4.

Poglavlje

Nacionalna drava
Gianfranco Poggi

Sadraj poglavlja

Vodi za itatelje

Uvod

68

Portret drave

68

iri pojam

69

Razvoj drave

76

Zakljuak

81

O najvanijim politikim jedinicama modernog svijeta openito

se govori kao o "dravama" ili "nacionalnim dravama". Obino
se upravo unutar drava i izmeu njih obavljaju suvremeni politiki poslovi. U ovom se poglavlju ukazuje na to gdje je, kada,
zato i kako nastala ta posebna vrsta politike jedinice i kako
je postala dominantna. U njemu se iznose pojmovne i povijesne
spoznaje koje su korisne itatelju za istraivanje mnogih drugih
tema komparativne politike. Predlaemo da se ovo poglavlje
ita u kombinaciji s pogl. 24. o "Globalizaciji i nacionalnoj dravi" u kojemu se razmatraju neki suvremeni izazovi prevlasti te
politike jedinice.

68

Gianfranco Poggi

Uvod
Komparativna analiza aranmana unutar kojih se odvi
ja politika aktivnost uglavnom se odnosi na mnotvo
meuovisnih, ali odvojenih i u manjoj ili veoj mjeri
samostalnih, jedinica koje emo nazvati politikim za
jednicama. Politike zajednice meusobno se razlikuju
u brojnim vanim pogledima i stupaju u meusobne
odnose prijateljske ili antagonistike koji su izraz
tih razlika. Razlike postoje unato znatnim slinostima.
Najznaajnija razlika omoguuje da se politike zajed
nice koje ine moderno politiko okruenje nazovu dr
avama.
Izraz "drava" znanstvenici primjenjuju na politike
zajednice koje su postojale u predmodernim konteksti
ma recimo, na stari Egipat ili carsku Kinu. To je legi
timna upotreba, ali pretpostavljamo da je "dravu" pri
kladnije koristiti da se oznae politike zajednice koje
su karakteristine za moderno politiko okruenje to
je nastalo u Zapadnoj Europi potkraj srednjega vijeka,
ugrubo izmeu 13. i 15. stoljea.
U ovom se poglavlju najprije daje opi, apstraktni i
vrlo pojednostavnjen portret drave pojma koji bi so
ciolozi nadahnuti Maxom Weberom, a iji su radovi pri
maran izvor za velik dio onoga to slijedi, mogli nazvati
idealnim tipom. Taj se pojam moda nee usko uklapati
u neke stvarne, povijesno dane drave, ali istie obiljeja
koja su u manjoj ili veoj mjeri zajednika veini njih.
Taj se pojmovni portret drave moe initi zastarjelim u
razliitim aspektima, jer su zbog niza suvremenih doga
aja u modernome politikom okruenju neka obiljeja
tog portreta postala manje uvjerljiva kao, primjerice,
pojam dravne suverenosti (v. pogl. 24).
Kako bih izloio taj pojmovni portret, najprije razmat
ram najtemeljnije aspekte drave, a potom proirujem
i kvalificiram taj portret dodavanjem drugih aspekata
koji su se openito razvili u posljednja dva ili tri stoljea.
Pretpostavljajui da emo tako saznati kakve su drave,
potom u postaviti pitanje kako su i u kojim procesima
one nastale.
KLJUNE TOKE

Veini

suvremenih veih politikih jedinica (ili politikih zajednica) zajedniki su neki aspekti koji opravdavaju njihovo
nazivanje "dravama".

Drave

su suvremena utjelovljenja one vrste politike zajednice koja se najprije razvila na modernom Zapadu.

Kontinuirano

znanstveno bavljenje "komparativnom politikom" trebalo bi razmotriti i konstitutivna obiljeja te vrste

politike zajednice i glavne faze njezina razvoja.

Portret drave
Monopol na legitimnu primjenu sile
Drave su ponajprije politike zajednice u kojima je
jedno sredite vlasti uspostavilo ekskluzivno pravo na
kontrolu i primjenu krajnjeg sredstva politike aktiv
nosti organiziranu primjenu sile na odreenom
teritoriju. Pojedinci i tijela koji djeluju na tom terito
riju mogu povremeno koristiti silu, ali ako to ine bez
mandata ili doputenja sredita vlasti, ono smatra tu
primjenu sile nelegitimnom i nastoji je suzbiti. Obino
mobilizira vlastiti potencijal za prisilu kako bi nadja
alo ili ugrozilo potencijal za prisilu kojim se slue ti
pojedinci ili tijela te ih prinuuje da "prestanu i odu
stanu". Ako to ne moe uiniti i ako na tom teritoriju
alternativna sredita moi mogu djelovati nekanjeno
pod pretpostavkom da ono to ne moe, vie nemamo
dravu nego neku drugu vrstu politike zajednice.1

Teritorijalnost
Teritorij je najvaniji element pojmovnog portreta dra
ve. Da bi se nazvala dravom, politika zajednica mora
biti sposobna ne samo "upravljati" danim dijelom svi
jeta, prevladavajui svaki unutarnji izazov koji se moe
postaviti njezinu monopolu na legitimnu primjenu sile,
nego mora i polagati pravo na taj dio svijeta u odnosu
prema svim pridolicama kao iskljuivo svoj, moi i biti
sklona tititi ga i braniti, patrolirati njegovim granica
ma, suoavati se sa zadiranjem drugih drava u integ
ritet svoga teritorija i suzbijati ga, te spreavati svako
neprikladno iskoritavanje njegovih resursa. Da pono
vimo, krajnje je sredstvo tih aktivnosti organizirana sila.
Imajui to na umu, izmeu drave i teritorija postoji
prisan odnos. Teritorij nije jednostavno mjesto drav
nih aktivnosti (nasilnih ili nenasilnih) ili njezin posjed,
koliko god bio cijenjen. Naprotiv, on je fiziki aspekt
vlastitog identiteta drave, smo tlo (taj je izraz i sam
znaajna metafora) njezina postojanja i njezina povijes
nog kontinuiteta. Kako to kae jedan talijanski pravnik,
drava ne samo da ima teritorij nego ona jest teritorij
(Romano, 1947:56).

Suverenost
Upravo s obzirom na svoj teritorij, drava uspostavlja
i prakticira svoju suverenost donekle tajnovito i vrlo
prijeporno svojstvo. Biti suverena za svaku dravu znai
da ne priznaje nikakvu viu vlast. Ona se ne uputa u
politiku aktivnost ni prema ijoj ovlasti osim vlastite,
raspolae vlastitim resursima, djeluje vlastitom snagom
i na vlastiti rizik. Ona je jedini prosuditelj vlastitih in
teresa i samo ona snosi odgovornost za ostvarivanje tih
interesa, poevi od vlastite sigurnosti. Kao suverena,

drava je na vlastitom teritoriju (a time i nad ljudima

koji prebivaju na njemu) nositelj krajnje vlasti koju dru
ga drava moe uinkovito osporiti samo (da ponovimo)
dokazivanjem stvarne nadmonosti vlastitog potenci
jala za primjenu sile. Suverenost znai i to da nijedna
drava ne prihvaa nikakvo upletanje drugih u vlastite
unutarnje poslove.

Pluralnost
Moderno politiko okruenje sastoji se od pluralnosti
teritorijalno samostalnih drava koje same sebe ovla
uju, aktiviraju i osiguravaju. Svaka od njih pretpostav
lja postojanje svih drugih i svaka im je u naelu ravna,
budui da s njima dijeli (i priznaje im) vlastita obiljeja,
a posebice suverenost. S obzirom na to da nad drava
ma ne postoji via razina vlasti, via jedinica obdare
na vlastitim resursima za primjenu sile koja ima pravo
nadzirati i kontrolirati drave, one su nuno sklone da
se meusobno smatraju potencijalno neprijateljskima,
neime to ini ometajue prijetnje njihovoj sigurnosti,
te jedna s drugom stupaju u odnose kojima je cilj da po
najprije neutraliziraju te prijetnje ili da se suoe s njima
i da ih osujete.

Odnos sa stanovnitvom
Drave vladaju ljudima, izdaju im zapovijedi i od njih
oekuju poslunost te provode javne politike koje ob
vezuju ljude. Premda katkad zamiljaju da su samosto
jee, drave su personificirani entiteti koje ine ljudi i
koji djeluju iskljuivo u okviru i na osnovi aktivnosti
ljudi onih na dnu, pojedinaca. Stoga smo postoja
nje drava (kao i drugih politikih zajednica) ukljuuje
neki oblik drutvene nejednakosti, vie ili manje sta
bilne i izraene asimetrije meu ljudima koji provode
vlast (manjine) i ljudima koji su joj podvrgnuti (velike
veine).
U sluaju drava ta je asimetrija donekle povezana i
opravdava se osjeajem koji je teko definirati, a na te
melju kojega njezine strane smatraju da im je pripadnost
zajednika i da zajedno tvore kolektivni entitet. Zajed
no s vladajuom manjinom, ljudi kojima se vlada ine
politiku zajednicu. Za tu zajednicu aktivnosti vlasti,
asimetrine koliko mogu biti (i, u konanici, utemelje
ne na primjeni sile), ine medij za nastanak, ostvari
vanje i odranje zajednikog identiteta i za provoenje
navodno zajednikih interesa. Utoliko, kao i u sluaju
teritorija, odnos izmeu drave i njezina stanovnitva
nije samo injenian; stanovnitvo se ne percipira kao
puki demografski entitet nego kao narod (ili, kako emo
vidjeti, kao nacija). Kao takvo, ono odrava znaajniji,
prisniji i, moglo bi se rei, konstitutivan odnos sa sa
mom dravom.

4. Poglavlje Nacionalna drava

Sve je to, dakako, prikladno za mnoge ideoloke misti

fikacije, primjerice za predodbu o tome da su narod ili
nacija izvor i/ili nositelj same dravne suverenosti. No
Marxovo agresivno razobliavanje drave kao "iluzorne
zajednice" u odreenoj toki prestaje biti prosvjetljujue
te i smo moe dovesti do mistifikacije; naime, koliko
iluzornim moete nazivati neko zajednitvo u ime koje
ga se ostvaruju vrlo opsena i znaajna djela (za dobro ili
zlo) tijekom moderne povijesti?
KLJUNE TOKE

Drave

imaju jedno unutarnje sredite vlasti koje, koliko

god iznutra bilo diferencirano, za sebe rezervira sposobnost da legitimno primjenjuje silu i da prijeti primjenom sile.

Drava

ne odgovara nijednoj drugoj vlasti za ciljeve zbog

kojih se slui tom i drugim sposobnostima.

Drava

se slui sposobnou primjene sile ponajprije zato

da bi upravljala jednim dijelom svijeta koji smatra vlastitim teritorijem i koji titi. Ona polae pravo na iskljuivu
nadlenost nad stanovnitvom koje naseljava taj teritorij i
istodobno se smatra zatitnikom njegovih interesa.

