Parlament Ariza M

ka
PARLAMENTARIZAM
U BOSNI I HERCEGOVINI
priredili
Saa Gavri
Damir Banovi
PARLAMENTARIZAM U BOSNI I HERCEGOVINI
Sarajevo, 2012.
Edicija BH politika Sarajevskog otvorenog centra

ediciju ureuje Saa Gavri
naslov

PARLAMENTARIZAM U
BOSNI I HERCEGOVINI
prireivai
Saa Gavri, Damir Banovi
lektura_korektura/
indeks_pojmova
Ivana Teroni, Mirela Roajac-Zuli
prelom_naslovnica
Fea Bobi
tehnika priprema
Dalila Mirovi
izdavai

Sarajevski otvoreni centar,

Fondacija Friedrich Ebert
za izdavae
Saa Gavri, Judith Illerhues
Sarajevski otvoreni centar/Fondacija Friedrich Ebert/autori_ce

Nekomercijalno umnoavanje, fotokopiranje ili bilo koji drugi oblik reprodukcije cijele
publikacije ili njezinih dijelova je poeljno, uz prethodno pismeno informisanje izdavaa na mail: office@soc.ba
Autori/ce tekstova su se koristili/e razliitim jezikim normama koje se upotrebljavaju u
Bosni i Hercegovini. Zbog potivanja autorske nezavisnosti, jezike razlike su zadrane u
finalnim verzijama tekstova.
Tekstovi su pokrili period istraivanja do jula 2012. Politika deavanja nakon jula 2012.,
naalost, nisu ukljuena u same tekstove. Projekat je organiziran uz podrku Fondacije
Friedrich Ebert u BiH. Stavovi i miljenja izneseni u ovom zborniku su autorski i ne predstavljaju izriite stavove i miljenja izdavaa ili donatora. Autori/ce odgovaraju za svoje tekstove.
ISBN 978-9958-536-01-4
PARLAMENTARIZAM
PARLAMENTARIZAM U BiH
SADRAJ
Predgovor
Judith Illerhues 7
Predgovor
Izmir Hadiavdi 9
Uvod
Saa Gavri, Damir Banovi 11

Uloga parlamenata u modernim demokracijama

Nermina Saraevi 15

Parlamentarna skuptina BiH

Nermina Saraevi 43

Parlamenti entiteta u BiH

Enis Omerovi 89
Skuptine kantona u Federaciji BiH

Maja Sahadi
137
Skuptina Brko Distrikta

Nedim Kulenovi
163
Opinska predstavnika tijela u BiH

Mirna Jusi
217
Parlamentarne politike stranke u BiH

Zlatiborka Popov-Mominovi
251
Veto mehanizmi u parlamentima na dravnoj i

entitetskoj razini u BiH
Maja Sahadi
293
Kriza parlamentarizma u BiH

Goran Markovi
323
Uloga i transformacija Parlamentarne skuptine BiH u

procesu evropskih integracija
Aida Kreho

341
Biografije
379
Indeks pojmova
384
PREDGOVOR
Parlament je jezgro reprezentativne demokratije. U optimalnom sluaju
on zastupa volju naroda. Uloga stranaka je da povezuju individualne interese
biraa i zastupaju ih u interesu zajednikog dobra. Meutim, ne samo u Bosni i Hercegovini, diljem svijeta gubi se povjerenje u demokratiju. Kod mnogih
graana javlja se utisak da parlament donosi odluke, usvaja zakone i potie
trendove koji ne odgovaraju zajednikom dobru.
Kada zastupnici ne postupaju u skladu s voljom graana, kredibilitet politike pada, izlaznost biraa se smanjuje, a legitimnost parlamenta postaje upitna. Uslijed krize reprezentativne demokratije, u brojnim zemljama pa tako
naprimjer i u Njemakoj sve su glasniji pozivi za neposrednim demokratskim procesima. Populistiki zahtijevajui da se mo da u ruke graana, kroz
plebiscite, odluke naroda i referendum, oekuje se da se odluke donose to je
mogue dalje od parlamenta.
S aspekta Fondacije Friedrich-Ebert parlament ostaje centralni element
dananje demokratije. Treba se vrsto drati ideje da se zajedniko dobro predstavlja putem kvalificiranih predstavnika. Iako se stalno iznova pojavljuju negativne tendencije, iako politike predstavnice i predstavnici nisu imuni na manipulaciju, korupciju i zloupotrebu, reprezentativna demokratija se ne moe odrati
bez jakog i funkcionalnog parlamenta. On je kao jedini akter u politikom sistemu po definiciji u stanju donositi obavezujue odluke u ime naroda uzimajui
u obzir individualne i grupne interese usmjerene prema zajednikom dobru.
Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) se, shodno tome, kao politika fondacija,
irom svijeta zauzima za jaanje i funkcionalnost demokratskih institucija. U
saradnji s parlamentima i u dijalogu sa zastupnicima nastojimo unaprijediti
efikasnost i transparentnost politikih institucija. Ideja vodilja u naem radu

uvijek su jaanje demokratije, pluralizam i socijalna pravda.
Ova knjiga posveena je izazovima politikog sistema u Bosni i Hercegovini. Ona propituje ulogu izvrne i zakonodavne vlasti, raspodjelu nadlenosti
na odreenim politikim razinama i interakciju izmeu parlamenata i drugih
nosilaca odluivanja.
Ovom knjigom elimo potaknuti diskusiju o ulozi i vanosti parlamentarizma u politikom sistemu Bosne i Hercegovine. Zalaemo se za diferencirano promatranje funkcionalnosti i mogunosti parlamentarizma.
Judith Illerhues
Direktorica
Fondacije Friedrich Ebert BiH
PREDGOVOR
Predstavljanje zbornika radova Parlamentarizam u Bosni i Hercegovini prihvatio sam s velikim zadovoljstvom uvjeren da, zbog dugogodinjeg
iskustva u izvrnoj i zakonodavnoj vlasti postdejtonske Bosne i Hercegovine,
mogu kompetentno prosuivati o ovoj vanoj temi koju je grupa mladih
bosanskohercegovakih strunjaka odluila obraditi, siguran sam, na korist
cijele nae strune i openito drutvene javnosti kojoj je zbornik i namijenjen.
Kao i u svim savremenim demokratskim dravama, tako i u izgradnji
bosanskohercegovakog drutva i drave, uloga parlamenata, na razliitim
nivoima vlasti, bit e nezamjenjiva i, usuujem se rei, najznaajnija poluga.
Stoga ovaj zbornik predstavlja vrijedan pokuaj da se kritiki prikae
sadanje stanje parlamentarizma u Bosni i Hercegovini s njegovim nedostacima i manama nastalim i kao posljedica raspada bive Socijalistike Federativne Republike Jugoslavije, ija je Bosna i Hercegovina bila jedna od est
federalnih jedinica, te njene odluke da svoje pravno postojanje nastavi kao samostalna, suverena, nezavisna, demokratska drava.
Kao to je poznato, odluka o osamostaljenju bila je povod za rat na nau
zemlju koji je trajao etiri godine (19921995), a koji je okonan Opim okvirnim sporazumom za mir u Bosni i Hercegovini postignutim u Daytonu
21. novembra 1995, a potpisanim u Parizu 14. decembra 1995. godine. Prethodno je zakljuen Vaingtonski mirovni sporazum izmeu zaraenih Hrvata
iz Bosne i Hercegovine i formalnih predstavnika Republike Bosne i Hercegovine, a potpisan u Washingtonu i Beu u martu 1994. godine.
Autori zbornika kao mladi ljudi jedva da se sjeaju ovih vremena
10
tekih po njihovu domovinu i rekao bih da je to njihova prednost. To je

i vidljivo iz naina na koji su obradili zadane teme, seriozno i temeljito,
analizirajui i predstavljajui ulogu parlamenata u modernim drutvima,
a zatim njihovu sadanju ulogu i znaaj u naoj dravi, ime je pravnicima i
drutvenim radnicima pruena iroka mogunost da blie upoznaju ustanove
bosanskohercegovakog parlamentarizma.
Davanje kritike ocjene o nekim ustavnim rjeenjima i s tim u vezi politikim
stremljenjima bilo je neophodno, imajui u vidu uvjete drutvenog ivota, kao i
posljedice koje takva rjeenja i stremljenja proizvode u naem drutvu.
I pored naunog, objektivnog i sistematinog pristupa svakog autora prema
obraenoj temi, teko se oteti utisku kako je svaki od njih, kritikujui postojee
stanje u parlamentarnom, a s tim u vezi i politikom ivotu Bosne i Hercegovine,
izrazio i svoju linu frustraciju i neslaganje s postojeim stanjem.
To je potpuno razumljivo, ako se ima u vidu da oni poznaju savremene
demokratske sisteme, te im niko ne moe i ne smije oduzeti pravo da u svojoj
domovini ele najbolja ustavna rjeenja. Uvjeren sam da e sa svojim znanjem
uskoro i uestvovati u kreiranju takvih rjeenja.
Pozivanje u zborniku na poneki, po mome miljenju, subjektivan stav
drugih autora i publicista, koji su proteklih godina promiljali stanje u
politikom ivotu savremene Bosne i Hercegovine, ni u emu ne umanjuje vrijednost njihovog pothvata.
Kao cjelovit kritiki prikaz parlamentarizma u postdejtonskoj Bosni i Hercegovini zbornik e posluiti svima koji direktno ili indirektno uestvuju u
parlamentarnom ivotu.
Budui da su autori detektirali kljune probleme u funkcioniranju
predstavnikih tijela na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini, smatram da
zbornik moe biti vano pomagalo i kod predstojeih ustavnih reformi iji je
cilj, izmeu ostalog, demokratskiji i efikasniji rad predstavnikih tijela u Bosni
i Hercegovini na njenom putu u euroatlanske integracije.
Izmir Hadiavdi
Sekretar Doma naroda
Parlamenta Federacije BiH
11
UVOD
Istraivajui i pisajui o politikom sistemu Bosne i Hercegovine brzo

smo se suoili sa pitanjem: kako je mogue da u dravi koja ima jednu od
najarenijih parlamentarnih struktura u Evropi ne postoji jedna, opteuvodna knjiga o parlamentarizmu Bosne i Hercegovine? Vodei se iskustvom
rada na istraivako-publikacijskim projektima, kao to su Uvod u politiki
sistem Bosne i Hercegovine. Izabrani aspekti (2009.) i Drava, politika i
drutvo u BiH analiza postdejtonskog politikog sistema (2011.), koji su
imali cilj da prikau optu sliku postdejtonskog politikog sistema, analiza
o parlamentarizmu ima za cilj da ue u dublju problematiku funkcionisanja
parlamentarnog sistema u Bosni i Hercegovini: od dravnog, preko entitetskog do kantonalnog i optinskog sa svim problemima i specifinostima.
Zbornik radova Parlamentarizam u Bosni i Hercegovina je rezultat jednogodinjeg rada grupe mladih bosanskohercegovakih naunica i naunika te nastavak rada Sarajevskog otvorenog centra na interdisciplinarnim
naunim projektima koji imaju za cilj pruanje podrke mladim naunicima i naunicima u Bosni i Hercegovini i promociju kvalitetnog i objektivnog
nauno-istraivakog rada u polju drutvenih nauka koji nedostaje u naoj zemlji. Naa politoloka istraivanja imaju takoe za cilj to ire informisanje i educiranje o samim institucijama i procesima politike u Bosni i
Hercegovini.
Saradinici i saradnice na ovom djelu rade na razliitim fakultetima
(Univerzitet u Sarajevu, Internacionalni univerzitet u Sarajevu i Univerzitet u
Istonom Sarajevu), dravnim naunim institucijama (Institut za istraivanje
12
zloina protiv ovjenosti i meunarodnog prava), dravnim ustanovama

(Direkcija za evropske integracije, Parlamentarna skuptina BiH), samostalnim naunim ustavnovama (Analitika i Centar za javno pravo) i za organizacije civilnog drutva (Sarajevski otvoreni centar), to ukazuje na intersektoralnost ovog projekta.
Knjiga se sastoji od deset autorskih radova koji zajedno s formalnog i sadrajnog karaktera predstavljaju jednu cijelinu. Rad na poetku studije bavi
se teoretskim pretpostavkama potrebe i nainom organizovanja predstavnikih tijela s fokusom na nain njihovog organizovanja u multikulturalnim drutvima, te oblicima predstavljanja u bikameralnim sistemima i
nainima odluivanja koji se primjenjuju u parlamentima pluralnih drava.
Posebnu cjelinu ine lanci o pojedinim parlamentarnim strukturama u BiH. U ovom zborniku se tako ne bavimo samo Parlamentarnom
skuptinom Bosne i Hercegovini, nego imajui na umu sloenu dravnu
strukturu i veliki poloaj federalnih jedinica, ovdje predstavljamo i radove
o entitetskim parlamentima: Narodnoj skuptini Republike Srpske, Vijeu
naroda Republike Srpske, Parlamentu Federacije Bosne i Hercegovine.
Nadalje, jedno poglavlje je posveeno radu kantonalnih skuptina. Imajui
na umu jake nadlenosti Brko Distrikta u ovom zborniku nismo izostavili
ni Skuptinu ove posebne jedinice naeg politikog sistema. Iako ne ulaze u
klasini pojam parlamentarizma, odluili smo posebno poglavlje posvetiti
i radu opinskim vijeima, odnosno skuptinama optina koji vre funkciju
politikog predstavljanja na lokalnom nivou.
Trei dio studije analizira odreena strukturalna i procesna pitanja specifinim za sloen bosanskohercegovaki parlamentarni sistem i injenicu
da je bh.drutvo tranziciono. U tom smislu, obraeni su posebni mehanizmi
odluivanja koji imaju za cilj zatitu posebnih kolektivnih identiteta konstitutivnih naroda mahanizam vitalnog nacionalnog interesa. Takoer, jedan
dio studije posveen je analizi krize parlamentarizma u Bosni i Hercegovini
zbog pomjeranja centra moi i odluivanja s parlamenata na politike stranke, odnosno njihove lidere. Zakonodavna tijela se u tom smislu javljaju kao
izvrioci dogovora predstavnika politikih elita to degradira njegovu ustavnu i politiku ulogu u drutvu. Studija se zavrava analizom utjecaja i odnosa meunarodnih faktora na rad parlamenata, odnosno utjecaja evropskih
integracija na poziciju, ulogu i unutranju strukturu dravnog parlamenta. Komparativna iskustva pokazuju da je ovaj proces utjecao na promjenu strukture parlamenata; promjenu internih akata parlamenata kojima se
ubrzavala i/ili skraivala procedura donoenja prava EU; potrebu promjene
ustava kojima su se odreene nadlenosti prenosile na EU institucije, te u konanici jaanja opte pozicije parlamenta u sistemu vlasti. Posljednja analiza
daje sliku mjesta dravnog parlamenta u ovom procesu s jasnim preporukama o potrebnim promjenama koje trebaju biti izvrene.
13
Ovaj zbornik izlazi u ediciji BH. politika Sarajevskog otvorenog centra i

predstavlja njen trei naslov. U okviru ove edicije trenutno radimo i na slijedeim naslovima: Politika participacija u Bosni i Hercegovini, Introduction
to the political system of Bosnia and Herzegovina i Demokratske performanse parlamenata Srbije, Bosne i Hercegovine i Crne Gore. Edicija BH.
politika predstavlja namjeru nae organizacije da se kroz razliite publikacije informie struna ali i ira javnost o bosanskohercegovakom politikom
sistemu, njegovim strukturama, instituticijama i akterima.
Za vrijeme izrade ovog zbornika pokazalo se da je polje parlamentarizma u Bosni i Hercegovini skoro pa ne istraeno. Iako je objavljen veliki
broj radova koji tematizuju pitanje diskriminacije pri formiranju Doma naroda Parlamentarne skuptine BiH i sprovedbe odluke Evropskog suda za
ljudska prava u sluaju Sejdi i Finci protiv Bosne i Hercegovine, kao i veliki broj tekstova koji obrauju pitanje specifinog bosanskohercegovakog
bikamerilizma, doli smo do zakljuka da su potrebna dodatna dubinska
istraivanja. Interesantno je da skoro da ne postoje radovi koji idu dalje od
deskriptivnog opisa. Zbog toga, budua istraivanja bi mogla tematizovati
slijedea pitanja:
- transparentnost rada svih parlamenata u BiH,
- pitanje ovisnosti parlamenta u odnosu na izvrnu vlast, ali i na politike stranke,
- aktivno ukljuivanje organizacija civilnog drutvo u pripremu razliitih javnih politika,
- rad kantonalnih struktura, pojedinano ali i uporedno,
- pitanje strune osposobljenosti Parlamentarne skuptine i njezinih
struktura za aktivno voenje procesa evroatlantskih integracija.
Istraivanja Sarajevskog otvorenog centra imat e fokus upravo u komparativnim, specifinim i dubinskim analizama pojedinih aspekata parlamentarnog, ustavnopravnog, ali i politikog sistema uopte.
Ovaj projekt ne bi bio mogu bez podrke i strateke odluke Fondacije
Friedrich Ebert, koja ima veliki interes za jaanja znanja o parlamentarizmu
o Bosni i Hercegovini. Zahvaljujemo se finansijskoj ali i sadrajnoj podrci
svim kolegama i koleginicama u Fondaciji!
Svi vai komentari i sugestije su dobrodole.
Saa Gavri i Damir Banovi
prireivai
Nermina Saraevi
ULOGA PARLAMENTA U
MODERNIM DEMOKRACIJAMA
Legitimitet politikog predstavljanja i predstavnike demokracije se
sublimira kroz koncept drutvenog ugovora, to podrazumijeva delegiranje suverenog prava graana na upravljanje u zajednici, te se kroz
drutveni ugovor prenosi na izabrane predstavnike vlasti koji zauzvrat
trebaju da zastupaju opte interese graana i tite njihova lina prava i
slobode. Autorica u lanku preispituje ulogu parlamenta kao centralne
politike institucije u razvoju modernih demokratskih drutava, s posebnim osvrtom na vicarski model direktne demokracije. Iako u veini
politikih sistema sve vie slabi uloga parlamenta kao primarnog inicijatora zakona, njegova kontrolna uloga u odnosu na izvrnu i sudsku
vlast sve vie jaa, ime se osigurava adekvatna protutea vlasti i postie stabilnost politikog sistema.
Kljune rijei: drutveni ugovor, predstavniko tijelo, opti interes,
predstavnika demokracija, multikulturalne dravne zajednice
1.
17
UVOD
Veina modernih demokratskih sistema podrazumijeva postojanje nekog oblika predstavnikog tijela parlamenta, kao sredinje politike institucije koja predstavlja volju naroda, brani opte interese i prava graana i
slui kao forum za usaglaavanje i raspravu javnih politika. Naziv parlament potie od latinske rijei parlare to znai govoriti, a parlament je
izraz za narodno predstavnitvo, mjesto gdje se razgovara, debatira. Ideja
politikog predstavljanja, odnosno zastupanja interesa pojedinaca ili grupa
se razvila u srednjem vijeku sa uspostavom ranih evropskih feudalnih drava. Tadanji feudalni vladari su u izvrenju svojih prerogativa ovisili o podrci plemstva i svetenstva, te se tako formiraju staleke skuptine i savjeti
gdje je vladar morao konsultovati stalee oko svih vanijih odluka za kraljevstvo. Donoenjem Velike povelje sloboda (Magna Charta Libertatum)1
1215. godine u Engleskoj je uspostavljeno naelo da nema oporezivanja bez
predstavljanja, kao jedno od prava podanika prema suverenu. Na ovaj nain su svi oni koji su plaali doprinose vladaru, stekli pravo da budu pitani,
odnosno konsultovani u procesu odluivanja, ime se utemeljio princip modernog politikog predstavnitva. (Petrov 2010: 36)
1
Magna Charta Libertatum se smatra prvim pisanim ustavnim aktom u Engleskoj i uopte u svijetu, kojeg je engleski kralj Ivan Bez Zemlje sklopio s plemstvom prihvativi uslove
kojim se ograniava njegova mo, daju povlastice plemstvu te slobodnim ljudima garantuju
graanska prava i vladavinu zakona.
18
Pravo na predstavljanje po pravu plaanja poreza, u 17. i 18. stoljeu

sazrijeva u politiki koncept drutvenog ugovora. Drutveni ugovor je u
politikoj teoriji razvijen kroz radove politikih mislilaca Hobbesa, Locka i
Rousseaua i predstavlja izvorite legitimiteta predstavnike demokracije u
modernim politikim sistemima. 2 Teorija da pojedinci sklapaju ugovor ili
sporazum sa suverenom, odnosno vladarom, pretpostavlja da se graanske
slobode i socijalna prava dobijaju u zamjenu za odricanje od nekih individualnih sloboda i vlastitog prava na upravljanje, odnosno odluivanje, ime
se drutvo obavezuje da prihvata da bude voeno od strane vladara koji
im zauzvrat garantuju sigurnost, pravo privatne svojine, te vladavinu zakona. Hobbes polazi od tvrdnje da su ljudi sebina bia, iji je glavni cilj da
ouvaju i produe svoj ivot, a njihov najvei strah jeste strah od smrti. U
prirodnom stanju, ljudi djeluju po svojoj slobodnoj volji kako bi obezbijedili vlastitu sigurnost, to moe ukljuivati ak i povreivanje drugih ljudi.
Ljudi su, meutim, razumna bia i shvataju da postoje zakoni prirode koji
se moraju potovati kako bi svaki pojedinac postigao linu sigurnost i mir,
u suprotnom bi djelovanje svakog pojedinca na svoju ruku proizvelo stanje
haosa i nereda, sa stalnom prijetnjom za vlastitu sigurnost i ivot, onemoguavajui normalno odvijanje ivotnog ciklusa. Zakon prirode bi prema tome
podrazumijevao potivanje jednog opteg pravila ili principa vladanja, po
kojem je ovjeku zabranjeno da radi drugima ono to je tetno za njegov vlastiti ivot. (Harmon 1994: 225) To bi znailo, dakle, da ukoliko elimo da
se odrimo kao pojedinac i vrsta, nije dovoljno samo da razumijemo ovaj
princip, nego je neophodno postajanje nekog oblika vlasti koja bi garantirala primjenu prirodnih zakona. Da bi se to ostvarilo, potrebno je sklopiti
neku vrstu sporazuma ili ugovora izmeu ljudi kako bi se zatitio mir i osigurala sigurnost u zajednici, to se opet ne moe postii bez davanja ovlasti
nekom organu za provoenje i primjenu ovog ugovora, koji bi kontrolisao
i sprijeio pojedince da kre ugovor iz straha od kazne. Strah od kazne bi
bio vei od elje da se narui ovakav jedan ugovor. U tom smislu, Hobbes
govori o ugovoru izmeu svakog ovjeka s drugim ovjekom i tako izmeu
cijele zajednice, koja se sporazumno sloila da prenese svoje ovlasti i pravo
na samovladavinu na nekog pojedinca odnosno skup pojedinaca (vlast), ali
uz uslov da svaki drugi pojedinac u toj zajednici uradi isto. Time se jednoj
osobi ili instituciji delegiraju prava zajednice, odnosno njima se povjerava
opte dobro zajednice, odnosno graana, lat. civitasa. (Harmon 1994: 226)
Poput Hobbesa, Locke smatra da su ljudi roeni u stanju savrene slobode, u kojem postupaju i djeluju kako ele, a svi imaju jednaka prava, ovlasti i
slobode jedni u odnosu na druge. Za razliku od Hobbesa, koji pretpostavlja
2
Pojam moderni demokratski ili politiki sistemi ovdje historijski oznaava period
nakon Francuske buroaske revolucije kada se diljem Evrope razvijaju nacionalne drave
zasnovane na ideji liberalizma i nacionalnog samoopredjeljenja.
19
da e ovakvo jedno stanje neizbjeno dovesti do haosa i rata, ukoliko se ne

organizuje i regulie, Locke smatra da prirodno stanje u kojem su ljudi roeni, podrazumijeva vladavinu nekih prirodnih zakona koji se ipak mogu
racionalno pojmiti od strane ovjeka. S obzirom na to da ljudi mogu racionalno pojmiti da je korisnije za njih da potuju ove prirodne zakone, oni
se udruuju u zajednicu i formiraju drutvo kako bi izbjegli negativne konsekvence koje se mogu javiti u prirodnom stanju. Da bi osigurali zajedniku koegzistenciju u zajednici, potrebno je da ljudi postignu konsenzus oko
moralnih pitanja, dakle, da se usaglase ta predstavlja dobro, a ta loe ponaanje i djelovanje unutar zajednice. Oslanjajui se na racionalne sposobnosti svakog pojedinca da pojmi kako prirodno stanje nije dovoljno samo
po sebi da osigura zatitu pojedinca od loeg djelovanja drugih pojedinaca,
Locke implicira da u jednom momentu ljudi uviaju potrebu za uspostavom graanskog drutva i da je neophodno formirati instrumente koji bi
korigovali nedostatke iz prirodnog stanja. S tim u vezi, pojedinci prihvataju
da predaju svoju prirodnu slobodu i pravo na tumaenje, rasuivanje i primjenu prirodnih zakona i da se ujedine u zajednicu, radi mirnije i sigurnije
koegzistencije i uivanja prava na privatnu svojinu u veoj mjeri nego to bi
im to bilo mogue u prirodnom stanju. Na taj nain svi graani koju formiraju ovakvu zajednicu daju svoj pristanak na takav jedan oblik odnosa. Niko
ne moe biti prisiljen da bude dio ovakve zajednice i ugovora ako ne eli;
oni koji ne ele da obrazuju zajednicu e ostati ivjeti izvan nje, u prirodnom
stanju. Meutim, oni koji formiraju zajednicu, pristaju od tog momenta da
slijede odluku veine, odnosno uspostavlja se vladavina veine, jer bi bilo
nemogue osigurati pristanak i usaglasiti odluku svakog pojedinca ponaosob. Naredni korak je formiranje vlasti, odnosno instrumenta koji bi provodio principe ugovora izmeu pojedinaca u zajednici. U ovakvom jednom
ugovoru, vlast ima samo obaveze, a ne i prava prema graanima, jer djeluje
kao servis graana, a ne njen partner. S obzirom na to da prirodno stanje ne
poznaje obiajne zakone, neophodno je da se uspostavi neko zakonodavno
tijelo, koje bi kreiralo i propisivalo ove zakone, i ovo tijelo treba da ima vrhovne ovlasti u bilo kojoj zajednici. Prema Locku, poeljno je da zakonodavne
ovlasti vri neko predstavniko tijelo(Harmon 1994: 246251).
Nasuprot Hobbesovom i Lockovom konceptu vlasti u drutvenom ugovoru, Rousseau je prije svega bio zabrinut za zatitu linih sloboda pojedinaca u takvom jednom ugovoru. Prema Rousseau, politiki legitimitet se ne
moe bazirati niti na sili niti na ugovoru, gdje se sloboda ustupa radi sigurnosti. I sloboda i sigurnost su neophodne i poeljne za postizanje linog
dobra pojedinca, a tekoa je pronai pravi nain na koji bi osigurala njihova
sinteza. Ostvarenje linih sloboda je mogue, ukoliko graani prihvate da
potuju i slijede zakone koje su sami donijeli. Nain na koji se postie ova
sinteza jeste kroz drutveni ugovor. Za razliku od Hobbesovog drutvenog
20
ugovora prema kojem su sva prava pojedinca prenesena na vladara ija je

dunost da garantira sigurnost graana, i nasuprot Lockovom drutvenom
ugovoru prema kojem pojedinci postiu dogovor o uspostavi zajednice, a
zatim povjeravaju svoju sigurnost vladi koja ih treba predstavljati i biti im
odgovorna, te tititi prava koje im pojedinac prepusti, Rousseauov koncept
drutvenog ugovora podrazumijeva potpuni bezuslovni prijenos prava
svakog pojedinca na zajednicu. U legitimnoj politikoj zajednici ljudi kao
kolektiv predstavljaju suverena, odnosno, vlast, i prema tome ljudi prenose
svoja lina prava i slobode na zajednicu, koja onda postaje garant prava i
sloboda svih ljudi, kako onih slabih tako i onih jakih, izjednaavajui svakog pojedinca u zajednici kao individuu s jednakim pravima i slobodama.
U smislu ovakvog jednog drutvenog ugovora (jer Rousseau vjeruje da pojedinac ima drutvena, a ne prirodna prava s obzirom na to da ivi u odnosu
na druge pojedince, odnosno drutvo, a ne izolovan u stanju individualnih
prava), svaki pojedinac predaje sva svoja prava na druge pojedince u drutvu, a istovremeno svi drugi predaju sva svoja prava njemu. Time niko nita
ne gubi, a svi dobijaju sigurnost koja je garantovana snagom i ovlastima zajednice. Kao i Locke, Rousseau smatra da ugovorni odnos izmeu graana i vlasti nije jednak; drutveni ugovor ne podrazumijeva prava vladara ili
vlasti naspram ljudi, vlada je samo instrument ljudi i nema neovisnu vlast
ili volju u odnosu na ono to graani odnosno zajednica odlui. Postoji opti interes koji je zajedniki svim ljudima i koji vodi ljude u odluivanju ka
optem dobru. Nain na koji se ovaj opti interes ostvaruje za Rousseaua
nije putem predstavnikog sistema, kroz neko zastupniko tijelo, jer je suverenost graana u drutvenom ugovoru nedjeljiva, tj. ne moe se djelimice prenijeti na nekoga drugog koji treba da zastupa line slobode i prava
graana. Suverenost graana istovremeno podrazumijeva i zakonodavno
pravo, na osnovu kojeg se uspostavlja izvrna vlast, jer se vlada uspostavlja
zakonom, a ne ugovorom. Suvereni graani mogu opozvati zakon kojim se
uspostavila odreena forma vlasti, i na taj nain smijeniti vlast na nain na
koji im to odgovara. Prema Rousseau, zakonodavna vlast mora uvijek da se
sprovodi od strane tijela svih suverenih graana, i da obuhvata princip jednakosti i slobode, kako bi se koncept drutvenog ugovora odrao. (Harmon
1994: 304311) Rousseauva teorija da zakonodavne ovlasti i njihova primjena trebaju biti u cijelosti u rukama naroda, je u praksi najvie primijenjena u
vicarskom modelu direktne demokracije, o emu e biti vie rijei kasnije.
Pristajanje graana na drutveni ugovor u normativnom smislu danas
podrazumijeva usvajanje ili priznanje drutveno-pravnog poretka koji je
uspostavljen kroz ustavne i druge formalno-pravne akte. To je istovremeno
priznanje legitimiteta politikih elita da organizuju, vode i upravljaju drutvenim dobrima i cjelokupnim drutvenim ivotom zajednice nad kojom
imaju suverenu vlast u svojim teritorijalnim granicama. Izvor politikog
21
legitimiteta u demokratskim ureenjima je zasnovan na principima zastupljenosti interesa graana i podloan je suverenoj volji naroda. Politiki legitimitet u tom kontekstu podrazumijeva potivanje uspostavljenih procedura koje su dio zakona jedne drave; bez minimuma legitimiteta vlada e
esto nailaziti na blokade u svom radu (Dahl 1997).
U politikoj organizaciji drutvene zajednice, sublimacija koncepta predstavljanja je formalizirana kroz predstavniki model demokracije.
Moderni koncept predstavnike demokracije kao dominantni oblik politikog ureenja u veini dananjih svjetskih politikih sistema se temelji
na gornjoj liniji argumenta teoretiara drutvenog ugovora. Legitimitet sistema je opteprihvaen kroz postojanje nekog oblika zastupnikog tijela,
pri emu se drutveni ugovor u praksi ostvaruje kroz djelovanje parlamenta
kao glavnog instrumenta predstavljanja i zatite prava i interesa graana. Pri
tome trebamo razlikovati da se prvobitni koncept zatite prava i interesa graana u Lockovom i Rousseauvom drutvenom ugovoru odnosio na zatitu
graana od drugih pojedinaca unutar zajednice koji naruavaju prirodne
zakone, a ne na zatitu od vlasti, jer je vlast samo servis graana i sama po
sebi nema prava u ugovornom odnosu nego obaveze prema drugoj strani,
odnosno graanima. Meutim, kako prirodno stanje nije isto to i drutveno uspostavljena zajednica, u svim politikim sistemima s nekom vrstom
politike hijerarhije postoji tendencija ka zloupotrebi ovlasti od strane izvrne ili sudske vlasti prema graanima, te je uloga modernih parlamenata da
tite prava i interese pojedinaca i zajednice od ovakvih zloupotreba. Prema
teoretiarima drutvenog ugovora, graani imaju pravo da potuju ili promijene vlast kada ona nije u stanju da im osigura odnosno garantuje njihova
prirodna prava (Locke) ili da zastupa opti interes graana (Rousseau).
Stub svakog modernog demokratskog drutva je shodno tome parlament kao institucija koja garantuje i titi osnovna prava i opte interese
graana i donosi zakone koje su graani pristali da potuju u zamjenu za
sigurnost i garanciju njihovih socijalnih i prirodnih prava. Danas gotovo svi
politiki sistemi imaju neki oblik zakonodavnog tijela, koji graani uglavnom biraju na optim izborima, i na taj nain se formalno omoguava predstavljanje demosa, tj. birai delegiraju parlamentarnim zastupnicima svoja
lina prava vezano za odluivanje o optim i javnim politikama u zamjenu
za linu sigurnost i zatitu njihovih interesa i sloboda. Legitimitet predstavnikih tijela u modernim demokratskim drutvima se bazira na univerzalnoj prihvaenosti ovakvih tijela kao najpragmatinije forme agenta putem
kojeg je mogue sprovoenje drutvenog ugovora u praksi.
22
2.
ARTIKULACIJA INTERESA
U sredinjici bilo kojeg politikog procesa se nalaze interesi pojedinaca,

grupa ili organizacija. Politiki procesi unutar drutvene zajednice definiu
formu politikog sistema, odnosno institucije kroz koje se kanaliu interesi
i potrebe graana i raznih grupa koje imaju odreena oekivanja od vlasti,
odnosno sistema. Objanjenje politikog sistema kako ga vidi Easton kroz
sistemsku analizu nam u tom smislu moe posluiti da shvatimo ulogu politikog sistema kao medija koji pretvara potrebe i interese graana (ulazni
podaci/input) u javne politike i mjere (izlazne rezultate/output) u odreenom socioekonomskom okruenju.
Slika: Model politikog sistema
OKRUENJE
Potrebe
(interesi)
INPUT
Podrka
POLITIKI
SISTEM
Odluke i
mjere
OUTPUT
Feedback
Izvor: Preuzeto od Easton, David. (1965) A Framework for political analysis. (str.
112)
Easton je kroz sistemsku analizu pokuao definisati koji su to osnovni

procesi na osnovu kojih se svaki politiki sistem moe odrati kao bihevioristiki sistem, bez obzira na to o kojoj vrsti sistema je rije (stabilni ili
tranzicijski). Politiki sistem se posmatra kao fenomen, koji da bi opstao tokom vremena i prevaziao izazove i probleme koji se javljaju iz neposrednog
okruenja, mora uspostaviti adekvatan mehanizam za dobijanje povratnih
informacija (feedback) u vezi naina svog funkcionisanja, da bi shodno
tome mogao poduzeti odgovarajue mjere kojima e korigovati i regulisati
svoje budue djelovanje(Bill/Hardgrawe 1973: 219). Politiki sistem predstavlja skup struktura i institucija koje zajedniki kanaliu interese i zahtjeve koji dolaze od strane graana, pretvaraju ih u konkretne mjere politike,
te imaju zadatak da putem feedbacka provjeravaju da li je nain na koji su
23
ovi zahtjevi i interesi graana realizirani, adekvatan. U suprotnom, politiki

sistem gubi svoj legitimitet i svrsishodnost, a njegova odrivost esto postaje
uvjetovana nedemokratskim mjerama prevazilaenja sukoba.
Politiki sistem obino poiva na 6 tipova politikih struktura: politike stranke, interesne grupe, zakonodavna tijela, izvrni organi, birokracija i
sudovi(Almond et al. 2009: 58). Ove strukture zajedniki trebaju kroz svoje
djelovanje osigurati ravnoteu izmeu tri grane vlasti (izvrne, zakonodavne i sudske) te na taj nain garantovati zatitu od zloupotrebe javnih ovlasti
nautrb graana, potujui princip legitimnog delegiranja njihovih prava.
Parlament kao najvie zakonodavno tijelo ima zadatak da uskladi razliite interese graana u cilju postizanja opteg dobra zajednice, da garantuje
osnovna prava i slobode graana kao i da kroz vrenje svoje kontrolne uloge zatiti graane od nepravednih politika i mjera izvrne vlasti koje mogu
nastati usljed artikulacije razliitih globalnih, korporativnih i geo-politikih
interesa od strane supranacionalnih izvora vlasti. Kljuna uloga parlamenta
je posrednika, ona agenta: prilagoditi zakone interesima i volji naroda tj.
biraa i zahtjevima koji dolaze izvan sistema u skladu sa izazovima modernog doba.
Kako se dakle odvija proces artikulacije interesa graana i kako funkcionie predstavnika demokracija danas? Kao to je ranije istaknuto, predstavnika demokracija se zasniva na premisi delegiranja linih prava i sloboda pojedinaca na izabrane predstavnike vlasti koji su duni zastupati
opte interese graana i garantovati njihova prava i slobode. Meutim, kako
se politiki sistemi razlikuju meusobno, tako se razlikuju i predstavnika
tijela kao i njihova uloga i uticaj u demokratizaciji drutva.
Politika socijalizacija u tom smislu oznaava proces koji vodi ka sazrijevanju politike kulture odreenog drutva i jedan je od osnovnih procesa
putem kojeg se omoguava vee uee graana u kreiranju javnih politika,
ime se osigurava bolja artikulacija njihovih interesa prema izabranim nosiocima vlasti. Politika socijalizacija je takoer i proces kojim se odreene politike vrijednosti prenose s jedne generacije na drugu, a esto i sami
politiki sistemi uslovljavaju formiranje odreenih vrijednosti i oblikovanje
svijesti pojedinca djelovanjem obrazovnih i vjerskih institucija i organizacija, politikih partija, medija i sl. (Almond et al. 2009: 78) Nain na koji
graani izraavaju svoje potrebe i interese u savremenim politikim sistemima se oznaava artikulacijom interesa i ona je direktno povezana sa stepenom politike socijalizacije i generalno, politike kulture nekog drutva.
Artikulacija interesa se najee odvija ueem graana na izborima, iako
se zadnjih godina sve vie susreemo s padom stope izlaska na izbore, posebice u razvijenim demokratskim drutvima Zapadne Evrope i Sjedinjenih
Amerikih Drava (SAD). Interesi se mogu artikulisati individualno ili kroz
djelovanje odreenih interesnih skupina, koje mogu biti institucionalizirane
24
ili se formiraju ad hoc, po potrebi, kada treba rjeavati odreeni problem ili
pitanje. U veini demokratskih drutava, politike partije slue kao kanal za
ostvarivanje interesa interesnih grupa. Uticaj interesnih grupa na parlamentarne partije je izrazito snaan, jer se partije oslanjaju na finansijsku i glasaku podrku ovih grupa. U nekim politikim sistemima, poput njemakog,
se ovi interesi najee artikuliu kroz parlamentarne odbore. Interesne grupe lobiraju za usvajanje odreenog zakona ili odluke tako to vre pritisak
na parlamentarne stranke i zastupnike, i u tom sluaju njihov uticaj ovisi od
jaine partijske discipline unutar parlamenta, odnosno da li e zastupnici
glasati kako njihov vrh stranke ili poslaniki klub odredi ili e odstupati od
stranake politike(Almond et al. 2009: 8799).
U tom smislu, esto se deava da se odreeni zakon izglasa iako moda
nije od opteg interesa za cijelo drutvo, ime se naruava princip drutvenog ugovora i vladavine veine u savremenim predstavnikim demokracijama. Ukoliko unutar odreenog politikog sistema, postoje vrlo uticajne i
mone interesne grupe, onda e njihov pritisak na parlamentarne stranke
i zastupnike esto proizvesti neujednaene i diskriminatorne politike, koje
e biti od koristi manjem dijelu zajednice, na tetu optih interesa i dobra
veeg dijela zajednice. Ako u tom sluaju nisu dovoljno razvijene ostale
demokratske institucije vlasti, ukljuujui i neovisne medije, koji bi mogli
korigovati ovakvo stanje, takav politiki sistem bi izgubio svoj legitimitet u
oima graana, a predstavnika demokracija svoj raison dtre. Upravo
iz prethodno navedenog razloga, moderne predstavnike demokracije danas sve vie gube povjerenje i legitimitet birakog tijela jer su interesi veine i javnog dobra zanemareni i podreeni interesima manjih grupa, koje iz
ekonomskih ili politikih razloga vre jak uticaj na parlamentarne odluke.
U sluajevima kada se iscrpe legalni kanali za artikulaciju interesa, graani
mogu primijeniti radikalne i nasilne oblike protesta, i to je najee sluaj u
manje razvijenim demokratskim drutvima, odnosno u drutvima u kojima
politiki sistem nema dovoljno jak legitimitet gdje bi graani mogli izraziti
svoje nezadovoljstvo i postii promjene unutar sistema putem postojeih legalnih institucija i instrumenata.
3.
KOMPETENCIJE I STRUKTURA
PARLAMENATA U FEDERALNIM
DRAVAMA
3.1.
Federalizam kao rjeenje za sloene i

multikulturalne zajednice
25
U sloenim dravnim zajednicama, kao to je bosanskohercegovaka,

koje su podijeljene po religijskom, etnikom, tradicijskom ili lingvistikom
osnovu, formiranje vlasti se odvija po modelu konsocijativne demokracije.
Kao konsocijativni model Lijphart definie onaj politiki sistem u kome politike elite mogu prevazii razliitosti izmeu duboko podijeljenih segmenata drutva kroz diobu vlasti, iroke koalicije i decentralizaciju. Znaajke
konsocijativne demokracije imaju neki federalni sistemi kao to su Austrija,
Libanon, Juna Afrika, vicarska s razliitim stepenom uspjeha u praksi.
Konsocijativni model predstavlja tranzitni model demokracije, jer se kroz
uravnoteenu diobu vlasti tei ka zaustavljanju fragmentizacije u cilju izgradnje stabilnijeg drutva. Ovakav model, meutim, sam po sebi ne predstavlja
garanciju uspjeha, jer vane odluke esto ovise od politike volje nekolicine
lidera iji rad moe, a i ne mora biti konstruktivan i dobronamjeran za cijelu
zajednicu(Almond et al. 2009: 119). Da bi konsocijativni model politikog
ureenja bio uspjean, potrebno je osigurati odreeni stepen decentralizacije koji bio garantovao razliitim zajednicama politika prava i adekvatno
zastupanje posebnih religijskih, etnikih, tradicijskih i drugih interesa. Veliki
broj dananjih drava, bez obzira na stepen svoje sloenosti, suoava se s problemom kako prevazii multikulturalne konflikte mirnim putem, te s problemom integracije fragmentiranih dijelova drutvene zajednice. Konsocijativni
model demokracije bi u ovakvim zajednicama predstavljao superiorniji i efikasniji model u odnosu na klasini model vladavine veine, jer konsenzusna
demokracija poiva na dogovoru politikih elita oko raspodjele vlasti i tako
omoguava usaglaavanje razliitih interesa sukobljenih segmenata drutva.
Federalizam u tom smislu moe predstavljati rjeenje za uravnoteenu podjelu vlasti unutar sukobljenih multikulturalnih zajednica, uvaavajui specifinosti takvih zajednica(Linder/Vatter 2001: 109).
26
3.2. Organizacija parlamenta i odnosi izmeu domova

U federalnim sistemima je uobiajeno postojanje dvodomog predstavnikog tijela koje treba da osigura zastupanje nacionalnih interesa, odnosno
interese svih graana (demosa) u jednom domu, a u drugom domu se zastupaju interesi niih federalnih jedinica. Uvoenje drugog doma, koji zastupa posebne interese jednog dijela zajednice, historijski gledano potie od
stalekih skuptina srednjovjekovnih feudalnih drava u Evropi. Dvodomo
predstavniko tijelo Velike Britanije se razvilo na tim premisama. Britanski
parlament se sastoji iz dva doma: donji dom predstavlja opti forum za zastupanje interesa svih graana, odnosno obinog puka, bez plemstva i titula, House of Commons (Puki, predstavniki dom), a gornji dom, House of
Lords (Dom plemstva) se sastoji od nosilaca nasljednih i steenih plemikih titula i od predstavnika svetenstva. S obzirom na to da je aristokratija posjedovala vee teritorijalne jedinice, vlastelinstva, odnosno pokrajine,
onda je i gornji dom ustvari bio dom u kojem su se pored posebnih interesa
plemstva, takoer zastupali i posebni pokrajinski interesi. Ovaj princip teritorijalne zastupljenosti je kasnije prihvaen i dalje razvijen u federalnim
ureenjima, kako bi se osigurala ravnotea izmeu centralne i regionalne
vlasti, te omoguio izvjesni stepen autonomije pokrajinama koje su historijski bile rascjepkane, neovisne upravne cjeline do ujedinjenja u jedinstvenu
nacionalnu, suverenu dravu.
Dvodomi parlamenti, meutim, nisu iskljuivo vezani za federalne sisteme, pa tako i u nekim unitarnim sistemima (Francuska, Japan) nailazimo na postojanje dvodomih predstavnitva, gdje je uloga drugog (gornjeg)
doma savjetodavna, on kontrolie kreiranje politike, a ne vri predstavljanje
subnacionalnih jedinica. Kutlei (2004) pravi razliku izmeu dva tipa gornjeg doma. Kada je funkcija gornjeg doma savjetodavna ili kontrolna govorimo o senatskom tipu gornjeg doma, iji poslanici su obino delegirani, a ne
direktno izabrani od strane biraa, te se na taj nain eli postii neovisnost
poslanika od politikih partija i osigurati protutea predstavnikom domu
kako bi se stvorio konzervativniji i stabilniji parlament. Za razliku od senatskog tipa, tip gornjeg doma koji funkcionie kao regionalno predstavniko
tijelo, podrazumijeva da poslanici zastupaju specifine interese regionalnih
ili federalnih jedinica. U veini unitarnih i u nekim federalnim sistemima,
prema nainu odluivanja i meusobnim kompetencijama donji dom je dominantniji u odnosu na gornji dom. Donji dom slui kao iroka arena gdje
se zastupaju interesi svih graana i mjesto gdje se kreiraju opte politike.
Obino dominantniji (donji) dom graani biraju direktno na izborima (npr.
britanski Predstavniki dom, njemaki Bundestag, ruska Duma), dok se
poslanici drugog (gornjeg) doma obino delegiraju od strane pokrajinskih
vlada ili zakonodavnih tijela. Tako su i ovlatenja drugog doma manja, jer on
27
uglavnom slui za potvrivanje odluka koje usvoji dominantniji dom ili za

predstavljanje regionalnih interesa federalnih jedinica (npr. britanski Dom
lordova, njemaki Bundesrat, ruski Savjet Federacije). U veini sistema premijer je odgovoran jedino domu kojeg narod bira direktno na izborima, a
lanovi kabineta se esto imenuju iz redova politikih stranaka pobjednica
na izborima koje formiraju parlamentarnu veinu(Almond et al. 2009: 138).
Na ovaj nain se kroz legislativni organ omoguava aktivno kreiranje politike onih politikih stranaka i politikih koalicija koje dobiju najvie povjerenja od strane graana da zastupaju njihove interese u drutvenoj zajednici.
U nekim federalnim sistemima domovi se mogu specijalizovati za razliite oblasti javnih politika. U meksikom parlamentu, Savezni kongres je
dvodomo tijelo koje se sastoji od Predstavnikog doma (donji dom, opte
predstavniko tijelo) i Senata (gornji dom, predstavniko tijelo meksikih
pokrajina). Predstavniki dom ima iskljuiva ovlatenja za fiskalno zakonodavstvo, i svi zakoni koji se podnose na razmatranje moraju biti uvedeni
kroz Predstavniki dom u parlamentarnu proceduru. Predstavniki dom
je dom koji prvi mora odobriti zakone koji se odnose na prihode i poreze,
nakon ega se prijedlog zakona upuuje Senatu na usvajanje. S druge strane, Senat ima iskljuiva ovlatenja da nadgleda vanjske poslove i bez saglasnosti Senata, predsjednik ne moe da odlui o bilo kojem pitanju koje se
tie vanjske politike. Senat takoer moe da smjenjuje nosioce izvrne vlasti
(guvernere federalnih jedinica) kao i da rasputa zakonodavna tijela federalnih jedinica(Almond et al. 2009: 497498).
3.3. Osnovne nadlenosti i funkcije zakonodavnih tijela

U veini zemalja, nadlenosti parlamenata poivaju na principima
ustavnog prava koje ureuje nain podjele vlasti, izborni sistem i birako
pravo, vrstu demokratskog ureenja, osnovne graanske slobode, i sl. Ustav
propisuje opte nadlenosti, strukturu i organizaciju parlamenata kako u
federalnim tako i u unitarnim sistemima. Neki sistemi, poput britanskog,
nemaju pisani ustav u modernom smislu rijei. Nadlenosti i funkcije britanskog parlamenta se zasnivaju na konvencionalnom pravu, koje ima svoje
izvorite u Velikoj povelji sloboda.
Osnovne funkcije i nadlenosti parlamenta u veini demokratskih sistema su:
- Donoenje zakona u skladu sa ustavnim ovlastima;
- Kontrola rada izvrne vlasti (davanje povjerenje vladi, interpelacija);
- Artikulacija/zastupanje interesa i opte volje naroda (demosa);
- Usvajanje budeta;
- Potvrivanje imenovanja visokih dunosnika izvrne i sudske vlasti;
28
-
-
-
Razmatranje aktuelnih pitanja unutranje i vanjske politike;

Ratifikacija meunarodnih sporazuma,
Promjena ustava.
Osnovna funkcija parlamenta jeste njegova zakonodavna funkcija, koja

podrazumijeva izradu i usvajanje zakona. Parlament je glavni nosilac ove
funkcije kao najvii organ zakonodavne vlasti, te je u njegovoj nadlenosti
donoenje dravnih zakona koji su od opteg interesa za sve graane i za
dravu kao suverenu teritorijalnu jedinicu i meunarodnog subjekta. U federalnim sistemima je ustavom tano propisano koje su to oblasti politike
u kojima je nadlean dravni parlament, a u kojim su nadlene nie subnacionalne jedinice. Najvei broj prijedloga zakona parlamentu podnosi
izvrna vlast, odnosno, vlada, kao inicijator javnih politika i mjera. Jaina
parlamenta u nekom politikom sistemu se ogleda u kojoj mjeri parlament
moe modifikovati prijedloge zakona koje podnese vlada na usvajanje kao
i koliko parlament sam moe inicirati prijedloge zakone. Tako razlikujemo
parlamente koji imaju jak politiki uticaj u odnosu na izvrnu vlast, gdje ovi
parlamenti esto mogu mijenjati i odbacivati prijedloge zakona koje vlada
podnosi, kao i sami inicirati prijedloge zakona. Srednje jaki parlamenti imaju umjeren uticaj u izmjeni prijedloga zakona koje podnosi vlada, a esto
sami ne iniciraju nove prijedloge zakona, dok slabi parlamenti najee ne
mogu da modifikuju niti da odbace ili predloe samostalno nove zakone.
(Pavlovi 2007: 92) Ovdje se jaina parlamenta mjeri u odnosu na izvrnu
vlast u smislu ogranienja i ravnotee izmeu zakonodavne i izvrne vlasti.
Zakonodavna procedura se obino sastoji iz nekolika faza: podnoenje
prijedloga zakona, provjeru njegove usklaenosti sa ustavom, prvo i drugo
itanje u plenumu, analiza i rasprava prijedloga zakona u komisijskoj fazi,
formulisanje amandmana, te glasanje odnosno, usvajanje, odbijanje ili povlaenje prijedloga zakona iz procedure. Uloga parlamentarnih komisija ili
odbora u zakonodavnoj proceduri je od ogromnog znaaja, jer se u komisijama tehniki raspravlja i ispituje odreeni prijedlog zakona koristei svu
raspoloivu ekspertizu, dok se u plenumu obino odvija samo glasanje, bez
voenja rasprava koje bi za svaki prijedlog pojedinano trajale jako dugo,
ime bi se usporila zakonodavna procedura i umanjila efikasnost parlamenta. Kod provoenja zakonodavne procedure, dakle, vrijedi pravilo da se u
domu glasa, a u odboru vodi rasprava (Petrov 2010: 135).
U veini sluajeva zakonodavna procedura poinje u dominantnijem
(donjem) domu (npr. ruska Duma, njemaki Bundestag), i nakon provedene
procedure prosljeuje se drugom domu na usvajanje. Za usvajanje nekog
prijedloga zakona obino je potrebno da se u svakom od domova usvoji
istovjetan tekst zakona, a ukoliko to nije mogue, koristi se mehanizam usaglaavanja kako bi tekst zakona bio prilagoen i prihvatljiv za oba doma,
29
nakon ega se moe javno proglasiti i stupiti na snagu. U nekim federalnim

sistemima, kao to je Meksiko, u zavisnosti od specijalizovane oblasti nadlenosti prijedlozi zakona mogu potei iz jednog ili iz drugog doma. Nakon
to se usvoje u istom obliku, zakonski prijedlozi moraju biti proglaeni od
strane predsjednika. Predsjednik moe odbaciti prijedlog zakona stavljanjem veta ili traiti njegove izmjene, i u oba sluaja meksiki parlament uz
dvotreinsku veinu moe insistirati na originalnom tekstu i predsjednik ga
u tom sluaju mora proglasiti (Almond et al. 2009: 496).
U nekim drugim sistemima, dominantniji dom moe nadglasati drugi
dom, pa ak i predsjednikov veto, kao to je sluaj u ruskom parlamentu.
Prijedlog zakona se prvo razmatra u dravnoj Dumi (donji, dominantniji
dom), a nakon usvajanja se prosljeuje gornjem domu, Savjetu Federacije
(koji je sastavljen od predstavnika ruskih federalnih pokrajina). Ukoliko
Savjet Federacije ne prihvati prijedlog teksta u formatu kakav je proslijeen
od strane Dume, Duma ima pravo da odbaci ove izmjene i da nadjaa odluku Savjeta Federacije dvotreinskom veinom, te uputi prijedlog zakona
direktno predsjedniku u formatu kakav je izglasan u Dumi. Nakon to ovakav prijedlog zakona proe parlamentarnu proceduru, upuuje se na potpis
predsjedniku. Ukoliko i predsjednik odbije da potpie prijedlog zakona,
Duma moe da nadglasa predsjednikov veto sa dvotreinskom veinom
glasova, odnosno, ukoliko predsjednik da amandmane na ovakav prijedlog
zakona da ih usvoji prostom veinom. Rijedak je sluaj bio da Duma nadglasa predsjednikov veto, za razliku od nadglasavanja Savjeta Federacije,
koje se ee deavalo. Savjet Federacije, iako nije ravnopravan u smislu
usvajanja zakona, ima znaajna ovlatenja kao federalni instrument za zastupanje interesa ruskih etnikih pokrajina, odobrava imenovanja funkcionera izvrne vlasti, i sve akte kojim se mijenjaju granice teritorijalnih jedinica
(Almond et al. 2009: 391).
Druga najvanija uloga parlamenta je njegova kontrolna funkcija, i ovu
ulogu parlament ima kako u parlamentarnim tako i u predsjednikim demokratskim ureenjima. Prema principu kontrole i ravnotee u podjeli vlasti, parlament ima ovlatenje da nadzire i kontrolie rad izvrne i u nekim
sluajevima sudske vlasti. To se ostvaruje postavljanjem poslanikih pitanja
lanovima kabineta vlade ili drugim nosiocima izvrne ili sudske vlasti, koji
trebaju objasniti zastupnicima i javnosti, razloge za predlaganje odreenog
akta ili politike. Parlament kao nosilac zakonodavne vlasti i predstavnik narodne volje u mnogim politikim sistemima ima ovlatenje da potvruje
imenovanje visokih dunosnika vlade i funkcionera izvrne i sudske vlasti,
i tu je istaknuta njegova vrhovna uloga u odnosu na ostale dvije grane vlasti
(izvrnu i sudsku). U dvodomim predstavnitvima obino je to uloga dominantnijeg doma, odnosno doma kojeg je narod direktno izabrao. Tako na
primjer, njemaki Bundestag (glavni predstavniki dom koji se bira direktno
30
na izborima) ima funkciju odabira saveznog kancelara. Meksiki Senat (gornji dom direktno izabran od strane naroda) moe smjenjivati guvernere pokrajina odnosno federalnih jedinica i rasputati njihova zakonodavna tijela.
U predsjednikim sistemima kao to je onaj Sjedinjenih Amerikih
Drava, Kongres (donji dom parlamenta SAD-a) ima kontrolna ovlatenja i prema izvrnoj vlasti (predsjedniku SAD-a) i prema sudskoj vlasti
(Vrhovnom sudu SAD-a). Kongres npr. moe da odbije neki prijedlog zakona kojeg predloi ili zatrai predsjednik, da uskrati saglasnost na imenovanje visokih politikih dunosnika koje predsjednik predloi pa ak i da
zajedno sa Senatom optui i smijeni nosioce izvrne vlasti ukljuujui i samog predsjednika (eng. impeachment). Ameriki Kongres moe ograniiti
apelacionu presudu Vrhovnog suda, i uskratiti potvrdu imenovanja sudija,
te na taj nain vriti svoju kontrolnu funkciju i prema nosiocima sudske vlasti u cilju postizanja ravnotee unutar politikog sistema. Nasuprot predsjednikim sistemima gdje se kroz razdvajanje tri grane vlasti tei osigurati
ravnotea unutar politikog sistema, a putem kontrolnih mehanizama sprijeiti dominacija i zloupotreba ovlasti, u parlamentarnim sistemima se kroz
fuziju moi, odnosno, spajanjem izvrne i zakonodavne vlasti tei osigurati
stabilnost i bolja funkcionalnost sistema. U parlamentarnim sistemima izvrna vlast, odnosno kabinet vlade s premijerom na elu, dobija legitimitet
za svoj rad i direktno je odgovorna narodnom predstavnikom tijelu, odnosno parlamentu. Kada nije zadovoljan nainom na koji vlada vodi odreenu vrstu politike ili uopte nainom rada premijera ili lanova kabineta,
parlament moe odluivati o davanju ili uskraivanju povjerenja vladi. U
sluaju kada parlament odlui da uskrati povjerenje vladi, tada odreeni
vladin dunosnik mora dati ostavku, i biti zamijenjen drugim koji e stei
povjerenje parlamenta, ili se mora raspustiti parlament i odrati vanredni
izbori. Za razliku od predsjednikih sistema u kojima se neslaganja i blokade izmeu izvrne i zakonodavne vlasti mogu u odreenoj mjeri tolerisati,
u parlamentarnim sistemima je to nedopustivo i situacija se mora prevazii
promjenom naina rada i ponaanja ili predstavnika izvrne ili zakonodavne vlasti, kako bi se ponovo uspostavila ravnotea i saradnja unutar sistema
(Ranney 1996: 230231).
Parlament moe vriti svoju kontrolnu funkciju na razliite naine.
Njemaki Bundestag je, na primjer, preuzeo praksu britanskog parlamenta
uvoenjem sata za poslanika pitanja, kada svaki od poslanika moe u pisanoj formi postaviti pitanje za lanove vlade koji onda u predvienom vremenu odgovaraju na ta pitanja. Kontrolna funkcija parlamenta se takoer
moe vriti i kroz sisteme parlamentarnih odbora i komisija, gdje se vode
rasprave i sueljavanja sa predstavnicima izvrne vlasti oko nekog pitanja ili
mjere politike koju vlada predlae(Almond et al. 2009: 294).
4.
31
ULOGA PARLAMENTA U VICARSKOM

MODELU DIREKTNE DEMOKRACIJE
U nastavku emo dati prikaz organizacije parlamenta u vicarskom

modelu direktne demokracije. 3 Ova analiza moe posluiti kao uporedni
osnov za dalja razmatranja parlamentarnog sistema Bosne i Hercegovine, jer
je vicarska ba kao i Bosna i Hercegovina sloena multikulturna dravna
zajednica podijeljena po razliitim lingvistikim i religijskim tradicijama.
Dananja vicarska Konfederacija je formalno uspostavljena Ustavom
iz 1848, i poiva na strukturi vertikalne podjele vlasti, koja podrazumijeva
slabu saveznu vladu i jaku autonomnu vlast kantona. Ovakvo federalno
ureenje je nastalo kao kompromis izmeu zagovornika jake nacionalne
drave, radikalne protestantske veine i konzervativne katolike manjine
koja se nije htjela odrei kantonalne suverenosti. Dvadeset est kantona je
zadralo veliki dio svoje politike samostalnosti i prenijeli su samo nekoliko
nadlenosti na saveznu vladu, te zadrali pravo na suodluivanje na centralnom nivou. Ovaj princip konsocijativne demokracije omoguava da se unutar jednog takvog sloenog politikog sistema postigne politiki kompromis
izmeu razliitih zajednica koje ive u vicarskim kantonima. vicarska je
jedna od najdecentraliziranijih drava na svijetu, gdje kantoni i optine kontroliu 2/3 javnog budeta i resursa, a suodluivanje o javnim politikama
na saveznom nivou je podijeljeno izmeu savezne vlade, 26 kantona i 3000
optina(Linder/Vatter 2001: 96).
Na saveznom nivou postoji dvodomo parlamentarno tijelo koje se zajedniki naziva Saveznom skuptinom. Saveznom odnosno, federalnom ili
dravnom nivou pripada tzv. Nadlenost nadlenosti, to znai da sama
drava, Konfederacija, odnosno Savez, ima primarno pravo da odlui koje
nadlenosti zadrava, a koje predaje na kantonalni nivo, jer je prema Ustavu
savezno pravo iznad kantonalnog. Nadlenosti se, meutim, preklapaju,
kako na saveznom, tako i na niem kantonalnom i dalje na optinskom
nivou. U pravilu, optine su u nadlenosti kantona, ali i tu postoje podjele izmeu optinskog i kantonalnog nivoa. (Moeckli 2010: 56) Za prijenos
nadlenosti na savezni nivo, potrebno je dobiti tzv. dvostruku veinu. To u
praksi znai da je neophodno dobiti demokratsku veinu (od strane naroda,
po principu jedna osoba jedan glas), a takoer i federalnu veinu koju je
3
U modelu direktne demokracije putem razliitih birakih mehanizama, graani mogu
direktno glasati za odreene zakonske prijedloge ili inicijative, ime se osigurava njihova
direktna ukljuenost u formiranje javnih politika i odluivanja o stvarima koje su od opteg
interesa za cijelu zajednicu. Instrumenti direktne demokracije daju mogunost graanima
da suvereno suodluuju o svom (i javnom) dobru i da kroz politiki sistem maksimalno
usmjeravaju svoje potrebe i interese.
32
potrebno dobiti od strane kantona, pri emu svaki kanton bez obzira na veliinu i sastav ima jednako pravo glasa u Vijeu kantona. Pri tome je mogue
da manji kantoni stave veto na odreeni prijedlog zakona ili odluku jer se
mogu udruiti i prevagnuti nad veim kantonima. Na ovaj nain, u direktnoj
demokraciji pravilo dvostruke veine predstavlja snaan mehanizam veta,
pri emu moe doi do kolizije izmeu demokratske veine i federalne, odnosno, kantonalne veine, kada nastupa tzv. status quo ante 4(Linder/Vatter
2001: 99).
U vicarskoj Konfederaciji, Savezna skuptina ima vrhovnu vlast i sastoji se iz Narodnog vijea (koji predstavlja Savez, odnosno federalnu dravu) i od Vijea kantona (koje je predstavniko tijelo 26 kantona). Oba doma
su ravnopravna i oba se biraju direktno od strane graana. Teritorijalna zastupljenost je osigurana kroz Vijee kantona, a socijalna kroz proporcionalni
izborni sistem za Narodno vijee. Domovi generalno zasjedaju odvojeno, i
u odvojenim zakonodavnim procedurama usvajaju prijedloge zakona, koji
prolaze kroz postupak ujednaavanja. Pored osnovnih zakonodavnih funkcija, kao to su donoenje saveznih zakona i propisa, izbora i potvrivanja
funkcionera savezne vlade i sudstva, odobrenja budeta, ratifikacije meunarodnih ugovora te kontrolne funkcije, Savezna skuptina moe davati naloge Saveznom vijeu, odnosno saveznoj vladi, te time vriti i izvrnu funkciju (Moeckli 2010: 6668).
Slika: Prikaz vicarske politike strukture na saveznom nivou
VLADA
PRAVOSUE
PARLAMENT
Nacionalno vijee

200 zastupnika
Izbor
Izbor
Savezno vijee
7 lanova
Vijee kantona
Savezni sud
Savezni
upravni sud
Savezni
krivini sud
46 zastupnika

priprema
usvaja

primjenjuje

tuma
Ustav
Zakoni

ustavna
inicijativa
obavezni
referendum
fakultativni
referendum
Izbor
Birai (svi graani s pravom glasa)

Izvor: Preuzeto od Moeckli, Silvano. (2010) Politiki sistem vajcarske. str. 53
4
Latinski izraz koji oznaava stanje kako su stvari bile ranije.
33
Na slici 2 je predstavljena politika struktura vicarske na saveznom, odnosno, dravnom nivou, te meusobna korelacija izmeu tri grane vlasti i
biraa. Vidimo da je uloga parlamenta u odnosu na Savezno vijee i savezne
sudske organe superiorna, s obzirom na to da jedino parlament ima ovlatenje da odluuje o sastavu vlade i pravosua kao jedini legitimni organ koji
direktno predstavlja volju naroda. Kod pripreme i izrade zakonskih prijedloga savezna vlada i parlament obino zajedno sarauju, dok pravosue primjenjuje i tumai zakone i pravnu praksu. Birai imaju pravo inicirati ustavne prijedloge, kao i oboriti zakone koje je donio parlament (zakonodavna
procedura)(Moeckli 2010: 53).
U vicarskom parlamentu Saveznoj skuptini, Narodno vijee je dom
koji zastupa narod (200 delegata koji se biraju na osnovu opteg prava glasa
na proporcionalnoj osnovi) tj. opte interese graana, a Vijee kantona je uvar interesa i suverenosti kantona (sastoji se od 46 delegata, po dva delegata
iz svakog kantona). Meutim, Vijee kantona ne moemo posmatrati kao
federalistiku jedinicu, kao to je npr. njemaki Bundesrat, koji iskljuivo
zastupa interese federalnih izvrnih vlada ili ruski Savjet Federacije, u koji
se imenuju predstavnici izvrne i zakonodavne vlasti ruskih pokrajina, koji
takoer direktno zastupaju zvaninu politiku neke ruske pokrajine, jer su
delegirani od strane pokrajinskih izvrnih ili zakonodavnih organa, a ne direktno od naroda. U vicarskom modelu, Vijee kantona skoro uvijek zastupa istu grupu interesa kao i Narodno vijee, jer je odgovorno kantonalnim
izbornim tijelima, koja su ujedno i izborna tijela Narodnog vijea. Ovdje,
dakle, ne moemo govoriti o nekoj specijalnoj, izolovanoj politici zastupanja
interesa kantona u odnosu na saveznu vladu. Zbog principa jednake zastupljenosti senatora u Vijeu kantona (svaki kanton daje po dva zastupnika
bez obzira na veliinu i broj stanovnika), u prolosti su manji ruralni, konzervativni kantoni bili prezastupljeni i esto su blokirali inovativne prijedloge
zakona ili odluka, jer 23 senatora koji predstavljaju 20% stanovnitva, mogu
blokirati bilo koju odluku saveznog parlamenta. Uloga drugog, manjeg
doma u vicarskom parlamentu nije, dakle, primarno zastupanje ili borba
za specifine interese kantona, nego je cilj da se kroz blokiranje inovativnih
politika i kroz konzervativni pristup osigura politika stabilnost i konsenzusni nain voenja politike (Linder/Vatter 2001: 100102).
Unutar Savezne skuptine, zastupnici se organizuju u razliite poslanike klubove ili frakcije koje obuhvataju poslanike iz oba doma, gdje obino
pripadnici jedne te iste stranke pripadaju istom klubu, kojem se mogu prikljuiti poslanici iz nekih manjih stranaka. U parlamentarnim komisijama
su klubovi zastupljeni srazmjerno svojoj veliini, i tijesno su povezani s lanovima vlade iz stranke koja dominira odreenim klubom. Ovdje je bitno
istai da se u klubovima formiraju stavovi kako e se glasati po odreenom
pitanju, i oekuje se od svakog lana poslanikog kluba da zastupa takav
34
stav pojedinano u javnosti i u parlamentu. I u vicarskom parlamentu se

vode intenzivne rasprave u okviru rada parlamentarnih komisija, dok se u
plenumu najee samo obavlja glasanje, ime se obezbjeuje efikasnost u
radu parlamenta. Kako je za usvajanje odreenog zakona ili odluke u parlamentu neophodna saglasnost oba doma, parlamentarci obino lobiraju za
dobijanje ove veine u oba doma, i to se uglavnom obavlja putem poslanikih klubova i kroz rad parlamentarnih komisija.
Kod zakonodavnog postupka, prijedlog zakona najee inicira savezna
vlada preko Saveznog vijea, no inicijative mogu doi i od strane domova.
Savezno vijee ili parlamentarna komisija daje nalog za pokretanje zakonodavnog postupka, nakon ega se mogu formirati posebni ekspertni timovi
ili komisije (neparlamentarna tijela) koji rade na pripremi prijedloga zakona, usklauju sva pravna i finansijska pitanja, a esto su u ovim ekspertnim
timovima zastupljeni i predstavnici organizacija na koje se zakon direktno
odnosi. Prednacrt zakona se preko nadlenog saveznog ministarstva dostavlja na izjanjavanje drutvenoj zajednici (iroke javne konsultacije, narodni
konsenzus). Zatim Savezno vijee na osnovu izvjetaja ministarstva daje politiku procjenu prijedloga u smislu ocjene sa koje strane e doi prihvaanje ili odbijanje zakona. Prema principu kolegijalnosti, predstavnici savezne
vlade moraju stati iza prijedloga ili ne smiju biti javno protiv njega. Tek tada
zakon ulazi u proceduru u parlament. U sluaju kada je parlament inicijator
zakona (20% sluajeva) onda parlamentarne komisije umjesto ministarstva
analiziraju odgovore koji se odnose na izjanjavanje zajednice o tom prijedlogu zakona, te ga zatim alju Saveznom vijeu na miljenje.
Nakon faze izjanjavanja, prijedlog zakona ulazi u uobiajenu zakonodavnu proceduru. Na poetku ove faze se oba doma moraju dogovoriti u
kojem domu e se obaviti prvo itanje, nakon ega se nadlenoj komisiji tog
doma dostavlja prijedlog zakona ime zapoinje komisijska faza. U komisijskoj fazi se daju prijedlozi amandmana. Nakon toga slijedi tzv. frakcijska
faza, kada se na sjednicama poslanikih klubova odluuje o glasanju, i u
ovoj fazi se obavljaju savjetovanja s drugim poslanikim klubovima vezano
za podrku, odnosno odbijanje, odreenog zakona. Nakon toga se u plenumu obavlja prvo itanje, nakon ega se upuuje u drugu komisijsku fazu i
na drugo itanje, te se na kraju prijedlog zakona daje na glasanje. Ukoliko
se zakon u istovjetnom tekstu ne usvoji u oba doma i nakon tri itanja, odnosno procesa raiavanja, onda se saziva Konferencija usaglaavanja.
Konferencija se sastoji od 13 lanova iz oba doma, i ona mora nai rjeenje i dostaviti usaglaeni prijedlog teksta u oba doma. Zavrni prijedlog zakona sa usaglaenim tekstom se isti dan dostavlja u oba doma na zavrno
usvajanje.
Donoenju zakona se posveuje jaka medijska panja, jer od suda
javnosti ovisi dalja sudbina tog zakona. U vicarskoj postoje dva naina
35
postparlamentarnog odluivanja: prva je kroz djelovanje Saveznog suda koji

moe preispitati usklaenost zakona sa ustavnim odredbama, a druga opcija je tzv. neobavezni ili fakultativni referendum, kojeg je mogue pokrenuti
ako se prikupi 50.000 glasova ili da se najmanje 8 kantona izjasni protiv njega. Na kantonalnom nivou, postoje jo vee mogunosti direktne demokracije: naime, ovdje graani mogu direktno davati prijedloge o novom zakonu
(zakonodavna inicijativa), kao i glasati o zakonskim prijedlozima koji nose
znaajne finansijske posljedice (finansijski referendum), a u nekim kantonima postoji mogunost za davanje inicijative za opoziv vlade i parlamenta.
Na optinskom nivou, graani najmanje jednom godinje mogu direktno
glasati (odluivati) o budetu za tekuu godinu, kreditima, te raznim drugim prijedlozima od opteg interesa i na taj se nain vicarski model najvie
pribliio Lockovom uzoru drutvenog ugovora i zajednice gdje najvei broj
graana odluuje suvereno (direktno) o javnom dobru i pitanjima koja su u
interesu cijele zajednice.
Pored prethodno pomenutih instrumenta direktne demokracije, u vicarskom modelu se primjenjuju:
- Konkordatski referendum: meunarodni i meukantonalni ugovori
podlijeu obaveznom ili slobodnom referendumu
- Konstruktivni referendum: ova vrsta referenduma je jedna od najpoznatijih prava u kantonima Nidwalden i Bern, na kojem se ponudi
alternativa po pojedinanim (spornim) zakonskim odredbama kako
se ne bi odbio cijeli prijedlog (Moeckli 2010: 66)
Zakonodavni postupak u vicarskoj traje jako dugo, jer se eli osigurati iroka javna podrka za odreeni prijedlog zakona, kako bi se izbjeglo
odravanje referenduma jer prema iskustvu svaki drugi zakon o kojem se
odluuje na referendumu biva odbijen. Da bi se to izbjeglo, vlada i parlament moraju osigurati da je uspostavljena ravnotea izmeu razliitih interesnih grupa kako bi interesi i potrebe veine bili zadovoljeni, i time se direktno sprovela volja naroda zasnovana na vladavini veine(Moeckli 2010:
102107).
36
5.
DOPRINOS PARLAMENTA
DEMOKRATIZACIJI DRUTVA
Veliki broj modernih politikih sistema u svijetu je opredijeljeno ka potivanju osnovnih principa demokratskog ureenja: narodne suverenosti
(krajnje pravo na politiko odluivanje je u rukama cijelog naroda, odnosno
demosa, a ne nekolicine graana ili jednog graanina), politike jednakosti
(svi odrasli graani imaju jednake mogunosti da uestvuju u politikom
procesu odluivanja), javnih konsultacija (graani trebaju odluiti koje su
mjere politike ispravne za njih), vladavini veine (ukoliko postoji neslaganje
unutar zajednice, vlast treba da djeluje prema interesima i eljama veine,
a ne manjih grupa). (Ranney 1996: 9496) Postoje razliiti modeli demokracije irom svijeta, poevi od starih tradicionalnih demokracija (SAD,
Zapadna Evropa), pa sve do novih demokracija koje se razvijaju na postkolonijalnim osnovama (Afrika, Azija), odnosno na tranzicijskim osnovama
(zemlje biveg istonog, komunistikog bloka).
Demokratija u svom najirem smislu podrazumijeva vladavinu naroda,
a oblici ove vladavine su u svakoj zemlji razliito definisani i ureeni u ovisnosti od historijskog nasljea, stepena socioekonomske razvijenosti i politike kulture te drave. Dva su glavna principa na kojima se razvija demokratsko drutvo: jednakost i uestvovanje u politikim procesima. Prvi princip podrazumijeva da su lanovi odreene drutvene ili politike zajednice
ravnopravni u svojim pravima, te da svi imaju jednak tretman pred zakonom
i jedni u odnosu na druge (Rousseaov princip socijalne jednakosti). Drugi
princip podrazumijeva da svi lanovi zajednice imaju pravo da uestvuju i
utiu na donoenje odluka koje su od opteg interesa za sve graane unutar
te zajednice, pa tako i za svakog pojedinca, te na taj nain ostvaruju odreenu kontrolu nad politikim procesima. Ravnopravnost i uestvovanje u
odluivanju se u dananjim dravnim sistemima ostvaruje putem razliitih
politikih struktura i institucija koje garantuju potivanje ovih principa, izmeu ostalog, kroz ustav koji jami graanska prava putem institucija vlasti,
te kroz aktivno civilno drutvo, politike stranke i medije.
Meutim, koncept demokratije kao univerzalne vrijednosti5 koja dominira svjetskom politikom scenom od okonanja Hladnog rata, nije u
praksi donijela oekivane rezultate, i paradoks demokracije se susree
kako u starim demokracijama tako i u novim demokracijama u nastajanju. Paradoks demokracije pobija teoriju prema kojoj bi bolje obrazovana
populacija trebala proizvesti bolju demokraciju. Iako je opti nivo obrazovanja poboljan u cijelom svijetu, graani su generalno razoarani u politiare
5
Demokratija je proglaena kao univerzalna vrijednost na 60. zasjedanju Generalne
skuptine UN, 24. 10. 2005.
37
i u nain njihovog rada, te je zadnjih godina primjetan trend sve manjeg

odaziva biraa na izborima, koji pokazuje manjak povjerenja u funkcionisanje demokracije i njenih politikih struktura u praksi. Graani su generalno
razoarani u rezultate demokratizacije, i sve vie gube povjerenje u izabrane
predstavnike vlasti, to je proizvelo svojevrsnu apatiju meu biraima i odsustvo volje za ueem u demokratskim procesima i odluivanju. Najee
su to prigovori da predstavnici vlasti zloupotrebljavaju mandate, da graani
nemaju pristup izabranim poslanicima i da ne mogu uticati na prijedloge
zakona i odluke koje se donose u zastupnikim tijelima, a umjesto toga se
odluke od javnog interesa kuju unutar izolovanih institucija i struktura koje
su esto u oima javnosti sumnjie za korupciju i ostvarenje privatnih ciljeva. Tako se vladavina veine u mnogim demokratskim sistemima svodi na
vladavinu manjine koja interpretira volju veine esto bez ikakve odgovornosti. Ali kako osigurati da poslanici koji su legitimni predstavnici volje naroda, odnosno, volje veine, ne zloupotrebljavaju svoje poslanike imunitete
koji ih tite od samovolje izvrne vlasti, ili kako osigurati da poslanici zaista
oslukuju i adekvatno predstavljaju interese veine?
Beetham (2008) navodi 5 glavnih kriterija koji predstavljaju okvir unutar
kojeg parlament moe doprinijeti jaanju i razvoju demokracije:
-
-
-
-
-
Adekvatna predstavljenost: parlament treba da osigura predstavljanje najireg dijela stanovnitva, ukljuujui rodne i nacionalne
specifinosti, i da omogui jednake uslove za rad svim poslanicima
u izvravanju svojih mandata
Transparentnost: parlament treba da bude otvoren i transparentan
u svom radu za javnost i medije, i da ih informie redovno o svom
radu
Dostupnost: parlament treba da olaka pristup graana svojim izabranim predstavnicima, te na taj nain da omogui njihovu ukljuenost u izradu zakonskog prijedloga, da olaka provoenje javnih
konsultacija, mogunost peticije i lobiranja u okviru pravnih propisa
Polaganje rauna: poslanici treba da polau raune birakom tijelu
vezano za nain na koji obavljaju svoj mandat
Efikasnost u radu: parlament treba da organizuje svoj rad u skladu
s demokratskim vrijednostima, kako bi postigao maksimalnu efikasnost u vrenju svoje zakonodavne i kontrolne funkcije kako na nacionalnom i lokalnom, tako i na meunarodnom nivou.
Ovaj okvir se u praksi razlikuje od sistema do sistema, i esto se u demokratskim drutvima moraju praviti kompromisi oko naina na koji e se
odreeno pitanje ili politika urediti kako bi se uravnoteili interesi to veeg
broja graana unutar te zajednice. Uloga parlamenta je da kroz odreivanje
38
zakonodavnih prioriteta olaka izvrnoj vlasti odluivanje o najvanijim pitanjima javne politike, i tako zajedniki sa vladom slui kao servis graanima. U pogledu stvarnog uticaja kojeg parlament danas ima ili kojeg treba
da ima u politikom sistemu, politiki teoretiar Nelson W. Polsby sugerie da predstavnika tijela trebamo posmatrati kroz spektrum izmeu dva
krajnja modela: transformativni i arena modela predstavnikog tijela. U
transformativnom modelu parlament ima neovisnu mo i ovlatenja da
oblikuje i transformie prijedloge zakona bez obzira na to iz kojeg izvora
oni dolaze. Na drugom kraju spektruma se nalazi arena model u kojem
parlament slui kao formalizirani forum za meudjelovanje razliitih politikih struktura (izvrna vlast, birokratski aparat, politike partije i interesne
grupe). Veina politikih teoretiara smatra da predstavnika tijela danas
uglavnom naginju ka arena modelu, jer su parlamenti mahom prepustili
zakonodavnu inicijativu izvrnoj vlasti i administraciji. U parlamentarnim
sistemima, nosioci izvrne vlasti, premijeri i lanovi kabineta, ne samo da su
preuzeli inicijativu za donoenje najvanijih zakona, nego esto odreuju i
samu satnicu, dnevni red, te upravljaju nainom glasanja unutar parlamenata. (Ranney 1996: 253) Meutim, iako je parlament izgubio svoju primarnu
ulogu kao inicijator zakona, njegova kontrolna uloga je i dalje neupitna kada
se radi o balansiranju moi unutar politikog sistema, kroz provjeru i nadziranje prijedloga zakona i naina na koji vlada provodi javnu politiku.
39
6. ZAKLJUAK
Posmatrajui razliite primjere organizacije i rada predstavnikih tijela
irom svijeta, bez obzira na to da li je rije o totalitarnim ili demokratskim
reimima, namee se pitanje da li se funkcionisanje ovih tijela i pored svih
kontrolnih mehanizama svelo na formalno legitimiranje interesa politikih elita, odnosno interesnih grupa s jakim ekonomskim uticajem, koji u
odsustvu volje ili mehanizama za politikom participacijom graana, postaje poligon za vladavinu manjine. Veina graana bi se sloila s ovakvom
konstatacijom i shodno tome stepen uea graana u javnim politikama i
demokratskim procesima je zadnjih godina sve manji, to ozbiljno ugroava
vladavinu demokracije u mnogim drutvima diljem svijeta. U novim demokracijama, ije institucije jo uvijek nisu dovoljno sazrele da omogue slobodno izraavanje demokratske volje graana u sluajevima kada politike
strukture naruavaju princip ravnotee drutvenog ugovora, tee je osigurati
potivanje osnovnih graanskih sloboda i prava nego u tradicionalnim demokratskim drutvima, koje se i dalje mogu oslanjati na jainu medija, nevladinih udruga i razliitih formalnih interesnih skupina koje e korigovati
devijacije politikog sistema.
I pored raznih kontroverzi oko naina na koji funkcioniu dananji parlamenti u modernim drutvima, primjeri dobre prakse dokazuju da veina
parlamenata u svijetu ipak pokuava da unaprijedi svoju efikasnost i da odgovori na izazove tehnokratskog vremena. Transformacija parlamenta u tijelo koje podstie demokratske procese i osigurava adekvatnu zastupljenost
graana u formiranju javnih politika e i dalje biti kontinuirani proces u cilju
uspostave pravednijih i odgovornijih politikih sistema u cijelom svijetu
takvih koji e garantovati potivanje principa drutvenog ugovora.
40
LITERATURA
Almond, Gabrijel A. et al. (2009). Komparativna politika danas- svjetski pregled. Podgorica: CEDEM- Centar za demokratiju i ljudska prava, Univerzitet Crne
Gore, Fakultet politikih nauka;
Beetham, David (2008). Parlament i demokratija u dvadeset prvom veku
Vodi za dobru praksu. Beograd: Program Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP)
Srbija;
Bill, James A. i Hardgrave, Robert L. Jr. (1973). Comparative politics: The Quest
for theory. Columbia: A Bell & Howell Company;
Easton, David (1965). A Framework for political analysis. New Jersey:
Prentice-Hall;
Harmon, Judd M. (1994). Political Thought from Plato to the Present. New
York: McGraw-Hill Inc.;
Kutlei, Vladan (2004). Ustavi bivih socijalistikih drava Evrope: uporednopravna studija. Beograd: Slubeni list SCG. Dostupno na: http://old.fpn.bg.ac.
rs/pages/p_id2/n_cv/V-Kutlesic_knjiga2.pdf;
Lijphart, Arend (1999). Patterns of Democracy. Government Forms and
Performances in Thirty-Six Countries. New Haven/ London: Yale University Press;
Linder, Wolf i Vatter, Adrian (2001). Institutions and outcomes of Swiss
federalism: The role of the cantons in Swiss politics, West European Politics
Vol. 24, Issue 2. Dostupno na: http://portal.uam.es/portal/page/portal/UAM_
ORGANIZATIVO/Departamentos/CienciaPoliticaRelacionesInternacionales/
personal/Fabiola%20Mota/SeminarioPC/Linder%20y%20Vatter.pdf;
Moeckli, Silvano (2010). Politiki sistem vajcarske. Sarajevo i Zagreb:
University Press-Magistrat i Politika kultura;
Pavlovi, Vukain i Orlovi, Slavia ur. (2007). Dileme i izazovi parlamentarizma. Beograd: Fondacija Konrad Adenauer Stiftung i Fakultet politikih nauka;
Parlamentarna skuptina BiH Istraivaki sektor (2008). Gornji domovi
evropskih parlamenata. Dostupno na: https://www.parlament.ba/sadrzaj/about/
istrazivanja/default.aspx?id=20299&langTag=bs-BA&pril=b;
Parlament Ujedinjenog Kraljevstva. O parlamentu. Dostupno na: http://www.
parliament.uk/about;
Petrov, Vladan (2010). Parlamentarno pravo. Beograd: Pravni fakultet
Univerziteta u Beogradu;
Ranney, Austin (1996). Governing, an Introduction to Political Science (7th
Edition). New Jersey: Prentice-Hall;
vicarski parlament. Institucionalni okvir. Dostupno na: http://www.parlament.ch/E/WISSEN/Pages/default.aspx;
Ujedinjeni narodi. Rezolucija br. 60/., lan 135. Dostupno na: http://unpan1.
un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021752.pdf).
Nermina Saraevi
PARLAMENTARNA SKUPTINA
BOSNE I HERCEGOVINE
lanak opisuje Parlamentarnu skuptinu BiH, njen razvitak, ustrojstvo, legitimitet i funkcionalnost koja se zasniva na premisama entitetski
izdiferenciranog birakog tijela i etniki delegiranih parlamentarnih zastupnika. Sam model s aspekta konsocijativne politike paradigme je u
prethodnom periodu ovisio o vanjskom izvoru vlasti (Ured visokog predstavnika za BiH) za postizanje kljunih dogovora vezanih za provoenje
glavnih reformskih procesa u dravi. Meutim, u zadnja dva sastava
Parlamentarne skuptine BiH, umjesto preuzimanja vlasnitva nad procesom odluivanja i uspostave kontinuiranog politikog dogovora izmeu
vodeih politikih stranaka u dravi, evidentiran je smanjeni broj usvojenih zakona posebice onih neophodnih za proces euroatlantskih integracija, najee zbog entitetske blokade glasanja unutar dravnog parlamenta, to je izravna posljedica toga to Predstavniki dom nema savezni
(dravni) nego regionalni predstavniki karakter. Sve dok se reprezentativni karakter Parlamentarne skuptine BiH ne promijeni od zastupanja
graana po ekskluzivnim etnikim i entitetskim linijama, do opteg zastupanja interesa svih naroda i narodnosti u Bosni i Hercegovini (demosa),
defragmentacija procesa odluivanja e i dalje onemoguavati postizanje politikog dogovora oko budueg pravca razvoja i ureenja drave.
Kljune rijei: etno-teritorijalno zastupanje, politika fragmentacija, partnerski odnos vladajuih stranaka, entitetska blokada, politiki legitimitet
1.
45
UVOD
Najraniji oblik zastupnikog tijela na podruju Bosne i Hercegovine

(BiH) datira iz perioda formiranja srednjovjekovne bosanske drave, koja
se poinje intenzivnije razvijati u periodu vladavine Kulina bana (oko 1180).
Bosanski sabor ili Stanak (u izvorima jo poznat kao sav rusag bosanski,
zbor, sva Bosna) se prvi put spominje u povelji bana Tvrtka I Kotromania
1354. godine. Stanak je djelovao za vrijeme srednjovjekovne bosanske banovine, a kasnije i bosanske kraljevine, sve do otomanske okupacije i gubitka politike i teritorijalne nezavisnosti bosanske drave (1463). Bio je sastavljen od bosanske vlastele i velmoa, koji su zajedno s vladarom odluivali o
najvanijim dravnim poslovima. Funkcije i nadlenosti Bosanskog sabora
su se izmeu ostalog odnosile na: krunisanje bosanskih vladara, sklapanje
ugovora sa susjednim dravama, prodaju ili ustupanje bosanske dravne teritorije susjednim dravama, odluivanje o ratu i miru. Uticaj Sabora na dravne poslove ovisio je od odnosa snaga izmeu vladara i vlastele. Odluke
Bosanskog sabora su bile ozakonjene kroz povelje vladara. Stanak nije bio
geografski vezan za jednu teritoriju, nego se sastajao tamo gdje se nalazio
vladarev dvor, kao npr. u Milama, Milodrau, na Bobovcu, Sutjesci i Jajcu
(Radui et al. 2010: 2223).
Za vrijeme otomanske vlasti (14631878), u Bosni i Hercegovini je djelovao Bosanski divan. Divan bosanskog valije nije predstavljao izborno
zakonodavno tijelo, ali je imao savjetodavnu ulogu, a u njegov sastav su
ulazili glavni slubenici administracije, drugi dostojanstvenici i oficiri. U
46
posebnim okolnostima, kada je trebalo donijeti odluke o sudbini zemlje,

Divanu su prisustvovali u proirenom sastavu i ajani (ugledni ljudi iz cijelog
bosanskohercegovakog ejaleta). Kasnijom reorganizacijom bosanskog ejaleta u vilajet 1865. godine, uspostavljeno je Opte vilajetsko vijee (vilajetska
skuptina) u kojem je svaki od sandaka birao po 4 predstavnika (dva muslimana i dva nemuslimana) koji su birani na jednu godinu, ime je omogueno predstavljanje i nemuslimanskog ivlja na teritoriju bosanskog vilajeta.
Vilajetska skuptina je raspravljala o mnogim pitanjima koja su se odnosila na javne poslove, sigurnost saobraaja, privredu, zdravstvo, poreze, i dr.
(Radui et al. 2010: 2527) Odluke koje bi donijelo Vilajetsko vijee stupale
bi na snagu tek nakon potvrde od strane Porte, ime se usporavao legislativni proces i vrijeme provoenja odluka. Bez obzira na svoja ogranienja, ovo
tijelo je doprinijelo razvoju predstavnikog tijela u Bosni i Hercegovini koje
e se oblikovati za vrijeme austrougarske okupacije i namjesnitva u BiH.
Politiki pluralizam na teritoriji Bosne i Hercegovine se znaajnije poinje razvijati za vrijeme austrougarske uprave (18781918). Zemaljski ustav
(tatut) za BiH donesen je 20. 2. 1910, na osnovu Prevonjeg rjeenja od 17.
2. 1910. o uvoenju ustavnih uredaba. lanom 1 Zemaljskog ustava Bosna
i Hercegovina se proglaava za jedinstveno zasebno upravno podruje, za
ije vrhovno vodstvo i nadzor je zadueno Carsko i kraljevsko zajedniko
ministarstvo, dok upravljanje i primjenu zakona vri Zemaljska vlada za BiH
u Sarajevu. lan 21 Ustava propisuje da e na zakonima saraivati Sabor,
u koji e stanovnitvo Bosne i Hercegovine odailjati poslanike. (Juzbai
1999: 217226) Struktura, nain i opseg rada Bosanskog sabora se dalje propisuju lanovima 2148 Zemaljskog tatuta. Bosanski sabor djeluje
u periodu od sredine 1910. do sredine 1914., i njegov rad oznaava jednu
novu etapu u politikom ivotu Bosne i Hercegovine. Sabor je imao 4 saziva.
Sastojao se od 92 lana, od kojeg su 72 bili direktno birani predstavnici naroda, dok su 20 bili virilisti (crkveni i laiki veledostojnici) koji su trebali da
osiguraju konzervativni karakter Sabora (Juzbai 1999: 3940).
Kompetencije Bosanskohercegovakog sabora bile su propisane lanom 42. Zemaljskog tatuta u 27 taaka, koje se odnose na irok spektar
upravnih, privrednih, kulturnih, finansijskih, socijalnih, pravosudnih i drugih poslova, te donoenje godinjeg budeta. Sva ostala pitanja koja nisu
bila u iskljuivoj nadlenosti Bosanskog sabora ili austrijskog i ugarskog
parlamenta direktno je rjeavao monarh. Bosanski sabor nije imao ingerencije nad poslovima koji su se odnosili na vanjsku politiku, vojsku i odbranu,
pitanja privrednog i finansijskog zakonodavstva, indirektno oporezivanje,
monetarni sistem, o emu su odluivali austrijski i ugarski parlamenti, s obzirom na to da su se ova pitanja ticala zajednikih poslova koji su bili od
interesa za cijelu Monarhiju. Takoer i u sluajevima kada se radilo o kapitalnim investicijama za koje su se traile subvencije obje drave, kao to je
47
izgradnja eljeznica u Bosni i Hercegovini i drugih trajnih objekata, ovo je takoer zahtijevalo odluivanje i potvrdu oba parlamenta. (Juzbai 1999: 47)
Sabor je imao provincijski karakter u prostranoj Austro-Ugarskoj monarhiji,
i ogranieno pravo na suodluivanje, to je znailo da sve odluke koje se donesu u Saboru moraju dobiti saglasnost austrijske i ugarske vlade prije njihovog podnoenja na odobrenje monarhu. Sabor nije imao svoje izaslanstvo
u parlamentima Austrije i Ugarske, te tako nije mogao uestvovati u odnoenju bitnih odluka koje su se ticale uprave nad Bosnom i Hercegovinom.6
Kako bi djelimice ublaila ovakav nepovoljni poloaj vezano za odluivanja o bitnim pitanjima, Carska vlada formira Zemaljski savjet koji je mogao
zauzimati stavove o poslovima o kojima Sabor nije imao pravo odluivati i
ovaj savjet se putem Zajednikog ministarstva mogao obraati vladama obiju drava Monarhije vezano za odreena pitanja. (Juzbai 1999: 5051) U
ovakvim tekim uvjetima ogranienog zakonodavnog rada, Bosanski sabor
je morao da balansira s jedne strane izmeu zemaljske vlade koje je u ime
monarha upravljala zemljom, a s druge strane da sve svoje odluke prilagoava u zavisnosti od politikih strujanja iz Pete i Bea, kako bi se izborio
za minimum autonomije u stvarima od interesa za bosanskohercegovako
stanovnitvo (jeziko pitanje, stvaranje domae nacionalne industrije,
agrarno pitanje, i dr.).
Izborni sistem u doba austrougarskog namjesnitva bio je zasnovan na
konfesionalnim kurijama. (Juzbai 1999: 39) Postojale su tri glavne kurije, ili izborne staleke jedinice, unutar svake se birako tijelo dalje dijelilo
prema konfesiji:
- Prva izborna kurija se sastojala od velikakog stalea (veleposjednici, visokooporezovani i fakultetski obrazovani graani, svetenici,
aktivni i pasivni dravni slubenici)
- Druga izborna kurija se sastojala od stanovnitva iz gradova (zanatlije, trgovci, sitna buroazija)
- Trea izborna kurija se sastojala od seoskog stanovnitva i kmetova
U ovakvom izbornom sistemu nije postojala jednakost i ista teina glasa,
jer je izborni sistem favorizirao aristokratsku klasu. Naime, najvie teine su
imali glasovi iz prve izborne kurije, zatim iz druge, pa iz tree. Tako je prvoj
izbornoj kuriji pripadalo 18 mandata koje je biralo 6,866 biraa, drugoj 20,
koje je biralo 4,725 biraa, a treoj najbrojnijoj kuriji seoskog stanovnitva
samo 34 poslanika na 347,573 biraa. (Juzbai 1999: 4041) Po socijalnoj
strukturi najvie poslanika je bilo iz redova svjetovne i duhovne inteligencije,
6
Ovo pravo su imale neke druge pokrajine u sastavu austrijske polovine carstva, kao
npr. Kraljevina Hrvatske i Slavonije, koja je imala autonomnu Zemaljsku vladu odgovornu
Saboru. (Juzbai 1999: 53)
48
to je trebalo da mu osigura konzervativni karakter i time garantuje mirne

odnose u provinciji i saradnju sa Zemaljskom vladom.
Politike stranke se u ovom periodu organizuju prema konfesionalnim
linijama, jer su i izborne jedinice (kurije) bile podijeljene prema staleu i
konfesiji. Tako je na prvim saborskim izborima (maj 1910) najvie pravoslavnih mandata osvojila Srpska narodna organizacija (31), najvie muslimanskih mandata je osvojila Muslimanska narodna organizacija (24), a najvie
katolikih mandata je pripalo Hrvatskoj narodnoj zajednici (12) i Hrvatskoj
katolikoj udruzi (4). (Juzbai 1999: 43) Jedina politika stranka u tom periodu koja nije imala konfesionalni karakter bila je Socijaldemokratska stranka, koja se sa svojim naelima klasne borbe nije uspjela dovoljno pribliiti
seoskom stanovnitvu u Bosni i Hercegovini i time dobiti njihovu podrku,
jer se koncentrisala na gradove, a razvoj industrijske proizvodnje u Bosni i
Hercegovini u doba Austro-Ugarske bio je vezan za selo. Ova stranka nije
osvojila niti jedan mandat na prvim saborskim izborima, a i na narednim je
ostvarivala jako loe rezultate. Bosanskohercegovaki socijaldemokrati napadali su konzervativne graanske stranke radi klasne politike nacionalne
uskogrudnosti, te zagovarali da se balkanski narodi trebaju osloboditi od
okupatora revolucijom, a ne ratom, i da trebaju stvoriti balkansku federativnu republiku (Juzbai 1999: 174).
U sreditu saborskih rasprava bili su jeziko pitanje (sporna je bila zvanina nominacija bosanskohercegovakog jezika, njegova upotreba u saobraaju, vojsci, koli), agrarno pitanje (oduzimanje zemlje od veinski muslimanskih feudalaca i pitanje njene kompenzacije), kao i problem oko formiranje saborske veine. I pored specifinih programskih ciljeva, izdiferenciranih prema konfesionalnim i socijalnim linijama, zastupnici su povremeno
uspijevali napraviti razliku izmeu stranakih interesa i realpolitike, te su
tako mogli ostvariti zajedniki nastup prema zemaljskoj vladi po pitanjima
kao to su proirenje kompetencija Sabora, finansiranje privrede i politiki
tretman Bosne i Hercegovine u Monarhiji, kao i u pogledu rjeavanja jezikog pitanja (Juzbai 1999: 215).
S obzirom na vjerski, nacionalni i socijalni karakter Bosne i Hercegovine
u doba austrougarske vladavine, uspostavljen je izborni sistem i usmjeren
razvoj politikih stranaka u pravcu konfesionalnih i nacionalnih diferencijacija, i shodno tome se organizovao i dalje razvijao politiki ivot u Bosni i
Hercegovini. Ovakvo konfesionalno ustrojstvo pokazalo se pogrenom politikom, jer je Zemaljska vlada nakon Sarajevskog atentata (1914) zakljuila
da je sistem konfesionalnih izbora pogodovao da najradikalniji elementi
dospiju u Sabor, a da je politika radikalizacija meu zastupnicima i strankama dovela do rascjepa odnosa i meu stanovnitvom. (Juzbai 1999:
215) Planovi za izmjenu konfesionalnog izbornog sistema propali su zbog izbijanja Prvog svjetskog rata. Bosanski sabor je rasputen 6. 2. 1915. godine.
49
U toku Prvog svjetskog rata 19141918. bio je zabranjen rad politikih

stranaka. (Purivatra 1968: 388391) Ovaj period je u politikom smislu bio
obiljeen pitanjem poloaja Bosne i Hercegovine u buduoj zajednici junoslavenskih naroda, odnosno, Habsburke monarhije. Raspadom Monarhije
ipak dolazi do stvaranja zajednike drave jugoslovenskih naroda. U septembru i poetkom oktobra 1918. godine dolazi do osnivanja Narodnog
Vijea Srba Hrvata i Slovenaca (NV SHS), koje je djelovalo kao predstavniko tijelo junoslavenskih naroda s podruja Austro-Ugarske monarhije,
i u ijem sastavu su uestvovali i delegati iz Bosne i Hercegovine. U ovom
predstavnikom tijelu BiH je pripalo 18 mjesta (po 1 predstavnik na svakih
100,000 stanovnika). Na sredinjem odboru NV SHS u Zagrebu 30. 10. 1918.
formira se Narodna vlada SHS za BiH. U prelaznom periodu od okonanja
rada pa do usvajanja ustava Kraljevine SHS (Vidovdanski ustav) kao predstavniko tijelo egzistira Privremeno narodno predstavnitvo SHS, u ijem
radu su uestvovali predstavnici delegirani od strane NV SHS za BiH. Na
prvim stranakim izborima u Kraljevini SHS koji su odrani 28. novembra
1920. godine, od ukupno 63 poslanika mjesta, koliko ih je bilo odreeno za
Bosnu i Hercegovinu, najvie mandata (38%) je osvojila Jugoslavenska muslimanska stranka JMO (24), zatim Savez teaka (12), Narodna radikalna
stranka (11), Hrvatska teaka stranka (7), Komunistika partija Jugoslavije
(4), Hrvatska puka stranka (3) i Demokratska stranka (2). (Radui et al.
2010: 41) U pregovorima oko novog Ustava Kraljevine SHS, najvei uspjeh
JMO je bio da se u odredbe Vidovdanskog ustava unese tzv. turski paragraf
(lan 135, stav 3), koji je garantovao da se Bosna i Hercegovina u novoj dravnoj tvorevini nee cijepati na oblasti van svojih granica, nego e zadrati
svoju teritorijalnu cjelovitost preuzetu iz perioda vladavine Austro-Ugarske.
Naglaeno je da e se BiH razdijeliti u administrativne oblasti u svojim sadanjim granicama. (Purivatra 1968: 409)
I u novoj dravnoj tvorevini kojoj je Bosna i Hercegovina pripala nakon
Prvog svjetskog rata, bosanskohercegovake stranke se i dalje osnivaju po
konfesionalnim i nacionalnim linijama. Najee se politiki pokreti poinju organizovati oko nacionalnih asopisa, tako se npr. srpski politiki pokreti organizuju oko asopisa Srpska zora i Srpska rije, muslimanski
pokreti se organizuju oko asopisa Jednakost i Vrijeme, a hrvatski pokreti oko asopisa Jugoslavija i Jugoslovenski list. (ehi 1985: 151152)
Politiko pregrupisanje graanskih, konfesionalnih stranaka odvija se u poslijeratnom periodu pod uticajem aktuelnih politika, u prvom redu agrarnih nemira na selu, akcija srpskih inilaca na ujedinjenje BiH sa Srbijom i
mjera koje su bile usmjerene na izgradnju aparata vlasti nove drave (ehi
1985: 143).
Od 1920. do 1929. godine politiki angaman stranaka iz BiH odvijao se
prvo u Ustavotvornoj skuptini, a kasnije i u Narodnoj skuptini Kraljevine
50
SHS. Tokom 1919. i 1920. godine politike organizacije pokazuju razliite

tendencije od integralistikih do ekstremno nacionalistikih. Znaajno je
napomenuti da bh. politike stranke koje su uestvovale u radu Narodne
skuptine u ovom periodu nisu mogle usaglasiti zajedniki blok interesa za
sve narode iz BiH nego su predstavljale pojedinane, nacionalne i konfesionalne interese dalje podijeljene prema socijalnom stratumu. Inicijativa za
stvaranje meukonfesionalnog stranakog bloka za predstavljanje stranaka
iz BiH propada i odluuje se da se politike stranke organizuju prema konfesionalno-nacionalnim linijama (ehi 1985: 143152). Najznaajnije konfesionalne stranke u ovom periodu bile su:
Muslimanske stranke: Jugoslovenska muslimanska organizacija,
Jugoslovenska muslimanska demokratija, Muslimanska teaka
stranka, Muslimanska narodna stranka;
Srpske stranke: Jugoslovenska demokratska stranka, Radikalna
stranka, Narodna politika organizacija, Teaka organizacija, koja
se kasnije reorganizovala u Savez teaka BiH;
Hrvatske stranke: Hrvatska narodna zajednica, Hrvatska teaka
stranka, Hrvatska puka stranka, Hrvatska narodna stranka.
Jugoslovenska demokratska stranka koja je jedina bila deklarisana opejugoslovenska stranka nije doivjela veliki uspjeh i popularnost, jer nije
pokazivala osjetljivost za posebnosti naroda i pokrajina u novonastaloj
multikulturalnoj jugoslovenskoj zajednici, idui u smjeru izjednaavanja
istorijskih i tradicijskih razlika koje su opet bile najizraajnije u BiH. Pored
graanskih, konfesionalnih i nacionalnih stranaka, od 1919. godine djeluje
Socijalistika radnika partija Jugoslavije i Komunistika partija Jugoslavije
(KPJ) koje su se protivile nacionalistikom konceptu ostalih stranaka i fragmentiranim uskim nacionalnim i konfesionalnim interesima. Klasna borba
koja je zagovarana naspram uskih, buroaskih, nacionalnih i konfesionalnih
interesa nije nala odjeka u periodu izmeu dva svjetska rata meu irokim narodnim masama i graanskim strankama, koje su bile jedinstvene u
suzbijanju revolucionarnih radnikih pokreta (ehi 1985: 179180).
Nakon zavoenja monarhodiktature 6. 1. 1929. i formiranja Kraljevine
Jugoslavije (19291941), rad politikih partija znatno se ograniava, a svi sazivi Narodne skuptine bili su uslovljeni sporazumom s Vladom ili postojanjem tzv. vladine veinske stranke. Oktroisanim ustavom iz 1931. godine,
uspostavio se dvodomi parlament koji se sastojao iz Senata i Narodne skuptine. Narodni poslanici su direktno birani u Narodnu skuptinu, a Senat se
sastojao od poslanika koji su bili reimski podobni i osiguravali carsku kontrolu nad zakonodavnim procesom. Oktroisani ustav je nametnuo izrazito
centralistiko i unitaristiko ureenje drave na principu jedne jugoslovenske nacije i tri plemena (Srbi, Hrvati i Slovenci) s neprikosnovenom linou
51
kralja, ime je ovaj Ustav svojim karakterom predstavljao prikriveni apsolutizam. (ulinovi 1961: 3336) S obzirom na to da se oktroisanim Ustavom
reorganizovalo unutranje ureenje Kraljevine Jugoslavije, koja je podijeljena
na 9 banovina, Bosna i Hercegovina u ovom periodu gubi svoj teritorijalni
integritet u zajednikoj dravi i njena teritorija se dijeli na 4 banovine. Dvije
banovine su bile unutar granica BiH: Drinska (sjedite Sarajevo) i Vrbaska
(sjedite Banja Luka), te dvije van granica BiH, Primorska (sjedite Split) i
Zetska (sjedite Cetinje). Zbog ovakve administrativne podjele, jako je teko
izdvojiti podatke o broju poslanika iz BiH u Narodnoj skuptini kao i o njihovom politikom angamanu. U periodu izmeu 19291941. odrana su
tri izbora za Narodnu skuptinu: 1931, 1935 i 1938, i u sva tri sluaja bile su
istaknute zemaljske liste s kandidatima. Na sva tri izbora vladine su liste (tzv.
dvorska stranka) osvojile najvie mandata: na izborima 1935. godine 67,25%,
na izborima 1935. godine 60,64% i na izborima 1938. godine 54,09%, to je
postignuto terorom i pritiskom na birae te falsificiranjem izbornih rezultata. (Vasi 1991: 238) Na izborima 1935. i 1938. godine primjetno je jaanje
Udruene opozicione liste graanskih partija naspram vladine liste kandidata. U ovom periodu izraeno je pitanje federalizma i decentralizacije jedinica koje su ule u sastav Kraljevine Jugoslavije, te su s tim u vezi istaknuti i
zahtjevi iz Bosne i Hercegovine za veom autonomijom u odnosu na vladu u
Beogradu. KPJ je 1921. godine proglaena ilegalnom strankom, ali je djelovala svojim legalnim krilom preko Stranke radnog naroda i uestvovala na
izborima 1938. godine na Udruenoj listi opozicije (Vasi 1991: 235).
Za vrijeme 2. svjetskog rata, politiki rad se organizovao kroz djelovanje
KPJ u narodnooslobodilakom ratu protiv nacistike okupacije. U tim uslovima 25. 11. 1943. godine na 2. zasjedanju Antifaistikog vijea narodnog
osloboenja Jugoslavije (AVNOJ) formirana je Bosna i Hercegovina u svojim
dananjim teritorijalnim granicama, kao ravnopravna zajednica srpskog, hrvatskog i muslimanskog naroda unutar jugoslovenske socijalistike federacije, u kojoj je egzistirala kao jedna od ravnopravnih federalnih jedinica sa
samostalnim organima vlasti. U novoj federativnoj zajednici se uvodi jednopartijski sistem na elu s KPJ7. Zakonodavno tijelo Bosne i Hercegovine
u novonastaloj zajednici bila je Narodna skuptina BiH do 1974. godine,
kada je ustavnim amandmanima preimenovana u Skuptinu Socijalistike
Republike Bosne i Hercegovine (SRBiH) u skladu s uvoenjem socijalistike samoupravne demokratije 8 . Skuptina SRBiH bila je sastavljena iz tri
7
KPJ 1952. godine mijenja naziv u Savez komunista Jugoslavije (VII Kongres
Komunistike partije Jugoslavije, 27. novembar 1952. godine, Zagreb). KPJ je predstavljala interese i opredijeljenost naroda za uspostavljanje socijalnog samoupravnog drutvenog
ureenja, i bila simbol narodnog otpora i pobjede nad terorom nacizma u 2. svjetskom ratu.
8
Republikim Ustavom iz 1963. umjesto narodne demokratije uvodi se socijalistika
samoupravna demokratija, i shodno tome mijenja se naziv federativne jedinice iz Narodna
52
vijea: Vijee udruenog rada (160 delegata), Drutveno-politiko vijee

