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Peruana en
Negociaciones
Econmicas
Internacionales
Augusto Alvarez Rodrich
grade
Grupo de Anlisis para el Desarrollo
Diseo de cartula: O R F O
Nota: Se a u t o r i z a a citar o r e p r o d u c i r el c o n t e n i d o de la p r e s e n t e p u b l i c a c i n ,
s i e m p r e y c u a n d o se m e n c i o n e la f u e n t e y se r e m i t a t r e s e j e m p l a r e s a
GRADE.
CONTENIDO
PRESENTACIN
INTRODUCCIN
La capacidad de negociacin como condicin
del desarrollo
El estudio
LOS P R O B L E M A S PARA LA
C O N D U C C I N DE LAS
NEGOCIACIONES ECONMICAS
INTERNACIONALES EN EL PER
El sistema institucional
La orientacin general
La capacidad individual
El equipo negociador
El diseo de la estrategia
La ejecucin
La post-negociacin
II.
E S T U D I O S DE CASO
A.
B.
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107
123
125
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APNDICES
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245
253
B I B L I O G R A F A GENERAL
257
PRESENTACIN
1.
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Claudio Herzka, quien como director del proyecto sobre El Contexto Internacional del Desarrollo Peruano supervis la investigacin, perfilando sus lneas maestras. A Francisco Sagasti, quien
me invit a participar en ella. A Fernando Fuster, quien se desempe muy eficientemente como asistente del proyecto a lo largo
de todas sus etapas. A todas las personas que fueron entrevistadas
durante la investigacin y que, con su tiempo y paciencia, constituyeron un factor decisivo para culminarla; al respecto, cabe
mencionar que este volumen no llega a ocuparse de los valores
personales de muchos de ellos, valores que de alguna manera
contrarrestan los problemas que aqu se discuten. A Jos Pelaez,
por su valiosa revisin del estilo del documento. Y, finalmente, a
Patricia McLauchlan de Arregui, a quien fue un gusto tener de
diligente editora de este volumen, sin cuyo inters no habra sido
publicado. En cualquier caso, sin embargo, la responsabilidad de
errores en el texto es nicamente del autor.
Finalmente, GRADE agradece el apoyo financiero brindado
por la Fundacin Ford, que permiti la realizacin del proyecto.
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INTRODUCCIN:
LA CAPACIDAD DE NEGOCIACIN COMO
CONDICIN DEL DESARROLLO
Ver Banco Mundial, World Development Report 1987. Nueva York: Oxford Universty y Press, 1987. El quinto captulo de dicho documento presenta un estudio
para 41 pases que corrobora esta afirmacin.
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3.
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Carlos Garda Bedoya, uno de los diplomticos que le dio a la poltica exterior
peruana una visin de futuro, hace nfasis en la importancia del desarrollo de la
capacidad de negociacin, sealando que "un pas adquiere una dimensin de
poder considerable en base al acrecentamiento de su capacidad de negociacin
internacional" (1981: p.63).
4.
17
"Las penalidades que un pas debe pagar como resultado de la pobre informacin sobre las empresas transnacionales quedan claramente ilustradas por las negociaciones que se llevaron a cabo a fines de los setentas entre
la India y algunas corporaciones extranjeras. El objetivo
5.
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Inclusive las actitudes personales de que quienes se involucran en un proceso de negociacin suelen ser decisivas. Ello se
refleja en la siguiente ancdota, relacionada con las negociaciones
comerciales entre Estados Unidos y Japn:
El estudio
En las ltimas tres dcadas se ha producido una extensa literatura referida a las posibilidades de incrementar la eficiencia en la
conduccin de los procesos de negociacin internacional, resultado de la necesidad del perfeccionamiento de los sistemas de
inteligencia econmica para conducir las interrelaciones entre
pases. Producto de la revisin de dicha bibliografa es el concepto
de negociacin que se utilizar en esta investigacin :
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6.
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i)
ii)
iii)
iv)
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I.
El sistema institucional
Uno de los principales problemas para encarar los procesos de
negociacin econmica internacional en el Per es lo deficiente de
la coordinacin institucional entre las diferentes organizaciones
involucradas . Este es un problema que reduce la eficiencia de la
participacin del sector pblico en todos los mbitos de la estructura polticoeconmica peruana .
2
1.
2.
3.
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Ese hecho impide maximizar el uso de los recursos negociadores del pas para potenciar el desarrollo nacional, pues las
polticas relacionadas al sector externo no son diseadas ni aplicadas con la coordinacin suficiente para que las decisiones de
carcter sectorial sean compatibles con los intereses nacionales .
Este problema es ms grave en el actual contexto mundial, donde
la mayora de los problemas del campo de las negociaciones
internacionales en los cuales el Per debe centrar su accin no
pueden ser adecuadamente solucionados desde una perspectiva
unidisciplinaria o desde la ptica de una sola institucin.
5
4.
5.
26
Igual percepcin tienen los funcionarios de organizaciones extranjeras con experiencia en negociaciones con el Per.
Uno de ellos, representante del gobierno de un pas desarrollado, mencion el caso del Per como ejemplo de un pas
"con un enorme problema de orden institucional para negociar",
inclusive con estndares menores a los de otros pases de la
regin .
6
6.
27
La duplicacin de funciones corre paralelamente a un problema originado tambin por la deficiente organizacin del sector
pblico peruano: el vaco de funciones en algunas actividades,
como es el caso del rol accesorio que, en apariencia, empiezan a
tener algunas organizaciones cuando una nueva desempea un
papel en el mismo campo. Esto sucedi, por ejemplo, con la
creacin del ICE, que reformul las atribuciones del resto de
organizaciones vinculadas al comercio exterior: la poco clara
asignacin de funciones dificult la participacin de otras entidades como la Cancillera en el diseo de una poltica exterior global
y coherente, una de cuyas piezas ms importantes es la econmica.
El escaso grado de utilizacin del potencial de diferentes
instituciones es una de las consecuencias de la pobre coordinacin en -el sector pblico . Tampoco se utilizan al mximo los
recursos disponibles en el exterior: un exrepresentante ante un
organismo financiero internacional dice que durante todo el
tiempo en que desempe su funcin, jams recibi instrucciones
precisas sobre los lineamientos de su gestin, pese a haberlas
solicitado insistentemente.
7
7.
8.
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9.
10.
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11.
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12.
31
del sector pblico. La mayora mostr su acuerdo con este planteamiento, sealando que tal organizacin debera racionalizar la
interaccin entre instituciones sin significar un nuevo marco
legal, el cual puede no resultar operativo en la prctica .
13
La orientacin general
Un segundo gran grupo de problemas gira alrededor de la carencia de lineamientos de accin claros que se desprendan de los
objetivos nacionales en materia de poltica exterior, sealando
prioridades especficas para todos los sectores. Claudio Herzka
seala sobre el particular que:
"...tanto en el Ministerio de Relaciones Exteriores como
en el sector administrativo de comercio, la preparacin
13.
14.
32
de los estudios bsicos que permitan sustentar posiciones coherentes deja mucho que desear. Por ms habilidad negociadora que se tenga es imposible tentar logros
importantes si no se cuenta con una visin de largo
plazo dentro de la cual enmarcar una accin especfica,
y un claro planteamiento de los objetivos, fines y medios de cada negociacin individual" (1981: p.36).
Entre los principales factores que limitan o potencian la
capacidad negociadora de un pas est la precisin con que se
definen polticas de carcter sectorial sustentadas en un modelo
general de poltica exterior. Precisamente, la falta de un plan
general adecuadamente transmitido a todo el sector pblico (es
decir, que sea operativo en la prctica para la toma de decisiones
sectoriales) ha debilitado significativamente la capacidad de
negociacin peruana. Por esta razn, las negociaciones que el
Per lleva a cabo suelen presentar divergencias; el pas no est en
capacidad de ligar la bsqueda de objetivos principales con la
obtencin de objetivos secundarios.
El resultado prctico es la permanente improvisacin en las
negociaciones internacionales. Es frecuente que los negociadores
peruanos se vean obligados a establecer los objetivos de las
negociaciones nicamente en base a los criterios de su institucin
y hasta en ciertos casos, en funcin de su propio entendimiento
personal de lo que es el inters nacional .
15
15.
Un entrevistado con amplia experiencia en la relacin del Per con los organismos
financieros internacionales afirm que, "generalmente, a los negociadores peruanos se les dice que el objetivo es 'hacer lo mejor que puedas'".
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i)
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36
21
20.
21.
En este sentido, los textos de negociacin proponen una serie de temas tales como
la seleccin y organizacin del equipo, el nmero recomendable de negociadores,
el control del grupo, la posibilidad de cambiar a algunos miembros del equipo en
el transcurso de la negociacin, el rol del lder, etc. (ver, por ejemplo, Scott 1981).
Con frecuencia las divergencias ms importantes no se dan entre la parte peruana
y la extranjera, sino entre los propios miembros del equipo nacional.
Un entorno donde las coordinaciones son sumamente complicadas impide acumular experiencias pasadas no slo con respecto a los resultados de la negociacin
sino, tambin, en relacin al desempeo del propio equipo negociador.
37
El diseo de la estrategia
Otro de los fenmenos que impide potenciar la capacidad negociadora del Per es que la preparacin de la negociacin, incluyendo el diseo mismo de la estrategia, presenta varias deficiencias. En gran parte, ello obedece a la ya sealada psima coordinacin intersectorial en el sector pblico y a la ausencia de una
orientacin general que proporcione pautas claras para establecer
prioridades y objetivos.
Los entrevistados le otorgan a este aspecto una importancia
decisiva. Interrogados sobre si ellos consideraban que un buen
negociador deba jugar bien al ajedrez o al poker, la mayora
coincidi en que resultara muy provechoso tener ambas cualidades, pero la ms importante era la de ser un buen ajedrecista,
haciendo alusin a la necesidad de preparar cuidadosamente una
negociacin. Sin embargo, algunos dijeron que, ante las enormes
dificultades institucionales del entorno peruano para desarrollar
una negociacin adecuada, era sumamente importante que los
negociadores estuvieran dispuestos a arriesgar y a decidir ante
situaciones en las que no se contara con informacin completa.
Las razones por las que el diseo de la estrategia no se hace
a cabalidad son las ya mencionadas: la falta de un plan general,
que lleva a que el Per muestre constantes marchas y contramarchas en su posicin durante las negociaciones; las descoordinaciones del sector pblico, que impiden un uso ptimo de los recursos
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La ejecucin
Es evidente que muchos de los problemas hasta aqu mencionados inciden negativamente en la capacidad de ejecutar eficazmente una negociacin. Esta etapa, en la cual se da finalmente la
interaccin con la contraparte negociadora, es donde se hacen
evidentes todas las deficiencias previas.
Para desarrollar correctamente una negociacin se requieren
dos tareas preliminares: primero, precisar los objetivos que se
persiguen; segundo, establecer una estrategia que, realistamente,
apunte a la obtencin de dichos objetivos. Pero, a partir del
momento en que se inicia la negociacin, los negociadores deben
contar principalmente con su conocimiento y experiencia en
tcnicas de negociacin para el desarrollo adecuado del plan.
En el Per no se utiliza correctamente estos mecanismos,
como s ocurre en otros pases de la regin. Brasil, por ejemplo,
suele elaborar una cartilla de instrucciones para sus representantes en reuniones donde se negocian aspectos econmicos, financieros y comerciales. Ese documento, estrictamente confidencial,
incluye los antecedentes generales, el contexto en el que se desarrollarn las negociaciones, las orientaciones generales para la
delegacin y las instrucciones sobre la posicin a adoptar en cada
tema a discutir. En este ltimo punto, se seala con precisin la
posicin del gobierno sobre cada tema, as como el margen de
autonoma con que cuenta el negociador: un aspecto vital para un
negociador es saber hasta dnde puede ceder y avanzar, y en qu
momento debe recabar otra vez instrucciones de los mandos
jerrquicos superiores.
Por otro lado, es primordial que los objetivos y la estrategia
de la negociacin tengan el aval de las principales autoridades
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25.
41
importantes de un buen negociador est la capacidad de tomar decisiones extremas, como, por ejemplo, el que una negociacin no se concrete o que se llegue a un punto de no acuerdo.