Izvanjski,

svaka drava postoji uz bok drugim dravama,

pri emu sve imaju jednaka obiljeja te, sukladno vlastitoj
prosudbi, postupa prema njima kao prema protivnicima,
saveznicima ili neutralnim stranama.

iri pojam
Definicija drave u Weberovoj knjizi Privreda i drutvo
retrospektivna je za ono to sam dosad govorio i pros
pektivna za tvrdnje koje u iznijeti u ovom odjeljku.
"Primarna su formalna obiljeja moderne dra
ve da ima administrativni i pravni poredak koji
je podloan promjenama posredstvom donoenja
zakona prema kojima se orijentiraju organizirane
aktivnosti administrativnog osoblja koje takoer
podlijee kontroli propisa. Taj sustav propisa po
lae pravo na vlast ne samo nad lanovima drave,
graanima, od kojih je veina stekla to lanstvo
roenjem, nego u velikoj mjeri i nad svim aktivno
stima koje se zbivaju na podruju njegove nadle
nosti. Ona je stoga prisilna organizacija s teritori
jalnom osnovom. Nadalje, danas se primjena sile
smatra legitimnom samo ako je doputa ili propi
suje drava" (Weber, 1978:56).
Ta nas definicija usmjerava na drugu razinu pojmovne
rasprave na kojoj se razmatraju neka dodatna obiljeja
drava u 19. i 20. stoljeu. Njihovo prakticiranje vlasti
esto je imalo aspekte koji nisu izravno povezani s raz
motrenim temeljnim obiljejima, ali su ipak dostatno

69

70

Gianfranco Poggi
vani za na pojmovni portret drave te ih stoga uzi
mamo u obzir, premda su ih pojedine drave pokazivale
u razliitoj mjeri i na razliite naine. Ta je raznolikost
glavna tema izuavanja komparativne politike.

Uloga prava
Moemo poeti tako da istaknemo da pravo, shvaeno
kao skup opih provedivih zapovijedi i zabrana, ima
vanu (premda promjenjivu) ulogu u izgradnji drava
i njihovu upravljanju. U svim drutvima tako shvae
no pravo uglavnom ima dvije funkcije: prvo, suzbijanje
protusocijalnog ponaanja i, drugo, raspodjelu pristupa
i raspolaganja materijalnim resursima na razliite sku
pine i pojedince. Na Zapadu je, meutim, pravo steklo i
treu svrhu osnivanje politikih zajednica, odluivanje
o pitanjima javnih politika, osnivanje javnih agencija i
ureda te aktiviranje i kontroliranje njihova djelovanja.
Te osobite primjene prava razvile su se najprije u gr
kom polisu, a zatim u Rimskoj Republici i Rimskom Car
stvu. Kasnije su europske politike zajednice ouvale
povezanost s carstvom prava: od vladara se oekivalo da
slue pravdi, da je potuju u vlastitom ponaanju i pro
vode u presuivanju o sporovima i kanjavanju zloina.
No dugo su se propisi o kojima je rije shvaali kao izraz
naina ivota i miljenja i moralnih vrijednosti koje je
usaivala religija. Lokalnim se sucima govorilo da pro
nau zakon katkad uz pomo pukih porota a nisu
ga trebali stvarati. To su jo manje inili vladari. Umjes
to toga, oni su se uglavnom okretali stjecanju sredstava
prisile koja su im bila na raspolaganju i provodili presu
de sudaca i porota.
Taj se aranman, koji je jo uoljiv u ranom razvoju
drave, kasnije promijenio. Vladari su preuzeli aktivniju
pravnu ulogu. Uz pomo dunosnika koji su imali nao
brazbu iz sofisticiranoga, poduavanog i nauenog pra
va, sve su vie poeli kodificirati lokalne puke skupove
obiaja i navika i uniformno ih nametati na svom teri
toriju. Iznad svega, potvrivali su sami sebe kao izvor
nove vrste prava javnog prava. Ono je ureivalo od
nose meu tijelima i uredima same drave, s jedne stra
ne, te izmeu drave i razliitih kategorija pojedinaca i
skupina, s druge strane, openito potvrujui prvenstvo
interesa drave nad interesima pojedinaca i skupina.
Dva kasnija razvoja dogaaja donekle su bila protu
tea jedan drugome. S jedne strane, sve se vie tvrdilo
da je cjelokupno pravo takvo samo utoliko to ga stvara
sama drava pomou posebnih tijela i postupaka. Pra
vo je postalo, da tako kaemo, iskljuivi izraz drave. S
druge strane, drava se proglasila vezanom svojim za
konima. Aktivnosti njezinih tijela i zapovijedi dravnih
dunosnika smatrale su se valjanima ako je njihov sadr
aj ili, ee, nain na koji su se stvarale bio u skladu s
odreenim izriitim pravnim naelima, kao to su ona

koja su sadrana u ustavima. Oni koji su bili odgovorni
za promiljanje dravnih politika esto su svoje prefe
rencije uobliavali pomou pravnih argumenata, pozi
vajui se na prava, propise i presedane. Smatralo se da
provedba javnih politika uvelike ukljuuje provedbu i
primjenu zakona.
Zbog toga su, osobito na europskom kontinentu, aka
demske svjedodbe iz prava postale standardna kvali
fikacija onih koji su teili da uu u dravni administra
tivni aparat. Na sve se te naine i u onoj mjeri koja se
mijenjala tijekom vremena i od regije do regije drava
ukljuivala premda nije prestala potvrivati svoju ute
meljenost na pukoj moi u stvaranje i primjenu (i, u
isti mah, potivanje) aranmana izraenih u razliitim
vrstama pravnih instrumenata: ustavima, statutima,
dekretima, presudama, uredbama i lokalnim propisima.

Centralizirana organizacija
Ti se instrumenti ne nalaze na istoj razini nego ine ma
nje ili vie eksplicitnu i obvezujuu hijerarhiju pravnih
izvora. Ustav se, tipino, nalazi na vrhu, lokalni propisi
nie su od statuta i tako dalje. Tomu je tako u tri usko
povezana smisla:
1. Vii izvori ovlauju nie i postavljaju im granice.

2. Uinci niih izvora mogu se mijenjati bez promjene

sadraja viih, ali ih artikuliraju i preciziraju na ra
zliite i promjenjive naine.
3. Verificirana suprotnost izmeu sadraja nekoga vieg
i nieg izvora oduzima vrijednost niemu. Razliita
pravosudna tijela imaju pravo donositi presude raz
liita opsega ili teine. Via tijela mogu ocjenjivati i
ponititi ili revidirati presude niih.
Svrha je toga hijerarhijskog ureenja stvaranje jedin
stva i koherentnosti niza pravnih instrumenata i s
njima povezanih tijela. No neki drugi aspekti drave
otkrivaju jednaku zaokupljenost jedinstvom i koheren
tnou i izraavaju je hijerarhijom. Primjerice, monopol
nad primjenom sile ima pravni aspekt (Weber govori o
"legitimnoj sili"). No mnogo su znaajnije organizacij
ske sastavnice, saete u suvremenom izrazu "zapovijed,
komunikacija i kontrola", bez kojih se taj monopol ne
moe osigurati. Te su sastavnice katkad vrlo labavo
povezane (ako su uope povezane) s pravnim ograni
enjima pogledajte injenicu da zapovijed, komuni
kacija i kontrola nikad nisu toliko vane kao u ratnom
stanju, sukobu izmeu sposobnosti razliitih strana da
primijene organiziranu silu, a na iji ishod pravo ima
vrlo malo utjecaja.
Openitije, organizacijski plan drave uglavnom ot
kriva upravljaku, a ne pravnu racionalnost. Njegova je
glavna svrha da postupanje svih dravnih agencija, koje
su brojne i raznovrsne koliko to ve mogu biti, to vie


odgovara direktivama politikog sredita i da ih uini
uniformnima, promptnim, predvidivim i ekonominim.
Dvije prilino razliite, ali podjednako uobiajene i kon
tinuirane predodbe drave piramida i stroj zajed
no izraavaju, da ponovimo, zaokupljenost jedinstvom
i koherentnou koji se izraavaju u njezinim pravnim
obiljejima, ali nipoto samo u njima.

Razlikovanje drave i drutva

Jedinstvo i koherentnost koje drava nastoji ostvariti
naglaavaju njezinu odvojenost od ireg drutva.
Razlikovanje "drave" i "(civilnog) drutva", o koje
mu je, meu ostalima, teoretizirao Hegel, manje ili vie
izriito izraava se u ustavu nekih zapadnih drava. Dr
ava je, u naelu, cjelina institucionalnih aranmana i
praksi koji se, s jedne strane, tiu svih i samo politikih
aspekata upravljanja teritorijalno vezanim drutvom.
Ona se predstavlja i opravdava kao carstvo izriito po
litikih aktivnosti (donoenja zakona, pravosua, poli
cije, vojnog djelovanja, javnih politika) koje su komple
mentarne jednome drukijem carstvu drutvu koje
se sastoji od raznovrsnih drutvenih aktivnosti koje se
prirodno ne smatraju politikima i koje dravna tijela
izriito ne promiu i ne kontroliraju. Pojedinci poduzi
maju te aktivnosti pomou svojih privatnih kapaciteta,
nastojei ostvariti vlastite vrijednosti i interese te us
postavljajui meusobne odnose koji se ne tiu javnih
politika. U sreditu su carstva drutva dva skupa sadr
aja koje je drava dugo smatrala svojima, ali ih je na
knadno, u dugim i sloenim procesima, prepustila tom
carstvu.

Drava, religija i trite

Prvo, drava postaje sve sekularnijom. To znai da prog
resivno odbacuje svaki interes za duhovno blagostanje
pojedinaca koje je prethodno poticala tako to je uglav
nom povlaivala (i ispovijedala) jednu religiju i povezi
vala se s jednom crkvom. (Kritian uzrok takva razvoja
bio je raspad vjerskog jedinstva na Zapadu koji je uzro
kovala reformacija).
Drugo, pravno discipliniranje aktivnosti koje se tiu
proizvodnje i raspodjele bogatstva i koje se sve vie
zbivaju posredstvom trita drava sve vie povjerava
dvjema sredinjim institucijama privatnog prava vla
snitvu i ugovoru. Tako izdiferenicirane, vlast, religija i
ekonomija mogu povrivati vlastitu samostalnost i ra
zvijati vlastitu racionalnost.
Te se domene ne nalaze na istoj razini. Suverenost
znai i to da posebna briga drave za vanjsku sigurnost
i javni red moe prelaziti preko istih interesa privatnih
pojedinaca, osobito u suoavanju s izvanrednim stanji
ma. Nadalje, privatne se aktivnosti odvijaju u okvirima

4. Poglavlje Nacionalna drava

javnih pravila za ije je donoenje i provedbu odgovorna

drava. No, u naelu, ta pravila ne prejudiciraju rezultat
interakcija koje se zbivaju meu pojedincima.
Jednako tako, drava ima ovlast da financira svo
je aktivnosti iskoritavanjem privrednih resursa. No
moderna je drava, tipino, "porezna drava": ona
iskoritava resurse iz privrednog sustava drutva
uglavnom tako to redovito ubire novac od zaliha i
stvaranja privatnog bogatstva. Ti nameti, za koje joj
ovlast daje pravo i koje ubiru javni dunosnici, u skla
du su sa sigurnou privatnog vlasnitva i samostal
nim funkcioniranjem trita. Sam naziv jo jednoga
supsidijarnog oblika iskoritavanja, javni dug, opet
upuuje na tu kompatibilnost: privatni pojedinci po
staju kreditori drave i utoliko uzdravaju javne re
surse. Nadalje, drava ima prijeko potrebnu ulogu u
izdavanju i jamenju novca, ali ne bi trebala raspodje
ljivati bogatstvo koje je prikupljeno i voeno novcem
iza kojega stoji drava.
Kako je napredovala modernizacija, tako su procesi
diferencijacije koji su se zbivali u oba carstva produb
ljavali razlikovanje izmeu drave i drutva. Primje
rice, u civilnom drutva pojavljuje se sfera znanost
koja se izriito i iskljuivo brine za proizvodnju i
raspodjelu svjetovnih spoznaja o prirodi i, kao takva,
funkcionira neovisno o vjerskim vlastima. Najizriitiji
i najsamosvjesniji ishod procesa diferencijacije u samoj
drave jest takozvano "odvajanje vlasti", to jest razdva
janje zakonodavne, sudske i izvrne vlasti. Posljedino,
drava se sve vie predstavlja kao kompleks hotimice
izdiferenciranih i koordiniranih dijelova, od kojih je
svaki osmiljen tako da to uinkovitije obavlja neki
konkretan zadatak u ime cjeline. To osobito izraavaju
predodba drave kao stroja i sve vea vanost rjenika
organizacije. Napredovanje diferencijacije stvara naj
vidljivije uinke u sklopu izvrne vlasti u obliku razvoja
birokratskih sustava administracije to je pojava kojoj
u se vratiti (v. i pogl. 8).

