BREVE HISTORIA DEL SINDICALISMO PERUANO1

Por: Mgtr. Javier Espinoza Escobar

La evolucin del sindicalismo en el Per2 est marcada por la
constante y activa intervencin del Estado en la reglamentacin de las
relaciones de trabajo para contrarrestar los conflictos generados por la
actuacin sindical o para evitar su propagacin obstaculizando y
reprimiendo las huelgas, persiguiendo a los dirigentes sindicales,
confiriendo por la va legislativa algunos derechos a los trabajadores
como una forma de reducir la presin social o regulando los derechos
colectivos a tal punto de vaciarlos de contenido e impedir su adecuado
y libre ejercicio.
Al igual que en la mayora de pases de occidente, en el Per el
reconocimiento de la libertad sindical ha sido posible a partir de la
constitucionalizacin de los derechos laborales (2. mitad del siglo XX)
y de la ratificacin de los Convenios OIT 87, 98 y 151. Con todo, ello no
ha sido suficiente para que, en el plano de los hechos, los sindicatos se
consoliden y contribuyan a la institucionalizacin de un sistema
democrtico de las relaciones laborales. La tradicin autoritaria e
intervencionista del Estado en la regulacin de la libertad sindical ha
trado consigo al menos dos consecuencias: el arraigo de la idea de que
es

aquel

el

nico

responsable

de

las

polticas

normativas

gubernamentales y la existencia de una escasa cultura de dilogo en los

agentes sociales3.

Texto tomado del libro de ESPINOZA ESCOBAR, J.: Sindicatos y conflicto individual:
Una visin constitucional. Palestra, Lima, 2012 (p.p. 38-47).
2
Para la historia del sindicalismo en el Per se puede revisar: RENDN VSQUEZ, J.:
Derecho del Trabajo. Teora general I, 2. edicin. Grijley, Lima, 2007, p.p. 363 y s.s.;
VILLAVICENCIO ROS, A.: La libertad sindical op. cit., p.p. 26 y s.s.; GMEZ
VLDEZ, F.: Derecho de Trabajo: Relaciones colectivas de Trabajo, 2. reimpresin.
San Marcos, Lima, 2005, p.p. 109 y s.s.; SULMONT, D. El Movimiento Sindical en un
Contexto de Reformas: Per 1968-1976 en Nueva Sociedad, nm. 26, setiembreoctubre, 1976, p.p. 39-62.

Por otro lado, el desprestigio del sindicato y la desconfianza de los

trabajadores y de la sociedad en general respecto de este tipo de
organizaciones constituye una realidad que obedece a diversas razones
de orden poltico, econmico y social, as como a la forma de actuacin
de los sindicatos. Su permanente actitud confrontacional, el recurso
desmedido a huelgas y paros que en su mayora se declaran ilegales
, la escasa preparacin de los dirigentes sindicales, sus ideas y
acciones

radicales,

su

incapacidad

para

plantear

propuestas

alternativas a la poltica econmica del gobierno y para adecuarse a las

nuevas realidades econmicas producto de la globalizacin, entre otras
caractersticas, no han contribuido a contrarrestar dicho fenmeno En
ese marco, es entendible que la actuacin sindical haya privilegiado el
ejercicio del derecho de huelga y la negociacin colectiva en detrimento
de otras

formas

de participacin

e intervencin

en el mbito

jurisdiccional, que no se ha materializado sino hasta fechas recientes.

La breve evolucin que se revisar a continuacin permitir dar una
idea de lo expresado.
1. Origen del sindicalismo
En el Per el fenmeno sindical

surge a finales del siglo XIX,

como resultado de la tarda introduccin del capitalismo y de la

industria

-textil,

grfica,

panadera,

molinera,

minera,

petrolera,

agrcola- as como actividades complementarias como el transporte

portuario y ferrocarrilero4. Surge bsicamente en Lima y en algunas
ciudades de la costa del pas en las que se gener el nacimiento de un
proletariado urbano. ste, sumado al proletariado rural al servicio de
3

