I.

TEORIJA JAVNIH FINANCIJA

Pojam i sadraj javnih financija

Naziv financije latinskog je podrijetla i potjee od rijei finantio (finantias, finantia,pecuniaria),

koja se odnosila na plaanje. Dananje znaenje rijei financije nastalo je mnogo kasnije i
potjee iz francuskog jezika, od rijei finance, to znai financirati, odnosno prikupljati novac
radi obavljanja nekog posla. S istim znaenjem rije financije susree se i u drugim suvremenim
jezicima, samo se pie neto drukije (u engleskom finance; u njemakom Finanzen; u ruskom
finansi, itd.).
Rije financije uvijek je dakle povezana s nekim aspektima koritenja novca, novanim
odnosima i novanim transakcijama.
Drugi dio ove sintagme, rije javne, u pravilu znai dravne. Naime, javne financije najee se
definiraju kao aktivnosti drave vezane za pribavljanje javnih prihoda i izvrenje javnih rashoda.
Pojedini strunjaci zauzimaju neto ire stajalite i kau da javne financije obrauju financijske
aspekte funkcioniranja javnog sektora.
Danas u svim zemljama u svijetu pored privatnog postoji i javni sektor gospodarstva. Drugim
rijeima, sva su suvremena gospodarstva mjeovita, pri emu je odnos privatnog i javnog sektora
razliit, ovisno o dostignutoj razini razvoja, tradiciji, drutvenim i politikim prilikama u kojima
se konkretno gospodarstvo razvijalo te o mnogim drugim okolnostima.
Iako se na prvi pogled ini da je razgranienje izmeu privatnog i javnog sektora relativno lako
izvedivo, to nipoto nije tako.
Nije sporno da javni sektor obuhvaa dravu na svim razinama vlasti, sredinju banku, razne
dravne fondove i agencije te poduzea u dravnom vlasnitvu. Problem nastaje kad treba
utvrditi kome pripadaju poduzea u mjeovitom vlasnitvu i drugi subjekti koji su u dravnom
vlasnitvu ali im je primarni cilj stjecanje profita. Obino se u tom sluaju kao kriterij
razgranienja uzima nain postavljanja poslovodstva takvih subjekata, odnosno gleda se
postavljaju li ih tijela iji su lanovi izabrani u procesu javnog glasovanja te stoji li iza
provoenja odluka tih subjekata dravna prisila ili ne.
Javne financije nemaju pretenziju da obuhvate sve financijske aspekte funkcioniranja javnog
sektora, nego samo one aktivnosti drave koje se odnose na ubiranje javnih prihoda i izvrenje
javnih rashoda. Tu ne spada aktivnost sredinje banke, koja je predmet izuavanja monetarnih
financija, a i javna poduzea bit e ukljuena u razmatranje samo koliko je to nuno u kontekstu
sagledavanja problema javnog odreivanja cijena i njihovih vikova ili manjkova prihoda, ako su
vezani uz proraun.
U javnim financijama obradit emo sve javne prihode i javne rashode sredinjeg prorauna,
prihode i rashode prorauna ostalih dravnih jedinica i izvanproraunskih fondova; jednom
rijeju, bavit emo se konsolidiranom bilancom ope drave. Rije konsolidirana ovdje znai da
su iz bilance iskljueni meusobni transferi jedne jedinice drugoj, npr. transferi sredinje drave
lokalnim zajednicama. Dakako, nas ovdje nee zanimati samo novani aspekti transakcija ovih

dravnih i paradravnih institucija nego prije svega njihovi ekonomski uinci na ponaanje
gospodarskih subjekata u privatnom sektoru, to znai njihovi uinci na ponaanje poduzea i
svih drugih pravnih i fizikih osoba koje funkcioniraju kao privredni subjekti. Samim tim
zanimat e nas i uinak tih transakcija na ukupna gospodarska kretanja.
U novije vrijeme umjesto naziva javne financije esto se koristi naziv ekonomika javnog sektora
ili jednostavno javna ekonomija. Ovdje meutim nije rije samo o semantikim razlikama.
Izmeu ostalog ekonomika javnog sektora naglasak stavlja na ekonomsko-analitiki pristup i na
mikroekonomske uinke javnih financija. Ona zaobilazi fiskalnu politiku, smatrajui je dijelom
makroekonomske analize. U ovoj knjizi ostalo se na tradicionalnom nazivu javne financije jer se
on smatra najcjelovitijim, a ne ini se primjerenim odvojeno razmatranje mikroekonomskih i
makroekonomskih financijskih aspekata funkcioniranja javnog sektora, odnosno izostavljanje
fiskalne politike.
U skupinu financijskih disciplina osim javnih financija spadaju:

monetarne financije

meunarodne financije

financijske institucije i trita

poslovne financije.
Spomenute discipline toliko su meusobno isprepletene da je praktino nemogue govoriti o
uspjenom funkcioniranju jednog segmenta financijskog sustava bez uspjenosti funkcioniranja i
svih ostalih segmenata. O toj meuovisnosti razliitih disciplina, odnosno segmenata,
financijskog sustava bit e govora na vie mjesta u kasnijim izlaganjima.
2.
Zato postoje javne financije ?
Ekonomisti su obino skloni tritu kao glavnom mehanizmu koordinacije privrednih subjekata,
odnosno reguliranja gospodarskih tijekova.
Trite jest pod odreenim uvjetima doista najmoniji mehanizam racionalne alokacije resursa i
u stanju je da na najbolji nain daje odgovore na temeljna pitanja koja se postavljaju pred
ekonomsku struku, a to su: to, kako i za koga proizvoditi.
Trite to radi dobro ako je osigurana tzv. savrena konkurencija, to znai da ima toliko i kupaca
i ponuaa da ni jedan od njih nije u stanju diktirati uvjete razmjene. To takoer znai daje cijena
koju je odredilo trite svim sudionicima u razmjeni zadana i da nitko od tih sudionika na tritu
ne moe utjecati na njezinu razinu. Takoer se pretpostavlja da su svi sudionici na tritu
savreno informirani o karakteristikama proizvoda i usluga koje razmjenjuju. Nadalje, savrena
konkurencija pretpostavlja da je ponuda i potranja proizvoda i usluga homogena i djeljiva, kao i
da u svakom momentu postoji slobodan ulaz i izlaz s trita.
Kao to se iz prethodnog vidi postoji mnogo zahtjeva koje treba ispuniti da bi se osigurala
savrena konkurencija, tj. da bi se osiguralo to uinkovito funkcioniranje trinog mehanizma.
Takve pretpostavke je teko stvoriti, pa ipak trite je u najveem broju situacija prihvatljiviji
mehanizam alokacije resursa, tj. namjenske upotrebe sredstava nego bilo koja druga njegova
alternativa.

Ima meutim nekoliko situacija kada trite zbog tehnikih razloga, tj. po svojoj naravi, nije u
stanju uspjeno djelovati ni pruati zadovoljavajue odgovore na kljuna pitanja: to, kako i za
koga proizvoditi.
To su, prije svega, sljedee situacije.
Ponuda javnih dobara. Javna dobra su npr. razne usluge drave na podruju obrane, sudstva,
obrazovanja, znanosti, kulture, zdravstva, komunalnih djelatnosti, openito zakonodavne
regulative i slino. To su, manje ili vie, tipina javna dobra.
Javna dobra su sva dobra koja slue veem broju korisnika i, to je vrlo vano, to su ona dobra
gdje ukljuivanje novog korisnika ne smanjuje zadovoljstvo postojeih i njihov dotadanji
stupanj koritenja. Na primjer, ist zrak koriste podjednako svi; ukljuivanje novog korisnika ne
umanjuje mogunost koritenja tog istog zraka postojeim korisnicima niti proizvodi dodatne
trokove. Dakle, kod javnih dobara granini troak ukljuivanja novih korisnika jednak je nuli;
on jednostavno ne postoji. Isto tako, javno se dobro mora ponuditi i uiniti dostupnim svim
korisnicima pod jednakim uvjetima. Iz toga slijedi da nije lako utvrditi preferencije glede
koritenja pojedinih javnih dobara, jer ih potencijalni korisnici ne ele otkriti. Nitko naime nee
izraziti spremnost da plati neko javno dobro koje mu je dostupno besplatno. Upravo zato se ta
dobra ne mogu razmjenjivati na tritu. Umjesto trita mora se pronai neki drugi mehanizam
kojim bi se privoljeli korisnici da otkriju svoje preferencije za javnim dobrom.
U ivotu se sve plaa. Kao to je duhovito primijetio Friedman, u ivotu ne postoji neto poput
besplatnog ruka. U krajnjem sluaju sve netko plaa, ako nitko drugi - plaaju porezni
obveznici. Zato se cijena javnog dobra i preferencije za tim dobrima utvruju u politikom
procesu glasovanja za odreeni proraun te njegovu veliinu i strukturu. Umjesto "ekonomskog",
koristi se svojevrsno "politiko trite".
Eksternalije - vanjski uinci. Vanjski uinci nastaju kada djelovanje jednog subjekta (potroaa
ili proizvoaa) utjee na blagostanje drugog a da se to ne odraava u trokovima i cijenama
njegovih proizvoda i usluga. Ovisno o tome odrava li se djelovanje jednog subjekta na
poveanje ili smanjenje blagostanja drugih, vanjski uinci mogu biti pozitivni i negativni. Oni su
uvijek razlika izmeu individualnih i drutvenih trokova i individualnih i drutvenih koristi.
Na primjer, obolijevanje neke osobe od zarazne bolesti ne pogaa samo tu osobu nego i okolinu.
Slino je i sa zagaivanjem okolia, koje rijetko koji ponua uraunava u cijenu, ako ga na to ne
prisili drava. S druge strane, obrazovan ovjek je primjer pozitivne eksternalije, jer on nije
koristan samo sebi nego i cijelom drutvu. Stoga obrazovanje treba dodatno poticati, mimo
onoga to su za njega spremni platiti pojedinci. Na vanjske uinke i mogunost njihove
internalizacije vratit emo se kasnije.
Veliki rizici i negativna selekcija u osiguranju. Postoje rizici posebno u domeni znanosti i
istraivanja novih tehnologija, koji su teko podnoljivi za bilo kojeg pojedinanog poduzetnika i
ne mogu se tretirati na komercijalnoj osnovi, a odnose se na projekte zanimljive (korisne) za
zemlju kao cjelinu. U takvim prilikama razumno je da u pokriu rizika sudjeluje i drava, jer se
bez toga takvi projekti ne bi mogli realizirati. Slina je situacija i s nekim vanim oblicima
osiguranja gdje dolazi do negativne selekcije i izostanka solidarnosti. I tu se intervencija drave

javlja kao jedino mogue rjeenje. Zapravo, u oba sluaja rije je o svojevrsnim eksternalijama
koje se mogu internalizirati samo angairanjem drave.
Monopol. Budui da uinkovito djelovanje trita kao mehanizma alokacije resursa pretpostavlja
savrenu konkurenciju gdje nitko ne moe sam nametati cijenu proizvoda i usluga i druge uvjete
razmjene, postojanje monopola izravno razgrauje i negira zdravu trinu utakmicu. Zbog
tendencije konstantnog opadanja graninih trokova monopolisti su zainteresirani da zaustave
rast proizvodnje (ponude) ispod razine koja je drutveno optimalna. Upravo stoga drava se mora
izravno ukljuiti u ograniavanje i eliminiranje monopola, razvijanjem trine konkurencije,
poticanjem slobodnog ulaska na trite, odreenim fiskalnim mjerama ili na drugi nain.
Preraspodjela dohotka. Iako je pitanje pravinosti vie filozofsko i etiko nego ekonomsko,
ekonomisti ne smiju ostati indiferentni prema tom pitanju, izmeu ostalog i zato to se njegovo
rjeavanje izravno odraava na uinkovitost gospodarstva.
Trite je mehanizam koji je u funkciji uinkovitosti, a ne pravinosti. Upravo se stoga javlja
sukob izmeu ta dva naela ivljenja u bilo kojoj civiliziranoj zajednici. Civilizirano drutvo
mora naime voditi rauna i o pravdi, odnosno i o koliko-toliko pravednoj raspodjeli dohotka
meu pojedincima i obiteljima. S druge pak strane, trite ima selektivnu funkciju da iz trine
igre izbacuje nedjelotvorne i nemona da samim tim vodi sve veem raslojavanju stanovnitva i
sve veim rasponima u raspodjeli dohotka. Tu se onda javlja potreba za dravnom intervencijom
u preraspodjeli dohotka da bi se ti rasponi doveli u drutveno prihvatljive okvire, odnosno da bi
se svakome osigurao barem minimum sredstava potrebnih za preivljavanje.
Stabilizacijske mjere. Svako trino gospodarstvo podlono je oscilacijama. Kao dinamiki
sustav ono mora biti fleksibilno, ali nije dobro kad oscilacije prijeu onu mjeru koja dovodi u
pitanje samu opstojnost sustava, odnosno prijeti njegovoj entropiji. Zato se opet trai aktivna
uloga drave koja e osigurati da gospodarstvo ne sklizne s putanje ravnotee ili, ako se to
dogodi, da ga vrati na tu putanju. Na temelju svega to je reeno moe se raspravljati o tome
kolika i kakva mora biti uloga drave u gospodarstvu, ali se ta uloga u cjelini ne moe dovoditi u
pitanje. Modema ekonomska znanost i struka upinju se da nau to vie metoda i naina da se
izbjegne upletanje drave u gospodarstvo, jer se smatra daje ona najloiji gospodar i poduzetnik.
Time se ne dovode u pitanje ekonomske funkcije drave, pa ni uloga javnih financija, odnosno
javnog sektora.
Pravna regulativa. Trite ne moe djelovati ni bez odreenih zakona i pravila igre utvrenih
tim zakonima. Jer ako se ne potuju ugovori, ako nema zatite vjerovnika i slino, tada ne moe
biti govora ni o uinkovitom funkcioniranju trita. U tom sluaju javljaju se nelikvidnost,
inflacija i drugi poremeaji u gospodarstvu. Stoga mora postojati pravna regulativa koja e
osigurati uinkovito funkcioniranje trita. Time se ne eli tvrditi da je drava uvijek racionalna
u svom ponaanju. eli se samo konstatirati da uz trite mora postojati i komplementarni
mehanizam dravne intervencije radi ispravljanja navedenih tzv. trinih neuspjeha. Pri tome
valja imati u vidu da je intervencija drave u gospodarstvu ma s dvije otrice - da i drava ima
svoje neuspjehe. Zasad spomenimo samo neke od njih. Mjere to ih poduzima drava uvijek
provodi birokracija, koja ne mora slijediti, i najee ne slijedi, interese birakog tijela, pa ni od
njega izabranih predstavnika, nego vlastite interese. Nadalje, stvarni uinak mjera to ih

