BREVES COMENTARIOS SOBRE LA‘LEY ORGANICA DE AMPARO SOBRE DERECHOS Y GARANTIAS CONSTITUCIONALES Por SANDRA ALVAREZ BERNEE DE EsCALONA La norma constitucional contenida en el articulo 49 ha sido objeto de divergente interpretacién por parte de la doc- trina como de la Jurisprudencia nacional, pues mientras algu- nos consideran que se trata de una norma simplemente pro- gtamdatica cuya aplicacién salvo lo dispuesto en la disposicién transitoria V quedaba diferida hasta que se dictara la Ley espe- cial que regule la materia, otros estiman que la ausencia de este instrumento legal no impedia el ejercicio del recurso de amparo, y en apoyo de este critetio se invoca el articulo 50 de la Constitucién que establece: “La falta de Ley reglamentaria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de los mismos”. Antes de 1975 los Juzgados con competencia en lo Penal conocian de recursos de amparo ejercidos con fundamento en el articulo 49 de la Constitucién por no existir la Ley especial que regulara la citada norma. En virtud de ello la Fiscalia Ge- neral de la Repdblica en ese afio formuld ante la Corte Suprte- ma una solicitud para que ésta decidiera la duda existente en algunos Juzgados de Primera Instancia Penales y estableciera si eran 0 no competentes para conocer de Jas acciones 0 recur- sos de amparo en general, o sea aquellos que tienden a lograr el ampato de cualquier otro derecho establecido en la Consti- tucién o inherente a la persona humana, pero distinta al de la libertad petsonal. La Corte Suprema decidié que los Tribunales Penales tie- nen una especifica competencia que les viene dada pot la dis- 161posicién Transitoria XV para conocer de los recursos de Habeas Corpus y que invadir otras d4reas podfa constituir una usurpa- cién o extralimitacién de atribuciones. A pesar de que la Corte establecié el cardcter programé- tico del articulo 49, sefialando que dicho precepto contiene una norma para que el Congreso legislara sobre la institucién, los Tribunales dictaron numerosos fallos acogiendo solicitudes de amparo. Asi, el Juzgado 4° de Primera Instancia en lo Civil decla- r6 la admisibilidad del amparo, rechazando la tesis de la natu- raleza programatica del articulo 49, aunque al decidir el fondo, en sentencia del 24-11-82, lo declaré improcedente. El Juzga- do Superior Octavo en lo Civil Mercantil de la Circunscripcién Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 10-2-83 al declarar con lugar la apelacién interpuesta declaré procedente Ja solicitud de amparo con fundamento en el artfculo 49 de la Constitucidn. En sentencia del 20-10-83 la Corte Suprema de Justicia con ponencia del Dr. René de Sola, admitié la posibilidad del ejetcicio del recurso de amparo en todos los casos contemplados en el articulo 49 de la Constitucién, pero con la advertencia que los Tribunales deben hacer uso prudente y racional de esa facultad limitando su competencia para admitir recursos de am- paro a los casos de afinidad que con su competencia natural tengan los derechos que se pretenden vulnerados. Sin embar- go, la misma sentencia restringe el ejercicio del derecho de am- paro para aquellos actos emanados del poder piiblico quedando la interrogante de si cabria igualmente su ejercicio contra actos realizados por particulares. En el campo laboral el Juzgado Segundo de Primera Ins- tancia del Trabajo de la Circunscripcién Judicial del Distrito Federal declaré con lugar el recurso de amparo solicitado por 50 trabajadores despedidos con violacién de la Cléusula sindi- cal. Al sentenciar invocé el articulo 49 de la Constitucién y 20 de la Ley del Trabajo y ordené restablecer en sus puestos de 162trabajo a los trabajadores en las mismas condiciones existentes antes de la situacién juridica infringida. En igual forma fue declarado un recurso de amparo para proteger la inamovilidad de un grupo de trabajadores en el Estado Lara y otto en Puerto Ordaz para proteger el derecho a la huelga de los recurrentes. Dicho fallo establece que en el ejercicio del