Cfr. ARCE ORTIZ; E.: Dilogo Social y Libertad Sindical en el Per, en Temas
Laborales op. cit., p. 104.
4
En la primera mitad del s. XIX, la economa peruana tuvo un carcter
predominantemente feudal y agrcola; las ciudades eran muy pequeas y su actividad
comercial y artesanal exigua. Cfr. RENDN VSQUEZ, J.: Derecho del Trabajo op.
cit., p. 451.

las haciendas de la costa y de los gamonales de la sierra y a la creciente

burocracia del pas, propici la creacin de organizaciones

de

trabajadores. El Estado mostr actitudes de indiferencia, control o

represin respecto a ellas pero en ningn caso pudo impedir su
implantacin y desarrollo a nivel empresarial. Empero, desde su origen,
el sindicato fue considerado un sujeto bajo sospecha5.
Pese a que la accin sindical no se encontraba legalizada, este
movimiento obrero desarroll diversas paralizaciones de labores que
buscaban la abolicin del sistema de contratacin bajo la modalidad de
enganche6, la reduccin de la jornada de trabajo, la mejora de las
condiciones remunerativas y la regulacin del trabajo de las mujeres y
los menores de edad. La respuesta inicial del Estado fue represiva. Se
tradujo, entre otras acciones, en la detencin de los dirigentes
sindicales y la declaracin de estado de sitio en los lugares donde se
desarrollaba la paralizacin. Con todo, la accin de las organizaciones
sindicales trajo como consecuencia la entrada en vigor de las primeras
normas con contenido laboral, tales como la Ley 1183 de 23/11/1909
(que prohibi el sistema de contratacin bajo la modalidad de
enganche), la Ley 1378 de 20/01/1911 (referida a los accidentes de
trabajo), el D.S. de 24/01/1913 (que reglament el derecho de huelga y
las reclamaciones colectivas7), la Ley 2852 de 23/11/1918 (que
5

Cfr. VILLAVICENCIO ROS, A.: La libertad sindical op. op. cit., p. 26.
El enganche consista en el reclutamiento de trabajadores por parte de una
persona el enganchador a quien el explotador beneficiario de dicha mano de obra
abonaba triangularmente el total de las remuneraciones y dems derechos
convenidos. Su beneficio vena dado por la percepcin de una parte de dichas
remuneraciones no abonadas al trabajador. Cfr. GMEZ VLDEZ, F.: Derecho de
Trabajo op. cit., p.p. 113-114.
7
La norma estableci los requisitos de forma y fondo para el reconocimiento de la
huelga por parte de las autoridades, aunque estos eran tales que, hacan muy difcil su
realizacin. Cfr. SANTISTEVAN, J., DELGADO, A.: La huelga en el Per. Cedys, Lima,
1980, p. 39. VILLAVICENCIO, refirindose a esta norma, manifiesta que refleja el
tratamiento que, desde un inicio, se dio desde el Estado al fenmeno sindical:
proscripcin de los sindicatos y su control poltico posterior a travs del registro; el
intervencionismo absoluto en materia de reclamaciones colectivas con el
establecimiento del arbitraje obligatorio directo, sin posibilidad de trato directo entre
6

introdujo normas para la proteccin de las mujeres y menores 8), la Ley

3010 de 28/12/1918 (que estableci el descanso dominical y en das
feriados) y el D.S. de 15/01/1919 (que implant a nivel nacional la
jornada de ocho horas), entre otras.
Transcurrida la primera etapa del movimiento sindical, entre
1920 y 1960, los frecuentes golpes de Estado, el caudillismo y la
concentracin del poder generaron la adopcin de medidas legislativas
restrictivas del derecho de sindicacin y de la huelga, as como la
represin y el uso de la violencia contra cualquier manifestacin que
pretendiera romper el orden instaurado por las dictaduras 9. Esta
situacin se agrava porque los partidos polticos (APRA, Partido
Socialista del Per y Partido Comunista) se introdujeron en las
organizaciones sindicales y las utilizaron para sus fines polticos como
herramientas de confrontacin contra el gobernante de turno. Como
consecuencia directa de esta situacin tuvo lugar una encarnizada

