es uno de los instrumentos ms
importantes de la accin exterior. No slo lo es en s misma para alcanzar algunos
de los objetivos prioritarios (en el terreno de la proteccin a los nacionales
espaoles desplazados o de una gestin de los flujos humanos que facilite la
mejor insercin de los espaoles en el pas de residencia) sino que, adems,
los servicios consulares constituyen un punto de contacto muy visible entre los
ciudadanos y el sistema de accin exterior; a veces en circunstancias de especial
dificultad para los primeros (emergencias consulares, detencin, violencia de
gnero, adopciones, enfermedad). Es la muestra por la que pueden juzgar la
eficiencia del conjunto y por tanto reforzar o debilitar el apoyo social al mismo,
en el caso de los espaoles, o la imagen administrativa del pas, en el caso de los
extranjeros.
Espaa ha hecho esfuerzos para modernizar sus servicios consulares, pero no se
le ha concedido a esta dimensin toda la importancia que merece ni se ha cuidado
siempre la atencin prestada. Apenas existen incentivos ni se han explotado
todas las facilidades (por ejemplo a travs de Internet) para que los transentes
o los residentes temporales usen los servicios consulares y ni siquiera para que
los emigrantes se registren como primer paso para su atencin. Tampoco se ha
dedicado mucha energa a mejorar la red de agentes consulares honorarios. El
aumento actual de la salida de espaoles debera animar a cambiar esta pauta
de forma que la accin consular pase a ser ms proactiva y, en vez de limitarse
a la asistencia reactiva, se reoriente como facilitador proactivo de la insercin
efectiva de los espaoles en los flujos internacionales. En este replanteamiento
modernizador, que tambin aconseja una mucha mejor conexin del instrumento
consular con otros mbitos exteriores, como la seguridad y la promocin
96
comercial (o con el sistema nacional de empleo y seguridad social a travs de

los agregados laborales), hay otros pases que pueden servir de referencia. Por
ejemplo, una iniciativa interesante de introduccin de excelencia en el apoyo y
proteccin a los ciudadanos en el exterior es la que se contiene en la estrategia
consular 2013-2016 del Foreign Office britnico, que incluye otra concepcin
de los llamados centros de contacto centralizados, ms baratos y con atencin
homognea, la digitalizacin efectiva de casi todos los servicios y el mayor uso de
las redes sociales. Por ltimo, por lo que se refiere a la europeizacin de la accin
consular, y pese al potencial contenido en el Tratado de Maastricht o algunas
experiencias concretas, lo cierto es que no se ha avanzado mucho.
3) Seguridad, defensa e inteligencia
La accin exterior descansa tambin sobre la seguridad, la defensa y la inteligencia
tanto para favorecer los objetivos nacionales como para contribuir a los objetivos
internacionales. Las tres herramientas aportan elementos de influencia, presencia
y cooperacin internacional. Separadas en el pasado, tanto territorial como
funcionalmente, convergen ahora en el continuum entre lo interior y lo exterior,
entre la seguridad nacional y la seguridad global, protegiendo a la accin exterior
en los nuevos mbitos y riesgos de la globalizacin.
La defensa cuenta con instrumentos militares (Fuerzas Armadas) y de Diplomacia
de Defensa. Pueden emplearse multilateral, bilateral o autnomamente; en
acciones de combate, pacificacin o emergencias naturales o humanitarias. Su
participacin en las operaciones internacionales de las ltimas dos dcadas
ha mejorado su capacidad de actuar en entornos multinacionales exigentes de
gestin militar de crisis, proporcionando a Espaa un alto valor de presencia
internacional. Su contribucin a la accin exterior depende de que se mantenga la
capacidad de interoperar con sus aliados y coaligados (conectividad) y de que se
adecen los compromisos internacionales a los recursos disponibles. Finalmente,
la Defensa aporta instrumentos de promocin a las exportaciones de material de
defensa y de cooperacin internacional mediante sus capacidades de formacin y
asistencia tcnica y su red de agregaduras en el extranjero.
El sector de la seguridad ha llegado ms tarde a la cooperacin internacional y
no dispone de organizaciones internacionales de apoyo tan experimentadas
y desarrolladas como las de defensa. Su internacionalizacin coincide con el
desarrollo del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (originalmente el tercer
pilar) de la UE y con la necesidad de colaborar globalmente en la lucha contra
el terrorismo internacional tras el 11-S. Las dificultades para establecer una
adecuada y necesaria proyeccin internacional a la seguridad interior estn
97
coartadas por la limitada disponibilidad de recursos humanos y econmicos para

este objetivo, pero tambin por una cultura tradicionalmente renuente a compartir
informacin y mantener esquemas multilaterales de colaboracin, incluso a nivel
europeo. Hasta el momento, la cooperacin de ndole operativa se ha canalizado
a travs de iniciativas tales como Interpol, SIS y Europol, y variados esquemas de
cooperacin bilateral. En el mbito judicial, a travs de la actuacin jurisdiccional
de los jueces o la institucional del CGPJ, destacan fundamentalmente los
instrumentos europeos como la Euroorden, el mecanismo de obtencin de
pruebas en materia civil y la agencia Eurojust. Este sector cuenta tambin con
un elevado potencial para contribuir a la reforma del sector de la seguridad (a
travs de diversos programas gestionados por la Fundacin Internacional y para
Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas, FIIAPP) en los pases de
inters estratgico y contribuye con diversos recursos a las misiones civiles de
la UE dentro de las misiones de Estado de Derecho. Asimismo, se debe tener en
cuenta que en este mbito se debe situar la cooperacin en materia de lucha
contra la inmigracin irregular dentro de la cooperacin en el mbito del Espacio
de Libertad, Seguridad y Justicia de la UE, con iniciativas tales como FRONTEX
y EUROSUR y diversas misiones de vigilancia martima como Seahorse, etc. La
UE ha puesto en marcha un comit de cooperacin operativa (COSI en sus siglas
en ingls) que pretende coordinar todas las iniciativas en este mbito, en las que
Espaa participa activamente.
Los servicios de inteligencia son otro instrumento imprescindible para la accin
exterior que proporciona una ayuda inestimable para la proteccin de los intereses
y de los ciudadanos nacionales y para el mejor conocimiento de la estabilidad,
capacidad y actividad del pas en el que operan. A todo esto contribuyen sus
relaciones sobre el terreno con servicios homlogos del pas y tambin de otros
estados. Con aliados y socios intercambian informacin e inteligencia en los
foros internacionales establecidos al efecto.
4) Economa y promocin empresarial
Las herramientas que componen el instrumento de promocin exterior de
los intereses econmicos y empresariales son diversas, y adems se han
ampliado en los ltimos aos, sumando a los organismos y agencias de la
Administracin Central a multitud de actores tanto de la sociedad civil como de
las Administraciones Autonmicas e incluso locales.
98
En el campo de la promocin de los intereses econmicos, entendida en sentido

amplio, Espaa est presente en las principales organizaciones econmicas
multilaterales (FMI, Banco Mundial, Bancos regionales de Desarrollo, OCDE,
OMC, ECOSOC y BPI), donde defiende sus intereses y contribuye a la fijacin de
reglas globales que intentan mejorar el buen funcionamiento de la economa
internacional. En la mayor parte de estos casos, las actuaciones se realizan de
forma concertada con la UE y, sobre todo, con los dems miembros de la Eurozona.
En el rea ms especfica de la promocin comercial, Espaa cuenta con
una amplia gama de instrumentos pblicos y privados (aunque no siempre
perfectamente integrados), para avanzar sus intereses y abrir nuevos mercados.
En primer lugar estn los organismos pertenecientes al Ministerio de Economa y
Competitividad, capitaneados por el ICEX, que gestiona la amplia red de oficinas
comerciales espaolas en el exterior y que tambin ha incorporado recientemente
las agencias responsables de la atraccin y promocin de inversiones, adems
de trabajar estrechamente prestando formacin para la internacionalizacin
mediante la Fundacin CECO. La OEPM realiza actuaciones de fomento de las
patentes internacionales. Asimismo, CESCE, COFIDES y el ICO contribuyen
aportando elementos clave como los seguros y el crdito. Otros ministerios
(Industria, Energa y Turismo, Fomento, Agricultura, etc.) participan en la
promocin econmica exterior de sus respectivos sectores, destacando las ms
de 30 oficinas en el exterior de Turespaa. Otros instrumentos de la accin exterior
(la llamada diplomacia econmica, los proyectos de marca pas, o la defensa)
tambin desempean actuaciones de promocin empresarial
que hay que saber integrar mejor con las herramientas
impulsadas desde los ministerios econmicos. Tambin
Desde el mbito
dentro del mbito pblico, las Comunidades Autnomas y
empresarial (y de
algunos entes locales han creado agencias similares que
complementan y refuerzan la actividad de los rganos de
la sociedad civil en
la Administracin Central (Acc1 en Catalua, EXTENDA en
su conjunto) han
Andaluca, IVEX en la Comunidad Valenciana, o SPRI en el
aparecido mltiples
Pas Vasco, por citar algunos ejemplos). Aunque existe una
iniciativas para
poltica comercial comn, y la UE es la nica competente
para las negociaciones comerciales, la Comisin mantiene
el fomento de la
neutralidad en el terreno de la promocin de exportaciones
internacionalizacin.
por lo que no se ha producido apenas europeizacin.
99
Desde el mbito empresarial (y de la sociedad civil en su conjunto) han

aparecido mltiples iniciativas para el fomento de la internacionalizacin, entre
las que destacan el Foro de Marcas Renombradas, el Consejo Espaol para la
Competitividad, el Consejo Superior de Cmaras de Comercio, las Cmaras
de Comercio mixtas, el Club de Exportadores e Inversores, las actividades de
internacionalizacin de la CEOE y los sindicatos, y los consejos bilaterales de
cooperacin econmica entre Espaa y un gran nmero de pases. Por ltimo,
desde los think-tanks y las universidades, as como desde la propia administracin,
se realizan estudios y actividades que contribuyen a comprender mejor la
evolucin del panorama econmico internacional y disear estrategias para una
mejor insercin de las empresas espaolas en el mismo.
5) Cooperacin al desarrollo
Al igual que en otros pases de su entorno, la cooperacin al desarrollo se articula
en Espaa mediante una compleja red de actores. La cara visible de la ayuda
espaola es la Agencia Espaola de Cooperacin para el Desarrollo (AECID)
dependiente del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, que cuenta
con una densa red de oficinas OTC, centros culturales y de formacin presentes
en ms de 30 pases. Sin embargo, sus actividades se diluyen entre las de un
conjunto amplio de rganos en el nivel de la Administracin General del Estado.
Sirva de ejemplo que en los ltimos aos la AECID no llega a canalizar ni el 28%
de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) espaola. A la AOD de la administracin
central se suman los programas y proyectos de la cooperacin descentralizada
la que se articula desde comunidades autnomas y entes locales, as como
la de sindicatos, organizaciones empresariales, universidades, fundaciones
pblicas y privadas como la FIIAPP, la Fundacin Carolina y las fundaciones de
los partidos polticos y los fondos canalizados mediante subvenciones a ONG
de desarrollo. La UE tambin desarrolla una ambiciosa poltica de desarrollo en
la que, lgicamente, Espaa participa. La terica separacin competencial entre
los dos niveles se va diluyendo por la aparicin de alineamientos ms o menos
explcitos y acciones concertadas con EuropeAid y otros actores de la cooperacin
europea. El papel de la OCDE en este mbito tambin debe ser mencionado.
A esta lista de actores polticos conviene sumar, evidentemente, los que, sin recibir
ni canalizar ayuda oficial, participan activamente en el sistema de cooperacin
mediante la movilizacin de fondos privados por ejemplo, fundaciones de
100
grandes empresas privadas y las actividades de sostenibilidad que llevan a cabo

muchas empresas en los pases donde operan o, sencillamente, mediante la
creacin de opinin, posicin y/o anlisis como la coordinadora de ONG de
desarrollo espaolas (CONGDE), las universidades y los think-tanks.
6) Accin cultural y educativo-cientfica
La accin cultural y educativo-cientfica constituye un elemento esencial
de cualquier estrategia exterior espaola, ya que contribuye a una mayor
internacionalizacin de su sociedad y a la proyeccin de imagen e influencia a
travs de un poder blando genrico que puede plasmarse en acciones especficas
de diplomacia pblica. Espaa alberga una enorme riqueza cultural que proyectan
un conjunto de actores pblicos (incluyendo la red exterior de consejeras
culturales, de educacin y otros servicios culturales de las embajadas y algunos
consulados, las 80 sedes del Instituto Cervantes, los 12 centros culturales de la
AECID, y las actuaciones del organismo pblico AC/E, de RTVE, de la Agencia EFE
y de los diversos agentes de las CCAA y los gobiernos locales) adems de actores
privados que actan de forma descentralizada y a travs de diversos mecanismos
a medio camino entre la accin cultural y la diplomacia pblica. Deben descartarse
los intentos de centralizar toda la accin exterior en un nico gran organismo, sin
perjuicio de la necesidad de reforzar la coherencia del sistema y, dentro del mismo,
revisar y otorgar ms protagonismo al Instituto Cervantes. No hay que olvidar a las
dems lenguas espaolas que tienen sus propios institutos de difusin.
Tambin se realiza esta labor a travs del intercambio educativo, las becas de
movilidad y los posgrados gestionados por las universidades pblicas y las
escuelas privadas de negocios (animados por el papel catalizador de distintos
organismos entre los que puede mencionarse la agencia pblica OAPEE y, para
el mbito iberoamericano, la Fundacin Carolina o la red Universia, financiadas
en parte por actores privados). Adems, merece destacarse la proyeccin
internacional en materia de investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin
conectado al amplio sistema de ciencia y tecnologa en el que participan diversos
ministerios, comunidades autnomas o el sector privado. En el mbito educativocientfico se manifiesta una creciente europeizacin, a diferencia de lo que ocurre
en materia de accin cultural donde los Estados miembros actan separadamente.
101
Cuadro 17
La diplomacia pblica
La diplomacia pblica, adems de incorporar un factor de entendimiento que enriquece
las relaciones internacionales, tiene como objetivo aumentar la proyeccin de los valores
y mejorar la proteccin de los intereses de un pas en el exterior incidiendo sobre los
actores no gubernamentales. Se trata de un nuevo enfoque que asume el protagonismo
creciente de medios de comunicacin, personalidades culturales, deportistas, ONG, empresarios, redes sociales y ciudadanos individuales. A travs de acciones y elementos
discursivos que transmitan una imagen positiva y generen atraccin mutua, se puede
influir sobre las opiniones pblicas o sobre determinados actores econmicos o sociales
importantes de un pas tercero, de forma que stos puedan a su vez animar a sus gobiernos para que favorezca mejores relaciones o, al menos, disuadirles de actitudes hostiles.
Espaa puede y debe desarrollar una diplomacia pblica coherente, consistente y creble
que, junto a unos ejes centrales (donde destacan las polticas de marca-pas y de comunicacin), permita su desarrollo adaptada a cada pas. En el nivel local, y coordinados por
las embajadas, la diplomacia pblica no slo debe saber adecuarse a las caractersticas
socio-culturales del pas, sino tambin retroalimentarse con la multiplicidad de actores
pblicos y privados que proyectan a Espaa en el exterior al margen de los gobiernos:
diplomacia empresarial o corporativa, profesional y del mundo colegial, universitaria y del
mundo del conocimiento, de los medios de comunicacin, etc.
Espaa ha ido incorporando en los ltimos aos el enfoque de diplomacia pblica en los
diversos instrumentos de su accin exterior (donde destaca la labor del Instituto Cervantes, de la Fundacin Carolina, del resto de la accin cultural y de las 8 FundacionesConsejo promovidas por el MAEC). Se ha dotado tambin de una red de Casas (Amrica,
frica, rabe, Asia, Mediterrneo y Centro Sefarad-Israel) y acaba de aparecer otro canal
de diplomacia pblica en el terreno acadmico, cultural, empresarial y deportivo a travs
de los llamados "embajadores honorarios" y "amigos" de la Marca Espaa. De cara al
futuro podra ampliarse esta ltima iniciativa involucrando a ciudadanos menos clebres
sean espaoles o extranjeros de forma que se promueva la imagen de Espaa a una
escala ms pequea y, adems, se genere un importante sentimiento de apropiacin en
sus participantes. Asimismo, debera realizarse una revisin simultnea de todas las herramientas antes mencionadas para que acten coherentemente y desarrollen todo su
potencial.
102
El sistema integral e integrado de accin exterior