Es obvio que para ello requiere de un plan previo que lo oriente y d autonoma suficiente para asumir riesgos por cuenta
propia.
Existen muchos detalles tcticos que merecen considerarse.
Varios entrevistados mencionaron la importancia que tiene el
lugar donde se llevar a cabo la negociacin. Para el caso de
acuerdos con organismos financieros internacionales como el
FMI, por ejemplo, se recomienda que las negociaciones se hagan
en el propio pas y no en Washington. Segn un entrevistado,
"dado que este tipo de negociaciones involucra tambin una
negociacin con las instancias polticas y sociales internas, es
importante hacerle sentir a la parte extranjera el ambiente nacional" .
26
26.
42
Ello sucedi, por ejemplo, durante la negociacin para un programa de estabilizacin con el FMI en 1978. En momentos en que se discuta en torno al dficit fiscal
buscado para el perodo que abarcara el acuerdo, ocurra en las calles de Lima una
manifestacin del sindicato de maestros demandando aumento de remuneraciones. Apenas uno de los negociadores peruanos se enter de ello, coordin con la
polica para que desviaran a los manifestantes hacia las inmediaciones del local
donde se negociaba con los funcionarios del FMI. Ello, en opinin de uno de los
negociadores, ayud a que el resultado final de la negociacin se acercara a los
objetivos de la parte peruana.
La post-negociacin
Es comn pensar que los procesos de negociacin culminan
cuando las partes llegan a un acuerdo. Esta errada percepcin
impide aprovechar los beneficios potenciales que toda negociacin implica en trminos de las negociaciones futuras, si es que se
evala y aprovecha correctamente la experiencia, tanto en los
aspectos tcnicos como para los detalles formales de las sesiones.
Ello es cierto no slo en el caso de negociaciones peridicas con un
agente externo (como puede ser el caso de los organismos multilaterales), sino tambin en el caso de negociaciones especficas,
que pueden no volverse a repetir.
En el Per, segn la mayora de entrevistados, la evaluacin
de la negociacin se limita por lo general a un reporte oficial al
rgano jerrquico superior de los resultados obtenidos. Slo en
contadas ocasiones se realiza un proceso de revisin posterior,
pero incluso en esos casos la labor no es exhaustiva. Generalmente, la negociacin es slo evaluada durante el proceso: una vez
finalizado ste, finaliza tambin la evaluacin. Asimismo, la
adecuada promocin de los resultados de la negociacin y el
seguimiento de los acuerdos alcanzados (lo que permite aprovecharlos al mximo) suele presentar tambin varias deficiencias:
una importante cantidad de acuerdos no han podido ser aprovechados debido a una inadecuada difusin de los mismos entre los
sectores interesados.
En general, la mayora de entrevistados apunta a la necesidad de disear mecanismos que permitan una evaluacin ms
exhaustiva de los procesos de negociacin realizados, tanto en los
aspectos tcnicos como en los formales. Es necesario evaluar el
desarrollo de las sesiones de negociacin, la estrategia escogida a
la luz de lo que en realidad ocurri y los objetivos logrados.
Asimismo, se sostuvo que los resultados de la evaluacin deban
recogerse en reportes que pasaran a formar parte de un banco de
datos centralizado sobre los procesos de negociacin econmica
internacional del Per para el uso de futuros negociadores, tanto
pblicos como privados.
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A.
Este caso ha sido elaborado para ser discutido en clase con fines educativos. No
pretende opinar sobre el adecuado o inadecuado manejo de la negociacin ni
ofrecer un estudio exhaustivo de la situacin que se describe.
47
La inusual actitud de la banca privada responda a la voluntad de evitar la posibilidad de una cesacin unilateral de pagos de
parte del Per, que podra haber propiciado una reaccin en
cadena de otros pases tambin en dificultades. Adems, le interesaba a la banca internacional la consolidacin del general Francisco Morales Bermdez en la Presidencia, sobre todo cuando ste
haba expresado su voluntad de cumplir los compromisos contrados con el sistema financiero internacional.
Sin embargo, pese a las correcciones, en 1976 se ampli la
brecha fiscal y se produjo un agudo deterioro de la balanza de
pagos. La inflacin lleg a 45%, las reservas se hicieron negativas
(cayendo de US$115 millones en 1975 a US$752 millones en
1976) y el PBI disminuy en 3%. Aunque el dficit en cuenta
corriente de la balanza de pagos fue 30% menor al del ao anterior,
ello no signific un alivio financiero, debido a la contraccin en el
flujo de capitales a largo plazo. Por otra parte, la austeridad en el
gasto pblico no se hizo extensiva a las Fuerzas Armadas: la
Fuerza Area adquiri aviones Sukhoi de la Unin Sovitica por
un valor de US$250 millones, monto superior al prestado por la
banca privada.
En febrero de 1977, ante la grave situacin financiera externa
y las presiones de la banca privada para que se llegue a un acuerdo
con el FMI como condicin previa para desembolsar el tramo
restante del prstamo, el BCR solicit la visita de una misin del
FMI. El objetivo era iniciar las conversaciones para obtener un
crdito contingente de apoyo a la balanza de pagos.
El 9 de marzo lleg a Lima la misin encabezada por la Dra.
Linda Koenig, jefe de la Divisin del Pacfico Sur del FMI, para
negociar con una comisin integrada por representantes del
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), el Banco de la Nacin,
el Instituto Nacional de Planificacin (INP) y el Banco Central de
Reserva (BCR) . Diez das despus, la misin present un memo2
2.
Durante su estada, la Dra. Koening no fue recibida por algunas autoridades del
gobierno que consideraban innecesario disear un programa de ajuste ms estricto
que el vigente por entonces.
49
Sin embargo, la carta tambin demandaba disciplina gubernamental en el gasto. Deca que "por causas que no nos toca
juzgar, pero en la que predominan el peso creciente de una deuda
externa e interna destinada en exceso a gastos no reproductivos,
corremos el riesgo de desandar buena parte del camino recorrido.
Se requiere retomar con decisin y con constancia, el camino
adoptado en julio de 1976 de reducir los desequilibrios de nuestra
Economa de manera progresiva".
Ante la posicin de la plana mayor del BCR y la presin de
un grupo de Ministros que se opona frontalmente a cualquier
ajuste, el presidente Morales Bermdez nombr una comisin
interministerial presidida por el ministro de Industria, Comercio, Turismo e Integracin, general Gastn Ibaez O'Brien, para
definirla poltica a seguir. En la prensa, la posicin en favor de los
argumentos del FMI perda fuerza: el semanario Caretas opinaba
que "...el gobierno debera emprender una accin previa en
Washington para denunciar al FMI por insistir en una poltica que
conduce a la violacin de los derechos humanos".
En contraposicin a las sugerencias del FMI, la comisin
Ibaez propuso la aplicacin de un programa expansivo, incluyendo la ampliacin de subsidios, aumentos sustanciales en los
salarios nominales y el congelamiento del precio de la gasolina y
3.
52
Ver Anexo 2.
de excluir la compra de armamentos de las medidas de austeridad; en segundo lugar, por la confianza de algunos altos funcionarios del gobierno en poder obtener un prstamo directo del
Tesoro de Estados Unidos, a partir de la visita de la Sra. Rosalyn
Crter.
Se nombr entonces como Ministro de Economa y Finanzas
al general Alcibiades Senz Barsallo quien, en el marco de una
escasez aguda de moneda extranjera, adopt como primera medida
el congelamiento de la tasa de cambio, revirtiendo la poltica
iniciada por los ministros Bara y Piazza. Las negociaciones con
el FMI quedaron prcticamente interrumpidas con la salida del
ministro Piazza.
Al final, result evidente que ni el Tesoro norteamericano ni
la banca privada internacional iban a financiar las brechas fiscal y
externa. Ante ello, el gobierno militar se vio forzado a negociar
con el FMI un crdito contingente. Con ese fin, el gobierno
nombr una misin peruana integrada por Germn de la Melena,
presidente del BCR, Jos Luis Brousset, presidente del Banco
Popular y Fernando Otero, asesor del COAP.
En el estado en que se encontraba la relacin del Per con el
FMI, las negociaciones no podan ser reabiertas al nivel de funcionarios como la Dra. Koenig o el Sr. Robichek, sino directamente
con Hendrikus Johannes Witteveen, el Director Ejecutivo del FMI
en Washington. El ambiente en los Estados Unidos no era precisamente propicio para el Per: el semanario Time comentaba que
"aunque el Per todava no ha fallado en el pago a tiempo de una
sola de sus deudas, muchos banqueros norteamericanos arguyen
que su posicin es potencialmente mucho ms seria aunque
menos urgente que la de Turqua".
El viaje de la misin a los Estados Unidos tuvo como objetivo
restablecer los contactos con el Fondo, para concertar un acuerdo
stand-by. Sin embargo, la misin fue calificada "substandard" por
los funcionarios del FMI, porque ninguno de sus miembros tena
poder poltico y capacidad de decisin. La delegacin peruana
55
Tipo de Cambio: posicin de reserva, nueva devaluacin; posicin mxima, liberalizacin del tipo de
cambio.
ii) Dficit Fiscal: US$35 millones.
iii) Precio de la Gasolina: Indexado.
iv) Comercio Exterior: Disminucin de los subsidios a las exportaciones.
A fines de setiembre, el ministro de Economa viaj a Washington a la reunin de la Junta de Gobernadores del FMI,
acompaado por Germn de la Melena, Jos Luis Brousset y el
general Csar Iglesias Barrn, presidente del Banco de la Nacin.
Paralelamente, el presidente Morales Bermdez fue invitado por
el presidente norteamericano James Crter para asistir a la firma
del nuevo Tratado del Canal de Panam, lo que sera aprovechado
por el mandatario peruano para solicitar apoyo en las gestiones
con el FMI. Trascendi que, en vsperas de la partida del Ministro,
el Consejo de Ministros haba aprobado la proforma del acuerdo
para un crdito stand-by entre el FMI y el Per. En la misma
semana viaj de regreso a Washington la Dra. Koenig.
En la primera quincena de octubre se logr concertar un
acuerdo stand-by con el FMI. Lo ms difcil de la negociacin fue
el nivel del dficit fiscal y la insistencia del FMI en elevar nueva56
4.
57
Mientras las autoridades peruanas afirmaban haber cumplido las primeras metas del acuerdo con el FMI, entre el 13 de
febrero y el 1 de marzo de 1978 regres a Lima una misin del FMI,
con la Dra. Koenig a la cabeza, para tratar con las autoridades
peruanas aspectos relacionados con el apoyo Econmico del FMI
al Per. El objetivo era comprobar el cumplimiento de las condiciones del acuerdo stand-by de noviembre de 1977; pocos sospechaban, sin embargo, el real propsito del regreso de la misin a
Lima. El ex-presidente del BCR, Carlos Santistevan, coment:
"Obviamente no puedo saber cules son las nuevas exigencias
que el Fondo pueda traer, pero creo que no debera traer ninguna.
El stand-by que se firm en noviembre del ao pasado es sumamente estricto, con metas que van a resultar difciles de cumplir".
Luego de analizar la informacin sobre la situacin de la
Economa peruana, la misin del FMI regres a Washington sin
formular mayores comentarios. A los pocos das el gobierno
peruano recibi un tlex del FMI anunciando implcitamente su
rechazo a girar el segundo tramo del prstamo acordado. Se
justificaba tal actitud con el convencimiento al que lleg la misin
que visit Lima de que la administracin peruana haba recurrido
a "acrobacias financieras" (lase metodologas contables inaceptables) para disimular el incumplimiento de las metas acordadas
en noviembre de 1977.
En efecto, las metas econmicas pactadas el 31 de diciembre
haban sido cumplidas manipulando las cifras, ganando reservas
al transferir deuda externa del Banco de la Nacin a empresas
estatales y al arreglar un prstamo de cuatro das por US$40
millones a partir del primero de enero con una sucursal del
Dresdnerbank. Tampoco las metas pactadas para el 28 de febrero
fueron cumplidas. El dficit presupuestario fue S/.17 billones
superior al acordado, cifra que se ocult al no deducir la deuda de
S/.6.75 billones en armas rusas que se debi pagar en enero (pago
que no se hizo), as como S / . l l billones en otros gastos.
