O PROJETO POLTICO QUILOMBOLA:

DESAFIOS, CONQUISTAS E IMPASSES

ATUAIS
ILKA BOAVENTURA LEITE
Universidade Federal de Santa Catarina

Resumo
Resumo: O projeto poltico Quilombola atravessou sculos de histria para se consolidar
como direito constitucional. O quilombo ampliou-se por meio do apoio de outras parcelas da
populao brasileira, tornando-se parte de um projeto poltico nacional voltado para a
construo de uma sociedade mais democrtica e justa. As contradies entre a Legislao e
a sua efetiva aplicao, contudo, constituem hoje o maior desafio, uma vez que a incorporao
do quilombo na ordem jurdica no tem sido suficiente para alterar as prticas de expropriao
e controle da terra, e com elas a situao de precariedade em que vivem os grupos negros na
atualidade. A ao estatal de proteo s chamadas comunidades quilombolas tem se ampliado
e pode at ser considerada uma prtica inovadora hoje, mas se demonstra ainda muito
insuficiente, requerendo uma ao redobrada de participao poltica por parte dos movimentos
sociais negros no Brasil.
Palavras-chave
Palavras-chave: quilombos; direitos tnicos; dispora; identidade; aes afirmativas.

Quilombo e resistncia
A palavra quilombo, que em sua etimologia bantu quer dizer acampamento
guerreiro na floresta, foi popularizada no Brasil pela administrao colonial, em suas leis,
relatrios, atos e decretos, para se referir s unidades de apoio mtuo criadas pelos rebeldes
ao sistema escravista e s suas reaes, organizaes e lutas pelo fim da escravido no
Pas. Essa palavra teve tambm um significado especial para os libertos, em sua trajetria,
conquista e liberdade, alcanando amplas dimenses e contedos. O fato mais
emblemtico o do Quilombo dos Palmares, movimento rebelde que se ops
administrao colonial por quase dois sculos.
As centenas de insurreies de escravos e as formas mais diversas de rejeio ao
sistema escravista no perodo colonial fizeram da palavra quilombo um marco da luta
contra a dominao colonial e de todas as lutas dos negros que se seguiram aps a
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quebra desses laos institucionais. A Legislao Ultramarina em sua fase urea definiu
como sendo um quilombo a reunio de mais de cinco negros tal era o potencial de
revolta contido na unio dos escravos. Quilombo e liberdade so, portanto, contrafaces
de uma mesma realidade histrica. De um lado, as situaes de fora arbitrria e
incontestvel em que os senhores impunham a sua vontade por meio de atitudes explcitas
ou dissimuladas, brandas ou violentas. De outro, as reaes dos escravos e libertos,
explcitas, sutis, violentas ou no, s diversas situaes e regimes de autoridade.
No final do sculo XIX, com a quebra dos vnculos coloniais e as mudanas
decorrentes dos projetos de industrializao no Brasil, o quilombo ampliou-se para outras
parcelas da populao, indo da voz dos abolicionistas para os movimentos sociais,
tornando-se uma parte do projeto poltico de uma sociedade mais democrtica e justa.
Principalmente as reas rurais de diversas regies do Brasil, a gnese da formao escravista
que teve o quilombo como sua maior referncia, deslocam-se pelo perodo de transio
da economia colonial sem uma ruptura ou quebra dos antigos vnculos senhoriais. A unidade
familiar que serviu de suporte ao modo de produo colonial incorpora o processo produtivo
de acamponesamento das populaes recm-sadas da escravido. Concomitantemente
ao processo de desagregao das grandes fazendas voltadas para a exportao e
diminuio do poder de coero dos grandes proprietrios territoriais, os quilombos
passaram a integrar a ordem ps-abolicionista1 relacionando-se, no sem conflitos, com
as estruturas ps-coloniais.
A abolio do trabalho escravo, porm, no alterou substancialmente as prticas
de expropriao e controle da terra, e com elas a situao dos grupos negros. Nesse
processo de dominao continuada, os descendentes dos africanos escravizados passam
a operar por meio da dinmica da territorializao tnica,2 modelo que, em algumas
regies mais do que em outras, consistia em posicionar as populaes nativas, os africanos
e seus descendentes, em e na relao com os imigrantes recm-chegados, reconfigurandose ainda lgicas racialistas anteriormente implantadas.
Enquanto para os ndios a soluo contra o extermnio foi o aldeamento e a tutela
estatal, para os negros restou a longa etapa de marginalizao social e poltica da qual
decorreu uma lgica de segregao sutil, disfarada pela ideologia da mestiagem. Essa
lgica introduziu um modelo de relaes intertnicas que se adaptou ideologia racial
em vigor. Veja-se o exemplo da regio Sul do Brasil.
A diversidade tnico-cultural atribuda regio Sul do Brasil, da qual fazem parte os
Estados do Rio Grande do Sul, Paran e Santa Catarina, decorre, em parte, da forma de
ocupao do espao geogrfico iniciado no perodo colonial, mas principalmente na
ltima dcada do sculo XIX, com a imigrao europia. Se comparada estatisticamente
ao resto do Brasil, a regio Sul parece constituir-se como uma das reas de menor
porcentagem de ndios e negros. A maior parte de suas terras foi reocupada, na transio
do sculo XIX para o XX, por imigrantes procedentes de diversas regies da Europa. A
presena macia de imigrantes delineou um novo perfil sociocultural nessa parte do Pas.
O padro de colonizao com imigrantes europeus reforou as fronteiras internas pela
correlao entre espao territorial e origem dos contingentes populacionais transplantados.
Esses grupos recm-chegados reposicionaram-se como grupos tnicos e, por meio da
elaborao de novos signos e emblemas, introduziram uma releitura de suas tradies
desde a nova conjuntura, como colonos, da nao de procedncia e da nao de adoo.
Ao chegarem como pomeranos, vnetos, trentinos, ungareses, tiroleses etc., seguiram se
auto-identificando como tal e em relao unificao dos Estados nacionais europeus,
1