Aunque colocado al final por razones de lgica argumental, una de las ideas
principales que defiende este Informe es la necesidad de un cambio de modelo y
el diseo de un sistema integral e integrado de accin exterior. Ese nuevo modelo
es coherente con el hecho de haber identificado valores, intereses y prioridades
a travs de un enfoque transversal que implica a todo el Gobierno, a las Cortes
y en la medida que tambin contribuyen a los objetivos estratgicos al resto
de actores (subestatales o no estatales) con proyeccin exterior. La perspectiva
transversal sistemtica expuesta en la parte doctrinal y en la de los instrumentos
debe trasladarse posteriormente a los mecanismos de elaboracin de las diversas
polticas pblicas que componen la accin exterior estratgica, adems de a la
articulacin de mecanismos efectivos de colaboracin con las CCAA y otros
actores pblicos, as como con el mundo empresarial, de las ONG y en general de
la sociedad civil.
Antes de desarrollar los rasgos principales que debera contener ese nuevo sistema,
y dada la importancia que tiene en Espaa la dimensin intergubernamental,
parece necesario realizar algunas reflexiones sobre las relaciones entre la accin
exterior del Gobierno y la ejercida por las CCAA y los gobiernos locales en el
ejercicio de sus competencias.
Cuadro 18
Barcelona y Madrid, dos urbes cosmopolitas y globales

A diferencia de lo que suceda hace unos aos, algunas ciudades espaolas (Barcelona y
Madrid son los dos ejemplos ms claros, aunque hay tambin otros casos relevantes de
tamao medio) se han convertido en autnticos centros cosmopolitas, con una afluencia
importante de ciudadanos de otros pases que residen permanentemente o realizan estancias ms o menos regulares en ellas.
En el caso de Barcelona y Madrid se trata, adems, de grandes urbes las dos entre las
20 o 30 ms importantes del mundo con una reconocida personalidad y bien insertas en la globalizacin por tamao, comunicaciones de calidad, densidad de la actividad
econmica y comercial, infraestructuras universitarias y cientficas y excelencia cultural
y deportiva. Las limitaciones presupuestarias han reducido ese esfuerzo pero los dos
ayuntamientos cuentan an con instituciones dedicadas a la promocin exterior, la cooperacin internacional e incluso a una incipiente estrategia de diplomacia interurbana.
Barcelona y Madrid, que suponen un tercio del PIB espaol, son elementos capitales para
la conexin exterior de todo el pas, en un mundo en el que las empresas planean sus
estrategias de inversin dando tanta importancia o ms a los entornos urbanos (oferta
profesional, educativa, sanitaria y de ocio) que a los Estados donde se ubican.
103
Como se ha sealado en la parte de los instrumentos, la aportacin de las CCAA

a la promocin comercial, a la cooperacin al desarrollo y a la accin cultural
flexibiliza y multiplica las posibilidades de proyeccin internacional de Espaa.
Tambin es muy relevante el papel de los distintos entes subestatales en mbitos
como la cooperacin transfronteriza y la propiamente territorial con otras regiones
y municipios.
Pese a las controversias sobre cierta proliferacin desordenada, desde la
Estrategia se debe dar una visin positiva de esta accin subestatal, que aporta
mucho ms de lo que resta a la insercin de los espaoles en el mundo. Adems,
gracias a la cercana, y pensando una vez ms en la conveniencia de que los
ciudadanos estn en el centro de la accin exterior, sta es una manera muy
eficaz de ampliar los mecanismos de participacin. En el momento actual, el
encaje entre los distintos niveles de gobierno es susceptible de mejora a la luz de
los problemas existentes con origen tanto en las CCAA (duplicidades ineficientes
o conflictos de carcter simblico) como en el Gobierno central (que tiende a
otorgar ms importancia a esos problemas que al valor aadido que supone la
accin exterior territorial para adaptar mejor Espaa a la globalizacin). Una
mejora que de forma coherente con la idea de integracin que se expone en las
pginas siguientes no debera venir tanto a travs de la introduccin de nuevos
instrumentos de coordinacin o control, sino ms bien del intercambio constante
de informacin, de la implicacin mutua en el diseo de los planes de actuacin
de cada uno y de la generacin de sinergias efectivas durante su puesta en
prctica, de forma que se genere un sentimiento de apropiacin recproco o, al
menos, un clima de entendimiento que permita que un nivel territorial de gobierno
pueda actuar en su mbito correspondiente sin temor a que sus esfuerzos
sean obstaculizados o incluso boicoteados por el otro. Este ejercicio de lealtad
mutua debe desarrollarse desde luego en un marco de respeto a los objetivos
estratgicos que, en ltima instancia, determina el Gobierno de Espaa. No
obstante, y en la medida que este Informe postula que el contenido esencial de
esa poltica exterior debe corresponderse con el contenido estratgico de toda
la accin exterior, se deberan reducir las posibilidades de que el Gobierno no
respete la proyeccin internacional de las CCAA o que stas daen la unidad de
accin.
104
Cuadro 19
Comunidades Autnomas y accin exterior

Desde una perspectiva integral, y teniendo en cuenta experiencias exitosas en otros Estados descentralizados, es posible identificar vas de mejora tanto para la accin internacional propia de las CCAA como para su participacin en la poltica exterior comn.
La primera dimensin consiste en un mbito de actuacin paralelo y complementario al
del Gobierno de Espaa, que trae cuenta de las competencias autonmicas en promocin
econmica, accin cultural u otras materias y para cuya mejor conexin con el conjunto
de la accin exterior se ha planteado a veces la constitucin de una conferencia (que,
en puridad, no sera sectorial como tampoco lo es la CARUE que rene al Gobierno y
las CCAA en asuntos relacionados con la UE). Se decida o no dar este paso, resultara
muy conveniente asegurar el tratamiento sistemtico de la materia exterior en el conjunto de las conferencias sectoriales (especialmente las de turismo, transportes, medio
ambiente, cultura, pesca, empleo y asuntos laborales, ciencia y tecnologa, inmigracin
y emigracin, y energa) del mismo modo que ya se viene haciendo en la Comisin Interterritorial de Cooperacin al Desarrollo. En todo caso, la potenciacin de mecanismos
de colaboracin a nivel poltico y administrativo no debe limitarse al eje centro-periferia
(en lo relativo a los viajes de las autoridades autonmicas, a la mejor relacin incluso
compartiendo instalaciones entre oficinas autonmicas y embajadas, o a la regulacin
de los acuerdos internacionales que los entes subestatales puedan firmar), sino tambin
a la concertacin colectiva entre las propias CCAA.
En cuanto a la participacin autonmica en la poltica exterior comn, el mero hecho de
conectar esta ltima de forma ms estrecha con los objetivos internos como plantea
este Informe viene a potenciar implcitamente la sintona mutua. La posible constitucin de la antes referida conferencia de accin exterior o, en su defecto, otros mecanismos eficaces de consulta, podra contribuir a una participacin efectiva y leal de las CCAA
con el nivel estatal en el diseo de la Estrategia de Accin Exterior, en las negociaciones
de tratados, en la presencia en organizaciones internacionales, en las cumbres bilaterales y viajes de Estado y en desarrollos ms concretos como una diplomacia pblica compartida. Esa apertura de la poltica exterior a las CCAA desincentivara que stas pudieran
preferir con carcter general una proyeccin singular y restringida en vez de colaborar
en otra que sea integrada y de mucho mayor impacto internacional. En todo caso, es
importante aceptar que algunas CCAA con mayor personalidad y medios no renunciarn
a su protagonismo.
105
a) El enfoque integral: sistema y mtodo
b) Del enfoque de coordinacin al de integracin
La experiencia muestra la conveniencia de implantar un sistema integral con

planificacin, consulta externa, toma de decisiones, implementacin, evaluacin
y rendicin de cuentas:
Rendicin de cuentas
Evaluacin
Implementacin
Planificacin
Consulta externa
Toma de decisiones
Este sistema integral es necesario ya que de otra forma la multiplicidad de actores

que toman parte en la accin exterior genera una dispersin que le resta efectividad
e incluso contradicciones que la daan. La renovacin estratgica de la poltica
exterior espaola debera pues complementarse con este nuevo sistema integral
mediante las transformaciones necesarias a partir del mtodo de trabajo actual.
Para guiar la transicin desde el modelo existente al que se pretende implantar,
la Estrategia deber, por un lado, implantar y consolidar ese sistema y, por otro,
ir adaptando la situacin actual al nuevo mtodo de trabajo. La apuesta por la
integracin de la accin exterior persigue transformar la cultura administrativa
imperante, muy departamentalizada, y repensar los mtodos tradicionalmente
aplicados en Espaa para intentar combatir, hasta ahora sin mucho xito, esa
fragmentacin. La integracin consiste ms bien en una metodologa que no exige
cambios legales ni orgnicos o de funcionamiento radicales. La mayor parte de
los rganos y procedimientos dedicados a la accin exterior mantendrn su rutina
actual y slo percibirn una mayor orientacin estratgica de sus actividades
y una mayor densidad de relaciones con terceros. La integracin tampoco se
predica para todo el mbito de la accin exterior, sino para aquellas esferas donde
se precisa asegurar la sinergia entre los distintos mbitos pblicos y privados (la
accin exterior o poltica exterior estratgica).
106
La accin exterior plantea, por un lado, el problema de asegurar la coherencia y

sinergia interna de los distintos actores e intereses nacionales
que se relacionan con el exterior (respetando los fines y objetivos
esenciales de la poltica exterior cuya definicin compete al
La accin
Gobierno teniendo en cuenta al resto de actores pblicos y
exterior debe
privados). Por otro, la accin exterior interacta con mbitos
asegurar la
geogrficos concretos, donde tambin existe diversidad
de actores, en un contexto de progresiva interdependencia
coherencia y
funcional, acelerada por la globalizacin que adems acenta
sinergia interna
la interaccin entre los contextos interno y externo.
de los muy
diversos actores
e intereses
nacionales que
se relacionan
con una realidad
internacional
compleja.
El mtodo tradicional de coordinacin (guiado casi siempre

por una ptica jurdica que, a su vez, no escapa a la lgica
departamental que intenta combatir) no basta para asegurar
la coherencia interna y el ritmo de adaptacin que demanda la
accin exterior, por lo que es necesario recurrir al mtodo de
integracin. Este aade a la coordinacin ya sea entendida
de forma jerrquica o voluntarista un mtodo de trabajo
que asegura una participacin directa de todos los actores
implicados en las distintas etapas, desde la planificacin a la
evaluacin y rendicin de cuentas. Esa vocacin de integridad
todos los actores y en todas las etapas del proceso facilita
la convergencia de las actuaciones de los actores estatales, subestatales y
no estatales dentro y fuera de las fronteras, y su funcionamiento se asegura
introduciendo mecanismos de integracin tanto en el nivel interior (un esquema
colectivo liderado por el presidente del Gobierno y con vocacin permanente
de relacin con los actores no gubernamentales que tambin se proyectan
al exterior), como en el despliegue fuera de las fronteras (una reproduccin a
escala de ese espritu en las embajadas que tambin se comunicaran de forma
sistemtica con los dems actores espaoles con presencia sobre el terreno).
En el nivel interno, el mecanismo de integracin estara compuesto por: (i) el

presidente del Gobierno, responsable ltimo de la conduccin estratgica de la
accin exterior; (ii) un consejo poltico compuesto por los altos responsables
de las acciones exteriores a integrar; y (iii) el Ministerio de Asuntos Exteriores
107
y Cooperacin; entendido como departamento que ha interiorizado la lgica

transversal en su propia organizacin y funcionamiento internos. Las tres piezas
son igualmente importantes y requieren de algunos refuerzos y adaptaciones
con respecto a la realidad actual. En el caso de la Presidencia del Gobierno, es
necesario que su estructura permanente de apoyo dedicada a las cuestiones
exteriores que en el momento actual est excesivamente fragmentada en cinco
pequeas unidades provea al presidente de la capacidad efectiva de ejercer el
liderazgo estratgico efectivo de la accin exterior, tanto al presidir colectivamente
a todos los departamentos que participan en ella como en su mbito de actuacin
personal que incluye, adems, las grandes decisiones crticas.
El consejo poltico es el elemento del nuevo sistema que, partiendo de la realidad
actual, seguramente requiere mayor desarrollo. Podra institucionalizarse a partir
de la evolucin del actual Consejo de Poltica Exterior (que hoy no se concibe
como rgano colectivo del Gobierno sino como estructura colegiada de apoyo
y asesoramiento al presidente) pero existe tambin la posibilidad de generar
sinergias organizativas con el nuevo Consejo de Seguridad Nacional. En cualquier
caso, la funcionalidad del consejo consiste en servir de arena de encuentro
poltico a los distintos protagonistas de la accin exterior espaola. Eso supone,
en primer lugar, un rgano colectivo que integre a los mximos responsables de
los ministerios y las principales agencias gubernamentales con
una proyeccin exterior relevante, aunque el consejo debera
tener la flexibilidad de asociar tambin al resto de actores
pblicos o privados que participan en la misma. En segundo
La funcionalidad
lugar, el consejo poltico debera tener un soporte tcnico
de un consejo
adecuado, aunque gil y reducido, en el que ubicar un consejo
poltico
ejecutivo y otros rganos o comits especializados. El consejo
consiste en
ejecutivo estara formado por el segundo nivel de los miembros
del consejo poltico, mientras que los otros rganos consistiran
servir de arena
en comits permanentes para tareas concretas (por ejemplo,
de encuentro
emergencias consulares), otros grupos de trabajo ad hoc para
poltico a
determinadas iniciativas que lo requieran, foros de carcter
pblico o pblico-privado (que sera la manera de vincular en
los distintos
la rbita del consejo poltico a otros foros de interlocucin
protagonistas de
con la sociedad civil, con otros poderes del Estado o con otros
la accin exterior
niveles territoriales) y, finalmente, un rgano de asesoramiento,
espaola.
ms o menos institucionalizado aunque de composicin fluida,
formado por expertos independientes y think-tanks.
108
Por ltimo, y por lo que se refiere al Ministerio de Asuntos Exteriores y de