No slo se haba gastado, otorgado aumentos salariales en el
sector pblico y elevado los subsidios por encima de lo pactado
58
En el ambiente poltico flotaba la posibilidad de una renovacin en la conduccin de la Economa peruana. Un semanario
afirmaba que "la posibilidad de que Morales Bermdez decida, en
cualquier momento, despedir al actual equipo Econmico
desplazado en los hechos, primero por Meneses y ahora por
de la Puente y formar un cuadro de elementos civiles tecncratas, sin filiacin poltica partidaria, vuelve a mencionarse con
frecuencia. Sera una solucin ... si encuentra quien acepte".
La nueva negociacin
En mayo de 1978 el estado de la Economa peruana era
dramtico. La tasa de crecimiento Econmico se redujo por dos
aos consecutivos, se increment el ritmo inflacionario a ms de
82%, la desocupacin era de 8% y el subempleo de 44%, las
reservas internacionales netas alcanzaron su punto ms crtico
(US$1,221 millones), la banca comercial nacional registraba deudas vencidas del sector privado por falta de divisas del orden de
los US$250 millones, y la tasa de cambio implcita de los Certificados Bancarios subi aceleradamente hasta los S/.230 por dlar,
frente a S/ .130 por dlar en que se haba fijado la tasa del mercado
nico de cambios.
Esta situacin oblig al BCR a vender oro en el mercado
internacional cuando la cotizacin era baja. Asimismo, el desahorro del Gobierno Central pas de 6% en los primeros meses de
1977 a 8.5% en igual Perodo de 1978; el financiamiento interno del
dficit subi de 18.1% de los gastos totales en el lapso enero-mayo
de 1977 a un 23.3% en el mismo Perodo de 1978; y la proyeccin
del dficit para fin de ao llegaba a un 11% del PBI. Finalmente,
la tasa de ahorro interno haba descendido a 7% del PBI, el nivel
ms bajo de los ltimos 30 aos.
La difcil coyuntura hizo que la Junta Militar de Gobierno
tomara conciencia de la real dimensin del problema. El deterioro
de la situacin econmica fue el factor determinante del cambio
en la actitud vacilante que hasta ese momento haban mostrado
61
participa en este tipo de negociaciones cumple un rol con atribuciones especficas, debiendo reportar los resultados de su gestin
a los escalones ms elevados. Ello hace que tanto los negociadores
peruanos como los del FMI estn sujetos a las presiones polticas
de esas instancias.
Este fue uno de los principios que tuvo bastante presente el
equipo negociador peruano. Tratando de utilizarlo en su favor,
decidi enfrentar las primeras aproximaciones a la negociacin
influyendo en las instancias que toman decisiones polticas en el
FMI, para que los funcionarios encargados de la negociacin
contasen con parmetros ms flexibles. Estas acciones seran
complementadas por las gestiones de funcionarios de la Cancillera ante instancias polticas como el Departamento de Estado
norteamericano, que pudiesen ejercer presin en favor de los
intereses peruanos.
Otro de los aspectos que ocup al equipo negociador peruano en la fase de preparacin de la negociacin fue la elaboracin
de un esquema que se adapte al modo de operar del FMI. Las
razones de tal decisin fueron resumidas por uno de los funcionarios que particip en dicho proceso de esta manera:
"Es necesario entender cmo opera el FMI. Uno de los
principios bsicos es que se recurre a esta institucin
cuando la economa de una pas enfrenta problemas;
entonces, una recomendacin crucial es conducir la
Economa de manera de no necesitar recurrir al FMI.
Si un pas ya se encuentra en tal situacin, entonces hay
que tener en cuenta que el FMI es una institucin que
basa su anlisis en un modelo macroeconmico ya
establecido. Y, lo que es ms importante, las recomendaciones para corregir los desequilibrios de esa economa responden directamente a dicho modelo. Pretender escapar a esos parmetros es, simplemente, una
ilusin; si un gobierno no est dispuesto a aceptar las
reglas que establece el FMI, lo mejor es no negociar.
La recomendacin ms importante es preparar una
65
5.
El 12 de julio, a las 12 y 30 del da, estando reunidos los seores Robichek y Van
Hooten por el FMI con el Ministro de Economa, el Presidente del BCR y otros
negociadores en el local del MEF, se desarrollaba una manifestacin de unas 10,000
personas encabezada por el representante Hugo Blanco, con direccin al local de la
Asamblea Constituyente. A uno de los negociadores peruanos se le ocurri
coordinar con la Polica para desviar la manifestacin y hacerla pasar delante del
69
70
71
Bibliografa recomendada
74
2.
3.
4.
5.
75
ANEXOS
77
ANEXO 1
Principales Indicadores Econmicos 19701979
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979
POBLACIN (Millones de Personas)
PRODUCTO NACIONAL BRUTO
(Miles de Millones de Soles en 1973)
PBI per cpita (Miles de Soles de 1973)
Exportaciones FOB (Millones de US$) (X)
Importaciones FOB (Millones de US$) (M)
Saldo de Balanza en Cta. Cte. (Millones de US$)
Capital a Largo Plazo (Millones de US$)
Capital a Corto Plazo (Millones de US$)
Saldo de Balanza de Pagos (Millones de US$)
Reservas Internacionales a fin de ao
(Millones de US$)
Tasa de Cambio Promedio (Soles por Dlar)
Tasa de Crecimiento de Precios (1) (%)
Ingresos Corrientes del Gobierno Central
(Como porcentaje del PBI)
Gastos Corrientes del Gobierno Central
(Como porcentaje del PBI)
Gastos de Capital del Gobierno Central
(Como porcentaje del PBI)
Resultado Econmico del Gobierno Central
(Como porcentaje del PBI)
(1) Inflacin promedio
13.44 13.83 14.22 14.58 14.94 15.31 15.69 16.08 16.48 16.89
352.6 370.3 376.5 392.6 421.9 441.1
26.2 26.8 26.5 26.9 28.2 28.8
1034 889 945 1112 1503 1330
700 730 812 1033 1908 2427
185
-34
-32 -192 -807 -1535
24
-28 115 383 895 1135
48
-14
-32 -178 -194 -177
257
-76
51
13 282 -577
450.0
28.7
1341
2016
-1072
642
-438
-868
449.7
28.0
1726
2148
-783
728
-294
-349
447.5
27.2
1972
1668
-164
444
-204
76
465.9
27.6
3676
1954
953
656
-30
1579
422
38.7
5.0
346
38.7
6.8
397
38.7
7.2
411
38.7
9.5
693
38.7
16.9
116
43.8
23.6
14.6
13.9
14.0
13.5
13.7
14.0
13.4
13.5
14.3
16.2
12.0
12.5
12.8
13.2
12.5
14.5
14.7
16.9
15.8
13.0
3.7
4.2
4.3
3.8
4.0
4.5
4.5
3.5
3.1
3.8
-1.2
-2.7
-3.3
-3.6
-2.8
-4.9
-5.8
-6.9
-4.6
-0.5
ANEXO 2
Carta de la plana m a y o r del B C R al Ministro
de E c o n o m a y Finanzas
ANEXO 3
D o c u m e n t o de Base para el A c u e r d o con el F M I
Seor
Jacques de Larosiere
Director Gerente
Fondo Monetario Internacional
700 18th St. N.W.
Washington, D.C. 20431
USA
De usted, atentamente,
Ind.:
Memorndum del Gobierno del Per sobre algunos aspectos de sus Polticas
Econmica y Financiera.
87
carcter impositivo. Sin embargo, el gasto pblico sigui creciendo a mayor tasa que los ingresos, lo que, aunado a la expansin del
crdito bancario al sector privado, permiti que la demanda
interna siguiera a niveles excesivos. En el segundo semestre de
1977 el Gobierno del Per concluy un Convenio de Crdito
Contingente con el Fondo Monetario Internacional en apoyo de
un programa de estabilizacin con duracin hasta el 31 de Diciembre de 1979. Sin embargo, una vez ms fue imposible controlar el
crecimiento de la demanda interna. Por ello, las autoridades
intentaron aislar la balanza de pagos de la resultante presin de la
demanda, permitiendo una muy fuerte devaluacin del sol, para
luego aceptar la estabilizacin de la tasa de cambio y el resultante
racionamiento de moneda extranjera por parte del sistema bancario.
4. En respuesta a la grave crisis que afecta al Per el Gobierno ha formulado un programa econmico por dos aos y medio,
que abarca el Perodo Julio 1978Diciembre 1980. Los objetivos
de este programa, que tiende a dinamizar la produccin en reas
estratgicas, son: restablecer el equilibrio de balanza de pagos y
lograr una disminucin de la tasa de inflacin, tan rpido como
ser posible. Ambos objetivos sern logrados con una combinacin
de apropiadas polticas fiscales, crediticias, cambiaras y de ingresos. La meta final de balanza de pagos es la reduccin del dficit
en cuenta corriente a un nivel compatible con la capacidad de endeudamiento externo del Per, y la meta en cuanto a inflacin es
la de reducir significativamente su tasa en 1979, si fuera posible,
a la mitad de la tasa de 1978, y nuevamente en otra mitad durante
1980.
5. La poltica fiscal es la piedra angular del reajuste propuesto. Las metas globales de esta rea son: la reduccin del
dficit total del sector pblico no financiero del 6.5% del Producto
Bruto Interno (PBI) en 1978 a alrededor de 2% en 1979 y a una tasa
an menor en 1980, y un cambio desde un dficit en cuenta
corriente del sector pblico del orden de 1% del PBI en 1978 al
5.5% de ahorro en cuenta corriente en 1979 y una tasa todava
mayor en 1980. Sobre estas bases, la tasa de inversin pblica en
89
CUADRO N - 1
Per: Lmites al Crdito Neto del Sistema Bancario
al Sector Pblico no financiero
(En millones de soles)
Fechas
Lmites
Al 15 de noviembre de 1978
Al 31 de marzo de 1979
Al 30 de junio de 1979
Al 30 de setiembre de 1979
Al 31 de diciembre de 1979
270,400
297,700
317,400
334,600
358,300
Definido como la diferencia entre: (1) las acreencias del sistema bancario con el sector
pblico no financiero tal como se le define en la nota 1 del Cuadro No. 4) y 2) los adeudos
por depsitos, del sistema bancario con el mismo sector. Estos lmites debern ser
reducidos en el equivalente de los desembolsos acumulados de crditos en apoyo de la
balanza de pagos (tal como se les define en la Nota 2 del Cuadro No. 3), al sector pblico
no financiero, que no generaren un depsito equivalente en el Banco Central de Reserva.
Debern ser incrementados por el equivalente de la suma en que subieran las acreencias
netas del sistema bancario con el sector pblico no financiero que resultaren de: (1)
cualquier re valuacin de acreencias y adeudos del sistema financiero denominados en
moneda extranjera; (2) cualquier revaluacin de aportes a entidades internacionales
denominadas en moneda extranjera; y (3) cualquier incremento en la suscripcin de
capital de dichas entidades internacionales.
CUADRO N 2
Per: Lmites a los Activos Internos Netos
del Banco Central de Reserva del Per
(En millones de soles)
Perodo
Lmites
Del
Del
Del
Del
205,100
215,900
273,900
304,600
370,600
396,000
Definidos como la diferencia entre: (1) la suma de los adeudos del Banco Central de
Reserva con personas naturales e instituciones y sus adeudos en moneda extranjera a
mediano y largo plazo; y (2) las reservas internacionales netas del Banco Central de
Reserva. Estos lmites sern: (1) reducidos en cantidad equivalente a los desembolsos
acumulados de crditos en apoyo de la balanza de pagos (tal como se los define en la nota
2 del Cuadro No. 3), al sector pblico, que no se incluyan como adeudos de reservas en
moneda extranjera o como adeudos en moneda extranjera a mediano y largo plazos del
Banco Central de Reserva; (2) incrementados en el equivalente de cualquier revaluacin
de suscripciones denominadas en moneda extranjera a entidades internacionales y de suscripciones de capital a tales entidades.
92
CUADRO N . 3
Per: Metas para la Posicin de Reservas Internacionales.
Notas del Banco Central de Reserva del Per.
