ISSN 1392-6195

JURISPRUDENCIJA
Mokslo darbai
2007 2(92); 4653

KATEGORIJ VYKDOMOJI VALDIA, VALSTYBINIS VALDYMAS

(ADMINISTRAVIMAS) IR VIEASIS ADMINISTRAVIMAS SAMPRATA IR
SANTYKIS LIETUVOS ADMINISTRACINJE TEISJE
Audrius Bakaveckas *
Mykolo Romerio universiteto Teiss fakulteto Administracins teiss ir proceso katedra
Ateities g. 20, LT-08303 Vilnius
Telefonas 271 45 45
Elektroninis patas atk@ltu.lt
Pateikta 2006 m. rugsjo 25 d., parengta spausdinti 2007 m. vasario 9 d.
Santrauka. Atkrus nepriklausomyb laipsnikai kito (pltsi) svarbiausios Lietuvos administracins teiss vartojamos kategorijos. Iki 1990 m. kovo 11 d. Lietuvos administracins teiss reguliavimo pagrind sudar valstybinis valdymas, o po nurodytos datos perjus prie valstybs valdios organizavimo remiantis demokratinse valstybse pripainta valdi padalijimo doktrina, administracinje teisje pradta vartoti ir kategorija vykdomoji valdia. Beveik deimtmet buvo vartojamos abi mintos
kategorijos, taiau administracins teiss teorijoje bei praktikoje kaip ir anksiau daniausiai buvo vartojama kategorija valstybinis valdymas. Nuo 1999 m. birelio mn. plaiai pradta vartoti dar viena nauja Lietuvos administracinje teisje kategorija
vieasis administravimas. Mint trij kategorij tarpusavio santykiai iandienos Lietuvos administracinje teisje nra analizuoti, todl kyla tam tikros painiavos. is straipsnis ir skirtas i svarbiausi administracins teiss kategorij santykiui atskleisti.
Pagrindins svokos: vykdomoji valdia, valstybinis valdymas (administravimas), vieasis administravimas.

VADAS *
Problemin situacija. Mokslinje literatroje ir
teiss aktuose gana plaiai vartojamos kategorijos vykdomoji valdia, valstybinis valdymas (administravimas)1 bei vieasis administravimas, kurios artimai
*
Mykolo Romerio universiteto Teiss fakulteto Administracins
teiss ir proceso katedros docentas.
1
Terminas valstybinis valdymas ilg laik buvo vartojamas
ms alies mokslinje literatroje, teiss aktuose ir praktikoje kaip
konkreti veiklos ris gyvendinant valstybs valdi. 1999 m. birelio
17 d. priimtame Vieojo administravimo statyme i dalies io termino
buvo atsisakyta, nes jame netiesiogiai pradtas vartoti, galima sakyti,
naujas terminas valstybinis administravimas. Tuo tarpu mokslinje
literatroje vartojamas anksiau mint svok derinys/junginys, t. y.
valstybinis valdymas (administravimas) [6], o teiss aktuose dar
vartojami abu ie terminai valstybinis valdymas ir valstybinis
administravimas. Kai kurie teoretikai savo darbuose terminus valdymas ir administravimas laiko tapaiais, o kiti teigia, jog ie terminai nra sinonimai. Kaip teigia pastarosios koncepcijos/minties/ teorijos alininkai, valdymas turi daugiau reikmi negu administravimas, nes suprantamas kaip naujas valstybs reikal tvarkymo bdas,
kuris apima didel dal tradicinio administravimo, bet skiriasi savo

46

susijusios su administracine teise ir sudaro jos turin.

Kol kas i kategorij santykiai maai nagrinjami Lietuvos administracins teiss teorijoje. Apibrti mint
kategorij santyk svarbu ir teorine, ir praktine prasme.
Iki 1990 m. kovo 11 d. Lietuvos administracins teiss
teorijoje, galima sakyti, buvo vartojama viena valstybinio valdymo kategorija. Kaip paymi J. M. Kozlovas,
valstybinis valdymas sudar administracins teiss pagrind [1]. Isipltus administracins teiss vartojam
kategorij spektrui pagrstai galima kelti klausim, koks
yra i kategorij santykis.
Tiriamasis straipsnio objektas. Administracins
teiss svok vykdomoji valdia, valstybinis valdymas (administravimas) ir vieasis administravimas
esm ir santykis.
pobdiu ir elementais, t. y. administravimas siauresn ir labiau ribota
funkcija nei valdymas. Kadangi dl mint svok reikmi vyksta
ginas tarp teoretik, taip pat terminai valdymas ir administravimas vartojami ms alies teiss aktuose, iame straipsnyje bus vartojamas mint termin junginys valstybinis valdymas (administravimas).

