EVROPSKI SUD ZA LJUDSKA PRAVA

VELIKO VIJEE

SEJDI I FINCI protiv BOSNE I HERCEGOVINE

(Aplikacije br. 27996/06 i 34836/06)

PRESUDA

STRASBOURG
22. decembra 2009.

Ova presuda je konana ali moe biti predmet redakcijskih izmjena.

U predmetu Sejdi i Finci protiv Bosne i Hercegovine,

Evropski sud za ljudska prava, zasjedajui u Velikom vijeu u sastavu:
Jean-Paul Costa, predsjednik,
Christos Rozakis,
Nicolas Bratza,
Peer Lorenzen,
Franoise Tulkens,
Josep Casadevall,
Giovanni Bonello,
Lech Garlicki,
Khanlar Hajiyev,
Ljiljana Mijovi,
Egbert Myjer,
David Thr Bjrgvinsson,
George Nicolaou,
Luis Lpez Guerra,
Ledi Bianku,
Ann Power,
Mihai Poalelungi, sudije,
i Vincent Berger, pravni savjetnik,
nakon vijeanja zatvorenog za javnost, odranog 3. juna i 25. novembra 2009.,
donio je sljedeu presudu koja je usvojena posljednjeg navedenog dana:

PROCEDURA
1.
Postupak u ovom predmetu pokrenut je s dvije aplikacije (br. 27996/06 i
34836/06) protiv Bosne i Hercegovine, koje su 3. jula i 18. augusta 2006. Sudu
podnijela dva dravljanina Bosne i Hercegovine gosp. Dervo Sejdi i gosp. Jakob
Finci (aplikanti), u skladu s lanom 34. Konvencije za zatitu ljudskih prava i
osnovnih sloboda (Konvencija).
2.
Aplikanti su se alili da im je onemogueno da se kandidiraju na izborima za
Dom naroda i Predsjednitvo Bosne i Hercegovine zbog njihovog romskog i
jevrejskog porijekla. Oni su se pozvali na lan 3., 13. i 14., lan 3. Protokola br. 1 i
lan 1. Protokola br. 12.
3.
Aplikacije su dodijeljene etvrtom odjelu Suda (Pravilo 52. stav 1. Pravila
Suda). Dana 11. marta 2008., Vijee navedenog odjela odluilo je da o aplikacijama
obavijesti Vladu. Vijee je, u skladu s odredbama lana 29. stav 3. Konvencije,
odluilo da istovremeno ispita meritum i doputenost aplikacija. Dana 10. februara
2009., Vijee sastavljeno od sudija: Nicolas Bratza, Lech Garlicki, Giovanni
Bonello, Ljiljana Mijovi, David Thr Bjrgvinsson, Ledi Bianku i Mihai
Poalelungi, kao i Fato Araci, zamjenik registrara Odjela, ustupilo je nadlenost u
korist Velikog vijea i nijedna od strana u postupku nije se tome protivila (lan 30.
Konvencije i pravilo 72.). Sastav Velikog vijea odreen je u skladu s odredbama
lana 27. stav 2. i.3 Konvencije i pravilom 24.

4.
Strane u postupku dostavile su pismena zapaanja u pogledu doputenosti i
merituma. Tree strane, Venecijanska komisija, AIRE centar (Centar za savjetovanje
o individualnim pravima u Evropi) i Open Society Justice Initiative (Institut otvoreno
drutvo - Pravna inicijativa), kojima je doputeno da interveniraju u pisanoj formi
(lan 36. stav 2. Konvencije i pravilo 44. stav 2.), takoer su dostavile svoja
zapaanja.
5.
Dana 3. juna 2009. odrano je javno roite u zgradi Suda za ljudska prava u
Strasbourgu (pravilo 54. stav 3.). Pred Sudom su se pojavili:
(a) u ime Vlade:
ga Z. IBRAHIMOVI, zamjenik agenta,
ga B. SKALONJI, pomonik agenta,
gosp. F. TURINOVI, savjetnik;
(b) u ime aplikanata:
gosp. F.J. LEON DIAZ,
ga
S. P. ROSENBERG,
gosp. C. BALDWIN, savjetnik
Sudu su se obratili ga Ibrahimovi, gosp. Leon Diaz, ga Rosenberg i gosp.
Baldwin. Drugi aplikant je, takoer, prisustvovao roitu.

INJENICE
I.

OKOLNOSTI SLUAJA
A. Relevantna pozadina predmetnog sluaja

6.
Ustav Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustav ili dravni ustav, kada
je potrebno napraviti razliku od entitetskih ustava) predstavlja aneks Opeg okvirnog
sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini (Dejtonski mirovni sporazum), parafiran je
u Dejtonu 21. novembra 1995., a potpisan u Parizu 14. decembra 1995. Poto Ustav
predstavlja dio mirovnog sporazuma, on je sainjen i donesen bez procedura koje bi
osigurale demokratski legitimitet. On predstavlja jedinstven sluaj ustava koji nije
nikad objavljen na slubenim jezicima drave o kojoj je rije, nego je usaglaen i
objavljen na stranom, engleskom jeziku. Ustav je potvrdio nastavak pravnog
postojanja Bosne i Hercegovine kao drave, a modificirao njenu unutranju
strukturu. U skladu sa Ustavom, Bosna i Hercegovina sastoji se od dva entiteta:
Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske. Dejtonski mirovni sporazum
nije uspio rijeiti meuentitetsku graninu liniju u podruju Brkog, ali su strane
pristale na obavezujuu arbitrau u vezi s tim (lan V. Aneksa 2 uz Dejtonski

mirovni sporazum). U skladu s arbitranom odlukom, od 5. marta 1999., stvoren je

Brko Distrikt pod iskljuivim suverenitetom drave.
7.
U uvodnom dijelu Ustava, Bonjaci, Hrvati i Srbi opisani su kao
konstitutivni narodi. Na nivou drave uvedeni su mehanizmi podjele vlasti, koji
onemoguavaju usvajanje odluka protiv volje predstavnika bilo kojeg
konstitutivnog naroda, ukljuujui i veto za zatitu vitalnog interesa, entitetski
veto, dvodomni sistem (s Domom naroda koji se sastoji od pet Bonjaka i istog broja
Hrvata iz Federacije Bosne i Hercegovine i pet Srba iz Republike Srpske), kao i
kolektivno Predsjednitvo od tri lana, od kojih je jedan Bonjak i jedan Hrvat iz
Federacije BiH i jedan Srbin iz Republike Srpske (detaljnije pogledati take 12. i 22.
u tekstu).
B. Predmetni sluaj
8.
Aplikanti su roeni 1956. i 1943. godine. Obavljali su i jo uvijek obavljaju
istaknute funkcije u javnom ivotu. Gosp. Sejdi trenutno obavlja dunost
posmatraa za romsku populaciju pri Misiji OSCE-a u Bosni i Hercegovini, dok je
ranije bio lan Vijea Roma Bosne i Hercegovine (najvie predstavniko tijelo
lokalne romske zajednice) i lan Savjetodavnog odbora za pitanja Roma (zajedniko
tijelo koje se sastoji od predstavnika lokalnih Roma i relevantnih ministarstava).
Gosp. Finci trenutno obavlja dunost ambasadora Bosne i Hercegovine u vicarskoj,
a prije toga je obavljao dunost predsjednika Meureligijskog vijea Bosne i
Hercegovine i direktora Agencije za dravnu slubu.
9.
Aplikanti se izjanjavaju kao lica romskog, odnosno jevrejskog porijekla.
Poto se ne izjanjavaju kao pripadnici nekog od konstitutivnih naroda, oni su
onemogueni da se kandidiraju na izborima za Dom naroda (drugi dom dravnog
parlamenta) i za Predsjednitvo (kolektivni ef drave). Dana 3. januara 2007. gosp.
Finciju je to i pismeno potvreno.
II. RELEVANTNO MEUNARODNO I DOMAE PRAVO I PRAKSA
A. Dejtonski mirovni sporazum
10. Dejtonski mirovni sporazum, koji je parafiran 21. novembra 1995., u vojnoj
zrakoplovnoj bazi Wright-Patterson pored Dejtona (Sjedinjene Amerike Drave) i
potpisan 14. decembra 1995. u Parizu (Francuska), predstavljao je vrhunac pregovora
koji su s prekidima trajali 44 mjeseca i odravali se pod pokroviteljstvom
Meunarodne konferencije za bivu Jugoslaviju i Kontakt-grupe. Stupio je na snagu
14. decembra 1995. i ima 12 aneksa.
1. Aneks 4 (Ustav Bosne i Hercegovine)

11. Ustav razlikuje konstitutivne narode (lica koja se izjanjavaju kao Bonjaci1,
Hrvati i Srbi) i ostale (pripadnike etnikih manjina i lica koja se ne izjanjavaju
kao pripadnici bilo koje grupe zbog mjeovitih brakova, mjeovitih brakova roditelja
ili drugih razloga). U bivoj Jugoslaviji o etnikoj pripadnosti odluivalo je
iskljuivo lice samoopredjeljenjem. Na taj nain nisu se traili nikakvi objektivni
kriteriji kao to je poznavanje odreenog jezika ili pripadnost odreenoj religiji. Isto
tako nije bilo potrebno da ostali lanovi odreene etnike grupe to prihvate. Ustav ne
sadri odredbe koje se odnose na odreivanje neije etnike pripadnosti: izgleda da
se pretpostavljalo da je tradicionalno samoopredjeljenje dovoljno.
12. Samo lica koja su se izjanjavala kao pripadnici nekog od konstitutivnih
naroda mogli su da se kandidiraju za Dom naroda (drugi dom dravnog parlamenta)
i Predsjednitvo (kolektivni ef drave). Dalje u tekstu navedene su relevantne
odredbe Ustava:
lan IV.
Parlamentarna skuptina ima dva doma: Dom naroda i Predstavniki dom.
1. Dom naroda. Dom naroda sastoji se od 15 delegata, od kojih su dvije treine iz Federacije
(ukljuujui pet Hrvata i pet Bonjaka) i jedna treina iz Republike Srpske (pet Srba).
a) Nominirane hrvatske, odnosno bonjake delegate iz Federacije biraju hrvatski,
odnosno bonjaki delegati u Domu naroda Federacije2. Delegate iz Republike Srpske bira
Narodna skuptina Republike Srpske3.
b) Devet lanova Doma naroda sainjava kvorum, pod uslovom da su prisutna
najmanje tri bonjaka, tri hrvatska i tri srpska delegata.
2. Predstavniki dom. Predstavniki dom sastoji se od 42 lana, od kojih se dvije treine
biraju s teritorije Federacije, a jedna treina s teritorije Republike Srpske.
a) lanovi Predstavnikog doma biraju se neposredno iz svog entiteta, u skladu sa
izbornim zakonom koji e donijeti Parlamentarna skuptina. Meutim, prvi izbori bit e
odrani u skladu s Aneksom 3. Opeg okvirnog sporazuma.
b) Veina svih lanova izabranih u Predstavniki dom sainjava kvorum.
3. Procedura
a) I jedan i drugi dom bit e sazvani u Sarajevu, najkasnije 30 dana nakon njihovog
izbora.
1

Do rata 1992.-95. Bonjaci su bili poznati pod imenom muslimani. Naziv Bonjaci ne treba
mijeati s nazivom Bosanci, koji se obino koristi za graane Bosne i Hercegovine bez obzira na
njihovo etniko porijeklo.
2
lanove Doma naroda Federacije BiH imenuju kantonalni parlamenti (Federacija BiH ima deset
kantona). lanovi kantonalnih parlamenata biraju se neposredno.
3
lanovi Narodne skuptine Republike Srpske biraju se neposredno.

b) Svaki dom e veinom glasova usvojiti svoj poslovnik o radu i izabrati meu
svojim lanovima jednog Srbina, jednog Bonjaka i jednog Hrvata za predsjedavajueg i
zamjenike predsjedavajueg, s tim da e mjesto predsjedavajueg rotirati izmeu ova tri lica.
c) Sve zakonodavne odluke moraju biti odobrene od oba doma.
d) Sve odluke u oba doma donose se veinom glasova onih koji su prisutni i glasaju.
Delegati i lanovi ulagat e najvee napore kako bi veina ukljuivala najmanje jednu
treinu glasova delegata ili lanova s teritorije svakog entiteta. Ukoliko veina ne ukljuuje
jednu treinu glasova delegata ili lanova s teritorije svakog entiteta, predsjedavajui i
njegovi zamjenici e, radei kao komisija, nastojati da u roku od tri dana od glasanja
postignu saglasnost. Ukoliko ta nastojanja ne uspiju, odluke e se donijeti veinom onih koji
su prisutni i glasaju, pod uslovom da glasovi protiv ne ukljuuju dvije treine, ili vie,
delegata ili lanova izabranih iz svakog entiteta.
e) Predloena odluka Parlamentarne skuptine moe biti proglaena destruktivnom
po vitalni interes bonjakog, hrvatskog ili srpskog naroda veinom glasova iz redova
bonjakih, hrvatskih ili srpskih delegata izabranih u skladu sa stavom 1. taka (a). Za
donoenje takve odluke bit e potrebna saglasnost Doma naroda, izglasana od veine
bonjakih, veine hrvatskih i veine srpskih delegata koji su prisutni i glasaju.
f) Kada veina bonjakih, hrvatskih ili srpskih delegata stavi primjedbu na
pozivanje na taku (e), predsjedavajui Doma naroda odmah e sazvati Zajedniku
komisiju, koja se sastoji od tri delegata, od kojih je svaki izabran iz redova bonjakih,
hrvatskih i srpskih delegata, s ciljem razrjeenja tog pitanja. Ukoliko to Komisija ne uspije u
roku od pet dana, predmet se upuuje Ustavnom sudu koji e po hitnom postupku preispitati
proceduralnu ispravnost sluaja.
g) Dom naroda moe se raspustiti odlukom Predsjednitva ili samog doma, pod
uslovom da je odluka Doma o rasputanju donesena veinom koja ukljuuje veinu delegata
iz najmanje dva naroda, bonjakog, hrvatskog ili srpskog. Dom naroda koji je izabran u
prvim izborima poslije stupanja na snagu ovog ustava ne moe biti rasputen.
h) Odluke Parlamentarne skuptine nee stupiti na snagu prije nego to budu
objavljene.
i) Kompletni zapisnici sa rasprava u oba doma bit e objavljivani, a njihove sjednice
e, osim u izuzetnim situacijama u skladu s poslovnikom, biti javne.
j) Delegati i lanovi ne mogu biti pozivani na krivinu ili graansku odgovornost u
pogledu bilo kojeg ina izvrenog u okviru dunosti u Parlamentarnoj skuptini.
4. Ovlatenja
Parlamentarna skuptina nadlena je za:

a) donoenje zakona koji su potrebni za provoenje odluka Predsjednitva ili za

vrenje funkcija Skuptine po ovom ustavu.
b) odluivanje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija Bosne i Hercegovine i
za meunarodne obaveze Bosne i Hercegovine.
c) odobravanje budeta za institucije Bosne i Hercegovine.
d) odluivanje o saglasnosti za ratifikaciju ugovora.
e) ostala pitanja koja su potrebna da se provedu njene dunosti ili koja su joj
dodijeljena zajednikim sporazumom entiteta.

lan V.
Predsjednitvo Bosne i Hercegovine sastoji se od tri lana: jednog Bonjaka i jednog
Hrvata, koji se svaki biraju neposredno s teritorije Federacije, i jednog Srbina, koji se bira
neposredno s teritorije Republike Srpske.
1. Izbor i trajanje mandata
a) lanovi Predsjednitva biraju se neposredno u svakom entitetu (tako da svaki
glasa glasa za popunjavanje jednog mjesta u Predsjednitvu), u skladu sa izbornim zakonom
koji donosi Parlamentarna skuptina. Meutim, prvi izbori odrat e se u skladu s Aneksom
3. Opeg okvirnog sporazuma. Bilo koje upranjeno mjesto u Predsjednitvu bit e
popunjeno od odgovarajueg entiteta, u skladu sa zakonom koji e donijeti Parlamentarna
skuptina.
b) Mandat lanova Predsjednitva koji su izabrani na prvim izborima traje dvije
godine; mandat lanova izabranih nakon toga bit e etiri godine. lanovi Predsjednitva
mogu biti birani jo jedan uzastopni mandat, a nakon toga nemaju pravo izbora u
Predsjednitvo prije isteka etvorogodinjeg roka.
2. Procedura
a) Predsjednitvo e usvojiti svoj poslovnik o radu koji e predvidjeti adekvatan
vremenski rok za najavu sjednica Predsjednitva.
b) lanovi Predsjednitva e izmeu sebe imenovati jednog lana za
predsjedavajueg. U prvom mandatu Predsjednitva, predsjedavajui e biti onaj lan koji je
dobio najvei broj glasova. Poslije toga, nain izbora predsjedavajueg, rotacijom ili na drugi
nain, odredit e Parlamentarna skuptina u skladu s lanom IV. stav 3.
c) Predsjednitvo e nastojati da usvoji sve odluke Predsjednitva tj. one koje se
tiu pitanja koja proizilaze iz lana V (3), take (a) do (e) putem konsenzusa. Takve odluke
mogu, pod uslovima iz take (d) ovog stava, usvojiti dva lana ukoliko svi pokuaji da se
dostigne konsenzus ne uspiju.

d) lan Predsjednitva koji se ne slae s odlukom moe odluku Predsjednitva

proglasiti destruktivnom po vitalni interes entiteta za teritoriju s koje je izabran, pod uslovom
da to uini u roku od tri dana po njenom usvajanju. Takva odluka bit e odmah upuena
Narodnoj skuptini Republike Srpske, ako je tu izjavu dao lan s te teritorije; bonjakim
delegatima u Domu naroda Federacije, ako je takvu izjavu dao bonjaki lan; ili hrvatskim
delegatima u istom tijelu, ako je tu izjavu dao hrvatski lan. Ako ta izjava bude potvrena
dvotreinskom veinom glasova u roku od 10 dana po upuivanju, osporavana odluka
Predsjednitva nee imati uinka.
3. Ovlatenja
Predsjednitvo je nadleno za:
a) voenje vanjske politike Bosne i Hercegovine;
b) imenovanje ambasadora i drugih meunarodnih predstavnika Bosne i
Hercegovine, od kojih najvie dvije treine mogu biti odabrani s teritorije Federacije;
c) predstavljanje Bosne i Hercegovine u meunarodnim i evropskim organizacijama
i institucijama i traenje lanstva u onim meunarodnim organizacijama i institucijama u
kojima Bosna i Hercegovina nije lan;
d) voenje pregovora za zakljuenje meunarodnih ugovora Bosne i Hercegovine,
otkazivanje i, uz saglasnost Parlamentarne skuptine, ratificiranje takvih ugovora;
e) izvravanje odluka Parlamentarne skuptine;
f) predlaganje godinjeg budeta Parlamentarnoj skuptini, uz preporuku Vijea
ministara;
g) podnoenje izvjetaja o rashodima Predsjednitva Parlamentarnoj skuptini na
njen zahtjev, ali najmanje jednom godinje;
h) koordinaciju, prema potrebi, s meunarodnim i nevladinim organizacijama u
Bosni i Hercegovini;
i) vrenje drugih djelatnosti koje mogu biti potrebne za obavljanje dunosti, koje mu
prenese Parlamentarna skuptina, ili na koje pristanu entiteti.

13.
Sporna ustavna rjeenja u predmetnom sluaju nisu ukljuena u Dogovorene
osnovne principe koji ine osnovni okvir onog to e budui Dejtonski mirovni
sporazum sadravati (vidjeti take 6.1 i 6.2 Dodatnih dogovorenih osnovnih principa,
od 26. septembra 1995.). Meunarodni posrednici su, navodno, nerado kasnije
prihvatili ova rjeenja zbog insistiranja koja su u tom smislu dolazila od nekih strana
koje su uestvovale u sukobu (vidjeti Nystuen1, Postizanje mira ili zatita ljudskih
1

Ga Nystuen uestvovala je u dejtonskim pregovorima i ustavnim raspravama koje su prethodile

kao pravni savjetnik kopredsjedavajueg Meunarodne konferencije EU za bivu Jugoslaviju gosp.
Bildta, koji je predvodio Delegaciju Evropske unije u Kontakt-grupi. Nakon toga, sve do 1997.

prava: Sukobi izmeu principa vezanih za etniku diskriminaciju u Dejtonskom

mirovnom sporazumu, izdavai Martinus Nijhoff, 2005., strana 192. i O'Brien1,
Dejtonski mir u Bosni: Trajan prekid vatre, stalni pregovori, u izdanju Zartman i
Kremenyuk, Mir protiv Pravde: Rezultati pregovora sa osvrtom unaprijed i unazad,
izdavai Rowman i Littlefield, 2005., strana 105.).
14.
Potpuno svjesni injenice da su ovakva rjeenja najvjerovatnije u suprotnosti
sa zatitom ljudskih prava, meunarodni posrednici smatrali su da je veoma vano
uiniti Ustav promjenjivim i predvidjeti postepeno ukidanje ovih rjeenja. Tako je
ubaen lan II. stav 2. Ustava (vidjeti Nystuen, citirano gore, str. 100). On glasi:
Prava i slobode predvieni u Evropskoj konvenciji za zatitu ljudskih prava i
osnovnih sloboda i u njenim protokolima direktno se primjenjuju u Bosni i
Hercegovini. Ovi akti imaju prioritet nad svim ostalim zakonima.