Javna sfera
Iza tih procesa o kojima izriito teoretiziraju pravnici i
drugi znanstvenici u odreenoj se mjeri nalazi jo jed
na pojava: formiranje "javne sfere" kao neke vrste zgloba
izmeu drave i drutva. Kao da nastoje uravnoteiti i
nadopuniti stupanj u kojemu, kako je prethodno reeno,
drava nadzire i pomae procese u civilnom drutvu,
subjekti aktivni u toj sferi stjeu sposobnost, prvo, da
promatraju aktivnosti drave, a potom da meusobno
komuniciraju o njima, da ih kritiziraju i, napokon, da im
daju znaajne doprinose. To je isprva mogla samo uska
manjina stanovnitva koja je imala slobodno vrijeme i
nune materijalne i kulturne resurse. No tijekom vre
mena ta se manjina poveavala.

71

72

Gianfranco Poggi
Javna sfera sastoji se od institucija kao to su slobo
da govora, tiska, okupljanja, udruivanja; pravila koja
zahtijevaju da neka dravna tijela obavljaju svoje aktiv
nosti u javnosti izlau ih legitimnoj raspravi i kritikama;
to se, iznad svega, odnosi na sve institucije "predstav
nike" vlasti.

Liberalni i demokratski aranmani za

participaciju
Zahvaljujui tim institucijama, odabir malobrojnih ma
njina koje izravno i stalno upravljaju nekim dravnim
tijelima poinje ovisiti o biljeenju i zbrajanju preferen
cija koje periodino izraava mnogo vei broj ljudi koji
ine birako tijelo. Opet, formirati i izraavati te prefe
rencije isprva je mogla samo uska manjina stanovnika;
s napredovanjem liberalizma ta je manjina rasla, ali je
dugo ostala vezana za dva uvjeta: (1) materijalne posje
de (cenzusno birako pravo) i (2) kulturna postignua
(kapacitetno birako pravo) (v. i pogl. 5). Napredovanje
demokracije moemo okarakterizirati kao progresivno
smanjivanje i uklanjanje tih zapreka. Dugorono, veli
ka veina odraslog stanovnitva (koja je dugo vremena
iskljuivala ene u mnogim zemljama) stjee pomou
opeg prava glasa jednaku (premda minimalnu) spo
sobnost da izraava svoje preferencije i mogunost da te
preferencije utjeu na odabir politikih elita i, posred
stvom njih, na oblikovanje javnih politika.
Nove "pridolice u politiku" mobiliziraju izriito for
mirane organizacije politike stranke koje se natjeu
kako bi izravno odreivale tko e u nekom trenutku ima
ti kljuan utjecaj u tijelima zakonodavne i izvrne vlasti,
a neizravno i na sadraj njihovih aktivnosti. Drugim
rijeima, oblikovanje javnih politika poinje ovisiti o
"suprotstavljenoj politici" koja ukljuuje periodino nat
jecanje stranaka za izbornu potporu, ali i pravu stranke
koja je doivjela neuspjeh u natjecanju da kritizira javne
politike uspjene stranke, predlae alternativne politike
i nastoji ostvariti uspjeh u sljedeem natjecanju.

Teret sukoba
Premda o politikoj participaciji openito razmiljamo
uglavnom kao o okomitom tijeku utjecaja od drutva u
cjelini prema njegovu politikom vrhu, nikad ne bismo
trebali zaboraviti etimoloko znaenje "participacije":
zauzimanje strana. To znaenje upuuje na vodoravan
rascjep na podjelu unutar samoga drutva. Drugim
rijeima, suprotstavljena miljenja o politikim pitanji
ma koja su oblikovana u drutvu preslikavaju se posred
stvom javne sfere na dravu, utjeui na funkcioniranje
njezinih zakonodavnih tijela i onih koji su zadueni za
iniciranje i implementiranje javnih politika. Premda se
openito ne izraavaju kroz organiziranu silu (s obzirom

na to da monopol na nju ima drava), ta suprotstavljanja
mogu biti estoka i uzrokovati podjele, budui da izrii
to politika svrstavanja, kao to su stranke, esto izvode
svoje suprotstavljene orijentacije u javnim politikama iz
dubokih i dugotrajnih drutvenih rascjepa u stanovni
tvu (v. pogl. 13).
Rascjepi ne predstavljaju samo razliite misaone ori
jentacije koje se tiu pojedinih tema, nego su katkad
izraz ozbiljnih kulturnih razlika (recimo, izmeu raz
liitih religija ili jezinih skupina), napetosti izmeu
sredita i periferije, etnikih razlika ili otrih klasnih
antagonizama. Takvo je stanje potencijalna prijetnja
osjetljivim politikim vrijednostima, osobito kad se ras
cjepi meusobno ne presijecaju nego se nadograuju je
dan na drugoga. Prisjetite se stanja u Irskoj u 18. stolje
u kada je domae stanovnitvo esto govorilo jezikom
koji se razlikovao od "anglistikoga" vieg sloja, koje je
prakticiralo drukiju vjeru i sustavno bilo iskljuivano s
poloaja koji su imali vii ekonomski i drutveni status.
U modernome politikom rjeniku znaenje te pri
jetnje osobito je oito u negativnim izrazima kao to su
"lokalizam", "frakcionatvo", "stranarenje" ili "interes"
te na suprotnom isticanju nunosti zatite jedinstva dr
ave od tih pojava i pozivu na "lojalnost", "disciplinu" i
"duh rtvovanja".

Dravljanstvo i nacija
U veini modernih drava na tu se prijetnju uzvraa
dvjema razliitim i u odreenoj mjeri komplementar
nim strategijama: dravljanstvom i nacijom.

Dravljanstvo
Prva se strategija sastoji od institucije dravljanstva
koja se primordijalno izraava u tvrdnji: svi su drav
ljani jednaki pred zakonom. U ranim formulacijama to
se naelo ustvari nije odnosilo na dravljane; umjesto
toga, uskraivalo je pojedincima vieg statusa neke po
sebne povlastice koje su dugo uivali, kao to su izuze
e od nekih oblika oporezivanja i od nadlenosti suda,
pravo da im sude oni koji su im bili ravni po poloaju
ili da budu izuzeti od odreenih kazni. No to je naelo
poelo oznaavati progresivno ukljuivanje svih poje
dinaca koji ine narod u formalno jednak odnos sa sa
mom dravom.
Pojedinci koji su se nali u poloaju da imaju jednake
obveze i uivaju jednaka prava vis--vis drave poeli
su se zbog toga osjeati ravnopravnijima jedni prema
drugima. Osim toga, njihova prava koja su se odnosila
na javnu sferu stavljena su u slubu novog naela jed
nakosti, koje je bilo povezano s napretkom demokraci
je i izvorno se izraavalo kao jedan ovjek, jedan glas.
Zahvaljujui tom naelu, kako smo vidjeli, u politiki su


proces ulazile sve ire i ire mase pojedinaca (pri emu
su ene opet bile dugo iskljuene) koji su pridonosili dr
avnim aktivnostima posredstvom izbornog natjecanja
stranaka. Oni koje su uglavnom podupirali slojevi koji
su se nalazili u ekonomski nepovoljnom poloaju pro
micali su javne politike one koje openito povezujemo
sa socijalnom dravom koje su dravljanstvu dodale
nova prava u odnosu prema dravi. Ona su u odreenoj
mjeri smanjivala ili kompenzirala nejednakosti to su
nastale meu pojedincima djelovanjem trinog sustava
i odatle proizalih klasnih rascjepa.
Posljedino, kako glasi jedan argument (koji nije ne
osporavan), rascjepi su izgubili mnogo snage i nisu vie
ugroavali jedinstvo drave. No to se dogodilo mobi
liziranjem klasnih suprotnosti, pretvaranjem procesa
stvaranja i raspodjele bogatstva u predmet javne borbe i
javne politike, koji vie nisu bili zatieni od drave od
vojenou sfere drutva.
Dakle, prvom strategijom drava priznaje vanost so
cijalno-ekonomskih rascjepa i izriito radi na tome da ih
smanji porastom struktura socijalne drave. U tu svrhu
iz privrede izvlai sve vie i vie resursa i povjerava ih
posebno stvorenim javnim tijelima koja ovlauje da te
resurse preraspodjeljuju i da pomau privredi da proiz
vodi nove resurse. To je omoguio kontekst koji nema
presedana u povijesti, a koji je obiljeavala sposobnost
industrijskih ekonomija da stalno rastu. Ipak, to uzro
kuje raznovrsne probleme, makar sa stajalita elita koje
kontroliraju privrede, premda one imaju previe koristi
od sve veeg upletanja njihove drave u ekonomske pos
love.
Ve sam naveo jedan konkretan problem. Pomou i
renja prava koja se stjeu dravljanstvom javne politike
koje ublaavaju nejednakosti to ih stvara trite aktivi
raju snage koje prokazuju nejednakosti te esto artikuli
raju i pojaavaju prosvjed niih drutvenih slojeva i tako
prijete jedinstvu drave.

Nacionalnost
Drugom strategijom taj se problem izravno rjeava
tako to se u cijelom drutvu, u razliitim klasama,
nastoji stvoriti osjeaj solidarnosti koji se temelji na
nacionalnosti. Pretpostavlja se da politika zajednica
koja je tipina za moderne drave ini naciju. Veina
politikih zajednica koje se razmatraju u ovoj knjizi
same sebe definiraju kao nacionalne drave; uzajamni
odnosi meu dravama tvore meunarodnu politiku;
pretpostavlja se da je logika osnova tih odnosa to to
svaka drava slijedi svoje nacionalne interese; napo
kon, najvea meunarodna organizacija u suvremeno
me politikom okruenju naziva se Ujedinjenim naci
jama. Nadalje, nacionalizam se (bilo to dobro ili loe)
openito smatra najvanijom odrednicom politike
aktivnosti.

4. Poglavlje Nacionalna drava

Okvir 4.1. Obrasci formiranja drave

Mogue je razlikovati najmanje pet putova formiranja drave:
1. pomou apsolutistikog kraljevstva koje je steklo neovisnu vlast izgradnjom vojski i birokracija koje su bile
odgovorne monarsima (primjerice, Francuska, Pruska);
2. pomou sudaca i predstavnikih tijela suprotstavljenih kraljevstvu (meu njima, eventualno, i politikih stranaka)
koji su razvili dostatnu snagu da postanu neovisne vlasti
(primjerice, Engleska, vedska);
3. formiranjem drave od dna konfederacijom ili federacijom zahvaljujui djelotvornom odravanju samostalnos
ti konstitutivnih "drava" i opem naglasku na podjeli
vlasti u centru pomou sustava "provjera i protutea"
(primjerice, vicarska, SAD);
4. formiranjem drave osvajanjem i/ili ujedinjenjem (primjerice, Njemaka, Italija);
5. formiranjem drave neovisnou (primjerice, Irska,
Norveka i sluajevi raspada carstava: Habsburko i
Osmansko Carstvo).
Izvor: prilagoeno iz: Daalder (1991:14).