Alfredo Wagner Berno de ALMEIDA, 1989.

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como italianos, alemes, russos e, tambm, como brasileiros , sobrenacionalidades

criadas concomitante e simultaneamente aos processos de fixao no Brasil.
A colonizao da regio Sul atendeu aos interesses das elites intelectuais e polticas
de implantar um povoamento com populaes tidas como racialmente superiores e
provenientes de reas tidas como mais desenvolvidas. Com o intuito de tornar o Pas
racialmente mais branco, propiciou condies favorveis aos imigrantes e com elas, a
reproduo das desigualdades instauradas no perodo escravista, confirmando, assim, as
teorias raciais em vigor. A consolidao da nao obteve o suporte ideolgico do racialismo,
reforando com ele um projeto de orientao liberal inspirado num tipo de universalismo
iluminista que invisibilizou as pautas polticas e sociais dos grupos negros e indgenas. O
tipo de ocupao do espao territorial e a manuteno da fronteira tnica pelos grupos
foram, portanto, um relevante fator de reorganizao das diferenas, com perdas
significativas para os que j se encontravam anteriormente na terra principalmente os
africanos, os indgenas e os chamados caboclos.3
Essa espcie de topografia tnica traduziu-se na continuidade das estratgias de
expropriao das terras e na forma como esse projeto se tornou hegemnico e se reproduziu
com sucesso at os dias atuais. tambm possvel depreender as formas de resistncia
daqueles que foram excludos do direito de se apropriar bem como de titular suas terras. As
linhas demarcatrias dos grupos, para alm das diferenas culturais, tornaram-se formas
matriciais de continuidade da hierarquizao, de novas formas de explorao e,
principalmente, da perpetuao das desigualdades sociais.
O lugar ocupado pelos grupos imigrantes europeus, juntamente com os j existentes,
reforou um tipo de fronteira tnica especular em relao s teorias raciais importadas
da Europa ou recriadas no Brasil, naturalizao das desigualdades, biologizao das
diferenas e legitimao de um modelo nem sempre explcito de segregao. Assim, por
exemplo, para se compreender a situao atual dos descendentes de africanos no Sul do
Brasil, crucial o entendimento de como foram percebidos e tratados pelos demais grupos:
o contexto intra e intergrupos e a ideologia tnica em cada perodo da histria como uma
matriz reveladora, desdobrando-se at os dias atuais, quando as estratgias expropriatrias
ainda se reproduzem em larga escala, corroendo as estruturas do Estado, corrompendo os
processos administrativos, impedindo que se possa na prtica e de fato aplicar as leis
democrticas inscritas na Constituio que rege o Pas.
A forma de ocupao das terras em todo o Brasil se deu por meio da lgica da
expulso dos indgenas e dos negros, da explorao da mo-de-obra compulsria dos
africanos e seus descendentes. A territorialidade negra, portanto, foi desde o incio
engendrada pelas e nas situaes de tenso e conflito. Essa constatao reintroduz, na
atualidade, um debate sobre questes persistentes e que nos incitam a exercitar um olhar
retrospectivo e comparativo, capaz de revelar, nitidamente, os aspectos constitutivos das
situaes com as quais nos defrontamos no presente. Neste sentido, tornam-se fundamentais
os exemplos provenientes das realidades locais para se perceber o que est em jogo nas
diversas situaes analisadas, suas dimenses, articulaes, formas e realces. E sob esse
prisma que a territorialidade negra pode ser referida no a uma realidade equvoca e
distante, mas se reportando a uma dimenso simblica da identidade na qual os negros
Alfredo Wagner Berno de ALMEIDA e Joo Pacheco de OLIVEIRA, 1998.
O processo de construo das fronteiras locais etnicamente territorializadas no Sul do Brasil, movido por uma
dinmica de atrao e expulso dos negros, de instituio e destituio dos grupos, de apropriao e
expropriao de terras, foi objeto de discusso em vrios projetos de pesquisa iniciados desde 1986 no
Ncleo de Estudos sobre Identidade e Relaes Intertnicas Nuer, sediado na Universidade Federal de Santa
Catarina.
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se organizaram como coletividade nacional, articulaes de grande complexidade e que