Iako je Ustavni sud Bosne i Hercegovine u svojim odlukama U 5/04, od 31.

marta 2006., i U 13/05, od 26. maja 2006., odluio da Evropska konvencija o
ljudskim pravima nema prednost u odnosu na Ustav, u svojoj odluci AP 2678/06, od
29. septembra 2006., doao je do drugaijeg zakljuka. U ovoj drugoj odluci Sud je
razmatrao albu u vezi s nemogunou apelanta da se kandidira na izborima za
Predsjednitvo zbog njegove etnike pripadnosti (Bonjak iz Republike Srpske) i
odbio je u meritumu. Relevantni dio miljenja veine glasi kako slijedi (prijevod
dostavio Ustavni sud):
18. Apelanti povredu svojih prava obrazlau injenicom da se, prema lanu II/2.
Ustava Bosne i Hercegovine, prava i slobode predviene u Evropskoj konvenciji i
njenim protokolima direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini i imaju prioritet nad
svim ostalim zakonima, te smatraju da je kandidatura Ilijaza Pilava za lana
Predsjednitva BiH odbijena iskljuivo na osnovu njegovog nacionalnog porijekla u
emu vide povredu lana 1. Protokola broj 12. Evropske konvencije koji garantira
uivanje svih prava predvienih zakonom bez diskriminacije, te precizira da niko ne
smije biti diskriminiran od javnih tijela na bilo kojim osnovama koje ukljuuju i
nacionalno porijeklo.
...
22.
Nesporno je da odredba lana V. Ustava Bosne i Hercegovine, kao i odredba
lana 8. Izbornog zakona iz 2001. godine, ima restriktivan karakter u smislu da
ograniava prava graana u pogledu mogunosti Bonjaka i Hrvata iz Republike
Srpske, odnosno Srbina iz Federacije BiH da se kandidiraju za izbor za lana
Predsjednitva BiH. Meutim, svrha tih odredbi je jaanje pozicija konstitutivnih
naroda tako da se na nivou drave kao cjeline osigura da se Predsjednitvo sastoji od
predstavnika sva tri konstitutivna naroda. S obzirom na aktuelnu situaciju u Bosni i
godine, radila je kao pravni savjetnik kod gops. Bildta dok je bio visoki predstavnik za Bosnu i
Hercegovinu.
1
Gosp. O'Brien uestvovao je u dejtonskim pregovorima kao advokat Kontakt-grupe, kao i u svim
glavnim pregovorima koji su bili vezani za bivu Jugoslaviju od 1994. do 2001. godine.

Hercegovini, ogranienje nametnuto Ustavom i Izbornim zakonom iz 2001. godine

koje postoji u pogledu prava apelanata u smislu razliitog postupanja s kandidaturom
apelanta u odnosu na kandidaturu drugih kandidata koji su Srbi i koji se neposredno
biraju s teritorije Republike Srpske u ovom trenutku je opravdano budui da postoji
razumno opravdanje za takvo postupanje. Dakle, sa aspekta trenutnog stanja u BiH i
specifinosti ustavnog ureenja, a imajui u vidu trenutna ustavna i zakonska
rjeenja, osporenim odlukama Suda BiH i CIK-a nije dolo do povrede prava
apelanata iz lana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju i lana 25.
Meunarodnog pakta o graanskim i politikim pravima, budui da osporene odluke
nisu arbitrarne, odnosno da su zasnovane na zakonu te, dakle, slue legitimnom cilju,
imaju razumno opravdanje te na apelante ne stavljaju pretjeran teret budui da je
ogranienje prava apelanta proporcionalno cilju ire drutvene zajednice u smislu
ouvanja uspostavljenog mira, nastavka dijaloga i samim tim stvaranja uslova za
izmjene navedenih odredbi Ustava BiH i Izbornog zakona iz 2001.

15.

to se tie ustavnih promjena, lan X. Ustava predvia:

1. Amandmanska procedura. Ovaj ustav moe biti mijenjan i dopunjavan odlukom
Parlamentarne skuptine, koja ukljuuje dvotreinsku veinu prisutnih i koji su
glasali u Predstavnikom domu.
2. Ljudska prava i osnovne slobode. Nijednim amandmanom na ovaj ustav ne moe
se eliminirati ni umanjiti bilo koje od prava i sloboda iz lana II. ovog ustava, niti
izmijeniti ova odredba.

Dana 26. marta 2009. Parlamentarna skuptina je prvi put uspjeno dopunila Ustav u
skladu s navedenom procedurom. Ova dopuna odnosila se na status Brko Distrikta.
2. Aneks 10 (Sporazum o civilnoj implementaciji)
16.
Sporazum o civilnoj implementaciji daje u kratkim crtama opis mandata
visokog predstavnika meunarodnog upravitelja za Bosnu i Hercegovinu, koji je
postavila, uz odobrenje Vijea sigurnosti Ujedinjenih naroda, jedna neformalna
grupa drava koja je aktivno uestvovala u mirovnom procesu (pod nazivom Vijee
za provoenje mira), kao mjera provoenja u skladu s poglavljem VII. Povelje
Ujedinjenih naroda (vidjeti Rezoluciju 1031 Vijea sigurnosti UN-a, od 15.
decembra 1995.).
17.
Dobro je poznato da visoki predstavnik ima iroka ovlatenja (vidjeti Beri i
drugi protiv Bosne i Hercegovine (dec), br. 36357/04 et al., ECHR 2007-XII). U
velikom broju sluajeva visoki predstavnik nametao je zakone i mijenjao entitetske
ustave (za razliku od dravnog ustava, entitetski ustavi nisu dio Dejtonskog
mirovnog sporazuma). Meutim, nije sasvim jasno da li se ovlatenja visokog
predstavnika proteu i na dravni ustav. U Dejtonskom mirovnom sporazumu se ovo
ne pominje, ali jedna epizoda vezana za daktilografsku greku u dravnom ustavu
sugerira negativan odgovor. Nekoliko mjeseci nakon stupanja na snagu, neki
meunarodni pravnici koji su prisustvovali pregovorima u Dejtonu uvidjeli su da je
referenca u lanu V. stav 2(c) pogreno navedena (pozivanje na lan III stav 1 (a)-(e)

10

trebalo je biti pozivanje na lan V. stav 3 (a)-(e)). U novembru 1996. visoki

predstavnik gosp. Bildt napisao je pismo amerikom dravnom sekretaru gosp.
Christopheru i predloio da se greka ispravi pozivajui se na Aneks 10 Dejtonskog
mirovnog sporazuma. Gosp. Christopher smatrao je da se ovlatenja gosp. Bildta po
Aneksu 10 ne proteu na dravni ustav (vidjeti sadraj njihove prepiske u Nystuen,
gore citirano, str. 80.-81.). Uskoro nakon toga, greka je korigirana bez ikakve
zvanine odluke: visoki predstavnik samo je obavijestio Predsjednitvo BiH i objavio
korigiranu verziju Ustava BiH. Ono to je relevantno u predmetnom sluaju je da je
zvanini stav visokog predstavnika od tada uvijek takav da je dravni ustav izvan
njegovog uticaja. Govor koji je na sjednici Venecijanske komisije odrao lord
Ashdown u svojstvu visokog predstavnika ovo potvruje (vidjeti Izvjetaj sa 60.
Plenarne sjednice Venecijanske komisije, CDL-PV(2004)003, od 3. novembra 2004.,
strana 18). Relevantni dio ovog govora glasi:
Ako Bosna i Hercegovina eli da ue u EU i NATO, ona e morati biti krajnje
funcionalna drava i nita manje od toga. Politiki lideri Bosne i Hercegovine ve
poinju da shvataju da su suoeni sa izborom: da zadre sadanji ustav i snose
ekonomske, socijalne i politike posljedice, ili da izvre ustavne promjene i tako
Bosnu i Hercegovinu uine stabilnom, funkcionalnom i prosperitetnom dravom
unutar Evropske unije.
Ne vjerujem da e narod Bosne i Hercegovine prihvatiti to da njihov ustav bude
prepreka njihovoj sigurnosti i prosperitetu.
Meutim, mi ne moemo ukloniti tu barijeru umjesto njih.
Vijee za provoenje mira i visoki predstavnici, ukljuujui i mene, oduvijek su
smatrali da, pod uslovom da strane potpisnice potuju Dejtonski sporazum i u tom
smislu ostaje upitna saradnja Republike Srpske s Hagom, onda samo Parlamentarna
skuptina BiH, u skladu s propisanom procedurom, moe mijenjati Ustav BiH, a ne
meunarodna zajednica. Drugim rijeima, pod uslovom da se Dejton potuje,
ovlatenja visokog predstavnika poinju i zavravaju s dejtonskim dokumentom, a
sve izmjene Ustava koji je ugraen u ovaj dokument su stvar graana Bosne i
Hercegovine i njihovih izabranih predstavnika.

B. Izborni zakon iz 2001.

18. Izborni zakon iz 2001.godine (objavljen u Slubenom glasniku BiH, br.
23/01, od 19. septembra 2001., izmjene objavljene u Slubenom glasniku BiH, br.
7/02, od 10. aprila 2002., 9/02, od 3. maja 2002., 20/02, od 3. augusta 2002., 25/02,
od 10. septembra 2002., 4/04, od 3. marta 2004., 20/04, od 17. maja 2004., 25/05, od
26. aprila 2005., 52/05, od 2. augusta 2005., 65/05, od 20. septembra 2005., 77/05,
od 7. novembra 2005., 11/06, od 20. februara 2006., 24/06, od 3. aprila 2006., 32/07,
od 30. aprila 2007., 33/08, od 22. aprila 2008. i 37/08, od 7. maja 2008.) stupio je na
snagu 27. septembra 2001. godine. Relevantne odredbe ovog zakona predviaju:

11

lan 1.4 stav 1.

Svaki dravljanin Bosne i Hercegovine s navrenih 18 godina ivota ima pravo da

glasa i da bude biran u skladu s odredbama ovog zakona.
lan 4.8
Da bi se izvrila ovjera za uee na izborima, nezavisni kandidat mora Centralnoj
izbornoj komisiji BiH podnijeti prijavu za uee na izborima koja sadri najmanje:
1. hiljadupetstotina (1.500) potpisa biraa upisanih u Centralni biraki spisak za
izbore za lanove Predsjednitva Bosne i Hercegovine; ...
Taka 4.19 stav 5.-7.
Kandidatska lista sadri ime i prezime svakog kandidata na listi, jedinstveni matini
broj, adresu prebivalita, izjanjenje o pripadnosti konstitutivnom narodu ili grupi
ostalih, broj vaee line karte i mjesto njenog izdavanja, potpis predsjednika
politike stranke, odnosno predsjednika politikih stranaka u koaliciji. Uz prijedlog
liste, dostavlja se izjanjenje svakog od kandidata na listi o prihvatanju kandidature,
izjava da nema smetnji iz lana 1.10 stav (1) taka 4. ovog zakona i izjava o
imovinskom stanju kandidata iz lana 15.7 ovog zakona. Izjanjenje i izjave moraju
biti ovjerene na nain propisan zakonom.
Izjanjenje o pripadnosti odreenom konstitutivnom narodu ili grupi ostalih iz
stava (5) ovog lana koristit e se kao osnov za ostvarivanje prava na izabranu,
odnosno imenovanu funkciju za koju je uslov izjanjenje o pripadnosti
konstitutivnom narodu ili grupi ostalih u izbornom ciklusu za koji je kandidatska
lista podnesena.
Kandidat ima pravo da se ne izjasni o svojoj pripadnosti konstitutivnom narodu ili
grupi ostalih, ali neizjanjavanje e se smatrati kao odustajanje od prava na
izabranu, odnosno imenovanu funkciju za koju je takvo izjanjenje uslov.
Taka 8.1
lanove Predsjednitva Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Predsjednitvo
BiH), koji se neposredno biraju s teritorije Federacije Bosne i Hercegovine - jednog
Bonjaka i jednog Hrvata, biraju birai upisani u Centralni biraki spisak da glasaju
u Federaciji Bosne i Hercegovine. Bira upisan u Centralni biraki spisak da glasa u
Federaciji Bosne i Hercegovine moe glasati ili za Bonjaka ili za Hrvata, ali ne za
oba. Izabran je bonjaki i hrvatski kandidat koji dobije najvei broj glasova meu
kandidatima iz istog konstitutivnog naroda.
lana Predsjednitva BiH, koji se neposredno bira s teritorije Republike Srpske jednog Srbina, biraju birai upisani u Centralni biraki spisak da glasaju u Republici
Srpskoj. Izabran je kandidat koji dobije najvei broj glasova.

12

Mandat lanova Predsjednitva BiH traje etiri godine.

Taka 9.12a
Bonjake, odnosno hrvatske delegate u Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH,
iz Federacije Bosne i Hercegovine bira bonjaki, odnosno hrvatski klub delegata u
Domu naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine.
Delegati iz bonjakog i hrvatskog naroda u Domu naroda Federacije Bosne i
Hercegovine biraju delegate iz svog konstitutivnog naroda.
Delegati iz srpskog naroda i iz reda ostalih u Domu naroda Federacije Bosne i
Hercegovine ne uestvuju u postupku izbora bonjakih, odnosno hrvatskih delegata
za Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH iz Federacije Bosne i Hercegovine.
Delegate u Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH (pet Srba) iz Republike Srpske
bira Narodna skuptina Republike Srpske.
Poslanici iz bonjakog i hrvatskog naroda i iz reda ostalih u Narodnoj skuptini
Republike Srpske uestvuju u postupku izbora delegata u Dom naroda
Parlamentarne skuptine BiH iz Repulike Srpske.
Taka 9.12c
Izbor bonjakih, odnosno hrvatskih delegata u Dom naroda Parlamentarne
skuptine BiH provodi se na nain da svaki politiki subjekt koji je zastupljen u
bonjakom, odnosno hrvatskom klubu ili svaki delegat iz bonjakog, odnosno
hrvatskog kluba u Domu naroda Parlamenta Fedracije Bosne i Hercegovine ima
pravo da nominira jednog ili vie kandidata na listi za izbor bonjakih, odnosno
hrvatskih delegata u Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH.
Svaka lista moe sadravati vie kandidata od broja delegata koji se biraju u Dom
naroda Parlamentarne skuptine BiH.
Taka 9.12e
Izbor delegata iz Republike Srpske u Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH
provodi se na nain da svaka politika stranka ili svaki poslanik u Narodnoj skuptini
Republike Srpske ima pravo da nominira jednog ili vie kandidata na listu za izbor
srpskog delegata u Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH.
Svaka lista moe sadravati vie kandidata od broja delegata koji se biraju u Dom
naroda Parlamentarne skuptine BiH.

C. Ujedinjeni narodi
19.
Meunarodna konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije,
usvojena pod okriljem Ujedinjenih naroda 21. decembra 1965., stupila je na snagu u

13

odnosu na Bosnu i Hercegovinu 16. jula 1993. Relevantni dio lana 1. ove
Konvencije glasi:
U ovoj konvenciji izraz "rasna diskriminacija" odnosi se na svako razlikovanje,
iskljuivanje, organiavanje ili davanje prvenstva koji se zasnivaju na rasi, boji,
precima, nacionalnom ili etnikom porijeklu koji imaju za svrhu ili za rezultat da
narue ili da kompromitiraju priznavanje, uivanje ili ostvarenje, pod jednakim
uslovima, prava ovjeka i osnovnih sloboda na politikom, ekonomskom, socijalnom
i kulturnom polju ili u svakoj drugoj oblasti javnog ivota.

Relevantni dio lana 5. Konvencije glasi:

Prema osnovnim obavezama navedenim u lanu 2. ove konvencije, drave lanice
obavezuju se da zabrane i da ukinu rasnu diskriminaciju u svim njenim oblicima i da
garantiraju pravo svakome na jednakost pred zakonom bez razlike na rasu, boju ili
nacionalno ili etniko porijeklo, naroito u pogledu uivanja sljedeih prava:
....

(c) politikih prava, naroito prava uea na izborima, prava glasa i kandidature prema sistemu opeg i jednakog prava glasa, prava uea u vladi kao i u upravljanju
javnim poslovima, na svim nivoima, i prava pristupa, pod jednakim uslovima,
javnim funkcijama;
....

Zakljuna zapaanja u odnosu na Bosnu i Hercegovinu koje je dao Komitet za

ukidanje rasne diskriminacije, tijelo koje se sastoji od nezavisnih strunjaka,
formirano da nadgleda primjenu ovog sporazuma, u svom relevantnom dijelu glasi
(dokument CERD/C/BIH/CO/6, od 11. aprila 2006., taka 11.):
Komitet izraava duboku zabrinutost u vezi s injenicom da se, po lanu
IV. i V. dravnog ustava, samo lica koja pripadaju grupi koja se zakonom smatra
jednim od bosanskohercegovakih konstitutivnih naroda (Bonjaci, Hrvati i Srbi),
grupi koja takoer ini dominantnu veinu na podruju entiteta u kojem lice ima
boravite (e.g. Bonjaci i Hrvati na teritoriji Federacije Bosne i Hercegovine i Srbi na
teritoriji Republike Srpske) mogu biti birana u Dom naroda, odnosno trolano
Predsjednitvo Bosne i Hercegovine. Ova postojea pravna struktura stoga iskljuuje
iz Doma naroda i Predsjednitva sva lica koja se izjanjavaju kao ostali, odnosno
lica koja pripadaju nacionalnim manjinama ili etnikim grupama koje nisu Bonjaci,
Hrvati ili Srbi. Iako je trojna struktura osnovnih politikih institucija drave lanice
moda opravdana, ili ak inicijalno potrebna kako bi se uspostavio mir nakon
oruanog sukoba na teritoriji drave lanice, Komitet naglaava da zakonsko
razlikovanje koje favorizira i daje posebne privilegije i prednosti odreenim etnikim
grupama nije u skladu s l.1. i 5(c) Konvencije. Komitet dalje napominje da je ovo
posebno postalo oigledno kada je prestala potreba zbog koje su posebne privilegije i
prednosti bile uvedene (lan 1 (4) i 5(c)).

14

Komitet nalae dravi lanici da nastavi sa izmjenama relevantnih odredbi dravnog

ustava i Izbornog zakona, s ciljem osiguranja jednakog uivanja prava glasa i
kandidature svim graanima bez obzira na etniku pripadnost.

20.
Meunarodni pakt o graanskim i politikim pravima, usvojen 16. decembra
1966. pod pokroviteljstvom Ujedinjenih naroda, stupio je na snagu za Bosnu i
Hercegovinu 6. marta 1992. Dalje u tekstu navedene su relevantne odredbe ovog
pakta:
lan 2. stav 1.
Svaka drava potpisnica ovog pakta obavezuje se da e potivati i garantirati prava
priznata u ovom paktu svim licima na svom podruju i podrujima koja se nalaze
pod njenom jurisdikcijom bez obzira na razlike, kao to su rasa, boja koe, spol,
jezik, vjera, politiko ili drugo uvjerenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, imovina,
roenje ili neka druga okolnost.
lan 25.
Svaki graanin mora imati pravo i mogunost da bez ikakvih razlika navedenih u
lanu 2. i bez neutemeljenih ogranienja:
a) uestvuje u voenju javnih poslova, direktno ili preko slobodno izabranih
predstavnika;
b) bira i bude biran na pravednim povremenim izborima s opim i jednakim pravom
glasa koji se moraju provoditi tajnim glasanjem, na nain kojim se garantira
slobodno izraavanje volje biraa;
c) ima pristup javnim slubama u svojoj zemlji u skladu s principom ope
jednakosti.
lan 26.
Sva lica jednaka su pred zakonom i imaju pravo na jednaku pravnu zatitu bez
ikakve diskriminacije. U tom smislu, zakonom se mora zabraniti svaka
diskriminacija i svim licima garantirati jednaka i djelotvorna zatita protiv svakog
oblika diskriminacije, naroito u pogledu rase, boje koe, spola, jezika, vjere,
politikog ili drugog uvjerenja, nacionalnog ili socijalnog porijekla, imovine, roenja
ili neke druge okolnosti.