recurso de amparo existfan cinco alternativas para su tramitacién: 1) Uti- lizar por Analogia el procedimiento de Habeas Corpus, consa- grada en la disposicién transitoria V; 2) Recurrir al articulo 234 del Cédigo de Procedimiento Civil: “Las disposiciones que se susciten entre partes en reclamacién de algiin derecho se ventilarén en juicio ordinario si no tienen pautado procedi- miento especial”; 3) Emplear la via del articulo 386 ejusdem cuando hay resistencia de parte a alguna medida legal 0 del Jucz; 4) Procedimiento del Juicio Breve; 5) Procedimiento de interdictos posesorios del Cédigo Civil. Posteriormente la Cor- te Suprema en sentencia del 17-10-84 al decidir el recurso de hecho intentado pot la Empresa contra el fallo que admitid la apelacién en un solo efecto, negé la admisibilidad del recurso alegando que el recurso de casacién no es admisible en los jui- cios breves y porque el procedimiento del Habeas Corpus no contempla el recurso de casacién. Por falta de la Ley de Amparo reglamentaria del Articulo 4° de la Constieucién persistia una gran inseguridad juridica y la interpretacién jurisprudencial no Mend ese vacio. Quedaban una serie de interrogantes sobre el procedimiento que debia utilizarse en la tramitacién de las solicitudes de ampato, si esos fallos eran 0 no consultables, si debfa o no intervenir la Fisca- lia como lo exige su Ley Orgénica, cudles eran los medios coer- citivos eficaces para lograr que la reclamada cumpliera lo deci- dido. La tramitacién del recurso, al no estar regulada, era ele- mento de confusién tanto para las partes involucradas como para los drganos jurisdiccionales. Las aludidas sentencias evi- dencian esa incertidumbre juridica. Todo esto demuestra que era necesario una ley que regla- mentara el amparo, tomando en consideracién que éste es un 163recurso de cardcter extraordinario, breve y sumario como en efecto lo estipula Ja reciente Ley de Amparo vigente desde el mes de enero del afio en curso (1988). Evidentemente dicha Ley constituye una avanzada en la legislacién de nuestro dere- cho positivo. Esta ley, con las muchas imperfecciones que tiene en nuestro modesto criterio, era necesaria para continuar el ca- mino ya iniciado por nuestra Jutisprudencia, fundamentalmen- te en las decisiones de los Jueces de nuestra disciplina laboral. La Ley Orgénica de Amparo sobre derechos y garantias constitucionales promulgada el 22-1-88 es aplicable a todas las personas ffsicas habitantes de la Reptiblica y a las personas ju- ridicas domiciliadas en Venezuela. El objeto del amparo es el restablecimiento de Ja situacién jurfdica infringida y la accién procede contra todo acto, hecho, omisién de particulares (organizaciones o grupos) y érganos del Poder Puiblico (Nacionales, Estadales o Municipales) que violen o amenacen violar un derecho constitucional, incluyendo a los derechos que no figuran expresamente mencionados en la Constitucién pero que son inherentes a la persona humana. Los actos de Poder Piiblico contra los cuales procede el amparo pueden ser actos normativos, actos jurisdiccionales dic- tados fuera de la competencia del Tribunal, en estos casos, o sea, cuando la accién de amparo se ejerza contra un érgano con- creto de la Administracién o contra el titular de ese érgano, desaparecen los privilegios procesales (Articulo 21). La Ley Organica de Amparo atribuye competencia para conocer de la accién de amparo al Juez de Primera Instancia del lugar de los hechos que posea competencia “afin” con la naturaleza del derecho, se trata de una competencia “ratio materie”’. Las excepciones a esta competencia son las siguientes: 1) En los casos en que se pretende Ja proteccién de la libertad fisica o corporal, deberd acudirse al Juez de Primera Instancia en lo Penal (Habeas Corpus). 1642) Cuando se pretenda intentar amparo contra actos del Presidente de la Reptiblica, Ministros, Fiscal General de la Re- ptiblica, es competente la Corte Suprema de Justicia en Ja Sala respectiva de acuetdo a su competencia material. Aqui nos llama la atencién que no se haya incluido a los Miembros del Consejo de la Judicatura, creemos que por la Jerarquia de este drgano, debis contemplarse a sus Miembros en esta excepcidn. 