Openito je poznato da je pojam nacije teko defini

rati. Etimologija tog izraza aludira na korijene nacije u
zajednikome biolokom naslijeu, budui da ima isti
korijen kao i "priroda" i nasci, to na latinskome znai
"roditi se". I doista, neka suvremena tumaenja tog poj
ma mogu se nazvati "etnikima" zato to naglaavaju
slinost (i kontinuitet) krvi i to upuuje na vrlo dale
ko podrijetlo pojave nacionalnosti. Premda taj naglasak
ima odjeka u ideologijama mnogih politikih pokreta,
nije u skladu s injenicom da su pozivanje na nacional
nost kao politiku vrijednost i njoj odgovarajua "svijest
o vrsti" potpuno moderne pojave esto su, kako smo
upozoravali, nastale u kontekstu i u interesu drave koja
je postojala prethodno.
Kao izraz toga, veina suvremenih znanstvenih kon
strukcija odnosi se prema nacionalnosti kao prema od
govoru ili sastavnici drugih modernih pojava, kao to
su industrijalizacija, irenje pismenosti, pojava komu
nikacijskih medija koji se obraaju sve iroj publici i,
tovie, potreba drave da openito stvara osjeaj iden
tifikacije sa sobom i predanosti vlastitim interesima.
Prema tom shvaanju, nacije se pojavljuju kao zami
ljene i drutveno konstruirane zajednice (Anderson,
1983). To znai da je veina nacija nastala zahvaljujui
poduljim, intenzivnim, difuznim komunikacijskim
procesima koje je uglavnom aktivirala drava i provo
dila ih u svoje ime, koji su se finacirali iz javne lisnice
i koje su provodili moderni intelektualci (povjesniari,
novinari, pjesnici, glazbenici, uitelji, politiki voe).
Njihovi se proizvodi ire obvezatnim sustavom javnog

73

74

Gianfranco Poggi
obrazovanja i prenose razliitim simbolikim praksa
ma (kao to su spomenici, nazivi ulica, javne sveanos
ti, komemoracije i vojne parade). Kako je to djelovanje
bilo uspjeno, ono je kod lanova javnosti izraavalo
osjeaj povjerenja, uzajamne pripadnosti i solidarnosti
te zajedniki ponos na tradicije.
Posljedica tih procesa socijalizacije bilo je to to su
ljudi koji su openito ve naratajima ivjeli unutar
istog sklopa pravila mogli poeti dijeliti vrijednosno
obiljeenu, emocionalno izazovnu sliku vlastite povi
jesti i vlastite sudbine te osjeaj vlastite jedinstvenosti
i nadmonosti. Poinju se smatrati izrazito znaajnima,
vezanima, aktivnim i kolektivnim entitetom. Openito
se usko poistovjeuju s teritorijem drave koju smatraju
vlastitom kolijevkom i svojim prvenstvenim posjedom;
ili tee tome da teritorij na kojemu prebivaju posta
ne mjesto nove samostalne drave, to smjera davanju
politikog izraza njihovu jedinstvu, oslobaanju sta
novnitva od bolne i poniavajue podlonosti dravi
kojom upravlja neki strani narod. Tada se moe dogo
diti da nastanak nacije kao kulturnog entiteta prethodi
formiranju drave, koja se shvaa kao institucionalni
spremnik i politiki izraz nacije.
Isticanje nacionalnosti suprotstavlja se tendenciji jav
ne sfere da u politiku sferu projicira podjele koje pro
izlaze iz raznovrsnih, esto suprotstavljenih, interesa
koji potiu aktivnosti privatnih pojedinaca u civilnom
drutvu. Te podjele obino uzrokuju politike lojalnosti
koje su izazov interesu vladara, da ponovimo, za jedin
stvom i disciplinom. No pozivanje na nacionalnost ima
i pozitivnije znaenje koje se povezuje s trendom irenja
i poveavanja njezine vanosti.
Prethodno sam taj trend pripisao pokuaju obesprav
ljenih drutvenih skupina da poboljaju svoj nepovoljan
poloaj u usporedbi s povlatenim slojevima. No potra
ga za veom socijalno-ekonomskom jednakou moe
poveati i vanost same nacionalnosti. U povijesnoj
karijeri dravljanstva retorika o "jednoj naciji" u razli
itim je formulacijama imala makar toliku ulogu koliku
je imala "drutvena pravednost". Ustvari, najranije mo
derne "socijalne" politike drave, one koje je pokrenuo
Bismarck u Njemakoj u 19. stoljeu, zacijelo su bile na
dahnutije prvim nego drugim interesom. ak se i kas
nije i u drugim zemljama moe zamijetiti povezanost
izmeu tereta i patnji koje vojni pohodi drave nameu
narodu, navodno u ime nacionalnog interesa, te pokuaj
drave da olaka te terete ili nadoknadi te patnje socijal
nim inicijativama.
Taj se udan izraz odnosi na sloen razvoj koji sve
vie utjee na politiku praksu u etabliranim drava
ma. Premda, kako bih ustvrdio, politika vlast zadrava
svoje krajnje uporite u primjeni ili prijetnji primjenom
organizirane sile, potonja se prestaje otvoreno i kruto
manifestirati u svakodnevnom iskustvu. Veina ljudi
koji su profesionalno ukljueni u (da tako kaemo) po

sao politike vie se izrazito ne razlikuju (kao to se raz
likovala u ranijim fazama razvoja drave) prema odje
i, dranju, nainu govora, vladanju, nainu na koji se
odnose jedni prema drugima i prema drugim ljudima
od pojedinaca koji su ukljueni u druge vrste poslova,
bilo da je rije o trgovini, upravljanju ili slobodnim za
nimanjima.
Veina se vrsta politike i administrativne aktivnosti
obavlja na mirnim i sreenim mjestima (u zakono
davnim tijelima, na sudovima, u raznovrsnim javnim
agencijama) u kojima ljudi openito ljubezno razgova
raju jedni s drugima, konzultiraju se i pozivaju na do
kumente, raspravljaju o rjeenjima pojedinih problema,
dogovaraju aranmane, obrazlau svoje preferencije,
iznose prijedloge i sugestije. ak i kad nadreeni izri
ito daju naloge svojim podreenima oekujui njihovu
poslunost, veinom se na implicitan, prikriven nain
pozivaju na sankcije koje bi uslijedile zbog neposluha,
a te sankcije rijetko povlae za sobom primjenu sile ili
prijetnju silom. Najvie i najopenitije pravne zapovi
jedi recimo, statuti izraene su vrlo kodificiranim,
sofisticiranim jezikom. Zapovijedi na nioj razini (re
cimo, neka kazna ili nalog za plaanje poreza) valjane
su i obvezujue samo ako se pozivaju na vie zapovijedi.
Veina aktivnosti dravnih agencija prua pojedincima
razliite vrste usluga, pridonosi njihovim nastojanjima
da ostvare vlastite interese, slui njihovim potrebama i
poduzima se na njihov zahtjev.
To ne znai da je politika aktivnost izgubila sposob
nost prijetnje ili primjene sile. No osoblje koje je u nju
rutinski ukljueno openito je (ali ne u doba rata) ma
njina u mnotvu ljudi koji se bave raznovrsnom poli
tikom aktivnou koja je karakteristina za razvijenu
dravu.
I manjina, to je vano, djeluje u okvirima posebnih
sastavnica politike i administrativne mainerije dra
ve. Openito, samo su ljudi koji slue u policiji i oru
anim snagama ovlateni i od njih se oekuje da nose
oruje i odore. Oni pripadaju tijelima u kojima prevla
dava zapovjedni lanac; onim lanovima koji se ne po
koravaju ili koji ne potuju naredbe mogu se odmah
nametnuti nesmiljene sankcije. Dakle, prijetnja silom
ili primjena sile povjerena je specijaliziranom osoblju i
odvojena moglo bi se rei segregirana od normalnih
praksi politike vlasti, i materijalno (primjerice, vojnici
borave u posebno izgraenim zgradama) i simbolino
(pogledajte jo jednom odore vojnih osoba s obiljejima
ina).
Kazna nitkovima vie se ne namee na javnim mjes
tima na osobito dramatian, okrutan i vidljiv nain.
Najuobiajenija meu ozbiljnim kaznama odvoenje
u zatvor veinom se provodi na rutiniziran, tih i ne
primjetan nain, u odvojenim zgradama, esto izvan
vidokruga javnosti. A odluka o primjeni sredstava sile
na kriminalce ili neprijatelje pripada, u naelu, politi

4. Poglavlje Nacionalna drava

Okvir 4.2. Wagnerov zakon

Razmotrite sljedei raspreni pokazatelj valjanosti takozvanog "Wagnerova zakona" koji tvrdi da dravni rashodi
obino rastu bre od rasta nacionalne privrede u cjelini.
U Ujedinjenom Kraljevstvu dravni su rashodi sudjelovali u
postocima BNP-a koji su prikazani u tablici.

Godina

1890.

8,9

1920.

20,2

1938.

30,0

1960.

36,4

1970.

43,0

1981.

50,3

1983.

53,5

Slino tome, u SAD-u se koliina dravnih (saveznih, dravnih i lokalnih) rashoda kao udio neto nacionalnog proizvoda izmeu 1926. i 1979. gotovo utrostruila. U svim
zemljama OECD-a, u razdoblju od 1953. do 1973, prosjek
nacionalnog proizvoda koji se moe pripisati dravnim rashodima porastao je s 34 na 39 posto.
Izvor: Poggi (1999:109).

kom osoblju koje nije izravno ukljueno u prakticiranje

sile sucima, zastupnicima u predstavnikim tijelima i
visokim politikim dunosnicima.
Ta vrsta "civiliziranog" aranmana obino ne sma
njuje nego poveava sposobnost drave da organizirano
primjenjuje silu. Primjerice, pravilno organizirana vojna
jedinica kojom zapovijedaju profesionalni zapovjednici
i koja rasporeuje pravilno uvjebane vojnike, opremlje
na odgovarajuim naoruanjem, moe upotrebljavati
ubojitu vatrenu silu kakvu u prolosti nije mogla priku
piti nijedna tradicionalna milicija koju su inili drago
voljci i vodile lokalne neprofesionalne voe. Paradoksal
no je to porast potencijala za primjenu sile moe biti
praen smanjenjem stvarne primjene sile. Kako nastoje
obavljati uobiajene poslove u svojem ivotu, pojedinci
mogu biti poteeni doivljaja straha zbog same injeni
ce da potencijalna sila koju monopolizira drava postaje
vie, a ne manje, strana.