las partes; encuadramiento policial y represivo de la huelga. Cfr. VILLAVICENCIO

ROS, A.: La libertad sindical op. cit., p. 28.
8
As, se regul la accin popular en contra de los infractores de la ley. Todas las
instituciones protectoras de la infancia y la maternidad, tienen la obligacin de ejercer
la accin popular (art. 30).
9
As, ocurri durante el gobierno de Legua (1919-1930) que se caracteriz (i) por
reconocer derechos a determinados grupos de trabajadores que lo apoyaban en su
lucha contra el civilismo y el gamonalismo, (ii) por reprimir el movimiento sindical y
(iii) por la oposicin intelectual de izquierda. Lo mismo ocurri durante el gobierno de
Snchez Cerro (1931-1933) que, del lado de las clases propietarias, realiz una
campaa de represin contra las organizaciones sindicales y polticas de los
trabajadores que acabaron en las matanzas de La Oroya (1930), Malpaso y Talara
(1931) y disolvi las organizaciones sindicales. En el periodo de Bustamante y Rivero
(1945-1948) se dictaron normas prohibiendo a los empleados pblicos y a los
empleados de las empresas estatales asociarse en organizaciones sindicales y
declararse en huelga. Cfr. RENDN VSQUEZ, J.: Derecho del Trabajo op. cit., p.p.
460-472. En el gobierno de Odra (1948-1956) se desata nuevamente una fuerte
represin al movimiento sindical que llev a la proscripcin de las principales
organizaciones y en el gobierno de Pardo (1956-1962) en el que se pone en prctica
un modelo de negociacin poltica que bas su eficacia en la amenaza de extensin
del conflicto a un gobierno temeroso de un golpe militar; el que, por tanto deba
intervenir presionando a los empresarios para que adopten las demandas mnimas de
los trabajadores. Cfr. VILLAVICENCIO ROS, A.: La libertad sindical op. cit., p.
29.

persecucin de los lderes sindicales e incluso de los simples afiliados a

los sindicatos.
Aun cuando se reconoci la libertad de asociacin, ninguna de las
constituciones vigentes durante esta etapa (las de 1920 y de 1933)
regul

expresamente

la

libertad

sindical

alguna

de

las

manifestaciones de la autonoma colectiva.

La escasa importancia dada por los gobiernos de turno a la
autonoma colectiva se evidencia en el diverso contenido de las normas
que regularon la relacin laboral y que, entre otros fines, buscaron
contener los movimientos sindicales. De ello son muestra, entre otras,
la Ley 4916 de 7/02/1924, establecida a favor de los empleados de
comercio, para quienes se cre un preaviso de despido y el pago de una
indemnizacin por despido injustificado, el D.S. de 26/06/1934, por el
que se dispuso el abono de las horas extras en la forma convenida o
pactada, la Ley 8563, de 19/08/1937, que ampli a 30 das las
vacaciones anuales pagadas de los empleados pblicos y privados, el
D.L. 10908 de 3/12/1948, por el que se estableci el rgimen de
participacin de los empleados y obreros en las utilidades que obtengan
los empleadores, el salario de las vacaciones anuales de los obreros y el
salario dominical de los obreros10.
2. Reconocimiento (formal) de la libertad sindical
Mediante las R. Leg. 13281 (9/12/1959) y 14712 (15/11/1963) el
gobierno peruano ratific los Convenios OIT 87 y 98, sobre libertad
sindical y proteccin del derecho de sindicacin y sobre derecho de
sindicacin y negociacin colectiva, respectivamente. El derecho de
libertad sindical se regul internamente por primera vez mediante D.S.
10

La finalidad de esta norma era contrarrestar las convocatorias a huelga pues para
gozar del derecho al salario dominical se impuso como condicin la actividad efectiva
en trabajo durante seis das continuos (art. 10).

009 de 3/05/1961 (modificado por el D.S. 021 de 21/12/1961), aunque,

como se puede apreciar de su contenido, la norma nacional restringi y
desnaturaliz el derecho. Redujo el mbito subjetivo de la norma a los
empleadores, obreros y empleados del sector privado (art. 28) y el
mbito objetivo al del centro de trabajo (art. 7) o de empresa (art. 9),
impuso un registro constitutivo (art. 11) y, por ltimo, estableci unos
requisitos de nmero exagerados: cinco sindicatos para la constitucin
de federaciones y diez federaciones para la constitucin de una
confederacin (art.23). El D.S. 009 de 3/05/1961 inaugura as una
tradicin de reconocimiento legislativo meramente formal del fenmeno
sindical. Tras l se dictaron otras normas de contenido laboral para
frenar la presin social, entre las que destaca la Ley 18471 de
10/11/1970, de estabilidad laboral que fortaleci indirectamente la
accin sindical, al fortalecer las relaciones individuales.
El gobierno golpista militar (1968-1975) sigui dos grandes lneas
directrices