Straipsnio tikslas nustatyti, kaip tarpusavyje susijusios kategorijos vykdomoji valdia, valstybinis
valdymas (administravimas) ir vieasis administravimas, ar jos nra tapaios.
Straipsnio udaviniai: 1) parodyti, kaip keitsi
administracins teiss reguliavimo pagrind sudarani
kategorij vartojimas; 2) atskleisti svok vykdomoji
valdia, valstybinis valdymas (administravimas) ir
vieasis administravimas esm; 3) vertinti, kokie
veiksniai lemia ir isiaikinti bei apibrti mint kategorij tarpusavio santykius Lietuvos administracinje
teisje.
Taikytos metodikos apibdinimas. Siekiant gauti
informacij taikytas empirinis dokument ir literatros analizs metodas. Buvo tiriami Lietuvos Respublikos teiss aktai, reglamentuojantys viej administravim, iuo aspektu literatroje pateiktos usienio ali
teoretik nuomons bei kitos mokslins publikacijos
mintu klausimu. Istorinis metodas padjo atskleisti,
kaip kito Lietuvos administracins teiss svarbiausi kategorij vartojimas vairiais istoriniais laikotarpiais. Lyginimo metodu svokos vykdomoji valdia, valstybinis valdymas (administravimas) ir vieasis administravimas lygintos tarpusavyje, siekiant nustatyti j
santykius, panaumus bei skirtumus. Apibendrinant ir
vertinant tyrimo metu gaut informacij, darant ivadas
taip pat taikyti apibendrinimo, sistemins analizs ir
loginis metodai.
1. ADMINISTRACINS TEISS VARTOJAM
KATEGORIJ EVOLIUCIJA
Kaip jau minta, anksiau ilg laik administracinje teisje vyravo svoka valstybinis valdymas, o atkrus Nepriklausomyb pastebima, kad mokslinje literatroje ir teiss aktuose ji vartojama vis reiau. Tai lm keletas prieasi.
Pirma, nuo 1990 m. kovo 11 d. darbas valstybs
aparate organizuojamas vadovaujantis ne darbo padalijimo principu, o valdi padalijimo doktrina. Dar 1990
m. kovo 11 d. Lietuvos Respublikos Aukiausioji Taryba prim Lietuvos Respublikos Laikinj Pagrindin
statym ir jo 2 straipsnio 2 dalyje tvirtino, kad valstybin valdi Lietuvoje vykdo Lietuvos Respublikos
Aukiausioji Taryba, Lietuvos Respublikos Vyriausyb
ir Teismas [2]. To paties statymo 93 straipsnyje reglamentuota, jog vykdomj valdi Lietuvos Respublikoje gyvendina Vyriausyb [2]. Remiantis valdi padalijimo doktrina, jau pai pirm Nepriklausomybs
atkrimo dien pradta vartoti nauja Lietuvos teisinei
sistemai kategorija vykdomoji valdia. Vadinasi,
galima pripainti, jog kartu buvo gyvendintas perjimas
nuo oficialiai pripainto darbo padalijimo valstybs
aparato viduje modelio prie valdi padalijimo doktrinos.
Antra, 1999 m. birelio 17 d. Seimui primus Vieojo administravimo statym plaiai pradta vartoti visikai nauja Lietuvos administracins teiss teorijai kategorija vieasis administravimas. Ji papild administracinje teisje vartojam svarbiausi kategorij sra

ir palyginti danai vartojama teiss aktuose bei kasdieninje valstybs institucij veikloje. Be to, is statymas
taip pat pakoregavo gana ilgai administracins teiss teorijoje vartot valstybinio valdymo svok: vietoj odio valdymas vartojamas odis administravimas, t.
y. mintame statyme netiesiogiai vartojamas terminas
valstybinis administravimas.
Lietuvos Respublikos Konstitucijoje (toliau
Konstitucija) apskritai nevartojamos tokios kategorijos
kaip vykdomoji valdia, valstybinis valdymas (administravimas) ir vieasis administravimas, sudaranios administracins teiss reguliavimo pagrind. Taiau
tai nereikia, kad ios kategorijos negali bti vartojamos
mokslinje literatroje ir teiss aktuose. Daugelyje teiss akt, reglamentuojani centrini vykdomosios valdios institucij teisin status bei j veiklos organizavimo pagrindus, anksiau mintos svokos vartojamos.
Lietuvos Respublikos Vyriausybs (toliau Vyriausybs) statymo 2 straipsnio 1 dalyje tvirtinta nuostata,
kad Vyriausyb gyvendina vykdomj valdi Lietuvoje [3]. Analogikos nuostatos tvirtintos ir kituose
vykdomj valdi gyvendinani institucij teisin
padt bei j funkcionavimo ir organizavimo tvark nustataniuose teiss aktuose (pavyzdiui, anksiau pamintuose Vyriausybs, Vieojo administravimo statymuose, ministerij, Vyriausybs staig nuostatuose ir
kt.).
Kas pasikeit pradjus vartoti kategorijas vykdomoji valdia, valstybinis administravimas ir vieasis
administravimas? Ar tai reikia, kad valstybinis valdymas nebeegzistuoja, ar vyko terminologin reforma?
Kylant iems klausimams aktuali tampa i kategorij
santykio problema ir daugiausia dmesio skiriama fundamentini administracinje teisje vartojam kategorij vykdomoji valdia, valstybinis valdymas (administravimas) ir vieasis administravimas santyki
analizei.
Gana domiai svok vykdomoji valdia ir valstybinis valdymas santyk interpretuoja usienio ali
mokslininkai. Kaip paymi rus teoretikas V. Ryovas,
mokslininkai iuo klausimu pasiskirst tris grupes. Vieni laikosi ankstesns valstybinio valdymo sampratos
ir nenori io fenomeno atsisakyti. Rus administracins
teiss specialistai A. Aliochinas, A. Karmolickis ir J.
Kozlovas mano, kad tai, kas vyko, paprasiausiai formalaus, terminologinio pobdio klausimas: () vietoj
termino valstybinis valdymas vartojamas kitas
vykdomoji valdia, o vykdomosios valdios institucijos savo esme yra valstybinio valdymo institucijos
[4].
Kita autori grup teigia, jog kategorija valstybinis valdymas teiss aktuose keiiama kategorijomis
valdymas arba valdymo organizavimas, vartojamomis kategorijos valstybinis valdymas prasme. ios
kategorijos tokia pat prasme vartojamos ir Lietuvos
Respublikos teiss aktuose. Lietuvos Respublikos apskrities valdymo statymo 1 straipsnyje nustatyta, kad
apskritis yra Lietuvos Respublikos teritorijos auktesnysis administracinis vienetas, kurio valdym per apskrities virinink, ministerijas bei kitas Vyriausybs
47