Zakljuna zapaanja o Bosni i Hercegovini koje je objavio Komitet za ljudska

prava, organ koji ine nezavisni eksperti i koji je formiran da nadgleda provoenje
ovog sporazuma, u svom relevantnom dijelu glasi (dokument CCPR/C/BIH/CO/1 od
22. novembra 2006., taka 8.):

15

Komitet je zabrinut jer, nakon odbijanja relevantnih ustavnih amandmana 26. aprila
2006., dravni ustav i Izborni zakon i dalje iskljuuju ostale, tj. lica koja ne
pripadaju jednom od konstitutivnih naroda drave lanice (Bonjaci, Hrvati, Srbi),
i njihov izbor u Dom naroda i trolano Predsjednitvo Bosne i Hercegovine (l. 2.,
25., i 26.).
Drava lanica treba ponovo zapoeti razgovore o ustavnim promjenama na
transparentan nain i na irokim osnovama participiranja ukljuiti sve inioce, s
ciljem usvajanja izbornog sistema koji garantira jednako uivanje prava svim
graanima prema lanu 25. Konvencije, bez obzira na njihovu etniku pripadnost.
D. Vijee Evrope

21.
Kada je trebalo da postane lanica Vijea Evrope 2002. godine, Bosna i
Hercegovina obavezala se da u roku od godinu dana, uz pomo Evropske komisije
za demokratiju putem prava (Venecijanska komisija), preispita izbornu legislativu u
svjetlu normi Vijea Evrope i izvri izmjene tamo gdje je to potrebno (vidjeti
Miljenje 234 (2002.) Parlamentarne skuptine Vijea Evrope, od 22. januara 2002.,
taka 15(iv) (b). Nakon toga, Parlamentarna skuptina Vijea Evrope povremeno je
podsjeala Bosnu i Hercegovinu na ovu postpristupnu obavezu i urgirala da donese
novi ustav prije oktobra 2010. godine kako bi mehanizam etnike zastupljenosti
zamijenili zastupljenou po graanskom principu, prvenstveno tako to e se ukinuti
ustavna diskriminacija ''ostalih' (vidjeti Rezoluciju 1383 (2004), od 23. juna 2004.,
taka 3; Rezoluciju 1513 (2006), od 29. juna 2006., taka 20; i Rezoluciju 1626
(2008), od 30. septembra 2008., taka 8.).
22.
Venecijanska komisija, savjetodavno tijelo Vijea Evrope za ustavna pitanja,
donijela je jedan broj miljenja u vezi s ovim.
Miljenje o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlatenjima visokog
predstavnika (dokument CDL-AD(2005)004 od 11.marta 2005.), u svom
relevantnom dijelu glasi:
1. Dana 23. juna 2004. Parlamentarna skuptina Vijea Evrope usvojila je
Rezoluciju 1384 o "jaanju demokratskih institucija u Bosni i Hercegovini". Takom
13. Rezolucije trai se od Venecijanske komisije da razmotri nekoliko ustavnih
pitanja u Bosni i Hercegovini.
...
29. Bosna i Hercegovina je zemlja u tranziciji koja se suoava s tekim ekonomskim
problemima i koja eli da uestvuje u evropskim integracijama. Zemlja e biti u
stanju da se nosi s brojnim izazovima koji proizilaze iz takve situacije samo ako
postoji jaka i djelotvorna vlada. Ustavna pravila o funkcioniranju dravnih organa,
meutim, nisu zamiljena tako da proizvedu jaku vladu, ve da sprijee da veina
donosi odluke koje mogu imati negativne posljedice po druge grupe. Razumljivo je
da je u postkonfliktnoj situaciji postojalo (i jo postoji) nedovoljno povjerenja
izmeu etnikih grupa da se omogui da vlada djeluje samo po principu veine. U
takvoj situaciji moraju se nai specifini oblici zatite koji osiguravaju da sve

16

najvee grupe, u BiH su to konstitutivni narodi, mogu prihvatiti ustavna pravila i

osjeati se njima zatienima. Posljedica toga je da Ustav BiH osigurava zatitu
interesa konstitutivnih naroda ne samo kroz teritorijalne aranmane koji odraavaju
njihove interese, ve i kroz sastav dravnih organa i pravila o njihovom
funkcioniranju. U takvoj situaciji zaista mora biti uspostavljena ravnotea izmeu
potrebe da se zatite interesi svih konstitutivnih naroda s jedne strane, i potrebe za
djelotvornom vladom s druge. Meutim, u Ustavu BiH ima dosta odredbi koje
osiguravaju interese konstitutivnih naroda, izmeu ostalog: veto za zatitu vitalnog
interesa u Parlamentarnoj skuptini, dvodomni sistem i kolektivno Predsjednitvo na
etnikom osnovu. Kombinirani efekat ovih odredbi djelotvornu vladu ini izuzetno
tekom, ako ne i nemoguom. Dosadanji sistem je manje-vie funkcionirao
zahvaljujui glavnoj ulozi visokog predstavnika. Meutim, takva uloga je neodriva.
Veto za zatitu vitalnog interesa
30. Najznaajniji mehanizam koji osigurava da se nijedna odluka nee donijeti
protivno interesima bilo kojeg konstitutivnog naroda je veto za zatitu vitalnog
interesa. Ako veina bonjakih, hrvatskih ili srpskih poslanika u Domu naroda
proglase da je neka predloena odluka Parlamentarne skuptine destruktivna po
vitalni interes njihovog naroda, onda, da bi takva odluka bila usvojena, za nju mora
glasati veina bonjakih, srpskih i hrvatskih poslanika. Veina poslanika drugog
naroda moe dati prigovor na pozivanje na ovu klauzulu. U tom sluaju predviena
je procedura usaglaavanja, i na kraju odluku donosi Ustavni sud u pogledu
proceduralne regularnosti pozivanja na nju. Treba primijetiti da Ustav ne definira
pojam veta za zatitu vitalnog interesa, za razliku od entitetskih ustava, koji daju
(pretjerano iroku) definiciju.

31. Oigledno je, kako su potvrdili i mnogi sagovornici, da ova procedura

podrazumijeva ozbiljan rizik od blokade donoenja odluka. Drugi su tvrdili da taj
rizik ne treba precjenjivati, jer se procedura rijetko koristi, a Ustavni sud je, svojom
odlukom od 25. juna 2004., poeo tumaiti taj pojam [vidjeti odluku U-8/04 o vetu
za zatitu vitalnog interesa protiv Okvirnog zakona o visokom kolstvu]. Ta odluka
zaista ukazuje na to da Ustavni sud ne smatra da je vitalni interes isto subjektivan
pojam unutar diskrecionog prava svakog lana parlamenta i koji ne bi bio predmet
preispitivanja od strane Suda. Naprotiv, Sud je razmatrao argumentaciju ponuenu
kao obrazloenje koritenja veta za zatitu vitalnog interesa, jedan argument
prihvatio, a drugi odbacio.
32. Komisija je, ipak, miljenja da je u Ustavu neophodna precizna i stroga definicija
vitalnog interesa. Osnovni problem s pravom veta nije u njegovom koritenju, ve u
njegovom djelovanju na spreavanje donoenja legislative. Poto su svi ukljueni
politiari u potpunosti svjesni postojanja mogunosti veta, moe se oekivati da
pitanje u vezi s kojim se moe podnijeti veto i ne bude podneseno na glasanje. S
obzirom na postojanje veta, grupa poslanika koja ima posebno vrst stav i odbija
kompromis je u jakoj poziciji. Tano je da dalja sudska praksa Ustavnog suda moe
dati definiciju vitalnog interesa i smanjiti rizik koji je prisutan u tom mehanizmu. To
bi, pak, moglo potrajati, a i djeluje neprimjereno da se takav zadatak, sa znaajnim
politikim implikacijama, prepusti samom Sudu, a da mu se ne da nikakva smjernica
u tekstu Ustava.

17

33. U sadanjim uslovima u Bosni i Hercegovini ini se nerealnim traiti potpuno

ukidanje veta za zatitu vitalnog interesa. Komisija, pak, smatra da bi bilo i vano i
hitno potrebno dati jasnu definiciju vitalnog interesa u samom tekstu Ustava. Na tu
definiciju saglasnost e morati dati predstavnici tri konstitutivna naroda, ali ona ne
bi trebalo da bude ista kao sadanja definicija u entitetskim ustavima, koja
omoguava da praktino bilo ta bude definirano kao vitalni interes. Ne treba biti
pretjerano iroka, ve usmjerena na prava posebno znaajna za date narode,
prvenstveno u oblastima kao to su: jezik, obrazovanje i kultura.

Entitetski veto
34. Uz veto za zatitu vitalnog interesa, lan IV.3. (d) Ustava predvia veto dvije
treine delegata iz jednog od entiteta. Ovaj veto, koji u praksi djeluje potencijalno
relevantan samo za Republiku Srpsku, djeluje kao viak, s obzirom na postojanje
veta za zatitu vitalnog interesa.
Dvodomni sistem
35. lan IV. Ustava predvia dvodomni sistem, s Predstavnikim domom i Domom
naroda, oba sa istim ovlatenjima. Dvodomni sistemi tipini su za federativne
drave, te stoga i ne iznenauje da se Ustav BiH opredijelio za dva doma. Meutim,
uobiajena svrha drugog doma u federativnim dravama je da se osigura jaa
zastupljenost manjih entiteta. Jedan dom sastavljen je na osnovu broja stanovnitva,
a u drugom svi entiteti imaju isti broj mjesta (vicarska, SAD) ili su barem manji
entiteti s veom zastupljenou (Njemaka). U BiH je ovo sasvim drugaije: u oba
doma dvije treine lanova dolaze iz Federacije BiH, s razlikom da su u Domu
naroda iz Federacije zastupljeni samo Bonjaci i Hrvati, a iz RS-a Srbi. Prema tome,
Dom naroda nije odraz federativnog karaktera drave, ve je to dodatni mehanizam
koji ide u korist interesa konstitutivnih naroda. Osnovna funkcija Doma naroda je,
po Ustavu, da, u stvari, bude dom u kojem e se koristiti veto za zatitu vitalnog
interesa.
36. Nedostatak ovakvog aranmana je da Predstavniki dom postaje dom gdje se
odvija zakonodavna aktivnost i postiu neophodni kompromisi kako bi se postigla
veina. Uloga Doma naroda je posebno negativna kao doma veta, gdje njegovi
lanovi vide odbranu interesa svog naroda kao svoj iskljuivi zadatak, bez uea u
uspjehu zakonodavnog procesa. Stoga izgleda da bi bilo bolje premjestiti
ostvarivanje prava veta za zatitu vitalnog interesa u Predstavniki dom i ukinuti
Dom naroda. Ovo bi uskladilo procedure i omoguilo usvajanje zakona bez
ugroavanja legitimnih interesa bilo kojeg naroda. To bi rijeilo i problem
diskriminirajueg sastava Doma naroda.
Kolektivno predsjednitvo
37. lan V. Ustava predvia kolektivno predsjednitvo s jednim bonjakim, jednim
srpskim i jednim hrvatskim lanom i rotirajuim predsjedavanjem. Predsjednitvo
nastoji odluke donositi konsenzusom (lan V.2.c). U sluaju odluivanja veinom,
lan koji je u manjini moe upotrijebiti veto za zatitu vitalnog interesa.

18

38. Kolektivno predsjednitvo je izuzetno neuobiajeno rjeenje. to se tie

predsjednikih funkcija efa drave, to obino lake obavlja jedno lice. Na vrhu
izvrne vlasti ve je jedno tijelo tipa kolegija, Vijee ministara, i drugo takvo tijelo
ne djeluje kao pogodno za efikasno donoenje odluka. To stvara rizik od dupliranja
procesa odluivanja i postaje teko razluiti ovlatenja Vijea ministara i
Predsjednitva. Uz to, Predsjednitvo ili nema potrebno tehniko znanje kakvo je
dostupno kroz ministarstva, ili mu treba takvo kljuno osoblje, ime se stvara
dodatni nivo birokratije.
39. Kolektivno predsjednitvo, prema tome, ne djeluje ni funkcionalno, ni efikasno.
U kontekstu BiH, njegovo postojanje djeluje, opet, motivirano potrebom da se
osigura uee predstavnika svih konstitutivnih naroda u donoenju svih bitnih
odluka. Izgleda zaista teko predvidjeti u Bosni i Hercegovini jednog predsjednika sa
znaajnim ovlatenjima.
40. Najbolje rjeenje bi, prema tome, bilo da se izvrna vlast koncentrira na Vijee
ministara kao tijelo tipa kolegija, u kojem su zastupljeni svi konstitutivni narodi.
Onda bi jedan predsjednik kao ef drave bio prihvatljiv. S obzirom na multietniki
karakter zemlje, posredni izbor predsjednika u Parlamentarnoj skuptini s veinom
koja osigurava da e predsjednik uivati ire povjerenje meu svim narodima djeluje
kao opcija koja bi se preferirala u odnosu na neposredne izbore koja bi bila
prihvatljivija. Mogla bi se dodati i pravila o rotaciji, uz uslov da novoizabrani
predsjednik ne moe biti pripadnik istog konstitutivnog naroda kao i njegov
prethodnik.
.
74. U ovom sluaju, raspodjela mjesta u dravnim organima izmeu konstitutivnih
naroda bila je centralni element Dejtonskog sporazuma koji je omoguio mir u BiH.
U takvom kontekstu je teko negirati legitimnost normi koje mogu biti
problematine iz ugla nediskriminacije, ali neophodne za postizanje mira i stabilnosti
i izbjegavanje daljnjeg gubitka ljudskih ivota. Ukljuivanje takvih pravila u tekst
Ustava [Bosne i Hercegovine] u to vrijeme, shodno tome, ne zasluuje kritiku, mada
je suprotno osnovnom duhu Ustava koji ima za cilj da sprijei diskriminaciju
75. Ovo se pravdanje mora, pak, razmatrati u svjetlu razvoja u Bosni i Hercegovini
od stupanja Ustava na snagu. BiH je postala lanica Vijea Evrope i zemlja se,
shodno tome, mora posmatrati u skladu s parametrima zajednikih evropskih
standarda. Sad je ratificirala [Evropsku konvenciju o ljudskim pravima] i [njen]
Protokol br. 12. Kako je ranije reeno, situacija u Bosni i Hercegovini razvija se u
pozitivnom smislu, ali i dalje postoje okolnosti koje trae politiki sistem koji nije
jednostavan odraz vladavine veine, ve koji garantira raspodjelu vlasti i poloaja
meu etnikim grupama. Stoga je legitimno pokuati uobliiti izborna pravila koja e
osigurati odgovarajuu zastupljenost razliitih grupa.
76. To se, meutim, mora postii bez ulaska u sukob s meunarodnim standardima.
Probleme ne stvara sistem demokratije utemeljen na konsenzusu kao takav, ve
mjeavina teritorijalnih i etnikih kriterija i oigledno iskljuenje iz nekih politikih

19

prava onih koji djeluju posebno ranjivo. Postoji mogunost da se preoblikuju pravila
o Predsjednitvu da budu kompatibilna s meunarodnim standardima, a da se zadri
politiki balans u zemlji.
77. Multietniki sastav moe se osigurati na nediskriminacijski nain, recimo, da se
predvidi da ne vie od jednog lana Predsjednitva moe biti iz jednog
konstitutivnog naroda ili iz reda ostalih, i da se ovo kombinira sa izbornim sistemom
koji e osigurati zastupljenost oba entiteta. Ili bi, kako je ve predloeno, kao
radikalnije rjeenje koje bi, po miljenju Komisije, bilo vie preporuivo, kolektivno
Predsjednitvo moglo biti ukinuto i zamijenjeno posredno biranim predsjednikom s
vrlo ogranienim ovlatenjima.
.
80. Dom naroda je dom s punim zakonodavnim ovlatenjima. lan 3. Protokola br.
1. uz [Evropsku konvenciju o ljudskim pravima] je, shodno tome, primjenjiv i bilo
kakva diskriminacija na etnikom osnovu je zabranjena lanom 14. [Evropske
konvencije]. to se tie mogueg obrazloenja, vae ista razmatranja kao i za
Predsjednitvo. Mada jeste legitimno nastojati osigurati etniki balans u Parlamentu,
u interesu mira i stabilnosti, to moe opravdati etniku diskriminaciju samo ako
nema drugog naina da se ostvari ovaj cilj i ako se adekvatno potuju prava manjina.
Za Dom naroda bilo bi npr. mogue odrediti maksimalni broj mjesta za predstavnike
svakog konstitutivnog naroda. Ili, kako je navedeno, moglo bi se izabrati radikalnije
rjeenje koje bi Komisija preferirala, i Dom naroda jednostavno ukinuti, a
mehanizam veta za zatitu vitalnog interesa koristiti u Predstavnikom domu.

Miljenje o razliitim prijedlozima za izbore za Predsjednitvo BiH (CDLAD(2006)004 od 20. marta 2006.), u relevantnom dijelu glasi:
1. Dopisom od 2. marta 2006., predsjedavajui Predsjednitva Bosne i Hercegovine
Sulejman Tihi zatraio je od Venecijanske komisije miljenje o tri razliita
prijedloga u vezi sa izborima za Predsjednitvo ove zemlje. Ovaj zahtjev upuen je
u okviru pregovora o ustavnim reformama koji su se vodili meu glavnim politikim
strankama u Bosni i Hercegovini. Pitanje izbora za Predsjednitvo ostaje da se rijei
kako bi se postigao sporazum o sveobuhvatnom paketu reformi.
....
Komentari na Prijedlog I.
8. Prijedlog I. sastojao bi se u zadravanju vaeih pravila o izborima i sastavu
Predsjednitva, s jednim Bonjakom i jednim Hrvatom koji se biraju s teritorije
Federacije i jednim Srbinom koji se bira s teritorije Republike Srpske. Komisija je u
svom [Miljenju o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlatenjima visokog
predstavnika] izrazila ozbiljnu zabrinutost u pogledu kompatibilnosti takvog pravila
s Protokolom br. 12. uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima, koje formalno
onemoguava ostale, kao i Bonjake i Hrvate iz Republike Srpske i Srbe iz

20

Federacije da budu birani u Predsjednitvo. Stoga bi zadravanje ovog pravila u

sadanjem obliku trebalo iskljuiti i Prijedlog I. odbaciti.
Komentari na Prijedlog II.
9. Prijedlog II., koji nije izraen kao tekst koji bi se ugradio u Ustav, ve kao
saetak mogueg teksta Ustava, podrava sistem po kojem se neposredno biraju dva
lana Predsjednitva iz Federacije i jedan lan iz Republike Srpske, bez pominjanja
bilo kakvih etnikih kriterija u pogledu kandidata. Tako bi diskriminacija de jure, o
kojoj je rije u Miljenju Venecijanske komisije, bila eliminirana, a usvajanje
ovakvog prijedloga predstavljalo bi korak naprijed. Ovaj prijedlog takoer ukljuuje
rotiranje predsjedavajueg Predsjednitva svakih 16 mjeseci. U okviru logike
postojanja kolektivnog predsjednitva, ovo izgleda kao racionalno rjeenje.
10. Nasuprot tome, Prijedlog nije precizan to se tie multietnikog sastava
Predsjednitva. Kolektivno predsjednitvo je uvedeno i, navodno, e se zadrati,
kako bi se osiguralo da ni u jednom dravnom organu predstavnik bilo kojeg
konstitutivnog naroda nee imati prevlast. Kako se ini, po ovom prijedlogu, bilo bi
mogue npr. birati dva Bonjaka iz Federacije u Predsjednitvo. Pravno se ovaj
nedostatak moe ispraviti u okviru Prijedloga, tako to e se predvidjeti da samo
jedan lan Predsjednitva moe istovremeno biti pripadnik istog konstitutivnog
naroda ili grupe ostalih. Prema shvatanju Komisije, namjera da se takva odredba
ugradi u Ustav zaista postoji u sluaju da ovaj prijedlog bude usvojen.
11. Meutim, ovaj problem mogao bi dovesti do toga da se iz Predsjednitva moda
moraju iskljuiti kandidati koji su dobili vei broj glasova. U Federaciji je sasvim
mogue da dva Bonjaka dobiju najvei broj glasova. U tom sluaju, kandidat koji je
dobio vie glasova bio bi sprijeen da ue u Predsjednitvo, u korist kandidata koji je
dobio manje glasova. Ova pitanja treba jasno regulirati na nivou Ustava, a ne
preputati zakonima.
12. Kao jo jedan nedostatak, de facto, Bonjaci i Hrvati iz Republike Srpske, kao i
Srbi iz Federacije i dalje ne bi imali realnih mogunosti da biraju kandidata kojeg
oni ele.
13. Nadalje, izbor efa drave bi se i dalje vrio na nivou entiteta, mada bi bilo
poeljno da se prenese na dravni nivo to bi doprinijelo opem konceptu jaanja
drave.
14. Ono to je manje znaajno, ovaj prijedlog omoguio bi lanovima
Predsjednitva takoer da budu na vodeim pozicijama u politikoj stranci. Ovo se
ne ini da je u skladu s opim ciljem ustavne reforme gdje Predsjednitvo treba da se
transformira iz izvrnog tijela u (kolektivnog) efa drave.
15. Kao zakljuak, Prijedlog II. predstavlja vidan napredak u odnosu na sadanju
ustavnu situaciju. Meutim, on ima jedan broj nedostataka, ukljuujui i opasnost da
kandidati s manje glasova od ostalih kandidata budu izabrani, a to ne doprinosi
opem cilju ustavne reforme u pogledu prenoenja ovlatenja na Vijee ministara i
jaanje vlasti na dravnom nivou.