poduzimaju nositelji ekonomske politike dobrim su dijelom nepredvidivi i po intenzitetu i po

vremenskom slijedu njihova nastajanja. Napokon, nesporan je i utjecaj razliitih lobija na te
mjere itd. 1
Ovdje su spomenute samo one intervencije drave u gospodarstvu koje se javljaju kao posljedica
trinih neuspjeha, a ne i klasine funkcije drave koje su inae neupitne, kao to su obrana,
odravanje reda, mira i sigurnosti, zatita nacionalnih interesa, izgradnja infrastrukturnih
objekata koji se ne mogu eksploatirati na komercijalnoj osnovi i slino.
3.Temeljne funkcije javnih financija
Uz ime R. Musgravea, doajena ove struke, s pravom se vezuju tri temeljne funkcije javnih
financija: 2
alokacijska

distribucijska

stabilizacijska.
Alokacijska funkcija javnih financija ima zadatak da na optimalan nain namjenski usmjeri
(razmjesti) raspoloiva sredstva u dravi ili drutvu na onaj dio koji slui zadovoljavanju javnih
potreba, odnosno financiranje ponude javnih dobara i, drugi dio, koji osigurava ponudu privatnih
dobara. U okviru te funkcije, donose se i odluke o alokaciji sredstava za pojedine namjene unutar
javnog sektora. Meutim, sadraj alokacijske funkcije javnih financija ne ograniava se samo na
javni sektor, ili na podjelu resursa izmeu javnog i privatnog sektora, nego obuhvaa i razliite
aspekte utjecaja javnog sektora (javnih prihoda i javnih rashoda) na poloaj i ponaanje
gospodarskih subjekata u privatnom sektoru, a samim tim i na gospodarska kretanja u cjelini.
Redistribucijska funkcija javnih financija tie se preraspodjele dohotka izmeu pojedinaca i
obitelji te meusektorske i meuregionalne preraspodjele. Faktorska raspodjela dohotka koja se
ostvaruje na tritu, koliko god bila ekonomski opravdana i djelotvorna, gotovo redovito ne
zadovoljava socijalne i politike kriterije. Stoga se odnosi u raspodjeli dohotka formirani na taj
nain moraju dovesti u drutveno prihvatljive okvire, izmeu ostalog i mjerama fiskalne politike.
Detaljnije o kriterijima i instrumentima preraspodjele dohotka govori se u sljedeim poglavljima
ove knjige.
Stabilizacijska funkcija javnih financija javlja se kada se gospodarski sustav izbaci iz ravnotee
te je potrebno intervenirati mjerama ekonomske politike, a u tom okviru i mjerama javnih
prihoda i javnih rashoda, da bi se sprijeila ili opet uspostavila poremeena ravnotea, tj.
ostvarila zadovoljavajua stabilnost trita - cijena i teaja, puna zaposlenost materijalnih i
ljudskih resursa, zadovoljavajui saldo bilance plaanja, zadovoljavajua stopa odrivoga
1 Usporedi: J. E. Stiglitz, Economics of Public Sektor, W. W. Norton & Company, 1986,
str. 6-8.
2 Prvi put ove tri funkcije on je elaborirao u svojoj poznatoj studiji The Theory of Public
Finance,McGraw-Hill, 1959.

gospodarskog rasta i zadovoljavajui tempo strukturalnih promjena u gospodarstvu. To su i

najei ciljevi ekonomske politike.
Bitno je naglasiti da se sve tri funkcije javnih financija moraju ostvarivati istodobno, u istom
budetskom procesu. Ne moe se jedna funkcija odvajati od druge. To znai da mjere fiskalne
politike moraju biti dobro koordinirane te pravovremeno i paljivo odabrane. To je vrlo vaan
preduvjet da bi fiskalna i ekonomska politika u cjelini bila djelotvorna. Ostvarivanje i provoenje
spomenutih funkcija javnih financija predmet je razmatranja u sljedeim poglavljima ove knjige.
4.

Javne financije i njihov odnos prema dravi

Ve smo spomenuli da drava ne "mirie" mnogim suvremenim ekonomistima, da postoji vrlo

rasprostranjena odbojnost prema intervenciji drave u privredi. esto se istie i daje ekonomska
politika nedjelotvorna, daje drava najslabiji poduzetnik i slino. Formirale su se i razne
ekonomske kole koje zagovaraju takva miljenja, na primjer monetaristika kola, kola
racionalnih oekivanja, kola ekonomike ponude i druge njima srodne kole.
Postoje meutim i drukija shvaanja ovog problema- prije svega ona neo- keynesijanska.3
Istina, nitko ne tvrdi da je drava svetac i da je uvijek uspjena. Dapae, svi smatraju da drava
mora biti maksimalno kontrolirana, jer kad se otme kontroli, postaje vrlo opasna.
Svaka je nedemokratska drava opasna, ne samo politiki nego i gospodarski, i zato se svi,
barem na rijeima, zalau za demokraciju.
U dosadanjoj irokoj lepezi pogleda i miljenja o ulozi drave u drutvu i gospodarstvu
iskristalizirala su se dva glavna teorijska pristupa - organski i mehaniki.4
Pristalice organskog pristupa, koji uporite za svoje tvrdnje nalaze jo u Platonovim stajalitima,
u dravi gledaju zajednicu koja ima vlastite interese i potrebe, neovisne o interesima i potrebama
pojedinca. Oni smatraju da drava ima utoliko smisla ukoliko vodi ostvarenju onih ciljeva koji se
ne tiu elja i potreba pojedinaca, tj. ije usluge ne ulaze u tzv. funkciju preferencija pojedinog
potroaa. Naravno, takvo stajalite koliko god ponekad bilo dobronamjerno, moe biti vrlo
opasno. Platon je npr. smatrao da drava ima smisla samo ako svaki pojedinac slui ostvarenju
njezina cilja - dakle definirao je cilj izvan preferencija pojedinog potroaa.
3 Cjeloviti pregledi suvremenih shvaanja o ulozi drave u gospodarstvu mogu se
nai u radovima M. Mesaric Uloga drave u trinom gospodarstvu s osvrtom na
aktualno stanje u Hrvatskoj, Zagreb, 2001, sapirografirano, i M. Vedris, Stroktuma
politika u funkciji uspostave efikasnog trinog gospodarstva Republike Hrvatske,
Zagreb, 1996, doktorska disertacija.
4 Ovo su ipak samo stereotipi koji cine odreene krajnosti. Njih je meutim Iako nai u
stvarnom ivotu,Jer je on rijetko kada u skladu s nekim stereotipima. Usporedi: H. S. Rosen,
Javnefinancije, lnstitut za javne
financije, Zagreb, 1999, str. 3-10.

Na takvom stajalitu, naalost, nastale su vrlo monstruozne teorije, kao to su

nacionalsocijalistika i komunistika (boljevika), koje su apsolutizirale interese drave, a
zanemarivale interese i preferencije pojedinca. One su dravu promatrale kao cjelovit organizam
koji slui vlastitoj svrsi. Otuda je nastao i naziv ovoga pristupa.
Drugi pristup, koji danas uglavnom prevladava ide u obrnutom smjeru. On kae: "Ne mogu se
potrebe, pa ni koristi, osjeati na razini kolektiviteta. Odnosno, drava nije ta koja moe osjeati
potrebu - to mogu samo pojedinci, konkretni ljudi." Time se ne eli rei da ne postoji ope dobro,
da ne postoje stvari koje su od ireg interesa, npr. sigurnost, ekoloka zatita, obrazovanje ili
zdravstvo, ali koristi od tih dobara takoer se ukljuuju u skup elja i potreba pojedinca, u
njegove preferencije.
U tom smislu djelatnost drave ne bi se smjela promatrati izvan elja i potreba pojedinca, jer
svaki drugi nain tretiranja te djelatnosti vodi nametanju interesa graanima i zavrava u
openito neprihvatljivom nedemokratskom nainu odluivanja kao openito neprihvatljivoj
praksi. Ovim pristupom se eli naglasiti demokratski proces odluivanja o dravnim poslovima,
pa u tom sklopu i o onima koji se odnose na javne prihode i javne rashode, a nipoto negirati ne
toliko rijetku pojavu sukoba interesa pojedinaca i ire zajednice (sve do negiranja nacionalnih
interesa).
U politikoj literaturi postoje takoer dva stajalita o dravi: jedno, koje dravu promatra kao
klasnu tvorevinu, tj. kao instrument vladajue klase kojim ona dri u potinjenosti druge klase, i
drugo, koje u dravi vidi reprezentanta interesa svih slojeva stanovnitva, odnosno svih graana.
Naravno, samo ovo drugo miljenje odgovara gledanjima pobornika demokratske tradicije.
5.Metode istraivanja u javnim financijama
U javnim financijama, kao i u drugim drutvenim znanostima, koristi se iroka lepeza
kvalitativnih i kvantitativnih metoda analize. Sve se one mogu podijeliti u dvije osnovne
skupine. Jedne se temelje na normativnom, a druge na pozitivnom pristupu. U skladu s tim sve
metode se svrstavaju u normativistike i pozitivistike.
Normativni pristup polazi od odreenih teorijskih premisa i vrijednosnih sudova i pita se kako bi
neto trebalo biti i po kojim se kriterijima to odreuje.
S druge strane, u pozitivistike metode spadaju razne vrste induktivnih postupaka kvalitativne i
kvantitativne analize (statistike i ekonometrijske), znai razne metode empirijskog karaktera
koje polaze od istraivanja stvarnosti i na temelju toga dolaze do sinteze i odreenih zakljuaka.
U javnim financijama normativnog karaktera su pitanja poput onih kolika bi trebala biti veliina
javnog sektora, kako bi se trebala obaviti namjenska raspodjela novca unutar toga sektora, po
kojim kriterijima se odreuje dobar porezni sustav, koliki i kakav bi trebao biti stupanj zatite
standarda pojedinca u politici preraspodjele dohotka i slino.
S druge strane, u domeni pozitivistike analize u javnim financijama su npr. istraivana pitanja
sljedeeg sadraja: kakvi su uinci javne potronje na gospodarska kretanja u stanovitom
razdoblju, odgovara li postojea porezna struktura propozicijama "o dobrom poreznom sustavu",
kolika je evazija poreza i kakav je openito utjecaj porezne politike na veliinu neregularnog