aconteceram desde um processo relacional, multicentrado e altamente dinmico.4
Mesmo em regies onde no predominou a grande propriedade, como a regio
Sul, o quilombo como resistncia inscreveu-se numa mesma lgica descrita por Alfredo
Wagner Berno de Almeida5 para o Norte e o Nordeste do Pas. Esse autor procurou conferir
inteligibilidade ao sistema econmico intrnseco s unidades familiares que produziam
concomitantemente para o seu prprio consumo e para diferentes circuitos de mercado. No
Sul as pequenas propriedades dos negros articularam-se tambm ao sistema produtivo e a
uma lgica de organizao social com forte sustentao no parentesco.6 As famlias
nucleares ou extensas compartilharam e ainda compartilham experincias de vrios tipos,
trajetrias comuns, situaes de discriminao e explorao, circunstncias de desencontros
e desarticulaes grupais. Os negros, como integrantes de um segmento desvalorizado e
desqualificado, ficaram merc da sazonalidade das ofertas de trabalho nos setores em
expanso na construo civil, como bias-frias, safristas ou posseiros, e principalmente na
economia informal. Obrigados a mudar de lugar sucessivamente, vo ao mesmo tempo
concebendo esses lugares como pontos fixos, compondo e enfatizando essa cartografia
negra no que tange prpria definio da sua identidade, como grupo local, regional
ou nacional, desde uma cidadania que se caracteriza principalmente por ser inferiorizada.
Nas reas rurais, a desinformao, o esgotamento das terras, o aumento demogrfico
e principalmente a chegada avassaladora das agroindstrias vo ampliando, ao longo
dos anos, os nveis de conflito, o xodo e a desagregao dos grupos familiares, e, com
eles, tambm os estigmas e as intolerncias tnicas. A chegada do grande capital em
algumas reas tem tido como conseqncia imediata a reedio de critrios tnicos por
meio do discurso do colono empreendedor, capaz de levar adiante essa nova fase do
desenvolvimento. Essa chegada do capital transnacional enfatizou de forma ainda mais
violenta as diferenas sociais pela segregao espacial e social dos negros nos bairros,
nas escolas, nos clubes para alm da to propalada democracia racial brasileira.
As trajetrias narradas apontam as expropriaes de terras e as diversas tentativas
de reconstruo de vnculos perdidos como uma condio diasprica, condio da qual
emerge a prpria identidade negra como uma identidade singular.

Os movimentos sociais negros e as associaes

quilombolas
Os movimentos sociais negros vm paulatinamente recuperando essas experincias
por meio de uma pauta especificamente negra, e, nos anos 30 do sculo XX, isto se traduziu
na Frente Negra Brasileira, a mais importante organizao dentre tantas que existiram na
luta contra o racismo. No sculo XXI, as noes se ampliam e o quilombo ressurge como
uma forma de denunciar a continuidade da ideologia do embranquecimento e a excluso
dos negros do projeto republicano de modernizao do Pas.
Nos anos de 1970 a 1980, o quilombo levado Assemblia Nacional Constituinte,
no discurso dos militantes do Movimento Negro Unificado e de parlamentares como Abdias
do Nascimento, para transformar-se em dispositivo jurdico capaz de promover a defesa e
a efetiva entrada dos descendentes dos africanos na nova ordem jurdica da Nao.
Incorporado pela primeira senadora negra, Benedita da Silva, o artigo 68 foi alvo de um
Situao que foi pioneiramente sistematizada por Fredrik BARTH, 1969.
ALMEIDA; OLIVEIRA, 2005.
6
Ilka Boaventura LEITE, 2002.
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dos muitos projetos que pretendiam regulament-lo. Inscrito nas Disposies Constitucionais
Transitrias, o artigo 68 enfrentou grandes opositores na Cmara Federal e no Senado e
levou quase 20 anos para ser regulamentado. Em seu texto, l-se: aos remanescentes das
comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras reconhecida a
propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os ttulos respectivos.7
Os movimentos negros se rearticularam durante a Assemblia Nacional Constituinte
e, aps sua promulgao, reforaram sua retrica sobre a idia de reparao, da abolio
como um processo inacabado e da dvida, em dois planos: a herdada dos antigos
senhores e a marca que ficou em forma de estigma, seus efeitos simblicos geradores de
novas situaes de excluso. Abdias do Nascimento, por exemplo, senador da Repblica
no perodo de redemocratizao que culminou na Constituinte de 1988, reescreve suas
teses sobre o quilombismo, reivindicando uma memria anterior ao trfico e escravizao
dos africanos. Escreve:
O quilombismo busca o presente e o futuro e atua por um mundo melhor para os
africanos nas Amricas, reconhecendo que esta luta no pode se separar da libertao
8
dos povos indgenas tambm igualmente vtimas de racismo e da destruio desumana.