de su poltica: la extincin de la oligarqua y del

gamonalismo como fuerzas econmicas y polticas, y la entrega al

Estado de la funcin de produccin de bienes y servicios de importancia
estratgica.

Para

su

ejecucin

llev

cabo

un

proceso

de

nacionalizacin de los sectores claves de la economa y puso en prctica

medidas proteccionistas e intervencionistas, instaur la reforma agraria
e incentiv la movilizacin popular. En este ltimo sentido, ensay
reformas de consolidacin y participacin de organizaciones sindicales
y campesinas que fracasaron, entre otras razones, porque fueron
impuestas11.
11

Cfr. ARCE ORTIZ; E.: Dilogo Social y Libertad Sindical en el Per, en op. cit.,
p. 103. La participacin se dio a travs de las Comunidades Laborales (Industriales,
Mineras, Pesqueras y de Telecomunicaciones que eran personas jurdicas de derecho
privado integrada por los trabajadores a tiempo completo y permanentes) que
buscaban reformar la propiedad de los medios de produccin dando a los trabajadores
acceso a la propiedad de las utilidades, la participacin en la propiedad y la
participacin en la gestin empresarial.

Estas medidas permitieron que los trabajadores se interesasen

por los asuntos polticos y econmicos del pas, que se acrecentara la
constitucin de sindicatos y la afiliacin en los mismos y que se
generalizaran las huelgas nacionales, como la de 11/07/1977 que tuvo
por finalidad el retorno a la democracia 12. Por esta va, los sindicatos
lograron influir en los constituyentes de 19781979 y consiguieron que,
bajo el marco de la clusula del Estado social, se reconociese en la
Constitucin de 1979 una larga lista de derechos laborales (incluida la
estabilidad laboral absoluta) y que se regulasen los derechos de
libertad sindical (art. 5113 y art. 5214), negociacin colectiva (art. 5415) y
huelga (art. 5516) incluso para los servidores pblicos 17 y que, al menos
en teora, se sentaran las bases de un modelo democrtico de
relaciones laborales.
Para desarrollar el Convenio 151 OIT, sobre las relaciones de
trabajo en la Administracin Pblica (ratificado por el Per en la 17.
Disposicin General y Transitoria de la Constitucin Poltica de 1979) se
12

Cfr. GMEZ VLDEZ, F.: Derecho de Trabajo op. cit., p. 120.

Art. 51: El Estado reconoce a los trabajadores el derecho a la sindicalizacin sin
autorizacin previa. Nadie est obligado a formar parte de un sindicato ni impedido
de hacerlo. Los sindicatos tienen derecho a crear organismos de grado superior, sin
que pueda impedirse u obstaculizarse la constitucin, el funcionamiento y la
administracin de los organismos sindicales. Las organizaciones sindicales se
disuelven por acuerdo de sus miembros o por resolucin en ltima instancia de la
Corte Superior. Los dirigentes sindicales de todo nivel gozan de garantas para el
desarrollo de las funciones que les corresponde.
14
Art. 52: Los trabajadores no dependientes de una relacin de trabajo, pueden
organizarse para la defensa de sus derechos. Les son aplicables en lo pertinente las
disposiciones que rigen para los sindicatos.
15
Art. 54: Las convenciones colectivas de trabajo entre trabajadores y empleadores
tiene fuerza de ley para las partes. El Estado garantiza el derecho a la negociacin
colectiva. La ley seala los procedimientos para la solucin pacifica de los conflictos
laborales. La intervencin del Estado solo procede y es definitoria a falta de acuerdo
entre las partes.
16
Art. 55: Las huelgas es derecho de los trabajadores. Se ejerce en la forma que
establece la ley.
17
De acuerdo con la Constitucin no contaban con derecho de sindicalizacin y de
huelga los funcionarios del Estado con poder de decisin o que desempeen cargos de
confianza, los miembros de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales (art. 61) y los
magistrados (art. 243).
13