sektora gospodarstva, koliko su u nekom razdoblju bile usklaene monetarna i fiskalna politika
itd.
Nije potrebno posebno obrazlagati da su oba pristupa vrlo meuovisna, jer bez prethodnog
definiranja to i kako treba neto uiniti nema osnove ni za ocjenu je li namjera ostvarena. U
istraivanju bilo kojeg pitanja u svim drutvenim znanostima, pa i u javnim financijama, teko je
odvojiti normativno od pozitivnog, kao to je uvijek teko odvojiti utvrivanje cilja od
sagledavanja njegove realizacije, to je u krajnjem sluaju isto kao i pokuaj suprotstavljanja
teorije i prakse, i slino.
U ovom radu koriste se razliite metode i pristupi. Meutim, kako se javne financije kao dio
ekonomskih znanosti na prvom mjestu bave racionalnom alokacijom resursa, jedan pristup
vrijedi da bude posebno istaknut, a to je ekonomika blagostanja kao ishodite i uporite za sve
druge koritene metode i postupke.
Saetak
Javne financije bave se izuavanjem javnih prihoda i javnih rashoda te njihovih gospodarskih,
socijalnih i politikih uinaka. Sve vie se za predmet javne financije javlja njihov alternativni
naziv: javna ekonomija ili ekonomika javnog sektora.
Javne financije postoje zato to trite ne djeluje uinkovito u svim sluajevima, a osobito ne u
ponudi javnih dobara, internalizaciji vanjskih uinaka, prevladavanju velikih rizika i negativne
selekcije, osiguranju, onemoguavanju monopola, preraspodjeli dohotka i uspostavljanju
ravnotee jednom po-remeenih gospodarskih tokova.
Javne financije imaju tri temeljne funkcije: alokacijsku, distribucijsku i stabilizacijsku. Prva se
bavi optimalizacijom veliine i strukture javnog sektora, druga problemima preraspodjele
dohotka, a trea usklaivanjem stvarnog i potencijalnog outputa.
Javne financije vezane su uz aktivnosti drave, a odnos prema dravi moe biti razliit: organski
i mehaniki, liberalni i intervencionistiki, itd. Prema organskom stajalitu drava ima smisla
samo ako svaki pojedinac slui ostvarenju njezina cilja. Mehaniki pristup zastupa miljenje da
se potrebe i koristi mogu osjeati samo na razini pojedinca, ime se eli rei da ne postoje
potrebe i koristi koje se ne ukljuuju u preferencije pojedinaca. Liberalistiko stajalite zalae se
za izbjegavanje intervencije drave u gospodarski proces, osim u iznimnim prilikama, dok su
intervencionisti za takvu intervenciju uvijek kad ona moe sprijeiti eventualni poremeaj u
gospodarstvu ili otklonili one koji su ve nastali.
U izuavanju javnih financija koriste se uglavnom iste metode istraivanja koje se koriste i u
drugim drutvenim znanostima. iroka je njihova lepeza, ali sve se one mogu svrstati u
normativistike i pozitivistike. Normativistike utvruju kriterije kako bi neto trebalo biti, npr.
kolika bi trebala veliina javnog sektora. Druge, opet, polaze od stvarnosti kako neto jest, kakva
je npr. struktura proraunskih rashoda i koje su njezine ekonomske posljedice.

Mjesto javnog sektora u krunom toku sredstava

U prethodnom poglavlju objasnili smo to je javni sektor i zato postoji u trinom gospodarstvu
te koje su funkcije javnih financija kao financijskog aspekta funkcioniranja toga sektora. U ovom
poglavlju osvrnuti emo se na mjesto i ulogu javnog sektora u sustavu nacionalnih rauna. S tim
u svezi najprije emo u slikovnom obliku prikazati mjesto javnog sektora u krunom toku
reprodukcije, a zatim emo se osvrnuti na javnofinancijske transakcije u strukturi i upotrebi bruto
domaeg proizvoda.
U sklopu prvog prikaza, pojednostavljenja radi, cijelo gospodarstvo je podijeljeno na smo tri
sektora:

sektor kuanstva

sektor poduzea

sektor drave.
Transakcije izmeu pojedinih sektora gospodarstva prikazane su na slici 1.
Slika 1 - Kruni tok sredstava u trinom gospodarstvu

Na slici 1 prikazane su transakcije izmeu sektora gospodarstva. One se dijele na realne i

financijske. Jedan dio tih transakcija odvija se preko trita, a drugi u neposrednim odnosima
izmeu drave i sektora kuanstva i poduzea. Financijske transakcije prikazane su punom crtom
i idu'u smjeru kazaljke na satu; realne su oznaene isprekidanom crtom i usmjerene su obrnuto.
Financijske transakcije obuhvaaju novane izdatke i novane primitke, a realne tokove faktora
proizvodnje i proizvoda i usluga.
Relacijom 1 predoenje susret kuanstava i poduzea na tritu rada, na kojem poduzea kupuju
radnu snagu. Istovremeno, relacijom 2 oznaeno je stjecanje dohotka kuanstava po toj osnovi.

To isto radi drava, koja angaira dio radne snage u proizvodnji javnih dobara i usluga i za to
plaa naknade kuanstvima. Budui da se pretpostavlja odsutnost tednje, kuanstva svoj
dohodak, kao to se vidi iz relacije 3 i 4, troe na kupovinu proizvoda i usluga od poduzea za
svoje potrebe, na temelju ega poduzea ostvaruju svoje prihode. Na tritu proizvoda i usluga
pojavljuje se i drava sa svojim nabavama, to je predoeno relacijom 3 i 4. S tim se
transakcijama zavrava kruni tok sredstava unutar privatnog sektora i dio transakcija izmeu
privatnog i javnog sektora koji se odvija posredstvom trita. Glavni dio transakcija izmeu
javnog i privatnog sektora odvija se meutim mimo trita faktora proizvodnje i trita proizvoda
i usluga - instrumentima fiskalnog sustava. Tako transakcije oznaene relacijom 5 i 8
predstavljaju poreze i druge dadbine to ih kuanstva i poduzea daju dravi. Relacije 6 i 9
oznaavaju javna dobra koja drava osigurava kuanstvima i poduzeima, a relacije 7 i 10
dravne transfere tim istim sektorima.
Ova pria nedvojbeno potvruje visoki stupanj meusektorske isprepletenosti i meuovisnosti u
gospodarstvu, kao i veliko znaenje to ga u tome ima javni sektor.
7

Mjesto javnog sektora u sustavu nacionalnih rauna

Meutim, pravu predodbu o intenzitetu meusektorskih veza, pa s tim u svezi i o znaenju

javnog sektora, moemo dobiti tek njihovom kvantifikacijom. Podloga za takvu kvantifikaciju je
drutveno (nacionalno) raunovodstvo, iji je zadatak da sustavno, preko ujednaenih rauna,
prati sve meusektorske transakcije.
U tablici 1 prikazani su rauni sektora drave za 1998. godinu u Hrvatskoj, u skladu s
metodologijom drutvenih rauna Ujedinjenih naroda (SNA).
Tablica 1 - Rauni drave za 1998. godinu - RH

Izvor: Dravni zavod za statistiku

elimo li pak dobiti uvid u strukturu ukupnog BDP-a, koji znai ukupnu vrijednost finalnih
proizvoda i usluga proizvedenih u zemlji u nekoj godini, onda moramo agregirati sektorske
raune, onako kako je to uinjeno u tablici 2.
U tablici 2 BDP je izraunat tzv. rashodnom metodom, tj. zbrajanjem svih oblika agregatne
potranje i u 1998. godini iznosio je oko 137 milijardi kuna (oko 21 732 mil. USD u tekuim
cijenama). Udio sektora drave u formiranju BDP-a u Hrvatskoj u toj godini iznosio je oko

26,6%, to je u usporedbi s drugim zemljama nae razvijenosti relativno visoka razina. Od toga,
na dravne nabavke od poduzea otpadalo je oko 10, a na plae u javnom sektoru preostalih 16,6
postotnih poena. Uzmu li se meutim u obzir sve pozicije fiskalnog karaktera koje ulaze u
raspodjelu BDP-a, onda je ponder javnog sektora u gospodarstvu bio daleko vei i iznosio je u
spomenutoj godini vie od 50%, to je iznimno visoko u usporedbi s drugim razvijenim
tranzicijskim zemljama.
Saetak
Sva su gospodarstva danas manje ili vie mjeovita, tj. kombinirana od javnog i privatnog
sektora. Pojednostavljeno reeno, privatni sektor ine kuanstva i poduzea, a javni sektor
drava.
Transakcije izmeu pojedinih sektora vrlo su intenzivne i razliite. Jedan dio njih se odvija
posredstvom trita, a drugi u neposrednim odnosima drave s jedne i kuanstva i poduzea s
druge strane. U robno-novanom gospodarstvu, kakva su uglavnom vie sva dananja,
transakcije izmeu pojedinih sektora i podsektora mogu biti realne i financijske. Realne se
odnose na tokove faktora proizvodnje i proizvoda (outputa), a financijske na tokove dohodaka i
rashoda (izdatka).
Realne transakcije imaju primarno znaenje, a financijske se iz njih izvode. Transakcije koje se
odvijaju meu sektorima uz posredovanje trita formiraju kruni tok koji slijedi faze
reprodukcije, dok se jedan dio transakcija odvija u neposrednim odnosima spomenutih sektora.
Meusektorske transakcije prate se i evidentiraju u sustavu nacionalnih rauna, to omoguuje da
se utvrdi veliina makroekonomskih agregata (bruto domai proizvod, nacionalni dohodak,
potronja, tednja i slino) i udio svakog sektora u njihovu stvaranju
8

Fiskalni federalizam

Sve suvremene drave, bez obzira na to jesu li unitarne ili sloene, organizirane su navie razina
vlasti. U najjednostavnijem ustrojstvu drave javljaju se najmanje dvije razine odluivanja-razina
sredinje drave i razina lokalne jedinice uprave i samouprave. Stoje ustrojstvo drave sloenije,
to je i broj razina odluivanja vei. Tako federalne i konfederalne drave, u pravilu, imaju vei
broj razina odluivanja od unitarnih. Drave esto dio svog suvereniteta prenose na
meunarodne tvorbe, organizacije i institucije, ime se, takoer, poveava broj razina
odluivanja.
U ovom poglavlju pozabavit emo se problemom fiskalnog federalizma, tj. vierazinskog
odluivanja o javnim prihodima i javnim rashodima unutar jedne drave.
S tim u svezi pokuat emo odgovoriti na nekoliko pitanja.
Prvo: zato odluivanje openito, pa i o ponudi javnih dobara, mora biti de- centralizirano?
Drugo: koje se odluke u podruju javnih financija trebaju pripisati pojedinim razinama vlasti?
Tree: kako se financiraju te funkcije?

Stupanj centralizacije jedne drave u fiskalnom smislu mjeri se udjelom dravnih izdataka na
saveznoj razini u ukupnim konsolidiranim rashodima drutveno-politikih zajednica; znai i
lokalnih i saveznih organa vlasti. Iskljueni su meusobni transferi.
To je grubi pokazatelj koji ne ocrtava sve elemente federalizma i jo uvijek ne pokazuje kakav je
poloaj lokalnih u odnosu na sredinje organe vlasti, zbog toga to sredinja drava moe svojim
odlukama, zakonima i drugim aktima ograniavati i one fiskalne funkcije koje oni financiraju
sami.
8.1.
Optimalna veliina zajednice
Lokalne zajednice, odnosno jedinice uprave i samouprave, mogu se definirati po analogiji
teorije klubova, gdje se stanovnitvo tih zajednica udruuje radi zadovoljavanja stanovitih
potreba u javnom sektoru. Dvije bitne odrednice odreivanja optimalne veliine zajednice jesu
trokovi napuenosti, sjedne strane, i naknada za lanstvo u toj zajednici, s druge strane.
Pretpostavljamo, naravno, da su svi lanovi zajednice ravnopravni i da ravnopravno sudjeluju u
uivanju koristi i snoenju trokova te zajednice. Pod tim pretpostavkama, nain utvrivanja
optimalne veliine zajednice prikazan je na slici 1.
Slika 1 - Optimalna veliina zajednice
Trokovi po stanovniku

to je vie lanova zajednice, to je mogunost njihova sudjelovanja u koristi manja, ali su zato
manji i trokovi financiranja zajednice. Zato ove dvije krivulje imaju suprotan smjer. Optimalna
veliina zajednice u prednjem sluaju formira se u toki X* gdje je zbroj trokova obje
komponente najmanji. Ilustracije radi, uzmimo daje posrijedi izgradnja sportskog objekta kojeg
podiu udrueni lanovi neke zajednice. Naravno, to je vie lanova te zajednice, to e troak
izgradnje po lanu biti manji, ali i granini troak napuenosti vei.
Moe se zamisliti vei broj takvih zajednica u jednoj dravi koje pruaju javna dobra i usluge
razliite vrste svojim korisnicima. Korisnici se odluuju da ive u nekoj zajednici ili da je
napuste, izmeu ostalog ovisno o tome koliko dobra i usluge to ih pruaju takve zajednice njima
odgovaraju te kolike poreze moraju za to platiti. Ljudi, u krajnjem sluaju, ako nisu zadovoljni
ponudom javnih dobara i uslugama jedne zajednice, odluuju se za promjenu mjesta boravka, za
tzv. voting by feet ("glasovanje nogom"). Na taj nain uspostavlja se konkurencija meu
zajednicama u ponudi javnih dobara (nalik na trinu), koja je Paretov optimum. Rije je o tzv.
Tieboutovu modelu.