(80 delegata) i Vijee opina (80 delegata). U ovom periodu do uvoenja
viepartijskog sistema, rad Skuptine SRBiH je obiljeilo donoenje niza
ustavnih amandmana, kojima su izmeu ostalog Muslimani priznati kao
ravnopravna nacija u BiH, te niz amandmana vezanih za unaprjeenje funkcionalnosti jednopartijskog sistema potujui principe samoupravnog i
udruenog rada, kolektivne odgovornosti, i dr. (Radui et al. 2010: 6367).
Kraj 1980-ih karakteriu vei pritisci za demokratizacijom i politikom
pluralizacijom, a jugoslovensku federativnu zajednicu potresa ozbiljna politika kriza, koja e ubrzo rezultirati disolucijom Jugoslavije. U toku 1990.
godine, Skuptina SRBiH je donijela izmjene na Ustav SRBiH, kojim se
omoguilo uvoenje viestranakog sistema i odredio nain formiranja politikih partija za predstojee izbore koji su zakazani za 18. 11. 1990. godine.
(Arnautovi 1996: 11, vie o parlamentarnim strankama u BiH: vidi tekst
Zlatiborke Popov-Mominovi u ovom zborniku) Ovo je formalno oznailo poetak razvoja postkomunistikog pluralizma u Bosni i Hercegovini
kada dolazi do formiranja veeg broja politikih stranaka. Jedan broj njih je
nastao reformom ranijih politikih organizacija iz jednopartijskog sistema
(Socijalistika partija se razvila iz Saveza komunista, Socijalistiki demokratski savez iz Socijalistikog saveza radnog naroda Bosne i Hercegovine,
a Liberalna stranka iz Saveza socijalistike omladine BiH). Drugi blok stranaka je predstavljao politike programe koncipirane na etnikom principu
koje su zagovarale interese iskljuivo tri najvee etnike grupacije u Bosni
i Hercegovini: SDA (Stranka demokratske akcije Muslimani, kasnije,
Bonjaci), SDS (Srpska demokratska stranka Srbi) i HDZ BiH (Hrvatska
demokratska zajednica Hrvati) (Hafner/Pejanovi 2006: 49).
Na prvim viestranakim izborima odranim 1990. godine uestvovalo je 15 politikih stranaka, a pobjedu su odnijele 3 glavne etnike stranke
SDA, SDS i HDZ BiH, koje su osvojile ukupno 84% poslanikih mandata
u Skuptini SRBiH. (Hafner/Pejanovi 2006: 52) Meutim, ove tri vodee stranke nisu mogle usaglasiti politiki program niti se sloiti oko vizije
budueg razvoja SRBiH, nego su vlast formirale na partnerskoj osnovi.9
Nepriznavanje legitimiteta referenduma za istupanje BiH iz ve naete jugoslovenske zajednice10 od strane srpskog politikog vodstva oznaava poeRepublika Bosna i Hercegovina u Socijalistika Republika Bosna i Hercegovina.
9
Partnerski odnos izmeu vodeih parlamentarnih stranaka zasniva se iskljuivo na
saglasnosti oko zajednike raspodjele vlasti, dok za glavna politika pitanja razvoja drave
izostaje konsenzus, a u bh. model ga uvode politike stranke nakon pobjede na izborima iz
1990. godine. (Hafner/Pejanovi 2006: 54)
10 Skuptina SRBiH 24. i 25. januara 1992. g. donosi odluku o raspisivanju referenduma za utvrivanje budueg statusa Bosne i Hercegovine, na koji je izalo 64% ili 2/3 registriranih biraa. Od ukupnog broja graana koji su izali na referendum, 99% ih je glasalo za
53
tak parlamentarne krize i krvavih ratnih sukoba u Bosni i Hercegovini 1992

1995. U toku ratnih dejstava, paralelno su postojale Skuptina Republike
Bosne i Hercegovine (koja je formirana na osnovama Skuptine SRBiH po
proglaenju nezavisnosti BiH), Narodna skuptina Republike Srpske11 te
od 28. 8. 1993. g. i Zastupniki dom (Sabor) Hrvatske Republike Herceg
Bosne, koje su vrile ulogu zakonodavnih organa za svoje pripadajue teritorije nad kojima su imale vojnu kontrolu12 do okonanja ratnih dejstava i
konsolidacije dravnih organa vlasti na cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine.
U ratnom periodu Skuptina Republike Bosne i Hercegovine je odrala
19 sjednica i u njenom radu je uestvovalo 8 politikih stranaka i 2 nezavisna poslanika. Skuptina Republike Bosne i Hercegovine je po okonanju
ratnih sukoba prerasla u Parlamentarnu skuptinu BiH, zastupniko tijelo Hrvatske Republike Herceg Bosne je prestalo s radom nakon uspostave
Federacije BiH i formiranja federalnog parlamenta, dok je Narodna skuptina Republike Srpske nastavila raditi kao entitetsko zastupniko tijelo nakon
okonanja sukoba (Radui et al. 2010:7475).
Iz istorijskog pregleda evolucije parlamentarizma u Bosni i Hercegovini,
evidentno je da je preovladavala tendencija da se politike stranke i interesi
organizuju po etnikim i konfesionalnim linijama, izuzev u periodu kada
je Bosna i Hercegovina bila u sastavu Socijalistike Federativne Republike
Jugoslavije, tj. u periodu jednopartijskog sistema. U skoro svim ostalim historijskim periodima je etnika diferencijacija politikih stranaka i zastupanja interesa graana iskljuivo po konfesionalnim linijama, iskljuujui
interese i potrebe drugi etnikih grupacija u Bosni i Hercegovini, za konzekvencu imala radikalizaciju etnikih i nacionalnih odnosa te dovodila
do orunih sukoba. Ovakav etniki strukturiran model politikog sistema
se bez obzira na ranija historijska iskustva ponovo uspostavio dejtonskim
Ustavom BiH, a u nastavku emo analizirati njegovu efikasnost i funkcionalnost kroz rad najvieg zakonodavnog organa u BiH te izazove u daljem
parlamentarnom razvoju i demokratizaciji drutva.
neovisni razvoj Bosne i Hercegovine i istupanje iz jugoslovenske zajednice, slijedei primjer

SR Slovenije i SR Hrvatske.
11 Odluku o formiranju Skuptine srpskog naroda u Bosni i Hercegovini donijeli su poslanici kluba Srpske demokratske stranke i kluba Srpskog pokreta obnove iz Skuptine SRBiH
dana 24. 10. 1991. (preuzeto 5. 9. 2012. sa http://www.glassrpske.com/novosti/vijesti_dana/
Istorijske-odluke-za-nastanak-Srpske/lat/68633.html)
12
Politika vlast se u periodu ratnih sukoba reducirala na stranaka vostva SDS u
Republici Srpskoj, HDZ BiH u Hrvatskoj Republici Herceg Bosni, a sporazumom od 13. 4.
1992. g. izmeu SDA, HDZ BiH i pet opozicionih stranaka (Socijaldemokratska partija, Savez
reformskih snaga, Liberalna stranka, Muslimanska bonjaka organizacija, Demokratski socijalistiki savez) na organe vlasti Republike BiH. (Hafner/Pejanovi 2006: 55)
54
2.
POLOAJ DRAVNOG PARLAMENTA U

POLITIKOM SISTEMU BIH
2.1.
Odnos sa izvrnom vlasti
Karakter dravnog parlamentarizma u Bosni i Hercegovini ili dravne

zakonodavne vlasti mora se posmatrati u smislu tzv. konsocijativnog drutvenog ugovora kojim se uspostavila aktuelna politika paradigma po potpisivanju Dejtonskog mirovnog sporazuma. U drutvenim zajednicama podijeljenim po religijskom, lingvistikom, tradicijskom ili etnikom osnovu
kao to je bosanskohercegovaka zajednica, konsocijativni model demokracije ukazuje na potrebu da se drutveni fragmenti usaglase i organizuju
vlast bez naruavanja stabilnosti poretka, to oznaava jedan tranzitni model demokracije, jer je cilj prevazii ili zaustaviti fragmentizaciju drutvenih
interesa u cilju izgradnje stabilnog drutva. U tom smislu, Dejtonski mirovni
sporazum bi predstavljao ugovor nametnut izvana (koji nije izraz autonomne volje bh. graana, odnosno naroda), a koji postaje izvor legitimiteta za
novonastalu dravu po okonanju oruanih sukoba 19921995. Dejtonskim
sporazumom je meunarodno priznata Republika Bosna i Hercegovina interno podijeljena na tri subteritorijalne jedinice (2 entiteta i Brko distrikt
BiH) s razliitim politikim ureenjima, a dravna (supraentitetska vlast)
ustrojila se po principu triparitetne zastupljenosti i jednakosti konstitutivnih naroda Bonjaka, Srba i Hrvata. Etnika fragmentizacija je tako uslovila
nastanak etnike pluralizacije, i konstaliranje politikih partija oko etnikog
principa tri glavne nacionalne zajednice u Bosni i Hercegovini.
Naime, sui generis priroda politikog sistema u Bosni i Hercegovini, koji
ima obiljeja federalnog, semiparlamentarnog i polupredsjednikog ureenja, implicira i jednu specifinu korelaciju i strukturu formalnih dravnih
nositelja zakonodavne, izvrne i sudske vlasti. Bh. semiparlamentarni sistem specifian je u odnosu na klasine parlamentarne modele u kojima
parlamentarna veina formira vladu, odnosno, postavlja premijera i veinu
kabineta, a to se ne moe primijeniti na odnos izmeu zakonodavne vlasti,
tj. Parlamentarne skuptine BiH (PS BiH) i Vijea ministara BiH (VM BiH),
koje je nosilac izvrne vlasti zajedno s Predsjednitvom BiH. Vijee ministara se konstituira na partnerskoj osnovi i principu teritorijalne zastupljenosti i
jednakosti konstitutivnih naroda, a ne na osnovu usaglaenih programskih
platformi izbornih koalicija. Problem uspostave odgovarajuih korelacija izmeu parlamentarne veine i lanova kabineta (koji se biraju prevashodno
prema etnikim kriterijumima) predstavlja ogranienje u funkcionisanju dravne vlasti. Iako je VM BiH predlaga najveeg broja zakona koji se usvoje
u PS BiH, indikativno je da je VM BiH predlaga i veeg broja zakona koji se
55
odbiju u PS BiH, to je bio sluaj u prolom sazivu 20062010. (CCI 2012:

30) Neusvajanje veeg broja zakona u PS BiH koje predloi VM BiH ukazuje
na slabu funkcionalnost sistema i koordinaciju vladajuih struktura vlasti.
Princip ravnotee (kontrole i balansa) izmeu zakonodavne i izvrne vlasti ne moe se pravilno uspostaviti i odrati u bh. modelu, zbog institucionalnih mehanizama koji vjetaki odravaju kontinuitet politikog sistema.
Naime, u politiki razvijenim demokratskim drutvima kada nastupi parlamentarna kriza trai se disolucija (rasputanje) parlamenta ili parlamentarna veina izglasa nepovjerenje aktuelnoj vladi, nakon ega dolazi do smjene
struktura vlasti i do uspostave nove politike paradigme. Iako bh. parlament
moe izglasati nepovjerenje vladi, od 1996. do danas nije bilo takvih sluajeva. S druge strane, ne postoji formalna odredba kojom se moe raspustiti
Predstavniki dom PS BiH, to ukazuje na elju tvoraca Dejtonskog ustava
da sprijee politiku nestabilnost i blokadu u radu dravne vlasti i osiguraju
kontinuitet politikog sistema.
Izmeu PS BiH i Vijea ministara BiH naglaena je kontrolna uloga koju
vri PS BiH13 (kroz interpelaciju i mogunost izglasavanja nepovjerenja vladi). S druge strane, uloga Vijea ministara BiH kao inicijatora i predlagaa
zakona u odnosu na ulogu samih poslanika i delegata je neusporedivo vea.
(Grafikon 1) U zadnja dva saziva PS BiH evidentirano je znaajnije uee
lanova Vijea ministara na sjednicama PS BiH, iako predsjedavajui Vijea
ministara uglavnom nije sudjelovao u plenarnim sjednicama PS BiH. Jedan
od problema koji se ovdje javlja jeste da je uspostavljena loa praksa da
zastupnici ekaju jako dugo na odgovore na poslanika pitanja, ponekad i
preko tri mjeseca, to usporava rad komisija i generalno oteava poslanike
rasprave oko pojedinih zakona. (CCI 2010: 6) U sluajevima kada VM BiH
pokrene hitnu proceduru za usvajanje odreenih zakona (koji su najee
evropski zakoni) ovakve inicijative se esto odbijaju u PS BiH, ime se dalje usporava napredak drave u ostvarivanju reformskih procesa.
Funkciju efa drave u BiH vri trolano Predsjednitvo BiH, koje imenuje
predsjedavajueg Vijea ministara BiH (vlade) za iju investituru je potrebno
odobrenje Predstavnikog doma PS BiH. U okviru svojih formalnih ovlatenja, Predsjednitvo BiH moe da podnosi parlamentu prijedloge zakona na
usvajanje.14 Takoer, predstavnici Predsjednitva BiH mogu uestvovati na
sjednicama domova i ukljuiti se u raspravu u svakom momentu. Na zahtjev
nekog od domova, Predsjednitvo BiH je duno pruiti obavjetenje o pitanjima iz svoje nadlenosti, te podnijeti izvjetaj o svojim rashodima najmanje
jednom godinje. Predsjednitvo BiH moe raspustiti Dom naroda,15 to je u
13
Poslovnik Predstavnikog doma (l. 167169) i Poslovnik Doma naroda (l. 164166).
14
15
Poslovnik o radu Predsjednitva BiH (lan 44).
56
odreenom smislu odlika polupredsjednikih sistema (savremeni dualistiki parlamentarizam) (Sadikovi 2004: 143) u kojima predsjednik drave ima
pravo raspustiti parlament. lan 44. Poslovnika o radu Predsjednitva BiH,
propisuje mogunost rasputanja Doma naroda PS BiH, ukljuujui sluajeve promjene parlamentarne veine. Proceduru za rasputanje Doma naroda
moe pokrenuti lan Predsjednitva BiH iz reda srpskog naroda u Narodnoj
skuptini Republike Srpske, u Bonjakom klubu Doma naroda Parlamenta
Federacije BiH (bonjaki lan) i u Hrvatskom klubu Doma naroda Parlamenta
Federacije BiH (hrvatski lan). Meutim, kontrolna uloga Predsjednitva
BiH prema parlamentu je u bh. modelu ograniena, jer Predsjednitvo BiH
moe da raspusti samo Dom naroda, ali se nigdje ne spominje rasputanje
Predstavnikog doma, tj. ne postoji zakonom predvien mehanizam za njegovo rasputanje.16 Odredbe o rasputanju su u pravnom smislu ostale nedoreene, jer se ni u jednom pravnom aktu ne spominje da e rasputanje Doma
naroda automatski voditi ka rasputanju i Predstavnikog doma, i objavljivanju novih izbora. Dakle, rasputanje Doma naroda koje moe izvriti svaki
lan Predsjednitva BiH u svom pripadajuem entitetskom Domu naroda,
odnosno njegovom klubu, pretpostavlja promjenu parlamentarne veine i
u entitetskim parlamentima, koji delegiraju poslanike u Dom naroda, pa se
shodno tome, kod svake promjene parlamentarnih veina u entitetima treba
promijeniti i stranaka struktura delegata u Domu naroda.
Kako je izmjena Ustava Bosne i Hercegovine17 u iskljuivoj nadlenosti
Parlamentarne Skuptine BiH, ona je direktno uslovljena politikim dogovorom vodeih parlamentarnih stranaka. U izostanku ovog dogovora, institucija Ureda visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini je u prethodnom
periodu osiguravala funkcionalnost politikog sistema. Visoki predstavnik
je na osnovu lana II i lana V Aneksa 10. Sporazuma o implementaciji civilnog dijela Mirovnog ugovora, ovlaten da prati implementaciju mirovnog
sporazuma to u praksi znai da moe donositi odluke i nametati zakone
na osnovu ovlasti povjerenih mu u tumaenju i implementaciji Dejtonskog
mirovnog sporazuma. Kapacitet dravnog parlamenta da funkcionie kao
16 Prijedlog ustavnih amandmana iz tzv. Aprilskog paketa iz 2006. g. je u poglavlju Parlamentarna skuptina BiH predloio odredbu kojom se propisuje rasputanje PS
BiH, koja moe samu sebe raspustiti u sluaju kada Predstavniki dom ne uspije izabrati
predsjedavajueg Vijea ministara BiH ni nakon tri kruga glasanja. Prijedlog paketa ustavnih amandmana usaglaen je izmeu tada est vodeih parlamentarnih stranaka (Stranke
demokratske akcije, Saveza nezavisnih socijaldemokrata, Stranke za BiH, Hrvatske demokratske zajednice BiH, Hrvatske demokratske zajednice 1990 i Partije demokratskog progresa) uz posredovanje visokog predstavnika i drugih meunarodnih medijatora u Bosni i
Hercegovini, ali ga je Predstavniki dom PS BiH odbio na svojoj sjednici od 26. 4. 2006.
17 U mandatu 20062010. bile su tri inicijative za izmjenu Ustava Bosne i Hercegovine:
Aprilski paket iz 2006, Sporazum iz Pruda iz 2009. i Butmirski proces iz oktobra 2009
(Banovi/Gavri, 2010: 1315).
57
zakonodavni organ u pogledu pitanja koja su bila od sutinskog interesa za

razvoj drave Bosne i Hercegovine, se u dosadanjem radu pokazao slabim,
jer je veliki broj takvih odluka i zakona morao nametnuti visoki predstavnik, kako bi se prevazile parlamentarne blokade do kojih dolazi zbog nemogunosti postizanja konsenzusa o osnovnim pitanjima unutranje i vanjske
politike. Na ovaj nain se kroz instituciju visokog predstavnika osiguravao
kontinuitet bh. politikog sistema i ostvarivalo provoenje minimuma reformi potrebnih za izgradnju institucija i voenje dravne politike. Meutim,
ovakav sistem je s aspekta legitimiteta predstavnike demokracije neodriv,
jer se oslanja na vanjski izvor autoriteta, a ne na legitimno izabrane predstavnike vlasti, i on ostaje i dalje jedan od vodeih izazova za dalji razvoj politikog sistema u Bosni i Hercegovini.
2.2. Uticaj entitetskih politika na

funkcionisanje PS BiH
Funkcionalnost i efikasnost rada PS BiH poivaju na principima etnoteritorijalne zastupljenosti i direktan su odraz entitetskih politika prema dravnoj zajednici. Prema Dejtonskom ustavu, Parlamentarna skuptina se sastoji iz dva doma, Predstavnikog doma i Doma naroda. U Predstavnikom
domu zastupnici se biraju direktnim putem prema entitetskom prebivalitu,
a u Dom naroda entitetski parlamenti delegiraju predstavnike tri konstitutivna naroda. Ovim se sastav PS BiH uslovio etno-teritorijalnom strukturom, i shodno tome uvela zatita entitetskih interesa kroz mogunost blokade zakona tzv. entitetskim glasanjem. Ovo za posljedicu ima rastui
broj predloenih zakona koji su odbijeni u PS BiH u periodu 19972011.
zbog nedavanja saglasnosti jednog od bh. entiteta i to najee od strane
Republike Srpske. Tako je npr. u prethodnom mandatu PS BiH 20062010.
od ukupno 130 odbijena zakona u parlamentarnoj proceduri, oko 63% ili 83
zakona odbijeno je zbog nepostojanja entitetske saglasnosti, a ovaj broj je jo
drastiniji u 2011. kada je od ukupno 15 odbijenih zakona, njih 10 odbijeno
zbog nepostojanja saglasnosti iz Republike Srpske.
Oteano formiranje vlasti na dravnom nivou postaje najizraajnije nakon odravanja optih izbora iz 2006. i iz 2010. Tako je nakon optih izbora
2006. godine bilo potrebno 5,5 mjeseci da se konstituira PS BiH, a situacija
nakon zadnjih optih izbora 2010. godine bila je jo dramatinija, jer je bilo
potrebno skoro 9 mjeseci za konstituiranje dravnog parlamenta, te oko 16
mjeseci za formiranje VM BiH. (CCI 2012: 4) Ovo kanjenje je znatno utjecalo na donoenje godinjeg budeta, planova rada oba doma kao i mnogih
zakona koji su bitni za reformske procese u BiH, direktno slabei funkcionisanje dravnih institucija vlasti. U ovako strukturiranom modelu, dravni parlament nema potrebnu legitimnost i snagu zbog odnosa drava vs.
58
entiteti, jer su manje strukturne jedinice stvarni nosioci dravnih nadlenosti, i one ih prenose prema svojoj slobodnoj procjeni na dravu, uz mogunost da ih mogu ponovno vratiti nazad. U klasinom ustavnom federalizmu
ustav je taj koji dodjeljuje kompetencije, drava stoga ne zavisi od dobre volje svojih manjih strukturnih jedinica. To znai da se nadlenosti drave ne
odreuju po volji ili na osnovu dogovora manjih strukturalnih jedinica, jer
svoj legitimitet drava ne crpi iz volje manjih strukturalnih jedinica, ve iz
samog ustava. (Hartwig 2007: odjeljak 3.3) Dejtonski ustav, meutim, ne
predstavlja izvor legitimnosti neophodan za neovisno funkcionisanje drave kao homogenog sistema. Problemi oko formiranja vlasti nakon zadnjih
optih izbora iz 2006. i 2010. pripisuju se rastuoj fragmentaciji politikih
stranaka unutar parlamenta i njihove orijentacije u iskljuivom zastupanju
etnikih i/ili etno-teritorijalnih interesa jednog dijela glasakog tijela, bez
uzimanja u obzir optih interesa svih graana koji ive na teritoriji Bosne i
Hercegovine, to bi trebala biti uloga dravnih parlamentaraca. Ako imamo
u vidu da su entitetski interesi ve zastupljeni u pripadajuim entitetskim
parlamentima, postavlja se pitanje zato se opti interesi graana BiH ne
zastupaju i ne tite u dravnom parlamentu?
3.
NADLENOSTI I FUNKCIJE
PARLAMENTA
3.1
Opte nadlenosti PS BiH
Opta struktura i nadlenosti dravnog parlamenta propisani su lanom IV Ustava Bosne i Hercegovine. Osnovne nadlenosti PS BiH odreene su lanom IV, taka 4. One su dale ogranienu ulogu dravnom parlamentu u smislu donoenja dravnog zakonodavstva i kao da je namjera tvoraca Ustava bila da se uloga dravnih institucija u to veoj mjeri ogranii na
iskljuivo one funkcije koje su neophodne za minimalno odranje dravnog
suvereniteta. To su sljedee ovlasti:
- Donoenje zakona koji su potrebni za provoenje odluka
Predsjednitva ili za vrenje funkcije Skuptine prema Ustavu
- Odluivanje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija Bosne i
Hercegovine i za meunarodne obaveze BiH
- Odobravanje budeta za institucije Bosne i Hercegovine
- Odluivanje o saglasnosti za ratifikaciju ugovora
- Ostala pitanja koja su potrebna da se provedu dunosti PS BiH,
ili koja su joj dodijeljena zajednikim sporazumom entiteta (Ustav
Bosne i Hercegovine, lan IV, taka 4.)
59
Zanimljivo je da taka a) podrazumijeva donoenje zakona koji su potrebni za provoenje odluka Predsjednitva, to implicira ulogu dravnog
parlamenta kao servisa Predsjednitva BiH koje ne kreira politiku per se,
nego slui tehniki da legalizuje politike odluke i mjere od jednog dijela
dravne egzekutive (ovdje: trolano Predsjednitvo BiH). Take b) i c) definiu finansijsku nadlenost u pogledu odobravanja budeta za rad institucija Bosne i Hercegovine, a taka d) nadlenost za ratifikaciju meunarodnih
ugovora. Meutim, u taki e) se paljivo ostavlja mogunost da se zakonodavna uloga parlamenta proiri, tj. da ona evoluira u zavisnosti od zajednikog sporazuma entiteta u pogledu prijenosa nadlenosti iz odreenih oblasti. I ove odredbe reflektiraju ponavljajui princip tranzitivne legitimnosti na
kojem je koncipiran Ustav i koji je rezultirao takoer tranzitivnim dravnim
institucijama iji kontinuitet i funkcionalnost ovise o volji entitetskih politikih elita.
U odnosu drava vs. entiteti, dolo je do ogranienog prijenosa odreenih nadlenosti s entitetskog na dravni nivo. Ove nadlenosti ukljuuju
zajedniku odbrambenu i sigurnosnu politiku (osnivanje Oruanih snaga
BiH, uspostava Obavjetajno-sigurnosne agencije BiH te Dravne agencije
za istrage i zatitu (SIPA), osnivanje Visokog sudskog i tuilakog vijea, koje
predstavlja dravnu instituciju nadlenu za izbor, opoziv i kontrolu rada sudija i tuilaca u cijeloj Bosni i Hercegovini (Banovi/Gavri 2010: 10), osnivanje dravne kompanije za prijenos elektrine energije u Bosni i Hercegovini
Elektroprijenosa BiH, regulisanje statusa Brko distrikta BiH i uspostavu
indirektne poreske politike na dravnom nivou. Takoer je dolo do uvoenja principa paralelne nadlenosti kada se radi o odluivanju o okvirnim
i optim zakonima, koji je uobiajen u sloenim dravama i prema kojem
drava zakonom utvruje politiku i principe ureivanja odreenih oblasti,
a nie jedinice (ovdje su to entiteti, kantoni i Brko distrikt BiH) u okviru
svoje nadlenosti detaljnije ureuju te odnose. Ustav Bosne i Hercegovine
takoer daje mogunost uspostavljanja konkurentne nadlenosti drave i
entiteta (koja je esta u sloenim, multikulturalnim zajednicama) u pitanjima koja su u nadlenosti oba nivoa vlasti kao to su ostvarivanje i zatita
ljudskih sloboda i prava. (Trnka et al. 2009: 87) Proces izgradnje i jaanja
dravnih institucija, koje su neophodne za adekvatno voenje pregovora u
okviru procesa evropskih integracija, i dalje e biti uslovljavan entitetskim
pristajanjem na prijenos nadlenosti na dravne organe ukoliko ne doe do
znaajnih promjena Ustava Bosne i Hercegovine.
60
3.2.
Funkcije i uloga PS BiH
Opte nadlenosti PS BiH su dalje razvijene u poslovnicima o radu oba

doma i predstavljaju rezultat evolucije dravnog institucionalnog aparata. PS
BiH u sklopu svoje institucionalne uloge vri sljedee funkcije i aktivnosti:18
- Zakonodavna uloga: osnovna uloga PS BiH je donoenje zakona
iz oblasti koje su ustavnim odredbama u iskljuivoj nadlenosti institucija Bosne i Hercegovine kao i za druge oblasti u nadlenosti
entiteta koje oni prenesu na dravni nivo;
- Izmjena Ustava: iako Parlamentarna skuptina nije uestvovala u
kreiranju i donoenju bh. Ustava, ona ima jedina ovlatenje da vri izmjene i dopune Ustava (lan X, taka 1. Ustava Bosne i Hercegovine),
i iz tog razloga je njena politika uloga i odgovornost od izuzetnog
znaaja. Amandmane na Ustav Bosne i Hercegovine mogu podnijeti Predsjednitvo BiH, Vijee ministara BiH, Dom naroda, te svaki
poslanik PS BiH. Amandmani se alju na miljenje Vijeu ministara BiH i Predsjednitvu BiH ukoliko oni nisu predlagai, i moraju
biti razmotreni na javnim raspravama. Ustavni amandmani se usvajaju redovnim zakonodavnim postupkom u oba doma, s tim da u
Predstavnikom domu za izmjene mora glasati najmanje 2/3 poslanika (Ustav Bosne i Hercegovine, lan X);
- Izborne funkcije: davanje saglasnosti na izbor kljunih funkcionera izvrne vlasti. Ovu funkciju iskljuivo vri Predstavniki dom PS
BiH koji odobrava imenovanje predsjedavajueg Vijea ministara
BiH na prijedlog Predsjednitva BiH, kao i druge lanove Vijea ministara BiH na prijedlog predsjedavajueg Vijea ministara BiH. U
tom cilju se formira Komisija za pripremu izbora Vijea ministara
BiH, koja potvruje imenovanje predsjedavajueg i lanova Vijea
ministara BiH;
- Finansijske funkcije: odluivanje o izvoru finansiranja institucija Bosne i Hercegovine i finansiranju meunarodnih obaveza.
Predsjednitvo BiH na preporuku Vijea ministara BiH podnosi
prijedlog Zakona o budetu institucija Bosne i Hercegovine za narednu godinu do 15. oktobra tekue godine, te dostavlja parlamentu
godinji izvjetaj o izvrenju budeta (rashodima i prihodima) za
prethodnu godinu;
- Funkcije izvrne vlasti: suodluivanje o pitanjima vanjske politike davanjem saglasnosti za ratifikaciju ili otkazivanje meunarodnih ugovora, sporazuma i konvencija. Parlament dijeli ovu aktivnost s nosiocima izvrne vlasti, a koja je u primarnoj nadlenosti
18 Poslovnik Predstavnikog doma (poglavlje VIX) i Poslovnik Doma naroda (poglavlje
VIX).
-
-
61
Predsjednitva BiH. Takoer se u konsultaciji s Predstavnikim

domom sprovodi imenovanje predstavnika Bosne i Hercegovine u
meunarodnim institucijama;
Sudske aktivnosti: parlament je nadlean za autentino tumaenje
zakona, propisa i optih akata. Na ovaj nain parlament vri funkciju
organa pravosua, s obzirom na to da kao primarno legislativno tijelo moe tumaiti i utvrivati istinitost, autentinost i pravilan smisao
zakonskih odredbi i propisa;
Kontrolna uloga: parlament vri kontrolu rada Vijea ministara BiH
i moe izglasati nepovjerenje ili traiti rekonstrukciju Vijea ministara BiH. Vijee ministara BiH je obavezno da podnosi izvjetaje
o svom radu, obrazlae mjere politike koje provodi, odgovorno je za
primjenu zakona, propisa i drugih akata te obavezno da prua informacije iz oblasti svog djelokruga rada. Odgovornost vlade se zasniva
na podjeli vlasti u predstavnikoj demokraciji i ogleda se kroz interpelaciju i mogunost izglasavanja nepovjerenja vladi.
Informativne aktivnosti i interpelacija: u okviru svojih informativnih aktivnosti, parlament ima pravo zahtijevati informacije od lanova Vijea ministara BiH, drugih dravnih institucija i tijela, od drugih subjekata kojih se tie odreena situacija kao i od Ureda visokog
predstavnika i drugih meunarodnih organizacija koje djeluju u
Bosni i Hercegovini. Jednom u 6 mjeseci organizuje se zajednika
sjednica oba doma Poslanici (delegati) pitaju Vijee ministara
BiH odgovara koja je dostupna i za javnost. Istrane aktivnosti parlament obavlja kroz rad svojih komisija, posebno prema lanovima
Vijea ministara BiH.
Donoenje rezolucija i drugih akata: ovo je jedna od aktivnosti
politikog karaktera. Donoenjem rezolucija, deklaracija, odluka,
preporuka, zakljuaka i drugih akata, parlament izraava svoj stav
o relevantnim politikim pitanjima, socijalnim problemima i potrebama, i daje politike smjernice koje e provoditi Predsjednitvo,
Vijee ministara ili druge institucije Bosne i Hercegovine.
Regulisanje unutarnje organizacije i rada: domovi parlamenta reguliu svoju unutarnju organizaciju kroz Poslovnike o radu i zakljuke, ukoliko odreena pitanja nisu rijeena Poslovnikom o radu.
Meunarodne aktivnosti: Aktivnosti PS BiH na polju meunarodnih odnosa intenzivno se razvijaju u skladu s prioritetima vanjske
politike Bosne i Hercegovine, kroz djelovanje stalnih parlamentarnih delegacija, meuparlamentarnih grupa prijateljstva i razvojem
bilateralnih i multilateralnih odnosa s parlamentima drugih zemalja
i meunarodnih organizacija. S obzirom na to da je Proces stabilizacije i pridruivanja Evropskoj uniji jedan od kljunih prioriteta
62
vanjske politike Bosne i Hercegovine, PS BiH intenzivnije sarauje s

institucijama Evropske unije te se u tom cilju odravaju redovni sastanci s Delegacijom Parlamenta Evropske unije za saradnju sa zemljama Jugoistone Evrope.
4.
STRUKTURA PARLAMENTARNE
SKUPTINE BIH
4.1.
Dvodoma organizacija parlamenta
Parlamentarna skuptina BiH je dvodomo tijelo koje se sastoji od

Predstavnikog doma i Doma naroda. Ukupan broj poslanika i delegata u
PS BiH je 57, to je jako malo s obzirom na zadnji procijenjeni broj prisutnog stanovnitva u Bosni i Hercegovini (3,843,126)19 kao i na ranije sazive
Skuptine SRBiH. Skuptina SRBiH je npr. u sazivu iz 1990. godine brojila 240 poslanikih mjesta (130 u Vijeu graana i 110 u Vijeu optina).
(Arnautovi 1996: 108) Disproporcija dravnog predstavnikog tijela je jo
izraajnija u odnosu na nia entitetska tijela: Parlament Federacije BiH broji
ukupno 156 lanova, a u Republici Srpskoj Narodna skuptina ima 112 lanova. 20 S obzirom na to da se poslanici Predstavnikog doma biraju direktno, iako s teritorije dva entiteta, ovaj dom, kao savezno (dravno) tijelo, bi
trebao odraavati tj. predstavljati interese svih graana i naroda na teritoriji
Bosne i Hercegovine, i time predstavljati drave interese, naspram entitetskih i etnikih. Meutim, princip teritorijalne tj. entitetske supremacije (koja
se bazira na etnikom) nad dravnom, je imanentan u radu dravnog parlamenta i ogleda se kroz organizaciju Predstavnikog doma kao i kroz strukturu Doma naroda, gdje se tite nacionalni interesi tri konstitutivna naroda.
Predstavniki dom bi formalno trebao predstavljati jedan direktni forum za
zastupanje interesa svih graana Bosne i Hercegovine, uvaavajui specifinosti niih teritorijalnih jedinica, te tako tititi savezne (dravne) interese
graana, jer su entitetski interesi ve zastupljeni u entitetskim predstavnikim tijelima. No, to nije sluaj, jer Predstavniki dom uglavnom funkcionie
kao regionalno (entitetsko) predstavniko tijelo, forum unutar kojeg se ukr19 Posljednji popis stanovnitva u BiH je proveden 1990. godine, a naredni je planiran
za 2013. godinu. Prema zadnjim zvaninim podacima Agencije za statistiku BiH na dan 30.
6. 2010. godine ukupan broj prisutnog stanovnitva u BiH je iznosio 3.843.126 (Agencija za
statistiku BiH 2011: Opi podaci o Bosni i Hercegovini).
20 Mali broj zastupnika je prepoznat kao jedan od ograniavajuih faktora za rad
Parlamenta, te je u pregovorima oko Ustavnih amandmana iz Aprilskog paketa iz 2006.
predloeno da se ovaj broj povea na 87 za poslanike u Predstavnikom domu i 21 za delegate u Dom naroda, to bi ukupno iznosilo 109 zastupnika u PS BiH.
63
taju entitetske politike, tako da drava, per se, i nema svoje zastupniko
tijelo koje bi titilo dravne interese. 21 Dom naroda s druge strane, titi vitalni nacionalni interes tri konstitutivna naroda, gdje je skoro nerelevantno
iz kojih politikih opcija dolaze delegati ovog doma jer su njihova politika opredjeljenja pretpostavljena etnikim interesima. Oba doma PS BiH u
praksi, dakle, djeluju kao regionalna (etno-teritorijalna) predstavnika tijela,
a nijedan dom ne zastupa iskljuivo savezne (dravne) interese.
U periodu od 19962002. mandat PS BiH je trajao dvije godine, a od
2002. g. duina mandata se poveava na 4 godine. Nain organizacije rada
oba doma parlamenta je propisan Poslovnikom o radu Predstavnikog doma
i Poslovnikom o radu Doma naroda. Ako uporedimo ova dva poslovnika,
dolazimo do zakljuka da ne postoji neki ekskluzivni primat u pogledu rada
jednog Doma nad drugim, pa se tako Predstavniki dom ne moe striktno
definisati kao donji dom niti se Dom naroda moe posmatrati kao gornji
dom Parlamenta. Oba doma imaju skoro identine organizacione strukture, poput kolegija, komisija, naina na koji se vodi zakonodavni postupak,
te drugih aktivnosti koje su svojstvene jednom zakonodavnom organu. U
praksi, Predstavniki dom je uvar entitetskih interesa, jer se predstavljanje, tj. zastupanje zasniva na entitetskim parametrima, dok Dom naroda
garantira zatitu vitalnih nacionalnih interesa tri konstitutivna naroda bez
obzira na kojoj teritoriji BiH oni ive. Ovakve ustavne odredbe direktno kre
ljudska prava i zatitu interesa ostalih naroda i narodnosti koji ive u Bosni
i Hercegovini, jer pretpostavljaju zatitu interesa tri konstitutivna naroda
interesima ostalih, nekonstitutivnih naroda, iji vitalni nacionalni interesi nisu jednako zatieni kao kod tri konstitutivna naroda. S druge strane,
ovim se ne implicira da je uloga Doma naroda ograniena iskljuivo na provjeru usklaenosti prijedloga zakona s nacionalnim interesima konstitutivnih naroda. Naprotiv, zakonodavna procedura u Domu naroda odvija se u
identinim fazama neovisno od zakonodavne procedure u Predstavnikom
domu, i o prijedlozima zakona se zasebno raspravlja, vre dorade ili izmjene, pri emu se pored provjere da li je neki prijedlog zakona u suprotnosti s
vitalnim nacionalnim interesom nekog od naroda, vre i druge vrste izmjena
u skladu s aktuelnim socioekonomskim potrebama.
Ako se zakonodavne procedure neovisno odvijaju u oba doma, postavlja
se pitanje dolazi li moda do dupliciranja posla, to se direktno odraava na
duinu trajanja postupka za usvajanje nekog zakona? S obzirom na to da se
zakonodavni postupci odvijaju paralelno i neovisno jedan od drugog, rezultirajui tekstovi prijedloga zakona moraju biti istovjetni da bi neki zakon bio
21 Ovdje se misli na ustavne nadlenosti drave kao i minimum funkcija koje je neophodno da neka drava ima kako bi mogla odrati svoj meunarodni subjektivitet.
64
usvojen. 22 Pri tome se mora ispuniti uslov usaglaenosti teksta izmeu oba
doma, koji se ostvaruje radom Zajednike komisije za postizanje sporazuma o identinom tekstu zakona. Iz tog razloga je i u prijedlozima ustavnih
amandmana iz 2006. izvrena rekonstrukcija procedure, prema kojoj bi se
osnovna procedura donoenja zakona provodila u Predstavnikom domu, a
Dom naroda bi iskljuivo razmatrao usvojene zakone s aspekta zatite vitalnog nacionalnog interesa.
Funkcionisanje Parlamenta poiva na dva principa:
- Etno-teritorijalna zastupljenost. Kod izbora poslanika/delegata,
glasanja i lanstva u radnim tijelima u PS BiH primjenjuje se princip zastupljenosti naroda prema kojem 1/3 poslanika/delegata mora
biti s teritorije Republike Srpske, odnosno iz reda srpskog naroda,
a najvie 2/3 s teritorije Federacije BiH, odnosno iz reda hrvatskog i
bonjakog naroda;
- Ravnopravnost domova. Kod predsjedavanja zajednikim kolegijem, komisijama i sjednicama naizmjenice se smjenjuju predstavnici
oba doma; takoer, prijedlog zakona mora proi odvojene procedure u oba doma da bi bio usvojen, osim ako nije u nadlenosti zajednike komisije oba doma.
Domovi se konstituiraju na poetku svakog mandata odravanjem prve
konstituirajue sjednice, koju saziva Kolegij doma iz prethodnog saziva,
kada se biraju klubovi poslanika/delegata, predsjedavajui domova i njihovi
zamjenici (predsjedavajui i njegova dva zamjenika moraju biti iz razliitih
konstitutivnih naroda).
Rad oba doma PS BiH je organizovan kroz sljedea radna tijela:
- Kolegij doma
- Klubovi poslanika/delegata
- Komisije doma
Zajednika radna tijela oba doma PS BiH se formiraju radi usaglaavanja oko pitanja koja su od zajednikog interesa i znaaja za rad oba doma. S
aspekta funkcionalnosti, skrauje se zakonodavna procedura jer se komisijska faza provodi u jednom tijelu (komisiji), za razliku od redovne procedure kada se prijedlog zakona razmatra odvojeno u dvije komisije oba doma.
Osnovna uloga Zajednikog kolegija jeste koordiniranje saradnje izmeu
domova, imenovanje lanova privremenih delegacija koji uestvuju na meuparlamentarnim skupovima, odluivanje o pitanjima vezanim za odluke
koje zahtijevaju saglasnost oba doma, utvrivanje kriterija za izbor lanova
stalnih delegacija, sazivanje zajednike sjednice oba doma, sazivanje zajed22
65
nikih sastanaka s Vijeem ministara BiH, imenovanje sekretara zajednike

slube Sekretarijata i zajednikih komisija oba doma. Sjednice Zajednikog
kolegija odravaju se najmanje jednom mjeseno kojima naizmjenino
predsjedavaju predsjedavajui oba doma. Odluke se donose konsenzusom.
U radu mogu uestvovati i predstavnici klubova delegata i klubova poslanika. 23 Zajednike sjednice oba doma PS BiH odravaju se u izuzetnim okolnostima, u sveanim prilikama i u svim prilikama prema ocjeni Zajednikog
kolegija. Sjednice oba doma sazivaju predsjedavajui domova naizmjenino. Zajedniki kolegij utvruje dnevni red sjednica. Odluivanje se obavlja
u svakom domu pojedinano prema odredbama Poslovnika domova. 24
Stalne zajednike komisije imaju u nadlenosti sva pitanja koja nisu
regulisana kroz rad pojedinanih stalnih komisija oba doma, a spadaju
u Ustavom propisane dravne nadlenosti. To su pitanja odbrane i sigurnosno-obavjetajne politike, ekonomske reforme i razvoja, evropskih integracija, administrativnih poslova, te pitanja iz oblasti civilnih poslova.
Zajednike komisije broje po 12 lanova, od kojih se 6 bira iz svakog doma,
pri emu 1/3 s teritorije Republike Srpske, a 2/3 lanova mora biti s teritorije
Federacije BiH. Za kvorum je potrebno 7 lanova, od ega treba biti najmanje pola lanova iz svakog doma, a veina mora obuhvatiti najmanje po jednog predstavnika iz reda svakog konstitutivnog naroda. Odluke se donose
prostom veinom, koja mora ukljuivati najmanje jednu treinu lanova iz
svakog doma i po jednog predstavnika iz svakog naroda (osim u Komisiji
za administrativne poslove gdje se primjenjuje princip glasanja entitetske
veine). Predsjedavajui i njegova dva zamjenika moraju biti iz tri razliita
konstitutivna naroda. 25
Stalne zajednike komisije oba doma PS BiH su:
- Zajednika komisija za odbranu i sigurnost BiH
- Zajednika sigurnosno-obavjetajna komisija za nadzor nad radom Obavjetajno-sigurnosne agencije
- Zajednika komisija za ekonomske reforme i razvoj
- Zajednika komisija za evropske integracije
- Zajednika komisija za administrativne poslove
- Zajednika komisija za ljudska prava, prava djeteta, mlade, imigraciju, izbjeglice, azil i etiku
23
24
25
Poslovnik Predstavnikog doma (l. 53-59) i Poslovnik Doma naroda (l. 4153).
66
4.2.
Predstavniki dom PS BiH
Predstavniki dom PS BiH ima 42 poslanika. Dvadeset osam poslanika (2/3) biraju direktno graani s teritorije Federacije BiH dok preostalih 14 (ili 1/3) poslanika biraju graani s teritorije Republike Srpske (Ustav
Bosne i Hercegovine, lan IV, taka 2.). Prema izbornom zakonu Bosne i
Hercegovine (Poglavlje 4. lan 4.4.), da bi stekle status akreditovanog kandidata na izborima za Predstavniki dom, politike stranke i koalicije moraju
prikupiti najmanje 3,000 potpisa registriranih biraa s teritorije entiteta za
koji se natjeu, dok nezavisni kandidati moraju prikupiti 1,500 potpisa registriranih biraa. 26 Od 28 mjesta iz Federacije BiH, 21 poslanik se bira iz
vielanih izbornih jedinica prema formuli proporcionalne zastupljenosti,
a sedam su kompenzacijski mandati. Takoer, od 14 mandata s teritorije
Republike Srpske devet se bira iz vielanih izbornih jedinica, a pet su kompenzacijski mandati. Na raspodjelu kompenzacijskih mandata imaju pravo
samo politike stranke i koalicije. Da bi uestvovala u raspodjeli mandata,
politika stranka, koalicija ili nezavisni kandidat mora osvojiti minimum 3%
od ukupnog broja vaeih glasakih listia u izbornoj jedinici. 27
Domom rukovodi Kolegij, koji se sastoji od predsjedavajueg te prvog
i drugog zamjenika predsjedavajueg, koji se meusobno rotiraju na mjestu predsjedavajueg svakih 8 mjeseci. U aktuelnom sazivu 20102014.
lanovi kolegija su zastupnici iz tri parlamentarno najjae politike stranke, Socijaldemokratske partije BiH, Hrvatske demokratske zajednice
1990 Hrvatske stranke prava i Saveza nezavisnih socijaldemokrata, i
oni ujedno prema Ustavu moraju biti iz reda sva tri konstitutivna naroda.
U Predstavnikom domu, Kolegij moe da radi i u proirenom sastavu
(Proireni kolegij koji ukljuuje predstavnika svakog od klubova poslanika
Doma) kada je potrebno obaviti konsultacije i odluiti o pripremi plenarnih
sjednica, radnog plana, trajanju rasprave o nezakonodavnim pitanjima i o
drugim pitanjima koja se tiu funkcioniranja Doma. Sjednicama Kolegija i
Proirenog kolegija mogu prisustvovati predstavnici Vijea ministara BiH,
predstavnici komisija domova, i druga lica koja pozove predsjedavajui, ali
bez prava odluivanja. Kolegij doma je zaduen za koordinaciju i rjeavanje poslova koji se odnose na poslanike doma, saradnju s drugim domom,
saradnju doma s Predsjednitvom BiH i Vijeem Ministara BiH, saradnju s
politikim strankama, organizacijama i udruenjima graana, odluivanje
kod zakonodavne procedure o nadlenosti odreene komisije za neki prijedlog zakona, kao i za razmatranje inicijativa i prijedloga koji se podnose
26
Izborni zakon Bosne i Hercegovine (poglavlje 4, l. 4.8).
27
Izborni zakon Bosne i Hercegovine (poglavlje 9, l. 9.6).
67
domu u vezi s njihovom usklaenou s Poslovnikom doma. (Poslovnik

Predstavnikog doma, poglavlje III, odjeljak A).
U Predstavnikom domu djeluje 7 stalnih komisija, koje su sastavljene
od 9 lanova. Komisije se biraju proporcionalno veliini klubova poslanika u Domu, potujui princip teritorijalne zastupljenosti (2/3 s teritorije
Federacije BiH, a 1/3 s teritorije Republike Srpske). Odluke se donose prostom veinom uz uslov da je prisutna veina lanova. 28
Stalne komisije u Predstavnikom domu su:
- Ustavnopravna komisija
- Komisija za vanjske poslove
- Komisija za vanjsku trgovinu i carine
- Komisija za finansije i budet
- Komisija za saobraaj i komunikacije
- Komisija za ostvarivanje ravnopravnosti spolova
- Komisija za pripremu izbora Vijea ministara BiH
Takoer u Predstavnikom domu mogu se osnivati i ad hoc, tj. privremene komisije za razmatranje nekog posebnog akta ili pitanja i radi provoenja posebnih istraivakih djelatnosti. U prethodnom mandatu 2006
2010. u Predstavnikom domu djelovalo je est ad hoc komisija, koje su se
bavile utvrivanjem troenja donatorskih sredstava, izmjenama i dopunama Poslovnika o radu Predstavnikog doma, pripremom prijedloga zakona
o popisu stanovnitva u BiH 2011. godine, provjerom CEF TA 29 certifikata, a
djelovala je i posebna istraivaka komisija. 30
4.3.
Dom naroda PS BiH
Dom naroda se sastoji od 15 zastupnika koji se delegiraju iz entitetskih

parlamenata (Ustav Bosne i Hercegovine, lan IV, taka 1). Jednu treinu delegata iz reda srpskog naroda bira Narodna skuptina RS, a 2/3 delegata (5
bonjakih i 5 hrvatskih) biraju bonjaki i hrvatski delegati u Domu naroda Parlamenta FBiH. Za kvorum je potrebno prisustvo 9 delegata, po tri
iz reda svakog konstitutivnog naroda. Dom naroda moe biti rasputen od
28
Poslovnik Predstavnikog doma (l. 35).
29 Central European Free Trade Agreement Sporazum o slobodnoj trgovini potpisan

2006. godine izmeu Albanije, BiH, Crne Gore, Hrvatske, Makedonije, Moldavije, Srbije i
UNMIK za Kosovo u skladu s UN rezolucijom 1244.
30 Vie o izvjetajima ad hoc komisija Predstavnikog doma u mandatu 20062010. dostupno na: https://www.parlament.ba/2006_2010/komisije/predstavnicki_dom/adhoc_komisije/adhoc_arhiva/default.aspx?langTag=bs-BA&pril=b (preuzeto 21. 6. 2012.).
68
strane lanova Predsjednitva BiH ili se moe sam raspustiti. 31 Rasputanje

od strane Predsjednitva je ukratko opisano u Odjeljku 2.1. ovog lanka
(Odnos sa izvrnom vlasti). Za samorasputanje Doma naroda potrebno je
da najmanje tri delegata podnesu prijedlog odluke za rasputanje Doma,
nakon ega se saziva sjednica Doma na kojoj se odluuje o ovom pitanju.
Ukoliko ovaj prijedlog odobri veina delegata to ukljuuje veinu predstavnika iz najmanje dva naroda, Dom naroda se rasputa. Meutim, dalje
odredbe ne govore nita o sudbini Predstavnikog doma, ukoliko doe do
rasputanja Doma naroda, kao ni o nainu izbora novih delegata u Dom
naroda. Do danas jo nikada nije dolo do rasputanja Doma naroda, a za
rasputanje Predstavnikog doma ne postoje formalnopravne osnove, ime
se ograniavaju demokratski procesi i mogunost izbora efikasnije vlasti.
Kao i kod Predstavnikog doma, i Domom naroda rukovodi Kolegij,
koji je na isti nain organizovan kao i u Predstavnikom domu. Sastoji se
od predsjedavajueg i prvog i drugog zamjenika predsjedavajueg, koji se
meusobno rotiraju na mjestu predsjedavajueg svakih 8 mjeseci. Pri tome
treba voditi rauna da predsjedavajui iz jednog doma ne bude iz istog reda
naroda kao predsjedavajui u drugom domu. S obzirom na to da zastupnike Doma naroda delegiraju direktno entitetske skuptine, lanovi Kolegija
Doma naroda ne moraju nuno biti iz najjaih parlamentarnih stranaka na
dravnom nivou, oni su prvobitno zastupnici iz reda tri konstitutivna naroda, a stranaka opcija iz koje dolaze lanovi Kolegija je esto stvar dogovora
ili omjera entitetskih politikih snaga. U aktuelnom sazivu lanovi Kolegija
su zastupnici iz HDZ BiH, SDA i SDS, koje su ujedno bile tri vodee etnike stranke koje su dominirale bh. politikom scenom od 1990-ih pa sve do
2006. Dunosti Kolegija Doma naroda su sline onima koje ima Kolegij
Predstavnikog doma (opisano u prethodnom odjeljku 4.2), i kao to je ranije navedeno Kolegij ovog doma uestvuje u radu Zajednikog kolegija.
(Poslovnik Doma naroda, poglavlje III, odjeljak A).
U Domu naroda su uspostavljene tri stalne komisije koje se bave pitanjima usklaenosti zakonodavstva sa Ustavom Bosne i Hercegovine,
razmatraju dravni budet i finansiranje dravnih institucija, te pitanjima
iz oblasti vanjske i trgovinske politike, carina, saobraaja i komunikacija. 32 Nadlenosti i funkcije komisija Doma naroda su uglavnom identine
s onima koje imaju komisije Predstavnikog doma, izuzev u dvije oblasti,
a to su ravnopravnost spolova i izbori za Vijee ministara BiH. Komisija
za vanjsku i trgovinsku politiku, carine, saobraaj i komunikacije bavi se
31
Poslovnik Doma naroda (l. 163).
32
69
pitanjima vanjske politike, vanjskotrgovinske i carinske politike, saobraaja

i komunikacija (to je u Predstavnikom domu pokriveno radom tri zasebne
komisije). 33
Stalne komisije Doma naroda su:
- Ustavnopravna komisija
- Komisija za vanjsku i trgovinsku politiku, carine, saobraaj i
komunikacije
- Komisija za budet i finansije
Komisije Doma naroda imaju najvie do 6 lanova, proporcionalno klubovima naroda, gdje je 2/3 lanova s teritorija Federacije BiH, a 1/3 s teritorije Republike Srpske. Odluke se donose prostom veinom, uz kvorum gdje
moraju biti zastupljena sva tri naroda. 34 U sazivu 20062010. u Domu naroda djelovale su 2 privremene komisije koje su se bavile pripremom izmjena
i dopuna Poslovnika o radu Doma naroda i utvrivanjem okolnosti vezanih
za izdavanje CEF TA dozvola prijevoznicima u 2009. godini. 35
U sluaju Derve Sejdia i Jakoba Fincija, koji su pokrenuli tubu pred
Evropskim sudom za ljudska prava vezano za diskriminatorne odredbe
Dejtonskog ustava, a prema kojima pripadnici drugih etnikih i nacionalnih zajednica u Bosni i Hercegovini nemaju pravo da se kandiduju za lana predsjednitva BiH ili za delegata u Domu naroda BiH, Parlamentarna
skuptina BiH jo uvijek nije izvrila izmjene Ustava kojima bi uvaila ovu
presudu. Iako pri PS BiH djeluje Vijee nacionalnih manjina, koje je zadueno za davanje miljenja i savjeta vezano za poloaj, prava i interese nacionalnih manjina u Bosni i Hercegovini, i dalje je neophodno izvriti izmjene
Ustava BiH kako bi se politika prava nacionalnih manjina izjednaila s pravima tri konstitutivna naroda. Ovi ustavni amandmani ujedno predstavljaju
i jedan od uslova napretka Bosne i Hercegovine u pretpristupnom procesu i
veoj demokratizaciji drutva.
33
Poslovnik Doma naroda (l. 42, 43 i 45).
34
Poslovnik Doma naroda (poglavlje III, odjeljak D, l. 40).
35 Vie o izvjetajima ad hoc komisija Doma naroda u mandatu 20062010. dostupno

na: https://www.parlament.ba/2006_2010/komisije/dom_naroda/adhoc_komisije/adhoc_
arhiva/default.aspx?langTag=bs-BA&pril=b (preuzeto 21. 6. 2012).
70
5.
PARLAMENTARNA DINAMIKA I
MEHANIZMI RADA
5.1.
Zakonodavni proces
Prema osnovnom zakonodavnom postupku koji se primjenjuje u PS BiH,

svaki zakon mora biti usvojen u odvojenim parlamentarnim procedurama u
oba doma da bi stupio na snagu kao dravni zakon. Uporedbom poslovnika
o radu oba doma, moemo zakljuiti da su procedure u oba doma skoro
istovjetne, a razlike se uglavnom odnose na rokove potrebne za provoenje
odreenih faza u procesu. Prijedlog zakona moe podnijeti svaki poslanik
Predstavnikog doma, svaki delegat Doma naroda, komisija svakog od domova, zajednika komisija oba doma, Predsjednitvo BiH i Vijee ministara
BiH. 36 Prema duini trajanja, primjenjuju se tri vrste zakonodavnog postupka: osnovni, skraeni i hitni. Najvei broj prijedloga zakona se razmatra prema osnovnom postupku. Skraeni i hitni postupak se koristi kada priroda
zakona iziskuje skraenje rokova, odnosno, pojednostavljenje procedure
kod donoenja zakona. Postoji razlika u duini trajanja procedure izmeu
zakona gdje su predlagai parlamentarni domovi i kada je predlaga druga
institucija. Kod usvajanja amandmana na Ustav Bosne i Hercegovine prije
provoenja zakonodavne procedure, amandmani se stavljaju na javnu raspravu, a zatim se provodi zakonodavna procedura kako je utvreno pravilnikom oba doma. Amandmani na Ustav Bosne i Hercegovine se podnose
na isti nain kao i zakoni i prate osnovni zakonodavni postupak. 37
Zakonodavna procedura se u svakom od domova odvija u identinim fazama. Prijedlozi zakona se obino prvo razmatraju u Predstavnikom domu, iako na
prijedlog Kolegija, Dom naroda moe razmatrati akte prije Predstavnikog doma.
Osnovna zakonodavna procedura sastoji se iz sljedeih faza: 38
- Preliminarna faza: usaglaenost prijedloga zakona sa Ustavom
- Komisijska faza I: miljenje nadlene komisije
- Plenarna faza - 1. itanje: opta rasprava, principi, i usaglaenost sa
Ustavom
- Komisijska faza II: podnoenje amandmana, javna rasprava
- Plenarna faza 2. itanje: amandmani, neusklaenost i pravno-tehnike greke
- Usaglaavanje teksta: prijedlog zakona usvojen ili odbijen
36
37
Poslovnik Predstavnikog doma (l. 132-135) i Poslovnik Doma naroda (l. 127129).
38 Poslovnik Predstavnikog doma (odjeljak B-I) i Poslovnik Doma naroda (odjeljak

B-H).
71
Da bi se neki prijedlog zakona smatrao legitimnim on mora biti usvojen

u identinom tekstu u oba doma. Ako usvojeni tekst u jednom domu nije
istovjetan s onim kojeg je usvojio drugi dom, osniva se Zajednika komisija
koja radi na usklaivanju oba teksta, a koja se sastoji od est lanova, po tri
iz svakog doma. Zajednika komisija izrauje Izvjetaj o usaglaenosti teksta, koji se potom usvaja u oba doma. Ukoliko Izvjetaj ne bude usvojen u
jednom od domova, to znai da je prijedlog zakona odbijen. Ukoliko se prijedlog zakona usvoji u identinom tekstu u oba doma, smatra se usvojenim.
Slika: Prikaz osnovne zakonodavne procedure
PREDSTAVNIKI DOM
Preliminarna faza
1. itanje
Komisijska faza I
Komisijska faza II
DOM NARODA
2. itanje
( usvajanje )
DOM NARODA
Izvor: Parlamentarna skuptina BiH (2012)
Usaglaavanje
teksta zakona
DA
usvojen
NE
odbijen
72
Ukoliko uporedimo predlagae zakona kroz mandate PS BiH u periodu

izmeu 19962010., vidimo da je za najvei broj usvojenih zakona predlaga bilo Vijee ministara BiH (ukupno 70,2%) i vidimo da je to sluaj u
veini predstavnikih demokracija, gdje zadnjih godina uloga parlamenta
kao inicijatora zakona sve vie slabi u korist premijera i vlade, odnosno izvrne vlasti. Poslanici, delegati, komisije i domovi PS BiH bili su predlagai
kod 14,2% od ukupno usvojenih zakona u ovom periodu. U ostale predlagae spadaju Predsjednitvo BiH (7,2%) te obavezujui zakoni Ureda visokog
predstavnika. 39
Grafikon: Kumulativni prikaz usvojenih zakona prema predlagaima
(19962010)
U periodu od 19972011. usvojeno je 517 zakona,40 a odbijeno oko 405

zakona.41 Oko 50% odbijenih zakona odbijeno je zbog nedostatka entitetske saglasnosti, najveim dijelom od strane Republike Srpske. U tom smislu zapaamo rastui trend u odbijanju zakona usljed nedostatka entitetske
39 Visoki predstavnik prema Ustavu BiH nema status ovlatenog predlagaa zakona, te su
nametnuti zakoni visokog predstavnika u veini sluajeva upueni u zakonsku proceduru
od strane Vijea ministara BiH (Trnka et al. 2009: 83).
40 Pregled usvojenih zakona u svim dosadanjim sazivima PS BiH dostupan na: https://
www.parlament.ba/sadrzaj/zakonodavstvo/Archive.aspx?langTag=bs-BA&pril=b (preuzeto
21. 6. 2012).
41 Kombinovani podaci iz Istraivake studije (Trnka et al. 2009) koja obuhvata period
19972007. i CCI monitoring izvjetaja za saziv 20062010. (CCI, 2010) i CCI monitoring izvjetaja za 2011. (CCI, 2012)
73
saglasnosti, koji je izraajniji u zadnja dva mandata u odnosu na period

19962006. (60%), te je tako u periodu 20062010. iznosio 63,8%, a u 2011.
godini 66,6%. Posebno je zabrinjavajue stanje u 2011. godini, kada je u PS
BiH odbijeno vie zakona (15) nego to ih je bilo usvojeno (12). (CCI 2012: 7)
Grafikon: Trend u usvajanju zakona u dosadanjim sazivima
Izvor: Parlamentarna skuptina BiH 2012
U periodu 19972007. oko 136 zakona donio je ili nametnuo visoki

predstavnik.42 Nametanje zakona u praksi znai da visoki predstavnik
donese zakone na privremenoj osnovi koje zatim PS BiH usvoji u redovnoj
proceduri. Tako je visoki predstavnik u periodu od 19972007. proglasio
112 zakona (Trnka et al. 2009: 82), a u sazivu 20062010. 24 zakona, koji
su usvajanjem u redovnoj parlamentarnoj proceduri dobili dravni legitimitet. Najvei broj zakona do 2010. godine (47) je nametnut u mandatu
visokog predstavnika Paddyja Ashdowna (16. 8. 1999.27. 5. 2002), koji se
okvirno podudara s mandatom PS BiH u kojem je takoer bilo odbijeno najvie reformskih zakona u redovnoj parlamentarnoj proceduri, pa je iz tog
razloga dolo do intervencije Ureda visokog predstavnika. Pored pomenutih zakona, visoki predstavnik se koristio svojim ovlastima da bi intervenisao i u drugim oblastima unutarnje politike i ureenja Bosne i Hercegovine
(izmjene entitetskih i kantonalnih ustava, entitetskih zakona, smjena nosilaca politikih funkcija, i sl.). (Trnka et al. 2009: 9698) Na dravnom nivou je intervencijom visokog predstavnika dolo do uspostave institucija
sudske vlasti (Suda i Tuilatva BiH), uspostave Brko distrikta BiH kao
42 Kombinovani podaci iz Istraivake studije (Trnka et al. 2009) koja obuhvata period
19972007. i podataka PS BiH za saziv 20062010.
74
samostalne politiko-teritorijalne jedinice, te uspostave indirektne poreske

politike. (Banovi/Gavri 2010: 8, 9) Tek je mali broj zakona koji se odnose na ispunjavanje zahtjeva za prijem u euroatlantske integracije koje je PS
BiH usvojila bez intervencije meunarodne zajednice u BiH (npr. zakoni
koji se odnose na reformu obrazovanja, prava nacionalnih manjina, finansiranje politikih stranaka, sport, te set zakona iz ekonomske oblasti). Uloga
visokog predstavnika kod nametanja reformskih zakona je u zadnjem sazivu 20062010. znatno oslabljena, jer je meunarodna zajednica oekivala
od domaih nosilaca vlasti ojaano preuzimanje vlasnitva u donoenju reformskih odluka ime bi se osigurala demokratska tranzicija u bh. politikom sistemu. Meutim, kao posljedica oslabljenog uticaja vanjskog izvora
vlasti, a u nedostatku ojaane zajednike platforme i dogovora vladajue koalicije oko daljeg razvoja drave, PS BiH je u mandatu 20062010. donijela
ukupno 170 zakona, a odbila ak 130 zakona, ime se broj odbijenih zakona
jako pribliio broju usvojenih zakona. (CCI 2010: 9)
5.2. Kontrolni mehanizmi kod glasanja

Zakoni se u PS BiH donose veinskim glasanjem poslanika/delegata koji
su prisutni i glasaju, a ta veina mora oslikavati teritorijalnu i etniku zastupljenost (mora ukljuiti najmanje jednu treinu delegata ili poslanika s teritorije svakog od entiteta). Odluivanje prostom veinom koristi se rijetko, u
sluajevima odabira predsjedavajueg i dvojice dopredsjedavajuih domova,
za usvajanje Poslovnika oba doma i kao jedan od naina za usvajanje rezolucija, odluka, zakljuaka, preporuka i drugih akata. (Trnka et al. 2009: 4344).
Trenutno se u procesu odluivanja koriste dva instrumenta kontrole koja
utiu na proces donoenja odluka (vidi tekst Maje Sahadi u ovom zborniku), i to: entitetsko glasanje i zatita vitalnog nacionalnog interesa.
a. Entitetsko glasanje (kvalifikovana veina)
Entitetsko glasanje ili odluivanje kvalifikovanom veinom istovremeno
predstavlja i redovan oblik glasanja i instrument kontrole. U oba doma PS
BiH potrebno je osigurati dovoljnu veinu glasova iz svakog entiteta da bi
se odluka smatrala valjanom. Kada veina glasova ne ukljuuje 1/3 glasova
iz jednog od entiteta, nastupa tzv. entitetska blokada u odluivanju. U tom
sluaju, pokuava se kroz rad Kolegija doma postignuti dogovor, a ukoliko
ne doe do njega, onda se zakon donosi veinskim glasanjem, pod uslovom
da glasovi protiv ne ukljuuju glasove 2/3 izabranih delegata iz svakog entiteta (tzv. kvalifikovana veina). U suprotnom, smatra se da ne postoji politika saglasnost jednog od entiteta u vezi donoenja odreenog zakona,
75
i prijedlog zakona se odbacuje, kao tetan za interese graana tog entiteta

(lan IV, taka 3.9. Ustava Bosne i Hercegovine).
b. Zatita vitalnog nacionalnog interesa u Domu naroda

(etniko glasanje)
Kako je Dom naroda uvar vitalnog nacionalnog interesa, odreeni
prijedlog zakona moe biti proglaen tetnim po vitalni nacionalni interes
jednog od konstitutivnih naroda, za to je potrebna veina glasova43 delegata onog naroda iji je vitalni interes proglaen ugroenim. Nakon to se
prijedlog zakona proglasi tetnim po nacionalni interes jednog od naroda,
osniva se zajednika komisija sastavljena od tri delegata iz reda svakog od
naroda, koja nastoji postii rjeenje problema. Ukoliko to ne uspije u roku
od pet dana, predmet se dostavlja na rjeavanje Ustavnom sudu BiH, u namjeri da se izvri deblokada procesa.44 Ako Ustavni sud BiH proglasi predloeni zakon/odluku destruktivnom za vitalni interes jednog od naroda,
predloeni akt se vraa predlagau koji mora dati novo rjeenje koje nee
naruavati vitalni nacionalni interes. Takoer, da bi novi prijedlog bio usvojen mora dobiti saglasnost veine lanova sva tri nacionalna kluba koji su
prisutni i glasaju. Ukoliko Ustavni sud BiH odlui da odreeni predloeni
akt nije destruktivan po nacionalni interes jednog od konstitutivnih naroda, njegovo usvajanje se provodi kvalifikovanim glasanjem. (Ustav Bosne
i Hercegovine, lan IV, take e. i f.) Sama definicija vitalnog interesa meutim, nije tano propisana aktuelnim Ustavom Bosne i Hercegovine, za
razliku od entitetskih ustava,45 to podrazumijeva ozbiljan rizik blokade u
donoenju odluka, prema miljenju Venecijanske komisije (2005). Do danas samo u 5 navrata bila je pokrenuta procedura za proglaavanje odluke
tetnom po vitalni nacionalni interes u Domu naroda. U svih pet sluajeva
predmeti su bili upueni Ustavnom sudu BiH na razmatranje.46
Ako uporedimo ova dva kontrolna mehanizma, evidentno je da se najvei broj blokada u donoenju zakona odvijao kroz mehanizam entitetskog
43 Ovdje veina glasova podrazumijeva glasove najmanje 1/3 delegata ili lanova s teritorije svakog od entiteta, odnosno neprotivljenje 2/3 delegata ili lanova sa teritorije svakog
od entiteta (Ustav Bosne i Hercegovine, lan IV: 3. Procedura, d.).
44
45 Prijedlog amandmana na Ustav iz aprila 2006. kao vitalni nacionalni interes spominje
sljedee kategorije: pravo zastupljenosti u institucijama vlasti i donoenju odluka, teritorijalnu organizaciju, identitet, obrazovanje, jezik i pismo, donoenje amandmana na Ustav,
zatitu duhovnog nasljea i sl.
46 Za odluke Ustavnog suda BiH o vitalnom nacionalnom interesu pogledati na: http://
www.ccbh.ba/bos/odluke/index.php?src=2&pr=Vml0YWxuaSBuYWNpb25hbG5pIGludG
VyZXM=&nr=16 (preuzeto 7. 9. 2012).
76
glasanja, to predstavlja direktan veto kojim se odreeni zakonski akt zaustavlja u parlamentarnoj proceduri. Nasuprot tome, instrument zatite vitalnog nacionalnog interesa podrazumijeva intervenciju Ustavnog suda kao
medijatora u deblokiranju procesa parlamentarnog odluivanja. Na osnovu
toga, moe se zakljuiti da je entitetsko glasanje koriteno kao supstitut zatite vitalnog nacionalnog interesa. (Trnka et al. 2009: 93)
5.3.
Efikasnost i efektivnost u radu
Efikasnost rada parlamenta je jako oslabljena u posljednja dva mandata

i u nastavku emo dati pregled aktivnosti zastupnika i poslanika u sazivu
20062010. i aktuelnom sazivu 20102014,47 kako bismo analizirali trendove u pogledu efikasnosti i efektivnosti u radu parlamenta. Formiranje PS
BiH u punom kapacitetu je u aktuelnom sazivu trajalo skoro 9 mjeseci, a za
konstituisanje VM BiH je bilo potrebno oko 16 mjeseci. Ovo je za posljedicu imalo ogromno kanjenje u usvajanju godinjih planova rada i budeta
institucija BiH, koji je usvojen tek 31. 12. 2011. Kada uporedimo prethodni
mandat 20062010. vidimo da se i u ovom mandatu kasnilo s formiranjem
PS BiH (konstituisanje je trajalo oko 5,5 mjeseci) to je tokom cijelog mandata usporavalo donoenje godinjih planova rada oba doma PS BiH i godinjeg budeta institucija BiH i finansiranje meunarodnih obaveza BiH.
Ovo je za direktnu posljedicu imalo to da je PS BiH u mandatu 20062010.
na godinjem nivou realizovala tek oko 3040% zakonodavne aktivnosti u
odnosu na ono to je bilo planirano. (CCI 2010: 34)
Grafikon: Pregled usvojenih zakona prema programu rada (saziv 20062010)
Izvor: CCI (2012): Godinji izvjetaj o monitoring rada PS BiH za 2011. godinu
47
Podaci za aktuelni saziv 20102014. obraeni su samo za 2011. godinu.
77
U prolom sazivu 20062010. poslanici i delegati PS BiH odrali su

ukupno 150 sjednica, na kojima je razmatrano 2,522 take dnevnog reda, na
koje je utroeno oko 1,048 radnih sati. U istom periodu zastupnici Sabora
Republike Hrvatske proveli su oko 2,105 sati na plenarnim sjednicama, to
je duplo vie u odnosu na bh. parlament. (CCI 2010: 67) Situacija je u novom sazivu 20102014. jo kritinija. Naime, ogromno kanjenje u konstituisanju vlasti u PS BiH kao i u VM BiH, zbog blokade politikog procesa,
rezultiralo je da je u 2011. godini odrano samo 27 plenarnih sjednica oba
doma PS BiH na kojima su poslanici i delegati proveli ukupno 124 sata rada
(CCI 2012: 5).
Kada govorimo o zakonodavnoj aktivnosti parlamenta, broj usvojenih
zakona od 1997. do danas je jako mali (517). U istom periodu broj odbijenih
zakona u PS BIH je poprilino velik (405), to je jako negativno, s obzirom na
injenicu da se u zadnja dva mandata kontinuirano kasni u usvajanju godinjih planova rada, a time i da poslanici i delegati provode manji broj radnih
sati od svojih kolega u okruenju. Tako je u razdoblju 20062010. usvojeno
tek 170 zakona, od planiranih 508, to iznosi oko 30% ispunjenja godinjeg
programa rada. U istom periodu broj odbijenih zakona (130) znaajno se
pribliio broju usvojenih zakona, a ak 83 od ukupno odbijenih zakona odbijeno je zbog nedostatka entitetske saglasnosti, najveim dijelom od strane
zastupnika iz Republike Srpske. U toku 2011. godine ovaj negativni trend je
jo izraajniji, jer je usvojen manji broj zakona (12) od odbijenih (15), gdje
je njih 2/3 (10) odbijeno zbog nedostatka entitetske saglasnosti od strane
Republike Srpske. Ako uporedimo broj usvojenih zakona u zadnja tri saziva
u prvoj godini rada parlamenta od konstituisanja, vidimo da su dva prethodna saziva bila efikasnija. (Grafikon 3) Iako je prethodni saziv kasnio 5,5
mjeseci s konstituisanjem, ipak je, u prvoj godini rada u 2007. usvojeno 40
zakona za razliku od aktuelnog saziva koji je kasnio s konstituisanjem oko 9
mjeseci i u 2011. usvojio tek 12 zakona. (CCI 2012: 5)
78
Grafikon: Prikaz rada PS BiH u prvim godinama nakon optih izbora

2002, 2006. i 2010.
Izvor: CCI (2012): Godinji izvjetaj o monitoringu rada PS BiH za 2011. godinu
U pogledu aktivnosti vezano za postavljanje poslanikih i delegatskih

pitanja, u sazivu 20062010. postavljeno je ukupno 1,321 pitanje, a odgovoreno 773 ili oko 58,5%. (CCI 2010: 12) Takoer u mandatu 20062010 redovno su odravane posebne sjednice oba doma Zastupnici pitaju Vijee
ministara odgovara koje su prenoene putem elektronskih medija tako da
su graani mogli napokon direktno dobiti odgovore na neka od pitanja koja
su godinama aktuelna. U toku 2011. Vijee ministara radilo je u tehnikom
mandatu, to znai da je postojao raskorak u politikoj orijentaciji i radu izmeu stare i nove vlasti, jer se ekalo da se konstituira novo VM sukladno
izbornim rezultatima, tako da je VM u tehnikom mandatu obavljalo minimum funkcija, to se onda direktno odrazilo i na broj predloenih i usvojenih zakona u 2011. godini.
Vezano za duinu trajanja zakonodavnog postupka, primjeujemo da se
prosjeno vrijeme potrebno za usvajanje jednog zakona u aktuelnom sazivu u 2011. godini produilo dva puta (7,8 mjeseci) u odnosu na proli saziv
(prosjeno 3,5 mjeseci). Od usvojenih 12 zakona u aktuelnom mandatu, najdue je vremena proveo u zakonodavnoj proceduri Zakon o dopuni Zakona
o upotrebi i zatiti naziva Bosne i Hercegovine (375 dana ili 12,5 mjeseci).
(CCI 2010: 20) Dodatno usporavanje zakonodavne procedure nastaje zato
to mnogi zastupnici trae stalno ponavljanje glasanja, koje dovodi do opstrukcija u radu i umanjuje efikasnost rada oba doma PS BiH, to bi se trebalo regulisati u pravilnicima o radu. Ovdje je znaajno napomenuti da je
napokon u toku 2011. godine instaliran sistem elektronskog glasanja ime
se olakao sistem glasanja.
79
Na osnovu monitoringa o radu PS BiH kojeg provode Centri civilnih

inicijativa (CCI) ve dui niz godina, primijeen je pozitivan trend u transparentnosti rada PS BiH kroz poboljanu web-stranicu te olakan pristup
informacijama koje trae graani, mediji i NVO o odranim sjednicama,
glasanju i drugim aktivnostima bh. parlamentaraca. Kroz projekat Otvoreni
parlament, koji se realizuje od 2005. godine ostvaren je niz posjeta studenata, uenika, predstavnika domaih i stranih organizacija civilnog drutva
kao i predstavnika nacionalnih manjina Parlamentu, ime se omoguuje direktna interakcija i kontakt izmeu parlamentaraca i javnosti (CCI 2012: 47).
Imajui u vidu mali broj radnih sati koje delegati i poslanici provode
na plenarnim sjednicama i injenicu da je rastui trend u odbijanju, a ne
usvajanju prijedloga zakona, moemo zakljuiti da je efikasnost parlamenta
znaajno oslabljena u zadnjem i u aktuelnom sazivu. Ova injenica ne podupire deklarativnu opredijeljnost vladajuih struktura Bosne i Hercegovine
za euroatlantske integracije. U procesu pristupanja Evropskoj uniji od svih
zemalja kandidata za lanstvo zahtijeva se intenzivniji rad na harmonizaciji domaeg zakonodavstva s pravnom steevinom Unije. Prema monitoring izvjetaju Centara civilnih inicijativa za 2011. godinu istaknuto je da bh.
parlamentarci usvajaju zabrinjavajue mali broj zakona (CCI 2012: 26)
neophodnih za pripremu drave za pristupanje Evropskoj uniji, za razliku
od susjednih zemalja koje intenzivno rade na ovim pripremama. Hrvatski
Sabor je, primjera radi, u periodu 20062010. usvojio 738 zakona (od kojih
su vie od polovice bili tzv evropski zakoni), to znai da je zakonodavna
aktivnost ovog tijela bila 4 puta uspjenija u odnosu na PS BiH, koja je u
periodu 20062010. usvojila tek 170 zakona. Kada uporedimo rad Narodne
skuptine Republike Srbije kao potencijalnog kandidata za lanstvo u EU,
kao to je i BiH, u periodu 20062010. ovo tijelo je usvojilo preko 700 zakona, od kojih su preko 300 bili evropski zakoni. (CCI 2012: 26) U 2011. godini PS BiH je usvojila 12 zakona, dok je hrvatski Sabor u samo 10 mjeseci rada
(radi odravanja parlamentarnih izbora u oktobru 2011) usvojio 233 zakona,
dok je srbijanska skuptina u istoj godini usvojila 206 zakona. (CCI 2012: 6)
Ako poredimo prosjene mjesene plate parlamentarca u ove tri drave
u 2011. godini, vidimo da su mjesena primanja bh. parlamentaraca najvea
(EUR 2,5003,750) u odnosu na kolege iz Hrvatske (EUR 2,0002,500) i
Srbije (EUR 1,0001,500). (CCI 2012: 26) Bilo bi za oekivati da je shodno
tome i zakonodavna aktivnost bh. parlamentaraca vea, to nije sluaj, nego
ak postoji i negativan trend u tom pogledu.
U pogledu efikasnosti s aspekta pripreme zemlje za ispunjavanje obaveza vezanih za pristupanje Evropskoj uniji, primjeujemo neznatan napredak i jako sporu dinamiku implementacije ranije preuzetih obaveza iz
80
Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju.48 Za sticanje kandidatskog statusa

bilo je neophodno ispuniti tri kljune obaveze u toku 2011. godine, tanije,
usvojiti zakon o dravnoj pomoi, usvojiti zakon o popisu stanovnitva BiH
2011. godine, i uskladiti Ustav BiH s presudom Evropskog suda za ljudska
prava u pogledu implementacije predmeta Sejdi-Finci. Zakon o popisu
je usvojen tek poetkom 2012. godine, a obaveze u vezi sa zakonom o dravnoj pomoi i donoenje amandmana na Ustav BiH u vezi s predmetom
Sejdi-Finci jo uvijek nisu ispunjene. U proteklom mandatu 20062010.
u pogledu evropskih integracija ostvaren je znaajniji napredak jedino po
pitanju liberalizacije viznog reima. U pogledu provoenja formalne zakonodavne procedure, neophodno je uspostaviti efikasniji mehanizam za
bre usvajanje evropskih zakona. S tim u vezi, ohrabrujua je inicijativa
da je krajem godine formiran Forum za parlamentarnu saradnju kao stalno tijelo, sastavljeno od predstavnika dravnog i entitetskih parlamenata i
skuptine Brko distrikta BiH, s ciljem unaprjeenja koordinacije institucija
zakonodavne i izvrne vlasti na svim nivoima vlasti u BiH u pogledu evropskih integracija. (CCI 2012: 29)
6.
PREGLED PARLAMENTARNIH STRANAKA OD

1996. GODINE DO DANAS
Iako je broj politikih stranaka koje se formalno natjeu za mandate

u Predstavnikom domu na direktnim izborima relativno visok u odnosu
na broj glasaa, tek mali broj njih mogu se klasificirati kao parlamentarne
stranke. To su prije svega tri prijeratne nacionalne stranke: SDA, SDS i HDZ
BiH, koje su uestvovale u svim mandatima Predstavnikog doma PS BiH
od 1996. do danas. Iz grafikona 5 vidimo da su ove tri stranke osvajale najvei broj mandata na izborima u periodu od 19962006., sa izuzetkom u
2000. godini kada je parlamentarnu veinu formirala Alijansa za demokratske promjene predvoena SDP BiH. Meutim ovaj trend se mijenja s optim izborima 2006., a na posljednjim izborima za mandat 20102014, ove
tri stranke osvajaju ukupno 33% poslanikih mandata, to dosad predstavlja
najslabiji rezultat njihove popularnosti, i ukazuje na promjenu tradicionalnog birakog raspoloenja.
48 Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju izmeu EU i BiH potpisan je 16. 6. 2008, tekst

dostupan na http://www.dei.gov.ba/bih_i_eu/ssp/doc/Default.aspx?id=743&template_
id=14&pageIndex=1 (preuzeto 20. 6. 2012).
81
Grafikon: Popularnost SDA-SDS-HDZ BiH bloka u % (19962014)
Meutim, bez obzira na pad popularnosti partnerskih stranki, rezultati posljednjih izbora nisu dali oekivane promjene u smislu izbora novih
politikih partija koje e moi formirati zajedniku koaliciju i donijeti neophodne reforme i progres u Bosni i Hercegovini. Opti izbori 2010. godine
potvrdili su trend zapoet na prethodnim izborima za mandat 20062010.
Naime, na prethodnim izborima 2006. godine dolazi do raslojavanja unutar
tri etnika korpusa tako to jaaju politike stranke koje se javljaju kao rivali dosadanjim tradicionalnim nositeljima popularnosti unutar tri etnike
grupacije. Tako se unutar bonjakog korpusa javljaju Stranka za Bosnu i
Hercegovinu (SBiH) i Stranka za bolju budunost BiH (SBB BiH), unutar
srpskog korpusa javlja se Savez nezavisnih socijaldemokrata (SNSD)49, a
unutar hrvatskog korpusa Hrvatska demokratska zajednica 1990 (HDZ
1990). Ovaj blok rivalskih, unutaretnikih, politikih partija osvaja na izborima 2006. godine ukupno 40% (17) poslanikih mandata, a na izborima
2010. godine 38%, odnosno 16 poslanikih mandata, to predstavlja vei postotak u odnosu na tradicionalno popularne stranke SDA-SDS-HDZ BiH.
Partnerski odnos izmeu vodeih parlamentarnih stranaka predstavlja dominantan model parlamentarne saradnje. Na izborima 1996. g. i
1998. g. veinu glasova dobija etniki blok stranaka: SDA, SDS i HDZ BiH,
koje formiraju veinu na partnerskoj osnovi, ali ne postiu usaglaenost
49 SNSD je tek deklarativno opredijeljen za naela socijaldemokratije; ova stranka je na
XXIV kongresu Socijaldemokratske internacionale u Cape Townu zvanino iskljuena iz
Socijalistike internacionale zbog provoenja ekstremistike i desniarske politike i odstupanja od principa socijaldemokratije. Odluka o iskljuenju iz lanstva preuzeta 5. 9. 2012. sa
http://www.socialistinternational.org/viewArticle.cfm?ArticlePageID=1697 .
82
oko zajednikog politikog koalicionog programa potrebnog za donoenje kljunih dravnih zakona (ovu funkciju nadomjeta institucija visokog
predstavnika kao to je prethodno pojanjeno). Ovakav trend se nastavlja
ponovo nakon kratkog prekida vladavine Alijanse za demokratske promjene (20002002). Znaaj vladavine Alijanse za demokratske promjene je
u tome to predstavlja izuzetak u obliku koalicione vladavine koja za osnov
ima usaglaeni politiki program za rjeavanje drutvenih problema, za razliku od partnerskog odnosa na kojem se zasnivala vladavina vodeih etnikih parlamentarnih stranaka u drugim mandatima. Povratak na partnersku
vladavinu nastupa odmah nakon toga u narednim etverogodinjim mandatima (izbori 2002., 2006. i 2010.). U toku mandata 20022006. propadaju pregovori oko promjene Ustava Bosne i Hercegovine kao i pregovori o
reformskim zakonima, ali kako ne postoji program koalicione vladavine ne
dolazi do raspada parlamentarne veine i prijevremenih izbora. U mandatu
20062010. takoer nije dolo do formiranja stabilne veine, kao ni u aktuelnom mandatu 20102014. Direktna posljedica toga jeste trend opadajue
efikasnosti u donoenju zakona, pa se s pravom postavlja pitanje da li su
parlamentarni zastupnici izabrani da odbijaju zakone i na koji nain vladajue elite nose odgovornost za to?
Tabela: Politike stranke prema broju osvojenih mandata u periodu 19962014
Politika stranka
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
SDA
SDS
HDZ BiH
SDP
SBiH
SNSD
PDP
DNZ
19961998
19982000
20002002
20022006
19
9
8
2*
-
17*
4
6
4
1
8
6
5
8
4
1*
2
1
10
5
5*
4
5
3
2
1
*izborne koalicije
20062010
9
3
3
5
8
7
1
1
20102014
Ukupno
7
4
3
8
2
8
1
1
70
31
30
31
19
20
6
5
7.
83
ZAKLJUAK
U reprezentativnoj demokraciji pitanje uspostave odgovarajueg odnosa izmeu birakog tijela i poslanika jedno je od najstarijih i najee preispitivanih koncepata. Polazei od mandatne teorije ranih demokratskih
teoretiara kao to su J. Lilburne i J. J. Rousseau (Ranney 1996: 249) prema
kojoj poslanici iskljuivo trebaju registrovati elje i interese irokih masa u
ije ime su izabrani i koje bi trebalo da zastupaju, te shodno tome i oblikovati politiku, suprotstavlja se teorija neovisnosti (E. Burke) prema kojoj je stvar
politikog odluivanja vezana za mjesto i okolnosti, pa zastupnici prema
tome trebaju biti neovisni u odlukama radei u najboljem interesu za svoje
birako tijelo (Ranney 1996: 250). Obje teorije su relevantne u modernim
politikim sistemima, pokuavajui odgovoriti na pitanje o prirodi odnosa
izmeu biraa i njihovih legalnih predstavnika te o stepenu legitimiteta (odnos prema autoritetu, inkluzija, socijalni dijalog) kojeg zastupnici imaju u
predstavljanju interesa biraa.
Pred opte izbore 2006. godine oko pola miliona graana iz BiH potpisalo je Graansku platformu, u kojoj su navedena oekivanja graana od
parlamentaraca u izbornom mandatu 20062010. Prema izvjetaju Centara
civilnih inicijativa za ovaj mandatni period, oko 54,5% svih usvojenih zakona u ovom periodu bilo je povezano sa zahtjevima iz Graanske platforme,
to predstavlja jedan od pozitivnih segmenata u radu ovog saziva i rezultat
je kontinuiranog javnog pritiska na rad zastupnika. (CCI 2010: 9) S obzirom
na injenicu da je institucija Ureda visokog predstavnika u BiH u zadnja dva
saziva PS BiH znaajno smanjila intervencije u smislu nametanja odluka i
prepustila bh. vlastima da meusobno usaglase osnovne pravce budueg
razvoja zemlje i provedu reformske procese neophodne za euroatlantske
integracije, u odsustvu ovakve jedne institucije neizostavno e u budunosti rasti pritisak javnosti i graana za poboljanjem ivotnog standarda. To
bi trebalo donijeti pozitivne promjene u radu PS BiH kao i veu odgovornost bh. politiara u smislu ispunjenja predizbornih obeanja i poboljanja uslova ivota svih graana, a ne samo jednog dijela njih. Pored toga, da
bi se adekvatno zastupali i artikulisali opti interesi svih graana Bosne i
Hercegovine, neophodno je da se reprezentativna priroda Predstavnikog
doma promijeni kako bi ovaj dom predstavljao interese graana na saveznom (dravnom) nivou, a ne da predstavlja entitetske interese, jer ve postoje entitetska zastupnika tijela kao i Dom naroda koji titi vitalni nacionalni
interes tri konstitutivna naroda. Politika fragmentacija e u tom smislu i dalje biti veliki izazov za ovakvu organizaciju dravnog predstavnikog tijela,
sve dok se na premisama politike kooperacije i inkluzivnosti ne unaprijede
84
ustavne odgovornosti poslanika vezano za zastupanje optih interesa graana i garancije njihovih prava i sloboda.
85
LITERATURA
Arnautovi, Suad (1996). Izbori u BiH 1990. analiza izbornog procesa.
Sarajevo: Promocult;
Agencija za statistiku BiH (2011). Demografija 2010, Tematski bilten TB02.
Dostupno na: http://www.bhas.ba/tematskibilteni/DEM_2010_001_01-bh.pdf;
Banovi, Damir i Gavri, Saa (2010). Ustavna reforma u Bosni i Hercegovini.
Zagreb: Politika misao;
Bill, James A. and Hardgrave, Robert L. Jr. (1973). Comparative politics: The
Quest for theory. Columbia: A Bell & Howell Company;
Centar za humanu politiku (2006). Predizborna obeanja i rezultati vrenja
vlasti (verzija za informativne medije). Doboj: Centar za humanu politiku;
Centri civilnih inicijativa (2012). Godinje izvjee o monitoringu rada PS BiH
za period 01.01.31 .12 .2011. Dostupno na: http://www.cci.ba/monitoring/1/7/1.
html;
Centri civilnih inicijativa (2010). Mandatno izvjee o monitoringu rada PS
BiH za period 01. 11. 2006.01. 09. 2010. godine. Dostupno na: http://www.cci.ba/
monitoring/1/7/1.html;
ulinovi, Ferdo (1961). Jugoslavija izmeu 2 rata (II). Zagreb: JAZU;
Dahl, Robert (1997). Poliarhija: participacija i opozicija. Beograd: Filip
Vinji;
Dodig, Radoslav (2004). Bosanskohercegovaki panoptikum 1990. iz hrvatskog kuta, Status magazin za politiku kulturu i socijalna pitanja br. 3;
Doznajemo, online magazin (2012). Amandmani na Ustav Bosne i Hercegovine
(Aprilski paket ustavnih promjena). Dostupno na: http://doznajemo.com/wpcontent/uploads/2012/05/Aprilski_paket1.pdf
Fink Hafner, Danica i Pejanovi, Mirko ur. (2006). Zbornik: Razvoj politikog
pluralizma u Sloveniji i Bosni i Hercegovini. Sarajevo/ Ljubljana: Promocult;
Evropska komisija za demokratiju kroz pravo (Venecijanska komisija). Miljenje
o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlatenjima Visokog predstavnika.
Dostupno na: www.venice.coe.int/docs/2005/CDL-AD(2005)004-bos.pdf;
Habermas, Juergen (1998). Postnacionalna konstelacija-politiki eseji.
Frankfurt a. M: Suhrkamp;
Hartwig, Matthias (2007). Miljenje o nacrtu izmjena Ustava BiH. Heidelberg:
Max-Planck institut za strano javno pravo i meunarodno pravo;
Ibrahimagi, Omer (2005). Dravno ureenje Bosne i Hercegovine. Lukavac:
Mimnes;
Izborni zakon BiH, Slubeni list Bosne i Hercegovine br. 23/01;
Juzbai, Devad (1999). Nacionalno-politiki odnosi u Bosanskohercegovakom saboru i jeziko pitanje 1910.-1914. Sarajevo: ANU BiH;
Lijphart, Arend (1977). Democracy in Plural Societies: A Comparative
Exploration. New Haven: Yale University Press;
86
Kuzmanovi, Rajko (1999). Ustavno pravo. Banja Luka: Pravni fakultet;

Kuzmanovi, Rajko (2004). Eseji o ustavnosti i dravnosti. Banja Luka: Centar
za publikacije Pravnog fakulteta Univerzitita u Banja Luci;
Matkovi, Hrvoje (2003). Povijest Jugoslavije 1918.- 1991.- 2003. Zagreb:
Naklada Pavii;
Nacrt Ustava Narodne Republike Bosne i Hercegovine, Sarajevski dnevnik br.
429, godina II, Sarajevo, 15. 11. 1946;
Papadopoulos, Yannis (2000). Governance, Coordination and Legitimacy in
Public Policies, International Journal of Urban and Regional Research Vol. 24.1;
Poslovnik Predstavnikog doma Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine.
Dostupno
na:
https://www.parlament.ba/sadrzaj/about/ustav/docs/default.
aspx?id=32309&langTag=bs-BA&pril=b;
Poslovnik Doma naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine.
Dostupno
na:
https://www.parlament.ba/sadrzaj/about/ustav/docs/default.
aspx?id=18782&langTag=bs-BA&pril=b;
Pregled zakona Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine.
Dostupno
na:
https://www.parlament.ba/sadrzaj/zakonodavstvo/Archive.
aspx?langTag=bs-BA&pril=b;
Poslovnik o radu Predsjednitva Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://
www.predsjednistvobih.ba/nadl/1/?cid=5,2,1;
Purivatra, Atif (1968). Formiranje Jugoslovenske muslimanske organizacije i
njen razvoj do prevazilaenja krize poetkom 1922. godine u: Istorija XX veka
Zbornik radova IX. Beograd: Institut drutvenih nauka;
Ranney, Austin (1996). Governing, an Introduction to Political Science. New
Jersey: Prentice-Hall;
Radui, Edin et al. (2010). Monografija Parlamentarne skuptine BiH.
Sarajevo: PS BiH;
Sadikovi, azim (2004). Politiki sistemi. Sarajevo: Pravni fakultet
Univerziteta u Sarajevu;
Simmons, John. A. (1993). On the edge of anarchy. New Jersey: Princeton
University Press;
ehi, Nusret (1985). Poeci formiranja graanskih politikih stranaka u
Bosni i Hercegovini nakon stvaranja Kraljevine SH u: Prilozi Instituta za istoriju,
XX. Sarajevo: Institut za istoriju;
Trnka, Kasim et al. (2009). Proces odluivanja u Parlamentarnoj skuptini
Bosne i Hercegovine. Sarajevo: Fondacija Konrad Adenauer;
Ustav Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://www.ccbh.ba/public/down/
USTAV_BOSNE_I_HERCEGOVINE_bos.pdf
Ustav Socijalistike Federativne Republike Jugoslavije, Slubeni list SFRJ br.
9/1974;
Ustav Socijalistike Republike Bosne i Hercegovine, Slubeni list SR BiH br.
4/74;
87
Vasi, Miroljub (1991). Parlamentarni izbori i KPJ u Jugoslaviji 1929-1941. godine u: Vojnoistorijski glasnik br. 2, XLII;
Poslovnik o radu Vijea ministara Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://
www.vijeceministara.gov.ba/pdf_doc/Default.aspx?id=8096.
Enis Omerovi
PARLAMENTI ENTITETA
Rad obrauje parlamente entiteta u Bosni i Hercegovini. U tu svrhu

autor razrauje nadlenosti entiteta te zakonodavnu vlast u entitetima
prije pristupanja utvrivanju opsega nadlenosti entitetskih zakonodavnih tijela i njihove strukture i organizacije. Kako je najvanija djelatnost i funkcija parlamenta zakonodavni postupak, u tu svrhu, autor
prouava zakonodavni postupak entitetskih parlamenata kao posebnu
znanstvenu cjelinu. Izbor, prava i dunosti poslanika i delegata je, takoer, izazvalo autorovu znanstvenu eksplikaciju. Posljednje poglavlje
rada tie se odnosa zakonodavnih tijela u Bosni i Hercegovini, u kojem
se poglavito obrauje formalna povezanost kantonalnih, entitetskih i
dravnog parlamenta. Autor zakljuuje da su entitetski parlamenti dobro institucionalno strukturirani. Ustavnopravni status i poloaj entiteta nalae da entitetski parlamenti ne ostvaruju ustavnu i parlamentarnu uzajamnost. Entitetske parlamentarne diobe autor uoava u injenici
da iako zakonodavnu vlast na razini Republike Srpske vre i Narodna
Skuptina i Vijee naroda, potonje tijelo unutar zakonodavne nadlenosti raspravlja o zakonu ukoliko se radi o pitanju od vitalnog nacionalnog interesa, to ga ini intervenirajuim domom. Takoer, delegate u Dom naroda Parlamenta Federacije biraju kantonalne skuptine,
90
dok Vijee naroda svoj saziv dobija odlukom poslanika Narodne skuptine. Entitetska razlika postoji i u izboru delegata u Dom naroda
Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine. Autor stoga dokazuje
asimetrini federalizam u Bosni i Hercegovini, zbog prisutnosti nesimetrinih rjeenja u entitetskim zakonodavnim tijelima.
Kljune rijei: entitet, Federacija Bosne i Hercegovine, Republika
Srpska, zakonodavno tijelo, Parlament Federacije, Predstavniki dom,
Dom naroda, Narodna skuptina Republike Srpske, Vijee naroda, zakonodavni postupak, asimetrini federalizam.
1.
UVOD
Parlamenti (predstavnika ili zakonodavna tijela) Federacije Bosne i

Hercegovine (u daljnjem tekstu: Federacija BiH) i Republike Srpske obrazuju/predstavljaju posrednu ili neizravnu predstavniku vladavinu, koji zajedno s Parlamentarnom skuptinom Bosne i Hercegovine, deset kantonalnih
skuptina i Skuptinom Brko distrikta Bosne i Hercegovine ine parlamentarni sistem Bosne i Hercegovine. Entitetski parlamenti imaju svoje karakteristinosti i specifinosti, koje se posebno istiu u pogledu ustavnopravnog
statusa i poloaja; nadlenosti i funkcija (koje se vezuju s nadlenou entiteta kao federalnih jedinica); strukture i organizacije; te prava, obaveza i
naina izbora poslanika i delegata.
Teoretski i praktini znaaj izuavanja teme lei u injenici da su se entitetski ustavi vie puta mijenjali i dopunjavali, pa time i nadlenost, struktura
i organizacija entitetskih zakonodavnih tijela, tako da je znanstveno nuno
uvijek iznova istraiti i predoiti potpunu i cjelovitu analizu svih onih pitanja koja su obuhvaena poglavljima ovog rada. Znaaj teme je inherentan
opoj hipotezi rada: Bosna i Hercegovina, u smislu entitetskih parlamenata, predstavlja asimetrinu federaciju. Cilj rada je dokazati da su Parlament
Federacije BiH i Narodna skuptina i Vijee naroda Republike Srpske organizirani asimetrino. U pogledu zakonodavnih tijela, asimetrinost se najvie oituje u nadlenosti i strukturi gornjeg doma (Doma naroda) Parlamenta
Federacije i Vijea naroda u Republici Srpskoj.
92
U pogledu teoretskog i metodolokog okvira, osnovnu i supsidijarne

teme rada istraujemo pomou pravne teorije i pravne dogmatike. U smislu metoda pravne nauke, koristimo pretraivanje primarnih i sekundarnih
izvora, njihovu sistematizaciju i tumaenje, analizu pojmova u teoriji prava,
kao i analizu problemskih pitanja u praksi. No, svakako jedna od glavnih
metoda rada je komparativna, uporeujui pravne i politike dokumente
oba entiteta u Bosni i Hercegovini.
2.
USTAVNI STATUS I NADLENOST