(En millones de US dlares)
e
Fechas
1/
2/
15 de Nov. de 1978
660
113
21 de Mar. de 1979
615
296
30 de Jun. de 1979
587
455
30 de Set. de 1979 ,
534
521
31 de Dic. de 1979
513
588
fechas
1/
Metas: En cada fecha de comprobacin, las metas sern ajustadas mediante: (1) la
suma de los desembolsos acumulados reales de los crditos en apoyo de la balanza
de pagos; y (2) la resta de los estimados para tal fecha de los desembolsos
acumulados de dichos crditos. En la medida en que cualquiera de estos desembolsos se convierta en una obligacin de reservas del Banco Central de Reserva del
Per, las cantidades pertinentes ser restadas del total acumulado real para efectos
de estos ajustes.
2/
94
Per desea promover el desarrollo de un sector industrial eficiente, se llevar a cabo una revisin del Registro Nacional de Manufacturas a fin de lograr que todos los productos en l incluidos
puedan competir en mercados extranjeros en un razonable plazo.
13. La falta de moneda extranjera ha forzado al Banco Central de Reserva a llevar a cabo operaciones de "swap" con otras
instituciones financieras locales y, en algunos casos, a hacerlas
con empresas estatales y privadas. El saldo de "swaps" y operaciones similares, al 30 de junio de 1978 era de US$ 362 millones. El
saldo actual de estas operaciones ser gradualmente reducido, ya
que implican prdidas potenciales para el Banco Central de
Reserva que son equivalentes a la expansin de su crdito interno.
14. El deterioro del ahorro interno durante los ltimos
aos, aunado a la necesidad de financiar crecientes dficits del
sector pblico, ha llevado a un mayor nfasis en el endeudamiento externo. Como resultado de ello, al momento el Per enfrenta
pagos por servicio de la deuda pblica externa con plazos de
reembolso originales de un ao o ms que de 1978 a 1980
utilizarn parte excesiva de los ingresos de moneda extranjera, a
expensas de un nivel de importaciones mnimo. El Gobierno del
Per mantendr el monto y estructura de plazos de reembolso de
la deuda pblica externa bajo continua revisin, de tal manera que
se evite que la carga de su servicio perjudique el futuro desarrollo
econmico del Per y de su balanza de pagos. Por la misma razn,
la contratacin de nueva deuda externa pblica o garantizada por
el sector pblico con plazos de reembolso originales de uno a diez
aos, ser mantenida, durante el Perodo del programa, dentro de
los lmites fijados en el Cuadro No. 4 anexo.
15. Dados los altsimos niveles de pago de servicio de la
deuda pblica externa que el Per enfrenta, elemento fundamental de cualquier programa econmico razonable para los prximos dos y medio aos es una apropiada reestructuracin de dicha
deuda. El Gobierno de la U.R.S.S. ha reajustado, a comienzos del
presente ao los plazos de reembolso de crditos de exportacin
por US$ 65 millones en 1978, por US$ 29 millones en 1979, y por
96
CUADRO N 4
Per: Lmites a la contratacin de nueva deuda externa,
contratada o garantizada por el Sector Pblico no Financiero
COFIDE, o el sistema bancario oficial, con plazos de reembolso
originales de por lo menos un ao y hasta 10 aos inclusive II
(En millones de US dlares)
1 julio
de 197830 junio
de 1979
1 julio
de 197831 Dic.
1979
Por lo menos 1 ao y
hasta 5 aos inclusive
135
200
Por lo menos 1 ao y
hasta 10 aos inclusive
300
450
Plazos de
reembolso
1/
Estos lmites excluyen los crditos de programa, los crditos de propsito general
de bancos extranjeros y los crditos de refinanciacin. Para fines de estos lmites: (1)
se define el sector pblico no financiero de tal manera q u e incluya al Gobierno
Central, las instituciones descentralizadas, las empresas pblicas, el Seguro Social
y los gobiernos locales (2) el sistema bancario oficial se define de tal manera que
incluye al Banco Central de Reserva, al Banco de la Nacin, a los Bancos Asociados,
y a los bancos especializados (de fomento); (3) se define Crditos de propsito
general de bancos extranjeros de tal manera que incluya todo prstamo con plazo
de reembolso original de por lo menos una ao, otorgado por bancos extranjeros y
por sus compaas dueas subsidiarias o asociadas, excepto aquellos que se
otorgue a COFIDE y aquellos que estn destinados, explcita y contractualmente,
a cubrir el pago al contado y otros cargos sobre bienes financiados por proveedores
extranjeros o mediante crditos bilaterales; y (4) se define crditos de refinanciacin
de tal manera que se incluye a todos aquellos crditos destinados a cubrir la
amortizacin y / o el pago de intereses, pagaderos despus del 30 de junio de 1978,
sobre los saldos no pagados de deuda externa contratada o garantizada por el sector
pblico, con plazo de reembolso de un ao o ms, y a todos los crditos implcitos
consecuencia de la reprogramacin o falta de pago de tal deuda. Los crditos de
prefinanciamiento de exportaciones otorgados por el Banco Interamericano de
Desarrollo o por el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento sern
excluidos del cmputo de los lmites a que se refiere este cuadro; as como la
utilizacin por el sector privado de lneas de crdito para exportaciones otorgadas
a travs de C O F I D E o del Banco Industrial.
97
US$ 50 millones en 1980. Un grupo de bancos comerciales extranjeros ha pospuesto para fines de 1978 el reembolso de US$ 185
millones que debi hacerse durante el segundo semestre del
presente ao, y se ha llegado a acuerdos en principio para refinanciar o reprogramar estas deudas ms all del 01 de diciembre de
1978. Adems, durante 1979, el Per deber pagar a bancos, gobiernos y proveedores del exterior deudas por un total de US$ 730
millones, la que en su mayor parte tendr que ser reestructurada.
Finalmente, se ha iniciado conversaciones informales con el personal del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento en
torno a la posibilidad de obtener un crdito de programa por un
monto de por lo menos US$ 100 millones el que debera ser
desembolsado totalmente durante 1979.
98
ANEXO 4
Claudio H e r z k a , "El F M I y las Polticas Econmicas", en:
M o n e d a , No. 8, B a n c o Central de Reserva, Febrero 1989.
recursos que el pas presente un programa coherente y consistente que facilite regresar al equilibrio, y por ende al crecimiento,
y generar un flujo externo de divisas que permita recomprar al
FMI la moneda nacional con la cual originalmente se haba
comprado la moneda extranjera que el Fondo proporcion para
financiar la transicin, mtodo a travs del cual opera esta institucin.
A travs de los aos y en base a su propia experiencia, el
Fondo fue creando una metodologa de anlisis y evaluacin de
los programas de estabilizacin que los pases le presentaban.
Este sigue vigente con algunas ligeras modificaciones en la actualidad. Originalmente, el equipo tcnico fue elaborando el marco
conceptual, el que luego de una amplia discusin en las instancias
directivas de la institucin, era presentado al Directorio del FMI,
donde estn representados los pases miembros y donde Estados
Unidos y sus aliados occidentales, sobre todo Europa y Japn,
tienen amplia mayora. Es este Directorio el que progresivamente
aprob el marco de discusin de los programas de estabilizacin
que luego los funcionarios del Fondo utilizaban en sus negociaciones con los pases que acudan a ellos.
De la experiencia de las ltimas dcadas, queda claro que:
Los recursos del Fondo suelen ser condicionados a la estabilizacin de la economa, tal como lo entiende dicha
institucin.
Los parmetros de la condicionalidad han sido fijados a
travs del tiempo hasta volverse un marco relativamente rgido.
Usualmente el nivel de desequilibrio al que ha llegado el
pas antes de acudir a los recursos del Fondo implica que
el ajuste requerido es de una magnitud relativamente
apreciable.
La puesta en marcha de un programa de estabilizacin
bajo los parmetros de la condicionalidad cuando los
desequilibrios son profundos requiere de soporte poltico significativo y sostenido en el campo.
100
solamente los directivos del Banco Central usualmente comprenden con claridad cules son las implicancias y los costos de
entablar una negociacin de esta naturaleza. Muchas veces el
Banco Central se encuentra en la situacin de entablar dos negociaciones al mismo tiempo; una con el Fondo y otra con el propio
gobierno para que acepte ejecutar medidas conducentes a retomar el equilibrio. Inclusive se ha llegado a utilizar el apoyo del
FMI, y el acceso a recursos externos que ello implica, como un
medio para obtener la implementacin de medidas por el gobierno, entendido ste como el Consejo de Ministros, en la mayora de
los casos, en lugar de que el pas en su integridad se comprometa
a la ejecucin de un programa. Por ello fcilmente se ha "olvidado" el compromiso asumido e incumplido con las metas establecidas en las cartas de intencin remitidas por el Ministro de turno
y el Presidente del Banco Central. Un segundo punto, por lo tanto,
es que se debe negociar como gobierno, y no como autoridad que
no cuenta con el completo apoyo del resto de los componentes del
sector pblico.
Una actitud como la descrita tambin es reflejo de que exista
y existe un rechazo a pagar el costo de retomar un equilibrio, y a
veces hasta la aceptacin de que un desequilibrio verdadero
existe o no.
Conforme ha pasado el tiempo y el tema de las relaciones con
el FMI se ha venido politizando, el rechazla los "programas de
estabilizacin" casi de cualquier ndole o naturaleza, sea o no
aceptable para el FMI ha caracterizado el comportamiento poltico a nivel nacional. Actualmente, por ejemplo, el principal
problema ni siquiera es el tipo de negociacin que habra que
efectuar con el Fondo, sino un problema mucha ms profundo: el
cuestionamiento de la necesidad de ejecutar un programa ordenado de estabilizacin. El continuo rechazo a los ms altos niveles
de los diversos intentos de programas cuya coherencia en
muchos caos era discutible hace que lo ms relevante en el
momento [es] que se est aplicando una "estabilizacin" incoherente y por paquetitos en lugar de un programa ordenado, lo que
se traducir en una de las ms profundas recesiones sufridas por
102
104
104
ANEXO 5
O R G A N I G R A M A D E L FMI P A R A E L P E R
JUNTA DE GOBERNADORES
La Junta de Gobernadores de la cual es miembro
el Presidente del BCR, rene una vez
al ao a los Gobernadores de los 133
paises miembros.
JUNTA DE DIRECTORES (20)
Director por el Per: Alexandre Kafka
DIRECTOR GERENTE
H. Johannes Witteveen
JEFE DEL DEPARTAMENTO
HEMISFERIO OCCIDENTAL
E. Walter Robichek
JEFE DE LA DIVISIN DEL
PACIHCO SUR
Linda M. Koenig
ASISTENTE DEL JEFE DE
DIVISIN
Jan F. Van Houten
OHCIAL DEL PER
John Whiteman
B.
2.
Este caso ha sido preparado para ser discutido en clase, con fines educativos. No
pretende juzgar el adecuado o inadecuado manejo del mismo, ni ofrecer un estudio
exhaustivo de la situacin que se describe.
La argumentacin se bas en informacin sobre los incentivos de la legislacin
peruana, publicada en un documento que tena como propsito promover nueva
inversin extranjera en el sector exportador nacional.
107
El Cdigo de Conducta invocado en la denuncia presentada por los productores norteamericanos era el de Subsidios y
3.
4.
108
Este artculo recoge una conferencia dictada en el Instituto de Desarrollo Econmico de ESAN.
La normatividad internacional de comercio es regida por el Acuerdo General sobre
Aranceles y Comercio (GATT), que tiene una concepcin neoliberal del comercio
Derechos Compensatorios, que establece que los pases no pueden utilizar subsidios a la exportacin (estn exceptuados de esta
disposicin los pases en desarrollo que se encuentran en proceso
de consolidar su capacidad de exportacin). Dicho Cdigo dispone tambin que los subsidios a la exportacin slo se pueden
emplear si no generan un perjuicio al pas al cual se dirigen los
productos.
De acuerdo a la legislacin norteamericana, es la autoridad
oficial el Departamento de Comercio o la Comisin de Comercio Internacional la que determina si una actividad est sufriendo dao o est amenazada, o si se est retrasando considerablemente la creacin de una rama por las importaciones de un
determinado producto. Si es as, se impone a dicha mercanca,
adems de cualquier otro derecho establecido, un derecho compensatorio equivalente a la cuanta de la subvencin. Asimismo,
pueden restringirse las importaciones a travs de diferentes
mecanismos, como cupos de importacin, acuerdos de ordenamiento de mercado o acuerdos bilaterales de limitacin voluntaria de exportacin.