institucijas organizuoja Vyriausyb. Kategorijos valdymas arba valdymo organizavimas tvirtintos Vyriausybs, Veterinarijos, Bevariklio transporto ir kituose
statymuose bei teiss aktuose.
Formuojasi ir treia kryptis, kurios atstovai i esms keiia kategorijos valstybinis valdymas turin arba visikai atsisako j vartoti. ios krypties atstovas K.
Bielskis teigia, kad valstybinis valdymas susiklosto vis ri valstybs valdios institucijose, neiskiriant ir
statym leidiamosios, teismins valdi bei prokuratros [5].
Susiklosius tokiai situacijai, t. y. administracinje
teisje pradjus daugiau vartoti pagrindini kategorij,
btina jas patikslinti. Vis dlto isprsti i problem
neatlikus anksiau mint svok lyginamosios analizs
nemanoma. Lietuvos administracins teiss teorijoje
susiklost savotika kategorij seka: vykdomoji valdia
valstybinis valdymas (administravimas) vieasis
administravimas. Reikia pasakyti, kad j vartosena iki
iol dar nuodugniai neityrinta ir neatskleista.
Drsiai galima teigti, jog pasitaiko atvej, kai svokos vykdomoji valdia, valstybinis valdymas (administravimas) ir vieasis administravimas vartojamos nesigilinant j esm ir nesuprantant j prasms.
Toks i mint svok vartojimas bei nevienoda samprata valstybs valdymo veiklos praktikoje ir teiss akt
leidyboje pridaro daug painiavos, o mokslo srityje neleidia tiksliai apibrti atskir iuos terminus analizuojani socialini moksl rib. Todl toliau bus pateikta
anksiau mint svok vykdomoji valdia, valstybinis valdymas (administravimas) ir vieasis administravimas, sudarani svarbiausi Lietuvos administracins teiss vartojam kategorij pagrind, analiz.
2. VYKDOMOJI VALDIA
Terminas vykdomoji valdia teorijoje pradtas
vartoti daugiau kaip prie tris imtus met. Vliau is
terminas plaiai pradtas vartoti ir valstybs valdymo
praktikoje, todl sulauk rimtos analizs filosof, istorik ir teisinink darbuose. iuolaikinje mokslinje literatroje vykdomoji valdia dar vadinama administracine
valdia.
Vykdomosios valdios faktin (praktin) iraika
yra valstybinis valdymas (administravimas). Btent
valstybinio valdymo (administravimo) procese irykja
vykdomosios valdios paskirtis statym vykdymas.
Savaime suprantama, kad, be vykdomosios valdios institucij, vykdant statymus taip pat dalyvauja teismai,
prokuratra ir kitos valstybs bei vietos savivaldos institucijos ir netgi pati statym leidiamosios valdios institucija. Atsivelgiant tai galima teigti, jog vykdomoji
valdia neturi monopolijos statym vykdymo procese.
Vis dlto tik ji yra galiota gyvendinti statymus juos
detalizuodama, tikslindama ir konkretizuodama. Kitaip
sakant, vykdomoji valdia turi teis leisti statymus detalizuojanius postatyminius norminius administracinius aktus ir panaiai kaip teismin valdia taip pat gyvendina jurisdikcines funkcijas (nagrinja administracini teiss paeidim bylas).
48

Vykdomoji valdia tai abstrakti politin-teisin

kategorija, rodanti valstybs valdios egzistavim, kuri
paaukta vykdyti statymus, gyvendinti statym leidiamosios valdios priimt statym teiss normas, utikrinti nepertraukiam valstybs institucij funkcionavim, ginti mogaus teises ir laisves, palaikyti viej
tvark ir saugum. Tuo tarpu terminas valstybinis valdymas (administravimas) turi praktin organizacinteisin prasm. Valstybinis valdymas (administravimas)
tai valstybin veikla, utikrinanti patikim ir darn
valstybinio mechanizmo darb. Btini valstybinio valdymo atributai yra teiskra, valding galiojim ir
prievartos priemoni taikymas, reguliavimas ir kiti.
Svoka vykdomoji valdia yra siauresn u svok valstybinis valdymas (administravimas), nes
vykdomoji valdia kildinama i valstybinio valdymo
(administravimo), todl jos funkcionavimas tiesiogiai
priklauso nuo valstybinio valdymo (administravimo) sistemos organizavimo lygio. Kartu vykdomoji valdia
nustato valding galiojim, realizuojam valstybinio
valdymo (administravimo) procese, pobd ir apimt.
Vykdomosios valdios institucijos sudaro valstybinio
valdymo (administravimo) institucij organizacin baz,
branduol ir tiesiogiai daro valdymo poveik vairiems
visuomeniniams procesams, moni veiklai ir elgesiui.
Vykdomoji valdia gyvendinama valdymo forma ir
taikant valdymo procedras.
Vykdomoji valdia tai santyki sistema, kurios
vienas i svarbiausi element yra valdymas. Ji daro
poveik visuomeniniams santykiams per tam tikras valstybinio valdymo (administravimo) institucijas, kurios
kartu laikomos ir vykdomosios valdios institucijomis.
Valstybinis valdymas (administravimas) yra valstybins
veiklos ris, kuri gyvendinant realizuojama vykdomoji valdia kaip viena i vieningos valstybins valdios ak. Kitaip sakant, valstybinis valdymas (administravimas) tai vykdomosios valdios gyvendinimo
forma, t. y. vykdomosios valdios gyvendinimo veikla
(j taip pat galima pavadinti vykdomja-tvarkomja
veikla), ji taip pat gali bti apibriama kaip organizacin veikla praktikai gyvendinant vykdomosios valdios
udavinius ir funkcijas.
Reikia pasakyti, kad valdymas ir vykdomoji valdia du skirtingi reikiniai. Valdymas nesusijs su
valstybe ir nepriklauso nuo jos egzistavimo. Tuo tarpu
vykdomoji valdia atsiranda tik kaip valstybs raidos
pasekm. Valdym lemia objektyvus veiksnys, t. y. btinyb suvienyti mones bendros darbo veiklos gyvendinimo procese siekiant tam tikro tikslo, o vykdomj
valdi subjektyvus veiksnys, t. y. valstybs valdios
padalijimo btinyb siekiant ivengti piktnaudiavimo
ja. Valdymo veiklai taip pat nebdingas valstybs valdingas pobdis, o vykdomoji valdia kaip valstybs valdios ris tokius galiojimus turi.