21

Prijedlog III.
16. Prijedlog III. znaajnije se razlikuje od sadanje ustavne strukture zbog
uvoenja komplicirane procedure posrednih izbora za Predsjednitvo. Kako je ve
navedeno, Komisija se opredijelila za posredno biranje jednog predsjednika sa
smanjenim ovlatenjima. Ali, i u sluaju kolektivnog predsjednitva, Komisija opet
daje prednost posrednom biranju.
17. Razlog tome je, prije svega, zato to jedan od glavnih ciljeva ustavne reforme
treba da bude smanjenje ovlatenja Predsjednitva i koncentriranje izvrne vlasti u
Vijeu ministara. Ovu bi promjenu bilo tee izvesti ako Predsjednitvo ima
legitimnost na osnovu neposrednog biranja od graana.
18. Pored toga, u posrednim izborima lake je pronai mehanizme koji osiguravaju
eljeni multietniki sastav Predsjednitva. Oni nude vie mogunosti za meuetniku
saradnju i postizanje kompromisa, dok neposredni izbori za de facto odvojena
etnika mjesta podravaju glasanje za onog kandidata koji se smatra najjaim
zagovornikom dotinog konstitutivnog naroda, a ne za kandidata koji je najpodobniji
da brani interese drave kao cjeline.
19. I konano, ovaj prijedlog zagovara prenoenje izbora na dravni parlament.
Veoma je poeljno, a i u skladu je s opim ciljem jaanja drave, da se ef drave
bira na ovom nivou.
20. S obzirom na opi pristup, Prijedlog III. je poeljniji. Ipak, postoje i slabe strane.
21. Prije svega, ovaj prijedlog djeluje komplicirano, s obzirom na brojne faze i
mogunost da zavri u bezizlaznoj situaciji. Imenovanja mogu pokrenuti lanovi
Predstavnikog doma ili Dom naroda, a izbor delegata vre tri odvojena etnika
kluba delegata u Domu naroda, a nakon toga listu kandidata potvruju tri kluba
delegata u Domu naroda i Predstavniki dom.
22. U okviru parametara ovog prijedloga, bilo bi prihvatljivije imati jednostavniju
proceduru sa teitem na Predstavnikom domu kao tijelu koje ima direktni
demokratski legitimitet osiguran od naroda u cjelini. Mogunost imenovanja
kandidata treba ostaviti lanovima Predstavnikog doma, izbor kandidata moe se
vriti u tri etnika kluba delegata u Domu naroda to bi osiguralo zastupljenost
interesa sva tri konstitutivna naroda, a listu kandidata potvrdila bi veina delegata iz
sastava Predstavnikog doma, i tako osigurala da sva tri lana imaju legitimitet kao
predstavnici naroda Bosne i Hercegovine u cjelini.
23. Pored toga, trebalo bi razjasniti kako e biti rasporeene pozicije predsjednika i
potpredsjednika. Kako sada izgleda, Prijedlog III. ovu vanu odluku implicitno
ostavlja klubovima delegata formiranim na etnikom principu, poto se lista s
naznaenim predsjednikom i potpredsjednikom mora dostaviti Predstavnikom
domu, dok nema nikakvih naznaka na koji nain e se izvriti njihov izbor. Ovo
izgleda kao najgore mogue rjeenje i vjerovatno e dovesti do pat-pozicije. Sistem
rotacije predvien u Prijedlogu II. izgleda izvodljiv.

22

24. Postoje i drugi aspekti Prijedloga III. koji nisu u skladu s prioritetima koje je
naznaila Venecijanska komisija. U svom navedenom Miljenju, Komisija je
iznosila argumente u korist ukidanja Doma naroda. Davanje Domu naroda da ima
znaajnu ulogu u izboru Predsjednitva ne moe se smatrati pozitivnim korakom.
Uloga kluba delegata na etnikom principu ini malo vjerovatnim da se izabere
kandidat koji ne pripada nekom od konstitutivnih naroda. Ovo, meutim, nije
karakteristino samo za ovaj prijedlog, nego predstavlja odraz politike realnosti.
Ovaj prijedlog barem osigurava da predstavnici ostalih u Predstavnikom domu
mogu uestvovati u glasanju, i da Srbi iz Federacije i Bonjaci i Hrvati iz Republike
Srpske nisu vie u nepovoljnom poloaju poto bi njihovi predstavnici u dravnom
parlamentu mogli glasati po vlastitom izboru.
25. ak i u okviru Kolektivnog predsjednitva mogu se nai poeljna rjeenja za
posredno biranje. Naprimjer, u okviru Predstavnikog doma mogu se imenovati liste
od po tri kandidata koji ne dolaze iz istog konstitutivnog naroda ili grupe ostalih i
onda glasati za neku od tih lista. Ovo bi onda bio drugaiji prijedlog a ne dopuna
Prijedloga III.
26. Da rezimiramo, Prijedlog III. takoer predstavlja vidan napredak u odnosu na
sadanju situaciju. Kada bi se korigirao kao to je predloeno u ta. 22. i 23.,
predstavljao bi odgovarajue rjeenje (iako ne i idealno) za prvu fazu ustavne
reforme.
Zakljuci
27. Na kraju smatramo da Komisija snano pozdravlja to to su se politike stranke u
Bosni i Hercegovini odvaile da pokuaju usvojiti sveobuhvatnu ustavnu reformu
prije narednih izbora zakazanih za oktobar 2006. godine. Komisija priznaje da
reforma koja bi se usvojila u ovoj fazi moe biti samo privremenog karaktera, kao
jedan korak ka ukupnoj reformi koja je oigledno ovoj zemlji potrebna.
28. U vezi s ova tri prijedloga koja su dostavljena Komisiji, moe se rei da bi se
usvajanje prvog prijedloga moglo smatrati samo promaajem ustavne reforme i zato
ga treba odbaciti. Nasuprot tome, Prijedlog II. i Prijedlog III. mogu se, uz neke
izmjene i dopune, u ovoj fazi smatrati kao znaajan napredak, ali nikako kao idealno
rjeenje.
29. Ako bi birala izmeu izmeu Prijedloga II. i Prijedloga III., Komisija bi, iako
oklijevajui, uz naznaene korekcije, dala prednost Prijedlogu III. Posredni nain
biranja u skladu s ciljem ustavne reforme da se reduciraju ovlatenja koja ima
Predsjednitvo, olakava postizanje simetrinog sastava Predsjednitva i na taj nain
vie odgovara raison d'etre ove - neobine - institutucije.

Miljenje o nacrtu izmjena Ustava BiH (CDL-AD(2006)019 od 12. juna 2006.)

navodi, u relevantnom dijelu, sljedee:

23

1. Dopisom od 21. marta 2006., predsjedavajui Predsjednitva Bosne i

Hercegovine Sulejman Tihi zatraio je od Venecijanske komisije Miljenje o tekstu
sporazuma o nainima provoenja prve faze ustavne reforme, koji su 18. marta 2006.
postigli lideri politikih stranaka u Bosni i Hercegovini. Poto ustavnu reformu treba
hitno provesti kako bi bila uzeta u obzir na parlamentarnim izborima predvienim u
oktobru 2006. godine, Tihi je izrazio nadu da e 'uskoro' primiti traeno miljenje.
...
Izmjena II. lana IV. Ustava u vezi s Parlamentarnom skuptinom
22. Glavni cilj ove izmjene jeste prelazak s dvodomnog sistema koji ima dva jednaka
doma, na novi sistem gdje bi Dom naroda (...) imao samo ograniena ovlatenja,
fokusirana na pitanje veta za zatitu vitalnog interesa. Nova struktura ovog lana,
koja sistemski stavlja Predstavniki dom (...) na prvo mjesto, odraava ovaj cilj. Ova
reforma bila bi jedan korak u pravcu preporuke Venecijanske komisije da se ukine
Dom naroda i donoenje odluka usmjeri unutar dravnih institucija.
...
24. Podtaka (d) bi poveala broj delegata u Doma naroda sa 15 na 21. Opravdanje
poveanja broja delegata u ovom domu manje je oito poto su mu ovlatenja u
velikoj mjeri umanjena. Ipak, ovo pitanje spada u okvire slobodne procjene domaih
organa. Ako oni smatraju da je ovo poveanje potrebno kako bi se osiguralo da Dom
adekvatno predstavlja politiki spektar, takav korak ini se opravdanim.
25. Problematinija je injenica to to je broj delegata u ovom domu i dalje limitiran,
u skladu s podtakom (d), na delegate koji pripadaju jednom od tri konstitutivna
naroda. U svom Miljenju [o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlatenjima
visokog predstavnika], Venecijanska komisija napomenula je da se raniji sastav ovog
doma u slinim pitanjima inio kao da je u suprotnosti s lanom 14. [Evropske
Konvencije o ljudskim pravima], u vezi s lanom 3. Protokola br. 1 [uz Konvenciju].
26. Nakon reforme, Dom naroda vie ne bi bio u potpunosti zakonodavni dom, nego
tijelo koje se uglavnom bavi pitanjima veta za zatitu vitalnog interesa. Stoga se ini
upitnim da li bi lan 3. Protokola br. 1, a time i lan 14. [Konvencije] i dalje bili
primjenljivi. Ipak, problem kompatibilnosti ove odredbe s Protokolom br. 12 [uz
Konvenciju] ostaje i dalje. Poto ne postoji sudska praksa u vezi s ovim protokolom,
on se moe tumaiti s oprezom .....
27. U predmetnom sluaju legitimni cilj vidi se u glavnoj ulozi Doma kao tijela u
kojem se primjenjuje veto za zatitu vitalnog interesa. Ustav Bosne i Hercegovine
zadrava pravo da koristi ovaj veto u odnosu na tri konstitutivna naroda, ali ne i za
ostale. Gledano na taj nain, ne ini se potrebnim ukljuiti ostale u sastav ovog
doma. Druge obaveze ovog doma, kao to je uee u izboru lanova Predsjednitva i
davanje saglasnosti na ustavne amandmane iako je i ovo podlono kritici - ne
dovode do drugaijeg rezultata. One pokazuju da Dom naroda treba imati funkciju
korektivnog mehanizma koji osigurava da primjena demokratskog standarda koji se
odraava na sastav Predstavnikog doma
ne remeti ravnoteu izmeu tri

24

konstitutivna naroda. Izgleda da se potreba za postojanjem takvog mehanizma jo

uvijek osjea u Bosni i Hercegovini. U tom sluaju ini se moguim da se ova
potreba posmatra kao legitimni cilj koji opravdava nejednak tretman ostalih u
pogledu zastupanja u Domu naroda.
...
Izmjena III. lana V. Ustava u odnosu na Predsjednitvo
43. Glavni cilj ovih amandmana je jaanje ovlatenja Vijea ministara i njegove
efikasnosti, kao i reduciranje uloge Predsjednitva. To je u potpunosti u skladu s
Miljenjem [o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlatenjima visokog
predstavnika] koje je dala Venecijanska komisija. Osim toga, Komisija daje prednost
instituciji jednog predsjednika umjesto kolektivnog predsjednitva. Meutim, u
ovom trenutku, ovo se ini nemoguim s politikog aspekta. Ipak, izmjena III.
predstavlja prvi korak u ovom pravcu.
....
46. Venecijanska komisija je na svojoj posljednjoj sjednici donijela Miljenje o tri
alternativna prijedloga za izbor Predsjednitva (CDL-AD(2006)004). U ovom
trenutku ne bi bilo nikakve svrhe ponovo otvarati ovu diskusiju. Meutim, ono to
zabrinjava je nepostojanje mehanizma koji bi stvari pokrenuo s mrtve take ako
Predstavniki dom odbije da potvrdi prijedlog Doma naroda.
...

23.
Evropska komisija protiv rasizma i netolerancije (ECRI) predstavlja nezavisni
organ Vijea Evrope za nadgledanje potivanja ljudskih prava, koji je specijaliziran
za borbu protiv rasizma, rasne diskriminacije, ksenofobije, antisemitizma i
netolerancije. U svojoj naelnoj preporuci br. 7., koja je usvojena 13. decembra
2002., ECRI definira rasizam kao vjerovanje da razlog kao to je rasa1, boja koe,
jezik, religija, nacionalnost ili nacionalno ili etniko porijeklo, opravdava prezir
prema pojedincu ili grupi pojedinaca ili osjeaj superiornosti nekog pojedinca ili
grupe pojedinaca.
E. Organizacija za sigurnost i saradnju u Evropi (OSCE)
24.
U izvjetaju koji se odnosi na Ope izbore odrane 2006. godine, Ured
OSCE-a za demokratske institucije i ljudska prava (OSCE/ODIHR), vodea agencija
u Evropi za praenje izbora, utvrdila je sljedee:

Poto sva ljudska bia pripadaju istoj vrsti, ECRI odbacuje teorije koje se baziraju na razliitim
rasama. Meutim, u ovoj preporuci ECRI koristi ovaj izraz da potvrdi da ona lica koja su generalno
i pogreno percipirana kao da pripadaju drugoj rasi, nisu iskljuena iz zakonom predviene zatite.

25

Opti izbori odrani 1. oktobra u Bosni i Hercegovini bili su prvi izbori od

Dejtonskog sporazuma iz 1995. koje su u potpunosti provele vlasti Bosne i
Hercegovine. Nain na koji su provedeni ovi izbori openito je u skladu s
meunarodnim demokratskim standardima, mada je potrebno uloiti jo napora,
posebno kod brojanja glasova. Prema tome, generalno gledano, ovi izbori
predstavljaju napredak u smislu jaanja demokratije i vladavine prava. Meutim, sa
aljenjem konstatiramo da ovi izbori, zbog ustavnih ogranienja za kandidaturu po
osnovu etnike pripadnosti, ponovo predstavljaju krenje Protokola br. 12 Evropske
konvencije o ljudskim pravima (ECHR) i obaveza preuzetih prema Vijeu Evrope,
kao i odredbe lana 7.3. Kopenhagenskog dokumenta OSCE-a iz 1990. godine.

F. Evropska unija
25. Bosna i Hercegovina je 2008. godine potpisala i ratificirala Sporazum o
stabilizaciji i pridruivanju (SPP) s Evropskom unijom i time se obavezala na
ispunjavanje prioriteta iz Evropskog partnerstva. Jedan od glavnih prioriteta za
Bosnu i Hercegovinu, a ije izvrenje se oekuje u roku od jedne ili dvije godine,
jeste izmjena izborne legislative u pogledu broja lanova Predsjednitva Bosne i
Hercegovine i broja delegata u Domu naroda kako bi se osigurala puna usklaenost
s Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i postprijemnim obavezama prema
Vijeu Evrope (vidjeti Aneks Odluka Vijea 2008/211/EZ, od 18. februara 2008., o
principima, prioritetima i uslovima sadranim u Evropskom partnerstvu s Bosnom i
Hercegovinom i ukidanju Odluke 2006/55/EZ, Slubene novine Evropske unije
L80/21(2008)).
Dana 14. oktobra 2009., Evropska komisija usvojila je godinji strateki
dokument, u kojem je iznesena politika proirenja Evropske unije. Istog dana
objavljeni su izvjetaji o napretku za 2009. godinu, gdje slube Komisije nadgledaju
i procjenjuju dostignua svake zemlje kandidata i potencijalnih kandidata (kao to je
Bosna i Hercegovina) tokom protekle godine.

PRAVO
I. GLAVNE PRITUBE APLIKANATA
26.
Aplikanti su se alili da im je onemogueno da se kandidiraju na izborima za
Dom naroda i Predsjednitvo zbog svog romskog i jevrejskog porijekla, to je, po
njihovom miljenju, dovelo do rasne diskriminacije. Oni su se pozvali na lan 14.,
lan 3. Protokola br. 1 i lan 1. Protokola br. 12.
lan 14. Konvencije glasi:
Uivanje prava i sloboda predvienih ovom konvencijom osigurava se bez
diskriminacije po bilo kojoj osnovi, kao to su: spol, rasa, boja koe, jezik,
vjeroispovijest, politiko ili drugo miljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, veza
s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, roenje ili drugi status.

26

lan 3. Protokola br. 1. uz Konvenciju glasi:

Visoke strane ugovornice obavezuju se da u primjerenim vremenskim razmacima
odravaju slobodne izbore s tajnim glasanjem, pod uslovima koji osiguravaju
slobodno izraavanje miljenja naroda pri izboru zakonodavnih tijela.
lan 1. Protokola br. 12. uz Konvenciju glasi:
1. Uivanje svih prava odreenih zakonom osigurat e se bez diskriminacije na bilo
kojoj osnovi, kao to su: spol, rasa, boja koe, jezik, vjera, politiko ili drugo
miljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini,
imovina, roenje ili drugi status.
2. Nikoga ne smiju diskriminirati javna tijela na bilo kojoj osnovi, kako je i
navedeno u stavu 1.

A. Dopustivost
27.
Iako tuena strana nije istakla nikakvu primjedbu u pogledu ratione personae
nadlenosti Suda, ovo pitanje zahtijeva ex officio ramatranje od strane Suda.
1. Da li aplikanti mogu tvrditi da su rtve
28.
Ponovo je podvueno da, s ciljem podnoenja zahtjeva na osnovu lana 34.
Konvencije, pojedinac, nevladina organizacija ili grupa pojedinaca moraju dokazati
da su rtve krenja prava iz Konvecije. Kako bi mogao tvrditi da je rtva krenja,
takav pojedinac mora biti direktno pogoen osporavanom mjerom. Konvencija,
dakle, ne predvia podnoenje actio popularis kojom se trai tumaenje prava
navedenih u Konvenciji, niti dozvoljava pojedincima da se ale na odreenu odredbu
iz domaeg prava samo zato to smatraju da ona moe biti u suprotnosti s
Konvencijom, iako nisu direktno pogoeni takvom odredbom. Meutim, aplikanti
mogu tvrditi da zakon kri njihova prava, uz nepostojanje individualne provedbene
mjere, ako spadaju u grupu pojedinaca kod kojih postoji rizik da budu direktno
pogoeni takvim zakonodavstvom ili ako se od njih zahtijeva da promijene svoje
ponaanje ili rizikuju da budu sudski gonjeni (vidjeti Burden v. Ujedinjeno
Kraljevstvo [GC], br. 13378/05, stav 33-34, 29. aprila 2008. i izvori citirani u
presudi).
29.
U predmetnom sluaju, imajui u vidu aktivno uee aplikanata u javnom
ivotu, bilo je potpuno opravdano da su aplikanti razmiljali o kandidiranju za Dom
naroda i Predsjednitvo. Stoga, aplikanti mogu tvrditi da su rtve navodne
diskriminacije. injenica da predmetni sluaj povlai pitanje kompatibilnosti
domaeg ustava s Konvencijom je u tom smislu irelevantna (vidjeti, analogijom,
Rekvnyi protiv Maarske [GC], br. 25390/94, ECHR 1999-III).

27

2. Moe li se tuena drava smatrati odgovornom

30.
Sud napominje da je Ustav BiH aneks Dejtonskog mirovnog sporazuma, i kao
takav je meunarodni sporazum (vidjeti Jelii protiv Bosne i Hercegovine (dec), br.
41183/02, ECHR 2005-XII). Ovlatenja za izmjene i dopune Ustava su, meutim, u
nadlenosti Parlamentarne skuptine BiH koja nesumnjivo predstavlja domai organ
(vidjeti taku 15.u tekstu). Osim toga, praksa navedena u taki 17. potvruje da
nadlenost meunarodnog administratora za Bosnu i Hercegovinu (visoki
predstavnik) ne obuhvata ustav drave. U ovakvim okolnostima, ostavljajui po
strani pitanje da li se tuena drava moe smatrati odgovornom za donoenje
osporavanih ustavnih odredbi (vidjeti taku 13.), Sud smatra da se ona svakako moe
smatrati odgovornom to se one jo uvijek odravaju na snazi.
3. Zakljuak
31.

Sud proglaava glavne pritube aplikanata doputenim.