ENTITETA U POLITIKOM SISTEMU
BOSNE I HERCEGOVINE
Status federalnih jedinica unutar federacije odreuju dva osnovna principa: princip jednakosti i princip ravnopravnosti. Iz ovoga slijedi da sve federalne jedinice naelno imaju jednak status, odnosno poloaj u federaciji.
Tako, bez obzira na faktike razlike izmeu federalnih jedinica (veliina,
broj stanovnika, gustina naseljenosti, teritorijalni poloaj, prirodne karakteristike, ekonomska razvijenost) one su ravnopravne. Pravna ravnopravnost
se oituje u injenici da postoje jednake pravne mogunosti da svaka federalna jedinica jednako sudjeluje u odluivanju u federaciji i upravljanju
federalnim poslovima (Pajvani, 2008: 365). Iz prethodnoga proizlazi pravo federalnih jedinica na samoorganiziranje u smislu da federalna jedinica ima pravo propisivati i regulirati diobu, organizaciju i strukturu vlasti u
federalnoj jedinici.
Federacija BiH i Republika Srpska, kao ravnopravni entiteti, posjeduju
temelje ustavnog ureenja: viestranaki sistem, parlamentarnu demokraciju, podjelu vlasti i slobodne (ope i lokalne) izbore. Entiteti imaju svoj
ustav, a time i pravo na samoorganiziranje. Proces samoorganiziranja je takav da se moraju potivati osnovni principi Ustava Bosne i Hercegovine, te
je sam proces ogranien obavezom da entitetski ustavi i ukupan pravni poredak entiteta moraju biti u skladu s dravnim Ustavom. 50 Vlast(i) entiteta
50 Prema l. III (3) (b) Ustava Bosne i Hercegovine entiteti i sve njihove administrativne jedinice e se u potpunosti pridravati ovog Ustava, kojim se stavljaju van snage [...]
ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne. Prema l. XII (2) Ustava Bosne
i Hercegovine u roku od tri mjeseca od stupanja na snagu ovog Ustava, entiteti e amandmanskim postupkom izmijeniti svoje ustave da bi se osigurala saglasnost s ovim Ustavom
[...]. Meutim, entiteti nisu bili agilni i ekspeditivni u izmjenama i dopunama svojih ustava,
odnosno njihovom usklaivanju s Ustavom Bosne i Hercegovine. Ovu tvrdnju ilustrira injenica da sve do odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o konstitutivnosti naroda iz 2000.
i intervencije visokog predstavnika meunarodne zajednice u Bosni i Hercegovini (u daljnjem tekstu: visoki predstavnik, Ured visokog predstavnika) iz 2002. entiteti nisu konsekventno proveli princip konstitutivnosti sva tri naroda (Bonjaci, Srbi i Hrvati) na svojoj teritoriji
93
izvorno proizlaze iz: 1) suverenosti graana; 2) konstitutivnosti Bonjaka,

Srba i Hrvata; i 3) poloaja pripadnika Ostalih (Trnka, 2006: 177).
Neovisno od injenice da Ustav Bosne i Hercegovine eksplicitno ne
specificira zajedniku nadlenost Bosne i Hercegovine i entiteta, (Begi,
1997: 300) ustavne odredbe ipak predviaju zajedniku odgovornost drave i njezinih entiteta u odreenim oblastima. Radi se o osiguravanju meunarodno priznatih ljudskih prava i sloboda, prihvatanju meunarodnih
standarda, odnosno da i entitetski ustavi i sva ostala opa pravna akta entiteta moraju biti kompatibilni s meunarodnim standardima, usvajajui i
potivajui meunarodna naela; nediskriminacija za sve osobe na teritoriju Bosne i Hercegovine, prava izbjeglih i raseljenih osoba, saradnja s meunarodnim institucijama, ukljuujui i Meunarodni krivini tribunal za
bivu Jugoslaviju (ICTY); pitanje dravljanstva, s tim to entitetsko dravljanstvo nema meunarodnopravne konsekvence, te zajedniko ispunjavanje meunarodnih finansijskih obaveza Bosne i Hercegovine.
U pogledu nadlenosti, prema odredbama dravnog Ustava, sve vladine funkcije i ovlatenja koja nisu ovim Ustavom izriito povjerena institucijama Bosne i Hercegovine51 pripadaju entitetima (l. III (3) (a) Ustava
Bosne i Hercegovine), te se u tu svrhu u l. III (4) Ustava Bosne i Hercegovine
predvia podsticanje meuentitetske koordinacije u stvarima koje se ne nalaze u okviru nadlenosti Bosne i Hercegovine, izuzev ako se u konkretnom
sluaju jedan entitet tome usprotivi.
Iako je l. III (5) Ustava Bosne i Hercegovine stvorio pravni osnov i prostor za utemeljenje velikog broja institucija na dravnoj razini, utvrujemo
da je drava Bosna i Hercegovina u periodu 19952003. imala znatno manje ovlasti (Penev, 2006: 93) u odnosu na entitete. S druge strane, entiteti
su u predmetnom periodu imali znatno vee nadlenosti nego u posljednje vrijeme. S ovim u vezi, istiemo taku (a), koja utvruje postojanje tri
razliita izvora dodatnih nadlenosti u korist drave: 1) u onim stvarima u
kojima se o tome postigne saglasnost entiteta; 2) u stvarima koje su predviene u Aneksima 58 Opeg okvirnog sporazuma; 3) ili u stvarima koje su
(Trnka, 2006: 178). Entiteti nisu odgovorili obavezi da usklade svoje ustave s Ustavom Bosne
i Hercegovine, niti su sami proveli pomenute odluke dravnog Ustavnog suda. Zbog toga je,
u tu svrhu, visoki predstavnik nametnuo vei broj amandmana na entitetske ustave (Trnka,
2006: 178179).
51 Tako prema l. III (1) sljedea pitanja su u nadlenosti drave Bosne i Hercegovine: a)
vanjska politika; b) vanjskotrgovinska politika; c) carinska politika; d) monetarna politika;
e) finansiranje institucija i meunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine; f) politika i reguliranje pitanja imigracije, izbjeglica i azila; g) provoenje meunarodnih i meuentitetskih
krivinopravnih propisa, ukljuujui i odnose s Interpolom; h) uspostavljanje i funkcioniranje zajednikih i meunarodnih komunikacijskih sredstava; i) reguliranje meuentitetskog
transporta; j) kontrola zranog prometa.
94
potrebne za ouvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, politike nezavisnosti i meunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine.
Do danas entiteti su sklopili dva sporazuma u skladu s prethodnom
ustavnom odredbom, 52 koji se odnose na oblast indirektnog oporezivanja
i jedinstvenih dravnih oruanih snaga 53 (Steiner/Ademovi, 2010: 546). U
vezi tree vrste izvora dravne nadlenosti, a u smislu l. III (5) (a) Ustava
Bosne i Hercegovine, drava je formirala nove institucije. 54
Amandmanom XXVIII na Ustav Federacije BiH55 od 19. aprila 2002.
Federacija BiH definirana je na slijedei nain (1) Federacija Bosne i
Hercegovine je jedan od dva entiteta drave Bosne i Hercegovine i ima svu
vlast, nadlenosti i odgovornosti koje Ustavom Bosne i Hercegovine nisu
date u iskljuivu nadlenost institucija Bosne i Hercegovine (Odluka visokog predstavnika Wolfganga Petritscha, br. 149/02).
Prema izvornom entitetskom Ustavu, Federacija BiH je bila nadlena za:
a) voenje vanjskih poslova; b) organiziranje i voenje odbrane Federacije
i zatita njenih granica, ukljuujui ustanovljene zajednike komande armijskih snaga Federacije, nadzor nad vojnom proizvodnjom i zakljuivanje vojnih sporazuma; c) dravljanstvo; d) utvrivanje ekonomske politike,
52 No, mogu li entiteti vratiti nadlenost koju su ve prenijeli na dravu? Moe li se jedan od entiteta unilateralno povui iz odnosnih sporazuma? Naili smo na miljenje da iako
Ustav Bosne i Hercegovine dozvoljava pravo entitetima da prenesu nadlenosti na dravu,
istovremeno ne postoji odredba Ustava Bosne i Hercegovine koja odobrava prijenos nadlenosti (ili vraanje jednom prenesene nadlenosti) s drave na entitete. Dakle, jednom
prenesene, nadlenosti ne mogu biti vraene entitetima (Steiner/Ademovi, 2010: 555).
Nadalje, unilateralno (entitetsko) povlaenje nadlenosti je protuustavno, uzimajui u obzir
prevashodno konsenzualnu osnovu za prijenos nadlenosti (Steiner/Ademovi, 2010: 555).
53 Sporazum izmeu Federacije BiH i Republike Srpske o prenosu nadlenosti u oblasti
odbrane (Slubeni glasnik Republike Srpske, br. 4/06).
54 Na temelju ovog pravnog osnova, dolo je do utemeljenja Dravne granine slube, odnosno Granine policije Bosne i Hercegovine, odnosno do osnivanja novog pravosudnog
organa na razini Bosne i Hercegovine, koji ima nadlenost suditi krivinim djelima propisanim krivinim zakonodavstvom na dravnoj razini i da rjeava upravne predmete koji proizlaze iz aktivnosti upravnih organa drave (Steiner/Ademovi, 2010: 558559). Dakle, Bosna
i Hercegovina je imala ustavno pravo uspostaviti novi sudski organ (Sud i Tuilatvo Bosne i
Hercegovine).
Sporazum o osnivanju Visokog sudskog i tuilakog vijea Bosne i Hercegovine postignut je
na temelju l. III (5) (b) Ustava Bosne i Hercegovine, koji predvia pregovore entiteta s ciljem
ukljuivanja i drugih pitanja u nadlenost drave. Prema l. 1. Sporazuma, zakljuuje se da
su se entiteti sporazumjeli da prenesu relevantne nadlenosti na dravu (Odluka o odobravanju Sporazuma o prenosu odreenih nadlenosti entiteta kroz utemeljenje Visokog sudskog i tuilakog vijea Bosne i Hercegovine (Slubene novine Federacije BiH, br. 16/04 i
Slubeni glasnik Republike Srpske, br. 24/04)).
55 Do 2012. Ustav Federacije BiH dopunjen je s 109 amandmana. Posljednji amandman
na Ustav Federacije BiH doneen je 30. decembra 2008. (http://www.parlamentfbih.gov.ba/
bos/parlament/o_parlamentu/ustavfbih.html, 14. juni 2012).
95
ukljuujui planiranje i obnovu i politiku korienja zemljita na federalnom

nivou; e) ureivanje trgovine, ukljuujui carine, meunarodnu trgovinu i
finansije, trgovinu unutar Federacije, prava industrijskog vlasnitva, standardizaciju proizvoda, papire od vrijednosti i komunikacije; f) ureivanje
finansija i finansijskih institucija, ukljuujui uspostavljanje i kontrolu monete Federacije, utvrivanje monetarne i fiskalne politike, i osnivanje centralne banke; g) suzbijanje meunarodnog i meukantonalnog kriminala,
posebno terorizma, neovlaene trgovine drogom i organiziranog kriminala
kao i saradnju sa Interpolom; h) dodjela elektronskih frekvencija za radio,
televiziju i za ostale potrebe; i) utvrivanje energetske politike, ukljuujui
raspodjelu izmeu kantona i osiguranje i odravanje potrebne infrastrukture; i j) finansiranje djelatnosti federalnih vlasti i ustanova i institucija koje
federalne vlasti osnivaju oporezivanjem, zaduivanjem ili na druge naine
(Dio III, l. 1. Ustava Federacije BiH). Amandmanima na Ustav, te kroz sistem prijenosa nadlenosti na dravu, ovaj entitet nema vie nadlenost u
oblasti vanjskih poslova, odbrane, vanjske trgovine, carinske i monetarne
politike, centralne banke, elektronskih frekvencija.
Sljedeim lanom Ustava propisana je konkurentska nadlenost izmeu Federacije BiH i kantona. Ova nadlenost ostvaruje se u oblastima ljudskih prava, zdravstva, politike zatite ovjekove okoline, komunikacijske i
transportne infrastrukture, socijalne politike, turizma, koritenja prirodnih
bogatstava.
Nadlenosti Republike Srpske su ustavnim amandmanima mijenjane vie puta. Navodimo l. 68. iz odjeljka IV (Prava i dunosti Republike).
Naznaeni lan zamijenjen je Amandmanom XXXII, koji glasi: Republika
ureuje i osigurava: 1) integritet, ustavni poredak i teritorijalnu cjelovitost Republike: U podtaki 1) Amandmana XXXII rijei: suverenost, neovisnost zamijenjene su rijeima: integritet, ustavni poredak (taka 1.
Amandmana LVIII); 2) odbranu i 56 sigurnost; Taka 3. l. 68. zamijenjena
je Amandmanom CVI, koji glasi: mjere iz svoje ovlasti za sluaj ratnog
stanja i izvanrednog stanja koje proglase institucije Bosne i Hercegovine,
kao i mjere za sluaj izvanrednog stanja koje proglase institucije Republike
Srpske. Odredbe take 3. ovog lana se ne odnose na upotrebu vojske i druge mjere iz ovlasti institucija Bosne i Hercegovine; 4) ustavnost i zakonitost;
5) ostvarivanje i zatitu ljudskih prava i sloboda; 6) vlasnike i obligacijske
odnose i zatitu svih oblika vlasnitva, pravni poloaj preduzea i drugih
organizacija, njihovih udruenja i komora, ekonomske odnose s inozemstvom, koji nisu preneseni na institucije Bosne i Hercegovine, trite i planiranje; U podtaki 6) Amandmana XXXII iza rijei: ekonomske odnose
s inozemstvom dodane su rijei: koji nisu preneseni na institucije Bosne
56 Amandmanom CXV na Ustav Republike Srpske od 28. decembra 2005. dolazi do brisanja rijei odbranu i. Kurziv autora.
96
i Hercegovine (taka 2. Amandmana LVIII); 7) bankarski i porezni sistem;

U podtaki 7) Amandmana XXXII rijei: monetarni, devizni i carinski
se briu (taka 3. Amandmana LVIII); 8) osnovne ciljeve i smjerove ekonomskog, znanstvenog, tehnolokog, demografskog i socijalnog razvoja, razvoja
poljogospodarstva i sela, upotreba prostora, politiku i mjere za usmjeravanje razvoja i robne priuve; 9) kontrolu zakonitosti raspolaganja sredstvima
pravnih osoba i prikupljanje statistikih i drugih podataka od opeg interesa; 10) organizaciju, ovlasti i rad dravnih organa; 11) sistem javnih slubi;
12) radne odnose, zatitu na radu, zapoljavanje, socijalno osiguranje i druge
oblike socijalne skrbi, zdravstvo, boraku i invalidsku zatitu, brigu o djeci i
mladima, obrazovanje, kulturu i zatitu kulturnih dobara, tjelesnu kulturu;
13) zatitu ivotne sredine; 14) sistem javnog informiranja; 15) meunarodnu saradnju, osim one koja je prenesena institucijama Bosne i Hercegovine.
U podtaki 15) Amandmana XXXII dodane su rijei: osim one koja je prenesena institucijama Bosne i Hercegovine (taka 4. Amandmana LVIII).
Taka 16. l. 68. brisana je Amandmanom LXXV; 17) finansiranje ostvarivanja prava i dunosti Republike; 18) druge odnose od interesa za Republiku,
u skladu s Ustavom (Usp. Kuzmanovi, 2002: 595596; ustavi Bosne i
Hercegovine, Federacije BiH, Republike Srpske, kantona Federacije BiH s
amandmanima, 1998: 190191).
Opa pretpostavka nadlenosti u svim prethodno navedenim oblastima je u korist republikih (entitetskih) organa, to znai da ovi organi na
entitetskoj razini utvruju politiku, donose i izvravaju zakone, druge propise i ope akte i vre zatitu ustavnosti i zakonitosti. No, postoji i pravo
Republike Srpske da organima i organizacijama u opinama bude povjereno izvravanje zakona i drugih propisa iz okvira prava i dunosti Republike
Srpske (Fira, 2002: 131). Dakako, sve nabrojane nadlenosti Republike
Srpske moraju se izvravati tako da ne budu u suprotnosti s Ustavom Bosne
i Hercegovine, a naroito da ne naruavaju suverenitet i integritet Bosne i
Hercegovine (Kuzmanovi, 2002: 338). Takoer, na temelju l. III 3. b) Ustava
BiH, entiteti (kroz svoje institucije) i sve njihove administrativne jedinice e
se u potpunosti pridravati Ustava BiH. Primjeujemo da je Ustav BiH nadreen entitetskim ustavima poglavito jer Ustav BiH stavlja van snage ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne. Takoer, entiteti i sve
njihove administrativne jedinice moraju se u potpunosti pridravati odluka
institucija BiH. Prema istom lanu, opi principi meunarodnog prava sastavni su dio pravnog poretka entiteta.
Raspodjela nadlenosti izmeu drave i entiteta izvrena je i dijelom
da bi se izvrilo jaanje drave u odnosu na entitete, koji su imali znaajne dravne ovlasti, pa ak i ovlasti meunarodnopravnog karaktera, dakle,
ovlasti koje nadilaze ili prevazilaze dozvoljene ovlasti federalnih jedinica
u federalnoj dravi. Zapravo, izvreno je uravnoteenje strukture entiteta,
97
koji je za svoj osnov imao Ustav BiH (Begi, 1997: 324). U tom smislu, postoji supremacija Ustava BiH nad entitetskim i kantonalnim ustavima, te statutom Brko distrikta BiH. Kod konkurentne nadlenosti drave i entiteta,
Parlamentarna skuptina BiH (kao dravno legislativno tijelo) usvaja najee okvirne ili osnovne zakone koji reguliraju samo osnovna pitanja (naela,
osnove, principi) u odreenoj oblasti, a zakoni koje donose federalne jedinice konkretiziraju i blie reguliraju materiju koja je naelno regulirana federalnim zakonom (u opem smislu: Pajvani, 2008: 363).
3.
ZAKONODAVNA VLAST NA
ENTITETSKOJ RAZINI
Zakonodavnu vlast na entitetskoj razini vre predstavnika tijela graana, odnosno naroda, koji imaju razliite nazive: u Federaciji BiH to je
Parlament Federacije (bez oznake drave BiH u nazivu, slijedei odredbe
Ustava Federacije BiH), a u Republici Srpskoj Narodna skuptina i Vijee
naroda. Parlament Federacije ima dvodomnu strukturu, a Republika Srpska
dvije zakonodavne institucije. U pogledu oblika dvodomnosti, u Parlamentu
Federacije prisutna je ravnopravna dvodomnost, koju karakterizira podjednak kvalitet ovlatenja svakoga od parlamentarnih domova i jednaka prava
uea u odluivanju (Pajvani, 2008: 86). No, u Republici Srpskoj zakonodavna tijela nisu ravnopravna u ovom smislu. 57
Ustav BiH ne predvia ustavno ureenje i podjelu vlasti u entitetima.
Ustav BiH iskljuivo u l. III navodi nadlenosti i odnose izmeu institucija
BiH i entiteta, te u tom smislu naznauje nadlenosti entiteta. Zakonodavna
vlast na entitetskoj razini u BiH58 odreena je entitetskim ustavima, na nain
da je prihvaena klasina trihotomija (trodioba) vlasti: legislativa, egzekutiva i judikatura, odnosno zakonodavna, izvrna i sudska vlast. Legislativno
tijelo vlasti (parlament) reprezentira graane (Pajvani, 2008: 19). S tim u
vezi, veina ustava u svijetu izriito propisuje nositelja (titulara) suverenite57 Ova distinkcija primjeuje se i u terminolokim okvirima. Poslanik na razini Federacije
BiH je lan Parlamenta Federacije, a u Republici Srpskoj, narodni poslanik je lan Narodne
skuptine, a delegat Vijea naroda.
58 Prvi opi izbori (inter alia i za Predstavniki dom Parlamenta Federacije i Narodnu
Skuptinu Republike Srpske) u Bosni i Hercegovini nakon meunarodnog oruanog sukoba provedeni su, prema odredbama Sporazuma o izborima (Aneks 3. Dejtonskog mirovnog
sporazuma). Organizacija za evropsku sigurnost i saradnju (OSCE) na temelju l. II Aneksa
3. imala je ulogu da usvoji i uspostavi program izbora za Bosnu i Hercegovinu, da vri nadzor nad provoenjem izbora u saradnji s drugim meunarodnim organizacijama koje OSCE
smatra neophodnim, da uspostavi privremenu izbornu komisiju. Danas, ope (i lokalne)
izbore u Bosni i Hercegovini u potpunosti samostalno provodi Centralna izborna komisija
Bosne i Hercegovine (CIK).
98
ta (Pobri, 2000: 106). U graanskim demokracijama to je narod, odnosno

graani59 (dravljani) kao jedini i izvorni nositelj suverenosti (Trnka, 2000:
53).60 Meutim, u Bosni i Hercegovini, dravni Ustav ne sadrava odredbu o narodnom (graanskom) suverenitetu, odnosno o suverenitetu koji
narod(i) ili graani drave prenose na demokratski izabrane predstavnike
u dravnom i entitetskim (te kantonalnim skuptinama i Skuptini Brko
distrikta BiH) parlamentima, ime dravnoj vlasti daju neophodan legitimitet. Iskljuivo na ovakav nain ostvaruje se ogranienje dravne vlasti i
demokratski nadzor nad njom, to opet ini osnovu konstitucionalizma
kao osnovne tekovine modernog demokratskog razvoja (Trnka, 2000: 53).
Primjeujemo tako da u entitetima Bosne i Hercegovine ima vie titulara
suvereniteta kojih ine konstitutivni narodi, pripadnici Ostalih (ukljuujui
i nacionalno neopredijeljene) i graani entiteta.
Zakonodavnu vlast u Federaciji BiH vri Predstavniki dom i Dom naroda (Amandman XXXI na Ustav Federacije BiH od 19. aprila 2002).61 Prvi
(donji dom) izraava suverenitet i jednakost graana, a drugi (gornji dom)
konstitutivnost Bonjaka, Hrvata i Srba i punu ravnopravnost pripadnika
ostalih naroda (Trnka, 2006: 209). Oba doma ine jedno legislativno tijelo na razini Federacije BiH Parlament Federacije, koji vri ustavotvornu,
zakonodavnu, budetsku i druge funkcije predstavnikog tijela u skladu s
Ustavom Federacije BiH. U Parlamentu su predstavljeni interesi, prije svih,
konstitutivnih naroda, a zatim i Ostalih (to ini Ustav Federacije BiH diskriminatornim). I konstitutivni narodi i Ostali ine graane Federacije BiH.
Meutim, to se ne moe shvatiti iz Amandmana XXVIII na Ustav Federacije
BiH, l. (2) u kojem stoji: Bonjaci, Hrvati i Srbi kao konstitutivni narodi,
zajedno s Ostalima, i graani Federacije Bosne i Hercegovine, ravnopravno ureuju Federaciju Bosne i Hercegovine [...]. Graanska dimenzija je,
zakljuuje Trnka, izvedena u ustavnom ureenju BiH kao posljedica prihvatanja meunarodnih standarda ljudskih prava i fundamentalnih sloboda.
Zakonodavnu vlast u Republici Srpskoj, na temelju l. 69. Ustava
Republike Srpske, vrila je iskljuivo Narodna skuptina, koja je imala jednodomnu strukturu. Narodna skuptina obavljajui normativne, kontrolne,
regulatorne i izborne funkcije iz svoje nadlenosti bila je i ostala centralna
59 Najkorektnije je da odredbe ustava odrede da su nositelji suvereniteta graani (Pobri,

2000: 107).
60 Nerijetko se u zapadnoevropskim jednonacionalnim dravama u ovom pogledu
narod i nacija poistovjeuju (Trnka, 2000: 53).
61 Prvi saziv Parlamenta Federacije izabran je tek na septembarskim izborima 1996, dakle
dvije i po godine po formiranju Federacije BiH, tj. po donoenju Ustava u kojem je instituirana (Lejli, 1999: 142).
99
institucija parlamentarnog ureenja Republike Srpske.62 Usvajanjem

Amandmana LXXVI utemeljeno je Vijee naroda Republike Srpske, 63 zakonodavno tijelo koje je osnovano kao posljedica izvrenja odluka Ustavnog
suda Bosne i Hercegovine o konstitutivnosti naroda iz 2000. Znanstveno ne
stoji tvrdnja da je Vijee naroda gornji dom entitetskog parlamenta, odnosno
da predstavlja skuptinski dom. Stoga, u Republici Srpskoj, formalnopravno, imamo dva (odvojena) zakonodavna tijela. Vijee naroda svoju zakonodavnu vlast vri u cilju zatite vitalnih nacionalnih interesa konstitutivnih
naroda. Ovaj organ ne uestvuje u postupku donoenja zakona, propisa i
drugih akata s Narodnom skuptinom, nego vri kontrolu ili nadzor izglasanih zakona, propisa i akata u Narodnoj skuptini, a radi utvrivanja da li
se izglasanim zakonom, propisom ili aktom ugroavaju vitalni nacionalni
interesi konstitutivnih naroda.64 S tim u vezi naznaujemo da Vijee naroda
ima ogranieno pravo provoenja zakonodavnog postupka, i to samo u
strogim, formalno odreenim uvjetima, u kojem je i cilj tano utvren, odnosno ogranien. Zakljuujemo da se osnovna uloga Vijea naroda u smislu
zakonodavnog postupka moe nazvati kontrolnom (nadzornom), intervenirajuom i korektivnom. Tako zakoni i drugi propisi Republike Srpske koje
izglasa Narodna skuptina, a koji se tiu pitanja vitalnog nacionalnog interesa bilo kojeg od konstitutivnih naroda, stupaju na pravnu snagu tek nakon
usvajanja u identinom tekstu u Vijeu naroda.65
62
http://www.narodnaskupstinars.net/latn/?page=123, 11. juni 2012.
63
Prvi saziv Vijea naroda izabran je krajem 2002, a aktuelni trei saziv 23. decembra 2010.
64 http://vijecenarodars.net/index.php?option=com_content&view=article&id=2&Itemi
d=6&lang=sr-lat, 11. juni 2012.
65 Problemsko pitanje lei u stvarnom odnosu Vijea naroda naspram Narodne skuptine u pogledu mehanizma zatite vitalnog nacionalnog interesa. Iz Republike Srpske mogu
se uti promiljanja da se ublae mehanizmi kojima raspolae Vijee naroda, jer se pitanje
vitalnog nacionalnog interesa na zakone usvojene u Narodnoj skuptini preesto pokree
(razglasaj.ba/momir-malic-ublaziti-mehanizme-veta-kojima-raspolaze-vijece-naroda-rs-a/
od 8. januara 2012). Milorad Dodik, predsjednik Republike Srpske, govori o pokretanju
inicijative za ukidanje Vijea naroda jer se, institutom zatite vitalnog nacionalnog interesa,
odnosno zatite kolektivnih prava jednog konstitutivnog naroda koi vrenje zakonodavne
vlasti u Republici Srpskoj (www.slobodnaevropa.org/content/republika_srpska_vijece_naroda/24302174.html od 19. augusta 2011). Jedna od mogunosti je izmjena entitetskog Ustava
i odreivanje Vijeu naroda drukije uloge ili pootravanje kriterija za koritenje mehanizma
zatite vitalnog nacionalnog interesa ili potpuno ukidanje predmetnog mehanizma ili potpuno ukidanje ovog tijela entitetske zakonodavne vlasti. No, poto je institucija Vijea naroda
ustavna kategorija, time se njena ovlatenja i nadlenosti mogu mijenjati iskljuivo ustavom,
i. e. izmjenom i dopunom entitetskog Ustava. Prema tome, svaka izmjena entitetskog Ustava
mora doi na Vijee naroda, tako da je malo vjerovatno da niti jedan klub konstitutivnih naroda u tom sluaju nee pokrenuti mehanizam zatite svoga vitalnog nacionalnog interesa.
Ukidanje ili ograniavanje upotrebe ovog mehanizma oteava i injenica to je odnosni mehanizam zatien naelom ravnopravnosti naroda na cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine,
100
4.
(NORMATIVNA) NADLENOST
ENTITETSKIH PARLAMENATA
Najvanija nadlenost jednog zakonodavnog tijela je svakako normativna nadlenost, koja se dijeli na formalnu i materijalnu. Formalna normativna nadlenost ogleda se u formi ili obliku dokumen(a)ta koji usvaja zakonodavno tijelo, a materijalna normativna nadlenost ogleda se u stvarnim
(nekada i taksativnim) nadlenostima zakonodavnog tijela.
Parlament Federacije i Narodna skuptina Republike Srpske stvaraju
pravo na entitetskoj razini, usvajajui zakone u zakonodavnoj proceduri. O
zakonima se uglavnom odluuje na plenarnim zasjedanjima zakonodavnoga tijela. Pored toga to usvajaju nove zakonske tekstove i rjeenja, oni su
nadleni i za postupak izmjene/a i dopune/a zakona. Osim zakonodavne
vlasti, entitetska zakonodavna tijela imaju i ustavotvornu vlast. Oni donose, usvajaju, mijenjaju i dopunjuju amandmanima entitetske ustave, to je
neophodno za neometano funkcioniranje entiteta. Entitetska zakonodavna
tijela usvajaju godinje javne proraune (budete) iz kojih se finansiraju entitetske institucije i svi izdaci iz iskljuive entitetske nadlenosti.
Pored opih pravnih akata, entitetska zakonodavna tijela donose i pojedinane pravne akte, npr. odluke (o internom izboru svojih lanova na
odreena mjesta u zakonodavnom tijelu) i zakljuke. Zakonodavna tijela
usvajaju i ope politike akte, kao to su deklaracije ili rezolucije, kojim izraavaju svoj opi stav ili miljenje o odreenom vanom pitanju. Takoer,
svaki dom ima pravo donijeti sopstveni poslovnik o radu koji na detaljan i
sistematian nain regulira njegov svakodnevni rad i najvanije postupke
i procedure, zatim pravilnike i programe rada. U konanici, zakonodavno
tijelo daje autentino tumaenje zakona ili drugog akta, kao i preporuke,
kojima se izvrnoj vlasti predlau mjere za rjeavanje odreenih pitanja, te
druge odluke.
4.1.
Parlament Federacije Bosne i Hercegovine
Parlament Federacije, odnosno Predstavniki dom ravnopravno s

Domom naroda donosi: Ustav Federacije, zakone, budet Federacije, zavrni raun budeta Federacije, rezolucije, preporuke, odluke i zakljuke,
daje autentina tumaenja zakona ili drugog akta i utvruje preieni
tekst zakona ili drugog akta (l. 146. st. 1. Poslovnika Predstavnikog doma
Parlamenta Federacije). Predstavniki dom samostalno donosi poslovnik
koje je jedno od kljunih na kojima funkcionira drava Bosna i Hercegovina, s obzirom da su
do 2000/2002. Bonjaci i Hrvati u Republici Srpskoj, odnosno Srbi u Federaciji BiH tretirani
kao nacionalne manjine.
101
i deklaracije, kao i druge akte, u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine,

Ustavom Federacije i ovim Poslovnikom (l. 146. st. 2. Poslovnika
Predstavnikog doma).66 Dom naroda samostalno donosi poslovnik, deklaracije, rezolucije, preporuke, odluke, zakljuke i druge akte u skladu s
Ustavom Federacije i ovim Poslovnikom (l. 138. st. 2. Poslovnika Doma
naroda Parlamenta Federacije).67 Ustav Federacije se mijenja ili dopunjuje
ustavnim amandmanima, zakon se mijenja ili dopunjuje zakonom, a ostali
opi akti, osim zakljuka, odlukom. Zakljuak se mijenja ili dopunjuje zakljukom, dok se autentino tumaenje ne moe mijenjati ili dopunjavati (l.
147. Poslovnika Predstavnikog doma). Pravilo je da Dom naroda raspravlja
o aktima (Ustav, zakon(i), budet i autentino tumaenje zakona) nakon njihovog razmatranja u Predstavnikom domu (l. 138. st. 4. Poslovnika Doma
naroda). Da bi ustav ili zakon mogao stupiti na pravnu snagu, potrebno je da
identian tekst bude usvojen u oba doma Parlamenta (Glava IV A 4. l. 17.
Ustava Federacije BiH).
Dananje stvarne nadlenosti Parlamenta Federacije su suene i restrukturirane s obzirom na prijenos odreenih nadlenosti na dravu Bosnu i
Hercegovinu. Stvarne nadlenosti Parlamenta Federacije su: 1) ustavotvorna
nadlenost; 2) zakonodavna nadlenost; 3) budetska nadlenost; 4) izbori
i imenovanja (predsjednika i potpredsjednika Federacije, potvrivanje imenovanja Vlade Federacije, izbor funkcionera u domovima i lanova radnih
tijela); 5) razrjeenje predsjednika i potpredsjednika Federacije; 6) izglasavanje nepovjerenja Vladi Federacije; 7) voenje parlamentarne istrage; 8)
kao i druge nadlenosti u skladu s Ustavom Federacije BiH. U druge nadlenosti, a na temelju Ustava Federacije BiH, spadaju: 1) ratifikacija (odobrenje)
meunarodnih ugovora i sporazuma. Glava VII l. 4. Ustava Federacije BiH
(Poslovnik Predstavnikog doma ne sadrava odredbe o ovom pitanju) navodi da je Parlament Federacije nadlean i za odluivanje o meunarodnim
odnosima, tj. odobrava meunarodne sporazume koje zakljuuje predsjednik Federacije s dravama i meunarodnim organizacijama, uz prethodnu
saglasnost Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine osim sporazuma
one vrste za koje Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine zakonom
odlui da im nije potrebna takva saglasnost (Glava IV A 7. l. 20. st. 1. h)
Ustava Federacije BiH). Parlament Federacije daje ovlatenje kantonima
da zakljuuju sporazume s dravama i meunarodnim organizacijama, uz
66 Predstavniki dom usvaja program rada na godinjoj razini. U 2011. ovaj dom je realizirao 11 od 92 zakona iz programa rada. U 2012. odnos realiziranih i nerealiziranih zakona
je 9 naspram 97 (prema: www.vlastibih.com/2012/#, 23. septembar 2012). Na temelju ovih
podataka, produktivnost ovog doma u zakonodavnom postupku je nezadovoljavajua.
67 Dom naroda takoer usvaja svoj program rada za svaku godinu. U 2011. ovaj dom je
realizirao 22 od 90 zakona. U 2012. realizirano je 4 od 97 zakona. Dom naroda po produktivnosti prati Predstavniki dom. Supra note 17.
102
saglasnost Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, osim za sporazume one vrste za koje Parlamentarna skuptina zakonom odlui da im nije
potrebna takva saglasnost (Glava IV A 7. l. 20. st. 1. f); 2) imenovanje ombudsmena Federacije BiH. Prema Glavi II B 1. l. 1. Ustava Federacije BiH postoje tri (3) ombudsmena koje imenuje Parlament Federacije. Po jedan ombudsmen se imenuje iz svakog konstitutivnog naroda Bosne i Hercegovine.
Ovo znai da Ostali nemaju pravo na svog ombudsmena68; 3) izbor sudija
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine i Ustavnog suda Federacije BiH. Na
osnovu l. VI 1. a) Ustava Bosne i Hercegovine, etiri lana Ustavnog suda
Bosne i Hercegovine biraju poslanici u Predstavnikom domu Parlamenta
Federacije. Na osnovu Glave IV C 2. l. 6. st. 1 b) Ustava Federacije BiH, za
imenovanje svih devet sudija Ustavnog suda Federacije BiH potrebna je potvrda veine delegata Doma naroda koji su prisutni i glasaju. ini nam se
da je ovdje podijeljena nadlenost izmeu dva doma. Predstavniki dom
nadlean je za izbor sudija dravnog Ustavnog suda, a Dom naroda za izbor sudija entitetskog Ustavnog suda; 4) potvrivanje imenovanja dunosnika drugih organa u skladu sa zakonom (l. 129. Poslovnika o radu Doma
naroda).
Gorenavedene nadlenosti Parlament Federacije ostvaruje ravnopravno u oba doma (osim naznaenih izuzetaka kod imenovanja i potvrivanja
imenovanja dunosnika u dravnim tijelima), to znai da je u Parlamentu
Federacije prihvaeno naelo potpune ravnopravnosti i jednakosti domova
zakonodavnog tijela. Sve odluke, u opem smislu, donose se prostom veinom, odnosno veinom glasova od ukupnog broja poslanika u domu (verificiranih delegata), ako drukije nije odreeno Ustavom Federacije i poslovnicima domova (l. 146. st. 3. Poslovnika Predstavnikog doma, l. 138. st. 3.
Poslovnika Doma naroda). Ustav Federacije se u Predstavnikom domu mijenja ili dopunjuje, odnosno predloeni amandman(i) na Ustav Federacije
usvaja(ju) se dvotreinskom ili kvalificiranom veinom (l. 224. Poslovnika
Predstavnikog doma), a u Domu naroda usvaja(ju) se prostom veinom,
ukljuujui veinu bonjakih, veinu hrvatskih i veinu srpskih delegata
(l. 222. st. 1. Poslovnika Doma naroda).
68 Dana 28. februara 2012. poslanici Predstavnikog doma odobrili su Amandman CX na

Ustav Federacije BiH, kojim se potpuno brie ustavna odrednica o entitetskom ombudsmenu. Predmetni amandman u Domu naroda jo uvijek nije usvojen (http://parlamentfbih.gov.
ba/dom_naroda/bos/parlament/propisi/uproceduri.htm, 9. juni 2012).
4.2.
103
Narodna skuptina i Vijee naroda Republike

Srpske
Shodno l. 69. Ustava Republike Srpske, ustavotvornu i zakonodavnu vlast ostvaruje Narodna skuptina. St. 2. l. 69. dopunjen je takom 1.
Amandmana LXXVI, koji glasi: Zakonodavnu vlast e u Republici Srpskoj
vriti Narodna skuptina i Vijee naroda. Zakoni i drugi propisi koje izglasa Narodna skuptina, a koji se tiu pitanja vitalnog nacionalnog interesa
bilo kojeg od konstitutivnih naroda stupaju na snagu tek nakon usvajanja
u Vijeu naroda. Ovo potvruje nau tvrdnju da Vijee naroda nije ravnopravno Narodnoj skuptini kao to je to ostvareno u Federaciji BiH izmeu
donjeg i gornjeg doma Parlamenta Federacije. U Republici Srpskoj, Vijee
naroda je samo intervenirajui dom, u smislu da Narodna skuptina o zakonima odluuje kao jednodomno tijelo, dok se u Vijeu naroda, nakon
to je Narodna skuptina usvojila akt, moe, prije njegovog objavljivanja, zatraiti zatita vitalnog nacionalnog interesa bilo kojeg konstitutivnog naroda
(Trnka, 2006: 211).
Na temelju l. 70. Ustava Republike Srpske, Narodna skuptina (u pogledu stvarnih nadlenosti): 1) odluuje o promjeni Ustava; 2) donosi zakone,
druge propise i ope akte;69 3) donosi plan razvoja, prostorni plan, budet
i zavrni raun; 4. utvruje teritorijalnu organizaciju Republike; 5. raspisuje referendum u Republici; 6. bira, imenuje i razrjeava funkcionere; 7. vri
kontrolu rada Vlade i drugih organa koji su joj odgovorni; 8. obavlja i druge
poslove u skladu s Ustavom i zakonom. l. 70. dopunjen je Amandmanom
LIX, u kojem se stipulira da Narodna skuptina bira delegate iz Republike u
Dom naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, te da ratificira
sporazume koje Republika zakljui s dravama i meunarodnim organizacijama uz pristanak Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine. St. 3. l.
70. zamijenjen je Amandmanom CVII u kojem stoji da Narodna skuptina,
u skladu s Ustavom i zakonom, proglaava: Vanredno stanje za Republiku
ili dio Republike u sluaju ugroavanja sigurnosti, usljed elementarnih nepogoda (poplava, zemljotresa i poara), prirodnih katastrofa, epidemija, povreda ljudskih prava i sloboda i normalnog funkcionisanja ustavnih organa
Republike.
Na temelju l. 182. Poslovnika Narodne skuptine, ovo zakonodavno tijelo, pored Ustava, donosi zakone, prostorni plan, budet, deklaracije, rezolucije, preporuke, odluke i zakljuke i daje autentino tumaenje akata koje
donosi. Prema l. 79. st. 1. Poslovnika Vijea naroda, ovo tijelo razmatra
69 Narodna skuptina donosi i program rada za svaku godinu. U 2011. odnos realiziranih
i nerealiziranih zakona bio je 65 naspram 101, dok je u 2012. taj odnos 15 od 79 planiranih
zakona. Utvrujemo da je rad Narodne skuptine u ovom smislu produktivniji od rada oba
doma Parlamenta Federacije. Supra note 17, 18.
104
zakone, druge propise ili akte koje Narodna skuptina izglasa i dostavi Vijeu
naroda. Prema Poslovniku Vijea naroda, zakoni i drugi propisi i opi akti
koje je usvojila Narodna skuptina dostavljaju se odmah Vijeu naroda (l.
126. st. 2). Ovdje se nadlenost Vijea naroda izravno vezuje za normativnu
nadlenost Narodne skuptine, dok se l. 107. utvruje da Vijee naroda iz
svoje nadlenosti donosi Poslovnik, odluke i zakljuke i daje autentino tumaenje ovih akata. St. 2. istog l. predvia normativnu nadlenost Vijea
naroda i u smislu donoenja deklaracija, rezolucija i preporuka. Sve akte iz
l. 107. Vijee naroda donosi veinom glasova od ukupnog broja delegata u
ovom tijelu.
U smislu vrste postupaka, Narodna skuptina samostalno bez Vijea
naroda: 1) provodi zakonodavni postupak, osim u situaciji koja je objanjenja institutom vitalnog nacionalnog interesa; 2) daje autentino tumaenje
zakona; 3) vri ratifikaciju i zakljuivanje meunarodnih ugovora i sporazuma; 4) provodi postupak izbora, imenovanja i razrjeenja (izbor predsjednika i lanova Vlade, izbor i imenovanje republikih funkcionera, nositelja
ustavnosudskih funkcija i ombudsmena za djecu, razrjeenje i ostavka republikih funkcionera); 5) postupak za praenje izvravanja zakona, drugih
propisa i opih akata; i 6) postavljanje poslanikih pitanja. Postupak promjene Ustava Republike Srpske i postupak za ocjenjivanje ustavnosti zakona, drugog propisa ili opeg akta nadlenost je i Narodne skuptine i Vijea
naroda70.
Izraz zakljuivanje meunarodnih ugovora i sporazuma znai da
Narodna skuptina svaki meunarodni ugovor iz nadlenosti Republike
potvruje zakonom (l. 232. st. 2. Poslovnika Narodne skuptine; kurziv
autora).
Prijedlog amandmana na Ustav Republike Srpske71 e biti usvojen ako
za njega glasaju najmanje dvije treine od ukupnog broja narodnih poslanika (l. 243. Poslovnika Narodne skuptine). Promjena Ustava usvojena je
ako za nju glasa veina lanova Vijea naroda iz svakog konstitutivnog naroda i Ostalih (l. 122. st. 1. Poslovnika Vijea naroda).
Narodna skuptina bez Vijea naroda, a shodno l. VI 1. a) Ustava
Bosne i Hercegovine, vri izbor dva (2) od devet sudija Ustavnog suda Bosne
i Hercegovine, a prema l. 10. st. 1. Zakona o Ustavnom sudu Republike
Srpske, predsjednika i sudije entitetskog Ustavnog suda bira Narodna skuptina i Vijee naroda na prijedlog predsjednika Republike Srpske. Iznosimo
70 Vijee naroda prijedlogom moe pokrenuti postupak za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti pred Ustavnim sudom Republike Srpske samo o pitanjima iz okvira Ustavom utvrenih nadlenosti (l. 4. st. 2. c) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske).
71 Ustav Republike Srpske do 2012. amendiran je sa 122 amandmana. Posljednji put to je
uinjeno 22. marta 2011. U tom smislu: http://www.narodnaskupstinars.net/latn/?page=137&
kat=19&vijest=1617, 14. juni 2012.
105
tvrdnju da je i kod izbora sudija u ustavno sudstvo drave i entiteta prisutna

asimetrija meu entitetskim normativnim rjeenjima. Interesantno je da se
sudije Ustavnog suda Bosne i Hercegovine ne biraju u Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine, dok sva tri ombudsmena u Instituciju ombudsmena za ljudska prava Bosne i Hercegovine imenuje Predstavniki dom
i Dom naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine (l. 9. st. 1.
Zakona o ombudsmenu za ljudska prava Bosne i Hercegovine).72
5.
STRUKTURA I ORGANIZACIJA
ENTITETSKIH PARLAMENATA
Strukturu i unutranju organizaciju zakonodavnog tijela ureuje ustav

drave, odnosno federalne jedinice, zakon o zakonodavnom tijelu, te poslovnik o radu. Poslovnik doma je specifian opi pravni akt koji sadri pravila o unutranjoj organizaciji parlamenta, pravima poslanika, kunom redu
i parlamentarnim procedurama (Pajvani, 2008: 83).
Unutranja organizacija parlamenta je sloena. Ona obuhvata razliite
oblike unutarparlamentarnog organiziranja i ima za cilj da rad parlamenta uini racionalnim kao i da doprinese kvalitetnijem i efikasnijem ostvarivanju njegovih nadlenosti (Pajvani, 2008: 84). U Bosni i Hercegovini,
i Parlament Federacije BiH i Narodna Skuptina Republike Srpske, prema
poslovnicima domova/tijela, imaju vrlo dobru unutranju organizaciju. No,
ono to nedostaje entitetskim zakonodavnim tijelima je politika volja koja
bi usmjerila politiki interes, odnosno objedinila razliite politike interese
u jedan, s ciljem ispunjavanja osnovne svrhe zakonodavnog tijela. Meutim,
konstatiramo da entitetska zakonodavna tijela imaju veu efikasnost od
Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, u kojoj se politiki interesi
konstitutivnih naroda, odnosno dva entiteta ponekad ine nedodirljivim i
razjedinjenim.
Unutranja organizacija zakonodavnih tijela u Bosni i Hercegovini obuhvata dva doma/dva tijela, poslanike grupe, odnosno klubove zastupnika
(narodnih poslanika) i delegata domova/tijela, stalna i povremena radna
tijela domova/tijela, predsjedavajueg domova/tijela, potpredsjedavajue
domova/tijela, sekretara domova/tijela, kolegij domova/tijela.
Ustav Federacije BiH u Glavi IV (A) sadri odredbe o zakonodavnoj vlasti na razini tog entiteta. Prvi dio odnosi se na Predstavniki dom, a drugi
72 Dana 23. decembra 2009. Narodna skuptina usvojila je Zakon o prestanku vaenja
Zakona o ombudsmanu Republike Srpske zatitniku ljudskih prava, ime se ova institucija na entitetskoj razini ugasila 2010. Meutim, dana 22. aprila 2009. Narodna skuptina
samostalno bez Vijea naroda imenuje prvog ombudsmena za djecu Republike Srpske na
mandat od etiri godine (http://www.djeca.rs.ba/index.php?p=32&lang=1, 9. juni 2012).
106
na Dom naroda. Prva dva dijela ne sadre odredbe o strukturi i organizaciji Parlamenta Federacije ve odredbe o poslanicima, odnosno delegatima
(njihov broj, mandat, nain izbora). Jedino l. 11. iz Glave IV (A) 3. propisuje
da Svaki dom, iz reda svojih lanova, bira predsjedavajueg i zamjenika
predsjedavajueg Doma, koji ne mogu biti iz istog konstitutivnog naroda, i
donosi svoje poslovnike kojima se mogu utvrditi i drugi funkcioneri. Ostali
lanovi Glave IV (A) 3. stipuliraju opa pitanja koja se odnose na lanove
oba doma Parlamenta (imunitet, naknada za rad), nadlenost Parlamenta
u donoenju zakona, javnost rada. l. 17. 18. i 19. pruaju iskljuivo usvojena naela u pogledu odluivanja i donoenja odluka, dok l. 20. predvia
osnovne stvarne nadlenosti Parlamenta Federacije. Poslovnici (o radu) domova Parlamenta Federacije najpotpunije i najcjelovitije reguliraju strukturu i unutranju organizaciju domova.
Ustav Republike Srpske u Glavi V 1. l. 71. 72. 73. i 74. sadrava odredbe
koje se odnose na broj, mandat i imenovanje zastupnika u Narodnoj skuptini, odnosno delegata u Vijeu naroda. Za ovaj dio najznaajnija su dva
posljednja lana iz Glave V 1, a to su l. 78. i 79. l. 78. kae da Narodna
skuptina [svojim aktima] ureuje svoj rad i organizaciju i nain ostvarivanja prava i dunosti zastupnika. l. 79. odreuje da Narodna skuptina ima
predsjednika i dva potpredsjednika koje bira na period od etiri godine.73
Poslovnici Narodne skuptine i Vijea naroda detaljno reguliraju unutranju organizaciju, nain ostvarivanja prava i dunosti narodnih poslanika,
odnosno delegata i druga pitanja od znaaja za rad i ostvarivanje zadataka
zakonodavnog tijela (l. 1. Poslovnika Narodne skuptine, l. 1. Poslovnika
Vijea naroda). Odnosno, Poslovnikom Vijea naroda ureuje se organizacija i rad Vijea naroda i njegovih radnih tijela (l. 108. st. 1. Poslovnika
Vijea naroda).
Iako mandat u parlamentu ne pripada politikoj stranci iji je poslanik
lan, ve izravno izabranom poslaniku, ne smijemo zanemariti znaaj politikih stranaka u predstavnikoj vladavini. Zastupnik je, naime, pravno
neovisan i slobodan u svom djelovanju i odluivanju unutar predstavnikog
tijela ali je zbiljski [...] odgovoran politikoj stranci kao iji kandidat je izabran (Sokol/Smerdel, 1995: 123). ini nam se da su politike stranke i stranaki sistem istinski krvotok predstavnike vladavine u svim savremenim
demokratskim dravama (Sokol/Smerdel, 1995: 123).74
73 Amandman CXXII na Ustav Republike Srpske od 22. marta 2011. dopunjuje l.

79. Ustava Republike Srpske na nain da Narodna skuptina moe imati dva do etiri
potpredsjednika.
74 Vie o teoriji politikih stranaka v. Sadikovi, 2000: 6785. O najznaajnijim politikim
strankama u Bosni i Hercegovini od 1996. do 2010/2006. v. Simovi, 2011: 345357; Juki,
2009: 276286.
107
5.1. Parlament Federacije

Glava IV (A) Ustava Federacije BiH predvia da zakonodavnu vlast na
entitetskoj razini vri Parlament Federacije, koji ima dvodomnu strukturu i
sastoji se od Predstavnikog doma (donji dom) i Doma naroda (gornji dom).
Dvodomna struktura odgovora obliku dravnog ureenja, napose jer je
Federacija BiH, kako je ranije naznaeno, sastavljena od kantona, koji imaju
karakter federalnih jedinica. No, vidjeemo da u gornjem domu Parlamenta
Federacije nisu zastupljene federalne jedinice ve konstitutivni narodi i
Ostali s teritorija Federacije BiH. To znai da je Predstavniki dom sastavljen od graana Federacije BiH, dok Dom naroda ine delegati konstitutivnih naroda i Ostalih u entitetu. Slijedom potonjeg, opi interes utvruje se
usaglaavanjem interesa graana i konstitutivnih naroda. Interesi Ostalih
su, u poreenju s interesima konstitutivnih naroda, neznatni.
Predstavniki dom sastojao se od 140 poslanika (Ustav Federacije
BiH, glava IV (A) 1, l. 1). Meutim, nakon izmjena Ustava Federacije BiH,
Zastupniki dom sastoji se od devedeset osam (98) poslanika, odnosno zastupnika (Amandman XXXII, st. (2) od 19. aprila 2002). U l. 7. Poslovnika
Predstavnikog doma Parlamenta Federacije stipulira se Predstavniki
dom se sastoji od 98 poslanika, koji se biraju demokratskim putem na neposrednim izborima, tajnim glasanjem, na teritoriji cijele Federacije, u skladu s
Ustavom Federacije BiH i Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine.
108
Tabela: Pregled broja zastupnika po politikim strankama u

Predstavnikom domu Parlamenta Federacije po posljednja dva mandatna perioda.
Naziv politike
stranke
SDP
SDA
SBB
HDZ BiH
SBIH
NSRZB
HDZ 1990
HSP
DNZ
ASDA
HKDU
SNSD
BPS
BOSS
HSS
HNZ
SDU
Mandatni period
2006-2010
2010-2014
17
28
0
7
24
3
3
1
2
0
3
1
4
1
1
1
2
28
23
13
11
9
5
3
2
1
1
1
1
0
0
0
0
0
Iz tabelarnog prikaza se naznauje poveanje broja mandata SDP i

HDZ BiH u odnosu na prijanji saziv Predstavnikog doma, smanjivanje
broja parlamentarnih mjesta SDA, kao i pojavu jedne nove politike stranke
Saveza za bolju budunost, koja je po broju poslanika trei pojedinano
najjai, dok je SDP prvi pojedinano najjai politiki subjekt. Najvei pad
broja poslanika zabiljeila je SBiH. Nakon to su se SDA i SDP razili kao
koalicijski partneri na vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine, nastupile su
i parlamentarne politike turbulencije, koje su rezultirale odreenim personalnim promjenama u entitetskom zakonodavnom tijelu. Aktuelnu parlamentarnu veinu u ovom entitetu ini SDP, HDZ BiH, HDZ 1990 i SBB.
109
Sastav Doma naroda je paritetan tako da svaki konstitutivni narod ima

isti broj delegata75 (Amandman XXXIII, st. 1 (1)). U slijedeoj taki navodi
se: (2) Dom naroda sastoji se od pedeset osam (58) delegata, i to po sedamnaest delegata iz reda svakog od konstitutivnih naroda i sedam delegata iz
reda Ostalih. [l. 6. Poslovnika Doma naroda] (3) Ostali imaju pravo da ravnopravno uestvuju u postupku veinskog glasanja (Amandman XXXIII).
U Predstavnikom domu obrazuju se klubovi poslanika politikih stranaka zastupljenih u ovom domu, kao oblik njihovog djelovanja. Svaki klub
poslanika ima svog predsjednika i zamjenika predsjednika. Klub poslanika donosi svoja pravila rada (l. 2428. Poslovnika Predstavnikog doma).
U Domu naroda obrazuju se tri kluba delegata konstitutivnih naroda: klub
delegata bonjakog naroda, klub delegata hrvatskog naroda i klub delegata
srpskog naroda, kao oblik djelovanja delegata u ovom domu, koji imaju svoga predsjednika i eventualno zamjenika predsjednika (l. 2325. Poslovnika
Doma naroda).
Predstavniki dom i Dom naroda imaju predsjedavajueg i dva potpredsjedavajua76, kao i sekretara, koji se biraju iz reda poslanika i ne mogu
biti iz istog konstitutivnog naroda ili iz reda Ostalih (l. 3840. Poslovnika
75 Interesantne su sljedee injenice: do 2006. Klub delegata srpskog naroda nikada nije
bio popunjen; da je u prethodnom sazivu (20062010) postupak popunjavanja Doma naroda kasnio i da je okonan tek 2008. kada je popunjen Klub delegata srpskog naroda; da se
kasni s imenovanjem dopredsjedavajueg Doma naroda iz reda srpskog naroda. Ovo su ilustrativni primjeri krenja Ustava Federacije BiH, Odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
o konstitutivnosti naroda iz 2000, Sporazuma o provedbi Odluke Ustavnog suda Bosne
i Hercegovine o konstitutivnosti naroda iz 2002, naela o konstitutivnosti naroda na
cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine, Poslovnika o radu Doma naroda Parlamenta Federacije.
Dvojimo da li uope Dom naroda moe djelovati i pravilno vriti svoje aktivnosti ukoliko
je jedan klub u neravnopravnom poloaju u odnosu na ostala dva kluba, odnosno ukoliko
predstavnici jednog konstitutivnog naroda nisu izabrani u svojstvu predsjedavajueg ili potpredsjedavajueg Doma naroda. Bitno je razviti mehanizam koji e [...] osigurati efikasno i
efektivno konstituisanje Doma naroda i onemoguiti blokade u tom procesu. (www.soc.ba/
index.php/bs/novosti/134-reagovanje od 10. jula 2012, pregledano: 21. septembar 2012).
76 Dana 26. juna 2012. sa uspostavom nove parlamentarne veine u Predstavnikom
domu, izabran je novi predsjedavajui Fehim kalji (Savez za bolju budunost SBB), koji
je na ovoj funkciji zamijenio dotadanjeg predsjedavajueg Denisa Zvizdia (Stranka demokratske akcije SDA). Na istoj sjednici izabran je i novi potpredsjedavajui Predstavnikog
doma iz reda hrvatskog naroda Tomo Vidovi (Stranka demokratske partije SDP) umjesto
dotadanjeg Stanka Primorca (Hrvatska stranka prava BiH HSP). Kao druga potpredsjedavajua, Mira Grgi (SDP) iz reda srpskog naroda zadrala je istu poziciju. Iako Predstavniki
dom predstavlja graane Federacije BiH, prema naelu o konstitutivnosti naroda i njegovoj razradi, predstavnici ovog Doma ne mogu biti izabrani iz istog konstitutivnog naroda
u Bosni i Hercegovini. Predsjedavajui Doma naroda od 3. jula 2012. je Radoje Vidovi iz
reda hrvatskog naroda (HDZ BiH). Prethodno je s te funkcije smijenjena Karolina Pavlovi iz
NSRZB. Jedan potpredsjedavajui Doma naroda je Jasmin Smailbegovi iz reda bonjakog
naroda, dok mjesto drugog potpredsjedavajueg iz reda srpskog naroda nije popunjeno,
ime konstituiranje Doma naroda nije do kraja izvreno.
110
Predstavnikog doma, l. 34 36. Poslovnika Doma naroda). Za razmatranje pitanja koja su u nadlenosti Predstavnikog doma, za razmatranje
nacrta i prijedloga zakona i drugih opih akata Predstavnikog doma i za
pripremanje i obavljanje drugih poslova za Predstavniki dom obrazuju se
stalna i povremena radna tijela, koja nose naziv odbor ili komisija (l. 44.
Poslovnika Predstavnikog doma, l. 41. Poslovnika Doma naroda). Svako
radno tijelo ima predsjednika, zamjenika predsjednika i sekretara. l. 56.
Poslovnika Predstavnikog doma navodi sljedea radna tijela: 1. Ustavnu
komisiju; 2. Zakonodavno-pravnu komisiju; 3. Administrativnu komisiju;
4. Komisiju za zatitu ljudskih prava i sloboda; 5. Komisiju za sigurnost; 6.
Komisiju za izbor i imenovanje; 7. Komisiju za informiranje; 8. Komisiju za
jezika pitanja; 9. Mandatno-imunitetsku komisiju; 10. Komisiju za jednakopravnost spolova; 11. Komisiju za lokalnu samoupravu; 12. Komisiju za
pitanja mladih; 13. Odbor za ekonomsku i finansijsku politiku; 14. Odbor
za energetiku, rudarstvo i industriju; 15. Odbor za promet i komunikacije;
16. Odbor za denacionalizaciju i privatizaciju; 17. Odbor za pravdu i opu
upravu; 18. Odbor za povratak izbjeglih i raseljenih osoba; 19. Odbor za obrazovanje, nauku, kulturu i sport; 20. Odbor za boraka i invalidska pitanja;
21. Odbor za rad i socijalnu zatitu; 22. Odbor za zdravstvo; 23. Odbor za
poljoprivredu, vodoprivredu i umarstvo i 24. Odbor za prostorno ureenje, stambeno-komunalnu politiku, ekologiju i turizam. Predstavniki dom
ima i Komisiju za izbor i imenovanje. Zakljukom Predstavnikog doma od
2008. konstituirana je i Komisija za evropske integracije.
Dom naroda ima 19 radnih tijela. U pogledu stvarne nadlenosti, radna
tijela pokrivaju identina pitanja kao i radna tijela Predstavnikog doma, s
tim da Domu naroda nedostaje radno tijelo za energetiku, rudarstvo i industriju te radno tijelo za promet i komunikacije. Primjeujemo da ova pitanja
u Domu naroda pokriva Odbor za privredu.
U Parlamentu Federacije mogu se osnovati i zajednika radna tijela domova Parlamenta Federacije. Ukoliko se tekst zakona u domovima usvoji u
razliitim tekstovima, tada se obrazuje Zajednika komisija za usaglaavanje razliito usvojenih tekstova zakona u domovima Parlamenta shodno l.
81. Poslovnika Predstavnikog doma. Ova komisija je zapravo stalno radno tijelo Parlamenta sainjeno od pet poslanika Predstavnikog doma i pet
delegata Doma naroda sa zadatkom da domovima uputi prijedlog rjeenja
spornih pitanja nastalih zbog razliito usvojenih tekstova zakona u domovima Parlamenta. Sporne odredbe zakona se stoga usaglaavaju (l. 82. i 83.
Poslovnika Predstavnikog doma).
U Predstavnikom domu i Domu naroda osnivaju se kolegiji, koji su sastavljeni od predsjedavajueg doma, potpredsjedavajuih doma, sekretara i
predsjednika klubova poslanika, odnosno klubova delegata konstitutivnih
111
naroda (l. 84. Poslovnika Predstavnikog doma, l. 76. Poslovnika Doma

naroda).
5.2. NARODNA SKUPTINA I VIJEE

NARODA REPUBLIKE SRPSKE
Kako smo prethodno naveli, zakonodavnu vlast na teritoriji Republike
Srpske vri Narodna skuptina i Vijee naroda. Meutim, izvorni zakonodavni postupak provodi se iskljuivo u Narodnoj skuptini. Vijee naroda
s ovim u vezi ima prevashodno supsidijarnu ulogu. Ovaj organ razmatra
zakon, drugi propis ili opi akt jedino ukoliko to zahtijeva institut vitalnog
nacionalnog interesa.
Narodna skuptina ima osamdeset tri (83) narodna poslanika
(Amandman LII na Ustav Republike Srpske).
Tabela: Pregled broja poslanika po politikim strankama u Narodnoj
skuptini Republike Srpske po mandatnom periodu.77
Godina
odravanja
opih izbora
SNSD
SDS
PDP
SRS
RS
SBIH
SDA
SDP
BIH
1996
45
1998
19
14
10
11
2000
11
31
11
2002
2006
19
26
41
17
2010
37
18
NHI
SP
DNS
HDZ
BIH
NDS
10
10
3
4
Iz tabelarnog prikaza uoava se kontinuirani rast broja poslanika koji

pripadaju SNSD-u, odnosno blagi pad aktuelnog broja poslanika u odnosu
na period 20062010. S druge strane, od 2000. biljei se postepeno smanjivanje broja poslanika iz SDS-a, kao i broja poslanika iz PDP-a i SRSRS-a.
Zanimljivo je da u aktuelnom mandatnom periodu, SBiH nema niti jednog
poslanika, SDA biljei dosljedno smanjivanje, dok SDP BiH ostvaruje blagi
rast u odnosu na period od 1998. Stranke s hrvatskim predznakom u periodu 20102014 nemaju niti jednog narodnog poslanika. Primjetno je da
SNSD ostvaruje ubjedljivu prednost u odnosu na SDS, PDP i SRSRS a u
pogledu poslanikih mjesta u Narodnoj skuptini.
Narodni poslanici ostvaruju svoj rad u zakonodavnom tijelu kroz klubove poslanika i poslanike grupe. Klub poslanika predstavlja predsjednik
77 Usp. Tabelarni prikaz politiko-stranakog sastava Narodne skuptine Republike
Srpske u periodu 19962010, Golijanin, 2011: 447.
112
kluba poslanika ili njegov zamjenik, a poslaniku grupu odreeni narodni poslanik (l. 1214. Poslovnika Narodne skuptine). Nadalje, Narodna
skuptina ima predsjednika i dva do etiri78 potpredsjednika, generalnog
sekretara i njegovog zamjenika. Predsjednik Narodne skuptine zajedno s potpredsjednicima ini Predsjednitvo Narodne skuptine (l. 32.
Poslovnika Narodne skuptine). Kolegij Narodne skuptine je vei organ od
Predsjednitva. Njega ine predsjednik i potpredsjednici Narodne skuptine, predsjednici klubova poslanika i predstavnici poslanikih grupa (l. 34.
st. 2. Poslovnika Narodne skuptine). Za razmatranje pitanja iz nadlenosti
Narodne skuptine, predlaganje akata i vrenje drugih poslova iz nadlenosti Narodne skuptine obrazuju se komisije, odbori i savjeti kao stalna radna tijela Narodne skuptine (l. 35. st. 1. Poslovnika Narodne skuptine).
Naznaujemo da Narodna skuptina ostvaruje svoj cjelokupni normativni
rad kroz radna tijela, koje ima svog predsjednika, zamjenika i odreeni broj
lanova (biraju se iz redova narodnih poslanika) (l. 21. Poslovnika Narodne
skuptine). Postoje dvije komisije Narodne skuptine: Komisija za izbor
i imenovanje i Administrativna komisija, dok stalnih odbora ima ukupno
dvadeset: 1. Odbor za ustavna pitanja; 2. Zakonodavni odbor; 3. Odbor za
politiki sistem, pravosue i upravu; 4. Odbor za reviziju; 5. Odbor za privredu; 6. Odbor za finansije i budet; 7. Odbor za praenje stanja u oblasti
penzijsko-invalidskog osiguranja; 8. Odbor za zatitu ivotne sredine; 9.
Odbor za evropske integracije i regionalnu saradnju; 10. Odbor za sigurnost;
11. Odbor za obrazovanje, nauku, kulturu i informiranje; 12. Odbor za predstavke, prijedloge i drutveni nadzor; 13. Odbor za zatitu prava izbjeglica,
raseljenih osoba i povratnika; 14. Odbor jednakih mogunosti; 15. Odbor za
poljoprivredu, umarstvo i vodoprivredu; 16. Odbor za borako invalidsku
zatitu; 17. Odbor za zdravstvo, rad i socijalnu politiku; 18. Odbor za pitanja
djece, mladih i sporta; 19. Odbor za lokalnu samoupravu i 20. Odbor za trgovinu i turizam (l. 59. Poslovnika Narodne Skuptine). Kao povremeno
radno tijelo za izvravanje posebnih zadataka Poslovnik predvia uspostavu Anketnog odbora. Poslovnik u l. 100. predvia osnivanje savjeta (vijea)
78 Aktuelni predsjednik Narodne skuptine je Igor Radojii (Savez nezavisnih socijaldemokrata SNSD), a potpredsjednici Snjeana Boi (Srpska demokratska stranka SDS),
Predrag Gluhakovi (Socijalistika partija i Partija ujedinjenih penzionera) iz reda hrvatskog
naroda i Ramiz Salki (SDA) iz reda bonjakog naroda. Zanimljivo je navesti da se na elu
ovog tijela nalazi Crnogorac, kao predstavnik nacionalne manjine u Bosni i Hercegovini,
dok Predrag Gluhakovi, kao trei potpredsjednik, nije izabran na konstituirajuoj sjednici
Narodne skuptine dana 15. novembra 2010, s obzirom na to da je tada Ustav Republike
Srpske predviao da ovo tijelo ima samo dva potpredsjednika. Iako predstavnici Narodne
skuptine predstavljaju graane Republike Srpske, a ne konstitutivne narode i Ostale, shodno naelu o konstitutivnosti naroda i njegovoj razradi, predstavnici ovog tijela (predsjednik i
tri potpredsjednika) moraju biti iz reda razliitih konstitutivnih naroda u Bosni i Hercegovini.
113
nacionalnih manjina Republike Srpske, kao posebno savjetodavno tijelo

koje sainjavaju pripadnici, odnosno predstavnici nacionalnih manjina.
Vijee naroda Republike Srpske broji dvadeset i osam (28) delegata i to
po osam iz svakog konstitutivnog naroda i etiri delegata iz reda Ostalih
(l. 71. Ustava Republike Srpske). Odnosni zakonodavni organ ima takoer svog predsjedavajueg, tri potpredsjedavajua i generalnog sekretara
Vijea naroda.79 Shodno l. 27. Poslovnika Vijea naroda, predsjedavajui i
potpredsjedavajui moraju biti iz razliitih konstitutivnih naroda i Ostalih.
Delegati su razvrstani u etiri kluba: klub srpskog naroda, klub bonjakog naroda, klub hrvatskog naroda i klub Ostalih. Svaki klub ima svog
predsjednika i zamjenika predsjednika (l. 34. Poslovnika Vijea naroda).
Identino kao i u Narodnoj skuptini, predsjedavajui i potpredsjedavajui Vijea naroda ine Predsjednitvo Vijea naroda (l. 47. st. 1. Poslovnika
Vijea naroda). Prema l. 49. Poslovnika, Kolegij Vijea naroda ine lanovi
Predsjednitva Vijea naroda, predsjednici klubova delegata i generalni sekretar Vijea naroda. U pogledu radnih tijela, Vijee naroda ima etiri komisije: Administrativnu, Ustavnu, Zakonodavno-pravnu i Komisiju za izbor
i imenovanje. Osnovni razlog zato Vijee naroda ima dva radna tijela treba
traiti u injenici to Narodna skuptina Republike Srpske provodi zakonodavni postupak, dok Vijee naroda provodi ovaj postupak iskljuivo kada
su u domenu vitalnog nacionalnog interesa. Drugim rijeima, Vijee naroda ima zakonodavnu nadlenost kada se zakoni ili drugi opi akti usvajaju
iz oblasti koja je od vitalnog nacionalnog interesa jednog od konstitutivnih
naroda. Vitalni nacionalni interes(i) nacionalnih manjina, prema ustavnopravnoj koncepciji organiziranosti rada zakonodavnoga tijela Republike
Srpske, ne moe biti ugroeno. Kada se tekst zakona, pravnog propisa ili
drugog opeg pravnog akta ne podudara s usvojenim u Narodnoj skuptini,
l. 83. Poslovnika Vijea naroda predvia ustanovljavanje Zajednike komisije Narodne skuptine Republike Srpske i Vijea naroda Republike Srpske
za usaglaavanje zakona, propisa i akata (odnosno njihovog teksta), koja se
sastoji od deset lanova (pet iz Vijea naroda i pet iz Narodne skuptine). 80
Iz potonjeg shvaamo zato Poslovnik Narodne skuptine ima 318, a
Poslovnik Vijea naroda ukupno 140 lanova.
79 Predsjedavajui Vijea naroda u aktuelnom mandatu je Momir Mali iz reda srpskog naroda, a potpredsjedavajui su Zoran Lipovac iz reda Hrvata, Miroslav Mike iz reda
Ostalih, koji su izabrani na sjednici Vijea naroda 27. decembra 2010, dok je trei potpredsjedavajui Vijea naroda iz reda Bonjaka Mirsad apo izabran 14. novembra 2011. ime je
skoro nakon godinu dana upotpunjeno konstituiranje ovog tijela.
80 Rad Zajednike komisije regulira se Poslovnikom o radu Zajednike komisije Narodne
skuptine Republike Srpske i Vijea naroda Republike Srpske za usaglaavanje zakona, propisa i akata (Slubeni glasnik Republike Srpske br. 76/04 od 27. augusta 2004).
114
6.
IZBOR, PRAVA I OBAVEZE

POSLANIKA I DELEGATA
Graani jedne drave su u zakonodavnom tijelu reprezentirani (predstavljeni) na razliite naine to ovisi o kriteriju reprezentiranja graana koji
usvoji parlament u dravnom ustavu, zakonu i poslovniku. Postoji generalno predstavljanje graana u smislu da svaki predstavnik (poslanik) zastupa
interese svih graana jedne drave. No, u parlamentarnoj praksi graani se
predstavljaju kroz predstavnike (dravotvornih) naroda, kroz predstavnike
politikih stranaka, predstavnike izbornih jedinica odnosno geografskih regija. I pripadnici nacionalnih manjina se na razliite naine reprezentiraju.
Jedan od rasprostranjenih je uspostavljanje vijea nacionalnih manjina u
zakonodavnom tijelu. U Bosni i Hercegovini postoji kategorija Ostali kojoj
ne pripadaju konstitutivni narodi, dok se pripadnici nacionalnih manjina
svrstavaju u odnosnu kategoriju. U Vijeu naroda Republike Srpske njima
pripadaju etiri delegatska mjesta. U gornjim domovima federalnih drava,
graani se posredno predstavljaju kroz reprezentiranje federalnih jedinica.
U Federaciji BiH u Domu naroda predstavljaju se narodi kroz delegate koji
se delegiraju na tu poziciju iz kantonalnih skuptina. Moemo konstatirati
da se u gornjem domu Parlamenta Federacije konstitutivni narodi i Ostali81
zastupaju na neposredan, dok su kantoni, kao federalne jedinice, posredno
zastupljeni. U Vijeu naroda Republike Srpske takoer se na neposredan
nain reprezentiraju konstitutivni narodi i pripadnici Ostalih.
U smislu spolne strukture parlamentarnih predstavnika, utvrujemo da
su ene u Bosni i Hercegovini podzastupljene, to se vidi i iz prethodnih
grafikona. 82 U cilju poveanja njihove zastupljenosti, Izborni zakon Bosne i
Hercegovine utvruje obavezne izborne kvote. Tako se u l. 4.19 st. (4) propisuje da: Svaka kandidatska lista ukljuuje kandidate mukog i enskog
spola. Kandidati spola koji je manje zastupljen rasporeuju se na kandidatskoj listi na sljedei nain: najmanje jedan kandidat manje zastupljenog
spola meu prva dva kandidata, dva kandidata manje zastupljenog spola
meu prvih pet kandidata i tri kandidata manje zastupljenog spola meu
prvih osam kandidata, itd. Broj kandidata manje zastupljenog spola mora
biti najmanje jednak ukupnom broju kandidata na listi podijeljenom sa tri,
81
Predstavnici Ostalih imaju pravo na sedam delegatskih mjesta u Domu naroda
Parlamenta Federacije.
82 Osnovni princip u Bosni i Hercegovini jeste da se izbalansira nacionalno predstavljanje. No, i u smislu rodne jednakosti postoje institucionalni mehanizmi u entitetskim parlamentima. Radi se o komisijama za ravnopravnost spolova, koje su organizirane u sklopu
Doma naroda Parlamenta Federacije i Narodne skuptine Republike Srpske (Kulenovi,
2008: 8).
115
zaokruenim na prvi vii cijeli broj. Ovaj se lan odnosi i na entitetska zakonodavna tijela.
Tabela: Prikaz spolne strukture poslanika u Predstavnikom domu i
Narodnoj skuptini u mandatnom periodu 2010 2014
SPOL
PREDSTAVNIKI
DOM PARLAMENTA
FEDERACIJE
NARODNA SKUPTINA
REPUBLIKE SRPSKE
MUKARCI
76
64
ENE
22
19
UKUPNO ZASTUPNIKA/
POSLANIKA
98
83
Iz prikaza vidimo da na mukarce u Predstavnikom domu Parlamenta

Federacije otpada 77,5%, a na ene poslanice 22,4%. Skoro istovjetno stanje
u ovom kontekstu je i u Narodnoj skuptini Republike Srpske, u kojoj mukarci zauzimaju 77,1%, a ene 22,8%. U Predstavnikom domu Parlamenta
Federacije pored promjena u stranakoj strukturi dolo je i do promjena u
spolnoj strukturi. U odnosu na prethodni saziv kada su ene poslanici u
Predstavnikom domu Parlamenta Federacije inile 30% (29) od ukupnog
broja, u ovom mandatu zastupljenost ena je smanjena za 8% (8). S druge
strane, od ukupno 58 delegata, Dom naroda Parlamenta Federacije u novom
sazivu broji 14 ena, to je u odnosu na prethodni mandatni period za 7% (4)
vie. (CCI, 2011 : 7). 83
Poslanici i delegati imaju odreena prava i dunosti. Razlikujemo tri
grupe: 1. (istovremena) prava i dunosti; 2. (samo) prava; 3. (samo) dunosti.
Nuno je, nadalje, razluiti individualna i kolektivna prava poslanika, statusna prava i prava vezana za rad zakonodavnog tijela, pravo na parlamentarnu inicijativu i odluivanje, prava poslanika i delegata prema nadlenostima
zakonodavnog tijela, posebna prava poslanika i delegata u razliitim oblicima rada zakonodavnog tijela, statusna prava poslanika i delegata, prava koja
se vezuju za ustavotvorni i zakonodavni postupak i pravo na kontrolu rada
egzekutive. U okviru prava poslanika i delegata na parlamentarnu inicijativu
83 Usp. sa estomjesenim izvjetajem Centara civilnih inicijativa o radu Narodne skuptine Republike Srpske za isti period (od 1. januara do 30. juna 2011), koji ne sadri analizu
spolne strukture, odnosno broj ena poslanika u ovom tijelu (www.cci.ba/monitoring/1/8/2.
html, 25. septembar 2012).
116
i odluivanje te prava prema nadlenostima zakonodavnog tijela, jedno od

znaajnijih prava je pravo na (javno) raspravljanje i razmatranje, postavljanje pitanja i glasanje u odnosu na sva akta i propise koja dou pred parlament. Poslanik i delegat mogu glasati za ili protiv akta ili propisa, odnosno
mogu biti suzdrani, tj. ne biti ni pro ni contra usvajanja odreenog akta ili
propisa.
Drava, kao statusno pravo, garantira pravo na imunitet za obavljanje
poslanikih funkcija i to samo za vrijeme trajanja njihovog mandata. Titular
imuniteta je drava, odnosno zakonodavno tijelo entiteta. Radi se o funkcionalnom imunitetu, i. e. o imunitetu koji zakonodavno tijelo daje poslanicima
u svrhe olakavanja, odnosno za dosljedno, profesionalno, potpuno i neometano obavljanje poslanike (parlamentarne) funkcije. Prema tome, poslaniki imunitet nije osobna privilegija poslanika i delegata, ve sredstvo za
osiguravanje neovisnosti djelovanja parlamenta (Sokol/Smerdel, 1995: 179).
U teoriji i praksi razlikujemo dva oblika funkcionalnog imuniteta: imunitet
neodgovornosti i imunitet nepovredivosti. 84 Imunitet neodgovornosti znai
da poslanik i delegat ne odgovaraju za izraeno miljenje, stav ili glas dan u
parlamentu, dok imunitet nepovredivosti titi linu slobodu poslanika i delegata za aktivnosti koje nisu vezane za njihov rad u parlamentu. Prvi oblik
imuniteta je neogranien, to znai da ga parlament ne moe ukinuti odreenom parlamentarcu. Meutim, drugi oblik imuniteta, s ovim u vezi, ima
ograniavajue faktore. O njegovom ukidanju odluuje parlament, odnosno
svako zakonodavno tijelo e odrediti kada i na koji nain poslaniku moe
oduzeti imunitet za vrijeme trajanja njegovog mandata. 85
U pogledu duine trajanja mandata, opi parlamentarni izbori u Bosni
i Hercegovini odravali su se od 1996. svake dvije godine (1998. i 2000),
tako da su poslanici i delegati imali dvogodinji mandat. Meutim, od
2002. parlamentarni mandat produuje se na etiri (4) godine, tako da se
84 U pravnoj doktrini postoji i druga podjela poslanikog imuniteta na materijalni i procesni imunitet. Materijalni imunitet odgovara imunitetu neodgovornosti, a procesni imunitetu nepovredivosti (Pajvani, 2008: 206207, 220).
85 Parlamenti, odnosno parlamentarni odbori i komisije koji su zadueni za pitanje imuniteta poslanika, odluuju o skidanju ili ukidanju imuniteta odreenom poslaniku, najee po zahtjevu dravnih pravosudnih organa kada postoji osnovana sumnja da je poslanik
uinio ili uestvovao u injenju krivinog djela ili meunarodnog zloina. V. primjer kada
je Mandatno-imunitetno povjerenstvo Sabora Republike Hrvatske odobrilo zahtjev za
odobrenje za pokretanje krivinog postupka (i u tom smislu ukidanje imuniteta) protiv Ive
Sanadera, zastupnika u hrvatskom Saboru. Odluka hrvatskog Sabora s ovim u vezi donesena je jednoglasno (od prisutnih zastupnika na 24. sjednici 6. saziva) 30. septembra 2011
(www.sabor.hr/Default.aspx?art=41052&sec=4314, 22. septembar 2012). Usp. s primjerom
Fatmira Ljimaja, poslanikom u kosovskoj skuptini u 2011. i s institucionalnim deavanjima
po pitanju poslanikog imuniteta odnosne osobe.
117
opi parlamentarni izbori u Bosni i Hercegovini od 2002. odravaju svake

etvrte godine (2006. i 2010).
Nakon verifikacije mandata, poslanici i delegati imaju i moralnu i pravnu obavezu da se ponaaju savjesno i odgovorno u skladu s entitetskim zakonima o spreavanju sukoba interesa, poslovnikom doma zakonodavnog
tijela kao i Etikim kodeksom ili Kodeksom ponaanja poslanika ili delegata u zakonodavnom tijelu.
6.1.
Parlament Federacije BiH
Poslanici za Predstavniki dom Parlamenta Federacije biraju se na opim i neposrednim izborima, demokratskim putem, tajnim glasanjem putem sistema otvorenih lista, na teritoriji cijele Federacije. Predstavniki dom
za izbor poslanika utvruje broj i veliinu izbornih jedinica u Federaciji BiH,
kojih ne moe biti manje od deset (10)86, sugerirajui da se izborne jedinice podudaraju s brojem kantona (l. 10.2. st. 3. Izbornog zakona Bosne i
Hercegovine; Trnka, 2006: 209). Predstavniki dom opim aktom utvruje
i broj poslanika koji se bira u svakoj izbornoj jedinici, a koji ne moe biti
manji od tri (3) i vei od petnaest (15) (l. 10.2. st. 3. Izbornog zakona Bosne
i Hercegovine). Broj poslanika koji se biraju u svakoj izbornoj jedinici proporcionalan je broju registriranih biraa u toj jedinici. Mandat poslanika
u Predstavnikom domu je etiri godine (l. 1.3a. st. 2. Izbornog zakona
Bosne i Hercegovine, l. 7. i 8. Poslovnika Predstavnikog doma) i pripada
izabranom nositelju mandata, a ne politikoj stranci (l. 1.9. st. 1. Izbornog
zakona Bosne i Hercegovine). Kao prvo, poslanik ima i pravo i dunost da
prisustvuje sjednici Predstavnikog doma i sjednicama radnih tijela iji je
lan i da uestvuje u njihovom radu i odluivanju (l. 9. st. 1. Poslovnika
Predstavnikog doma). Poslanik ima pravo i dunost da pokree inicijative za donoenje i izmjenu Ustava Federacije, zakona i drugih propisa i
opih akata Predstavnikog doma, da pokree raspravu o izvravanju ovih
akata, kao i pitanja provoenja politike, da postavlja poslanika pitanja u
okviru djelokruga Predstavnikog doma i pokree inicijative od interesa
za narode i graane i politike stranke ije interese neposredno izraava u
Predstavnikom domu (l. 11. Poslovnika Predstavnikog doma). 87
86 Za izbore poslanika u Predstavniki dom, eg. 2002, 2006. i 2010. Federacija BiH podijeljena je na ukupno dvanaest (12) izbornih jedinica (br. jed. 401412) (http://www.izbori.ba,
16. juni 2012).
87 Prema istraivanju i monitoringu rada parlamenata u Bosni i Hercegovini, koji provode Centri civilnih inicijativa BiH (CCI BiH), ini nam se da postoje poslanici i delegati koji
vrlo rijetko ili ak nikada ne postavljaju poslanika pitanja, odnosno ne pokreu inicijative. Takoer postoje poslanici i delegati koji ne prisustvuju svim sjednicama parlamenta u
koji su izabrani. (Tako: www.vlastibih.com, 22. septembar 2012). Predlaemo da i Parlament
118
Poslanik ima pravo da redovno i blagovremeno bude obavijeten o radu

Parlamenta Federacije kao i o izvrnoj vlasti. Poslaniku pripada: pravo na
platu, naknada za poslaniko angairanje, naknada za odreene materijalne trokove i druge naknade na temelju posebnog akta Predstavnikog
doma (l. 16. Poslovnika Predstavnikog doma). Poslanik ima pravo postavljati poslanika pitanja, odnosno traiti obavjetenja od izvrne vlasti.
Poslanik, nadalje, uiva imunitet na teritoriji Federacije (l. 18. Poslovnika
Predstavnikog doma). To znai da poslanik ne moe odgovarati ni u krivinom ni u graanskom postupku za bilo koju radnju uinjenu u vrenju svoje
funkcije. Poslanik, takoer, ne moe biti pritvoren ili lien slobode od bilo
kojeg organa vlasti u Federaciji za bilo koje protupravno djelo bez odobrenja
Predstavnikog doma (l. 19. st. 1. i st. 2. Poslovnika Predstavnikog doma).
Poslanik ima i pravo podnijeti ostavku na poslaniku funkciju (l. 23. st. 1.
Poslovnika Predstavnikog doma). Opa dunost svakog poslanika je prisustvo na svim sjednicama Parlamenta i radnih tijela, odnosno uestvovanje u njihovom radu i odluivanju. Poslanici su duni uvati tajne podatke i
za to su odgovorni prema l. 14. st. 1. Poslovnika Predstavnikog doma.
Mandat delegatu Doma naroda Parlamenta Federacije takoer traje etiri (4) godine (l. 1.3a. st. 2. Izbornog zakona Bosne i Hercegovine). Graani
Federacije BiH ne biraju neposredno delegate u Dom naroda, ve se to ini
putem posrednih izbora i proizlaze iz entitetskih parlamenata (Trnka, 2006:
206). Sva prethodnonavedena prava, dunosti i odgovornosti poslanika
Predstavnikog doma primjenjuju se naelom analogije i na delegate Doma
naroda, iako su posebno predviena u Poslovniku Doma naroda (u Glavi
II ostvarivanje prava i dunosti delegata, l. 819. i u Glavi III imunitet
delegata, l. 2022). Dom naroda posebnim aktom utvruje koji delegati
imaju status delegata na stalnom radu u Domu naroda (l. 79. Poslovnika
Doma naroda).
Federacije i Narodna skuptina i Vijee naroda Republike Srpske, institucionalno, uspostave

sistem praenja rada svih svojih poslanika i delegata na sjednicama domova/tijela. U Bosni
i Hercegovini situacija je takva da su nevladine organizacije jedini subjekti koji dosljedno i
u kontinuitetu prate rad poslanika i delegata po sjednicama. Naznaujemo da je u tu svrhu
potrebno izgraditi efikasan institucionalni mehanizam, kao to je to uinio hrvatski Sabor u
pogledu svojih zastupnika (www.sabor.hr).
119
6.2. Narodna skuptina i Vijee naroda

Republike Srpske
Narodne poslanike za Narodnu skuptinu Republike Srpske biraju graani Republike Srpske na opim i neposrednim parlamentarnim izborima
u Bosni i Hercegovini na mandat od etiri godine (l. 1.3. i l. 1.3a. st. 2.
Izbornog zakona Bosne i Hercegovine). Teritorija Republike Srpske je podijeljena na najmanje est (6) izbornih jedinica u kojima se biraju najmanje dva
(2), a najvie petnaest (15) narodnih poslanika (Trnka, 2006: 210). l. od 101.
do 113. Poslovnika Narodne skuptine reguliraju materiju ostvarivanja prava
i dunosti narodnih poslanika koji otpoinje svoj pravni odnos s Narodnom
skuptinom danom potvrivanja mandata u Narodnoj skuptini. Na temelju l. 101. st. 2. Narodni poslanik je duan da prisustvuje sjednicama
Narodne skuptine i radnog tijela iji je lan i da uestvuje u njihovom radu
i odluivanju.88 Narodni poslanik ima dunost uvati dravnu tajnu i podatke povjerljive prirode (l. 106. Poslovnika Narodne skuptine). Narodni
poslanik ima pravo i dunost da, u okviru nadlenosti Narodne skuptine,
pokree inicijativu, daje prijedloge i postavlja poslanika pitanja.89 (l. 104.
Poslovnika Narodne skuptine). U grupu prava narodnih poslanika pripada pravo da bude obavijeten o pitanjima ije mu je poznavanje potrebno
radi obavljanja funkcije narodnog poslanika iz l. 105. Poslovnika Narodne
skuptine. Narodni poslanik ima pravo na novana primanja i druga srodna prava, neovisno da li narodni poslanik zasniva radni odnos s Narodnom
skuptinom (l. 109. Poslovnika Narodne skuptine).
Narodni poslanici imaju imunitet. To znai da nee biti krivino ili graanski odgovorni za izraeno miljenje ili davanje glasa ili za bilo koji postupak izvren u okrviru njihovih dunosti u Narodnoj skuptini Republike
Srpske (l. 111. st. 2. Poslovnika Narodne skuptine). Iako se narodni poslanici mogu pozvati na poslaniki imunitet u bilo koje vrijeme za postupke
izvrene u okviru svojih dunosti u Narodnoj skuptini, imunitet se ne moe
smatrati opom preprekom za krivino gonjenje ili pokretanje parninog
postupka (l. 112. st. 1. Poslovnika Narodne skuptine). Sud ima nadlenost
odluivati da li je osnov pokretanja navedenog sudskog postupka obuhvaen sadrajem poslanike funkcije ili je narodni poslanik uinio prijestup
zloupotrebom svog imuniteta koji mu je dodijeljen.
Delegati Vijea naroda Republike Srpske imenuju se i biraju u Narodnoj
skuptini. Prava i dunosti delegata u Vijeu naroda ostvaruju se dijelom
identino kao u Narodnoj skuptini i vezuju se za etverogodinji mandat.
88
Supra note 39.
89
Supra note 39.
120
l. 8. st. 2. predvia da je delegat duan izvravati zadatke koje mu u

okviru svog djelokruga povjeri Vijee naroda, klub delegata ili radno tijelo
iji je lan. Na osnovu l. 10. Poslovnika Vijea naroda, delegat, inter alia,
ima pravo da zajedno s narodnim poslanicima bira sudije Ustavnog suda
Republike Srpske, dok u smislu zakonodavnog postupka, ima pravo da razmatra zakone, druge propise i akte koje donosi Narodna skuptina te pokree raspravu po ovim aktima u pogledu pitanja od vitalnog nacionalnog
interesa.
7.
ZAKONODAVNI POSTUPAK U
ENTITETSKIM PARLAMENTIMA
Zakonodavni postupak je najvaniji i najznaajniji postupak90 zakonodavnog tijela koji se sastoji od donoenja i usvajanja zakona. Drugim rijeima, to je skup procesnih radnji koje se odvijaju u zakonodavnom tijelu od
momenta podnoenja inicijative ili prijedloga za donoenje zakona, pa do
donoenja zakona. Postupak se ureuje ustavom, zakonom i poslovnikom
zakonodavnog tijela. Moe biti jednofazan, dvofazan i viefazan (Pajvani:
2008: 226). No, donoenje i usvajanje zakona predstavljaju zavrnu parlamentarnu procesnu aktivnost unutar predmetnog postuka. Nakon parlamentarnog zakonodavnog postupka slijedi promulgacija i objavljivanje zakona (Viskovi, 1997: 171172) u slubenom listu/novinama/glasniku i tek
po isteku odreenog roka (vacatio legis) zakon stupa na snagu, odnosno
poinje ureivati jedan drutveni odnos.
Zakonodavni postupak je po pravilu redovni, odnosno, ukoliko je viefazni, tada se sastoji iz tano utvrenih faza i procedura. Naelno se zakoni, kao opi pravni akti, ne mogu donositi u hitnom postupku. Meutim,
hitni postupak je iznimka i donoenje zakona po ovoj proceduri zahtijeva
zadovoljavanje odreenih uvjeta, koji se ogledaju u tome da postoji neodlona potreba za donoenje zakona, te ako bi donoenje zakona u redovnom
postupku moglo izazvati tetne posljedice po entitet i njegov ustavnopravni
poredak, integritet i sigurnost njegovih stanovnika.91
90 Zakonodavna funkcija parlamenta je njegov dominirajui segment nadlenosti. To se

vidi i po tome to se parlament esto naziva zakonodavno tijelo (Pobri, 2000: 226).
91 U nastavku rada, u ovom smislu, dajemo primjer Doma naroda Parlamenta Federacije
koji je u aktuelnom mandatnom periodu (do aprila 2012) usvojio ukupno 22 zakona i druga
opa pravna akta po hitnom postupku, to je vie u odnosu na zakone koji su usvojeni u
istom periodu po redovnom postupku.
121
Pored redovnog i hitnog postupka za donoenje zakona, teorija o parlamentarizmu poznaje donoenje zakona i po skraenom postupku, koji se
ee koristi od hitnog postupka i koji se moe provoditi kada nije u pitanju
sloen i obiman zakon. U tom sluaju, podnosilac prijedloga zakona moe
umjesto nacrta podnijeti prijedlog zakona i predloiti da se prijedlog zakona pretresa po skraenom postupku bez nacrta zakona. Kada je u pitanju
dvodomna struktura zakonodavnog tijela, zakoni se donose i stupaju na
snagu kada su usvojeni u oba doma u istovjetnom tekstu. Ukoliko su zakoni
usvojeni u dijelom razliitom ili slinom tekstu, formira se zajednika komisija sastavljena od jednakog broja lanova oba doma zakonodavnog tijela
radi usaglaavanja istovjetnog i konanog teksta zakona ili drugog akta ili
propisa.
Prema postojeim propisima, na entitetskoj razini nije ustanovljen (posebni) dravni organ, ija bi iskljuiva obaveza bila analiza efekata izmjene
zakonske regulative i prateih podzakonskih akata u Bosni i Hercegovini
(auevi/Marui, 2006: 123). Utvrujemo da se za sistematinom analizom efekata usvajanja zakona i drugih opih akata namee odreena potreba, jer bi ova analiza omoguila znatno objektivniju procjenu utjecaja i kvalitete usvojenih zakona u odnosu na postojee drutveno-politiko stanje.
Naznaujemo da se institut analize efekata propisa razumije kao svojevrsna
kontrola kvaliteta usvojenih propisa.
U korelaciji s odnosnim institutom je mehanizam praenja primjene
usvojenih zakona, koju vre entitetski parlamenti najee preko organa
uprave. Nadzor nad primjenom zakona vri zakonodavno tijelo kroz zahtjeve izvrnoj vlasti da mu se dostavljaju izvjetaji, analize, informacije i odgovori na odreena pitanja (auevi, 2006: 133; usp. l. 235. Poslovnika
Predstavnikog doma Parlamenta Federacije; l. 287. st. 1. Poslovnika
Narodne skuptine Republike Srpske92) meu kojima moe biti i ocjena
kvaliteta provedbe i stepena primjene odreenog pravnog propisa, koji je
prethodno usvojen u parlamentu.
92 Citirani lan (stav) glasi: Vlada podnosi Narodnoj skuptini izvjetaj o svom radu, o
stanju u odreenoj oblasti drutvenog ivota i o izvravanju pojedinih zakona, drugih propisa i optih akata Narodne skuptine, kao i o drugim pitanjima iz nadlenosti Narodne
skuptine.
122
7.1. Parlament Federacije

Donoenju zakona nekada prethodi inicijativa za donoenje zakona,
koju mogu pokrenuti skuptine kantona, gradska i opinska vijea, kao
i graani, preduzea i druge pravne osobe u okviru svojih ustavnih ovlatenja i koja se dostavlja predsjedavajuem Predstavnikog doma (l. 159.
Poslovnika Predstavnikog doma). Inicijativa se proslijeuje radnim tijelima i Vladi Federacije radi radi izjanjavanja po inicijativi. Njihovo miljenje
se potom dostavlja Zakonodavno-pravnoj komisiji. Ukoliko Predstavniki
dom prihvati inicijativu, zakljukom se odreuju nositelji izrade nacrta zakona (l. 160. Poslovnika Predstavnikog doma). Na temelju l. 163. Poslovnika
Predstavnikog doma, Premijer Federacije je nadlean za predlaganje i davanje preporuka iz oblasti zakonodavstva. No, nacrt zakona moe podnijeti i svaki poslanik, klubovi poslanika i radno tijelo Predstavnikog doma.
l. 164. Poslovnika Predstavnikog doma odgovora na pitanje to je nacrt
zakona. Nacrt zakona treba da bude izraen tako da se u njemu formuliraju, u vidu pravnih odredbi, rjeenja koja se predlau. Pojedine odredbe
mogu se dati u jednoj ili vie varijanti. Nacrt zakona treba da sadri obrazloenje u kome se navode: ustavni osnov za donoenje zakona, razlozi zbog
kojih treba donijeti zakon, naela na kojima treba da se urede odnosi u odgovarajuoj oblasti, finansijska i druga sredstva potrebna za sprovoenje
zakona i nain njihovog osiguranja i objanjenje pravnih rjeenja sadranih
u nacrtu, miljenja organa i organizacija koji su u toku njegove izrade konsultovani a koje podnosilac nacrta nije usvojio, kao i razloge zbog kojih to
nije uinio. Uz nacrt zakona podnosi se potrebna dokumentacija. Nacrt
zakona dostavlja se predsjedavajuem Predstavnikog doma, koji ga upuuje poslanicima, Zakonodavno-pravnoj komisiji, nadlenim radnim tijelima i
klubovima poslanika. Vlada Federacije je obavezna dati svoje miljenje na
nacrt zakona.
Nacrt zakona pretresa se na sjednici Predstavnikog doma. Prije pretresanja, o nacrtu zakona se mora izjasniti Zakonodavno-pravna komisija kao i
druga radna tijela (ovisno o resoru ili oblasti koju e zakon regulirati) te svoje
izvjetaje dostaviti Predstavnikom domu, koji e zakljukom odbiti nacrt
zakona, ako smatra da ga nije potrebno donijeti.
Isto tako, Predstavniki dom zakljukom odluuje (veinom glasova prisutnih poslanika) da se usvoji nacrt zakona koji posluuje kao osnov za izradu prijedloga zakona sa stavovima i primjedbama na nacrt zakona koje su
izloili radna tijela i poslanici na sjednici Predstavnikog doma, te zakljuak
sa tim stavovima i primjedbama dostavlja podnosiocu nacrta da ih uzme u
obzir prilikom izrade prijedloga zakona (l. 170. Poslovnika Predstavnikog
doma). Kada Predstavniki dom prihvati nacrt zakona, moe odluiti, ako
je rije o pitanjima koja su posebno znaajna za Federaciju i kada ocijeni da
123
je neophodno da se izvri najira rasprava zainteresovanih organa, naunih

i strunih institucija i graana, da nacrt zakona ili pojedino pitanje iz nacrta
zakona stavi na javnu raspravu (l. 173. Poslovnika Predstavnikog doma).
Iz ovoga slijedi da ne postoji pravna obaveza da se javna rasprava organizira.
ak i ako se radi o pitanjima ili oblasti od javnog ili drutvenog interesa, javna rasprava se moe organizirati odlukom Predstavnikog doma.
Prijedlog zakona podnosi se u obliku u kome se donosi zakon (l.
178. st. 1. Poslovnika Predstavnikog doma). Prije pretresa i odluivanja po
prijedlogu zakona na plenarnoj sjednici, prijedloge razmatraju nadlena
radna tijela Predstavnikog doma. Pravo predlaganja amandmana, odnosno prijedlog za izmjenu i dopunu prijedloga zakona ima pravo podnijeti
svaki ovlateni predlaga nacrta zakona do zavretka pretresa prijedloga zakona (l. 185. Poslovnika Predstavnikog doma). Prema l. 187. Poslovnika
Predstavnikog doma, ukoliko se amandmanom bitnije mijenja prijedlog
zakona, o amandmanu se ne moe odluiti prije nego to se o njemu ne izjasne nadlena radna tijela Predstavnikog doma, Zakonodavno-pravna komisija i Vlada Federacije. Amandman se usvaja veinom glasova poslanika
u Predstavnikom domu (l. 190. st. 6. Poslovnika Predstavnikog doma).
Dom naroda u svom Poslovniku o radu sadri u l. od 151. do 200.
osnovne odredbe o postupku/postupcima za donoenje zakona koje su u
velikoj mjeri identine s onim odredbama u l. od 159. do 203. u Poslovniku
Predstavnikog doma. Zanimljivo je da Poslovnik Doma naroda u pogledu
inicijative za donoenje zakona sadri rjeenje da inicijativa moe biti pokrenuta od privrednih drutava, privredne komore i drugih opih udruenja
i zajednica, politikih organizacija, udruenja graana i graana.93
Predstavniki dom je u 2012.94 usvojio ukupno 17 zakona i drugih opih
akata. Radi se o pet novih zakonskih rjeenja95, deset izmjena i dopuna zakona i dva druga akta96. Tokom 2011. Predstavniki dom usvojio je 27 zakona i drugih opih akata, a od toga: etiri nova zakona, Budet Federacije BiH
za 2011, Izmjene i dopune Budeta, i dvadeset i jedna (21) izmjena i dopuna
zakona.
93 Tabelarni prikaz zakonodavne procedure u Parlamentu Federacije v. u auevi/Penev,

2006: 114 i 115.
94
U vrijeme pisanja rada.
95 Zakon o evidencijama u oblasti zdravstva, Zakon o utvrivanju i nainu izmirenja neizmirenih obaveza nastalih po Zakonu o osnovama socijalne zatite, zatite civilnih rtava
rata i zatite porodice s djecom, Zakon o linom imenu, Zakon o predmetima od plemenitih
metala u Federaciji BiH i Zakon o izvravanju Budeta Federacije BiH za 2012.
96
Budet FERK-a za 2011. i Budet Federacije BiH za 2012.
124
Tabela: Prikaz broja usvojenih zakona i drugih opih akata u

Predstavnikom domu u odnosnom periodu.
2011.
BROJ USVOJENIH ZAKONA I

DRUGIH OPIH AKATA
27
DO 23. 9. 2012.
17
KALENDARSKA GODINA
Analizom strukture donesenih zakona i drugih akata u Domu naroda za

mandatni period 2010201497 utvrujemo da je najvie zakona i drugih opih akata usvojeno po hitnom postupku (22), zatim po redovnom postupku
(16) i po skraenom postupku (13). Dom naroda je za predmetni mandatni
period prihvatio ukupno 43 nacrta akata. Oba doma Parlamenta Federacije
donijeli su 27 odluka. Devet (9) odluka je Dom naroda samostalno donio
i odnose se na odluke o internom izboru delegata na funkcije u Domu naroda. Dom naroda je donio etiri programa, est planova (svi se odnose na
finansijske planove), etiri strategije, jedan akt kojim je data podrka aktu izvrne vlasti, dvije deklaracije (Deklaracija o opredjeljenosti za evroatlantske
integracije, vladavinu prava, ravnopravnost konstitutivnih naroda i Ostalih
i dosljedno provoenje Dejtonskog mirovnog sporazuma i Deklaracija o
neprihvatanju ukidanja supervizije za Brko distrikt Bosne i Hercegovine),
jedne rezolucije (Rezolucija [kojom se prihvata] Rezolucija Evropskog parlamenta o Srebrenici), pet akata koje je Dom naroda primio k znanju (radi se
o informacijama i izvjetajima o radu entitetskih i dravnih institucija), kao i
est izvjetaja koje je Dom naroda prihvatio.
7.2.
Narodna Skuptina Republike Srpske
Na temelju l. 190. Poslovnika Narodne skuptine, pravo predlaganja

zakona, drugih propisa i opih akata imaju narodni poslanici, predsjednik
Republike, Vlada i najmanje tri hiljade biraa.98 Inicijativu za donoenje
zakona ili drugih akata iz nadlenosti Narodne skuptine mogu dati skuptine opina i gradova, privredna drutva, druge organizacije, politike organizacije, udruenja i graani. Inicijativa za donoenje zakona podnosi se
predsjedniku Narodne skuptine, koji je dostavlja nadlenom radnom tijelu,
Zakonodavnom odboru i Vladi. Poslije pribavljenih miljenja, Zakonodavni
odbor odluuje o inicijativi. Ako Zakonodavni odbor smatra da je inicijativa osnovana, predloie Narodnoj skuptini da se donese odluka o nainu
97
Period od 2010. zakljuno s aprilom 2012.
98 Ova odredba je najprije uvedena u Ustav Republike Srpske na nain da je l. 76. zamijenjen Amandmanom XXXVIII.
125
na koji e se izraditi i podnijeti nacrt, odnosno prijedlog zakona (l. 191.

