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    El Sistema Federal en Estados Unidos: Niveles de Gobierno 1. Fundamento J concluir la Guerra de Independencia, las ‘rece colonias, que durante la misma adopta- ron el nombre de Estados Unidos de América, se aplicaron a la elaboracién de un documento que dicra lugar a la creacién de un gobierno de elec- cidn, reflejo directo de la voluntad del pueblo. En septiembre de 1787 se terminé la redaceién de la Constitucién, fa cual fue oficialmente adoptada en 1789, una ver ratificada por todos los estados, Con base en st realidad social, surgié una nacién con tna gran diversidad de personas intereses, con origenes y convicciones muy diferentes. Gente con ideas liberales, con ideas monarquicas; despo dos; unos imbuidos por un sentimiento de “inclu- sin”; otros contagiados con el germen de “socie- dad de expulsién”. Todos constitufan un problema social para Inglaterra; y todos emigraron a Estados Unidos en bissqueda de un nuevomargen de accién. El gobierno creado por la Constitucién logré conjuntar todos estos elementos disimiles, para formar una base de accién comin, al mismo tiem- po que otorgaba proteccién a los derechos funda- mentales de cada individuo. De esta suerte, la Constitucién cuenta con una clausula para enmen- Romeo Flores Caballero dar ef documento cuando lo demanden las condi- ciones sociales, econdmicas y politicas. En el sistema de gobiemo de Estados Unidos, cada nivel administrativo tiene un elevado grado de autonomia, y ciertos poderes tinicos. No obs- tante, cuando se trata de cuestiones de interés nacional, la cooperacién de todos estos niveles de gobierno se daen forma simultanea, como serfa el caso, por ejemplo, de la politica educativa. En este sentido, las escuelas piiblicas son administradas por jurisdicciones locales, que se adhieren a nor- mas de aleance estatal, pero el Gobierno Federal también contribuye a si financiamiento, ya que la educacién piblica constituye una cuestion de in- terés nacional vital. La clave para entender el sistema federal de Estados Unidos es la “division de poderes” (checks & balances), 0 sea, la asignacién de atr bbuciones, funciones, responsabilidades y prerro- gativas a cada nivel de la administracién publica, de forma tal que se logre un equilibrio dinamico en el ejercicio del gobiemo. Asi, ta jn de poderes” fue 1a manera en que se evité que Ia autonomia de cada estado hiciera fracasar e! proyecto de nacién en su con- junto, De esta manera, el gobierno quedé integra- 20 EL SISTEMA FEDERAL EN ESTADOS UNIDOS: NIVELES DE GOBIERNO do por tres poderes separados: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, cada uno de los mismos con diferentes potestades para equilibrar a los otros dos. En este sentido, por ejemplo, el Poder Legisla- tivo tiene la capacidad de crear o abolir Secretarias, del Ejecutivo. Asimismo, puede entablar juicio y jugar a sus miembros. También puede anular un veto presidencial. Y, muy importante, asigna los fondos piblicos. El Senado debe aprobar los nom- bramientos propuestos y los tratados concertados por el Presidente El Poder Legislative puede crear o abolir tribu- nales federales menores, entablar juicio y juzgar a sus miembros, decidir cuantos jueces pueden for- ‘mar la Suprema Corte de Justicia, asi como deter- minar su jurisdiccién en materia de apelaciones. ‘También decide sobre la asignacién de fondos al Poder Judicial En contrapartida, el Jefe del Ejecutivo propone leyes al Congreso, dicta ordenes presidenciales, reglas y reglamentos que tienen caracter legislati- vo. Igualmente, puede vetar leyes aprobadas por el Congreso. Por lo que toca al Poder Judicial, el Ejecutivo tiene la facultad de nombrar a los jueces federales, asi como condonar el castigo impuesto a personas or ofensas contra fa nacién. El Poder Judicial, por su parte, tiene la capaci dad de declarar como anticonstitucionales las le- xyes elaboradas por el Congreso. Asimismo, puede dictaminar que determinados actos del Poder Eje- cutivo son contrarios a la Ley Suprema. De esta manera, a partir de un equilibrio de fuerzas, denominado “checks and balances" (lite- ralmente, “controles y equilibrios”), el sistema federal de Estados Unidos mantiene una relacién de contrapesos o compensaciones, que favorece el ‘equilibrio politico entre los tres poderes, contrib yea la armonia de los intereses piiblicos, y evita a excesiva concentracién de facultades en alguna de las ramas del gobierno. 