Cooperacin, debera poder funcionar como el gran departamento catalizador que
ayude a integrar todas las polticas con proyeccin sectorial. Eso exige adaptarse
al nuevo sistema reformulando el enfoque geogrfico y, sobre todo, reforzando el
enfoque temtico con el que hoy funciona, e introduciendo en ambas dimensiones
la lgica transversal. As, sus actuales direcciones generales temticas
(seguridad, relaciones econmicas, asuntos migratorios, accin cultural) y la
misma unidad responsable del Servicio Exterior deben repensarse, de forma
que sean percibidas y aceptadas por los ministerios sectoriales competentes de
esas polticas no como unidades competidoras sino como arenas naturales de
integracin que ayudan a la proyeccin exterior (de manera tal vez similar a la
que, histricamente, ha llevado a un buen entendimiento entre el conjunto del
Gobierno y una Secretara de Estado para la UE compuesta por diplomticos y por
otros muchos altos funcionarios de otros cuerpos especializados). Eso permitira
que, en paralelo, las direcciones generales geogrficas trasciendan la orientacin
estrictamente poltica que hoy tienen y, en la medida que contasen en su seno con
diplomticos y con actores conectados a las distintas polticas sectoriales y a los
diversos instrumentos de la accin exterior, se reforzara su visin de conjunto y
su capacidad de interlocucin sobre el terreno. Es decir, podran asumir una lgica
integral de la accin exterior desarrollada por Espaa en cada
uno de los seis espacios antes citados (ya sea en el conjunto
de la regin o en pases concretos), incorporando aspectos
econmicos, de seguridad, cultural-educativos, migratorios y
En el exterior
de cooperacin al desarrollo. Los intercambios de personal
la integracin
entre el MAEC y el resto del Gobierno deberan ser mutuos,
se articula
con destinos cruzados y ms diplomticos trabajando en
mediante un
otros ministerios.
En el exterior, la integracin de las acciones gubernamentales,
pblicas y privadas se podra articular mediante un triple
mecanismo que tambin pretende aunar la lgica jerrquica,
colectiva y departamental. Para tal fin, el jefe de misin o
embajador dispondra de mayor capacidad de liderazgo a
complementar con dos mecanismos de integracin. Por un
lado, un consejo de misin para la integracin de las acciones
exteriores espaolas en ese pas, en el que participan los
consejeros de la embajada. Por otro lado, existiran tambin
relaciones permanentes con las CCAA y foros a modo de
triple mecanismo
que tambin
pretende aunar la
lgica jerrquica,
colectiva y
departamental,
bajo el liderazgo
del embajador.
109
mecanismos de cooperacin ad hoc sobre acciones concretas, formales o

informales en el exterior, con composicin pblica o pblico-privada que permitan
una mayor participacin e interaccin social.
Ninguno de los mecanismos de integracin tiene vocacin de controlar toda la
accin exterior dado que su actuacin est limitada a los objetivos prioritarios de
poltica exterior, sin interferir en los objetivos y acciones no asociadas con esos
intereses de actores pblicos y privados. Incluso respecto a esos objetivos de
poltica exterior, su actuacin se centrara ms en las actividades de planificacin,
consulta externa y evaluacin que en las de implementacin, que seguiran en
manos de sus responsables actuales. Su visibilidad y utilidad ser tambin mayor
en tareas de arbitraje cuando diverjan las opciones e intereses de los distintos
implicados, aportando un mecanismo de conciliacin y autoridad que no existe
en la actualidad.
c) La planificacin y la consulta externa
La planificacin integral abarca la elaboracin de la Estrategia de Accin Exterior
(EAE) y otros planes principales de la accin exterior. La EAE se afirmara como la
principal herramienta para conseguir la integracin, Su elaboracin, cada cuatro
aos, se realizara en el seno del Consejo poltico, bajo la direccin del presidente
y sobre la base de un documento inicial que podra desarrollar el rgano de
planeamiento del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin. Este rgano
(convertido en una autntica Policy Planning Unit con una reforzada capacidad
prospectiva) consultara con las embajadas y misiones en el exterior, con los
rganos de planeamiento de los dems miembros del Consejo y con los tcnicos
que dan soporte al Consejo Poltico, incluyendo los expertos independientes
que formaran parte del rgano de asesoramiento antes sugerido. El primer
borrador de EAE (que contendra los elementos clsicos: visin de la situacin
internacional y del papel de Espaa en ese contexto a largo plazo; fines y objetivos
de la poltica exterior; y lneas de accin adecuadas a esas prioridades teniendo
en cuenta los recursos realmente disponibles) se elevara desde el nivel tcnico
al Consejo poltico para que cada alto responsable pudiera defender sus puntos
de vista antes de aprobarla con carcter provisional, enviarla a las Cortes para
su conocimiento y debate y, finalmente, ser aprobada de forma definitiva por el
Consejo de Ministros.
La EAE es un documento poltico que corresponde al Gobierno pero en su
elaboracin debe consultar aprovechando la flexibilidad que le puede proveer el
110
consejo poltico y sus estructuras de soporte tcnico con otros actores pblicos
y sociales (CCAA, empresas internacionalizadas, sindicatos, ONG ambientales o
de desarrollo, think-tanks, etc.). Parece necesario implantar procedimientos giles
que permiten incluir un amplio espectro de visiones particulares en la EAE. La
decisin final de integrar o no esas visiones corresponde al Gobierno, pero una
planificacin ms inclusiva mejorara el equilibrio entre las diversas polticas, la
transparencia, la confianza pblico-privada, el sentimiento de apropiacin y, en
consecuencia, motivara a la aceptacin o incuso el apoyo activo a la EAE. La
ventaja de este sistema es que asegurara la participacin de todos los actores
implicados en su elaboracin, sin que ninguno de ellos pueda secuestrar el
proceso de toma de decisiones, y adems garantizara una poltica exterior ms
coherente y estable como resultado final.
Como se ha dicho, los jefes de Misin y sus Consejos asesores se veran tambin
implicados en el proceso de planificacin, aportando sus visiones, objetivos y
modos de accin exterior. Para integrar las diferentes perspectivas del Servicio
Exterior a su cargo y de los organismos autonmicos y actores privados con
presencia exterior, debern contar con mecanismos de anlisis y evaluacin que
les permitan participar tanto en el proceso de planificacin como, ms tarde, en
el de evaluacin.
Una vez aprobada la EAE, se deben elaborar las estrategias/polticas de segundo
nivel de forma que las distintas polticas internacionales, proyecciones exteriores
e iniciativas de internacionalizacin privadas puedan ajustar sus objetivos y
planes de accin particulares si se solapan con las del primer nivel. El MAEC
podra coordinar la planificacin tanto de los planes de misin especficos (pases,
organizaciones, conferencias) como de la accin integral en espacios geogrficos
amplios (UE, frica, Amrica Latina) y en algunos mbitos temticos (derechos
humanos, desarme y no proliferacin, adems de la cooperacin internacional
al desarrollo). Asimismo, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin
cooperara activamente con los ministerios competentes en otras polticas de
marcado carcter exterior (seguridad, promocin comercial, accin cultural,
internacionalizacin del sistema cientfico, tecnolgico y universitario, asuntos
migratorios, etc.). Todos estos planes de segundo nivel seran supervisados por
las estructuras de apoyo tcnico con las que cuenta el Consejo poltico a fin de
supervisar su compatibilidad con la EAE, asegurar la integracin de todos los
implicados y, en caso de discrepancias, elevarlos al Consejo poltico para que
resuelva.
111
Cuadro 20
El asesoramiento acadmico y de los think-tanks

Una de las mayores debilidades en la proyeccin internacional de Espaa ha sido el alejamiento que tradicionalmente ha existido entre el pensamiento independiente y la prospectiva, la toma de decisiones y el control posterior de la poltica exterior. Pese a que el
mundo acadmico espaol es relativamente extenso, la transferencia de conocimiento a
este mbito (y seguramente a otras polticas pblicas) es llamativamente escasa, salvo
por lo que respecta a algunos especialistas del mbito jurdico. Por su parte, el tejido de
los laboratorios de ideas o think-tanks no es lo extenso ni lo institucionalmente slido que
correspondera a un pas como Espaa. Una comparacin con otros pases muestra que
la situacin no es tan mala en el campo especfico de los asuntos internacionales, pero s
resulta preocupante el escaso nmero de fundaciones e institutos de anlisis dedicados
al mbito econmico o social.
Esta situacin de frgil conexin entre las instituciones pblicas y los centros que podran generar ideas es particularmente negativa en un mundo en el que el conocimiento
modela, como nunca antes, la capacidad de influir. Hay que reconocer que Espaa no
est a la cabeza del pensamiento estratgico, pese a que sera posible y deseable concebir una visin propia del mundo que contribuyera al debate estratgico internacional.
Por eso, tanto los poderes pblicos como la sociedad civil tal vez por medio de los
oportunos incentivos deben proteger y fomentar los centros con especialistas capaces de producir anlisis independientes. En cualquier caso, tanto los poderes ejecutivo
como legislativo deberan aprovechar mucho mejor la capacidad de pensamiento que, si
bien modesta, ya existe. A travs de programas estables de colaboracin, los think-tanks
deben incorporarse de forma ms estrecha y regular a la planificacin del medio y largo
plazo y a la rendicin de cuentas.
Otro apartado importante a planificar es el de la comunicacin estratgica de

la accin exterior. Tanto para la promocin de la imagen de Espaa y la accin
informativa en el mundo como para fomentar la cultura estratgica de la sociedad
en materia exterior y de globalizacin, se deben planificar mejor el sistema y los
contenidos de la comunicacin. En su planificacin participaran los mismos
actores que en la de la EAE mediante el procedimiento ya descrito, teniendo en
cuenta las importantes funcionas que desarrollan en este mbito el Ministerio
de la Presidencia y el MAEC. En todo caso, hay tambin que incluir en algn
momento a profesionales, pblicos o privados, de la comunicacin dada su alta
especializacin tcnica.
112
d) La toma de decisiones y la implementacin

La progresiva presidencializacin de las decisiones internacionales importantes,
las caractersticas internas del sistema poltico espaol y la desaparicin de las
fronteras entre al mbito interno y exterior de las polticas pblicas, otorgan al
presidente del Gobierno unas responsabilidades de direccin para las que, hasta
ahora, no ha contado con un sistema adecuado de asesoramiento que le permita
ejercer un liderazgo estratgico o que garantice una conduccin totalmente eficaz
de las decisiones crticas. Es verdad que en el mbito de la seguridad, y gracias a
la reciente aprobacin y puesta en marcha de la Estrategia de Seguridad Nacional,
la situacin ha mejorado. Sin embargo, para los dems aspectos de la accin
exterior que no requiere decisiones urgentes que afecten a la seguridad pero s
otro tipo de decisiones trascendentales o de arbitraje entre distintos actores
(para determinar las grandes prioridades de accin econmica o el despliegue
geogrfico de tipo diplomtico, comercial o militar y para vigilar la coherencia entre
las distintas polticas), lo cierto es que el presidente requiere mayor apoyo poltico
y tcnico. Algo que puede resolverse en gran medida gracias a desarrollos como
los antes mencionados: mejor funcionamiento de las unidades de asesoramiento
en accin exterior dentro de la propia Presidencia del Gobierno, implantacin del
Consejo poltico y sus mecanismos tcnicos, y reconfiguracin del MAEC como
un departamento ms transversal e integrado.
La implementacin de los contenidos de la EAE o de los distintos planes y
estrategias de segundo nivel seguir correspondiendo a quienes en la actualidad
ostentan su responsabilidad. La implantacin de una gestin integrada en la
accin exterior no tiene por qu afectar a la implementacin actual en la mayora
de las cuestiones y competencias. Slo en aquellas materias no planificadas
previamente o en las decisiones que afecten a los intereses y objetivos prioritarios
de la poltica exterior, los gestores de la accin exterior deberan ceder el liderazgo
a la direccin estratgica del sistema aqu expuesto, y que, en ltima instancia,
corresponde al presidente del Gobierno.
El sistema de integracin se encarga tambin de supervisar (en principio
anualmente) la implementacin y mantener la retroalimentacin entre la unidad
de planeamiento y anlisis del MAEC y las distintas unidades de anlisis de los
dems ministerios y, en su caso, otros actores, de forma que se atiendan sus
directrices, se corrijan desviaciones y se reaccione ante situaciones de crisis. En
estos casos, y sin perjuicio de lo ya regulado para las cuestiones de seguridad,
el disponer de un sistema de integracin facilitara la planificacin avanzada de
crisis, el anlisis de contingencia, el apoyo a las decisiones y el seguimiento de la
implementacin de las mismas.
113
Los jefes de Misin se encargan de la ejecucin y supervisin de los planes relativos