O intelectual/parlamentar define o quilombismo como um movimento poltico dos

negros brasileiros, esclarecendo no se tratar de um modelo segregacionista, mas de um
movimento que advoga o poder poltico realmente democrtico, implicando a presena
da maioria afro-brasileira em todos os nveis de poder.
Desde a abolio do sistema escravista colonial em 1888, o quilombo vem sendo,
portanto, associado luta contra o racismo e s polticas de reconhecimento da populao
afro-brasileira. Vem recebendo amplo apoio de diversos setores da sociedade brasileira
comprometidos com os Direitos Humanos. O dispositivo constitucional inspirou diversos atos
e aes de parlamentares de vrios partidos polticos; recebeu apoio direto de sindicatos,
da Associao Brasileira de Antropologia ABA; obteve pareceres favorveis de juristas que
integraram a Secretaria de Coordenao da Defesa dos Direitos Individuais e dos Interesses
Difusos SECODID e tambm da 6 Cmara do Ministrio Pblico Federal, conferindo com
esses apoios visibilidade e, principalmente, a popularizao dos debates sobre as formas
possveis de sua regulamentao em forma de lei.
A expresso comunidade remanescente de quilombos, no incio do processo
constituinte, era pouco conhecida. Ela passou a ser veiculada no Brasil principalmente no
final da dcada de 1980 para se referir s reas territoriais onde passaram a viver os
africanos e seus descendentes no perodo de transio que culminou com a abolio do
regime de trabalho escravo, em 1888. Alm de descrever um amplo processo de cidadania
incompleto, veio tambm sistematizar um conjunto dos anseios por aes em polticas
pblicas visando reconhecer e garantir os direitos territoriais dos descendentes dos africanos
capturados, aprisionados e escravizados pelo sistema colonial portugus.
As terras dos quilombos foram consideradas parte do patrimnio cultural desses
grupos negros e, como tal, deveriam ser alvo de proteo por parte do Estado.
As reivindicaes de organizaes de movimentos negros e setores progressistas,
como parte da prpria reflexo sobre o Centenrio da Abolio da Escravido no Pas,
levadas Assemblia Constituinte de 1988, favoreceram a aprovao de dispositivos
constitucionais concebidos como compensao e/ou reparao opresso histrica
sofrida. A ressemantizao do termo quilombo pelos prprios movimentos sociais e como
7
8

BRASIL, 1988.
Abdias do NASCIMENTO, 2003, p. 20.

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resultado de um longo processo de luta veio traduzir os princpios de liberdade e cidadania

negados aos afrodescendentes, correspondendo, a cada um deles, os respectivos
dispositivos legais.
1 - Quilombo como direito a terra, como suporte de residncia e sustentabilidade h
muito almejadas nas diversas unidades de agregao das famlias e dos ncleos
populacionais compostos majoritariamente, mas no exclusivamente de afrodescendentes.9
2- Quilombo como um conjunto de aes em polticas pblicas e ampliao de
cidadania, entendidas em suas vrias dimenses.10
3- Quilombo como um conjunto de aes de proteo s manifestaes culturais
especficas.11
Ao contrrio da questo indgena, note-se que no houve anteriormente qualquer
jurisprudncia que reconhecesse os negros como fazendo parte do Pas. Um silncio de um
sculo ento rompido em 1988. A populao negra brasileira sua existncia e
persistncia foi, naquele momento, reconhecida e reafirmada, em vez de ser subsumida
na idia de embranquecimento do Pas, to propalada nas primeiras dcadas do sculo
XX pela teoria da mestiagem, que norteou o pensamento social brasileiro e as polticas
pblicas ao longo de todo o sculo.

O quilombo na ordem jurdica e como poltica de Estado

A Assemblia Nacional Constituinte de 1988 veio, portanto, restabelecer o Estado de
Direito sobre novas bases. Essas novas bases decorreram da incorporao de sujeitos
sociais e de direitos. Os negros adquirem com ela uma condio plena de direitos e
passam a ser citados e incorporados concepo de Nao. A Constituio lhes d
garantia da posse e do usufruto das riquezas do solo, do subsolo e das terras nas quais
exercem uma ocupao h sucessivas geraes.
A problemtica das terras de quilombos, portanto, foi, a partir de 1988, alvo de
ateno e de forte presso por parte dos movimentos sociais negros, desdobrando-se em
vrias aes e normas institucionais: administrativas e jurdicas, de mbito estadual e
federal.
Lembra-nos a jurista Elizabeth Rocha que a definio jurdica de quilombos em seus
primrdios sempre enfatizou a ocupao coletiva e ilegal da terra. Isto se v claramente
desde o incio, quando da resposta do Rei de Portugal Consulta do Conselho Ultramarino,
em 2 de dezembro de 1740, ao conceituar quilombo ou mocambo como toda
habitao de negros fugidos que passem de cinco, em parte despovoada, ainda que no
tenham ranchos levantados nem se achem piles neles.12 Conforme essa jurista, com o
recrudescimento do escravismo, a Lei n. 236, de 20 de agosto de 1847, sancionada pelo
Presidente da Provncia, Joaquim Franco de S, diminuiria o nmero de escravos fugidos
sem, contudo, imprimir singularidade ao conceito. Leia-se: Art. 12- Reputa-se-h escravo
aquilombado, logo que esteja no interior das matas, vizinho ou distante de qualquer
estabelecimento, em reunio de dois ou mais com casa ou rancho.13
Segundo ela, a Legislao republicana que se seguiu no contemplou qualquer
redefinio de quilombos, formalmente extintos com a Abolio em 1888. Contudo, restaram
elementos paradigmticos apresentados nas inmeras pesquisas histricas e antropolgicas
Sobre remanescentes das comunidades de quilombos (BRASIL, 1988).
Ttulo I direitos e garantias fundamentais e Ttulo II, cap. II dos direitos sociais (BRASIL, 1988).
11
Artigos 214 e 215 sobre patrimnio cultural brasileiro (BRASIL, 1988).
12
Elizabeth Guimares Teixeira ROCHA, 2005.
13
ROCHA, 2005, p. 99.
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at ento realizadas que iro ser novamente examinados e considerados no momento de