2. Rafces La Constitucién de Estados Unidos contiene las leyes fundamentales de la nacién. Establece la forma del gobierno nacional, define los derechos y libertades det pueblo estadunidense, especifica los objetivos del gobierno y los métodos para alcanzarlos. Previo a la Constitucién, los dirigentes del pais habjan creado un gobierno nacional bajo los Articulos de la Confederacién, Sin embargo, es- tos le otorgaban independencia a cada estado y, ademas carecian de autoridad para hacer que los, estados trabajaran conjuntamente en la resolu- cién de los problemas nacionales. Asi, la Constitucién fue redactada con el fin de onganizar un gobierno nacional fuerte para los estados de la Unidn Americana. Después de ta Guerra de Independencia (1775- 1783), con la cual tos estados obtuvieron su auto- nomia, tuvieron que encarar problemas comunes del gobierno en tiempo de paz: hacer cumplir la ley y el orden, recaudar impuestos; saldar una cuantiosa deuda péblica; regular et comercio entre ellos mismos; y negociar con otros gobiernos. Esta realidad impulsé a estadistas como George Wa- shington y Alexander Hamilton a proyectar la creacién de un gobierno nacional fuerte, bajo una nueva Constitueién. La Convencién Nacional, que se reunié en ladelfia, Pennsylvania, en 1787, decidié redactar tun muevo plan de gobierno: la Constitucién de Estados Unidos. Asi, se avanz6 més all de una liga de estados, para configurar un gobierno que ejerceria directamente su autoridad sobre todos los, ciudadanos, Al mismo tiempo que la Constitucién definié claramente los poderes del gobierno nacio- nal, también dispuso la proteccién de los derechos, de los estados, y de cada individuo. La Constitucién se compone de un preémbulo, siete articulos y 26 enmiendas. Establece un “sis- tema federal”, que divide los poderes entre el gobierno nacional y los estados. Asimismo, dispo- ‘ne un equilibrio para el gobiemo nacional, al re~ lad entre tres ramas independientes: GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL 2 Ja Ejecutiva, Ia Legislativa y ta Judicial. La rama Ejecutiva hace cumplir las leyes; la rama Legisla- tiva las elabora; y la rama Judicial las interpreta. La primera esti representada por el Presidente; la segunda por el Congreso; y la tercera por la Corte Suprema, Entre los poderes federales que figuran en la Constitucién, se incluye el derecho de recaudar impuestos, declarar la guerra y regular el comercio. Estas se conocen como “facultades delegadas 0 cexpresas” es decir, que constan en la Constitucién. Pero, ademas, el gobierno nacional tiene “fax cultades implicitas”, las que razonablemente se desprenden de la Constitucién, y que contribuyen ‘a mantener un equilibrio entre los niveles de ad- ministracién. Las facultades implicitas permiten que el gobierno responda a las cambiantes necesi- dades del pais. Por ejemplo, al Congreso no se le habia delegado originalmente el poder de imprimir papel moneda, pero esta facultad va implicita en sus poderes delegados para tomar préstamos y acuiar monedas. En adicién, existen ciertas facultades que la Constitucién no confiere al gobierno nacional ni prohibe a los estados. Se trata de “facultades re- servadas”, que corresponden directamente al pue- blo oa los estados. Estos poderes estatales inclu- yen el derecho de legislar sobre divorcios, ‘matrimonios y escuelas piblicas. Los poderes re- servados para el pueblo comprenden el derecho a la propiedad y el de ser juzgados por un tribunal Finalmente, en algunos