Poznat je sluaj, posebno u nekim zemljama koje imaju veliko raslojavanje stanovnitva
(Amerika i dr.), da se ljudi grupiraju u predgraima ili pojedinim dijelovima gradova, ovisno o
svojim sklonostima, imovnom stanju itd. te da na taj nain usklauju svoje zahtjeve glede
zadovoljavanja zajednikih potreba.
Oni koji su kadri platiti vie nalaze se u jednoj zajednici, a siromaniji u drugoj. Svaki pokuaj
ulaska u krug bogatijih gleda se sumnjiavo, ukoliko je uope doputen. A ako ne ide nikako
drugaije, onda bogatiji lanovi naputaju tu zajednicu i sele u drugu.
Na temelju Tieboutove hipoteze moemo simulirati trini nain ponaanja zajednica, odnosno
njihovih lanova. Meu zajednicama postoji konkurencija glede pruanja javnih dobara i usluga,
a lanovi ta dobra i usluge moraju platiti odgovarajuim iznosom poreza. Slino kao na tritu
privatnih dobara, bez intervencije drave, u ovom modelu u stanju smo otkriti preferencije
potroaa za javnim dobrima, to je, kao to odranije znamo, bio i ostao kljuni problem
alokacije sredstava u javnom sektoru.
Meutim, Tieboutov model moe funkcionirati samo pod sljedeim pretpostavkama:
1.
da drava svojim sudjelovanjem ne stvara tzv. vanjske uinke
2.
da postoji puna pokretljivost pojedinaca, lanova zajednice
3.
da postoji toliko razliitih zajednica da svaki pojedinac moe odabrati sebi onu u kojoj
moe zadovoljiti svoje potrebe za javnim dobrima na adekvatan nain
4.
da troak po jedinici usluga bude stalan
5.
da se javne usluge financiraju proporcionalnim porezom
6.
da postoji mogunost donoenja zakona o diskriminaciji, na primjer zakona o zamiranju,
koji doputa izgradnju kua i drugih objekata prema standardima, koje;mogu ispuniti samo
odreene kategorije stanovnitva.
Zahtjevi Tiebouova modela su manje-vie isti kao i oni koji se postavljaju pred trite da bi ono
moglo funkcionirati konkurentno i uinkovito.
Tiebouov model je, prije svega, samo jedna teorijska hipoteza. U stvarnosti je teko ispuniti sve
njegove pretpostavke. Iako se moe dokazati da izbor mjesta stanovanja i odreene ivotne
sredine ljudi vrednuju na razliite naine i da se prema tome opredjeljuju gdje e obitavati i
stvarati svoju imovinu. To se moe vidjeti ako se usporedi, sjedne strane, cijena imovine i, s
druge strane, visina poreza u nekoj zajednici. Istovremeno, Tiebouove pretpostavke da drava
svojim sudjelovanjem ne stvara vanjske uinke, kao i da postoji puna pokretljivost pojedinca,
posve su nerealne. Meutim, ovaj model ne treba shvatiti kao neko konano rjeenje, ve prije
kao korisno razmiljanje o optimalnoj raspodjeli funkcija po razinama vlasti u ostvarivanju
ponude javnih dobara.
8.2.

Optimalna razina odluivanja i prednosti i nedostaci decentralizacije

Pri donoenju odluke o podjeli fiskalnih funkcija po razinama odluivanja, treba imati u vidu
stanovite prednosti i nedostatke decentralizacije u odnosu na centralizaciju i obrnuto.

Kad je rije o prednostima decentralizacije, onda se obino, na prvom mjestu, istie pribliavanje
odluivanja stanovnitva na odreenom podruju koje najbolje poznaje svoje elje, potrebe i
mogunosti financiranju ponude javnih dobara.
Druga prednost decentralizacije vidi se u racionalizaciji zakonodavstva. Zakoni koji se donose za
velike i ire dravne jedinice nikada ne mogu pogoditi specifinosti pojedinih podruja i nose u
sebi mnogo openitosti i uprosjeenih standarda koji ne odgovaraju stvarnosti - oni su zbog toga
ili nepotpuni ili su pretrpani nepotrebnim detaljima.
Odluivanje na razini lokalnih zajednica omoguuje poticanje konkurencije izmeu lokalnih
organa vlasti. Bolje se moe ocijeniti efikasnost rukovodnih organa zajednice ako je manja i ako
postoji njihovo usporeivanje s drugim takvim zajednicama. Ti organi postaju lake smjenjivi, a
samim tim i odgovorniji za svoje postupke.
Nadalje, kad se odluke donose navie mjesta i kad se ponuda javnih dobara i usluga organizira na
vie naina, u takvoj je zajednici mogue bolje provesti razne vrste inovacija, koje se kasnije
mogu koristiti i u drugim zajednicama.
Napokon, lokalne zajednice omoguuju bolje povezivanje prihodne i rashodne strane prorauna,
to je u skladu s naelom korisnosti, odnosno tretiranja poreza kao svojevrsnih cijena javnih
dobara.
Decentralizacija odluivanja u podruju javnih financija ima meutim i nedostatke.
Prvo, na decentraliziranoj razini ne moe se voditi stabilizacijska politika. Naime, u lokalnoj i
otvorenoj zajednici postoji problem odljeva efektivne potranje, ime se ponitava utjecaj
fiskalne politike na upravljanje tim makroekonomskim agregatom.
Drugi nedostatak odluivanja o javnoj potronji na razini lokalne zajednice odnosi se na
generiranje vanjskih uinaka. Ako se odluke od ireg znaenja donose na lokalnoj razini, tj. ako
se nude dobra koja imaju nacionalni karakter, onda neminovno dolazi do velike koliine vanjskih
uinaka koje je nemogue internalizirati.
Nadalje, nedostatak odluivanja o fiskalnim pitanjima na razini lokalne zajednice oituje se i u
neuinkovitosti poreznih sustava. Ako se naime neki porezi primjenjuju na lokalnoj razini, ne
samo da ih je teko provesti, nego proizvode negativne uinke, rue trinu konkurenciju,
stvaraju nejednake uvjete privreivanja i slino. To je npr. sluaj i s porezom na dohodak i s
porezom na potronju, ali i sa svim drugim porezima kod kojih je mogue seljenje porezne
osnovice. Jedini porez koji donekle ne proizvodi takve negativne uinke jest porez na imovinu i
zato se on najee koristi u financiranju lokalnih zajednica.
Sljedei nedostatak odluivanja na razini lokalnih zajednica jest gubitak ekonomije razmjera, to
znai da se na toj razini ne mogu u optimalnoj koliini proizvoditi neka javna dobra.
To bi bili nedostaci fiskalne decentralizacije sa stajalita uinkovitosti.
Bitan nedostatak odluivanja na razini lokalne zajednice naroito je vidljiv u sluaju
preraspodjele dohotka, jer se sa sputanjem razine odluivanja, u uvjetima neravnomjernog
regionalnog razvoja, poveava razlika u dohotku per capita meu zajednicama, a time smanjuje i
mogunost nekih od njih da financiraju odreene potrebe i preraspodjeljuju dohodak radi
ostvarivanja solidarnosti.

Na temelju iznijetih pozitivnih i negativnih strana decentraliziranog odluivanja moe se

zakljuiti:
1.
da stabilizacijsku funkciju javnih financija treba obavljati na razini sredinje vlasti, jer je
to jedino i mogue (zbog tzv. leakage uinka)
2.
da se redistribucijska funkcija takoer mora preteito organizirati na razini sredinje
vlasti, iako se djelomino moe spustiti i na lokalnu razinu
3.
kad je rije o alokacijskoj funkciji, treba se drati naela da se javna dobra nude na onoj
razini koja odgovara njihovoj vanosti, odnosno karakteru.
Zakljuno bi se moglo rei da je optimalni federalizam onaj sustav odluivanja javnim
financijama koji karakterizira minimum vanjskih uinaka.
S ovako definiranim optimalnim fiskalnim federalizmom s funkcionalnog stajalita pokuat
emo upozoriti i na javne prihode koje bi trebalo pripisati pojedinim razinama vlasti.
Lokalnim zajednicama trebali bi pripasti oni izvori prihoda kod kojih je najmanje mogue
seljenje porezne osnovice i kod kojih je porezna utakmica najmanja. To je sluaj s porezom na
imovinu i zato je on gotovo u svim zemljama jedan od vodeih prihoda.
Najosjetljiviji porez sa stajalita jedinstvenih uvjeta privreivanja, pa prema tome i sa stajalita
sputanja na lokalnu razinu, jest porez na promet, pogotovo PDV. Zbog toga je prva
harmonizacija poreza u Europskoj uniji uinjena upravo na PDV-u, jer razliiti PDV i dovodi do
prevaljivanja poreznih tereta na druge i do nelojalne porezne utakmice koja rui jedinstvo trita.
to se poreza na imovinu tie, on je vrlo nepopularan i po mnogoemu je inferioran ostalim
oblicima poreza. Osim to je regresivan, ovaj porezni oblik je vrlo vidljiv, a stoga i tee provediv.
Porezi koje prati novana iluzija nailaze na manji otpor u provedbi. Kod ovog poreznog oblika
takoer postoji problem procjene vrijednosti imovine, pogotovo ako je steena u razliito
vrijeme.
Budui da je utvrivanje netovrijednosti imovine poreznog obveznika teko izvedivo, u praksi se
pristupa oporezivanju pojedinih dijelova imovine, to je sa socijalnog stajalita ne samo
nepravino nego i skupo.
Pozitivna osobina poreza na imovinu kao lokalnog poreza u tome je da je on najee
neprevaljiv. Ponuda zemljita i drugih nekretnina uglavnom je neelastina, a odranije znamo, ako
je ponuda neelastina da je prevaljivanje nemogue. Prednost takvog poreza na lokalnoj razini je
i ta da ne proizvodi dodatne trokove, pogotovo ne mrtvi teret oporezivanja.
S obzirom na to daje oigledno teko nai izdane i dovoljne poreze za financiranje lokalnih
zajednica, praktino je nemogue dobro izbalansirati prihode i rashode tih zajednica. Uvijek se
javlja jedan nesklad, pri emu nie razine vlasti, u pravilu, imaju manjak prihoda u odnosu na
funkcije koje su im dodijeljene.
8.3.

Fiskalno izravnanje

Zbog debalansa u prihodima i rashodima pojedinih drutveno-politikih zajednica postoji potreba

za tzv. vertikalnim i horizontalnim izravnanjem.

Vertikalno se izravnanje odnosi na onaj sluaj kada se daje pravo niim jedinicama lokalne
uprave i samouprave da participiraju u pojedinim ili svim prihodima sredinje drave.
Horizontalno izravnanje provodi se razliitim sustavom dotacija od viih organa vlasti niima, tj.
sredinje drave lokalnim zajednicama.
Pritom je vano ustanoviti koji je stvarni manjak prihoda lokalne zajednice u odnosu na funkcije
koje obavlja. Da li ta zajednica sama ulae dovoljno napora kako bi iskoristila vlastiti fiskalni
kapacitet da bi namaknula potrebne prihode, ili se deficit prihoda javlja zbog toga to je i sama
nedovoljno razvijena i ne raspolae vlastitim izvorima.
Fiskalni kapacitet neke zajednice obino se definira kao financijska sposobnost mjerena
drutvenim proizvodom per capita, brojem stanovnika na kilometar, udjelom ena i starih u
ukupnoj populaciji i slino. Pravu mjeru fiskalnog kapaciteta nije mogue do kraja utvrditi.
Meutim, kad se doe barem do pribline spoznaje o tome, onda se odreuje sustav dotacija
kojim se pokuava otkloniti raskorak izmeu prihoda i rashoda konkretne zajednice.
Spomenut emo najvanije sustave dotacija koji se danas primjenjuju u svijetu.
Openito, postoji tendencija rasta dotacija u apsolutnom i relativnom izrazu iz istih razloga zbog
kojih i rastu javni rashodi inae.
Lokalnim zajednicama obino se dodjeljuju funkcije kao to su: obrazovanje, komunalna
infrastruktura, policija, promet i si., a to su upravo one djelatnosti koje su doivjele najveu
ekspanziju u posljednjih pedesetak godina. Tu treba traiti i glavne uzroke rasta meubudetskih
dotacija.
to se tie vrsta dotacija, moemo ih svrstati u namjenske i nenamjenske.
Namjenske dotacije uvijek se daju za odreenu svrhu -obrazovanje, zdravstvo, komunalnu
infrastrukturu, rekonstrukciju gradova i si.
Nenamjenske dotacije su ope naravi i mogu se koristiti po nahoenju lokalne zajednice kojoj se
dotacija daje.
Sa stajalita uinkovitosti koritenja raspoloivih sredstava i obuzdavanja rasta rashoda, prednost
imaju namjenske dotacije, iako su ope dotacije vie u skladu s potovanjem naela preferencije
potroaa.
Namjenske dotacije mogu biti:

dotacije s vlastitim udjelom - sluaj kada se dotacije dodjeljuju uz uvjet da nie jedinice
uprave i samouprave participiraju u ukupnom iznosu financiranja s vie razine, tj. kada se na
svaku kunu dotacije mora osigurati odgovarajue pokrie u lokalnim prihodima. Sve se to radi
stoga da se ogranii rast javnih rashoda i dotacije svedu na odreenu mjeru. Ove dotacije nisu
ograniene s obzirom na visinu;

dotacije s vlastitim udjelom uz odreena ogranienja - po svemu su iste kao i prethodne,

osim da ne mogu iznositi vie od odreenog iznosa;

dotacije bez vlastitog udjela - dotacije se daju bez ikakvog pokria u vlastitim prihodima i
bez ikakvog ogranienja. Te su dotacije de facto provoenje tzv. egalitarizma u robi.
Dotacija je inae negativni porez - to se vidi na slici 2.
S jednom namjenskom dotacijom s vlastitim udjelom za kupnju dobra x po nioj cijeni
pomiemo krivulju budetskog ogranienja iz poloaja AB u poloaj AC. Ako povuemo

krivulje indiferencije kao tangente na krivulje budetskog ogranienja, prelazimo iz ravnotee E'
u ravnoteu E", snienje cijene dobra x poveava potranju potroaa za tim dobrom.
Namjenskom dotacijom proizvod x umjetno se pojeftinjuje taj proizvod i tako poveava njegova
potranja u odnosu na proizvodu. Tu dotacija djeluje kao negativni porez.
Slika 2. Djelovanje namjenske dotacije