a sus Embajadas o a sus Representaciones Permanentes y Delegaciones. Con la
misma lgica, pero establecidos en Madrid, se podra contar con representantes
especiales (tal vez usando la figura actualmente algo desvirtuada de los
embajadores en misin especial) para desarrollar planes regionales o temticos
de mayor amplitud. Para tal fin, el Consejo poltico podra nombrar un responsable
con rango tal vez de director general pero sin necesidad de que exista bajo
su cargo una unidad administrativa rgida que se encargara de facilitar la
integracin de la accin exterior al aplicar planes pensados para grandes regiones
(Amrica Latina, frica, Mediterrneo, asuntos globales, etc.) o grandes temas
transversales. Aun cuando su lgica funcional sera gubernamental, podra estar
orgnicamente enmarcado dentro del Ministerio de Asuntos Exteriores y de
Cooperacin y, en el caso de que la envergadura de su misin lo exigiera, podra
tener un rango jerrquico mayor.
Cuadro 21
La Marca Espaa
El Gobierno decidi en 2012 que la imagen exterior de Espaa requera una estrategia de
promocin que deba pilotarse desde los poderes pblicos. Se cre entonces la figura del
alto comisionado para la Marca Espaa, que es nombrado por el presidente del Gobierno de quien depende funcionalmente a travs del Consejo de Poltica Exterior y tiene
rango de secretario de Estado para dotarle de capacidad administrativa suficiente a la
hora de dirigir las actuaciones transversales inherentes a un proyecto que abarca todas
las dimensiones de la imagen. Sin embargo, no se cre un departamento nuevo bajo su
mando sino slo una pequea Oficina de apoyo que aprovecha los recursos logsticos y
humanos que le presta el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, donde el
proyecto se integra organizativamente. Desde esta estructura flexible se planea, impulsa
y gestiona la estrategia, pero el proyecto tiene vocacin integradora de las actuaciones
de todas las administraciones pblicas y de las entidades pblicas o privadas implicadas
en la promocin de la imagen exterior de Espaa. En sus dos primeros aos de vida, el nfasis se ha puesto en los mbitos econmico y comercial, pero la Oficina y sus grupos de
trabajo estn tambin programando actuaciones en el terreno de la diplomacia pblica,
la cultura, el deporte y la ciencia y tecnologa.
Este modelo que combina alto rango poltico, un apoyo administrativo de reducido tamao y modos de trabajo expresamente orientados a la colaboracin con actores externos y la comunicacin con la ciudadana podra servir como un ejemplo de innovacin
organizativa para otras grandes iniciativas de accin exterior ms o menos temporales,
de tipo temtico y geogrfico, que se entiendan como poltica de Estado y requieran de
esta lgica interministerial o de contactos con otros niveles territoriales de gobierno, empresas, sociedad civil, medios de comunicacin y expertos independientes.
114
e) La evaluacin y la rendicin de cuentas

Los dos elementos finales del sistema de integracin consisten en la evaluacin
y la rendicin de cuentas, orientados en ambos casos a valorar el funcionamiento
y los resultados del servicio pblico de la accin exterior. Mientras la evaluacin
consiste en una tarea tcnica, la rendicin de cuentas tiene un contenido poltico,
que pone al final en relacin el sistema con los ciudadanos a travs de sus
representantes.
La evaluacin est orientada al seguimiento de la eficiencia (hasta qu punto se
han alcanzado los objetivos estratgicos a partir de indicadores cuantificables),
a la supervisin del trabajo desarrollado por los actores responsables de
implementar las decisiones (ya sean departamentos, unidades o individuos),
al anlisis de las lecciones aprendidas (inadecuaciones de financiacin o de
esquemas organizativos) y a la revisin de las estrategias y planes de actuacin
para el futuro. En un sistema de integracin, la evaluacin es tanto interna (dentro
de cada ministerio, organismo y administracin) como externa, a travs de una
unidad o agencia independiente que enviara sus informes al Consejo poltico de
accin exterior. Esta ltima funcin podra recaer en un organismo ms amplio
o ya existente como es la Agencia de Evaluacin y Calidad (AEVAL) dependiente
del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas (y ello, sin perjuicio de
otros sistemas de control dependientes de ese mismo ministerio tales como la
Inspeccin de Servicios, que podra ser nica, o la Intervencin General).
En relacin con la rendicin de cuentas, para la valoracin poltica
de las acciones exteriores y de sus responsables, es evidente
que el papel protagonista corresponde a las Cortes Generales,
fundamentalmente, a travs de las respectivas comisiones de
asuntos exteriores del Congreso de los Diputados y del Senado.
Parece lgico que el establecimiento de este sistema integral
de accin exterior debe corresponderse con un protagonismo
tambin mayor del poder legislativo, tanto en la elaboracin
cuatrianual de la EAE (de la que el Gobierno debera informar a
las cmaras antes de aprobarla) como, sobre todo, en el control
poltico a travs de la elaboracin de informes propios de
seguimiento y recomendaciones, las comparecencias anuales
de balance por parte del ministro de Asuntos Exteriores, e incluso
la posible celebracin de debates plenarios con el presidente
del Gobierno. Para tal fin, es necesario que existan adecuados
recursos legales y apoyo administrativo suficiente para que las
Cortes puedan obtener documentos y tengan asesoramiento
La rendicin de
cuentas tiene
un contenido
poltico, pues
pone en
relacin el
sistema con los
ciudadanos a
travs de sus
representantes
en las Cortes.
115
experto externo que permita producir informacin propia y para que los diputados
y senadores puedan controlar mejor no slo a los miembros del Gobierno sino
tambin a otros altos cargos y, en especial, a los embajadores.
Pero la intervencin parlamentaria en la accin exterior no se reduce a un papel
de control reactivo sobre la Estrategia que elabora el Gobierno o sobre la poltica
que desarrolla. Las Cortes, y los partidos polticos que las componen, cumple
tambin otras dos importantes funciones estratgicas: por un lado, al articular en
gran medida la comunicacin entre ciudadana y poderes pblicos (sin perjuicio
de otros cauces de interaccin como los parlamentos autonmicos y una amplia
gama de foros pblico-privados ms o menos informales), y, por el otro, al generar,
en la medida de lo posible, una base de consenso entre el Gobierno y los grupos
de la oposicin. En un contexto globalizado, tejer consensos polticos y sociales
sobre la accin exterior (y hacerla as predecible) o interpelar a la poblacin sobre
la necesidad de insertar slidamente a Espaa en el mundo, es la mejor forma de
reducir vulnerabilidades y el consiguiente riesgo de deterioro de la democracia.
Cuadro 22
La diplomacia parlamentaria
Las visitas, intercambios y en general las interacciones internacionales entre los representantes de la voluntad popular constituyen una dimensin importante de la poltica
exterior; mxime si se desea mejorar su calidad democrtica y que adems contribuya al
objetivo de desarrollar una democracia avanzada. La diplomacia parlamentaria es as un
instrumento que incorpora a la defensa y proyeccin de los valores e intereses de Espaa
un valor aadido reflejando una mayor riqueza de sensibilidades sociales.
Teniendo en cuenta el modelo parlamentario espaol, este es un medio institucional que,
al igual que sucede con la proyeccin internacional del Poder Judicial, el Gobierno no puede controlar, pero s intentar integrar en el sistema de accin exterior estratgica para que
no sea una pieza disonante. Con todo, las Cortes Generales son autnomas para decidir
el alcance y ambicin por cierto, hoy manifiestamente mejorable de su actuacin internacional bilateral o multilateral (diputados y senadores forman parte de delegaciones
espaolas que son activas en el mbito iberoamericano y sobre todo en las asambleas
de varias organizaciones europeas y euroatlnticas como el Consejo de Europa, OTAN y
OSCE, adems de relacionarse con el Parlamento Europeo y otros parlamentos nacionales de la UE a travs, sobre todo, de la llamada COSAC).
116
Los medios
La renovacin estratgica de la poltica exterior precisa conciliar el desfase
tradicional entre objetivos demasiado ambiciosos y medios demasiado escasos
o no del todo eficientes, por lo que cualquier futura Estrategia deber definir con
mayor atencin que hasta ahora la asignacin de medios. Eso requiere, por un lado,
adecuar los medios personales y materiales de los distintos ministerios y dems
actores implicados a la ambicin de la estrategia y, por otro, complementarlos con
los dedicados a la planificacin, supervisin y evaluacin de la accin exterior.
a) Los medios humanos
Partiendo de las rigideces e ineficiencias evidentes del sistema espaol de acceso
a la alta funcin pblica (que no corresponde abordar a un ejercicio como este),
hay que prestar permanente atencin a los posibles mrgenes existentes para
mejorar los procesos de reclutamiento y, en todo caso, la formacin continua de
los diplomticos y otros agentes de la accin exterior (con un papel renovado para
la Escuela Diplomtica pero tambin para otros centros como el CECO del ICEX o
el CESEDEN). Para tal fin, se tendr como objetivo la adaptacin a las necesidades
y oportunidades que proporciona una sociedad espaola internacionalizada y un
sistema de accin exterior integrada (no meramente coordinada). Para que ese
sistema se integre, tal y como ya se ha apuntado, resulta necesario fomentar la
formacin, convivencia y actuacin conjunta de los medios humanos, de forma
que se facilite la interaccin entre ellos y en beneficio del sistema. El intercambio
de enlaces entre ministerios y organismos, la movilidad y la creacin de redes
formales o informales de contacto fomentara el desarrollo de una comunidad
de accin exterior en lugar de perpetuar la compartimentacin actual. Adems,
y dado que la integracin implica la participacin de actores subestatales y
privados en la accin exterior, es necesario contar con mecanismos que faciliten la
formacin y socializacin pblico-privada para favorecer el mutuo conocimiento
y la actuacin conjunta (por ejemplo en los mbitos culturales, humanitarios, de
emergencias o de cooperacin).
Otras mejoras en la gestin de los medios humanos deben estar dirigidas a
conectar mucho mejor la promocin y la provisin de puestos de trabajo en Espaa
o en los destinos externos con la capacitacin individual y con la evaluacin del
rendimiento. Ese sistema debe realizarse respetando los principios de igualdad,
mrito, capacidad y publicidad, y evitando cualquier tipo de patronazgo poltico,
personal o corporativo. En consecuencia, la evaluacin debe recaer en rganos
cuyos miembros no tengan su futuro profesional vinculado a los agentes y
administraciones que van a supervisar.
117
b) Los medios materiales y presupuestarios

La transformacin de la accin exterior espaola que aqu se propone debe contar
con fondos propios, aadiendo a las partidas tradicionales (que, de acuerdo al
informe, convendra ampliar) las que son necesarias para costear la implantacin
del sistema de forma que se evite que quienes participan en l consideren que se
realiza a costa de sus medios. Ahora bien, ese incremento de coste a corto plazo
se compensar sobradamente con una importante mejora de la eficiencia a medio
plazo, cuando se obtengan economas de escala y otras ventajas del nuevo sistema.
En ese sentido, se podran desarrollar sistemas de incentivos para la integracin
de las actuaciones de los diversos niveles, creando un fondo presupuestario para
financiar el desarrollo de la accin exterior estratgica que premiase a los actores
que ms se impliquen en acciones transversales y compartidas con actores
internacionales, subestatales o privados. Por lo que se refiere a presupuestacin
en s, es evidente que una EAE pensada para cuatro aos permite introducir ms
programacin plurianual. Para ganar visibilidad en los Presupuestos Generales del
Estado, se podra configurar una partida Accin Exterior
que integrase polticas de gasto sectoriales ya existentes,
cuyo contenido se identificara como estratgico, y las
partidas dedicadas al sistema.
La
transformacin
de la accin
exterior
espaola debe
contar con
presupuestacin
y fondos
propios, cuyo
coste se
compensar
con la mejora de
la eficiencia a
medio plazo.
118
facilitada en la medida que las decisiones estratgicas sobre el Servicio Exterior

dejen de ser el resultado de una negociacin bilateral entre dos departamentos
(el MAEC frente al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas) y pasen
a adoptarse por una decisin gubernamental colegiada en el seno del Consejo
poltico del Sistema de Accin Exterior. De ese modo, el hecho de que la decisin
sea transversal permitir soslayar las actales rigideces legales y organizativas
que desincentivan el cierre y apertura racional de representaciones. En cualquier
caso, este problema sirve como ilustracin de la necesidad tanto de introducir
una visin colectiva en las decisiones estratgicas, como de fijar el margen
de autonoma del que disponen los actores para gestionar sus recursos. Hoy,
la probabilidad de que los ahorros que realizan no reviertan en ellos debido a
la rigidez legal de control de gasto pblico, hace que se mantengan puestos y
representaciones sin mucho valor aadido a la accin exterior mientras que no se
abren otras que s lo aportaran.
Tambin debe abordarse la modernizacin de los