Rekapitulacija pojmovnog portreta

Moderno politiko okruenje ini mnogo drava koje
imaju neka zajednika formalna obiljeja. Zahvaljujui
monopolu na legitimnu organiziranu primjenu sile, sva
ka drava prakticira suverenu vlast nad stanovnitvom
koje naseljava neki ogranieni teritorij i ini politiku

zajednicu, o kojoj se esto govori kao o naciji. Interakcije

meu dravama obino su miroljubive, ali s obzirom na
to da ih ne nadgleda i ne ureuje neka via vlast koja je
sposobna nametnuti sankcije, one u konanici ovise o
moi koju moe upotrijebiti svaka drava da bi se su
protstavila ili da bi svladala druge drave koje slijede
interese koji su suprotni njezinim interesima. Dakle, te
su interakcije vrlo kontigentne i periodino se mogu pri
lagoavati prijetnjom ili primjenom vojne akcije meu
ukljuenim dravama.
Tijekom protekla dva ili tri stoljea mnoge su drave,
u veoj ili manjoj mjeri, steklo dodatna svojstva. Njiho
va je unutarnja struktura openito oblikovana zakoni
ma koje stvara i provodi svaka drava i koji reguliraju
njezine aktivnosti. Vrlo su razliiti i openito ih provodi
odreen broj tijela i specijaliziranih agencija. Izravno se
bave pitanjima koje drava smatra javno znaajnima, a
ostala pitanja koja se tiu (civilnog) drutva preputaju
se inicijativi pojedinih subjekata.
No nekim se dravnim aktivnostima, ukljuujui
izradu i provedbu zakona, propisuju okviri u kojima po
jedinci mogu nastojati ostvariti svoje privatne interese.
Nadalje, institucije javne sfere mogu poticati pojedince
da oblikuju i razmjenjuju miljenja o dravnim politi
kama i da se organiziraju u stranke koje predstavljaju
raznovrsne (i esto suprotstavljene) interese u drutvu,
biraju osoblje raznih dravnih tijela i dodjeljuju im man
dat da provode njihove politike.
Tijekom protekla dva stoljea veina je drava preni
jela na pojedince koji su dio njihova stanovnitva razliit
skup dravljanskih prava, poevi od onih koja se odno
se na javnu sferu, a ukljuuju prava na razliite koristi i
usluge koje prua drava, ali koja se u konanici finan
ciraju prihodom iz dravnih fiskalnih aktivnosti. Una
preenje dravljanstva esto povlai za sobom pretva
ranje socijalno-ekonomskih razlika meu pojedincima
u javni problem i preputanje dravne politike njihovu
posredovanju. Stoga se esto osporava. Pozivanje na
nacionalnost i pozitivna nastojanja drave da "forsira"
to pozivanje mogu se smatrati nainom obuzdavanja
razornih uinaka borbi za opseg i sadraj dravljanskih
prava.
KLJUNE TOKE

Drave

razlikuju svoje politike aktivnosti i aktivnosti civilnog drutva (ekonomske aktivnosti i pitanja vjerskih
uvjerenja i kultova). Raznovrsnim pravnim instrumentima
(ustavima, statutima, uredbama, raznovrsnim presudama)
artikuliraju se u jedinice koje djeluju posredstvom razliitih personalnih tijela. Konkretno, prakse koje obuhvaaju unutarnji red i izvanjsku obranu povjeravaju se policiji
i vojsci.

75

76

Gianfranco Poggi

U demokratskoj dravi odluke o dravnim politikama proi-

zvod su miroljubivog natjecanja stranaka koje nastoje maksimalizirati svoju izbornu potporu kako bi zauzele najvie
poloaje u razliitim dravnim tijelima i promicale interese
svojih pobornika.

Javne

politike koje drave provode od sredine 19. stoljea

nastoje ublaiti nejednakosti tako to pojedinim lanovima
stanovnitva daju odreena graanska, politika i socijalna
prava: dravljanstvo.

Kako

bi uzvratile na tendencije grupnih podjela, drave

provode politike kojima je cilj stvaranje osjeaja zajednitva: dravljanstvo i nacionalnost.

Razvoj drave
Prikazana obiljeja drave posljedice su brojnih i sloe
nih povijesnih dogaaja. Oni se nisu razlikovali samo
prema svojem mjestu u prostoru i vremenu nego i pre
ma: (1) redoslijedu kojim su se zbivali, (2) stupnju u koje
mu su njihovi protagonisti izriito nastojali proizvesti te
ishode, (3) mjeri u kojoj su ta obiljea bila sukladna ili su
se sukobljavala jedna s drugima i (4) utjecaju na obrasce
politike aktivnosti svake drave, njezin odnos prema
civilnom drutvu i njezinu sposobnost da odgovara na
nove izazove.
Nadalje, kako smo vidjeli, sve su nastajue drave
djelovale u prisutnosti drugih. To je neke drave navelo
na to da oponaaju stanovite aspekte drugih ili da, su
protno, istiu razlike. To je dodatno uslonilo povijesne
procese. Primjerice, neke drave, koje su prethodno
ujedinjene uspjenim nastojanjima kraljevskih dinasti
ja, nastojale su ojaati jedinstvo promicanjem osjeaja
nacionalnosti u stanovnitvu kojim su vladale. Kasnije
su druge drave oponaale taj projekt izgradnje nacije.
Nadalje, stanovnitvo koje je, unato tome to su njime
vladale strane sile, nekako steklo osjeaj o sebi kao o "na
cijama bez drava" nastojalo je izgraditi vlastitu dravu.
Dakle, u nekim je sluajevima tvorba drave prethodila
tvorbi nacije, dok je u drugim sluajevima bilo suprotno.
Istraivanje u komparativnoj politici nuno pojednos
tavnjuje te pojave, primjerice naglaavanjem razlika ili
slinosti meu jedinicama. Ono razlikuje rano izgrae
ne drave, u kasnoj srednjovjekovnoj ili ranoj modernoj
Europi (primjerice, Engleska ili Francuska), od drugih
drava koje su izgraene u kasnijim fazama moderniza
cije (primjerice, u drugoj polovici 19. stoljea, kao to je
sluaj s Njemakom ili Italijom). Razlikuje i drave iz
graene na uspjenom osvajanju (primjerice, Engleska)
od onih koje svoje postojanje mogu zahvaliti raspadu
neke vee politike zajednice (primjerice, suvremena
Srbija ili Ukrajina).

U ovom se odjeljku pojednostavnjuje pria o formi
ranju i razvoju drave razlikovanjem triju irokih faza.
Valja upamtiti da je ta pria izala na vidjelo najprije u
Europi, potom se proirila na politike zajednice koje su
europske sile izgradile drugdje (primjerice, u Sjevernoj
Americi), a kasnije je obuhvatila i druge dijelove svijeta.
No nain na koji se ovdje pripovijeda uglavnom je izraz
europskog iskustva. ak i u tom kontekstu slijed faza
koje su predloene u nastavku hotimice apstrahira od
golemog mnotva dogaaja, incidenata i epizoda koje bi
temeljito povijesno razmatranje moralo uzeti u obzir.

Konsolidacija vlasti
"Konsolidaciju vlasti" moemo oznaiti prvom fazom
koja se uglavnom zbiva izmeu 12. i 17. stoljea. Tije
kom te faze, u razliitim trenucima u razliitim zemlja
ma, sve manji broj politikih sredita iri svoju kontrolu
nad sve veim dijelom Europe. Svako, tipino, iri teri
torijalni opseg svojeg monopola na legitimnu primjenu
sile i namee ga drugim sreditima. Politiki zemljovid
kontinenta postaje sve jednostavniji, budui da svako
sredite prakticira vlast na sve jednolikiji nain i nad
veim teritorijima. Oni, k tome, obino postaju zemljo
pisno kontinuiraniji i povijesno stabilniji osim, daka
ko, ako sami ne postanu predmetom daljnjih procesa
konsolidacije.
Oni su katkad miroljubivi. Primjerice, potomci dviju
dinastija koje su vladale razliitim dijelovima Europe
vjenaju se i teritorijalni posjedi jednoga branog dru
ga pripajaju se onima drugoga. No konsolidacija je ve
inom ishod otvorenih sukoba dvaju sredita oko toga
koje e od njih kontrolirati koji teritorij. Sukobi se ve
inom rjeavaju ratom, nakon kojega pobjednik osvaja i
prisilno pripaja cijeli teritorij gubitnika ili jedan njegov
dio. "Drave vode rat", kako je netko jednom dojmljivo
rekao, "a ratovi stvaraju drave" (Tilly, 1990:42).
Odlunu ulogu u konsolidaciji vlasti imaju, dakle, voj
ni resursi. No oni zahtijevaju "oslonce rata", to jest finan
cijsku sposobnost postrojavanja tih resursa vojnika,
zapovjednika, matriela i njihova prestrojavanja pro
tiv suparnika kako bi u oruanom sukobu nadvladali re
surse kojima vlada neprijatelj. Vojna inovacija vrlo esto
daje prednost velikim vojskama i flotama koje mogu vo
diti rat na vie bojinica, a ne samo na jednoj, te se mogu
iznutra diferencirati u "slube" koje izvravaju posebne,
komplementarne vojne zadatke. No takve vojske i flote
mogu sebi priutiti samo vladari koji upravljaju veim
resursima, a to zahtijeva regrutiranje vojnika iz veeg
stanovnitva, ime se iskoritava bogatstvo stvoreno na
veim teritorijima. Premija od veliine snano potie
konsolidaciju.
Pribjegavanje ratu je povremeno, koliko god je bilo
esto u cijeloj europskoj povijesti. Kad oruja utihnu,


makar privremeno, u igru ulaze resursi drukije pri
rode. Politika sredita koja nastoje konsolidirati vlast
esto to ine kao odgovor na poziv na mir, koji se vrlo
esto ponavlja u europskoj povijesti, a nerijetko ga izriu
vjerske voe. Svako sredite tvrdi (i nastoji dokazati) da
uspostavom svoje kontrole nad veim teritorijem moe
ukinuti suparnitva meu manjim silama, koja bi inae
davala povoda ratu. To ne ukljuuje uvijek prevlast nad
tim silama u borbi. Odreenu ulogu imaju i diplomat
ske akcije, igra saveza i koalicija, sposobnost izoliranja
protivnika ili njihovo navoenje da prihvate odreeni
stupanj podreenosti, a katkad i pribjegavanje arbitrai
nekog carstva ili papinstva.
Osim toga, sama vojna aktivnost zahtijeva i stvara
vlastita pravila, samu jezgru korpusa prava u nastajanju,
nastojei, s manje ili vie uspjeha, regulirati pojedine
aspekte odnosa meu dravama. Vaan je dio tog prava,
zbog kojega sukob za teritorij postaje manje vjerojatan,
postavljanje jasnih naela prema kojima se nasljeuju
ispranjena mjesta na vlasti, te zbog toga iskljuivo pra
vo na vlast openito ovisi o legitimnom potomstvu. Jed
naku uinku pridonose i neki drugi razvoji koje bismo
mogli nazvati "pacifikacijom". Konkretno, napreci u
geografiji, u mjerenju zemljita i kartografiji omoguu
ju da se fiziki doseg svakog sredita vlasti jasno omei
zemljopisnim granicama, koje pak esto odreuju svoj
stva zemljita. Istina je, kako je rekao Hobbes, da drave
meu sobom odravaju, ak i kad se ne bore, "ratni stav".
No podijelile su europski kontinent, a potom i druge
kontinente, na jasan i potencijalno stabilan nain.2

Racionalizacija vlasti
esto se proces konsolidacije u prvoj fazi formiranja i
razvoja drave preklapa s posebnim procesima druge
faze koju oznaavam kao racionalizaciju vlasti. Konsoli
dacija, kako smo vidjeli, stvara vee, vidljivije i stabilnije
spremnike dravne vlasti; racionalizacija se uglavnom
odnosi na naine na koje se vlast prakticira. Te naine
moemo odrediti pomou razlikovanja triju aspeka
ta racionalizacije: (1) centralizacije, (2) hijerarhije i (3)
funkcije. Razmotrimo ih tim redom.