Osim namjenskih, postoje i nenamjenske dotacije koje se daju lokalnim zajednicama za svrhu
koju same odrede. Naravno da ta dotacija, budui da ne mijenja relativne cijene ve proizvodi
samo uinak dohotka, manje remeti racionalnu alokaciju resursa i uza se vezuje manji mrtvi teret
oporezivanja.
Pokazalo se da dotacije, bez obzira na vrstu, djeluju na poveanje javnih rashoda vie nego
ekvivalentni porast dohotka. Tu je rije o tzv. uinku muholovke ("flypaper effect"), koji govori
da se dotirane razine vlasti komotnije odnose prema troenju sredstava iz dotacija nego onih iz
vlastitih izvora prihoda.
Saetak
Ovo se poglavlje bavi vierazinskim odluivanjem o javnim prihodima i javnim rashodima
unutar drave.
Osnivanje lokalnih zajednica dravne uprave i samouprave moe se dovesti u vezu s "teorijom
klubova". Korisnici se naime odluuju da pripadaju nekom klubu ili zajednici, izmeu ostalog,
ovisno o tome koliko im dobra i usluge to im pruaju te zajednice odgovaraju te kolike poreze
za to plaaju.
Pri donoenju odluke o podjeli fiskalnih funkcija izmeu razina odluivanja treba imati u vidu
stanovite prednosti i nedostatke decentralizacije u odnosu na centralizaciju i obrnuto.
Decentralizacija pridonosi pribliavanju odluivanja korisnicima i poreznim obveznicima.
Odluivanje na razini lokalnih zajednica takoer omoguuje poticanje konkurencije i
stimuliranje inovacija meu lokalnim zajedni9.

Fiskalna politika i ekonomska politika

9.1.

Mjesto i uloga fiskalne politike u ekonomskoj politici

Rije politika odnosi se na naela kojima se rukovodi neka akcija usmjerena na ostvarivanje
postavljenih ciljeva. Preciziranje tih naela zahtijeva da se odredi tko je nositelj te akcije, koji se
njezini ciljevi, mjere kojima se ti ciljevi ostvaruju te sredstva s pomou kojih se ostvaruju. 5
Strogo govorei ekonomska politika je disciplina koja izuava javno ekonomsko djelovanje. Ona
istrauje proces u kojem se formiraju drutvene preferencije (drutveni izbor), ostvaruje izbor
instrumenata, donose vladine odluke i poduzimaju tekue mjere.6
Nositelji ekonomske politike su svi oni subjekti (organi) koji neposredno utjeu na izbor
(utvrivanje) i ostvarivanje ciljeva ekonomske politike. 7 To su najee razna dravna i
kvazidravna tijela (sredinje i lokalne vlade, sredinja banka, organizacije osiguranja, itd.).
Meu nositelje ekonomske politike spadaju i politike stranke, interesne grupe i razne
meunarodne organizacije koje imaju utjecaja na donoenje odluka u zemlji lanici ili koje same
donose ekonomske odluke obvezatne za svoje lanice.
Osnovna obiljeja nositelja ekonomske politike jesu: 1) definirani interes, 2) sposobnost
odluivanja od opeg znaenja za normalno odvijanje reprodukcije to izvire iz raspolaganja
sredstvima, informacijama ili politikim ovlastima, 3) akcijska sposobnost i 4) odreena
samostalnost djelovanja.
Brojnost i pozicija u odluivanju pojedinih nositelja ekonomske politike ovise o ekonomskom i
politikom ureenju konkretne zemlje i o tipu dravne organizacije.
Premda ekonomska politika najee poprima oblike dravne intervencije, nipoto je ne treba
poistovjetiti s tom intervencijom. Ekonomska je politika zapravo mnogo ira od dravne

5 Vidi: K E. Boulding, Principles of Economic Policy, Prentice-Hall, Englewood Cliffs,

1958, str. 1
6 Vidi: N. Acocella, The Foundations of Economic Policy, Cambridge University Press,
1998, str. 6.
7 Ova se najee definiraju kao tijela koja imaju mogunost prisile, ija je dunost
da osiguraju zadovoljenje zajednikih potreba i koja su odgovorna za mjere to ih
poduzimaju (Vidi: E. S. Kirschen i dr. Economic Policy in Our Time, North-Holland
Publishing Company, Amsterdam, 1964, str. 3).

intervencije u gospodarstvu. Ona obuhvaa raznovrsne oblike svjesnog reguliranja i

usmjeravanja ekonomskog procesa, koji ne moraju uvijek imati ishodite u dravnim odlukama
niti sadravati element prisile.
Jednu od temeljnih karika u procesu formuliranja ekonomske politike ini odreivanje njezinih
ciljeva.8 Ciljevi izraavaju namjere i elje nositelja ekonomske politike ili onih u ije ime i u
ijem interesu oni odluuju, a mogu se definirati kao "eljena budua stanja, najee razliita od
sadanjeg, ali koja se nee ostvariti sama od sebe kao rezultat autonomnog procesa ili promjene,
ve se mogu postii samo svrhovitom ljudskom akcijom". 9 Prema tome, ekonomska politika
spram ciljeva odnosi se kao spram objekta svojeg djelovanja.
Iz definiranog pojma cilja proizlazi da cilj kao odluka izraava odreeni interes njezina
donositelja ili onih u ije ime oni odluuju, da se ciljem uspostavlja odnos izmeu nositelja
odluke i nekog budueg stanja i da cilj mora biti ostvariv. Iz toga slijedi: prvo, da ciljevi moraju
biti specificirani i mjerljivi (kardinalno ili ordinalno) i drugo, da je cilj mogue ostvariti u danim
okolnostima i raspoloivim sredstvima. Zatim, iz same injenice da ciljevi izraavaju elje,
namjere i interese subjekata odluivanja proizlazi jo da su ciljevi multivarijantni i promjenjivi.
Cilj kao veza izmeu sadanjosti i budunosti sadri vie dimenzija: kognitivno-prognostiku,
normativno-vrijednosnu i akcijsko-politiku. Kod izbora ciljeva, koji - kao to je ve istaknuto ine jednu od temeljnih karika u procesu formuliranja ekonomske politike, svaka od ovih
dimenzija mora biti uzeta u obzir i vano je da se nijedna od njih ne prenaglasi na raun
druge.10
U teoriji ekonomske politike naroito se esto prenaglaava normativni- karakter ciljeva. 11 eli
se na neki nain dokazati da ciljevi moraju biti ili izraz elja birakog tijela ili rezultat
vrijednosnog suda nositelja odluka.
Nema sumnje da se subjekti odluivanja u ekonomskoj politici uvijek, ili gotovo uvijek, nalaze
pred odreenim brojem alternativa to se tie izbora ciljeva. esto se npr. pred nositelje
ekonomske politike postavlja kao alternativa: vea stopa rasta uz nia razina sadanje potronje
8 Odreivanje ciljeva ekonomske politike nije nita drugo nego definiranje drutvenih
preferencija gledeostvarivanja nekih poeljnih buduih stanja. Sire o tome vidi: N. Acocella,
op. cit., str. 9-21.

9 J. Zupanov, Ciljevi dugoronog razvoja, Ekonomski institut Zagreb, 1973, str. 50.
10 Vidi: J. Zupanov, op. cit., str. 7
11Prema J. N. Keynesu pozitivna ekonomija objanjava "to jest", normativna "to bi
trebalo biti", a praktina "to je mogue uiniti da se postigne ono to se eli".
(Citirano po F. Machlupu "Positive and Normative Economics", tiskano u knjizi: R. L.
Heilbroner, Economic means and social ends, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1969,
str. 103.

ili obrnuto. Alternativa moe biti - bri rast uz manji stupanj stabilnosti, ili obrnuto - vei stupanj
stabilnosti, ali uz niu stopu rasta. Ni u jednom se sluaju nositelji ekonomske politike u svojem
opredjeljenju ne mogu pomoi kriterijima ekonomske znanosti. Jer vrednovanje to je bolje
(elja) uvijek nadilazi kompetencije ekonomije i pripada podruju etike i politike. Upravo zato se
i smatra da je preventivni zadatak ekonomske politike kao znanosti da se bavi sredstvima i
metodama ostvarivanja ve utvrenih ciljeva, a ne samim ciljevima.12
Iz svega to je reeno moe se zakljuiti da je izbor ciljeva i odreivanje njihovih prioriteta prije
svega rezultat politikog procesa. A im se to jednom utvrdi, onda se znade da su brojni faktori
koji na to utjeu npr. drutveno-ekonomski i politiki sustav, odnos snaga izmeu vodeih
socijalnih i interesnih grupa, stupanj ekonomske razvijenosti zemlje i raspoloivi gospodarski
resursi, trenutna ekonomska situacija u zemlji i svijetu, veliina i meunarodni poloaj zemlje,
tradicija, itd.
Odatle dvije sastavnice cilja - spoznajno-prediktivna i akcijsko-politika - jo jae vezuju cilj za
realitet iz kojeg nastaje. Predvianje na bazi postojeih smjerova kretanja i spoznaja mogunosti
promjene tih kretanja bitne su pretpostavke realnog odmjeravanja ciljeva, koji jednom kad se
utvrde postaju i motiv i putokaz za akciju onima koji ih ostvaruju.
Ve je istaknut pluralizam ciljeva i viedimenzionalnost ekonomske politike to je s tim
povezana.13 I doista, ciljevi ekonomske politike mogu biti toliko brojni i multivarijantni da ve
pokuaj njihove grube klasifikacije izaziva velike probleme. Jedan pokuaj klasifikacije
najeih i najvanijih ciljeva ekonomske politike iznijet je u sljedeem pregledu:14
Cilj

Kratki opis cilja

I. Preteito kratkoroni (konjunkturni)

1. Puna zaposlenost

Ova ukljuuje kratkoroni cilj smanjenja ciklike nezaposlenosti

te dugoroni cilj smanjenja strukturne i frikcijske nezaposlenosti.

2. Stabilnost cijena

Takoer se uglavnom smatra kratkoronim ciljem, premda neke

zemlje na stabilnost cijena poinju gledati kao na dugoroni
problem.

12 To dakako ne znaci da su ekonomisti potpuno "nevini" kad je rije o njihovu moguem

utjecaju na izbor ciljeva. Samim tim sto objanjavaju kako se i kojim sredstvima odreeni
ciljevi mogu ostvariti i koje su konzekvencije pojedinih opredjeljenja nositelja ekonomske
politike, oni bitno mogu utjecati i na samo opredjeljenje. Ekonomisti naroito mogu znatno
pridonijeti boljem i preciznijem formuliranju ciljeva ekonomske politike.

13 - narodno zdravlje9 Uvianje te injenice Peackock i Shaw smatraju prvim korakom

postizanju veeg realizma u ekonomskoj politici (vidi: A. Peacock-G. K. Shaw, The Economic
Theory of Fiscal Policy, George Allen and Unwin; London, 1971, str. 141 ), a sto se tice
njezinih implikacija na uinkovitost ekonomske politike, o tome e biti posebno govora u
iduem odjeljku.

14 E. S. Kirschen i dr. op. cit., str. 6. i 7.

3. Poboljanje bilance plaanja

Ovaj cilj ukljuuje i kratkoronu potrebu zatite deviznih rezervi i

strukturne promjene u udjelu izvoza i uvoza u nacionalnom
dohotku.

II. Preteito dugoroni (strukturni)

Glavni
4. Ekspanzija proizvodnje (gospodarski rast)

Ovaj se cilj promatra u vezi s dugoronim poticanjem

gospodarskog rasta

5. Poboljanje alokacije faktora proizvodnje

Ovaj cilj ukljuuje:

poticanje unutarnje konkurencije
poticanje koordinacije
poveanje mobilnosti radne snage u zemlji
poveanje mobilnosti kapitala u zemlji
poticanje meunarodne podjele rada

6. Zadovoljenje kolektivnih potreba

Zajednike potrebe grupiraju se u sljedee kategorije:

organi uprave
obrana
meunarodni poslovi
kolstvo, kultura i znanost
narodno zdravlje

7. Poboljanje u raspodjeli dohotka i bogatstva

I
Ovaj se cilj tie i izravnih promjena u raspodjeli dohotka (npr.
oporezivanjem) i promjena koje se provode neizravno, npr.
promjene sustava socijalnog osiguranja. To ukljuuje svaku
smiljenu promjenu bilo u pravcu vee jednakosti ili nejednakosti.
To, takoer, ukljuuje preraspodjelu bogatstva raznim poreznim
mjerama.
Ovo ukljuuje i zatitu to se daje nekoj grani gospodarstva koja
je pod prijetnjom domae ili strane konkurencije i davanje razliitih
olakica pojedinim granama gospodarstva ili regijama predvienih
drutvenim planom zemlje.