dictaron los D.S. 003-82-PCM (22/01/1982) y 026-82-JUS (13/04/10982)

que regularon el derecho de libertad sindical de los servidores pblicos.
En clara contradiccin con la Constitucin y las normas internacionales
nuevamente se redujo el mbito subjetivo del derecho slo a los
trabajadores permanentes y que hubieren superado el periodo de
prueba (art. 1 y art. 7), se limit su mbito objetivo a cada Reparticin
del Estado (art. 8), se impuso un registro sindical sin garantas (art.
11)18, se exigi un requisito numrico exagerado (art. 17) para la
constitucin

de

una

federacin

(veinte

sindicatos)

para

una

confederacin (diez federaciones), se prohibi que se agrupasen con

trabajadores de otros sectores (art. 18) o que se afiliaran a organismos
de grado superior que no fueran de servidores pblicos (art. 19) y se
impuso la no reeleccin de los dirigentes (art. 16).
La entrada en vigor de la Constitucin de 1979 constituy la
ocasin para modificar la legislacin anterior, caracterizada por su
dispersin, su origen

autoritario y su marcado reglamentarismo e

intervencionismo en la constitucin y el funcionamiento de los

sindicatos19.
La reforma no se produjo, empero, sino hasta el ao 1992 en el
que se dictan la LRCT aprobada por D.L. 25593 (26/06/1992) y el
RLRCT, aprobado por D.S. 011-92-TR. Si bien estas normas regulan
unitariamente la libertad sindical, la negociacin colectiva y la huelga,
mantienen las deficiencias de la normatividad anterior. Fueron emitidas
18

Pues el rgano administrativo creado para el registro de las organizaciones

sindicales (INAP) fue desactivado en 1995 lo cual fue aprovechado por las entidades
empleadoras para negar legitimidad a las organizaciones sindicales que se
constituyeron en ese lapso. En el ao 2001, mediante Ley 27556 (23/11/2001) se
autoriz al Ministerio de Trabajo para que se encargue del Registro de las
organizaciones sindicales de servidores pblicos.
19
SANGUINETI RAYMOND, W.: Los sindicatos y la libertad sindical en la nueva Ley
de Relaciones Colectivas de Trabajo (Decreto-Ley 25593) [ubicado el 25.IX.2011].
Obtenido
en
http://wilfredosanguineti.files.wordpress.com/2008/09/lrct-perusindicatos.pdf.

en un gobierno de facto20, sin discusin ni consulta alguna a las

organizaciones de trabajadores ni de empleadores y no otorgaron
mayor autonoma a las organizaciones sindicales. Impusieron un
determinado modelo organizativo (sindicatos de empresa o centro de
trabajo), cuya ineficacia y conflictividad han resultado patentes 21 y, al
omitir la regulacin de la tutela de la libertad sindical 22, tampoco
proporcionaron las garantas necesarias para que las organizaciones
sindicales realizaran de modo eficaz su actividad. Ambas disposiciones
muestran, una vez ms, un marcado rasgo autoritario, reglamentarista,
controlador

restrictivo23,

tal

punto

que

fue

objeto

de

16

observaciones del Comit de Libertad Sindical de la OIT (Informe 291

del Comit de Libertad Sindical en los casos 1648 y 1650) levantadas
por el Per a travs de la Ley 27912 (6/01/2003), de las que quedan
pendientes algunas de las referidas a la huelga.
La dcada de los noventa se caracteriz por la adopcin de
medidas flexibilizadoras y desreguladoras de las normas laborales
adoptadas en el marco de una reforma estructural de la economa
emprendida por el gobierno con la finalidad de promover el empleo y
hacer ms productivo y competitivo al trabajador. En realidad, no
significaron sino la reduccin de los derechos de los trabajadores, la
eliminacin

de

la

estabilidad

laboral

un

amplio

proceso

de

privatizacin que gener despidos masivos de trabajadores.