Poslovnika Narodne skuptine).
Postupak za donoenje zakona pokree se podnoenjem nacrta zakona. Nacrt zakona sadri, pored teksta zakona, ustavni osnov za donoenje
zakona, miljenje Sekretarijata za zakonodavstvo o saglasnosti nacrta sa
Ustavom i pravnim sistemom i usklaenost sa pravilima normativnopravne
tehnike, izjavu o usklaenosti sa propisima Evropske Unije, razloge zbog kojih se donosi zakon i posljedice koje e proizai za materijalni i drugi poloaj
graana, privrednih drutava i drugih organizacija i ocjenu i izvore potrebnih
sredstava za provoenje zakona. [...] Uz nacrt zakona daje se obrazloenje
osnovnih rjeenja sadranih u nacrtu zakona (l. 193. Poslovnika Narodne
skuptine). Primjeujemo da se u Republici Srpskoj trai i izjava o usklaenosti nacrta zakona, odnosno zakonskih rjeenja s propisima Evropske
unije, koja se ne trai prema sadanjem Poslovniku Predstavnikog doma
Parlamenta Federacije.
Nacrt zakona dostavlja se poslanicima i nadlenim radnim tijelima. Ako
predlaga nacrta zakona nije Vlada entiteta, predsjednik Narodne skuptine dostavlja nacrt Vladi da se ona o njemu izjasni u formi miljenja (l.
194. Poslovnika Narodne skuptine). Prije razmatranja zakona na sjednici
Narodne skuptine, nacrt zakona razmatraju Zakonodavni odbor i radno tijelo u ijem je djelokrugu pitanje koje se zakonom ureuje (l. 195. st. 1.
Poslovnika Narodne skuptine). Zakonodavni odbor kao i druga radna tijela koja razmatraju odreeni zakon, daju miljenje i prijedloge, koji se dostavljaju Narodnoj skuptini na razmatranje. l. od 200. do 203. stipuliraju
razmatranje nacrta zakona na sjednici Narodne skuptine, na kojoj se vri
pretres, odnosno jedinstvena rasprava.
Shodno l. 204. Poslovnika Narodne skuptine, a poslije usvajanja nacrta zakona, Narodna skuptina moe [zakljukom] odluiti da se nacrt stavi na javnu raspravu, ako se zakonom ureuju pitanja koja su od posebnog
znaaja za graane i ako je neophodno da se konsultiraju organi, organizacije, naune i strune institucije i zainteresirani graani. O provedenoj
javnoj raspravi dostavlja se izvjetaj Narodnoj skuptini koji sadri miljenja i prijedloge iznesene u javnoj raspravi. Takoer, na osnovu l. 77. Ustava
Republike Srpske, Narodna skuptina moe odluiti da o pojedinim pitanjima iz svoje nadlenosti odluku donese nakon prethodnog izjanjavanja
graana na referendumu. Izraz moe odluiti znai da zakonodavno tijelo
u Republici Srpskoj prihvata referendum ne kao obavezu ve kao mogunost, te da ovaj oblik referenduma ima savjetodavni uinak. Zanimljivo je
da odredbu o referendumu (kao jednom od najpogodnijih instrumenata za
dopunjavanje oblika posredne demokracije i otklanjanje njenih slabosti) ne
predvia Ustav Federacije BiH, iako parlamentarno pravo i komparativna
ustavna praksa dre da u donoenju zakona mogu uestvovati i graani
126
kroz referendum i narodnu inicijativu. S druge strane, oba entitetska zakonodavna tijela prihvataju formalni oblik narodne inicijative u zakonodavnom postupku. To je kolektivno pravo biraa da, pod uvjetima utvrenim
ustavom i zakonom, odnosno parlamentarnim poslovnicima, podnesu prijedlog za donoenje ustava ili zakona, odnosno za njihovu izmjenu ili dopunu (Pajvani, 2008: 209).
Prijedlog zakona se podnosi u obliku u kome se donosi zakon i mora
biti obrazloen (l. 208. st. 1. Poslovnika Predstavnikog doma). I prijedlog
zakona prolazi iste faze postupka kao i nacrt zakona (razmatranje prijedloga zakona u radnim tijelima i razmatranje prijedloga zakona na sjednici
Narodne skuptine). Prema l. 212. st. 1. Prijedlog za izmjenu i dopunu prijedloga zakona amandman se podnosi predsjedniku Narodne skuptine
u pisanom obliku s obrazloenjem sve do zakljuivanja razmatranja prijedloga. U vezi s ostalim zakonodavnim postupcima, zanimljivo je naznaiti
da Poslovnik Narodne skuptine, dok sadri odredbe o hitnom postupku,
ne predvia skraeni postupak donoenja zakona.
l. 223. regulira proglaenje zakona koji vri predsjednik Republike
Srpske. Naime, usvojeni zakon predsjednik Narodne skuptine ima dostaviti Vijeu naroda, a po dostavljenom obavjetenju od Vijea naroda, dostavlja zakon predsjedniku Republike na proglaenje (promulgaciju).99
Narodna skuptina je u 2012, s 23. septembrom, usvojila dvadeset i devet (29) zakona, od toga etrnaest (14) novih zakonskih rjeenja100 i etrnaest
(14) izmjena i dopuna zakona te jedan zakon o prestanku vaenja zakona.
U 2011. usvojeno je sedamdeset i tri (73) zakona. Ova brojka obuhvata kako
nove zakone tako i izmjene i dopune postojeih zakona. Nadalje, u 2012.
usvojeno je devetnaest (19) odluka te dvadeset i sedam (27) zakljuaka. U
ostala akta koja donosi Narodna skuptina ubrajaju se: budet, rebalans
budeta, programi rada skuptine, ekonomska politika, preporuke, amandman na ustav, deklaracije, rezolucije, orijentacioni programi, protokol o saradnji, sporazumi, statistiki programi. Od ovih akata, Narodna skuptina
u 2012.101 nije usvojila niti jedan. Komparativnom analizom utvrujemo da
je Narodna skuptina 2011. imala znatno obimniji zakonodavni postupak u
odnosu na 2012.
99 Tabelarni prikaz zakonodavne procedure u Narodnoj skuptini Republike Srpske v. u

auevi/Penev, 2006: 116 i 117.
100 Zakon o nedoputenom oglaavanju, Zakon o cjevovodnom transportu gasovitih i tenih ugljikovodonika i distribuciji gasovitih ugljikovodonika, Zakon o unutranjem platnom
prometu, Zakon o jedinstvenom registru rauna poslovnih subjekata, Zakon o socijalnoj zatiti, Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji, osposobljavanju i zapoljavanju invalida i Zakon
o mineralnim ubrivima.
101 Za vrijeme pisanja rada.
127
Tabela: Prikaz broja usvojenih zakona (novih zakona i izmjena i dopuna

zakona) u Narodnoj skuptini u odnosnom periodu.
8.
KALENDARSKA GODINA
BROJ USVOJENIH ZAKONA
2011.
73
DO 23. 9. 2012.
29
ODNOS ZAKONODAVNIH TIJELA U

BOSNI I HERCEGOVINI
U Federaciji BiH, slijedei teritorijalno-politiku organizaciju, postoji

vrst ustavnopravni odnos kantonalnih zakonodavnih tijela (skuptina kantona) i Doma naroda Parlamenta Federacije BiH.
Zapravo, Dom naroda ne bi se ni mogao konstituirati bez kantonalnih
skuptina, to znai da delegate Doma naroda biraju kantonalne skuptine iz reda svojih delegata proporcionalno nacionalnoj strukturi stanovnitva (l. 8. st. 1. Ustava Federacije BiH). Prema st. 2. istog lana, broj delegata za Dom naroda koji se biraju u svakom kantonu srazmjeran je broju
stanovnika kantona. U Dom naroda bira se najmanje jedan Bonjak, jedan
Hrvat i jedan Srbin iz svakog kantona, a biraju ih zastupnici iz reda tog konstitutivnog naroda u skladu s izbornim rezultatima u zakonodavnom tijelu tog kantona. Dakle, zakljuujemo da zastupnik u kantonalnoj skuptini
istovremeno moe biti i delegat u Domu naroda. S druge strane, poslanik
u Predstavnikom domu i vijenik opinskog ili gradskog vijea ne moe
vriti funkciju delegata u Domu naroda. Stoga, da bi se Dom naroda mogao
sazvati, moraju se najprije konstitutirati svih deset kantonalnih skuptina,
jer bez njihovog punog saziva nema ni konstituiranja novog saziva Doma naroda nakon odravanja opih parlamentarnih izbora u Bosni i Hercegovini i
slubenog priopavanja izbornih rezultata za kantonalna zakonodavna tijela (u tom smislu: l. 10. Ustava Federacije BiH).102
102 Konstituiranje Doma naroda Parlamenta Federacije u aktuelnom mandatu proteklo
je uz pravne potekoe. Naime, 17. marta 2011. dolazi do konstituiranja ovog tijela bez da su
do tada sve kantonalne skuptine izabrale delegate u odnosno tijelo. Do tada tri kantona,
Zapadnohercegovaki, Livanjski i Posavski nisu to uinili iako za takvo to postoji rok od
30 dana od dana konstituiranja kantonalne skuptine. Kako je konstituiranje Doma naroda
Parlamenta Federacije bez prethodno konstituiranih kantonalnih skuptina, odnosno bez
izabranih delegata iz svih deset kantonalnih skuptina nezakonito i protuustavno, jer se time
stvara krnje tijelo s nepotpunim brojem delegata, ime se otvara prostor za krenje naela
konstitutivnosti naroda, otuda je CIK BiH dana 24. marta 2011. donio Odluku kojom je utvreno da izbori za Dom naroda Parlamenta Federacije nisu provedeni u svih deset kantona u
128
Ni lanovi Vijea naroda Republike Srpske ne biraju se neposrednim

i tajnim glasanjem, kao poslanici u Predstavnikom domu Parlamenta
Federacije i narodni poslanici Narodne skuptine Republike Srpske.
Delegate Vijea naroda Republike Srpske na osnovu l. 71. Ustava Republike
Srpske bira odgovarajui klub poslanika u Narodnoj skuptini. Ustav ovog
entiteta predvia da u sluaju da broj lanova jednog kluba delegata u
Vijeu naroda bude vei od broja predstavnika u odgovarajuem klubu
Narodne skuptine, dodatni broj delegata e birati klub koji e se formirati u
tu svrhu iz reda odbornika u skuptinama optina u Republici Srpskoj (l.
71. Ustava Republike Srpske). Ni jedan poslanik u Narodnoj skuptini, odnosno odbornik u skuptini opine ne moe vriti funkciju delegata u Vijeu
naroda.
Entitetska zakonodavna tijela ostvaruju ustavnopravni odnos i s
Parlamentarnom skuptinom Bosne i Hercegovine, kao dravnim parlamentom. U formalnopravnoj vezi nalaze se Dom/Vijee naroda s Domom
naroda Parlamentarne skuptine BiH, koju ini petnaest (15) delegata, od
kojih su dvije treine, po pet Bonjaka i Hrvata, delegati iz Federacije BiH, a
jedna treina, pet Srba, delegati iz Republike Srpske (prema l. IV 1. Ustava
Bosne i Hercegovine). Utvrujemo da se ni delegati dravnog Doma naroda ne biraju izravno na opim parlamentarnim izborima, ve nominirane
bonjake, odnosno hrvatske delegate iz Federacije BiH biraju svi delegati u
Domu naroda Parlamenta Federacije, dok delegate iz Republike Srpske bira
Narodna skuptina Republike Srpske (l. IV 1. a Ustava Bosne i Hercegovine).
Primjeujemo da Vijee naroda Republike Srpske nema ulogu, odnosno ingerencije u biranju pet srpskih delegata iz Republike Srpske u Dom naroda
Parlamentarne skuptine BiH. S ovim u vezi, u prijedlozima za izmjenu/e i
dopunu/e Ustava Bosne i Hercegovine nalazimo na prijedloge da se srpski
delegati biraju u Vijeu naroda Republike Srpske.103
skladu s odredbama Izbornog zakona BiH, te da tako nisu bili ispunjeni svi uvjeti za njegovo
konstituiranje. Sve odluke takvog Doma naroda su protuustavne i ne mogu ostati na pravnoj snazi. S druge strane, ono to posebno zabrinjava je nepostojanje mehanizma, odnosno
sankcije za kantonalne skuptine ukoliko one u roku od 30 dana od dana svoga konstituiranja ne izaberu odreeni broj delegata u Dom naroda. Da bi se ubudue ove i sline situacije
izbjegle i da bi se dolo do pravovremenog i pravno valjanog konstituiranja zakonodavnih
tijela u Bosni i Hercegovini, nuno je inkorporirati odreene sankcije za kanjenje u izboru,
to se nekada ima tumaiti i kao spreavanje uspostavljanja zakonite vlasti.
103 Model Amandmana VII na Ustav Bosne i Hercegovine (Zavrni dokument s prijedlozima novih ustavnih rjeenja u Bosni i Hercegovini radne grupe pravnika s Pravnog instituta
u Bosni i Hercegovini iz 2010. http://www.lawinstitute.ba/media/doc/Amandmani_BiH.pdf,
(13. juni 2012).
129
Entitetska zakonodavna tijela, naelno, imaju ogranieno pravo na vrenje meunarodnih aktivnosti, jer entiteti nemaju vanjski suverenitet. S tim u
vezi, uzima se da entitetska zakonodavna tijela ostvaruju limitiranu formalnu saradnju s parlamentima drugih drava i skuptinama meunarodnih
organizacija, pri emu drimo da je prethodna saglasnost Parlamentarne
skuptine Bosne i Hercegovine u ovom smislu nuna. Entitetski parlamenti
sa susjednim dravama ostvaruju saradnju poglavito na temelju prava na
uspostavljanje posebnih paralelnih odnosa.104 Nau tvrdnju s poetka pasusa dokazujemo s pravom entiteta na potvrdu/ratifikaciju meunarodnih
ugovora i sporazuma iz njihove nadlenosti.
ini se da su se u entitetima izvravale mnogo vee i ee promjene
entitetskih ustava nego to je to uinjeno s Ustavom Bosne i Hercegovine105.
Istina, amandmane na ustave Federacije BiH i Republike Srpske su u velikoj mjeri nametali visoki predstavnici na temelju tzv. Bonskih ovlatenja
(Evropska komisija za demokraciju kroz pravo Venecijanska komisija,
2005: 20) Vijea za implementaciju mira iz decembra 1997. i Aneksa 10.
Dejtonskog mirovnog sporazuma.106
Venecijanska komisija u tom smislu utvruje da su ovakve aktivnosti
visokog predstavnika (amandmanske izmjene i dopune entitetskih ustava) bile korisne, jer bez njih Bosna i Hercegovina kao drava, ne bi mogla
ostvariti napredak. No, ustavotvorna i zakonodavna nadlenost Ureda visokog predstavnika i na entitetskoj i na dravnoj razini potvruje teoriju
da se drava Bosna i Hercegovina nalazi pod meunarodnim nadzorom
od meunarodne zajednice drava i meunarodnih organizacija, odnosno
Organizacije ujedinjenih nacija (OUN).
104 Na tom tragu je potpisivanje Sporazuma o parlamentarnoj saradnji izmeu Republike
Srbije i Republike Srpske, odnosno o saradnji Narodne skuptine Republike Srpske i
Narodne skuptine Republike Srbije, koji je potpisan u Banjaluci 9. januara 2008. Takoer
utvrujemo da Narodna skuptina Republike Srpske ima tjeniju vezu s Narodnom skuptinom Republike Srbije negoli to Parlament Federacije ostvaruje saradnju sa Saborom
Republike Hrvatske, odnosno s Narodnom skuptinom Republike Srbije.
105 Ustav Bosne i Hercegovine dopunjen je samo jednom, Amandmanom I, kojim je restrukturirano dravno ureenje, time to je Distrikt Brko uao u ustavnopravni poredak
Bosne i Hercegovine. Amandman I na Ustav Bosne i Hercegovine objavljen je u Slubenom
glasniku Bosne i Hercegovine, br. 25/09 od 31. marta 2009. (Usp. Ibrahimagi/Seizovi/
Arnautovi, 2010: 32).
106 Kao ilustrativni primjer navodimo odluke Ureda visokog predstavnika i. e. Wolfganga
Petritscha od 19. aprila 2002. i 23. maja 2002, kojima je prisilno donio amandmane na Ustav
Federacije BiH, odnosno ispravio amandmane na Ustav Republike Srpske, s osnovnim ciljem potpunog provoenja odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o konstitutivnosti tri
naroda na cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine iz 2000. I Paddy Ashdown je 7. oktobra 2002.
s ovim u vezi donio odluke o amendiranju entitetskih ustava (http://www.ohr.int/decisions/
archive.asp?m=&yr=2002, 16. juni 2012).
130
Postoje specifine oblasti i pitanja iz konkurentne nadlenosti drave i

entiteta za koja, prema dosadanjoj parlamentarnoj praksi, postoji vea politika volja da se urede na entitetskoj razini. Nedavni primjer je usvajanje
Rezolucije Evropskog parlamenta o Srebrenici, koju je Predstavniki dom
Federacije BiH usvojio 14. jula 2011, a Dom naroda Federacije BiH 18. jula
2011. Nacrt Zakona o dopunama Krivinog zakona Federacije BiH u pogledu inkriminiranja negiranja genocida, odnosno uvoenje posebnog krivinog djela negiranje genocida u krivino zakonodavstvo Federacije BiH
je prihvaen u Predstavnikom domu 28. septembra, odnosno u Domu naroda 10. novembra 2011.107 Na dravnoj razini, u Parlamentarnoj skuptini
Bosne i Hercegovine od 2007. postoje bezuspjeni pokuaji da se ovo pitanje rijei ili izmjenama i dopunama Krivinog zakona Bosne i Hercegovine
ili donoenjem lex specialis Zakona o zabrani i kanjavanju negiranja holokausta, genocida i zloina protiv ovjenosti u Bosni i Hercegovini.
9.
ZAKLJUAK
U parlamentima entiteta postoje mnogobrojna razliita strukturalna

rjeenja, koja su djelimino produkt neistovjetnih entitetskih ustavnih ureenja. Asimetrini federalizam dokazujemo poglavito kroz Dom naroda
Parlamenta Federacije i Vijee naroda Republike Srpske. Potonje zakonodavno tijelo u parlamentarnom sistemu Bosne i Hercegovine predstavlja
dravni organ sui generis. Opisivanje ovog zakonodavnog tijela na predmetni nain najblie odgovora drutvenoj i politikoj stvarnosti. ini nam
se da se Vijee naroda nalazi, odnosno da je svoju statusnu poziciju nalo
negdje izmeu neovisnog i samostalnog zakonodavnog tijela u entitetskoj
legislativi i zasebnog, gornjeg doma Narodne skuptine Republike Srpske.
Za Vijee naroda ne moemo tvrditi da predstavlja drugi dom entitetskog
parlamenta, kao to, takoer, ne moemo tvrditi da je Vijee naroda autonomna zakonodavna institucija na razini Republike Srpske. Ovakav nejasan, neprecizan, i u konanici, ambivalentan status Vijea naroda, vezuje se
i za njegovo utemeljenje, s obzirom na to da je Vijee naroda formirano na
temelju odluke visokog predstavnika, a na osnovu odluka Ustavnog suda
Bosne i Hercegovine o konstitutivnosti naroda iz 2000. Najzanimljivija karakteristika Vijea naroda je u tome to se radi o drugom zakonodavnom
tijelu na razini entiteta Republika Srpska, i to se Vijee naroda per se ne
moe smatrati gornjim domom entitetskog parlamenta, odnosno Narodne
skuptine Republike Srpske. Vijee naroda je stoga zakonodavno tijelo, dijelom samostalno, a dijelom vezano za Narodnu skuptinu. Osim toga, kada
107 http://www.parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/parlament/propisi/usvojeni.htm,
(16. juni 2012).
131
je u pitanju zakonodavni postupak, Vijee naroda ima neravnopravnu poziciju u odnosu na Narodnu skuptinu, jer Vijee naroda raspravlja i odluuje
o zakonima, opim pravnim aktima i drugim propisima iskljuivo i jedino
ukoliko se radi o ugroavanju vitalnog nacionalnog interesa jednog ili vie
konstituentnih naroda u Bosni i Hercegovini. S tim u vezi, Vijee naroda ima
intervenirajuu, korektivnu i nadzornu ulogu u zakonodavnom postupku,
kao najvanijoj funkciji parlamenta. Vijee naroda, kao takvo, nalazi se u
jednakom poloaju s Narodnom skuptinom samo u dvije stvari: u postupku izbora sudija za entitetski ustavni sud i u ustavotvornom postupku. U
svim ostalim sluajevima, Vijee naroda je sinonim za instituciju u kojoj
se na entitetskoj razini koristi mehanizam za zatitu vitalnog nacionalnog
interesa. Naznaujemo, dakle, da na razini Republike Srpske nije prihvaeno naelo potpune jednakosti i ravnopravnosti Vijea naroda i Narodne
skuptine.
Vijee naroda razlikuje se od Doma naroda u vie segmenata. Najprije
se radi o (1) izboru delegata, gdje se delegati Vijea naroda imenuju i biraju u
Narodnoj skuptini Republike Srpske, dok se delegati Doma naroda imenuju i biraju u deset kantonalnih skuptina. Nain njihova izbora je istovjetan,
radi se o posrednom nainu, meutim institucije u kojima se oni imenuju i
biraju nisu jednake; (2) Broj delegata je takoer razliit. Vijee naroda broji dvadeset i osam (28) delegata, a Dom naroda pedeset i osam (58). I po
broju delegata se moe izvui zakljuak o neravnopravnom poloaju Vijea
naroda u odnosu na Narodnu skuptinu, odnosno o odnosu Doma naroda i Predstavnikog doma Parlamenta Federacije; (3) Nadlenost je materijalna karakteristika razliitosti Vijea i Doma naroda. Dom naroda ima
potpuno istu ulogu u zakonodavnom postupku kao i Predstavniki dom,
te se uzima da je Dom naroda potpuno autonomno tijelo, u ovom smislu,
u odnosu na donji dom entitetskog parlamenta. Nadlenost Vijea naroda
naznaili smo u prethodnom paragrafu; (4) U uskoj vezi s nadlenou nalazi se i odnos Vijea naroda i Narodne skuptine, koji se razlikuje od pravnog odnosa Doma naroda i Predstavnikog doma Parlamenta Federacije
gdje je prisutan onakav odnos kakav primjeujemo izmeu dva doma u
jednom parlamentu federalne drave; (5) I kod izbora sudija u entitetske
ustavne sudove postoji distinkcija. Sudije Ustavnog suda Republike Srpske
bira i Narodna skuptina i Vijee naroda, dok je za sudije Ustavnog suda
Federacije BiH potrebna potvrda veine delegata Doma naroda koji su prisutni i koji glasaju. ini nam se da je ovdje nadlenost podijeljena izmeu
dva doma Parlamenta Federacije. Predstavniki dom nadlean je za izbor
sudija dravnog Ustavnog suda, dok Dom naroda ima ulogu u izboru sudija entitetskog Ustavnog suda; (6) I delegati u Dom naroda Parlamentarne
skuptine Bosne i Hercegovine biraju se na posredan nain, no razliito u pogledu institucije koja vri njihovo imenovanje i izbor. Nominirane
132
bonjake, odnosno hrvatske delegate iz Federacije BiH biraju svi delegati u

Domu naroda Parlamenta Federacije, dok delegate iz Republike Srpske bira
Narodna skuptina Republike Srpske. Vijee naroda tako nema nadlenost
u biranju pet srpskih delegata iz Republike Srpske; (7) I terminoloka razlika
se uoava u pogledu delegata i njihove pripadnosti. U Federaciji BiH, lan
Parlamenta Federacije je i delegat Doma naroda, dok se u Republici Srpskoj
pravi razlika izmeu lanova Narodne skuptine i lanova Vijea naroda.
Sve nas ovo vodi zakljuku da trenutno postoje entitetske parlamentarne diobe, koje dokazuju asimetrini federalizam u Bosni i Hercegovini zbog
prisutnosti uoenih i dokazanih nesimetrinih rjeenja u entitetskim zakonodavnim tijelima.
Utvrujemo, nadalje, da i Parlament Federacije i Narodna skuptina i
Vijee naroda Republike Srpske, u skladu s dodijeljenim nadlenostima,
imaju, prema normativno-tehnikim rjeenjima, odnosno poslovnicima
domova/tijela, vrlo dobru unutranju strukturu i organizaciju. No, ono to
nedostaje entitetskim parlamentima je politika volja, koja bi na odgovarajui nain usmjerila cjelokupne i partikularne politike interese, odnosno
objedinila razliite politike interese u jedan, s ciljem ispunjavanja osnovne
svrhe i smisla postojanja i rada jednog parlamenta. S ovim u vezi je i usklaivanje zakonskih rjeenja sa standardima i naelima Evropske unije, kao i
ustanovljavanje (posebnog) dravnog organa, ija bi iskljuiva obaveza bila
analiza efekata usvajanja nove i izmjene postojee zakonske regulative na
entitetskoj razini. Miljenja smo da se za sistematinom analizom efekata
usvajanja zakona i drugih opih akata namee odreena potreba, jer bi ova
analiza omoguila znatno objektivniju procjenu utjecaja i kvalitete usvojenih zakona u odnosu na postojee drutveno-politiko stanje i dosadanju
dinamiku kretanja. Institut analize efekata propisa moe se razumjeti kao
svojevrsna kontrola kvaliteta usvojenih propisa, odnosno odgovara li usvojeni propis drutvenoj zbilji u smislu da se jedan drutveni odnos regulira na
ispravan i potpun nain, ili u praksi dolazi do odbacivanja zakona i drugih
akata zbog toga jer predstavljaju rjeenja koja nisu svojstvena drutvenoj,
politikoj, pravnoj i ekonomskoj situaciji, odnosno kulturnom podneblju
Bosne i Hercegovine. Takoer, valja nai adekvatne, efikasne i efektivne mehanizme s ciljem poboljanja produktivnosti zakonodavnog postupka entitetskih parlamenata, kao i svrsishodnijeg rada parlamentarnih poslanika i
delegata. Ponavljamo da su naela konstitutivnosti i ravnopravnosti naroda
temeljna naela na kojima funkcionira Bosna i Hercegovina. Stoga je ova
ustavna naela neophodno dosljedno braniti u svim parlamentarnim procesima i postupcima, poevi od konstituiranja entitetskih zakonodavnih
tijela pa do usvajanja zakona.
U konanici e svakako biti znaajno pratiti proces ustavnih promjena
u Bosni i Hercegovini u pogledu eventualnih izmjena i dopuna entitetskih
133
ustava, odnosno hoe li entitetska zakonodavna tijela zadrati isti status,

strukturu, organizaciju, nadlenosti u dravi Bosni i Hercegovini s izmjenama i dopunama postojeeg Dejtonskog ustava, ili e, pak, parlamenti entiteta ostati izvan ustavnih intervencija i nadolazee dravne pravno-politike
reorganizacije.
LITERATURA
Ademovi, Nedim i Steiner, Christian (2010). Ustav Bosne i Hercegovine.

Sarajevo: Fondacija Konrad Adenauer;
Amandman 72. na Ustav Republike Srpske. Dostupno na: http://www.narodnaskupstinars.net/latn/?page=137&kat=19&vijest=1617.
Amandman I na Ustav Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik Bosne i
Hercegovine br. 25/09;
Begi, Kasim (1997). Bosna i Hercegovina od Vanceove misije do Daytonskog
sporazuma: 19911996. Sarajevo: Bosanska knjiga;
Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine. Dostupno na: www.izbori.ba;
Centri civilnih inicijativa. E- monitoring. Dostupno na: www.vlastibih.com;
Centri civilnih inicijativa. Monitoring rada Parlamenta Federacije BiH za period 01.01. 30. 06. 2011. Dostupno na: http://www.cci.ba/monitoring/1/8/2.html;
Centri civilnih inicijativa. estomjeseni izvjetaj o radu Narodne skuptine
Republike Srpske za period 01.01. 30. 06. 2011. Dostupno na: www.cci.ba/monitoring/1/8/2.html;
Djelimina odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine br. U-5/98 od 1. jula
2000. Dostupno na: http://www.ccbh.ba/bos/odluke/index.php?src=2;
Evropska komisija za demokraciju kroz pravo Venecijanska komisija (2005).
Miljenje o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlatenjima visokog predstavnika. Dostupno na: www.venice.coe.int/docs/2005/CDL-AD(2005)004-bos.
asp;
Fira, Aleksandar (2002). Enciklopedija ustavnog prava bivih jugoslovenskih
zemalja : ustavno pravo Bosne i Hercegovine. Novi Sad: SANU;
Golijanin, Sanja (2011). Republika Srpska u: Gavri, Saa i Banovi, Damir
ur. Drava, politika i drutvo u Bosni i Hercegovini. Analiza postdejtonskog
politikog sistema. Sarajevo: University Press Magistrat;
Hrvatski sabor. Dostupno na: www.sabor.hr;
Ibrahimagi, Omer i Seizovi, Zarije i Arnautovi, Suad (2010). Politiki sistem
Bosne i Hercegovine 4. Sarajevo: Promocult;
134
Izborni zakon Bosne i Hercegovine (neslubeni preieni tekst). Dostupno na:

http://www.izbori.ba/Documents/documents/ZAKONI/POIZpw110508-hrv.pdf;
Juki, Zvonimir (2009). Politike stranke u: Gavri, Saa i Banovi, Damir i
Christine Krause ur. Uvod u politiki sistem Bosne i Hercegovine izabrani aspekti. Sarajevo: Sarajevski otvoreni centar i Fondacija Konrad Adenauer;
Kulenovi, Bergin (2008). Rodna jednakost/ravnopravnost i ustavne promjene. Sarajevo: Centar za ljudska prava Univerziteta u Sarajevu;
Kuzmanovi, Rajko (2002). Ustavno pravo. Banja Luka: Pravni fakultet;
Lejli, emsudin (1999). Ustavno pravo. Sarajevo: Fakultet kriminalistikih
nauka;
O Narodnoj skuptini Republike Srpske. Dostupno na: http://www.narodnaskupstinars.net/latn/?page=123.
Odluka o odobravanju Sporazuma o prenosu odreenih nadlenosti entiteta kroz utemeljenje Visokog sudskog i tuilakog vijea Bosne i Hercegovine,
Slubene novine Federacije Bosne i Hercegovine br. 16/04 i Slubeni glasnik
Republike Srpske br. 24/04;
Odluke visokog predstavnika meunarodne zajednice za Bosnu i Hercegovinu
za 2002. Dostupno na: http://www.ohr.int/decisions/archive.asp?m=&yr=2002;
Ombudsmen za djecu Republike Srpske. Dostupno na: http://www.djeca.
rs.ba/index.php?p=32&lang=1;
Pajvani, Marijana (2008). Parlamentarno pravo. Beograd: Fondacija
Konrad Adenauer;
Pajvani, Marijana (2008). Ustavno pravo, Novi Sad: Pravni fakultet;
Penev, Slavica ur. (2006). Kako unaprijediti zakonodavni proces u Srbiji i
Bosni i Hercegovini : na putu od prijedloga zakona do njegovog usvajanja u
parlamentu. Beograd: Investment Compact for South East Europe/ Ekonomski
institut;
Pobri, Nurko (2000). Ustavno pravo. Mostar: Slovo;
Poslovnik Narodne skuptine Republike Srpske. Dostupno na: http://www.
narodnaskupstinars.net/stranica/poslovnik.
Poslovnik o radu Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine,
Slubene novine Federacije Bosne i Hercegovine br. 27/03 i 21/09;
Poslovnik o radu Zajednike komisije Narodne skuptine Republike Srpske i
Vijea naroda Republike Srpske za usaglaavanje zakona, propisa i akata, Slubeni
glasnik Republike Srpske br. 76/04;
Poslovnik Predstavnikog doma Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine.
Dostupno na: http://predstavnickidom-pfbih.gov.ba/bs/page.php?id=20;
Poslovnik Vijea naroda Republike Srpske. Dostupno na: http://www.vijecenarodars.net/materijali/poslovnik-bos.pdf;
Pregled zakona i drugih akata usvojenih u Domu naroda Parlamenta Federacije
Bosne i Hercegovine (mandatni period 2010 2014). Dostupno na: http://www.parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/parlament/propisi/usvojeni.htm;
135
Program rada Predstavnikog doma Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine

za 2011. Dostupno na: http://predstavnickidom-pfbih.gov.ba/bs/page.php?id=22.
Reagiranje Sarajevskog otvorenog centra. Dostupno na: http://www.soc.ba/index.php/bs/novosti/134-reagovanje.
Sadikovi, azim (2000). Politiki sistemi. Sarajevo: Pravni fakultet;
Simovi, Vlade (2011). Politike partije u Bosni i Hercegovini u: Gavri, Saa i
Banovi, Damir ur. Drava, politika i drutvo u Bosni i Hercegovini. Analiza postdejtonskog politikog sistema. Sarajevo: University Press Magistrat;
Sokol, Smiljko i Smerdel, Branko (1995). Ustavno pravo. Zagreb: Narodne novine;
Sporazum izmeu Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske o prenosu nadlenosti u oblasti odbrane, Slubeni glasnik Republike Srpske br. 4/06;
Sporazum o provedbi Odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o konstitutivnosti naroda. Dostupno na: http://www.oscebih.org/documents/osce_bih_
doc_2002032811520809bos.pdf;
Trnka, Kasim. (2000). Konstitutivnost naroda, Sarajevo: Vijee kongresa
bonjakih intelektualaca;
Trnka, Kasim (2000). Ustavno pravo. Sarajevo: Univerzitetska knjiga;
Trnka, Kasim (2006). Ustavno pravo. Sarajevo: Fakultet za javnu upravu;
Ukidanje Vijea naroda Republike Srpske je protivno Ustavu. Dostupno na:
www.slobodnaevropa.org/content/republika_srpska_vijece_naroda/24302174.
html;
Ustav Federacije Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://www.parlamentfbih.gov.ba/bos/parlament/o_parlamentu/ustavfbih.html;
Ustav Republike Srpske. Dostupno na: http://www.narodnaskupstinars.net/
stranica/ustav;
Ustavi Bosne i Hercegovine, Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske,
Kantona Federacije Bosne i Hercegovine sa amandmanima (1998). Sarajevo:
Federalno ministarstvo pravde;
Viskovi, Nikola (1997). Drava i pravo. Zagreb: Birotehnika;
Zavrni dokument s prijedlozima novih ustavnih rjeenja u Bosni i Hercegovini
radne grupe pravnika s Pravnog instituta u Bosni i Hercegovini iz 2010. Dostupno
na: http://www.lawinstitute.ba/media/doc/Amandmani_BiH.pdf.
Maja Sahadi
SKUPTINE KANTONA U FEDERACIJI

BOSNE I HERCEGOVINE
U ustavnopravnom ustrojstvu (Federacije) Bosne i Hercegovine, kantonalne skuptine su jednodomni zakonodavni organi vlasti koji su prvenstveno nositelji ustavotvornih i zakonodavnih nadlenosti u kantonima.
Kantonalne skuptine imaju uobiajene funkcije i nadlenosti predstavnikih tijela u sloenim dravama. No, postoje i izvjesne specifinosti.
Ovaj rad opisuje ustavno ustrojstvo kantona, ulogu kantona u Federaciji
Bosne i Hercegovine, nadlenosti i funkcije kantona i njihov odnos s drugim granama vlasti. Rad se posebice fokusira na strukturu skuptina kantona, zastupnike u kantonalnim skuptinama i zakonodavni postupak u
skuptinama kantona.
Kljune rijei: kantoni, skuptine kantona, funkcije, nadlenosti, struktura, zastupnici, zakonodavni postupak
1.
139
UVOD
Podjela kantona i njihovo ustrojstvo utvreno je Ustavom Federacije

Bosne i Hercegovine, dok je samo ustrojstvo detaljnije definirano ustavima
kantona. Prema principu podjele vlasti, zakonodavnu vlast u kantonima
vre kantonalne skuptine, izvrnu vlada kantona i sudsku kantonalni i opinski sudovi. S obzirom na to da kantonalne skuptine kao predstavnikiorgani i nositelji zakonodavne vlasti usvajaju kantonalne ustave, odnosno
amandmane na ustave, koji moraju biti usuglaeni sa Ustavom Federacije
i Ustavom Bosne i Hercegovine, oigledno je da kantoni imaju i izvjesnu
razinu samoorganiziranja. Pritom je poloaj i uloga kantona uvjetovana i
sadrana u ambivalentnim odnosima izmeu kantona i Federacije Bosne i
Hercegovine, koji nastaju kao rezultat osobitog dravnog ustrojstva, ali i etnikih razmjera iji je sastavni dio i pretpostavka vitalnog naela paritetne
zastupljenosti konstitutivnih naroda. Stoga se poloaj skuptina u kantonima Federacije Bosne i Hercegovine promatra sukladno ustrojstvenim, ali i
etnikim gabaritima.
140
2.
USTAVNO USTROJSTVO KANTONA108
Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine,109 koji je definiran Okvirnim

sporazumom o stvaranju Federacije Bosne i Hercegovine, poznatijim pod
nazivom Washingtonski sporazum iz 1994. godine,110 ureeno je ustrojstvo
Federacije Bosne i Hercegovine. Tzv. Washingtonski sporazum potpisali su
u Washingtonu (Sjedinjene Amerike Drave) 1. oujka 1994. godine Haris
Silajdi, predsjednik Vlade Republike Bosne i Hercegovine; Mate Grani,
zamjenik predsjednika Vlade i ministar vanjskih poslova Republike Hrvatske
i Kreimir Zubak, elnik bosansko-hrvatske delegacije pri Meunarodnoj
konferenciji o bivoj Jugoslaviji. Sporazum se sastoji od: (1) Okvirnog sporazuma o uspostavljanju Federacije Bosne i Hercegovine; (2) Nacrta Okvirnog
sporazuma o naelima i osnovama za ostvarivanje konfederacije izmeu
Republike Hrvatske i Federacije Bosne i Hercegovine; (3) Sporazuma o garanciji pristupa Federacije Bosne i Hercegovine Jadranskome moru kroz teritorij Republike Hrvatske; i (4) Sporazuma o garanciji prelaska Republike
Hrvatske kroz teritorij Federacije Bosne i Hercegovine. Usuglaeno je uspostavljanje Prijelaznog povjerenstva na visokoj razini koje je radilo na etiri dokumenta: (1) Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine; (2) Prethodnom
sporazumu o konfederaciji izmeu Republike Hrvatske i predloene
Federacije Bosne i Hercegovine; (3) Sporazumu o vojnom rasporedu na podruju predloene Federacije Bosne i Hercegovine; i (4) Prijelaznim mjerama za ubrzanje osnivanja konfederacije i Federacije Bosne i Hercegovine,
ukljuujui, gdje je to mogue, stvaranje dravnog ustroja kako je to naznaeno u potpisanom Okvirnom sporazumu. Tekst Ustava Federacije
Bosne i Hercegovine koji je usvojen 18. oujka 1994. godine prihvaen je
30. oujka 1994. godine od strane Ustavotvorne skuptine Federacije Bosne
i Hercegovine. Haris Silajdi i Kreimir Zubak su se 11. svibnja 1994. godine u Beu (Republika Austrija) usuglasili o dodavanju lanka u Ustavu
koji se ticao Posebnog reima za Kanton Sredinja Bosna i Neretvanski kan108 Za referiranje o kantonima, u cjelokupnom tekstu, koriteni su Ustav Federacije Bosne
i Hercegovine; Ustav Kantona Sarajevo, Slubene novine Kantona Sarajevo br. 01/96, 02/96,
03/96, 16/97, 14/00, 04/01 i 28/04; Ustav Tuzlanskog kantona, Slubene novine Tuzlanskopodrinjskog kantona br. 03/99 i Ustav Tuzlanskog kantona, Slubene novine Tuzlanskog
kantona br. 13/99, 10/00, 14/02, 06/04 i 10/04; Ustav Unsko-sanskog kantona (preieni
tekst), Slubene novine Unsko-sanskog kantona br. 01/04. Ustavi ostalih kantona su takoer
uporeivani, ali autorici nisu bile dostupne slubene novine u kojima su objavljeni.
109 Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, Slubene novine Federacije Bosne i Hercegovine
br. 1/94, 13/97, 16/02, 22/02, 52/02, 63/03, 9/94, 20/04, 33/04, 71/05, 72/05 i 88/08.
110 Napomena: Kako je u vrijeme pisanja teksta autorici bila dostupna samo inaica
Sporazuma na engleskome jeziku, time su mogua terminoloka odstupanja u odnosu na
jezik pisanja teksta.
141
ton i Sporazuma o kriterijima za odreivanje teritorija Federacije Bosne i

Hercegovine zajedno s mapom kantona u Federaciji Bosne i Hercegovine.111
Ustavnopravno ustrojstvo Federacije Bosne i Hercegovine kakvo je utvreno tzv. Washingtonskim sporazumom, prihvaeno je Opim okvirnim sporazumom za mir u Bosni i Hercegovini koji je parafiran 21. studenog 1995.
godine u Daytonu (Sjedinjene Amerike Drave), a potpisan 14. prosinca
1995. godine u Parizu (Republika Francuska).112
Federaciju Bosne i Hercegovine, sukladno navedenome, sainjava 10
administrativno-teritorijalnih jedinica kantona, sa strukturom vlasti na tri
razine: entiteta, kanton i opina. Termin kanton113 porijeklom je iz francuskog jezika i odnosi se na oblast, okrug ili podruje.114 Oznaava teritorijalnu
i administrativnu podjelu u nekim dravama, primjerice u vicarskoj konfederaciji. Kantoni u Federaciji Bosne i Hercegovine bili su planirani kao jedina srednja administrativno-teritorijalna razina u Bosni i Hercegovini, no, taj
koncept je naputen tijekom mirovnih pregovora u Daytonu. Zakljuivanjem
Opeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini iz 1995. godine,
tzv. Daytonskog mirovnog sporazuma, kantoni su postali jedna od dvije
srednje razine u teritorijalnom i administrativnom smislu, zajedno s entitetom Federacija Bosne i Hercegovine. Kantoni su, sukladno lanku I 2 Ustava
Federacije Bosne i Hercegovine, te Zakonu o federalnim jedinicama115 federalne jedinice u okviru Federacije Bosne i Hercegovine. Iako se nazivi kantona
utvruju iskljuivo po gradovima sjeditima kantonalnih vlasti ili po regionalno-zemljopisnim karakteristikama (Bosansko-podrinjski, Hercegovako111 Svi navedeni dokumenti objavljeni su u: American Society of International Law (1994).
Bosnia and Herzegovina Croatia: Preliminary Agreement Concerning the Establishment
of a Confederation and Bosnia (and further), International Legal Materials, vol. 33, no. 3,
605784, te su objavljeni u Slubenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine broj 1/94.
112
UN Doc. A/50/790 (1995) i S/1995/999 (1995) od 30. 10. 1995.godine.
113 U vie odluka Ustavnoga suda Federacije Bosne i Hercegovine navodi se da Ustav
Federacije Bosne i Hercegovine ne poznaje naziv upanija ve se koristi naziv kanton
za pojam federalnih jedinica i stoga upotreba naziva upanija umjesto naziva kanton
nije u skladu s Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine. Vidjeti: Odluka Ustavnoga suda
Federacije Bosne i Hercegovine U 7/98, par. 8; U 24/98, par. 7; U 25/98, par. 7; U 29/98, par. 5;
U 39/98 par. 4; itd.
114 Kanton (ital. cantone, fr. canton) srez, okrug, oblast; u Francuskoj: jedan dio arondismana; u vicarskoj: savezna dravica (25 saveznih republika) (Vujaklija, 1980: 395).
115 Zakon o federalnim jedinicama, Slubene novine Federacije Bosne i Hercegovine br.
3/96. Tijekom 2008. godine, u parlamentarni postupak upuen je Nacrt zakona o izmjenama i dopunama Zakona o federalnim jedinicama koji je usvojen u Predstavnikom domu,
ali nije usvojen u Domu naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine. Tijekom 2009.
godine u parlamentarni postupak je upuen Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama
Zakona o federalnim jedinicama koji je takoer usvojen u Predstavnikom domu, ali ne i u
Domu naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine.
142
neretvanski, Livanjski Kanton 10, Posavski, Sarajevski, Sredinja Bosna,

Tuzlanski, Unsko-sanski, Zapadnohercegovaki i Zeniko-dobojski) da bi
se izbjeglo etniko identificiranje kantona, s druge strane, u Sporazumu o
kriterijima za odreivanje teritorija Federacije Bosne i Hercegovine zajedno
s mapom kantona u Federaciji Bosne i Hercegovine navodi se pet kantona s
veinskim muslimanskim stanovnitvom116 (Bosansko-podrinjski, Kanton
Sarajevo, Tuzlanski, Unsko-sanski i Zeniko-dobojski kanton), tri kantona s veinskim hrvatskim stanovnitvom (Livanjski/Kanton 10, Posavski i
Zapadnohercegovaki kanton) i dva kantona s mijeanim stanovnitvom
(Kanton Sredinja Bosna i Hercegovako-neretvanski kanton). Sporazum,
pak, upuuje da je etnika struktura kantona odreujui initelj za utemeljenje kanton. Ovo se potvruje i u Zakonu o federalnim jedinicama gdje
se u lanku 2 navodi da se kantoni obrazuju vodei rauna o etnikim, gospodarsko-funkcionalnim, prirodno-zemljopisnim i komunikacijskim naelima. Povrinom su najvei Kanton 10 sa 4934,1 km 2 , Unsko-sanski kanton
sa 4125 km 2 i Hercegovako-neretvanski kanton sa 4401 km 2 dok su povrinom najmanji Posavski kanton sa 324,6 km 2 i Bosansko-podrinjski kanton sa 504,6 km 2 (Softi, 2012a, b, c, d i e: 7). Iako povrinom nisu najvei,
prema broju stanovnika prednjae Tuzlanski kanton koji ima 499,221 stanovnika, Kanton Sarajevo koji ima 438,757 stanovnika i Zeniko-dobojski
kanton koji ima 399,856 stanovnika (Softi, 2012f i g: 11) (Softi, 2012h: 10).
Najmanji broj stanovnika imaju Bosansko-podrinjski kanton koji ima tek
32,818 stanovnika i Posavski kanton koji ima 39,585 stanovnika, koji su u
isto vrijeme i najmanji povrinom (Softi: 2012e i d: 7). Najvei broj opina imaju Tuzlanski kanton koji ima 13 opina, te Kanton Sredinja Bosna
i Zeniko-dobojski kanton koji imaju po 12 opina (Softi, 2012f, i i h: 7).
Najmanji broj opina imaju Bosansko-podrinjski i Posavski kantoni koji
imaju po tri opine, te Zapadno-hercegovaki kanton koji ima etiri opine
(Softi, 2012e i j: 7).
Jedno od osjetljivih pitanja koje je trebalo definirati u Ustavu Federacije
Bosne i Hercegovine bilo je i raspodjela nadlenosti izmeu organa dravne
vlasti na razini Federacije Bosne i Hercegovine i razini kanton. Stoga su kao
rezultat razliitih pogodbi nastala ustavnopravna rjeenja koja su se do sada
pokazala proturjenima i nedosljednima. Podjela nadlenosti u Federaciji
Bosne i Hercegovine izvrena je Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine
prema metodu pozitivne enumeracije i pretpostavki nadlenosti u korist
Federacije Bosne i Hercegovine.
U lanku III 1 Ustava navode se iskljuive ovlasti Federacije Bosne i
Hercegovine u koje spadaju:
dravljanstvo Federacije;
116 Termin/nacionalni naziv Bonjak uveden je i priznat upravo tzv. Washingtonskim sporazumom iz 1994. godine u domaem pravu ali i meunarodnom pravu.
143
utvrivanje gospodarske politike;

usvajanje propisa o financijama, financijskim institucijama i fiskalnoj politici u Federaciji;
spreavanje terorizma, meukantonalnog kriminala, neovlatenog
trgovanja drogom i organiziranog kriminala;
dodjela elektronskih frekvencija za radio, televiziju i druge svrhe;
utvrivanje energetske politike i osiguravanje i odravanje neophodne infrastrukture;
financiranje djelatnosti federalnih vlasti, ustanova i institucija koje
federalne vlasti osnivaju oporezivanjem, posudbom ili drugim
sredstvima.
Osim toga, utvrene su paralelne i konkurentne nadlenosti Federacije
Bosne i Hercegovine i kanton. U lanku III 2 Ustava Federacije navedene
su ovlasti Federacije i kantona koje se sukladno lanku III 3 (1) mogu ispunjavati zajedniki ili zasebno, ili od strane kantona usuglaeno od vlasti
Federacije. Te ovlasti ukljuuju:
jamenje i provedbu ljudskih prava i sloboda;
zdravstvo;
ekoloku politiku;
komunikaciju i prometnu infrastrukturu;
socijalnu politiku;
provedbu zakona i drugih propisa o dravljanstvu i putnim ispravama dravljana Bosne i Hercegovine s teritorija Federacije;
boravak i kretanje stranaca;
turizam; i
iskoritavanje prirodnih bogatstava.
Vlasti Federacije pritom imaju pravo stvarati politiku i usvajati zakone
glede svake od ovih ovlasti dok kantoni takoer imaju pravo stvarati politiku, te sukladno tomu provoditi zakone glede svake od ovih ovlasti (lanak
III 3 (3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine).
U konanici, sukladno podjeli nadlenosti u korist Federacije Bosne i
Hercegovine, kantonima pripadaju sve ovlasti koje nisu izriito dodijeljene
Federaciji. U lanku III 4 Ustava Federacije Bosne i Hercegovine navode se
ovlasti za koje su kantoni posebice mjerodavni:
uspostava i nadziranje policijskih snaga;
stvaranje obrazovne politike i usvajanje propisa iz oblasti
obrazovanja;
stvaranje i provedba politike iz oblasti kulture;
stvaranje stambene politike i usvajanje propisa iz oblasti ureivanja
i izgradnje stambenih objekata;
stvaranje politike reguliranja i osiguravanja javnih slubi;
144
usvajanje propisa o koritenju lokalnog zemljita, poslovnim i humanitarnim djelatnostima, lokalnim energetskim postrojenjima;
stvaranje politike i usvajanje propisa glede radijskih i televizijskih
postaja;
provedba socijalne politike i uspostava slubi socijalne zatite;
stvaranje i provedba politike turizma u kantonima i razvoj turistikih resursa;
financiranje djelatnosti kantonalnih vlasti ili njenih agencija oporezivanjem, posudbom ili drugim sredstvima.
Sukladno lanku V 1 4 Ustava Federacije Bosne i Hercegovine svaki kanton ima svoj ustav kojim se osigurava institucionalni sustav kantona prema
naelu o podjeli vlasti na zakonodavnu, izvrnu i sudbenu kao i zatita prava
i sloboda to je utvreno u Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine. Ustavom
se uvelike utvruje ustavna samostalnost kanton u Federaciji Bosne i
Hercegovine, te definiraju ustrojstvo i ovlasti zakonodavnih, izvrnih i sudbenih organa vlasti, a zatim se ta pitanja definiraju i u ustavima kanton.
Pritom zakonodavne organe vlasti ine kantonalne skuptine, izvrne kantonalne vlade na elu s premijerom i sudbene kantonalni i opinski sudovi.
Kantoni u odnosu na Federaciju Bosne i Hercegovine imaju samostalnost
koja se potvruje putem organizacije vlasti, nadlenosti kao i utvrenog prava uea u organiziranju i nadlenostima Federacije Bosne i Hercegovine.
3.
ULOGA KANTONA U FEDERACIJI

BOSNE I HERCEGOVINE
Iako bi se, na temelju usporednopravne analize, uloga kantona trebala

traiti u predstavljanju kantona kao federalnih administrativno-teritorijalnih jedinica u Domu naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine,
to, ipak, nije sluaj. Predstavljanje kantona u Domu naroda je a priori sprijeeno u ustavnopravnom ureenju Bosne i Hercegovine s obzirom na to
da su, suprotno uobiajenoj praksi predstavljanja federalnih jedinica u
gornjem domu parlamenta, u Domu naroda Parlamenta Federacije Bosne
i Hercegovine predstavljeni konstitutivni narodi, ime se ovakva ustaljena
uloga federalnih jedinica onemoguuje. U isto vrijeme, teko je razumjeti
ovakvu, protivno ustaljenoj praksi, ustavnopravnu garanciju, koja poiva na
etnicitetu, odnosno kojom se konstitutivnim narodima jami iznadkantonalni poloaj, a u isto se vrijeme temeljnoj ulozi kantona utire trag. Uzevi
u obzir i nadlenosti kantona, koje bi se vrlo jednostavno mogle pripisati
entitetskoj ili lokalnoj razini vlasti, postavlja se pitanje koja je stvarna uloga
kantona u Federaciji Bosne i Hercegovine. Iako bi se moglo pomisliti da se
145
uloga kantona Federaciji Bosne i Hercegovine ispunjava u poticanju i potpori gospodarskog razvoja i boljeg meusobnog infrastrukturnog (u)vezivanja,
to nije sluaj. Tako i arevi (2010), moda i najbolje, istie da [a]ko se
paljivije pogledaju kantonalne granice, lako se uoava ona mjera proizvoljnosti, ona nepredvidiva doza neloginog zaobilaenja prometnih, rijenih i
gospodarsko-infrastrukturnih veza, o kulturno-povijesnim da se i ne govori, koja doputa zakljuak da je kantonalno rjeenje potpuno suvian element teritorijalnog preoblikovanja dijela Bosne i Hercegovine (303304).
Ovome treba dodati i da vijea kantona, ije je uspostavljanje propisano
lankom V 1 3 Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u cilju uskladbe politike i djelatnosti u pitanjima od zajednikog interesa za zajednice kantona
kao i mogunosti osnivanja koordinacijskih tijela radi razmjene informacija
i usklaivanja djelatnosti pojedinih kantona u provedbi njihovih ovlasti, za
sada nisu zaivjela u onom obujmu u kojem su predviena.117
Na temelju navedenoga, teko se moe stei utisak o svrsishodnosti
kantona, s obzirom na to da se ini da uloga kantona kao administrativnoteritorijalnih jedinica u ustavnopravnom ureenju Bosne i Hercegovine postoji tek dacis causa. Stoga se moe i rei da je [o]dgovor je jednostavan:
kantoni su bili neophodni zbog potrebe da se privremenim rjeenjem reagira na teke posljedice rata za Bosnu [i Hercegovinu], da se odri jedinstvo uz
davanje koncesija nacionalistiki inspiriranim pokretima i njihovim vojnim
korelatima, da se uspostavi privremena meuinstanca do dostizanja stabilnih dravnih struktura (arevi, 2010: 305). Slinog miljenja je i Pobri
(2000) koji smatra da se teritorijalna podjela vlasti u Bosni i Hercegovini
moe objasniti jedino nekim trenutanim pragmatinim razlozima i naelom oportuniteta, ali ne razlozima pravne, politoloke, povijesne, socijalne
ili sline prirode (345).
117 Slino rjeenje postoji i u vicarskoj konfederaciji gdje je 1993. godine uspostavljena
Konferencija kantonalnih vlasti ija se uloga temelji na posredovanju izmeu kantona i federalnih vlasti i olakavanju podjele nadlenosti izmeu njih.
146
4.
POLOAJ KANTONA SREDINJA BOSNA

I HERCEGOVAKO-NERETVANSKOG
KANTONA U FEDERACIJI BOSNE I
HERCEGOVINE
Amandmanom I na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine iz 1994. godine118 uspostavljeni su kantoni sa zasebnim reimom Kanton Sredinja
Bosna i Hercegovako-neretvanski kanton. Tim amandmanom bilo je predvieno: delegiranje nadlenosti kantona ukoliko to opina zahtijeva; da odluke koje su od vitalnog interesa za bilo koji od konstitutivnih naroda u kantonu zahtijevaju suglasnost veine zastupnika u zakonodavnom tijelu kantona, ukljuujui veinu hrvatskih zastupnika i veinu bonjakih zastupnika; definiranje institucija predsjednika i zamjenika predsjednika kantona;
organiziranje vlade kantona prema zasebnom reimu; i definiranje odredbi
u ustavima kantona sa zasebnim reimom kojima e se otkloniti blokade
u odluivanju zakonodavnog tijela prilikom usvajanja nunih zakona. Ovaj
amandman kasnije je ukinut amandmanom LXXXV iz 2002. godine.119
injenica je da se sveobuhvatan ustavnopravni sustav u Federaciji Bosne i
Hercegovine temelji na konstitutivnosti tri naroda u organima dravne vlasti
i njihovom nainu odluivanja. Stoga je neodrivo bilo rjeenje u kojem bi
prevladavajui bio paritetni sustav odnosa dva naroda (Bonjaka i Hrvata)
koji se temeljio na Amandmanu I na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine.
Slino stajalite imaju i Steiner, Ademovi et al. (2010) koji govore o naelu
multietninosti pri emu teritorijalna podjela ne smije da vodi ka odravanju rezultata etnikog ienja za vrijeme rata i institucionalne segregacije i
nacionalne homogenizacije u dravnim institucijama nakon rata (74).
118 Amandman I na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, Slubene novine Federacije

Bosne i Hercegovine br. 01/94.
119 Amandman LXXXV na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, Slubene novine
Federacije Bosne i Hercegovine br. 52/02.
5.
SKUPTINE KANTONA U STRUKTURI

VLASTI FEDERACIJE BOSNE I
HERCEGOVINE
5.1.
Funkcije i nadlenosti
147
U ustavnopravnom sustavu Bosne i Hercegovine, kantonalne skuptine

su unikameralni zakonodavni organi vlasti koji su prvenstveno nositelji ustavotvornih i zakonodavnih nadlenosti u kantonima. Kantonalne skuptine
imaju uobiajene funkcije i nadlenosti predstavnikih tijela u sloenim
dravama. Tako kantonalne skuptine imaju ustavotvornu i zakonodavnu
funkciju, funkciju odobravanja prorauna, izbornu funkciju, funkciju kontrole rada vlade kantona, zakljuivanja meunarodnih sporazuma, ostale
funkcije poput usvajanja poslovnika o radu, provoenja istraga, itd.
Nadlenosti skuptina kantona utvrene su Ustavom Federacije Bosne
i Hercegovine, te kantonalnim ustavima. Tako lanak V 6 Ustava Federacije
predvia: ustavotvornu nadlenost kantona, u smislu pripreme i odobravanja kantonalnog ustava; zakonodavnu nadlenost, koja se ispunjava donoenjem propisa potrebnih za provedbu nadlenosti kantona; i nadlenost
odobravanja prorauna kantona. Ustavi kantona, pored navedenih, propisuju i sljedee nadlenosti kantonalnih skuptina: potvrivanje vlade kantona;
izbor delegata u Dom naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine
sukladno Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine (propisano odredbama u
lanku IV A 2 8); odluivanje o prijenosu nadlenosti kantona na opine,
gradove (od kojih je, primjerice, mogue prenijeti nadlenosti iz oblasti obrazovanja, kulture, turizma, itd.) i Federaciju (onda kada je to neophodno
za djelotvornije i efikasnije vrenje nadlenosti); odobravanje i zakljuivanje
meunarodnih sporazuma uz suglasnost Parlamentarne skuptine Bosne i
Hercegovine i Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine; utvrivanje politike i donoenje programa razvoja kantona; usvajanje poslovnika o radu
skuptine; provoenje istraga; i vrenje drugih poslova utvrenih propisima
s razine Federacije Bosne i Hercegovine i kantona.
148
5.2. Odnos spram izvrnih organa vlasti u kantonima

Odnos zakonodavnih spram izvrnih organa vlasti u kantonima definiran je ustavom kantona, zakonom i poslovnikom120. Izvrna vlast u kantonima, u vidu vlade kantona, ima samostalan poloaj, ali se nalazi i u naroitoj
sprezi spram zakonodavne vlasti skuptine kantona. Ta sprega temelji se
na injenici da vladu kantona potvruje skuptina kantona veinom glasova
izuzev u onim kantonima u kojima prema posljednjem popisu stanovnitva
svaki od dva ili vie konstitutivnih naroda ine vie od 30% stanovnitva
kantona gdje se vlada potvruje dvotreinskom veinom glasova u kantonalnoj skuptini. S tim u vezi, premijer kantona je odgovoran skuptini kantona dok su ministri odgovorni i premijeru i skuptini kantona.
Odgovornost vlade kantona spram skuptine kantona s kojom stoji u
izravnoj sprezi temelji se na funkciji kontrole rada vlade. Vlada kantona odgovara skuptini za izvravanje pravnih propisa, provoenje politike koju je
utvrdila kantonalna skuptina, kao i za usmjeravanje rada i usuglaavanje
rada kantonalnih ministarstava i organa uprave. Vlada je duna podnositi i godinja izvjea, a skuptina moe zatraiti i periodina i djelomina
izvjea o radu vlade kantona gdje neprihvaanje izvjea o radu vlade za
posljedicu moe imati pokretanje postupka za ispitivanje povjerenja vladi
kantona. Vlada moe skuptini da predlae usvajanje pravnih propisa, daje
miljenje o pravnim propisima, trai sazivanje ili odlaganje sjednice skuptine radi rasprave o odreenim pitanjima, uestvuje u radu na sjednicama
skuptine.
Skuptina moe zatraiti od vlade da pripremi nacrt ili prijedlog pravnog propisa, da izloi svoje miljenje o nacrtu ili prijedlogu pravnog propisa
iji vlada nije predlaga, da izloi stavove o pojedinim pitanjima koja su na
dnevnom redu sjednice skuptine, podnese izvjetaj o odreenom pitanju.
Zastupnici u skuptini mogu postavljati poslanika pitanja, dok se u pojedinim kantonima poput Kantona Sarajevo predvia mogunost da jedna
treina zastupnika u Skuptini Kantona Sarajevo moe pokrenuti interpelaciju. Na koncu, najmanje jedna treina zastupnika u skuptini mogu pokrenuti prijedlog za glasovanje o nepovjerenju vladi kantona.
120 Openito se uzima da je predmet poslovnike regulacije unutarnja organizacija i

procedura rada skuptine. Poslovnici najee reguliraju nadlenosti funkcionera skuptine
(odnosno skuptinskih domova), zatim nain odreivanja dnevnog reda sjednica skuptine,
rukovoenje skuptinskom raspravom (pretresom), odravanje radne discipline na sjednicama skuptine i sl. (Pobri, 2000: 257).
6.
149
STRUKTURA SKUPTINA KANTONA
Struktura i nain rada skuptine kantona definirani su ustavom kantona, ali se detaljnije utvruju poslovnikom o radu skuptine kantona.
Poslovnikom se blie definiraju sva pitanja koja su od znaaja za rad kantonalne skuptine poput sastava i konstituiranja.
6.1. Sastav
Skuptina kantona u Federaciji Bosne i Hercegovine je unikameralno
predstavniko tijelo, odnosno zakonodavni organ vlasti. Broj zastupnika u
kantonalnoj skuptini kree se izmeu 20 i 35. Taj broj se razlikuje u kantonima s obzirom na to da se utvruje na temelju broja biraa upisanih u
Sredinji biraki spisak. Tako se Izbornim zakonom utvruje da se za kantone s brojem biraa upisanih u Sredinji biraki spisak manjim od 75 000
broj zastupnika kantonalnih skuptina kree izmeu 20 i 25; za kantone s
brojem biraa upisanih u Sredinji biraki spisak od 75 000 do 200 000 broj
zastupnika se kree izmeu 25 i 30, te za kantone sa brojem biraa upisanih
u Sredinji biraki spisak veim od 200 000 broj zastupnika u kantonalnoj
skuptini kree se izmeu 30 i 35. Tako, primjera radi, najvei broj zastupnika imaju skuptine u Tuzlanskom, Zeniko-dobojskom i Kantonu Sarajevo.
Ove kantonalne skuptine sastoje se od po 35 zastupnika. Najmanji broj zastupnika imaju skuptina Posavskog kantona, koju ini 21 zastupnik i skuptina Zapadno-hercegovakog kantona koju ini 23 zastupnika. Ustavom
Federacije definira da se broj zastupnika u skuptinama odreuje razmjerno
nacionalnom sastavu puanstva. Sukladno tomu, prilikom izbora zastupnika osigurava se odgovarajua zastupljenost predstavnika sva tri konstitutivna naroda i Ostalih razmjerno nacionalnoj strukturi puanstva na podruju
kantona.121 Mandat zastupnika u kantonalnoj skuptini je etiri godine.
6.2. Konstituiranje
Kantonalna skuptina prvi put se saziva najkasnije 10 dana nakon
objave rezultata izbora. Prvu sjednicu saziva predsjedavajui skuptine iz
prethodnog saziva koji predsjedava sjednicom do izbora predsjedavajueg u novom sazivu. Predsjedavajui zatim predoava izvjee Sredinjeg
izbornog povjerenstva o osobama kojima je ovjeren zastupniki mandate.
121 Nacionalna struktura puanstva na podruju kantona temelji se na rezultatima popisa
puanstva iz 1991. godine. V: Dravni zavod za statistiku Bosne i Hercegovine (1993). Popis
stanovnitva, domainstava, stanova i poljoprivrednih gazdinstava 1991. Sarajevo: Statistiki
bilten.
150
Zastupnici daju i potpisuju sveane izjave. Tomu slijedi osnivanje klubova

zastupnika tri konstitutivna naroda pri emu svaki klub kandidira jednog
od svojih lanova za mjesto predsjedavajueg ili zamjenika predsjedavajueg kantonalne skuptine. Glasovanjem u skuptini se potvruje izbor kandidata koji izmeu sebe odluuju o predsjedavajuem. Interesantno je da,
ukoliko nema predstavnika nekog od konstitutivnih naroda u kantonalnoj
skuptini, klub zastupnika tog naroda se nee osnovati, a mjesto zamjenika
predsjedavajueg skuptine e ostati upranjeno. Kvorum kantonalne skuptine ini natpolovina veina od ukupnog broja zastupnika.
6.3. Unutarnja organizacija

U unutarnjoj organizaciji skuptine postoji vie organa koji koordiniraju
i olakavaju rad skuptine kantona.
Kantonalna skuptina ima tajnika koji se brine o uvjetima za rad skuptine i svih tijela u skuptini. Njegovi poslovi su detaljnije utvreni poslovnikom kantonalne skuptine.
Da bi rad skuptine kantona bio djelotvorniji i usuglaen, uspostavlja
se kolegij skuptine koji radi u sjednicama izmeu zasjedanja skuptine,
a sastoji se od predsjedavajueg i zamjenika predsjedavajueg skuptine,
predsjednika klubova zastupnika i tajnika skuptine. Zadaci kolegija ukljuuju, izmeu ostaloga, i plan rada skuptine, osiguravanje suradnje izmeu
klubova u skuptini, usuglaavanje rada radnih tijela skuptine.
Radi poboljavanja meustranake parlamentarne suradnje, uspostavljaju se klubovi zastupnika kao mehanizam djelovanja zastupnika i politikih stranaka u skuptini. Klubove uspostavljaju politika stranka ili koalicija122 , dok zastupnici dvije ili vie politikih stranaka koje imaju najmanje
jednog zastupnika u skuptini i zastupnici neovisni kandidati mogu uspostaviti zajedniki klub.
Skuptine kantona uspostavljaju i stalna, povremena i privremena radna
tijela iji je zadatak razmatranje pitanja iz nadlenosti skuptine i vlastitog
djelokruga rada i davanje miljenja o pravnim propisima koje usvaja skuptina kantona. Stalna radna tijela uspostavljaju se prema stranakom sastavu skuptine, povremena se biraju izmeu zastupnika u skuptini a privremena ine strunjaci iz odreene oblasti, a ne zastupnici. U radu skuptine
kantona najvanija su stalna radna tijela. Stalna radna tijela razlikuju se
od skuptine do skuptine, odnosno ovise od postojeih potreba odnosne
kantonalne skuptine. Tako postoje, iako ne nuno prema navedenim nazivima: povjerenstvo za ustavna pitanja, zakonodavnopravno povjerenstvo,
povjerenstvo za izbor i imenovanja, povjerenstvo za pravdu i ljudska prava,
122 Broj neophodan za uspostavljanje kluba definira se poslovnikom kantonalne
skuptine.
151
povjerenstvo za gospodarstvo, ekonomsku i financijsku politiku, povjerenstvo za proraun i financije, povjerenstvo za obrazovanje znanost, kulturu,
sport i mlade, povjerenstvo za poljoprivredu i umarstvo, povjerenstvo za
pitanje boraca, povjerenstvo za pitanja zdravstva, rada i socijalne politike,
povjerenstvo za jednakopravnost spolova.
Osim navedenoga, a radi praenja odreenih oblasti i predlaganja rjeenja u okviru nadlenosti kantona, skuptina kantona moe uspostaviti
struna tijela poput povjerenstava, timova strunjaka i sl. Nadlenost, broj
lanova, financiranje definiraju se odlukom o uspostavljanju tih strunih
tijela.
7.
ZASTUPNICI U KANTONALNIM
SKUPTINAMA
7.1.
Postupak izbora zastupnika123
Izbori za zastupnike u kantonalnim skuptinama u Federaciji Bosne

i Hercegovine vre se sukladno Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine i
Izbornom zakonu Bosne i Hercegovine.
Prilikom prijave za ovjeru na izborima, politike stranke dune su priloiti potpise pet stotina biraa upisanih u Sredinji biraki spisak za izbore
zastupnika u kantonalnim skuptinama u Federaciji Bosne i Hercegovine
Sredinjem izbornom povjerenstvu Bosne i Hercegovine, dok su neovisni
kandidati duni priloiti dvije stotine pedeset potpisa. Politika stranka i
neovisni kandidati podnose prijavu za ovjeru Sredinjem izbornom povjerenstvu Bosne i Hercegovine najkasnije 135 dana prije izbora koja se ovjerava u roku od 15 dana od dana primitka prijave. Ukoliko dvije ili vie ovjerenih politikih stranaka ele uspostaviti koaliciju tada moraju Sredinjem
izbornom povjerenstvu Bosne i Hercegovine podnijeti prijavu za ovjeru pod
jednim nazivom koalicije i akt o odreivanju ovlatenog predstavnika koalicije potpisan od svih predsjednika politikih stranaka lanica koalicije i podatke o sjeditu koalicije. Koalicija podnosi prijavu na ovjeru Sredinjem izbornom povjerenstvu Bosne i Hercegovine najkasnije 110 dana prije izbora.
Takoer, dva ili vie ovjerenih neovisnih kandidata mogu se udruiti i podnijeti listu neovisnih kandidata pod jednim imenom. Lista neovisnih kandidata prijavu za ovjeru Sredinjem izbornom povjerenstvu podnosi najkasnije 110 dana prije dana izbora. Ovjerena politika stranka, koalicija ili lista
123 V: Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, lanak V 2 5 i Izborni zakon Bosne i
Hercegovine, Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine br. 23/01, 07/02, 09/02, 20/02, 25/02,
04/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08 i 32/10 (posebice
lanci 4.4, 4.8 i 9.5 i Poglavlje 13).
152
neovisnih kandidata zatim dostavlja Sredinjem izbornom povjerenstvu

kandidatsku listu na ovjeru zajedno sa izjanjenjem kandidata o prihvaanju kandidature, izjanjenjem o poslovnoj sposobnosti i izjanjenjem o imovinskom stanju. Izjanjenje o pripadnosti konstitutivnom narodu ili skupini
Ostalih nije obvezno, ali e se neizjanjavanje smatrati kao odustajanje od
prava na izabranu, odnosno imenovanu funkciju za koju je uvjet izjanjenje
o pripadnosti konstitutivnom narodu ili skupini Ostalih. Kandidatske liste
politikih stranaka, liste neovisnih kandidata i koalicija moraju se podnijeti
Sredinjem izbornom povjerenstvu Bosne i Hercegovine najkasnije 90 dana
prije dana izbora koju ono ovjerava ili odbija kandidate na listi najkasnije 25
dana nakon to mu je kandidatska lista podnesena. Nakon ovjeravanja podnesenih kandidatskih listi, Sredinje izborno povjerenstvo objavljuje kandidatsku listu sa nazivima ovjerenih politikih stranaka, koalicija, neovisnih
kandidata i listi neovisnih kandidata u slubenim glasilima najkasnije 45
dana prije dana izbora. Zastupnike biraju svi birai s pravom glasa, tajnim
glasovanjem na izravnim izborima na cijelom teritoriju kantona. Dodjela
mandata za kantonalne skuptine u Federaciji Bosne i Hercegovine vri se
prema sustavu proporcionalne zastupljenosti s tim da politika stranka, koalicija, lista neovisnih kandidata i neovisni kandidat ne moe sudjelovati u
dodjeli mandata ukoliko nije osvojila vie od 3% od ukupnog broja vaeih
listia u izbornoj jedinici.
153
U tabelama koje slijede prikazan je sastav kantonalnih skuptina tri

kantona: Unsko-sanskog kantona (s preteito bonjakim stanovnitvom),
Kantona 10 (s preteito hrvatskim stanovnitvom) i Kantona Sredinja
Bosna (sa tzv. mijeanim stanovnitvom).124
Tabela: Stranaki sastav skuptina u tri kantona
SKUPTINA UNSKOSANSKOG KANTONA
Zamjenik
Predsjedavajui
Zamjenik
SDP
ASDA
SDP
SDP
SDP
SDP
SDP
DNZ
DNZ
DNZ
DNZ
SDP
SDP
NSRB
NSRB
SDA
SDA
SDA
SDA
ASDA
ASDA
ASDA
SDA
SDA
SDA
SBB
SBB
SBB
SBiH
SBiH
POZICIJA
OPOZICIJA
SKUPTINA KANTONA 10
Zamjenik
Predsjedavajui
Zamjenik
SNSD
HDZ BiH
SDA
HDZ BiH
HDZ BiH
HDZ BiH
HDZ BiH
H D Z
1990
SNSD
HSS-RS
HDZ BiH
HDZ BiH
NSRB
NSRB
NSRB
H D Z
1990
HSP
HSP
HSP
DNS
SDP
POZICIJA
OPOZICIJA
SKUPTINA KANTONA SREDINJA BOSNA

Zamjenik
Predsjedavajui
Zamjenik
SDP
HDZ BiH
SDA
HDZ BiH
HDZ BiH
HDZ BiH
HDZ BiH
HDZ BiH
SBB
SBB
HDZ BiH
SDA
SDA
SDA
SDA
SBB
SZ
SDP
SDP
SDP
SDP
SDP
SBiH
SBiH
SDP
NSRB
NSRB
HDZ 1990
HDZ 1990
HSS
POZICIJA
OPOZICIJA
124 Podatci u tabelama preuzeti su 9. rujna 2012. godine s web stranice www.vlastibih.com.
154
7.2
Status, odgovornosti i prava zastupnika
Mandat zastupnika u kantonalnoj skuptini traje etiri godine. Mandat

zastupnika u kantonalnim skuptinama, izabranih na redovitim izborima
tee od dana objavljivanja rezultata izbora u Slubenom glasniku Bosne i
Hercegovine. Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine definiran je i prestanak mandata koji se temelji na nastupanju nekog od razloga za prestanak
mandata koji su taksativno nabrojani u Izbornom zakonu.
Obveze zastupnika su prisustvo sjednicama skuptine i radnih tijela
iji je lan, te uee u njihovom radu i odluivanju. Ukoliko je zastupnik
sprijeen da prisustvuje sjednici skuptine ili radnog tijela, obvezan je o
tome pismeno obavijestiti predsjedavajueg skuptine, odnosno radnog tijela. Dok se u poslovnicima nekih kantonalnih skuptina detaljno definira
ova obveza zastupnika, poput Poslovnika Skuptine Kantona Sarajevo koji
predvia i umanjivanje mjesenog pauala za izostanke, pa i neopravdano
naputanje sjednice dulje od jednog sata, u poslovnicima nekih kantona,
poput Poslovnika o radu Skuptine Unsko-sanskog kantona, ne navodi se
eventualna sankcija za krenje obveze prisustva i uea u radu skuptine i
radnih tijela u skuptini.
Pravo je i dunost zastupnika kantonalne skuptine da pokree inicijative za usvajanje pravnih propisa iz nadlenosti skuptine, da pokree rasprave o pitanjima iz nadlenosti skuptine kao i da u okviru propisanih rokova
dobije sve informacije i materijale o radu skuptine i radnih tijela u skuptini. Poslanik u kantonalnoj skuptini ima pravo na novanu naknadu za
rad u skuptini kantona i naknadu materijalnih trokova. Sukladno Ustavu
Federacije Bosne i Hercegovine, ustavu i poslovniku odnosnog kantona i zakonu, zastupnik uiva i imunitet za svoj rad u skuptini.
7.3
Izbor delegata u Dom naroda Parlamenta

Federacije Bosne i Hercegovine
Izbor delegata u Dom naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine

vre kantonalne skuptine u Federaciji Bosne i Hercegovine tako to predstavnici iz reda konstitutivnih naroda i Ostalih u svakoj kantonalnoj skuptini biraju delegate iz reda svog konstitutivnog naroda u tom kantonu. Svaka
stranka koja je zastupljena u odgovarajuim klubovima konstitutivnih naroda i Ostalih, odnosno svaki lan jednog od tih klubova ima pravo predloiti jednog ili vie kandidata na listi za izbor delegata. Svaki zastupnik u
kantonalnoj skuptini tajnim glasovanjem daje jedan glas za listu na kojoj
je njegov odgovarajui klub. Rezultati glasovanja dostavljaju se Sredinjem
izbornom povjerenstvu za konanu dodjelu mjesta. Broj delegata razmjeran je broju stanovnika kantona prema posljednjem popisu stanovnika. No,
155
Izborni zakon Bosne i Hercegovine u lanku 20.16 A definira da se do organiziranja novog popisa, kao osnov koristi popis stanovnitva iz 1991. godine
tako da svaki kanton bira sljedei broj delegata: (a) iz zakonodavnog tijela
Kantona br. 1, Unsko-sanski kanton, bira se pet delegata, ukljuujui dva iz
reda bonjakog, jednog iz reda hrvatskog i dva iz reda srpskog naroda; (b)
iz zakonodavnog tijela Kantona br. 2, Posavski kanton, biraju se tri delegata, ukljuujui jednog iz reda bonjakog, jednog iz reda hrvatskog i jednog
iz reda srpskog naroda; (c) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 3, Tuzlanski
kanton, bira se osam delegata, ukljuujui tri iz reda bonjakog, jednog iz
reda hrvatskog, dva iz reda srpskog naroda i dva iz reda ostalih; (d) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 4, Zeniko-dobojski kanton, bira se osam delegata, ukljuujui tri iz reda bonjakog, dva iz reda hrvatskog, dva iz reda
srpskog naroda i jednog iz reda ostalih; (e) iz zakonodavnog tijela Kantona
br. 5, Bosansko-podrinjski kanton Gorade, biraju se tri delegata, ukljuujui jednog iz reda bonjakog, jednog iz reda hrvatskog i jednog iz reda
srpskog naroda; (f) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 6, Srednjobosanski
kanton, bira se est delegata, ukljuujui jednog iz reda bonjakog, tri iz
reda hrvatskog, jednog iz reda srpskog naroda i jednog iz reda ostalih; (g) iz
zakonodavnog tijela Kantona br. 7, Hercegovako-neretvanski kanton, bira
se est delegata, ukljuujui jednog iz reda bonjakog, tri iz reda hrvatskog,
jednog iz reda srpskog naroda i jednog iz reda ostalih; (h) iz zakonodavnog
tijela Kantona br. 8, Zapadnohercegovaki kanton, biraju se etiri delegata,
ukljuujui jednog iz reda bonjakog, dva iz reda hrvatskog i jednog iz reda
srpskog naroda; (i) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 9, Kanton Sarajevo,
bira se 11 delegata, ukljuujui tri iz reda bonjakog, jednog iz reda hrvatskog, pet iz reda srpskog naroda i dva iz reda ostalih; i (j) iz zakonodavnog
tijela Kantona br. 10, Kanton 10, biraju se etiri delegata, ukljuujui jednog
iz reda bonjakog, dva iz reda hrvatskog i jednog iz reda srpskog naroda.
U ustavnopravnoj teoriji i praksi smatra se da gornji dom u predstavnikom/zakonodavnom tijelu ima, izmeu ostaloga, funkciju predstavljanja
federalnih jedinica koje na taj nain mogu utjecati na vrenje vlasti na federalnoj razini. No, u Domu naroda Federacije Bosne i Hercegovine kantoni,
iako definirani kao federalne jedinice, nisu predstavljeni. Predstavljeni su,
prema principu pariteta konstitutivni narodi i odreeni broj Ostalih to jasno ukazuje da se radi o domu u kojem se preferira etniko predstavljanje.
156
8.
ZAKONODAVNI POSTUPAK U
SKUPTINAMA KANTONA
Inicijativu za usvajanje zakona moe pokrenuti svaki zastupnik, radno tijelo skuptine, vlada, ministarstva, javne tvrtke i druge pravne osobe,
opinska i gradska vijea, graani i njihove udruge. Inicijativa se dostavlja
predsjedavajuem skuptine kantona, odnosno zakonodavnopravnom povjerenstvu skuptine i vladi kantona koji dostavljaju miljenje, a skuptina
na sjednici donosi zakljuak o prihvaanju ili odbijanju inicijative. U sluaju
prihvaanja inicijative, utvruju se nositelji izrade nacrta zakona. Prije podnoenja nacrta zakona, u prethodnom postupku, predlaga zakona moe
pokrenuti prethodnu raspravu o potrebitostima usvajanja zakona. Nacrt zakona mogu podnijeti svaki zastupnik, radno tijelo skuptine, vlada. Nacrt se
dostavlja predsjedavajuem skuptine i zamjenicima te se upuuje zastupnicima. Rasprava o nacrtu zakona odrava se nakon isteka roka od 14 dana
od dana dostavljanja zastupnicima. Nakon odrane rasprave zakljukom e
se utvrditi ili odbijanje nacrta ili nacrt zakona uz eventualne primjedbe. O
nacrtu zakona provodi se javna rasprava kojoj su obvezni prisustvovati predstavnici kantonalnih organa uprave i jedinica lokalne samouprave, javnih
tvrtki i kantonalnih ustanova na koje se zakon odnosi. Na koncu, ukoliko
nacrt zakona bude usvojen, podnosi se prijedlog zakona o kojem se provodi
rasprava u skuptini po isteku roka od 14 dana od dana dostavljanja zastupnicima. Postupak izmjene i dopune zakona pokree se u vidu podnoenja
amandmana koji imaju pravo predloiti svaki zastupnik, klub naroda, klub
zastupnika, radna tijela skuptine i vlada. Zakon se moe usvojiti i prema
skraenom postupku kada je to predvieno programom rada skuptine, odnosno kada se ne radi o sloenom i obimnom zakonu. Takoer, mogue je
usvojiti zakon prema hitnom postupku, kada se radi neodlonoj potrebi za
ureivanje odreenih pitanja odnosno ako bi usvajanje zakona u redovnom
postupku moglo izazvati kodljive posljedice za drutvene interese u kantonu. Odluke se donose natpolovinom veinom od ukupnog broja zastupnika u kantonalnoj skuptini.
Poslovnikom se propisuju i osnovne odredbe o postupcima za usvajanje
drugih akata kantonalne skuptine poput: postupka za usvajanje prorauna, planskih dokumenata i prostornog plana kantona, odluka, deklaracija,
rezolucija, preporuka, statuta i drugih opih akata pravnih osoba, autentino tumaenje zakona.
Postupak za promjenu ustava kantona moe inicirati svaki zastupnik,
a amandman mogu podnijeti klubovi zastupnika, klubovi naroda, veina
zastupnika u skuptini i vlada kantona. Amandman se podnosi predsjedavajuem skuptine, odnosno dostavlja se zastupnicima, povjerenstvu za
157
ustavna pitanja i vladi kantona. Javna rasprava se odrava nakon najmanje

14 dana od dana podnoenja amandmana na ustav kantona. Predloeni
amandman se usvaja dvotreinskom veinom glasova od ukupnog broja
zastupnika.
Analogno ustavnim rjeenjima na dravnoj i entitetskoj razini, i ustavi
kantona garantiraju postupak zatite vitalnog interesa konstitutivnog naroda u situacijama koje se odnose na usvajanje propisa za koje se utvrdi da
spadaju u vitalni nacionalni interes. Na kantonalnoj razini, lista vitalnih nacionalnih interesa jednaka je onoj iz Ustava Federacije Bosne i Hercegovine
i odnosi se na ostvarivanje prava konstitutivnih naroda da budu odgovarajue zastupljeni u zakonodavnim, izvrnim i pravosudnim organima vlasti,
identitet jednog konstitutivnog naroda, ustavne amandmane, jednaka prava
konstitutivnih naroda u postupku donoenja odluka, obrazovanje, vjeroispovijest, jezik, njegovanje kulture, tradicije i kulturno naslijee, teritorijalna
organizacija, sustav javnog informiranja i druga pitanja koja bi se tretirala
kao pitanja od vitalnog nacionalnog interesa, ukoliko tako smatra dvije treine jednog od klubova delegata konstitutivnih naroda u skuptini kantona.
Ako najmanje dvojica od predsjedatelja i njegovih zamjenika u skuptini
ustvrde da neki propis skuptine spada u listu navedenih vitalnih nacionalnih interesa, za njegovo usvajanje potrebna je veina glasova unutar svakog
od klubova konstitutivnih naroda zastupljenih u kantonalnoj skuptini.
Predsjedatelj i njegovi zamjenici o tome odluuju u roku od sedam dana od
dana kada je postavljena takva tvrdnja. U situaciji kada samo predsjedatelj
ili samo jedan od njegovih zamjenika tvrdi da neki propis skuptine spada
u listu vitalnih nacionalnih interesa, tada e dvotreinska veina odgovarajueg kluba naroda moi proglasiti da je rije o pitanju s liste vitalnih nacionalnih interesa. U toj situaciji, za usvajanje tog propisa potrebna je veina
glasova unutar svakog kluba naroda zastupljenih u skuptini. Ukoliko se
veina ne moe postii, pitanje se prosljeuje Ustavnome sudu Federacije
Bosne i Hercegovine, koji donosi konanu odluku da li se predmetni propis kantonalne skuptine odnosi na vitalni nacionalni interes konstitutivnog
naroda. Ako Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine odlui da se radi o
vitalnom interesu, predmetni propis smatra se neusvojenim, a dokument se
vraa predlagau, koji moe pokrenuti novi postupak. Meutim, predlaga
ne moe podnijeti isti tekst propisa. Ukoliko, pak, Ustavni sud Federacije
Bosne i Hercegovine odlui da se ne radi o vitalnom nacionalnom interesu, propis se smatra usvojenim, odnosno usvaja se natpolovinom veinom
izabranih zastupnika u skuptini.
158
9.
OCJENA PODATAKA O
ZAKONODAVNOM POSTUPKU U
SKUPTINAMA KANTONA
Za potrebe istraivanja i analize, svrsishodno bi bilo prikazati i usporediti zakonodavnu aktivnost u pojedinim skuptinama kantona. No, takvo
to nije mogue primjereno prikazati s obzirom na to da je odziv skuptina
kantona u pogledu dostavljanja informacija nezadovoljavajui. Takoer, oni
podatci koji su dostavljeni su nepotpuni, poput primjerice podataka koji su
dostavljeni iz Skuptine Kantona Sredinja Bosna. Prema dopisu tajnika
Skuptine Kantona Sredinja Bosna, Skuptina ne raspolae podatcima o
neusvojenim zakonima za mandatne periode 19962005. godine s obzirom
na to da je tek 2006. godine uspostavljen informacijski sustav o realiziranju
Programa rada Skuptine koji sadri podatke o zakonima koje je Skuptina
razmatrala, a koji nisu prihvaeni. Bez navedenih podataka veoma je teko
izvesti odgovarajue zakljuke o zakonodavnoj aktivnosti prema mandatnim periodima i uope usporediti zakonodavnu aktivnost izmeu kantona
prema mandatnim periodima. Stoga su prikaz i usporedba zakonodavne
aktivnosti prema pojedinim skuptinama izostali.
Tabela: Zakonodavna aktivnost u skuptini kantona Sredinja Bosna prema mandatnim periodima
ZAKONODAVNA AKTIVNOST U SKUPTINI KANTONA SREDINJA BOSNA
PREMA MANDATNIM PERIODIMA
Mandatni period
Usvojeni zakoni
Neprihvaeni prijedlozi
zakona
19961998.
29
n/a
19982000.
27
n/a
42
20002002.
(od 42 zakona tri zakona je

nametnuo visoki predstavnik u
Bosni i Hercegovini)
20022006.
63
20062010.
24
20102014.
15
n/a
Izvor: Dopis broj 03sl/12 tajnika Skuptine Kantona Sredinja Bosna
10.
159
ZAKLJUAK
Ustav Federacije Bosne i Hercegovine utvruje ustrojstvo kantona i

pravni okvir za njihovo funkcioniranje. Istodobno opredjeljuje i samostalnost kantona u pogledu unutarnje organizacije kroz definiranje podjele nadlenosti izmeu Federacije Bosne i Hercegovine i kantona. U tom pravcu,
ipak je primjetno da je etniki konformitet prijelomni, ali i nadmoan inilac u organizaciji i provoenju vlasti na kantonalnoj razini. To je prepoznatljivo prvenstveno u injenici da se ustavom zabranjuje odreivanje kantona
prema etnikoj pripadnosti, a u isto vrijeme su uspostavljeni kantoni prema
preteitom (nacionalnom) sastavu stanovnitva. Govorei o kantonalnim
skuptinama, iz ustavnih odredbi jasno se moe izvesti zakljuak da moraju odraavati nacionalni sastav stanovnitva prema zadnjem provedenom
cenzusu u Bosni i Hercegovini. Isto tako, analizirajui ustavni tekst, vidljivo
je da u federalnom obrascu vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine, kantonima onemogueno pravo predstavljanja. Suprotno tome, preferiran je paritet
konstitutivnih naroda koji zamagljuje prvotni i pravi smisao gornjeg doma
u parlamentima. Na koncu, nesumnjivo je da se ovakvim ustrojstvom bodri produbljivanje etnikih barijera na svim razinama u Bosni i Hercegovini.
Gotovo da nacionalitet postaje jedini inilac u organizaciji i preuzima glavnu ulogu u (su)djelovanju (u) vlasti u Bosni i Hercegovini.
160
LITERATURA
American Society of International Law (1994). Bosnia and Herzegovina
Croatia: Preliminary Agreement Concerning the Establishment of a Confederation
and Bosnia (and further), International Legal Materials vol. 33, no. 3;
Dopis broj 03sl/12 tajnika Skuptine Kantona Sredinja Bosna;
Dravni zavod za statistiku Bosne i Hercegovine (1993). Popis stanovnitva,
domainstava, stanova i poljoprivrednih gazdinstava 1991. Sarajevo: Statistiki
bilten;
General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina, UN Doc.
A/50/790 (1995) i S/1995/999 (1995);
Izborni zakon Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine br.
23/01, 07/02, 09/02, 20/02, 25/02, 04/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06,
24/06, 32/07, 33/08, 37/08 i 31/10;
Odluka Ustavnoga suda Federacije Bosne i Hercegovine U 24/98;
Okvirni Sporazum o stvaranju Federacije Bosne i Hercegovine, Slubene novine Federacije Bosne i Hercegovine br. 1/94;
Softi, Mevla. (2012a). Kanton 10 u brojkama, Sarajevo: Federalni zavod za
statistiku;
Softi, Mevla. (2012b). Unsko-sanski kanton u brojkama, Sarajevo: Federalni
zavod za statistiku;
Softi, Mevla. (2012c). Hercegovako-neretvanski kanton u brojkama,
Sarajevo: Federalni zavod za statistiku;
Softi, Mevla. (2012d). Posavski kanton u brojkama, Sarajevo: Federalni zavod za statistiku;
Softi, Mevla. (2012e). Bosansko-podrinjski kanton u brojkama, Sarajevo:
Federalni zavod za statistiku;
Softi, Mevla. (2012f). Tuzlanski kanton u brojkama, Sarajevo: Federalni zavod za statistiku;
Softi, Mevla. (2012g). Kanton Sarajevo u brojkama, Sarajevo: Federalni zavod za statistiku;
Softi, Mevla. (2012h). Zeniko-dobojski kanton u brojkama, Sarajevo:
Softi, Mevla. (2012i). Kanton Sredinja Bosna u brojkama, Sarajevo:
Softi, Mevla. (2012j). Zapadno-hercegovaki kanton u brojkama, Sarajevo:
161
Steiner, Christian i Nedim Ademovi et al. (2010). Ustav Bosne i Hercegovine,

komentar. Sarajevo: Bemust;
arevi, Edin (2010). Ustav iz nude, Konsolidacija ustavnog prava Bosne i
Hercegovine. Sarajevo: Rabic;
Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, Slubene novine Federacije Bosne i
Hercegovine br. 1/94, 13/97, 16/02, 22/02, 52/02, 63/03, 9/94, 20/04, 33/04, 71/05,
72/05 i 88/08;
Ustav Kantona Sarajevo, Slubene novine Kantona Sarajevo br. 01/96, 02/96,
03/96, 16/97, 14/00, 04/01 i 28/04;
Ustav Tuzlanskog kantona, Slubene novine Tuzlanskog kantona br. 13/99,
10/00, 14/02, 06/04 i 10/04;
Ustav Tuzlanskog kantona, Slubene novine Tuzlansko-podrinjskog kantona
br. 03/99;
Ustav Unsko-sanskog kantona (preieni tekst), Slubene novine Unskosanskog kantona br. 01/04;
Vujaklija, Milan. (1980). Leksikon stranih rei i izraza, Beograd: Prosveta;
www.vlastibih.com.
Nedim Kulenovi
SKUPTINA BRKO DISTRIKTA BIH:

PARLAMENT ILI OPINSKO
VIJEE?
Formalnopravno Skuptina Distrikta zakonodavno je tijelo jedne
jedinstvene administrativne jedinice lokalne samouprave. Iz ovakvog
odreenja vidljivo je da je Skuptina po prirodi tijelo koje ima slinosti i s
vijeima jedinica lokalne samouprave, ali i s parlamentima drave, entiteta, odnosno skuptinama kantona. Dok svoju slinost s vijeima jedinica
lokalne samouprave istie svojom strukturom, veliinom i organizacijom
unutranjih radnih tijela, svoju specifinost naspram njih istie ne samo
znatno razuenim viestranakim sastavom, svojom zakonodavnom
funkcijom, ve i kompleksnim procesom odluivanja, koji Skuptinu oznaava (i) kao mjesto gdje se vodi visoka politika.
Kljune rijei: Brko distrikt, Skuptina Brko distrikta, supervizija za
Brko, opinsko vijee, jedinica lokalne samouprave, teritorijalna autonomija, federalizam, parlamentarizam, veto igrai.
1.
165
UVOD
Skuptina Brko distrikta BiH (Skuptina) svojevrsna je pravno-politika himera, budui da u sebi objedinjuje elemente dravnosti i komunalne samouprave (Karpen 2010: 809). S jedne strane ona ima zadatak da
predstavlja i normativno opsluuje lokalno stanovnitvo u njegovim svakodnevnim potrebama, dok istovremeno vri i jednu od dravnih funkcija na cjelokupnom teritoriju opine Brko u granicama od 1. januara 1991.
godine, te se svojom statutarnom i zakonodavnom funkcijom namee kao
najvanije politiko tijelo u Brko distriktu Bosne i Hercegovine (Brko
distrikt). Drugim rijeima, ona obavlja klasine funkcije vijea jedne jedinstvene administrativne jedinice lokalne samouprave koja je pod suverenitetom [BiH], kako Statut (Statut Brko Distrikta Bosne i Hercegovine) u
l. 1. definie Brko distrikt, ali takoer i funkcije koje je nepovratno udaljavaju od modela opinskog vijea, te je pribliavaju dravnom i entitetskim
parlamentima, odnosno kantonalnim skuptinama. Takoer, kao to e biti
ukazano u nastavku, po svojoj strukturi, veliini i unutranjoj organizaciji,
Skuptina ne odstupa znaajno od modela opinskog vijea, ali po razuenosti viestranakog sistema, te po kompleksnosti procedure odluivanja
Skuptina, ak vie od bilo kojeg drugog nivoa vlasti, lii na Parlamentarnu
skuptinu BiH (PS BiH).
Sve prethodno navedene politiko-pravne odlike Skuptine mogu biti
predmet iskljuivo deskriptivne analize, meutim, samo takav pristup ne
bi bio zadovoljavajui. Naime, Brko distrikt nerijetko se predstavlja kao
rjeenje zagonetke nestabilnog bosanskohercegovakog politikog sistema. Iz razloga koji e biti ukratko naznaeni ve u nastavku, meunarodna
166
zajednica je u Brko distriktu imala ansu za novi pokuaj uspostavljanja

politikog i pravnog ureenja, u okolnostima znaajne drutvene podijeljenosti, koje e biti efikasno, stabilno i dugorono samoodrivo, to se svakako odnosi i na rjeenja primijenjena u oblikovanju Skuptine, te je meunarodna zajednica u tome uivala znatno veu slobodu djelovanja u odnosu
na ostatak BiH, gdje su njena ovlatenja i intervencije u pravni sistem bile
suprotstavljene negostoprimljivom politikom okruenju kojem se esto
morala u veoj mjeri prilagoavati. Model pravno-politikog sistema koji je
u Brko distriktu konano ustanovljen stremio je, prije svega, ka iznalaenju
formule za pomirenje etnikih i graanskih elemenata koji inae, u veoj ili
manjoj mjeri, proimaju cjelokupan politiki sistem Bosne i Hercegovine,
te se predstavlja i kao uspjean poduhvat. Iz tog razloga u literaturi se esto
istie kao primjer za druge dijelove BiH (Baros 1998: 259; Karnavas 2003:
131; International Crisis Group 2003: i, 17; Bieber 2005: 431; Mujki 2008:
par. 1; McMahon/Western 2009: 72; Mujki 2010: 195210; Mujaki 2011:
88; arevi 2012: 12), ali i za mnoga druga podijeljena drutva kao uzor
ili kontrapunkt, od Kosovske Mitrovice (Montgomery 2005: 9; Binnendijk i
dr. 2006: 40), do Iraka (Montgomery 2005: 9; Jeffrey 2007a: 461), odnosno
kao idealan model za meunarodne teritorijalne administracije openito
(Farrand 2001: 535, 542; Parish 2010: 246). U svojim memoarima o vremenu upravljanja Brko distriktom, prvi supervizor za Brko distrikt Robert
W. Farrand slikovito je istakao znaaj posla koji mu je ponuen poetkom
1997.: Ukoliko uspijemo u Brkom mogli bismo imati ansu da uinimo
Dejtonski mirovni proces uspjenim u itavoj Bosni i Hercegovini. Ali, ukoliko ne uspijemo Dejtonski proces e zasigurno propasti i drugdje (Farrand
2011: 14).
Zbog svega navedenog, i pored injenice da je prvobitni nepodijeljeni
entuzijazam u znaajnoj mjeri oslabio, analizi ustrojstva politike vlasti u
Brko distriktu mora se redovno pristupati s naroitom kritinou. U radu
e se analiza najveim dijelom ograniiti na Skuptinu Brko distrikta,
odnosno njeno ustrojstvo, organizaciju rada, te procese odluivanja, ali e
ukljuiti i pregled drugih pravnih i politikih aspekata u mjeri u kojoj bi nam
mogli pomoi u razumijevanju politike pozicije i pravne prirode ovog tijela.
2.
NASTANAK SKUPTINE
2.1.
Tribunal za Brko i njegove odluke
167
Problem Brkog se na mirovnim pregovorima u Dejtonu ispostavio kao

najtee i konano nerijeeno pitanje (Holbrooke 1999: 296) koje je bilo
takve prirode da je pri samom kraju pregovora cjelokupni poduhvat dovelo
u ozbiljnu opasnost od neuspjeha (Chollet 2005: 177). Dostupni izvori nisu
najjasniji da li je do prijedloga arbitrae dolo od Slobodana Miloevia ili
Warrena Christofera (Holbrooke 1999: 307308; Chollet 2005: 178), ali to je
u konanici manje vano od toga da je Aneks II Opeg okvirnog sporazuma
za mir u BiH (Dejtonski sporazum) uredio modalitete organizovanja arbitrae za rjeavanje spora o meuentitetskoj liniji razgranienja u podruju
Brkog (Tribunal za Brko), kao i osnovne proceduralne aspekte.
Tribunal za Brko tokom svih godina svog postojanja donio je vie odluka kojima je u znaajnoj mjeri odredio status Brko distrikta, od kojih je najznaajnija Konana odluka iz 1999., odnosno njeni aneksi, te je omoguio
uspostavljanje normativnog okvira za ustrojstvo njegovih institucija vlasti.
Odluke Tribunala za Brko bile su predmet iscrpnih analiza (Schreuer 1998;
Baros 1998; Schreuer 1999; Copeland 1999; Karpen 2010: 812814; Parish
2010: 55118), te je za potrebe ovog rada neophodno istai da je predvieno ustanovljavanje jedinstvene, unitarne, multietnike demokratske vlade
Brko distrikta BiH, formalno u suvlasnitvu dva entiteta, a pod suverenitetom BiH, s ovlastima koje su mu trebale biti delegirane od Federacije Bosne i
Hercegovine i Republike Srpske, s posljedicom trajnog prestanka ovlatenja
oba entiteta na teritoriji Brko distrikta. Posljednje je naroito znaajno i za
prethodno ukazanu dualnu prirodu Skuptine, budui da ovlatenja Brko
distrikta nisu samo rezultat (nepovratnog) delegiranja ovlatenja koja su vrile tri opinske vlasti na teritoriji predratne opine Brko, ve i delegiranja
svih ovlatenja koja su na tom podruju prethodno vrila dva entiteta. Za
sprovoenje navedenog bio je primarno zaduen supervizor za Brko distrikt (supervizor), kojem su za te potrebe dodijeljena i iroka ovlatenja, o
emu e biti vie rijei ispod.
Poreenje zakljuaka Konane odluke iz 1999. i turog jezika Aneksa
II Dejtonskog sporazuma, sugerie nam da je Tribunal za Brko, odnosno
samo njegov predsjedavajui arbitar Roberts B. Owen, izrazito fleksibilno
tumaio svoju nadlenost. Veina stranih (Baros 1998: 267; Copeland 1999:
3099; Kaikobad 2007: 72; Parish 2010: 54) i domaih autora (Miljko 2004:
204205; Pobri 2000: 326) koji su podrobnije razmatrali ovo pitanje, saglasni su da je Tribunal u odreenim zakljucima nedvosmisleno prekoraio
svoju nadlenost, odnosno da se upustio u izrazito liberalno konstruktivno
168
tumaenje. Istovremeno, rijetko ko porie da je to bilo i jedino odrivo (politiko) rjeenje. Ovo posljednje nam je vano utoliko to potcrtava injenicu
znatne, odnosno ak neograniene, slobode koju je uivala meunarodna
zajednica, odnosno supervizor, kako u uspostavi Brko distrikta, tako i u
oblikovanju njegovih institucija. Naime, kao to e biti istaknuto u nastavku,
odluke Tribunala za Brko dosta su oskudne po pitanju Skuptine, za koju
samo odreuju da e biti zakonodavno tijelo ije e se lanstvo birati putem
demokratskih izbora koje zakazuje supervizor, te da e biti dio Vlade distrikta. Aneks na Konanu odluku dodjeljuje diskreciju supervizoru u konanom ustrojstvu Skuptine.
2.2.
Normativni okvir
Pravni akti znaajni za rad Skuptine su, prije svega, Statut Brko distrikta, odnosno Poslovnik o radu Skuptine, ali i Ustav i zakoni BiH. Tako,
na primjer, Ustav BiH, odnosno l. VI/4, propisuje proceduru odluivanja u
Skuptini povodom pokretanja spora pred Ustavnim sudom BiH, dok relevantne odredbe Statuta, te Poslovnika, samo upuuju na tu odredbu Ustava
BiH. Ovo treba razumijevati i u svjetlu odredaba Statuta o osnovnim principima, gdje se istie da su Ustav BiH, odnosno vaei zakoni i odluke institucija BiH, direktno primjenjivi u Brko distriktu, odnosno da zakoni i
odluke svih vlasti Brko distrikta moraju biti u skladu s vaeim zakonima i
odlukama institucija BiH, a samim tim, naravno, i Ustavom BiH (l. 1, stav 4
Statuta). Pored ovih akata, za rad Skuptine znaajan je i Kodeks ponaanja
zastupnika Skuptine Brko distrikta.
Pojedini autori meu pravno relevantnim aktima za Brko distrikt istiu
i ustave entiteta, injenicom da Konana odluka Tribunala za Brko, kao i
Amandman I na Ustav BiH, odreuju da je Brko distrikt u suvlasnitvu
entiteta FBiH i RS (Karpen 2011: 820). Istovremeno, meutim, injenica
tako istaknute kondominijumske prirode Brko distrikta nema nikakvu
neposrednu pravnu relevantnost za Distrikt (Pobri 2000: 326; Blagojevi
2010c: par. 7; Karpen 2010: 816; Mujki 2011: 200), te da ustavi entiteta ak i
neposredno ureuju neko pitanje koje se odnosi na Brko distrikt, takvi akti
danas ne bi imali nikakvu pravnu vanost u njemu. To se ogleda i u injenici da entiteti ak ni svojom saglasnou ne mogu pravno promijeniti status
Brko distrikta samo na osnovu svog suvlasnitva nad njim. Zbog toga
odredbe o suvlasnitvu nad Brko distriktom u Konanoj odluci Tribunala
za Brko treba razumijevati kao pravno nategnut pokuaj predsjedavajueg
arbitra da uskladi poredak koji je uspostavio na teritoriji Brko distrikta, s
odredbama Ustava BiH o sastavu drave koji propisuje postojanje samo
dva entiteta. Iz tog razloga, kao to e biti istaknuto i u nastavku, odustao je
od prvobitne namjere usvajanja modela Washingtona, Distrikta Kolumbije
169
u SAD (Farrand 1999: 546), te se opredijelio za fikciju suvlasnitva, odnosno

odredio Brko distrikt kao instituciju Bosne i Hercegovine, nalazei pravni osnov u odredbama Ustava BiH, l. III/5.a), o preuzimanju nadlenosti.
Svakako od najvee su vanosti za institucije Brko distrikta, pa i
Skuptinu, odluke Tribunala za Brko, odnosno svi nalozi supervizora za
Brko, koji stoje na vrhu hijerarhijske ljestvice relevantnih pravnih akata primjenjivih na teritoriji Brko distrikta. Ovi akti, po odredbama Statuta, imaju
veu pravnu snagu u odnosu na sve druge pravne akte bilo koje vrste koji
nisu u skladu sa njima, ukljuujui i druge odredbe Statuta. Za Skuptinu su
naroito znaajni nalozi supervizora kojima je on mijenjao Statut, odnosno
Poslovnik o radu Skuptine, vrio zakonodavnu aktivnost u Brko distriktu,
odnosno nalozi kojima je delegirao ovlatenja Skuptini (Nalog supervizora o delegiranju ovlatenja u oblasti obrazovanja na Vladu i Skuptinu Brko
Distrikta; Nalog supervizora o delegiranju ovlatenja u oblastima povratka i rekonstrukcije na Vladu i Skuptinu Brko Distrikta; Nalog supervizora kojim se ovlatenje za raspolaganje javnom imovinom prenosi na institucije Brko Distrikta), odnosno kojima je ureivao pitanje vaenja pravnih
propisa na teritoriji Brko distrikta (Nalog supervizora o usaglaavanju i
zamjeni novih entitetskih Zakona u Brko Distriktu; Nalog supervizora
kojim se ukidaju entitetski zakoni na podruju Brko Distrikta i proglaava
prestanak pravnog znaaja meuentitetske granice u Distriktu; Dopuna
Naloga supervizora kojim se ukidaju entitetski zakoni na podruju distrikta Brko i proglaava prestanak pravnog znaaja meuentitetske granice u
Distriktu od 04. avgusta 2006. godine; Dopuna Naloga supervizora od
04. avgusta 2006. godine kojim se ukidaju entitetski zakoni na podruju
Brko Distrikta i proglaava prestanak pravnog znaaja meuentitetske granice u Distriktu).
3.
SKUPTINA U STRUKTURI VLASTI