medios, sobre todo en lo relativo a las tecnologas de la
informacin que estn marcando un nuevo planteamiento
de las relaciones entre Gobiernos y de stos con la
sociedad. En cuanto a la racionalizacin hay muchas
lneas de actuacin que pueden emprenderse: fortalecer
unidades de servicios comunes, avanzar decididamente
en la unificacin de instalaciones en el exterior (abiertas
a las CCAA y, en su caso, compartidas con otros Estados
o integradas en el SEAE), concebir las embajadas con
perspectiva regional, sobre todo en el caso de las ms
pequeas (es decir, agruparlas por pases prximos, y tras
dividir las competencias en diversas materias sectoriales,
gestionar cada materia desde una nica representacin
para ese grupo de pases). Asimismo hay que introducir
flexibilidad para el redespliegue diplomtico y consular :
119
CONCLUSIONES
CONCLUSIONES
Estas conclusiones se formulan a modo de recomendaciones tras haber
defendido que la globalizacin diluye las fronteras entre lo interno y lo externo,
reforzando la necesidad de desarrollar una accin exterior integrada, coherente y
estable. Seran los 10 fundamentos sobre los que basar a juicio del Real Instituto
Elcano la renovacin de la visin que tiene Espaa de su lugar en el mundo y
del papel, realista pero influyente, que puede jugar en l como potencia media
con presencia global. Como una democracia avanzada, responsable y europesta
que persigue un modelo colectivo basado en la convivencia, la seguridad, la
prosperidad sostenible y la cultura y el conocimiento.
1. AL SERVICIO DEL CIUDADANO. La renovacin estratgica de la poltica
exterior de Espaa ha de tener como gua la promocin de los valores e intereses
de los ciudadanos. Una labor a realizar tanto en el interior de las fronteras que la
ciudadana considere que la accin exterior le proporciona beneficios en el terreno
de la democracia, la seguridad, la prosperidad sostenible y el conocimiento como
fuera de las mismas, teniendo en cuenta la creciente presencia internacional
de espaoles a quienes hay que asistir y proteger. Pedagoga, participacin,
cercana, transparencia y bsqueda de apoyo social sern parte esencial de la
accin exterior futura. Eso har adems la toma de decisiones ms democrtica,
estable y orientada a la eficacia.
2. CONECTANDO MEJOR ESPAA AL MUNDO. Una poltica exterior estratgica
tiene como objetivo prioritario vincular mejor el pas con un nuevo entorno
internacional que est transformando los parmetros cotidianos de bienestar y
seguridad. Debe ser una conexin que no est slo limitada a las administraciones,
sino que tambin alcance a cada proyecto personal, empresarial o social para que
pueda afrontar mejor los retos y oportunidades que ofrece la globalizacin. Ese
esfuerzo, canalizado a travs de mejor formacin y comunicacin, debera llevar
por aadidura a un cambio de mentalidad colectiva. Uno de los 15 pases ms
importantes del mundo medido desde casi todos los parmetros no puede
tener poderes pblicos, actores sociales ni ciudadanos que no presten mayor
atencin a lo que sucede en el entorno global. Adems, as se favorecen polticas
mayoritarias y sostenibles reducindose el riesgo del cortoplacismo o, en fin, de
la vulnerabilidad.
123
3. DESDE UN EUROPESMO INTELIGENTE. Para recuperar su prosperidad y

mantener su seguridad, Espaa necesita de una UE internamente cohesionada
y activa en el mundo. Por eso el europesmo de Espaa, que es el quinto Estado
miembro de una UE de casi 30 miembros, no puede ser slo receptivo ni resignado.
Adems de cumplir lealmente sus obligaciones como parte del proceso de
integracin, ha de ser constantemente activo impulsndolo y modelndolo para
que avance de acuerdo con sus valores e intereses.
4. CON AMBICIN DE PRESENCIA E INFLUENCIA PROPIA. Una participacin
protagonista y leal en la UE no significa que Espaa renuncie a pensar ni tampoco
a actuar por s misma; especialmente en donde resulte conveniente hacerlo por
falta de desarrollo de la accin exterior europea o porque los objetivos a alcanzar
sean propios (proyeccin de sus empresas, sus ideas o su lengua global) o donde
el valor aadido de las oportunidades y/o los riesgos para su seguridad sean
ms intensos (Amrica Latina y el Norte de frica). Adems de en esos espacios,
Espaa tiene capacidad y vocacin para tener ms presencia en las grandes
potencias, las regiones emergentes y en la gestin de los asuntos propiamente
globales.
5. CORRESPONSABLE EN LA GENERACIN DE BIENES PBLICOS GLOBALES.
Por principio y por inters en un mundo interconectado, Espaa debe proyectar
sus valores en el mundo y apoyar una gobernanza multilateral basada en el
derecho. Promover la paz internacional, los derechos humanos y las libertades,
el desarrollo o la lucha contra el cambio climtico no es slo una expresin de
solidaridad ni mucho menos un lujo generoso, sino que es una obligacin que
le corresponde y que adems contribuye a mejorar la democracia, la seguridad, la
prosperidad y el conocimiento en el interior.
6. SOBRE LA BASE DE LA INNOVACIN Y TALENTO. Espaa slo puede abordar
la globalizacin desde el conocimiento y el valor aadido. El proteccionismo, el
endeudamiento y la reduccin del bienestar no son opciones viables ni aceptables
para una sociedad bien formada en un mundo abierto e interdependiente. Eso
obliga a repensar el modelo de crecimiento y a basarlo en mejoras de productividad
que vengan de una educacin ms internacionalizada, la atraccin de talentos,
un sistema cientfico ms conectado a la industria y empresas competitivas e
insertas en las cadenas de valor globales.
124
Conclusiones
7. PROYECTANDO UNA IMAGEN SLIDA Y RESPETADA. Espaa debe presentarse

como un actor internacional activo, con prioridades definidas, capaz de generar
iniciativas tiles, y que asienta su credibilidad en la legitimidad de su sistema
poltico y la solidez de su economa, lo que exige abordar sus actuales debilidades
en estos mbitos. Espaa es hoy un pas tolerante, moderno, solidario, creativo,
plural, confiable, con alta calidad de vida, respetuoso con el medio ambiente y
que valora su legado histrico. Esta es la imagen que puede y debe esforzarse
en proyectar porque eso ayuda a mejorar la autoconfianza y la percepcin que se
tiene de las ideas y los productos espaoles.
8. A TRAVS DE UN SISTEMA INTEGRADO DE INSTRUMENTOS Y ACTORES. Los
intentos de coordinar la accin exterior de una sociedad muy globalizada tendrn
difcil xito si los actores pblicos y privados relevantes no se sienten incluidos en
la determinacin de la estrategia. Eso exige un sistema colectivo, liderado al ms
alto nivel, catalizado por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, y
con fuerte implicacin parlamentaria que est menos preocupado por controlar
que por integrar visiones e instrumentos (diplomtico, consular, seguridad,
comercial, cultural-cientfico y de cooperacin) en una orientacin compartida
sobre el inters general.
9. DOTADO DE MS INTELIGENCIA. La poltica exterior espaola tiene dficit de
conocimiento experto y baja generacin de ideas. Hay que reforzar el pensamiento
propio (tanto en las unidades de planeamiento dentro de los poderes pblicos
como a travs del asesoramiento de especialistas independientes) desde la fase
de planificacin gubernamental hasta la rendicin de cuentas parlamentaria. Y
hacerlo no solo a corto y medio plazo sino tambin atendiendo a la prospectiva de
largo recorrido para que el pas no quede descolocado frente a las amenazas ni
desaproveche oportunidades.
10. TOMANDO LA EVALUACIN EN SERIO. Tanto la implementacin de la
accin exterior como los resultados obtenidos deben ser seguidos y medidos
sistemticamente. El xito o fracaso al alcanzar los objetivos perseguidos debe
ayudar a aprender, y ser determinante para mantener o cambiar el curso de accin
y los medios humanos o materiales empleados.
125
ANEXOS
Anexos
ANEXO I
LISTADO DE ABREVIATURAS, SIGLAS Y ACRNIMOS
AC/E
ACNUR
AECID
AEVAL
ALBA
AOD
BEI
BERD
BPI
CAD
CARUE
CCAA
CCOO
CECO
CEDEAO
CELAC
CEOE
CESCE
CESEDEN
CGPJ
CIDOB
CiU
CNI
COFIDES
CONGDE
COPS
COSAC

COSI
CPI
CSIC
EAE
ECFR
ECOSOC
Accin Cultural Espaola

Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo
Agencia de Evaluacin y Calidad
Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica
Ayuda Oficial al Desarrollo
Banco Europeo de Inversiones
Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo
Banco de Pagos Internacionales
Comit de Ayuda al Desarrollo de la OCDE
Conferencia de Asuntos Relacionados con la UE
Comunidades Autnomas
Comisiones Obreras
Centro de Estudios Econmicos y Comerciales
Comunidad Econmica de Estados de frica Occidental
Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos
Confederacin Espaola de Organizaciones Empresariales
Compaa Espaola de Seguros de Crdito a la Exportacin
Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional
Consejo General del Poder Judicial
Barcelona Centre for International Affairs
Convergncia i Uni
Centro Nacional de Inteligencia
Compaa Espaola de Financiacin del Desarrollo
Coordinadora de ONG para el Desarrollo Espaolas
Comit Poltico y de Seguridad de la UE
Conferencia de los rganos Especializados en los Asuntos
Comunitarios y Europeos de los Parlamentos Nacionales de la UE
Comit Permanente de Seguridad Interior de la UE
Corte Penal Internacional
Consejo Superior de Investigaciones Cientficas
Estrategia de Accin Exterior
European Council on Foreign Relations
Consejo Econmico y Social de la ONU
129
EEES
Espacio Europeo de Educacin Superior
EEI
Espacio Europeo de Investigacin
EEUU
Estados Unidos de Amrica
EUROJUST Unidad de Cooperacin Judicial de la UE
EuropeAid
Direccin General de Desarrollo y Cooperacin de la Comisin
Europea
EUROPOL
Oficina Europea de Polica
EUROSUR
Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras
FAO
Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la
Agricultura
FEMP
Federacin Espaola de Municipios y Provincias
FIIAPP
Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin y

Polticas Pblicas
FMI
Fondo Monetario Internacional
FRONTEX
Agencia Europea para la Gestin de la Cooperacin Operativa en

las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la UE
G8
Grupo de los ocho
G20
Grupo de los 20
GATT
Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio Internacional
IBEI
Institut Barcelona dEstudis Internacionals
ICEX
Instituto Espaol de Comercio Exterior (ICEX Espaa Exportacin

e Inversiones)
ICO
Instituto de Crdito Oficial
INTERPOL
Organizacin Internacional de Polica Criminal
IU
Izquierda Unida
MAEC
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin
MERCOSUR Mercado Comn del Sur
NAFTA
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
OAPEE
Organismo Autnomo de Programas Educativos Europeos
OCDE
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
OEPM
Oficina Espaola de Patentes y Marcas
OMC
Organizacin Mundial del Comercio
OMS
Organizacin Mundial de la Salud
ONG
Organizacin no gubernamental
ONU
Organizacin de Naciones Unidas
OSCE
Organizacin para la Seguridad y Cooperacin en Europa
OTAN
Organizacin del Tratado del Atlntico Norte
OTC
Oficinas Tcnicas de Cooperacin de la AECID
130
Anexos
PCSD
Poltica Comn de Seguridad y Defensa
PESC
Poltica Exterior y de Seguridad Comn
PIB
Producto Interior Bruto
PNV
Partido Nacionalista Vasco
PP
Partido Popular
PSOE
Partido Socialista Obrero Espaol
PYME
Pequea y mediana empresa
REPER
Representacin Permanente de Espaa ante la UE
RIE
Real Instituto Elcano
RTVE
Radio Televisin Espaola
SEAE
Servicio Europeo de Accin Exterior
SECIPI
Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional e
Iberoamrica
SEGIB
Secretara General Iberoamericana
SEUE
Secretara de Estado para la Unin Europea
SIS
Sistema de Informacin de Schengen
TTIP
Acuerdo Transatlntico de Comercio e Inversin
Turespaa
Instituto de Turismo de Espaa
UAB
Universitat Autnoma de Barcelona
UAM
Universidad Autnoma de Madrid
UCIIIM
Universidad Carlos III de Madrid
UCLM
Universidad de Castilla-La Mancha
UCM
Universidad Complutense de Madrid
UE
Unin Europea
UEM
Unin Econmica y Monetaria
UEO
Unin Europea Occidental
UGT
Unin General de Trabajadores
UNASUR
Unin de Naciones Suramericanas
UNED
Universidad Nacional de Educacin a Distancia
UpM
Unin para el Mediterrneo
UPyD
Unin, Progreso y Democracia
VUB
Vrije Universiteit Brussel
131
Anexos
ANEXO II
LA ELABORACIN DEL INFORME
Este Informe es el producto de un esfuerzo colectivo del Real Instituto Elcano,
incubado en su seno durante aos y finalmente incorporado como proyecto en el
Plan de Actuacin para 2013, con el ttulo original de Boxear conforme a nuestro
peso: hacia una estrategia de accin exterior espaola para despus de la crisis.
Las lneas bsicas de su contenido y desarrollo fueron aprobadas por el Patronato
del Instituto en noviembre de 2012 y refrendadas por su Consejo Cientfico en abril
de 2013, en sendas reuniones presididas por S.A.R. el Prncipe de Asturias. En el
mes de mayo, el ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, Jos Manuel
Garca-Margallo, expres su deseo de que este ejercicio en marcha pudiera
alimentar la reflexin sobre una futura Estrategia realizada por el Gobierno y,
desde entonces, el proceso para elaborar el documento se ha beneficiado de una
fructfera colaboracin con el sector pblico.
Para la elaboracin del texto se conform en primer lugar un equipo redactor
coordinado por el investigador Ignacio Molina y compuesto tambin por Carlos
Alonso Zaldvar, Flix Arteaga, Carola Garca-Calvo, Iliana Olivi, Alicia Sorroza
y Federico Steinberg. Los miembros del equipo directivo del Instituto -Emilio
Lamo de Espinosa, Rafael Estrella y Charles Powell- han participado de modo
muy intenso en su desarrollo, que no habra sido posible sin las contribuciones
de los dems investigadores: Haizam Amirah-Fernndez, ngel Badillo, Gonzalo
Escribano, Mario Esteban, Carlota Garca Encina, Carmen Gonzlez Enrquez,
Mercedes Maderuelo, Carlos Malamud, Javier Noya y Fernando Reinares. La nueva
coordinadora de proyectos, Mara Solanas, particip activamente en la fase final.
Todos ellos realizaron valiosas aportaciones concretas en sus distintas reas de
especializacin e intervinieron en las numerosas discusiones sobre el Informe que
tuvieron lugar durante las reuniones semanales de investigadores. A los nombres
anteriores hay que sumar a los investigadores asociados Andrs Ortega y William
Chislett, as como al ayudante de investigacin Salvador Llaudes y al colaborador
Manuel Gracia. La becaria Mara Irujo ayud en la labor documental recopilando
experiencias de otras estrategias exteriores fueran oficiales o realizadas por
think-tanks en los pases de nuestro entorno. Sobrevolando todo el proceso, la
Comisin Ejecutiva del Instituto fue siguiendo los progresos del ejercicio.
133
Adems, teniendo claro que el documento tena que poder incorporar las ideas
de los protagonistas de la accin exterior espaola y de otros expertos externos
al Instituto, se constituyeron dos grupos consultivos. El primero Grupo de
asesoramiento ha estado compuesto por antiguos mximos responsables
de la poltica exterior espaola, los presidentes de los think-tanks espaoles
que analizan cuestiones internacionales y otras personalidades especialmente
destacadas. El segundo Grupo de trabajo ha estado conformado por una
seleccin de reconocidos expertos, representantes de los partidos polticos,
periodistas, diplomticos en activo y otros altos funcionarios de diversos
departamentos con especial proyeccin exterior. Ambos grupos se reunieron
en tres ocasiones, en junio, septiembre y diciembre de 2013. En paralelo, se
produjeron numerosas entrevistas y consultas bilaterales, especialmente con
altos cargos, actuales o anteriores, del Ministerio de Asuntos Exteriores y de
Cooperacin. A lo largo del ejercicio tambin se celebraron otros encuentros ad
hoc, como la presentacin preliminar del documento a un grupo de pequeos y
medianos empresarios jvenes asociados en una red global de emprendedores
orientados a la exportacin (EO), o un encuentro en la Embajada de Suecia con
cerca de 100 miembros de la asociacin de diplomticos extranjeros acreditados
en Espaa. En este ltimo grupo, debe citarse la fluida cooperacin mantenida
con la Embajada britnica.
Los sucesivos avances en el texto se fueron alimentando de todas esas reuniones
y tambin de los comentarios escritos de algunos de los integrantes de los dos
grupos arriba mencionados. Adems, en octubre de 2013, se envi una versin
avanzada del documento a una muestra de ms de 200 especialistas de prestigio
espaoles y extranjeros y a otros actores pblicos y de la sociedad civil con
experiencia importante en la accin exterior espaola para que comentaran el
texto (en el Anexo III puede verse la composicin de los dos grupos y del amplio
listado de las personas consultadas en otoo). Como consecuencia de todo ese
proceso, en la redaccin del texto final ha participado de manera activa un grupo
muy amplio de personas. Por supuesto, aqu opera la advertencia habitual de
que a ninguno de ellos se le puede atribuir la responsabilidad por el Informe y es
posible que alguno no comparta determinados elementos de su contenido, cuya
autora final slo corresponde al Instituto en su conjunto. No obstante, por su
implicacin en el proyecto, ms all de la asistencia a las reuniones, hay una serie
de participantes en el ejercicio que merecen un reconocimiento especial.
134
Anexos
Por lo que respecta al Gobierno, debe destacarse en primer lugar a Gonzalo