3. VALSTYBINIS VALDYMAS
(ADMINISTRAVIMAS)
Terminas valstybinis valdymas (administravimas) valstybs funkcionavimo praktikoje akivaizdiai
nepraras savo reikms, kol egzistuos pati valstyb, nepaisant io fenomeno mokslinio vertinimo pokyi.
Nauj politini ir ekonomini santyki formavimasis
gali pakeisti valstybinio valdymo (administravimo)
formas ir metodus bei gali didti arba silpnti atskir jo
gyvendinam funkcij svarba.
Valstybinis valdymas (administravimas) danai
apibdinamas kaip visuomenini proces visuomenje
vykdomoji veikla. Taip jis traktuojamas todl, kad nukreiptas statym ir kit teiss akt vykdym. Valdymo gyvendinimo procese valstybinio valdymo (administravimo) subjektai naudoja suteiktus valdingus galiojimus, vienaalikai priima teiss aktus, kuriuos privaloma vykdyti ir kuri gyvendinimas prireikus utikrinamas prievarta. Valstybinio valdymo (administravimo) procese gyvendinamos svarbiausios valstybs
funkcijos, vadovaujama visiems visuomeniniams procesams, vykstantiems administracinje-politinje, socialinje, kultrinje ir kinje valdymo srityse.
Teorijoje nenusistovjusi viena nuomon dl valstybinio valdymo (administravimo) subjekt. Dauguma
administracins teiss teoretik teigia, kad valstybinio
valdymo (administravimo) subjektai yra valstybs ir
vietos savivaldos institucijos, taip pat nevyriausybins
organizacijos, kurioms suteikti atitinkami galiojimai.
Atstovaujamosios valdios institucijos priima statymus
ir kitus teiss aktus, reguliuojanius visuomeninius santykius valstybs valdymo srityje, bei vykdo j gyvendinimo kontrol. Tiesiogiai valdymo funkcij jos neatlieka. Iimtis yra Seimo dalyvavimas skiriant ir atleidiant
tam tikr valstybinio valdymo (administravimo) institucij pareignus (pavyzdiui, ministro pirmininko teikimu Seimas skiria bei atleidia Lietuvos gyventoj genocido ir rezistencijos tyrimo centro generalin direktori,
Lietuvos banko valdybos pirminink skiria ir atleidia
Seimas Respublikos Prezidento teikimu ir pan.) arba
pritarimas atitinkam kandidatr skyrimui bei vidinio
valdymo (administravimo) funkcij gyvendinimas statym leidiamosios valdios institucij organizacinse
struktrose.
Specialios institucijos, vykdanios valdymo veikl,
yra vykdomosios valdios ir kitos valdymo funkcijas
gyvendinanios institucijos. Btent jos tiesiogiai sprendia bendrojo valdymo klausimus, vadovauja atitinkamoms valdymo akoms ir sritims, vadovauja valstybs
monms bei daro valdymo poveik kitoms organizacijoms ir visuomenei apskritai.
Netiesiogiai valdymo funkcijas kartu su savo pagrindine funkcija teisingumo vykdymu gyvendina
teismai ir teisjai, t. y. teismins valdios institucijos.
Jie, pavyzdiui, nagrinja ginus, kylanius i administracini teisini santyki, organizuoja darbuotoj kvalifikacijos klim, priima praymus (skundus) ir pareikimus, vadovauja teism administracijoms, kitaip sakant, gyvendina vidin valdym (administravim).