3) Cuando no hay Tribunal de Primera Instancia en la localidad, seré competente cualquier Juez del lugar. 4) En casos de acumulacién el Juez que hubiese pre- venido, 5) Cuando un Tribunal de la Republica, actuando fuera de su competencia dicte una resolucién o sentencia que lesione un derecho constitucional. Ser4 competente para conocer de la creacién de amparo el Tribunal Superior al que emitid el pro- nunciamiento, La Ley establece un procedimiento breve para la trami- tacién de la accién, Asi, se contempla que la solicitud de am- paro puede presentarse mediante esctito o libelo Ilenando los requisitos establecidos en el articulo 18 de la Ley (identifica- cién del solicitante y de su apoderado, domicilio del agraviante y del agraviado, identificacién del agraviante, indicacién del derecho constitucional violado, narracién de las circunstancias que originen la solicitud de amparo y las explicaciones com- plementarias que ilustten el criterio del Juez), o en forma te- legrafica o verbal, en cuyo caso debe ser ratificada personal- mente o mediante apoderado, en los tres dias siguientes a su presentacién. Presentada la solicitud el Juez debe verificar si no existe alguno de los requisitos de inadmisibilidad ptevistos en el articulo 19: 1) El cese de Ia lesién 0 amenaza; 2) La imposibilidad de restablecer la situacién afectada; 3) La irreparabilidad de la lesién; 4) El consentimiento técito o expreso del agraviado; 5) La preexistencia de un juicio con- cluido o no; 6) La suspensién de garantias constitucionales; 7) La preexistencia de otra accién de amparo y 8) El hecho 165de que tenga por objeto una sentencia de la Corte Suprema de Justicia. Ninguna de estas causales se refieren al fondo debatido, sino que constituyen un impedimento para la admisién de la accién de amparo. Al examinar el Tribunal la solicitud de amparo, puede librar el mandamiento de amparo ordenando restablecer Ja si- tuacién juridica infringida o puede iniciar el procedimiento con- tradictorio para la verificacién de su procedencia. En el primer caso, el articulo 22 de la Ley establece que el examen de la solicitud de amparo podra Ilevar al manda- miento de amparo “‘prescindiendo de consideraciones de mera forma y sin ningin tipo de averiguacién sumaria que Ja prece- da”. Este amparo sin citacién de Ia parte agraviante, lesiona el derecho de defensa consagrado en la Constitucién y los Jue- ces deberdn ser muy cautelosos y aplicarlo sélo a casos extra- ordinarios. En el segundo caso el procedimiento contradictorio, se regiré por los articulos 23, 24 y 26, comienza con Ja orden de comparecencia del imputado, se abrird a pruebas si fuera el caso y se ird a la audiencia pttblica 96 horas después de !a pre- sentacién del informe del imputado, ya que la no presentacién del informe equivale a la aceptacién de los hechos. La sentencia relativa al amparo debe producirse a las 24 horas y tendrd4 ape- lacién 0 consulta. El articulo 32 establece los requisitos que debe Menar el mandamiento de amparo. La ejecucién estd precedida por la notificacién del acto a las autoridades y al Ministerio Publico, para que resuelva sobre la procedencia o no de la medida dis- ciplinaria contra el funcionario publico culpable de la violacién © amenaza contra el derecho o garantia constitucional, sin per- juicio de las responsabilidades civiles 0 penales que le resulten atribuibles. Establece el articulo 37 que la sentencia desestimatoria del amparo no afecta la responsabilidad civil o penal en que 166hubiese podido incurrir el autor del agtavio. Las disposiciones relacionadas con el Procedimiento de Amparo evidencian que el Legislador fue més alld de Ia doctrina y de las legislaciones gue regulan el amparo y ello responde a la transformacién que se esté operando en nuestro Derecho Procesal. Entre las