B. Meritum
1. Podnesci aplikanata
32.
I pored injenice da su dravljani Bosne i Hercegovine, aplikantima su
uskraena sva prava da se kandidiraju na izborima za Dom naroda i Predsjednitvo
po osnovu njihovog rasnog/etnikog porijekla (diskriminaciju po etnikom osnovu
Sud je smatrao jednim oblikom rasne diskriminacije u Timishev protiv Rusije, br.
55762/00 i 55974/00, taka 56, ECHR 2005-XII). Aplikanti su tvrdili da se razlika u
tretmanu koja se iskljuivo zasniva na rasi ili etnikom porijeklu ne moe opravdati
i predstavlja direktnu diskriminaciju. U tom smislu, oni su se pozvali na praksu Suda
(uglavnom, Timishev, citiran, taka 58, i D.H. i ostali protiv eke Republike [GC],
br. 57325/00, taka 176, ECHR 2007-...) i na legislativu Evropske unije (kao to je
Direktiva Vijea 2000/43/EZ, od 29. juna 2000. - Rasna direktiva primjenjuje
princip jednakog tretmana pojedinaca nezavisno od rasnog ili etnikog porijekla i u
lanu 2. pod definicijom indirektne diskriminacije eksplicitno ukljuuje mogunost
objektivnog opravdanja tretmana, ali ne daje mogunost takvog opravdanja pod
definicijom direktne diskriminacije). Oni dalje istiu da je ova nemogunost
opravdanja posebno vana u sluaju koji se odnosi na pravo kandidiranja na izborima
(pozvali su se na Aziz protiv Kipra, br. 69949/01, taka 28. ECHR 2004-V).
33.
ak i pod pretpostavkom da je opravdanje mogue, aplikanti su tvrdili da bi
Vlada imala veoma teak zadatak kada bi pokuala da nae objektivno i prihvatljivo
opravdanje u pogledu osnova albe (direktna rasna i etnika diskriminacija) i oblasti
na koje se primjenjuje (politika participacija i zastupanje na najviem dravnom
nivou). Nadalje, vremenski period tokom kojeg ovo iskljuivanje traje, ak poveava
teret na strani tuene vlade da to opravda (pozvali su se na odluku Komiteta za
ljudska prava Ujedinjenih naroda, od 8. aprila 1981., u predmetu Silva i ostali protiv

28

Urugvaja, taka 8.4). Aplikanti su zakljuili da tuena vlada nije uspjela dokazati da
je razlika u tretmanu u predmetnom sluaju opravdana.
2. Podnesci Vlade
34.
Vlada se pozvala na sluaj danoka protiv Latvije ([GC], br. 58278/00,
ECHR 2006-IV), u kojem je Sud ponovo potvrdio da zemlje ugovornice uivaju
znatnu irinu u uspostavljanju pravila unutar svog ustavnog poretka koja reguliraju
parlamentarne izbore i sastav parlamenta, a da se relevantni kriteriji mogu mijenjati u
skladu sa historijskim i politikim faktorima koji su svojstveni svakoj dravi.
Sadanja ustavna struktura u Bosni i Hercegovini ustanovljena je mirovnim
sporazumom koji je uslijedio nakon najrazornijih sukoba u novijoj historiji Evrope.
Krajnji cilj ovog sporazuma bio je uspostavljanje mira i dijaloga izmeu tri glavne
etnike grupe konstitutivnih naroda. Vlada je tvrdila da sporne ustavne odredbe,
koje onemoguuju licima koja se nisu deklarirala kao pripadnici nekog od
konstitutivnih naroda da se kandidiraju na izborima za Dom naroda i
Predsjednitvo, treba procjenjivati sprema pomenutoj historijskoj pozadini. Vlada je
smatrala da jo uvijek nije vrijeme za politiki sistem koji bi bio samo odraz
vladavine veine, imajui posebno u vidu istaknuti znaaj monoetnikih politikih
stranaka i trajnu meunarodnu upravu u Bosni i Hercegovini.
35.
Vlada je pozvala Sud da napravi razliku izmeu predmetnog sluaja i
sluaja Aziz (gore citiran): dok su turski Kiprani koji ive u oblasti Kipra pod
kontrolom Vlade sprijeeni da glasaju na svim parlamentarnim izborima, dravljani
Bosne i Hercegovine koji pripadaju grupi ostalih (kao aplikanti u predmetnom
sluaju) imaju pravo kandidiranja na izborima za Predstavniki dom Pralamentarne
skuptine BiH i entitetska zakonodavna tijela. Vlada je zakljuila da je razlika u
tretmanu opravdana u odreenim okolnostima.
3. Podnesci treih strana
36.
Venecijanska komisija je u svom podnesku, od 22. oktobra 2008., zauzela
stav da su sporne ustavne odredbe u predmetnom sluaju u suprotnosti sa zabranom
diskriminacije. Ovi podnesci bili su u skladu sa Miljenjima citiranim u taki 22. u
tekstu.
37. AIRE Centar i Open Society Justice Initiative su u svojim podnescima, od 15.
augusta 2008., rezonovali na slian nain. Na osnovu analize pravnih sistema strana
ugovornica, AIRE Centar zakljuio je da je na evropskom nivou postignuta puna
saglasnost da je primjereno uskratiti pojedincu pravo kandidiranja na izborima samo
na osnovu njegovih postupaka, a ne zbog njegovih prirodnih ili neotuivih obiljeja.
Institut Otvoreno drutvo istakao je da politiko uee predstavlja jedno od prava i
dunosti koja odravaju zakonsku vezu izmeu graanina i drave. U veini
jurisdikcija, pravo graanina da glasa, da bude biran i pravo da se kandidira za
visoku dravnu poziciju je ono po emu se jasno razlikuje dravljanin od stranca.
Prema tome, ogranienje ovih prava, posebno po sumnjivom osnovu kao to je rasna
i etnika pripadnost su, ne samo diskriminatorska, nego i podrivaju sam smisao

29

dravljanstva. Pored toga to predstavlja vano pravo povezano s dravljanstvom,

politika zastupljenost je od posebne vanosti za etnike manjine i sutinska za
prevazilaenje njihove marginalizacije i vraanje u glavne tokove. Ovo je posebno
tano u situaciji nakon etnikog sukoba, gdje zakonom ozvaniene razlike po osnovu
etnike pripadnosti mogu pogorati tenzije, umjesto jaati konstruktivne i odrive
odnose meu svim etnikim grupama, koje su neophodne za odrivost multietnike
drave.
4. Procjena Suda
(a) u odnosu na Dom naroda Bosne i Hercegovine
38. Aplikanti su se pozvali na lan 14. Konvencije u vezi sa lanom 3. Protokola
br. 1., lan 3. Protokola br. 1. razmatran samostalno i lan 1. Protokola br. 12.
Sud smatra da albene navode treba razmatrati po redoslijedu navedenih odredbi.
(i) Primjenjljivost lana 14. u vezi s lanom 3. Protokola br. 1.
39. Sud je podsjetio da lan 14. nadopunjuje ostale sutinske odredbe Konvencije i
njenih Protokola. lan 14. nije samostalan poto je uinkovit samo u vezi s
uivanjem prava i sloboda koje osiguravaju te odredbe. Iako primjena lana 14. ne
mora pretpostavljati krenje tih odredbi i u tom smislu on jeste nezavisan - on se ne
moe primjenjivati osim ako injenice u pitanju ne ulaze u okvire jedne ili vie
drugih odredbi (vidjeti, meu ostalim izvorima, Abdulaziz, Cabales i Balkandali
protiv Ujedinjenog kraljevstva, 28. maj 1985., taka 71, serija A br. 94; Petrovic
protiv Austrije, 27. mart 1998., taka 22, Izvjetaji 1998-II; i ahin protiv Njemake
[GC], br. 30943/96, taka 85, ECHR 2003-VIII). Zabrana diskriminacije, prema
lanu 14., ima ire polje primjene od samog uivanja prava i sloboda za koje
Konvencija i njeni protokoli trae garancije od svake drave. On se primjenjuje i na
ostala prava koja ulaze pod opi obim svakog lana Konvencije, a koja je svaka
drava dobrovoljno odluila da osigura. Ovaj princip duboko je ukorijenjen u praksi
Suda (vidjeti sluaj koji se odnosi na odreene aspekte zakona koji se odnose na
upotrebu jezika u obrazovanju u Belgiji protiv Belgije (meritum), 23. juli 1968.,
taka 9, serija A, br 6; Stec i ostali protiv Ujedinjenog Kraljevstva (dec.) [GC], br.
65731/01 i 65900/01, taka 40, ECHR 2005-X; i E.B. protiv Francuske [GC], br.
43546/02, taka 48, ECHR 2008-...).
40. Sud, prema tome, mora odluiti da li izbori za Dom naroda Parlamentarne
skuptine BiH potpadaju pod okvire ili obim lana 3. Protokola br.1. U skladu s
navedenim, neprestano se ponavlja da se ova odredba odnosi samo na izbore
zakonodavnih organa, ili bar u jedan od njihovih domova ako ih ima dva ili vie.
Meutim, pojam zakonodavnog organa mora se tumaiti u svjetlu ustavne
strukture svake drave (vidjeti Matthews protiv Ujedinjenog Kraljevstva [GC], br.
24833/94, ECHR 1999-I, taka 40.) i, posebno, ustavne tradicije drave i obima
zakonodavnih nadlenosti Doma o kojem je rije. Nadalje, travaux prparatoires
dokazuju (vol. VIII, str. 46, 50. i 52.) da su drave ugovornice imale u vidu

30

specifian poloaj pojedinih parlamenata koje ine neizabrani domovi. Stoga je lan
3. Protokola br. 1. paljivo koncipiran kako bi se izbjegli izrazi koji bi se mogli
tumaiti kao apsolutna obaveza odravanja izbora za oba doma u svakom
dvodomnom sistemu (vidjeti Mathieu-Mohin i Clerfayt protiv Belgije, 2. mart 1987.,
taka 53, Serija A br. 113). Meutim, isto tako, jasno je da se lan 3. Protokola br. 1.
odnosi na svaki od domova u parlamentu koji se popunjava neposrednim izborima.
41. to se tie Doma naroda Bosne i Hercegovine, Sud naglaava da je sastav
Doma rezultat posrednih izbora, tako to njegove lanove imenuju entitetski
zakonodavni organi. Pored toga, Sud zapaa da je obim zakonodavnih nadlenosti
koje Dom uiva u ovom sluaju odluujui faktor. Dom naroda zaista uiva iroka
ovlatenja u proceduri usvajanja zakona: lan IV. stav 3 (c) Ustava izriito navodi da
nijedan zakon ne moe biti usvojen bez odobrenja oba doma. Dalje, Dom naroda,
zajedno s Predstavnikim domom, odluuje o izvorima i iznosu sredstava za rad
institucija drave i za meunarodne obaveze Bosne i Hercegovine, i odobrava budet
za institucije Bosne i Hercegovine (vidjeti lan IV. stav 4. (b)-(c) Ustava). I na kraju,
daje potrebnu saglasnost za ratifikaciju ugovora (vidjeti lan IV. stav 4 (d) i lan V.
stav 3 (d) Ustava). Stoga, izbori za Dom naroda potpadaju pod lan 3. Protokola br.
1.
Prema tome, lan 14. u vezi s lanom 3. Protokola br. 1. je primjenljiv.
(ii) Postupanje u skladu s lanom 14. u vezi s lanom 3. Protokola br. 1.
42.
Sud ponavlja da diskriminacija znai razliito tretiranje lica koja se nalaze u
slinoj situaciji bez objektivnog i razumnog opravdanja. Nepostojanje objektivnog i
razumnog opravdanja znai da sporna razlika ne slijedi legitiman cilj ili da nema
razumnog odnosa proporcionalnosti izmeu sredstava koja se koriste i cilja koji se
eli postii (vidjeti, meu ostalim izvorima, Andrejeva protiv Latvije [GC], br.
55707/00, stav 81, 18. februar 2009.). Polje slobodne procjene neke drave
ugovornice u ovoj oblasti varirat e u zavisnosti od okolnosti, predmeta i pozadine
sluaja (ibid., taka 82).
43.
Etniko porijeklo i rasa predstavljaju srodne pojmove. Dok pojam rase potie
od ideje o biolokoj klasifikaciji ljudskih bia u podvrste na osnovu morfolokih
osobina, kao to su boja koe ili crte lica, etnicitet vodi porijeklo od ideje o
drutvenim grupama oznaenim istom nacionalnou, religijskim uvjerenjem,
zajednikim jezikom ili kulturnim i tradicionalnim porijeklom i historijom.
Diskriminacija po osnovu etnikog porijekla nekog lica predstavlja jedan od oblika
rasne diskriminacije (vidjeti definiciju koju je usvojila Meunarodna konvencija o
ukidanju svih oblika rasne diskriminacije u taki 19. u tekstu i onu koju je usvojila
Evropska komisija za borbu protiv rasizma i netolerancije u taki 23. u tekstu). Rasna
diskriminacija je posebno okrutan oblik diskriminacije i, s obzirom na njene opasne
posljedice, trai od vlasti poseban oprez i odlune reakcije. Zbog ovakvih razloga
vlasti moraju iskoristiti sva raspoloiva sredstva u borbi protiv rasizma i tako ojaati
viziju demokratskog drutva u kojem se na razliitost ne gleda kao na opasnost nego
kao na bogatstvo (vidjeti Nachova i ostali protiv Bugarske [GC], br. 43577/98 i
43579/98, taka 145, ECHR 2005-VII, i Timishev, citirano, taka 56).

31

44.
U ovakvom kontekstu, gdje se razlika u tretmanu zasniva na rasi i etnikom
porijeklu, pojam objektivnog i razumnog opravdanja mora se tumaiti to je mogue
preciznije (vidjeti D.H. i ostali, citirano, taka 196). Sud takoer smatra da se nijedna
vrsta razliitog postupanja koja se iskljuivo ili u kritinom obimu zasniva na
etnikom porijeklu pojedinca ne moe objektivno opravdati u savremenom
demokratskom drutvu koje je izgraeno na principima pluralizma i potovanja
razliitih kultura (ibid., taka 176). S obzirom na navedeno, lan 14. ne zabranjuje
stranama ugovornicama da razliito tretiraju grupe kako bi ispravile injenine
nejednakosti izmeu njih. I zaista, u odreenim situacijama, ne pokuati ispraviti
nejednakosti kroz razliit tretman, bez objektivnog i razumnog opravdanja, moe
dovesti do krenja tog lana (cluaj koji se odnosi odreene aspekte zakona o
koritenju jezika u obrazovanju u Belgiji, citirano u tekstu, taka 10.; Thlimmenos
protiv Grke [GC], br. 34369/97, taka 44., ECHR 2000-IV; i D.H. i ostali, citirano,
taka 175.).
45.
U predmetnom sluaju Sud zapaa da pojedinac mora da se izjasni kao
pripadnik odreenog konstitutivnog naroda, da bi mogao da se kandidira za Dom
naroda Parlamentarne skuptine BiH. Aplikanti, koji su se izjasnili kao lica romskog
i jevrejskog porijekla, i koji ne ele da se izjanjavaju kao pripadnici konstitutivnog
naroda su zbog toga onemogueni da se kandidiraju (vidjeti taku 11.). Sud
naglaava da se ovim pravilom iskljuivanja postigao bar jedan cilj koji je openito
kompatibilan s opim ciljevima Konvencije, kako je sadrano u preambuli
Konvencije, a to je uspostavljanje mira. Kada su sporne ustavne odredbe donesene,
na terenu je dolo do vrlo krhkog primirja. Cilj ovih odredbi je bio da se zaustavi
brutalni sukob obiljeen genocidom i etnikim ienjem. Priroda tog sukoba bila je
takva da je bilo neophodno pristati na konstitutivne narode (tj. Bonjake, Hrvate i
Srbe) kako bi se osiguarao mir. Ovo, i bez neophodnog opravdanja, moe objasniti
odsustvo predstavnika ostalih zajednica (kao to su lokalne zajednice Roma i Jevreja)
na mirovnim pregovorima i preokupaciju uesnika stvarnom ravnopravnou meu
konstitutivnim narodima u postratnom drutvu.
46.
U ovom sluaju jedino je Sud ratione temporis kompetentan da istrai period
nakon to je Bosna i Hercegovina ratificirala Konvenciju i Protokol br. 1. uz
Konvenciju. Sud ne treba da odluuje da li podravanje osporavanih ustavnih
odredbi nakon ratifikacije Konvencije slui legitimnom cilju, poto iz razloga koji
su dalje u tekstu navedeni odravanje ovakvog sistema u svakom sluaju ne
zadovoljava uslov proporcionalnosti.
47.
Kao prvo, Sud zapaa znaajan pozitivan razvoj u Bosni i Hercegovini od
potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma. Istina, taj napredak moda nije uvijek
bio dosljedan i jo uvijek ima brojnih tekoa (vidjeti, npr. najnoviji izvjetaj o
napretku Bosne i Hercegovine kao potencijalnog kandidata za lanstvo u Evropskoj
uniji koji je pripremila Evropska komisija i koji je objavljen 14. oktobra 2009.,
SEC/2009/1338). injenica je da su 2005. godine strane koje su ranije bile u sukobu
predale kompletnu kontrolu nad oruanim snagama i tranformirale oruane snage u
malu profesionalnu vojsku; 2006. godine Bosna i Hercegovina pristupila je NATOovom Partnerstvu za mir; 2008. godine potpisala je i ratificirala Sporazum o
stabilizaciji i pridruivanju s Evropskom unijom; u martu 2009. godine uspjeno je

32

izvrila dopune dravnog ustava prvi put i nedavno je izabrana za lanicu Vijea
sigurnosti Ujedinjenih naroda na period od dvije godine, sa poetkom od 1. januara
2010. Nadalje, iako prisustvo meunarodne uprave kao provedbene mjere u skladu s
Poglavljem VII. Povelje Ujedinjenih naroda podrazumijeva da situacija u regionu jo
uvijek predstavlja prijetnju meunarodnom miru i sigurnosti, izgleda da su
pripreme za prestanak meunarodne uprave u toku (vidjeti Izvjetaj koji je podnio
Javier Solana, visoki predstavnik Evropske unije za zajedniku vanjsku i sigurnosnu
politiku, i Olli Rehn, komesar za proirenje Evropske unije, O politici Evropske unije
u odnosu na Bosnu i Hercegovinu: Put napretka (The Way Ahead) od 10. novembra
2008., i izvjetaj Meunarodne krizne grupe: Nedovrena tranzicija BiH: Izmeu
Dejtona i Evrope, od 9. marta 2009.).
48.
Pored toga, iako se Sud slae s Vladom da nijedna odredba Konvencije ne
trai potpuno naputanje mehanizama podjele vlasti koji su svojstveni Bosni i
Hercegovini i da moda jo uvijek nije sazrelo vrijeme za politiki sistem koji bi bio
samo odraz principa vladavine veine, Miljenja Venecijanske komisije (vidjeti
taku 22. u tekstu) jasno pokazuju da postoje takvi mehanizmi podjele vlasti koji ne
vode automatski do potpunog iskljuenja predstavnika ostalih zajednica. U vezi s
ovim, Sud je podsjetio da mogunost da se drugaijim sredstvima postigne isti cilj
predstavlja vaan faktor u ovoj oblasti (vidjeti Glor protiv vicarske, br. 13444/04,
taka 94, 30. april 2009.).
49. Na kraju, kada je 2002. godine postala lanica Vijea Evrope i bezrezervno
ratificirala Konvenciju i njene protokole, tuena drava je po vlastitoj elji pristala da
potuje relevantne standarde. Posebno se obavezala da u roku od godinu dana, uz
pomo Evropske komisije za demokratiju kroz pravo (Venecijanske komisije),
preispita izborni zakon u svjetlu normi Vijea Evrope i izvri izmjene tamo gdje je to
potrebno (vidjeti taku 21. u tekstu). Isto tako, ratifikacijom Sporazuma o
stabilizaciji i pridruivanju s Evropskom unijom 2008. godine, tuena strana
obavezala se da e u periodu od jedne do dvije godine izvriti izmjene izbornog
zakona koji se odnosi na lanove Predsjednitva BiH i delegate u Domu naroda kako
bi zakon u potpunosti bio usklaen s Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i
postprijemnim obavezama prema Vijeu Evrope (vidjeti taku 25. u tekstu).
50.
Slijedom navedenog, Sud zakljuuje da dugotrajna nemogunost aplikanata
da se kandidiraju za Dom naroda Pralamentarne skuptine BiH nema objektivno i
prihvatljivo opravdanje i stoga kri lan 14. u vezi s lanom 3. Protokola br. 1.
(iii) Pritube po lanu 3. Protokola br. 1. i lanu 1. Protokola br. 12.
51.
Uzimajui u obzir stavove navedene u prethodnoj taki, Sud smatra da nije
potrebno posebno razmatrati da li postoji povreda lana 3. Protokola 1. i lana 1.
Protokola br. 12. u odnosu na Dom naroda.
(b) u odnosu na Predsjednitvo BiH
52.

Aplikanti su se pozvali samo na lan 1. Protokola br. 12.

33

53.
Sud napominje da, dok lan 14. Konvencije zabranjuje diskriminaciju u
pogledu uivanja prava i sloboda priznatih Konvencijom, lan 1. Protokola br. 12.
proiruje obim zatite na sva prava predviena zakonom. On na taj nain uvodi
generalnu zabranu diskriminacije.
54.
Aplikanti su osporavali ustavne odredbe koje su ih onemoguile da se
kandidiraju na izborima za Predsjednitvo BiH. Prema tome, bilo da izbori za
Predsjednitvo BiH potpadaju ili ne pod lan 3. Protokola br. 1. (vidjeti Bokoski
protiv Bive Jugoslovenske Republike Makedonije (dec), br.11676/04, ECHR
2004-VI), ova prituba odnosi se na pravo predvieno zakonom (vidjeti lan 1.4 i
4.19 Izbornog zakona iz 2001. godine navedene u taki 18. u tekstu), to lan 1.
Protokola br. 12. ini primjenljivim. Ovo nije osporavano pred Sudom.
(ii) Postupanje po lanu 1. Protokola br. 12.
55.
Pojam diskriminacije je dosljedno tumaen u jurisprudenciji Suda u odnosu
na lan 14. Konvencije. Jurisprudencija naroito jasno precizira da diskriminacija
oznaava razliito postupanje bez objektivnog i razumnog opravdanja prema licima
koja su se nala u slinom poloaju (vidjeti take 42.-44. i navedene izvore). Autori
su koristili isti termin, diskriminacija, u lanu 1. Protokola br. 12. Bez obzira na
razlike u irini obima izmeu ovih odredbi, znaenje ovog pojma u lanu 1.
Protokola br. 12. trebalo je biti identino tumaenju iz lana 14. (vidjeti Obrazloenje
(Explanatory Report) uz Protokol br. 12., taka 18). Sud, prema tome, ne vidi razlog
da odstupa od utvrenog tumaenja diskriminacije, navedenog u tekstu, u primjeni
istog pojma prema lanu 1. Protokola br. 12. (u vezi sa sudskom praksom UN-ovog
Komiteta za ljudska prava u pogledu lana 26. Meunarodnog pakta o graanskim i
politikim pravima, odredbe koja je slina, ali ne i identina lanu 1. Protokola br.
12. uz Konvenciju, vidjeti Nowak, Komentari CCPR, Izdavai N.P. Engel, 2005,
strana 597-634).
56.
Neizjanjavanje aplikanata o svojoj pripadnosti nekom od konstitutivnih
naroda onemoguilo ih je da se kandidiraju na izborima za Predsjednitvo. Za
identian ustavni preduslov ve je ustanovljeno da predstavlja diskriminirajuu
razliku u tretmanu koji kri lan 14. u odnosu na Dom naroda (vidjeti taku 50.). Uz
to, principe koji se odnose na diskriminaciju zabranjenu lanom 14. i lanom 1.
Protokola br. 12 treba tumaiti na isti nain (prethodna taka). Slijedi da se ustavne
odredbe koje ine aplikante nepodobnim da se kandidiraju na izborima za
Predsjednitvo takoer moraju smatrati diskriminatorskim i kao takve predstavljaju
povredu lana 1. Protokola br. 12., a Sud ne smatra da u tom smislu postoji bilo
kakva bitna razlika izmeu Doma naroda i Predsjednitva BiH.
Shodno tome, a iz razloga koji su detaljno opisani u takama 47.-49. u
kontekstu lana 14., Sud je ustanovio da sporni preduslov koji se odnosi na
podobnost za kandidiranje na izborima za Predsjednitvo predstavlja krenje lana 1.
Protokola br. 12.