El sector textil era en 1982 uno de los ms importantes dentro del universo de las exportaciones no tradicionales peruanas,
con una participacin superior al 33% del total. Las exportacioy el flujo de capitales y busca lograr una ptima localizacin de los recursos. Tres
son sus funciones bsicas: servir de marco para las negociaciones comerciales,
servir de Cdigo de Conducta en la materia, y cooperar en la solucin de controversias. Dos principios bsicos guan sus acciones: la reciprocidad (que apunta a la
simetra en las conseciones que se otorgan las partes), y la no discriminacin en el
trato a los pases en las relaciones comerciales (este principio se plasma en dos
conceptos: la clusula de la nacin ms favorecida por la cual se extienden a todas
las partes cualquier ventaja arreglada con una de las partes y el trato nacional
los productos importados deben recibir el mismo trato que los nacionales).
En base a esos criterios, se han fijado principios relativos a las prcticas desleales al
libre comercio (el dumping y las subvenciones), las que bajo determinadas condiciones se consideran sujetas a la aplicacin de sanciones y contramedidas. Parte de
este proceso se canaliza a travs de los Cdigos de Conducta, que aunque operan
en el marco del GATT, no estn restringidos a los pases firmantes: dichos Cdigos
deben ser aceptados individualmente por cada pas, sin necesidad de ser miembro
del GATT.
109
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
Exencin o devolucin de impuestos indirectos (la exportacin no tradicional no estaba afecta al Impuesto General a las
Ventas IGV y gozaba de exoneracin total y automtica
de derechos aduaneros; reciba adems un reintegro
CERTEX por los impuestos que gravan la produccin y
comercializacin de los productos de exportacin no tradicional).
Exencin o devolucin de impuestos a la importacin (rgimen especial de importacin de bienes de capital para industrias de exportacin; admisin temporal).
Exencin o devolucin de impuestos directos (incentivos a la
reinversin en industrias de exportacin y a la generacin de
empleo en industrias de exportacin; disposiciones especiales sobre depreciacin).
Financiamiento de Exportaciones (Fondo de Exportaciones
No Tradicionales FENT; FONEX).
Seguros de Crdito a la Exportacin (SECREX).
Sistemas Cambiarios.
Fletes.
Depreciacin Acelerada.
Zonas Francas y Parques Industriales.
5.
110
En 1968 se inici en el Per una poltica de incentivo a las exportaciones no tradicionales. Los principales mecanismos creados fueron el financiamiento preferencial y el otorgamiento de un reintegro tributario C E R T E X (adems del CERTEX bsico, se estableci el C E R T E X por descentralizacin, el complementario y el
compensatorio). Posteriormente, a fines de 1978, el sistema de incentivos a la
exportacin fue unificado por la Ley de Fomento de Exportaciones No Tradicionales, que mantuvo la existencia del Fondo de Exportaciones No Tradicionales
(FENT). Asimismo, se constituy el Fondo de Promociones de Exportaciones
(FOPEX).
6.
Este problema, usual cuando el Per tiene que negociar con algn agente en el
exterior, ya fue discutido en el captulo I.
111
ii)
112
mediante un compromiso de eliminar o compensar el subsidio denunciado, lo que permitira mantener el flujo comercial por un perodo de por lo menos seis meses .
7
El 27 de agosto, los vice ministros de Economa y de Comercio sostuvieron una reunin con la directiva del Comit Textil de
la SNI, el Presidente de ADEX y un grupo de exportadores de
hilados y tejidos de algodn, para analizar las opciones de negociacin. Se concluy en que se iba a explorar la posibilidad de un
Acuerdo Bilateral, descartndose por el momento la suscripcin
del Cdigo y la firma de un acuerdo de suspensin que implicase
retirar el CERTEX a los productos denunciados .
9
9.
113
114
Mientras se producan estas discrepancias, el gobierno peruano deline tres posibles posiciones en caso de suscribir el Cdigo sobre Subsidios y Derechos Compensatorios (ver Anexo 2 sobre la eventual declaracin del gobierno en caso de suscribir
el Cdigo, en sus tres versiones).
115
11.
116
Ver Anexo 3.
12.
117
Las audiencias pblicas en los Estados Unidos dieron oportunidad a las partes de presentar sus comentarios sobre la determinacin preliminar. El Per argument que consideraba excesivas las estimaciones de los subsidios reales recibidos por los
exportadores textiles peruanos; por su parte, las asociaciones del
gremio textil norteamericano adujeron que los derechos compensatorios impuestos preliminarmente a los productos peruanos
eran inferiores al valor real de los subsidios.
El gobierno peruano decidi mostrar su voluntad de reiniciar las negociaciones enviando una misin gubernamental a los
Estados Unidos, la cual tuvo algunos obstculos, sobre todo en lo
que se refiere a garantizar la prerrogativa norteamericana de
vigilar el cumplimiento de los compromisos ofrecidos. El Departamento de Comercio consider virtualmente imposible llegar a
un Acuerdo de Suspensin con compromisos exclusivamente
referidos a los productos cuestionados.
13.
119
ste no sera aplicable para los casos en que ya se haban establecido derechos compensatorios.
Quedaba, por lo tanto, el Proceso de Revisin Administrativa de los derechos compensatorios, contemplado en la legislacin
norteamericana. Conforme a dicha legislacin, el Departamento
de Comercio debe revisar su determinacin despus de los primeros 12 meses de haber impuesto los derechos compensatorios.
Como resultado de la revisin stos podran reducirse, dependiendo de la disminucin o eliminacin de los subsidios, o aumentar si es que hubo algn incremento o se incorporaron nuevos
subsidios.
El gobierno peruano realiz una presentacin de su caso ante
el Departamento de Comercio, donde propuso:
Bibliografa recomendada
A. Textos
1) Aviel (1985).
2) Herzka (1981).
3) Herzka y Paz (1984).
B. Artculos periodsticos
ADEX El Exportador Peruano, "ADEX se pronuncia sobre
imposicin de Derechos Compensatorios a productos Textiles en
USA", Lima, 15 de noviembre de 1982; pp. 1-4.
Uri Ben Schmuel, "A Favor del Certex Camuflado" (Entrevista a
Roberto Abusada), en: Oiga, Lima, 8 de noviembre de 1982; pp
28-33.
Caretas, "La Guerra Textil: EE.UU. aplica tarifas prohibitivas y
amenaza otros productos", Lima, 22 de noviembre de 1982; pp. 7
y 76-78.
Correo, "Derechos Compensatorios: Partida de defuncin
de Exportaciones No Tradicionales", Lima 17 de diciembre de
1982.
El Comercio, "Iberoamrica pedir a EU solucionar casos como el
problema textil peruano", Lima, 21 de diciembre de 1982.
El Observador, "Textiles peruanos suspenden embarques a los
Estados Unidos". Lima, 19 de noviembre de 1982.
Industria Peruana, "Nuevas Medidas proteccionistas aplicadas
por EE.UU. a la Importacin de Textiles Peruanos". Lima, 1984;
pp 4-8.
122
123
Considera Ud. que el gobierno peruano estaba adecuadamente preparado para enfrentar una crisis de la naturaleza
planteada en el caso? Qu se pudo haber hecho para estar
mejor preparados?
2.
3.
4.
5.
124
ANEXOS
NEGOCIACIN SOBRE
LAS EXPORTACIONES TEXTILES PERUANAS
ENTRE EL PER Y LOS ESTADOS UNIDOS
125
ANEXO 1
A)
LAS OPCIONES
Al parecer, las posibilidades u opciones que se presentan ante el
riesgo de aplicacin de derechos compensatorios son las siguientes:
a)
128
Presentar una fuerte y bien fundamentada defensa contradiciendo la acusacin que en el Per ciertos productos textiles
exportados a los EE.UU. estn subsidiados. Al efecto, es
menester responder el cuestionario remitido por el Departamento de Comercio de los EE.UU. en forma imaginativa y
exhaustiva.
Desistimiento de los peticionarios (American Textile Manufacturera Institute (ATMI) y The Yarn Spinners Association
(AYSAT), en base a gestiones que tendran que efectuarse
por intermedio de la Oficina del U.S. Trade Representative.
Pensamos que esta va no tiene en estos momentos posibilidades de buen xito, porque las primeras exploraciones
realizadas han resultado negativas.
c)
130
CONCLUSIONES
Por todo lo anterior se infiere la conclusin que resulta sumamente riesgoso suscribir un Acuerdo Bilateral no circunscrito a los
productos denunciados, por cuanto en dicho caso como lo han
declarado las autoridades colombianas existe el positivo riesgo
de que el Per se vea obligado adems de adherir al Cdigo de
Subsidios del GATT, sumado a un dispositivo adicional establecido por el Gobierno de los EE.UU. que obligue a eliminar gradualmente los incentivos a la exportacin de acuerdo a un cronograma ("time table") rgidamente pactado.
Ello creara el inmediato peligro de ensanchar el espectro de
riesgo de cierre de nuestras exportaciones, tanto en tipos de
productos como de pases. En efecto, tanto en el caso en que los
EE.UU. logre o no probar que existe "perjuicio" o "dao" a su
produccin, automticamente podra invocar la supresin de
todos a la mayor parte de los apoyos a la exportacin de textiles
va GATT o sea, a nivel mundial (adems de establecer los
respectivos derechos compensatorios, en caso de probarse "perjuicio"). Con lo cual quedaran afectadas no solamente las exportaciones de los tipos de textiles de algodn denunciados por los
Estados Unidos, sino tambin todos los dems tipos de textiles de
algodn, as como los a base de otras fibras, tanto en las exportaciones a los EE.UU., como las destinadas a otros pases. Adems,
como es sabido, en dichos casos, el GATT extiende la obligacin
de reducir apoyos a la exportacin a todas las exportaciones no132
APOYO POLTICO
En la reunin ya mencionada tenida en el MEFC, el da de hoy, se
ha tambin considerado que el apoyo poltico del Gobierno peruano es de trascendental importancia. En efecto, por las informaciones recibidas, dichas negociaciones son de por s arduas y
solamente pueden llegar a buen xito mediando una intensa y
persistente accin del Gobierno.
Desde luego, el Comit Textil prestar todo el asesoramiento
y concurso que sea necesario en las mencionadas negociaciones;
para lo cual se acord mantener un contacto y presencia permanente con la delegacin peruana que negocie en los EE.UU.
Estamos convencidos, y pensamos que usted Sr. Primer
Ministro comparte plenamente dicha conviccin, que la importancia econmica y social que la Industria Textil peruana representa en el conjunto de nuestra economa, amerita que el Supremo
134
135
B)
Suscribir el Cdigo de Subsidios del GATT, que tiene carcter universal y que implica el compromiso de ir reduciendo
gradualmente el monto de los subsidios netos a la exportacin no tradicional. Esta alternativa es la que favorece la
Administracin de los Estados Unidos.
b)
retiro de la denuncia y no considerndose un acuerdo de suspensin que implicase retirar el CERTEX a estos productos, la opinin
sin disidencia favoreci la solucin del acuerdo con los Estados
Unidos.
Tanto la Directiva del Comit Textil como los exportadores
individuales abogaron por que en determinado momento el
Primer Ministro ejerciera una suficiente presin poltica para que
el Acuerdo Bilateral se logre en los trminos menos onerosos
posibles.
139
ANEXO 2
Eventual declaracin del G o b i e r n o del Per en caso
de suscribir el Cdigo sobre Subsidios y
Derechos Compensatorios
1.
2.
140
3.
4.
5.
V E R S I N B:
2.
V E R S I N C:
2.
142
ANEXO 3
Seor
Gonzalo Garand
Presidente de ADEX
Presente
Con referencia a su carta SG-610-82 del 19 de octubre del
presente, cumplo con informar que en el curso de las pasadas
semanas el Gobierno del Per ha buscado activamente frmulas
de solucin conducentes a impedir se establezcan derechos
compensatorios tanto para los productos textiles denunciados en
los Estados Unidos, como para otros productos acerca de los
cuales tenemos informacin seran objeto de similar accin. En
esta tarea hemos consultado frecuentemente y a varios niveles con
su institucin as como otras entidades representativas y personas
directamente afectadas sin obtener una posicin cercana a un
consenso que nos permita actuar eficientemente en defensa de los
intereses de la actividad exportadora industrial.