Prokuratros institucijos kartu su savo svarbiausia funkcija taip pat vadovauja prokuratros pareignams ir darbuotojams bei vykdo kitas vidinio valdymo (administravimo) funkcijas. Vidinio valdymo (administravimo)
veikla nukreipta skming jiems priskirt pagrindini
funkcij, t. y. funkcij, kurioms vykdyti jie ir yra sudaryti, gyvendinim.
Valdymo funkcijas taip pat gyvendina ir vietos savivaldos institucijos: savivaldybs taryba, savivaldybs
administracijos direktorius ir savivaldybs kontrolierius.
statym nustatytais atvejais valdymo pobdio funkcijas gali gyvendinti ir nevyriausybiniai dariniai, kuriems
suteikti valstybs valdingi galiojimai.
Administracins teiss teorija tradicikai valstybin
valdym (administravim) traktuoja plaija ir siaurja
prasmmis. Valstybinis valdymas (administravimas)
plaija prasme tai visa valstybs reguliuojanti (atstovaujamosios valdios institucij, prokuratros, teism ir
kit institucij) veikla, t. y. valstybin valdym gyvendina visos valstybins struktros. Lietuvos Respublikos
Konstitucijos 5 straipsnio 1 dalyje reglamentuota, kad
valstybs valdi Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos
Prezidentas ir Vyriausyb, Teismas. Tai reikia, kad
terminas valstybin valdia apima tiek statym leidiamosios, tiek ir vykdomosios, taip pat ir teismins
valdios institucijas, t. y. valstybin valdym (administravim). Kitaip tariant, valstybinis valdymas (administravimas) plaija prasme suprantamas kaip vis valstybs institucij veikla, kurios daro organizacin poveik
visuomeniniams santykiams.
Valstybinis valdymas (administravimas) siaurja
prasme tai administracin, t. y. vykdomosios valdios,
kit vykdomj tvarkomj veikl gyvendinani institucij veikla. Tokia prasme iai valstybins veiklos formai galima priskirti i dalies Respublikos Prezidento,
Vyriausybs, ministerij, Vyriausybs staig, staig
prie ministerij, Vyriausybs komitet, komisij ir taryb, apskrii virinink, Vyriausybs atstov ir centrini vykdomosios valdios institucij teritorini struktr praktin veikl. Prie vykdomj-tvarkomj institucij, atliekani valdymo funkcijas, taip pat priskiriamos institucijos, sudaromos Seimo ir Respublikos Prezidento bei jiems atskaitingos. Btent ios institucijos
tiesiogiai sprendia bendrojo valdymo klausimus, vadovauja atitinkamoms valdymo akoms ir sritims, valstybinms monms bei kitoms organizacijoms, daro tam
tikr poveik nevyriausybini organizacij veiklai.
Valstybinio valdymo (administravimo) valstybinisteisinis pobdis pasireikia tuo, kad j gyvendinant realizuojami valstybs udaviniai ir funkcijos. Juos gyvendina specials subjektai, kuriuos formuoja valstyb
ir kurie veikia neperengdami nustatyt teiss norm rib. Minti subjektai veikia valstybs pavedimu ir iuo
tikslu jiems yra suteikti valdingi valstybinio pobdio
galiojimai. Valstybin valdym (administravim) galima nagrinti ir kaip postatymin, ypatingos valstybs
institucij grups bei juridikai valding organizacin
veikl.
Valstybinis valdymas (administravimas) yra veiklos ris, kuria realizuojama valstybs vykdomoji val49

dia bei vykdomosios valdios institucij sistem neeinani, bet gyvendinani vykdomsias funkcijas
valstybs institucij veikla. Vis i institucij veikla
daniausiai yra vykdomojo-tvarkomojo pobdio. Atkreiptinas dmesys tai, jog kiekviena valstybs valdios ris paprastai yra tapatinama su tam tikra veiklos
rimi. Pavyzdiui, statym leidiamoji valdia turi savo veiklos r teiskr, o teismin valdia teisingumo vykdym. Tuo tarpu vykdomajai valdiai bdinga
tokia veiklos ris kaip valstybinis valdymas (administravimas). Taip pat reikia pripainti, kad valstybinio valdymo (administravimo) funkcijas atitinkamu laipsniu
gyvendina ir kitos valstybs valdios rys (anksiau
minta apimtimi statym leidiamosios ir teismins
valdios institucijos), taiau joms i veikla nra pagrindin. statym leidiamosios ir teismins valdios institucijos gyvendina vienus arba kitus veiksmus, susijusius su valdymo (administravimo) procesu, taiau paios tiesiogiai nesiima vykdyti i funkcij visa apimtimi. Tai pavesta atlikti specialiai valstybinio valdymo
(administravimo) funkcijoms gyvendinti sudarytai valstybs valdios riai vykdomajai valdiai ir kitoms
ios valdios ries institucij sistem neeinanioms
valstybs institucijoms, sudarytoms ir atskaitingoms
Seimui bei Respublikos Prezidentui (pavyzdiui, Valstybinei lietuvi kalbos komisijai, Valstybs saugumo
departamentui, Specialij tyrim tarnybai ir kt.). Kitaip
sakant, subjektine prasme valstybin valdym (administravim) gyvendina dvi grups institucij: vykdomosios
valdios ir kitos vykdomsias funkcijas vykdanios institucijos.
Tuo tarpu statym leidiamosios ir teismins valdios institucijos tiesiogiai vykdomojo-tvarkomojo pobdio funkcij neatlieka, nes savo veikloje priima statymus ir taiko juos vykdydamos teisingum. Tai, kad
ios institucijos gyvendina vidinio valdymo (administravimo) funkcijas, negali bti pakankamas pagrindas jas
traktuoti kaip valstybinio valdymo (administravimo)
institucijas. Kita vertus, tokiu atveju prie j reikt priskirti visus vidin valdym (administravim) vykdanius
subjektus.
Taigi mokslinje literatroje, taip pat ir praktikoje
nra susiformavusi vienareikmika termino valstybinis valdymas (administravimas) samprata. Vieni teoretikai j traktuoja pleiamai, t. y. kaip vis valstybs veikl organizuojant valstybs institucijas, j ryius ir funkcionavim, kaip valstybs aparato veikl organizuojant
visuomenini santyki reguliavim, visuomenini ir
asmenini reikal valdym, valstybs valding praktin
organizuojamj ir reguliuojamj poveik moni visuomeniniam gyvenimui siekiant j sutvarkyti, isaugoti
arba pertvarkyti. Kai kurie teoretikai i svok apibria kaip valstybs institucij organizacin, vykdomjtvarkomj veikl, gyvendinam remiantis statymais.
Valstybinio valdymo (administravimo) veiklos tapatinimas vien tik su vykdomosios valdios funkcionavimo
sritimi akivaizdiai siaurina ios svokos objekt.