8. Zatita i stimuliranje razvoja pojedinih regija 1 grana

gospodarstva

Sporedni

9. Poboljanje modela osobne potronje

10. Sigurnost opskrbe

11. Poveanje veliine i poboljanje strukture populacije

Obuhvaa sve promjene koje se ele ostvariti u modelu

pojedinane potronje. To nekada moe biti restrikcija potronje
odreenih proizvoda, a u drugim prilikama stimuliranje potronje
odreene vrste proizvoda ili pak Individualne potronje u cjelini.

Tie se naroito sigurnosti opskrbe osnovnim proizvodima.

Ovdje su ukljuene mjere u vezi s emigracijom, imigracijom i

stopom nataliteta. |

12. Skraenje radnog vremena

Ukljuuje skraenje radnog tjedna i produljenje godinjeg odmora.

j

Prikazana shema ciljeva temelji se na konkretnom iskustvu i praksi jednog broja zapadnih
zemalja (Belgije, Luksemburga, Francuske, Njemake, Italije, Nizozemske, Norveke, Velike
Britanije i SAD), i to u odreenom razdoblju te bismo je ve zbog toga teko mogli uzeti kao
neki opi model klasifikacije najvanijih ciljeva ekonomske politike.
Taj primjer klasifikacije najvanijih ciljeva ekonomske politike vrlo je prikladan da se iznesu jo
neka opaanja u svezi s odreivanjem ciljeva ekonomske politike i kriterijima njihove
klasifikacije uope. Prvo, rijetko se kada ciljevi ekonomske politike daju u tako openitoj formi.
Stoga bi se prije moglo rei da su u navedenom pregledu specificirana podruja djelovanja
(aspekti ekonomskog procesa, funkcije ) nego sami ciljevi ekonomske politike. U prilog tome
moe se navesti injenica da se svaki od tih ciljeva dade vrlo lako ralaniti na vei broj
podciljeva, i to je zapravo jo vanije, da nijedan od navedenih ciljeva nije kvantificiran.
Nadalje, u prikazanoj ljestvici ciljevi se dijele na kratkorone i dugorone, a ovi drugi jo na
glavne i sporedne. Obje podjele sadre u sebi znatnu dozu arbitrarnosti. Time se ne eli umanjiti
vanost vremenske dimenzije ekonomske politike, koja je bez sumnje znaajna i sa stajalita
realnosti u izboru ciljeva i to se tie mogunosti njihove realizacije u odreenom roku. Osim
toga, postoji neto to se zove odgoeni efekt djelovanja mjera ekonomske politike i
rasprostiranje tih efekta u vremenu i prostoru.
Budui da ostvarenje bilo kojeg cilja ekonomske politike uvijek zahtijeva angairanje odreenih
resursa, kod procjene mogunosti realizacije odreenog koncepta ekonomske politike broj
ciljeva ima znatnu ulogu. to je broj ciljeva vei, mogunost njihova potpunog ostvarenja je tea.
Jo vanije s obzirom na to moe biti u kakvu meusobnom odnosu stoje ti ciljevi. S tog
stajalita ciljevi se dijele na nezavisne, komplementarne i konfliktne.
Relativno je mali broj ciljeva ekonomske politike koji su meusobno nezavisni, tj. kada
ostvarenje jednog cilja ne tangira ostvarenje drugog. Mnogo ee oni stoje u odreenom obliku
meusobne sprege, bilo da su komplementarni ili konfliktni.
Ciljevi ekonomske politike meusobno su komplementarni kada ostvarenje jednog cilja
pridonosi djelominom ili potpunom ostvarenju drugog.
Na primjer ostvarenje vee stope rasta istodobno pridonosi rjeavanju problema nezaposlenosti.
U ovom sluaju poveanje stope gospodarskog rasta i rjeavanje problema nedovoljne
zaposlenosti komplementarni su ciljevi. I obrnuto: ciljevi ekonomske politike konfliktni su ako
ostvarenje jednog cilja oteava ili onemoguava ostvarenje drugog.
Pri ostvarivanju ciljeva ekonomska se politike slui odreenim sredstvima - instrumentima.
Instrument je, prema tome, sredstvo s pomou kojeg se odreeni cilj ostvaruje. To moe biti
neka ekonomska veliina (kvantiteta), ali i neka od institucija gospodarskog sustava. To je npr.

koliina novca u optjecaju, kamatna stopa, stopa obavezne rezerve, neki konkretni porez,
prosjena porezna stopa ili stopa odreenog poreza, veliina drutvenih rashoda, devizni reim,
devizni teaj, itd.
Da bi se neka varijabla mogla definirati kao instrument ekonomske politike, ona mora biti
upravljiva glede svoga kvalitativnog i kvantitativnog odreenja, djelotvorna (imati izravan
utjecaj) glede ostvarenja odreenog cilja i mora se razlikovati u odnosu na druge instrumente sa
stajalita upravljivosti i posebno uinkovitosti.
Instrumenti ekonomske politike najee se klasificiraju u sljedee grupe:
1.instrumente javnih financija (fiskalne politike)
2.
instrumente monetarno-kreditne politike
3.
instrumente sustava i politike cijena
4.
instrumente vanjskotrgovinskog i deviznog sustava
5.
instrumente sustava i politike dohodaka
6.
instrumente direktne kontrole, ukljuujui tu razliite propise kojima se utjee na uvjete
poslovanja gospodarskih subjekata.
U tablicama na sljedeim stranicama dana je jedna od moguih kombinacija ciljeva i
instrumenata ekonomske politike, u kojoj je izmeu ostalog jasno precizirana i uloga fiskalne u
sklopu ekonomske politike.
Iz Kirschenova pregleda koritenja pojedinih instrumenata u svezi s ostvarivanjem odreenih
ciljeva, to ga prikazuju tablice na sljedeih nekoliko stranica, a koje se temelje na iskustvu devet
spomenutih zemalja zapadne hemisfere, proizlazi da najvee znaenje imaju upravo instrumenti
fiskalne politike, i to ne samo s obzirom na njihovu raznovrsnost nego i s obzirom na znaenje u
svezi s ostvarenjem najvanijih ciljeva. Instrumenti fiskalne politike osobito se koriste za
ostvarivanje sljedeih ciljeva ekonomske politike: pune zaposlenosti, stabilnosti cijena,
poboljanje bilance plaanja, poticanje proizvodnje odnosno gospodarskog rasta, i za
preraspodjelu dohotka odnosno bogatstva.
Meutim, gotovo i nije potrebno isticati da je vanost pojedinih sastavnica ekonomske politike te
instrumenata relativna. Ona, prije svega, proizlazi iz karakteristika gospodarskog sustava
konkretne zemlje i njezina stupnja razvijenosti, premda na intenzitet koritenja pojedinih oblika i
instrumenata ekonomske politike ponekad znatno moe utjecati i uvjerenje onih koji odluuju i
to ne samo ono koje izvire iz njihova idejno-politikog nego i strunog stava.
Odnos ciljeva i instrumenata pripada centralnim i najsloenijim pitanjima teorije ekonomske
politike. Na relaciji ciljevi - instrumenti rjeavae pitanje konzistentnosti ekonomske politike
koja je kljuna za njezinu uinkovitost. Testiranjem konzistentnosti ekonomske politike eli se
ustanoviti jesu li u danom okviru strukturnih, institucionalnih, politikih i drugih ogranienja
odabrani ciljevi i instrumenti meusobno sukladni. O metodolokoj strani ovog pitanja
raspravlja se u iduem odjeljku ovog poglavlja.
Tablica 1 - Koritenje instrumenata za ostvarivanje pojedinih ciljeva

Ako se poe od toga da su ciljevi ekonomske politike manje-vie zadani, onda je glavni zadatak
ekonomske politike da pronae one prihvatljive instrumente kojima e ti ciljevi biti realizirani.
Instrumentalnom se analizom zapravo izraava autonomna funkcija ekonomske politike.
Glavna tekoa u toj analizi, tj. u odgovarajuem izboru i kvantitativnom dimenzioniranju
pojedinih instrumenata, proizlazi iz viestruke meuzavisnosti ciljeva i instrumenata. Naime,
veoma je mali broj instrumenata koji utjeu samo na jedan cilj, kao to su rijetki i ciljevi koji su
pod utjecajem samo jednog instrumenta. Stvar se jo znatno vie komplicira kad se uzme u obzir
da su i ciljevi i instrumenti vrlo esto meusobno ovisni. to je broj raspoloivih instrumenata
vei, to je put do konzistentne ekonomske politike laki. Prema tome, multiinstrumentalnost se
smatra jednom od bitnih odlika ekonomske politike.
Postoje jo neki razlozi zato je poeljno da broj instrumenata ekonomske politike bude to vei.
1.
U tom je sluaju mogue izvriti mnogo pravedniju raspodjelu tereta to nastaje
primjenom ekonomske politike meu pojedine socijalne grupe i pojedince.
2.
S obzirom na okolnost navedenu pod 1 te injenicu da je kod veeg broja instrumenata
veliina potrebne promjene kod pojedinog instrumenta manja, treba oekivati da e pri koritenju

veeg broja instrumenata otpor provoenju pojedinih mjera odnosno ukupnom provoenju
ekonomske politike biti manji, to nije nevano u kontekstu mogunosti realizacije odreenog
koncepta ekonomske politike.
Kad se govori o sredstvima (instrumentima), onda se obino pod tim razumijevaju i mjere
ekonomske politike. Meutim, korisno je ipak razlikovati ta dva pojma.
Mjeru ekonomske politike Kirschen definira kao "koritenje jednog odreenog instrumenta u
odreeno vrijeme da bi se ostvario jedan ili vie postavljenih ciljeva". Mjere ekonomske politike
zapravo se svode na promjenu (ili ukidanje) nekog postojeeg instrumenta ili uvoenje novog.
To moe biti redukcija ili povienje kamatne ili porezne stope, ali npr. i nacionalizacija.
Varijacije u instrumentima sustava mogu biti kvantitativne ili kvalitativne naravi. S tim u svezi
Tinbergen govori o kvantitativnoj i kvalitativnoj ekonomskoj politici. 0 kvalitativnoj bi politici
bila uvijek rije kada se mijenja institucionalna struktura postojeeg sustava (u spomenutom
primjeru nacionalizacija), dok se kvantitativna ekonomska politika odnosi na kvantitativne
varijacije (promjene) u instrumentima postojeeg gospodarskog sustava (u spomenutom primjeru
promjena visine porezne ili kamatne stope).
Svaka mjera ekonomske politike redovito ima vie efekata, esto divergentnih u odnosu prema
postavljenom cilju, s tim da ti efekti mogu biti neposredni ili posredni. Na primjer izravno
apsorbiranje vika potranje povienjem poreza na dohodak moe imati i znatno posredno
djelovanje na destimulira- nje investicijske aktivnosti.
Sve to pokazuje da mjere ekonomske politike moraju biti ne samo dobro odabrane nego i
meusobno dobro izbalansirane u odnosu prema postavljenim ciljevima.
9.2.

Temeljne odrednice uinkovitosti ekonomske politike

Ve sama egzistencija ekonomske politike pretpostavlja da se stanje ekonomskog univerzuma

moe vrednovati, da se na to stanje moe utjecati i da se najpovoljnije meu njima ne ostvaruje
automatski.
Pod pretpostavkom da utvreni ciljevi ekonomske politike manje-vie aproksimiraju strukturu
funkcije drutvenih preferencija, tj. ono stanje gospodarstva koje bi se moglo oznaiti kao
optimum, problem uinkovitosti ekonomske politike svodi se na problem realizacije tih ciljeva.
Pri tome je jo vano da se postavljeni ciljevi ostvare uz onu kombinaciju instrumenata i mjera
ekonomske politike koja pretpostavlja najmanje angairanje resursa, najnie drutvene trokove.
Ovako definirana uinkovitost ekonomske politike ovisi prije svega o sljedeem: 1) realnosti
ciljeva, 2) usklaenosti ciljeva i instrumenata, 3) koordiniranosti samih instrumenata odnosno
mjera, 4) izboru najdjelotvornijih instrumenata i 5) pravovremenom poduzimanju mjera i izboru
instrumenata s najbrim djelovanjem (najmanjim odgoenim efektima).
Potrebno je ukratko se osvrnuti na svaku od spomenutih determinanti uinkovitosti ekonomske
politike.
Realnost ciljeva, odnosno mogunost njihova ostvarenja ovisi o konstelaciji ekonomskih i
drutvenih prilika u konkretnoj zemlji u danom momentu.