20

El 5 de abril de 1992 se produce el autogolpe de Estado de Alberto Fujimori quien a

fin de legitimarse en el poder y legitimar las reformas que vena implementando
convoc a una Asamblea Constituyente en la que, contando con amplia mayora,
aprob la Constitucin de 1993.
21
El art. 45 LRCT elimin la negociacin colectiva por rama de actividad al establecer
que: Si no existe previamente una convencin colectiva en cualquier nivel de los
sealados en el artculo anterior, las partes decidirn, de comn acuerdo, el nivel en
que entablarn la primera convencin. A falta de acuerdo, la negociacion se llevar a
nivel de empresa.
22
De esta norma se ha dicho que contradice a la Constitucin y la legislacin
internacional de la OIT y que viene precarizando el esquema sindical y los espacios
democrticos. Cfr. GMEZ VLDEZ, F.: Derecho de Trabajo op. cit., p. 121.
23
Cfr. VILLAVICENCIO ROS, A.: La libertad sindical op. cit., p.p. 31-33.

La Constitucin de 1993 aprobada por el Congreso Constituyente

Democrtico, y ratificada por referndum, reconoci menores derechos
laborales que su antecesora, elimin la estabilidad laboral absoluta y
dej a la ley la regulacin de la proteccin frente al despido arbitrario.
Si bien reconoci los derechos de sindicacin, negociacin colectiva y
huelga (art. 28)24, lo hizo de un modo escueto y genrico dejando a la
legislacin el desarrollo de los citados derechos.
A partir de los aos noventa se consolida en el Per una crisis del
sindicalismo que se refleja tanto en las bajas tasas de afiliacin sindical
como en el escaso nmero de convenios colectivos celebrados. En su
origen se hallan los efectos de la poltica laboral adoptada desde los
principios de los noventa, con la proliferacin de contratos a plazo fijo,
la desproteccin frente al despido arbitrario, la intermediacin, la
tercerizacin, el requisito de 20 trabajadores para la constitucin de un
sindicato de empresa pese a que en el Per predominan las micro y
pequeas empresas, la estructuracin de los sindicatos a nivel de
empresa que atomiza o fragmenta la accin sindical y la accin sindical
confrontacional con un excesivo recurso a huelgas y paros que han
llevado al desprestigio del sindicato, el cual, adems, carece de un
programa de accin definido, sustentado y adecuado a los nuevos
tiempos de la globalizacin25. Esta crisis del sindicalismo peruano
24

Art. 28: El Estado reconoce los derechos de sindicacin, negociacin colectiva y

huelga. Cautela su ejercicio democrtico: 1. Garantiza la libertad sindical. 2. Fomenta
la negociacin colectiva y promueve formas de solucin pacfica de los conflictos
laborales. La convencin colectiva tiene fuerza vinculante en el mbito de lo
concertado. 3. Regula el derecho de huelga para que se ejerza en armona con el
inters social. Seala sus excepciones y limitaciones. Tambin reconoce los derechos
de sindicacin y huelga de los servidores pblicos, estableciendo los sujetos que no
estn comprendidos: los funcionarios del Estado con poder de decisin, los que
desempean cargos de confianza o de direccin, los miembros de las Fuerzas
Armadas y de la Polica Nacional (art. 42) y los Jueces y Fiscales (art. 153).
25
A ello -agrega SACO- la abundancia de mano de obra, la existencia de empresas
muy desiguales en el mbito de una rama de actividad determinada, el crecimiento de
la pequea y microempresa, la preocupacin del trabajador por capacitarse antes que
por sindicalizarse para obtener un puesto fijo en la empresa, el desempleo, pero sobre

10

niega, en la prctica, la importancia de las relaciones colectivas y su

trascendencia para el desarrollo del pas.

todo, el subempleo terminan por mermar el sindicalismo. Cfr. SACO BARRIOS, R.:
Algunas consideraciones sobre la crisis del sindicalismo en el Per, en A.A.V.V.:
Trabajo y Seguridad Social. Estudios Jurdicos en homenaje a Luis Aparicio Valdez.
Grijley, Lima, 2008, p.p. 372-377. Tambin PASCO COSMPOLIS, M.: El futuro de los
sindicatos en el siglo XXI, en A.A.V.V.: Compendio de Derecho Colectivo del Trabajo.
Jurista Editores, Lima, 2010, p.p. 127-142.

11