No contando por parte de todos los sectores involucrados
una indicacin inequvoca acerca de sus posiciones al respecto, el
Gobierno ha optado por esperar el trmino de la investigacin por
parte del Departamento de Comercio de los Estados Unidos y la
imposicin de los derechos compensatorios a los productos en
cuestin.
Es prioridad del Gobierno defender a la actividad industrial
y tomar las medidas necesarias para asegurar su normal desen143
144
De mi consideracin:
Es grato dirigirme a Ud. en relacin a su carta de fecha 29 de
octubre del presente, sobre la posicin que el Gobierno ha adoptado frente a la investigacin que sigue el Departamento de
Comercio de los Estados Unidos, sobre el peligro de imposicin
de Derechos Compensatorios a ciertos productos textiles y la
bsqueda de frmulas de diversas soluciones.
Apreciamos muy especialmente la reiteracin de que es
prioridad del Gobierno defender a la actividad industrial y colaborar con la actividad privada en la Promocin de nuestras
Exportaciones No Tradicionales.
Tambin es digno resaltar los conceptos vertidos en dicho
documento, en los que se pone de manifiesto la permanente preocupacin de su Despacho y del Gobierno Constitucional, a fin de
hallar un consenso apropiado a los problemas que se le presentan,
previa coordinacin con los sectores afectados.
En ese sentido, apreciamos mucho su decisin de circunscribir el problema y la solucin correspondiente a los productos
materia de la denuncia sin involucrar a otros productos textiles, y
dems de exportacin no tradicional. Sin embargo, agradeceremos su decisiva intervencin en defensa de aquellos productos
denunciados, a fin de que no se interrumpa la corriente comercial.
146
147
148
VENTAJAS
Per tendra [el] beneficio de la prueba del dao para los efectos
de los juicios que se siguen en los Estados Unidos, lo cual quiere
decir que antes de aplicar Derechos Compensatorios debe probarse el dao a la industria textil de dicho pas.
DESVENTAJAS
Los procesos de investigacin no se suspendern, continuando
hasta la determinacin del subsidio neto pasando automticamente a la prueba del dao, salvo que los denunciantes se desistan.
Los Abogados Americanos que asesoran a nuestra Embajada, opinan que tenemos 50% de probabilidades de ganar los
juicios de tela y que es muy probable que perdamos en hilados.
149
150
ANEXO 4
153
ANEXO 5
AL-004-83
Lima, 11 de enero de 1983
Seora Ingeniero
Mara Jess Hume de Vargas
Vice-Ministro de Comercio
MINISTERIO DE ECONOMA,
FINANZAS Y COMERCIO
Ciudad.-
De nuestra consideracin:
Nos dirigimos a Ud. por intermedio de la presente, con
relacin a los Acuerdos que constan en el Acta Final de la Comisin Tcnica Asesora creada para formular recomendaciones al
gobierno en la solucin de la problemtica suscitada en torno a la
imposicin de Derechos Compensatorios a las exportaciones de
tres productos textiles peruanos.
Sobre el particular, dejamos reiterada constancia de la negativa de su Despacho en hacernos entrega de copia de dicho
documento; del mismo que hemos tomado conocimiento en virtud de que est hacindose circular en medios relacionados con el
sector industrial.
Asimismo, deseamos pronunciarnos sobre algunos aspectos
que se sealan en el texto de la mencionada Acta Final y que
161
1.
Que no se hace mencin en dicho instrumento a los representantes de los diversos sectores ante la Comisin.
2.
Que en el Punto Segundo de los "Acuerdos por Unanimidad" se recomienda que el gobierno debe establecer
mecanismos que eviten se presenten casos similares al suscitado con los textiles con otros productos. No tenemos
conocimiento de algn tipo de instrumento o mecanismo
que pueda garantizar dicha declaracin, por cuanto, el
mismo Cdigo de Subsidios, para el caso, resulta deficiente;
nos basta slo mencionar el caso del Brazil, pas que a pesar
de ser suscriptor del Cdigo ha sido en reiteradas oportunidades sancionado con la imposicin de Derechos Compensatorios.
3.
162
8.
164
165
P.011.82
Lima, 10 de Diciembre de 1982
Seora
Mara Jess de Vargas
Vice Ministro de Comercio
Ministerio de Economa,
Finanzas y Comercio
Ciudad.-
De nuestra consideracin:
Es grato dirigirnos a Ud. con la finalidad de transmitirle
los resultados de nuestra conversacin con el Dr. Gary Welsh
que nos asesora en el problema suscitado con las exportaciones textiles.
Sobre el particular, debemos manifestarle que nos ha ratificado la sugerencia de negociar un acuerdo de suspensin lo antes
posible por cuanto, conforme transcurre tiempo el plazo de la
suspensin se ir acortando dentro del margen de los seis meses
que se consideran como el plazo mximo para este tipo de
acuerdos; tal como hemos venido planteando desde la primera
reunin de la Comisin Tcnica Asesora convocada por el titular
de Economa, Finanzas y Comercio.
Asimismo, confirmarle que la negociacin y firma de un
Convenio de Suspensin puede plantearse en cualquier momento
de la investigacin inclusive con posterioridad al 26 de Enero,
fecha probable de la imposicin de los Derechos Compensatorios
Definitivos.
Seora Vice-Ministro, tal como lo hemos manifestado en
nuestra carta de fecha 9 del presente, le agradeceremos que
vuestro Despacho, as como los organismos del sector pblico representados en la Comisin Tcnica Asesora brinden su mayor
166
Gonzalo Garland I.
Delegado Titular
167
B)
168
D)
Gonzalo Garland I.
Delegado Titular
170
1.
Este caso ha sido preparado para ser discutido en clase con fines educativos y no
pretende juzgar la efectividad o inefectividad de una situacin real. Para tal fin,
algunos hechos, nombres y fechas han sido modificados.
171
El ofrecimiento fue bien recibido por los gobiernos acreedores, por tratarse de un rgimen que recin se iniciaba. Sin embargo, la anunciada exposicin del programa econmico nunca se
hizo. Una comunicacin en similares trminos fue enviada por el
Ministro de Economa y Finanzas en setiembre de 1986 a los
Ministros de Finanzas de los gobiernos acreedores, repitindose
el incumplimiento.
Debido a las dificultades que empezaron a presentarse en el
servicio de la deuda externa peruana con Perestroika, el Viceministro de Comercio Exterior de ese pas visit al Vice-ministro
de Hacienda peruano en su oficina de Lima. En la reunin
estuvieron, adems, el agregado econmico de Perestroika en
Lima y el Director General de Crdito Pblico peruano.
Luego de las presentaciones de rigor y de una breve exposicin del representante nacional sobre la nueva poltica econmica
del Per y la importancia de la cooperacin de Perestroika en el
desarrollo nacional, tom la palabra el representante extranjero.
En un estilo bastante claro y directo, y teniendo sobre la mesa una
2.
172
Ver Anexo 1.
3.
Ver Anexo 2.
173
una declaracin de pago mediante productos peruanos tradicionales, "si se demoraban los pagos normales".
En ese momento, el Vice-ministro extranjero hizo otra pausa, luego de la cual dijo que, de ser el caso y previa promesa de
pago de parte del gobierno peruano por escrito, l intervendra
personalmente para que se cumpla a la brevedad posible con la
entrega del equipo pendiente. El tono que utiliz trasuntaba
implcito el siguiente mensaje: "y tengo el poder necesario para
hacerlo".
Un mes despus, el Vice-ministro de Hacienda peruano
agradeci por escrito su visita al Vice-ministro de Comercio Exterior de Perestroika e invoc nuevamente al cumplimiento de los
envos pactados. A los veinte das recibi una respuesta donde
dicho funcionario le reiteraba los conceptos vertidos en la reunin
de Lima, y planteaba ms claramente el requerimiento de una
respuesta concreta de parte del gobierno peruano.
En la carta se afirmaba lo siguiente: "En el inters de desarroliar la colaboracin econmica entre Perestroika y Per, hice una
serie de proposiciones durante mi estancia en su pas. Ahora, est
en sus manos presentar medidas constructivas y propuestas para
intensificar nuestra colaboracin econmica". Asimismo, en dicha misiva dej entrever la diferencia entre el trato que su pas
vena recibiendo de otros pases de la regin y lo que ocurra con
el Per: "Considero que el buen nivel de las relaciones econmicas
entre Perestroika y otros pases latinoamericanos es alcanzable
tambin con el Per."
La relacin financiero-comercial con Perestroika se estanc
en ese punto a raz de la imposibilidad de los funcionarios
peruanos de avanzar en una propuesta ms concreta, limitados
por consideraciones polticas. Sin embargo, el agregado econmico de Perestroika en Lima mantuvo contactos con funcionarios
del MEF y el ICE, buscando agilizar la liquidacin de las deudas
pendientes en base a la frmula de pago con productos de expor174
tacin . Dichas gestiones respondan a una serie de conversaciones sostenidas previamente por el agregado econmico de Perestroika y el Gerente de Comercio Compensado del ICE.
Un mes despus, en una reunin llevada a cabo en las
oficinas de la DGCP, los funcionarios peruanos expusieron a los
delegados de Perestroika la poltica de deuda externa del gobierno, la cual, se reiter, estaba basada en la restructuracin de la
deuda en funcin a la "capacidad de pago bsica del Per". Acto
seguido, la representacin peruana entreg una propuesta, que
consista en lo siguiente:
i)
ii)
4.
5.
175
6.
176
Ver Anexo 1.
Las negociaciones
El sbado 23 de mayo se reunieron a las diez de la maana en
las oficinas del ICE el Director General de Crdito Pblico, el
Gerente del ICE y un funcionario del CNDE. Ah se determinaron
los principales puntos a definir en la negociacin que empezara
la siguiente semana:
i) Asegurar que los resultados finales de la negociacin
correspondan a los principios establecidos por el gobierno para el
servicio de la deuda externa peruana.
ii) Alcanzar una frmula de "3 x 1" en el esquema de pago en
productos.
Sin embargo, en la reunin se hizo evidente la discrepancia
entre los negociadores peruanos respecto a la conveniencia de
incluir determinados productos en la lista, especficamente las
computadoras. Un sector opinaba que ello era inconveniente, ya
que el componente importado para su elaboracin era tal que el
resultado neto de la operacin significara una saldo negativo de
divisas, lo que contravena un principio angular del esquema de
pago en productos. No obstante, qued claro que la tarea de
definir la lista de productos era, finalmente, del ICE.
Este hecho desconcert al grupo negociador de Perestroika.
Luego de que el propio Viceministro de Comercio Exterior
haba intercedido ante las empresas de su pas para que la importacin de computadoras peruanas sea aceptada, difcil gestin por
las razones antes mencionadas, una de las partes peruanas anunciaba su deseo de retirar las computadoras de la lista. Por la
rigidez en la estructura de planeamiento de Perestroika, ello
podra generar un serio entrampamiento .
7
7.
181
As, los propios negociadores de Perestroika se vean urgidos a forzar la inclusin de las computadoras en la lista de
productos, cuando en un inicio ellos mismos se haban opuesto.
La razn era que alterar nuevamente la lista de productos implicaba nuevas negociaciones internas en Perestroika, postergando
an ms las negociaciones. Ello afectaba su objetivo de llegar
cuanto antes a un resultado concreto en la negociacin, que ya
cubra un periodo que ellos mismos consideraban excesivo.
Con esos problemas a la vista, lleg la semana en la que
arribara el Vice-ministro de Perestroika, visita que se saba iba a
ser decisiva para la negociacin. En Lima, los funcionarios de su
Embajada trataban de avanzar lo ms posible, de manera de dejar
la negociacin limpia de asuntos menores. El objetivo central de
su viaje era alcanzar de todos modos un arreglo final al problema , pudiendo permanecer en el Per slo cinco das. Por ello, el
factor tiempo jugaba en cierto modo en favor de los objetivos
peruanos.
8
8.
182
le llevara a Bogot, la siguiente ciudad programada en su itinerario, tres horas ms tarde. Esta restriccin los obligaba a tener que
abandonar el MEF en donde se realiz la reunin a ms tardar
a la una de la tarde. As, el Convenio fue rpidamente definido de
comn acuerdo. El representante del ICE trat todava de proponer una ltima modificacin a la lista de productos, lo que fue
desechado de plano por la delegacin de Perestroika. Media hora
ms tarde, se firmaba el acta final.