de Benito, Enrique Mora y Concepcin Figuerola, del Ministerio de Asuntos
Exteriores y de Cooperacin; a Alejandro Alvargonzlez y su Gabinete Tcnico, del
Ministerio de Defensa; y a Isaac Martn Barbero, del ICEX. Asimismo, realizaron
contribuciones importantes los diplomticos en activo Miguel Aguirre de Crcer,
Enrique Gonzlez Snchez, Juan Lpez-Driga, Alfonso Lucini, Manuel Montobbio
y Fidel Sendagorta; los recientemente jubilados Yago Pico de Coaa y Juan
Antonio Yez-Barnuevo; y otros que ahora mismo trabajan en el sector privado:
Ramn de Miguel, Jos Mara Robles Fraga y Jos Pedro Sebastin de Erice. Jos
Manuel Argils y Manuel Snchez-Montero (de la AECID), y Javier Sota (de FIIAPP)
tambin aportaron ideas y, adems, este ltimo promovi un debate sobre el
documento en el marco del Foro Dilogos para el Desarrollo, en el que participaron
Eduardo Basarte, Vctor Martnez, Eduardo Ramos, Esther Ruz e Ignacio Uriarte.
A estos profesionales del sector de la cooperacin debe aadirse Soledad Surez
(Manos Unidas), que tambin envi comentarios.
Del mundo de la poltica es justo agradecer el tiempo dedicado por Jos Ramn
Garca Hernndez (PP) y por Juan Fernando Lpez Aguilar, Manuel de la Rocha
y Jos Ignacio Snchez Amor (PSOE). Por lo que respecta a las Comunidades
Autnomas, Irune Aguirrezbal (antigua directora para la Unin Europea y
accin exterior del Gobierno Vasco) y Josep Manuel Barber y Santiago Castell
(responsables del documento base del actual Plan de Accin Exterior del
Gobierno de Catalua) tambin enviaron valiosas sugerencias. Y del mbito del
asesoramiento empresarial, el texto se benefici de las ideas generosamente
aportadas por Antonio Barroso, Antonio Bonet, Jorge Cachinero y Juan Mulet.
Una mencin muy especial debe dedicarse a la activa contribucin realizada por
responsables e investigadores de otros think-tanks. Esta participacin es importante
en s misma, porque implica un proceso de cooperacin y confianza mutua, pero al
mismo tiempo contribuy de manera relevante a mejorar el texto. Deben citarse al
menos a Carles Gasliba, Jordi Bacaria, Eduard Soler y al equipo de investigadores
de CIDOB; a Nicols Sartorius y Vicente Palacio (OPEX-Fundacin Alternativas); a
Jos Ignacio Torreblanca y Borja Lasheras (ECFR-Madrid); a Susanne Gratius y
Alejandro Barn (FRIDE); a Cayetana lvarez de Toledo (FAES); a Richard Youngs
(Carnegie Europe); a Cristina Manzano (EsGlobal); y a Domnec Ruiz-Devesa
(Club de Madrid). Finalmente, un amplio grupo de profesores e investigadores de
relaciones internacionales, ciencia poltica, derecho internacional y periodismo
135
tambin enriquecieron partes del texto final con sus ideas y sugerencias: Jessica
Almqvist, Csar Colino, Laura Cruz, Carlos Espsito, Natividad Fernndez Sola,
Bernab Lpez, Juan Luis Manfredi, Laia Mestres, Martn Ortega, ngel Rivero,
Joaqun Roy, Luis Sanz, Luis Simn, Juan Tovar y Alejandro del Valle.
Por ltimo, no puede olvidarse la labor de apoyo general desarrollada por todo el
equipo de trabajo del Instituto, en especial durante la fase de edicin y preparacin
de la difusin. Deben al menos mencionarse Miguel de Avendao, Mara Dolores
de Azategui, Mar Esteban, Ivanosca Lpez Valerio, Guadalupe Rodrguez, Beln
Snchez y Manen Taibo. Una tarea de soporte imprescindible y que se extiende,
igualmente, a los ms de 40 anlisis de acompaamiento al Informe que tambin
forman parte del proyecto y que se relacionan en el Anexo IV. Entre sus autores
se incluyen acadmicos destacados en universidades espaolas, importantes
investigadores de otros think-tanks e institutos de estudios avanzados, varios
expertos sobre poltica exterior espaola trabajando en estos momentos fuera
de Espaa, diplomticos y otros altos funcionarios, y la plantilla al completo de
investigadores del Real Instituto Elcano.
Anexos
ANEXO III
LOS PARTICIPANTES EN EL EJERCICIO
1. Relacin de miembros del equipo de redaccin
Ignacio Molina, investigador principal del Real Instituto Elcano y coordinador del
Informe
Carlos Alonso Zaldvar, embajador de Espaa e investigador senior asociado del
Flix Arteaga, investigador principal del Real Instituto Elcano
Carola Garca-Calvo, ayudante de investigacin del Real Instituto Elcano
Iliana Olivi, investigadora principal del Real Instituto Elcano
Alicia Sorroza, investigadora del Real Instituto Elcano
Federico Steinberg, investigador principal del Real Instituto Elcano
2. Relacin de miembros del grupo de asesoramiento

Emilio Lamo de Espinosa, presidente del Real Instituto Elcano
Rafael Estrella, vicepresidente del Real Instituto Elcano
Charles Powell, director del Real Instituto Elcano
Josep Borrell, catedrtico Jean Monnet de la UCM y ex presidente del Parlamento
Europeo
Emilio Cassinello, director general del Centro Internacional de Toledo para la Paz
(CITpax) y ex director del Gabinete de Anlisis y Previsin de Poltica Exterior
Guillermo de la Dehesa, presidente del Consejo Rector, IE Business School, y ex
secretario de Estado de Economa
Josep Antoni Durn i Lleida, presidente de la Comisin de Asuntos Exteriores,
Congreso de los Diputados
Carlos Espinosa de los Monteros, alto comisionado del Gobierno para la Marca
Espaa
Carles A. Gasliba, presidente de CIDOB Barcelona Centre for International Affairs
Felipe Gonzlez, ex presidente del Gobierno
Francisco Luzn, ex director general para Latinoamrica del Banco Santander
Manuel Marn, ex presidente de las Cortes y ex vicepresidente de la Comisin
Europea
Ramn de Miguel, embajador de Espaa y ex secretario de Estado de Poltica
Exterior y para la UE
136
137
Alejandro Muoz-Alonso, presidente de la Comisin de Asuntos Exteriores del

Senado
Marcelino Oreja, presidente del Instituto de Estudios Europeos de la Universidad
CEU San Pablo, ex comisario europeo, ex secretario general del Consejo de
Europa y ex ministro de Asuntos Exteriores
Antonio de Oyarzbal, embajador de Espaa y ex vicepresidente del Real Instituto
Elcano
Ana Palacio, ex vicepresidenta del Banco Mundial y ex ministra de Asuntos
Exteriores
Benigno Pends, director del Centro de Estudios Polticos y Constitucionales
Vctor Prez Daz, presidente de Analistas Socio-Polticos, Gabinete de Estudios
Josep Piqu, ex ministro de Asuntos Exteriores y ex ministro de Ciencia y
Tecnologa
Nicols Sartorius, vicepresidente ejecutivo de la Fundacin Alternativas
Jos Pedro Sebastin de Erice, embajador de Espaa y ex subsecretario del
Ministerio de Asuntos Exteriores
Fidel Sendagorta, embajador de Espaa y ex director del Gabinete de Anlisis y
Previsin de Poltica Exterior
Eduardo Serra, ex presidente del Real Instituto Elcano y ex ministro de Defensa
Narcs Serra, presidente de IBEI, ex vicepresidente del Gobierno y ex ministro de
Defensa
Javier Solana, presidente de ESADEgeo, ex alto representante para la PESC, ex
secretario general de la OTAN, ex ministro de Asuntos Exteriores y ex ministro
de Cultura
Pedro Solbes, presidente de FRIDE, ex vicepresidente del Gobierno, ex ministro de
Economa y Hacienda y ex comisario europeo
Gustavo Surez Pertierra, ex presidente del Real Instituto Elcano, ex ministro de
Defensa y ex ministro de Educacin y Ciencia
Carlos Westendorp, secretario general del Club de Madrid y ex ministro de Asuntos
Exteriores
Juan Antonio Yez-Barnuevo, embajador de Espaa y ex secretario de Estado de
Asuntos Exteriores
3. Relacin de miembros del grupo de trabajo

Cayetana lvarez de Toledo, directora del rea Internacional de la Fundacin FAES
Haizam Amirah Fernndez, investigador principal del Real Instituto Elcano
Jos Mara de Areilza, secretario general del Aspen Institute Espaa
138
Anexos
Jordi Bacaria, director de CIDOB Barcelona Centre for International Affairs

ngel Badillo, investigador principal del Real Instituto Elcano
Carmen Balsa, asesora en la Secretara General del Tesoro, Ministerio de Economa
y Competitividad
Esther Barb, catedrtica de Relaciones Internacionales en la UAB
Lluis Bassets, director adjunto del diario El Pas
Jos M Beneyto, portavoz del PP en la Comisin de Asuntos Exteriores del
Congreso de los Diputados
Pablo Bustelo, investigador principal del Real Instituto Elcano
Ildelfonso Castro, director del Departamento de Asuntos Internacionales del
Gabinete de la Presidencia del Gobierno
Rosa Conde, ex directora de la Fundacin Carolina y ex ministra portavoz del
Gobierno
Mara del Mar Duque, directora del Organismo Autnomo de Programas Educativos
Europeos (OAPEE)
Gonzalo Escribano, investigador principal del Real Instituto Elcano
Carlos Espsito, catedrtico de Derecho Internacional Pblico en la UAM
Aitor Esteban, portavoz del PNV en la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso
de los Diputados
Mario Esteban, investigador principal del Real Instituto Elcano
Fernando Fernndez, profesor de Economa, IE Business School
Carlota Garca Encina, investigadora del Real Instituto Elcano
Jos Ramn Garca Hernndez, secretario ejecutivo de Relaciones Internacionales
del PP
Vicente Garrido, director del Instituto de Cuestiones Internacionales y Poltica
Exterior (INCIPE)
Carmen Gonzlez Enrquez, investigadora principal del Real Instituto Elcano
Bernardino Len, enviado especial de la UE para el Sur del Mediterrneo y ex
secretario de Estado de Asuntos Exteriores
Jos A. Lpez Jorrn, director de la Oficina del Alto Comisionado del Gobierno para
la Marca Espaa
Juan Lpez-Driga, embajador de Espaa y ex director de la Agencia Espaola de
Cooperacin Internacional al Desarrollo (AECID)
Irene Lozano, portavoz de UPyD en las comisiones de Asuntos Exteriores, UE,
Cooperacin Internacional para el Desarrollo y Defensa en el Congreso de los
Diputados
Mercedes Maderuelo, subdirectora del Observatorio de la Imagen de Espaa en el
139
Carlos Malamud, investigador principal del Real Instituto Elcano