casos, el gobierno nacio- nal y los gobiernos de los estados tienen “facultades concurrentes”, es devir, que ambos niveles del go- biemo pueden intervenir. En caso de conflicto, el gobiemo nacional tiene la antoridad suprema. Por su parte, la Corte Suprema posee la autori dad definitiva para interpretar la Constitueién, Puede desechar cualquier ley federal, estatal 0 municipal, que antagonice con cualquier parte de la Constitucién. Asi, la distribucién légica y flneional de las tareas de las diferentes ramas 0 niveles de gobier- no coadyuva a asegurar el equilibrio del gobiemno en su conjunto. 3. E1 “Gran Experimento” en la Practica Los autores de la Constitucién de Estados Unidos Ja percibieron como un experimento que serviria para determinar “la cuestién largamente debatida sobre si los hombres se pueden gobernar a si mismos”. Vefan la respuesta a lo anterior en tér- minosdela sabiduria, la moderacién y el auto-con- trol que pudieran demostrar los lideres y el pueblo estadunidenses. George Washington planteaba el dilema de la siguiente manera: “un buen gobierno general, sin una buena moral y sin buenos habitos, no nos convertiré en un Pueblo feliz”. Muchos compartian un sentimiento de optimis- mo reservado, con respecto al dilema de si los cindadanos responderian al desafio de las grandes, responsabilidades que debian encarar. Benjamin Franklin, por ejemplo, comentaba en 1788 que los “americanos” estaban dispuestos a prestar dema- siada atencién a sus derechos, y demasiada poca a sus deberes como ciudadanos. Habian demostrado su habilidad para derrocar gobiernos, pero ahora se trataba de algo mas dificil, decia Franklin: la capacidad para someterse a limitaciones su liber- tad, y para ceder y a obedecer las leyes que ellos mismos habjan elaborado, James Madison lo plantearia desde otro angulo: cl desafio fundamental para la habilidad politica de los lideres “americanos” era unir “las mentes, de hombres acostumbrados a pensar y actuar en forma diferente”. El uso de la palabra “nacional” por el propio Madison seria cuestionado en la ‘Camara de Representantes en 1789, ya que el término habia sido omitido deliberadamente de la Constitucién Federal para evitar controversias, Los “Federalistas”, es decir, los hombres res ponsables de la convocatoria a la Convencién Constitucional, la redaccién de la Constitucién, y su ratificacién por las convenciones estatales, es- taban al tanto de Ja magnitud de la tarea por realizar. Pero los graves problemas que enfrentaba la naciente Repiblica los motivaban a perseverar en su empresa. Desde 1783, al finalizar la Guerra de Inde- pendencia, la nacién entré a un periodo de inesta- bilidad comercial y politica. Cada estado se con- 2 EL SISTEMA FEDERAL EN ESTADOS UNIDOS: NIVELES DE GOBIERNO. ducia casi como pais independiente, manejaba sus asuntos como le parecia mas conveniente, circula- ban mas de una docena de monedas diferentes, © incluso en casos como la “Rebelién de Shays”, en Massachusetts, diversos grupos retomaban las ar- ‘mas para resolver sus problemas. Pero, de hecho, fueron estos problemas los que impulsaron lacam- pafia en favor de una nueva Constitucién, ya que la otra altemnativa implicaba graves consecuencias para todos. ‘También existian elementos a favor del “Gran Experimento”. Durante la Convencién Constitu- ional, en 1787, se habia logrado el “Convenio de Connecticut’ 0 “Gran Avenimiento”, por el cual se formé tn Congreso con dos Cémaras. El “Gran Avenimiento” fue promovido, entre otros, por James Madison, llamado el “Padre de la Constitu- cién”, y por Benjamin Franklin, De esta manera, mediante una formula de equi- librio, se alcanz6 un acuerdo entre los estados grandes y los pequefios. En la Cémara Baja, el ‘ndimero de representantes por estado estaria deter- minado proporcionalmente por la magnitud de la poblacién; en el Senado, cada estado enviaria el mismo numero de delegados. Asi, el Gran Aveni- miento sintetizaba la formula de los contrapesos, que ha