34

II. OSTALE PRITUBE APLIKANATA

A. lan 3. Konvencije
57.
Prvi aplikant alio se da je nemogunost da se kandidira na izborima za Dom
naroda i Predsjednitvo zbog njegovog romskog porijekla praktino svela njega i
ostale pripadnike romske zajednice kao i druge pripadnike nacionalnih manjina u
Bosni i Hercegovini na status graana drugog reda. Ovo, prema njegovom miljenju,
predstavlja naroito uvredu njegovom ljudskom dostojanstvu i dovodi do krenja
lana 3. Konvencije, koji propisuje:
Niko nee biti podvrgnut torturi, neljudskom ili poniavajuem postupku ili
kanjavanju.

58.
Sud je u ranijim sluajevima zakljuio da sama rasna diskriminacija moe, u
odreenim okolnostima, dovesti do poniavajueg postupanja u smislu lana 3.
(vidjeti Azijati Istone Afrike protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 4403/70 et al.,
Izvjetaj Komiteta od 14. decembra 1973., taka 208, Odluke i Izvjetaji 78, i Kipar
protiv Turske [GC], br. 25781/94, taka 310, ECHR 2001-IV). Meutim, u
predmetnom sluaju Sud zapaa da razlika u postupanju na koju su se aplikanti alili
nije znaila prezir ili nedostatak potovanja prema aplikantovoj linosti i nije joj bila
namjera da poniava ili srozava njegovu linost, niti je to uinila, nego je samo
trebalo da postigne cilj o kojem je bilo rijei u taki 45. u tekstu.
Ova prituba je, prema tome, neosnovana u smislu lana 35. stav 3.
Konvencije i mora se odbaciti prema lanu 35. stav 4.
B. lan 13. Konvencije
59.
Aplikanti su se alili na osnovu lana 13. Konvencije da nisu imali na
raspolaganju efikasan domai pravni lijek za isticanje pritubi zbog diskriminacije.
lan 13 glasi:
Svako ija su prava i slobode, priznati ovom konvencijom, narueni, ima pravo na
pravni lijek pred nacionalnim vlastima, ak i onda kada su povredu ovih prava i sloboda
uinila lica u obavljanju svoje slubene dunosti.

60.
Sud ponavlja da lan 13. ne garantira pravni lijek koji dozvoljava osporavanje
ustava i zakona pred nacionalnim organima zbog toga to su u suprotnosti s
Konvencijom (vidjeti A. i ostali protiv Ujedinjenog Kraljevstva [GC], br. 3455/05,
taka 135, 19. februar 2009). S obzirom da se predmetni sluaj odnosi na sadraj
ustavnih odredbi, suprotno primjeni individualnih mjera, alba je oigledno
neosnovana u smislu lana 35. stav 3. Konvencije i mora se odbaciti u skladu s
lanom 35. stav 4.

35

III. PRIMJENA LANA 41. KONVENCIJE

61.

lan 41. Konvencije glasi:

Kada Sud utvrdi prekraj Konvencije ili Protokola uz nju, a unutranje pravo visoke
strane ugovornice u pitanju omoguava samo djeliminu odtetu, Sud e, ako je to potrebno,
pruiti pravino zadovoljenje oteenoj strani.

A. teta
62.
Aplikanti nisu traili naknadu na ime materijalne tete. Prvi aplikant je na ime
nematerijalne tete traio iznos od 20.000 eura, a drugi aplikant 12.000 eura. Vlada je
tvrdila da su ovi zahtjevi neopravdani.
63.
Sud smatra da utvrena povreda predstavlja sama po sebi pravinu naknadu
za bilo koju nematerijalnu tetu koju su aplikanti pretrpjeli.
B. Trokovi i izdaci
64.
Prvi aplikant je zastupan pro bono i on je traio samo 1.000 eura na ime
dolaska svog zastupnika na roite, koje je pred Sudom odrano 3. juna 2009. Drugi
aplikant je traio 33.321 eura za ukupne sudske trokove. Ovaj iznos obuhvata 270
sati rada sa svoja dva pravna zastupnika i jo jednim lanom pravnog tima, gom
Cynthiom Morel iz Meunarodne grupe za manjinska prava, po cijeni od 82.45 eura
po satu, radi pripremanja aplikacije, zapaanja i zahtjeva za pravednu naknadu pred
Vijeem i Velikim vijeem, zajedno s naknadom za ekspertni izvjetaj koji je sainio
gosp. Zoran Paji, Expert Consultancy International Ltd, za odrane sastanke
pravnog tima s aplikantom u Njujorku i Sarajevu, kao i trokove roita odranog
pred Velikim vijeem. Aplikant je objasnio da je angairanje treeg pravnika ge
Cynthie Morel bilo neophodno s obzirom na obim i kompleksnost pitanja o kojima je
trebalo raspravljati.
65.
Vlada je tvrdila da su navedeni trokovi bili nepotrebni i pretjerano visoki.
Vlada je posebno osporavala potrebu drugog aplikanta da angaira strane advokate,
iji su honorari znatno vei od honorara domaih advokata i koji su uveali trokove
radi putovanja i komunikacije.
66.
Sud se ne slae sa stavom Vlade da aplikanti moraju angairati domae
advokate da ih zastupaju pred Sudom, bez obzira na injenicu da domai advokati
imaju iste kvalitete kao i strani advokati (kao to je predoeno u predmetnom
sluaju). U skladu s tim, razlika izmei traenih iznosa u predmetnom sluaju nije
sama po sebi takva da se ti vei iznosi prikazuju kao nepotrebni i neprihvatljivi. S
obzirom na reeno, Sud smatra pretjerano visokim iznos koji je traio drugi aplikant i
dosuuje drugom aplikantu 20.000 eura. Trokove i izdatke koje je traio prvi
aplikant treba isplatiti u cjelini.

36

C. Zatezne kamate
67.
Sud smatra primjerenim da se zatezne kamate raunaju na bazi najnie
kreditne stope kod Evropske centralne banke na koju se dodaje 3% (tri posto).
IZ NAVEDENIH RAZLOGA, SUD
1.

Odluuje jednoglasno da spoji aplikacije;

2.

Proglaava veinom glasova glavne pritube aplikanata u pogledu njihove

nemogunosti da se kandidiraju na izborima za Dom naroda Bosne i
Hercegovine doputenim;

3.

Proglaava jednoglasno glavne pritube aplikanata u pogledu njihove

nemogunosti da se kandidiraju na izborima za Predsjednitvo Bosne i
Hercegovine doputenim;

4.

Proglaava jednoglasno preostali dio aplikacija nedoputenim;

5.

Presuuje sa 14 glasova ''za'' i tri glasa ''protiv'', da postoji krenje lana 14. u
vezi s lanom 3. Protokola br. 1. koji se odnosi na nemogunost aplikanata da
se kandidiraju na izborima za Dom naroda Bosne i Hercegovine;

6.

Presuuje jednoglasno da ne postoji potreba za ispitivanjem iste pritube

prema lanu 3. Protokola br. 1. i lanu 1. Protokola br. 12;

7.

Presuuje sa 16 glasova ''za'' i jedan glas ''protiv'' da postoji povreda lana 1.

Protokola br. 12 zbog nemogunosti aplikanata da se kandidiraju na izborima
za Predsjednitvo Bosne i Hercegovine;

8.

Presuuje jednoglasno da utvrivanje povrede predstavlja samo po sebi

dovoljnu pravednu naknadu za svu nematerijalnu tetu koju su aplikanti
pretrpjeli;

9.

Presuuje:
(a) sa 16 glasova ''za'' i jedan glas ''protiv'', da tuena strana treba da, u roku
od tri mjeseca, prvom aplikantu isplati iznos od 1.000 eura (jednahiljada eura)
na ime trokova i izdataka, pretvoreno u konvertibilne marke po kursu koji
vai na dan isplate, plus svi porezi koji mogu biti zaraunati prvom aplikantu;
(b) s 15 glasova ''za'' i dva glasa ''protiv'', da tuena strana treba da, u roku od
tri mjeseca, drugom aplikantu isplati iznos od 20.000 eura (dvadesethiljada
eura) na ime trokova i izdataka, pretvoreno u konvertibilne marke po kursu

37

koji vai na dan isplate, plus svi porezi koji mogu biti zaraunati drugom
aplikantu;
(c) jednoglasno da e se nakon isteka perioda od tri mjeseca, sve do isplate,
plaati obina kamata na navedeni iznos po stopi jednakoj najnioj kreditnoj
stopi Evropske centralne banke za period neizmirenja, uveana za 3%;
10.

Odbacuje jednoglasno preostali dio zahtjeva drugog aplikanta za pravednu

naknadu.
Sastavljeno na engleskom i francuskom jeziku i urueno na javnom roitu
odranom 22. decembra 2009. u zgradi Evropskog suda u Strasbourgu.

Vincent Berger
pravni savjetnik

Jean-Paul Costa
predsjednik

38

U skladu s lanom 45. stav 2. Konvencije i pravilom 74. stav 2. Pravila Suda, uz
ovu presudu prilaemo izdvojena miljenja:
- djelimino saglasno i djelimino razliito miljenje sudije Mijovi kojem se
pridruio sudija Hajiyev;
- Izdvojeno miljenje koje je dao sudija Bonello

J.-P.C.
V.B.

39

IZDVOJENO MILJENJE SUDINICE MIJOVI KOJEM SE

PRIDRUIO SUDIJA HAJIEV
I. OPE NAPOMENE
U presudi Sejdi i Finci protiv Bosne i Hercegovine Veliko vijee ustanovilo je
krenje lana 14. Konvencije u vezi s primjenom lana 3. Protokola br. 1 u odnosu na
ustavne odredbe o Domu naroda i krenje lana 1. Protokola br. 12 u odnosu na
ustavne odredbe o Predsjednitvu BiH.
Iako sam imala odreenih rezervi kada je u pitanju obrazloenje Velikog vijea,
dijelim miljenje veine da su ustavne odredbe koje se odnose na strukturu
Predsjednitva BiH u suprotnosti sa zabranom diskriminacije. Na drugoj strani i sa
aljenjem, moj stav u odnosu na prvi dio odluke znaajno se razlikuje od zakljuka
veine sudija.
S obzirom na to da je ovo prvi predmet koji se odnosi na opu zabranu
diskriminacije sadranu u lanu 1. Protokola br. 12, te da je rije o predmetu koji
zadire u sutinu unutranjeg ureenja Bosne i Hercegovine, javnost je od ove presude
oekivala mnogo. Tim oekivanjima je u znaajnoj mjeri doprinijela i injenica da je
ovaj predmet istovremeno i prvi ove vrste u praksi Evropskog suda koji bi mogao
dovesti do ozbiljnih poremeaja i izmjena u ustavnopravnom poretku jedne od
drava lanica Vijea Evrope.
Specifine karakteristike ne samo nastanka nego i prijema Bosne i Hercegovine u
Vijee Evrope uslovile su poveanje znaaja ovog predmeta. Moglo bi se rei da su
se sve slabosti dravnosti Bosne i Hercegovine vidne ali ignorirane u trenutku njenog
pristupanja Vijeu Evrope, u ovom predmetu iskazale u svom punom obimu.
Moje ope napomene ponajprije su usmjerene na injenicu da je, kako je to u
svom izdvojenom miljenju naglasio i sudija Bonello, Veliko vijee omanulo u
analizi kako historijske pozadine, tako i okolnosti pod kojima je Ustav BiH donesen.
Vjerujem da je Sud, postupivi tako, zanemario i sopstvenu prethodnu praksu u kojoj
se u svakom predmetu bavio izuavanjem svih faktora relevantnih za znaaj krajnje
odluke. Okolnosti ovog predmeta lino smatram izuzetno znaajnim, jer su upravo te
i takve okolnosti i dovele do strukture dravnog ureenja Bosne i Hercegovine u
njenom sadanjem obliku.
II. INJENINA POZADINA
Prvo to sam se zapitala u vezi s ovim predmetom bilo je da li su vlasti Bosne i
Hercegovine bile u potpunosti svjesne moguih posljedica ratifikacije svih protokola
na tekst Konvencije u trenutku kada su tu ratifikaciju i izvrile.
Bosna i Hercegovina je, naime, jedna od svega 17 drava lanica Vijea Evrope
koje su ratificirale Protokol br. 12. injenica da je 30 drava lanica odluilo da to ne
uini ilustrira razliite stavove u odnosu na ovaj protokol i pitanja koja se njime
reguliraju.
Dva podneska o kojima se radi u ovom predmetu tiu se same sutine poslijeratne
organizacione strukture drave, ustanovljene Ustavom iz 1995. godine, koji je, s

40

tehnike strane posmatrano, dio ili, bolje reeno, aneks meunarodnog mirovnog
ugovora, Dejtonskog mirovnog sporazuma. Nakon to su gospodari rata odluili da
postanu i gospodari mira, poslije dugih i tekih pregovora politikih predstavnika
Bonjaka, Hrvata i Srba a pod nadzorom meunarodne zajednice, kreirali su dravu
bez presedana, oblika potpuno nepoznatog meunarodnom i ustavnom pravu.
Dejtonskim mirovnim sporazumom konstituirana Bosna i Hercegovina, sainjena
je od dva entiteta, dok se u preambuli Ustava konstatira da samo Bonjaci, Srbi i
Hrvati ine konstitutivne narode. Druge etnike grupe koje nisu uestvovale u
oruanom sukobu ostavljene su po strani. Rjeavanje njihove pravne pozicije, kao
izuzetno osjetljivo pitanje, ostavljeno je za neka mirnija i politiki manje osjetljiva
vremena.
U skladu sa ustavnim rjeenjima sadranim u Dejtonskom mirovnom sporazumu,
osobe koje pripadaju nacionalnim (etnikim) manjinama ne mogu biti kandidati za
lana Predsjednitva, niti lanovi Doma naroda Parlamentarne skuptine BiH, mada
ove dvije institucije nisu i jedine u kojima je ovim sporazumom predviena
ravnopravna zastupljenost tri konstitutivna naroda ( primjera radi, isto je i sa
strukturom Ustavnog suda BiH, u kojem je, pored dva Bonjaka, dva Hrvata, dva
Srbina, prisutno i troje stranih sudija).
U ovom sluaju, podjela pozicija u dravnim organima izmeu konstitutivnih
naroda predstavljala je centralni element Dejtonskog mirovnog sporazuma, koji je i
sam mir u Bosni i Hercegovini uinio moguim. U takvom kontekstu, negiranje
legitimnosti normama koje bi, sa stanovita nediskriminacije mogle biti
problematine ali neophodne u pogledu uspostavljanja mira i stabilnosti, te
spreavanja daljeg gubitka ljudskih ivota, bilo bi veoma teko.
Ovo ujedno predstavlja i kljuni aspekt osjetljivosti ovih predstavki, jer bi
promjene u strukturi specifinih politikih institucija koje podnosioci u ovom
predmetu zahtijevaju zapravo podrazumijevale promjene postojee ravnotee u
vrenju vlasti, to bi moglo dovesti do podgrijavanja ozbiljnih tenzija, jo prisutnih u
Bosni i Hercegovini.
Svjesna neophodnosti ustavne reforme, meunarodna zajednica je 2006.godine
izvrila pritisak na domae politiare da stupe u pregovore s ciljem usvajanja
izbornog sistema koji bi garantirao ista politika prava svim dravljanima, bez obzira
na njihovu etniku pripadnost, ali su ti pregovori zavrili potpunim neuspjehom.
Trenutno se radi na njihovom ponovnom otvaranju, to zapravo znai da Sud, bavei
se ovim predmetom, zalazi u izuzetno osjetljivu oblast, u pitanje koje je, kao veoma
senzibilno, ve u ii interesiranja cjelokupne javnosti.
Podnosioci predstavki u ovom predmetu su Rom i Jevrej a sutina predstavki je
njihova tvrdnja da im je Ustavom i Izbornim zakonom BiH iz 2001.godine uskraeno
pravo da se, uprkos tome to imaju iskustvo nivoa najviih dravnih zvaninika,
kandidiraju za poziciju lana Predsjednitva i da postanu lanovi Doma naroda
Parlamentarne skuptine BiH, iskljuivo zbog njihove etnike pripadnosti, to, po
njihovom vienju, predstavlja diskriminaciju.
III. DRAVNOPRAVNA STRUKTURA BOSNE I HERCEGOVINE

41

Kako je ve reeno, Ustav BiH bio je rezultat dugotrajnih i mukotrpnih pregovora

predstavnika Bonjaka, Hrvata i Srba, a pod nadzorom meunarodne zajednice.
Njegova kompleksna rjeenja u pogledu ravnopravne zastupljenosti ticala su se
uglavnom upravo Bonjaka, Hrvata i Srba, kao direktnih strana u sukobu 1992.1995., tako da su glavne politike institucije kreirane s ciljem uspostave ravnotee
izmeu tri konstitutivna naroda. Druge etnike grupe nisu predstavljale dio tih
rjeenja, s obzirom na to da nisu ni imale status strane u sukobu. Nakon zavretka
rata, manjinske grupe dobile su pravo uea u vrenju vlasti na entitetskom nivou.
Na dravnom nivou to nije bio sluaj i to je zapravo razlog za obraanje aplikanata
Evropskom sudu.
Rjeenja ravnopravne zastupljenosti u vrenju vlasti na dravnom nivou, posebno
ona koja se tiu strukture Doma naroda i Predsjednitva, predviaju da samo oni
pojedinci koji se deklariraju kao pripadnici jednog od tri konstitutivna naroda imaju
pravo da se kandidiraju za lanstvo u ovim organima. Ovdje je neophodno dodati, s
obzirom na specifinosti bosanskohercegovakog konteksta, da etniku pripadnost ne
treba posmatrati kao pravnu kategoriju, s obzirom na to da ona formalno
podrazumijeva iskljuivo opredjeljenje samog pojedinca da se izjasni o pripadnosti,
to, stricto sensu, predstavlja subjektivni kriterij. Sutinski posmatrano, to znai da
svako ima pravo da se deklarira (ili ne) kao pripadnik jedne etnike grupe, ali ne
postoji zakonska obaveza za pojedinca da to i uini. Kako nema zakonske obaveze
pojedinca da se izjasni u smislu etnike pripadnosti, tako nema ni objektivnih
parametara na osnovu kojih bi se takva pripadnost utvrivala.
Ova pripadnost dobiva odreeni znaaj tek ako pojedinac ima elju da se bavi
politikom, te tako sama izjava o etnikoj pripadnosti nije ni objektivna, ni pravna,
ve subjektivna i politika kategorija.
IV. POVREDA LANA 1. PROTOKOLA br. 12
Iako sam iskazala odreene rezerve u pogledu obrazloenja povrede lana 1.
Protokola br. 12 od Velikog vijea, bez veih tekoa podijelila sam miljenje veine
u odluci da se u pogledu ustavnopravnih rjeenja sadranih u odredbama o strukturi
Predsjednitva BiH radi o povredi ope zabrane diskriminacije.
Moje neslaganje u odnosu na ovaj dio presude Velikog vijea proizlazi zapravo iz
mojih oekivanja da e Sud iskoristiti priliku da u ovom predmetu, kao prvom ove
vrste, postavi specifine osnovne principe, standarde ili testove koji bi se mogli
smatrati univerzalnim i primjenjivim na sve budue predmete koji se tiu ope
diskriminacije. Oito da se radilo o nerealnim oekivanjima, s obzirom na to da je
Sud pri obrazlaganju ovog dijela presude uglavnom koristio elemente ve
upotrijebljene za obrazloenje i utemeljenost ustanovljene povrede lana 14. u
odnosu na ustavnopravna rjeenja u pogledu Doma naroda.
Smatram, nadalje, da je Sud ovaj dio podneska tretirao kao manje vaan, stvorivi
na taj nain utisak da je lan 1. Protokola br. 12 primijenjen samo zato to se nije
mogao primijeniti lan 3. Protokola br.1. Relevantno obrazloenje povrede lana 1.
Protokola br. 12 dato je u svega dva paragrafa, u kojima je Sud doao do zakljuka
da ne postoji bitna razlika izmeu Doma naroda i Predsjednitva Bosne i