elaborao do Decreto n. 4.887/03, que regulamenta o artigo 68 da Constituio Federal.
Um dos mais importantes direitos que vm gerando grandes contestaes, principalmente
externas, o da posse comunal e indivisvel das terras.
O jurista Dimas Salustiano da Silva, um dos que se especializaram nesse assunto e
acompanharam de perto as pesquisas antropolgicas realizadas em todo o Brasil, lembranos que por no se enquadrarem tais direitos nas concepes jurdicas clssicas de
inspirao liberal: so direitos de comunidades, de grupos que possuem especficas
regras de convivncia, em relao s quais as normas de direito privado so estranhas e
por isso, imprprias para utilizao neste caso.14 Suas peculiaridades histricas, segundo
ele, no condizem com o tradicionalismo do Direito Civil Ptrio. Apoiada nesse raciocnio,
a jurista Elizabeth Rocha nos lembra que:
A expresso esculpida na letra fria da ratio remanescentes das comunidades
dos quilombos se tivesse sido tomada em sua literalidade, frustraria o sentido infenso
uniformidade interpretativa e estaria a conjurar danos fatais s idias e aos princpios
da Carta Magna, mormente por se saber que o mais trgico legado da escravatura
consistiu, precisamente, no asfixiamento da identidade tnica e na fragmentao da
15
conscincia coletiva negra diligenciados pelo Estado.

Ainda segundo ela, a desintegrao jurdica do estigma da escravido faz

sobrelevar a afirmao do direito tnico no formalismo positivista, realinhando o foco do
superado conceito de raa para o plano da identidade.16 Portanto, a grande mudana
epistmica precisamente essa, uma vez que a raa, embora socialmente construda,
inadequada para pensar os grupos humanos no plano de sua diversidade e complexidade
cultural.
Conforme conclui a jurista Elizabeth Rocha, a partir desse avano que os
legisladores concebem o mbito normativo do artigo 68, transcendendo o prprio texto
constitucional e alcanando desde um decreto-lei a dimenso unitria dos valores que
regem a Constituio, que concebe o Pas como pluritnico e multicultural. o Decreto n.
4.887 que d o passo interpretativo importante de desessencializar as prticas socioculturais
negras em sua virtualidade poltica como marca de distintividade.17
A jurista Elizabeth Rocha sustenta, em suas reflexes sobre o Decreto n. 4.887/03, que
houve um substantivo alargamento crtico que amplia o fim contemplado pela norma,
intocvel em sua materialidade, e justifica, pelas razes expostas, a titulao coletiva pro
indivisa e ad perpetuam sobre aquelas terras como um meio de assegurar a perpetuidade
da propriedade s geraes futuras, bem como o patrimnio histrico-cultural brasileiro. A
titulao no se reveste, pois, do carter condominial previsto nos artigos 1.314 e seguintes
do Cdigo Civil, nomeadamente, o artigo 1.320 e respectivos pargrafos, que estipulam a
licitude da diviso da coisa comum e o prazo mximo de cinco anos para a permanncia
da indiviso. Como a Lei de Registros Pblicos s admite o registro em nome de pessoa
fsica ou jurdica, as comunidades so representadas por suas associaes legalmente
constitudas, o que no significa deixar de seguir ou praticar as modalidades de usos da
terra, os valores e as prticas culturais que vm praticando, respeitando-se as
especificidades de cada uma delas.

Dimas Salustiano da SILVA apud ROCHA, 2005, p. 99.

ROCHA, 2005, p. 99-100.
ROCHA, 2005.
17
ROCHA, 2005.
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O Decreto n. 4.887/03, que regulamenta o artigo 68, apresenta outro aspecto inovador
se comparado s outras legislaes, que quanto identificao etno-histrica como
critrio de identificao do grupo, outorgado pelo artigo 2, 1 do Decreto. A legislao,
lembra essa mesma autora com base em observaes feitas por Eliane Cantarino ODwyer,
incorpora a viso da atual Antropologia, quando esta considera ser a afiliao tnica
tanto uma questo de origem comum presumida quanto de orientao das aes coletivas
para destinos compartilhados.18 Prevalecem por fim, para efeitos declaratrios, os termos
da Conveno 169 da OIT sobre povos indgenas e tribais, ratificada pelo Brasil, cujo artigo
1, alnea b 2, preceitua: A conscincia de sua identidade indgena ou tribal dever ser
considerada como critrio fundamental para determinar os grupos aos que se aplicam as
disposies da presente Conveno.19
Outras mudanas originadas dessa nova legislao so decorrentes da prpria
definio de territorialidade negra ou de territrio tradicionalmente ocupado, no
guardando correlao com tempo imemorial. Referem-se, deste modo, ao tradicional como
forma de uso da terra, segundo os costumes e as tradies de cada grupo ou comunidade.
Decorre da, a superao civilista do conceito de posse agrria. A extenso teleolgica
da Carta indica como caminho seguro a percorrer, a interpretao analgica do artigo
231 e respectivos pargrafos, vez que a proteo constitucional s coletividades indgenas
e s comunidades remanescentes dos quilombos possui idntica equivalncia valorativa
20
no que concerne afirmao das prerrogativas territoriais de grupos tnicos minoritrios.