BRKO DISTRIKTA
U sistemu podjele vlasti koji je ustanovljen u Brko distriktu Skuptina

vri zakonodavnu vlast. U odreenju pozicije Skuptine u strukturi vlasti u
Brko distriktu potrebno je izvriti pregled njenih nadlenosti i funkcija, a
potom analizirati njen odnos s nosiocima drugih grana vlasti u Brko distriktu. Zbog specifinosti meunarodnog nadzora nad Brko distriktom
posebnu panju emo posvetiti odnosu supervizora prema Skuptini, odnosno Distriktu kao cjelini.
170
3.1.
Nadlenosti Skuptine
Statut Brko distrikta u l. 22. propisuje da Skuptina ima sljedee nadlenosti: a) usvajanje Statuta Distrikta i Poslovnika o radu Skuptine i njihovih izmjena i dopuna; b) usvajanje budeta Distrikta i njegova izmjena i dopuna; c) usvajanje zakona Distrikta i njihova izmjena i dopuna; d) usvajanje
odluka i rezolucija u skladu sa Statutom i Poslovnikom o radu Skuptine; e)
odluivanje, na prijedlog gradonaelnika, o javnim zajmovima i zaduivanjima Distrikta, u skladu s pravilima i politikom Centralne banke Bosne i
Hercegovine; f) izbor i razrjeenje predsjednika i potpredsjednika Skuptine
i gradonaelnika Distrikta, i davanje saglasnosti na imenovanje zvaninika
kako je predvieno Statutom, Poslovnikom o radu Skuptine i zakonom
Distrikta; g) nadgledanje rada Vlade Distrikta i cjelokupne uprave Distrikta,
naroito u pogledu upravljanja prihodima i rashodima Distrikta, te u ovu
svrhu Skuptina moe formirati posebnu komisiju od svojih lanova da bi
ispitala rad bilo koje javne institucije Distrikta; h) zvanina procjena rada
gradonaelnika, direktora Direkcije za finansije Distrikta, direktora Trezora,
direktora Porezne uprave, efa Policije, direktora Kancelarije za upravljanje
javnom imovinom, glavnog revizora Ureda za reviziju i zvaninika koji se
imenuju uz saglasnost Skuptine, najmanje jednom godinje na redovno
zakazanoj sjednici; i) razmatranje godinjih finansijskih izvjetaja koje sainjavaju institucije Distrikta za finansijsku kontrolu, ukljuujui Ured za
reviziju; j) pokretanje spora pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine u
skladu s lanom VI.4 Ustava Bosne i Hercegovine; te konano k) obavljanje
drugih nadlenosti u skladu sa Statutom i zakonom.
Ukoliko okvirno uporedimo nain na koji je normirana nadlenost
Skuptine, te nadlenosti vijea jedinica lokalne samouprave u entitetima,
odnosno Narode skuptine RS, Parlamenta FBiH, te skuptina kantona, primijetit emo da se veim dijelom poklapaju: svi imaju nadlenosti usvajanja
ili promjene ustava/statuta, odluivanja o budetu, o poslovniku, o zaduenjima, o izboru i razrjeavanju odreenih dunosnika ili unutranjih radnih
tijela, kontrolne funkcije nad izvrnom vlau (u odreenoj mjeri), odnosno
donoenja razliitih vrsta normativnih akata i sl. Sva ova tijela imaju vie
ili manje detaljne poslovnike koji ureuju pitanja unutranje organizacije,
kvoruma, prava i obaveza zastupnika i dr. Nadalje, ono to je slinost svih
ovih tijela, osim izriito skuptina kantona po Ustavu FBiH, jeste da njihova nadlenost nije samo ustavna, odnosno statutarna, ve i zakonska kategorija. Jedna od temeljnih taaka razlikovanja ovih tijela, odnosno naroito
od vijea lokalne samouprave, jeste zakonodavna nadlenost koju uivaju parlamenti entiteta, skuptine kantona, odnosno Skuptina Distrikta.
Druga temeljna znaajka jeste u njihovom openitom djelokrugu, to zavisi
od nadlenosti politiko-teritorijalne jedinice ije su tijelo. Kao to e biti
171
naznaeno i u nastavku, za razliku od tijela jedinica lokalne samouprave

koja se najveim dijelom bave svakodnevnim ivotnim pitanjima u lokalnoj
zajednici, to je vidljivo i u odreenju njihovog djelokruga, zakonodavna tijela nuno se bave i pitanjima visoke politike, to se ispoljava i u posebnoj
dinamici politikih odnosa u tim tijelima. Statut Distrikta sugerie pretpostavku nadlenosti u korist Brko distrikta (l. 8, stav 2, taka n)), to je nedvosmisleno potvreno i u praksi, odnosno spektru odnosa koje je normativno uredila, te je to i razumljivo ukoliko imamo u vidu da institucije Distrikta,
kao to je naznaeno, uivaju sve nadlenosti koje su entiteti vrili na tom
podruju.
3.2. Funkcije Skuptine

Imajui u vidu prethodno izloene nadlenosti Skuptine, sada moemo pristupiti sumarnoj analizi temeljnih funkcija koje vri Skuptina.
Statutarna funkcija Skuptina ima nadlenost za izmjene i dopune
Statuta, sa izuzetkom lana 1. (osnovni principi), koji ujedno ima i poziciju njenog ustava (Farrand 2001: 557; Karnavas 2003: 116; Miljko 2006: 219;
Blagojevi 2010b: par. 9). Ovo je istina ak i ako ustav shvatimo ovdje u djelimino materijalnom smislu, odnosno i kao nekodifikovan akt (Blagojevi
2010b: par. 7), budui da su temeljni pravni akti Distrikta odluke Tribunala
za Brko, koje su ga ustanovile, odnosno ovlastile supervizora za donoenje
Statuta, te nalozi supervizora. To potvruje i l. VI/4 Ustava BiH, koji sam ne
ureuje ustavnu materiju u Brko distriktu, ve samo upuuje na arbitrane
odluke Tribunala za Brko. Skuptina ima iskljuivo ovlatenje, istina jedno
vrijeme uz supervizora, da vri izmjene Statuta, dokle je god u saglasnosti sa
Ustavom BiH, odlukama Tribunala za Brko, odnosno nalozima supervizora. Uz injenicu postojanja obimne vjene klauzule u l. 1 Statuta, naroita
tvrdoa Statuta vidljiva je i u poprilino oteanoj proceduri njegove promjene gdje se zahtijeva apsolutna veina (tri etvrtine) glasova od ukupnog broja zastupnika, uz primjenu procedure spreavanja preglasavanja.
Pojedini autori istiu da je Brko distrikt manje samostalan u ureivanju svoje statutarne materije nego to su entiteti samostalni u ureivanju
svoje ustavne materije smatrajui da PS BiH ima mogunost jednostranog i
indirektnog mijenjanja Statuta Distrikta, prilikom promjene lana III Ustava
BiH, te da Distrikt na to ne bi mog[ao] utjecati ni na koji nain (Markovi
2012: 177). Ovo stanovite se, meutim, ne moe bezuslovno prihvatiti, ve
ga treba razmatrati u kontekstu spora o prijenosu nadlenosti u vezi s ubiranjem i raspodjelom prihoda od indirektnog oporezivanja, a koji je nastao
izmeu entiteta i Distrikta, odnosno supervizora i visokog predstavnika, te
koji je rezultirao Londonskom proceduralnom konferencijom 2005. godine
(Vasi/Mujki 2006: 125135), te Dopunom konane arbitrane odluke iz
172
2007. gdje se Tribunal odredio o pravnim aspektima prijenosa ovlatenja

na dravu od strane entiteta, bez istovremenog prijenosa ili saglasnosti od
Distrikta, na sljedei nain:
Dokle god entiteti nastave da postoje u Ustavu BiH bilo koji pristanak
dva entiteta da izvre prijenos [nadlenosti op. a.] na dravu bez istovjetnog prijenosa ili saglasnosti od strane Brko Distrikta bie suprotan i nezakonit u skladu sa Konanom odlukom ako taj prijenos ovlatenja u znatnoj
mjeri utie na smanjenje sposobnosti Distrikta da funkcionie kao jedinstvena, multietnika, demokratska uprava za optinu Brko. Na primjer, ako
odobreni prijenos ovlatenja rezultira znaajnim smanjenjem multietninosti u nekoj sadanjoj instituciji Brkog (na primjer policija, kole, pravosue)
time bi se prekrila Konana odluka. (Dopuna konane odluke)
Drugim rijeima, manja samostalnost u odreivanju statutarne nadlenosti ne proistie iz injenice to nadlenosti Distrikta nisu izriito regulisane Ustavom BiH, odnosno ni negativnom enumeracijom, ve zbog toga
to se u sluajevima prijenosa nadlenosti to moe uiniti i bez pristanka
Distrikta, ukoliko se ispune navedeni uslovi. Istovremeno, meutim, za razliku od entiteta koji mogu pristati da prenose nadlenosti na BiH bez obzira
na posljedice, to nije mogue u sluaju Distrikta. Treba imati na umu da ova
Dopuna konane odluke predstavlja dio korpusa pravnih akata u odnosu
na koje se moe pokretati spor za zatitu statusa i ovlatenja Distrikta pred
Ustavnim sudom BiH, koji samim tim ne ostaje u potpunosti nezatien.
Najzad, entiteti su, po Konanoj odluci, nepovratno prenijeli sve svoje nadlenosti koje su vrili na podruju Distrikta, te sada i Ustavni sud BiH, u tim
pitanjima, govori o podijeljenoj nadlenosti izmeu Bosne i Hercegovine,
entiteta i BD BiH (Odluka Ustavnog suda BiH, U-17/11, para. 30).
Zakonodavna funkcija ogleda se, prije svega, u nadlenosti Skuptine
da usvaja, odnosno vri izmjene i dopune zakona i drugih opih pravnih
akta, to je znaajno budui da se u ustavnoj teoriji zakonodavstvo tradicionalno smatra svojstvenom nadlenou parlamenta (Markovi 2010:
275). Kao to je istaknuto, u sistemu podjele vlasti ustanovljenom Statutom,
Skuptina vri zakonodavnu vlast (l. 19.), odnosno odreuje opu politiku
Distrikta (l. 22., stav 1.). U ovom kontekstu treba istai i funkciju Skuptine
u donoenju budeta, odnosno zakona o izvravanju budeta, uz naznaku
da Skuptina takoer razmatra godinje finansijske izvjetaje koje sainjavaju institucije Brko distrikta za finansijsku kontrolu. Specifino je pitanje
da li Skuptina, u sklopu ove funkcije, moe raspisivati referendum, naroito ukoliko imamo u vidu da je neposredno uestvovanje graana u odluivanju izriito propisano u zakonima koji ureuju materiju jedinica lokalne
samouprave u entitetima, kao i Ustavu RS (l. 70., stav 5.). Nalogom supervizora od 2. februara 2007. godine, propisuje se da se za bilo koji referendum da bi se odrao na teritoriji Distrikta, a gdje se referendum shvata kao
173
glasanje o bilo kojem pitanju izvan materije izbora, te bio on organizovan

od javne ili privatne institucije, zahtijeva prethodno odobrenje supervizora
(Nalog supervizora kojim se zahtijeva da referendumi na podruju Brko
Distrikta budu predmet prethodne saglasnosti supervizora za Brko u pisanoj formi i budu organizovani jedino pod uslovima koje odobri supervizor
za Brko). Po taki 1. naloga, ova norma vai samo za trajanja supervizije u
Brkom. Meutim, budui da Statut meu nadlenostima Skuptine izriito ne istie i pravo raspisivanja referenduma, kao i injenica da nije donesen
zakon koji bi ureivao ovu oblast, a nalogom supervizora je prethodni derogiran, sporno je pitanje da li postoji pravni osnov za odravanje referenduma po ukidanju supervizije, naroito ukoliko bi supervizor bio taj koji bi
obezbijedio takav osnov, na ad hoc bazi. Statutom se takoer propisuje da
Distrikt moe zakljuiti sporazume s entitetima, uz naznaku da cilj takvih
sporazuma treba biti olakanje ostvarivanja funkcija i ovlatenja Distrikta,
pod uslovom da su takvi sporazumi od jednake koristi svim stanovnicima
Distrikta, odnosno da moe pristupiti postojeim ili zakljuiti nove sporazume s domaim i meunarodnim udruenjima gradova i opina, odnosno
gradovima i opinama, s ciljem zadovoljavanja zajednikih potreba (l.
9.). Iz relevantnih odredaba Statuta o nainu odluivanja (tabela 2), zakljuuje se da je Skuptini povjerena funkcija donoenja odluka koje se odnose
na ovo pitanje. Imajui u vidu da gradonaelnik predstavlja Distrikt (l. 5.,
stav 2.), ovu funkciju treba shvatati kao funkciju potvrivanja takvih sporazuma. Tu funkciju Skuptine treba shvatiti u kontekstu ogranienih ovlatenja Distrikta da stupa u meunarodne odnose, jer za razliku od entiteta on
nema osnov u Ustavu BiH za sklapanjem sporazuma s dravama i meunarodnim organizacijama, ak ni uz pristanak PS BiH (l. III.2/d)) Treba,
meutim, imati u vidu da Distrikt moe opiti s meunarodnim akterima
dokle god time ne uzurpira nadlenost BiH u sferi vanjske politike, to se
po Ustavnom sudu BiH moe uiniti samo izriito (Odluka Ustavnog suda
BiH, U-15/09, para. 4243).
injenica da je Skuptina zakonodavno tijelo bitno ga razlikuje od vijea jedinica lokalne samouprave, koje se u Zakonu o principima lokalne
samouprave u FBiH odreuju kao organi odluivanja (l. 13.), a u Zakonu
o lokalnoj samoupravi RS jo izriito i kao organi kreiranja politike u jedinici lokalne samouprave (l. 30.). Pojedini autori i u kontekstu odluivanja
u vijeima jedinica lokalne samouprave istiu, istina veinom figurativno,
da i ta tijela (opinski parlament) vre zakonodavnu vlast u sklopu svoje nadlenosti, te da se shodno tome i na njih odnose, primjerice u FBiH,
odredbe Zakona o organizaciji uprave koje ureuju odnose organa uprave i
organa zakonodavne vlasti (Dedi 2011: 150, 158, 173). Drugi autori, meutim, izriiti su u tome da je neispravno isticati da takva tijela vre zakonodavnu vlast, te istiu da vijea jedinica lokalne samouprave predstavljaju samo
174
predstavniko tijelo graana koje odluuje u okviru svojih nadlenosti i odgovornosti, odnosno donose akte koji nemaju zakonsku snagu (Mujaki
2011: 55). Posljednje, odnosno injenica da jedinice lokalne samouprave
nemaju nadlenost donoenja zakona, opredijelilo je pojedine autore da u
tome prepoznaju temeljno razlikovanje Skuptine i vijea jedinica lokalne
samouprave (Mujaki 2011: 88). Istina je, meutim, da vijea jedinica lokalne samouprave nisu samo predstavnika tijela, ve da vre normativnu
vlast u okviru svog djelokruga. Ipak, ispravno je primijeeno da zakoni koji
ureuju materiju lokalne samouprave, naroito u FBiH, nedovoljno reguliu pitanje vrste akata koje donose jedinice lokalne samouprave, to moe
stvarati tekoe u praksi, ali da okvirno prate ope teorijsko shvatanje da taj
nivo vlasti donosi ope normativne akte, prije svega statut, budet i odluke,
odnosno pojedinane akte, u prvom redu rjeenja i zakljuke (Dedi 2011:
166).
Kontrolna funkcija ogleda se u nadlenosti Skuptine u kontroli izvrne vlasti, dijela javne uprave, odnosno pojedinih zvaninika. Ve u spomenutom ovlatenju donoenja budeta, odnosno njegovim izmjenama i
dopunama, uvia se (de jure) jedno od najvanijih sredstava Skuptinske
kontrole izvrne vlasti, odnosno Vlade Distrikta. Posredno izabrani gradonaelnik, a preko njega i Vlada Distrikta, politiki su odgovorni Skuptini,
koja nad izvrnom vlau vri oba tradicionalna sredstva kontrole, odnosno ona kojima se obavjetava o radu Vlade, odnosno sredstva kojima
moe pokrenuti politiku odgovornost gradonaelnika, odnosno Vlade u
Skuptini. Funkcija kontrole ogleda se i u davanju saglasnosti Skuptine,
odnosno njenom pravu veta, na imenovanja i razrjeenja zvaninika, u skladu sa Statutom i zakonom (tabela 2). Pored funkcije zvanine procjene rada
gradonaelnika, Statut propisuje (l. 22., stav 2., taka h) da se isto odnosi
i na direktora Direkcije za finansije Distrikta, direktora Trezora, direktora
Porezne uprave, efa Policije, direktora Kancelarije za upravljanje javnom
imovinom, glavnog revizora Ureda za reviziju i zvaninika koji se imenuju
uz saglasnost Skuptine, i to najmanje jednom godinje na redovno zakazanoj sjednici. Statut takoer propisuje da su upravni odbori javnih preduzea
odgovorni Skuptini za rad javnih preduzea, te da Skuptina moe razrijeiti lanove upravnih odbora u skladu sa Statutom i zakonom. Istovremeno,
meutim, Skuptina nema direktnu nadlenost nad radom upravnih odbora, koja bi se ogledala, na primjer, u ponitavanju odluka upravnog odbora,
odnosno zaduivanju upravnog odbora javnog preduzea da poniti svoju
odluku s kojom se Skuptina ne slae (Presuda Apelacionog suda Brko
Distrikta BiH, od 28. 3. 2012; Presuda Apelacionog suda Brko Distrikta
BiH, od 28. 3. 2012). Konano, u okviru funkcije uvida u finansije, svi zastupnici Skuptine, gradonaelnik i njegov zamjenik, efovi odjeljenja Vlade,
glavni koordinator Vlade, savjetnici gradonaelnika, ef Policije i njegov
175
zamjenik, direktor Direkcije za finansije, direktori Trezora i Porezne uprave u okviru Direkcije za finansije, glavni revizor i zamjenici glavnog revizora
Ureda za reviziju, sudije sudova Distrikta, tuioci i pravobranioci Distrikta,
koordinator i pomonici koordinatora u Kancelariji koordinatora Distrikta
pri Vijeu ministara BiH, te lanovi Pravosudne komisije, pojedinano imaju dunost podnoenja na uvid Skuptini godinji finansijski izvjetaj o
svim svojim ukupnim prihodima, njihovim izvorima, imovini i dugovanjima, odnosno svojih bliskih lanova porodice, do prvog stepena srodstva, te
o njihovim nainima sticanja (l. 21, stav 1 Statuta). S tim u vezi, treba istai
da Skuptina moe osnivati i ad hoc istrane komisije za nadgledanje rada
Vlade Distrikta i cjelokupne uprave Distrikta, naroito u pogledu upravljanja prihodima i rashodima Distrikta (l. 22., stav 2., taka g Statuta), odnosno da funkcije kontrole, kao to e biti istaknuto u nastavku, imaju i neke
njene stalne komisije.
Izborna funkcija ogleda se u nadlenosti Skuptine u izboru (i razrjeavanju) gradonaelnika, odnosno predsjednika i potpredsjednika
Skuptine.
Amnestija nebitno da li donoenje zakona o amnestiji za krivina djela
razumijevamo kao posebni oblik kvazisudske funkcije Skuptine (Markovi
2010: 282; Pobri 2000: 233), ili kao zasebnu funkciju (Trnka 2006: 286),
Skuptina je sebi priznala pravo donoenja Zakona o amnestiji, iako sam
Statut izriito ne predvia ovu nadlenost Skuptine.
3.3.
Odnos s drugim granama vlasti
3.3.1. Odnos sa supervizorom za Brko

Brko distrikt se u literaturi esto opisuje ne naroito laskavim epitetima, primjerice: ameriko kmetstvo (Perry 2006: 67),125 meunarodna
inkubacija (Binnendijk i dr. 2006: 39), izolovani fenomen liberalnog kolonijalizma (International Crisis Group 2003: ii), dok ga je prvi supervizor
Robert W. Farrand oznaio kao benigno prokonzulstvo (International
Crisis Group 2003: 9; Farrand 2011: 20). Sve ovo ukazuje na neizbjenu injenicu da se parlamentarizam u BiH ne moe ozbiljno razmatrati izolovano
od intervencionistike uloge meunarodne zajednice koja je nerijetko i supstituirala zakonodavce u BiH, s razliitim intenzitetom na razliitim nivoima
125 Ambasador SAD Charles English istie taj karakter u povjerljivom dopisu: Bosnia
- Backsliding on Brko, 24. 10. 2008, 08SARAJEVO1655, Wikileaks id #17517 (Brko je od
svog poetka bio jedinstveno ameriki projekat svi Supervizori su bili Amerikanci, a Brko
je primilo visoki nivo pomoi SAD i multietnike institucije Brkog hvaljene su kao model
za ostatak Bosne). Izvor: http://wikileaks.org/cable/2008/10/08SARAJEVO1655.html# (pristupljeno: 4. 3. 2012).
176
vlasti, i tako kompenzirala sistemske manjkavosti u politikom odluivanju (Trnka 2009: 94100; Steiner/Ademovi 2010: 723759). Specifinost
Brko distrikta je, meutim, u intenzitetu meunarodnog nadzora koji
je nad njim vren, kojeg autori zbog njegove robusnosti opisuju kao vrsti/puni protektorat, nasuprot onom mekom OHR-a u Sarajevu (Bieber
2005: 426; Perry 2010: 37).126 To se ogleda u injenici izriitog i detaljnog
odreenja nadlenosti supervizora za Brko distrikt u odlukama Tribunala
za Brko, koje su ukljuivale i cjelokupan spektar intervenijentnih nadlenosti visokog predstavnika kroz tzv. bonska ovlatenja, ali i druga koja
sam visoki predstavnik nije uivao, zatim u presudnoj ulozi supervizora u
izgradnji samih temelja pravnog, politikog i ekonomskog sistema u Brko
distriktu, te konano u njegovoj sveobuhvatnoj kontroli politikih procesa,
koja je bila naroito izraena do 2004. godine, u kojem periodu je supervizor po sopstvenom nahoenju lino imenovao i razrjeavao cjelokupnu
izvrnu, zakonodavnu i sudsku vlast u Brko distriktu. Iako je supervizor
bio formalno zamjenik visokog predstavnika, injenica razliitog pravnog
osnova ustanovljavanja, te specifinosti njegovih funkcija, oznaile su uspostavljanje paralelnog nadzornog reima u BiH (Karnavas 2003: 114; Karpen
2010: 828), to je vidljivo i u povremenim ozbiljnim sukobima za prevlast na
tom podruju izmeu supervizora i OHR-a (Montgomery 2005: 9; Farrand
2011: 51), koje su u trenucima imale oblik otvorenog [diplomatskog] rata
(Parish 2010: 176). Tome treba dodati i injenicu da, za razliku od visokog
predstavnika koji je odgovarao Vijeu sigurnosti UN-a, odnosno Vijeu za
implementaciju mira (PIC), supervizor je, u onoj mjeri u kojoj se uope
moe govoriti o njegovoj politikoj odgovornosti, prije svega bio odgovoran
amerikom State Departmentu (Parish 2010: 123).
Distrikt, naroito u periodu do 2004. godine, predstavlja najekstremniji
primjer onoga to se u teoriji izgradnje mira u postkonfliktnim drutvima
naziva post-liberalni pristup (Parish 2010: 9), po kojem nije mogue u takvim drutvima izvriti neposrednu transplantaciju demokratskih institucija i procesa, budui da drutvo za njih nije spremno, ve je neophodno prethodno paternalistiki pripremiti teren nametanjem rjeenja odozgo, uz ozbiljne politike mjere starateljstva (dobrog upravljanja) nad politikim institucijama i procesima. Drugim rijeima, u ovoj situaciji suoavamo se s fenomenom demokratskog paradoksa (Jeffrey 2007a: 454; Perry 2009: 42),
koji se ogleda u pokuaju uspostavljanja demokratskih institucija i izgradnji
demokratske politike kulture kroz nedvosmisleno nedemokratske procese, odnosno autokratske mehanizme. Nedvosmisleno dijagnosticiranje
126 Izraz protektorat ne koristimo kao tehniki pojam meunarodnog javnog prava, to
ne bi bilo tano u ovom kontekstu (arevi 2010: 330; Steiner/Ademovi 2010: 731), ve kao
politoloku konstrukciju za objanjavanje prirode politikih procesa u situacijama meunarodne administracije i nadzora.
177
ovakvog pristupa moe se vidjeti u intervjuu iz juna 2003. godine, tadanjeg

zvaninika Ureda Supervizora/OHR Sjever u Brkom:
Devedeset posto uspjeha Brko distrikta bilo je konkretno iz razloga to
tamo nije bilo demokratije. To je bio razlog uspjeha. To je isto pragmatino
stanovite [] Od samog poetka, sigurno od poetka nadzornog reima,
mi nismo traili da stvari budu uraene konsenzusom. One su samo nametane. Znate, demokratija je bila prilino nisko na listi stvari koje su se
zahtijevale da bi se posao zavrio. (Jeffrey 2006: 216; Jeffrey 2007a: 455)
Supervizor je pravdao mnoge demokratski deficitarne poteze, istiui napredak na drugim poljima, poput otvorenosti i transparentnosti
Skuptine, u mjeri u kojoj to nije bilo karakteristino za druga slina tijela,
odnosno u mogunosti lokalnog graanskog drutva da prisustvuje sjednicama, te lobira zastupnike (Jeffrey 2007b: 261). Ideja je bila da e dugorono
jaanje graanskog drutva biti pozitivan faktor integracije. Iako prethodna
izjava zvaninika vjerodostojno opisuje intervencije u oblikovanju uprave
Distrikta, sudstva, odnosno imenovanja svih zvaninika, ona ukazuje i na
specifian odnos prema zakonodavnoj aktivnosti. Zakonodavstvo, i pored
postojanja Skuptine, bilo je primarno vreno od strane Komisije za reviziju
zakona (Komisija), ije je uspostavljanje predvieno Aneksom Konane
odluke, s ciljem stvaranja jedinstvenog sistema zakona u cijelom Distriktu,
te iji su se prijedlozi novih i modifikacije postojeih zakona dostavljali
Skuptini na usvajanje, a potom i na odobravanje supervizoru, koji je blisko saraivao s predsjednikom Komisije koji je bio meunarodni zvaninik. Iako je funkcija izrade i prijedloga nacrta zakonodavnih akata, u relevantnom periodu od 1999. do 2002. godine, faktiki izmjetena u posebno
struno tijelo, Skuptina je u stvarnosti razmatrala prijedloge, te ulagala
na njih amandmane u redovnom zakonodavnom postupku (Vasi/Mujki
2006: 42), koje je potom sa zakonodavnom komisijom Skuptine ponovo
razmatrao predsjednik Komisije, s tim da je pravo donoenja konane odluke o obliku u kojem se usvaja odreeni zakonodavni akt imao sam supervizor. Komisija je u periodu svog rada ostvarila presudnu ulogu u oblikovanju
cjelokupnog pravnog sistema Brko distrikta, ukljuujui i pomo u izradi
nacrta Statuta (Karnavas 2003: 116), te u relevantnom periodu zajedno sa
supervizorom faktiki djelovala kao zakonodavno tijelo Distrikta (Farrand
2001: 555), dok je sama Skuptina imala vie poziciju savjetodavnog tijela
(International Crisis Group 2003: 10). Ovome treba dodati i injenicu, na
koju smo ve ukazali, da je supervizor u tom periodu, samim odredbama
Konane odluke, imao posebnu funkciju, ili ak iskljuivu nadlenost, u
odnosu na pojedina pitanja, koja je kasnije svojim nalozima supervizor delegirao Skuptini, odnosno Vladi Distrikta. Istovremeno, u tom periodu su
svi zakoni, s jednim izuzetkom na koji e biti ukazano u nastavku, ukljuujui i one koji bi se mogli smatrati osjetljivim s aspekta nacionalnih interesa,
178
usvajani bez nunosti intervencije supervizora (Vasi/Mujki 2006: 43).

Ovo bi se moglo objasniti bliskom saradnjom Komisije sa Skuptinom, odnosno njenom zakonodavnom komisijom, ukljuujui posrednu medijaciju s razliitim politikim akterima, kao i postojanje neformalnog dogovora
u praksi (gentlemans agreement) o nepreglasavanju (Parish 2010: 155).
Najznaajniji faktor koji je omoguio takvu situaciju svakako je bila injenica da zastupnici u Skuptini nisu bili neposredno izabrani, ve su paljivo imenovani od supervizora, koji je iz Skuptine uklonio stranke za koje
je smatrao da e dovesti do vee destabilizacije politikog procesa, poput
Srpske radikalne stranke, te koji je imenovane zastupnike takoer mogao
razrijeiti dunosti u bilo kojem trenutku, to je i uinio u nekoliko navrata
(Parish 2010: 157).
Situacija e se znatno promijeniti u periodu nakon 2004. godine, odnosno prvih lokalnih izbora, kada su zastupnici obdareni politikim legitimitetom, i osloboeni jednog aspekta kontrole supervizora, bili slobodniji
da blokiraju politike procese u Skuptini, to je primjetno i u injenici da
se usvojilo vie zakonodavnih mjera u periodu vee kontrole zakonodavnog
postupka od strane supervizora, nego u gotovo dva mandata neposredno
izabrane Skuptine (tabela 1). Ono to je supervizor izgubio demokratizacijom Skuptine, te s njom povezanom politikom nestabilnou, nadoknadio je znaajnim poveanjem svojih intervencija, ukljuujui i nametanjem
bitnih zakona, odnosno izmjena i dopuna Statuta, izdavanja obavezujuih
uputa o usvajanju odreenih zakonodavnih akata (Nalog Supervizora kojim se donose izmjene i dopune Statuta Brko distrikta), ali i drugih mjera
poput razrjeenja dunosti zastupnika, te mjera koje su gotovo bez precedenta i u drugim dijelovima BiH, poput finansijskog kanjavanja cjelokupne
Skuptine, odnosno izvrne vlasti, zbog neusvajanja odreenih zakonodavnih akata (Nalog supervizora kojim se privremeno obustavljaju isplate plata i naknada poslanicima u Skuptini Brko Distrikta; Nalog supervizora
kojim se novano kanjavaju lanovi Vlade Brko Distrikta i nalau mjere koje e preduzeti Skuptina Brko Distrikta da bi se olakalo usvajanje
budeta za fiskalnu 2009. godinu).
179
Tabela: Zakonodavna aktivnost Skuptine Brko distrikta127

Zakoni
2005
2006
2007
2008
Ukupno
29
25
30
17
101
2009
2010
2011
2012 (...)
Ukupno
20
22
22
3
67
Komparacija
20002004
2004/52008/9;
2008/92012 (...)
Odluke
Prvi lokalni izbori
379
137
128
135
779
Novi saziv
154
104
146
34
438
Rezolucije
Sjednice
2
2
54
50
68
52
224
4
2
45
38
41
12
136
Zakoni
203
Odluke
1196
Rezolucije
Sjednice
100
168
1217
358
Iz prethodnog je vidljivo da kada se daju ocjene o uspjenosti modela

Distrikta neophodno je imati u vidu da u periodu (do 2004. godine) kada
je Brko distrikt prolazio kroz svoje zlatno doba politike stabilnosti, pravnih reformi i ekonomskog prosperiteta, to je istovremeno bilo podruje pod
reimom meunarodne diktature(Parish 2010: 227), odnosno da je i nakon 2004. godine supervizor efektivno djelovao kao etvrta grana vlasti
(Parish 2010: 113, 220), odnosno njen kljuni nosilac (Bieber 2006: 155).
U nastavku emo ponovo razmotriti ovo pitanje u svjetlu teorije veto igraa.
3.3.2. Odnos sa izvrnom vlau

Odluke Tribunala za Brko koriste izraz vlada za sve organe vlasti
Brko distrikta, ukljuujui i Skuptinu (Vasi/Mujki 2006: 13), meutim
taj izraz upotrebljiviji je za oznaavanje samo tijela izvrne vlasti, na to ukazuje i Statut propisujui da se Brko distrikt zasniva na podjeli vlasti, i to na
zakonodavnu, koju vri Skuptina, izvrnu koju vri Vlada distrikta, te sudsku vlast koju vre sudovi Brko distrikta (l. 19.). Nadalje, iako je prvobitno
propisivao da Vladu ine samo gradonaelnik i efovi odjela, nakon izmjena
127 Podaci su preuzeti iz statistike zakonodavne aktivnosti Skuptine od osnivanja
Distrikta do kraja 2011. godine, dobijene Rjeenjem Strune slube Brko distrikta, br. 0205-394/12, od 26. 4. 2012. Podaci ukljuuju i zakone o izmjenama i dopunama zakona, te u
zbir nakon 2004. godine ubrajaju i zakone koje je nametnuo supervizor.
180
Statuta iz 2005. pod Vladom distrikta podrazumijeva se gradonaelnik, zamjenik gradonaelnika, glavni koordinator Vlade, te efovi odjela (l. 45.),
kojih je trenutno dvanaest. Imajui u vidu odredbe koje se odnose na podjelu vlasti, kao i injenicu da se javna uprava po Statutu ne ubraja u Vladu
Distrikta, Dedi primjeuje da stoga u Brko distriktu izvrnu vlast ine dva
subjekta, odnosno da se izvrna vlast razlae na politiko-izvrnu, koju
vri Vlada Distrikta, te upravnu funkciju, koju vri javna uprava (Dedi 2011:
174).
Posredni izbor gradonaelnika Brko distrikta odreuje i kvalitet i opseg
kontrole kojeg Skuptina ima prema gradonaelniku, kao nosiocu politiko-izvrne funkcije, i Vladi Distrikta openito. Skuptina bira gradonaelnika iz reda lanova Skuptine, na svojoj prvoj sjednici, odnosno na poetku
svakog novog mandata, te gradonaelnik obavlja svoje dunosti za vrijeme
trajanja mandata Skuptine koja ga je izabrala (l. 46, stav 1; l. 56, stavovi
12.). Gradonaelnika Skuptina moe i razrijeiti, samo iz opravdanih razloga, a po Zakonu o vladi Brko Distrikta to moe biti i sukob interesa, a
nakon prijedloga najmanje pet zastupnika (l. 59, stav 1.). Skuptina, takoer, moe staviti i veto na gradonaelnikov izbor njegovih savjetnika (l. 46,
stav 3.), kao i na njegov izbor ili smjenu zamjenika gradonaelnika, glavnog
koordinatora Vlade ili efova odjela (l. 47., stav 1.), dok na njegovo imenovanje efa policije daje svoju saglasnost (l. 64., stav 2.).
Gradonaelnik je odgovoran Skuptini za pravilno rukovoenje i upravljanje Distriktom, te u ime Vlade Skuptini podnosi nacrte zakona i daje prijedloge (primjerice o javnim zajmovima i zaduenjima Distrikta), predlae
budet Distrikta kojeg je pripremila Direkcija za finansije Distrikta shodno njegovim instrukcijama, podnosi finansijske izvjetaje, te obavlja ostale
dunosti u skladu sa Statutom i zakonima (l. 52.). S tim u vezi, na kraju
svake kalendarske godine gradonaelnik podnosi Skuptini godinji izvjetaj o radu Vlade, kao i program rada Vlade za narednu godinu (l. 58.), a
takoer ima dunost podnositi Skuptini i kvartalne, te godinje izvjetaje
o realizaciji budeta (l. 41., stav 6.). Treba napomenuti da u situaciji kad
Skuptina ne usvoji predloeni budet u odreenom duem periodu (90
dana), gradonaelnik nema pravo da sam proglasi budet, odnosno da ga
objavi u slubenom glasniku Distrikta, to su inae ovlasti koje imaju neposredno birani naelnici opina u FBiH.
U odredbi Statuta koja se odnosi na uee Vlade distrikta u radu
Skuptine (l. 55.), propisuje se da je Vlada Distrikta duna izvjetavati Skuptinu o svim pitanjima o kojima Skuptina zatrai izvjetavanje, te
o svim pitanjima od javnog interesa koja proizlaze iz rada Vlade. Takoer,
svaki lan Vlade mora bez odlaganja dati sve informacije koje od njega
budu traene, a koje se odnose na upravljanje Distriktom. Poslovnik o radu
Skuptine, takoer, u svojim lanovima 106.115., detaljno ureuje materiju
181
zastupnikih pitanja, odnosno interpelacije. S tim u vezi, propisuje se pravo Vlade Distrikta i gradonaelnika da uestvuju na sjednicama Skuptine,
bez prava glasa, s naznakom da gradonaelnik ima pravo da uzme rije u
svakom trenutku o svakoj taki dnevnog reda. Iako je ovo pravo bilo predvieno jo u izvornoj, i neznatno izmijenjenoj, odredbi Statuta iz 1999. ini
se da je ono u periodu do 2003. godine rijetko koriteno. Tako autori Vasi i
Mujki istiu sljedee:
Meusobni odnosi Skuptine i Vlade podignut (sic!) je u 2003. i 2004.
godini na viu razinu meusobnog komuniciranja i uvaavanja to je osobito dolo do izraaja u izravnom sudjelovanju gradonaelnika i lanova
Vlade odnosno efova odjela na pripremnim sastancima za skuptinska
zasjedanja. Suradnja se takoer ispoljavala u radu skuptinskih komisija,
redovitim sastancima predsjednika skuptinskih komisija i efova odjela u
izravnom sudjelovanju na skuptinskim zasjedanjima, javnim raspravama,
koje je organizirala Skuptina, itd. (Vasi/Mujki 2006: 44)
Prethodno je i razumljivo s politikog aspekta ukoliko imamo u vidu, a
to je bilo naglaeno i u prethodnom odjeljku, da gradonaelnika do 2004.
godine nije birala Skuptina ve supervizor, koji je u tom periodu figurirao
kao subjekat s najveom politikom moi u Distriktu. Ipak, u 2006. godini
jo uvijek je bio aktuelan problem implementacije odluka koje je donosila
Skuptina, a to je naroito bilo predmet razmatranja Komisije za nadzor
nad radom Vlade, dok su gradonaelnik i lanovi Vlade ukazivali na meusobne neusklaenosti glede nadlenosti i ingerencija koje ove institucije
imaju, kao i na potrebu preciznijeg definisanja zahtjeva graana, zastupnikih pitanja i inicijativa (Vasi/Mujki 2006: 45).
Konano, Statut propisuje da Direkcija za finansije Distrikta, koja je dio
javne uprave, podnosi izvjetaje Skuptini o raspoloivosti prihoda za godinji budet Distrikta, kao i predvianje prihoda i finansijsko stanje Distrikta
(l. 48., stav 1.). U okviru finansijskog izvjetavanja i kontrole, meu ostalima i nosioci izvrne vlasti u Distriktu, odnosno pojedinani subjekti, imaju
dunost Skuptini podnositi svoje godinje finansijske izvjetaje (l. 21.).
Ovdje treba ponovo istai mogunost osnivanja posebne istrane komisije
za nadgledanje rada Vlade Distrikta i cjelokupne uprave Distrikta, posebno
s aspekta upravljanja prihodima i rashodima Distrikta (l. 22, stav 2, taka
g), odnosno meu stalnim komisijama naroito Komisiju za praenje rada
Vlade, institucija Distrikta i predstavke graana, te Komisiju za javnu sigurnost i nadzor nad radom Policije.
Iz svega navedenog jasno je da je Skuptina, de jure, najmoniji subjekt
vlasti u Distriktu, te da zbog svojih nadlenosti, naroito u izboru i razrjeavanju, ima personalnu vlast nad gradonaelnikom (ain 2011: 513).
Funkcija kontrole koju uobiajeno vri Skuptina nuno je oslabljena u situaciji postojanja koncentracijskih koalicija, poput onih trenutno u Brko
182
distriktu, budui da u takvim okolnostima opozicija ne postoji, odnosno

ukoliko postoji u ozbiljnijem obliku predstavlja naznaku raspada koalicije, te je zbog toga nepoeljna. Stoga, stvarnu poziciju Skuptine u nastavku
emo razmatrati u svjetlu teorije o veto igraima.
3.3.3. Odnos sa sudskom vlau

Budui da Brko distrikt predstavlja zaokruen pravni sistem, neophodno je ukratko razmotriti pitanje hijerarhije pravnih akata, naime odnosa
propisa razliite pravne snage, te u tom smislu naroito pitanje sudske kontrole, to e nam biti znaajno i u primjeni teorije veto igraa. Neophodno se
ukratko osvrnuti na odnos pravnih propisa unutar samog Distrikta, drugim
rijeima zakona Skuptine, podzakonskih i drugih pravnih akata prema
Statutu, odnosno podzakonskih i drugih akata prema zakonima Skuptine.
Prvo pitanje ureeno je lanom 40. Statuta koji trenutno nosi naslov
usklaenost pravnih propisa, dok je bivi lan 41., izmijenjen odlukom
supervizora (Dopuna Naloga supervizora od 04. avgusta 2006. godine
kojim se ukidaju entitetski zakoni na podruju Brko Distrikta i proglaava prestanak pravnog znaaja meuentitetske granice u Distriktu), nosio
sporni naslov: ustavnost i zakonitost. U odredbama ovog lana propisuje
se da sudovi Distrikta imaju nadlenosti apstraktne kontrole statutarnosti
i zakonitosti, utoliko to se odreuje da su nadleni da odluuju o usklaenosti zakona Distrikta, podzakonskih ili drugih pravnih akata bilo koje
institucije Distrikta sa Statutom, te usklaenosti podzakonskih ili drugih
pravnih akata bilo koje institucije Distrikta sa zakonima Distrikta. Zakon
o postupku ocjene usklaenosti pravnih akata Brko Distrikta BiH, kojeg
je supervizor nametnuo 2010. godine, ureuje ovu materiju, kao i pitanje
rjeavanja sukoba nadlenosti izmeu sudova i drugih institucija Distrikta,
kao i izmeu samih institucija Distrikta, tako to nadlenost apstraktne
kontrole statutarnosti, zakonitosti, kao i rjeavanja sukoba nadlenosti
povjerava Apelacionom sudu Distrikta (l. 2.), ije su odluke konane, izvrne i opeobavezujue (l. 7.), odnosno imaju dejstvo ex tunc (l. 38.).
Znaajno je istai da se Skuptina, predsjednik Skuptine, odnosno njegov zamjenik, pojavljuju meu ovlatenim predlagaima u postupku ocjene usklaenosti pravnih akata (l. 11.). Takoer, u situacijama inicijative za
ocjenu usklaenosti zakona ili drugog pravnog akta Skuptine, sa Statutom,
Apelacioni sud Distrikta moe, prije pokretanja postupka, da zatrai miljenje Skuptine (l. 15.). Odredbe o ovakvoj ulozi Apelacionog suda Distrikta
u sudskoj kontroli zakonitosti i statutarnosti, suprotno autoru Karpenu
(Karpen 2010: 820), nisu nelogine, odnosno ne predstavljaju usvajanje
anglo-amerik[og] decentralistik[og] model[a] ocjene ustavnosti, budui
da Apelacioni sud ne uzurpira nadlenost Ustavnog suda BiH koji (i dalje)
183
ocjenjuje usklaenost pravnih akata Brko distrikta i Ustava BiH, odnosno

eventualno odluka Tribunala za Brko. Drugim rijeima, nadlenost u ovoj
materiji Apelacionog suda ograniava se na pravni sistem Distrikta.
U odredbama lana 52. Zakona, koji se odnosi na pokretanje postupka
za ocjenu ustavnosti zakona, u prvom stavu se istie da, izmeu ostalog,
predsjednik Skuptine ili jedan od njegovih zamjenika imaju dunost pokrenuti postupak ocjene usklaenosti kada smatraju da pravni akt nije u
skladu sa statusom i ovlatenjima Distrikta kako su konano propisani odlukama Arbitranog tribunala, dok drugi stav propisuje da kada sporni akt
Distrikta proizilazi ili je na bilo koji nain rezultat entitetskih propisa ili propisa na nivou [BiH] koji nisu u skladu sa statusom i ovlatenjima Distrikta,
tada navedeni zvaninici moraju pokrenuti postupak pred Ustavnim sudom
BiH. Taj postupak moe pokrenuti i Apelacioni sud Brko distrikta po slubenoj dunosti, u kojem sluaju e traiti od Ustavnog suda BiH da donese
privremenu mjeru za obustavljanje primjene spornog zakona dok Ustavni
sud ne donese konanu odluku, ukoliko je to neophodno da se zatite status
i ovlatenja Distrikta. Drugim rijeima, u ovom sluaju Ustavni sud BiH bi
trebao ispitati, na zahtjev politikih, odnosno sudskih aktera Distrikta, da li
je sporni akt Distrikta u skladu sa statusom i ovlatenjima Distrikta po odlukama Tribunala za Brko, a ne striktno da li su u skladu sa Statutom, budui
da Apelacioni sud ve ima tu nadlenost. Sporno je da li su ove odredbe
Zakona, koje propisuju poseban nain pokretanja spora pred Ustavnim sudom BiH, u skladu s odredbom lana VI/4.
Iako je prvobitno potpuno odsustvo automatskog prava Skuptine da
tumai propise koje je usvojila isticano kao znaajna inovacija u Statutu
(Karnavas 2003: 118), kasnijim izmjenama Statuta uvedena je mogunost davanja autentinog tumaenja kako zakona, tako i svih drugih akata
Skuptine, i to u pojednostavljenoj proceduri.
4.
STRUKTURA SKUPTINE
Skuptina Brko distrikta jednodomno je tijelo, te je po tome slina

opinskim i gradskim vijeima, odnosno skuptinama kantona u FBiH.
Konana odluka Tribunala za Brko, pored odreivanja postojanja, odnosno
povjeravanja Skuptini zakonodavnih nadlenosti u okviru Distrikta, nije
precizirala druga znaajna pitanja, poput strukture Skuptine. Supervizoru
za Brko bila je ostavljena znaajna sloboda da u Statutu, kojeg je trebao donijeti, odredi ukupno lanstvo, sastav i nain biranja Skuptine, odnosno
proceduralne aspekte povodom odluivanja u Skuptini. U nastavku emo
se osvrnuti na pitanja sastava i konstituisanja Skuptine, odnosno na aspekte unutranje organizacije.
184
4.1.
Sastav i konstituisanje Skuptine
Skuptina se sastoji od trideset i jednog zastupnika (dvadeset po prvom

rjeenju), to ga ini znatno manjim tijelom od parlamenata entiteta, te ga
stavlja u razinu veih opinskih i gradskih vijea, odnosno pojedinih skuptina kantona. U sastav Skuptine obavezno ulaze dva lana koja predstavljaju nacionalne manjine.
Moe se postaviti pitanje da li pravila o kvorumu, iziskuju nuno i prisustvo u Skuptini pripadnika odreenih konstitutivnih naroda, odnosno minimalno njih tri, i pored toga to to nije izriito propisano Statutom? U ovom
sluaju instruktivna je odluka Ustavnog suda BiH u sporu kojeg je pokrenuo
tadanji lan Predsjednitva BiH, Borislav Paravac, za ocjenom ustavnosti
zakona usvojenih u Parlamentu FBiH u vremenu kada je po proteku opih izbora imenovano samo devet od sedamnaest delegata iz reda srpskog
naroda, a to je vodilo tome da oni nisu mogli pokrenuti postupak zatite
vitalnog nacionalnog interesa u Domu naroda FBiH. U odnosu na injenicu da u FBiH ne postoje ustavni, ni zakonski mehanizmi koji bi garantovali
popunjavanje Doma naroda do propisanog kapaciteta, te da samim tim ni
propisani broj delegata srpskog naroda nije bio popunjen, Sud je istakao
da to ostavlja mogunost da ne bude izabran utvreni broj delegata iz bilo
kojeg konstitutivnog naroda i Ostalih, ali da je to u konanici rezultat, prije
svega, trenutnih politikih odnosa u Bosni i Hercegovini (Odluka Ustavnog
suda BiH, U-5/05, para. 2022). Ipak, Izborni zakon Brko Distrikta BiH
predvidio je mehanizam kojim se obezbjeuje minimalan broj od tri mandata za svaki konstitutivni narod, te se moe smatrati da to nije potrebno
uiniti i u Statutu. Naime, l. 8.2 Zakona propisuje da ukoliko se ne ostvari
naznaeni minimum mandata izvrit e se korekcija mandata, te e se mandati dodijeliti kandidatima onog naroda koji nije osvojio minimalan broj
mandata i to s liste politike stranke, koalicije, liste nezavisnih kandidata,
odnosno nezavisnim kandidatima koji su osvojili najvei broj glasova i koji
su kvalifikovani kandidati iz reda konstitutivnog naroda koji nije dobio dovoljan broj mandata. Meutim, ukoliko politika stranka, koalicija ili lista
nezavisnih kandidata nema dovoljno kvalifikovanih kandidata iz reda relevantnog konstitutivnog naroda, ili nema kvalifikovanog nezavisnog kandidata iz reda tog naroda da popuni mjesta koja su upranjena, mandat se
prenosi na listu stranke ili koalicije, nezavisnom kandidatu odnosno listi nezavisnih kandidata, koja je osvojila najvei broj glasova i koja ima jo takvih
kandidata na svojoj listi. Inae, kvalifikovani kandidati su oni koji se nalaze
na listama politikih stranaka, koalicija, listama nezavisnih kandidata ili nezavisni kandidati koji ispunjavaju uslove propisane Zakonom.
U roku od dvije sedmice od potvrenih izbornih rezultata, po okonanim opim izborima, saziva se konstitutivna sjednica novoizabranog
185
sastava Skuptine, koja potom, izmeu ostalog, pristupa izboru predsjednika i potpredsjednika Skuptine, odnosno gradonaelnika.
Mandat Skuptine je etiri godine. Skuptina je u stalnom zasjedanju,
osim perioda od 1. do 31. avgusta tekue godine, osim ukoliko sama drugaije ne odlui, te se saziva najmanje dva puta mjeseno.
4.2.
Unutranja organizacija Skuptine
Unutranja organizacija Skuptine detaljno je ureena Poslovnikom o

radu Skuptine (l. 31.63.), te se sastoji od predsjednika i potpredsjednika
Skuptine, strune slube, te skuptinskih komisija. Ve smo istakli da se
Skuptina po svojoj unutranjoj organizaciji ne razlikuje znaajno od vijea
jedinica lokalne samouprave. Ukoliko ima razlika to se primjeuje u korist
vijea, a ne Skuptine. Tako, za razliku od Skuptine, mnoga vijea imaju
kolegije, te pored komisija (koje su esto i u veem broju nego u Skuptini),
imaju i odbore i savjete.
4.2.1. Predsjednik i potpredsjednik Skuptine

Kao to je naznaeno predsjednik Skuptine, odnosno potpredsjednik, bira se na konstituirajuoj sjednici Skuptine. Statut ne odreuje nacionalnu pripadnost predsjednika i njegovog zamjenika, meutim dosadanja praksa bila je takva da su oni dolazili iz razliitih konstitutivnih
naroda. Trenutni predsjednik (Esad Ati) je Bonjak iz stranke SDP BiH,
a potpredsjednik (Ivan Krndelj) Hrvat iz koalicije HSS-NHI-HDZ1990HSP. Predsjednik, pored toga to predstavlja i zastupa Skuptinu u okviru
ovlatenja koja su mu data Statutom, zakonima Distrikta, te Poslovnikom,
obavlja mnoge znaajne funkcije vezane za organizaciju rada Skuptine,
odnosno brine se za sazivanje sjednica, koordinira rad skuptinskih komisija, donosi odluke o proglaenju zakona koje donosi Skuptina, brine se o
odnosima i saradnji Skuptine i Vlade Distrikta, odnosno drugih institucija
Distrikta i sl. Predsjednik takoer ima i znaajnu funkciju kod odreivanja
kvoruma za odluivanje o pitanjima na koje je primjenjiva procedura o spreavanju preglasavanja, kada utvruje da li je odsustvo pojedinih zastupnika
bilo opravdano. U odsutnosti predsjednika, potpredsjednik zastupa i predstavlja Skuptinu, te obavlja druge dunosti koje mu dodijeli Skuptina ili
predsjednik, a u sluaju da je predsjednik sprijeen ili nije u mogunosti da
obavlja svoju funkciju, potpredsjednik ima sva ovlatenja, prava i odgovornosti predsjednika.
Predsjednik i potpredsjednik Skuptine mogu podnijeti ostavku ili biti
razrijeeni s dunosti prije isteka mandata. Dok izbor predsjednika, odnosno potpredsjednika, nije zatien procedurom spreavanja preglasavanja,
186
njegovo razrjeenje s dunosti jeste, te je znatno oteano budui da zahtijeva

kvalifikovanu veinu (tri petine) ukupnog broja zastupnika, uz afirmativne
glasove jedne treine zastupnika svakog konstitutivnog naroda koji su prisutni i glasaju (tabela 2).
4.2.2. Struna sluba

Sluba za strunu i administrativnu pomo Skuptini naziva se Struna
sluba, te prua strunu pomo, administrativnu i logiku podrku, vri
obezbjeenje, prua istraivake usluge za rad zastupnika i obavlja druge
poslove kojima se obezbjeuje funkcionisanje Skuptine. Poslovnik takoer predvia da Struna sluba obavlja poslove u pripremi i organizovanju
sjednica Skuptine, pripremi i objavljivanju zakona i drugih akata Skuptine,
pomae u radu skuptinskih komisija, obavlja poslove iz djelokruga radnopravnih odnosa za zastupnike i zaposlenike, poslove vezane za obavjetavanje javnosti u vezi s radom Skuptine. Takoer, Struna sluba ureuje i
izdaje Slubeni glasnik Distrikta, obavlja korekturu i lekturu zakona i drugih
akata koje donosi Skuptina, odnosno druge institucije Distrikta kada se takvi tekstovi objavljuju u Slubenom glasniku Distrikta i sl.
ef Strune slube rukovodi, odnosno upravlja radom Strune slube,
te obavlja druge poslove utvrene Poslovnikom ili drugim aktima koje donesu nadleni organi Skuptine, te poslove koje mu povjeri predsjednik ili
potpredsjednik Skuptine. Zatim, ef Strune slube priprema prijedlog
za osiguranje sredstava za rad Skuptine, skuptinskih komisija i Strune
slube i nalogodavac je za materijalno i finansijsko poslovanje Skuptine i
Strune slube, te je za svoj rad i rad Strune slube odgovoran predsjedniku Skuptine.
ef Strune slune ima jednog zamjenika. Postupak zapoljavanja i imenovanja efa, zamjenika efa i ostalih zaposlenika Strune slube regulie se
Zakonom o dravnoj slubi u organima uprave Brko Distrikta BiH.
4.2.3. Skuptinske komisije

Statut (l. 34.) i Poslovnik o radu Skuptine (l. 39.61.) propisuju da
se u Skuptini formiraju komisije radi pripremanja nacrta zakona i obavljanja drugih dunosti, odnosno one donose odluke, iznose miljenja, podnose prijedloge i izvjetaje Skuptini o pitanjima iz njihove nadlenosti u
skladu sa Statutom, Poslovnikom i odlukama Skuptine. Komisije su, po
Poslovniku, iako ne izriito i po Statutu, ovlateni predlagai zakona ili drugih akata Skuptine. Statut posebno istie zakonodavnu komisiju koja se
osniva radi davanja miljenja o nacrtima zakona ili izmjenama postojeih
zakona, odnosno komisiju za budet koja ima funkciju davanja miljenja o
187
predloenom budetu, dok se Poslovnikom odreuju i druge komisije, te

njihov djelokrug.
Poslovnik odreuje postojanje trinaest stalnih komisija, i to sljedeih: a)
zakonodavna komisija; b) komisija za budet; c) komisija za zatitu ljudskih
prava; d) komisija za ekonomski razvoj i poljoprivredu; e) komisija za izbor i
imenovanje i mandatno-imunitetska komisija; f) komisija za upravu i finansije; g) komisija za javnu sigurnost i za nadzor nad radom Policije; h) komisija za rad, zdravstvo i socijalnu zatitu; i) komisija za obrazovanje, sport, kulturu i saradnju sa vjerskim zajednicama; j) komisija za praenje rada Vlade,
institucija Distrikta i predstavke graana; k) komisija za komunalnu, javnu
djelatnost i zatitu okolia; l) komisija za praenje primjene Poslovnika; te
m) komisija za sprovoenje Kodeksa ponaanja zastupnika Skuptine (l.
48. Poslovnika). Poslovnik ureuje djelokruge svake pojedinane komisije. Pored stalnih komisija Poslovnikom se propisuje mogunost formiranja
posebnih komisija radi obavljanja nekog posebnog posla, odnosno zadatka koji je vezan za ostvarivanje funkcija Skuptine, te iji mandat traje do
podnoenja izvjetaja Skuptini o rezultatima svog djelovanja, odnosno do
okonanja posla ili zadatka zbog kojeg su i osnovane (l. 62. Poslovnika).
Jedna od takvih ad hoc komisija jeste i Komisija za izradu prijedloga naziva
novih ulica u gradskim, prigradskim i seoskim podrujima Brko distrikta BiH, iji je jedan lan i predstavnik OHR-a (Skuptina Brko distrikta
BiH, Komisije Skuptine Brko distrikta BiH, 23. 5. 2012, http://skupstinabd.ba/ba/komisije.html). Konano, Statut Distrikta (l. 22., stav 2., taka g), meu nadlenostima Skuptine, odnosno kao poseban oblik njene
kontrolne funkcije, naroito u odnosu na upravljanje i troenje sredstava iz
fondova Distrikta, propisuje mogunost formiranja posebne istrane komisije od njenih lanova, s ciljem ispitivanja rada bilo koje javne institucije
Distrikta, te odreuje poseban postupak njenog konstituisanja. Poslovnik
posebno precizira da komisija moe pozivati i sasluavati svjedoke i vriti
uvid u javne isprave, kada je to potrebno za sprovoenje istrage (l. 63.).
Komisije bira Skuptina, koja takoer imenuje i njihove predsjedavajue, te je mandat komisija jednak mandatu Skuptine. Poslovnikom se propisuje da svaka komisija ima najmanje pet lanova, da zastupnici mogu biti
lanovi vie komisija, te da svaki zastupnik moe predloiti kandidate za
lanove komisija, s tim da se mora potovati zahtjev iz Statuta da uee u
komisijama bude srazmjerno broju skuptinskih mjesta koja zauzimaju politike stranke i nezavisni zastupnici (l. 34. Statuta). S tim u vezi, propisuje
se da prijedlog za sastav komisija usaglaava predsjednik Skuptine s predsjednicima zastupnikih klubova vodei rauna o srazmjernoj zastupljenosti zastupnika, s tim da je iz rjeenja u Poslovniku mogue da taj zahtjev
ne bude ispunjen u sluaju da usaglaavanje ne uspije, odnosno ne bude
usvojen novi predsjednikov prijedlog za izbor komisija (l. 41. Poslovnika).
188
U tom sluaju glasa se za svaku komisiju ponaosob, te se usvaja onaj prijedlog koji dobije natpolovinu veinu prisutnog broja zastupnika. U svakom
sluaju, ne postoji zahtjev za prisustvom minimalnog broja pripadnika konstitutivnih naroda u komisijama. Istovremeno, imajui u vidu razuenost
politikih stranaka u Skuptini (tabela 3), moe se oekivati da e u praksi
morati doi do usaglaavanja oko sastava komisija, dok je proces odluivanja u Skuptini dovoljan da kompenzira odsustvo zahtjeva za prisustvom
pripadnika konstitutivnih naroda u svakoj komisiji. Iako se iz Statuta moe
zakljuiti da samo Skuptina moe odluiti da imenuje i strunjake za pomo u radu komisija, koji imaju svojstvo njihovih lanova, ali bez prava glasa, Poslovnik pravo imenovanja strunjaka povjerava i samim komisijama,
koje tim strunjacima imaju i pravo odreivati naknadu, ukoliko su ih same
angaovale.
Odluke ili drugi akti komisije usvajaju se prostom veinom glasova
prisutnih lanova komisije, s tim da je kvorum zadovoljen ukoliko je na
sjednici prisutno vie od polovine ukupnog broja lanova komisije (l. 44.
Poslovnika).
5.
ZAKONODAVNI POSTUPAK
Zakonodavni postupak u Skuptini ureen je Statutom (l. 36.38.), odnosno najveim dijelom Poslovnikom o radu Skuptine (l. 118.130.), s tim
da je dodatno ureena procedura usvajanja budeta, odnosno izmjena i dopuna Statuta. Zakonodavna aktivnost uobiajeno se odvija u redovnom postupku (slika 1), uz mogunost donoenja zakona u hitnom postupku, kada
se nacrt razmatra u jednom itanju, u kojem sluaju se ne podnose amandmani, odnosno u skraenom postupku, kada se svi rokovi skrauju za pola.
Slika: Redovni postupak donoenja zakona
Statut propisuje da svaki zastupnik, gradonaelnik u ime Vlade, te pravosudna komisija iz svoje nadlenosti, imaju pravo predlagati zakone. Kada se
radi o prijedlozima zakona o kojima Vlada mora odluivati kvalifikovanom
veinom koja ukljuuje afirmativne glasove odreenih lanova Vlade, gradonaelnik moe predloiti takve zakone tek nakon to se Vlada o njima pozitivno odredila. Kao to je ve istaknuto, Poslovnik takoer odreuje da su
skuptinske komisije ovlateni predlagai zakona ili drugih akata Skuptine
189
(l. 40., stav 2.). Poslovnik dodatno ureuje i pitanje inicijative za donoenje
zakona, te propisuje da takvu inicijativu mogu pokrenuti zainteresovane institucije Distrikta, privredni subjekti, graani, udruenja graana, politike
partije, dravni ili entitetski organi, organizacije privrednika ili sindikata,
da se inicijative predaju gradonaelniku ili zastupnicima, te konano da se
predlagai zakona mogu u obrazloenju nacrta prilikom podnoenja istog
pozivati na takve inicijative. Za razliku od, primjerice, Parlamenata FBiH (l.
152. Poslovnika o radu Doma naroda Parlamenta FBiH; l. 160. Poslovnika
Predstavnikog doma Parlamenta FBiH) i RS (l. 191. Poslovnika Narodne
skuptine RS), inicijativa u Distriktu ne prosljeuje se nuno zakonodavno-pravnoj komisiji, niti se inicijator mora obavijestiti o konanoj sudbini
inicijative.
Prije stavljanja nacrta zakona u redovni postupak usvajanja, odnosno
raspravljanja pred Skuptinom, on se dostavlja zastupnicima, gradonaelniku, odnosno prvenstveno nadlenim komisijama koje dostavljaju Skuptini
svoje izvjetaje i miljenja o nacrtu, to mogu uiniti u roku od deset dana.
Ukoliko zakonodavna komisija da miljenje da nacrt zakona nije u skladu
sa Ustavom BiH i/ili Statutom, propisuje se da zastupnici, prilikom glasanja, to miljenje uzimaju u obzir. Dalje, u redovno zakazanim sjednicama
Skuptine prije usvajanja nacrta zakona potrebna su najmanje dva itanja.
Pet dana prije drugog itanja svaki zastupnik i gradonaelnik imaju pravo
ulaganja amandmana na nacrt zakona, dok zakonodavna komisija nije vezana tim rokom. U sluaju ulaganja amandmana Skuptina svaki razmatra
posebno, te o njemu glasa, nakon ega se pristupa glasanju o tekstu zakona
u cijelosti. Poslovnik takoer propisuje i proceduru kod odlaganja rasprave,
te povlaenja nacrta zakona to predlaga moe uiniti prije poetka rasprave, ili u samom njenom toku. Skuptina moe odluiti da se o nacrtu zakona, akta ili o pojedinom pitanju iz nacrta zakona, ukoliko se radi o pitanjima
od naroite vanosti za Distrikt, odnosno uvijek kada se radi o prijedlogu
amandmana na Statut, odri javna rasprava. Poslovnik propisuje i to da se
nacrti zakona mogu razmatrati i po skraenom, odnosno hitnom postupku (l. 75., 76.). Konano, Zakoni se objavljuju u Slubenom glasniku Brko
Distrikta.
5.1.
Kvorum
Sjednica Skuptine se otvara poto se utvrdi prisustvo vie od polovine

ukupnog broja izabranih zastupnika, bez obzira na to to predloeni dnevni
red sadri prijedloge odluka za ije se usvajanje zahtijeva drugaija veina
glasova zastupnika. Prije otvaranja rasprave o taki dnevnog reda, odnosno
prije poetka glasanja o konkretnom prijedlogu ponovo se utvruje kvorum,
koji sada predstavlja onoliki broj zastupnika koji je u skladu sa Statutom,
190
odnosno Poslovnikom, potreban za odluivanje o predloenoj odluci dnevnog reda. Pri utvrivanju kvoruma ubrajaju se i zastupnici koji se suzdre od
glasanja, meutim nije najjasnije da li se u kvorum ubrajaju i zastupnici koji
ne mogu uestvovati u donoenju odluka o pojedinim pitanjima zato to im
je utvren sukob interesa.
Prisustvo odreenog broja zastupnika iz pojedinog konstitutivnog naroda zahtijeva se kod odluivanja o onim pitanjima na koja se primjenjuje
procedura spreavanja preglasavanja. U takvim sluajevima, za donoenje
odluka, sjednici mora prisustvovati najmanje tri zastupnika iz svakog konstitutivnog naroda, te se sjednica odgaa dok se ne obezbijedi takvo prisustvo, osim ukoliko sprijeenost za prisustvovanje nije opravdana. Pod
opravdanim razlogom podrazumijeva se ono koje je uinjeno uz blagovremeno obavjetenje predsjednika skuptine ili predsjednika skuptinske komisije iji je lan, u kojem se treba opravdati razlog neprisustva. Ukoliko su
to propustili uiniti smatrat e se da su takvi zastupnici neopravdano odsutni, u kojem sluaju se ne primjenjuje odredba o spreavanju preglasavanja,
tako da se odluka moe donijeti i bez afirmativnih glasova preostalih prisutnih zastupnika iz tog konstitutivnog naroda (l. 99, stav 5 Poslovnika). Ove
odredbe o kvorumu su takve prirode da podstiu prisustvovanje sjednicama Skuptine, odnosno prisustvo barem est zastupnika iz reda odreenog
konstitutivnog naroda, budui da po Statutu minimum od jedne treine
potvrdnih glasova koji je potreban u skladu s procedurom o spreavanju
preglasavanja ne moe biti vei od tri glasa (l. 33a, stav 2). Treba imati u
vidu, meutim, da se suzdrani glasovi ne ubrajaju pri utvrivanju potrebne
veine niti se ubrajaju u ukupan broj glasova zastupnika koji su glasali u
proceduri spreavanja preglasavanja.
5.2.
Proces odluivanja u Skuptini
Imajui u vidu da je Skuptina jednodomno tijelo, a da je zakonodavno

nadleno nad podrujem koje se oituje drutvenom pluralnou, da ne kaemo podijeljenou, supervizor je imao zadatak da u Statutu osmisli mehanizme odluivanja koji e kompenzirati odsustvo drugog doma koji bi sluio zatiti interesa pojedinih grupa, odnosno prvenstveno konstitutivnih naroda. Jedna
od mogunosti koja mu je bila na raspolaganju, s obzirom na jednodomnost
Skuptine, jeste model koji je prihvaen u kantonima FBiH, Gradskom vijeu
Grada Mostara, odnosno Gradskom vijeu Grada Sarajeva, a koji se sastoji u
institucionaliziranju veinskog odluivanja, kao redovnog naina odluivanja,
sa izuzetkom usvajanja odluka iz pojedinih oblasti kvalifikovanom veinom,
uz osiguravanje mehanizma za zatitu vitalnog nacionalnog interesa. Kao to
e se vidjeti u nastavku, supervizor je pokuao izbjei ovaj model (Parish 2010:
155), ali je naposljetku usvojio drugi koji nije nita manje zahtjevan.
191
Aneks Konane odluke Tribunala za Brko ostavio je supervizoru, ukoliko

nae za shodno, mogunost da kreira i unese u Statut: (1) etniku formulu
koja bi odvratila bilo koju etniku grupu od namjere da povea svoje stanovnitvo u Distriktu kako bi postigla iskljuivu politiku kontrolu i / ili (2) odredbu o zatiti vitalnih interesa. Prvobitne odredbe Statuta nisu u sebi ukljuivale ni jednu od ove dvije mjere. Drugim rijeima, u Skuptini je bio primijenjen
model po kojem je odluivanje prostom veinom zastupnika koji su prisutni i
glasaju bilo redovno, dok se u odluivanju o Poslovniku, budetu, zakonima,
izboru predsjedavajueg Skuptine, razrjeenju lica koje bira Skuptina, odnosno davanju saglasnosti na imenovanje i razrjeenje efa Policije i njegovih
zamjenika, odluivalo tropetinskom veinom ukupnog broja zastupnika u
Skuptini. Izuzetak od ovog pravila ukljuivalo je odluivanje troetvrtinskom
veinom o izmjeni Statuta, odnosno neto olakanim nainom izbora predsjednika i potpredsjednika Skuptine u drugom i treem krugu glasanja (veinom ukupnog broja zastupnika, odnosno veinom glasova).
Prve izmjene Statuta 2004. godine, relevantne za proceduru odluivanja,
samo su proirile listu pitanja o kojima Skuptina odluuje kvalifikovanom
veinom ukupnog broja zastupnika, odnosno odrazile su proirenje nadlenosti Skuptine, naroito u odnosu na izbor, odnosno razrjeenje gradonaelnika, te su uvele pravo veta Skuptine na gradonaelnikovo imenovanje efova odjeljenja, a koje je proireno i na imenovanje zamjenika gradonaelnika
izmjenama Statuta iz 2005. godine. Prva znaajna reforma u procesu odluivanja uinjena je 2008. godine, s ciljem pripremanja Distrikta za politiki
ivot bez supervizije, te oslikava dananje normativno ureenje ovog pitanja.
Skuptina svoje najznaajnije odluke donosi kvalifikovanom veinom i to tropetinskom veinom glasova zastupnika koji su prisutni i glasaju, dok se tropetinskom veinom glasova od ukupnog broja izabranih zastupnika, a to je
bio i osnovni oblik kvalifikovanog glasanja o najvanijim pitanjima u periodu
do reforme iz 2008., odluuje o pravu veta, odnosno razrjeenju s dunosti
predsjednika i potpredsjednika Skuptine, te gradonaelnika. Ovom reformom se po prvi put izriito, u procesu odluivanja, uvodi mehanizam zatite
konstitutivnih naroda, odnosno izriiti konsocijativni element u procesu odluivanja (Parish 2010: 191), odnosno preciznije obogauju se ve postojei
(Markovi 2012: 175). To je uinjeno preko instituta spreavanja preglasavanja, koji je unesen u Statut budui da je primijeeno, u preambularnom dijelu
odluke, da multietnika struktura Skuptine Brko Distrikta iziskuje uspostavljanje ravnotee izmeu interesa konstitutivnih naroda, tako da nijedan
narod ne moe ostvariti nepravinu prednost u odnosu na drugi. Iako je istaknuto da je nakon dvije godine razmatranja ovog pitanja postignut konsenzus
o neophodnosti njegovog uvoenja, nije se mogla postii saglasnost oko konkretnog naina za njegovu primjenu, odnosno formulisanje, pa je naposljetku
o tome odluio sam supervizor.
192
Kao to se moe primijetiti, prvobitni model odluivanja bio je u potpunosti etniki neutralan, te je rezultat prihvatanja preporuke meunarodnih eksperata o izbjegavanju etnicizacije u odluivanju (Farrand 2001: 558),
meutim mjera kompenzacije sastojala se u znatno oteanom kvalifikovanom odluivanju tropetinskom veinom od ukupnog broja zastupnika u
Skuptini (18 od 29), i to o svim znaajnim pitanjima, ukljuujui i sve zakone bez obzira na njihov sadraj. Ukoliko imamo u vidu paljivo imenovani
sastav Skuptine u periodu do 2004. godine, odnosno pretpostavljeni nacionalni sastav (12 Bonjaka, 12 Srba, 5 Hrvata), ni jedna nacionalna skupina nije
mogla samostalno donositi odluke ni o jednom bitnom pitanju. Istovremeno,
kvorum za usvajanje bitnih odluka, doputao je laku blokadu Skuptine i samim nepojavljivanjem na sjednici. I pored postojanja bitnih taaka faktikog
veta, u periodu do 2004. godine, i iz razloga na koje smo ve ukazali, zakonodavne odluke nije morao nametati supervizor, ve ih je donosila Skuptina.
Jedini izuzetak predstavljao je tadanji, i u meuvremenu derogirani, Zakon
o obrazovanju u osnovnim i srednjim kolama, kojeg je supervizor morao
nametnuti u sklopu projekta reintegracije kolstva u Distriktu. I pored etnike neutralnosti odredaba, prethodno opisani proces odluivanja paljivo je
osmiljen tako da, kroz broj zastupnika, kvalifikovanu veinu, pravila o kvorumu, te imenovani sastav, posredno zatiti nacionalne interese. Prvi problemi nastali su 2004. godine, kada su rezultati lokalnih izbora poremetili paljivo konstruisani etniki balans u Skuptini. Tadanji sastav (13 Bonjaka,
11 Srba, 5 Hrvata), doputao je preglasavanje jedne nacionalne skupine, te
su naroito stranke tradicionalno srpskog nacionalnog sastava insistirale na
mijenjanju Statuta, uz primjedbe da je model koji je postojao stvarao neravnoteu izmeu predstavnika FBiH i RS (Parish 2010: 157), to je svojevrstan
recidiv diskursa o suvlasnitvu nad Distriktom. U praksi e se pokazati da u
etiri godine, do izmjene Statuta iz 2008., ni jednom nije dolo do nacionalnog preglasavanja, te da je jedina situacija koja je sugerisala tu mogunost,
povodom imenovanja efa Policije 2007. godine, to bi u tadanjoj situaciji
poremetilo nacionalni klju, izbjegnuta intervencijom supervizora, koji je
djelovao prije nego to se i pristupilo odluivanju (Parish 2010: 157).
Stoga, po sadanjem modelu, pravilo je da je za donoenje opih akata
Skuptine potrebna prosta veina glasova zastupnika, osim u sluajevima
kada se za usvajanje takvih akata zahtijeva veina glasova od ukupnog broja izabranih zastupnika Skuptine (natpolovina veina), tropetinska veina
glasova zastupnika koji su prisutni i glasaju, odnosno tropetinska veina glasova od ukupnog broja izabranih zastupnika (kvalifikovana veina), te konano troetvrtinska veina od ukupnog broja izabranih zastupnika Skuptine
(apsolutna veina). Na odluivanje o pojedinim pitanjima primjenjiva je procedura spreavanja preglasavanja, po kojoj su za usvajanje takvih akata, pored veine koja se za njih uobiajeno zahtijeva, potrebni afirmativni glasovi
193
najmanje jedne treine zastupnika svakog konstitutivnog naroda koji su prisutni i glasaju (tabela 2). Jedna treina takvih glasova ni u kojem sluaju ne
moe biti vea od tri glasa, s tim da moe iznositi i dva glasa, u sluaju da
sjednici prisustvuje od est do osam zastupnika jednog konstitutivnog naroda, odnosno samo jedan glas, ukoliko sjednici prisustvuje od dva do pet
zastupnika jednog konstitutivnog naroda. Kao to je prethodno naglaeno u
dijelu o kvorumu, mogue je da se odluka o nekom pitanju na koje se uobiajeno primjenjuje procedura spreavanja preglasavanja donese i bez potvrdnih
glasova zastupnika nekog konstitutivnog naroda, u sluaju da odsustvo nije
opravdano. Po trenutnom sastavu Skuptine, i u situaciji da na sjednici prisustvuju svi zastupnici, jedna treina zastupnika pojedinanog konstitutivnog
naroda iznosila bi: tri glasa Bonjaka, tri glasa Srba, te jedan glas Hrvata.128
Tabela: odluivanje u Skuptini129
Predmet odluivanja
1.
PV
NV KV1 KV2
Usvajanje, izmjene i dopune Statuta
Poslovnik o radu Skuptine,

osim 2.1. i 2.2.
Odluka o dopustivosti
2.1.
proceduralne radnje
Odluka o suspenziji poslovnikih
2.2.
odredaba
2.
AV
SP
X
X
3.
Budet i njegove izmjene
4.
Usvajanje i izmjena zakona,

osim 4.1. i 4.2.
Taj zakljuak zasnivamo na Grafikom prikazu sale Skuptine Brko

Distrikta BiH, odnosno u njemu sadranom Dijagramu nacionalne strukture
Skuptine Brko Distrikta BiH, kojeg je izradila Skuptina Brko distrikta, te gdje
se istie da je trenutni nacionalni sastav Skuptine sljedei: 13 Srba, 12 Bonjaka, 4
Hrvata, 2 pripadnika nacionalnih manjina (Albanac i Rom). Izvor: http://skupstinabd.
ba/ba/zastupnici.html?lang=ba (pristupljeno: 19. 3. 2012).
128
129 Legenda: PV (prosta veina), NV (natpolovina veina), KV1 (tropetinska veina glasova zastupnika koji su prisutni i glasaju), KV2 (tropetinska veina od ukupnog broja glasova),
AP (apsolutna veina), SP (spreavanje preglasavanja). Svi ostali akti iz take 12. podrazumijevaju: odluke, deklaracije, rezolucije, preporuke, zakljuke, te autentina tumaenja svih
akata osim zakona, odnosno Statuta kojeg svakako ne moe tumaiti. Skuptina odluuje i
o pokretanju spora pred Ustavnim sudom BiH, u skladu s l. VI/4 Ustava BiH.
194
Predmet odluivanja
PV
NV
KV1 KV2
AV
SP
Usvajanje i izmjena zakona iz

oblasti:
4.1.
a) obrazovanja, religije, kulture

i jezika (kao i kojima se
ureuje rad Vlade Distrikta
u dijelu kojim se regulie
pitanje afirmativnih glasova
u ovim oblastima);
b) prostorno-planske
dokumentacije (ukoliko
se zakon tie promjene
regulisanja pitanja
afirmativnih glasova u ovoj
oblasti u Vladi Distrikta);
c) nacionalnih praznika i
spomenika
4.2.
5.
5.1.
5.2.
5.3.
6.
6.1.
7.
8.
Usvajanje amandmana koje su uloili

zastupnici izmeu dva itanja zakona
Izbor osoba koje bira Skuptina, osim
5.15.3.
Izbor predsjednika Skuptine, ili
gradonaelnika Distrikta, u prvom
krugu glasanja
gradonaelnika Distrikta, u drugom
krugu glasanja
gradonaelnika Distrikta, u treem
krugu glasanja
Razrjeenje osoba koje bira
Skuptina, osim 6.1.
Razrjeenje (pot)predsjednika
Skuptine, ili gradonaelnika
Saglasnosti na imenovanja i
razrjeenja
Pravo veta na imenovanja i
razrjeenja, osim 8.1. i 8.2.
X
X
X
X
195
Predmet odluivanja
8.1.
8.2.
9.
10.
11.
12.
12.
PV
NV
KV1 KV2
Pravo veta na gradonaelnikov izbor

njegovih savjetnika
Pravo veta na gradonaelnikov izbor
ili smjenu zamjenika gradonaelnika,
glavnog koordinatora Vlade ili efa
odjeljenja
SP
Odluka o razrjeenju lanova

upravnih odbora javnih preduzea
Odluka o formiranju posebne
komisije za ispitivanje rada bilo koje
javne institucije Distrikta
Zakljuivanje sporazuma o saradnji s
entitetima, odnosno zakljuivanje ili
pristupanje postojeim sporazumima
s gradovima i opinama (i njihovim,
domaim
ili
meunarodnim
udruenjima)
Otkazivanje ugovora i sporazuma
zakljuenih od pravnih prethodnika
Brko distrikta
Svi ostali akti Skuptine, osim 12.1.
i 12.2.
AV
X
X
Odluke o:
a) nacionalnim praznicima i
spomenicima;
12.1.
b) godinjem budetu i
njegovim izmjenama
c) prostorno-planskoj
dokumentaciji i njene
izmjene;
d) obrazovanju, religiji, jeziku
i kulturi
12.2. Autentino tumaenje zakona
196
5.2.1. Evaluacija modela procesa odluivanja u Skuptini

Kako odrediti, iz samih odredaba koje ureuju odluivanje u Skuptini,
nain na koji e Skuptina djelovati? Do sada najprihvaeniji metod jeste
teorija veto igraa Georgea Tsebelisa, kojom autor pokuava odgovoriti kako
djeluju politike institucije, tako to utvruje stepen zakonodavne stabilnosti
(ili, radije, statinosti), odnosno mogunosti promjene zakonodavnog statusa quo (Tsebelis 2002: 2; Tsebelis 2010: 4). To ini tako, ukoliko emo krajnje
pojednostaviti, to utvruje ko su veto igrai u odreenom politikom sistemu, odnosno subjekti iji je pristanak neophodan da doe do promjene statusa quo, odnosno ko ima pravo upravljanja agendom iznosei prihvati ili
ostavi prijedloge na odluivanje. Veto igrai mogu biti institucionalni, i to
pojedinani i kolektivni, te se odreuju pravnim propisima, ali i stranaki, u
kojem sluaju je mogue da odreeni institucionalni veto igra, za potrebe
teorije, bude apsorbovan jer odreena stranka ili koalicija kontrolie nekog
institucionalnog veto igraa. Teorija veto igraa Tsebelisu doputa da puno
preciznije predvidi funkcionisanje zakonodavnog procesa, zanemarujui
u znaajnoj mjeri tradicionalne varijable koje su se pokazale nedostatnim
(poput vrste reima, politikog i izbornog sistema, vrste stranaka, vrste zakonodavnog tijela, itd.). Tsebelis, na temelju osnovnih postavki teorije, dolazi
do odreenog broja analitikih zakljuaka, koji su kasnije potvreni i empirijskim istraivanjima, od kojih je za nas najznaajniji onaj da vei broj veto
igraa nikada ne moe uiniti promjenu statusa quo lakom.
Na ovom mjestu nije mogue precizno primijeniti teoriju veto igraa na
zakonodavno odluivanje u Skuptini, iz razloga to ne postoje detaljna empirijska politoloka istraivanja o Brko distriktu, ili BiH uope, koja bi se ticala ideolokih razmaka izmeu veto igraa, interne kohezije u strankama,
odreivanja ko kontrolie agendu u praksi, te drugih bitnih varijabli teorije.
Ono to moemo primijetiti jeste da u Distriktu postoji samo jedan institucionalni veto igra, i to Skuptina. Apelacioni sud u Brkom, utoliko to ima
pravo sudske kontrole zakonodavnih akata, te moe utjecati na promjenu zakonodavnog statusa quo, mogao bi se smatrati tek ex post facto institucionalnim veto igraem. Tome treba pridati injenicu da Sud ne bira Skuptina, te
u principu nema mjesta nagaanju o moguoj apsorpciji tog veto igraa, te je
slina situacija sa Ustavnim sudom BiH, s tim da su pojedini autori ukazivali na sporne aspekte (Parish 2010: 164174). Supervizor se ne moe smatrati
pojedinanim institucionalnim veto igraem po Tsebeliusovoj teoriji budui
da uspjenost njegove zakonodavne aktivnosti nije uslovljena pristankom
bilo koga drugog. Utoliko se dovodi u pitanje i konceptualizacija, po teoriji,
Skuptine kao veto igraa u periodu njegove faktike kohabitacije sa supervizorom. Danas, meutim, Skuptina predstavlja kolektivnog institucionalnog
197
veto igraa. Budui da odluuje posebnim kvalifikovanim veinama o znaajnim pitanjima, koalicije su nune, te u njima, po Tsebelisu, svaka pojedinana
stranka ima status veto igraa (Tsebelis 2002: 96), osim u sluaju prenapuenih koalicija, to je sluaj i u Distriktu, a o emu e biti rijei ispod.
Najvei broj znaajnih odluka usvaja se prvim oblikom kvalifikovane
veine, uz proceduru spreavanja preglasavanja. ak i ako iskljuimo iz zakljuka odluivanje o pitanjima koja zahtijevaju jo vei broj glasova, moemo vidjeti da je odluivanje u Skuptini znatno oteano u poreenju s drugim slinim tijelima u BiH. U preambularnom dijelu odluke supervizora iz
2008. godine, kojom su u Statut unesene odredbe o odluivanju u sadanjem obliku, istie se i to da je procedura spreavanja preglasavanja osmiljena na nain da ne ometa rad Skuptine. To je tano utoliko to su odredbe o kvorumu destimulirale mogunost blokiranja rada Skuptine nedolaskom na njene sjednice, to je inae bila otvorena mogunost u periodu prije
ovih izmjena i dopuna Statuta. Mimo toga, predmetna procedura, naroito
u trenutnoj konstelaciji politikih odnosa, predstavlja mehanizam efikasne
zatite, odnosno potencijalno i efikasne blokade, ili nemogunosti usvajanja,
znaajnog dijela odluka. Model odluivanja u Skuptini, po svojoj kompleksnosti, odnosno broju veto igraa, konkurie onom u Parlamentarnoj skuptini BiH, koji se opisuje esto kao jedan od najkomplikovanijih parlamentarnih postupaka u svijetu (Trnka 2009: 43), s izuzetkom da se u Skuptini
ne osigurava izriito i zatita interesa entiteta. I pored odsustva drugog doma
u Skuptini, u kojem bi se titili interesi konstitutivnih naroda u Distriktu, injenica da Ustavni sud BiH meritorno odluuje u proceduri o zatiti vitalnog
nacionalnog interesa, to je u ostalom sluaj i s vijeima za zatitu vitalnog
interesa u entitetima u proceduri koju nisu pokrenuli predsjednik i barem
jedan od potpredsjednika Doma/Vijea naroda, u kojem sluaju moe doi
do neutralizacije etnikog veta, ukazuje da zatita interesa konstitutivnih
naroda u Skuptini, kroz proceduru spreavanja preglasavanja, ostavlja vie
prostora za blokade odluivanja, jer je veto igra efikasniji. Ukoliko imamo u
vidu dosadanju politiku konstelaciju snaga u Skuptini vidljivo je da je zatita interesa konstitutivnih naroda ekskluzivno u rukama nacionalnih stranaka, budui da je unutarstranaki pluralizam neznatan. Drugim rijeima,
trenutno je teko apsorbovati tog veto igraa.
Pokretanje spora pred Ustavnim sudom BiH, za zatitu utvrenog
statusa i ovlatenja Brko distrikta, ureeno je Amandmanom I na Ustav
BiH, odnosno l. VI/4 Ustava, na kojeg upuuju odredbe Statuta, odnosno
Poslovnika Skuptine, te ga moe pokrenuti veina zastupnika u Skuptini,
koja mora ukljuivati i najmanje jednu petinu izabranih zastupnika iz rada
svakog od konstitutivnih naroda. Iako se predsjedavajui arbitar za Brko
prvobitno protivio ovom rjeenju, ono je naposljetku usvojeno kao nuan
198
kompromis, naroito na insistiranje predsjednika SNSD-a.130 Ipak, odredba Amandmana moe se tumaiti na nain da spor mogu pokrenuti i subjekti koji su svakako ovlateni Ustavom BiH u drugim situacijama, tako da
se time izbjegla neugodna situacija blokiranja pokretanja spora za zatitu
statusa Distrikta, od uzurpacije entiteta i drave BiH, glasovima pojedinih
pripadnika konstitutivnih naroda upravo u Skuptini Distrikta koji bi se tom
procedurom trebao tititi (Karpen 2010: 819).
Ukoliko imamo u vidu nain formiranja Vlade Distrikta, odnosno injenicu da se i na njen rad odnose sline odredbe o afirmativnim glasovima (l.
53. Statuta), te da se naroito za odluivanje o budetu zahtijeva u Skuptini
kvalifikovana veina glasova od ukupnog broja zastupnika, uz proceduru
spreavanja preglasavanja, jasno je da je za mogunost samog funkcionisanja Skuptine neophodna izrazito iroka koalicija stranaka. Ona je trenutno,
meutim, takve prirode (koncentraciona koalicija) da ukljuuje sve stranke u Skuptini, odnosno pripadnike nacionalnih manjina, tako da opozicija ne postoji (Postizborni politiki sporazum za bolji Brko Distrikt BiH;
Pravilnik o funkcionisanju vladajue koalicije u Skuptini Brko distrikta
BiH). Jasno je da ovo nije neophodno, da se radi o prenapuenoj koaliciji,
te da je, imajui u vidu trenutnu politiku sliku Skuptine (tabela 3), mogue u odreenim kombinacijama iz koalicije iskljuiti etiri stranke/koalicije
i nezavisne zastupnike, a opet imati dovoljno zastupnika za kvalifikovanu
veinu drugog tipa i spreavanje preglasavanja. Poslovnik o funkcionisanju
vladajue koalicije u Skuptini Distrikta istie, izmeu ostalog, da se interni
rad vladajue koalicije zasniva na jednakosti i konsenzusu u okviru vladajue koalicije. Nadalje, predvia se da vladajuom koalicijom predsjedava
Koordinaciono tijelo koje odluuje o nainu rada vladajue koalicije, njenim gleditima i stavovima u vezi sa zakonodavnim aktivnostima Vlade,
sopstvenim zakonodavnim inicijativama, politici i strategiji za sjednice
Skuptine i odnosima sa javnou. To tijelo sastoji se od tri zastupnika, razliitih nacionalnosti, koje izabire vladajua koalicija, te koje sve odluke donosi konsenzusom. Iz ovoga je jasno da je Tsebelisov zakljuak o strankama
u koaliciji kao veto igraima sasvim opravdan.
Pojedini autori u ovom modelu vide uspjean liberalno-demokratski
projekat multietnike zajednice (Mujki 2008: par 1; Mujki 2011: 198), meutim na sceni je konsocijacijski model predstavnike demokratije sasvim
specifinog tipa, ija uspjenost zavisi od (gotovo) jednoglasnog politikog
130 Donedavno povjerljivi dopisi ambasadora SAD sadravaju historiju pregovora oko
amandmana I na Ustav BiH, kao i naznaku spornih pitanja, koje zbog izmjetenosti pregovora iz institucija BiH nije mogue primijetiti u cijelosti iz samih zapisnika domova
Parlamentarne Skuptine BiH. Vidi, npr: Ambasador SAD Charles English, Bosnia - Time
to Seize An Opportunity on Brko, 2. 2. 2009, 09SARAJEVO151, Wikileaks id#189983, izvor:
http://wikileaks.org/cable/2009/02/09SARAJEVO134.html (pristupljeno: 4. 4. 2012).
199
konsenzusa o upravljanju u dobroj vjeri. Stoga, da li e koncentracijske koalicije biti uspjene ili ne naposljetku je empirijsko pitanje, na koje e nuno utjecati i razvoj situacije u drugim dijelovima BiH, to pak znai da je
konstantno ugroena. U tom kontekstu bit e zahvalne analize procesa odluivanja u Evropskoj uniji gdje i pored velikog broja veto igraa i nekoliko
kvalifikovanih veina u odluivanju prijedlozi Komisije ipak bivaju najveim dijelom usvajani, i pored toga to mnogi pozivaju na reformu trenutnog
sistema. Ovaj svojevrsni paradoks se objanjava na razliite naine, isticanjem da Komisija veoma paljivo priprema svoje prijedloge da bi zadovoljila sve interese, ali i time da je prisutno znaajno trgovanje glasovima po
sistemu quid pro quo (logrolling), koje, meutim, ima svoje ograniene
domete (Knig/Junge 2010: 177182). Takvo trgovanje glasovima moglo bi se
oekivati u odreenoj mjeri i u Skuptini, imajui u vidu da bi dugotrajnija
nemogunost postizanja dogovora o nekim pitanjima mogla voditi blokadi tog tijela koje onda ne moe vriti ni svoje funkcije prema lokalnim, odnosno svakodnevnim potrebama stanovnitva Distrikta, a to se moe destruktivnije odraziti na uspjenost politikih stranaka na izborima. Koliko je
posljednje tano trebalo bi provjeriti detaljnim empirijskim istraivanjima.
200
6.
STRANKE I ZASTUPNICI
Skuptinski zastupnici biraju se na opim, slobodnim, otvorenim i

neposrednim izborima, tajnim glasanjem, u skladu sa Izbornim zakonom
Bosne i Hercegovine, odnosno Izbornim zakonom Brko distrikta BiH, koji
institucionaliziraju dHondtov metod (Karpen 2010: 825). Ukoliko pogledamo broj stranaka u Skuptini od prvih lokalnih izbora 2004. godine, primijetit emo razuen viestranaki sistem (tabela 3).
Tabela: Politiki sastav Skuptine Brko distrikta
Lokalni izbori 2004.
Stranka
SDP
Lokalni izbori 2008.
Glasovi
Procenat
Br.
mandata
5,743
18,60%
Stranka
Glasovi
Procenat
B r .
mandat.
SDP
10,104
22,43%
SDSSDS
5,340
17,29%
DNS-
8,448
18,75%
SDA
3,192
10,34%
PDP-SRS
SNSD
5,878
13,05%
SBiH
2,546
8,24%
SBiH
3,712
8,24%
HDZ
2,358
7,64%
HDZ
3,618
8,03%
SPRS
2,049
6,64%
NDS-DSS
2,750
6,10%
2,630
5,84%
HDZ1990
SNSD
1,537
4,98%
HSS-NHI
HSP
HSSHNI
1,344
4,35%
SDA
2,188
4,86%
DS
1,089
3,53%
SP-PS
RS
1,969
4,37%
Manjine
158/71
35,51/
19,96%
Kao to je ve naznaeno, mogunost apsorbovanja pojedinanih veto

igraa, naroito pripadnika konstitutivnih naroda u proceduri po spreavanju preglasavanja, ograniena je. Primjetan je tek neznatan unutarstranaki
pluralizam i pored velike stope povratka na teritoriju Distrikta, naroito imajui u vidu da je, zbog istaknutih razloga, procedura odluivanja u Skuptini
takva da nagrauje unutarstranaki (nacionalni) pluralizam. Meutim, u
dva lokalna izbora do sada, takav pluralizam nije ostvaren, to je i rezultat
201
jo uvijek znaajne podijeljenosti drutva u Distriktu (Clark 2010: 75). Od

devet stranaka koje su ule u Skuptinu na posljednjim izborima, samo SDP
BiH nije imao u potpunosti jednonacionalnu listu kandidata, te je jednim
izabranim zastupnikom, odnosno izborom jednog pripadnika nacionalne
manjine, odstupio od predvidljivog sastava (Centralna izborna komisija,
Potvreni izborni rezultati lokalni izbori 2008, 15. 4 .2012, http://tinyurl.
com/izbori2008). Pojedini autori jednog od osnovnih krivaca za ovu situaciju vide u sistemu kandidatskih listi, odnosno nainu izbora zastupnika, koji
onemoguava biranje kandidata iz razliitih listi (Parish 2010: 150), to u situaciji nedostatka unutarstranakog pluralizma neminovno rezultira predvidljivim glasakim obrascima.
6.1.
Status i odgovornosti
Odredbe Statuta, odnosno poslovnika Skuptine (l. 9.15.), sadre

osnovne mehanizme kojim se osigurava nezavisnost zastupnika. Odredbe
o imunitetu predviaju kako imunitet neodgovornosti, tako i ogranieni
imunitet nepovredivosti. Propisuje se da zastupnici nee biti krivino niti
graanskopravno odgovorni za bilo koje izvreno djelo, izraena miljenja
niti za dati glas u obavljanju dunosti zastupnika, te da se mogu pozvati na
imunitet u rokovima i na nain kako je to predvieno zakonima kojima se
ureuje krivini i parnini postupak, ukoliko se takvo djelo, miljenje ili dati
glas odnose na vrenje njihove zastupnike dunosti. To, meutim, ne predstavlja opu prepreku za krivino gonjenje ili pokretanje parninog postupka ukoliko se radi o radnjama koje se ne odnose ili ne proizlaze direktno iz
vrenja zastupnike dunosti. U sluajevima kada se zastupnik poziva na
imunitet, u situaciji kada Tuilatvo Distrikta doe do saznanja da je zastupnik izvrio krivino djelo ili ukoliko (uz to) postoji osnovana sumnja da je
izvrio krivino djelo, odnosno kada je protiv njega podnesena graanska
tuba za izvreno djelo, izraeno miljenje ili dati glas u obavljanju dunosti, o tom pitanju raspravlja i odluuje Apelacioni sud Distrikta. O odluci
Apelacionog suda Distrikta predsjednik Skuptine izvjetava Skuptinu u
roku od etrdeset osam sati od dana saznanja za takvu odluku.
Meu najznaajnijim pravima zvaninika je svakako i pravo na novanu
naknadu, iji je cilj, rijeima poslovnika, i radi podravanja [] nezavisnosti. S tim u vezi, sasvim je jasno da su nalozi supervizora za Brko o privremenom obustavljanju isplate plata i naknada zastupnicima u Skuptini
Brko distrikta, kao stimulaciji za formiranje Vlade, te usvajanje budeta,
suprotni ideji nezavisnosti koja se titi ovim pravom. Meu pravima se takoer navodi i pravo zastupnika na informisanje o radu Skuptine i njenih
komisija, odnosno pravo i obaveza zastupnika da prisustvuju sjednicama i
202
da uestvuju u radu Skuptine i skuptinskih komisija iji su lanovi, to je

naroito bitno ukoliko imamo u vidu zahtjeve kvoruma za pojedine odluke.
U odredbama o sukobu interesa ureuje se pitanje inkompatibiliteta tako da zastupnici ne mogu obavljati nikakvu drugu javnu dunost u
Distriktu ili u bilo kojoj drugoj politikoj jedinici na teritoriji BiH i ne mogu
biti direktori niti lanovi upravnih odbora u preduzeima koja su djelimino
ili u potpunosti u vlasnitvu Distrikta ili se u bilo kojoj mjeri finansiraju iz
budeta Distrikta, odnosno da se roku od osam dana od dana potvrivanja rezultata izbora moraju odrediti za jednu od funkcija da bi izbjegli nespojivost funkcija. Zastupnik e se smatrati nepodobnim za obavljanje zastupnike dunosti ukoliko se ne izjasni za jednu od dvije nekompatibilne
funkcije u propisanom roku, a utvrdi se da obavlja jednu od tih funkcija.
Takoer, odreuje se i zabrana glasanja u sluaju sukoba interesa, tako da
zastupnici ne mogu uestvovati u diskusijama, razmatranjima i donoenju
odluka o pitanjima koja su od ekonomskog ili drugog znaajnog interesa
za njih ili njihove krvne srodnike u pravoj liniji bez obzira na stepen, krvne
srodnike u pobonoj liniji do treeg stepena, suprunike i srodnike po tazbini do drugog stepena. Svaki zastupnik moe istai postojanje sukoba interesa drugog zastupnika, u kojem sluaju e Komisija za izbor i imenovanja
i Mandatno-imunitetska komisija procijeniti navode o sukobu interesa i o
tome obavijestiti Skuptinu. Ukoliko Skuptina utvrdi da postoji sukob interesa, zastupnik ili vie njih za koje je utvren sukob interesa ne uestvuju
u diskusijama, razmatranjima i donoenju odluka o tim pitanjima. Budui
da je propisano da se ostala pitanja vezana za sukob interesa ureuju posebnim zakonom, postavlja se pitanje posljedica odreenja o sukobu interesa
drugih, vanskuptinskih tijela. Naime, nakon to je Centralna izborna komisija BiH u sluaju tadanjeg gradonaelnika Dragana Pejia utvrdila sukob
interesa, te mu izrekla sankciju nepodobnosti za kandidovanje u periodu od
etiri godine, postavilo se pitanje da li je za njegovo razrjeenje potrebno potovati procedure odreene Statutom, odnosno da li se terminu razrjeenje daje novo tumaenje u ovoj situaciji. Apelacioni sud Brko distrikta je,
u postupku ocjene usklaenosti pravnih akata, istakao da razmatrani pravni
akti poput Izbornog zakona BiH nisu odredili nadlenost Skuptine u ovom
pogledu. Shodno tome, iako je Zakon o vladi propisao da e gradonaelnik obavezno dati ostavku ukoliko postoji sukob interesa, on nije odredio i
sankciju u sluaju nepodnoenja ostavke, niti je predvidio mogunost olakanog razrjeenja gradonaelnika u takvoj situaciji. Drugim rijeima, bilo
je potrebno primijeniti redovnu proceduru u razrjeenju gradonaelnika,
a budui da to nije uinjeno odluka o razrjeenju nije bila u saglasnosti sa
Statutom (Presuda Apelacionog suda Distrikta, od 20. 6. 2011). Ova situacija
je, oekivano, proizvela jo jednu u nizu kriza vlasti u Distriktu koja je trajala
punih devet mjeseci u 2011. godini.
7.
203
PRAVNA PRIRODA BRKO DISTRIKTA
Karakter Skuptine konano e zavisiti i od pravne prirode politiko-teritorijalne jedinice kojoj slui. Brko distrikt se s pravom istie kao
specifinost ionako osebujnog ustavnog ureenja Bosne i Hercegovine
(Miljko 2004: 199), odnosno kao jedinstvena i teko ponovljiva tvorevina
(Blagojevi 2010a: par. 1). To je izraeno i injenicom polifonije u strunoj
literaturi koja pravnu prirodu Distrikta odreuje na irokom kontinuumu od
jedinice lokalne samouprave (Sommers 2002: 2; Karnavas 2003: 111; Perry
2006: 57; Vasi/Mujki 2006: 18; Mujki 2008: par 1; Mujaki 2009: 432;
Dedi 2011: 171; Mujaki 2011: 85), preko jedinice teritorijalne autonomije
(Parish 2010: 142; Markovi 2012: 177-179), te konano (kvazi)federalne jedinice, odnosno de facto (treeg) entiteta (Miljko 2004: 204; Bieber 2006:
154; Miljko 2006: 220; Lili 2009: 434; arevi 2009: 66; Dmii 2010:
216; Karpen 2010: 810; Blagojevi 2010d: par 7). Svakako uz sve prethodne
kategorije se esto pripisuje ve neizbjeni pridjev bosanskohercegovake
pravne i politike teorije sui generis, s ciljem isticanja injenice da i ovaj
pokuaj teorijskog uramljivanja fenomena nuno odstupa od centralnih sluajeva, ukoliko uope o njima postoji saglasnost.
Razlozi koji se najee navode u prilog odreenja Brko distrikta kao
jedinice lokalne samouprave formalne su prirode, gdje se istie, odnosno
prihvata, neizbjena injenica da svi pravni akti koji ureuju pitanje Distrikta
isti karakteriu upravo kao jedinicu lokalne samouprave, te da postoji nepodijeljenost domaih i stranih politikih subjekata po tom pitanju. Najei
argumenti sutinske prirode ukazuju na negativno odreenje, odnosno da
Distrikt ne moe biti nita drugo do jedinica lokalne samouprave, budui da
mu nedostaju odlike koje se veu za federalne jedinice, poput toga da njegovi stanovnici nemaju dravljanstvo Distrikta, da Statut nema status ustava,
da Distrikt ne participira u dravnoj vlasti i sl. Istovremeno, veina autora
koja Distrikt razumijeva kroz kategoriju lokalne samouprave, najee ne
pokuava da teorijski opravda normativno ureenje Distrikta, odnosno da
ga smjesti meu poznate komparativne modele. Nain na koji se ustavotvorac suoio s ovim pitanjem, bio je taj da je istakao u Amandmanu I na Ustav
BiH da je ovdje rije o jedinici lokalne samouprave s vlastitim institucijama,
zakonima i propisima i s ovlatenjima i statusom koji je odreen odlukama
Tribunala za Brko. Uz ovakvo odreenje nije bilo ni potrebno isticati da se
u ovom sluaju radi o posebnoj/sui generis jedinici lokalne samouprave
to nije sporno, jer ni jedna druga jedinica lokalne samouprave u BiH nema
takve odlike. Kao kratak pregled svojstava Distrikta zbog kojih mu veina
autora s pravom porie teorijsko odreenje kao jedinice lokalne samouprave, navodimo sljedee zakljuke autora Markovia:
204
-
-
-
-
[Distrikt] vri zakonodavnu, izvrnu i sudsku vlast, to su funkcije

dravne vlasti;
U okviru svojih nadlenosti, institucije Distrikta obavljaju i one poslove koje su im prenijele vlade entiteta, a koje su prije uspostavljanja Distrikta bile u njihovoj nadlenosti kao dio njihovih dravnih
funkcija, to znai da nadlenosti Distrikta prevazilaze uobiajene
nadlenosti jedinica lokalne samouprave i izjednaavaju se s nadlenostima koje u sloenoj dravi vre federalne jedinice;
Ima posebnu policiju kao aparat fizike sile o ijoj primjeni odluuju
institucije Distrikta na osnovu zakona Distrikta;
Sudovi Distrikta vre kontrolu ustavnosti i zakonitosti. (Markovi
2012: 175176)
Razmatranje pitanja da li je Brko distrikt ispravnije smatrati (kvazi)federalnom jedinicom, odnosno (kvazi)entitetom, ili pak oblikom teritorijalne
autonomije kompleksno je teorijsko pitanje koje bi zahtijevalo i odreivanje
bitnih svojstava razliitih pravnih koncepata, odnosno uputanje u detaljnu
komparativnu analizu, to na ovom mjestu ne moemo uiniti. Problem je
utoliko vei to u pravnoj teoriji, zbog velike raznolikosti pojavnih oblika, ne
postoji jedinstveno shvatanje, odnosno model teritorijalne autonomije koji
bi je jasno razlikovao od federalne jedinice. Moe se naznaiti da se odreenje Distrikta kao vrste treeg entiteta bazira na poreenju njegovog statusa
sa entitetima, odnosno u upuivanju na mnoge take preklapanja, najveim
dijelom na one na koje smo ve ukazali kao razloge zbog kojih se Distrikt
ne moe teorijski oznaiti kao jedinica lokalne samouprave. Autori koji osporavaju odreenje Distrikta kao kvazientiteta, odnosno federalne jedinice,
istiu odsustvo elemenata koje smatraju sutinskim u takvom definisanju,
prije svega injenicu da Distrikt ne participira u vrenju dravne vlasti kroz
institucije BiH, u kojima nema svoje predstavnike, odnosno da ne uestvuje
u njenom formiranju (Markovi 2012: 180). Vodei teoretiari u ovom polju
jo uvijek pokuavaju da iznau minimum definicijskog okvira koji bi dopustio konceptualno razgranienje izmeu idealnog tipa federalne jedinice,
odnosno teritorijalne autonomije, te njihovih atipinih oblika, gdje bi se potom pojedinani primjeri situirali du kontinuuma, uzimajui zatim u obzir i druge faktore poput mogunosti vanjskih odnosa i sl. (Suksi 2011: 131).
Budui da je participacija u dravnoj vlasti jedan od temeljnih elemenata za
odreivanje krajnjih granica takvog modela, izbacivanje tog elementa kao
irelevantnog, to sugerie autor Blagojevi, uinilo bi demarkaciju razliitih
slinih konceptualnih oblika nemoguim. Autor osporava znaaj ove injenice, te kao presudno pitanje za demarkaciju teritorijalne autonomije od
(kvazi)federalne jedinice, odnosno entiteta, vidi u koliini i kvalitetu dravne vlasti koju ta cjelina vri unutar svojih granica, te u odgovoru na pitanje
205
da li je ta vlast pravno zatiena, dolazei do zakljuka da Brko distrikt

jeste de facto trei entitet (Blagojevi 2010d: par. 7). Autor Blagojevi, meutim, ne nudi, u apstraktnom smislu, model kojim bi se moglo odrediti
koja je to koliina i kvalitet dravne vlasti koja je takva da nam nudi jasno
razlikovanje federalne jedinice i teritorijalne autonomije, osim poreenja
faktike situacije u BiH. Posljednje je znaajno ukoliko imamo u vidu da
postoje jedinice teritorijalne autonomije koje uivaju izrazito iroke ovlasti,
odnosno u znaajnoj mjeri vre aspekte dravne vlasti, sa statusom koji je
adekvatno zatien, ali se ipak ne odreuju kao federalne jedinice (Suksi
2011: 385394). Sve nam ovo ukazuje na kompleksnost problema preciznije
teorijske delimitacije, naroito u bosanskohercegovakom kontekstu.
Znaajno za zakljuke ovog rada jeste to da se Distrikt ne moe opravdano teorijski okarakterisati kao jedinica lokalne samouprave, niti njen krajnje
atipian oblik. Dalja posljedica toga jeste da se Skuptina ne moe, za razliku od recimo Gradskog vijea Grada Mostara, oznaiti, po svojoj ulozi i djelokrugu, kao uglavnom administrativno, a ne zakonodavno tijelo (Odluka
Ustavnog suda BiH, U-9/09, para. 48).
7.1.1. Brko distrikt BiH i Washington, Distrikt