sido clave en los procesos politicos de Estados Unidos. Para 1789, laeconomia se recuperaba de los efectos de la depresion de la posguerra. Las elecciones de 1788, que dieron el triunfo a George Washington, otorgaban garantias de buen gobiemo; asimismo, los, “Federalistas” habian obtenido la mayoria en la C&- mara de Representantes y en el Senado. Una de las principales objeciones a la Constitu- cién por parte de los antifederalistas habia sido que carecia de una “Declaracién de Derechos”. Madi son encabez6 al nuevo Congreso al proponer en- mmiendas. Las enumiendas son agregados que se ha- ‘cena laConstitucién; pueden ser propuestas por dos terceras partes de cada Camara del Congreso, 0 por una Convencién Nacional convocada por éste. La cenmienda se vuelve parte de la Constituci6n des- pués de ser ratificada por las legislaturas de las tres ‘cuartas partes de los estados, o bien por convencio- nes celebradas en la misma proporcién de éstos. Para 1791, 10 enmiendas habian sido aprobadas por un niimero suficiente de estados, como adicion permanente a la Constitucién; estas enmiendas se ‘conocen como la “Declaracién de Derechos”. La adopcin de este documento no garantizaba, por si misma, que las libertades civiles permanecerian sacrosantas en Estados Unidos; ahora correspon- dia al Poder Judicial interponer su autoridad cuan- do las libertades fundamentales se encontraban en peligro. Pero la “Deciaracién de Derechos” ha servido para inculear en la conciencia piiblica, el hecho de que el poder det gobierno de Estados Unidos tiene un alcance limitado; esta es la mejor ‘garantia contra el totalitarismo. 4, La Estructura de Niveles de Gobierno en Estados Unidos Fl caso de Estados Unidos es el primer ejemplo de pacto federal entre estados soberanos y, al mismo tiempo, Ia experiencia constitucional mas impor- tante en la historia de las instituciones federales. Los ensayos de The Federalist entre 1787 y 1788 constituyen una de las mas completas formulacio- nes de la teoria det estado federal. Destaca un planteamiento central en las aporta- ies de la practica federalista en Estados Uni- dos: la necesidad, como garantia de relaciones ‘equitativas entre las ramas del poder piblico, de que exista una pluralidad de centros de poder soberano coordinados entre si. Las variaciones de poder conferido van de acuerdo con el aleance de la accién de cada rama de gobiemo. Asi, al Gobiemo Federal, cuyo 4m- bito de operacién se extiende a lo largo de todo el territorio de la Federacién, se le confiere una can- tidad minima de podere: rantizar la unidad pol estados federales, que tienen una competencia propia en su territorio, se les asignan los poderes restantes. Es clato que hay esferas de incumbencia que, por necesidad, gravitan hacia el Gobierno Federal Este disfruta un monopolio de competencia relati- va a la politica exterior y a la politica militar. Por GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA FSTATAL Y MUNICIPAL 3 otro lado, se da una transferencia de ciertas com- petencias en el campo econémico a los érganos federales, con el objetivo de brindar cohesion a la politiea econémica nacional. Ocurre que en oca- siones la competencia se transfiere a la drbita intra-federal, y termina en una rivalidad entre ef Poder Ejecutivo y el Poder Legislative. Como resultado de lo anterior, a menudo se manifiesta una duplicidad en la distribucién de competencias: centros de poder independientes y coordinados, el Federal y el estatal, que confluyen cn las jurisdieciones territoriales, y que precisan de un proceso de negociacién para dilucidar juris- diceiones y concertar la unidad de decisién sobre problemas comunes, A fin de cuentas, implicita en el modelo federal se encuentra una verdadera divisién de! poder soberano, acorde con la divisién territo- rial, de forma tal que sélo la primacia de la Constitueién permite un equitibrio constitucio- nal. Claro esti, sin olvidar que el poder de definir los limites que no pueden rebasar