Kad je rije o toj konstelaciji, onda se prije svega misli na dostignuti stupanj ekonomskog
razvoja i strukturu gospodarskog sustava, na politiki sustav i odnos politikih snaga te na
trenutne ekonomske prilike u zemlji i inozemstvu. Ovisno o tome o kakvim je ciljevima rije,
utjecaj pojedinih spomenutih faktora je razliit. Tako npr. pri definiranju dugoronih ciljeva
prevagu imaju dostignuti stupanj razvoja i struktura gospodarstva, dok e u postavljanju
kratkoronih ciljeva ekonomske politike vjerojatno vie odluivati trenutna ekonomsko-politika
situacija i konjunkturne prilike, eventualno faza ciklusa u kojoj se gospodarstvo nalazi, egzogeni
utjecaji i si. Moe se, primjerice, oekivati da e nositelji ekonomske politike pri opadanju
konjunkture i pojave znakova depresije svoje mjere u prvom redu usmjeriti na oivljavanje
potranje i poveanje stupnja zaposlenosti. Uostalom, svaki drugi izbor u takvoj situaciji bio bi
nerealan i osuen na neuspjeh. Razumije se, i ovdje e se rjeenje uvijek morati traiti unutar
zadanih institucionalnih i politikih ogranienja.
Usklaivanje ciljeva i instrumenata jedna je od najhitnijih karika u procesu formuliranja i
realizacije odreenog koncepta ekonomske politike jer o usklaenosti ciljeva i instrumenata ne
ovisi samo stupanj uinkovitosti ekonomske politike nego vrlo esto i njezina mogunost
realizacije uope. Ve smo istakli tvrdnju da ekonomska politika, ako eli ostvariti jedan broj
kvantificiranih nekomplementarnih ciljeva, mora raspolagati najmanje s istim brojem
instrumenata. Radi ilustracije te tvrdnje posluit emo se jednim relativno jednostavnim
primjerom.
Pretpostavimo najprije da je zadatak ekonomske politike da ostvari punu zaposlenost i ravnoteu
bilance plaanja i da za te svrhe nositelji ekonomske politike imaju na raspolaganju dva
instrumenta: fiskalnu i monetarnu politiku. Za ilustraciju problema uzet je Mundellov dijagram
(slika l).
Na apscisi koordinatnog sustava nanijeta je kamatna stopa kao instrument monetarne politike, a
na ordinati saldo javnih prihoda i rashoda kao instrument fiskalne politike. Pravac II'
pretpostavlja sve mogue kombinacije visine kamatne stope i salda javnih prihoda i rashoda koje
osiguravaju punu zaposlenost, a pravac FF sve mogue kombinacije istih instrumentalnih
varijabli koje jame ispunjenje drugog cilja ekonomske politike - ravnotee bilance pla-anja. S
obzirom na pretpostavljene strukturne karakteristike modela oba su pravca negativno nagnuta.
Naime, realno je pretpostaviti da i smanjenje salda drutvenih prihoda i rashoda i kamatne stope
djeluju ekspanzivno na poveanje zaposlenosti, to znai da se pod pretpostavkom odravanja
odreenog stupnja zaposlenosti svako smanjenje salda fiskusa mora nadoknaditi poveanjem
kamatne stope, i obrnuto. Gotovo je isti sluaj i to se tie djelovanja ovih instrumenata na
ravnoteu bilance plaanja. Smanjenje salda drutvenih prihoda i rashoda preko poveanja
potranje u zemlji djeluje na poveanje uvoza, kao to i poveanje kamatne stope, zbog priljeva
stranog kapitala, popravlja vanjsku likvidnost zemlje, s tim t je zbog indirektnog djelovanja
potranje na uvoz te zbog injenice daje veliina uvoza za odreeni raspon proizvodnje manjevie stabilna, nagib pravca FF' neto manji. Taj neto manji nagib pravca FF' prema osi X znai
daje potrebna relativno vea promjena kod salda drutvenih prihoda i rashoda u odnosu prema
promjeni kamatne stope da bi se odrala zahtijevana ravnotea bilance plaanja nego kod
ostvarenja zahtijevane zaposlenosti. Inae, s obzirom na to daje broj ciljeva usklaen s brojem

instrumenata, zadatak ekonomske politike je ostvariv i on se postie pri kombinaciji kamatne

stope i salda javnih prihoda i rashoda u visini od (x x2), odnosno u toki A na slici 1.
Slika 1 - Model uravnoteenog odnosa ciljeva i instrumenata ekonomske politike

Ako se postojeim ciljevima ekonomske politike ostvarenju odreenog stupnja zaposlenosti i

platnobilanne ravnotee pridoda jo i trei cilj - ograniavanje porasta cijena, lako je dokazati
da se, osim koincidencijom, postojeim instrumentima sva tri cilja ne mogu ostvariti. Tu situaciju
prikazuje slika broj 2.
Slika 2 - Model neuravnoteenog odnosa ciljeva i instrumenata ekonomske politike, u
milijunima kuna

Dijagram 2 razlikuje se od dijagrama 1 utoliko to je pojedinim vrijednosti- ma salda drutvenih

prihoda i rashoda, koje u kombinaciji s odgovarajuom kamatnom stopom zadovoljavaju
postavljeni cilj zaposlenosti, pridodan jo i stupanj inflacije to se pri tome ostvaruje. Tako
stupanj inflacije koji odgovara punoj zaposlenosti i ravnotei bilanca plaanja iznosi 8%. Ako
nositelji ekonomske politike nisu zadovoljni tim stupnjem inflacije i ele je, recimo, smanjiti na
6%, to se s prije koritenim instrumentima nee moi postii a da se pritom ne rtvuje jedan od
postojeih ciljeva. Kretanjem uzdu pravca II', od toke C prema toki D, bilo bi dodue mogue

zadrati punu zaposlenost i istodobno ispuniti zahtjev to se tie stabilnosti cijena, ali pri tome bi
bila rtvovana ravnotea platne bilance jer bi, naravno, uz pretpostavku o potpuno otvorenom
gospodarstvu (koji je implicite sadran u modelu) odljev stranog kapitala zbog snienja kamatne
stope i ekspanzivna monetarno-kreditna politika anulirale povoljan uinak to bi ga na saldo
bilance plaanja imala restriktivna fiskalna politika. Konzistentnost ekonomske politike u tom je
sluaju oito mogue postii samo na jedan od sljedeih naina: 1) da se povea broj
instrumenata, 2) da se ostane na prijanjem broju ciljeva, 3) da se neki od prijanjih ciljeva
zamijeni novim ciljem, ili pak 4) da se odustane od zahtjeva za potpunim ostvarenjem
postavljenih ciljeva.
Spomenuti primjer ne ukazuje samo na nunost usklaivanja broja ciljeva i broja instrumenata
nego i na imperativnosti same koordinacije komponenata ekonomske politike. Iz slike 2 je
oigledno da postoji samo jedna kombinacija instrumentalnih varijabli, a to su vrijednosti
koordinata toke A u sjecitu pravaca II' i FF' koje zadovoljavaju oba cilja. Sve vrijednosti
koordinata toaka, du pravca II' osiguravaju punu zaposlenost, kao to i vrijednosti koordinata
svih toaka na pravcu FF' omoguuju ostvarenje pretpostavljenog stanja platne bilance.
Meutim, postoji jedna i samo jedna kombinacija vrijednosti tih koordinata (x x2), koja
omoguuje da se oba cilja ostvare simultano, a to se, osim koincidencijom, moe ostvariti samo
uz vrlo briljivu koordinaciju monetarne i fiskalne politike.
Na mogue posljedice neiskoordiniranosti komponenata ekonomske poli-; tike upozorit emo na
jednom pojednostavljenom primjeru neusklaene fiskalne i monetarne politike.
Pretpostavimo da se ciljevi ekonomske politike u nekom razdoblju svode na ostvarivanje
odreene razine cijena u zaposlenosti, koja je determinirana globalnim odnosima ponude i
potranje. Istodobno pretpostavimo da se za ostvarenje tih dvaju ciljeva koriste kamatna stopa
kao instrument monetarne politike i porezna stopa (stopa globalnog poreznog optereenja) kao
instrument fiskalne politike. Da bi sluaj bio to jednostavniji za objanjenje polo se od jo
jedne- prilino nerealne - pretpostavke: da kamatna stopa utjee samo na kretanje ponude,
odnosno porezna stopa samo na kretanje potranje. Ali, zakljuak se ne bi bitnije izmijenio daje
pretpostavljeno i drugaije, tj. da oba instrumenta utjeu i na ponudu i na potranju. Takoer se
pretpostavlja da su nositelji monetarne politike ponajprije zainteresirani za stabilnost cijenama
fiskalne za punu zaposlenost.
Sto e se dogoditi ako monetama i fiskalna politika nisu usklaene, a mjere se poduzimaju
istodobno, prikazano je na slici 3 (a), (b), (c).
Zateeno stanje zaposlenosti i cijena predoeno je tokom s koordinatama (x, y). Da bi se
ostvarila planirana razina zaposlenosti i cijena predoena tokom s koordinatama (x,y ), potrebno
je da nositelji monetarne politike redukcijom kamatnih stopa utjeu na pomicanje krivulje
ponude S u poloaj S, odnosno nositelji fiskalne politike redukcijom globalnog poreznog
optereenja krivulje potranje iz poloaja D u poloaj D. Ako postupe tako, tj. ako su monetarna
i fiskalna politika koordinirane, bit e ostvareni postavljeni ciljevi to se tie zaposlenosti i cijena
koje su dane sjecitem krivulja DS.

Ako pak nositelji fiskalne ili monetarne politike, voeni ostvarenjem cilja za koji su posebno
zainteresirani, poduzimaju mjere neovisno o tome to radi druga strana, nijedan od ciljeva nee
biti ostvaren. To se jasno vidi i iz slike 3.
Slika 3.- Model nekoordiniranih politika: istodobno poduzimanje mjera

Tako npr. u namjeri da postignu zadovoljavajue stanje zaposlenosti nositelji fiskalne politike,
ignorirajui mogue akcije nositelja monetarne politike, reduciraju porezno optereenje i
poveavaju potranju do razine koja, pri zateenom poloaju krivulje ponude, osigurava
ostvarenje planiranog cilja zaposlenosti. Ali, budui da tako isto postupaju i nositelji monetarne
politike s namjerom da ostvare postavljeni cilj na sektoru cijena, nijedan od ciljeva nee biti
ostvaren. Razina cijena i zaposlenosti u tom e se sluaju formirati u sjecitu krivulja D' i S', a to
je u raskoraku s onim to se htjelo postii ekonomskom politikom. Kao to se iz usporedbe slike
3 (a), 3 (b) i 3 (c) vidi, raskorak izmeu planiranog i ostvarenog ovisit e, izmeu ostalog, o
nagibu krivulja ponude i potranje.
Na slici 4 predoen je takoer primjer neusklaenog voenja monetarne i fiskalne politike, s tim
to se ovdje mjere jedne i druge politike poduzimaju naizmjenino.
Tako npr. u namjeri da zateeno stanje zaposlenosti podignu s razine x na razinu x, nositelji
fiskalne politike redukcijom poreznog optereenja uspijevaju da krivulju ponude D, dovedu u
poloaj D2. Time je ostvaren cilj na sektoru zaposlenosti, ali ne i cilj na sektoru cijena. Zbog
toga sada, polazei od novog poloaja krivulje potranje, nositelji monetarne politike redukcijom
kamatnih stopa pomiu krivulju S, u poloaj krivulje S2 i na taj nain postiu cilj na sektoru
cijena, ali na raun rtvovanja cilja na sektoru zaposlenosti. Ako nositelji fiskalne politike ele
ponovno ostvariti cilj na sektoru zaposlenosti, oni morati e rtvovati planirani cilj na sektoru
cijena, itd.
Akcije jednih i drugih mogu tako naizmjenino tei u nedogled, ali, kao to pokazuje i slika 4
(b), pri pretpostavljenom nagibu krivulja ponude i potranje, raskorak izmeu planiranog i
ostvarenog stalno e se produbljivati i nikad se nee dogoditi da se oba cilja ostvare istodobno.
Slika 4 - Model nekoordiniranih politika: naizmjenino poduzimanje mjera