disposiciones que integran el ordenamiento de la Ley de Amparo merecen. especial consideracién las que per- miten el ejercicio de la accién contra normas que colidan con las Constitucién, que vienen a complementar y a reforzar el sistema de control de la constitucionalidad de las leyes, asi como aquellas que permiten oponerse a sentencias firmes, casos esos que en nuestra opinién deben ser interpretados restricti- vamente pata evitar un ambiente de inseguridad juridica. Sin embargo, resulta atin més novedosa Ia institucién con- sagrada en el articulo 5 de la Ley de Amparo que establece la posibilidad de ejercicio conjunto de la accién de amparo y la del recurso contencioso de anulacién de los actos administrati- vos, situaciones esas que no las contemplan ni la ley mexicana, ni la argentina, que sirvieron de inspiracién a la nuestra. Este articulo de la Ley ha provocado los mds variados comentarios, sefialandose que la accién de amparo es una accién répida, breve y que el recurso de nulidad debe sustanciarse en forma diferente. Creemos que cuando se trata de un acto administrativo con todas las formalidades que éste tiene de acuerdo a la Ley de Pro- cedimientos Administrativos, al plantear una pretensién de am- paro frente a dicho acto, necesariamente tiene que juzgarse sobre Ja legalidad o ilegalidad del acto, hay otros casos en que se hace necesario anular el acto para poder amparar efectivamente, no se puede restablecer la situacién jurfdica y dejar el acto existente, pero disentimos del articulo de Ja ley que permite el ejercicio de estas acciones conjuntamente sin el agotamiento previo de la via administrativa y el que este recurso proceda aun después de transcurridos los lapsos de caducidad. Siendo Ja caducidad una institucién de orden publico, que a diferencia de la prescripcién no admite interrupcién ni sus- 167pension, nos parece un error que en el articulo 5° se contemple que cuando se trate de solicitar amparo o nulidad del acto ad- ministrative, procedan estas acciones aun habiéndose operado la caducidad. También creemos que por cuanto en materia contenciosa administrativa es muy diffcil que no se le’ plantee Ja violacidn de un derecho constitucional, al establecer la nueva Ley de Am- paro la compatibilidad de Jas vias contenciosa administrativa y de amparo, se limitaré considerablemente el uso de las vias comunes que establecen las leyes, como lo es el juicio de nuli- dad de actos administrativos. Este novedoso articulo de la Ley, al disponer que procede la accién de amparo contra todo acto u omisién que viole un derecho constitucional, es sobrentendido que se refiere a cual- quier libertad constitucional con excepcidn de la libertad fisica o corporal protegida por el habeas corpus. Al plantear la accién de amparo y de nulidad conjunta- mente debe tenerse presente que por ser el recurso de nulidad una accién auténoma es necesario, ademds de la perfecta des- cripcién del acto administrativo el que la impugnacidn se for- malice, sefialando en cudl de los vicios establecidos en la Ley Organica de Procedimientos Administrativos, se incurtié, (fal- ta de motivacidn, de notificacién, etc.). En el amparo, por proceder en via sumaria, debe estar de modo claro y manifiesto el dafio grave e irreparable que se causarfa remitiendo la cuestién a un proceso ordinario admi- nistrativo. La irreparabilidad viene a ser condicién suficiente para la procedencia del amparo y es tanto como Ia inexistencia de otra via habil o la imposibilidad de recurtir a otra via o la insufi- ciencia de ésta. Aun cuando hayan vias paralelas se daria el caso de reparabilidad si ellas no fueran suficientemente reparadotas en la medida que lo es el juicio de amparo. 