50

4. VIEASIS ADMINISTRAVIMAS
Vieieji subjektai funkcionuoja visais valdymo lygiais ir paprastai priskiriami prie nepelno siekiani organizacij. Pagrindins sritys, kuriose vieojo administravimo subjektai funkcionuoja, apima vairius valdymo
klausimus ir kitus vieuosius reikalus nuo gynybos ir
nacionalinio saugumo iki socialinio aprpinimo ir aplinkos kokybs, nuo keli ir tilt projektavimo bei statybos iki kosmoso tyrinjim, nuo mokesi ir finans
administravimo iki personalo ir mogikj itekli valdymo [7].
Vieojo administravimo sritis yra tokia plati, kad
jos nemanoma apibrti viena definicija. D. M. afritzas (Shafritz Jay M.) ir E. V. Ruselas (Russel E. W.)
vieojo administravimo apibrimus skirsto keturias
grupes: politinius, teisinius, vadybinius ir profesinius
[8]. is skirstymas i esms ipleia D. H. Rosenblumo
(David H. Rozenbloom) pateiktj. Jis visus vieojo administravimo apibrimus skirst tris ris: politinius,
vadybinius ir teisinius [9].
Vieasis administravimas yra glaudiai susijs su
politika, todl negali egzistuoti atskirai nuo jos. Tai yra
slyga, daranti j vie ir kartu skirting nuo privataus
arba verslo administravimo.
Vieasis administravimas yra suprantamas kaip
veikla, kuri vykdo valstyb, todl jis glaudiai susijs
su teise. Vieasis administravimas yra siejamas su vieja teise, jos gyvendinimu. Kiekvienam bendrosios teiss taikymui btinas administracinis aktas. Vieasis administravimas negali funkcionuoti be teisinio pagrindo.
Btent teisinis reglamentavimas sudaro vieojo administravimo esm ir traktuojamas kaip viena i seniausi
valdios funkcij. i dien reglamentavimas vieojo
administravimo subjekt veikloje yra taip plaiai paplits, kad su juo mes susiduriame kiekvien dien. Teorijoje vieosios teiss subjektai negali taikyti teiss norm, jeigu jos nra nustatytos statymuose arba kituose
teiss aktuose, kuriuos statym leidjas paveda detalizuoti atitinkamiems vieojo administravimo subjektams.
Fleteris (Fletcher) teigia, kad terminas vieasis
administravimas reikia: 1) vieojo sektoriaus darbuotoj veikl; 2) valdios struktr; 3) vieojo sektoriaus
darbuotoj veiklos ir valdios struktr tyrinjim. iek
tiek kitaip termin apibria Huges (Hughes). Jis nurodo, kad terminas vieasis administravimas visada
apima vieojo sektoriaus tyrinjim, taip pat jo veikl ir
profesijas, kurioms reikalingas specialus isilavinimas.
Kiek kritikiau mint termin apibdina Danlei (Dunleavy). Jis tikinja, kad vieasis administravimas vis
pirma sutelktas valdios (vyriausybs) institucijas, j
organizacines struktras ir sprendim primimo bei taikymo procesus. Tai yra formali veiklos sritis, susijusi su
sprendim rengimo ir primimo procedromis, o ne su
i sprendim esme ir poveikiu. Pagaliau tai yra tyrinjim sritis, plaiai taikoma ir glaudiai susijusi su praktinmis problemomis ir praktinio pobdio sprendimais
[10].
Kiti autoriai teigia, kad vieasis administravimas
svoka, aprpianti viso vieojo sektoriaus veikl. Viea-

sis administravimas yra aikinamas kaip visuomens irinktosios valdios politikos gyvendinimas per vairias
valdymo priemones bei mechanizmus, pirmiausia
valstybs administravimo subjektus ir statymus [11].
Formali vieojo administravimo svoka pirm kart
pateikta 1999 m. birelio 17 d. priimtame Vieojo administravimo statyme. Vadovaujantis io statymo 3
straipsnio 1 dalimi vieasis administravimas apibriamas kaip statymais ir kitais teiss aktais reglamentuojama valstybs ir vietos savivaldos institucij, kit statymais galiot subjekt vykdomoji veikla, skirta statymams, kitiems teiss aktams, vietos savivaldos institucij sprendimams gyvendinti, numatytoms vieosioms paslaugoms administruoti (12). I pateikto apibrimo akivaizdu, kad vieojo administravimo vienas
i svarbiausi poymi yra tai, kad jis siejamas btent
su vykdomojo pobdio veikla.