Centralizacija
Konsolidirajui, a potom i prakticirajui vlast, vladari
su se uvelike sluili suradnjom razliitih podreenih, ali
povlatenih nositelja vlasti uglavnom, aristokratskim
dinastijama, gradovima i drugim lokalnim ili regional
nim tijelima, biskupima i drugim crkvenim dunosni
cima. esto je ta suradnja postignuta tek nakon to su
se podreene vlasti bile prisiljene odrei nekih svojih
povlastica konkretno, osobito kad je rije o aristokra
tima, voenja privatnih ratova.

4. Poglavlje Nacionalna drava

Okvir 4.3. Birokratska drava

Ondje gdje prevladava vladavina prava, birokratskom se
organizacijom upravlja prema sljedeim naelima:
1. Slubeni se poslovi obavljaju kontinuirano.
2. U administrativnoj agenciji postoje pravila kao to su:
(1) dunost svakog slubenika da obavlja odreene
vrste posla ograniena je neosobnim kriterijima; (2)
slubeniku je dana ovlast koja mu je nuna za obavljanje
funkcija koje su mu dodijeljene; (3) sredstva prisile kojima raspolae strogo su ograniena.
3. Slubene odgovornosti i ovlasti dio su hijerarhije.
4. Slubenici nemaju vlasnitvo nad resursima koji su nuni
za obavljanje njihovih funkcija, ali su odgovorni za njihovu upotrebu. Slubeni i privatni poslovi strogo su odvojeni.
5. Dunosnici ne mogu prisvojiti poloaje na kojima se nalaze, poput privatnog vlasnitva koje se moe prodati ili
naslijediti.
6. Slubeni se poslovi obavljaju na osnovi pisanih dokumenata.
Izvor: Bendix (1960:418-419).

Unato tome, o njihovoj kasnijoj suradnji openito se

moralo pregovarati zato to su povlatene vlasti ou
vale odreeni stupanj samostalne kontrole nad razlii
tim resursima i upravljale su njima ponajprije u skladu
s vlastitim interesom. Moglo bi se ustvrditi da to ine
u korist vladara samo pod odreenim uvjetima koje su
sankcionirali tradicija ili izriiti sporazumi izmeu njih
i vladara. Primjerice, nie vlasti koje su suraivale, izvla
ile bi ekonomske resurse od lokalnog stanovnitva pod
svojom jurisdikcijom kako bi ih prenosile vladaru. No to
bi inile samo ako su se suglasile sa svrhom u koju je vla
dar kanio upotrijebiti te resurse. esto su vei ili manji
dio tih resursa zadravale za sebe i lokalno kontrolirale
naine na koje se upravljalo preostalim dijelom i na koje
se on troio na njihovu dijelu teritorija.
Oito je da takvi aranmani znatno ograniavaju
slobodu djelovanja vladara, njihovu sposobnost pro
pisivanja politike cijele drave i postizanja da se ona
brzo, pouzdano i jednoliko izvrava na cijelom teritori
ju. Zbog njih je obavljanje politikih i administrativnih
poslova diskontinuirano i katkad nepravilno, budui da
to tko je zaduen za njih u nekom vremenu konkret
no, u svojstvu elnika neke aristokratske loze ovisi
o hirovima nasljednog prava i nema posebnu sklonost
ili sposobnost za te poslove. ak i suradnja koju na
lau, kako smo vidjeli, ustanovljena kolektivna tijela
(takozvani "stalei") obino daje prvenstvo njihovim
partikularnim interesima i time odrava tradicional

77

78

Gianfranco Poggi
ne aranmane, poevi od njihove autonomije. Zbog
toga je vladaru teko usklaivati i predviati prakse
nekoliko vlasti koje se nalaze izmeu njega na vrhu i
teritorija, koji je povean konsolidacijom, i njegova sta
novnitva na dnu.
Kako bi promijenili to stanje, vladari progresivno li
avaju pojedince i tijela njihove moi i sredstava kojima
su se sluili u svojim politikim i administrativnim za
dacima. 3 Uvode alternativne aranmane za obavljanje
tih zadataka, kao i zadataka koje iziskuju nove okolnosti.
Umjesto da se oslanjaju na svoje bive suradnike, odlu
uju izabrati agente i agencije, to jest pojedinace i tijela
koje biraju, ovlauju, aktiviraju, kontroliraju, financira
ju, discipliniraju i nagrauju sami vladari. Drugim rije
ima, vladari izgrauju birokracije.
U naelu bi taj proces mogao uvelike poveati utjecaj
politikog sredita na cijeli drutveni ivot, omoguiti
vladaru da prakticira vlast na neogranien, proizvoljan
i despotski nain i izloiti sve njegove podanike krajnjoj
nesigurnosti. Prethodni suradnici koji su imali zamjer
ke na vladareve nove aranmane esto su ih zapravo,
katkad i s pravom, kritizirali. No njihovi su prigovori
mnogo ee bili jednostavno izraz njihove vezanosti za
vlastite prijanje povlastice. Tu fazu ne bismo okarakte
rizirali kao "racionalizaciju vlasti" jer joj je glavni smisao
bio samo da oslobodi vlast.
Aspekt "europskog uda" (Jonesov naziv, 1981) ini
upravo to to ta faza izgradnje drave ima dva na
izgled suprotstavljena aspekta. Vladari doista poinju
nadzirati, kontrolirati i u odreenoj mjeri upravljati
cijelim drutvenim ivotom na sve jai, kontinuiraniji,
sustavniji, svrhovitiji i prodorniji nain. No da bi bila
legitimna, vlast mora izgledati kao da je usmjerena na
interese koji se priznaju kao opi i mora se provoditi na
sve neosobniji i formalniji nain. Oba aspekta izraava
pojam raison d'tat. On tvrdi da su mo i sigurnost poli
tike zajednice opi i najvii interes te da njegovo ostva
rivanje povremeno nadilazi sve drugo. No taj interes
treba nastojati ostvariti samosvjesnim promiljanjem, u
okruju ustrajna, pozorna i distancirana praenja okol
nosti.
Sama racionalizacija vlasti zapravo je dio ireg proce
sa racionalizacije cijeloga drutvenog ivota. Svaka glav
na sfera drutva (poevi od triju spomenutih: politike,
privrede i religije) postaje iskljuiva briga razliitoga in
stitucionalnog kompleksa skupa aranmana, osoblja,
resursa, naela i obrazaca aktivnosti. To omoguuje (a
moda i zahtijeva) da se svaki interes nastoji ostvariti
tako da se maksimalizira neki poseban cilj: mo i sigur
nost drave, profitabilnost ekonomskih operacija i izgle
di pojedinca za duhovno spasenje.

Hijerarhija
U politikom kontekstu, racionalizacija mijenja temelj
rutinskog prakticiranja vlasti: javno razumijevanje nje
zine prirode, njezina cilja i njezinih granica. Kako smo
vidjeli, taj su temelj tradicionalno konstituirali prava i
prerekviziti odreenog broja povlatenih pojedinaca
i tijela (v. pogl. 8). Novi se temelj sastoji od dunosti i
obveza pojedinaca (moemo ih nazvati "birokratima" ili
"slubenicima") koji se svrhovito imenuju na uspostav
ljene poloaje. Njihove se politike i administrativne ak
tivnosti mogu programirati odozgo pomou izriitih za
povijedi. Oni koji izdaju zapovijedi mogu nagraditi one
kojima ih izdaju ako im se pokoravaju, a kazniti ih ako
im se ne pokoravaju. Same zapovijedi imaju dva klju
na obiljeja: (1) obino su openite, to jest apstraktno
se odnose na mnotvo konkretnih okolnosti i (2) njihov
se sadraj moe legitimno mijenjati i tako odgovarati na
nove okolnosti (v. i okvir 4.3).
Da bi se to dogodilo, moraju se hijerarhijski struktu
rirati novi skupovi pojedinaca koji provode politike i
administrativne aktivnosti birokratske jedinice. Na
dnu te strukture ak je i niim slubenicima dana ovlast
da izdaju naredbe (izdaju rjeenja, prikupljaju poreze,
prisilno regrutiraju vojne novake, uskrauju ili daju do
pusnice) onima koji se nalaze ispod same strukture. Ti
bi pojedinci na poloajima to trebali initi sami u skladu
s direktivama koje im priopavaju nadreeni. Oni prate
aktivnost onih koji su im neposredno podreeni, pro
vjeravaju pridravaju li se direktiva i, ako je to nuno,
prelaze preko njihovih naredbi ili ih ispravljaju. Tim se
aranmanom, koji se replicira na razliitim razinama
unutar cijele strukture, uspostavlja ureen poredak u
kojemu vie slube nadgledaju, aktiviraju i usmjerava
ju nie. U povezanome hijerarhijskom aranmanu nie
slube informiraju vie iznose prijedloge o tome kako
rijeiti pojedine situacije a vie donose odluke i preno
se ih niima kako bi bile provedene.
Kako smo ve pokazali, pravo ima znaajnu ulogu
u strukturiranju tih aranmana vlasti. Prvo, smo je
pravo, kako smo vidjeli, hijerarhijski strukturiran skup
autoritativnih zapovijedi. Drugo, pravo se moe podu
avati i nauiti, a njegovo poznavanje (na razliitim razi
nama) moe, u veoj ili manjoj mjeri, odreivati sadraj
politikih i administrativnih operacija agenata.
Taj drugi aspekt prava upuuje na iri aspekt raci
onalizacije vlasti sve veu ulogu znanja u vladanju i
upravljanju dravom. Kako se vladari sve vie oslobaa
ju suradnje s povlatenim pojedincima i tijelima, agenti
koji ih zamjenjuju uglavnom se odabiru na osnovi onoga
to znaju ili se pretpostavlja da znaju te na temelju toga
to su stekli akademske stupnjeve i proli selekcijske tes
tove. Od agenata se oekuje da svoju praksu vladavine
sve manje orijentiraju prema vlastitim individualnim
preferencijama ili prema lokalnoj, partikularnoj tradi


ciji i uenju, a sve vie prema pravilno pruenome i na
uenom sustavnom znanju. Prototip je toga poznavanje
prava, osobito na europskom kontinentu, ali sve ga vie
prate i dopunjavaju razliite vrste znanja ona koja su,
recimo, relevantna za ratovanje, izgradnju cesta i mos
tova, izradu zemljovida, prikupljanje statistikih poda
taka, financijsko raunovodstvo, kovanje novca, uprav
ljanje gradovima i osiguravanje javnog zdravlja.