No entendimento do Ministrio Pblico Federal, o quilombo decorre e compreende

parte dos direitos fundamentais: Os direitos dos remanescentes de quilombolas ao territrio
um direito fundamental, que est acima ao de propriedade privada.21
Tambm o procurador de Justia e da Coordenadoria de Conflitos Agrrios de Minas
Gerais, Afonso Henrique de Miranda Teixeira, afirmou que: [...] o direito dos quilombolas
propriedade das terras atemporal e preexistente. O Estado tem o dever de emitir os ttulos
para a populao quilombola, que deve prevalecer sobre os bens particulares e tambm
os bens pblicos.22
A ao constitucional de proteo s chamadas comunidades quilombolas tem se
ampliado, podendo ser considerada hoje uma prtica inovadora no Brasil, embora ainda
muito insuficiente.23 Volta e meia a grande imprensa e os setores empresariais levantam
dvida sobre os riscos que a regularizao dos territrios quilombolas representam para o
desenvolvimento, para as fronteiras, para o projeto nacional, entre outros. Isto, no entanto,
soa como um contra-senso se comparado aos citados ndices de desenvolvimento humano
e material dessas reas as mais pobres e com maiores ndices de desnutrio, saneamento
e educao do Pas.
Eliane Cantarino ODWYER apud ROCHA, 2005.
ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO, 1989.
20
ROCHA, 2002, p. 103.
21
Essa considerao foi feita pela subprocuradora-geral da Repblica, Deborah Macedo Duprat de Britto
Pereira, em debate pblico no dia 30 de novembro de 2007, no seminrio Regularizao de Territrios
Quilombolas em Minas Gerais, organizado pela Comisso de Direitos Humanos da Assemblia Legislativa de
Minas Gerais.
22
Afonso Henrique de Miranda TEIXEIRA, 2007.
23
Manifesto da Coordenao Nacional de Articulao das Comunidades Negras Rurais Quilombolas Conaq
sobre alteraes introduzidas na legislao aplicativa do Decreto n. 4887: [...] a nova Instruo Normativa
fere profundamente os nossos direitos garantidos na conveno 169 da OIT em especial o princpio da boaf centrando fogo no recuo em relao ao conceito de territrio, auto-identificao, e supresso da competncia do INCRA, prevista no decreto 4887/2003, encaminhamos em 01 de setembro de 2008, uma comunicao OIT manifestando a nossa insatisfao e sugerindo uma srie de recomendaes [...] (2008).
18
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As instituies oficiais designadas por meio de Decreto Presidencial para implantar

polticas voltadas para os quilombos revelam a abrangncia do projeto oficial: quatro
agncias da Presidncia da Repblica, cujos titulares tm status de ministro; secretarias
(Seppir/SDH, Casa Civil, Gabinete de Segurana Institucional); seis ministrios
(Desenvolvimento Agrrio, Sade, Educao, Cultura, Desenvolvimento Social e Combate
Fome, Advocacia Geral da Unio); fundaes (FCP e Funasa) e tambm autarquias,
como o Incra, responsvel direto pelas regularizaes fundirias. Alm disso, o Governo
Federal estabeleceu uma ampla rede administrativa de execuo das polticas pblicas
nas comunidades quilombolas, alm de programas como o chamado Brasil Quilombola.
A implementao dessas polticas, contudo, tem caminhado em descompasso com
a titulao dos territrios, ficando as associaes quilombolas cada vez mais dependentes
do assistencialismo e com menos autonomia para gestionar o desenvolvimento autosustentado de seus territrios.
Segundo o procurador Daniel Sarmento, 24 o Poder Pblico no tem sido
suficientemente gil na propositura das aes expropriatrias relacionadas ao artigo 68
do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) e por razes variadas que vo da
escassez de recursos financeiros, passando pelo pagamento das indenizaes at a demora
excessiva nos procedimentos administrativos tendentes identificao das comunidades
de remanescentes de quilombos e demarcao dos respectivos territrios tnicos. Os
nmeros divulgados sobre os procedimentos tcnicos de identificao so muito aqum
do esperado e variam conforme a fonte de divulgao.25
A vasta legislao disponvel hoje se esbarra tambm com preconceitos e barreiras
de todos os tipos. Esbarra-se com tecnologias de dominao instaladas h mais de trs
sculos e que tm como base de sustentao o controle do acesso justia agora mais
recentemente a criminalizao dos quilombos , 26 tecnologias de controle e manipulao
da mquina estatal, da prpria legislao, da fora repressiva pela apropriao privada
de recursos pblicos e tantas outras.
O episdio a seguir revela que ainda muito precisa ser feito at que as leis sejam
efetivamente cumpridas no Brasil:
Na noite de sexta feira, do dia dezenove de julho de 2008, um grupo de homens
encapuzados incendiou trs casas da Comunidade Quilombola do Varzeo, localizada
no municpio de Doutor Ulysses (PR), no Vale do Ribeira, divisa com o Estado de So
Paulo. O atentado ocorreu por volta das 21 horas. Cerca de vinte pessoas que vivem no
local entre elas cinco crianas viram-se obrigadas a se refugiar no mato aps o
incio da ao. A titularidade da rea disputada na Justia pela madeireira Tempo
Florestal S/A, por Germene Mallmann e Marjorie Mallmann, que ingressaram com ao
de reintegrao de posse contra os membros da comunidade quilombola. Justia
concedeu reintegrao de posse madeireira. Integrante da Comunidade do Varzeo,
relata que sentiu o cheiro de leo diesel pouco antes de enxergar as chamas. Horas
Daniel SARMENTO, 2006.
A Comisso Pr-Indio de So Paulo comparou recentemente os dados divulgados pelo Dirio Oficial da
Unio de 2004 a 2008 e aqueles do seu prprio programa de monitoramento e concluiu a existncia de
divergncias significativas entre os nmeros de hectares de terras do Relatrio Tcnico de Identificao e
Demarcao RTID publicado e os que, alm do RTID, j possuem as portarias necessrias para o andamento
dos processos. Os dados do Incra apontam para o primeiro caso, o nmero de 53.458.981,93 hectares; os
dados levantados pela CPISP apontam 321.432,79 hectares. J os que teriam tanto RTID quanto portarias
publicadas, segundo o Incra, so 188.159,35 hectares, enquanto a CPISP levantou 176.658,37. O grau de
disparidade das informaes divulgadas desafia os analistas e coloca em dvida a eficcia do procedimento
levado a termo pelo rgo oficial (COMISSO PR-NDIO DE SO PAULO, 2008).
26
LEITE, 2008a.
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antes, eles j haviam aparecido e feito ameaas. Arrebentaram o nosso porto e