5. KATEGORIJ VYKDOMOJI VALDIA,

VALSTYBINIS VALDYMAS
(ADMINISTRAVIMAS) IR VIEASIS
ADMINISTRAVIMAS SANTYKIS
Reikia pasakyti, kad nauji tyrinjimai sprendiant
mint kategorij tarpusavio sveikos klausim Lietuvos administracinje teisje priek pastebimai nepajudjo/nepasistm/nepasislinko2. I tikrj gana sunku
surasti tuos kriterijus, kurie leist nubrti aikias i
svok atribojimo linijas.
Teisinje literatroje nra vienos nuomons apie
svokas vykdomoji valdia, valstybinis valdymas
(administravimas) ir vieasis administravimas. Pavyzdiui, kartais teigiama, kad terminai vykdomoji
valdia ir valstybinis valdymas (administravimas)
bei vieasis administravimas yra tapats. Taip pat yra
manani, jog ios svokos labai panaios savo esme,
taiau nra tapaios, nes skiriasi vykdomos veiklos apimtimi bei jas gyvendinani vieojo administravimo
subjekt skaiiumi.
Apibendrinant reikia pabrti, kad kategorij
vykdomoji valdia, valstybinis valdymas (administravimas) ir vieasis administravimas pagrindas yra
valdymas. Valdymo teorijos suformuluotais principais
vadovaujamasi organizuojant bei gyvendinant valstybin ir viej administravim. i teorija vertina valdymo
veiksmus tikslingumo, efektyvumo, naudingumo ir
reikmingumo poiriu.
Kalbant apie socialin valdym btina atkreipti
dmes tai, jog kategorijos vykdomoji valdia, valstybinis valdymas (administravimas) ir vieasis admi2
Lietuvos administracins teiss literatroje teigiama, kad terminas valstybinis valdymas vartojamas ne tik ankstesnje, bet ir dabartinje rus administracins teiss literatroje. is terminas atspindi tarybinio laikotarpio politin ir teisin sistem, pasiymjusi tuo, kad
funkcionavo valstybinio valdymo organai TSRS Ministr Taryba,
respublik ministr tarybos, rajon ir miest vykdomieji komitetai.
Taiau dl dabartinio Lietuvos konstitucinio reguliavimo valstybinio
valdymo terminas keistinas svokas vykdomoji valdia ir vieasis
valdymas (Andriukeviius A. Administracins teiss principai ir
norm ribos. Vilnius, 2004. P. 50).

nistravimas yra traktuojamos kaip socialinio valdymo

rys. Vadinasi, socialinis valdymas kaip svoka palyginti su anksiau mintomis kategorijomis yra platesn,
nes nagrinja valdymo organizavim ne tik vieajame,
bet ir privaiame sektoriuje, t. y. apima visas valdymo
pasireikimo formas moni visuomenje.
Svokos vykdomoji valdia, valstybinis valdymas (administravimas) ir vieasis administravimas
viena nuo kitos skiriasi valdymo mastu ir subjektais, kurie dalyvauja gyvendinant anksiau mintas veiklas.
Terminas vykdomoji valdia yra siauresnis negu svokos valstybinis valdymas ir vieasis administravimas. Pagal valdymo mast tai pati siauriausia kategorija i nurodyt, taiau funkcine ir institucine prasmmis
yra anksiau mint kategorij fundamentas. Atkreiptinas dmesys tai, kad btent vykdomosios valdios institucijos sudaro anksiau mint termin organizacin
struktr ir faktikai utikrina valstybs valdym. Kita
vertus, vykdomajai valdiai suteikti svarbiausi galiojimai gyvendinant priimtus statymus bei sprendiant kitus svarbius valstybs valdymo klausimus.
Lietuvos statymuose ir teiss aktuose vartojamo
termino valstybinis valdymas (administravimas)
reikm platesn negu svoka vykdomoji valdia. Toki nuomon suponuoja Lietuvos Respublikos vieojo
administravimo statymo nuostatos 2006 m. birelio 27
d. statymo Nr. X-736 redakcijoje. Jo 4 straipsnio 2 dalyje tvirtinta, kad vieojo administravimo subjekt sistem sudaro valstybinio administravimo, savivaldybi
administravimo ir kiti administravimo subjektai. Tai
leidia teigti, kad Vieojo administravimo statyme vartojama svoka valstybinio administravimo subjektai
apima ir vykdomosios valdios institucijas. Be vykdomosios valdios institucij, prie valstybinio administravimo subjekt priskiriamos institucijos, neeinanios
vykdomosios valdios institucij sistem, taiau gyvendinanios vykdomojo pobdio (vieojo administravimo) funkcijas. iai grupei priklauso institucijos, atskaitingos ir atsakingos Lietuvos Respublikos Seimui
arba Respublikos Prezidentui. Kitaip sakant, svok
valstybinis valdymas (administravimas) reikia suprasti kaip valstybs institucij tiesiogin veikl gyvendinant vykdomsias ir tvarkomsias funkcijas.
Terminas vieasis administravimas apima anksiau mintas dvi kategorijas, t. y. svokos vykdomoji
valdia ir valstybinis valdymas yra io termino sudtins dalys, todl kategorija vieasis administravimas
gali bti traktuojama kaip plaiausia svoka. Toki ivad suponuoja tai, kad vieojo administravimo subjekt sistem sudaro valstybinio administravimo, vietos savivaldos ir kiti administravimo subjektai. Be to, reikia
pabrti tai, kad terminas vieasis administravimas
taip pat apima ir vietos savivaldos institucijas, kurios
nra laikomos valstybinio administravimo subjektais,
bei kitus administravimo subjektus, kuriems statym ir
teiss akt nustatyta tvarka valstyb paveda vykdyti vieojo administravimo funkcijas.