Funkcija
Drugo naelo koje strukturira centralizirani sustav
slubenih poloaja jest funkcija: sustav se iznutra dife
rencira kako bi se svaki dio optimalno bavio nekim po
sebnim zadatkom. S tim ciljem dijelovi sustava moraju
posjedovati materijalno razliite resurse; ne samo razli
ite korpuse znanja koje stjee i primjenjuje prikladno
izueno i odabrano osoblje, nego i artefakte koji su raz
noliki i kreu se od oruja na jednom kraju do tiskarskih
strojeva na drugome.
Zbog sve te raznolikosti, cijelu strukturu aktivira i
kontrolira ne samo znanje nego i novac, jo jedna jav
na realnost koja je izrazito povezana s racionalnou,
a uglavnom se stjee oporezivanjem. Tradicionalni
monici obino su se uputali u suradnju s vladarima
materijalnih i drugih resursa iz vlastitog patrimonija;
njihova je suradnja samu sebe financirala i neizbjeno
je bila voena sebinim interesom. Sada agencije funk
cioniraju tako da troe javna financijska sredstva koja su
im dodijeljena na osnovi izriitih, periodinih odluka
(prorauna) i smatraju se odgovornima za to kako se ta
sredstva troe. Dunosnici primaju plau, upravljaju re
sursima koji ne pripadaju njima nego njihovim uredima
i, s obzirom na to da se pridravaju svojih dunosti, od
njih se ne oekuje da trae osobnu korist, osim napredo
vanja u karijeri.4
U onoj mjeri u kojoj je racionalizirano, prakticiranje
vlasti postaje kompatibilnije s nastojanjem privatnih
pojedinaca da ostvare vlastite interese. Iz perspektive
tih pojedinaca, vlast koju prakticiraju dunosnici ini se
regularnijom i predvidljivijom, a povremena odstupanja
od pravila mogu se ispraviti. Vladari su zainteresirani
za poveanje resursa koji su dostupni cijelom drutvu,
makar samo da bi se na njih oslonili u financiranju
svojih politikih i administrativnih aktivnosti. No radi
toga moraju, u najmanju ruku, priznavati zahtjeve pri
vrednog sustava zemlje te, u najboljem sluaju, tititi ili,
tovie, poticati njegovu proizvodnu dinamiku koja se
sve vie temelji na tritu. S tim ciljem, da ponovimo,
privatni resursi iz privrede sve se vie izvlae uglavnom
poreznim sredstvima.
Sigurnost tih resursa i njihova upotreba moraju se
odravati jamenjem posredstvom odgovarajuih
zakona i mainerije za provedbu zakona institucija
privatnog vlasnitva i ugovora. No od granica koje raci

4. Poglavlje Nacionalna drava

onalizirana vlast postavlja opsegu svoga djelovanja i od

aranmana koje stvara kako bi postala kompatibilna s
autonomijom civilnog drutva koristi nemaju samo eko
nomski nego i drugi drutveni i kulturni interesi.

irenje vlasti
U treoj fazi drava pokazuje dinamiku koju bismo
mogli nazvati "irenjem vlasti". Stoljeima su aktivnosti
svake drave bile usmjerene na dva glavna interesa:

1. Na meunarodnoj pozornici ona se uglavnom nas

tojala osigurati od zadiranja drugih drava na svoj
teritorij i u svoju sposobnost da samostalno odreuje
i ostvaruje vlastite interese.
2. Na svojem teritoriju bila je posveena odravanju
javnog reda i uinkovitosti svojih zakona.
U drugoj polovici 19. i u 20. stoljeu drave su svoje vla
davinske aktivnosti poele primjenjivati na sve raznovr
sniji raspon drutvenih interesa.
U biti, drava vie jednostavno ne odreuje zakonima
samostalne pothvate pojedinaca i skupina, kao to ne
sankcionira njihove privatne aranmane posredstvom
svoga pravosudnog sustava. Ona sve vie intervenira
u privatne interese tako to modificira te aranmane
ili prikuplja vie resursa te ih potom preraspodjeljuje
dajui nekim stranama vie nego drugima. Osim toga,
nastoji upravljati drutvenim aktivnostima u skladu s
vlastitim prosudbama i preferencijama zato to smatra
da je ishod tih aktivnosti od legitimnoga javnog intere
sa koji bi trebao izraavati iri i vii interes (primjerice,
promicanje industrijskog razvoja, ili drutvene jedna
kosti, ili nacionalne solidarnosti).
irenje vlasti duboko modificira odnos drave i dru
tva iz prethodne faze. Veinu njezinih objanjenja mo
emo klasificirati prema tome smjeta li se glavni izvor
poticaja za irenje u samu dravu ili u drutvo.
Prethodna se tumaenja pojavljuju u raznim verzi
jama.

1. Ona mogu, prvo, pripisati administrativnoj maine

riji drave inherentnu sklonost rastu, upotrebi vie
resursa ili preuzimanju vie zadataka, zadovoljavanju
brojnijih i raznovrsnijih drutvenih interesa, umjesto
da to bude preputeno tritu ili samostalnim nasto
janjima pojedinaca i skupina.
2. Ili, drugo, glavnim razlogom dravne ekspanzije
mogu se smatrati predstavnika demokracija i sup
rotstavljena politika. Jednostavnije reeno, ona plaa
stranci koja nije na vlasti da povea svoju potporu
tako to obeava, bude li izglasovano da doe na
vlast, da e posvetiti vie javnih resursa odreenoj
dravnoj aktivnosti te tako promicati interese dru
tvenih skupina koje odgovaraju na njezin apel. Tipi
no, na tu kartu uspjeno igraju stranke ljevice koje

79

80

Gianfranco Poggi
obino na nov nain koriste dravnu aktivnost i dr
avne rashode kako bi smanjile nepovoljan poloaj
koji su njihovim podupirateljima nametnuli trini
procesi.

Okvir 4.4. Dravljanstvo

Do sada je moj cilj bio da u temeljnim crtama skiciram
razvoj dravljanstva u Engleskoj do kraja 19. stoljea. U tu
sam svrhu dravljanstvo podijelio na tri elementa: graanski, politiki i socijalni. Pokuao sam pokazati da su najprije
nastala graanska prava i da su u neemu to je nalikovalo
na njihov moderni oblik upostavljena prije prvog Zakona o
reformi koji je donesen 1832. Slijedila su politika prava, a
njihovo je irenje bilo jedna od glavnih znaajki 19. stoljea,
premda naelo univerzalnoga politikog dravljanstva nije
bilo priznato do 1918. S druge strane, socijalna su se prava
smanjivala do toke nestajanja u 18. stoljeu i ranome 19.
stoljeu. Njihovo je ponovno oivljavanje poelo s uspostavom javnoga osnovnog obrazovanja, ali sve do 20. stoljea
nisu stekla jednako partnerstvo s druga dva elementa dravljanstva.
Marshall (1950:27-28).

Openitije, etvrto tumaenje pripisuje velik dio eks
panzije drave injenici da trite, ako je preputeno
samo sebi, esto ne stvara dostatnu potranju za indu
strijskim proizvodima kako bi poticalo kapitalno ula
ganje, razumnu stopu zaposlenosti, a time i domau
potranju za industrijskim proizvodima. Iz te su per
spektive glavni korisnici ekspanzije drave u konanici
etabliranije i povlatenije drutvene skupine.
Ustvari, esto prizivana slika o dravama koje se ire
preuzimajui na sebe drutvene zadatke koje su pret
hodno obavljale autonomne drutvene snage i uzurpi
rajui drutvo, katkad vodi u zabludu. Mnoge aktivnosti
koje, dobro ili loe, provodi drava koja se iri odgovor
su na nove potrebe, potencijale i prigode koje stvara sta
lan drutveni razvoj kao to su demografska eksplo
zija, urbanizacija, sve vea pismenost, masovna moto
rizacija, nastavak industrijalizacije i sve vea sloenost
samog drutva. Durkheim je tvrdio, nasuprot Spenceru,
da je u procesu modernizacije ve potkraj 19. stoljea
razvoj privatne sfere zahtijevao i razvoj javne sfere.
Kakvi god bili razlozi za to, ekspanzija drave uklju
uje rast triju meuovisnih aspekata:
fiskalnog

prihoda, to jest dijela godinje proizvodnje

u zemlji, koji izvlai i kojim upravlja drava;

stupnja

unutarnje diferencijacije organizacijske ma

inerije drave;

3. To je tumaenje usko povezano s treim, koje ek

spanziju drave uglavnom pripisuje pojavama koje su
smjetene na drutvenu stranu podjele na dravu i
drutvo. Nepovlatene skupine ustrajavaju na tome
da ostvare najvie koristi od ekspanzije drave te je
stoga prizivaju i favoriziraju pomou svoga prava gla
sa ili drugih oblika mobilizacije.
4. No, prema etvrtom tumaenju, mnogi aspekti ek
spanzije drave podupiru umjesto da ispravljaju i
suzbijaju djelovanje trine ekonomije koje, izrav
no ili neizravno, ponajprije odgovara interesima
tvrtki i poslodavaca. Primjerice, neki su kolonijal
ni pothvati europskih drava favorizirali glavne
ekonomske snage koje su traile povlaten pristup
sirovinama, radnoj snazi i trinim uvjetima koje
su vidjele u stranim zemljama ili su traile profit
opskrbljujui dravu vojnim i pomorskim oru
jem. Nadalje, ve vie od jednog stoljea mnogi se
javni resursi namjenjuju obrazovnim aktivnostima
koje tritu rada isporuuju zaposlenike koji imaju
raznovrsne kvalifikacije i vjetine to su potrebne
privredi. U drugoj polovici 20. stoljea drava je
esto podupirala u korist tvrtki, a time ponajprije
poslodavaca znatne trokove istraivanja i razvoja
kako bi potaknula naprednije i profitabilnije pro
izvodne procese.

ukupnog

broja pojedinaca koje te jedinice zapolja

vaju i koji posjeduju sve raznovrsnije kvalifikacije i
vjetine.

Dvije posljednje pojave ne samo da uklanjaju grani

nu crtu izmeu drave i drutva. One duboko utjeu i
na samu dravu, koja sve vie nalikuje na loe koordi
niran skup sve raznovrsnijih jedinica koji stalno rastu.
Uobiajeni politiki procesi artikulacija kolektivnih
interesa posredstvom stranaka i njihova periodinoga
izbornog natjecanja, odreivanje izvrne vlasti pomo
u veina, formiranje javnih politika u meuigri izvr
ne vlasti i parlamenata sve neuinkovitije aktiviraju
i upravljaju golemom, skupom, sloenom i raznolikom
administrativnom mainerijom.
Mnogo toga u politikom odluivanju i u naknadnoj
administrativnoj aktivnosti odgovara interesima samih
jedinica ili interesima posebnih, esto uskih, slojeva
drutva za koje se brinu, umjesto da izraavaju politiki
projekt koji izraava sveobuhvatno shvaanje drutva
kao cjeline. Dakle, administrativna mainerija postaje
prekrcana mnotvom suprotstavljenih zahtjeva koji se
stalno mijenjaju. Nadalje, pojedine njezine sastavnice
"osvajaju" mone i zahtjevne drutvene snage te one
slue njihovim potrebama umjesto potrebama cijele
javnosti. Zbog svih tih pojava politikim je elitama sve
tee oblikovati i provoditi politike koje prefererira bira
ko tijelo.

Okvir 4.5. Zamiljene zajednice

Nacija je "zamiljena" politika zajednica.
Zamiljena je zato to pripadnici ak ni najmanje nacije
nikad nee upoznati veinu svojih supripadnika, susresti ih,
pa ni uti za njih, a ipak u glavama svakog od njih ivi predodba o njihovu zajednitvu.
Zamiljena je kao ograniena zato to i najvea od njih,
koja obuhvaa moda milijardu ljudskih bia, ima konane,
premda elastine, granice iza kojih se nalaze druge nacije.
Zamiljena je kao suverena zato to je taj pojam roen
kad su prosvjetiteljstvo i revolucija unitavali legitimnost hijerarhijskoga dinastikog carstva ureenog prema boanskim zapovijedima.
Zamiljena je kao zajednica zato to se, bez obzira na
stvarnu nejednakost i izrabljivanje koji mogu prevladavati u
svakoj od njih, nacija uvijek poima kao duboko horizontalno drugarstvo.
Izvor: prilagoeno iz: Anderson (1983:6-7).