los dos drdenes de poderes soberanos, el central y el estatal, recae en fos tribunales, que se cons- tituyen como autoridad neutral. El Poder Judi- cial, en virtud de sus propias decisiones, es capaz de restablecer el equilibrio entre los po- deres, definido por fa Constitucién. Emel caso de Estados Unidos, todos los meca- nismos constitucionales, y la préctica establecida partir de los mismos, coinciden en que el princi- pio de autonomia esta basado en el equilibrio entre el poder central y los poderes periféricos. Los diversos niveles de gobierno desempefian en for- ma eficiente sus funciones, en tanto ninguno en particular prevatezca sobre sus rivales de manera decisiva Los poderes de Jefe de Estado y Jefe de Gobier- no del Poder Ejecutivo en Estados Unidos, le proporcionan los requisitos de fuerza y estabilidad ‘necesarios para desempefiar una funcién aglutina- dora y equilibradora de la vida social, y cumpli cen forma coherente con el programa de gobierno Pero, en contrapartida, la atribucién de poderes soberanos a Jos estados, a través del Poder Legis- lativo o directamente en Jos érganos estatales y municipales de gobierno, es capaz. de restablecer el equilibrio entre los poderes definido por la Constitucién De esta manera, se conereta una garantia, 0 freno, contra ef abuso del poder por parte de! gobiemo central. Se trata del equilibrio constitu- cional que permite conciliar el principio de ta unidad de la comunidad politica con el de la auto- nomia de sus partes. Este cobra forma. través del Poder Legislative, La distribucién del poder sobre la base territo- rial, significa que el Gobierno Federal y los esta- dos fundan su propia independencia en una base social distinta. En palabras de Alexander Hamil- ton, ef régimen federal permite “ampliar la esfera del gobierno popular”, y superar el principio de la indivisibilidad de la soberania, al coexistir en la ‘misma area constitucional dos ordenes de poderes, soberanos. En contraste, en Jos estados centralizados, 0 unitarios, que basan su ordenamiento juridico en fas funciones, no existe ningiin centro anténomo de poder fuera del gobierno central: el Ejecutivo y el Legislativo tienden a ser controlados por las mismas fuerzas politicas, en tanto el Judicial se reduce a un ramo de la administracién pilblica, El ejercicio de la democracia, de limitarse al nivel nacional, no pasa de ser nominal; s6lo a partir de a base de autogobierno local se concreta en 1a praxis. 5, Proyeccién y Reflejo de los Niveles de Gobierno Estados Unidos posee un sistema de gobiemo federal. Este, por definicién, también adopta las caracterfsticas de un régimen presidencialista. Es decir, el Poder Ejecutivo pertenece al Presidente de la Repiblica, que ostenta simulténeamente las funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, Para propdsito de andlisis, podriamos enfocar la separacién de poderes, o el equilibrio entre los diversos niveles de gobierno en Estados Unidos, a partir de fa orbita de accién del Poder Ejecutivo, m™ EL SISTEMA FEDERAL EN ESTADOS UNIDOS: NIVELES DE GOBIERNO Antes que nada, el Presidente es Jefe de Estado: la cabeza ceremonial del gobiemo de Estados Uni- dos. Como tal, participa en actividades que van desde lo solemne hasta lo ridiculo. A menudo se contrasta la situacién dual del Primer Mandatario norteamericano con Ia presencia de Rey-Primer Ministro, o Presidente-Primer Ministro, en los sis- temas parlamentarios de otros paises. A pesar de las funciones aparentemente trivia Jes que desempeiia como Jefe de Estado, éste es un papel que lo mantiene en contacto con el pueblo, que es a fin de cuentas el origen fundamental de todo su poder. Los autores de la Constitucién tomaron una decisién trascendental al fusionar la dignidad de un rey y el poder decisorio de un Primer Ministro en un mismo cargo de eleceién EI segundo rol del Presidente es el de Jefe del Ejecutivo. Es decir, reina pero también manda; simboliza al pueblo, pero también administra su