Kolumbije
Kao to je ve naznaeno, predsjedavajui arbitar je razmatrao mogunost rjeenja pravne prirode Brko distrikta utemeljenjem na modelu
Washingtona, Distrikta Kolumbije (Washington) u SAD, a koji je stvoren
cesijom dijela teritorija dvije susjedne savezne drave Maryland i Virginia,
te koji se takoer zvanino odreuje kao lokalna samouprava, ali naposljetku se odluio na solomonovsko rjeenje (fikcije) suvlasnitva da bi izbjegao
ustavnopravnu antinomiju (Farrand 1999: 546). Iako pojedini autori istiu
da je Konana arbitrana odluka Distriktu priznala status kojeg u SAD ima
Washington (Woelk 2004: 194), kao to e se pokazati u nastavku to nije
ispravno miljenje. Ovo poreenje dva distrikta, odnosno njihovih zakonodavnih tijela, posluit e nam za dodatno rasvjetljavanje pozicije Brko
distrikta, ali i u ukazivanju na specifian model lokalne samouprave koji bi,
da je usvojen, mogao rezultirati bitno razliitim poloajem Brko distrikta.
Ustav SAD, u lanu I, odjeljku 8, propisuje da Kongres vri iskljuivu zakonodavnu vlast u svim sluajevima bez razlike nad gradom
Washingtonom, kao sjeditem vlade SAD (Ustav Sjedinjenih Amerikih
Drava). Iako Konana odluka Distrikt istie kao instituciju koja postoji pod iskljuivim suverenitetom BiH, te da nova Vlada Distrikta spada
pod nadlenosti zajednikih institucija BiH (para. 9.10.), kvalitet kontrole je bitno drugaiji. Naime, sve do 1973. godine, odnosno donoenja
District of Columbia Home Rule Act (HRA), kojim je dolo do devolucije
206
zakonodavne funkcije nad glavnim gradom na lokalnu samoupravu (odjeljak 102 HRA), odnosno izabranog gradonaelnika i trinaestolano Vijee
Distrikta Kolumbije, upravu nad gradom vrio je neposredno Kongres
SAD-a. HRA je obiman i izrazito detaljan pravni akt kojim se ureuju sva relevantna pitanja upravljanja u Washingtonu. Pored gradonaelnika i Vijea,
koji vre izvrnu i zakonodavnu vlast, Washington ima i svoju sudsku vlast,
koju vri Vii sud, odnosno Apelacioni sud Distrikta Kolumbije (odjeljak
431434 HRA), dok paralelni federalni sudovi, kao i u drugim dijelovima
SAD-a, vre nadlenost po federalnim zakonima. Zakonodavna vlast lokalne samouprave u Washingtonu protee se na sve oblasti koje nisu izriito
iskljuene iz te nadlenosti odredbama HRA, kao primjera radi nemogunost mijenjanja sastava ili nadlenosti lokalnih sudova (odjeljak 602 HRA),
uz potovanje Ustava SAD. Istovremeno, svi zakonodavni akti koje donosi Vijee mogu biti predmet osporavanja u Kongresu, odnosno nadlenim
komisijama za nadzor Predstavnikog doma i Senata, te da bi bili usvojeni
Kongres ih ne smije osporiti u periodu koji je odreen (odjeljak 601 HRA).
Najznaajnija, meutim, jeste nadlenost Kongresa da ukine lokalnu samoupravu u Washingtonu u bilo kojem trenutku, i bez konsultovanja s lokalnim
vlastima, te sam nastavi s vrenjem funkcija koje je delegirao. Dvadeset i
trei amandman na Ustav SAD (ratificiran 1961.) dodijelio je Washingtonu
onaj broj elektora u izboru predsjednika, koliko ih ima savezna drava s najmanjim brojem stanovnika odnosno, trenutno, tri elektora. Pored toga, u
Predstavnikom domu Washington ima jednog delegata bez prava glasa,
osim u komisijama i po proceduralnim pitanjima. Kao to je vidljivo iz ove
kratke skice, Distrikt Kolumbije, s odreenim izuzecima, poput Brko distrikta, vri ono to bi se moglo okarakterisati kao dravne funkcije, ukljuujui i nadlenost nad policijom. On takoer na veoma ogranien nain
participira u federalnoj vlasti, to je i posljedica injenice da on nema status
savezne drave u SAD. Istovremeno, iz prethodnog izlaganja sasvim je jasno
da je Brko distrikt u bitno drugaijoj situaciji, naroito da samostalno, bez
mogunosti jednostranih intervencija dravnih institucija, odnosno bez njihovog prethodnog odobravanja pojedinanih akata, tvori svoj pravni poredak, potujui Ustav i zakone BiH. Takoer, Ustav BiH nije stvorio trenutni
poredak u Distriktu ve je postojei priznao, te iako l. VI/4 Ustava BiH nije
zatien vjenom klauzulom, u najmanjem sluaju moe se rei da je status
Distrikta u znaajnoj mjeri zatieniji od radikalnih promjena.
8.
207
BRKO DISTRIKT: QUO VADIS?
Prethodna analiza pokazala je odrivim zakljuak o dualnoj prirodi

Skuptine Distrikta kao tijela koje opsluuje svakodnevne, lokalne potrebe
stanovnitva na svojoj teritoriji, ali i kao tijela koje je po mnogim segmentima blisko parlamentima entiteta, odnosno skuptinama kantona. Znatna
razuenost viestranakog sistema u Distriktu dovodi i do toga da sastav
Skuptine vie podsjea na dravni parlament, nego na opinske, kantonalne ili entitetske skuptine (Bieber 2006: 155), to dalje znai da su u njenom
radu primjetni i elementi visoke politike, proete diskursom o zatiti kolektivnih prava, iznalaenju najboljih modela predstavnike demokratije, odnosno raspravi o openitoj mogunosti politike saradnje sve pitanja koja
nisu nuno na vrhu prioriteta u rjeavanju lokalnih, odnosno svakodnevnih
ivotnih potreba.
Ukoliko se Brko distrikt, a samim tim i Skuptina, oznai kao laboratorija etnikog upravljanja (Bieber 2006: 152), da li moemo rei da je rezultirala uspjenim eksperimentom, te po emu to moemo suditi? Jedan od
odgovora nudi ba Konana odluka Tribunala za Brko u jednom od uslova
za njegovo gaenje, a koji se sastoji u tome da ustanove funkcioniu efikasno i, po svemu sudei, trajno (para. 13.). Tsebelisova teorija veto igraa
je vrijednosno neutralna, te sam autor istie da se ne odreuje po pitanju
da li je zakonodavna stabilnost, odnosno statinost, pozitivna ili negativna
karakteristika zakonodavnog tijela, te da to u konanici zavisi od odreenja
politikih subjekata o poeljnosti odravanja statusa quo (Tsebelis 2010:
11). Po jednom pristupu, a u kontekstu konsocijativnog modela, istie se
da su sporo i neefikasno donoenje odluka, pa i nemogunost donoenja
pojedinih odluka, jo uvijek (...) bolje od trajne politike krize koja bi bila
izazvana brzim i jednostavnim odluivanjem u politikim institucijama zasnovanim na veinskom odluivanju (Markovi 2012: 205). Problem s procedurom odluivanja u Distriktu jeste to je takve prirode da moe proizvesti oba zla: neefikasne procese, uz dugotrajnu krizu. Da bi Skuptina uope
funkcionisala moraju se oformiti iroke koalicije, sainjene od stranaka bitno razliitih pogleda na budunost tog poduhvata, ija stabilnost kljuno
zavisi od politike situacije u drugim dijelovima BiH. Rjeenje koje je pronaeno upravo je na tom tragu, a sastoji se iz koncentracijske koalicije koja
ukljuuje sve politike stranke, odnosno zastupnike pripadnike nacionalnih
manjina. Apstraktne vrijednosti opozicije rtvovane su za trajniju stabilnost.
Problematinost tog rjeenja mogla bi naroito doi do izraaja u kontekstu
dualne prirode Skuptine.
Ve smo ukazali da se period znaajne zakonodavne aktivnosti do
2004. godine mora uzimati s rezervom, znajui da je rezultat, prije svega,
208
strogo kontrolisanog zakonodavstva. Na koji nain razumijevati taj uslov nakon 2004. godine? Period nakon lokalnih izbora oznaen je znatno veom
nestabilnou, odnosno periodima ozbiljne politike krize, visokog stepena
korupcije, te loe uprave (Parish 2010: 108; International Crisis Group 2011:
1). Drugim rijeima, viegodinja postliberalna politika kultivacija nije urodila rezultatima, a Tsebelisova teorija objanjava i zato. Takoer, moglo bi
se uiniti da bi se trenutno rjeenje moglo ak pospjeiti uz uvoenje neke
vrste opozicije na politiku scenu. Tako bi se moglo razmisliti o prednostima koje bi neposredno izabrani gradonaelnik mogao nositi sa sobom
(Pejanovi 2005: 152, 154155), naroito kao politiki legitimna vlast nasuprot podijeljenoj, ili tromoj Skuptini, gdje bi mogao istupiti i kao nezavisan
politiki arbitar. Da bi gradonaelnik mogao imati takav status bilo bi potrebno osmisliti nain njegovog neposrednog izbora koji bi zahtijevao iroku podrku stanovnitva Distrikta. Trenutno znatno oteani nain njegovog
razrjeenja ini se sasvim pogodnim imajui u vidu komparativne probleme
u jedinicama lokalne samouprave sa zloupotrebom instituta razrjeenja neposredno izabranog naelnika u situacijama njegovog sukoba s opinskim
vijeem (Behrem-Stojanov 2011: 30). Dugorono, to bi moglo ak biti poticaj
i za kulturu unutarstranakog pluralizma. Istovremeno, meutim, moralo
bi se paljivo pristupiti odreenju njegovih nadlenosti u odnosu na zakonodavstvo, zbog jednog od zakljuaka teorije veto igraa koji ukazuje na to
da vie takvih igraa nikako ne moe promjenu zakonodavnog statusa quo
uiniti lakim, ve eventualno mogu biti prema tom pitanju neutralni.
Budui da je PIC sredinom 2012. godine podrao odluku supervizora
o zatvaranju (Komunike Upravnog odbora Vijea za provedbu mira), odnosno suspendiranju (Pavkovi 2012: par. 9) njegovog rada jedini je zakljuak da je prethodni uslov trajne, i efektivno funkcionalne Skuptine i Vlade
Distrikta u znaajnoj mjeri ispunjen. Ostaje da se vidi da li je to bila preuranjena odluka. Brko distrikt sada ima ansu da ue u historiju kao jedina
internacionalizovana teritorija koja je preivjela prestanak meunarodnog
nadzora (Parish 2010: 114).
209
LITERATURA
Baros, Miroslav (1998). The Arbitral Tribunals Award for the Dispute over the
Inter-Entity Boundary in the Brcko Area: A Devastating Blow to the Principle
of Consensuality or an Ephemeral Adjudicative Episode u: Journal of Conflict &
Security Law vol. 3, no. 2;
Bieber, Florian (2005). Local Institutional Engineering: A Tale of Two Cities,
Mostar and Brko u: International Peacekeeping vol. 12, no. 3;
Bieber, Florian (2006). Post-War Bosnia: Ethnicity, Inequality and Public
Sector Governance. New York: Palgrave Macmillan;
Binnendijk, Hans et al. (2006). Solutions for Northern Kosovo: Lessons
Learned in Mostar, Eastern Slavonia, and Brko. Dostupno na: http://www.dtic.
mil/cgi-bin/GetTRDoc?AD=ADA454065;
Behrem-Stojanov, Maida (2011). Neposredni izbori naelnika opina u BiH,
Sveske za javno pravo br. 6;
Blagojevi, Milan (2010). Feljton: Pravna priroda Brko Distrikta (1).
Dostupno na: http://www.ebrcko.net/feljton/feljton-pravna-priroda-brcko-distrikta-1.html;
Blagojevi, Milan (2010). Feljton: Statut nema snagu ustava (4). Dostupno na:
http://www.ebrcko.net/feljton/feljton-statut-nema-snagu-ustava-4.html;
Blagojevi, Milan (2010). Feljton: Kondominijuma nema u praksi (5).
Dostupno na: http://www.ebrcko.net/feljton/feljton-kondominijuma-nema-upraksi-5.html;
Blagojevi, Milan (2010). Feljton: Najvea podvala (6). Dostupno na: http://
www.ebrcko.net/feljton/feljton-distrikt-najveca-podvala-6.html;
Clark, Janine Natalya (2010). Bosnias Success Story? Brko District and the
View from Below, International Peacekeeping vol. 17, no. 1;
Chollet, Derek (2005). The Road to the Dayton Accords: A Study of American
Statecraft. New York: Palgrave Macmillan;
Copeland, Carla S. (1999). The Use of Arbitration to Settle Territorial Disputes,
Fordham Law Review vol. 76, no. 6;
Dedi, Sead (2011). Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini. Sarajevo:
Pravni fakultet Univerziteta u Sarajevu i Sead Dedi;
Dmii, Mile (2010). Bosna i Hercegovina kao dravna zajednica sui generis
privremeno rjeenje ili model za budunost, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu
br. 1;
Dopuna Naloga supervizora kojim se ukidaju entitetski zakoni na podruju
distrikta Brko Bosne i Hercegovine i proglaava prestanak pravnog znaaja meuentitetske granice u Distriktu od 4. avgusta 2006. godine. Dostupno na: http://
www.ohr.int/ohr-offices/brcko/bc-so/default.asp?content_id=41145;
Dopuna Naloga supervizora od 04. avgusta 2006. godine kojim se ukidaju
entitetski zakoni na podruju Brko Distrikta Bosne i Hercegovine i proglaava
210
prestanak pravnog znaaja meuentitetske granice u Distriktu. Dostupno na:

http://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/bc-so/default.asp?content_id=44329;
Dopuna Konane odluke. Dostupno na: http://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/
arbitration/default.asp?content_id=42476;
Distrikt of Columbia Home Rule Act. D.C. Official Code, 1201.01. Dostupno
na: http://www.dccouncil.us/files/user_uploads/event_testimony/home_rule_act.
pdf;
English, Charles (2009). Bosnia - Time to Seize An Opportunity on Brko.
Dostupno na: http://wikileaks.org/cable/2009/02/09SARAJEVO134.html;
English, Charles (2008). Bosnia- Backsliding on Brko. Dostupno na: http://
wikileaks.org/cable/2008/10/08SARAJEVO1655.html#;
Farrand, Peter C. (2001). Lessons from Brcko: Necessary Components for
Future Internationally Supervised Territories, Emory International Law Review
vol. 15;
Farrand, Robert W. (2011). Reconstruction and Peace Building in the Balkans:
The Brko Experience. Lanham: Rowman & littlefiled Publishers, Inc.;
Grafiki prikaz sale Skuptine Brko Distrikta Bosne i Hercegovine. Dostupno
na: http://skupstinabd.ba/ba/zastupnici.html?lang=ba;
Holbrooke, Richard (1999). To End a War. New York: Modern Library
Paperbacks;
International Crisis Group (2003). Bosnias Brcko: Getting In, Getting On and
Getting Out. Dostupno na: http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/europe/
Bosnia%20144.pdf;
International Crisis Group (2011). Brko Unsupervised. Dostupno na: http://
www.crisisgroup.org/~/media/Files/europe/ balkans/ bosnia-herzegovina/
B66%20Brcko%20Unsupervised.pdf;
Izborni zakon Brko distrikta Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://skupstinabd.ba/ba/zakoni/ba/izborni-zakon-br-distrikta.html;
Jeffrey, Alex (2007). The politics of democratization: Lessons from Bosnia
and Iraq, u: Review of International Political Economy vol. 14, no. 3;
Jeffrey, Alex (2006). Building state capacity in post-conflict Bosnia and
Herzegovina: The case of Brko District, Political Geography vol. 25;
Jeffrey, Alex (2007). The Geopolitical Framing of Localized Struggles: NGOs
in Bosnia and Herzegovina, Development and Change vol. 38, no. 2;
Kaikobad, Kaiyan Homi (2007). Interpretation and Revision of International
Boundary Decisions. Cambridge: Cambridge University Press;
Karnavas, Michael G. (2003). Creating the Legal Framework of the Brko
District of Bosnia and Herzegovina: A Model for the Region and Other
Postconflict Countries, u: American Journal of International Law vol. 97, no. 1;
Karpen, Urlich (2010). Amandman I. na Ustav BiH, u: Steiner, Christian i
Ademovi, Nedim ur. Ustav Bosne i Hercegovine: Komentar. Sarajevo: Fondacija
Konrad Adenauer;
211
Konana odluka. Dostupno na: http://www.skupstinabd.ba/fajlovi/

KONACNA%20ODLUKA.pdf;
Konana odluka, Aneks. Dostupno na: http://www.skupstinabd.ba/fajlovi/
Aneks.pdf;
Komunike Upravnog odbora Vijea za provedbu mira. Dostupno na: http://
www.ohr.int/pic/default.asp?content_id=47196#_ftnref1;
Kodeks ponaanja zastupnika u Skuptini Brko Distrikta Bosne i Hercegovine.
Dostupno na: http://www.skupstinabd.ba/fajlovi/63.%20sj.%20Kodeks%20ponasanja%20zastupnika-B.pdf;
Knig, Thomas i Junge, Dirk (2010). Why Dont Veto Players Use Thier Powers?,
u: Knig, Thomas i Tsebelis, George i Debus Marc ur. Reform Processes and Policy
Change: Veto Players and Decision-Making in Modern Democracies. New York:
Springer;
Lili, Lejla (2009). Brko Distrikt, u Gavri, Saa i Banovi, Damir i Krause,
Christina (ur.): Uvod u politiki sistem Bosne i Hercegovine izabrani aspekti,
337360. Sarajevo: Sarajevski otvoreni centar/ Fondacija Konrad Adenauer;
Markovi, Ratko (2010). Ustavno pravo. Beograd: Pravni fakultet Univerziteta/
Slubeni glasnik;
Markovi, Goran (2012). Bosanskohercegovaki federalizam. Sarajevo i
Beograd: Slubeni glasnik i University Press;
McMahon, Patrice C. i Western, Jon (2009). The Death of Dayton: How to
Stop Bosnia from Falling Apart, Foreign Affairs, vol. 88;
Miljko, Zvonko (2004). Ustavni poredak i Brko Distrikt Bosne i Hercegovine,
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Mostaru br. 17;
Miljko, Zvonko (2006). Ustavno ureenje Bosne i Hercegovine. Zagreb:
Hrvatska sveuilina naklada;
Montgomery, William (2005). Kako rijeiti status Brkog, Dnevni avaz;
Mujaki, Muhamed (2009). Lokalna samouprava, u: Gavri, Saa i Banovi,
Damir i Krause, Christina ur. Uvod u politiki sistem Bosne i Hercegovine izabrani aspekti. Sarajevo: Sarajevski otvoreni centar i Fondacija Konrad Adenauer;
Mujaki, Muhamed (2011). Pravni aspekti lokalne samouprave u Bosni i
Hercegovini. Sarajevo: Slubeni list BiH;
Mujki, Asim (2010). Pravda i etnonacionalizam. Sarajevo: Centar za ljudska
prava Univerziteta u Sarajevu i Fondacija Heinrich Boll;
Mujki, Asim (2008). Marginalizacija oaze multietninosti u BiH: pravni i
politiki status Distrikta Brko u predstojeim ustavnim promjenama, Puls demokratije: zajednica neistomiljenika. Dostupno na: http://arhiva.pulsdemokratije.net/index.php?&l=bs&id=824;
Nalog supervizora kojim se zahtijeva da referendumi na podruju Brko
Distrikta Bosne i Hercegovine budu predmet prethodne saglasnosti supervizora
za Brko u pisanoj formi i budu organizovani jedino pod uslovima koje odobri
212
supervizor za Brko. Dostupno na: http://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/bc-so/

default.asp?content_id=39033;
Nalog supervizora kojim se privremeno obustavljaju isplate plata i naknada poslanicima u Skuptini Brko Distrikta Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://
www.ohr.int/ohr-offices/brcko/bc-so/default.asp?content_id=43012;
Nalog supervizora kojim se novano kanjavaju lanovi Vlade Brko
Distrikta Bosne i Hercegovine i nalau mjere koje e preduzeti Skuptina Brko
Distrikta Bosne i Hercegovine da bi se olakalo usvajanje budeta za fiskalnu
2009. godinu. Dostupno na: http://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/bc-so/default.
asp?content_id=42386;
Nalog supervizora o delegiranju ovlatenja u oblastima povratka i rekonstrukcije na Vladu i Skuptinu Brko Distrikta Bosne i Hercegovine. Dostupno na:
http://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/bc-so/default.asp?content_id=32330;
Nalog supervizora kojim se ovlatenje za raspolaganje javnom imovinom prenosi na institucije Brko Distrikta Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://www.
ohr.int/ohr-offices/brcko/bc-so/default.asp?content_id=43394;
Nalog supervizora o usaglaavanju i zamjeni novih entitetskih Zakona u Brko
Distriktu Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/bc-so/default.asp?content_id=30308;
Nalog supervizora kojim se ukidaju entitetski zakoni na podruju Brko
Distrikta Bosne i Herccegovine i proglaava prestanak pravnog znaaja meuentitetske granice u Distriktu. Dostupno na: http://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/bcso/default.asp?content_id=37765;
Nalog supervizora o delegiranju ovlatenja u oblasti obrazovanja na Vladu i
Skuptinu Brko Distrikta Bosne i Herccegovine. Dostupno na: http://www.ohr.
int/ohr-offices/brcko/bc-so/default.asp?content_id=32324;
Nalog supervizora kojim se donose izmjene i dopune Statuta Brko Distrikta
Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/bc-so/
default.asp?content_id=39033;
Odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine u predmetu U-5/05, od 27. 1.
2006;
2010;
2010;
2012;
Parish, Matthew (2010). A Free City in the Balkans: Reconstructing a Divided
Society in Bosnia. London i New York: I. B. Tauris;
Pavkovi, Ivan (2012). Zamrznuta supervizija za Brko distrikt. Dostupno
na: http://balkans.aljazeera.net/makale/zamrznuta-supervizija-za-brcko-distrikt;
213
Pejanovi, Mirko (2005). Izborna volja graana kao osnova drutvene moi i
odgovornosti optinskog naelnika u vrenju lokalne vlasti, Pravna misao: asopis za pravnu teoriju i praksu br. 3 4;
Perry, Valery (2009). At Cross Purposes? Democratization and Peace
Implementation Strategies in Bosnia and Herzegovinas Frozen Conflict, Human
Rights Review vol. 10;
Perry, Valery (2006). Democratic Ends, (Un)democratic Means? Reflections
on democratization strategies in Brko and in Bosnia and Herzegovina u: Innes,
Michael A. ur. Bosnian Security After Dayton: New Perspectives. New York:
Routledge;
Poslovnik o radu Skuptine Brko Distrikta Bosne i Hercegovine. Dostupno
na: http://www.skupstinabd.ba/statut/Poslovnik%20o%20radu%20Skupstine-B.
pdf;
Poslovnik Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine. Dostupno
na: http://www.parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/dom_naroda/poslovnik/
index.html;
Poslovnik Predstavnikog doma Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine.
Dostupno na: http://predstavnickidom-pfbih.gov.ba/bs/page.php?id=20;
Poslovnika Narodne skuptine Republike Srpske. Dostupno na: http://www.
narodnaskupstinars.net/cyrl/?page=132;
Postizborni politiki sporazum za bolji Brko Distrikt Bosne i Hercegovine.
Dostupno na: http://www.bdcentral.net/images/stories/Vazni_akti/Ostalo/Ba/
Postizborni_politicki_sporazum-Ba.pdf;
Pravilnik o funkcionisanju vladajue koalicije u Skuptini Brko distrikta
Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://www.sdp-brcko.org/content/view/557;
Presuda Apelacionog suda Brko distrikta Bosne i Hercegovine br. 097-0OUZ-12-000002, od 28.03.2012;
Presuda Apelacionog suda Brko distrikta Bosne i Hercegovine br. 097-0OUZ-12-000002, od 28.03.2012;
Presuda Apelacionog suda Brko distrikta Bosne i Hercegovine br. 097-0OUS-11-000003, od 20.06.2011;
Schreuer, Christoph (1998). The Brko Supplemental Award of 15 March 1998
u: Leiden Journal of International Law vol. 11;
Schreuer, Christoph (1999). The Brko Final Award of 5 March 1999 u: Leiden
Journal of International Law vol. 12;
Sommers, William (2002). Brcko Distrikt: Experiment to Experience.
Dostupno na: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/
unpan003596.pdf;
Suksi, Markku (2011). Sub-State Governance through Territorial Autonomy: A
Comparative Study in Constitutional Law of Powers, Procedures and Institutions.
New York: Springer;
214
Statut Brko Distrikta Bosne i Hercegovine (preieni tekst). Dostupno na:

http://www.skupstinabd.ba/statut/b/Statut%20Brcko%20distrikta%20BiH%20
-%20precisceni%20tekst%202-10%20B.pdf;
Steiner, Christian i Ademovi, Nedim (2010). lan VI Ustavni sud Bosne
i Hercegovine u: Steiner, Christian i Ademovi, Nedim ur. (2010). Ustav Bosne i
Hercegovine: Komentar. Sarajevo: Fondacija Konrad Adenauer;
ain, Mladen (2011). Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini u: Gavri,
Saa i Banovi, Damir ur. Drava, politika i drutvo u Bosni i Hercegovini: Analiza
postdejtonskog politikog sistema. Sarajevo: University Press Magistrat;
arevi, Edin (2009). Dejtonski ustav: karakteristike i karakteristini problemi. Sarajevo: Fondacija Konrad Adenauer;
arevi, Edin (2010). Ustav iz nude: Konsolidacija ustavnog prava Bosne i
arevi, Edin (2012). Projekcija Ustava BiH. Dostupno na: http://www.fcjp.
ba/templates/ja_avian_ii_d/images/green/Projekcija_Ustava_BiH.pdf;
Trnka, Kasim (2006). Ustavno pravo. Sarajevo: Fakultet za javnu pravu;
Trnka, Kasim (2009). Ustavno i poslovniko pozicioniranje procesa odluivanja u Parlamentarnoj skuptini BiH u: Mari, Ivana ur. (2009). Proces odluivanja u Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegtovine: stanje komparativna
rjeenja prijedlozi. Sarajevo: Fondacija Konrad Adenauer Stiftung;
Trnka, Kasim (2009). Evaluacija procesa odluivanja u Parlamentarnoj
skuptini BiH 19962007. godine u: Mari, Ivana ur. (2009). Proces odluivanja
u Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegtovine: stanje komparativna rjeenja prijedlozi. Sarajevo: Fondacija Konrad Adenauer;
Tsebelis, George (2002). Veto Players: How Political Institutions Work. New
Yersey: Princeton University Press;
Tsebelis, George (2010). Veto Player Theory and Policy Change: An
Introduction u: Knig, Thomas i Tsebelis, George i Debus Marc ur. Reform
Processes and Policy Change: Veto Players and Decision-Making in Modern
Democracies. New York: Springer;
Ustav Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://www.skupstinabd.ba/zakoni/
Ustav/ustav-b.pdf;
Ustav Republike Srpske. Dostupno na: http://skupstinabd.ba/ustavi/rs/Ustav_
bosanski.pdf;
Ustav Sjedinjenih Amerikih Drava. Dostupno na: http://www.constitution.
org/constit_.htm.;
Vasi, Petar i Mujki, Muhamed (2006). Model Distrikta pokretaka snaga
razvoja: 20002006. Zenica: Dom tampe;
Woelk, Jens (2004). Federalism and Consociationalism as Tools for State
Reconstruction? The Case of Bosnia and Herzegovina u: Tarr, Allan G. i Williams,
Robert F. i Marko, Joseph ur. Federalism, Subnational Constitutions, and Minority
Rightsm. SAD: Praeger Publishers;
Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine,

http://www.fbihvlada.gov.ba/bosanski/zakoni/2006/zakoni/34bos;
Zakon o Vladi Brko distrikta Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://skupstinabd.ba/ba/zakoni/ba/zakon-o-vladi-br-distrikta.html;
Zakon o postupku ocjene usklaenosti pravnih akata Brko distrikta Bosne
i Hercegovine. Dostupno na: http://skupstinabd.ba/ba/zakoni/ba/usklzakakatab.
html;
Zakon o amnestiji Brko distrikta Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://
skupstinabd.ba/ba/zakoni/ba/zakon-o-amnestiji-br-distrikta-bih.html;
Zakon o obrazovanju u osnovnim i srednjim kolama. Dostupno na: http://
skupstinabd.ba/ba/zakoni/ba/zakon-o-obrazovanju-u-osnovnim-i-srednjim-kolama.html;
Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske, Slubeni glasnik RS br. 101/04,
42/05 i 118/05.
Mirna Jusi
OPINSKA
PREDSTAVNIKA TIJELA
Opinska predstavnika tijela osnova su lokalne demokratije, ali je
njihovo funkcionisanje u Bosni i Hercegovini malo istraeno. Zbog toga
u ovom poglavlju posveujemo posebnu panju formalnopravnom i institucionalnom okviru kao kljunom preduvjetu za obavljanje najvanijih funkcija lokalnih predstavnikih tijela i nastojimo ustanoviti u kojoj mjeri ureenje i funkcionisanje opinskih vijea i skuptina u Bosni i
Hercegovini korespondira s meunarodnim standardima i dobrim praksama u toj oblasti.
Kljune rijei: lokalna samouprava, lokalna demokratija, opinsko
vijee, skuptina optine, lokalni izbori, funkcionalna i fiskalna decentralizacija, javna odgovornost
219
1. UVOD
Neposredno i slobodno birana lokalna predstavnika tijela koja odraavaju preference stanovnitva temelj su lokalne demokratije. U Bosni i
Hercegovini (BiH), prvi poslijeratni lokalni izbori odrani su 1997. godine,
i od tada se odravaju na redovnoj osnovi.131 U okviru ire funkcionalne i
fiskalne decentralizacije u zemlji, opinska i gradska vijea odnosno skuptine (u daljem tekstu: OV/SO)132 takoer su zahvaena procesom reforme.
Meutim, njihova uloga u lokalnoj demokratiji u BiH vrlo je malo istraena zapravo ne znamo koje su implikacije njihovog djelovanja na lokalne
zajednice i da li istinski svoju funkciju obnaaju u skladu s meunarodno
priznatim normama i relevantnim zakonskim odredbama.
Upravo zbog toga, u ovom poglavlju dajemo pregled i analizu pravnog
i institucionalnog okvira za funkcionisanje opinskih i gradskih vijea i
skuptina u BiH133 i poredimo ga s relevantnim meunarodnim standardima. Polazimo od pretpostavke da je zakonski i institucionalni okvir kljuan
preduvjet za obavljanje najvanijih funkcija lokalnih predstavnikih tijela,
poput efektivnog donoenja odluka i pozivanja na odgovornost lokalne izvrne vlasti. Takoer se osvremo, tamo gdje su dostupni, na raspoloive se131 Nakon 1997. godine, lokalni izbori odrani su i 2000, 2004. i 2008. godine.
132 U Republici Srpskoj se koristi termin skuptina optine (SO) a u Federaciji BiH opinsko vijee (OV). U daljem tekstu koristimo ove skraenice zasebno kada je rije o specifinom entitetu, a u kombinaciji OV/SO kada se tekst odnosi na vijea odnosno skuptine u
oba entiteta.
133 U poglavlju se neemo baviti predstavnikim tijelom Brko distrikta BiH; za vie informacija, pogledati posebno poglavlje o Brko distriktu u ovoj publikaciji.
220
kundarne izvore o primjeni zakonskog okvira u praksi, odnosno o funkcionisanju OV/SO kako bismo stekli to bolji uvid u ovu vanu, ali neistraenu
oblast predstavnike demokratije u BiH.
Poglavlje najprije daje pregled meunarodnih standarda koji se odnose
na regulisanje, uspostavu i rad OV/SO, ime se definie okvir za dalju analizu. Zatim slijedi analiza ustavnih odredbi vanih za funkcionisanje lokalne
uprave i OV/SO, nakon ega se posebna panja posveuje zakonskom okviru u oblasti lokalne samouprave u BiH. Poglavlje se nakon toga detaljnije
bavi pitanjima nadlenosti OV/SO, procedurama izbora vijenika/odbornika, nainima odluivanja, mehanizmima i procesima rada u OV/SO, njihovom nadzornom funkcijom nad radom naelnika, javnou rada OV/SO,
neposrednom interakcijom graana i OV/SO, te odnosom OV/SO sa viim
nivoima vlasti. U zakljunom dijelu poglavlja razmatramo u kojoj mjeri nain ureenja i funkcionisanja OV/SO u BiH korespondira s utvrenim meunarodnim standardima i preporuenim dobrim praksama u toj oblasti.
2.
LOKALNA DEMOKRATIJA I RAD

LOKALNIH PARLAMENTARNIH TIJELA:
MEUNARODNI STANDARDI
Postojanje parlamentarnih tijela na lokalnom nivou koja se biraju na redovnim izborima odavno je postala meunarodna norma. Dva dokumenta koja u irem smislu istiu pravo na posredno politiko uee graana
i na povremene i slobodne izbore jesu Opa deklaracija o pravima ovjeka Ujedinjenih nacija (1948.),134 kao i Meunarodni pakt o graanskim i
politikim pravima UN-a (1966.), koji je stupio na snagu 1976. godine.135
Evropska konvencija za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda Vijea
Evrope (VE) iz 1950. godine u svom prvom Protokolu (1952.) takoer referira na pravo na slobodne izbore: prema lanu 3, ugovorne strane se obavezuju da u primjerenim vremenskim razmacima odravaju slobodne izbore
s tajnim glasanjem, pod uslovima koji obezbjeuju slobodno izraavanje
miljenja naroda pri izboru zakonodavnih tijela (Evropska konvencija za
zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda VE).
Prema Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi (u daljem tekstu: EPLS)
VE iz 1985. godine, najznaajnijem meunarodnom sporazumu u oblasti
lokalne samouprave, u odnosu na lokalnu zakonodavnu vlast vaan je lan
3, prema kojem se pod lokalnom samoupravom podrazumijeva pravo i
134 Pogledati lan 21. Deklaracije. Vano je napomenuti da Deklaracija nije pravno obavezujua, i ne ratificira se od strane drava.
135 Posebno pogledati lan 25. Meunarodnog pakta.
221
mogunost lokalnih jedinica da, u okvirima odreenim zakonom, ureuju

i upravljaju, uz vlastitu odgovornost i u interesu lokalnog puanstva, bitnim
dijelom javnih poslova (EPLS: l. 3.1):
Ovo e se pravo provoditi preko vijea ili skuptina sastavljenih od lanova izabranih na slobodnim i neposrednim izborima, tajnim glasovanjem
na temelju opeg i jednakog birakog prava. Ova tijela mogu imati izvrna
tijela koja su im odgovorna. Ova odredba se ne moe ni na koji nain smatrati ograniavajuom u odnosu na primjenu zborova graana, referenduma
ili drugog oblika neposrednog sudjelovanja graana tamo gdje je to doputeno zakonom. (ibid: l. 3.2).
Prema lanu 7 EPLS-a, potrebno je obezbijediti adekvatne uslove za
slobodno vrenje funkcija izabranih lokalnih funkcionera.136 Zakonom ili
osnovnim pravnim naelima trebaju biti utvrene sve funkcije i aktivnosti
za koje se smatra da su inkompatibilne s vrenjem dunosti lokalnih funkcionera (ibid: l. 7.3).
Bitno je spomenuti da je 2009. donesen i pravno obvezujui Dodatni
protokol uz Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi o pravu uea u poslovima lokalne vlasti. Dodatni protokol odnosi se u velikoj mjeri na neposredno uee u procesima odluivanja na lokalnom nivou, ali obuhvata i odredbe koje se odnose i na posredno uee. Izmeu ostalog, zemlje potpisnice
e prema Protokolu osigurati da svako u njihovoj nadlenosti ima pravo na
uee u poslovima lokalne vlasti, to znai da ima pravo da nastoji da odredi ili utie na obnaanje moi i odgovornosti lokalnih vlasti (Dodatni protokol uz EPLS: l. 1.1.1.2.). Zakoni zemalja lanica treba da omogue ostvarivanje ovog prava, a pritom se treba osigurati da se ne diskriminira protiv
bilo koje osobe ili grupe (zakonski okvir moe odrediti posebne mjere za
razliite okolnosti ili kategorije osoba). Kako se navodi u Protokolu, u skladu
sa ustavnim i/ili meunarodnim obavezama zemlje, zakonski okvir moe
posebno predvidjeti mjere koje se odnose na glasae (ibid: l. 1.3). lanovi
4.1 i 4.2 odnose se na pravo dravljana i drugih lica na uee (kao glasai
ili kao kandidati) u izborima za lanove lokalnih skuptina ili tijela u mjestu
svog boravka.
Znaajan dokument, koji nije pravno obvezujui za zemlje lanice Vijea
Evrope, ali predstavlja standarde koje bi lanice svakako trebale potivati,
jeste Preporuka 113 (2002) o odnosima izmeu javnosti, lokalne skuptine i
izvrne vlasti u lokalnoj demokratiji (institucionalni okvir za lokalnu demokratiju) Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijea Evrope (u daljem tekstu
KLRV).
136 Prema istom lanu, kao uslov vrenja dunosti na lokalnom nivou omoguit e se odgovarajua financijska naknada trokova nastalih u obavljanju njihove funkcije kao i, kada je
to potrebno, naknada za izgubljenu zaradu ili naknada za obavljen posao, uz odgovarajue
socijalno osiguranje (ibid: l. 7.2).
222
U uvodu Preporuke izraeno je uvjerenje Kongresa da se pravo na lokalnu samoupravu ostvaruje kroz vlasti koje su demokratski izabrane
(Preporuka 113: l. 4) i ukazuje se na to da svi oblici demokratske lokalne
samouprave podrazumijevaju postojanje predstavnikih skuptina koje su
direktno birane od strane naroda (ibid: l. 5).
Principi u dodatku Preporuke, izmeu ostalog, ukazuju na to da se
predstavnika demokratija treba odvijati zajedno s direktnom demokratijom (ibid, Prilog: l. 1.b, c) i da se treba jaati odnos izmeu lokalnih vlasti,
izabranih predstavnika i javnosti kroz ukljuivanje graana u razliita savjetodavna vijea ili vijea susjedstva, putem informisanja javnosti i javnosti
rada lokalnih vlasti, ukljuujui i javnost sjednice lokalne skuptine, kroz
mogunost graana da upute pitanja i da se konsultuju s lokalnim zvaninicima, te pravo na pristup administrativnim dokumentima u skladu sa zakonima drave (ibid: l. 2.a, b,c).
Principi takoer ukljuuju i vrlo vaan dio koji se odnosi na odnose izmeu lokalne skuptine i izvrne vlasti, ali i na vane funkcije predstavnike
vlasti na lokalnom nivou. Naime, predstavnika skuptina je ta koja mora
da se bavi pitanjima od najveeg znaaja za lokalnu zajednicu, kao to su
budetska ili poreska pitanja (ibid: l. 3.b). Druga funkcija predstavnike
skuptine je pozivanje izvrne vlasti na odgovornost (ibid: l. 3.a). Izvjetaj
o provedbi EPLS-a koji je prethodio kreiranju ove preporuke ustanovio je
da u nekim zemljama lanicama postoji diskusija o rebalansiranju sistema
lokalne vlasti u korist skuptine, pa Kongres smatra da se treba teiti ka institucionalnom balansu gdje skuptina ima sredstva na raspolaganju kako
bi ostvarila efektivan nadzor izvrne vlasti (ibid: l. 3.d).
Principi daju niz preporuka kako ostvariti takav balans: Najprije, apsolutni minimum jeste uvoenje sistema nadzora izvrne vlasti od strane
skuptine, kojim se dozvoljava redovan uvid u aktivnosti izvrne vlasti. To se
moe ostvariti tako to e se sa skuptine skinuti odreene obaveze upravljanja kako bi joj se dozvolilo da se fokusira na funkciju donoenja javnih
politika (prevashodno budetskih i poreskih odluka) i na obaveze nadzora. Upravljake funkcije se s predstavnike trebaju prebaciti na izvrnu vlast
gdje god je to mogue. Funkciju nadzora predstavnika vlast moe izvravati tako to e prihvatiti budete i izvjetaje o izvrenju budeta, glasati o
lokalnim porezima, usvajati podzakonske akte, regulatorne akte, planove
urbanog razvoja, razrjeavati sporove, itd.137 (ibid: l. 3.e.i).
137 Drugi oblici nadzora mogu podrazumijevati pruanje prava izabranim predstavnicima
da zahtijevaju odravanje sjednice skuptine, da odreenu taku uvrste u dnevni red i da dostave pismena ili usmena pitanja izvrnoj vlasti. S druge strane, moe se unaprijediti kapacitet opozicije tako to e se organizovati posebne sjednice skuptine na kojima se razmatraju
prijedlozi opozicije i opoziciji se daje mogunost da izrazi svoje miljenje u slubenom biltenu jedinice lokalne samouprave, ili tako to e se kreirati sistem u kojem opina olakava
lanovima opozicije da vre svoje obaveze (ibid: l. 3.f. i-ii).
223
Zatim, u duhu odgovornosti, trebalo bi se traiti od direktno izabrane izvrne vlasti da predstavi politiki program na poetku svog mandata. Kako
bi se rijeile eventualne nesuglasice izmeu lokalne skuptine i (direktno
izabrane) izvrne vlasti, neophodno je uvoenje procedura kojima se bilo
kakve blokade u donoenju odluka mogu razrijeiti. Kongres smatra da bi
se blokade mogle izbjei ako se izbori za izvrnu i predstavniku vlast odravaju istovremeno (ibid: l. 3.e.ii).
I konano, moraju postojati procedure nadzora koje bi skuptini dozvolile da predstavniku vlast moe da pozove na odgovornost prije isteka mandata izvrne vlasti, a to moe dovesti do njene smjene. Procedure
smjene trebaju ipak garantovati stabilnu lokalnu upravu. Konkretnije, precizno trebaju biti definirana pitanja o kojima se izvrna vlast moe pozvati
na odgovornost, kvalificirana veina za izglasavanje nepovjerenja, i razumni
rokovi za provedbu takve procedure138 (ibid: l. 3.ii).
Naravno, koncept odgovornosti ne mora nuno podrazumijevati da izvrna vlast mora biti smijenjena iskljuivo od strane lokalne skuptine (ibid:
l. 3.e.i). Ovo se treba raditi uz uee javnosti tamo gdje je izvrna vlast
direktno birana (ibid: l. 3.e.ii).
Preporuka daje podrku izvrnoj vlasti koja se bira direktno, napominjui da direktan izbor naelnika postaje sve rasprostranjeniji nain biranja efa izvrne lokalne vlasti u zemljama lanicama Vijea Evrope (ibid: l.
610). Na koji nain naelnik dolazi na svoju poziciji ipak nije toliko vano u
smislu odgovornosti izvrne vlasti na lokalnom nivou. Naime, EPLS je ustanovila generalni princip da izvrna vlast odgovara predstavnikim tijelima,
bez obzira na to da li je imenovana ili direktno izabrana (ibid, Prilog: l. 3.a).
Takoer treba spomenuti da je KLRV usvojio i Preporuku 60 (1999) o politikom integritetu lokalnih i regionalnih izabranih predstavnika, koja kao dodatak sadri Evropski kodeks ponaanja za politiki integritet lokalnih i regionalnih izabranih predstavnika. Ovaj kodeks, koji prvenstveno tretira pitanja
poput prevencije sukoba interesa i korupcije javnih zvaninika, po preporuci
Kongresa, zemlje lanice mogu internalizirati i promovisati (Preporuka 60).
Sumarno, moemo rei da je acquis Vijea Evrope u pogledu funkcioniranja lokalnih parlamentarnih tijela sveobuhvatan i tretira razliite aspekte,
poput politikog uea, odnosa izmeu predstavnike i izvrne vlasti i graana, kao i ponaanje izabranih zvaninika. S druge strane, on odreuje niz
principa poput efikasnosti i efektivnosti u donoenju vanih odluka, javne
odgovornosti (kroz nadzor izvrne vlasti), neposrednog uea graana u
zahtijevanju javne odgovornosti, te javnosti rada, ukljuujui i pravo na pristup informacijama.
138 Istie se da bi u sluaju da je izvrna vlast imenovana od strane regionalnih ili dravnih
vlasti ili drugog nezavisnog tijela, u zakonodavstvu trebale postojati procedure koje bi osigurale da lokalna skuptina moe smijeniti izvrnu vlast (ibid, Prilog: l. 3.e.iii).
224
3.
USTAVNI OKVIR I LOKALNA

SAMOUPRAVA U BIH
U preambuli Ustava BiH (Aneks IV Dejtonskog mirovnog sporazuma)

istie se da je Ustav, izmeu ostalog, inspirisan Opom deklaracijom o ljudskim pravima i Meunarodnim paktom o graanskim i politikim pravima
(Ustav BiH: preambula). BiH i njena dva entiteta, Federacija BiH i Republika
Srpska, treba da osiguraju najvii nivo meunarodno priznatih ljudskih
prava i osnovnih sloboda (ibid: II.1). Takoer, prava i slobode predviene
Evropskom konvencijom za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i u
njenim protokolima direktno se primjenjuju u BiH i imaju prioritet nad ostalim zakonima. Meunarodni pakt i njegovi opcioni protokoli ukljueni su
u dodatne sporazume o ljudskim pravima koji se primjenjuju u BiH (ibid:
Aneks 1).
Prema Ustavu BiH, dravni nivo vlasti u BiH nije nadlean za pitanja
lokalne samouprave (Ustav BiH: III.1). Ova nadlenost povjerena je entitetima Federaciji BiH (FBiH) i Republici Srpskoj (RS),139 a unutar FBiH dalje je
podijeljena izmeu entitetskog i kantonalnog nivoa i regulie se entiteskim
i kantonalnim ustavima i zakonima.
Ustav RS-a graanima daje pravo da uestvuju u obavljanju javnih poslova (Ustav RS-a: II.33), a u skladu s Meunarodnim paktom o civilnim i
politikim pravima. Prema lanu IV.66, ljudska prava i slobode, jednakost
pred zakonom, samostalnost i jednak poloaj preduzea i drugih organizacija, ustavni poloaj i prava jedinica lokalne samouprave osnova su i mjera
ovlaenja i odgovornosti republikih organa.
Prema lanu II.A.2.(2.)b. Ustava FBiH, svi graani uivaju politika
prava: da uestvuju u javnim poslovima; da imaju jednak pristup javnim
slubama; da biraju i da budu birani (Ustav FBiH).
Ustav FBiH neto je detaljniji u pogledu lokalne samouprave u poreenju sa Ustavom RS. Prema Ustavu FBiH, svaka opina u vrenju svojih nadlenosti treba da preduzme sve potrebne mjere, a u cilju osiguranja zatite
prava i sloboda prema lanovima II. A. 1.7. Ustava i instrumentima navedenim u Aneksu140 (ibid: VI.1.a). Statut opine mora biti u skladu sa Ustavom,
kantonalnim ustavom i kantonalnim zakonodavstvom (ibid: VI.2.(2)).
139 Sve vladine funkcije i ovlatenja koja nisu ovim Ustavom izriito povjerena institucijama Bosne i Hercegovine pripadaju entitetima (Ustav BiH: III.3.a).
140 U Aneksu Ustava (Instrumenti za zatitu ljudskih prava koji imaju pravnu snagu
ustavnih odredaba), izmeu ostalog, ukljueni su i Opa deklaracija o ljudskim pravima,
Evropska konvencija za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i dopunski protokoli, kao
i Meunarodni pakt o graanskim i politikim pravima i pripadajui dopunski opcionalni
protokoli (Ustav FBiH: Aneks).
225
Prema lanu VI.3.Ustava FBiH, opina ima vijee i naelnika, s mandatom od etiri godine, a vijenike i naelnike birai biraju demokratskim putem na neposrednim i tajnim izborima na cijelom podruju opine na nain
utvren zakonom. Isti lan odreuje birako pravo, pa tako svaki bira, u
skladu sa zakonom, moe biti biran za opinskog vijenika ili naelnika.141
Ustav FBiH takoer regulira javnost rada sjednica opinskog vijea
(osim u izuzetnim okolnostima predvienim poslovnikom vijea) i voenje zapisnika o njegovim odlukama (ibid: VI.5(2)). Opinski naelnik142 je
prema Ustavu FBiH nadlean za podnoenje izvjetaja vijeu i javnosti o
provoenju opinske politike, kao i svojim aktivnostima (ibid: VI.6.d).143
Ustavi kantona u Federaciji BiH vrlo su meusobno slini. Obino imaju poseban dio koji se odnosi na organe lokalnih vlasti i njihove nadlenosti.
Takoer, u kantonalnim ustavima je obino istaknuto da su vijenici izabrani demokratskim putem, kao i trajanje njihovog mandata, te da je njihov broj
utvren statutom. Kantonalni ustavi propisuju i da se nadlenosti vijea,
kao i postupak izbora predsjedavajueg vijea, dalje utvruje opinskim
statutom.
Takoer, skoro svi kantoni144 imaju gotovo jednake odredbe iz Ustava
FBiH koje se odnose na javnost rada opinskog vijea i one koje se odnose na obavezu izvjetavanja opinskog vijea i javnosti od strane naelnika (ovo takoer vai za gradsko vijee/gradonaelnika tamo gdje postoje
odredbe o gradskim vlastima).
141 Amandman CIV na Ustav FBiH (2004.).

142 Amandmanom CIV na Ustav FBiH iz 2004. godine omoguen je direktan izbor opinskih naelnika od strane graana.
143 Pomenute odredbe koje se odnose na statut i na naelnika jednake su u sluaju grada,
to je utvreno Amandmanom XVI na Ustav FBiH (1996.).
144 Ove odredbe nemaju jedino Kanton Sarajevo (u odnosu na javnost rada) i Bosanskopodrinjski kanton (u odnosu na obavezu naelnika da izvjetava javnost).
226
4.
LOKALNA SAMOUPRAVA U BIH:

ZAKONSKI OKVIR
Bosna i Hercegovina ratifikovala je Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi 2002. godine, nakon to je postala lanica Vijea Evrope. Lokalnu
samoupravu u BiH ine 143 opine i grada,145 preciznije, 78 opina i dva grada u FBiH i 57 opina i est gradova u RS-u.146 Takoer, Brko distrikt je
posebna jednica lokalne samouprave pod ingerencijom drave.147
U RS-u je za pitanja lokalne samouprave nadlean entitetski nivo vlasti,
a ta oblast regulisana je entitetskim Zakonom o lokalnoj samoupravi RS-a (u
daljem tekstu: ZOLS RS), usvojenim 2004. godine. U FBiH nadlenosti za
lokalnu samoupravu podijeljene su izmeu entitetskog i kantonalnog nivoa
vlasti,148 a oblast lokalne samouprave regulisana je entitetskim i kantonalnim ustavima i zakonima o lokalnoj samoupravi. Najvaniji zakon u FBiH
u toj oblasti je Zakon o principima lokalne samouprave u FBiH (u daljem
tekstu: ZOPLS FBiH), usvojen 2006. godine, te kantonalni zakoni o lokalnoj
samoupravi.
Kantoni su bili duni uskladiti svoje zakone sa ZOPLS FBiH, kao i izvriti prenos poslova, nadlenosti i odgovornosti koje su zakonom na federalnom nivou dodijeljene opinama i gradovima, u roku od est mjeseci od
dana njegovog stupanja na snagu (ZOPLS 2006: l. 58). Ipak, do danas veina kantona nije ispunila ovu obavezu.149
145 U daljem tekstu naizmjenino koristimo pojmove opina i jedinica lokalne samouprave, iako su formalno opine i gradovi jedinice lokalne samouprave u BiH. Pojam grada koristimo tamo gdje referiramo na gradska vijea/skuptine i njihov odnos s opinskim vijeima/
skuptinama.
146 U FBiH su gradovi Mostar i Sarajevo, a u RS-u Banja Luka, Bijeljina, Doboj, Istono
Sarajevo, Prijedor i Trebinje. Bijeljina, Doboj, Prijedor i Trebinje dobili su status grada 2012.
godine nakon to je Narodna skuptina RS-a usvojila zakone o ovim gradovima.
147 Prema Amandmanu I na Ustav BiH iz 2009. godine.
148 Prema monitoring izvjetaju KLRV iz 2006. godine, Ustav FBiH Vladi Federacije eksplicitno ne daje ovlatenja za provedbu zakona koji se odnose na lokalnu samoupravu. Iz
ovog razloga moe se zakljuiti da je zakonodavstvo u oblasti lokalnih vlasti ili ekskluzivna
nadlenost kantona, ili, sasvim suprotno, zakljuiti na osnovu pravila koja su navedena u
Ustavu, posebno u Poglavlju IV, lan 2, para. 1, u pogledu opinske strukture, tumaeno zajedno sa generalnom klauzulom u Poglavlju IV A, lan 20 d), u kojem su ovlasti povjerene
FBiH zakonodavnom tijelu, da odgovornost za usvajanje zakonodavstva lei na Federaciji
(KLRV 2006, C.20).
149 Samo su dva kantonalna zakona o lokalnoj samoupravi do danas usklaena sa Zakonom o principima lokalne samouprave na federalnom nivou. To su Zakon
o lokalnoj samoupravi Unsko-sanskog kantona (2011.) i Zakon o lokalnoj samoupravi
Zapadnohercegovakog kantona (2009.). Svi drugi zakoni datiraju iz perioda 19962000, s
227
Organi jednice lokalne samouprave u oba entiteta u BiH su opinski

naelnik i opinsko vijee u FBiH, odnosno skuptina optine u RS-u. Od
1999. godine, naelnik u RS-u bira se direktno, a u FBiH direktan izbor naelnika uveden je 2004. godine.
Zakoni koji se odnose na lokalnu samoupravu u RS-u i FBiH definiu
obaveze i nadlenosti lokalne samouprave, organe lokalne samouprave i njihove nadlenosti i odnose, finansiranje i imovinu, javnost rada, neposredno uee graana i mjesnu samoupravu, nadzor nad provedbom zakona
i upravni nadzor rada jedinice lokalne samouprave od strane vieg nivoa
vlasti i pravo na zatitu lokalne samouprave. KLRV ocjenjuje da su zakoni
o lokalnoj samoupravi u BiH generalno u skladu s Evropskom poveljom o
lokalnoj samoupravi (KLRV 2006; 2012a).
Lokalna samouprava je, prema zakonu u RS-u, definisana kao pravo
graana da neposredno i preko svojih slobodno i demokratski izabranih
predstavnika uestvuju u ostvarivanju zajednikih interesa stanovnika lokalne zajednice, kao i pravo i sposobnost organa lokalne samouprave da
reguliu i upravljaju, u granicama zakona, javnim poslovima koji se nalaze
u njihovoj nadlenosti, a u interesu lokalnog stanovnitva. Lokalnu samoupravu vre graani i organi jedinica lokalne samouprave (ZOLS RS: l. 2).
Prema zakonu u FBiH, lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost jedinica lokalne samouprave da, u granicama zakona, reguliraju i
upravljaju odreenim javnim poslovima na osnovu vlastite odgovornosti i u
interesu lokalnog stanovnitva (ZOPLS FBiH: l. 2).
Jedinice lokalne samouprave u BiH imaju sopstvene i povjerene nadlenosti, a vii nivoi vlasti opinama mogu dodijeliti nadlenosti u konsultacijama s njima (FBiH ZOPLS: l. 10; ZOLS RS: l. 28, 64)150. Sopstvene
nadlenosti jedinica lokalne samouprave u dva entiteta se u odreenim
oblastima razlikuju, ali njihove funkcije moemo podijeliti (kao to se to radi
u zakonu u RS-u) na regulatorne, upravljake i uslune funkcije. Opine su
nadlene za usvajanje budeta, niza planova i programa (na primjer, razvojni, prostorni, urbanistiki, itd), nadlene su za organizaciju uprave, za
upravljanje njenom imovinom, a s druge strane, za pruanje komunalnih i
povremenim izmjenama i dopunama, ali ne poslije usvajanja Zakona o principima lokalne

samouprave FBiH. Tuzlanski kanton je svoj Zakon o lokalnoj samoupravi 2007. godine stavio van snage.
150 Kod dodjele ovlasti s vieg na nii nivo vlasti, potrebno je slijediti princip supsidijarnosti, kao i procijeniti mogunost opine da preuzete obaveze izvri. U RS-u su zakonom
definirani i dodatni uslovi za to, poput finansijske snage opine, broja stanovnika, itd (FBiH
ZOPLS: l. 10; RS ZOLS: l. 28). Oba zakona uvode obavezu da prebacivanje nadlenosti
treba biti praeno resursima neophodnim za njihovo vrenje (FBiH ZOPLS: l. 33; RS ZOLS:
l. 64).
228
administrativnih usluga, ali i niza drugih usluga u oblastima obrazovanja,

zdravstva, kulture i sporta, itd. (ZOLS RS: l. 12 a. i b; ZOPLS FBiH: l. 8 ).
Prema monitoring izvjetaju KLRV-a, u FBiH postoji nejasna raspodjela nadlenosti izmeu kantona i opina, gdje princip supsidijarnosti prema kojem najblie vlasti graanima trebaju biti primarni pruatelji usluga
nije nuno ispotovan (KLRV 2006: C.45). Nakon usvajanja zakona u FBiH,
mnoga pitanja ostaju predmet kantonalnog zakona, a odnos izmeu razliitih zakonskih tekstova i razliitih nadlenih vlasti na federalnom i kantonalnom nivou stvara probleme (ibid). Izvjetaj Kongresa iz 2012. godine
ukazuje na znaajnu povredu EPLS-a, budui da lokalnim vlastima esto
nisu dodijeljene potpune i ekskluzivne nadlenosti, to je zahtjev lana 5
Povelje151 (KLRV 2012a: 72).
Opine i gradovi u RS i FBiH imaju pravo na sopstvene prihode (na primjer lokalne poreze, takse, naknade, itd.), a druge prihode dijele s viim
nivoima vlasti. Prema KLRV-u, opine jo uvijek imaju nizak stepen finansijske autonomije (KLRV 2012b: 4.e i f.). Kongres poziva vlasti u BiH da alociraju lokalnim vlastima dovoljne finansijske resurse koji odgovaraju njihovim
nadlenostima i odgovornostima (KLRV 2012b: 5.e.).
4.1.
Nadlenosti opinskih vijea/skuptina
U oba entiteta, opinske skuptine odnosno vijea kao organi odluivanja imaju vrlo sline nadlenosti. U RS-u je, izmeu ostalog, SO zaduena za donoenje statuta, odluka i drugih optinskih akata (za koje daje i
autentino tumaenje), budeta i zavrnog rauna, planova i programa (poput ekonomskog, plana razvoja, urbanistikog plana, itd), odluka i drugih
optih akata koji se odnose na razliite oblasti (poput kulture, obrazovanja,
sporta, zdravstva, socijalne zatite, turizma, itd), odluka koje se odnose na
javne prihode, zaduivanje i na raspolaganje imovine optine, osnivanje i
upravljanje preduzeima i ustanovama komunalnih i drugih djelatnosti koje
obavljaju poslove od interesa za optinu, odluke i druge opte akte u oblasti
civilne zatite, kao i brojne druge akte u razliitim oblastima (za kompletnu
listu pogledati ZOLS RS: l. 30).
SO je takoer nadlena da bira i razrjeava predsjednika i potpredsjednika SO, kao i zamjenika naelnika optine, sekretara skuptine optine,
kao i lanove stalnih i privremenih radnih tijela SO, te usvaja poslovnik kojim se regulira njen rad. Nadzorna funkcija SO odnosi se na razmatranje
151 U praksi su nadlenosti lokalnih vlasti upitne ili ograniene od strane viih nivoa vlasti,
to su izvjestiteljima Kongresa tokom monitoring misije potvrdili ustavni sudovi oba entiteta. Sudovi su ukazali na to da opine i gradovi mogu koristiti mehanizme zatite prava na
lokalnu samoupravu, ali sama provedba odreenih odluka Suda, posebno u FBiH, mnogo
manje je izvjesna (ibid: 72).
229
godinjeg izvjetaja o radu naelnika opine, o kojem zauzima svoj stav.

Takoer moe pokrenuti inicijativu za opoziv naelnika, u skladu s relevantnim zakonom koji ureuje izbor naelnika. Osim toga, SO moe raspisati i
referendum (ibid: l. 30).
U FBiH, prema lanu 13 ZOPLS FBiH, OV izmeu ostalog priprema i
usvaja statut, usvaja budet i izvjetaj o izvrenju budeta, donosi razliite
planove i programe, donosi propise o porezima i drugim izvorima lokalnih
prihoda, odluke o upravljanju i raspolaganju imovinom opine, moe osnovati preduzea i ustanove za obavljanje poslova koji su od interesa za opinu, donosi odluke o zaduivanju, i mnoge brojne druge odluke (za detaljnu
listu, pogledati lan 13 zakona). Kao i u RS-u, OV bira i razrjeava predsjedavajueg OV i njegovog zamjenika i donosi svoj poslovnik. Takoer donosi
odluke o raspisivanju referenduma, a kao i u RS-u, razmatra godinje izvjetaje o provoenju politike jedinice lokalne samouprave i o aktivnostima
naelnika (ZOPLS FBiH: l. 13).
Moemo rei da su vijeima, odnosno skuptinama, u oba entiteta date
nadlenosti koje su u skladu s Preporukom 113 (2002) o odnosima izmeu
javnosti, lokalne skuptine i izvrne vlasti u lokalnoj demokratiji KLRV-a,
budui da su vijeima i skuptinama dodijeljene nadlenosti odluivanja o
javnim pitanjima poput budeta i poreske politike. Istovremeno, one obavljaju i nadzor rada izvrne vlasti na lokalnom nivou.
4.2.
Procedure izbora vijenika/odbornika
Kao to je prethodno navedeno, u BiH se lokalni izbori redovno odravaju od 1997. godine. Posljednji lokalni izbori, odrani 2008. godine, protekli su u skladu s meunarodnim standardima (Evropska komisija 2008:
11), tako da su stvoreni uslovi za vrenje funkcija slobodno izabrane lokalne
predstavnike vlasti.
Ako govorimo o samim procedurama izbora, u BiH je izbor vijenika
i odbornika na lokalnom nivou ureen Izbornim zakonom BiH (2001.).
Entiteti su duni svoje zakone i propise uskladiti s ovim zakonom (IZ BiH:
l. 20.11).152 Prema Izbornom zakonu BiH,153 izbor lanova svih organa vlasti vri se na osnovu slobodnih izbora, opeg i jednakog birakog prava direktno od biraa tajnim glasanjem, osim ako ovim Zakonom nije drugaije
odreeno (ibid: l. 1.3).
152 RS takoer ima svoj Izborni zakon (Slubeni glasnik RS, br. 34/02, 35/03, 24/04, 19/05
i /11).
153 Izborni zakon obuhvata i pravila ponaanja u izbornoj kampanji, koja ovdje nee biti
detaljno tretirana (ibid, l. 7.17.4). Ovdje takoer ne ulazimo u posebne odredbe koje se
odnose na izbor vijenika Grada Mostara, odnosno na izbore u Brko distriktu, a koje su
sadrane u poglavljima 19, odnosno 13 Izbornog zakona.
230
lanovi predstavnikih organa ne mogu biti opozvani osim u sluajevima utvrenim istim zakonom, a njihova prava i dunosti poinju danom
konstituiranja predstavnikih organa (ibid: l. 1.3.a.1)154. Mandat traje etiri
godine, i tee od dana objavljivanja rezultata izbora u Slubenom glasniku
BiH (ibid: l. 1.3.a.2). lan 1.4.a regulie birako pravo graana BiH.
Prema lanu 1.8.4. Izbornog zakona BiH jedno lice moe obavljati najvie jednu neposredno izabranu javnu dunost ili najvie jednu neposredno
i jednu posredno izabranu dunost, osim ako ovim Zakonom nije drugaije regulisano. Nespojivo je istovremeno vrenje ovih funkcija sa vrenjem
funkcija u izvrnim organima vlasti. Takoer je nespojivo istovremeno vrenje vie od jedne funkcije u izvrnim organima vlasti (ibid).
Vano je takoer spomenuti da mandat pripada izabranom nosiocu, a
ne politikoj stranci, koaliciji ili listi nezavisnih kandidata koja je izabranog
nosioca predloila na kandidatskoj listi (ibid: l. 1.9.1). Istupanjem iz politike stranke, koalicije ili liste nezavisnih kandidata na ijoj je kandidatskoj
listi bio, izabrani nosilac mandata postaje samostalni vijenik, odnosno odbornik (ibid: l. 1.9.2).
Sam postupak kandidovanja za izbore podrazumijeva da politika
stranka koja eli ovjeriti svoje uee na izborima Centralnoj izbornoj komisiji BiH mora podnijeti prijavu za uestvovanje u izborima koja, za izbore
za OV/SO, odnosno naelnika opine, sadri 100 potpisa za izbore u opini
u kojoj broj biraa upisanih u Centralni biraki spisak na dan raspisivanja
izbora nije bio vei od 10,000 biraa, a 200 ukoliko je bio vei od 10,000 biraa (ibid: l. 4.4.5.5). Sline odredbe vrijede i za nezavisne kandidate, s tim
da je neophodno prikupiti 100 potpisa biraa upisanih u Centralni biraki
spisak za izbore za opinsko vijee (ibid: l. 4.8.5.). U sluaju da broj biraa upisanih u Centralni biraki spisak na dan raspisivanja izbora nije bio
vei od 1000 biraa, potrebno je prikupiti pet posto potpisa upisanih biraa
(ibid: l. 4.4.5.6; l. 4.8.6). Prema lanu 4.5, politike stranke iji lan je nosilac mandata u istom organu za koji se podnosi prijava za ovjeru kandidature osloboena je obaveze prikupljanja potpisa, a isto vrijedi kada se podnosi
prijava za ovjeru kandidature za organ koji je na istom ili niem nivou od
organa u kojem lan politike stranke ve ima mandat (ibid: l. 4.5.1 i 4.5.2).
Za nezavisne kandidate vrijede gotovo identine odredbe (ibid: l. 4.9).
Zakonom je propisano da svaka kandidatska lista mora ukljuiti kandidate mukog i enskog spola, i da manje zastupljeni spol na listi mora biti
rasporeen na nain da je najmanje jedan takav kandidat meu prva dva
kandidata, da su dva takva kandidata meu prvih pet kandidata, i tri takva
kandidata meu prvih osam kandidata, itd. (ibid: l. 4.19.4.). 155
154 to je regulirano lanom 1.10 Izbornog zakona.
155 Takoer, broj kandidata manje zastupljenog spola treba biti najmanje jednak ukupnom
231
Kada govorimo o raspodjeli mandata za OV/SO (odnosno za gradska

vijea/skuptine), oni se dodjeljuju po sistemu proporcionalne zastupljenosti politikih stranaka, koalicija, listi nezavisnih kandidata, a u skladu s
odredbama lana 13.5 Izbornog zakona. Sam broj lanova OV/SO varira u
zavisnosti od broja biraa upisanih u Centralni birakih spisak (za detalje,
pogledati l. 13.2).156 Mandat vijea jedinica lokalne samouprave traje etiri
godine (ibid: l. 13.11).
U pogledu gradskog vijea ili skuptine, njegove lanove biraju OV/SO
koja grad sainjavaju.157 Drugim rijeima, u gradovima koji u svom sastavu
imaju vie opina, poput Sarajeva, lanove gradskog vijea biraju opinska
vijea. Mandati za gradsko vijee/skuptinu takoer se dodjeljuju kandidatskim listama po sistemu proporcionalne zastupljenosti, kao to je utvreno
u lanu 13.5 (ibid: l. 13.10.1., 2,3).158 Prema zakonu, svako gradsko vijee/
skuptina bira gradonaelnika, kao i predsjednika gradskog vijea/skuptine, u skladu sa zakonom i statutom (ibid: l. 13.10.3),159 s tim da se to odnosi
na gradove koji u svom sastavu imaju vie opina,160 a ne na gradove poput,
na primjer, Banje Luke,161 gdje su odbornici u skuptini i gradonaelnik direktno izabrani od strane graana.
Prema Izbornom zakonu, takoer se treba voditi rauna o sastavu stanovnitva opine/grada, a prilikom imenovanja slubenika koji rukovode
organima uprave u opinskim, kantonalnim i gradskim izvrnim organima
od opinskog naelnika ili predsjednika vlade kantona, odnosno prilikom
broju kandidata na listi podijeljenom s tri, zaokruenom na prvi vii cijeli broj (ibid).
156 Prema Izbornom zakonu RS-a (2002.), odreen je broj odbornika skuptine opine/
grada, u odnosu na broj biraa upisanih u Centralni izborni spisak (IZ RS: l. 42.b).
157 Prema lanu 13.12, izbor lanova gradskog vijea/skuptine vri se u roku od 15 dana od
dana konstituisanja OV/SO.
158 Izborni zakon RS-a, na primjer, u lanu 50 odreuje broj odbornika u gradsku skuptinu koji se bira iz SO u zavisnosti od broja odbornika same SO (IZ RS: l. 50). lan 4.a. Ustava
Kantona Sarajevo (izmijenjen Amandmanom II) odreuje nain formiranja Gradskog vijea
Grada Sarajevo (Ustav KS).
159 Izborni zakon RS-a propisuje proceduru izbora gradonaelnika u RS-u, kao i postupak opoziva koji odbornici, odnosno graani mogu pokrenuti (IZ RS: l. 51;52).
160 Grad Mostar je poseban sluaj, tretiran Poglavljem 19 Izbornog zakona BiH. Vijenici
se, prema zakonu, biraju u gradskoj izbornoj jedinici i u izbornim jedinicama gradskog podruja, bivim gradskim opinama (IZ BiH: l. 19.2, 1,3). Gradonaelnika bira vijee (ibid: l.
19.7). Zbog Odluke 9/09 Ustavnog suda BiH (2010.), prema kojoj su odredbe lana 19.2 (1,3) i
lana 19.4 (2-8) koji se odnose na izbor vijenika proglaene neustavnim, Centralna izborna
komisija BiH odgodila je izbore za izbor vijenika u gradsko vijee Grada Mostara, koji se u
drugim opinama i gradovima redovno odravaju 2012. godine (CIK 2012).
161 Kao i druge jedinice lokalne samouprave u RS-u koje su nedavno dobile status grada:
Bijeljina, Doboj, Prijedor i Trebinje.
232
izbora opinskog ili izvrnog organa skuptine grada od skuptine opine

ili skuptine grada (ibid: l. 13.13). Zakon o lokalnoj samoupravi RS-a takoer tretira pitanje etnike zastupljenosti: prema lanu 3, na osnovu rezultata
prema posljednjem popisu stanovnitva, opine i gradovi obezbjeuju, u
skladu s ovim zakonom, proporcionalnu zastupljenost konstitutivnih naroda i grupa Ostalih u organima jedinice lokalne samouprave, ukljuujui funkcionere jedinica lokalne samouprave koji se ne biraju direktno: zamjenika naelnika jedinice lokalne samouprave, predsjednika skuptine
i potpredsjednika skuptine jedinice lokalne samouprave (ZOLS RS: l.
3). Istim lanom je odreeno da predsjednik SO i naelnik ne mogu biti
iz reda istog konstitutivnog naroda i grupe Ostalih, osim ako jedan narod
ima natpolovinu veinu prema posljednjem popisu stanovnitva. S druge
strane, prema lanu VI.3 Ustava FBiH, opinski naelnik i predsjedavajui opinskog vijea u opinama ili opinskim vijeima vienacionalnog
sastava ne mogu biti iz reda istog konstitutivnog naroda, odnosno iz reda
ostalih, izuzev u onim opinama u kojima jedan konstitutivni narod ini
vie od 80% stanovnika, prema posljednjem popisu stanovnitva u Bosni i
Hercegovini162 (Ustav FBiH). Ova odredba ponavlja se i u pojedinim kantonalnim ustavima, odnosno zakonima o lokalnoj samoupravi.
Izborni zakon poglavljem 13A takoer predvia i rezervisana mjesta za
predstavnike nacionalnih manjina u opinskim skuptinama i vijeima.163
Tako pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo na zastupljenost u opinskom ili gradskom vijeu ili skuptini srazmjerno procentu njihovog uea
u stanovnitvu prema posljednjem popisu (ibid: l. 13.14.1). Broj pripadnika
koji se biraju u OV/SO utvren je statutom opine ili grada, pri emu se pripadnicima svih nacionalnih manjina koji u ukupnom broju stanovnitva izborne jedinice, prema posljednjem popisu stanovnitva, uestvuju s vie od
3%, garantira najmanje jedno mjesto (ibid: l. 13.14.2.). Za uee za popunu
garantiranih mjesta za pripadnike nacionalnih manjina u OV/SO mogu se
prijaviti politike partije ili koalicije, registrovana udruenja ili drugi registrovani organizovani oblici djelovanja nacionalnih manjina, grupa od najmanje 40 graana s birakim pravom koji uz prijavu za uee dostavljaju
i imena kandidata, odnosno nezavisni kandidati koje predloi udruenje,
odnosno drugi registrovani organizovani oblik djelovanja nacionalnih manjina i grupa od najmanje 40 graana s birakim pravom (ibid: l. 13.14.3;
162 lan izmijenjen Amandmanom CIV na Ustav FBiH 2004. godine.
163 Prema Hodi, odredba o rezervisanim mjestima uvedena je izmjenama i dopunama
izbornog zakona 2001. godine, koje su usvojene 2004. godine. Ipak, budui da su izmjene
stupile na snagu nakon isteka roka za prijavu kandidata za lokalne izbore 2004. godine,
odredba te godine nije primijenjena u praksi. Odredbe koje se odnose na nacionalne manjine promijenjene su izmjenama i dopunama Izbornog zakona 2008. godine, kada su prvi put
na lokalnim izborima i primijenjene u praksi (Hodi 2011: 24).
233
4; 5). Predstavnici nacionalnih manjina biraju se s posebne liste kandidata

pripadnika nacionalnih manjina koja se nalazi na glasakom listiu (ibid:
l. 13.14.8;9). Za predstavnika nacionalnih manjina izabran je kandidat koji
dobije najvei broj glasova na posebnoj listi (ibid: l. 13.14.12).
U BiH su 32 opine uvele rezervirana mjesta za nacionalne manjine;
iako u mnogima od njih manjine ne ine 3% stanovnitva, one su odluile
iskoristiti svoje diskreciono pravo i osigurati jedno ili, u nekim sluajevima,
dva rezervirana mjesta za predstavnike manjina u lokalnim predstavnikim
tijelima (Hodi 2011: 25).
4.3.
Odluivanje, mehanizmi i procesi rada u OV/ SO
U RS-u je rad i odluivanje skuptine optine donekle regulisano

Zakonom o lokalnoj samoupravi (2006.). U FBiH to nije sluaj u Zakonu
o principima lokalne samouprave (2004.), ali se ova pitanja u odreenoj
mjeri spominju u pojedinim kantonalnim zakonima o lokalnoj samoupravi. Nadalje, ove procedure regulisane su opinskim poslovnicima vijea/
skuptine.164 Budui da nije bilo mogue analizirati poslovnike svih jedinica
lokalne samouprave u BiH, ovdje smo se ograniili na analizu modela poslovnika skuptine optine u RS-u, kao i modela poslovnika vijea opine
u FBiH (u daljem tekstu: modeli poslovnika MP).165 Neophodno je napomenuti da se radi o modelima dokumenata koji ne moraju nuno potpuno
korespondirati sa usvojenim poslovnicima OV/SO u opinama u BiH, ali
jesu u odreenoj mjeri posluili kao osnova za usvojene poslovnike u OV/
SO te se stoga mogu smatrati relevantnim za potrebe ove analize.
164 Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi RS-a, poslovnikom SO ureuje se nain rada
SO, sazivanje, utvrivanje dnevnog reda i odluivanje, kao i druga pitanja znaajna za rad
SO i njenih radnih tijela (ZOLS RS: l. 37). Kako se navodi u jednoj publikaciji Saveza opina
i gradova FBiH, parlamentarne procedure u normativnom smislu propisane su jedino poslovnicima. Parlamentarne procedure parlamenti ( skuptine kantona, gradska i opinska
vijea odnosno skuptine optina) detaljno i precizno propisuju svojim internim aktima
poslovnicima. Poslovnik kao normativni akt ne podlijee nikakvoj kontroli bilo kojevanparlamentarne institucije/sudova, organa uprave (SOG FBiH 2009: 25).
165 Model Poslovnika SO u RS-u (2005.) je zvanini model Saveza optina i gradova
Republike Srpske koji je, prema ovom dokumentu, sainila pravna kancelarija Saveza u namjeri da opinama i gradovima olaka izradu ovih akata; drugim rijeima, opine i gradovi
dokument mogu koristiti pri izradi poslovnika skuptina. U obrazloenju se navodi da opine i gradovi mogu drugaije rijeiti odreene stvari, npr. broj i vrstu komisija odnosno radnih tijela SO, mogu odluiti da li e naelnik biti dio Kolegija ili ne, itd. (Model poslovnika
RS). U sluaju FBiH, radi se o nezvaninom dokumentu koji je pripremio OSCE BiH, a ija
namjena je da pomogne opinama kao primjer pri izradi poslovnika opinskih vijea.
234
4.3.1 Konstituisanje i organizacija OV/ SO

U entitetskim i kantonalnim zakonima o lokalnoj samoupravi propisuje se funkcija predsjednika i njegovog potpredsjednika (u RS-u) odnosno
predsjedavajueg i njegovog zamjenika (u FBiH). Predsjednik OV/SO saziva sjednice i predsjedava njima. Potpredsjednik ili zamjenik zamjenjuje
predsjednika u sluaju njegove odsutnosti ili sprijeenosti.166 U RS-u, predsjednik i potpredsjednik SO prema zakonu imaju status funkcionera opine
(ZOLS RS: l. 38)167. Prema modelima poslovnika, poslovnici OV/SO bi trebali preciznije definirati prava i dunosti za ove dvije funkcije,168 kao i proceduru konstituisanja nove skuptine/vijea, koju saziva predsjednik OV/SO
iz prethodnog saziva.169
Zakoni takoer predviaju i postojanje sekretara OV/SO (pogledati, na
primjer, ZOLS KS: l.24; ZOLS RS: l. 34), a koji rukovodi strunom slubom (ZOLS RS : l. 34). Prema modelima poslovnika, poslovnici OV/SO
dalje propisuju da sekretar treba da obezbijedi uslove za vrenje funkcije
odbornika i vijenika, ali i prima inicijative/prijedloge koji su upueni OV/
SO i daje ih na dalju obradu nadlenim organima i slubama, vri pravnotehniku obradu akata koji su osvojeni od strane OV/SO, odgovoran je za
pravovremeno objavljivanje propisa i akata OV/SO, itd. (MP FBiH: l. 176;
MP RS: l. 27).
OV/SO prema zakonima o lokalnoj samoupravi moe utemeljiti razliita radna tijela (poput savjeta, komisija, odbora, itd), a njihov sastav, broj
lanova, djelokrug i nain rada utvruje se poslovnikom ili odlukom o uspostavljanju tog radnog tijela.170 Svrha ovih tijela jeste da razmatraju pitanja
iz nadlenosti OV/SO, da predlau i razmatraju akte, te da i prouavaju i
razmatraju druga pitanja (MP RS: l. 34, l. 36; MP FBiH: l. 32).
Unutar OV/SO, takoer se obrazuju klubovi odbornika/vijenika politikih stranaka, koalicija, odnosno nezavisnih odbornika/vijenika. Tri ili
vie odbornika u RS-u odnosno dva ili vie vijenika u FBiH mogu oformiti
klub (MP RS: l. 2325; MP FBiH: l. 2224).
Ako pogledamo modele poslovnika, jo jedno znaajno tijelo jeste kolegij OV/SO, kojeg ine predsjedavajui i njegov zamjenik/potpredsjednik,
predsjednici klubova vijenika/odbornika OV/SO, sekretar OV/SO, a opcionalno i lokalni naelnik (MP FBiH: l. 28; MP RS: l. 31). Kolegij se osniva
166 Pogledati ZOPLS RS: l. 33; ZOLS PK: l. 22; ZOLS USK: l. 20. 3 i 4; ZOLS KS: l. 24.
167 Zakonom o statusu optinskih funkcionera u RS-u detaljnije se ureuju prava opinskih funkcionera u ovom entitetu (ZOLS RS: l. 39).
168 Pogledati MP RS: l. 21 i 22; MP FBiH: l. 25, 26 i 27.
169 Pogledati l. 6. MP RS; l. 15 MP FBiH.
170 Pogledati ZOLS PK: l. 24; ZOLS K10: l. 19; ZOLS KS: l. 26 i 29; ZOLS RS: l. 36.
235
u cilju unapreenja efikasnosti i usklaivanja rada OV/SO (MP RS: l. 30;

MP FBiH: l. 28).171
Funkcija kolegija posebno je znaajna ako imamo u vidu da se na ovaj
nain potencijalno mogu izbjei nesuglasice izmeu zakonodavne i izvrne
vlasti na lokalnom nivou, u skladu s preporukom Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijea Evrope, ali i unutar same zakonodavne vlasti na lokalnom nivou odnosno izmeu zastupljenih politikih opcija.
4.3.2. Nain rada OV/SO

Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi RS-a, SO o pitanjima iz svoje
nadlenosti odluuje veinom glasova odbornika, osim kada je drugaije
propisano zakonom ili opinskim statutom (ZOLS RS: l. 32). U Zakonu o
principima lokalne samouprave FBiH navodi se da vijee dvotreinskom
veinom glasova usvaja statut opine (ZOPLS FBiH: l. 13), a prema lanu
18, ono veinom od ukupnog broja vijenika usvaja budet opine (ibid).
U pojedinim kantonalnim zakonima takoer se navodi da se statut donosi
dvotreinskom veinom, a vijee donosi odluke veinom glasova izabranih
vijenika (pogledati npr. ZOLS K10: l. 18; ZOLS KS: l. 25172; ZOLS PK: l.
23). Kantonalni zakoni uglavnom istiu da e se nain odluivanja o drugim
pitanjima urediti statutom ili poslovnikom.
4.3.3. Akti OV/SO

U RS-u, SO donosi statut, poslovnik, odluke, zakljuke, preporuke i rezolucije (ZOLS RS: l. 72). Odluke i drugi opi akti opine objavljuju se u
slubenom glasilu opine, a pojedinani akti organa opine objavljuju se
u slubenom glasilu u skladu sa statutom (ibid: l. 75). Kantonalni zakoni
manje su ili vie detaljni u pogledu akata koji se donose. Na primjer, prema
Zakonu o lokalnoj samoupravi USK-a, OV donosi propise, ope i pojedinane akte, preporuke, smjernice, naredbe, deklaracije i rezolucije. Propisi
171 Prema Modelu poslovnika RS, kolegij ima slijedee nadlenosti: utvruje prijedlog
plana rada Skuptine i radnih tijela Skuptine; osigurava realizovanje prava i dunosti odbornika u obavljanju njihove funkcije i uloge; obezbjeuje saradnju sa klubovima odbornika i izmeu njih; koordinira rad radnih tijela Skuptine i saradnju Skuptine i njenih radnih tijela; obezbjeuje saradnju Skuptine i naelnika optine, prati izvravanje zakljuaka
i odluka Skuptine i izvrenje programa Skuptine; rukovodi i koordinira aktivnostima u
pripremi sjednica Skuptine i u pripremi dnevnog reda sjednica Skuptine i utvruje prijedlog dnevnog reda za sjednice Skuptine (ibid: l. 31; Model poslovnika FBiH ima sline
odredbe l. 29).
172 S tim da se u sluaju ova dva kantonalna zakona, koji nisu usklaeni s relevantnim
FBiH zakonom, budet i zavrni raun donose dvotreinskom veinom glasova izabranih
vijenika (ZOLS K10: l. 18; ZOLS KS: l. 2 5).
236
OV-a su statut, budet, zavrni raun, odluke, pravila, pravilnici i poslovnik

vijea, a akti su odluke, rjeenja, zakljuci, naredbe i drugi akti. Prema ovom
zakonu, propisi i opi akti objavljuju se u slubenom glasniku opine (ZOLS
USK-a: l. 74. 14). Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi KS, OV donosi odluke, druge propise i ope akte i daje tumaenja donesenih akata i propisa
(ZOLS KS: l. 25).
Zakon u RS-u takoer predvia da prijedlog za donoenje akta koji je
u nadlenosti SO mogu podnijeti (grado)naelnik, svaki odbornik, radna
tijela skuptine i 10% biraa ili 1000 biraa s podruja opine (ZOLS RS:
l. 73).173 Za donoenje, izmjene ili dopune statuta, neophodna je najmanje
jedna treina odbornika SO, kao i 20% ili 1500 biraa opine (ibid: l. 74).
Postupak samog donoenja opih akata OV/SO definie se poslovnikom. Prema modelu poslovnika, taj postupak bi trebalo da se pokree na
inicijativu ovlatenog predlagaa, a inicijativa mora biti obrazloena i sadravati pravni osnov za donoenje akta, ukoliko je on poznat predlagau
(MP RS: l. 115; MP FBiH: l. 109). Ova inicijativa upuuje se predsjedniku/
predsjedavajuem OV/SO i naelniku, koji je duan razmotriti i inicijativu i
OV/SO obavijestiti o svom stavu (ibid: l. 116; ibid: l. 112). Inicijative, prema
modelu poslovnika RS, mogu podnositi odbornici, radna tijela SO, naelnik, opinska administrativna sluba, organi mjesne zajednice, javna preduzea i druga pravna lica, kao i graani i njihova udruenja u RS-u (MP RS:
l. 117), a prema modelu poslovnika FBiH, vijenici, klubovi vijenika, radna
tijela OV, odnosno opinski naelnik (MP FBiH: l. 113).174
4.4.
Prava i dunosti odbornika/vijenika
U skladu s modelima poslovnika, poslovnici OV/SO preciznije treba

da definiu brojna prava i obaveze vijenika/odbornika u ostvarivanju svojih funkcija unutar OV/SO. Prava i dunosti nabrojana su zajedno. Izmeu
ostalog, odnose se na prisustvovanje sjednicama OV/SO i radnim tijelima
iji su lanovi (s pravom odluivanja) odnosno nisu (bez prava odluivanja),
na podnoenje nacrta i prijedloge propisa i akata iz nadlenosti OV/SO, na
pokretanje rasprave o sprovoenju politike OV/SO, davanje inicijative za razmatranje i rjeavanje odreenih pitanja u nadlenosti OV/SO, postavljanje
173 Prema lanu 73, inicijativu za donoenje akata koji je u nadlenosti skuptine ili naelnika mogu pokrenuti graani i udruenja graana, a u skladu s postupkom predvienim
statutom opine (ZOLS RS 2004).
174 Modeli poslovnika detaljnije opisuju dalji postupak djelovanja OV/SO prema inicijativi, izmeu ostalog i postupak podnoenja nacrta i prijedloga opteg akta, postupak javne
rasprave (o ijem sazivanju OV/SO odluuje), postupak usvajanja prijedloga opteg akta,
donoenje amandmana, vrenje hitnog postupka usvajanja akata, davanje autentinog tumaenja, itd.
237
pitanja o radu naelnika/uprave u pogledu izvravanja zakona, drugih propisa i akata OV/SO, te rad institucija koje imaju javne ovlasti; na predlaganje
rasprave o pitanjima koja se odnose na rad OV/SO i radnih tijela, naelnika
i uprave, institucija s javnim ovlatenjima, na obavjetavanje graana, organizacija graana i zajednice o pitanjima o kojima se u OV/SO odluuje, itd.
(MP FBiH: l. 7; MP RS: l. 13). Model poslovnika u RS-u takoer precizira
nain ulaganja amandmana na prijedloge.175 Odbornici odnosno vijenici
takoer imaju pravo traiti pomo strune slube ili administrativne slube
da im obezbijede ili prezentuju potrebne informacije i strunu pomo (MP
RS: l. 15; MP FBiH: l. 8).
U kontekstu lana 7 EPLS neophodno je spomenuti da nekoliko kantonalnih zakona o lokalnoj samoupravi propisuje da vijenici imaju pravo na
naknadu za rad u vijeu (neki takoer spominju i naknadu trokova, odnosno naknadu izgubljene zarade, odnosno pravo na socijalno osiguranje)176.
Pravo na naknadu takoer se spominje i u modelima poslovnika (MP RS:
l. 19; MP FBiH: l. 10).
4.5. Nadzorna funkcija Vijea/Skuptine opine

Odnos OV/SO i naelnika moda je najoigledniji ako pogledamo naelnikove nadlenosti; izmeu ostalog, on predlae statut, odluke i druge
ope akte. Takoer izrauje i podnosi skuptini/vijeu nacrt budeta, ekonomskih i razvojnih planova, investicionih programa, prostornih i urbanistikih planova, itd. Naelnik sprovodi politiku opine u skladu s aktima
OV/SO, izvrava budet i osigurava da odluke i drugi akti OV/SO budu primijenjeni. Naelnik izvrava zakone i propise viih nivoa vlasti. Naelnik
podnosi OV/SO izvjetaj o radu i radu administrativne slube u RS-u, a u
FBiH o ostvarivanju politike opine i o svojim aktivnostima. U zakonu RS
se takoer navodi i da naelnik obavjetava SO o svim pitanjima koja su u
nadlenosti opine, kao i o njenim pravima i obavezama (ZOLS RS: l. 43;
ZOPLS FBiH: l. 15). Kao to je prethodno utvreno, SO u RS-u na prijedlog
naelnika bira i imenuje naelnike odjeljenja administrativne slube opine
na vrijeme trajanja svog mandata, a naelnici odjeljenja za svoj rad odgovaraju naelniku opine (ZOLS RS: l. 35).
U zakonu FBiH su odnosi OV i naelnika definirani posebnim poglavljem. Prema lanu 16, izvrna i predstavnika vlast ima pojedinanu odgovornost za ostvarivanje vlastitih nadlenosti i zajedniku odgovornost za
funkcioniranje jedinica lokalne samouprave (ZOPLS FBiH: l. 16). Poglavlje
175 Prema modelima poslovnika, OV/SO detaljnije regulie prava, obaveze i odgovornosti
vijenika/odbornika kodeksom ponaanja (MP FBiH: l. 7; MP RS: l. 13).
176 Pogledati, na primjer, ZOLS USK: l. 23; ZOLS K10: l. 20; ZOLS KS: l. 27.
238
zapravo detaljno definira proces blagovremenog donoenja budeta opine

kao osnovne javne politike lokalne samouprave (za vie detalja, pogledati
ibid: l. 1721). U okviru njega definirana je procedura arbitrae u sluaju
da naelnik, vijee ili jedna treina vijenika smatraju da usvojeni budet
u odreenoj poziciji moe ugroziti funkcionisanje opine (ibid: l. 19).
Takoer, propisan je postupak u sluaju da OV, odnosno naelnik, odreenu odluku ili akt onog drugog organa smatra neustavnim, nezakonitim,
odnosno odluku ili akt smatra tetnim po jedinicu lokalne samouprave
(ibid: l. 2021). Naelnik je duan redovno informirati vijee o ostvarivanju politike jedinice lokalne samouprave, odgovarati na zastupnika pitanja
i inicijative, na nain i u rokovima utvrenim statutom (ibid: l. 22). OV je,
s druge strane, duno prijedlog odluke, odnosno informaciju koju podnese
naelnik, razmotriti i o tome se izjasniti u statutom predvienim rokovima
(ibid: l. 23).
S druge strane, u RS-u SO od nadlenog ministarstva moe traiti da
kontrolie zakonitost akata koje je donio naelnik, a naelnik takoer moe
od nadlenog ministarstva traiti isto u odnosu na zakonitosti akata SO
(ZOLS RS: l. 85), to je detaljnije regulisano ovim zakonom.
Pored toga, zakon u RS-u predvia da SO moe obrazovati nadzorni
odbor, stalno radno tijelo SO koje kontrolie javnu potronju u opini i nadzire upravljanje i raspolaganje imovinom opine (ZOLS RS: l. 50); ovo tijelo svoje izvjetaje, preporuke i prijedloge podnosi organima opine, koji
ih razmatraju i preduzimaju mjere u okviru svojih nadlenosti (ibid: l. 51).
Naelnik i SO treba da obezbijede da ovaj odbor moe pristupiti svim administrativnim aktima i dokumentima koji odboru mogu posluiti u vrenju
funkcije (ibid, l. 54). S druge strane, prema zakonu FBiH, upravni nadzor
nad radom organa opine u vrenju sopstvenih nadlenosti ureuje se opinskim statutom, na nain da se ojaa uloga nezavisnih tijela, te unutranji
mehanizmi nadzora, posebno u oblastima finansija i upravljanja (ZOPLS
FBiH: l. 48).
Zakon o lokalnoj samoupravi u RS-u takoer spominje mogunost razrjeenja prije isteka mandata i opoziv naelnika, koji se treba provoditi u
skladu sa Izbornim zakonom (ZOLS RS: l. 42). Prema Izbornom zakonu
RS-a, odnosno njegovim izmjenama i dopunama iz 2011. godine, mandat
naelnika moe prestati s opozivom, a postupak opoziva naelnika moe se
pokrenuti iz sljedeih razloga: ako naelnik ne obezbijedi izvravanje zakona, drugih propisa i opih akata, ako ne obezbijedi sprovoenje stratekih
dokumenata koji su od znaaja za RS, ako ne sprovodi odluke SO i strateke
razvojne dokumente opine, ako usljed donoenja ili proputanja donoenja akata iz svoje nadlenosti za opinu nastupi materijalna teta, ako ne
podnese SO izvjetaj o radu, odnosno ako ne predloi budet u roku koji je
predvien zakonom (IZ RS: l. 45.16). Inicijativu za opoziv, koja mora biti
239
obrazloena, a koju je SO duna staviti na dnevni red, mogu podnijeti jedna

treina odbornika ili 10% biraa upisanih u biraki spisak opine. Odluku
o pokretanju opoziva naelnika SO donosi veinom glasova ukupnog broja
odbornika (ibid: l. 45).
Zakon detaljno regulie i postupak opoziva (za vie detalja, pogledati l.
45.a45.g), a opoziv je uspjean ako se za njega izjasni natpolovina veina
od broja biraa koji su izali na glasanje. Takoer, neophodno je spomenuti
da ako naelnik ne bude opozvan, postupak ponovnog opoziva ne moe se
pokrenuti prije isteka roka od godinu dana od dana izjanjavanja biraa o njegovom opozivu, to se ini kao racionalno rjeenje, budui da postupak opoziva kota i da se na ovaj nain takoer uvaava stav graana (ibid: l. 45.a). U
sluaju prestanka mandata naelnika, Centralna izborna komisija BiH donosi
odluku o raspisivanju prijevremenih izbora za naelnika (ibid: l. 46).
Opoziv naelnika u FBiH reguliran je posebnim Zakonom o izboru,
prestanku mandata, opozivu i zamjeni naelnika opina u FBiH (2008.).
Odredbe su sline onima u Izbornom zakonu RS-a. Inicijativu s obrazloenjem za pokretanje postupka opoziva naelnika moe pokrenuti OV putem jedne treine vijenika, odnosno 10% registrovanih biraa na podruju
opine. OV je duno sve inicijative za pokretanje opoziva staviti na dnevni
red naredne sjednice OV (Zakon o izboru FBiH: l. 6). Odluka o pokretanju
opoziva naelnika donosi se u OV veinom glasova ukupnog broja vijenika. U sluaju da je inicijativa prihvaena, OV donosi odluku o pokretanju
postupka opoziva u roku od 30 dana. U postupku graani odluuju direktnim tajnim glasanjem, kao i u RS-u, a mandat naelnika prestaje ako natpolovina veina graana koji su glasali donese odluku o njegovom opozivu. Ova odluka obvezujua je za OV i naelnika (ibid).177
Prema istraivanju Centra civilnih inicijativa (CCI) iz 2009. godine, koje
je provedeno u opinama u oba entiteta u kojima je sproveden postupak
opoziva naelnika, ovaj proces dominantno se vee za politike razloge i odnose razliitih partija unutar OV/SO, a manje je povezan s razlozima poput
loeg menadmenta ili nedostatka efikasnosti. Takoer, ovaj proces nedovoljno je transparentan, budui da ne postoje jasni javni indikatori za njegovo pokretanje. Istraivanje je takoer utvrdilo da se funkcionalnost lokalne
samouprave kako izvrnog tako i predstavnikog organa vlasti tokom
procesa opoziva znaajno smanjuje, budui da se panja usmjerava na proces opoziva. Zakljuuje se da odgovornost za troenje resursa i za zastoje u
177 Nakon to je uveden direktan izbor naelnika, Amandmanom LXXX na Ustav
Tuzlanskog kantona takoer je odreeno da opinsko vijee odluuje o pokretanju postupka opoziva naelnika (Ustav TK, l. 77); prije direktnog izbora je u veini kantonalnih ustava
u FBiH bilo odreeno da vijee imenuje i smjenjuje naelnika. Slino tome, prema Ustavu
Posavskog kantona (Amandman IX), opinskim statutom utvruje se postupak opoziva opinskog naelnika, a u skladu s relevantnim zakonom u FBiH (Ustav PK, l. 65).
240
radu jedinice lokalne samouprave izostaje, to treba biti adresirano prema

odbornicima i vijenicima (CCI BiH 2009: 4).
Izvjetaj CCI-a daje niz preporuka o promjeni zakonskog okvira koja bi
dovela do efektivnijeg procesa opoziva. Izmeu ostalog, autori preporuuju
da se ova oblast treba dodatno urediti na nain da se referendum za opoziv ne moe provoditi 12 mjeseci nakon to je odran, tamo gdje su graani
glasali za ostanak naelnika na poziciji (ibid: 6). Slina odredba je od 2011.
godine predviena Izbornim zakonom RS-a, a zakonom je takoer predvieno obrazloenje postupka opoziva.
Jedna od preporuka je takoer da se uvede institut vanrednih lokalnih
izbora u sluaju kada lokalna samouprava ne funkcionie iz razloga poput
neusvajanja budeta ili konstituisanja vlasti nakon izbora, a najkasnije do
isteka trajanja dvije odluke o privremenom finansiranju; graani bi, prema
preporuci izvjetaja takoer trebali moi inicirati vanredne izbore. Nadalje,
moe se propisati i obustavljanje isplate linih prihoda odbornicima/vijenicima, odnosno naelniku, do donoenja kljunih dokumenata. Autori
smatraju da su takve mjere neophodne budui da u BiH postoje brojni sluajevi nefunkcionisanja lokalnih vlasti: (pre)esto se mijenjaju skuptinske
veine, smjenjuju ili imenuju kljuni ljudi lokalnih administracija (efovi
odjeljenja, direktori lokalnih javnih ustanova, stalno se trae, a rijetko se
sprovode tumaenja ministarstva za lokalnu samoupravu, itd.) to za posljedicu ima neusvajanje budeta, planova rada i drugih kljunih dokumenata
za ije su postojanje odgovorni upravo i odbornici i naelnik (ibid: 6).
Istraivanja poput ovoga ukazuju na to da se nadzor izvrne vlasti od
strane predstavnike na lokalnom nivou u praksi moda i ne odvija kako bi
se istinski zatitili interesi lokalnog stanovnitva.
241
4.6. JAVNOST RADA OV/ SO,