168El dafio itreparable debe a su vez ser actual, no futuro, o por lo menos inminente: cuando Ia comisién del acto va a ocu- rrir de un momento a otto, cuando mds que probabilidad hay certeza fundada, el amparo es procedente. Amparo contra abstenciones u omisiones La Administracién tiene la obligacién de pronunciarse en todos los casos y a veces sometida a plazos para hacerlo. El si- lencio de la administracién no puede interpretarse como una manifestacién de voluntad, de alli que la Ley Organica de la Corte Suprema contempla el recurso de abstencién de las auto- tidades estadales 0 municipales. La Jurisprudencia mexicana contempla un caso en que mediante una sentencia de amparo se intiméd al Instituto de Previsién Social a resolver una jubilacién demorada mds de cuatro afios, Nuestra Corte Primera en lo Contencioso Admi- nistrativo ha dictado también numerosos fallos en este sentido. En via contenciosa administrativa el particular puede ejer- cer el recurso de anulacién de actos administrativos y puede conforme al articulo 136 de la Ley Organica de la Corte Su- prema de Justicia solicitar la suspensidn del acto administrati- vo, pero el acceso a esa via contenciosa est4 determinado por el agotamiento previo de la vfa administrativa. Asi frente a la violacién de un derecho constitucional causado por ejemplo por un acto administrativo dictado por un inferior jerdrquico el particular tendria que agotar la via administrativa, a través de los recursos de reconsideracién y jerétquicos previstos en la Ley Organica de Procedimiento Administrativo para poder ejercer el recurso contencioso administrativo. Sin embargo, como dejdramos expresado, ahora la Ley Orgdnica de Amparo prevé Ja procedencia inmediata sin nece- sidad de agotamiento previo de la via administrativa, del re- curso contencioso administrativo cuando se ejerza conjunta- 169mente con la accién de amparo y se fundamente en la violacién de un derecho constitucional. Revisando los archivos de la Corte Primera en lo Conten- cioso Administrativo y del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Mercantil y Contencioso Administrativo de la Regién Capital entre los recursos de amparo constitucional y conten- cioso administrativo de anulacién que examiné, me Ilamdé la atencién uno presentado por la Asociacién de Comerciantes pro- pietarios y afines de Las Mercedes en el cual se interponen ambos recursos en contra del acto administrative adoptado por el Concejo Municipal del Distrito Sucre del Estado Miranda que aprobé el Proyecto de Contrato de Concesién para la explo- tacién del servicio publico de estacionamiento subterrdneo en la Urbanizacién Las Mercedes; el punto més crucial de dicho contrato de concesién radica en que la Municipalidad debe ga- rantizar a Ja concesionaria la demanda efectiva de utilizacién del estacionamiento y ésta sdlo puede ser posible si la Admi- nistracién Municipal no permite el estacionamiento de vehiculos en Ja superficie, lo cual traerd como consecuencia inmediata la quiebra de dichos comerciantes y su ruina econdmica. Por lo que ese acto administrativo atenta contra el derecho de propie- dad de los comerciantes de Las Mercedes, contra sus derechos a realizar una actividad lucrativa, derecho al trabajo, etc. Considero gue el Dr. Nieto Palma, quien acttia como re- presentante de la Asociacién, utiliza una técnica perfecta en el planteamiento de su recurso y lo traigo a colacién por conside- rar que es un caso tangible en el cual ante una pretensién de ampato tiene que juzgarse sobre la legalidad del acto. También en el caso del Profesor Gémez Grillo, ya deci- dido favorablemente por la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, se ejercié conjuntamente la accién de amparo y el recurso de nulidad, Quiero reiterar la importancia de la ley promulgada, con ella se incorpora a nuestra legislacién un instrumento que ayu- dard en la proteccién de los ciudadanos en el derecho de asocia- 170cién, de prensa, de trabajar, de ejetcer profesiones liberales, es decir, de todos aquellos derechos consagrados en fa Constitu- cién y corresponderd nuevamente a los Jueces materializar Ja proteccién a los ciudadanos consagrada en dicha Ley, a la vez que ésta se ira depurando y perfeccionando mediante la cabal interpretacién jurisprudencial. Caracas, abril de 1988. 171