gobierno. En esta area sus poderes no aleanzan a cubrir sus responsabilidades. La Constitucién y el Congreso reconocen su autoridad para supervisar las actividades cotidianas de la rama Bjecutiva, De la Constitucién el Presidente recibe, expli- cita o implicitamente, los dos poderes de nombra- miento y destitucién. Sélo él puede designar, con la asesoria y el consentimiento del Senado, a los varios niveles de funcionarios que hacen posible 1 funcionamiento del gobiemo: sélo é1 puede desti- tuir a aquellos que no estin ejecutando las leyes correctamente, 0 en el caso de los Secretarios de Estado, generates y abogados directamente bajosu égida, queno las ejecutan en formaconsistente con sus propias politicas. Su tercera funcién de importancia, designada por la Constitucién, es como “Comandanteen Jefe del Ejército y ta Marina de Estados Unidos, y de Ja milicia de los estados cuando se convoca al servicio nacional”. En tiempos de guerra y de paz, es el comandante supremo de las fuerzas armadas, y el garante de la creencia estadunidense en “la supremacia de la autoridad civil sobre la militar”. En cuarto lugar, el Presidente es el Jefe Diplo- ‘mitico. La autoridad en el campo de las relacio- nes exteriores es compartida constitucionalmen- te por tres érganos (el Presidente, el Congreso y, para dos propésitos especiales, el Senado), pero la posicidn del Presidente es suprema, si no es que dominante. Se trata de fa formulacién de la politica exterior y de la conduecién de los asun- tos internacionales, es decir, la transaccion de negocios con otras naciones, El campo de las relaciones exteriores podria dividirse, para lograr un mejor entendimiento, en dos sectores: la formulacién de las politicas y Ja conduccién de las acciones correspondientes. El primero de estos es tarea comin en la cual el Presidente propone, el Congreso dispone, y preva- lecen los deseas de! pueblo a fin de cuentas. En este proceso, usualmente el liderazgo del Presi- dente queda reafirmado. Por su propia naturaleza, resulta dificil para el Congreso ejercer un control efectivo 0 expresar ctiticas constructivas en este ambito operative. En la conduccién de los procesos relativos a las rela- ciones exteriores, el Departamento de Estado de- sempefia muchas actividades en nombre del Pre- sidente. Los deberes del Presidente no sonestrictamente de naturaleza ejecutiva. También se encuentra in- timamente asociado, por Constitucidn y por cos- tumbre, con el proceso legislativo. En cierta for- ‘ma, se puede considerar al Presidente como el Principal Legislador. Debido a fa complejidad de los problemas que debe resolver el Congreso, a menudo necesita de “liderazgo externo” como requisito para una operatividad efectiva. Sélo el Presidente esté en una posicion politica, consti ccional y practica para ejercer este liderazgo, y asi Jo hace, dentro de los limites constitucionales y politicos debidos. De esta manera, el Pre “guia” al Congreso en buena parte de sus funcio- nes legistativas. Claro esti, el éxito en el érea de las relaciones ejecutivas-legislativas depende de variables volé- tiles, de caracter, tiempos politicos, conformacion, partidista y la habilidad del Presidente para di Cinco funciones hasicas, pues, conforman la carga constitucional del Presidente: Jefe de Esta- do; Jefe del Bjecutivo; Comandante en Jefe; Jefe GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL, 25 Diplomético: y Principal Legislador. ¥ confluyen ‘en la figura presidencial para otorgarle un poder agregado envidiable En adicién, lo cual ilustra la eomplejidad de la politica estadunidense, podriamos enumerar cua- tro funciones adicionales: el papel del Presidente como Jefe de su Partido; en buena medida, la Voz del Pueblo; Administrador de la Prosperidad de Ia nacidns y Lider Mundial A estas pretrogativas, claro esta, se contrapo- nen limitantes sustanciales. El Presidente y el Congreso, gracias la independencia que cada uno

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