Elvira Marco, directora general de Accin Cultural Espaola (AC/E)
Isaac Martn Barbero, director general de Internacionalizacin de la Empresa en el
ICEX
Enrique Mora, director de la Oficina de Anlisis y Previsin del Ministerio de
Asuntos Exteriores y de Cooperacin
Juan Moscoso del Prado, diputado y secretario de la UE en la Comisin Ejecutiva
Federal del PSOE
Juan Mulet, director general de la Fundacin COTEC para la Innovacin tecnolgica
Miquel Nadal, director de la Fundacin RACC y ex secretario de Estado de Asuntos
Exteriores
Javier Noya, investigador principal del Real Instituto Elcano
Joan Josep Nuet, portavoz de IU en la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso
de los Diputados
Martn Ortega Carceln, profesor de Derecho Internacional Pblico de la UCM y ex
director del Gabinete de Anlisis y Previsin de Poltica Exterior
Andrs Ortega Klein, director del Observatorio de las Ideas e investigador senior
asociado del Real Instituto Elcano
Miguel Otero Iglesias, investigador principal del Real Instituto Elcano
Vicente Palacio, director adjunto del Observatorio de Poltica Exterior (Opex) de la
Fundacin Alternativas
ngel Pascual Ramsay, director de Global Risks de ESADEgeo
Florentino Portero, profesor de Historia Contempornea en la UNED y cofundador
del Grupo de Estudios Estratgicos (GEES)
Fernando Reinares, investigador principal del Real Instituto Elcano.
Jos Mara Robles Fraga, director de International Corporate Affairs del Banco
Santander
Manuel de la Rocha Vzquez, economista, PSOE
Felipe Sahagn, profesor de relaciones internacionales en la UCM y periodista,
miembro del Consejo Editorial del diario El Mundo
Mara Solanas, coordinadora de proyectos del Real Instituto Elcano
Jos Mara Tern, almirante, Oficina de Evaluacin Estratgica del Ministerio de
Defensa
Jos Ignacio Torreblanca, director de la Oficina en Madrid del European Council on
Foreign Relations (ECFR)
Jordi Vaquer, director de Open Society Initiative for Europe y exdirector de CIDOB
Barcelona Centre for International Affairs
Jordi Xucl, portavoz de CiU en la comisin de Asuntos Exteriores del Congreso
de los Diputados
140
Anexos
4. Relacin de otros expertos y decisores consultados

A
Miguel Aguirre de Crcer, embajador de Espaa

Irune Aguirrezbal, ex directora para la UE y la Coordinacin de la Accin Exterior, Gobierno Vasco
Jos Manuel Albares, subdirector general de frica Subsahariana, MAEC
Francisco Aldecoa, catedrtico de Relaciones Internacionales, UCM
Joaqun Almunia, vicepresidente y comisario de Competencia, Comisin Europea
Agustn Alonso, presidente, Fundacin Entreculturas
Jos Antonio Alonso, director de Desarrollo y Cooperacin en el Instituto Complutense de Estudios
Internacionales, UCM
Pedro Luis Alonso, director del Instituto de Salud Global Barcelona (ISGlobal)
Jessica Almqvist, investigadora Ramn y Cajal de Relaciones Internacionales, UAM
Alejandro Alvargonzlez, secretario general de Poltica de Defensa, Ministerio de Defensa
Paz Andrs Senz de Santamara, catedrtica de Derecho Internacional Pblico, Universidad de
Oviedo
Joaqun Arango, catedrtico de Sociologa, UCM
Celestino del Arenal, catedrtico de Relaciones Internacionales, UCM
Jos Manuel Argils, Director de la Divisin de Evaluacin de Polticas para el Desarrollo y Gestin
del Conocimiento, MAEC
Marta Arias, directora de Sensibilizacin y Polticas de Infancia, UNICEF Espaa
Miguel ngel Ballesteros, director del Instituto Espaol de Estudios Estratgicos, Ministerio de
Defensa
Josep Manuel Barber, ex director del Patronat Catalunya Mn, Generalitat de Catalunya
Alejandro Barn, investigador Junior, FRIDE
Enrique Barn, catedrtico Jean Monnet, UCLM, y ex presidente del Parlamento Europeo
Cristina Barrios, embajadora de Espaa.
Antonio Barroso, vicepresidente, Teneo Intelligence
Eduardo Basarte, Foro Dilogos para el Desarrollo
Fernando Bcker, director de Recursos Corporativos, Iberdrola
Esteban Beltrn, director, Seccin Espaola de Amnista Internacional
Shlomo Ben-Ami, vicepresidente, Centro Internacional de Toledo para la Paz (CITpax) y ex ministro
de Asuntos Exteriores de Israel
Gonzalo de Benito, secretario de Estado de Asuntos Exteriores, MAEC
Carlos Berzosa, presidente, Comisin Espaola de Ayuda al Refugiado (CEAR)
Anna Biruls, ex ministra de Ciencia y Tecnologa
Antonio Bonet, director, ACE International Consultants
Manuel Bonmati, secretario ejecutivo responsable de Poltica internacional, UGT
Antoni Bruel, coordinador general, Cruz Roja Espaola
Santiago Cabanas, embajador de Espaa y ex director general de Poltica Exterior

Jorge Cachinero, director corporativo de Innovacin y Reputacin, Llorente & Cuenca
Rafael Calduch, director de Poltica Internacional en el Instituto Complutense de Estudios
Internacionales, UCM
Sol Calzado, secretaria general de Accin Exterior, Junta de Andaluca
Victoria Camps, catedrtica de Filosofa Moral y Poltica, UAB, y presidenta del Comit cataln de
ACNUR
Diego Cnepa, prosecretario, Presidencia de Uruguay
141
M Angustias Caracuel, consejera tcnica del Gabinete Tcnico, Secretara General de Poltica de
Defensa, Ministerio de Defensa
Carles Casajuana, embajador de Espaa
Mar Casanova Llorens, directora, Instituto Valenciano de Exportaciones (IVEX)
Francisco Javier Casas, director de la Divisin de Coordinacin y Estudios de Seguridad y Defensa,
Ministerio de Defensa
Santiago Castell, profesor de Derecho Internacional Pblico, URV, y coordinador del documento
del Plan de Accin Exterior del Gobierno de Catalua 2010-2015
Pilar del Castillo, eurodiputada, PP, y ex ministra de Educacin, Cultura y Deporte
Juan Manuel Cendoya, director general de Comunicacin, Marketing Corporativo y Estudios,
Grupo Santander
William Chislett, investigador asociado, Real Instituto Elcano
Guillermo Cisneros, director general de la Fundacin universidad.es
Andreu Claret, director ejecutivo, Anna Lindh Euro-Mediterranean Foundation
Carlos Closa, profesor de investigacin, Instituto de Polticas y Bienes Pblicos, CSIC
Csar Colino, profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin, UNED
Cndido Conde Pumpido, magistrado del Tribunal Supremo
Javier Conde de Saro, embajador de Espaa
No Cornago, profesor de Relaciones Internacionales, Universidad del Pas Vasco
Miguel ngel Corts, ex secretario de Estado de Cultura y ex secretario de Estado para la
Cooperacin Internacional e Iberoamrica
Julio Crespo, profesor de Historia de las Relaciones Internacionales, IE University
Laura Cruz, investigadora cientfica, Instituto de Polticas y Bienes Pblicos, CSIC
Emilio Cuatrecasas, presidente, Barcelona Global
Nieves Delgado, vicepresidenta de Ventas, IBM

Domnec de Vesa, oficial de Desarrollo, Club de Madrid
Juan Dez Nicols, presidente, Anlisis Sociolgicos, Econmicos y Polticos
Ricardo Dez-Hochleitner, director general de promocin exterior, Ayuntamiento de Madrid
Jorge I. Domnguez, profesor de Gobierno, Harvard University
Jess Echevarra, director general de Relaciones Institucionales, Inditex

Javier Elorza, embajador de Espaa
Mara ngeles Elorza, secretaria general de accin exterior, Gobierno Vasco
Concepcin Escobar Hernndez, catedrtica de Derecho Internacional Pblico, UNED
Gonzalo Fanjul, investigador, Centro de Investigacin y Estudios sobre Comercio y Desarrollo

(CIECODE)
Emma Fernndez Alonso, directora general de Talento, Innovacin y Estrategia, Indra
ngel Fernndez Daz, secretario general, FEMP
Carlos Fernndez Liesa, catedrtico de Derecho Internacional Pblico, Universidad Carlos III de
Madrid
Miguel ngel Fernndez Ordez, ex gobernador del Banco de Espaa y ex secretario de Estado
de Economa
Natividad Fernndez Sola, profesora de Relaciones Internacionales, Universidad de Zaragoza, y
profesora visitante en MGIMO University
Concepcin Figuerola, directora adjunta, Gabinete del Ministro, MAEC
Luis Fuentenebro, director, Medicus Mundi en Espaa
142
Anexos
Luis Garca Linares, director general corporativo, Grupo OHL

Jos Garca Morales, director de Relaciones Internacionales, CEOE
Jacinto Garca Palacios, director de Relaciones Institucionales, EADS-CASA
Francisco Jos Garca de la Vega, general de Ejrcito del Aire
Jaime Garca-Legaz, secretario de Estado de Comercio, Ministerio de Economa y Competitividad
Julin Garca-Vargas, presidente de la Asociacin Espaola de las Empresas Tecnolgicas, de
Defensa, Aeronutica y Espacio (TEDAE), y ex ministro de Defensa
Antonio Garrigues Walker, abogado y presidente de honor del Comit espaol de ACNUR
Richard Gillespie, profesor de Ciencia Poltica, Liverpool University
Emilio Gilolmo, vicepresidente ejecutivo, Fundacin Telefnica
Luis Gimeno, secretario general, Acerinox
lvaro Gonzlez, presidente, Mdicos del Mundo
Enrique Gonzlez Snchez, embajador de Espaa y director honorario de la Secretara General del
Consejo de la UE
Arturo Gonzalo Aizpiri, director de Relaciones Institucionales y Responsabilidad Corporativa,
Repsol
Manuel Gracia Santos, colaborador del proyecto de presencia global, Real Instituto Elcano
Francesc Granell, catedrtico de Economa Aplicada, UAB, y director general honorario, Comisin
Europea
Rafael Grasa, profesor de Relaciones Internacionales, UAB, y presidente del Instituto Cataln
Internacional para la Paz
Susanne Gratius, investigadora, FRIDE
Jean Grugel, profesora de Desarrollo Internacional, University of Sheffield
Fernando Gutirrez Junquera, adjunto al presidente, BBVA
Macarena Gutirrez, directora general econmico-financiera, Atlantic Copper
Miguel Hakim, Coordinador de Asuntos Internacionales y de Apoyo a Migrantes Poblanos, Gobierno

del Estado de Puebla (Mxico)
Miguel Hernando de Larramendi, profesor de Historia del Mundo rabe Contemporneo, UCLM
Diego Hidalgo, fundador y presidente honorario, FRIDE
Enrique Iglesias, secretario general, SEGIB

Juan E. Iranzo, decano-presidente, Colegio de Economistas de Madrid
Trinidad Jimnez, ex ministra de Asuntos Exteriores y de Cooperacin

Carlos Jimnez Piernas, catedrtico de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales,
Universidad de Alcal de Henares
Borja Klingenberg, director del Gabinete de Presidencia, Endesa
Xos Lago Garca, subdirector general de accin exterior y cooperacin transfronteriza, Xunta de
Galicia
Lara Lzaro, investigadora asociada, Real Instituto Elcano
143
Salvador Llaudes, ayudante de Investigacin, Real Instituto Elcano

Borja Lasheras, director asociado de la Oficina en Madrid del ECFR
Jose Mara Lassalle, secretario de Estado de Cultura, Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte
Roberto Lertxundi, ex senador designado por el Parlamento Vasco, Grupo Socialista
Diego J. Lin Nogueras, catedrtico de Derecho Internacional Pblico, Universidad de Granada
Olivier Longu, director general, Accin contra el Hambre
Juan Fernando Lpez Aguilar, eurodiputado, PSOE y ex ministro de Justicia
Julin Lpez Arenas, director de Relaciones Internacionales, Consejo Superior de Cmaras de
Comercio, Industria y Navegacin
Carlos Lpez Blanco, director de la oficina internacional, Telefnica
Alfonso Lpez Borgooz, presidente de la Seccin espaola de Amnista Internacional
Bernab Lpez Garca, catedrtico de Estudios rabes e Islmicos, UAM
Alfonso Lucini, embajador de Espaa y ex director general de Poltica Exterior
Jos Luis Machinea, decano de la Escuela de Gobierno, Universidad Torcuato di Tella de Buenos
Aires
Gnter Maihold, investigador, Stiftung Wissenchaft und Politik (SWP)
Jos M. Magone, profesor de Ciencia Poltica, Hochschule fuer Wirtschaft und Recht Berlin
Juan Luis Manfredi, profesor de Periodismo, UCLM
Araceli Mangas, catedrtica de Derecho Internacional Pblico, UCM
Cristina Manzano, directora, EsGlobal
Jos Mara Marn Quemada, presidente, Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia
(CNMC)
Gema Martn Muoz, profesora de Sociologa del Mundo rabe, UAM
Vctor Martnez, Foro Dilogos para el Desarrollo
Abel Matutes, ex ministro de Asuntos Exteriores
Emilio Menndez del Valle, eurodiputado, PSOE
Laia Mestres, investigadora postdoctoral, Institut Barcelona dEstudis Internacionals (IBEI)
Montserrat Mir, responsable de internacional y cooperacin, CCOO
Csar Antonio Molina, ex ministro de Cultura
Aurea Molt, subdirectora de Estudios de Poltica Exterior
Jaime Montalvo, presidente, Ayuda en Accin
Manuel Montobbio, Oficina de Anlisis y Previsin, MAEC
Santiago de Mora Figueroa y Williams, embajador de Espaa
Miguel ngel Moratinos, ex ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin
Eusebio Mujal-Len, profesor de Gobierno, Georgetown University
Moiss Naim, director, Carnegie Endowment for International Peace

Alberto Navarro, embajador de Espaa
Robin Niblett, director, Chatham House
Detlef Nolte, director, German Institute of Global and Area Studies (GIGA)
Jess Nez Villaverde, codirector del Instituto de Estudios sobre Conflictos y Accin Humanitaria
(IECAH)
144
Anexos
Cndido Padrn, viceconsejero de Accin Exterior, Gobierno de Canarias

Gustavo Palomares, profesor de Relaciones Internacionales, UNED
Jos Luis Pardo, subdirector general de Relaciones Exteriores y Asuntos Comerciales, Secretara
de Estado para la Unin Europea, MAEC
Alfredo Pastor, profesor de Economa, IESE Business School
Enrique Pea, director del Gabinete de Presidencia, Renfe
Aitor Prez, investigador asociado, Real Instituto Elcano
Ramn Prez-Maura, adjunto al director, diario ABC
Francisco Prez Muinelo, adjunto al presidente, EADS-CASA
Fernando Perpi-Robert Peyra, embajador de Espaa
Yago Pico de Coaa, embajador de Espaa
Elena Pisonero, presidenta, Hispasat
Pedro Pitarch Bartolom, teniente general (retirado) del Ejrcito de Tierra
Juan Pons, director general de Estrategia y Regulacin, Enags
Eduardo Ramos, Foro Dilogos para el Desarrollo