42

Hercegovine u pogledu diskriminatorskih ustavnopravnih rjeenja. Suprotno ovom

stavu, ja sam uvjerenja da postoji nekoliko bitno razliitih elemenata koji su trebali
biti predmet diskusije.
Tripartitna struktura Predsjednitva BiH je, kao i mnoge druge institucije u dravi,
rezultat politikog kompromisa postignutog mirovnim sporazumom. Iza takve
strukture ovog organa stajala je namjera uspostavljanja mehanizma ravnotee, kao i
spreavanja prevlasti bilo kojeg naroda u procesu donoenja odluka. Po mom
miljenju, kljuno pitanje koje je zahtijevalo odgovor u ovom predmetu je pitanje
opravdanosti uvoenja te tripartitne strukture, kao i njenog sadanjeg postojanja. Iz
ugla prakse Suda u pogledu primjene lana 1. Protokola br. 12, bilo bi ne samo
interesantno ve i veoma korisno da je Sud odluio da zauzme stav u vezi s ovim
pitanjem. Umjesto toga, Sud je ponovio argumente ve upotrijebljene pri primjeni
testova u dijelu presude u kojem se bavio lanom 14., to je stav koji je, po mom
miljenju, razoaravajui.
Hipotetiki govorei, kada se ne bi radilo o dravi nastaloj na ruevinama,
masakru i krvoproliu, bila bih miljenja da je ve sama obaveza pojedinca na
nacionalno izjanjavanje u pravcu ostvarenja uslova za kandidiranje na javnu dunost
neprihvatljiva i sasvim dovoljna za postojanje povrede zabrane diskriminacije
zasnovane na etnikoj pripadnosti.
No, ukoliko se ovdje ponovo vratimo strukturi Predsjednitva, kada bi Bosna i
Hercegovina bila stabilna i samoodriva drava, ve sama nemogunost pripadnika
etnikih manjina, kao i nemogunost svih onih koji nisu u stanju ili prosto ne ele da
se nacionalno izjasne kako bi postali kandidati za javne dunosti, mogla bi se u
sutini smatrati diskriminacijom. Kako je Bosna i Hercegovina ipak nastala kao
rezultat pritiska meunarodne zajednice i kako, ni etrnaest godina kasnije, ne
funkcionira kao nezavisna i suverena drava, ne moemo rei da se radi o dravi na
koju bi se prethodno reeno moglo primijeniti.
Na drugoj strani, ako se ne bi nastojalo unaprijediti postojeu situaciju, mala je
vjerovatnoa da bi ikakav napredak mogao biti ostvaren. Eliminacija nepovjerenja
meu narodima je, po mom miljenju, proces koji se mora odvijati postepeno, korak
po korak. Ukoliko je ve dolo vrijeme za promjene u postkonfliktnoj dravnoj
strukturi (ovdje ponovo naglaavam da se Sud u svojoj analizi uope nije bavio
ovakvom procjenom), nadam se da promjene vezane za sastav Predsjednitva mogu
biti taj prvi korak. Predsjednitvo je institucija koja predstavlja dravu u cjelini1, dok
Dom naroda ima veoma vanu i osjetljivu ulogu u mehanizmu zatite vitalnih
nacionalnih interesa.
V. POVREDA LANA 14. U ODNOSU NA PRIMJENU LANA 3.
PROTOKOLA br. 1
Uz aljenje zbog razliitih stavova, u dijelu presude koji se odnosi na povredu
lana 14. u odnosu na primjenu lana 3. Protokola 1, moje miljenje razlikuje se od
stava veine sudija iz sljedeih razloga:
1

Vidi odredbe o nadlenosti Predsjednitva u Ustavu BiH, lan V, taka 3.

43

Ponajprije, pitanje primjenjivosti lana 3. Protokola br.1. smatram veoma upitnim.

lan 3. Protokola br. 1 titi pravo na slobodne izbore, iako ne postoji konaan i
opeprihvaen odgovor na pitanje da li se ta zatita protee kako na direktne
(neposredne) tako i na indirektne (posredne) izbore.1 Oslanjajui se na sopstvenu
praksu, Sud konstatira da je lan 3. Protokola br.1 sainjen s panjom usmjerenom u
pravcu izbjegavanja termina koji bi se mogli tumaiti kao apsolutna obaveza na
odravanje izbora za oba doma (parlamenta, op.aut.) u svakom dvodomnom
sistemu. (vidjeti paragraf 40 Presude). U isto vrijeme, kako to naglaava i Veliko
vijee, jasno je da se lan 3. Protokola br. 1 primjenjuje na bilo koji dom parlamenta
iji je sastav rezultat direktnih (neposrednih) izbora. Bili oni neposredni ili posredni,
neophodno je pojasniti da u Bosni i Hercegovini izbora za Dom naroda jednostavno
nema. lanove Doma naroda imenuju entitetski parlamenti, to znai da su navodi iz
ovih predstavki pred Sudom isto teoretske prirode, s obzirom na to da niti postoje
prethodni izbori, niti su entitetski parlamenti u obavezi da imenuju bilo kojeg
kandidata ponaosob. Sastav Doma naroda nije rezultat izbornog procesa. lanove
Doma naroda upuuje/odabire veina u Narodnoj skuptini Republike Srpske ili
veina u klubovima Bonjaka i Hrvata u Parlamentu Federacije Bosne i
Hercegovine2. Kako je originalna verzija Ustava sainjena na engleskom jeziku, ak i
lingvistiki pristup ovom pitanju potvruje da se ne radi o izborima, ve o
imenovanjima. Tako lan IV. Ustava predvia da se Dom naroda sastoji od 15
delegata, te da odreene delegate odabiru odgovarajui entitetski parlamenti.3
Koncept prava na slobodne izbore u Bosni i Hercegovini prosto ne ukljuuje per
se pravo na kandidiranje za lanstvo u Domu naroda, jer se lanovi Doma naroda,
kako je ve reeno, ne biraju, nego ih imenuju/odabiru entitetski parlamenti.
Izbori bi se jo mogli smatrati posrednim ako bi se liste kandidata za lanove
Doma naroda javno oglaavale tokom izborne kampanje ili u bilo kojem drugom
trenutku prije njihovog imenovanja (i kao takve, bile dostupne javnosti) ili pak, ako
bi postojali bilo kakvi kriteriji koje bi kandidati morali ispunjavati kako bi mogli biti
imenovani. No, injenica je da se imena kandidata ne pojavljuju na izbornim listama
ili glasakim listiima. Jo jedna injenica koju je Sud u potpunosti ignorirao jeste da
ni Ustav BiH ni njen Izborni zakon ne predviaju bilo kakve kriterije koje bi neko
morao da ispunjava kako bi postao kandidat za lana Doma naroda. U domaem
zakonodavstvu ne postoji nijedna norma koja odreuje strukturu, pripadnost
odreenoj politikoj stranci ili opciji iz koje se kandidati odabiru4. Stoga je, teoretski
1

U presudi je stav da se lan 3. Protokola br. 1 primjenjuje kako na neposredne, tako i na posredne
izbore obrazloen koritenjem objanjenja iz travaux prparatoires za Protokol br. 1; vidi paragraf 40
Presude

Vidi lan IV. Ustava BiH

Radi se o distinkciji izmeu termina election i selection; jeziki posmatrano, dok termin
election podrazumijeva mogunost neogranienog izbora, termin selection podrazumijeva
preferirani/ogranieni ne izbor nego odabir.
4

Postoji samo jedan izuzetak koji se odnosi na odabir lanova kantonalnih domova naroda gdje se
lanovi odabiru meu lanovima kantonalnih skuptina.

44

posmatrano, mogue da bilo koji pojedinac, ukljuujui i one koji uope nisu
angaoirni u sferi javnog ivota, bude odabran. U skladu s tim, postupak imenovanja
lanova Doma naroda ne zavisi od njihovog lanstva u nekoj politikoj stranci; ne
postoje formalne veze izmeu delegata i glasaa, a imena kandidata nisu poznata
iroj javnosti, ukljuujui tu i glasae, sve do trenutka njihovog imenovanja od
lanova entitetskih parlamenata. Jedini formalni uslov je njihovo nacionalno
izjanjavanje, koje nije relevantno ni za ta drugo osim za njihovo lanstvo u Domu
naroda. Usko posmatrano, jasno je da podnosioci predstavki u ovom predmetu ne
mogu biti odabrani, ali ne zbog njihove etnike pripadnosti, nego zbog prostog
nepostojanja normi koje bi generalno omoguavale izbore lanova Doma naroda, jer
se lanovi ovog doma iskljuivo i jedino imenuju. Na isti nain, predstavku ovog tipa
mogao bi podnijeti i bilo koji pripadnik jednog od tri konstitutivna naroda, tvrdei da
ne postoje slobodni izbori za Dom naroda niti za njega, s obzirom na to da je jedini
nain da neko postane lanom Doma naroda imenovanje od entitetskog parlamenta.
Iz navedenog proizlazi da ne postoji ope pravo za bilo koga da se kandidira za Dom
naroda, kao to ne postoje ni izbori te vrste. Pitanje koje se namee jeste da li bi se,
ako se za ovakav postupak moe tvrditi da je diskriminatorski, onda isti kriteriji
diskriminacije mogli primijeniti i na one parlamentarne sisteme u kojima je odreeno
da se mjesta u drugom domu parlamenta nasljeuju (kao to je sluaj u britanskom
Domu lordova) ili su uslovljena prethodnom javnom dunosu (kao to je to sluaj u
njemakom Bundesratu). Miljenja sam da bi potvrdan odgovor na ovo pitanje u
odnosu na takve sisteme bio podjednako neprimjeren kao to je neprimjeren i u
odnosu na Bosnu i Hercegovinu.
injenica da se jedini formalni uslov koji lanovi Doma naroda moraju da ispune
odnosi na njihovu etniku pripadnost ukazuje na to je Dom naroda upravo tako
zamiljen da bi se osigurao etniki balans u zakonodavnoj vlasti. Jo utemeljenija je
injenica da su mehanizmi ove vrste i omoguili postizanje mira u Bosni i
Hercegovini, kao to je oito i da etrnaest godina kasnije ne postoji jedinstven i
zajedniki pristup eventualnim ustavnim promjenama u toj dravi.1
Drugi element mog neslaganja s odlukom Velikog vijea o prihvatljivosti ovih
predstavki tie se pravne prirode Doma naroda. Razlog mom neslaganju je shvatanje
Velikog vijea da se radi o drugom (gornjem) domu Parlamentarne skuptine Bosne i
Hercegovine.
Openito govorei, gornji dom parlamenta razlikuje se od donjeg u jednom ili vie
aspekata: ima ue nadlenosti od donjeg doma, ukljuujui i one koje se odnose na
mogunost stavljanja rezervi na odluke donjeg doma; nadlenosti su mu ograniene i
esto se tiu davanja saglasnosti na odreene ustavne amandmane; predstavlja
konsultativno ili tijelo revizije, tako da su mogunosti njegovog direktnog
djelovanja esto reducirane u odreenom smjeru; predstavlja administrativne ili
federalne jedinice; ako se radi o izbornom tijelu, mandat njegovih lanova esto je
dui od mandata lanova donjeg doma (ako se sastoji od predstavnika plemstva,
1

Kako je ranije ve reeno, pregovori koji su poeli 2006.godine bili su neuspjeni (Aprilski paket)
U ovom trenutku, pregovori su ponovo u toku (Butmirski paket), ali se ini da se politiari dre
svojih prethodnih stavova

45

mandat lanova je doivotan), i ako je izboran, lanovi se ee biraju u razliitim

periodima nego istovremeno.
U pogledu institucionalne strukture, postoje brojni varijeteti u pogledu naina
konstituiranja gornjeg doma. lanovi mogu biti birani neposredno ili posredno,
mogu biti imenovani, lanstvo moe biti nasljedno, ili se, pak, moe raditi o
mjeavini svih ovih sistema. Kako je ranije ve reeno, njemaki Bundesrat
predstavlja jedinstven oblik, s obzirom na to da su njegovi lanovi zapravo lanovi
kabineta njemakih Lndera, te da su delegirani i mogu biti opozvani u bilo kojem
trenutku. Jedinstven oblik je i britanski Dom lordova u kojem je lanstvo jednim
dijelom nasljedno.
Iz navedenog je jasno da je gornji dom, u pravilu, tijelo koje predstavlja
administrativne ili federalne jedinice, ali u Bosni i Hercegovini Dom naroda
predstavlja ne samo entitete Bosne i Hercegovine nego i etnike grupe, odnosno
konstitutivne narode. Oba doma Parlamentarne skuptine BiH su ravnopravna i
predstavljaju dva organizaciona dijela koja ne mogu funkcionirati samostalno. Svaki
nacrt zakona prolazi raspravu i usvajaju ga oba doma, mada se specifinim zadatkom
Doma naroda smatra zatita vitalnih nacionalnih interesa.
Prilikom odluivanja o primjenjivosti lana 3. Protokola br. 1, Veliko vijee je
odluujuim faktorom smatralo obim legislativnih nadlenosti Doma naroda1, dok je
moje miljenje bilo potpuno suprotno. injenica je, naime, da oba doma imaju iste
nadlenosti2, s obzirom na to da svi nacrti zakona zahtijevaju odobrenje oba
doma3, to, u stvari, potvruje da su oba doma ravnopravna, mada etnika
zastupljenost u Domu naroda ima odreen znaaj samo kada se radi o vitalnim
interesima konstitutivnih naroda: Predloena odluka Parlamentarne skuptine moe
biti proglaena destruktivnom po vitalne interese bonjakog, hrvatskog ili srpskog
naroda veinom glasova bonjakih, hrvatskih ili srpskih delegata odabranih u skladu
s takom 1 (a)Takva predloena odluka zahtijevat e za usvajanje u Domu naroda
veinu glasova bonjakih, hrvatskih i srpskih delegata koji su prisutni i glasaju.4
Ustavne odredbe koje se tiu nadlenosti nepodijeljenih izmeu Predstavnikog i
Doma naroda (vidi fusnotu 2 na ovoj strani) ilustriraju jedinstvenu strukturu
1

Vidi paragraf 41 Presude

lan IV. 4. Ustava BiH-Nadlenosti

Parlamentarna skuptina je nadlena za:
(a) Donoenje zakona neophodnih za provoenje odluka Predsjednitva ili za vrenje nadlenosti
Skuptine u skladu s ovim ustavom.
(b) Odluivanje o izvorima i iznosima prihoda za rad ustanova Bosne i Hercegovine i za
meunarodne obaveze Bosne i Hercegovine.
(c) Usvajanje budeta za institucije Bosne i Hercegovine.
(d) Odluivanje o davanju saglasnosti za ratifikaciju ugovora.
(e) Druga pitanja nuna za obavljanje svojih dunosti ili pitanja koja su joj dodijeljena meusobnim
sporazumom entiteta.
3

Vidi Ustav, lan IV 3 c.

Ibid., lan IV 3 e.

46

Parlamentarne skuptine BiH, strukturu koja ne dozvoljava bilo kakvu kategorizaciju

u skladu s opeprihvaenim akademskim modelima. Dodatno, lan X. Ustava
predvia da Ustav moe da se mijenja odlukom Parlamentarne skuptine, to se
ima tumaiti tako da o tome odluuju oba doma Parlamentarne skuptine BiH.
Zakljuak koji se presudom namee da se podnosiocima ovih predstavki koji su
romskog i jevrejskog porijekla onemoguava uee u radu zakonodavnih tijela zbog
nemogunosti da se kandidiraju za lanstvo u Domu naroda bio bi potpuno pogrean,
s obzirom na to da oba doma Parlamentarne skuptine BiH imaju iste nadlenosti, iz
ega dalje proizlazi da podnosioci imaju potpuno otvorenu mogunost da postanu
lanovi Predstavnikog doma, u kojem lanstvo ne zavisi od njihove etnike
pripadnosti1.
Dom naroda je dom veta u kojem lanovi svojim osnovnim zadatkom smatraju
zatitu interesa sopstvenog naroda i to je upravo injenica koja ukazuje na sui generis
prirodu ovog mehanizma. Da li je Bosni i Hercegovini nakon etrnaest godina od
usvajanja Dejtonskog mirovnog sporazuma ovakav mehanizam jo uvijek potreban?
Da je lan 3. Protokola br. 1 bio primjenjiv, to bi bilo jo jedno u nizu pitanja koje je
trebalo analizirati prilikom ispitivanja opravdanosti u meritumu.
Zakljuno, moje miljenje je da lan 3. Protokola br. 1 nije primjenjiv u ovom
predmetu zbog tog to pravo bilo kojeg pojedinca da se kandidira za lanstvo u
Domu naroda per se u domaem pravu jednostavno ne postoji; Dom naroda nije
izborno tijelo i nema ni tipine karakteristike, ni nadlenosti uobiajene za drugi dom
parlamenta, tako da njegova struktura ne ulazi u okvire primjene lana 3. Protokola
br. 1.
Kada je rije o meritumu ovog predmeta, kao osnovna javljaju se pitanja da li je
postojei diferencijalni tretman diskriminatorski u smislu da ne postoji objektivna i
racionalna opravdanost za postojanje takvog tretmana, da se njime ne ostvaruje
legitiman cilj, te da ne postoji opravdana proporcionalnost izmeu primijenjenih
sredstava i cilja koji je potrebno postii.
Zakljuak veine sudija da relevantne ustavne odredbe nisu bile usmjerene na
uspostavljane etnike dominacije, kako to navode podnosioci predstavki, ve da je
namjera takvih odredbi bila usmjerena upravo na zaustavljanje brutalnog konflikta i
osiguranje stvarne ravnopravnosti izmeu strana u sukobu, odnosno konstitutivnih
naroda, u potpunosti je ispravan, kao to je potpuno ispravan i stav veine lanova
Velikog vijea da je rezultat primjene ovih ustavnih odredbi razliit tretman
pojedinaca, baziran na etnikoj osnovi. No, da li je ovakav tretman bio opravdan u
trenutku njegovog uspostavljanja i ako jeste, da li su osnove te opravdanosti jo
prisutne i od odreenog znaaja? Veliko vijee odluilo je da na ovo pitanje da
polovian odgovor, dok sam ja miljenja da bi detaljan odgovor na to pitanje bio i
1

Ustav BiH predvia (lan IV 2) da se Predstavniki dom sastoji od 42 lana dvije treine izabranih
na teritoriji Federacije i jednom treinom na teritoriji Republike Srpske i da se lanovi
Predstavnikog doma biraju neposredno u svom entitetu prema Izbornom zakonu koji usvaja
Parlamentarna skuptina.

47

najvaniji. Rjeenje pitanja razliitog tretmana pojedinaca koji pripadaju grupi

ostalih bilo je ostavljeno za vrijeme u kojem bi situacija u Bosni i Hercegovini bila
manje osjetljiva i upravo je to gledite koje je poetno Sud prihvatio kao opravdano.
No, kako ta situacija izgleda danas, etrnaest godina nakon Dejtonskog mirovnog
sporazuma? Ukoliko se vratimo injenicama koje su u poetku opravdavale takve
ustavne odredbe, a imajui na umu gubitke na koje se iste injenice odnose, najmanje
100 000 stanovnika Bosne i Hercegovine je ubijeno ili se vode kao nestali. Skoro
milion i tristahiljada prijeratnog stanovnitva (28%) ine izbjeglice sa mjestom
ivljenja izvan Bosne i Hercegovine. Da nije bilo rata, a s obzirom na prosjene
stope roenja, smrtnosti i migracija, krajem 1995. godine Bosna i Hercegovina imala
bi 4, 5 miliona stanovnika, dok je u stvarnosti taj broj krajem 1995. godine bio svega
2, 9 miliona stanovnika. Prolo je etrnaest godina od okonanja oruanog sukoba,
no da li je postignut stvarni i znaajan napredak, kako to tvrdi Veliko vijee?
Zadnji izvjetaj organizacije Amnesty International o stanju u Bosni i Hercegovini
navodi da se 13 godina nakon okonanja rata priblino 13 000 ljudi jo vodi kao
nestalo. Nacionalistika retorika je u porastu a zemlja je i dalje duboko podijeljena
meuetnikim granicama1.
U skladu s podacima Ministarstva za ljudska prava i izbjeglice BiH, vie od
milion i dvjesta hiljada ljudi jo se nije vratilo svojim predratnim mjestima
prebivalita a oni koji su se vratili suoavaju se veoma esto s nemogunou
adekvatnog smjetaja i zaposlenja. Priblino 2 700 porodica jo ivi u centrima za
kolektivni smjetaj. Jedan dio povratnika nije u mogunosti da ue u posjed
sopstvene imovine, bilo zbog tog to je ona unitena, bilo zato to ne postoji
spremnost vlasti da im omogue reintegraciju2. Ni politika situacija ne izgleda
mnogo bolje. Dravom upravljaju politike stranke koje istiu nacionalistike
zastave i koriste nacionalistiku retoriku. Mnogi pojedinci osumnjieni za ratne
zloine nalaze se jo na slobodi, iako je u toku proces prosljeivanja predmeta ratnih
zloina iz Tribunala u Hagu na domae sudove. Organi pravosua i tuilatva jo se
nalaze pod nadzorom i rade po uputstvima meunarodnih sudija i tuilaca. Sve ove
injenice bile su dovoljno relevantne da uslove odluke Ujedinjenih naroda, Evropske
unije i Vijea za provoenje mira (u novembru 2009. godine) o produenju mandata
visokom predstavniku. Postoji i itav niz drugih pokazatelja da meunarodna
zajednica ni danas ne smatra da je u Bosni i Hercegovini ostvaren znaajan napredak
(primjera radi, prisustvo meunarodnih vojnih snaga kao i EUPM-a ukazuje na to).
Zvanine veb-stranice mnogih drava jo sadre upozorenje svojim dravljanima da
ne putuju u Bosnu i Hercegovinu iz sigurnosnih razloga. Rezultati izbora odranih
2006. godine ukazuju na to da veina biraa jo preferira vladavinu nacionalistikih
opcija jer se osjeaju sigurnije predvoeni pripadnicima sopstvenog naroda. Djeca
kolskog uzrasta jo se podvajaju3, a gradovi koji su prije rata imali mjeovitu
1

Vidi : http://www.amnesty.org/en/region/bosnia-herzegovina/report-2009

Vidi : http://www.mhrr.gov.ba/izbjeglice/?id=6

Vidi Izvjetaj Monitoring tima Savjeta Evrope, 2008, SG/Inf(2008)2.