KOMUNIKACIJA S GRAANIMA I
NEPOSREDNO UEE GRAANA
Transparentnost, odnosno javnost rada opinskih organa, utvrena
je entitetskim zakonima o lokalnoj samoupravi. Ovim zakonima takoer
su predvieni i oblici neposrednog uea graana na lokalnom nivou.178
U FBiH, jedinica lokalne samouprave duna je, na nain utvren ovim
Zakonom, kao i preduzimanjem drugih mjera i aktivnosti, osigurati, razvijati
i jaati javnost rada kao preduvjet efektivnog politikog nadzora i garancije
da e organi jedinice lokalne samouprave provoditi svoje dunosti u interesu lokalne zajednice (ZOPLS FBiH: l. 39).
Prema ZOLS RS, opinski organi obezbjeuju javnost rada redovnim
davanjem informacija sredstvima javnog informisanja, redovnim odravanjem konferencija za tampu, redovnim objavljivanjem podataka o broju
zaposlenih u administrativnoj slubi po kategoriji osoblja, obezbjeivanjem
uslova za neometano informisanje javnosti o izvravanju poslova iz svoje
nadlenosti, i o svim promjenama organizacije, djelokruga poslova, rasporeda radnog vremena i drugim promjenama u organizaciji i radu administrativne slube (ibid: l. 76). Objavljivanje odreenih izvjetaja moe biti
uskraeno samo ako je propisano zakonom, o emu odluuje SO (ibid).
Organi opine naelnik i OV/SO takoer su duni javnosti podnijeti godinje izvjetaje u kojima se postignuti rezultati porede s planiranim
programskim ciljevima (ZOLS RS: l. 76; ZOPLS FBiH: l. 40). U zakonu
u RS-u, takoer se navodi da predsjednik SO, izmeu ostalog, redovno
organizuje konferencije za tampu o pitanjima izvravanja poslova iz svoje nadlenosti (ZOLS RS: l. 78). Organi opine takoer trebaju svoj rad
i poslovanje urediti na nain da fizika i pravna lica mogu na jednostavan
i efikasan nain ostvarivati svoja Ustavom zagarantovana prava i zakonom
zatiene interese, te ispunjavati svoje dunosti (ibid: l. 79).
Neophodno je napomenuti da su u BiH na dravnom i na entitetskim
nivoima takoer usvojeni zakoni o slobodi pristupa informacijama, na
osnovu kojih su i jedinice lokalne samouprave dune djelovati u skladu sa
178 Prema Zakonu u RS-u, to su referendum, zbor graana, graanska inicijativa, mjesna
zajednica, paneli graana, eme prijedloga, sati graana u SO i drugi oblici koji nisu zakonom zabranjeni (ZOLS RS: l. 99). Prema zakonu u FBiH, to su referendum, mjesni zbor
graana i drugi oblici neposrednog izjanjavanja, s tim da svoje prijedloge graani mogu
podnositi putem graanske inicijative, udruenja graana, nevladinih organizacija, kao i na
drugi nain, u skladu sa statutom (ZOPLS FBiH: l. 43). Postupci uea graana detaljnije se
reguliu opinskim statutom. U posebnim poglavljima, takoer su zakonom ureena pitanja mjesne samouprave (za detalje, pogledati ZOLS RS: l. 106109; ZOPLS FBiH: l. 2432),
koje obrazuje OV/SO (ZOLS RS: l. 107; ZOPLS FBiH: l. 24).
242
zahtjevima za pristup informacijama i pruiti traene informacije. To je u

skladu s Preporukom 113(2002) KLRV-a koja istie pravo graana da pristupe administrativnim dokumentima. Prema nedavno objavljenom istraivanju, jedinice lokalne samouprave u BiH uglavnom postupaju u skladu
s ovim zakonima: 80,14% opina u BiH je odgovorilo na zahtjev pristupu
izvjetajima o izvrenju budeta opina koji je opinama upuen u okviru
istraivanja (Jusi 2011: 47).
Zakon u RS-u precizira da su sjednice SO, ali i njenih komisija, odbora i savjeta javne, ako zakon drugaije ne predvia. Sjednicama OV/SO
mogu prisustvovati graani, na nain i pod uslovima koje detaljnije propisuje poslovnik skuptine (ZOLS RS: l. 81; ZOPLS FBiH l. 40). Nadalje,
zakon FBiH precizira da e Vijee statutom regulisati javnost rada pravovremenim, istinskim, potpunim i objektivnim informiranjem javnosti o
svom radu (ibid: l. 40). Kao to je prethodno navedeno, javnost sjednica
vijea spominje se i u kantonalnim ustavima, odnosno zakonima o lokalnoj
samoupravi.
Zakonima koji ureuju pitanja lokalne samouprave zapravo je predvieno da pored posrednog uea, graani imaju pravo i na neposredno uee, to je u skladu sa spomenutom Preporukom 113 (2002) KLRV-a, koja
predvia niz mogunosti uea i interakcije graana s lokalnim predstavnikim tijelom, a takoer referira i na mehanizme direktne demokratije.
Zakon u RS-u, izmeu ostalog, utvruje da predsjednik SO, pored
naelnika, predsjednika savjeta mjesne zajednice, graana (pismenim zahtjevom predsjedniku savjeta MZ), i svakog odbornika na podruju mjesne
zajednice na kojoj ima prebivalite, moe sazvati zbor graana, a ova procedura detaljnije je ureena posebnom odlukom (ZOLS RS: l. 102). Odnos
izmeu graana i SO takoer je utvren i kroz postupak podnoenja inicijative. Graani mogu pokrenuti inicijativu za donoenje ili promjenu opinskog statuta, donoenje ili promjenu akta kojim se ureuje odreeno pitanje
iz samostalnog djelokruga opine, kao i za raspisivanje referenduma. U roku
predvienim zakonom, SO je duna da o pitanju za koje se inicijativa donosi obavi raspravu i graanima dostavi obrazloen odgovor (ibid: l. 103). Vrlo
sline su odredbe u zakonu FBiH, s tim da nije preciziran rok za raspravu
OV-a o inicijativi graana (ZOPLS FBiH: l. 45). Zakon takoer detaljnije
ureuje uslove za pokretanje inicijative poput broja potpisa (ibid: l. 104).179
Zakon o lokalnoj samoupravi RS-a takoer eksplicitno navodi da organi opine obezbjeuju javnu raspravu o nacrtu statuta, nacrtu odluka o budetu i o drugim aktima utvrenim zakonom i statutom (ibid: l.
104), to u zakonu FBiH nije sluaj. Ipak, u zakonu FBiH odreeno je da
e organi MZ biti obavezno konsultovani o pitanjima o kojima OV odluuje
179 Zakoni takoer referiraju i na postupak referenduma, iako se procedura pokretanja
referenduma ne obrazlae detaljno (u RS-u ona je propisana posebnim zakonom).
243
dvotreinskom veinom i u postupku donoenja planova opine, kao i o

drugim pitanjima o kojima je zatraena konsultacija od OV ili naelnika opine (ZOPLS FBiH: l. 29).180
Naelnik (a u FBiH i OV) takoer moe odluiti da u postupku pripreme
i donoenja odreenog opeg akta njegov tekst objavi putem sredstava javnog informisanja u svim fazama postupka, kao i da odredi rok za davanje pismenih primjedbi na tekst ovog akta (ZOLS RS: l. 78; ZOPLS FBiH: l. 42).
Graani takoer imaju mogunost podnoenja prigovora i pritubi na
rad organa opine, te nepravilan odnos slubenika administrativne slube
kada im se obraaju da bi ostvarili svoja prava i interese. U RS-u, nakon
podnesenog prigovora ili pritubi, naelnik je duan dati odgovor u zakonom predvienom roku, a prigovore i pritube na rad naelnika razmatra
SO i o njima treba da zauzme stav (ZOLS RS: l. 80). S druge strane, u FBiH,
na podnesene pritube i podneske organi opine duni su dati odgovor u
zakonom predvienom roku (ZOPLS FBiH: l. 46).
Mii-Mihajlovi i Jusi smatraju da postojei zakoni definiraju vrlo
mali broj opcija za uee graana, ali da nisu restriktivni. ...moe se rei
da jedinice lokalne samouprave imaju visok stepen autonomije u primjeni
razliitih oblika graanskog uea, ali one tu autonomiju nedovoljno koriste (Mii-Mihajlovi i Jusi 2010: 198). Autorice ukazuju na to da je vrlo
mali broj opina donio operativne dokumente koji bi dalje propisali i regulisali ovu oblast (ibid: 198199; 203). Istraivanja o ueu graana u procesima donoenja odluka koje sprovodi CCI ukazuju na to da je uee graana
u procesima donoenja odluka na lokalnom nivou u BiH iz godine u godinu
vrlo nisko (za detalje, pogledati CCI BiH 2011).
4.7.
Odnos s viim nivoom vlasti
Odnos s viim nivoima vlasti u principu je zakonima o lokalnoj samoupravi utvren u odredbama o upravnom nadzoru nad radom opine (pogledati ZOLS RS: l. 8391; ZOPLS FBiH: l. 4749). U RS-u su procedure
administrativnog nadzora detaljnije ureene nego u FBiH, sa snanijom
ulogom entitetskog nivoa u RS-u u vrenju nadzora, posebno Ministarstva
uprave i lokalne samouprave RS-a. U FBiH upravni nadzor vre nadleni
federalni i kantonalni organi u okviru podruja svoje nadlenosti (ZOPLS
FBiH: l. 47). Nadzor nad primjenom zakona vre Federalno ministarstvo
pravde i Federalno ministarstvo finansija u okviru svojih nadlenosti (ibid:
l. 57).
U RS-u je predvieno da se nadzor nad izvrenjem poslova iz samostalnog djelokruga opine ograniava na zakonitost preduzetih radnji, a nadzor
180 Postupak pokretanja javne rasprave o prijedlogu opeg akta o kojem odluuje OV/SO
detaljnije je opisan u modelima poslovnika (MP RS: l. 121124; MP FBiH: l. 115119).
244
u odnosu na zakonitost i ekspeditivnost donesenih odluka moe se izvravati u odnosu na zadatke ija je realizacija prenesena na organe opine; sline odredbe sadrane su i u zakonu FBiH (ZOLS RS: l. 83; ZOPLS FBiH: l.
47).
Prema zakonu u RS-u, izmeu ostalog, predmet nadzora zakonitosti
mogu biti opi akti koje donosi SO, kao i druge odluke navedene u zakonu (ibid: l. 84.a). Procedure nadzora i postupka u sluaju da je utvrena
nezakonitost odnosno neekspeditivnost akata, ureene su zakonom, kao i
procedure zatite prava na lokalnu samoupravu. Pravno ili fiziko lice moe
traiti da Ministarstvo obavi nadzor nad zakonitou odreenog akta ako
smatra da su njegova prava ili pravni interesi njime povrijeeni (ibid: l. 86).
Kao to je prethodno spomenuto, SO odnosno naelnik od Ministarstva takoer moe traiti da kontrolie zakonitost akata koje donosi naelnik opine, a isto takoer moe zatraiti i naelnik u odnosu na SO (ibid: l. 85).
Zakon FBiH odreuje proceduru arbitrae koju vri tijelo koje formira nadleno federalno ministarstvo u sluaju da naelnik odnosno OV smatra da
usvojeni budet u odreenoj poziciji moe ugroziti funkcionisanje opine
(ZOPLS FBiH; l. 19).
Zakon FBiH takoer namee obavezu federalnim, odnosno kantonalnim vlastima, da razmotre inicijative, prijedloge i sugestije opina i da o
svom stavu i preduzetim aktivnostima opine u zakonom predvienom
roku obavijeste (ZOPLS FBiH: l. 53).
5.
ZAKLJUAK
Ako posmatramo zakonski i institucionalni okvir za rad opinskih predstavnikih tijela u BiH, moemo rei da on u velikoj mjeri odgovara standardima koje postavlja acquis Vijea Evrope. Zakon stvara povoljno okruenje
za potivanje razliitih principa poput transparentnosti i slobode pristupa
informacijama, odgovornosti ili uea graana. Takoer treba napomenuti
da se lokalni izbori odvijaju u skladu s meunarodnim standardima, to je
preduslov za istinsku lokalnu demokratiju.
Opinskim vijeima i skuptinama omogueno je da obnaaju svoje
najvanije funkcije: donoenja za opinu vanih odluka koje se odnose na
budetsku ili poresku politiku, kao i vrenje nadzora nad radom izvrne vlasti. Nadzorna funkcija vijea i skuptine posebno je osnaena procedurama
za opoziv naelnika. Takoer, zakonskim okvirom predviene su mogunosti neposrednog uea graana, ukljuujui i mehanizme direktne demokratije poput graanske inicijative ili referenduma, mogunost informisanja
o radu lokalnih vlasti, prisustvovanja sjednicama ili ostvarivanja uvida u dokumente lokalne uprave.
245
Ipak, uvid u neka istraivanja o praksi rada OV/SO ukazuje na to da su

potrebni dodatni napori kako bi se garantovala stabilnost rada lokalne uprave i efikasnost kod donoenja odluka, odnosno izbjegavanje blokade rada
lokalne samouprave. Drugi problemi se odnose na stepen trenutne funkcionalne i fiskalne decentralizacije u Bosni i Hercegovini openito: opine jo
uvijek imaju nedovoljno finansijskih i materijalnih resursa na raspolaganju
za vrenje svojih funkcija, to svakako moe imati negativne implikacije i na
rad samih OV/SO. Nejasna raspodjela nadlenosti izmeu razliitih nivoa
vlasti, posebno u FBiH, takoer moe oteati nesmetan rad OV/SO.
Naravno, za dublje razumijevanje naina rada i problema s kojima se
susreu OV/SO u BiH, neophodna su dodatna istraivanja, posebno kada
govorimo o efikasnosti njihovog rada, njihovoj finansijskoj neovisnosti, u
kojoj mjeri stvarno mogu neovisno vriti nadzor rada izvrne vlasti, a posebno ako se radi o opinama gdje i naelnik i veina u OV/SO dolaze iz
iste politike stranke. Nadalje, neophodna su istraivanja i o kapacitetima i
resursima OV/SO za vrenje nadlenosti koja su im zakonima dodijeljena.
246
LITERATURA
Amandman I na Ustav Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik BiH br. 25/09.
Dostupno na: http://www.ccbh.ba/public/down/Amandman_I_na_Ustav_BiH_
bos.pdf;
Amandmani II- IV na Ustav Hercegbosanske upanije, Narodne novine
Hercegbosanske upanije br. 09/04. Dostupno na: http://www.vladahbz.com/
nn/2004/NN_09_2004.pdf;
Amandman na Ustav Hercegbosanske upanije, Narodne novine
Hercegbosanske upanije 09/00;
Centri civilnih inicijativa BiH (2011). Izvjetaj o stanju uea graana u procesima odluivanja u BiH. Tuzla: CCI BiH. Dostupno na: http://www.cci.ba/download/
docs/CCI+IZVJESTAJ+2011.pdf/a20b4908e2823a385fbd2fb4d83ebe00;
Centri civilnih inicijativa BiH (2009). Odnos naelnika i skuptina u BiH.
Tuzla: CCI BiH. Dostupno na: http://www.cci.ba/download/docs/Odnos+nacelni
ka+i+skupstina+u+BiH.pdf/eed792ad3c 8ffb3d3d2dabf342d6d409;
Centralna izborna komisija BiH (2012). Odluka o odgaanju izbora za izbor
vijenika u Gradsko vijee Grada Mostara. Dostupno na: http://www.izbori.ba/
Documents/Izbori2012/odluka%20o%20odgadanju%20Mostar-hrv.pdf;
Congress of Local and Regional Authorities (2012a). Local and regional democracy in Bosnia and Herzegovina. Dostupno na: https://wcd.coe.int/ViewDoc.
jsp?id=1919969&Site=Congress;
Congress of Local and Regional Authorities (2012b). Recommendation 324
(2012) on local and regional democracy in Bosnia and Herzegovina. Dostupno
na: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1925863&Site=Congress&BackColorInte
rnet=e0cee1&BackColorIntranet=e0cee1&BackColorLogged=FFC679;
Congress of Local and Regional Authorities (2006). Local and regional democracy in Bosnia and Herzegovina. Dostupno na: https://wcd.coe.int/wcd/
ViewDoc.jsp?id=1052891&Site=COE;
Congress of Local and Regional Authorities (2002). Recommendation 113
(2002) on relations between the public, the local assembly and the executive in
local democracy (the institutional framework of local democracy). Dostupno na:
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=821513&Site=COE;
Congress of Local and Regional Authorities (1999). Recommendation 60 (1999)
on political integrity of local and regional elected representatives. Dostupno na:
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=REC%281999%29060&Language=lanEngli
sh&Ver=original&Site=COE&BackColorInternet=DBDCF 2&BackColorIntranet=
FDC864&BackColorLogged=FDC864;
Council of Europe (2009). Additional Protocol to the European Charter of
Local Self-Government on the right to participate in the affairs of a local authority. Dostupno na: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/html/207.htm;
247
Council of Europe (1952). Protocol to the Convention for the Protection of

Human Rights and Fundamental Freedoms as amended by Protocol No. 11.
Dostupno na: http://conventions.coe.int/treaty/en/Treaties/Html/009.htm;
European Commission (2008). Bosnia and Herzegovina 2008
Progress Report. SEC(2008) 2693. Dostupno na: http://ec.europa.eu/
en la r g ement / p df / pre s s _ cor ner/ key - do c ument s / rep or t s _ nov_ 2 0 0 8 /
bosnia_herzegovina_progress_report_en.pdf;
Hodi, Edin (2011). Politika participacija nacionalnih manjina u lokalnoj
vlasti u BiH: aktuelno stanje, perspektive i putevi napretka. Sarajevo: Analitika
Centar za drutvena istraivanja. Dostupno na: http://www.analitika.ba/files/
HodzicE%20-%20Ucesce%20manjina%20u%20lokalnoj%20vlasti%20BiH.pdf;
Izborni zakon Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik BiH br. 23/01, 7/02, 9/02,
20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08,
37/08 i 32/10;
Izborni zakon Republike Srpske, Slubeni glasnik RS-a br. 34/02, 35/03,
24/04, 19/05 i /11;
Jusi, Mirna (2011). Procjena budetske transparentnosti u opinama u Bosni
i Hercegovini. Sarajevo: Analitika Centar za drutvena istraivanja. Dostupno na:
http://analitika.ba/files/Analitika%20-%20Lokalna%20budzetska%20transparentnost.pdf;
Mii-Mihajlovi, Sneana i Mirna Jusi (2010). Komunikacija kao preduvjet
za participaciju na lokalnom nivou: Sluaj BiH u: Jusi, Tarik ur. Komunikacija
i zajednica: Graani, mediji i lokalna uprava u Bosni i Hercegovini. Sarajevo:
Mediacentar Sarajevo i Analitika Centar za drutvena istraivanja;
OSCE BiH (2005). Model Poslovnika Opinskog vijea u Federaciji BiH.
Neobjavljeni dokument;
Ustav Federacije Bosne i Hercegovine i Amandmani. Dostupno na: http://www.
parlamentfbih.gov.ba/bos/parlament/o_parlamentu/ustavfbih.html;
Savez optina i gradova Republike Srpske (2005). Model Poslovnik
Skuptine optine. Dostupno na: http://www.alvrs.com/v1/media/djcatalog/
Model-Poslovnik_Skupstine_Opstine.pdf;
Savez opina i gradova Federacije Bosne i Hercegovine (2009). Prirunik za
opinske/gradske vijenike u Federaciji Bosne i Hercegovine. Sarajevo: SOG
FBiH. Dostupno na: http://www.sogfbih.ba/uploaded/publikacije/Prirucnik%20
za%20vijecnike%202009.pdf;
Skuptina upanije Zapadnohercegovake (2004). Ustav upanije
Zapadnohercegovake sa amandmanima. Dostupno na: http://www.skupstinazzh.ba/opsirnije.asp?id_kategorija=1&id=10;
Sluba Skuptine Tuzlanskog kantona. (2005). Ustav Tuzlanskog kantona
(neslubeni preieni tekst). Dostupno na: sa http://www.skupstinatk.kim.ba/
b/s/ustavTK.pdf;
248
Ujedinjene nacije (1966). Meunarodni pakt o graanskim i politikim pravima (prevod na hrvatski). Ministarstvo pravosua Republike Hrvatske. Dostupno
na: http://www.mprh.hr/lgs.axd?t=16&id=1557;
Ujedinjene nacije (1948). Opa deklaracija o pravima ovjeka (prevod
na bosanski jezik). The Office of the United Nations High Commissioner for
Human Rights (OHCHR). Dostupno na: http://www.ohchr.org/EN/UDHR/Pages/
Language.aspx?LangID=src;
Ustav Hercegbosanske upanije (preien tekst), Narodne novine
Hercegbosanske upanije 03/96. Dostupno na: http://www.vladahbz.com/
nn/1996/NN_03_1996.pdf;
Ustav Republike Srpske (sa amandmanima), Slubeni glasnik Republike
Srpske br. 21/92, 28/94, 8/96, 13/96, 15/96, 16/96, 21/96, 21/02, 26/02, 30/02, 31/02,
69/02, 31/03, 98/03, 115/05, 117/05. Dostupno na: http://www.narodnaskupstinars.
net/?id=78;
Ustav Unsko- sanskog kantona (preieni tekst), Slubeni glasnik Unskosanskog kantona br. 1/04. Dostupno na: http://vladausk.ba/dokumenti/ustav.pdf;
Ustavni sud Bosne i Hercegovine (1995). Ustav Bosne i Hercegovine (prevod na bosanski jezik). Dostupno na: http://www.ccbh.ba/public/down/USTAV_
BOSNE_I_HERCEGOVINE_bos.pdf;
Vijee Evrope (1985). Europska povelja o lokalnoj samoupravi. Dostupno na:
http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/PDF/Croatian/122-Croatian.pdf;
Vlada Bosansko- podrinjskog kantona (2004). Ustav Bosansko-podrinjskog
kantona (preieni tekst). Dostupno na: http://www.bpkg.gov.ba/zakoni/ustav_
bpk_gorazde.pdf;
Vlada Hercegovako- neretvanske upanije (1996). Ustav Hercegovakoneretvanske upanije. Dostupno na: http://www.vlada-hnz-k.ba/home.
php?mod=ustav;
Vlada Hercegovako- neretvanske upanije (n/d). Amandmani na ustav
Hercegovako-neretvanske upanije. Dostupno na: http://www.vlada-hnz-k.ba/
home.php?mod=ustav&mod2=amandmani;
Vlada Kantona Sarajevo (2008). Ustav Kantona Sarajevo i Amandmani I-XLII
na Ustav Kantona Sarajevo. Dostupno na: http://www.ks.gov.ba/sites/vlada.
ks.gov.ba/files/VLADA_ustavKantona.pdf;
Vlada Srednjobosanskog kantona (2004). Ustav Srednjobosanskog
kantona i amandmani. Dostupno na: http://www.sbk-ksb.gov.ba/index.
php?option=com_content&task=view&id=18&Itemid=33;
Vlada Zeniko- dobojskog kantona (1995). Ustav Zeniko-dobojskog kantona. Dostupno na: http://www.zdk.ba/ustav/ustav-zenicko-dobojskog-kantona;
Vlada upanije Posavske (2004). Amandmani na Ustav upanije Posavske.
Dostupno na: http://www.zupanijaposavska.ba/nova2/index.php?option=com_co
ntent&view=category&layout=blog&id=34&Itemid=155;
249
Vlada upanije Posavske (1996). Ustav upanije Posavske. Dostupno na:

http://www.zupanijaposavska.ba/nova2/index.php?option=com_content&view=a
rticle&id=97&Itemid=154;
Zakon o izboru, prestanku mandata, opozivu i zamjeni naelnika opina u
FbiH, Slubene novine Federacije BiH br. 21/08;
Zakon o lokalnoj samoupravi Kantona 10, Narodne novine Hercegbosanske
upanije br. 04/98;
Zakon o lokalnoj samoupravi Kantona Sarajevo, Slubene novine Kantona
Sarajevo br. 19/97, 14/00;
Zakon o lokalnoj samoupravi Posavskog kantona, Narodne novine upanije
Posavske br. 7/00;
Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske, Slubeni glasnik RS-a 101/04.
Dostupno na: http://www.alvrs.com/v1/media/djcatalog/2004-11-18-Sl_glasnik_
br_101-Zakon_o_lokalnoj_samoupravi_RS.pdf;
Zakon o lokalnoj samoupravi Unsko-sanskog kantona, Slubeni glasnik
Unsko- sanskog kantona br. 08/11. Dostupno na: http://www.vladausk.ba/v2/glasnici/2011/sl_gl_br_8.pdf;
Zakon o lokalnoj samoupravi upanije Zapadnohercegovake, Narodne novine upanije Zapadnohercegovake br. 3/09. Dostupno na: http://mpiuzzh.com/
images/download/Zakon%20o%20lokalnoj%20samoupravi.doc;
Zakon o principima lokalne samouprave Federacije Bosne i Hercegovine,
Slubene novine Federacije BiH br.49/06. Dostupno na: http://www.fbihvlada.gov.
ba/bosanski/zakoni/2006/zakoni/34bos.htm;
Zakon o slobodi pristupa informacijama Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine br. 37/03;
Zakon o slobodi pristupa informacijama u Federaciji Bosne i Hercegovine,
Slubene novine FBiH br. 32/01;
Zakon o slobodi pristupa informacijama Republike Srpske, Slubeni glasnik
RS-a br. 20/01.
Zlatiborka Popov-Mominovi
PARLAMENTARNE
POLITIKE STRANKE U
BOSNI I HERCEGOVINI
U ovom radu se analiziraju mehanizmi predstavljanja graanki i graana u parlamentima kroz politike stranke. Ukazuje se na razvoj i funkcije ovih mehanizama, a u kontekstu bh. drutva procese koji su bili najkarakteristiniji. Poseban fokus je stavljen na period posle okonanja ratnih
sukoba, i sa kritike, ali i angaovane distance ukazivano je na glavne
tendencije, ali i aporije delovanja politikih stranaka u parlamentima u
razliitim izbornim periodima posle potpisivanja Dejtonskog sporazuma, imajui u vidu i iri drutveni kontekst.
Kljune rei: politike stranke, izbori, koalicije, demokratija, ideologija
1.
253
UVOD
Kao to primeuje Endru Hejvud, politike stranke su toliko prisutne u

savremenoj politici da ih esto uzimamo zdravo za gotovo (Hejvud, 2004:
462). Jer, moderan koncept demokratije, za razliku od antike ili izvorne demokratije, bazira se na principu tzv. indirektnog uea graanki i graana
u procesima odluivanja preko izabranih predstavnika/ca. Razvoj parlamentarizma je tekao tako da su graani181 birali najpre istaknute pojedince
da ih predstavljaju u parlamentu, a koji su unutar parlamenta stvarali grupe
ili tzv. caucuse radi zajednikog zagovaranja odreenih politika i reenja. Iz
ovih grupa unutar parlamenta su se kasnije, procesom organizacionog profilisanja i proirenja birakog prava rodile partije kakve danas poznajemo.
Parlament, kao moderna institucija, predstavlja supstitut za grku agoru
budui da, zbog sloenosti modernog drutva, njegove teritorijalne veliine,
tendencije ka porastu stanovnitva, heterogenosti interesa koji se javljaju u
modernom drutvu i sl., principi samouprave postaju tehniki neizvodljivi182.
181 Apostrofiramo graani budui da su se ene morale izboriti za status graanki kroz
enski pokret za aktivno i pasivno birako pravo.
182 Ovaj novi sistem odluivanja se ini uinkovitijim i efikasnijim (jer mo, da se pozovemo na Fukoa, u modernim drutvima funkcionie kroz ove kategorije budui da je akumulacija kapitala bila praena akumulacijom ljudi te ih je, izmeu ostalog, postalo potrebno
politiki disciplinovati kroz i izmeu ostalog tzv. parlamentarne i stranake procedure). No,
u isto vreme, na ovaj nain se naruava jedan od temeljnih politikih postulata a to je princip
jednakosti, koji u politikom smislu znai da ne postoji razlika izmeu onih koji vladaju i
254
Politike stranke nastupaju kao mehanizam za predstavljanje graanki i graana u institucijama sistema, i reflektuju navedeni diverzitet modernog drutva.
Osnovni elementi politike partije su: posedovanje organizacije, tenja
ka osvajanju vlasti, borba za ostvarenje interesa irih drutvenih grupa i ideologija (Goati, 2001: 18). Osnovne funkcije politikih partija su: predstavljanje, stvaranje i regrutacija elita, odreivanje ciljeva, artikulacija i agregacija
interesa, politika socijalizacija i mobilizacija, organizovanje vlasti (Hejvud,
2004: 470). Posebno je bitno podvui da stranke prave poveznicu izmeu
drutva i drave, odn. izmeu onih zahteva koji dolaze iz drutvene baze i
koje stranke kanaliu i usmeravaju kroz zvanine institucije. Iz tih, razloga
stranke neizbeno trpe uticaj i drutva i drave u kojoj deluju (Goati, 2004:
312). Uz pomo i preko politikih stranaka razliiti drutveni interesi postaju vidljivi u sferi dravnih institucija u kojima se donose odluke (no ne treba zaboraviti da neki zahtevi i interesi ostaju nevidljivi, preueni). Takoe,
stranke omoguavaju politiku mobilizaciju koja je znaajna u okolnostima
individualistike atomizacije koja dominira u modernim drutvima, kao i
artikulaciju odreenih interesa koji bi bez stranakih organizacionih struktura ostali raspreni i nevidljivi. U odreenoj meri, politike stranke takoe
informiu javnost (npr. opozicija informie o loim uincima odreenih vladinih mera, dok nas stranke na vlasti npr. ire informiu o odreenim odlukama koje je donela vlada, a koja ih esto samo deklarativno saoptava).
Kao to smo ve istakli, moderna drutva su sloena, heterogena, tee
umnoavanju pluralnosti te se, osim okvirnog naela prava na imati prava
u ovakvim okolnostima ne mogu definisati neki opti interesi prihvatljivi za
sve. Politike partije se grupiu i organizuju du glavnih linija sukoba koji
dolaze iz socijalne baze, i ovi izvori sukoba su podloni promenama usled
politikog, ekonomskog i uopte drutvenog razvoja (Lipset i Rokkan, 1967:
54). Tako su dramatini periodi stvaranja nacionalnih drava doveli do sukoba izmeu centra i periferije, centripetalnih i centrifugalnih sila, ali i du
linije religijsko-sekularno budui da je npr. Katolika crkva dugo bila jezgro
otpora modernim tendencijama stvaranju nacionalne drave i politikih
institucija na sekularnim osnovama. Tada dolazi do stvaranja regionalnih
partija ali i partija nastalih na verskoj osnovi. Druga linija rascepa ide sa
napredovanjem industrijske revolucije koja dovodi do velikih drutvenih
raslojavanja i tada dolazi do formiranja seljakih-agrarnih, odn. radnikih-socijalistikih-komunistikih partija. Trea linija rascepa dolazi sa tzv.
onih kojima se vlada. Problem ovog koncepta uestvovanja u odluivanju preko izabranih
predstavnika/ca se, na taj nain, svodi na proizvodnju politike elite koja svojim politikama
proizvodi drutvo samo budui da izmeu njegovih lanova i lanica nema starih poveznica
(npr. etike u antikom smislu, religije u srednjovekovnom smislu), a niti se ono moe izgraditi kroz direktno uestvovanje u zajednikom odluivanju po pitanjima koje se tiu onog to
je res publika.
255
postindustrijskom revolucijom i stvaranjem tzv. postmaterijalistikih vrednosti u kojima je naglasak na kvalitetu ivota, linoj autonomiji i samoupravi
nasuprot vrednostima levog-desnog materijalizma kao to su sigurnost,
ekonomski rast i blagostanje. Kao posledica ovog rascepa najee se formiraju stranke zelenih. Lipset i Rokan posebno istiu da, ne samo da stranke
reflektuju drutvene sukobe koji sa javljaju sa razvojem modernog politikog ivota, ve ih delom i produbljuju i zamrzavaju te stoga govore o tzv.
zamrznutom partijskom sistemu (Lipset i Rokkan, 1967: 50). U tom kontekstu se da primetiti da stranke u BiH reflektuju multikulturalni diverzitet BiH
ali i produbljuju i zamrzavaju razlike i razliitosti na ovoj osnovi.
Postoje razliiti tipovi partija, kao i razliiti tipovi partijskih sistema. U
naunim tipologijama najvie dominiraju dihotomne tipologije, npr. podela
na partije levice i desnice, kadrovske i masovne, reprezentativne i integrativne, ustavne i revolucionarne (Hejvud, 2004: 466). U kretanjima i promenama
posle Drugog svetskog rata, sve je izraenija i pojava tzv. sveobuhvatnih partija (catch-all) u kojima se gube ideoloke razlike, fokus je na maksimizaciji
glasova a zbog razvoja sredstava masovnih komunikacija i mogunosti da
se vrh stranke biraima obraa direktno, preko medija, obesmiljava potrebu za postojanjem brojnog i aktivnog lanstva (Goati, 2001: 27). Takoe,
kao poseban tip, sedamdesetih godina prolog veka javljaju se i kartelske
partije, koje nisu zastupnici drutva, fokus stavljaju na dravu i prihode koje
ostvaruju u okviru dravnih institucija te unutranji ivot ovakvih partija
faktiki zamire (Goati, 2001: 28). Izbori se svode na smenjivanje kartelskih
partija na vlasti te su graanke i graani lieni istinske politike alternative
i ponude (Goati, 2011: 29). U tranzicijskim zemljama partije su sinkretika
meavina razliitih tipova (ovi tipovi inae ni u razvijenim demokratijama
ne postoje u istom vidu ve se preklapaju), imajui pri tom neke svoje
lokalne osobenosti (Goati, 2011: 29).
Od negativnih obeleja kada je o delovanju i funkcijama politikih partija re, posebno se istiu izborna demagogija, supstitucija naroda i drave,
zatupljivanje uglova ili pak produbljivanje drutvenih rascepa, oligarhija, liderstvo (Kecmanovi, 2011: 199206). U savremenom kontekstu se takoe
govori o tzv. partijskoj dekadenciji, koja zapravo predstavlja posledicu njihovog klimaksa, odn. tendencije da apsorbuju itav politiki ivot, a to je
na kraju i odvelo u njihovu ispranjenost i dekadenciju (Kecmanovi, 2011:
208).
256
2.
PRIKAZ GENEZE POLITIKOG

PLURALIZMA U BIH DO DEJTONA
Kada je o Bosni i Hercegovini re, prve partije se formiraju u periodu

austrougarske uprave, kada se 1900. kao pretea parlamentarizma formira
Bosanski sabor (Der bosnische Landtag). Jasno i precizno definisan sistem
kvota je omoguio reprezentaciju etiri verske zajednice katolike, pravoslavne, islamske i jevrejske u Saboru (Richter i Gavri, 2010). Tada dolazi do
formiranja partija nacionalnih pokreta kao to su Muslimanska narodna
organizacija (MNO), Srpska narodna samostalna stranka (SNSS), Srpska
narodna organizacija (SNO), Hrvatska narodna zajednica (HNZ), Hrvatska
katolika udruga (HDU) (Juki, 2009: 267268). Pored ovih partija sa nacionalnim i verskim predznakom delovala je i Socijaldemokratska stranka
Bosne i Hercegovine (SDS BiH), koju je uglavnom inilo radnitvo doseljeno iz drugih delova Austrougarske (Juki, 2009: 268). Za vreme Kraljevine
Srba, Hrvata i Slovenaca, kasnije Kraljevine Jugoslavije, BiH nije imala nita
nalik na parlament imajui u vidu centralizam krune. U tom periodu postojale su etiri glavne politike opcije: srpske i projugoslovenske stranke koje
su bile vezane za centralnu vlast u Beogradu; hrvatske stranke sa centralom
u Zagrebu od kojih su neke bile umerenije opcije, dok su hrvatske stranke
radikalnije opcije poput Hrvatske stranke prava (HSP) bile otvoreno srbofobine; treu opciju su predstavljali komunisti a etvrtu stranke i pokreti
nastali u Makedoniji, Crnoj Gori, BiH, Sloveniji (Simovi, 2011: 335), kao
pokreti majorizovanih odn. nepriznatih nacija. Najznaajnija muslimanska partija izmeu dva rata je bila Jugoslovenska muslimanska organizacija (JMO), koja je uspela da homogenizuje muslimansko stanovnitvo i da
se izbori za status zastupnika interesa muslimanskog stanovnitva pred
krunom (Simovi, 2011: 335). Ulaskom lidera stranke Mehmeda Spahe u
Jugoslovensku radikalnu zajednicu (JRZ), koja se posle raspala, i sporazumom Cvetkovi-Maek, po reima profesora Filandre, dolazi do pogoranja
i do dezorijentacije politike pozicije muslimanskog stanovnitva u navedenom periodu183 (Filandra, 2008: 42). Ovaj oblik nedostatka politike vodi u
stvaranje etiri politike orijentacije kod muslimana: autonomake, prosrpske, prohrvatske i komunistike, koje se sa postojee vremenske distance
preuuju posebno prosrpska pozicija nekih muslimanskih krugova u to
vreme (Filandra, 2008: 43). Po miljenju profesora Mujkia, depolitizacija
muslimana proizlazi iz injenice da se oni prevashodno politiki artikuliu
iz konfesionalne perspektive to vodi u politiku rasutost i de-konstituciju
njihovog politikog identiteta, a koja traje od poetka pa sve do kraja XX
183 Autor koristi termin bonjako stanovnitvo.
257
veka (Mujki, 2008a: 60). Kada je o srpskom korpusu u BiH re, najvie glasova je osvajala Narodna radikalna stranka, koja je bila u slubi dinastije
Karaorevi i zagovornik centralizma (Simovi, 2011: 335). Kada je pak o
hrvatskom korpusu re, najveu podrku je imala Hrvatska seljaka stranka, desne i konzervativne orijentacije, i protivnik centralizacije. Ova stranka je esto bila i lider opozicije u Kraljevini, a najtei period za stranku je
nastao kada je 1928. poslanik radikala Punia Rai u Narodnoj skuptini
pucao na poslanike HSS, posle ega je kralj Aleksandar suspendovao Ustav
i Parlament i uveo diktaturu. Novi Ustav koji je Kralj Aleksandar oktroisao
uvodi sistem tzv. vanparlamentarne vlade, i vlada ne odgovara parlamentarnoj veini ve kralju (Arnautovi, 2009: 129). Ubistvom Stjepana Radia,
lidera HSS-a, na scenu stupa Vladko Maek, predvodi udruenu opoziciju (Simovi, 2011: 335336), i ostaje upamen po istorijskom sporazumu
Cvetkovi-Maek kojim dolazi do formiranja Banovine Hrvatske, ime je
inaugurisana podela BiH izmeu Srbije i Hrvatske, ali koja nije sprovedena
do kraja jer nije dolo do formiranja Banovine Srpske usled otpoinjanja
Drugog svetskog rata (Arnautovi, 2009: 127). Kao znaajna politika opcija
delovala je i Jugoslovenska demokratska stranka, formirana u Sarajevu 1919.
a ije je osnivanje inicirao Svetozar Pribievi, Srbin iz Hrvatske. JDS je okupila i stranke iz Srbije i tzv. preanske stranke, meu kojima i Hrvatskosrpsku koaliciju. U stranci je dolo do sukoba na regionalnoj osnovi i na
osnovu drugaijih pogleda na ureenje zemlje, te u BiH nije uspela osvojiti
znaajan broj glasova. Stranka je najpre bila zagovornik integralnog jugoslovenstva, da bi se posle zalagala za koncept federalnog ureenja te ulazi u
koaliciju Udruena opozicija na elu sa Vladkom Maekom (Simovi, 2012:
336). Generalno govorei, parlamentarni i stranaki ivot u Kraljevini bio
je buran i nestabilan, o emu takoe svedoi i esta promena vlada: tako je
od 6. januara 1929. do 27. marta 1941. bilo formirano 14 vlada (Arnautovi,
2009: 130). Znaajan uticaj imala je i Komunistika partija Jugoslavije (KPJ),
ali je njen rad bio zabranjen kraljevim ukazom poznatim kao Obznana i
ona odlazi u ilegalu. Pokrenuvi masovan otpor okupatoru za vreme Drugog
svetskog rata KPJ je pokrenula i socijalnu revoluciju i po zavretku rata, iz
kojeg je izala kao pobednika politika i drutvena snaga, inicira radikalne
drutvene promene.
Sa dobijanjem statusa republike unutar socijalistike Jugoslavije posle Drugog svetskog rata stvaraju se zameci neega to e posle biti imenovano kao parlamentarni razvoj BiH (Richter/Gavri, 19). Jednopartijski
sistem je per se sputavao razvoj politike pluralnosti, ali je, baziran na
principima internacionalizma, socijalne pravde i leviarski pojmljene ravnopravnosti, ipak davao kakve takve okvire drutvenog delovanja i zajednikog ivljenja. Profesor urak npr. govori da je uprkos ogranienjima, jugoslovenska samoupravna utopija (...) inklinirala ka nekoj formi autentine
258
pseudodemokratije (urak, 2005: 32). No, sovjetski model federalizma koji

je i KPJ (kasnije preimenovana u Savez komunista Jugoslavije SKJ) primenila kao reenje za nacionalnu jednakopravnost odn. ravnoteu je postepeno,
sa padom legitimacije sistema, doveo do jaanja nacionalnih partijskih oligarhija u republikama nacionalnim titularima (v. Linc i Stepan, 1998: 454
462). Kako BiH nije imala titularnu veinsku naciju, jaanje ekstremnog
nacionalizma kod dve najbrojnije jugoslovenske nacije srpske i hrvatske,
dodatno uslonjava i onako sloenu ekonomsku i politiku situaciju u Bosni
i Hercegovini. U ovakvom nepovoljnom kontekstu tokom 1990. zapoinje
proces politike pluralizacije drutva, to je potvreno izmenama u ustavu koje je donela Skuptina Socijalistike Republike Bosne i Hercegovine
(Pejanovi, 2012: 83). Prve politike stranke koje se u tom periodu formiraju
nastaju reformom organizacija koje su postojale u jednopartijskom sistemu
(iz Saveza komunista nastala je Socijalistika partija, iz Saveza socijalistike
omladine Liberalna stranka, a iz Socijalistikog saveza radnog naroda BiH
Socijalistiki demokratski savez). Ujedno nastaju i politike stranke s ciljem
zastupanja interesa posebnih etnikih grupa u BiH Stranka demokratske
akcije (SDA), Srpska demokratska stranka (SDS) i Hrvatska demokratska
zajednica Bosne i Hercegovine (HDZ BiH). Pored ovih formirane su i nove
stranke kao to su Savez reformskih snaga za Bosnu i Hercegovinu, Stranka
Jugoslovena, Demokratska stranka, Muslimanska bonjaka organizacija i
druge (Pejanovi, 2012: 84). Za izbore u novembru 1990. petnaest politikih
stranaka je prijavilo svoje kandidate. Stranke uglavnom nisu bile programski profilisane, i ideoloki spektar levo-desno-centar nije imao faktiki nikakvu ulogu, ve linija etniki vs. graanski princip (Pejanovi, 2012: 84).
Ono to je posebno zanimljivo je da su etnike stranke u izbornu kampanju
ule sporazumno s ciljem osvajanja vlasti, da su izbegavale radikalizaciju i
meusobne konfrontacije, i fokus u kampanji im je bio na kritici starog reima (Pejanovi, 2012: 86, 88). Ne treba takoe zaboraviti da su osnivanju
npr. Srpske demokratske stranke prisustvovali kulturni i javni radnici kako
bonjake (npr. Muhamed Filipovi) tako i hrvatske nacionalnosti (Anelko
Vuleti), koji su pozdravili prisutne (Markei, 2010: 150). Ova taktika se pokazala vie nego uspenom, budui da su etnike stranke osvojile ukupno
84% glasova. Njihov dogovor o partnerskom vrenju vlasti bez ikakve jasne
politike platforme profesor urak govori da su etnike stranke formirale
preutnu netransparentnu koaliciju (urak, 2005: 34), je u kontekstu ve
zahuktalog rata u Hrvatskoj i neskrivenih ambicija Slobodana Miloevia
da na to veoj teritoriji, pa makar i krnje Jugoslavije uspostavi svoju linu vlast a pod platom zatite srpskog naroda koji je ostao van avnojevskih
granica Srbije, zemlju uskoro gurnuo u krvavi konflikt. Ulogu referenduma o proglaavanju nezavisnosti, koji je odran po principima veinske
259
demokratije jedan ovek jedan glas, gde je srpski korpus iako konstitutivan narod jednostavno preglasan, takoe ne treba zanemariti.
U okolnostima stravinih ratnih razaranja, etnikog ienja, urbicida, sveopte devastacije minimuma humanih vrednosti i krenja zakona i
obiaja ratovanja, iji vrhunac predstavlja genocid poinjen u Srebrenici, i
konstantne ratne propagande koja je teila da zatre sve to je nekad predstavljalo makar i seanje na nekadanji suivot, etnike stranke samo jo
dodatno radikalizuju svoje stavove. Sprovode se razliiti oblici proiavanja vlastitih redova, tako je npr. po nalogu Franje Tumana (dodue jo pre
poetka rata) najpre smenjen Davor Perinovi, a potom je i Stjepan Kljuji
bio prinuen da podnese ostavku ne mesto predsednika HDZ-a BiH. Njega
je potom zamenio Milenko Brki da bi i sam, iz slinih razloga, 24. X 1992
podneo ostavku na mesto predsednika, pa je na funkciju predsednika
HDZ-a BiH 14. XI 1992. doao Mate Boban predstavnik radikalne opcije
iz reda hrvatskog korpusa, koji je potom za manje od godinu dana postao
predsednik tzv. Hrvatske Republike Herceg-Bosne (Markei, 2010: 80). Ni
SDA takoe nije ostala izvan sukoba. SDA je pokuavala da, manje ili vie
uspeno kombinuje svoju naelnu privrenost BiH kao dravi svih njenih
graana i graanki sa postulatima islamske tradicije i kulture definiui
sebe kao stranku muslimanskog povjesnog kruga, to je lidera stranke
(po reima svedoka iz tog perioda) guralo as u verski radikalizam, as u
verski izolacionizam poslednji je omoguio stvaranje privida da se radi o
pomirljivom i tolerantnom lideru. U poetku, Izetbegoviu se najpre suprotstavila struja oko Adila Zulfikarpaia koja je bila privrena proislamskoj, a
ne probonjakoj identifikaciji bh. Muslimana, a koja se takoe zalagala za
dogovor sa Beogradom. Dramatiniji raskol unutar SDA dogodio se 1993.
kada struja okupljena oko Fikreta Abdia Babe, formira u Velikoj Kladui
Demokratsku narodnu zajednicu Bosne i Hercegovine (DNZ BiH). Kao novitet ova stranka se poziva na sekularne principe i nunost odvajanja vere od
drave i posebno je apostrofirala, kako se navodi, pogubnu politiku sarajevskog rukovodstva SDA za vreme rata (Markei, 2012: 58). Nakon proglaenja tzv. Autonomne pokrajine Zapadne Bosne/kasnije Republike Zapadne
Bosne, ova politika grupacija, koja je inae neskriveno odravala veze sa
srpskim vlastima i oruanim snagama u BiH i Hrvatskoj, ula je u krvavi
obraun sa Armijom BiH (Markei, 2012: 58). Kada je o SDS-u re, unutarstranaki sukobi su se uglavnom javno manifestovali nakon rata, kao liderski sukob koji je takoe imao regionalnu dimenziju (na liniji Pale Banja
Luka). Tokom rata, stranka se sve vie i vie radikalizovala (ak i po cenu sukoba sa zvaninim Beogradom u periodu velikog zaokreta i tzv. mirotvorske
politike Slobodana Miloevia, kada na politikoj sceni Srbije postaje sve
vie uticajniji JUL (stranka predsednikove supruge Mirjane Markovi). Kao
ilustracija moe se navesti npr. sledea izjava Biljane Plavii: Srba ima 12
260
miliona, neka ih est miliona pogine. Opet e ona druga polovica uivati u
plodovima rada i borbe (Markei, 2010: 158).
3.
STRANAKI KOLORIT I IZBORI

U DRAVNIM I ENTITETSKIM
PARLAMENTIMA U PERIODU OD 1996.
DO 2010.
3.1.
Politike stranke i izbori 1996.
Na prvim posleratnim izborima koji su odrani 1996, pobedu bez premca odnose nacionalne stranke odn. stare politike snage, koje su, kako istiu
Richter i Gavri, taj nain konzervirale svoje ilegalne mree i legitimizirale rat, ali ovaj put drugim, navodno demokratskim sredstvima (Richter i
Gavri, 6). Profesor urak takoe podvlai sraslost partijskih i dravnog
aparata koji obitava kao svojevrstan pseudodravni pokret kojem odgovara status quo (urak, 2005: 45). Tri nacionalne stranke su u Predstavnikom
domu Parlamentarne skuptine BiH ukupno osvojile 85,72% mandata
(Kuki i utura, 2006: 202). No, uprkos tome u drutvenom eteru se oseaju i odreene promene. Na izborima 1996. uestvovalo je 99 politikih
stranaka (Pejanovi, 2012: 95), te na politikoj areni sada imamo daleko vei
broj politikih stranaka i subjekata. Iako, ponovo citirajui profesora urka,
moemo rei da je na delu zapravo ideologija parlamentarne inflacije i etnike manipulacije (urak, 2005: 42), imajui u vidu da je etniki momenat i na ovim izborima bio presudan, dolazi do formiranja stranaka razliite
ideoloke profilacije ak i one stranke koje se formiraju na etnikoj osnovi
dovode u pitanje tzv. monopol na predstavljanje tzv. vitalnog nacionalnog
interesa tri dominantne partije. No, ostaje injenica da je tzv. graanski
blok stranaka, udruen u koaliciju Zdruena lista koju su inile SDP BiH,
HSS, SRS, MBO i Republikanci osvojio samo 14% poslanikih mandata
(Pejanovi, 2012: 96). Meunarodna zajednica je na ovakve rezultate gledala negativno i nacionalne stranke u brojnim izjavama smatrala preprekom
demokratizacije zemlje, a ne predstavnicima demokratskog suvereniteta
(Chandler, 2000: 71). Politiari iz nacionalnih stranaka su esto isticali da
je ovakav stav u suprotnosti sa duhom Dejtona i principima konstitutivnosti tri naroda (Chandler, 2000: 71). Predstavnici meunarodne zajednice
su na ovakve navode odgovarali lakonski, da ti i ti, takvi i takvi politiari
nisu uopte ni potrebni u mukotrpnom procesu obnove i demokratizacije
zemlje (state-building), te su glavne odluke i donete tako to ih je unapred
formulisala meunarodna zajednica (Chandler, 2000: 71). Ovakva politika
261
je svakako erodirala i onako krhke bh. institucije, to je navodilo politiare

da se oslone na paralelne institucije moi nastale tokom rata i na to da se
birai, zbog slabosti institucija, oslanjaju na ekskluzivne etnike strukture
(Gromes, pr. Turalo, 2008: 22).
Zanimljiva je svakako i opservacija da je u Zastupnikom domu
Federacije sedeo samo jedan Srbin, a u Narodnoj skuptini RS-a dvadesetak Bonjaka i Hrvata (Kecmanovi, 2007: 23). Naime, stranke iz RS-a uopte nisu vodile kampanju na prostoru Federacije BiH i nisu imale ni jednog
kandidata za izborna tela u Federaciji BiH (Arnautovi, 2009: 560).
Tabela: Izbori 1996. stranaka struktura mandata
Parlamentarna
skuptina BiH
(42 mandata)
Zastupniki dom
Federacije BiH
(140 mandata)
Narodna
skuptina
Republike
Srpske
(83 mandata)
Stranka demokratske
akcije
19
78
14
Srpska demokratska
stranka
45
Hrvatska demokratska
zajednica BiH
35
Stranka za Bosnu i
Hercegovinu
11
Zdruena lista BiH
11
Savez za mir i progres
10
Demokratska narodna
zajednica
Hrvatska stranka
prava
Srpska radikalna
stranka
Politika stranka
Koalicija
(Saziv 19961998)
Ostale stranke
Izvor: Chandler, 2000: 70, 72, 75
262
No, ono to je takoe potrebno podvui jeste da u ovom periodu dolazi do znaajnije profilacije civilnog drutva i graanske asocijacije i udruenja se, iz pukog uslunog servisa za pruanje humanitarne pomoi (kao
to je bio sluaj u ratu), sve vie politiziraju i ukljuuju u politika zbivanja,
daju preporuke, vre analize, lobiraju za nova reenja i pospeuju profilaciju alternativne politike kulture (v. Sejfija. 2008: 38). Ovaj trend politizacije civilnog drutva je utoliko znaajan imajui u vidu da politiki sistem
BiH, etniki centriran, vodi u opasnu depolitizaciju graanskog (V. Mujki,
2007), ime se zapravo pomera tlo pod nogama samim demokratskim institucijama. Jedan od znaajnih uspeha civilnog drutva u tom periodu je
svakako uvoenje tzv. enskih kvota koje su dovele do vee vidljivosti ena
to na partijskim listama to u samim parlamentima. Uslovno reeno, moe
se rei da je u tom periodu zapoet proces stvaranja odreene sinergije izmeu civilnog drutva i politikih stranaka graanske orijentacije koja je
rezultirala da kasnije, na izborima 2000. na vlast doe tzv. Alijansa za demokratske promjene.
3.2. Politike stranke i izbori 1998.

Na izborima koji su odrani 1998., u stranakom spektru postdejtonske
BiH se javljaju nove stranke i dve nove koalicije. Poveao se broj stranaka i
koalicija zastupljenih u Parlamentarnoj skuptini (Smiljani, 2010). U sva
tri nacionalna korpusa evidentne su politike promene i drugaija pregrupisavanja (Kuki i utura, 2006: 204). U Federaciji je formirana Koalicija za
cjelovitu i demokratsku BiH koju je predvodila SDA, u koju su uli Liberali,
GDS kao i Stranka za BiH Harisa Silajdia, formirana 1996. Po miljenju
profesora Pejanovia, time je samo ojaana pozicija SDA koji je na taj nain osigurao da ponovo dobije glasove (Pejanovi, 2012: 97). Formira se i
Hrvatska nova inicijativa (NHI) nezadovoljna politikom HDZ-a BiH koji je u
fokusu imao uglavnom hercegovake Hrvate, a zapostavljao interese hrvatskog naroda u Bosni, pre svega Posavini, ali nije znaajno poljuljala poziciju HDZ-a na izborima. HDZ BiH je dobio est mandata u Parlamentarnoj
skuptini, a koalicija NHI-HKDU jedan mandat (Smiljani, 2010). Na ovim
izborima, bitno je ojaao i SDP BiH (Kuki i utura, 2006: 204). U Republici
Srpskoj je oslabljen monopol SDS-a, i dolazi do formiranja Srpske narodne stranke (SNS) koju je osnovala tadanja predsednica Republike Srpske
Biljana Plavi koja je napustila SDS, i centar moi u RS-u premestila s Pala,
gde su dominirali tvrdolinijai u Banju Luku. Formira se takoe i Koalicija
Sloga (Biljana Plavii Milorad Dodik ivko Radii), koju je predvodio
SNS. Uz podrku meunarodne zajednice, Plavi je raspustila parlament
iako je Ustavni sud RS-a njenu odluku proglasio neustavnom (Chandler,
2000: 77). Na vanrednim izborima odranim u RS-u 1997. SDS je otiao
263
u opoziciju. Na predlog predsednice Plavi mandatar postaje Milorad

Dodik, a to je i izglasano uz pomo bonjakih i hrvatskih glasova, a ovakav
rasplet je posebno pozdravila meunarodna zajednica videvi u tome ostvarenje principa multietninosti i politike saradnje. Kada je re o glasanju
za Parlamentarnu skuptinu u BiH 1998. sa teritorije RS-a Koalicija Sloga
i SDS su osvojili jednak broj mandata po etiri (Pejanovi, 2012: 9697).
Tabela: Vanredni izbori 1997. Stranaka struktura Narodne skuptine
Republike Srpske
Vanredni izbori 1997.
Politike stranke
Mandati (83)
Srpska demokratska stranka (SDS)
24
Koalicija za cjelovitu i demokratsku BiH
16
Srpski narodni savez Biljana Plavi

Srpska radikalna stranka Republike
Srpske
Socijalistika partija Republike Srpske
15
Stranka nezavisnih socijaldemokrata
Socijaldemokratska partija BiH
Prema: Arnautovi, 2009: 583
15
9
264

Politika stranka Koalicija
(Saziv 19982000)
P a r l a m e n t a r n a Zastupniki dom
skuptina BiH (42 Federacije BiH
mandata)
(140 mandata)
Narodna
skuptina
Republike
Srpske (83
mandata)
Koalicija za cjelovitu i
demokratsku BiH
17
68
15
Socijaldemokratska partija
BiH (SDP)
19
Socijaldemokrati BiH
Demokratska narodna
zajednica BiH (DNZ)
Hrvatska demokratska
zajednica BiH (HDZ)
28
Koalicija NHI-HKDU
Srpska demokratska strankasrpskih zemalja (SDS)
19
Koalicija Sloga
Srpska radikalna stranka

(SRS)
11
Radikalna stranka RS
Hrvatska stranka prava

(HSP)
Bosanskohercegovaka
patriotska stranka (BPS)
Socijalistika partija RS
10
Demokratska stranka
penzionera
Bonjaka stranka prava

BiH (BSP)
Koalicija Centra
Hrvatska seljaka stranka

(HSS BiH)
BOSS-Bosanska stranka
Srpski narodni savez (SNS)
12
SNSD Milorad Dodik
Srpska koalicija za RS
Koalicija za kralja i
otadbinu
265
Izvori:
http://www.izbori.ba/Documents/Documents/Rezultati%20izbora%20
96-2002/98results/seats_bih_house.pdf
96-2002/98results/seats_fedbih_house.pdf
96-2002/98results/seats_rs_nat_assembly.pdf
3.3.
Izbori 2000, politike stranke i (ne)oekivane

politike promene
Izbori 2000. donose pravi preokret budui da su to prvi izbori na kojima etnike stranke SDA, HDZ i SDS nisu pobedile (Pejanovi, 2012: 98).
One su zajedno osvojile 47% mandata u parlamentu BiH, to je otvorilo mogunost formiranja drugaije parlamentarne veine (Kuki i utura, 2006:
205). Na vlast je dola koalicija tzv. Alijansa za demokratske promjene, iju
je okosnicu inila Socijaldemokratska partija (SDP BiH) i u kojoj je bilo jedanaest stranaka. SDA je na izbore izala samostalno i prvi put se nala
u opoziciji. Alijansu su sainjavale partije umerenijeg politikog opredeljenja, i za vreme svog mandata Alijansa je uspela da, bez posredovanja visokog predstavnika, donese znaajne odluke na osnovu kojih je BiH ispunila
uslove za prijem u Vee Evrope, meu kojima je posebno bitna odluka o
konstitutivnosti naroda na celoj teritoriji BiH (Pejanovi, 2012: 109). Spreen
je i paralelizam vlasti HDZ-a BiH i SDA na kantonalnoj razini (Pejanovi,
2012: 98). No, na ekonomskom planu nije dolo do nekog vidljivijeg boljitka,
a usled internih konflikata unutar Alijanse nije dolo do znaajnijih pomaka
i supstancijalnije demokratizacije zemlje. Izneverena oekivanja su svakako
doprinela da na izborima 2002. pobedu odnesu tzv. nacionalne/nacionalistike stranke. Ne treba prenebregnuti da je neuspehu Alijanse doprinela i
promena na elu OHR-a, i politika novog visokog predstavnika, lorda Pedija
Edauna, koji je smatrao nevanim ko e formirati vlast nakon izbora jer
e svaka vlada morati da provodi njegov reformski paket Posao i pravda
(Turalo, 2008: 22). Na taj nain je, kako istie Turalo (2008) upuena poruka birakom telu od strane meunarodne zajednice da njihov glas nije bitan i da e svi politiari morati da sprovode programsku platformu visokog
predstavnika (22).
Treba takoe istai da je izbornoj pobedi tanije postizbornom formiranju ove koalicije doprinela i promena izbornog zakona uvoenje sistema kompenzacijskih mandata ime su profitirale manje stranke koje su se
potom okupile oko Alijanse. Pomou kompenzacijskih mandata su npr.
266
u Zastupniki dom Federacije BiH ule stranke koje su osvojile manje od

1% glasova HKDU BiH, GDS, Republikanska stranka, SNSD Milorad
Dodik, te je, izbornom kombinatorikom meunarodne zajednice koja je
sprovodila i ove izbore, dolo do uspostave graanskog modela predstavljanja u Federaciji BiH, na nivou BiH, ali ne i u RS-u gde je SDS ponovo doao
na vlast i formirao veinu (Arnautovi, 2009: 595). Posebno nezadovoljstvo
nainom na koji su primenjeni rezultati izbora iskazali su politiki subjekti
hrvatskog korpusa, te je HDZ BiH sazvao Hrvatski narodni sabor svih hrvatskih stranaka, na kojem je zahtevano da se odustane od reforme izbornog
zakona, posebno onog dela zakona koji se odnosi na biranje zastupnika u
Domu naroda (Kasapovi, 2005: 189). Odran je i referendum na osnovu
kojeg je proglaena Hrvatska samouprava u BiH. Meunarodna zajednica
je proglasila referendum ilegalnim, sa funkcija je smenjen veliki broj dunosnika HDZ-a BiH, da bi na kraju sukob bio reen tako to se odustalo od
predloga reforme da zastupnike u Domu naroda biraju svi lanovi kantonalnih skuptina. Kao brojniji u Federaciji, Bonjaci bi na taj nain imali vei
uticaj na izbor hrvatskih zastupnika u Domu naroda (Kasapovi, 2005: 189).
Predstavniki dom
Parlamentarne
skuptine BiH
Zastupniki
dom Federacije
BiH
Narodna
skuptina
Republike Srpske
SDP
(42 mandata)
9
(140 mandata)
37
(83 mandata)
4
SDA
38
HDZ BiH
25
Stranka za BiH
21
NHI
DSP BiH
DNZ BiH
BPS
Srpska demokratska
stranka (SDS)
PDPRS
SNS RS Biljana
Plavi
SPRS
31
11
SNSD DSP
Politika stranka
Koalicija
(Saziv 20002002)
267
SNSD-Milorad Dodik
11
DSP
BOSS-Bosanska
stranka
Stranka penzionera
Federacije BiH
HKDU BiH
GDS
Republikanci
HSP
HSS
LDS
Demokratski narodni
savez
DS RS
PS RS
Izvori:
https://www.parlament.ba/istorija/default.aspx?id=28030&langTag=bsBA&pril=b
http://www.izbori.ba/Documents/Documents/Rezultati%20izbora%20962002/2000gen/fbihhor-eng.pdf
3.4. Izbori 2002. i ponovno uspostavljanje etnikog

pluralizma
Na izborima 2002. pobedu, znai, ponovo odnose etnike stranke. Tome
je svakako doprinela i velika izborna apstinencija glasakog tela prograanske opcije, verovatno razoaranog injenicom da Alijansa nije sprovela sveobuhvatne reforme. Na ovim izborima je tako zabeleen najnii procenat izlaznosti od 1990. 53,94% (Pejanovi, 2012: 98). Za glasove se utrkivao ukupno
51 politiki subjekt stranke i koalicije. Ovo su prvi izbori koji su odrani po
novousvojenom Izbornom zakonu BiH, a do tada su, u periodu 19952002.
sprovoeni prema ad hoc pravilima i pod kontrolom Privremene izborne
komisije pod supervizijom OSCE-a (Arapovi, 2012: 28). Od tada se izbori
odravaju svake etiri godine. Etnike stranke SDA, SDS, HDZ su uz pomo Stranke za BiH i Partije demokratskog progresa formirale veinu ime se
nastavlja nakratko prekinut kontinuitet etnikog pluralizma (Pejanovi, 2012:
100). Odluke o neophodnim reformama se donose vie nego sporo, i tek nakon pritisaka visokog predstavnika (Pejanovi, 2012:100).
268

Politika stranka
Koalicija
(Saziv 20022006)
Stranka demokratske
akcije
Stranka za BIH
Srpska demokratska
stranka
HDZ BiH
Demokrani-HNZ
Socijaldemokratska
partija BiH
Savez nezavisnih
socijaldemokrata
Partija demokratskog
progresa
BOSS Bosanska
stranka
Demokratska narodna
zajednica
Socijalistika partija RS
Stranka penzionera
umirovljenika BiH
Nova hrvatska
inicijativa
Ekonomski blok HDU
Za boljitak
RS
Hrvatski pravaki blok
Proeuropska narodna
stranka (PROENS) i
Stranka mladih BiH
(SMiHB)
Hrvatska stranka prava
Graanska demokratska
stranka
Hrvatska kranska
demokratska unija
Demokratski narodni
savez RS
Narodna
skuptina
Republike
Srpske
Predstavniki dom
Parlamentarne
skuptine BiH (42
mandata)
Zastupniki
dom Federacije
BiH (98
mandata)
10
32
(83 mandata)
6
15
26
16
15
19
269
Srpski narodni savez
DPS Predrag Radi
Penzionerska stranka RS
Savez narodnog preporoda

Mr Mirko Banjac
Demokratska stranka
Izvori:
http//www.parlament.ba/istorija/
defaultaspx?id=28030&langTag=bs-BA&pril=b
96-2002/Rezultati2002/Puni/PartijskiGlasoviEntitet-400.pdf
96-2002/Rezultati2002/Puni/PartijskiGlasoviEntitet-300.pdf
3.3. Izbori 2006. i etnika hiperpolitizacija

Novi izbori odravaju se 2006. godine. Na njima se borilo 36 stranaka,
osam koalicija i 12 nezavisnih kandidata. U studiji fondacije Friedrich Ebert
Stiftung iz tog perioda podvlai se sledee: Posljednje izbore karakterizira nekoliko interesantnih elemenata: vei odaziv, vrlo aktivno i organizirano civilno drutvo, jasna borba izmeu nacionalistike retorike i retorike
svakodnevnih ljudskih problema, preklapanja i pomaci u podrci izmeu
razliitih ideologija i politikih stranaka i, konano, mirni i dobro kontrolirani izbori. (Fridrih Ebert Stiftung, 2006: 1). Imajui u vidu da su tema ovog
rada politike partije, ono to je zanimljivo kao izborni rezultat a kada je o
strankama re je to da od SDS-a tafetu vodee srpske stranke, zatitnice
vitalnog nacionalnog interesa preuzima SNSD, a kada je o bonjakom korpusu re, umesto SDA u fokusu i na osnovu broja glasova na scenu nastupa
Stranka za Bosnu i Hercegovinu. Tu se ne radi ni o kakvim bitnijim politikim promenama za drutvo u celini budui da, kao to istoimena FES-ova
studija pokazuje, graani su odabrali status quo, samo sa neto drugaijim
akterima. (Fridrih Ebert Stiftung , 2006: 2). Ni cepanje HDZ-a na dve stranke ne predstavlja nekakav sudbonosni dogaaj po bh. Hrvate/ice budui da
je re o gotovo identinim programima i da je do sukoba dolo uglavnom
zbog personalnih konflikata unutar stranke. SNSD na elu sa Miloradom
Dodikom je veto iskoristio injenicu da je SDS bio kadrovski desetkovan
odlukama visokog predstavnika Pedija Edauna, da su obelodanjene brojne
afere u kojima su uestvovali funkcioneri SDS-a, kao i to da je SNSD stranka koja nije imala ratnu hipoteku.
270
No, analitiari i teoretiari istiu da na ovim izborima ne samo da nije

dolo do nekih bitnijih politikih promena, ve naprotiv da se dogodila
jo vea hiperpolitizacija etnikog principa. Naime, SDA, SDS i HDZ BiH,
pobednice na izborima 2002. su se tokom 2004. upustile u dug proces pregovora oko ustavnih promena poznatih pod nazivom aprilski paket, koji nije
radikalno menjao postojei politiki model, ali je ipak u nekim svojim aspektima vodio u promicanje graanskog principa. Posle propasti pokuaja
ustavnih promena usled neusvajanja aprilskog paketa, SDA, SDS i HDZ BiH
nisu pozvane na politiku odgovornost zbog neuspeha jer reformski paket
nije usvojen, ve naprotiv, sa polazita da je re o izdaji nacionalnih interesa. Tzv. srpski diskurs je iao u pravcu da je re o prenosu dela nadlenosti
sa entiteta na dravni nivo, dok je bonjaki diskurs, a sa kojeg je nastupio
Haris Silajdi na ovim izborima isticao da je re o izdaji ideje celovite BiH
koja jedina moe da zatiti nacionalne interese Bonjaka. Deo nezadovoljnih zastupnika iz reda HDZ-a je takoe opstruirao izglasavanje paketa, istiui da hrvatski korpus ovim reformama nita ne dobija. Kao to je dobro
i saeto primetila Nermina ai: Kada su tri nacionalne stranke u BiH
(SDA, HDZ i SDS) pod meunarodnim pritiskom bile prisiljene ublaiti nacionalistiku retoriku, rivali unutar nacionalnih blokova (SBiH, HDZ 1990 i
SNSD) prisvojili su takav vokabular, to im se isplatilo na narednim izborima. Postoje miljenja da posljednji izbori184 nisu pokazali da su najradikalnije stranke postale umjerene, nego da su najradikalnije upravo umjerene
stranke. Ima vie razloga za tvrdnju da je u BiH dolo do radikalizacije nacionalizma, a ne njegovog smanjivanja. Analiziramo li predizbornu retoriku
uoi, tokom i poslije izbora tzv. umjerenih stranaka, neemo moi zakljuiti
da su na posljednjim izborima pobijedile reformisane nad nereformisanim
strankama. Demokratizacija nacionalnih stranaka koju je izmeu ostalog
podravala i meunarodna zajednica, dovela je do njihovog umnoavanja,
udvostruavanja (ai, 2007: 63, pr. Mujki, 2008b: 126127).
184 Prim. Misli se na izbore odrane 2006. godine.
271

Predstavniki dom
Parlamentarne
skuptine BiH (42
mandata)
Zastupniki dom
Federacije BiH
(98 mandata)
SDA
28
Narodna
skuptina
Republike
Srpske (83
mandata)
3
SBiH
20
SNSD
41
SDP BiH
17
SDS
15
HDZ BiH Hrvatska

koalicija-HNZ
Hrvatsko zajednitvo
(HDZ 1990 HZ HSS
HKDU Demokrani)
PDP
DNZ BiH
Bosanskohercegovaka
patriotska stranka Sefer
Halilovi
NSRB
DNS
Patriotski blok BOSS

SDU BiH
Nezavisni klub SBiH
Klub hrvatskih zastupnika

(HSS HSP HNZ HZ
H-B)
Socijalistika partija

RS
Nezavisni poslanik
Politika stranka
Koalicija
(Saziv 20062010)
Izvor:https://www.parlament.ba/istorija/default.
aspx?id=28030&langTag=bs-BA&pril=b
Izvor: Markei, 2010: 4142, 44.
272
3.4. Osvrt na analizirani period

Moemo zakljuiti da je u periodu koji smo dosad analizirali, u delovanju ve postojeih ali i novoformiranih stranaka, kao i u procesima mobilizacije birakog tela etniki princip ostao kljuan u stranakom ivotu Bosne
i Hercegovine. Diskontinuitet u odnosu na ovakav etniki pluralizam predstavlja period 20002002. kada su na vlasti u okviru Alijanse za demokratske promjene bile stranke graanske opcije. Jedna od posledica ovakvog
stanja je da etnike stranke kao to su SDS, SDA, HDZ BiH, SBIH nemaju
svoje socijalne nosioce i da nisu dublje socijalno utemeljene i uglavnom se
oslanjaju na nacionalno zabrinute i frustrirane lanove, simpatizere i birae (ijakovi, 2007: 62). Iz tih razloga se u BiH formira veliki broj malih
stranaka koje predstavljaju posebne socijalne nosioce penzionere, mlade,
nezaposlene (ijakovi, 2007: 62), te je stranaki spektar bh. drutva prilino fragmentisan i razmrvljen. Nominalni podaci o postojanju 97 politikih
stranaka u BiH, uveliko premauju evropski prosek, imajui u vidu da u
naem drutvu na oko 33.000 biraa dolazi jedna stranka (Arapovi, 2012:
107).
Budui da politike institucije jo nisu konsolidovane, politike partije
koriste ovaj brisan prostor da nametnu pravila i kanale sticanja moi u drutvu (ijakovi, 2007: 63), te se i u tome treba traiti uzrok ovako velike stranake hiperprodukcije. To u dobroj meri dezorijentie birae, a velike politike stranke koriste ovu dezorijentisanost da sebe prikau kao da predstavljaju interese svih socijalnih slojeva (ijakovi, 2007: 63). Etno-nacionalizam
se tako koristi kao metaideologija, bez da postoje jasno definisani i javno
obznanjeni nacionalni interesi (Arapovi, 2012: 108). Po miljenju banjalukog istraivaa Srana Puhala, najvei broj politikih stranaka i dalje nije jasno isprofilisan u ideolokom i politikom smislu. To zbunjuje birako telo,
ali i same pripadnike/ce politike elite koji esto imaju problema sa pozicioniranjem svoje stranke na ideolokoj lestvici. Zanimljivo je takoe da je istoimeno istraivanje pokazalo da postoje statistiki znaajne razlike u percepciji glasakog tela i stranake elite o ideolokoj poziciji odreene stranke.
Tako je npr. veliki broj poslanika/ca SNSD-a sebe video kao stranku levice,
dok vrlo mali broj glasaa/ica SNSD-a ovu stranku vidi kao stranku levice, i ee su se opredeljivali da je re o partiji centra (Puhalo, 2012)! Stoga
je, i posle dvadeset godina viestranaja, faktiki nemogue pozicionirati
bh. politike stranke po standardnim politikolokim kriterijima (Arapovi,
2012: 108).
4.
273
KRATAK PRIKAZ PARLAMENTARNIH

STRANAKA NA DRAVNOM I
ENTITETSKIM NIVOIMA NAKON
IZBORA 2010.
Na izborima odranim 3. oktobra 2010., uestvovalo je 63 politikih

subjekata 39 stranaka, 11 koalicija i 13 nezavisnih kandidata (Arapovi,
2012: 29). Glavni diskurs se odvijao du etnikih odn. entitetskih podela. U
izvetaju OSCE-a se navodi da su se SDS, SNSD, PDP borile faktiki samo
za glasove srpskog stanovnitva, SDA, SBiH i novoformirani Savez za bolju
budunost (SBB) biznismena Fahrudina Radonia za bonjake glasove, a
HDZ BiH, HDZ 1990 i HSP iskljuivo za hrvatske glasove. Izuzetak pak ine
SDP, Narodna stranka radom za boljitak (NSRB) i koalicija Nae stranke i
Nove socijalistike partije (NSP) koje su se zalagale za multietniki pristup
i obraale heterogenom birakom telu (Arapovi, 2012: 34). Ukupno gledano, najvie glasova i mandata osvojio je SDP, druga je SNSD, a trea SDA
(Arapovi, 2012: 36). Od, u prethodnom periodu vladajuih stranaka, najdrastinije je kanjena SBiH Harisa Silajdia koja je osvojila tri puta manje
glasova, dok je SNSD osvojio 2,16% manje glasova, SDA 3,84%, HDZ 1990
0,68%, a HDZ BiH i PDP su dobile neto vie glasova (Arapovi, 2012: 37).
Jedna od novina ovih izbora je ulazak na politiku pozornicu kontroverznog
bh. biznismena i medijskog magnata Fahrudina Radonia, koji je za kratak
period od formiranja stranke uspeo da osvoji zavidan broj glasova.
I ovi izbori su kao i prethodni, nazivani sudbonosnim, istorijskim itd., i eljno
se oekivao dogovor koji e dovesti do breg procesa evroatlantskih integracija
(Arapovi, 2012: 42). No, i na ovim izborima, tri etno-nacionalne stranke: SDA,
HDZ i SNSD, ponovo su osvojile zavidan broj glasova svojih disciplinovanih glasaa (urak, 2011, pr. Arapovi, 2012: 43). SNSD je lako formirao vlast u RS-u sa
DNS-om i SP-om, svojim koalicionim partnerima iz prethodnog perioda. SDP,
kao najjaa stranka na prostoru Federacije BiH, pripremio je Platformu koju su
prihvatile SDA, HSP i NSRB (HDZ 1990 i neke manje stranke koje su pozvane
su odbile Platformu). Formiranje vlasti je ilo sporo, a dva HDZ-a su osporavala
proces konstituisanja Predstavnikog doma Federacije BiH i Doma naroda, tvrdei da su one legitimni predstavnici hrvatskog naroda u BiH (Arapovi, 2012:
4142). Federalne institucije vlasti su formirane tek nakon 167 dana od odranih izbora (Arapovi, 2012: 42). U javnosti su sve ee zajedno istupali SNSD i
HDZ, uz podrku SDS-a i HDZ-a 1990., no tzv. hrvatsko-srpski blok nije ponudio nikakva konkretna reenja imajui u vidu injenicu da SNSD i nema interesa za neke bitnije ustavne reforme, dok su dva HDZ-a zainteresovana jedino za
formiranje treeg entiteta (Markovi, 2012: 25).
274

Parlamentarna
skuptina BiH
Zastupniki dom
Federacije BiH
(42 mandata)
(98 mandata)
Narodna skuptina
Republike Srpske
(83 mandata)
SDP
28
SNSD
37
SDA
23
SDS
18
SBB
13
HDZ BiH
12
SBiH
HDZ1990 HSP
NSRB
PDP
DNS
A SDA
Politika stranka
Koalicija
DNZ
DP
SP PUP
SRS
NDS
Izvor: Arapovi, 2012: 40.
4.1. Najznaajnije politike partije po broju osvojenih

glasova i mandata na izborima 2010.
Socijaldemokratska partija Bosne i Hercegovine (SDP BiH), je stranka koja je osvojila najvei broj glasova na prolim optim izborima. Re je
o stranci jasne ideoloke profilacije ona pripada levom politikom spektru. SDP pretenduje da batini tekovine evropske i bh. socijaldemokratije,
Narodnooslobodilake borbe (194145), socijalnog razvitka posle Drugog
svetskog rata, i reformsko-demokratskog iskoraka Saveza komunista i
Saveza reformskih snaga krajem osamdesetih i poetkom devedesetih
275
godina prolog veka (Simovi, 2011: 350). Kritiari istiu da njen odnos prema tzv. komunistikom nasleu nije u potpunosti jasan za razliku npr. od
hrvatskog SDP-a koji se kritiki distancirao od ovog perioda, sa bh. SDPom to nije sluaj. SDP BiH sebe definie kao multietniku organizaciju slobodnih, ravnopravnih i odgovornih lanova, i zalae se za BiH kao socijalnu, pravnu i sekularnu dravu (Markei, 2010: 135136). Stranka se zalae
za demokratiju ne samo u politikoj, ve i u ekonomskoj sferi, u skladu sa
naelima tzv. demokratskog socijalizma, istiui kao postulat oslobaanje
pojedinca od svih oblika podjarmljenosti i otuenja (Markei, 2010: 136).
SDP BiH je parlamentarna stranka od uvoenja viestranaja, i lanica
Socijalistike internacionale. Prvi predsednik stranke je bio prof. dr Nijaz
Durakovi (kasnije je napustio stranku i formirao SDU), a lidersku poziciju
je preuzeo i do danas sauvao prof. dr Zlatko Lagumdija. Bivi potpredsednik stranke eljko Komi je u dva navrata biran za lana Predsjednitva
BiH iz reda hrvatskog naroda, a na poslednjim izborima 2010. je osvojio rekordnih 60,61% glasova za hrvatskog lana Predsjednitva BiH. Ovaj izbor
je bio legalan, ali su mu predstavnici hrvatskih nacionalnih stranaka osporili
legitimitet budui da u glasakom telu SDP-a BiH dominiraju Bonjaci. Po
miljenju Mirjane Kasapovi, SDP BiH je akomodacijska stranka u odnosu
na meunarodnu zajednicu, koja uprkos tome ne moe da ispuni oekivanja stranog faktora imajui u vidu etniku neuravnoteenost svoga lanstva
i birakog tela (Kasapovi, 2005: 150).
Savez nezavisnih socijaldemokrata (SNSD), je druga stranka po broju
glasova osvojenim na prolim izborima. Nastala je na temelju nezavisnog
poslanikog kluba pod vostvom Milorada Dodika, koji je delovao tokom
rata u Narodnoj skuptini Republike Srpske, i koji su inili srpski poslanici
partija levice iz Saziva skuptine BiH 1990. (Simovi, 2011: 352). Po zavretku rata oni formiraju stranku Nezavisnih socijaldemokrata, i odigrali su
prelomnu ulogu u ruenju SDS-ovog reima podravi Biljanu Plavi, tadanju predsednicu RS-a, u njenim odlukama (Simovi, 2011: 352). Stranka
je vremenom jaala i irila svoj uticaj i na ostale delove RS-a (najpre je bila
fokusirana na dolinu reke Vrbas), a poseban uspeh stranke je to je doivela
nekoliko fuzionisanja pridruila joj se Socijalno-liberalna stranka a potom
i odcepljeno krilo Socijalistike partije Republike Srpske koje je predvodio
Neboja Radmanovi formiravi Demokratsku socijalistiku partiju, i dolazi
do nastanka Saveza nezavisnih socijaldemokrata. Posle izbora 2006. SNSD
postaje najjaa srpska stranka u BiH, a kritiari taj uspeh pripisuju odstupanju stranke od izvornih naela socijaldemokratije. SNSD sebe definie kao
stranku mira, slobode, demokratije, socijalne pravde i zalae se za dravu
blagostanja, pozivajui se na socijaldemokratske tradicije u srpskom narodu
(Markei, 2010: 129130). Republika Srpska se percipira kao uslov egzistencijalnog opstanka srpskog naroda u BiH, a BiH se u istupima zvaninika
276
ove stranke percipira kao vetaka tvorevina. Iz tih razloga moe se ustvrditi da je, kao i u sluaju SDS-a, re o protivdravnoj stranci, ali ne i protivreimskoj, budui da podrava dejtonsko politiko ureenje (Kasapovi,
2005: 181). Opozicija u RS-u SNSD-u stalno spoitava netransparentno
troenje budeta na megalomanske projekte i neprofitabilne objekte, i na
zapostavljanje razvoja istonog dela Republike Srpske (Simovi, 2011: 353).
Prema jednom istraivanju Transparency Internationala, SNSD je percipirana kao najkorumpiranija stranka u BiH, ali to misli vie Bonjaka i Hrvata
nego Srba, dok je SDA kao najkorumpiranija stranka u Federaciji vie tako
ocenjena od strane Bonjaka, nego Hrvata i Srba (pr. Zuber, 2012: 98).
Stranka demokratske akcije (SDA) je trea stranka po broju osvojenih glasova na izborima 2010. Stranka svoje osnivanje vidi kao odgovor
na dotadanje sistematsko potiskivanje jugoslovenskih muslimana, i sebe
smatra kljunom u njihovoj politikoj emancipaciji (Markei, 2010: 163).
Istovremeno se zalae za odbranu interesa graana koji pripadaju tzv. muslimanskom kulturno-povijesnom krugu, a ujedno i za afirmaciju bosanskog identiteta kao zajednikog identiteta svih graana Bosne i Hercegovine
(Markei, 2010: 165). Iako se po nekim karakteristikama moe svrstati u
kleronacionalnu stranku (Simovi, 2011: 347), uspenom diplomatijom dr
Harisa Silajdia za vreme rata, gradila je imid stranke graanske orijentacije. Na treem kongresu 13. oktobra 2001, sebe je definisala kao narodnu
stranku desnog politikog centra, otvorenu za sve graane BiH, a u decembru 2004. primljena je u Asocijaciju evropskih narodnih stranaka u svojstvu posmatraa (Simovi, 2011: 171). U postdejtonskom periodu stranka
se radikalno zalagala za centralizaciju i jaanje nadlenosti drave nautrb
entiteta, ali je dolaskom Sulejmana Tihia na elo stranke posle smrti Alije
Izetbegovia ublaila svoju retoriku i zahteve kada je o ustavnim promenama re (Richter i Gavri, 2010: 33), to je izazvalo odreene potrese meu
lanstvom (Topi, 2007: 39). Participirala je faktiki u svakoj vladi, izuzev
perioda 20002002. Posle pobede SDP-a na prolim izborima pristupila je Platformi koju je SDP ponudio, ali su uskoro izbili na videlo sukobi u
tzv. crveno-zelenoj koaliciji iji se rasplet jo oekuje. U stranci se i dalje paljivo neguje kult linosti prvog predsednika stranke, rahmetli Alije
Izetbegovia, no ostaje i kontroverza oko naina na koji je prvi predsednik
potisnuo istaknute Bonjake iz redova stranke Abdia, Zulfikarpaia,
Silajdia, Mahmutehajia itd.
Srpska demokratska stranka (SDS), je etvrta stranka po broju osvojenih glasova na poslednjim optim izborima. Re je o politikoj stranci koja
pretenduje na status dravotvorne stranke kada je re o bosanskim Srbima,
odn. one politike snage koja je uspeno izborila da Srbi u BiH dobiju svoj
entitet. Jedan od glavnih ciljeva stranke po statutu je ostvarivanje politikih, ekonomskih, kulturnih, vjerskih, obrazovnih i drugih interesa srpskog
277
naroda u Republici Srpskoj i ire (Markei, 2010: 100). U politikoj platformi se istie da je SDS formiran nakon to su formirane druge dve nacionalne stranke SDA i HDZ BiH, ime se eli ustvrditi da je osnivanje SDS-a
bila reakcija na ove pretnje no ovaj podatak nije taan imajui u vidu da
je, kada je o trima nacionalnim strankama re, najpre formirana SDA, pa
SDS, i na kraju HDZ BiH (Markei, 2010: 151152). U periodu od 1996. do
2010., SDS je i poziciona i opoziciona stranka, najee u koaliciji sa PDPom i Srpskom radikalnom strankom (Simovi, 2011: 348). No, evidentan je
njen pad popularnosti u RS-u u odnosu na SNSD. Svoju silaznu putanju
na politikoj sceni stranka uglavnom pripisuje, kako se navodi u politikoj
platformi, povratku neokomunizma 2006. (Markei, 2010: 154). Stranka je
98, iako je ostala najvea parlamentarna stranka u RS-u otila u opoziciju, a prvi direktan poraz od naroda je doivela na izborima 2006. (Zuber,
2012: 102). U ideolokom spektru SDS spada u narodnjake partije, jake
antikomunistike orijentacije, i ima ogromnu ratnu hipoteku budui da je
faktiki itav vrh stranke koji je bio na njenom elu za vreme rata zavrio
na hakoj optuenikoj klupi. Dragan avi, nekadanji predsednik stranke
i Republike Srpske je pokuao da popravi ovaj imid i da SDS pretvori u
modernu narodnjaku partiju, ali bez uspeha (Gavri i Richter, 35). ovi je
2008. napustio SDS i formirao Demokratsku partiju. Od 2006., predsednik
SDS-a je Mladen Bosi.
Savez za bolju budunost (SBB), predstavlja jedno od iznenaenja prethodnih izbora, prevashodno kada je o broju osvojenih glasova re. Iako formirana faktiki pred izbore, uspela je da pridobije veliki deo glasakog tela.
Ilustracije radi, u trci za bonjakog lana Predsjednitva BiH kao pobednik je izaao kandidat SDA Bakir Izetbegovi sa osvojenih 34,87% glasova, a odmah iza njega je bio Fahrudin Radoni ispred SBB-a, sa osvojenih
30,49% glasova. U javnosti se nastoji prikazati kao stranka koja okuplja uspene ljude i eksperte, i koja akcenat stavlja na ekonomska pitanja. Simbol
uspenosti stranake platforme je svakako njen predsednik, medijski magnat i biznismen Fahrudin Radoni. No ova tehnokratska vizija budunosti
BiH nije pak sama sebi svrha, imajui u vidu neke kontroverzne izjave lidera
stranke (npr. prilikom estih napada na nekadanju urednicu F TV Duku
Jurii, izmeu ostalog je izjavio da ona kao nebonjakinja ne bi trebala
da obavlja tu funkciju). Stranka u svojoj programskoj deklaraciji ne dovodi
u pitanje postojanje entiteta imajui u vidu sloenost bh. drave, ali se zalae i za jaanje dravnog nivoa vlasti u cilju evrointegracija kao i za veu
lokalnu samoupravu (Programska deklaracija, str. 4750). Kritiari je najee imenuju tajkunskom strankom koja je osnovana radi dalje i nesmetane akumulacije profita njenih osnivaa, a slini epiteti se pripisuju i NSRzB
brae Lijanovi, hercegovakih biznismena. Optimisti pak smatraju da,
zbog pragmatskog usmerenja ove stranke, ona moe doprineti smanjenju
278
meuetnikih tenzija. Posle raskola u koaliciji SDP BiH i SDA, SBB je postao deo vlasti na federalnom i dravnom nivou.
Hrvatska demokratska zajednica BiH (HDZ BiH), je partija desnog centra, formirana po ugledu na i pod patronatom HDZ-a Hrvatske. Pretenduje
da bude narodna-puka, demokranska i socijalna stranka, koja okuplja
sve slojeve hrvatskog naroda i drugih graana na naelima demokratije i
hrianske civilizacije (Markei, 2010: 78). Prilikom osnivanja stranke istaknuta je privrenost BiH kao domovini hrvatskog naroda, da bi u kasnijim
istupanjima poprimala i obeleja antidravne stranke. HDZ BiH se zalae
za radikalne ustavne promene koje bi obezbedile hrvatskom korpusu entitet
u kojem bi on bio veina (Simovi, 2011: 350). Stranka je prola kroz brojne unutarstranake, prevashodno personalne konflikte, iz kojih su nastajale
nove stranke NHI na elu sa Kreimirom Zubakom i HDZ 1990 na elu sa
Boom Ljubiem. Velika stranaka kriza je nastupila kada je visoki predstavnik 2000. smenio Antu Jelavia sa mesta predsednika stranke zbog krenja Dejtonskog sporazuma (Simovi, 2011: 350). Njega je nasledio Beria
olak, da bi potom predsednik stranke postao Dragan ovi. Poslednji
je bio optuen zbog korupcionakih afera, te je stranka izgubila potporu i
Biskupske konferencije BiH i sestrinske HDZ iz Hrvatske (Gavri/Richter,
35). Kritiari i analitiari iz reda hrvatskog korpusa HDZ-u BiH zameraju intelektualnu inferiornost za razliku od npr. SDA i SDS nije uspeo da okupi
vodee hrvatske intelektualce iz BiH, politiki avanturizam sa Hrvatskom
samoupravom i brojne korupcionake afere, npr. oko Hercegovake banke
(Lui, 2005: 83-84). Uprkos tome, i dalje je re o najjaoj hrvatskoj stranci
u BiH.
Stranka za Bosnu i Hercegovinu (SBiH), formirana je 1996., kao graanska i sekularna alternativa Stranci demokratske akcije, pod vostvom dr
Harisa Silajdia. Stranka nastupa sa izrazito probosanske pozicije, tvrdei
da se zalae za BiH kao dravu svih njenih graana, no re je o izrazito bonjakoj stranci, koja nije uspela da sebe prikae u javnosti na uverljiv nain
kao multietniku stranku (Gavri i Richter, 33). Zalae se za koncept jake
centralne vlasti uz regionalizaciju po prevashodno geografskim i ekonomskim kriterijumima, a najee koriena stranaka parola je 100% BiH.
Od svog osnivanja 1996. do izbora 2010. SBiH je stalno bila na vlasti, bilo
u koaliciji sa nacionalnim bilo sa multietnikim strankama (Simovi, 2011:
352). Period 20062010, kada je predsednik SBiH dr Silajdi bio bonjaki lan Predsednitva, bie upamen po politikom radikalizmu i stalnim
sukobima i tenzijama na liniji SarajevoBanja Luka. Na lokalnim izborima
2008. i optim izborima 2010. stranka je doivela debakal i po prvi put otila u opoziciju. Izborni uspeh lidera stranke na krhotinama aprilskog paketa, kako je navedeno u jednom komentaru u Dnevnom avazu (Markei,
2010: 178), nije mogao biti dugog veka. Na svetlo dana izale su razliite
279
ekonomske afere (nevraanje duga pakistanskoj vladi, netransparentno

upravljanje javnim preduzeima, posebno Elektroprivredom i sl), a Silajdi
e svakako ostati upamen po medijskim kontroverzama i izjavama kao
npr. da je Republika Srpska groblje, jer tamo nema ljudi (Majstorovi et al,
2010) i da su Hrvati u Mostaru sami sebi podmetnuli autobombu samo da
bi napakostili Bonjacima (Lui, 2005: 84).
Hrvatsku demokratsku zajednicu 1990 (HDZ 1990) su 2006. formirali
nezadovoljni i bivi lanovi HDZ-a BiH, uglavnom zbog neslaganja sa rezultatima unutarstranake kadrovske politike, pre svega sa izborom Dragana
ovia za lidera stranke, i sa predloenim paketom ustavnih promena koje
je HDZ BiH podrao. U programskom smislu se ne razlikuje od HDZ-a BiH,
i apostrofira privrenost naelima izvornog HDZ-a koje je HDZ BiH navodno izneverio. Sebe definie kao narodnu stranku, okrenutu zatiti prava hrvatskog naroda u BiH, uvaavajui pri tom multietninost BiH i prava
svih naroda, manjina i graana na celoj teritoriji BiH (Markei, 2010: 84).
Smatra se i dravotvornom strankom jer batini vrednosti Domovinskog
rata, i evropskom strankom koja prihvata evropske standarde i budunost
BiH vidi u evroatlantskim integracijama (Markei, 2010: 85). Na izborima
2006. uestvovala je u okviru iroke koalicije Hrvatsko zajednitvo, koja se
ubrzo raspala. Uprkos sukobima sa HDZ-om BiH, evidentno je esto zajedniko istupanje ove dve stranke po pitanju zatite interesa hrvatskog naroda,
a reenje se vidi u stvaranju treeg entiteta sa hrvatskom veinom.
Hrvatska stranka prava Bosne i Hercegovine api dr. Jurii
(HSP BiH) sebe smatra sledbenicom Hrvatske stranke prava koju je 1861.
utemeljio dr. Ante Starevi. Stranka je osnovana marta 2004. okupivi oko
sebe nekoliko pravakih organizacija koje su pre toga delovale u BiH, a uz
podrku apieve HSP iz Hrvatske, ali je zbog problema sa nazivom ime
dopunila sa api dr. Jurii (Markei, 2010: 107). Sebe vidi kao modernu, demokratsku, narodnjaku, konzervativnu stranku desnog politikog
centra, utemeljenu na vrednostima Domovinskog rata i moderne Evrope
(Markei, 2010: 104). Zalae se za nadogradnju Dejtonskog sporazuma na
osnovu predloga Biskupske konferencije BiH, to ukazuje na klerikalnu orijentaciju. Zanimljiv podatak je da je meu retkim strankama koje se zalau
za donoenje zakona o lustraciji, kojom bi se regulisalo javno delovanje prevashodno Hrvata koji su za vreme socijalizma doneli, kako se navodi, mnoge
nevolje svim graanima, posebno Hrvatima (Markei, 2010:105). Stranka
ima izrazito revizionistiki odnos prema Drugom svetskom ratu, te je stoga
esto imenuju i proustakom strankom.
Narodna stranka Radom za boljitak (NSRzB) je formirana oktobra
2001. u irokom Brijegu. Braa Lijanovi, bh. preduzetnici oko kojih se
stranka osnovala, iskoristili su poslovne veze koje su imali na teritoriji BiH
da bi uspeno formirali stranku. Akcenat u predizbornim kampanjama
280
stavljaju na ekonomska pitanja i tako privlae glasae (ijakovi, 2007: 62).