51

IVADOS
1. Atkrus nepriklausomyb administracinje teisje pradta vartoti daugiau svarbiausi kategorij. Anksiau Lietuvos administracins teiss reguliavimo pagrind sudar valstybinis valdymas, o atkrus nepriklausomyb ir perjus prie valstybs valdios organizavimo vadovaujantis valdi padalijimo doktrina, administracinje teisje pradta vartoti svoka vykdomoji
valdia, o nuo 1999 m. birelio 17 d. ir kategorija
vieasis administravimas.
2. Svoka vykdomoji valdia yra siauresn negu
kategorija valstybinis valdymas (administravimas),
taiau i valstybs valdios r gyvendinanios institucijos sudaro valstybinio valdymo (administravimo) ir
vieojo administravimo esm. Vykdomosios valdios
ypatumas yra tas, kad j gyvendinanios institucijos
kartu yra ir valstybinio valdymo (administravimo) subjektai, tuo tarpu tam tikros institucijos (atskaitingos
Seimui ir (arba) Respublikos Prezidentui) negali bti
laikomos vykdomosios valdios institucijomis.
3. Kategorija valstybinis valdymas (administravimas) platesn negu svoka vykdomoji valdia, taiau
siauresn negu terminas vieasis administravimas.
Administracins teiss teorijoje ji apibriama gana
vairiai, taiau dauguma teoretik valstybiniu valdymu
(administravimu) laiko toki veikl, kuri nra susijusi
nei su statym leidyba, nei su teisingumo vykdymu, o
su statym ir kit teiss akt nuostat gyvendinimu.
Btent valstybinis valdymas (administravimas) yra vykdomosios valdios praktins iraikos forma.
4. Nuo 1999 m. birelio 17 d. Lietuvos administracinje teisje pradta vartoti nauja kategorija vieasis
administravimas, apimanti ir kategorijas vykdomoji
valdia bei valstybinis valdymas (administravimas).
ios pastarosios dvi kategorijos sudaro kategorijos
vieasis administravimas turin ir pagrind. Tai administracins teiss reguliavimo ribas apibrianti kategorija.
LITERATRA
1. . ., . ., . .
.
, 1997.
2. Lietuvos Aukiausiosios Tarybos ir Aukiausiosios
Tarybos Prezidiumo dokument rinkinys. I dalis. Vilnius, 1991.
3. Valstybs inios. 1994 m. birelio 8 d. Nr. 43. Publikacijos Nr. 772.
4. . ., . ., . .
.
, 1997.
5. . . // . , 1997.
. 11.
6. ileikis E. Konstitucin teis. Lietuvos teiss pagrindai.
Vilnius: Justitia, 2004.
7. Denhardf R. B., Grubbs J. W. Public Administration. An
Action Orientation. Wadsworth, Printed by Canada,
2003.

52

8. Shafritz J. M., Russel E. W. Introducing Public Administration. Second Edition. Longman, 1999.
9. Rozenbloom D. H. Public administration. Understanding
Managment, Politics and Law in the Public Sector. New
York: Random House, 1986.
10. Greenwood J., Pyper R., Nilson D. New Public Administration in Britain. Third Edition. London: Routledge,
2002.
11. Raiien A. G. Valstybs valdymo ir vietos savivaldos sveikos ypatumai // Vieoji politika ir administravimas.
2003. Nr. 4.
12. Valstybs inios. 1999 m. liepos 9 d. Nr. 60. Publikacijos
Nr. 1945; Valstybs inios. 2006 m. liepos 14 d. Nr. 77.
Publikacijos Nr. 2975.

THE EXECUTIVE POWER, THE STATE GOVERNING (ADMINISTRATION) AND THE

PUBLIC ADMINISTRATION CONCEPTION
AND RELATION IN ADMINISTRATIVE LAW
OF LITHUANIA
Audrius Bakaveckas *
Mykolas Romeris University
Summary
The subject of the Paper is an analysis of the key categories used in administrative law of Lithuania, because their
number was gradually increasing after the restoration of Independence and the issues bound with their interrelations are not
widely discussed upon in scientific references. Immediately
after the restoration of Independence (11 March, 1990), the
basis of regulation of administrative law in Lithuania was the
state governing, then, after the transfer to the state power organizing in accordance with the doctrine on power distribution
recognized in democratic states, the category of executive authorities was started to use simultaneously in administrative
law. Both above-mentioned categories were used for a period
about ten years; however, the category of state governing
preserved its prior dominating position in theory and practice
of administrative law. Since June 1999, one more new category, i.e. public administration, started to be used in administrative law of Lithuania.
The concepts of executive authorities, state governing
(administration) and public administration differ in the
extent of governing and the subjects involved in implementation of the above-mentioned activities. The term executive
authorities is narrower than the concepts of state governing
(administration) and public administration. It is the
narrowest category among the above-listed in respect of
extent, however, it is the basis of the said categories in the
functional and institutional aspects. Namely, institutions of the
executive authorities form the organization structure of the
said systems and in fact ensures a state governing. On the
other hand, the executive authorities are provided the key
power for implementation of laws and other important problems of state governing.
If assessed in the context of Lithuania, the term state
governing (administration) is wider than the concept executive authorities. Such a opinion is supposed on the base of
the provisions of the Law of Republic of Lithuania on Public
*
Mykolas Romeris University, Faculty of Law, Department of
Administrative Law and Procedure, Assoc. Prof.

Administration. In addition to executive authorities, the subjects of state administration include institutions that are not a
part of the system of institutions of executive authorities,
however, engaged in execution of functions of executive character (public administration). This group includes institutions
responsible and accountable to Seimas of Republic of Lithuania or the President of the Republic.
The term public administration unites the both abovementioned categories, i.e. the concepts of executive authorities and state governing (administration) are constituent
parts of this term, so the category of public administration

may be treated as the widest concept. It should be noted that

the term public administration also involves local selfgoverning institutions that are not considered subjects of state
administration and other administration subjects provided with
public administration functions that are delegated to them by
the state according to the procedure set in laws and other legal
norms.
Keywords: the Executive Power, the State governing
(administration), the Public administration.

53