Te se pojave oituju u veini suvremenih drava, ali u

razliitoj mjeri i na razliite naine. Kako pokazuju slje
dea poglavlja, jedan je od glavnih zadataka istraivanja
u komparativnoj politici da empirijski utvrdi i objasni
razlike u suvremenome politikom okruenju, kako u
manifestacijama navedenih pojava tako i u reakcijama
na koje nailaze kod politikih vlasti, stranaka i drutve
nih pokreta.
KLJUNE TOKE

povijesnoj karijeri moderne drave mogu se razlikovati

tri glavne faze koje su razliite europske drave slijedile donekle razliitim redoslijedom.

Konsolidacija

vlasti: unutar svakoga veeg dijela kontinenta

(poevi s njegovim zapadnim dijelovima) jedno je posebno sredite vlasti utvrdilo svoju nadmo openito tako to
je porazilo druge u ratovima, podvrgnulo dotine zemlje
svojoj kontroli i pretvorilo ih u ujedinjen teritorij.

Racionalizacija

vlasti: svako sredite vlasti sve se vie oslanjalo na dunosnike koje je ono odabiralo i davalo im vlast,
a oni su bili izriito kvalificirani za svoje poloaje i formirali
su hijerarhijski strukturirane jedinice unutar kojih su njihove karijere ovisile o pouzdanosti i uinkovitosti njihovih
akcija.

4. Poglavlje Nacionalna drava

irenje

vlasti: drave su progresivno preuzimale sve ire

skupove funkcija kako bi se suoile s drutvenim potrebama koje su stvarali tekui procesi ekonomske modernizacije i odgovorile na zahtjeve za javnom regulacijom i
intervencijom koji su dolazili iz razliitih sektora drutva.
Dodale su nove specijalizirane administrativne jedinice i financirale njihove aktivnosti poveavanjem svojih "fiskalnih
prihoda" iz privrede.

Zakljuak
Pouzdano se moe pretpostaviti da golema veina ita
telja ove knjige ivi u politikom okruenju koje vie ili
manje nalikuje na portret "drave" koji je dan u ovom po
glavlju i ije institucije i prakse nose tragove razvoja to
je skiciran u posljednjem odjeljku. Stoga bi itatelji ka
kvi god bili njihovi osjeaji prema njihovoj dravi i kako
god se pozicionirali vis--vis konkretne vlasti koja njome
upravlja mogli uzeti zdravo za gotovo njezina glavna
obiljeja, ukljuujui i injenicu da, meu ostalim, mogu
znanstveno izuavati samu tu dravu i komparirati je s
drugima. No cilj je ovog poglavlja, kao i drugih poglavlja
u ovoj knjizi, dovesti u pitanje pretpostavku da se ta pita
nja doista mogu uzeti zdravo za gotovo.
Taj izazov povlai za sobom sljedea tvrdnja ugledno
ga njemakog drutvenog teoretiara Heinricha Popitza
(1925-2002):
"Povijest drutva pokazuje samo rijetke sluajeve u
kojima se na pozitivan i odriv nain suoavalo s pi
tanjem 'kako zacrtati granice oko institucionalizira
ne sile'. U biti, to se dogodilo samo u grkom polisu,
u Rimskoj Republici i nekolicini drugih gradova-dr
ava te u povijesti moderne ustavne drave. A odgo
vori koji su se davali na to pitanje bili su zauujue
slini: naelo nadmoi prava i jednakosti svih pred
zakonom (Grci su to nazvali 'izonomijom'). Pre
dodba da se norme koje postavlja drava suoavaju
s ogranienjima (temeljnim pravima). Norme koje
pripisuju razliite kompetencije raznim politikim
tijelima (podjela vlasti, federalizam). Proceduralne
norme (odluke kolektivnih tijela, njihova javna pri
roda, prizivi viim tijelima i njihov nadzor). Norme
o zauzimanju poloaja (smjena na poloajima, izbo
ri). Napokon, norme koje se tiu javne sfere (sloboda
miljenja, sloboda udruivanja i okupljanja). Slinost
ili, tovie, zajednika obiljeja tih odgovora upuu
je na to da postoje sustavna rjeenja problema kako
ograniiti institucionaliziranu mo i silu te da ta
rjeenja, premda pretpostavljaju odreene prostore
ele li se odrati, mogu u odreenoj mjeri vrijediti u
razliitim kontekstima toliko razliitima kao to
su, recimo, gradovi-drave i drave koje vladaju veli
kim teritorijima" (Popitz, 1992:65).

81

82

Gianfranco Poggi
Popitzova tvrdnja zahtijeva neke komentare.

1. Premda "dravu" tretiram kao bitno modernu pojavu

(a njezin razvoj kao glavnu politiku dimenziju ireg
fenomena modernizacije), neki su se njezini posebni
institucionalni aranmani pojavili jo u antici i sred
njem vijeku.
2. I raniji i kasniji (moderni) aranmani isprva su se
inili dijelom posebne zapadne prie zato to su
nastali u Europi i kasnije su preneseni u razlii
te dijelove ostatka svijeta koje su osvojile i naseli
le europske sile, a osobito u Sjevernu Ameriku i
Australiju (SAD su bile prvo mjesto na kojemu se
izriitije i uspjenije eksperimentiralo s jednim po
sebnim aranmanom, federalizmom, koji je poslu
io kao model za budue eksperimente; v. pogl. 11).
Otada su neki od tih aranmana postali uobiajeni
u politikim zajednicama koje su funkcionirale di
ljem svijeta, premda u razliitim oblicima interpre
tacije i implementacije.
3. Aranmani koje je spomenuo Popitz, sami za sebe i
uzeti zajedno, uspijevaju u jednome po sebi tekom
zadatku omeivanju, ograniavanju i "pripitomlja
vanju" institucionalizirane politike vlasti.
Posljednja toka upuuje na dodatna razmatranja koja
su implicitna u Popitzovoj tvrdnji. Uspjeh se ne moe
uzeti zdravo za gotovo. On je pitanje stupnja zato to
tijeva prevladavanje ugraene sklonosti politi
zah
ke vlasti da samu sebe nadrasta, da izbjegava granice i
ogranienja, da "divlja", da tako kaemo sklonosti koja
se moe oitovati u mnogim okolnostima i na mnogo
naina. Zapravo, neke drave koje dijele zajednika obi
ljeja to su spomenuta u prvom odjeljku ovog poglavlja
nisu pokazale sva obiljeja koja su navedene u drugom
odjeljku, a koja su se pojavile u kasnijim fazama politi
ke modernizacije i koja (prema osobnoj prosudbi autora)
prelaze dug put prema "civiliziranju" same drave.

Primjerice, caristiko je carstvo odbilo prihvatiti
mnoge karakteristine institucije ustavnih, liberalnih,
demokratskih drava Zapadne Europe. to je jo gore,
ak su se i drave koje su u nekom trenutku pokaziva
le sva ta obiljeja okretale od konstitucionalizma, libe
ralizma, demokracije, te prolazile kroz institucionalne
promjene koje se openito povezuju s pojmom "tota
litarizma" kao to se dogodilo u 20. stoljeu u Italiji
i Njemakoj (v. pogl. 6). A ak se i neka konstitutivna
obiljeja drava koje su navedene u prvom odjeljku, kao
to je "suverenost", trenutano nalaze pod pritiskom sta
novita broja razvojnih tendencija kao to su, primjerice,
one koje su povezane s "globalizacijom" ili formiranjem
nadnacionalnih politikih zajednica (v. pogl. 24).
ak i ne raunajui te dramatine razvoje, liberal
no-demokratske drave razlikuju se jedna od druge u
mnogim znaajnim aspektima. Primjerice, neke odno
sima izmeu politikog sredita drave i njezine poli
tike periferije daju centraliziranu, a neke federalnu
strukturu. Drave se razlikuju prema stupnju u kojem
ire i obogauju dravljanska prava ili prema stupnju i
nainu na koji neka drava nastoji svojim politikama
podupirati i planirati razvoj nacionalne privrede na
suprot potpunom preputanju tog razvoja djelovanju
trita. Veliina takozvanoga "javnog sektora" privrede
i nain na koji se njime upravlja takoer se razlikuju
od drave do drave, kao i njihove respektivne politike
oporezivanja.
Zbog tih i drugih pitanja esto se vode borbe u obli
cima znaajnih i trajnih konfrontacija meu strankama
i razliitim sektorima mnijenja; a njihovo je rjeavanje
manje ili vie stabilno, to stvara naklonosti ili suprot
nosti meu dravama. Osim to su tema javnog ivota,
ta su pitanja i glavne teme znanstvenog izuavanja po
litike, neovisno o tome je li ono usredotoeno na neku
konkretnu dravu ili na razlike i slinosti meu dra
vama. Posljednje je, dakako, glavni predmet ove knjige
u cjelini.

1. to se misli pod irenjem "civilnosti"?

2. Kako se moe objasniti injenica da su pripadnici stanovnitva neke drave progresivno stjecali prava vis--vis drave?
3. to je civilno drutvo?
4. Stvaraju li nacije drave ili obratno?

4. Poglavlje Nacionalna drava

6. Zbog kojih su razloga vladari osnivali tijela sastavljena od

dunosnika koje su sami imenovali i davali im vlast?
7. to se misli pod "konsolidacijom vlasti"?
8. to se misli pod "suverenou"?
9. Kakvu je ulogu imala vojna sila u stvaranju europskih drava?

5. Kakvu je ulogu imalo pravo u razvoju moderne drave?

10. Kako drave obino stjeu ekonomske resurse kojima se

slue?

Elias, N. (2000). The Civilizing Process: Sociogenetic and

Psychogenetic Investigations. Oxford: Blackwell Publishers.
Drugi, veliki svezak toga impresivnog djela bavi se
"sociogenezom drave".

Tilly, C. (ur.) (1975). The Formation of National States in

Western Europe. Princeton: Princeton University Press.
Vrlo utjecajna zbirka glavnih radova o toj temi, ukljuujui
njezine vojne, fiskalne i ekonomske aspekte.

Poggi, G. (1978). The Development of the Modern State: A

Sociological Introduction. Stanford: Stanford University Press.
Kompaktan i pristupaan prikaz koji se protee od srednjeg
vijeka do suvremenog doba.

Weber, M. (1994, 1919). Politics as a Profession and

Vocation. U: Weber, M. Political Writings. Cambridge:
Cambridge University Press, str. 309-369. Kompaktna, ali
najpounija i najprovokativnija rasprava o prirodi politike
i moderne drave kojoj je autor jedan od najvanijih
modernih teoretiara drutva.

www.pipeline.com/~cwa/TYWHome.htm
Internetska stranica o Tridesetogodinjem ratu koji je potaknuo
nastanak modernih drava nakon Vestfalskog mira (1648).

www.arcaini.com/ITALY/ItalyHistory/ItalianUnification.htm
Internetska stranica o ujedinjenju, neovisnosti i demokratizaciji
Italije.

http://userweb.port.ac.uk/~andressd/frlinks.htm
Internetska stranica o Francuskoj revoluciji.

http://americancivilwar.com/
Internetska stranica o Amerikome graanskom ratu.

Traite li dodatno gradivo i izvore, molimo vas da posjetite Centar internetskih resursa na adresi:
www.oxfordtextbooks.co.uk/orc/caramani2e

83