Rodrigo de Rato, ex vicepresidente del Gobierno y ex director del FMI
Mercedes Rico Carabias, embajadora de Espaa
Rafael del Ro, presidente, Critas Espaola
Xulio Ros, director, Instituto Galego de Anlise e Documentacin Internacional (IGADI)
ngel Rivero, profesor de Ciencia Poltica, UAM
Raimundo Robredo, vocal asesor del Departamento de Asuntos Internacionales, Gabinete de la
Presidencia del Gobierno
lvaro Rodrguez Bereijo, catedrtico de Derecho Financiero y Tributario, UAM
Gil Carlos Rodrguez Iglesias, ex director, Real Instituto Elcano
Jos Manuel Romero, secretario del Patronato, Real Instituto Elcano
Joaqun Roy, catedrtico Jean Monnet y director del European Union Center of Excellence,
University of Miami
Francisco Rubio Llorente, ex presidente del Consejo de Estado
Esther Ruiz, Foro Dilogos para el Desarrollo
Domnec Ruiz Devesa, oficial de desarrollo, Club de Madrid
Mercedes Ruiz-Gimnez, presidenta, CONGDE
Jos Juan Ruiz Gmez, economista jefe y gerente del Departamento de Investigacin, Banco
Interamericano de Desarrollo
Roberto Rusell, profesor de Estudios Internacionales, Universidad Torcuato di Tella de Buenos
Aires.
Jos Ignacio Salafranca, eurodiputado, PP

Ignacio Snchez-Amor, diputado, PSOE, y ex vicepresidente de la Junta de Extremadura
Antonio Snchez Montero, vicesecretario del Patronato, Real Instituto Elcano
Manuel Snchez-Montero, jefe de la Oficina de Accin Humanitaria, AECID
Jos Sanroma Aldea, ex miembro de la Comisin Ejecutiva, Real Instituto Elcano
Javier Santiso, director de Telefnica Latinoamrica
Luis Sanz, profesor de investigacin, Instituto de Polticas y Bienes Pblicos, CSIC
Flix Sanz Roldn, general del Ejrcito, director del CNI, Ministerio de la Presidencia
Maria Joao Seabra, investigadora, Instituto Portugues de Relaoes Internacionais
Reyes Segura, analista econmico-financiero, Ministerio de la Presidencia
145
Luis Simn, profesor de Poltica Europea y de Seguridad, Vrije Universiteit Brussel

Carlos Solchaga Cataln, ex ministro de Economa y Hacienda
Eduard Soler, coordinador de investigacin, CIDOB
Javier Sota, coordinador del programa de seguimiento y evaluacin de la Cooperacin Espaola
(FIIAPP)
Stelios Stavridis, investigador senior ARAID, Universidad de Zaragoza
Jonathan Story, profesor emrito de Economa Poltica Internacional,INSEAD
Soledad Surez, presidenta, Manos Unidas
Manuel Teruel Izquierdo, presidente, Consejo Superior de Cmaras de Comercio, Industria y

Navegacin
Francisco Torrente, almirante general
Juan Tovar, investigador postdoctoral de Relaciones Internacionales, Universidad Carlos III de
Madrid
Federico Trillo, ex ministro de Defensa
Joan Tubau, director general, Mdicos Sin Fronteras
Ignacio Uriarte Ayala, Foro Dilogos para el Desarrollo y portavoz adjunto del PP en la Comisin de
Cooperacin Internacional para el Desarrollo, Congreso de los Diputados
Amelia Valcrcel, catedrtica de tica y Filosofa Poltica, UNED

Daro Valcrcel, director editorial, Estudios de Poltica Exterior
Elena Valenciano, secretaria de relaciones internacionales, PSOE, y portavoz en la Comisin de
Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados
Alejandro del Valle, catedrtico de Derecho Internacional Pblico, Universidad de Cdiz
Fernando Vallespn, catedrtico de Ciencia Poltica, UAM
Andrs Velasco, ex ministro de Hacienda de Chile
Arturo Valenzuela, profesor de Gobierno y director del Center for Latin American Studies,
Georgetown University
Pere Vilanova, catedrtico de Ciencia Poltica, Universitat de Barcelona
ngel Vias, catedrtico emrito de Economa, UCM
Jos Mara Vera, director general, Intermn Oxfam
Sarah Wolf, investigadora senior asociada, Clingendael
Richard Youngs, investigador senior asociado, Carnegie Europe y ex director de FRIDE
Anexos
ANEXO IV
LOS ANLISIS DE ACOMPAAMIENTO
El Informe se complementa con una coleccin de unos 40 anlisis que profundizan
en algunos de los temas que en el texto principal tienen slo un tratamiento
genrico. Sus autores son tanto analistas externos como del propio Real Instituto
Elcano (RIE).
Jessica Almqvist (UAM), "Responsabilidad de proteger: la difcil gestin de dilemas
jurdicos, morales y polticos en la accin exterior de un pas comprometido".
Carlos Alonso Zaldvar (RIE), "Hacia una nueva relacin entre la Capital y las
Embajadas".
Haizam Amirah Fernndez (RIE), El Magreb y Oriente Medio: Claves para la
poltica exterior espaola en el espacio mediterrneo".
Jos Manuel Argils (MAEC), La evaluacin de la accin exterior espaola:
reflexiones a partir de la experiencia de evaluacin en la poltica de cooperacin
para el desarrollo.
Flix Arteaga (RIE), "La elaboracin de la accin exterior como problema y el
sistema integral como solucin".
Flix Arteaga (RIE), "Seguridad, defensa e inteligencia en la accin exterior
estratgica".
ngel Badillo (RIE), La accin cultural exterior de Espaa.
Antonio Barroso (Teneo Holdings), "Prospectiva y planificacin estratgica en la
accin exterior espaola.
Csar Colino (UNED), La participacin de las Comunidades Autnomas en una
accin exterior espaola integrada y ms estratgica.
Gonzalo Escribano (RIE), La accin exterior espaola en un escenario energtico
en transformacin.
Carlos Espsito (UAM), "El papel del Derecho Internacional en la renovacin de la
poltica exterior espaola".
Mario Esteban (RIE), "Asia-Pacfico en la poltica exterior espaola: una
aproximacin estratgica tras los Planes Asia".
Rafael Estrella (RIE), " El Parlamento espaol y la poltica exterior: mitos, realidad
y retos".
146
147
Carlos Fernndez Liesa (UCIIIM), Estrategia exterior y poltica espaola de

derechos humanos.
Natividad Fernndez Sola (Universidad de Zaragoza), "Las relaciones con Rusia
en la poltica exterior espaola.
Carlota Garca Encina (RIE), "frica subsahariana y la accin exterior espaola.

Carola Garca-Calvo (RIE), "Estrategias de Accin Exterior, experiencias
comparadas".
Carmen Gonzlez Enrquez (RIE), Prioridades estratgicas de la accin exterior
espaola en relacin con las migraciones.
Lara Lzaro (RIE) y Elena Lpez-Gunn (Icatalist), El cambio climtico en la
futura accin exterior espaola.
Bernab Lpez (UAM), Espaa ante el problema del Shara Occidental: por una
solucin magreb.
Carlos Malamud (RIE), "Amrica Latina en la poltica exterior de Espaa".
Juan Luis Manfredi (UCLM), Transparencia, comunicacin y sociedad de la
informacin en la estrategia espaola de diplomacia pblica.
Isaac Martn Barbero (ICEX), Internacionalizacin de la empresa y accin
exterior espaola.
Laia Mestres (IBEI), " Las relaciones estratgicas entre Espaa y sus socios
europeos: el futuro de las cumbres bilaterales con Alemania, Francia, Italia y
Polonia".
Anexos
Yago Pico de Coaa (MAEC), "Las Estrategias iberoamericanas de Espaa.

Charles Powell (RIE), "Estados Unidos y la relacin transatlntica en la poltica
exterior de Espaa".
Fernando Reinares (RIE), Ante los retos del terrorismo global: poltica exterior
espaola y cooperacin internacional.
ngel Rivero (UAM), Portugal, socio estratgico de Espaa.
Luis Sanz y Laura Cruz (IPP-CSIC):" La internacionalizacin del sistema cientfico,
tecnolgico y de educacin superior espaol en el contexto de una renovacin
estratgica de la accin exterior".
Mara Solanas (RIE), Igualdad de gnero y poltica exterior espaola.
Eduard Soler (CIDOB), Qu horizonte estratgico a diez aos para las relaciones
hispano-turcas?.
Luis Simn (VUB) "La proyeccin martima de Espaa como elemento de su
renovacin estratgica exterior".
Alicia Sorroza (RIE), "El encaje entre la accin exterior de Espaa y la de la UE".
Federico Steinberg (RIE), "La economa en la estrategia de accin exterior
espaola".
Jos Ignacio Torreblanca (ECFR-Madrid), Una auditora democrtica de la
poltica exterior espaola.
Juan Tovar (UCIIIM), "Espaa como potencia media con presencia global".
Ignacio Molina (RIE), "Una nueva organizacin administrativa para llevar a cabo
una poltica exterior estratgica.
Ignacio Molina y Salvador Llaudes (RIE), "La renovacin estratgica de la poltica
europea de Espaa".
Manuel Montobbio (MAEC), Consideraciones sobre la planificacin y el diseo
y gestin por objetivos de la Poltica Exterior.
Javier Noya (RIE), La imagen de Espaa y la estrategia de accin exterior".
Iliana Olivi (RIE), "Qu se puede aprender de la poltica de cooperacin al
desarrollo para el rediseo de un sistema de accin exterior?".
Iliana Olivi y Manuel Gracia (RIE), "La insercin exterior de Espaa requiere una
redefinicin estratgica".
Miguel Otero Iglesias (RIE), "Los valores e intereses estratgicos de Espaa en
la definicin de la gobernanza global.
148
149
Este Informe Elcano de estrategia exterior espaola presenta y ordena los

elementos que deben tenerse en cuenta para renovar la poltica exterior,
asumiendo como idea conductora la necesidad de conectar mejor a los
espaoles y al proyecto colectivo de pas con el mundo globalizado. Se trata de
un producto novedoso, dirigido al conjunto de actores con un papel relevante
en la defensa y proyeccin internacional de los valores e intereses de Espaa.
El documento aborda la posicin del pas en el complejo contexto mundial
e identifica seis objetivos estratgicos de la accin exterior: integracin
europea, democracia avanzada, seguridad, competitividad y talento,
responsabilidad, e influencia. A continuacin se aborda dnde actuar para
alcanzarlos, considerando tanto los niveles como seis espacios de actuacin
en las reas geogrficas prioritarias y en el propio mbito global. En su ltima
seccin, el texto seala cmo hacerlo, utilizando de forma combinada seis
instrumentos (desde la diplomacia hasta la actuacin educativo-cientfica),
prestando ms atencin a los medios empleados y, sobre todo, introduciendo
un sistema integrado de elaboracin de la accin exterior en seis fases (que
van de la planificacin a la rendicin de cuentas). El informe se cierra con 10
conclusiones que son los fundamentos sobre los que basar a juicio del Real
Instituto Elcano la renovacin de la visin que tiene Espaa de su lugar en
el mundo y del papel, realista pero influyente, que puede jugar en l como
potencia media con presencia global.

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Hacia una renovacin

Informe 15 | Febrero 2014

Hacia una renovacin estratgica

Real Instituto Elcano - Madrid - Espaa

El Real Instituto Elcano es un think-tank

II QU QUEREMOS CONSEGUIR? LOS OBJETIVOS ESTRATGICOS

III DNDE HACERLO? NIVELES Y ESPACIOS DE ACTUACIN

2) Sinergias y divisin del trabajo con la accin exterior europea

Los espacios de actuacin

I QUINES SOMOS? ESPAA Y SU POSICIN EN EL MUNDO

2014 Real Instituto Elcano

2) Magreb, Oriente Medio y frica

IV CMO HACERLO? INSTRUMENTOS, MEDIOS Y SISTEMA

1. Poltica exterior o accin exterior?

2. La presencia global de Espaa

2) Proteccin y asistencia consular

3. Qu significa para Espaa boxear conforme a su peso?

3) Seguridad, defensa e inteligencia

4. La energa: seguridad, competitividad y responsabilidad

4) Economa y promocin comercial

5. Sobre el uso ambiguo del concepto de competitividad

6) Accin cultural y educativo-cientfica

6. Crisis humanitarias y legalidad internacional

7. Los funcionarios espaoles en las organizaciones internacionales

8. Las prioridades de Espaa en los organismos multilaterales

9. La cuestin y controversias de Gibraltar

10. La posicin de Espaa sobre el Shara Occidental

11. Por qu Espaa debera utilizar Amrica Latina en vez

12. Una visin del espacio atlntico con cuatro orillas

13. Los hispanos en EEUU

14. Las debilidades de la posicin relativa de Espaa en la gobernanza global

15. La insercin de Espaa en la Cooperacin Sur-Sur a travs de la triangulacin

16. El despliegue diplomtico y consular en cifras

El sistema integral e integrado de accin exterior

a) Los medios humanos

b) Los medios materiales y presupuestarios

Listado de abreviaturas, siglas y acrnimos

de Iberoamrica para designar a la regin?

17. La diplomacia pblica

18. Barcelona y Madrid, dos urbes cosmopolitas y globales

19. Comunidades Autnomas y accin exterior

20. El asesoramiento acadmico y de los think-tanks

21. La Marca Espaa

22. La diplomacia parlamentaria

Hacia una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola

(ii) la seguridad; (iii) la prosperidad sostenible; y (iv) la cultura y el conocimiento.

Partiendo de la premisa antes mencionada de que la accin exterior debe ayudar

La integracin europea sigue constituyendo la principal apuesta estratgica de

Hacia una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola

El objetivo de competitividad y talento se refiere a la importante contribucin que

Hacia una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola

presentarse como un actor importante para la solucin de los problemas globales

mantener la perspectiva europea para Turqua y los Balcanes occidentales. Debe

Hacia una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola

Amrica Latina es central para la consecucin de la mayor parte de los objetivos

efectivas de gobernanza; una aspiracin clave para un pas muy interdependiente,

Hacia una renovacin estratgica de la poltica exterior espaola

de la accin exterior espaola. Por su parte, el Ministerio de Asuntos Exteriores

Es cierto que la accin exterior debe asegurar la coherencia y sinergia interna

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PRESENTACIN DEL PRESIDENTE

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