Osim toga, svaki novi pokuaj odreenog oblika politike da ostvari cilj na koji je usmjerena,
iziskivat e vee napore, a to znali i angairanje veih resursa.
U dosadanjem izlaganju o ekonomskoj politici dvije najee spominjane rijei vjerojatno su
bile izbor i usklaivanje. Pa ipak, ostalo je da se kae neto o jo jednom, sa stajalita uspjenosti
ekonomske politike vrlo vanom, aspektu usklaivanja - o vertikalnoj i horizontalnoj
koordinaciji odluka subjekata ekonomske politike unutar iste komponente ekonomske politike, s
tim da se pod vertikalnom koordinacijom razumijeva usklaivanje aktivnosti subjekata na
razliitim razinama odluivanja, a pod horizontalnom na istoj razini odluivanja.
Problem vertikalne i horizontalne koordinacije iskrsava uvijek tamo gdje postoji vie subjekata i
razina odluivanja.
Iz prijanjeg izlaganja poznato je da su selektivnost i neutralnost instrumenata vrlo rijetki.
Gotovo redovito vrijednost varijable cilja ovisi o vrijednosti- ma svih instrumentalnih varijabli ili
veeg broja njih, kao stoje i redovita pojava da jedan instrument utjee na vei broj ciljeva.
Znamo da to, takoer, uvjetuje ovisnost meu ciljevima i instrumentima. Znai da se cilj ne
moe odreivati neovisno o predodbi i ostalim ciljevima, isto kao to se i vrijednost pojedinih
instrumenata moe odreivati samo u kontekstu ope meuzavisnosti ciljeva i instrumenata. Ova
injenica znatno komplicira problem decentralizacije odluivanja u ekonomskoj politici.
Naime, gdje god se ciljevi i instrumenti nalaze u viestrukoj sprezi, a u odluivanju sudjeluje
vie subjekata, tada, da bi odluke jednog od subjekata bile efikasne, one pretpostavljaju
raspolaganje informacijama o odlukama svih drugih subjekata ili, samo drugaije reeno, odluke
moraju biti iskoordinirane.
"Za skup odluka moe se rei da su iskoordinirane ako se kod svakog subjekta ex ante odluke; tj.
odluke koje donosi prije nego to dobije informacije o odlukama drugih subjekata poklapaju sa
ex post odlukama, tj. odlukama koje bi donio naknadno, poto se utvrdi to su drugi ve
odluili."
Proces koordinacije vezan je s trokovima pribiranja, obrade i pohranjivanja informacija te sa
samim trokovima odluivanja. Stoga bi se moglo rei da je sa stajalita odluivanja optimalan
onaj sustav koji zahtijeva najmanji stupanj koordinacije. U skladu s tim moglo bi se rei da

instrumenti koji utjeu na vie ciljeva u naelu moraju biti vie centralizirani od instrumenata
koji utjeu na samo jedan ili manji broj ciljeva.
Meutim, ovo treba uzeti uvjetno. Jer ne treba zaboraviti da za izbor modela odluivanja nisu
vani samo ekonomski kriteriji, a jo manje to mogu biti samo trokovi koordinacije
(upravljanja).
Prostorno nekoordinirane odluke u ekonomskoj politici imaju viestruko negativno djelovanje na
planu alokacije resursa, a preko toga i na planu razvoja. Svaka jednostrana (izolirana) odluka
moe ugroziti vlastiti razvoj ili oduzeti ansu drugom. Krajnji je ishod po konzekvencijama na
ekonomsku efikasnost u oba sluaja podjednako tetan.
Na alokaciju resursa negativno se odraavaju sve jednostrano donesene odluke kojima se
mijenjaju relativne cijene faktora proizvodnje, ili na bilo koji nain spreava sloboda cirkulacije
robe, sredstava i ljudi na jedinstvenom gospodarskom podruju. To mogu biti odluke o porezima,
u podruju raspodjele, o razvojnoj politici i mnoge druge. Jo neposrednije se osjeaju negativne
posljedice nekoordiniranih odluka u vezi s cijenama stabilizacije. Ovdje je koordinacija condicio
sine qua non bilo kakva uspjeha. To su mahom odluke koje se odnose na reguliranje volumena
potranje, a taj se moe kontrolirati samo sinkroniziranim djelovanjem. Malo je koristi od toga
ako se mjere kontrakcije potranje provode samo na razini zemlje, a ne i na razini jedinica vlasti.
Zbog toga je najvjerojatnije tona Kaldorova tvrdnja daje uz nedostatak dovoljnog broja
odgovarajuih instrumenata upravo njihova neusklaenost do sada bila jedan od najvanijih i
najeih uzronika neispunjenja ciljeva ekonomske politike.
Ve smo utvrdili da i sam broj instrumenata ima znaajnu ulogu. O brojii instrumenata ovisi
fleksibilnost ekonomske politike i njezina sposobnost da ostvaruje odreeni broj ciljeva.
Meutim, nema koristi od velikog broja instrumenata ako oni nisu uinkoviti. Prema tome, izbor
najuinkovitijih instrumenata ima vanu ulogu pri ostvarivanju ekonomske politike.
Uinkovitost instrumenata u odnosu prema odreenom cilju moe se izraziti na dva naina:
prvo, da se utvrdi kolika e promjena nastati u vrijednosti varijable cilja ako se za odreeni iznos
promijeni vrijednost instrumentalne varijable, pod uvjetom da vrijednost svih ostalih
instrumentalnih varijabli ostane nepromijenjena; i drugo, da se ustanovi za koliko je potrebno
promijeniti vrijednost instrumentalne varijable da bi se proizvela odreena promjena u
vrijednosti varijable cilja, s tim da vrijednost ostalih varijabli cilja ostane nepromijenjena.
U formalnom obliku to moemo izraziti ovako:

Ovdje yk znai konkretnu varijablu cilja, a x1 instrumentalnu varijablu. to je koeficijent prvog

izraza vei, a drugog manji, to je odreeni instrument u odnosu prema konkretnom cilju
selektivniji; s manjom varijacijom instrumenata postie se relativno vea vrijednost varijable
cilja. Ova okolnost za ekonomsku politiku moe biti relevantna iz vie razloga. Prvo, nunost

manje varijacije instrumenata sa stajalita ekonomske politike moe biti povoljnija s obzirom na
to da su promjene u instrumentima rijetko distributivno neutralne; gotovo je redovit sluaj da
promjena odreenog instrumenta tee pogaa odreene slojeve stanovnitva ili interesne grupe,
pa je, ako su promjene manje, i otpor provoenju mjera slabiji. Drugo, svaka promjena u
strukturi instrumenata proizvodi odreene uinke na alokaciju resursa, pa je i s te strane
povoljnije ako su promjene relativno manje. Napokon, ako je rije o instrumentima s odgoenim
uinkom djelovanja, pojavi na koju emo se vratiti malo kasnije, onda vea promjena
instrumentalne varijable da bi se ostvario neki tekui cilj, moe, i redovito hoe, zahtijevati jo
vee promjene kod iste varijable u nekom buduem razdoblju, naravno da bi se odrala poeljna
razina gospodarske stabilnosti. Ostvarenje odreenog stupnja stabilnosti ciljeva zahtijevat e
dakle jo vei stupanj "instrumentalne nestabilnosti".
Treba takoer rei da nijedan od spomenutih izraza nije odgovarajua mjera uinkovitosti
instrumenata ako se ne radi o izrazito selektivnom instrumentu. Prvi izraz bi to bio kada bi
mogao mjeriti uinkovitost konkretnog instrumenta u odnosu prema svim ciljevima s kojima
stoji u uzrono-posljedinoj vezi, a to nije u stanju jer su ciljevi redovito meusobno nemjerljivi
ili uope nisu mjerljivi. Mjerenju efikasnosti na drugi nain jo se moe prigovoriti da se bazira
na pretpostavci postojanja dovoljnog broja instrumenata koji mogu uvijek neutralizirati promjene
u drugim ciljevima, a i sasvim je arbitrarna mjera uinkovitosti jednog instrumenta ako ona
zahtijeva (ili doputa) istodobnu promjenu ostalih instrumenata.
Meutim, sve kad bi se i mogla precizno utvrditi, relativna uinkovitost instrumenata ne bi
morala biti uvijek odluujua pri njihovu izboru. Na primjer, zbog niza okolnosti to uvjetuju
neizvjesnost ostvarenja ekonomske politike, instrumenti sa irim spektrom djelovanja mogu
imati prednost pred selektivnim instrumentima.
U sluaju da je rije o instrumentima s istom graninom uinkovitou, pri izboru bi takoer
trebalo dati prednost onom instrumentu iji su trokovi primjene manji i koji su ravnomjernije
rasporeeni meu razliite socijalne i interesne grupe.
Bez obzira na relativno visoku uinkovitost i povoljan distributivni uinak, primjena odreenog
instrumenta ekonomske politike moe biti neprihvatljiva zato to se kosi s institucionalnom
strukturom sustava i preferencijama nositelja ekonomske politike. Ta ogranienja, razumije se,
imaju direktno se odraavaju na sposobnost realizacije odreenog koncepta ekonomske politike i
u krajnjoj liniji i na ostvareni stupanj ekonomske uinkovitosti. Meutim, potrebno je podsjetiti
da u odreivanju optimuma jednog socio-ekonomskog sustava pored ekonomske efikasnosti
ulaze i drugi aspekti funkcioniranja sustava o kojima ovisi stupanj drutvenog blagostanja.
Osim o izboru i usklaenosti ciljeva i instrumenata, uinkovitost ekonomske politike uvelike
ovisi o pravovremenom poduzimanju odgovarajuih mjera. Dvije okolnosti podcrtavaju znaenje
tog momenta: injenica da su ekonomski procesi kumulativni i da se manje-vie odvijaju
cikliki. Od posebne je vanosti da se mjere poduzimaju u skladu sa zahtjevima i
karakteristikama
gospodarske situacije, odnosno fazom ekonomskog ciklusa. U suprotnom, mjere djeluju
procikliki, tj. jo vie produbljuju stanje nestabilnosti. Osjetljivost na pravovremenost
poduzimanja odgovarajuih mjera posebno je prisutna u kratkoronoj ekonomskoj politici.

Problem pravovremenog poduzimanja akcije u ekonomskoj politici zapravo je potenciran

injenicom da svaka mjera mora proi odreenu proceduru; odluivanja, i daje potrebno ponekad
i dosta dugo vrijeme od momenta dok se uoi nunost poduzimanja odreene mjera pa do
momenta njezina izvrenja. Proces odluivanja sastoji se od niza faza: 1) uoavanja nunosti
poduzimanja mjera, 2) analize situacije, 3) izrade nacrta, 4) prethodne konzultacije, 5) rasprave i
ozakonjenja mjere i 6) izvrenja mjere. Naravno, procedura odluivanja u konkretnom sluaju
dana je strukturom politikog sustava, Osim toga, svi instrumenti ne moraju proi iste faze
odluivanja, a i trajanje pojedinih faza kod razliitih instrumenata je razliito.
Na skraenje nekih ve spomenutih faza odluivanja ne moe se bitno utjecati, osim to se u
izuzetnim situacijama organi koji provode ekonomsku politiku mogu ovlastiti da poduzimaju
neke mjere, s tim da ih naknadno potvrde oni organi koji se jedini ovlateni da o njima konano
odluuju. Meutim, brzina reagiranja na nastalu situaciju ne ovisi samo o sustavu odluivanja
nego i o sposobnosti da se odreeno stanje pravovremeno identificira. Naravno, jo je bolje ako
se to stanje moe predvidjeti. U tom pravcu danas ve uvelike pomau razliiti prognostiki
modeli i odgovarajui sustavi informiranja. Kad je rije o sustavu informiranja, valja rei da on s
uslonjavanjem ekonomskog procesa postaje sve odluniji za uinkovitost ekonomske politike u
svim njezinim fazama.
U kontekstu razmatranja vremenske dimenzije instrumenata ekonomske politike treba upozoriti i
na problem tzv. odgoenih efekata djelovanja. Poznato je naime da najvei broj instrumenata ne
ostvaruje ciljeve izravno, nego tek posredno - djelujui na ponaanje gospodarskih subjekata. A
to se tie promjena u ponaanju gospodarskih subjekata, one se mogu oekivati tek poto se
steknu odreeni preduvjeti, a meu njima i ovi: 1) daje djelovanjem instrumenata nastala
odreena promjena koja dotie njegovu motivacijsku strukturu i 2) daje subjekt postao svjestan
te promjene; rije je o tzv. razdoblju gestacije (gestation period). S ovim je vrsto povezano i
vremensko rasprostiranje uinaka odreene ekonomske mjere.
Iako se vrijeme od iniciranja jedne mjere pa dok ona pone djelovati na ostvarenje
pretpostavljenog cilja ekonomske politike moe djelomino skratiti, ipak "time lag" ne moe
potpuno ukloniti. Ako je tono da se postojanje "time laga" mora uzeti kao injenica, onda je za
uinkovitost ekonomske politike vano da se taj vremenski pomak u djelovanju kod svakog
instrumenta to
priblinije utvrdi i da se biraju instrumenti kod kojih je on najkrai. Znai, sa stajalita
uspjenosti ekonomske politike vie nije vano samo to da je jedan instrument relativno
uinkovitiji nego i da su mu uinci vremenski to blii.
Saetak
U ovom poglavlju razmatra se odnos fiskalne i ekonomske politike. Fiskalna politika je ona
sastavnica ekonomske politike koja se koristi javnim prihodima i javnim rashodima radi
ostvarivanja odreenih ekonomskih ciljeva. U tom kontekstu objanjava se logika struktura
ekonomske, pa i fiskalne politike, tj. odnos nositelja, ciljeva, instrumenata i mjera ekonomske
politike. Posebna se vanost pridaje odnosu ciljeva i instrumenata ekonomske politike, jer se na

toj relaciji testira njezina konzistentnost. S tim u svezi govori se o dva modela ekonomske
politike - modelu fiskalnih i modelu varijabilnih ciljeva.
Govorei o odrednicama uinkovitosti ekonomske politike, istiu se vanost utvrivanja realnih
ciljeva, usklaivanja ciljeva i instrumenata, usklaenost komponenata ekonomske politike,
pravovremenog poduzimanja mjera i izbora najdjelotvornijih instrumenata.
Samo prihvaanje ekonomskog aktivizma drave ukazuje na opredjeljenje da se ekonomski
univerzum moe vrednovati te da se njegovo najbolje stanje ne ostvaruje automatski, odnosno da
se na njega moe utjecati.