tocaram fogo nas casas, atravs do seu telefone celular, enquanto estava escondido
no matagal, espera da polcia, o depoente relatou polcia: Estamos aterrorizados,
entramos mais de 600 metros no meio do mato. Temos medo de morrer. Na semana
seguinte, o juiz do municpio concedeu o mandado de reintegrao de posse da rea.
Os integrantes da comunidade acusam a PM de ter disparado tiros de pistola calibre
ponto 40, na ltima tera-feira (15/7), quando houve a notificao do mandado.
Encontramos trs projteis e trs cpsulas deflagradas no local, informa o advogado
Pedro Luiz Mariozi, que representa os quilombolas. Houve abuso de poder por parte dos
policiais que, de arma em punho, acompanhados por seguranas particulares, coagiam
e intimidavam os trabalhadores rurais. O fato foi em seguida relatado Secretaria de
Estado de Segurana e ao Ministrio Pblico do Paran. Os projteis e cpsulas foram
27
entregues assessoria da pasta estadual.

Diante da persistncia desse quadro de conflitos que mais parece a reedio

macabra das histrias coloniais de capites-do-mato, o processo poltico organizativo das
associaes comunitrias nos quilombos com apoio dos movimentos negros urbanos tem
ampliado suas redes, aes e estratgias. Por exemplo, a Conaq tem dialogado diretamente
com setores do governo e tem denunciado, inclusive na OIT, OEA e ONU, a inoperncia dos
setores administrativos do governo; tem tambm cobrado gestes democrticas e de
consulta efetiva aos quilombolas.28 A Conaq lidera a rede de associaes comunitrias
que est conectada aos pases da chamada Pan-Amaznia (Bolvia, Equador, Venezuela,
Colmbia e tambm Amrica Central).29

Os impasses e os desafios atuais

A aplicao dos dispositivos legais em vigor passou a depender da compreenso
dos juristas sobre quem so os sujeitos dos direitos referidos no texto constitucional. Os
debates suscitados pelo artigo 68 permitiram uma reviso dos velhos estigmas e preconceitos
presentes na literatura e nos diversos sistemas classificatrios brasileiros que enfatizavam,
at ento, a miscigenao como fator predominante na constituio do Pas, invisibilizando
experincias concretas desses grupos em detrimento do imaginrio que instruiu os projetos
polticos que promoveram a pacificao nacional.
O quilombo como um direito constitucional passou ento a abranger um conjunto
muito amplo de prticas e experincias, atores e significados sempre carregando o
sentido ou desdobrando-se dele, dos mais diversos modos de reao s formas de
dominao institudas pelo processo colonial escravista , ampliando-se para um conjunto
incalculvel de situaes dele decorrentes.
Foi, sem dvida, o prolongamento dessas reaes at os contextos ps-coloniais o
que conferiu ao quilombo um significado trans-histrico que o destituiu dos marcos