48

populaciju i dalje su podijeljeni. Prilikom pristupanja Vijeu Evrope Bosna i

Hercegovina je preuzela, pored ostalih, i obavezu da u toku jedne godine, uz pomo
Venecijanske komisije, preispita izbornu legislativu u svjetlu standarda Vijea
Evrope, te da, ako je to potrebno, izvri njenu reviziju. injenica da Bosna i
Hercegovina jo nije ispotovala preuzete postprijemne obaveze ukazuje na to da u
vezi s tim ne postoji konsenzus meu vodeim politikim strankama.
U svjetlu navedenog, moe li iko sa apsolutnom sigurnou tvrditi da relevantne
ustavne odredbe u dananjem trenutku nemaju svoje opravdanje? Na drugoj strani,
ako je njihovo postojanje i dalje opravdano, da li takve odredbe imaju legitiman cilj?
Kako je to Venecijanska komisija pravilno konstatirala da je podjela pozicija u
dravnim organima meu konstitutivnim narodima bila centralni element Dejtonskog
mirovnog sporazuma koji je omoguio postizanje mira u Bosni i Hercegovini. U
takvom kontekstu bilo bi teko uskratiti legitimitet normama koje bi, s gledita
nediskriminacije, mogle biti problematine, mada i neophodne za postizanje mira i
stabilnosti, te spreavanje daljnjeg gubitka ljudskih ivota. Mir je postignut, ali je
faktor stabilnosti i dalje upitan. Stoga je mogue, kako je to u svom Izdvojenom
miljenju na odluku Ustavnog suda BiH naglasio sudija Feldmannda je
opravdanost, prije privremenog nego trajnog karakteraali da vrijeme u kojem e
drava okonati tranzicioni put u pravcu prevazilaenja posebnih potreba koje su
diktirale neuobiajenu dravnu arhitekturu predvienu Dejtonskim sporazumom i
Ustavom Bosne i Hercegovine jo nije nastupilo1. U presudi danoka v. Latvia2,
Sud je ustvrdio kako je novouspostavljenoj demokratskoj zakonodavnoj vlasti
neophodno odreeno vrijeme u periodu politikih poremeaja za preispitivanje mjera
neophodnih za ouvanje postignutog napretka. U istoj presudi3, Sud je nadalje
zauzeo stanovite da je domaim vlastima neophodno ostaviti dovoljno prostora za
procjenu potreba sopstvenog drutva pri izgradnji povjerenja u novouspostavljene
demokratske institucije, ukljuujui tu i dravni parlament, kao i za odgovor na
pitanje da li su odreene mjere jo neophodne Da li su ustavne odredbe o kojima
je u ovom predmetu rije Bosni i Hercegovini jo neophodne, te da li je trenutna
situacija i dalje opravdana, uprkos vremenu koje je proteklo od uspostavljanja istih
odredbi? Da li je na Evropskom sudu da odlui da je dolo vrijeme za promjene? Ja
smatram da bez znaajnog oklijevanja nije mogue dati vrst i konaan odgovor na
ova pitanja.Identitet putem dravljanstva mogla bi biti prieljkivana promjena, ali
etnika distinkcija je u praksi Evropskog suda tretirana kao nepotrebna i samim tim
diskriminirajua samo u sluajevima kad je ocijenjeno da bi se isti rezultat (legitiman
cilj) mogao ostvariti i primjenom mjera koje nisu zasnovane na rasnim ili etnikim
razlikama ili pak na primjeni kriterija koji se razlikuju od onih zasnovanih na
roenju.1 No, koji su to druge metode kojima bi se mogao osigurati etniki balans i
toliko potrebna izgradnja meusobnog povjerenja meu narodima u Bosni i
1

Vidi Izdvojeno miljenje sudije Feldmann-a na odluku Ustavnog suda BiH AP-2678/06-2006,
http://www.ustavnisud.ba/eng/odluke/povuci_pdf.php?pid=67930.
2
3
1

Vidi danoka v. Latvia [GC], no. 58278/00, 131, ECHR 2006-IV .

Ibid, 134.
Vidi: Inze v. Austria, 28 October 1987, 44, Series A no. 126.

49

Hercegovini? Ni na ovo pitanje Sud u ovoj presudi nije odgovorio; jedino je

zakljuio da nemogunosti podnosioca predstavki da se kandidiraju za izbore u
Dom naroda nedostaje objektivna i razumna opravdanost, te da stoga postoji povreda
lana 14. u odnosu na lan 3. Protokola br. 1 (vidjeti paragraf 50 Presude).
U skladu s tim stavom, test proporcionalnosti izmeu primijenjenih mjera i
eljenog cilja u ovom predmetu Sud uope nije ni proveo, to smatram proputenom
mogunou da se iskau ubjedljiviji i argumenti odluujue snage ili da se barem
utvrde osnove koje bi omoguile poreenje s drugim dravama lanicama Vijea
Evrope. Pravni sistemi veine, ako ne i svih drava lanica Vijea Evrope, sadre
ogranienja odreenih prava, zasnovana na nacionalnoj pripadnosti i praksa Suda je
da se takvim dravama ostavlja izvjesna sloboda u pogledu procjene opravdanosti da
li te razlike i u kojem obimu opravdavaju razliite tretmane u pravu2. Dodatno, obim
tog polja slobodne procjene u praksi Suda varira u skladu s okolnostima, kako je to
naglaeno u presudi Rasmussen v. Denmark3. Kako je sam Sud ustanovio postoje
brojni naini organiziranja i funkcioniranja izbornih sistema, kao to postoje i brojne
razlike, inter alia, u historijskom razvoju, kulturnoj raznolikosti i politikoj misli na
podruju Evrope, i stvar je drave lanice da odredi pravac sopstvene demokratske
vizije4. Za dobro prakse Evropskog suda, bilo bi veoma interesantno vidjeti kako bi
i u kojem obimu Sud tumaio granicu slobodne procjene ostavljenu dravi u ovom
predmetu.
VI. SUDSKI TROKOVI I IZDACI
Na kraju, moje neslaganje s odlukom veine sudija odnosi se na odluku Suda da
drugom podnosiocu na ime naknade sudskih trokova i izdataka dodijeli 20 000 eura,
dok se prvom podnosiocu dodjeljuje svega 1 000 eura. Razlika u iznosima naknada
obrazloena je injenicom da je drugog podnosioca predstavke zastupao tim od tri
stranca uz angairanje eksperata, te da su odravali sastanke u Njujorku i Sarajevu,
dok je prvi podnosilac bio zastupan pro bono i od Suda traio naknadu od svega
1000 eura za njegove trokove dolaska na sasluanje pred Sudom1. Kako su podnesci
i obraanja Sudu od oba podnosioca bili priblino istog kvaliteta, smatram da je
ovako drastina razlika u visini iznosa na ime naknada sudskih trokova i izdataka
jednostavno nepravedna.

Vidi: Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, 2 March 1987, Series A no. 113 i Yumak and Sadak v. Turkey
[GC], no. 10226/03, 8 July 2008.
3

Vidi: Rasmussen v. Denmark, 28 November 1984, 40, Series A no. 87.

Vidi: Hirst v. the United Kingdom (no. 2) [GC], no. 74025/01, 61, ECHR 2005-IX.
Vidi paragraf 64 Presude

50

IZDVOJENO MILJENJE SUDIJE BONELLA

Naelno i teoretski dijelim miljenje u pogledu obrazloenja veine kad je
rije o znaaju nediskriminacije u osiguranju izbornih prava. Glasao sam, uz veliku
rezervu, za proglaenje aplikacija doputenim. Ali sam isto tako glasao, gotovo bez
oklijevanja, protiv stava da postoji povreda Konvencije. Ova dva sluaja mogu
izgledati kao najjednostavniji s kojima se Sud ikad suoio, ali istovremeno, mogu
spadati meu zamrenije sluajeve. Ne postoji nita loginije nego osuditi one
odredbe u nekoj ustavnoj strukturi koje spreavaju Rome i Jevreje da se kandidiraju
za izbore. U ovom trenutku to izgleda kao lako rjeivo pitanje koje nije vrijedno
troenja vremena.
Iza ovog poziva da nastavim s jo izazovnijim stvarima, meutim, vrebaju
pitanja koja su me duboko uznemirila, i na koja, moram priznati, nisam dobio
zadovoljavajue odgovore Suda. Naravno, ubjedljivi odgovori postoje, kada bi Sud
bio taj koji e pomesti historiju ispred svojih vrata. Vjerujem da ova presuda upravo
to i ini: ona je razvela Bosnu i Hercegovinu od realnosti njene vlastite nedavne
prolosti.
Nakon krajnje estokih dogaaja iz 1992. koji su se ogledali u uasnim
krvoproliima, masakrima na etnikoj osnovi i bezgraninim osvetama,
meunarodna zajednica je intervenirala: prvo je pokuala da postigne primirje
izmeu Bonjaka, Srba i Hrvata, a kasnije i trajnije rjeenje Dejtonski mirovni
sporazum iz 1995. Sporazum je postignut dugotrajnim i upornim pregovaranjem iji
cilj je bio stvaranje institucionalnih tijela koja su se skoro iskljuivo bazirala na
sistemu kontrola i balansiranja izmeu tri zaraene etnike grupe. Konano, bila je to
najneizvjesnija ravnotea koja je s tekim naporom postignuta, a koja je rezultirala
krhkom trojnom simetrijom nastalom iz nepovjerenja i hranjenom sumnjama.
Samo je djelovanje takve filigranske konstrukcije ugasilo poar pakla koji je
predstavljala Bosna i Hercegovina. To moda nije bila najbolja konstrukcija, ali je
bila jedina koja je natjerala suparnike strane da oruje zamijene dijalogom. Ona je
bazirana na podjeli vlasti, posloenoj do najsitnijih detalja, koja regulira nain na
koji tri razliite etnike strane mogu ostvariti podjelu vlasti u raznim predstavnikim
organima drave. Dejtonski sporazum je s apotekarskom preciznou dozirao tane
etnike proporcije tog recepta za mir.
Sada je ovaj sud na sebe preuzeo da sve to poremeti. Sud u Strasbourgu
rekao je i bivim zaraenim stranama i kreatorima mira i dobroiniteljima da su sve
uradili pogreno. Trebalo bi sve ponovo poeti. Dejtonska formula je neprikladna,
njeno mjesto od sada preuzima ne-formula iz Strasboura. Treba se ponovo vratiti na
tablu za crtanje.
Pitanja koja sam sebi postavljam usko su vezana i za doputenost i za
meritum ove dvije aplikacije: da li je u nadlenosti Suda da se ponaa kao nezvani
gost u multilateralnim ostvarenjima ouvanja mira i sporazumima koji su ve
potpisani, ratificirani i primijenjeni? Ja bih prvi elio da Sud bude jak u ostvarivanju
svojih ideala. A bio bih zadnji koji eli da Sud prekorai svoje mogunosti.

51

Slijedi drugo pitanje: Sud ima gotovo neograniena ovlatenja u osiguranju pravnog
lijeka za utvrene povrede ljudskih prava zagarantiranih Konvencijom i tako treba
da bude. Ali, da li ova neograniena ovlatenja ukljuuju i razvrgavanje jednog
meunarodnog sporazuma, ak i ako su takav sporazum izgradile drave i
meunarodna tijela, od kojih neki nisu ni potpisnici Konvencije ni optuenici u ovom
sluaju? Konkretnije, da li Sud ima pravo da, pruajui pomo, potkopava suvereno
djelovanje Evropske unije i Sjedinjenih Amerikih Drava, koji su zajedniki stvorili
Dejtonski sporazum, iji jedan aneks predstavlja Ustav Bosne i Hercegovine koji se
osporava pred Sudom? Ja ne nudim lagane odgovore na ova pitanja, ali vjerujem da
su dovoljno uvjerljivi za Sud da ih prethodno i sa izvjesnom ozbiljnou razmotri.
Ali nisu bili.
S druge strane, ne moemo a da se ne sloimo s gotovo banalnom
preambulom Konvencije da ljudska prava predstavljaju temelj mira u svijetu.
Svakako da predstavljaju. Ali, ta je sa izuzetno izopaenim situacijama u kojima
ostvarenje ljudskih prava moe biti uzrok rata prije nego prenosilac mira? Jesu li
prava dvojice aplikanata da se kandidiraju na izborima tako neograniena i
primoravajua da ponite mir, sigurnost i javni red uveden za cijelu naciju
ukljuujui i njih same? Je li Sud svjestan svoje odgovornosti u ponovnom otvaranju
Dejtonskog procesa kako bi ga uskladio sa svojom presudom? I hoe li se Sud suoiti
s grozotama promaaja, ako se novi poetak nakon Strasbourga ne bude mogao
uskladiti sa svojim obavezama?
Cjelokupna struktura Konvencije bazira se na iskonskom suverenitetu
ljudskih prava, ali spaavanje kljunih prava (u koje kandidatura na izborima
svakako ne spada) uvijek uslovljava da njihovo ostvarivanje bude u skladu s pravima
drugih i da dobrobit drutva ima vodeu ulogu. Ne mogu da zamislim takvu
konvenciju koja bi dopustila da se aplikanti kandidiraju na izborimu pod svaku
cijenu. Kandidati na izborima, ak i po cijenu Armagedona.
Ja bih prvi povikao kako su neprocjenjive vrijednosti jednakosti i
nediskriminacije ali su, u najmanju ruku, isto tako vrijedni mir i pomirenje u
dravi. Sud je kanonizirao ovo prvo, a odbacio ovo drugo. Uz duno potovanje
prema Sudu, ova presuda mi izgleda kao graenje kula u zraku ne vodei rauna o
tome da se ona moe sruiti u rijeku krvi iz koje je iznikao Dejtonski ustav. Ona
preferira svoju sterilnu nezainteresiranost vie od otvorenog susreta s bijednim
vanjskim svijetom. Moda to objanjava zato, u svom nabrajanju injenica, presuda
odbija da ak i u saetom obliku podsjeti na tragediju koja je prethodila Dejtonu i
koja je okonana iskljuivo zahvaljujui Dejtonu. Sud je, namjerno ili ne, iz svog
vienja, iskljuio ne povrinu, nego samu sr historije Balkana. Sud se osjeao
primoranim da baci u nemilost Dejtonski ustav, ali se nije osjetio primoranim da na
njegovo mjesto stavi neto to isto tako moe ouvati mir.
Takoer smatram upitnim stav Suda da se situacija u Bosni i Hercegovini sada
promijenila i da vie nije potrebno da dominira trostrana delikatna ravnotea. Moda
je i tako, i ja se nadam da jeste tako. Meutim, po mom miljenju, pravosudna
institucija koja je tako daleko od arita neslaganja i razdora teko moe donijeti
najbolju procjenu. U traumatinim revolucionarnim dogaanjima nije zadatak Suda
da pogaanjem odluuje kada je neki tranzicijski period zavren, ili kada je vanredno

52

stanje u nekoj dravi prolo i sve je ponovo kao obino. Sumnjam da je Sud u boljem
poloaju od dravne vlasti da ocijeni kada je vrijeme da se raniji lomovi
konsolidiraju, kada e historijska netrpeljivost biti savladana i kada e se
generacijska neslaganja harmonizirati. Smatram da ovakve tvrdnje, nesumnjivo
bazirane na zavaravanju samog sebe, pokazuju malo ili nimalo potovanja za
nepresune izvore neprijateljstava i mrnje. Sud nanosi zlo svojim iskljuivanjem
historije u kojoj se mrnja vrednuje kao kultura.
Sud je naloio tuenoj strani da odbaci Dejtonski mirovni sporazum, samelje
ga i onda pone traiti neko novo rjeenje. Ja, sa svoje strane, sumnjam da bilo koja
drava treba da bude dovedena u pravnu ili etiku obavezu da sabotira sistem koji je
ouvao njeno demokratsko postojanje. Ovakve situacije ine da sudska suzdranost
izgleda vie kao pohvala, nego kao greka.
Sud se u vie navrata saglasio da uivanje najveeg dijela osnovnih ljudskih
prava, izmeu ostalog i prava na kandidiranje na izborima, podlijee sutinskim
restrikcijama i sporednim ogranienjima. Ono se moe ograniiti radi objektivnog i
razumnog opravdanja. Ostvarivanje osnovnih prava moe pretrpjeti ogranienja radi
odravanja sigurnosti i javnog reda i zadravanja opeg interesa zajednice. Ono se
moe suziti kao posljedica izuzetnih historijskih realnosti, kao to su terorizam i
organizirani kriminal ili kao posljedica vanrednog stanja u dravi.
Strasbourg je godinama olako prihvatao ograniavanje izbornih prava (pravo
glasanja i pravo kandidature) koja su se zasnivala na najirem spektru opravdavnja
koji se moe zamisliti: od nepoznavanja jezika1 do boravka u zatvoru2 ili zbog kazne
ranije izreene za uinjeno teko krivino djelo3; od nepostojanja uslova od etiri
godine stalnog mjesta boravka4 do uslova za dobivanje dravljanstva5; od toga da je
neko lan parlamenta druge drave6 do toga da neko ima dvojno dravljanstvo7; od
uslova u pogledu godina8 do toga da neko mora biti mlai od 40 godina za izbore u
senat9; od predstavljanja prijetnje za stabilnost demokratskog drutva10 do davanja
zakletve kod preuzimanja dunosti na odreenom jeziku11; od toga da je neko lice
javni radnik12 do toga da je neko lice dravni slubenik13; od uslova da se budui

Clerfayt et al. protiv Belgije, br. 27120/95, odluka Komisije od 8. septembra 1997, (DR) 90, str. 35.
Holandija protiv Irske, br. 24827/94, odluka Komisije od 14. aprila 1998, (DR) 93, str. 15.
3
H. protiv Nizozemske, br. 9914/82, odluka Komisije od 4. jula 1983, (DR) 33, str. 242.
4
Polacco i Garofalo protiv Italije, br. 23450/94, odluka Komisije od 15. septembra 1997, (DR) 90,
str. 5.
5
Luksch protiv Italije, br. 27614/95, odluka Komisije od 21. maja 1997, (DR) 89, str. 76
6
M. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 19316/83, odluka Komisije od 7. marta 1984, (DR) 37, str.
129.
7
Ganscher protiv Belgije, br. 28858/95, odluka Komisije od 21. novembra 1966 (DR) 87, str. 130
8
W,X,Y I Z protiv Belgije, br. 6745 I 6746/74, Godinjak XVIII (1957), str. 236.
9
Ibid.
10
danoka protiv Latvije [GC], br. 58278/00, ECHR 2006-IV.
11
Fryske Nasjonale Partij et al protiv Nizozemske, br. 11100/84, odluka Komisije od 12. decembra
1985, (DR) 45, str. 240.
12
Gitons i drugi protiv Grke, 1. juli 1997, taka 40, Izvjetaji, presude i odluke 1997-IV.
13
Ahmed i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 2. septembra 1998,taka 75, Izvjetaji 1998-VIA
2

53

kandidati ne mogu kandidirati dok ne sakupe odreen broj potpisa glasaa1 do uslova
uslova pod kojima se polae zakletva na vjernost monarhu2.
Sve ove razloge Strasbourg je smatrao dovoljno jakim da opravdaju
uskraivanje prava na glasanje ili na kandidaturu. Ali jasnu i prisutnu opasnost od
destabiliziranja nacionalne ravnotee nije. Sud nije utvrdio da rizik od graanskog
rata, izbjegavanje pokolja ili ouvanje teritorijalnog jedinstva, ima dovoljnu
drutvenu vrijednost da opravda izvjesna ogranienja prava ova dva aplikanta.
Ja ne dijelim ovakvo miljenje. Ja ne mogu podrati Sud koji sije ideale, a
anje krvoprolie.

1
2

Asensio Serquenda protiv panije, br. 23151/94, (DR) 77, strana 122.
McGuinness protiv Ujedinjenog Kraljevstva (dec), br. 39511/98, ECHR 1999-V.

54