185
Bibliografa recomendada
Luis Alva Castro, Economa Peruana: 1985/1986 Retos y Respuestas, Captulo III: Deuda Externa, pp. 171-258. Lima: Cambio
y Desarrollo-Instituto de Investigaciones, 1987.
Alan Garca Prez, El Futuro Diferente: La Tarea Histrica del
Apra. Lima: Desa S.A., 1982.
Alan Garca Prez, A la Inmensa Mayora (Discursos). Lima: EMI
Editores S.A., 1988.
Drago Kisic, De la Corresponsabilidad a la Moratoria: El Caso de
la Deuda Externa Peruana. Lima: Cepei v Fundacin Friedrich
Ebert, 1987.
Felipe Ortiz de Zevallos, The Peruvian Puzzle. Nueva York: The
Twentieth Century Fund, 1989,
Felipe Ortiz de Zevallos y Guillermo Thornberry, Hipoteca y
Rescate: Algunas Reflexiones sobre la Deuda Externa. Lima:
Mosca Azul Editores y Apoyo S.A., 1985.
186
1.
2.
3.
Qu diferencias encuentra entre la conformacin y preparacin del equipo de negociacin del Per y el de Perestroika?
4.
5.
187
ANEXOS
NEGOCIACIN PARA EL PAGO DE LA D E U D A
EXTERNA EN PRODUCTOS ENTRE
EL PER Y P E R E S T R O I K A
189
ANEXO 1
Gestin de la D e u d a E x t e r n a Peruana: 1985-1987
Aunque esta decisin implicaba en realidad slo la formalizacin de una situacin que se vena dando desde los ltimos aos
del gobierno anterior, era uno de los planteamientos ms audaces
en el tratamiento de la deuda externa de un pas en desarrollo.
Significaba adems un drstico giro en la orientacin del manejo de la deuda externa en lo que respecta a la relacin con los
acreedores.
Segn Kisic (1987), al nuevo gobierno se le abran cuatro
opciones en sus relaciones con la comunidad financiera internacional: la opcin ortodoxa, que implicaba ceirse a los mecanismos establecidos por los acreedores, aunque incluyendo un pro9.
191
11
10.
11.
12.
192
13.
antes de tiempo. No soy un economista analtico, soy un poltico que tiene que
tomar decisiones. Estoy en una situacin de responsabilidad en la que hablando a
nombre del pas y en un tema as, no puedo poner todas las cartas sobre la mesa".
(Sonia Goldenberg, Decidamos Nuestro Futuro. Universidad del Pacfico y Fundacin Friedrich Ebert: Lima, marzo de 1985, p. 93).
"Tratamiento de la Deuda Externa del Per". Direccin Ejecutiva del Consejo
Nacional de la Deuda Externa, julio de 1987 (mimeo).
193
primera decisin operativa fue mantener al equipo tcnico encargado de la administracin de la deuda externa: la Direccin
General de Crdito Pblico y el Comit de la Deuda Externa, ste
ltimo creado en 1983.
El divorcio entre las decisiones polticas y las tcnicas se hizo
patente en la imposibilidad de reducir los pagos, dada la existencia de una serie de obligaciones ineludibles. Por ello, en diciembre
de 1985 el Comit de la Deuda Externa estableci que la deuda
sujeta al lmite sera la pblica de mediano y largo plazo, con
excepcin de la deuda con organismos financiero- multilaterales
latinoamericanos Fondo Andino de Reservas y Corporacin
Andina de Fomento, convenios de pago con gobiernos de
Amrica Latina en el marco de ALADI, pago de deuda en productos y "deuda nueva" (aqulla desembolsada despus del 28 de
julio de 1985). Asimismo, fue excluido de la Decisin el servicio de
la deuda privada de corto plazo, aunque posteriormente, en julio
de 1986, se suspendi por dos aos su servicio. Pese a todo, el
lmite del 10% fue considerado por importantes miembros de la
administracin pblica como un impedimento para avanzar en el
desarrollo de las polticas propuestas.
El impacto de la tesis del 10% en las relaciones exteriores del
Per oblig a que en setiembre de 1985 la Cancillera y el Ministerio de Economa y Finanzas ofrecieran a los Embajadores de los
gobiernos acreedores plantear una propuesta de negociacin
basada en un programa econmico de largo plazo, antes del 31 de
enero de 1986. Ello no lleg a concretarse; gestiones similares
en objetivos y resultados hizo el Presidente del Consejo de
Ministros y Ministro de Economa y Finanzas ante los gobiernos
acreedores en setiembre de 1986.
Las indecisiones tambin aparecieron en las negociaciones
con la banca comercial. En setiembre de 1985, el embajador
peruano en Washington comunic al Comit Asesor de Bancos
que el Per estaba dispuesto a sostener una reunin en noviembre
para exponer su posicin negociadora. El premier Alva Castro
posterg la reunin hasta enero de 1986, luego hasta febrero y,
194
posteriormente, hasta marzo. Tambin los representantes peruanos fueron variando continuamente. Primero Alva Castro, luego
Richard Webb al inicio presidente del BCR y luego, por un
breve perodo, asesor del Ministro de Economa, Leonel Figueroa vice-ministro de Hacienda y luego presidente del BCR y,
finalmente, Gustavo Saberbein, viceministro de Economa.
Como el xito de la posicin peruana en materia de deuda
externa dependa, en gran medida, de la imagen que proyectara
el gobierno en el exterior, de la consistencia de sus polticas y de
la seriedad en las negociaciones, poco se poda esperar dado el
desorden con que se haba manejado el tema. Lo que pronto fue
evidente es que en las ms altas instancias del gobierno el tema
perda gradualmente importancia, a excepcin del slogan poltico
del 10%. Pasados los primeros momentos en los que se tema las
represalias de los acreedores externos, y ante el xito en el corto
plazo del programa econmico de emergencia (en trminos de
crecimiento de la produccin y declinamiento de la inflacin), el
gobierno perdi inters en un tema que, consideraban, era preferible mantener en stand-by.
Es obvio que se trataba de una decisin implcita de no
avanzar en un tema del cual no poda extraerse una "renta
poltica" mayor a la ya obtenida merced al mero anuncio de la
limitacin del servicio de la deuda. Resulta sorprendente, sin
embargo, que un pas que proclamaba una posicin de avanzada
en materia de deuda no hubiese desarrollado una agresiva campaa de propuestas compatibles con la misma. AI parecer, se
asumi que la retrica era suficiente para armonizar el tratamiento de la deuda y la poltica econmica interna, obtener capitales
externos para aplicar el Plan Nacional de Desarrollo e institucionalizar el dilogo con los acreedores, a fin de recuperar la credibilidad de la comunidad financiera internacional y preservar las
relaciones con los gobiernos acreedores y los organismos multilaterales .
14
14.
195
15.
16.
196
17.
197
18.
19.
198
20.
200
Ello era reflejo del enfrentamiento mayor entre las alas radicales y las moderadas
que conformaban el equipo econmico peruano.
23
22.
23.
202
24.
203
ANEXO 2
M a r c o de Referencia p a r a la renegociacin de la d e u d a
pblica externa de m e d i a n o y largo plazo
M A R C O DE REFERENCIA
I
INTRODUCCIN
II
DEFINICIONES
III
DE LA NUEVA DEUDA
IV
DE LA DEUDA ANTIGUA
V
CAPACIDAD DE PAGO BSICA DURANTE 1987
ANEXOS ANEXO I: Metodologa de asignacin de la
capacidad de pago bsica.
ANEXO II: Incremento de capacidad de pago
(Elementos tpicos).
I.
Introduccin
II.
Definiciones
CAPACIDAD DE PAGO: Recursos disponibles, fiscales y en
divisas, despus de atender las necesidades bsicas.
NECESIDADES BSICAS: Suministro de bienes y servicios
esenciales y recursos para continuar con el desarrollo mnimo aceptable.
DEUDA ANTIGUA: Desembolsada antes del 28 de julio de
1985.
DEUDA NUEVA: Desembolsada desde el 28 de julio de
1985.
CAPACIDAD DE PAGO EN DIVISAS: Es la diferencia entre
las exportaciones e importaciones de bienes y servicios no financieros al que se le aade el neto de transferencias, intereses y deuda de corto plazo.
CAPACIDAD DE PAGO FISCAL: Saldo Pre Deuda Externa
de los ingresos del Gobierno Central.
CAPACIDAD DE PAGO PASIVA EN DIVISAS (CPPD): Por
tipo de deuda de mediano y largo plazo:
205
208
ANEXO I
METODOLOGA DE ASIGNACIN DE CAPACIDAD BSICA
Siendo 240 millones de dlares la asignacin para el pago en
productos:
A.
209
ANEXO II
INCREMENTO DE LA CAPACIDAD DE PAGO (Caso tipo)
Se dan algunos elementos para facilitar la identificacin de los
programas que puedan acordarse con el acreedor, sus efectos
marginales netos (en produccin para el aspecto fiscal, y en
divisas para la generacin o ahorro de stas).
85
86
87
88
89
P D
P D
P D
P D P D
90
91
A) P R O G R A M A S
1. Coop. tcnica
2. Coop. no Gubernamental y otros
3. Coop. Financiera
4. Inversin D
5. Comercio y pago en productos
B) EFECTOS MARGINALES N E T O S
P D
EN PRODUCCIN (P) Y DIVISAS (D)
Produccin (despus antes)
P D
210
ANEXO 3
Aspectos n o r m a t i v o s y funcionales para la negociacin de
la deuda externa p e r u a n a
A.
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
Para poder establecer la organizacin de la Direccin Ejecutiva es necesario, previamente, revisar sus funciones. Estas
son:
1. Elaborar las propuestas especficas de renegociacin.
2. Coordinar las acciones relacionadas con la renegociacin.
3. Coordinar con los Jefes de las Oficinas Financieras del
Per.
4. Participar directamente o por delegacin en la renegociacin.
5. Requerir la informacin que estime necesaria para el
desarrollo de las funciones del Consejo.
6. Recibir y atender las solicitudes que le sean presentadas
por las instituciones involucradas en los procesos de renegociacin.
7. Preparar las agendas del Consejo.
Considerando estas funciones, su estructura organizativa
ser la siguiente:
211
DIRECTOR EJECUTIVO
B.
FUNCIONES
Las funciones de cada uno de los miembros de la Direccin
Ejecutiva son los siguientes:
212
1. Director Ejecutivo
Coordinar con los miembros del CNDE.
Coordinar con los miembros del Comit Ejecutivo.
Coordinar con los Jefes de las Oficinas Financieras.
Supervisar los procesos de negociacin.
Participar en las negociaciones cuando las circunstancias lo requieran.
Representar a la DEX frente a terceros (otros organismos de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, prensa,
foros nacionales e internacionales, etc.).
Cada una de estas funciones puede ser delegada a los
otros miembros de la DEX cuando sea necesario.
2. Coordinadora de Negociacin
Elaborar el Marco de Referencia especfico para su rea.
Elaborar propuestas especficas para cada acreedor.
Coordinar el proceso global de negociacin en su rea,
delegando tareas especficas cuando lo estime necesario.
Informar al Director Ejecutivo y Coordinadores de rea
sobre los avances en el proceso de negociacin.
3. rea de Asesora Legal
Brindar asesora legal a los miembros de la DEX.
Coordinar los aspectos legales de las negociaciones con
los representantes de las reas legales de la DGCP, Banco de la Nacin, COFIDE y otros organismos involucrados en estos procesos, as como los representantes legales de los acreedores.
4. rea de Asesora Econmica
Brindar apoyo en los aspectos econmicos de las negociaciones a los miembros de la DEX.
Mantener el da el Informe Econmico del Documento
Base de la DEX.
Elaborar estudios econmicos relacionados al tema de
la deuda externa, que sirvan para definir nuevas propuestas en el mediano plazo.
213
Revisar y analizar continuamente literatura e informacin sobre las polticas que otros pases (acreedores y
deudores) adoptan.