DRROSINHA, 2008.
Em j citado manifesto, a Conaq aponta um quadro diferente do que apresenta o governo: [...] Desde a
promulgao da Constituio Federal em 1988, o Cadastro Geral de Remanescentes das Comunidades dos
Quilombos sob responsabilidade da Fundao Cultural Palmares, entidade vinculada ao Ministrio da
Cultura registra a existncia de apenas 1.228 comunidades quilombolas. At junho de 2008, apenas 143
comunidades quilombolas haviam recebido o ttulo de propriedade de seu territrio. Esse nmero representa
apenas 12% do total de comunidades at agora catalogadas pela Fundao Cultural Palmares e nem 5%
da totalidade estimada pelo movimento social, indicando que a atuao governamental ainda est muito
aqum do necessrio para garantir o direito terra previsto nos artigos 13 e 14 da Conveno 169 da OIT
[...] (2008).
29
Rosa ACEVEDO MARIN e Alfredo Wagner Berno de ALMEIDA, 2006.
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O PROJETO POLTICO QUILOMBOLA: DESAFIOS, CONQUISTAS E IMPASSES ATUAIS

cronolgicos ou espaciais rgidos , propiciando a sua correlao ou relao de

continuidade com os direitos pleiteados durante o perodo recente de redemocratizao
do Pas. O quilombo assume, portanto, um papel emblemtico nas lutas dos negros e em
suas reivindicaes por cidadania nos diversos perodos da histria, sendo este momento
atual mais um deles. A sua dinmica revela que o conjunto de transformaes por ele
engendrado transcende o que convencionalmente tem sido tratado como agenda poltica
exclusiva do movimento social. As transformaes que o quilombo instaura so muito mais
amplas e, portanto, de cunho eminentemente identitrio.
A pergunta que parece mais recorrente hoje quando buscamos entender esse
processo mesmo sobre a fora daquilo que veio a ser caracterizado como projeto
Quilombola, quando o quilombo passa paulatinamente a condensar, a integrar diversas
noes de direito que abrangem no s o direito a terra mas todos os demais; quando esse
vai do territrio s manifestaes artsticas; quando o direito quilombola quer dizer
educao, gua, luz, saneamento, sade, todos os direitos sociais at ento negados a
essas populaes; quando o direito vai do campo cidade, do individual ao coletivo; e,
principalmente, quando o quilombo como direito confronta projetos e modelos de
desenvolvimento, questiona certas formas de ser e viver, certos usos dos recursos naturais,
seus usufrutos, o parentesco, a herana, as representaes polticas e muito mais; quando
o quilombo deixa de ser exclusivamente o direito a terra para ser a expresso de uma pauta
de mudanas que, para serem instauradas, precisam de um procedimento de
desnaturalizao dos direitos anteriores: de propriedade, dos saberes supostos sobre a
histria, dos direitos baseados nas concepes de pblico e privado, entre tantos outros.
Considero, neste sentido, que o quilombo como direito vem alterando a prpria
ordem da Nao, dos discursos que sustentam ou sustentaram as mais diversas concepes
de Nao, e no por acaso que h hoje tantas reaes que visam desestabiliz-lo:
desde o questionamento sobre o suposto sujeito do direito at as formas de exerccio do
direito assinalado no texto constitucional.
Em recente anlise sobre essa questo, busquei discorrer sobre os vrios momentos
de consolidao do quilombo como um direito.30 Procurei demonstrar como o quilombo vai
pouco a pouco se instituindo como direito e como isto fruto de um movimento de longa
durao na histria brasileira, um movimento persistente e constante de reao s formas
de subordinao dos africanos tidos anteriormente como seres inferiores. Esse um processo
profundo e constante que, claro, no ocorre somente nas fronteiras nacionais, mas em
todas as Amricas.
Nesse balano destaquei o ano de 1988 como o marco da mudana pela correlao
do Centenrio da Abolio da Escravido com a Assemblia Nacional Constituinte. Esses
so os dois grandes acontecimentos polticos o primeiro de reavaliao e balano sobre
o passado; o segundo de projeo para o futuro , um retroalimentando o outro, e ambos
produzindo uma mudana profunda na situao poltica dos negros brasileiros.
Mesmo diante da lentido dos processos de titulao, da eroso das mobilizaes
atuais provocadas pelas retomadas das velhas estratgias clientelsticas de cooptao
das lideranas para os quadros administrativos do Estado e de algumas polticas
meramente assistencialistas, o quilombo continua representando insurgncia, mais do que
acomodao e apaziguamento.
Reafirmo, neste sentido, que o quilombo como direito tornou-se uma espcie de
potncia que atravessa hoje a sociedade e o Estado embaralhando as identidades fixas
e a configurao do parentesco, do local, regional, nacional e transnacional, e,
30

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ILKA BOAVENTURA LEITE

principalmente, instaurando grandes dvidas sobre a capacidade do Estado de ser o

gestor da cidadania e o ordenador do espao territorial.

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[Recebido em novembro de 2008
e aceito para publicao em dezembro de 2008]
The Quilombola Political Project: Challenges, Conquests and Present Predicament.
Abstract
Abstract: The quilombola political project has gone through centuries in History in order to
consolidate itself as a constitutional right. The quilombo has been increased by means of support
of other parts of the Brazilian population, becoming itself part of a national political project
aimed at building a democratic society. The contradictions concerning both the legislation and
its effective application, however, mean a great challenge nowadays, once the quilombo
incorporation within the judicial order has not been sufficient to alter both the practice of
expropriation and land control, and along with that practice the precarious situation in which
black groups live is evident nowadays. The state action that protects the so called quilombola
communities has spread itself and can be considered as innovative practice at present, although
it still demonstrates strong inefficiency, requiring a reinforced action as to political participation
on part of the black social movements in Brazil.
Keys Words
Words: Quilombo; Ethnicity and Rigths; Identity; Diaspora; Affirmative Action.

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