5. rea de Apoyo Administrativo
Coordinar los flujos de informacin de la DEX, incluyendo la puesta al da de los archivos, seguimiento de
mecanismos de respuesta automtica a comunicaciones recibidas por la DEX, y de otros mecanismos operativos, conciliacin y seguimiento de la programacin.
Coordinar el manejo de la Agenda Conjunta de los
miembros de la DEX.
Coordinar los aspectos logsticos relacionados de las
negociaciones, incluyendo aquellos correspondientes a
viajes de los miembros de la DEX.
Coordinar los aspectos logsticos de la DEX (implmentacin y mantenimiento de las oficinas, tiles de escritorio y papelera, fotocopias, etc.).
Brindar el apoyo secretarial (tipeo, envo de tlex, llamadas, mensajera, etc.) requerido por los miembros de
DEX.
Las tres primeras funciones estn a cargo de la Coordinadora Administrativa, mientras que las dos ltimas a cargo
de las dos secretarias.
M E C A N I S M O S OPERATIVOS
NEGOCIACIONES
Las negociaciones con cada acreedor o grupo de acreedores
deben seguir, en la medida de lo posible, el siguiente procedimiento:
1. Tareas previas:
a. Documento con antecedentes del acreedor: DGCP, COFIDE y / o BN, RREE, ICE, etc.
214
b. Reunin preliminar con acreedor para determinar cronograma y asuntos previos a la negociacin, as como
sondear su posicin.
c. Conformar equipo de negociacin.
d. Coordinar con equipo de negociacin las reglas de
juego, as como distribuir el material con los antecedentes.
2. Proceso de Negociacin
3. Informe al Comit Ejecutivo o al CNDE sobre los resultados de la negociacin, para su aprobacin respectiva cuando corresponda.
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
CONSIDERANDO:
Q
Que, es conveniente propiciar la coordinacin de determinadas entidades o instituciones para una mejor administracin y
toma de decisiones sobre la deuda externa;
Que, es decisin del Supremo Gobierno contar con un organismo orientador y coordinador del proceso de renegociacin de
la deuda pblica externa;
Q
Artculo 7 .- Las Oficinas de Gestiones y Trmites Financieros del Gobierno peruano en las ciudades de Washington-Estados
Unidos y Pars-Francia, cambiarn su denominacin por la de
Oficinas Financieras del Per, a partir de la vigencia del presente
Decreto Supremo. Estas Oficinas actuarn como representantes
217
Artculo 9 .- Los gastos operativos del Consejo y de la Direccin Ejecutiva sern asumidos por el Ministerio de Economa y
Finanzas.
Con tal fin, la Direccin General de Presupuesto Pblico y la
Direccin General de Tesoro Pblico quedan autorizadas a calendarizar y girar respectivamente los recursos financieros a que se
hace referencia en el prrafo precedente los mismos que sern
regularizados mediante crdito suplementario.
Q
DISPOSICIONES FINALES
Resolucin Ministerial
No. 124-87-EF/10
221
Tal representacin se har constar en una Resolucin Suprema refrendada por el Ministro de Economa y Finanzas, con lo
cual, el representante designado tendr los poderes del Presidente tanto en el Per como en el extranjero, en los asuntos relacionados a la renegociacin de la Deuda Externa.
Q
Artculo 5 .- El Comit Ejecutivo podr requerir a los organismos del sector pblico nacional y a las empresas que integran
la actividad empresarial del Estado, toda la informacin que fuere
necesaria para el mejor cumplimiento de sus funciones. Tales
pedidos de informacin podrn ser efectuados por el Presidente
del Consejo Nacional de Deuda Externa o por el Director Ejecutivo del Consejo.
Q
b. Proponer las normas complementarias que fueren necesarias para la adecuada ejecucin de los procesos de renegociacin y de la poltica de endeudamiento externo;
Q
224
APNDICES
225
APNDICE A
La Organizacin Institucional del Per para las
Negociaciones E c o n m i c a s Internacionales
El intenso proceso de crecimiento del rol del Estado experimentado en el Per en las ltimas dos dcadas ha trado consigo una
notable expansin de la administracin pblica. Sin embargo, este
proceso ha resultado insatisfactorio en trminos del cumplimiento de las misiones ms elementales encomendadas al aparato
estatal.
A medida que el Estado fue asumiendo de manera creciente nuevos roles en la sociedad, se crearon una serie de organismos
pblicos ministerios y otras entidades encargados de asumir
esas labores. Sin embargo, el desorden en que se llev a cabo este
proceso ocasion, entre otros problemas, una poco racional asignacin de los mbitos de competencia de cada institucin. Esta
distribucin de funciones se fue complicando an ms por la
desenfrenada creacin de nuevas entidades y la modificacin de
los mbitos de jurisdiccin sobre las reas en las que el Estado
decida intervenir.
Las modificaciones en el rol del Estado en lo relacionado con
el comercio exterior son bastante ilustrativas de lo que en general
ocurre con las actividades vinculadas a las relaciones econmicas
internacionales del Per. En la dcada de los sesentas, las operaciones de comercio exterior eran supervisadas por el Ministerio
de Hacienda y Comercio. En 1969 se cre el Ministerio de Comercio e Industria, bajo el cual funcionaron la Direccin General de
Comercio Exterior y la Direccin General de Negociaciones Internacionales. En 1974 se separ el sector Comercio del Ministerio de
Industria, operando ambos individualmente hasta 1975. En 1976
volvieron a integrarse, incorporando adems a los sectores Turis227
mo e Integracin en un tetraministerio. En 1980, el sector Comercio volvi al Ministerio de Economa y Finanzas, crendose a la
par el Fondo de Promocin a las Exportaciones no Tradicionales
(FOPEX), pero en 1984 el sector Comercio retorn al Ministerio de
Industria. En 1986 se cre el ICE como ente autnomo que asumi
las funciones y el personal de las Direcciones Generales de
Comercio Exterior y Negociaciones Internacionales y del FOPEX
(lo que corresponda al sector de Comercio Interno se traslad al
MEF). En 1989, se promulg la Ley de Comercio Exterior, instrumento por el cual se supedit al ICE al MEF y se cre el Consejo
Nacional de Comercio Exterior (CONCEX). En 1990, el gobierno
aprista viene hablando de "desactivar el ICE".
Es as como las modificaciones en el mbito de competencia
estatal en el caso especfico del comercio exterior peruano han
conformado un arreglo institucional incapaz de brindar una
perspectiva integral para encarar eficientemente los objetivos del
sector. En consecuencia, el pas no est en capacidad de maximizar la utilizacin de todos los recursos e instrumentos disponibles
para lograr sus fines.
Por ello, la capacidad del Estado peruano para administrar
el enorme conglomerado bajo su mandato resulta harto reducida
en la prctica. Las distorsiones que esta ineficiencia introduce en
la sociedad peruana se reflejan en la incapacidad de ofrecer un
marco institucional slido y organizado que favorezca la participacin efectiva del Per en los procesos de negociacin econmica internacional. En sntesis, es un factor que obstaculiza el
desarrollo de la capacidad de negociacin peruana en el campo de
las relaciones econmicas internacionales.
A continuacin se hace una breve descripcin de la organizacin institucional que maneja en el Per estas relaciones. Aunque el conjunto de instituciones que participa en la toma de
decisiones sobre los procesos de negociacin externa vara segn
el tipo de negociacin, es posible hacer una descripcin general
del entorno, a partir de la presentacin de las ms importantes
instituciones que participan en estos procesos.
228
1.
Consejo de Ministros
2.
3.
Ministerios
4.
Otros
232
APNDICE B
Cuestionarios empleados
CUESTIONARIO GENERAL
Nombre:
Cargo:
Telfono:
Direccin:
Fecha:
I.
II.
=
=
=
=
=
Sin importancia
Poco importante
Importante
Muy importante
Crucial
III.12. Dentro de los aspectos referidos al escenario econmico internacional, en qu reas considera que el Per
debe estar especialmente preparado para negociar?
236
V.
Final
V.
2.
3.
Calidad de la informacin de base necesaria para los procesos de negociacin econmica internacional del Per.
4. Efectividad de la coordinacin intersectorial en los procesos
de negociacin econmica internacional del Per. Capacidad de convocatoria para la preparacin de la negociacin
de las organizaciones pblicas y privadas interesadas
en el proceso.
5. Conformacin de los equipos para los procesos de negociacin econmica internacional en el Per. Continuidad de los
equipos de negociacin. Utilizacin de infraestructura ya
disponible.
6. Evaluacin de la negociacin, una vez finalizada, para su
posterior utilizacin en futuras negociaciones.
7. Promocin de los resultados de la negociacin.
8. Habilidades ms importantes de un negociador en el campo
econmico internacional./Mejores negociadores peruanos.
9. Capacidad de negociacin del Per en relacin a otros
pases similares.
10. Existencia de programas de capacitacin para la negociacin econmica internacional.
11. Casos de utilidad para programas de perfeccionamiento.
CASO:
Entrevistado:
Cargo:
238
Institucin:
Telfono:
Direccin:
Fecha:
I.
Aspectos generales
1. Reportaje descriptivo del caso.
2. Por qu puede ser de utilidad esta experiencia para
alguien interesado en el tema de negociacin?
3. Informacin de base necesaria para un entendimiento
del caso.
4. Documentos, bibliografa.
5. Personas que considera importante recoger su opinin
para el desarrollo del caso.
II.
Preparacin de la negociacin
1. Cmo se hizo el trabajo de preparacin? Documentacin, fuentes, etc.
2. Cmo se conform el equipo de negociacin? Quin lo
encabez? Qu criterios se utiliz? Era importante este
factor?
3. Cuan favorable fue la interrelacin entre las diferentes
instituciones interesadas?
4. Identificacin de los actores principales en la negociacin.
5. Cules eran las ventajas y desventajas de cada una de las
partes?
6. Evaluacin del poder relativo de las partes.
7. Objetivos de cada una de las partes.
8. Eran claros y aparentes los objetivos? / Grado de importancia
9. Exista contradiccin entre algunos objetivos?
239
V. Evaluacin de la negociacin
1. Qu se hizo bien?
2. Qu se hizo mal?
3. Cree que la negociacin pudo haber sido mejor manejada? Cmo?
4. Qu recomendaciones permite extraer esta experiencia
para futuras negociaciones?
5. La experiencia de esta negociacin fue til para posteriores negociaciones? Cmo fue transmitida la informacin?
240
APNDICE C
L o s casos c o m o material de e n s e a n z a
a)
b)
c)
d)
243
BIBLIOGRAFA
GENERAL
1.
Teora de Negociacin
New York:
HERB COHN, You can Negotiate Anything. New York: Bantam Books, 1982.
FRED JANDT, Ganar-Ganar negociando: Cmo convertir el
conflicto en acuerdo, 1987.
ROGER FISHER y WILLIAM URY, Getting to Yes.
Houghton Mifflin, 1981.
Boston:
3. El caso peruano
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Estabilizacin", en: Moneda, Banco Central de Reserva del Per,
Ao 2, No. 8, febrero de 1989, pp. 43-45.
251
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1985.
LUIS ABUGATTAS, AUGUSTO ALVAREZ RODRICH, GIANFRANCO CASTAGNOLA y FOLKE KAFKA, Propuesta para la
Generacin y Puesta en Marcha de una Maestra en Relaciones
Internacionales, documento preparado para el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Lima, Per (Proyecto P E R / 8 4 / 0 0 5 ) , enero 1987 (mimeo).
CARLOS GARCA BEDOYA, Poltica Exterior Peruana: Teora y
Prctica. Mosca Azul Editores: Lima, 1981.
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condicionante del desarrollo peruano en el largo plazo, febrero
1986 (mimegrafo).
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11, Ao VI, Centro de Investigaciones de la Universidad del
Pacfico, 1981; pp. 23-38.
CLAUDIO HERZKA, "El FMI y las Polticas Econmicas", en:
Moneda, Banco Central de Reserva del Per, Ao 2, No. 8, febrero
de 1989, pp. 37-39.
CLAUDIO HERZKA y JULIO PAZ, El Per frente a las normas de
competencia comercial: el caso de las exportaciones textiles a los
Estados Unidos. Universidad del Pacfico, junio 1984 (mimegrafo).
DRAGO KISIK, De la Corresponsabilidad a la Moratoria:
El caso de la deuda Externa Peruana 1970-1986. Lima: Centro
252
4. Elaboracin de Casos