U programskim naelima ove stranke, istie se vrednost pojedinca i njegovih prava i line odgovornosti. Stranka se obraa svim graanima BiH
bez obzira na nacionalnu, versku i svaku drugu pripadnost, iznosei stav da
postoje i zajednike vrednosti i ciljevi bh. drutva koji se mogu ostvariti uz
saradnju i toleranciju (Markei, 2010: 115). No, iako stranka sebe vidi kao
nadnacionalnu, u regrutaciji i mobilizaciji, ipak dominira jedan od tri konstitutivna naroda (Hornstein Tomi, 2009: 19), tanije Hrvati. Predsednik
stranke je Jerko Ivankovi Lijanovi.
Partija demokratskog progresa (PDP), je formirana 1999. u Banjoj
Luci, i uspeno je okupila oko sebe veliki broj obrazovanih ljudi razliitih
profesija. Najvei deo rukovodstva je bio angaovan u Srpskom intelektualnom forumu, telu koje je okupljalo intelektualnu elitu Republike Srpske
(Zuber, 2012: 109). Predsednik stranke, prof. dr Mladen Ivani je uspeno
gradio imid obrazovanog, umerenog i principijelnog politiara koji u svojim nastupima nikad ne koristi govor mrnje, iskljuivosti i klevete, osiguravi na taj nain stabilnu poziciju PDP-a na politikoj sceni (Simovi, 2011:
354). PDP sebe definie kao stranku centra, ali je realno zapravo re o stranci desnog centra, kojoj je Republika Srpska svetinja. U programu se posebno
apostrofira zalaganje za prava srpskog naroda u BiH, uz spremnost da se
zalae i za prava drugih naroda i nacionalnih manjina (Markei, 2010: 126).
Takoe se naglaava da je re o jedinoj stranci u istoriji RS-a koja se povukla
iz koalicijske vlasti zbog neslaganja s odlukom visokog predstavnika o reformi policije, a to bi dovelo u pitanje opstanak Republike Srpske (Markei,
2010: 127). PDP je bio u koaliciji i sa SNSD-om i sa SDS-om, a na dravnom nivou i deo Alijanse za demokratske promjene. Inae, jedna od teza
politike PDP-a je da je potrebno koalirati i sa nacionalnim strankama i sa
radikalima da bi one na taj nain ublaile svoje ekstremne stavove (Topi,
2007: 42). Trenutno je opoziciona partija na dravnom i entitetskom nivou, a
na vlasti je u nekim lokalnim zajednicama uglavnom u koaliciji sa SDS-om
(Simovi, 2011: 355).
Demokratska narodna zajednica BiH (DNZ) osnovana je u oktobru
1993. u Velikoj Kladui, pod vostvom kontroverznog Fikreta Abdia Babe,
suprotstavljajui se na taj nain, kako se isticalo, katastrofalnoj posledici
politike sarajevskog SDA, koja je bonjako stanovnitvo zapadne Bosne
potpuno izolovala i ugrozila. U programu stranke naglasak je na pojedincu, njegovim slobodama i pravima, i na suivotu, potovanju i blagostanju u
zajednitvu svih naroda BiH (Topi, 2007: 36). Stranka se protivi netrpeljivosti, zloupotrebi vere i radikalizmu. Kao rezultat ratnih zbivanja i injenice
da je dolo do meubonjakog rata u Cazinskoj krajini, stranka je, posle
potpisivanja Dejtonskog sporazuma nastavila delovati iz ilegale u Hrvatskoj.
Uspeva se potom registrovati u Mostaru 1996. i izlazi na izbore. Na njima
281
se vraa na politiku scenu BiH osvaja tri mesta u Zastupnikom domu

Federacije i est mesta u Skuptini Unsko-sanskog kantona, uprkos pretnjama i pritiscima kojima je bila izloena (Markei, 2010: 58). Stranku je
destabilizovala optuba protiv Fikreta Abdia za ratne zloine (na osnovu
presude Abdi je odleao 15 godina zatvora), ali se ona uspela konsolidovati
izabravi novo rukovodstvo na stranakom kongresu. Re je o regionalnoj
stranci, koja najvie glasova osvaja u Cazinskoj krajini.
Socijalistika partija (SP), je osnovana juna 1993., pod nazivom
Socijalistika partija Republike Srpske (od 2004. nosi naziv Socijalistika
partija). Nastala je kao alternativa nacionalnim strankama i bila je pod direktnim uticajem Socijalistike partije Srbije. Osnovna naela za koje se
stranka zalae su mir, pravda, jednakost, solidarnost, demokratija, patriotizam, i na izborima 96. je bila jedina alternativa izvan nacionalnog bloka u RS-u (Zuber, 2012: 117). Uskoro je jedno krilo stranke smatralo da vie
ne treba da bude samo ispostava SPS-a iz Srbije, i predvoeno Nebojom
Radmanoviem, formira Demokratsku socijalistiku partiju, koja je potom
sa Dodikovom Strankom nezavisnih socijaldemokrata formirala Savez nezavisnih socijaldemokrata (Zuber, 2012: 117). Predsednik partije je Petar
oki, i nain njegovog nastupanja u javnosti ostavlja dobar utisak i obezbeuje partiji opstanak na politikoj sceni (Zuber, 2012: 118). Izazov za stranku
je predstavljao sukob na relaciji izmeu predsednika stranke okia i potpredsednika Krsmanovia, koji se usprotivio koaliciji SP-a i SNSD-a, koja bi
po Krsmanoviu odvela u utapanje SP-a u SNSD. Krsmanovi je formirao
Novu socijalistiku partiju koja je na prolim izborima ula u predizbornu
koaliciju sa Naom strankom.
5.
STRANAKE KOALICIJE NA
DRAVNOM I ENTITETSKIM NIVOIMA
Koalicija predstavlja savez inae suprotstavljenih politikih aktera koji

su suoeni sa istom opasnou ili shvataju da svoje ciljeve ne mogu oda
ostvare samostalno (Hejvud, 2004: 493). Postoje predizborne koalicije
one mogu biti sporazumi o nenapadanju ili pak oblik udruivanja dvaju
ili vie stranaka radi zajednikog izlaska na izbore, i postizborne koalicije. Kada je o poslednjim re, Hejvud pravi razliku izmeu parlamentarnih
koalicija dogovora za podrku odreenom zakonu ili programu, i koalicionih vlada to je formalni sporazum dveju ili vie partija o formiranju
vlade i raspodeli ministarskih resora (Hejvud, 2004: 493). Kod koalicija je
est problem to to se formiraju bez volje, znanja i uticaja biraa, zapravo
najee protiv njihove volje pa i volje dijela lanova i simpatizera stranaka (ijakovi, 2007: 66). Hiperprodukcija odn. postojanje velikog broja
282
politikih partija u BiH ove esto tera da fokus stavljaju na traenje koalicionih partnera a manje na drutveno i socijalno ukorenjavanje (ijakovi,
2007: 66). Predizborne koalicije esto dovode do meanja i presipanja
biraa a neke teraju i u apstinenciju (ijakovi, 2007: 66). Kao i u veini postkomunistikih zemalja, i u BiH ni jedna partija ne moe ostvariti apsolutnu veinu, to zahteva promenu paradigme vladanja i veu spremnost na
koalicije i kompromise (Dmii, 2006: 84), a to naravno zahteva i model
konsocijacijske demokratije primenjen u BiH. No, u uslovima fragmentisane stranake scene kakva postoji u BiH, takoe se deava da, usled borbe
za osvajanje glasova faktiki istog birakog tela, dolazi do sukoba inae politiki srodnih stranaka i one esto trae partnere izvan sopstvene politike
familije (Stojiljkovi, 2006: 60).
Predizborne koalicije u BiH su bile kratkog veka, odn. trajale su samo
od izbora do izbora. Na izborima 1996. su tako, kao oponenti etnikim
strankama, stranke graanske opcije formirale koaliciju Zdruena lista
ivjeemo zajedno, no ona je osvojila samo 14% mandata. Koalicija se
programski oslanjala na tradiciju ZAVNOBiH-a i ondanju paradigmu zajednitva komunistike provinijencije, dok je prema inostranstvu vei naglasak stavljala na koncept zapadne graanske demokratije (Kecmanovi,
2007: 179). Okosnicu koalicije inili su bivi komunisti i bivi reformisti,
pridruile su se manje hrvatske partije HSS Ive Komia i Republikanska
stranka Stjepana Kljujia, dok je, kada je o RS-u re, odaziv doao samo od
usamljenog dr ivanovia listi se nisu pridruili ni Radiievi socijalisti ni
Dodikovi nezavisni socijaldemokrati (Kecmanovi, 2007: 179). Na prevremenim izborima 1997. u RS-u je formirana koalicija Sloga oko predsednice
RS-a Biljane Plavi i kao oponent SDS-u, ali se tokom 2000. poela dezintegrisati, poto je Socijalistika partija RS napustila koaliciju. Na prostoru
Federacije BiH je pred izbore 1998. formirana predizborna koalicija pod
nazivom Koalicija za cjelovitu i demokratsku Bosnu i Hercegovinu, koja je
ostvarila dobar rezultat u dravnom parlamentu je osvojila 40% mandata,
a koju su inile SDA, SBiH, LP i GDS. No, i ova koalicija se raspala na narednim izborima, iako faktiki ni tri dana nakon isteka roka za registraciju u
OSCE-u, u javnosti nije bilo poznato da li se koalicija raspala ili ne (Peanin,
1999: par. 2). Koalicija je poivala na linim vezama izmeu Izetbegovia i
Siladjia, a do sukoba je uglavnom dolazilo na lokalnoj i kantonalnoj razini
vlasti. Takoe, postojao je i pritisak Izetbegovievih najbliih saradnika da
se koalicija razvrgne, a to se da tumaiti i kao dinastiki sukob za titulu
bonjakog lidera imajui u vidu loe zdravstveno stanje Alije Izetbegovia
(Peanin, 1999: par. 10). Kada je o hrvatskim strankama re, 1996. sa formiranjem nove stranke NHI dolazi do stvaranja predizborne koalicije NHI
HKDU, koja je formirana kao oponent HDZ-u BiH. Najznaajnija predizborna koalicija unutar hrvatskog korpusa, formirana 2006. kao oponent
283
HDZ-u BiH je Hrvatsko zajednitvo nju su sainjavale HDZ 1990, HSS

BiH, HKDU BiH, HDU i Demokrani (Markei, 2010: 87). Ubrzo je dolo do razdora izmeu HDZ 1990 i Hrvatskih demokrana, koji ponovo
pokreu istoimenu koaliciju bez HDZ 1990 i HKDU BiH, ali je i ona ubrzo propala. No, ime se odralo tako to su se Hrvatski demokrani 2008.
preimenovali u Hrvatsko zajednitvo Herceg-Bosne. Na izborima 2010. kao
nova politika alternativa javlja se predizborna koalicija Nae stranke i Nove
socijalistike partije.
Kada je o postizbornim koalicijama re, na dravnom nivou i na nivou
Federacije BiH najznaajnija koalicija koja se javila je Alijansa za demokratske promjene, formirana oko SDP BiH posle izbora 2000. Koalicija je
postulirala graanski princip i teila da se okupi oko programskih naela,
a inile su je SDP BiH, SBiH, NHI, BPS, Demokratska partija penzionera,
SNS, PDP, SNSD, SPRS. Jedan od problema ove koalicije je taj to su je inile brojne male, tzv. patuljaste stranke koje obino imaju vee zahteve u
odnosu na svoj politiki kapacitet, a to onda vodi u brojne postizborne patpozicije kao i u razoarenje birakog tela (ijakovi, 2006: 102). Od veih
stranaka u koaliciju je ula i Stranka za Bosnu i Hercegovinu, no imajui u
vidu da su Zlatko Lagumdija, predsednik SDP BiH i Haris Silajdi, predsednik SBiH dva snana i ambiciozna lidera, do konflikata unutar koalicije
je dolazilo i na personalnoj/liderskoj osnovi. Kako je Silajdieva stranka
koalirala i sa nacionalnim i sa graanskim strankama, jasno je da je njen
ulazak u tzv. graansku koaliciju bio vie iz oportunih, a manje iz programskih razloga. Iz ovog ugla se posmatra i ulazak PDP-a u ovu koaliciju koji,
kao ni SBiH nema jasnu ideoloku platformu i vie lii na interesnu grupu
(Kuki i utura, 2006: 205). Razliite studije i istraivanja ukazuju da je u
ovom periodu ipak uinjen znaajan napredak (npr. istraivanja UNDP-a
ukazuju na porast meuetnikog poverenja i sl.), ali on nije dovoljno percipiran od strane prosenog graanstva (Kuki i utura, 2006: 205).
U brojnim politikolokim analizama istie se da se, kada je o koalicijama re, nismo bitnije pomakli u odnosu na period koji je doveo do krvavog
ratnog sukoba u BiH. Koalicije se, kao i pre rata, prave po principima partnerstva a ne zajednikih programa i platformi (Pejanovi, 2012: 108). Posle
prvih posleratnih izbora, kada su postizbornu koaliciju formirale nacionalne stranke, nijedno reenje nije doneto dogovorom izmeu tzv. koalicionih
partnera, ve pod pritiskom meunarodne zajednice. Odluke o grbu, izgledu novanice, automobilskim tablicama, o dravnoj graninoj slubi, donio
je Visoki predstavnik svojim privremenim odlukama (Pejanovi, 2012: 108).
Slian scenario se ponovio i posle izbora 1998. Do znaajne promene dolazi posle izbora 2000. kada na vlast dolazi Alijansa za demokratske promjene okupljena oko programskih naela i donosi bitne odluke bez intervencije meunarodne zajednice, koje su izmeu ostalog omoguile prijem
284
Bosne i Hercegovine u Vee Evrope (Pejanovi, 2012: 109). No, na izborima

2002. pobedu ponovo odnose nacionalistike stranke SDS, SDA i HDZ,
i sa Strankom za BiH iz Federacije i PDP-om iz Republike Srpske formiraju
parlamentarnu veinu. Ni ova koalicija nije bila okupljena oko programskih
principa, a najbolji pokazatelj je neuspeh usvajanja tzv. aprilskog paketa
ustavnih promena, to radikalizuje politiku scenu i dodatno etniki homogenizuje birako telo. Pokuaj usvajanja amandmana na ustav, uz podrku
meunarodnog faktora i po dogovoru est koalicionih partnera je na kraju
propao jer su predstavnici Stranke za BiH i dela HDZ-a glasali u Parlamentu
protiv ovog paketa (Pejanovi, 2012: 110). Izbori 2006. su, kao to smo ve
istakli, doveli do etnike radikalizacije i homogenizacije politikog spektra.
Diskurs o 100% BiH i RS-u kao genocidnoj tvorevini donose Stranci za BiH
Harisa Silajdia ogroman broj glasova. Na drugom polu, SNSD uspeno
mobilizuje birako telo oko zatite RS-a od stalnih napada i pritisaka koji
dolaze iz Sarajeva i od strane meunarodne zajednice, uz estu pretnju referendumom o otcepljenju. Ovakav rasplet je usporio proces formiranja parlamentarne veine na dravnom nivou, budui da je lider SNSD-a potpuno
iskljuivao mogunost koaliranja sa SBiH. SBiH je bila spremna na koaliciju
sa SDA i HDZ BiH, a SDA nije iskljuivala mogunost koaliranja sa SNSDom sa kojim je saraivala u pripremi amandmana na ustav (Pejanovi, 2012:
113114). Posle tri meseca iscrpnih pregovora i meusobnih uslovljavanja
uspostavljena je vladajua veina koju su inile SDA, SBiH, SNSD, HDZ,
HDZ 1990, i PDP. Ova koalicija je, tokom svog trajanja vie pokazivala meustranako neslaganje nego volju za izgradnjom konsenzusa po pitanju
reformi (Pejanovi, 2012: 180).
SNSD je, jaajui svoju poziciju u RS-u, relativno uspeo da stabilizuje mehanizme postizbornog koaliranja na nivou ovog entiteta. SNSD je
uspeo da destabilizuje koaliciju SDS PDP koja je formirana posle izbora
2002, a koja se nala u krizi zbog neslaganja oko reforme policije i odbrane.
Vlada RS-a se povukla nakon dvogodinjeg mandata, a politike stranke
u RS-u su postigle Sporazum o usaglaenom politikom delovanju oko
kljunih dravnih pitanja (Simovi, 2011: 353). Usled neslaganja na relaciji
SDS PDP, Dragan avi, tadanji predsednik Republike Srpske poverava
Miloradu Dodiku mandat za formiranje vlade. Posle izbora 2006. SNSD
se profilie kao najjaa stranka u RS-u osvojivi natpolovinu veinu glasova, poprimajui sve vie obeleja nacionalnog pokreta (Simovi, 2011: 353).
Uspostavljena je koaliciona vladavina sa PDP-om i Socijalistikom partijom,
i stvoren je utisak da su nastale pretpostavke za stabilnu vlast koje e omoguiti okvir za socijalni i ekonomski razvoj RS-a (Pejanovi, 2012: 113). No,
2009. Mladen Ivani, predsednik PDP-a podneo je ostavku na lanstvo u
Kolegiju Doma naroda Parlamentarne skuptine BiH, PDP je potom napustio koaliciju sa SNSD-om na entitetskoj i dravnoj razini, a kao povod ove
285
odluke navodi se izvana nametnuta odluka visokog predstavnika o reformi

policije (Markei, 2010: 127). Posle raskida sa PDP-om, postizborni koalicioni partner SNDS-u postaje DNS (Demokratski narodni savez, stranka
nastala otcepljenjem od SNS-a) i Socijalistika partija.
Izbori 2010. e ostati upameni po rekordno sporom procesu uspostavljanja vladajue veine na dravnom nivou, kao i na nivou Federacije BiH.
Posle viemesenih pregovora, SDP BiH, stranka koja je osvojila najvei broj
glasova na ovim izborima, ulazi u koaliciju sa SDA, HSP, i Narodom strankom radom za boljitak. Zanimljivost ovih izbora, kada je o koaliranju re, je
da su pre formiranja parlamentarne veine na nivou drave, prvo formirane
velike koalicije unutar svakog konstitutivnog naroda SDP i SDA, SNSD
i SDS, HDZ i HDZ 1990 (Markovi, 2012: 22). Karakteristino je i to da je
SDP odstupio od svojih ranijih zvaninih stavova o nemogunosti koaliranja sa nacionalnim strankama, da bi na kraju u zagrljaj prihvatio Hrvatsku
stranku prava proustake provinijencije. Ovakvo neprincipijelno koaliranje
SDP-a je dovelo do unutarstranakih previranja, a ubrzo i do krize vlasti budui da je vrh SDP iznenada shvatio da mu je ipak blii Savez za bolju
budunost Fahrudina Radonia od SDA. Radoni je ovaj obrat tumaio
injenicom da je bonjaki narod na izborima glasao za promene, imajui u
vidu broj glasova koji su SDP i SBB osvojili. Ovakva argumentacija logiki
ima smisla, no ujedno ne ide u prilog tenji SDP-a da sebe predstavi kao
nadnacionalnu stranku.
Iz ovog kratkog prikaza predizbornog i postizbornog koaliranja, vidimo
da su stranake koalicije prilino nestabilne, a to se odraava i na nefunkcionalnost ovdanjih politikih institucija. Posebno upada u oi to da stranke,
koje formiraju parlamentarnu veinu, izbegavaju da se deklariu kao koalicioni partneri (Kuki i utura, 2006: 202). One uglavnom nastupaju u ime
svoje etnije i kad formiraju parlamentarnu veinu, ova deluje po principima
meuetnikog pogaanja (Kuki i utura, 2006: 202). Uprkos dominaciji
ovakvog jednog sistema koaliranja, injenica je da su SDA, HDZ i SDS izgubile status nacionalnih pokreta i vie nemaju ekskluzivitet da predstavljaju
svoju etniju, ve samo svoje birae, to otvara mogunost raznovrsnijeg koaliranja (Kuki i utura, 2006: 207).
Prema miljenju profesora Ibrahimagia, predizborne, a ne postizborne
koalicije su klju za funkcionisanje politikih institucija Bosne i Hercegovine.
Bitno je to da se one formiraju du ideolokog spektra koji dominira u
Evropi: politiki centar, narodnjake opcije desno od centra i socijaldemokratske stranke levo od centra, i da se unutar njih obezbedi proporcionalno
predstavljanje sva tri konstitutivna naroda i nacionalnih manjina na svim
nivoima vlasti (Ibrahimagi, 2010: 259260). Ovakve koalicije bi odgovarale principu meovite, graansko-konsocijacijske demokratije, i na taj nain bi se spreilo da drava i parlament i dalje budu talac suprotstavljenih
286
politikih predstavnika odreene etnije, a izborna utakmica bi na taj nain

postala politika, a ne meunacionalna (Ibrahimagi, 2010: 260261). Kriza
koja je nastupila posle izbora 2010. kad i nekoliko meseci nakon njihovog
odravanja nije dolo do formiranja parlamentarne veine, potvruju da su
ova upozorenja ispravna. Iako je, kao stranka koja je osvojila najvei broj
glasova na izborima 2010., SDP insistirao da se stvori koalicija na programskoj osnovi, tzv. platforma koja je ponuena je bila puna optih mesta i
budui da je predloena jednostrano, od strane SDP-a, dodatno je zakomplikovala i onako komplikovane meustranake odnose (Markovi, 2012:
24). Trenutna kriza vlasti na dravnom i na nivou Federacije BiH to upravo
i potvruje.
6.
ZAKLJUAK
Politiki i stranaki pluralizam u BiH, kao to smo ve istakli, karakterie izrazita dominacija etnonacionalnog kao kljune politike teme, i faktiki
se svaki politiko-drutveni problem posmatra kroz etnonacionalnu matricu. Partijski sistem u BiH je, moe se rei, jasno etniki podeljen, i nijedna
partija nema zaista multietniko birako telo (Hornstein Tomi, 2009: 19).
U KAS-ovoj komparativnoj studiji se istie da se, za analizirani period, od
veih partija jedino SDP BiH, a od manjih jedino Narodna stranka radom za
boljitak razumeju kao nadnacionalne, no i kod njih postoji tendencija da
u regrutaciji i mobilizaciji, ipak dominira jedan od tri konstitutivna naroda
(Hornstein Tomi, 2009: 19). Iako veina nacionalnih stranaka, bar naelno i kako stoji u njihovim statutima, tei da okupi ne samo pripadnike/ce
vlastitog naroda ve i ostale graane (i graanke), akcenat je ipak na onom
prvom. Takoe treba istai da politiari u BiH esto koriste sintagme-floskule kao to su narodna volja, narodni predstavnici, interes naroda,
pri emu se moe misliti na celokupan narod graane i graanke BiH, ili
pak na pripadnike/ce odreene etnike grupe, i to se esto koristi u svrhe
politike manipulacije (ijakovi, 2007: 63).
Razvoj stranakog pluralizma je iao tako da su na prvim demokratskim
i na prvim posleratnim izborima dominirale tri nacionalne stranke SDA,
SDS i HDZ BiH, koje su imale ulogu i status nacionalnih i populistikih pokreta. U tom periodu su faktiki imale identine ciljeve jedan narod, jedna drava, jedna partija, a ova njihova programska bliskost je bila i uzrok
nemogunosti dogovora o zajednikoj budunosti BiH (Kecmanovi, 2007:
177). No, ubrzo dolazi i do vee pluralizacije, odn. segmentacije politikog
spektra kod sva tri konstitutivna naroda, i postepeno ove tri stranke gube
monopol na predstavljanje vlastitog naciona. Javljaju se razliita stranaka pregrupisanja, i razliiti oblici koaliranja od pukih matematikih do
287
koalicija koje su teile da budu programske i platformske. No ni ove poslednje nisu bitnije uspele doprineti supstancijalnijoj demokratizaciji zemlje i
ponuditi novi politiki kvalitet, izuzev delimino u periodu od 2000. do
2002. za vreme tzv. Alijanse za demokratske promjene. Od stranaka tvz.
graanske opcije, SDP BiH se uspeo isprofilirati kao najznaajnija stranka.
Ostale stranke graanske opcije su ili male, patuljaste stranke, a neke od
njih svojevrsnim utrkivanjem u tzv. graanskom patriotizmu i nastupanjem
sa pozicije tapije na bosanstvo odbijaju birako telo. Takoe, od uspostavljanja viestranaja, nije se desila neka jasna profilacija politikih opcija i
ponuda, izraen je otklon izmeu stranake doktrine i prakse, esto konvertiranje stranaka iz jedne kvaziideologije u drugu, a to vodi u atrofiranje pluralizma (Arapovi, 2012: 108). Takoe, ini se gotovo nemoguim pozicionirati politike stranke u BiH po standardnim politikolokim kriterijumima
levo vs. desno, liberalno vs. konzervativno, libertarno vs. totalitarno, kao ni
jasno svrstavanje u liberalne, narodnjake, konzervativne, socijaldemokratske, socijalistike, zelene, komunistike itd. stranke (Arapovi, 2012: 108).
injenica da nominalno u BiH deluje 97 stranaka (Arapovi, 2012: 107),
govori o postojanju ekstremnog viestranakog sistema, to je inae i esta
karakteristika tzv. konsocijacijskih demokratija (Lajphart, 2003: 98). No, nedovoljna profilacija stranaka u BiH na spektru levo centar desno, onemoguava neutralizaciju etnonacionalnih konflikata (Linder, 1998: 97)185, kao
to je npr. bio sluaj u tzv. uspenim konsocijacijama.
Politikolozi/kinje i analitiari/ke stoga najee istiu da se BiH jo
uvek nalazi u pretpolitikom stanju, kao drutvo koje jo uvek nije politiki
i pravno ureeno kao politika zajednica i u kojem se demokratija, politiki
i drutveni pluralizam fingira kroz forme tribalistikih borbi, autoritarnost i
politiki monizam, narodnjaku mobilizaciju i uopte, populistiki mentalitet vulgusa (Zgodi, 2006: 57). A u sluaju da u pretpolitikim drutvima i postoje neki oblici partijskog pluralizma, na delu je nedefinisanost i
konfuzija partija i birakog tela, nestabilnost koalicija, a ni politika elita kao
ni samo birako telo ne razume osnove demokratske procese i procedure
(Zgodi, 2006: 58). Tome svakako doprinosi i tzv. mega-stranaki pluralizam, odn. postojanje velikog broja politikih stranaka to stvara konfuziju
kako u birakom telu, tako i kod same politike elite, ali i meunarodnih
aktera. Poslednji su i sami doprineli ovakvom stanju, s obzirom na to da su
ad hoc menjanjem izbornih pravila (uvoenjem kompenzacijskih mandata i vielanih izbornih jedinica koje su omoguile da u parlamente uu i
male stranke), eleli da oslabe pozicije SDA, SDS i HDZ BiH. Takoe treba
podvui i globalni postpolitiki trend u kojem ideoloka pozicioniranja levo
centar desno gube na znaaju zbog dominacije neoliberalne ideologije
185 Ovim se ne ele negirati neka pozitivna reenja koja Platforma sadri, kao to je npr.
ukidanje diskriminacije Ostalih (Markovi, 2012: 25).
288
koja svoju suprematiju pozicionira na (preuranjenoj) euforinoj pretpostavci

o tzv. kraju ideologije.
Postavlja se pitanje da li su opstajanju etnikog kao kljunog politikog momenta (tanije pretpolitikog koji sputava istinsku profilaciju politikog pluralizma) uzrok ratna razaranja i traume i proizvedeni strahovi od
Drugog, ili se pak moemo posluiti teorijom drutvenih rascepa Stjepana i
Rokana koji ukazuju da, u periodu kad dolazi do formiranja prvih politikih
stranaka (u BiH je to bio sluaj poetkom XX veka pod Austro-Ugarskom
monarhijom), rascepi koji su tad dominirali u drutvu (npr. klasni, religijski, etniki) se kroz novouspostavljeni stranaki sistem zamrzavaju i dalje
odreuju sudbinu odreenog politikog sistema. Iako ove tvrdnje nisu bez
osnova, treba imati u vidu uloge politikih aktera koji kroz svoje jezikopolitike igre i prakse proizvode odn. uestvuju u proizvoenju politikih
odnosa i struktura. Ovde treba istai ono to Linc i Stepan u znamenitoj i
komparativnoj studiji Demokratska tranzicija i konsolidacija ukazuju, da
politiki identiteti nisu neto to je jednodimenzionalno i fiksirano, ve da
su, naprotiv, promenljivi i drutveno konstruisani (Linc i Stepan, 1998: 55).
No, politiki lideri, ali i drutvene nauke i tzv. zvanina statistika sa svojim
dihotomijama, uestvuju u proizvodnji identiteta kao neeg fiksnog. Stoga,
pored okvira sveobuhvatnog dravljanstva i graanskog statusa pod jednakim uslovima, ljudska sposobnost za viestruki i komplementarni identitet ba je jedan od onih kljunih inilaca koji omoguavaju demokratiju u
multinacionalnim dravama (Linc i Stepan, 1998: 55), kakva je i BiH. Linc i
Stepan posebno apostrofiraju vanost kvaliteta politikog vostva, budui
da je ono to koje najee favorizuje polarizovane i konfliktne identitete, te
se implicira odgovornost politikog vostva za izlaenje iz stanja polarizovanih politikih identiteta (Linc i Stepan, 1998: 55). Nasuprot tome, karteli
elita u BiH ne samo da ne promoviu saradnju i stabiliziraju demokratiju,
ve naprotiv stalno proizvode nove i nove tenzije i podele, a to proizlazi i iz
postojeeg politikog ustrojstva (Mujki 2008b: 126).
Moemo zakljuiti da nacionalizam, bilo da je tzv. graanski ili etniki, i dalje predstavlja glavnu osnovu delovanja politikih stranaka i politike
mobilizacije birakog tela, i deluje kao svojevrsna metaideologija (Arapovi,
2012: 108). Pri tome se zapostavljaju ekonomska, socijalna, kulturna i druga
ivotna pitanja bh. graanki i graana. S tim u vezi, sledee upozorenje profesora Mujkia svakako treba istaknuti i na ovom mestu:
Nakon izbora i perioda predizborne etnike mobilizacije koja je omoguila etnooligarhiji produenje njene vladavine na jo etiri godine, proces
homogenizacije sada moe popustiti individualni lanovi etnike biomase
sada se preputaju samima sebi, svojoj linoj bijedi... (Mujki, 2007: XVI).
289
LITERATURA
Arapovi, Adis (2012). Izborni sistem Bosne i Hercegovine: Kritika analiza i
kompilacija izbornog zakonodavstva. Tuzla: Centri civilnih inicijativa;
Arnautovi, Suad (2009). Politiko predstavljanje i izborni sistemi u Bosni i
Hercegovini u XX stoljeu. Sarajevo: Promocult;
Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine. Zastupniki dom
Parlamentarne skuptine BiH. Podjela mjesta. Dostupno na: http://www.izbori.
ba/Documents/Documents/Rezultati%20izbora%2096-2002/98results/seats_
bih_house.pdf;
Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine. Zastupniki dom
Parlamentarne skuptine BiH. Podjela mjesta. Dostupno na: http://www.izbori.
ba/Documents/Documents/Rezultati%20izbora%2096-2002/98results/seats_
fedbih_house.pdf;
Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine. Narodna skuptina Republike Srpske. Podjela mjesta. Dostupno na: http://www.izbori.ba/
Documents/Documents/Rezultati%20izbora%2096-2002/98results/seats_rs_
nat_assembly.pdf;
Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine. Opi izbori 2002- konani rezultati Dostupno na: http://www.izbori.ba/Documents/Documents/Rezultati%20
izbora%2096-2002/Rezultati2002/Puni/PartijskiGlasoviEntitet-400.pdf;
Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine. Opi izbori 2002-konani
rezultati. Izborna utrka: Narodna skuptina Republike Srpske. Dostupno na:
http://www.izbori.ba/Documents/Documents/Rezultati%20izbora%2096-2002/
Rezultati2002/Puni/PartijskiGlasoviEntitet-300.pdf;
Chandler, David (2000). Bosnia: Faking Democracy after Dayton. London &
Sterling, Virginia: Pluto Press;
urak, Nerzuk. (2005). Zatvoreno drutvo i njegovi prijatelji - kritika monistikih koncepata politikog pluralizma u BiH u: Dvornik, Sran i Horvat, Vedran
prir. Slaba drutva i nevolje s pluralizmom. Zagreb: Fondacija Heinrich Bll;
Dmii, Mile (2006). Neki elementi stanja izbornog sistema, izbornog zakonodavstva i izbornih koalicija u Bosni i Hercegovini u: Milojevi, Aleksa ur.
Zbornik radova: Izbori i izborne koalicije. Bijeljina: IDES;
Friedrich Ebert Stiftung (2006). Analiza rezultata opih izbora u Bosni i
Hercegovini. Sarajevo;
Goati, Vladimir (2001). Politike partije i izbori u demokratskom poretku.
Beograd: CeSID;
Hejvud, Endru (2004). Politika. Beograd: Clio;
Hornstein Tomi, Caroline (2009). Interetnische Beziehungen in
Sdosteuropa: Ein Bericht zur Lage in Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Kroatien,
Mazedonien und Serbien. Berlin: Fondacija Konrad Adenauer;
290
Ibrahimovi, Omer i Seizovi, Zarije i Arnautovi, Suad (2010). Politiki sistem

Bosne i Hercegovine. Tom I. Udbenik. Sarajevo: Promocult;
Juki, Zvonimir (2009). Politike stranke u: Gavri, Saa i Banovi, Damir i
Krause, Christina ur. Uvod u politiki sistem Bosne i Hercegovine- izabrani aspekti. Sarajevo: Sarajevski otvoreni centar;
Kasapovi, Mirjana (2005). Bosna i Hercegovina: podijeljeno drutvo i nestabilna drava. Zagreb: Politika kultura;
Kecmanovi, Nenad (2007). Nemogua drava. Banja Luka: Glas Srpske;
Kecmanovi, Nenad (2011). Elementi vladavine: studije iz politike teorije.
Beograd: igoja tampa;
Kuki, Slavo i utura, Marija (2006). Izborno i poslijeizborno koaliranje analiza preenog i pokuaj procjene izbora 2006. godine u: Milojevi, Aleksa
ur. Zbornik radova: Izbori i izborne koalicije. Bijeljina: IDES;
Lajphart, Arend (2003). Modeli demokratije: oblici i uinak vlade u trideset
est zemalja. Beograd i Podgorica: Slubeni list i CID;
Lasi, Mile (2010). Mukotrpno do politike moderne. Mostar: Udruga graana Dijalog Mostar;
Linc, Huan i Stepan, Alfred (1998). Demokratska tranzicija i konsolidacija.
Beograd: Filip Vinji;
Linder, Wolf (1998). Democracy, Power-Sharing and Multicultural Conflicts,
Dialogue;
Lipset, Seymour Martin i Rokkan, Stein (1967). Party Systems and Voter
Alignments. Toronto: The Free Press;
Lui, Ivo (2005). Osobni osvrt na razvoj i stanje elita u Bosni i Hercegovini,
Status br. 7;
Markei, Ivan (2010). Religija u politikim strankama: na primjeru Bosne i
Hercegovine. Zagreb i Sarajevo: Synopsis;
Majstorovi, Danijela et al. (2010). Politike nemogueg: Analiza diskursa vodeih politiara u Bosni i Hercegovini u periodu 19982009. Dostupno na: http://
www.pulsdemokratije.net/index.php?id=1965&l=bs;
Markovi, Goran (2012). Mora li Bosna biti tamni vilajet?, Novi plamen br. 15,
godina V;
Mujki, Asim (2007). Mi, graani etnopolisa. Sarajevo: ahinpai;
Mujki, Asim (2008a). 1941. i (de)konstitucija bonjakog politikog identiteta u: Bosto, Sulejman et al. ur. Kultura sjeanja: 1941. Povijesni lomovi i svladavanje prolosti. Zagreb: Disput;
Mujki, Asim (2008b). Ideoloki problemi konsocijacijske demokratije u
Bosni i Hercegovini, Status br. 13;
Peanin, Senad (1999). Najtii razvod Alije i Harisa, Arhiva Dani 128.
Dostupno na: http://www.bhdani.com/arhiva/128/t286a.htm;
Pejanovi, Mirko (2012). Ogledi o dravnosti i politikom razvoju BiH.
Sarajevo i Zagreb: ahinpai;
291
Puhalo, Sran (2012). Percepcija glasaa i poslanika SDS, SNSD i PDP na

ideolokom kontinuumu lijevo, centar i desno, Diskursi: drutvo, religija, kultura
br. 3, godina II;
Richter, Solveig i Gavri, Saa (2010). Das politische System Bosnien und
Herzegowinas u: Richter, Wolfgang ur. Die politischen Systeme Osteuropas.
Wiesbaden: VS Verlag fr Sozialwissenschaften;
Simovi, Vlada (2011). Politike partije u Bosni i Hercegovini u: Banovi, Damir
i Gavri, Saa prir. Drava, politika i drutvo u Bosni i Hercegovini. Analiza postdejtonskog politikog sistema. Sarajevo: University Press- Magistrat izdanja;
Smiljani, Aranel. Istorija parlamentarizma u BiH. Dostupno na: https://
www.parlament.ba/istorija/default.aspx?id=28030&langTag=bs-BA&pril=b;
Topi, Tanja. (2007). Hibridni reim i politike partije u Bosni i Hercegovini
u: Puhalo, Sran prir. Socio-psiholoki profil glasaa i apstinenata u Bosni i
Hercegovini Izmeu Optih izbora 2006. godine i Lokalnih izbora 2008. godine.
Banja Luka: Art Print;
Turalo, Sead. Meunarodna zajednica i izgradnja neuspjene drave,
Status br. 13;
Sejfija, Ismet (2008). Povijesne predispozicije i aktuelni razvoj graanskih
asocijacija u BiH. Sarajevo: Fondacija Friedrich Ebert;
air, Filandra (2008). Redeskripcija sjeanja. Prilozi bonjakom traganju
za novim identitetom u: Bosto, Sulejman et al. ur. Kultura sjeanja: 1941. Povijesni
lomovi i svladavanje prolosti. Zagreb: Disput;
ijakovi, Ivan (2006). Partijske koalicije i njihovo drutveno uporite u:
Milojevi, Aleska ur. Zbornik radova: Izbori i izborne koalicije. Bijeljina: IDES;
ijakovi, Ivan (2007). Izbori i demokratija u: Puhalo, Sran prir. Sociopsiholoki profil glasaa i apstinenata u Bosni i Hercegovini Izmeu Optih izbora 2006. godine i Lokalnih izbora 2008. godine. Banja Luka: Art Print;
Zgodi, Esad (2006). ta je to - hiperpolitika. Prilog razumijevanju realpolitike sa osvrtom na bosansku stvarnost, Godinjak god. I/2006;
Zuber, Ljubomir (2012). Politiki odnosi s javnou u Republici Srpskoj. Pale i
Banja Luka: Filozofski fakultet Pale i Comesgrafika;
ivanovi, Miodrag (2011). Bosna i Hercegovina poslije izbora: Paradoks
normalnog ili normalni paradoks?, Novi Plamen br. 15, godina V.
Maja Sahadi
VETO MEHANIZAM U
PARLAMENTIMA NA DRAVNOJ
I ENTITETSKOJ RAZINI U
BOSNI I HERCEGOVINI
U ustavnopravnom ustrojstvu Bosne i Hercegovine, tzv. entitetsko

glasovanje i postupak zatite vitalnog nacionalnog interesa, kao veto
mehanizmi pri odluivanju predstavljaju veoma vanu ulogu u uinkovitom djelovanju parlamenata na dravnoj i entitetskoj razini. Stoga se
ovaj rad bavi ustavnim definiranjem parlamentarnog odluivanja na dravnoj i entitetskoj razini u Bosni i Hercegovini, postupcima parlamentarnog odluivanja, postojeim veto mehanizmima i posljedicama koje oni
proizvode.
Kljune rijei: parlamentarno odluivanje, entitetsko glasovanje, vitalni nacionalni interes, veto mehanizmi, mehanizmi blokade
1.
295
UVOD
Sudjelovanje konstitutivnih naroda u radu parlamenata na dravnoj i entitetskoj razini u Bosni i Hercegovini sastavni je i izuzetno znaajan element
heterogenog bosanskohercegovakog drutva. Svojstvenost i istodobno i
proturjenost ustavnog sustava Bosne i Hercegovine je mijeanje i sjedinjavanje teritorijalnih i konstitutivnih obiljeja. Upravo je proporcija konstitutivnih obiljeja kljuna u postupcima odluivanja u parlamentima u Bosni
i Hercegovini. To posebice dolazi do izraaja u Parlamentarnoj skuptini
Bosne i Hercegovine, gdje umjesto da bude sintetizirajui inilac, generira
i sokoli logiku poricanja teritorijalnog i na koncu, graanskog predstavljanja u Bosni i Hercegovini. Time postaje delikatan, i ponekad dolozan, faktor
koji usporava i/li onemoguuje postupak odluivanja. Posljedice zastoja u
parlamentarnom odluivanju, posebice kada se radi o dravnoj razini, izraene su i postat e izraenije u kontekstu ispunjavanja uvjeta za pristupanje
Europskoj uniji. U Bosni i Hercegovini e nakon eventualnog pristupanja
Europskoj uniji i dalje trebati osigurati zadovoljenje proporcija konstitutivnih obiljeja. Meutim, ovo zadovoljenje morat e biti uinkovitije i funkcionalnije definirano u odnosu na zadovoljenje proporcije europskih obiljeja.
Postavlja se pitanje da li e, u kojoj mjeri i kako biti mogue upokoriti ustavna rjeenja koja se odnose na veto mehanizme u postupcima odluivanja
u Bosni i Hercegovini. No, jasno je da e to morati biti u onoj mjeri u kojoj e
se pojednostaviti ustavno ustrojstvo, time i postupci odluivanja, da bi bili
spojivi sa ustrojstvom Europske unije.
296
2.
USTAVNO DEFINIRANJE
PARLAMENTARNOG ODLUIVANJA NA
DRAVNOJ I ENTITETSKOJ RAZINI U
BOSNI I HERCEGOVINI
2.1.
Ustavni poloaj parlamenata na dravnoj i

entitetskoj razini. Struktura parlamenata na
dravnoj i entitetskoj razini
Struktura parlamenata u ustavnom sustavu Bosne i Hercegovine odgovara ustavnom ustrojstvu u Bosni i Hercegovini. Sukladno tomu, u strukturi
parlamenata u Bosni i Hercegovini na dravnoj i entitetskoj razini postoje
kako dvodomni ili bikameralni (dravna razina i razina Federacije Bosne i
Hercegovine) tako i jednodomni ili unikameralni (razina Republike Srpske,
razina kantona u Federaciji Bosne i Hercegovine te Brko distrikt Bosne i
Hercegovine) oblik parlamenta.
Dvodomni parlamenti uobiajeno se uspostavljaju u dravama s federalnim ustrojstvom gdje je cilj da se predstave interesi graana te posebni
interesi, primjerice teritorijalni, regionalni, etniki, manjinski i sl. Sukladno
tomu, donji dom je uvijek predstavnitvo graana dok gornji dom najee
ima ulogu predstavljanja federalnih jedinica. Primjerice, Pobri (2000) navodi da se postojanje bikameralizma, opravdava i tvrdnjom da se u donjem
domu koji proizlazi iz opeg prava glasa, glasuje iskljuivo na temelju stranakih opredjeljenja, zbog ega je vano sasluati miljenje i drugog doma
u kojem se, s obzirom na njegov nain uspostavljanja i sastav raspravlja i odluuje meritornije i bez stranakih uputa i presija. Smatra se da gornji dom,
kao kontrolirajui i revizijski dom zastupa i ope interese politike zajednice
(drave), a ne samo regionalne ili sline interese, mada svrha njegovog postojanja upravo moe i biti zastupanje ovih interesa, posebice u federalno
ureenim dravama (236). U Republici Austriji, Kraljevini Belgiji i Saveznoj
Republici Njemakoj, dvodomnost parlamenata je povezana s federalnim
ustrojstvom. Meutim, to ne mora uvijek biti pravilo to je i vidljivo iz daljnjih obrazloenja poloaja Gornjeg doma u Parlamentarnoj skuptini Bosne
i Hercegovine i Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine. S druge strane,
jednodomni parlamenti su uobiajeno prisutni u unitarnim i homogenim
dravama, jer se smatra da je gornji dom nepotreban. Takoer, nije neuobiajeno da federalne jedinice unutar drave imaju jednodomne parlamente.
To je sluaj s, primjerice, Kanadom, Ujedinjenim Kraljevstvom i australijskim Commonwealthom. Ovdje bi se mogao podvesti i primjer kantona u
Federaciji Bosne i Hercegovine.
297
U ustavnom ustrojstvu dravne vlasti Bosne i Hercegovine, Parlamentarna

skuptina Bosne i Hercegovine predstavlja dvodomni parlament na dravnoj razini. Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine sastoji se od
Zastupnikog doma i Doma naroda. Zastupniki dom Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine ine 42 zastupnika od kojih se dvije treine biraju s teritorija Federacije Bosne i Hercegovine a jedna treina s teritorija
Republike Srpske. Iako se zastupnici biraju izravno od strane graana, ipak
se ne moe rei da je ovaj dom u potpunosti predstavnitvo graana s cijelog teritorija Bosne i Hercegovine s obzirom na izbor koji podrazumijeva dvije treine zastupnika iz Federacije Bosne i Hercegovine za koje glasuju samo
graani Bosne i Hercegovine iz Federacije Bosne i Hercegovine i jednu treinu zastupnika iz Republike Srpske za koje glasuju samo graani Bosne
i Hercegovine iz Republike Srpske. Gotovo da se moe zakljuiti da su u
Zastupnikom domu Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine predstavljeni entiteti s obzirom na to da se zastupnici biraju jednim dijelom s teritorija Federacije Bosne i Hercegovine i jednim dijelom s teritorija Republike
Srpske. S druge strane, i ne udi da se ovaj dom u literaturi naziva i prikrivenim predstavnitvom konstitutivnih naroda u Bosni i Hercegovini kojeg
ine etniki parlamentarci (Pobri, 2000: 262) s obzirom na nain izbora.
Dom naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine sastoji
se od 15 delegata. Dvije treine delegata biraju se neizravno iz Federacije
Bosne i Hercegovine, pet Bonjaka i pet Hrvata, dok se jedna treina delegata, pet Srba bira neizravno iz Republike Srpske. Dom naroda, suprotno uobiajenim shvatanjima o gornjem domu parlamenta, je predstavnitvo iskljuivo konstitutivnih naroda jednog ili drugog entiteta. Donekle se
moe nazrijeti namjera ustavotvorca da se u Domu naroda Parlamentarne
skuptine Bosne i Hercegovine predstave entiteti, no delegiranje delegata prema etnikoj pripadnosti u potpunosti osujeuje takvu namjeru. To
stoga jer delegate Bonjake i Hrvate u Domu naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine delegiraju Bonjaci i Hrvati iz Doma naroda
Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, dok se delegati Srbi delegiraju
iz Narodne skuptine Republike Srpske. To praktino znai da, bez obzira
na to to se delegati delegiraju iz entiteta, oni ne predstavljaju entitete nego
konstitutivne narode. U isto vrijeme, Bonjake i Hrvate predstavljaju iskljuivo delegati Bonjaci i Hrvati iz Federacije Bosne i Hercegovine dok Srbe
predstavljaju iskljuivo delegati Srbi iz Republike Srpske. Time Bonjake i
Hrvate iz Republike Srpske i Srbe iz Federacije Bosne i Hercegovine, kako
se ini, nitko ne predstavlja u Domu naroda Parlamentarne skuptine
Bosne i Hercegovine. Osim toga, niti Ostali nisu zastupljeni u Domu naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, ime je povrijeeno naelo nacionalne ravnopravnosti, a to je u suprotnosti s odredbama Ustava
Bosne i Hercegovine, te meunarodnim standardima na koje se Bosna i
298
Hercegovina obvezala, prije svega, Ustavom Bosne i Hercegovine. Na koncu,

valja podsjetiti i na presudu Europskog suda za ljudska prava u predmetu
Sejdi i Finci protiv Bosne i Hercegovine ija se primjena jo uvijek eka.
Parlament Federacije Bosne i Hercegovine predstavlja dvodomni parlament na entitetskoj razini. Sastoji se od Zastupnikog doma i Doma naroda.
Zastupniki dom Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine sastoji se od
98 zastupnika koje izravno biraju graani s podruja cijele Federacije Bosne
i Hercegovine. Ustavom Federacije propisuje se da e najmanje etiri lana
jednog konstitutivnog naroda biti zastupljeni u Zastupnikom domu. Time
se na slian nain kao i u Zastupnikom domu Parlamentarne skuptine mijea predstavljanje interesa graana Federacije Bosne i Hercegovine i etnike pripadnosti propisivanjem minimalne kvote zastupljenosti pripadnika iz
reda svakog konstitutivnog naroda. U isto vrijeme, iako se propisuje kvota
zastupljenosti konstitutivnih naroda, Ustav Federacije ne utvruje nita u
pogledu zastupljenosti pripadnika iz reda Ostalih naroda u Zastupnikom
domu Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine. Dom naroda Parlamenta
Federacije Bosne i Hercegovine sastoji se od 58 delegata od kojih su po 17
delegata iz reda pripadnika svakog konstitutivnog naroda i sedam delegata
iz reda pripadnika Ostalih naroda. Delegati se biraju neizravno u kantonalnim skuptinama iz reda svojih delegata srazmjerno nacionalnoj strukturi
puanstva. Broj delegata koji se biraju u kantonalnim skuptinama svakog
kantona ovisi od broja stanovnika, s tim to se broj, struktura i nain izbora
delegata utvruje zakonom. U Domu naroda predstavljen je najmanje jedan
Bonjak, jedan Hrvat i jedan Srbin iz svakog kantona koji imaju najmanje
jednog takvog predstavnika u svojoj skuptini. Delegate iz reda pripadnika konstitutivnih naroda iz svakog kantona biraju zastupnici iz reda tog
konstitutivnog naroda sukladno rezultatima izbora za odnosnu kantonalnu
skuptinu, dok se izbor delegata iz reda Ostalih naroda utvruje zakonom.
Iz navedenih odredbi, vidljivo je da, iako se Federacija sastoji od kantona,
oni kao federalne jedinice u Federaciji nisu predstavljeni u Domu naroda,
s obzirom na to da se iz kantonalnih skuptina delegati delegiraju prema
etnikoj pripadnosti i ne da bi predstavljali kantone nego konstitutivne narodne (i pokojeg Ostalog). Time se ustavna rjeenja koja su trenutano na
snazi kose s uobiajenim rjeenjima koja se odnose na predstavljanje federalnih jedinica u saveznim parlamentima, s obzirom na to da su u Domu
naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, kao i u Domu naroda
Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, predstavljeni interesi konstitutivnih naroda prema naelu paritetnog predstavljanja uz odreeni broj
Ostalih koji nisu konstitutivni. Trnka (2006) takoer navodi da se sukladno
ustavnim rjeenjima ne predviaju situacije koje su se dogodile nakon izbora, primjerice 2002. godine, kada je nedostajalo osam, odnosno 2006. godine, kada su nedostajala etiri poslanika srpske nacionalnosti u kantonalnim
299
skuptinama izmeu kojih se moglo birati 17 delegata Srba u Dom naroda

Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine (296). Samim time, izbor delegata iz kantonalnih skuptina moe u praksi predstavljati otegotnu okolnost
za konstituiranje Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine.
Narodna skuptina Republike Srpske predstavlja jednodomni parlament na entitetskoj razini. Sastoji se od 83 zastupnika koji se biraju izravno od strane graana s teritorija Republike Srpske. Ustavom Republike
Srpske propisano je da e najmanje etiri predstavnika jednog konstitutivnog naroda biti zastupljeni u Narodnoj skuptini Republike Srpske.
Utjecajem visokog predstavnika za Bosnu i Hercegovinu, 2002. godine
Ustav Republike Srpske je, izmeu ostaloga, definirao uspostavljanje Vijea
naroda Republike Srpske. Sastoji se od po osam predstavnika iz reda svakog konstitutivnog naroda i etiri predstavnika iz reda pripadnika Ostalih
naroda, ime je sastav Vijea naroda Republike Srpske utvren prema naelu paritetnog predstavljanja. Predstavnike Vijea naroda bira odgovarajui
klub poslanika u Narodnoj skuptini. Meutim, u sluaju da broj lanova
jednog kluba delegata bude vei od broja predstavnika u odgovarajuem
klubu Narodne skuptine, dodatni broj delegata e birati klub koji e se uspostaviti u tu svrhu iz reda odbornika u skuptinama opina u Republici
Srpskoj. Valja primijetiti da Vijee naroda Republike Srpske ne predstavlja
gornji dom u Narodnoj skuptini Republike Srpske, te nije ravnopravan u
odluivanju. Smisao njegovog uspostavljanja je primjetan u situacijama
kada jedna od delegacija konstitutivnih naroda ustvrdi da se radi o prijetnji
vitalnom nacionalnom interesu, odnosnog konstitutivnog naroda. Takoer,
postupak izbora Vijea naroda Republike Srpske nije u potpunosti definiran pozitivnim pravnim propisima u Republici Srpskoj, s obzirom na to da
se ne utvruje broj lanova dodatnog kluba, odnosno koji organ utvruje
sastav dodatnog kluba.
Sagledavajui prethodno navedeno, u ustavnom ustrojstvu sloenih drava, struktura parlamenata odgovara unutarnjoj organizaciji drave. Kada
su u pitanju dvodomni parlamenti, u donjem domu predstavljeni su graani
koji izravno biraju svoje predstavnike. No, u kritikom razluivanju odnosa
i vanosti domova, postavlja se pitanje predstavljanja federalnih jedinica u
saveznom parlamentu koje se vezuje za gornji dom saveznoga parlamenta.
S tim u vezi, federalne jedinice su predstavljene u gornjem domu bilo na temelju broja stanovnika, bilo tako to je svaka federalna jedinica zastupljena
jednakim brojem predstavnika. Niti jedna od navedenih mogunosti, bilo
da se radi o gornjem ili donjem domu, primjerice u Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine i Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, ne
moe se primijeniti u Bosni i Hercegovini, s obzirom na uplitanje etnikog
prilikom utvrivanja strukture donjeg i gornjeg doma spomenutih parlamenata. Takoer, u ustavnoj teoriji, primjenjuju se razliiti naini izbora
300
predstavnika, gdje su najei: izravno, od strane graana; neizravno, od

strane parlamenata federalnih jedinica. U Bosni i Hercegovini, na dravnoj i
entitetskoj razini primjenjuju se, odnosno kombiniraju se oba naina.
2.2.
Nadlenosti i funkcije parlamenata na dravnoj i

entitetskoj razini
U najopenitijem smislu, temeljna nadlenost parlamenta je zakonodavna funkcija koja podrazumijeva usvajanje, neusvajanje, izmjenu i dopunu ustava, zakona i drugih opih pravnih akata, usvajanje prorauna, ratificiranje meunarodnih dokumenata itd. Vrlo bitna funkcija parlamenta je i
ona kontrolnog karaktera koja podrazumijeva kontrolu rada izvrnih organa
vlasti utjecanjem prvenstveno na kontroliranje javne potronje, a zatim i putem interpelacije i poslanikog pitanja. Nadlenost izbora nositelja izvrnih
organa vlasti, te sudaca kao i nadlenost suenja nositeljima izvrnih organa
vlasti jo su neke od nadlenosti koje se dodjeljuju zakonodavnim organima
vlasti dok se u nadlenost moe propisati i raspisivanje referenduma. Prve
dvije funkcije su ujedno i najvanije, te se uobiajeno propisuju u nadlenost
parlamenta. Ostale e u veem obimu, u odnosu na prethodne dvije, ovisiti
od oblika dravne vlasti, posebice kada se radi o izboru nositelja izvrnih organa vlasti, te ustavnog ustrojstva i ustavnih rjeenja u pojedinim dravama.
Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine ima uobiajene nadlenosti parlamenta. Sukladno lanku IV 4 Ustava Bosne i Hercegovine,
Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine nadlena je za: donoenje zakona koji su potrebni za provoenje odluka Predsjednitva Bosne
i Hercegovine ili za vrenje funkcija Parlamentarne skuptine Bosne i
Hercegovine prema Ustavu Bosne i Hercegovine; odluivanje o izvorima i
iznosu sredstava za rad institucija Bosne i Hercegovine i za meunarodne
obveze Bosne i Hercegovine; odobravanje prorauna za institucije Bosne i
Hercegovine; odluivanje o suglasnosti za ratifikaciju ugovora; i ostala pitanja koja su potrebna da se provedu njene dunosti, ili koja su joj dodijeljena
zajednikim sporazumom entiteta. Odredbe o zakonodavnoj nadlenosti
Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine u Ustavu Bosne i Hercegovine
dosta su turo navedene, iako podrazumijevaju najee koritene funkcije
Skuptine, te se poblie utvruju poslovnicima oba doma Parlamentarne
skuptine. Problem koji vide Trnka, Simovi, Miljko et al. (2009) u pogledu zakonodavne nadlenosti Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine
odnosi se na neuobiajenost da predstavniko tijelo, prema izriito navedenoj ustavnoj odredbi, usvaja zakone radi izvravanja odluka najvieg organa izvrne vlasti. U gotovo svim sustavima, ef drave izravno ili neizravno
ima, i u velikom broju sluajeva ostvaruje, zakonodavnu inicijativu i utjee
na program i sadrinu rada parlamenta. Ipak, parlament nije obvezan da
301
donosi zakone, ukoliko sam tako ne odlui, da bi provodio odluke efa drave (41). Ustav Bosne i Hercegovine propisuje i da Parlamentarna skuptina moe mijenjati i dopunjavati Ustav odlukom koja ukljuuje dvotreinsku
veinu prisutnih i koji su glasovali u Predstavnikom domu. Odluivanjem
o usvajanju prorauna, izvorima i iznosu sredstava za rad institucija Bosne
i Hercegovine i ispunjavanje meunarodnih obveza Parlamentarna skuptina je u mogunosti da odreuje dinamiku rada institucija na dravnoj
razini u Bosni i Hercegovini i ispunjavanja njihovih ciljeva i obveza. Valja
napomenuti i da osim navedenih, zakonodavne, proraunske i nadlenosti
voenja vanjske politike, Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine vri
i nadzornu funkciju koja se ispunjava imenovanjem predsjedatelja i lanova Vijea ministara Bosne i Hercegovine, podnoenjem godinjih izvjea
itd., a moe izglasati i nepovjerenje Vijeu ministara Bosne i Hercegovine.
Iako Predsjednitvo vodi vanjsku politiku Bosne i Hercegovine, ipak bez
suglasnosti Parlamentarne skuptine ne moe ratificirati meunarodne dokumente, ime ovom nadlenou Skuptina djeluje i na vanjsku politiku
Bosne i Hercegovine. Od ostalih nadlenosti Parlamentarna skuptina je u
mogunosti da sukladno lanku III 5 Ustava Bosne i Hercegovine preuzme
nadlenosti u onim stvarima u kojima se o tome postigne suglasnost entiteta; stvarima koje su predviene aneksima 58 Opeg okvirnog sporazuma
za mir u Bosni i Hercegovini; ili koje su neophodne za ouvanje suvereniteta,
teritorijalnog integriteta, politike neovisnosti i meunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine, a sukladno podjeli nadlenosti izmeu institucija u
Bosni i Hercegovini.
Nadlenosti Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, sukladno lanku IV A 7 20) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, ukljuuju: izbor predsjednika i dva potpredsjednika Federacije Bosne i Hercegovine; podnoenje prijedloga Ustavnome sudu o odluivanju o smjeni predsjednika ili potpredsjednika Federacije Bosne i Hercegovine; potvrivanje lanova Vlade
Federacije; donoenje zakona o obnaanju dunosti u vlasti Federacije;
davanje ovlasti kantonima da zakljuuju meunarodne dokumente uz suglasnost Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine; odobravanje meunarodnih dokumenata uz suglasnost Parlamentarne skuptine Bosne i
Hercegovine; usvajanje prorauna Federacije i zakona kojima se razrezuje
porez ili na drugi nain osigurava potrebno financiranje; i obnaanje drugih
dodijeljenih dunosti. Iz navedenoga je vidljivo da Parlament Federacije ima
izbornu, nadzornu, zakonodavnu, nadlenost ratificiranja meunarodnih
dokumenata i proraunsku nadlenost. Osim toga, Parlament Federacije
Bosne i Hercegovine ostvaruje i neke od ostalih nadlenosti poput davanja
amnestije, kao i druge nadlenosti utvrene pozitivnim pravnim aktima.
Nadlenosti Narodne skuptine Republike Srpske sukladno odredbama lanka 70. Ustava Republike Srpske ine: odluivanje o promjeni Ustava
302
Republike Srpske; donoenje zakona, drugih propisa i opih akata; donoenje plana razvoja, prostornog plana, prorauna i zavrnog rauna; utvrivanje teritorijalne organizacije Republike Srpske; raspisivanje referenduma
u Republici Srpskoj; raspisivanje republikog javnog zajma i odluivanje o
zaduenju Republike Srpske; raspisivanje izbora za narodne poslanike i za
predsjednika Republike Srpske; izbor, imenovanje i razrjeavanje funkcionera, sukladno Ustavu Republike Srpske i zakonu; vrenje kontrole rada Vlade
Republike Srpske i drugih organa koji su joj odgovorni, sukladno Ustavu
Republike Srpske i zakonu; davanje amnestije; izbor delegata iz Republike
Srpske u Dom naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine; ratificiranje meunarodnih dokumenata uz pristanak Parlamentarne skuptine
Bosne i Hercegovine; proglaavanje izvanrednog stanja u Republici Srpskoj;
obavljanje i drugih poslova, sukladno Ustavu Republike Srpske i zakonu.
Iz navedenih, Ustavom Republike Srpske utvrenih nadlenosti, vidljivo
je da Narodna skuptina ima uobiajene nadlenosti, koje su dodue neto ire postavljene u odnosu na nadlenosti Parlamenta Federacije Bosne
i Hercegovine, uz navoenje ostalih nadlenosti poput davanja amnestije,
raspisivanja referenduma, proglaavanja izvanrednog stanja.
U kontekstu nadlenosti i funkcija parlamenata na dravnoj i entitetskoj
razini u Bosni i Hercegovini vidljivo je da su u sva tri parlamenta prisutne
zakonodavna funkcija, kontrolna funkcija, izborna funkcija, dok su neke od
ostalih funkcija propisane na entitetskoj razini
3.
PARLAMENTARNO ODLUIVANJE NA
DRAVNOJ I ENTITETSKOJ RAZINI U
BOSNI I HERCEGOVINI
3.1.
Odluivanje u Parlamentarnoj skuptini

Bosne i Hercegovine
Odluivanje u jednodomnim parlamentima uvijek je jednostavnije u

odnosu na dvodomne parlamente, to e ovisiti od ustavnopravnog poloaja domova u parlamentu. Mogue je da u izvravanju nadlenosti oba doma
djeluju ravnopravno, ali i da odluuje samo jedan dom bez neophodne suglasnosti drugoga doma. Tako poloaj gornjeg doma moe biti ravnopravan
u odnosu na donji dom parlamenta, ali mu moe biti povjereno i vie ili manje nadlenosti u ovisnosti od ustavnih rjeenja odnosne drave. Zamrena
pitanja nastaju onda kada se prilikom odluivanja ne moe postii suglasnost u oba doma. Tada se pribjegava davanju prednosti, najee, donjem
303
domu, povjeravanjem veto mehanizama gornjem domu, pa i rasputanju

parlamenta.
Postupak odluivanja u Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine,
predstavlja jedan od sloenijih oblika odluivanja uope. To proizlazi iz injenice da se u Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine tei tome da se
zajame i zatite kako interesi graana tako i interesi konstitutivnih/konstituentnih naroda, te da se osigura ravnopravnost entiteta. Teoretski, ustavnopravna rjeenja, koja se odnose na postupak odluivanja u Parlamentarnoj
skuptini Bosne i Hercegovine, formulirana su tako da se doista nastoje
pomiriti razliiti interesi. No, praktino, postoji itav niz naina kojima se
moe ometati i u konanici sprijeiti donoenje odluka u Parlamentarnoj
skuptini Bosne i Hercegovine. Kvorum za odluivanje u Zastupnikom
domu Parlamentarne skuptine ini veina svih zastupnika Zastupnikog
doma, a u Domu naroda devet lanova, od ega moraju biti prisutna barem
po tri delegata iz reda svakog konstitutivnog naroda.
Nekoliko je postupaka odluivanja u Parlamentarnoj skuptini Bosne i
Hercegovine:
- Odluivanje veinom glasova Ustavom Bosne i Hercegovine
propisano je da se odluivanje prostom veinom primjenjuje prilikom izbora predsjedatelja i zamjenika predsjedatelja u oba doma
Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, te prilikom usvajanja
poslovnika o radu u oba doma, sukladno odredbama lanka IV 3.b).
Meutim, odredbe Poslovnika Zastupnikog doma Parlamentarne
skuptine Bosne i Hercegovine u lanku 183. i Poslovnika Doma
naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine u lanku 180.
propisuju da se poslovnik odnosnog doma usvaja sukladno odredbi
lanka IV 3.d) Ustava Bosne i Hercegovine, odnosno kvalificiranom
veinom. Time su odredbe poslovnika oba doma, koje se odnose na
usvajanje poslovnika, u suprotnosti sa ustavnim odredbama o usvajanju poslovnika.
- Odluivanje kvalificiranom veinom redovito se primjenjuje prilikom postupka odluivanja u oba doma Parlamentarne skuptine
Bosne i Hercegovine. esto se naziva i odluivanje tzv. entitetskim
glasovanjem. Radi se o usvajanju odluka veinom glasova onih koji
su prisutni i glasuju. Pritom, ustav i poslovnici oba doma propisuju
da e zastupnici i delegati uloiti napore kako bi veina ukljuivala najmanje jednu treinu glasova zastupnika, odnosno delegata s
teritorija svakog entiteta. Ukoliko se to ne dogodi, predsjedavajui
i njegovi zamjenici e u svojstvu povjerenstva, nastojati u roku od
tri dana od glasovanja postii suglasnost. Ukoliko se postigne suglasnost, odluka se smatra usvojenom. Ukoliko ne uspiju u nastojanju,
odluka e se usvojiti veinom onih koji su prisutni i glasuju, pod
304
uvjetom da glasovi protiv ne ukljuuju dvije treine ili vie zastupnika, odnosno delegata iz svakog entiteta.
Odluivanje o pitanju vitalnog interesa konstitutivnog naroda primjenjuje se u Domu naroda Parlamentarne skuptine
Bosne i Hercegovine kada veina delegata iz reda bonjakog, hrvatskog ili srpskog naroda, koji su prisutni i glasuju, smatra da se
radi o pitanju koje je tetno po vitalni interes konstitutivnog naroda iji su delegati istakli prigovor vitalnog nacionalnog interesa.
U toj situaciji, predloena odluka e biti odbijena u Domu naroda. Meutim, ukoliko postoji protivljenje veine delegata iz reda
bonjakog, hrvatskog ili srpskog naroda, predsjedavajui Doma
naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine e sazvati
zajedniko povjerenstvo koje se sastoji od tri delegata, po jednog
iz reda svakog konstitutivnog naroda, u cilju razrjeenja tog pitanja. Ukoliko povjerenstvo ne uspije razrijeiti pitanje u roku od pet
dana, predmet e se uputiti Ustavnome sudu Bosne i Hercegovine,
iji je zadatak da preispita da li postoje nepravilnosti u postupku.
3.2. Odluivanje u Parlamentu

Federacije Bosne i Hercegovine
Postupak odluivanja u Parlamentu Federacije Bosne i Hercegovine podrazumijeva ravnopravno odluivanje oba doma. Izuzetak ini odluivanje
o usvajanju poslovnika svakog doma, predsjedatelja i dva potpredsjedatelja
svakog doma, te odluivanje o pravilnicima i deklaracijama, pri emu svaki
dom djeluje samostalno. Posebnost Ustava Federacije Bosne i Hercegovine
u smislu definiranja postupaka odluivanja u Parlamentu Federacije jeste
da Ustav ne propisuje zakonodavni postupak. To je definirano poslovnicima oba doma Parlamenta. Ipak, Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine
propisane su odredbe o nainima nadvladavanja ometanja i spreavanja
donoenja odluka u Parlamentu. Tako Ustav propisuje da kada predsjednik
Federacije ocijeni da jedan od domova neopravdano odgaa odluivanje o
nekom zakonu, moe sazvati zajedniko povjerenstvo sainjeno od najvie 10 lanova svakog doma kako bi se u roku od 10 dana utvrdio prijedlog
zakona prihvatljiv u oba doma. Kada predsjednik utvrdi da domovi nisu u
mogunosti da donose potrebne zakone, on moe uz suglasnost potpredsjednika Federacije Bosne i Hercegovine raspustiti jedan ili oba doma, s
time da se dom ne moe raspustiti u tijeku jedne godine od njegovog saziva. Meutim, ovo se odnosi tek na postupke usvajanja zakona, odnosno
305
neusvajanje prorauna kada je predsjednik Federacije duan da raspusti oba doma Parlamenta Federacije prema sili Ustava Federacije Bosne i
Hercegovine.
Za razliku od Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine kvorum u
Domu naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine ini veina delegata Doma naroda. U Zastupnikom domu Parlamenta Federacije kvorum ini veina zastupnika, osim ukoliko za odluivanje o odreenim pitanjima nije drugaije utvreno Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine
i Poslovnikom Zastupnikog doma Parlamenta Federacije Bosne i
Hercegovine. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine uope ne propisuje kvorum za odluivanje, odnosno utvruje se u Poslovniku Zastupnikog doma.
Primjenjuju se dva oblika odluivanja:
- Odluivanje veinom glasova Ustavom Federacije Bosne i
Hercegovine i poslovnicima oba doma propisano je da se odluivanje vri veinom glasova ukupnog broja lanova u svakom od domova, osim ukoliko Ustavom Federacije ili poslovnikom odnosnog
doma nije drugaije propisano.
- Odluivanje o pitanju vitalnog interesa konstitutivnog naroda
Postupak odluivanja koji se odnosi na isticanje povrede vitalnog
interesa provodi se, u prvom sluaju, ukoliko vie od jednog, predsjedatelja i potpredsjedatelja Doma naroda smatra da propis spada
u pitanje vitalnog nacionalnog interesa te se kao takav uvrtava u
dnevni red Doma naroda. Tada se postupak utvrivanja postojanja
vitalnog interesa i usuglaavanja odvija i okonava u Parlamentu
Federacije Bosne i Hercegovine. Predsjedatelj i potpredsjedatelji moraju donijeti odluku u roku od sedam dana. Ukoliko veina svakog
kluba koji ima delegate u Domu naroda glasuje za propis, smatrat e
se da je usvojen. Ukoliko se postigne suglasnost o amandmanima,
propis se ponovno podnosi Zastupnikom domu na odobravanje.
Meutim, ukoliko suglasnost nije mogua u Domu naroda, odnosno ukoliko se na prijedlog amandmana ne dobije suglasnost, uspostavlja se zajedniko povjerenstvo od predstavnika Zastupnikog
doma i Doma naroda i to na paritetnoj osnovi, a odluke se tada donose konsenzusom. Zajedniko povjerenstvo usuglaava tekst propisa. Ukoliko se postigne suglasnost, propis se smatra usvojenim,
ukoliko se suglasnost ne postigne, zakon nee biti usvojen nego e se
vratiti predlagau na novi postupak, s tim da predlaga ne moe ponovno predloiti isti tekst propisa. U drugom sluaju, postupak odluivanja koji se odnosi na isticanje povrede vitalnog interesa konstitutivnog naroda pokree se ukoliko samo jedan, predsjedatelj ili
potpredsjedatelj smatra da propis spada u pitanja vitalnog interesa.
Dvotreinska veina odgovarajueg kluba naroda moe proglasiti
306
da je rije o pitanju vitalnog interesa. U ovom sluaju pitanje u konanici razrjeava Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine. Tako
e u situaciji kada dvije treine jednog od klubova konstitutivnog naroda u Domu naroda odlue da se propisom naruava vitalni interes
konstitutivnog naroda, propis razmatrati Dom naroda. Ukoliko veina u Domu naroda glasuje za propis, on e biti usvojen. Ukoliko se
Dom naroda usuglasi o amandmanima, propis se ponovno dostavlja
Zastupnikom domu na odobravanje. Meutim, ukoliko prethodno
navedeno Zajedniko povjerenstvo ne postigne suglasnost, pitanje
se prosljeuje Ustavnome sudu Federacije Bosne i Hercegovine da
utvrdi da li se predmetni propis odnosi na vitalni interes. Pritom e
Vijee za zatitu vitalnog interesa pri Ustavnome sudu Federacije
Bosne i Hercegovine odluivati o prihvatljivosti dvotreinskom veinom u roku od sedam dana, a u roku od jednog mjeseca odluit
e o meritumu za one predmete koji se smatraju prihvatljivima. U
situaciji da postupak pokrene dvotreinska veina jednog od klubova, potreban je glas najmanje dva suca da bi Ustavni sud Federacije
odluio da se radi o vitalnom interesu. Ukoliko Ustavni sud donese
odluku da se radi o povredi vitalnog interesa, propis e se smatrati neusvojenim i vratit e se predlagau da pokrene novi postupak,
ali on tada nee moi ponovno dostaviti isti tekst propisa. Ukoliko
Ustavni sud donese odluku da se predmetni propis ne odnosi na
vitalni interes, smatra se da je usvojen, odnosno da e biti usvojen
prostom veinom.
3.3. Odluivanje u Narodnoj skuptini

Republike Srpske
Kvorum za rad Narodne skuptine Republike Srpske postoji ukoliko je
na sjednici prisutno vie od polovice ukupnog broja zastupnika Narodne
skuptine. Primjenjuju se dva oblika odluivanja:
- Odluivanje veinom glasova Ustavom Republike Srpske i
Poslovnikom Narodne skuptine Republike Srpske propisano je da
se akt i amandman smatra usvojenim ukoliko je za njega glasovalo
vie od polovice ukupnog broja zastupnika, odnosno veina predviena Ustavom.
- Odluivanje o pitanju vitalnog interesa konstitutivnog naroda Ovaj
postupak detaljno je propisan u Ustavu Republike Srpske, te je u suglasnosti sa istim postupkom u Parlamentu Federacije Bosne i Hercegovine.
Propis koji usvoji Narodna skuptina Republike Srpske e se dostaviti
i razmatrati od strane Vijea naroda Republike Srpske ukoliko se smatra da propis naruava vitalni interes konstitutivnog naroda. U prvom
307
sluaju, ukoliko vie od jednoga, predsjedatelja i potpredsjedatelja

Vijea naroda Republike Srpske smatra da se propisom zadire u pitanja
vitalnog nacionalnog interesa, propis e biti uvrten na dnevni red Vijea
naroda. Predsjedatelj i potpredsjedatelj e morati donijeti odluku u roku
od sedam dana. Ukoliko veina svakog kluba koji ima delegate u Vijeu
naroda glasuje za propis, smatrat e se da je usvojen. Takoer, ukoliko se
u Vijeu naroda postigne suglasnost o amandmanima, taj propis se ponovno podnosi Narodnoj skuptini Republike Srpske na odobravanje.
Meutim, ukoliko suglasnost nije mogua u Vijeu naroda ili ukoliko
se na prijedlog amandmana ne dobije suglasnost, uspostavlja se zajedniko povjerenstvo od predstavnika Narodne skuptine i Vijea naroda.
Zajedniko povjerenstvo sastavlja se na paritetnom osnovu i odluke donosi konsenzusom. Zajedniko povjerenstvo radi na usuglaavanju teksta propisa pa e, ukoliko se tekst usuglasi, propis smatrati usvojenim,
no, ukoliko se ne postigne suglasnost, propis nee biti usvojen, te e biti
vraen predlagau na novi postupak. U tom sluaju predlaga ne moe
ponovo podnijeti isti tekst propisa. U drugom sluaju, ukoliko samo jedan, predsjedatelj ili potpredsjedatelj smatra da propis spada u pitanje
vitalnog interesa, dvotreinska veina odgovarajueg kluba moe proglasiti da je rije o pitanju koje se odnosi na vitalni interes. Tako e u sluaju da dvije treine jednog od klubova konstitutivnih naroda u Vijeu
naroda odlui da se propis odnosi na vitalni interes, isti razmatrati Vijee
naroda. Ukoliko veina svakog kluba zastupljenog u Vijeu naroda glasuje za taj propis, isti se smatra usvojenim. Isto tako, ukoliko se Vijee naroda usuglasi o amandmanima, propis se ponovno dostavlja na odobrenje Narodnoj skuptini. Meutim, ukoliko zajedniko povjerenstvo ne
postigne suglasnost, pitanje se prosljeuje Ustavnome sudu Republike
Srpske da donese konanu odluku da li se predmetni propis odnosi na
vitalni interes jednog od konstitutivnih naroda. Vijee za zatitu vitalnog
interesa pri Ustavnome sudu Republike Srpske odluuje o prihvatljivosti takvih predmeta dvotreinskom veinom u roku od sedam dana, a u
roku od jednog mjeseca odluuje o meritumu predmeta koji se smatraju
prihvatljivima. U sluaju da postupak pokrene dvotreinska veina jednog od klubova, potreban je glas najmanje dva suca da bi Ustavni sud
Republike Srpske odluio da se radi o vitalnom interesu. Ukoliko Sud
donese pozitivnu odluku o vitalnom interesu, propis e se smatrati neusvojenim te e se vratiti predlagau da pokrene novi postupak, ali u tim
sluaju predlaga ne moe ponovno dostaviti isti tekst propisa. Ukoliko,
pak, Ustavni sud Republike Srpske odlui da se propis ne odnosi na vitalni interes, smatrat e se da je usvojen odnosno da e biti usvojen prostom veinom.
308
4.
VETO MEHANIZMI U DRAVNOM I

ENTITETSKIM PARLAMENTIMA
Jedan od spornih sastavnih dijelova postupka odluivanja u

Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine je ustavno uvjetovanje proste veine postojanjem najmanje jedne treine glasova zastupnika, odnosno delegata s teritorija svakog entiteta, odnosno postojanje tzv. entitetskog glasovanja, koje se veoma esto ostvaruje kao veto mehanizam u
Parlamentarnoj skuptini. Moda je i najvei problem utvrivanje prave
intencije ustavotvorca u kontekstu ispravnog tumaenja ustavne odredbe
o tome da e zastupnici i delegati uloiti napore kako bi veina ukljuivala najmanje jednu treinu glasova zastupnika, odnosno delegata s teritorija
svakog entiteta. Ustavni tekst je neodreen o tome da li se radi o (po) jednoj
treini svih izabranih lanova iz oba entiteta ili onih koji su prisutni ili glasuju. Pretpostavka je da se radi o po jednoj treini lanova koji su prisutni i glasuju. Meutim, u domovima Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine,
ova ustavna odredba tumai se u smislu da je neophodno da za odluku glasuje najmanje po jedna treina svih zastupnika ili delegata koji su izabrani.
Tako je mogue sprijeiti odluivanje samim time to zastupnici, odnosno
delegati, nee prisustvovati sjednici. S druge strane, ukoliko se glasovanje
ne moe provesti, zbog injenice da svi zastupnici ili delegati nisu prisutni,
povjerenstvo sainjeno od predsjedatelja i zamjenika predsjedatelja e nastojati da postigne suglasnost u roku do tri dana. Ako povjerenstvo ne uspije
u usuglaavanju, tada e se ponovno pristupiti glasovanju gdje e odluivanje biti uvjetovano veinom glasova onih koji su prisutni i glasuju, s tim
da protiv ne smiju biti dvije treine i vie zastupnika ili delegata iz svakog
entiteta. U ovom sluaju, kao mehanizam onemoguavanja donoenja odluka bit e glasovanje protiv. A priori, ovakav nain odluivanja zamiljen je
kao zatita interesa entiteta. Meutim, u praksi je postao mehanizam ometanja postupka odluivanja koji (mogu da) koriste odreene etnike skupine u Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine, ak i prema vlastitome
dopadanju, prvenstveno Srbi, a zatim i Bonjaci, dok su Hrvati kao najmalobrojniji onemogueni u koritenju tzv. entitetskog glasovanja u smislu mogueg etnikoga glasovanja. Kako arevi (2010) navodi, sadanji model
poiva na usuglaavanju politikih interesa s entitetskim, a zatim i jednog i
drugog s interesima konstitutivnog naroda. U takvim uvjetima zakonodavni
postupak je zajedno s entitetskom politikom generator antidravne prakse
(391392). Zadravanjem ovakvog naina odluivanja u Parlamentarnoj
skuptini Bosne i Hercegovine zadrava se i monopol zatite interesa (pojedinih) konstitutivnih naroda nautrb stvarnog interesa entiteta u koju je
svrhu primarno i predvien ovakav nain donoenja odluka, pri emu je
309
interes konstitutivnih naroda ve garantiran postupkom za zatitu vitalnog

nacionalnog interesa.
Na tzv. entitetsko glasovanje nadovezuje se i mogunost zastoja u postupku odluivanja isticanjem povrede vitalnog interesa konstitutivnog naroda koji se, dodue, u razliitom obimu koristi na dravnoj, odnosno entitetskoj razini. Sukladno naprijed opisanom postupku odluivanja, ustavnim
odredbama se propisuje da sve zakonodavne odluke moraju biti usvojene u
oba doma Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine veinom glasova
prisutnih lanova. Meutim, kako se konstitutivnim narodima garantira
pravo da svaku odluku koja je predmet odluivanja u Parlamentarnoj skuptini proglase tetnom po vitalni interes, Ustav Bosne i Hercegovine propisuje da u toj situaciji odluka ne moe biti usvojena veinom, te se propisuje
poseban postupak u Domu naroda Parlamentarne skuptine. Tako e se,
u situaciji koritenja ovog oblika veto mehanizma, kada (redovni) postupak
odluivanja bude onemoguen, pristupiti rjeavanju zastoja putem Doma
naroda, odnosno Zajednikog povjerenstva i na koncu Ustavnoga suda
Bosne i Hercegovine.
Meutim, ovdje se javlja nekoliko problema.
Ne samo da Ustav Bosne i Hercegovine ne sadri definiciju pojma, u
Ustavu takoer nije nabrojano to se ima smatrati vitalnim nacionalnim interesom. Stoga je u svojim odlukama Ustavni sud Bosne i Hercegovine bio
primoran da prilagoava mjerila za ocjenu postojanja ugroenosti vitalnog
interesa konstitutivnog naroda od predmeta do predmeta. Ustavi na razini
entiteta na jednak nain definiraju vitalni nacionalni interes konstitutivnih
naroda: ostvarivanje prava konstitutivnih naroda da budu adekvatno zastupljeni u zakonodavnim, izvrnim i pravosudnim organima vlasti; identitet
jednog konstitutivnog naroda; ustavni amandmani; organizacija organa javne vlasti; jednaka prava konstitutivnih naroda u postupku donoenja odluka; obrazovanje, vjeroispovijest, jezik, njegovanje kulture, tradicije i kulturno
nasljee; teritorijalna organizacija; sustav javnog informiranja; i druga pitanja koja bi se tretirala kao pitanja od vitalnog nacionalnog interesa, ukoliko
tako smatraju dvije treine jednog od klubova delegata konstitutivnih naroda u domu naroda. Meutim, u definiranju je ostavljeno dovoljno prostora
da se svako drugo pitanje, ukoliko bi to bila ocjena dvije treine nacionalnog
kluba delegata. Legitimno je pitanje kako e Ustavni sud postupiti u svakom
konkretnom predmetu, odnosno ta e u konkretnom predmetu smatrati
vitalnim interesom konstitutivnog naroda. Na temelju injenice da se u entitetskim ustavima navodi popis o tome to se ima smatrati vitalnim nacionalnim interesom, moglo bi se pretpostaviti da bi ga Ustavni sud Bosne i
Hercegovine mogao koristiti za tumaenje.186
186 Donekle je vidljivo da je Ustavni sud koristio tu mogunost u primjerice: Odluka o
dopustivosti i meritumu Ustavnoga suda Bosne i Hercegovine U 10/05 , par. 30 i dalje.
310
Problem koji se nadovezuje na prethodni jeste i taj to se u ustavima ne

definira kriterij za utvrivanje vitalnog interesa konstitutivnog naroda. U entitetskim ustavima ostaje nejasno kako e se utvrditi koja su to druga pitanja
koja bi se mogla smatrati pitanjima vitalnog nacionalnog interesa. Jasno je
da je ovaj veto mehanizam, u smislu isticanja vitalnog interesa konstitutivnog naroda, vaan dio dravne vlasti u multietnikom drutvu poput Bosne
i Hercegovine. Sukladno tomu, kriterij za utvrivanje mogue je prepoznati
u svim interesnim oblastima, svakog konstitutivnog naroda, unutar pluralistikog bosanskohercegovakog drutva, koje spadaju u nadlenost parlamenata, poput jezika, kulture, obrazovanja i sl., ali se ne bi mogao traiti u
oblastima koje nemaju obiljeje kolektivnog, poput gospodarskog razvoja ili
socijalnih aspekata. Tako primjerice Steiner i Ademovi (2010), pozivajui
se na odluke Ustavnoga suda Bosne i Hercegovine, navode da protivustavna diskriminacija postoji ukoliko se nazivi gradova odnose samo na jedan
konstitutivni narod, s obzirom na to da se naruava integracija konstitutivnih naroda i mogunost povratka pripadnika drugih konstitutivnih naroda.
Slino tome, protivustavna diskriminacija postoji i ukoliko grb, himna i simboli jedne administrativno-teritorijalne jedinice ne ukljuuju sva tri konstitutivna naroda ili ukoliko je zakonsko rjeenje za ostvarivanje imovinskog
prava izbjeglica i raseljenih oteano na nesrazmjeran nain. Meutim, nee
postojati protivustavna diskriminacija kada se radi o javnom radio-televizijskom sustavu za koji zakonski okvir predvia jednaka prava za sve konstitutivne narode ili kada se radi o posebnim pravima bivih pripadnika vojnih
formacija (46).
Ustavni sud Bosne i Hercegovine ve je ispitivao ispravnost provedenog postupka za zatitu vitalnog interesa konstitutivnog naroda u
Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine, te usvojio odluke kojima je
odluivao o meritumu. Meutim, valjano je pitanje da li Ustavni sud Bosne
i Hercegovine moe odluivati o meritumu spora ili samo o ispravnosti provedenog postupka u Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine, kako
i stoji u Ustavu Bosne i Hercegovine? Pitanje je svrsishodno, s obzirom na
to da je u tekstu Ustava Bosne i Hercegovine jasno navedeno da se ispituje
samo ispravnost provedenog postupka. Pobri (2000) je miljenja da svrha intencije Ustavnoga suda Bosne i Hercegovine mora biti u tome da se
spor rijei u sutini (265). Steiner i Ademovi (2010) navode da je Ustavni
sud Bosne i Hercegovine utvrdio uobiajenu praksu, tj. da prvo razmatra
tijek postupka koji je vodio podnoenju zahtjeva za utvrivanje ugroenosti
vitalnog nacionalnog interesa u smislu da je preispitivao da li se klub naroda pravilno pozvao na to da je ugroen njegov vitalni nacionalni interes,
da li se protivila veina nekog drugog kluba naroda, da li je uspostavljeno
Zajedniko povjerenstvo i da li je Povjerenstvo moglo razrijeiti problem
u roku. Meutim, preispitivanje proceduralne ispravnosti ne obuhvaa
311
samo postupak s obzirom na to da ju Ustavni sud Bosne i Hercegovine koristi samo kao poetni test za ispitivanje dopustivosti zahtjeva, te je stanovita da Ustavni sud mora analizirati i meritum samog predmeta (578579).
Trnka, Simovi, Miljko et al. (2009) stanovita su da uloga Ustavnoga suda
Bosne i Hercegovine treba da bude meritorno kontroliranje postupka zatite
vitalnog interesa konstitutivnog naroda, to je pretpostavka za dopustivost
samog predmeta. U svezi s tim, uloga Ustavnoga suda Bosne i Hercegovine
trebala bi da se sastoji u tome da svojom meritornom odlukom doprinese
deblokiranju rada Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, koja nije
u stanju da prevazie problem. U isto vrijeme, to znai da Ustavni sud preventivno djeluje na ustavnost akata koji su u parlamentarnom postupku u
smislu eliminiranja destruktivnosti po vitalni interes jednog ili vie konstitutivnih naroda (48). Meutim, arevi (2010) navodi da bi ustavne odredbe morale znaiti da uloga Ustavnoga suda ne izlazi izvan kontrole postupka koji je proveden povodom zatite vitalnog interesa, eventualno, kontrole
zakonodavnog postupka. U tom smislu, navodei Odluku Ustavnoga suda
Bosne i Hercegovine U 8/04187 smatra i da Ustavni sud ne primjenjuje pravilo da doslovni tekst Aneksa IV predstavlja vanjsku granicu tumaenja, nego
se (kazuistiki) uputa u iznalaenje pojmovnog okvira na temelju kojeg bi
mogao ustanoviti da li je u konkretnom sluaju doista uslijedila povreda
jednog stvarnog podruja koje se moe podvesti pod pojam nacionalnog
interesa. Na koncu zakljuuje da se Ustavni sud ne ograniava na provjeru
proceduralnih pitanja, nego ulazi u nesigurno podruje definiranja vitalnog
interesa iz entitetskih ustava, dijelom pomou presuda koje pojmovno-tematski indiciraju predmetni spor (388389). U entitetskim ustavima ne postoji dilema o ovom pitanju, s obzirom na to da ustavni tekstovi jasno propisuju da e Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine odnosno Ustavni
sud Republike Srpske odluiti o meritumu. S obzirom na navedeno, opi
zastupljeni stav je da Ustavni sud Bosne i Hercegovine, koji prema Ustavu
Bosne i Hercegovine titi Ustav, mora da bude instanca koja e apsolvirati
zastoj u radu Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine. To je mogue
jedino onda kada Ustavni sud Bosne i Hercegovine donosi odluku o meritumu o postojanju vitalnog interesa konstitutivnog naroda ija je pobuda da
prui krajnji i odreen odgovor o postojanju tetnosti po vitalni interes.
S obzirom na nepreciznu terminologiju u ustavima i poslovnicima parlamenata na entitetskoj razini, postavlja se pitanje na koje se pravne akte
moe isticati prigovor vitalnog nacionalnog interesa. Razlog tomu je to se
na razliitim mjestima propisuje da se radi o zakonu, drugom propisu ili
aktu odnosno samo zakonu. Pretpostavka je da se moe raditi o bilo kojem
aktu. Na dravnoj razini terminologija je neto preciznija s obzirom na to
187 Vidjeti: Odluka o dopustivosti i meritumu Ustavnoga suda Bosne i Hercegovine U
8/04.
312
da se navodi da se moe raditi o bilo kojoj predloenoj odluci. Tragom ovog

razmiljanja arevi (2009) zakljuuje da ako naelno, svako pitanje moe
biti proglaeno destruktivnim, nije samo unesen veto model u rad dravnih tijela nego postoji i produeni efekt u Zastupnikom domu koji bi bar
prema intenciji ustavnoga rjeenja morao predstavljati dravljane, dakle,
apstraktne graane (68).
5.
POSLJEDICE KOJE PROIZVODE

VETO MEHANIZMI PRILIKOM
PARLAMENTARNOG ODLUIVANJA
Tumaenje ustavnih odredbi o tzv. entitetskom glasovanju, kakvo se

koristi u Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine ima veoma znaajne posljedice za ukupno djelovanje Parlamentarne skuptine Bosne i
Hercegovine. Sagledavajui ovaj postupak vidljivo je da su kriteriji za usvajanje propisa postavljeni veoma visoko uzevi u obzir da se zahtijeva glasovanje najmanje jedne treine glasova svih izabranih zastupnika odnosno
delegata s teritorija svakog entiteta. Time zastupnici ili delegati (iz jednog
entiteta) mogu onemoguiti odluivanje samim time to nee prisustvovati
sjednici odnosnog doma. Zastoj u radu nastavlja se i injenicom da usuglaavanje i pristupanje ponovnom glasovanju oduzima vrijeme, te ne garantira
uspjeh u smislu pozitivnog ishoda odluivanja o pojedinim propisima. To
stoga to u sljedeem krugu glasovanja protiv ne smiju biti dvije treine ili
vie zastupnika ili delegata iz svakog entiteta iako se odluka donosi veinom
onih koji su prisutni i glasuju.
Meutim, iako je ovakav nain glasovanja uspostavljen da bi se titili interesi entiteta, on je pretoen u zatitu interesa onog ili onih naroda
koji imaju dovoljan broj predstavnika u Parlamentarnoj skuptini Bosne i
Hercegovine i koji mogu da uspore ili onemogue postupak odluivanja.
Analizirajui sastav Parlamentarne skuptine prema mandatima, bonjaki
i srpski korpus ne samo da su na raspolaganju imali i imaju postupak zatite vitalnog nacionalnog interesa na koji se mogu pozvati, nego su mogli i
mogu usporavati i onemoguavati odluivanje tzv. entitetskim glasovanjem.
Ovdje se hrvatski korpus donekle moe smatrati uskraenim s obzirom na
broj Hrvata koji su lanovi u Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine,
te ne mogu utjecati na postupak odluivanja tzv. entitetskim glasovanjem.
Hrvatski korpus u Parlamentarnoj skuptini na raspolaganju ima (samo)
postupak zatite vitalnog nacionalnog interesa. Na temelju navedenoga kao
posljedica primjene tzv. entitetskog glasovanja moe se, dakle, navesti i zaogrtanje zatite interesa entiteta u zatitu interesa konstitutivnog naroda,
i to ne svih, nego kako podaci prema mandatima govore, onih koji imaju
313
dovoljan broj lanova u Parlamentarnoj skuptini, Bonjaka i Srba dok su

Hrvati kojih je brojano manje u ovom smislu diskriminirani. Slino zakljuuju i Trnka, Simovi, Miljko et al. (2009) konstatirajui da se moe postaviti pitanje djelotvorne zatite vitalnog nacionalnog interesa hrvatskoga naroda, budui da se u sluaju sumnje ugroavanja interesa toga naroda teko
mogu stvoriti uvjeti da se uskraivanjem entitetske podrke postigne njegova zatita (93). To svakako nije protivno pozitivnim pravnim propisima u
Bosni i Hercegovini niti ovakvo postupanje moe biti pravno preispitano, za
razliku od postupka za zatitu vitalnog nacionalnog interesa koji u konanici moe preispitivati Ustavni sud Bosne i Hercegovine. Meutim, arevi
(2009) ovo opisuje kao podsticanje konstantnog krenja temeljnih ljudskih
prava u ustavnim propisima o organizaciji dravne vlasti i ustavnopravno
uokvirivanje segregacije i diskriminacije na etnikim osnovama. Miljenja
je da ovakav rezultat nije nelogian s obzirom na to da je on nuna posljedica etnikog determinizma u ustavnom modelu koji se primjenjuje u Bosni
i Hercegovini, pri emu njegov unutarnji ratio predstavlja ugovor konstitutivnih naroda koji poiva na premisi da se najprije moraju zatititi kolektivna prava, odnosno da se dravne institucije pojavljuju kao instrument za
provoenje volje konstitutivnih naroda, a da se individualna prava tite kao
sekundarni nusprodukt ustavnog sustava (74).
Iz navedenoga je vidljivo da je redovan nain odluivanja u
Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine dosta esto koriten kao
poseban ili dodatni veto mehanizam, posebice u Zastupnikom domu
Parlamentarne skuptine. Time je najznaajnija posljedica ovog veto mehanizma da e djelotvorno i uinkovito djelovanje Parlamentarne skuptine
ovisiti od proizvoljnog koritenja tzv. entitetskog glasovanja, odnosno osobitosti ustavnog rjeenja prema kojem je mogue proturjeiti ispunjavanju
prava na politiko predstavljanje i odluivanje kako entiteta u iju je svrhu
ovaj mehanizam i predvien, tako i graana uope.
U kontekstu postupka za zatitu vitalnog nacionalnog interesa Steiner
i Ademovi (2010) pozivaju se na Odluku Ustavnoga suda Bosne i
Hercegovine U 10/05 u toki 16 u kojoj je Ustavni sud Bosne i Hercegovine
ponovio znaaj mehanizma za zatitu vitalnog interesa konstitutivnih naroda u dravama u kojima postoje multietnike, multijezine, multireligijske
zajednice, odnosno zajednice koje su tipine prema svojim razlikama. Ipak,
Ustavni sud je naglasio i da je posljedica svakog pozivanja na vitalni interes
pojaan kriterij za usvajanje opih akata, ukljuujui i poseban uvjet veine glasova, to utjee na rad zakonodavnog tijela i funkcioniranja drave
(578). Stoga dolazi do zastoja u postupcima parlamentarnog odluivanja.
Meutim, jasno je da se zatitom vitalnih interesa konstitutivnih naroda
tite razliitosti svakog etniciteta, usljed ega se onemoguuje djelotvoran
i uinkovit rad parlamenata, uglavnom na entitetskoj razini, s obzirom na
314
eventualnost blokiranja usvajanja odluke uporabom mehanizma zatite vitalnog interesa konstitutivnog naroda.
6.
OCJENA PODATAKA O VETO

MEHANIZMIMA U PARLAMENTIMA
NA DRAVNOJ I ENTITETSKOJ RAZINI
Prema podacima dobivenim iz Parlamentarne skuptine Bosne i

Hercegovine, postupak proglaavanja odluke tetnom po vitalni nacionalni interes pokrenut je pet puta. U svih pet postupaka, predmeti su upueni
Ustavnome sudu Bosne i Hercegovine. Interesantno je da su u tri navrata
postupak pokrenuli predstavnici Bonjaka i u dva navrata predstavnici
Hrvata, dok predstavnici Srba niti jednom nisu pokretali postupak zatite
vitalnog nacionalnog interesa. Ustavni sud Bosne i Hercegovine je u dvije
odluke proglasio tetnost vitalnog nacionalnog interesa, jednom za bonjaki narod, jednom za hrvatski narod, dok je u dvije odluke ustvrdio da ne
postoji tetnost vitalnog nacionalnog interesa, jednom za bonjaki i jednom za hrvatski narod. U jednoj odluci, Ustavni sud Bosne i Hercegovine
odluio je da Izjava Kluba delegata bonjakog naroda u Domu naroda
Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine o tetnosti po vitalni interes
bonjakog naroda ne ispunjava uvjet proceduralne ispravnosti, s obzirom
na to da predloeni zakljuak ne predstavlja odluku za ije bi ispitivanje bio
nadlean Ustavni sud Bosne i Hercegovine.
315
Tabela: Pregled pokrenutih postupaka za zatitu vitalnog nacionalnog

interesa u Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine
Pokreta
Klub
Bonjaka
Klub Hrvata
Klub Srba
UKUPNO
Broj
akata
Usuglaeno
na
Zajednikom
povjerenstvu
Upueno
Ustavnome
sudu
Povuene
odluke o
pokretanju
zatite
vitalnog
nacionalnog
interesa
n/a
2
0
5
0
0
0
2
0
5
n/a
n/a
n/a
Vraeno
predlagau
na ponovni
postupak
n/a
n/a
n/a
n/a
Izvori: Dopis broj 03/09 Tajnitva/Zajednike slube Informacijskodokumentacijskog sektora i Trnka, Kasim, Zvonko Miljko, Miodrag Simovi et al.
(2009). Proces odluivanja u Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine, stanje, komparativna rjeenja, prijedlozi. Sarajevo: Fondacija Konrad Adenauer.
Trnka, Simovi, Miljko et al. (2009) u studiji o postupku odluivanja u

Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine navode da je od 1995. godine do polovice 2008. godine u zakonodavnom postupku u Parlamentarnoj
skuptini institut zatite vitalnog nacionalnog interesa koriten svega etiri puta. Razloga zbog kojih je tako malo zahtjeva za zatitu vitalnih nacionalnih interesa, svakako, ima vie. U promatranom periodu od 11 godina
u Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine provedeno je 529 zakonodavnih postupaka (260 se zavrilo usvajanjem zakona, a u 269 sluajeva
nacrti ili prijedlozi zakona nisu usvojeni). Teko je pretpostaviti da je u tolikom broju samo u etiri sluaja mogla biti dovedena u sumnju povreda vitalnog nacionalnog interesa. Nasuprot tome, obilato je koriten institut tzv.
entitetskog glasovanja. Za 156 zakona uskraena je entitetska podrka. Zbog
toga se moe zakljuiti da je entitetsko glasanje koriteno kao supstitut zatite vitalnog nacionalnog interesa (9293). Logino je zakljuiti da sve dok
se u Parlamentarnoj skuptini tzv. entitetsko glasovanje moe koristiti kao
veto mehanizam, s obzirom na laki i djelotvorniji mehanizam blokiranja u postupku odluivanja, nema razloga da se koristi postupak za zatitu vitalnog nacionalnog interesa. Takoer, vano je postaviti i pitanje da li
bi, u situaciji nepostojanja tzv. entitetskog glasovanja jednako esto bio koriten postupak za zatitu vitalnog nacionalnog interesa. Meutim, uzevi u obzir da predstavnici iz reda hrvatskoga naroda nisu u mogunosti da
koriste tzv. entitetsko glasovanje, iz prethodno opisanih razloga, postavlja
se pitanje razloga za veoma rijetko pokretanje postupka za zatitu vitalnog
316
nacionalnog interesa hrvatskoga naroda. Primjerice, prema podacima koje

su naveli Simovi, Miljko et al. (2009) u studiji o postupku odluivanja u
Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine, hrvatski predstavnici su do
polovice 2008. godine pokrenuli postupak tek dva puta (92). Od toga je
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u jednom predmetu proglasio odluku tetnom po vitalni interes hrvatskoga naroda, dok je u drugom predmetu zauzeo
stav da se ne radi o odluci koja je tetna po vitalni interes hrvatskoga naroda.
Na entitetskoj razini postupak za zatitu vitalnog interesa konstitutivnog naroda je ee u uporabi. Prema podacima dobivenim iz Parlamenta
Federacije Bosne i Hercegovine postupak za zatitu vitalnog nacionalnog
interesa pokrenut je 11 puta u periodu od 1994. godine do 2011. godine.
Primjetno je i da se u periodu od 1999. godine do 2006. godine nije pokrenuo niti jedan postupak za zatitu vitalnog nacionalnog interesa. Podaci
dostavljeni iz Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine govore da je prvi
postupak za zatitu vitalnog nacionalnog interesa pokrenut ve na sjednici ustavotvorne skuptine Federacije Bosne i Hercegovine, te se neizravno
moe zakljuiti da je pitanje pokrenuo klub delegata hrvatskoga naroda. Uz
ovo, sedam postupaka su pokrenuli predstavnici hrvatskoga naroda, jedan
postupak predstavnici bonjakog naroda i dva postupka su pokrenuta od
strane bonjakog i hrvatskog, dakle, oba naroda. Vidljivo je da su predstavnici hrvatskoga naroda ee pokretali postupak za zatitu vitalnog interesa.
U pet postupaka, predmeti su upueni Ustavnome sudu Federacije Bosne
i Hercegovine. Ustavni sud je u etiri predmeta ustvrdio da se ne radi o povredi vitalnog nacionalnog interesa, od ega su bila tri zahtjeva hrvatskoga i
jedan zahtjev bonjakog naroda. U jednom predmetu Ustavni sud je ustvrdio da je vitalni interes hrvatskoga naroda povrijeen. Na razini Republike
Srpske situacija je drugaija. Prema podacima dobivenim iz Narodne skuptine Republike Srpske postupak za zatitu vitalnog nacionalnog interesa
pokrenut je 103 puta u periodu od 2003. godine do lipnja 2012. godine.
Predstavnici bonjakog naroda pokrenuli su postupak 65 puta, predstavnici hrvatskog naroda sedam puta, predstavnici srpskog naroda tri puta, te
predstavnici bonjakog i hrvatskog naroda 10 puta. Uz ovo, u podacima
se navodi da su predsjedatelj i potpredsjedatelji iz reda hrvatskog naroda
pokrenuli postupak 15 puta, a dva potpredsjedatelja iz reda hrvatskog i srpskog naroda dva puta, te Predsjednitvo Vijea naroda jedan put. Vidljivo
je da su u Narodnoj skuptini Republike Srpske predstavnici bonjakog
naroda najee pokretali postupak za zatitu vitalnog interesa. Navodi se
da su 24 inicijative za zatitu vitalnog nacionalnog interesa usuglaene na
Zajednikom povjerenstvu Narodne skuptine Republike Srpske i Vijea
naroda Republike Srpske. Vijee za zatitu vitalnog nacionalnog interesa
Ustavnoga suda Republike Srpske odluivalo je o 55 inicijativa. Od toga, u
24 inicijative zahtjev nije bio prihvatljiv, dok je 31 inicijativa bila prihvatljiva,
317
te je u 25 zahtjeva Ustavni sud ustvrdio da nije dolo do povrede vitalnog

nacionalnog interesa, a u est zahtjeva je obustavljen postupak. U 15 pokrenutih inicijativa za zatitu vitalnog nacionalnog interesa povuene su odluke o pokretanju zatite vitalnog nacionalnog interesa, dok je devet vraeno
predlagau na ponovni postupak.
interesa u Parlamentu federacije Bosne i Hercegovine
Povuene
odluke o
Vraeno
pokretanju
predlagau
zatite
na ponovni
vitalnog
postupak
nacionalnog
interesa
Broj
akata
Usuglaeno na
Zajednikom
povjerenstvu
Upueno
Ustavnome
sudu
Klub
Bonjaka
n/a
n/a
n/a
Klub Hrvata
n/a
n/a
n/a
Klub
Bonjaka i
Hrvata
n/a
n/a
n/a
Klub Srba
UKUPNO
11
n/a
n/a
n/a
Pokreta
Izvor: Dopis broj 02/c-02-770/12 tajnika Doma naroda Parlamenta Federacije

Bosne i Hercegovine
318

interesa u Narodnoj skuptini Republike Srspke
Povuene
odluke o
Vraeno
pokretanju
predlagau
zatite
na ponovni
vitalnog
postupak
nacionalnog
interesa
8
0
Broj
akata
Usuglaeno
na
Zajednikom
povjerenstvu
Upueno
Ustavnome
sudu
Klub Bonjaka
65
48
Klub Hrvata
Klub Bonjaka i
Hrvata
10
Klub Srba
Predsjedatelj i
potpredsjedatelj
iz reda
hrvatskoga
naroda
15
Dva
potpredsjedatelja
iz reda
hrvatskoga i
srpskog naroda
103
24
55
15
Pokreta
UKUPNO
Izvor: Dopis broj 02/2-1013/12 generalnog tajnika Narodne skuptine Republike

Srpske
Na osnovu navedenih podataka, moe se zakljuiti da postoji oigledan

nesrazmjer u broju pokrenutih postupaka izmeu Parlamenta Federacije
Bosne i Hercegovine (11) i Narodne skuptine Republike Srpske (103). Na
temelju brojki veoma je nezahvalno dati ocjenu, stoga bi predmetom analize morali da budu obuhvaeni i, primjerice, sadraji akata na osnovu kojih
su pokrenute inicijative za zatitu vitalnog nacionalnog interesa. Meutim,
moe se jasno ustvrditi da je razlog uestalijeg koritenja mehanizma zatite
vitalnog interesa konstitutivnog naroda na entitetskoj razini prvenstveno sadran u injenici da na entitetskoj razini u postupku odluivanja ne postoji
drugi veto mehanizam, poput onoga sadranog na dravnoj razini, u smislu
tzv. entitetskog glasovanja. Stoga i ne iznenauje ee pokretanje postupka za zatitu vitalnog nacionalnog interesa u Parlamentu Federacije Bosne i
Hercegovine i Narodne skuptine Republike Srpske.
7.
319
ZAKLJUAK
Vidljivo je da u postupcima odluivanja u parlamentima postoje prekluzivna prava konstitutivnih naroda kao obiljeje njihovog singulariteta,
s naglaskom na odreena naela sukladno kojima multietniko drutvo u
Bosni i Hercegovini uope dejstvuje. Zbog toga i postoji vea eventualnost
da e odreena odluka jae utjecati na uinkovitost parlamenta na dravnoj
ili entitetskoj razini bez razlike da li se radi o tzv. entitetskom glasovanju ili
postupku za zatitu vitalnog interesa konstitutivnog naroda. Uzajamni odnosi koji nastaju u odluivanju u parlamentima razumiju se kao posljedica
naprijed navedenog singulariteta, makar on znaio sofistikaciju postupka
parlamentarnog odluivanja kada je, primjerice, u pitanju tzv. entitetsko glasovanje. Meutim, uinkovito sudjelovanje konstitutivnih naroda ne smije
deklasirati djelotvorni rad parlamen(a)ta jer tada konstitutivnost u smislu
zagovaranja kolektivnih prava predstavlja zlonamjeran faktor in favorem
onemoguavanja i spreavanja donoenja odluka u predstavnikom tijelu
u kojem su predstavljeni ili bi barem trebali biti predstavljeni svi graani
ponaosob. U postupku odluivanja interesi graana ne smiju biti zanemareni. Meutim, u trenutanom smjeru djelovanja, posebice parlamenta na
dravnoj razini u Bosni i Hercegovini, demokratinost postupka odluivanja u svom abnormitetu podrazumijeva ometanje i u konanici spreavanje
djelotvornosti postupka odluivanja. Valja zakljuiti da je mehanizam zatite vitalnog nacionalnog interesa na dravnoj i entitetskoj razini sasvim legitimno sredstvo osujeivanja nadmonosti i prevalentnog utjecaja jednog
konstitutivnog naroda. To stoga jer se njime elii zatita kolektiviteta i njegovih prava nautrb propisanog teritorijalnog i na koncu graanskog faktora. Kada je u pitanju drugi oblik veto mehanizma, tzv. entitetsko glasovanje,
sagledavi aspekte njegove, ponekad i kapriciozne, primjene, vidljivo je da
podriva uobiajenost graanskog predstavljanja fabriciranjem tumaenja
ustavnih odredbi koje se odnose na njegovu primjenu.
320
LITERATURA
Amandman I na Ustav Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik Bosne i
Hercegovine br. 25/09;
Dopis broj 02/2-1013/12 generalnog tajnika Narodne skuptine Republike
Srpske;
Dopis broj 02/c-02-770/12 tajnika Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne
i Hercegovine;
Dopis broj 03/09 Tajnitva/Zajednike slube Informacijsko-dokumentacijskog
sektora;
Poslovnik Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, Slubene
novine Federacije Bosne i Hercegovine br. 27/03 i 21/09;
Poslovnik Doma naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine,
Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine br. 33/06 i 41/06;
Poslovnik Narodne skuptine Republike Srpske, Slubeni glasnik Republike
Srpske br. 31/11;
Poslovnik Zastupnikog doma Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine,
Slubene novine Federacije Bosne i Hercegovine br. 69/07 i 02/08;
Poslovnik Zastupnikog doma Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine,
Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine br. 33/06, 41/06, 81/06, 91/06, 91/07, 87/09
i 28/12;
arevi, Edin (2009). Dejtonski ustav: karakteristike i karakteristini problemi. Sarajevo: Konrad Adenauer Stiftung;
arevi, Edin (2010). Ustav iz nude, Konsolidacija ustavnog prava Bosne i
Steiner, Christian i Nedim Ademovi (2010). Ustav Bosne i Hercegovine, komentar. Sarajevo: Konrad Adenauer Stiftung;
Trnka, Kasim (2006). Ustavno pravo. Sarajevo;
Trnka, Kasim, Zvonko Miljko, Miodrag Simovi et al. (2009). Proces odluivanja u Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine, stanje, komparativna rjeenja, prijedlozi. Sarajevo: Konrad Adenauer Stiftung;
Ustav Bosne i Hercegovine u: Opi okvirni sporazum za mir u Bosni i
Hercegovini, UN Doc. A/50/790 (1995) i S/1995/999 (1995) od 30. listopada 1995.
godine;
Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, Slubene novine Federacije Bosne i
Hercegovine br. 1/94, 13/97, 16/02, 22/02, 52/02, 63/03, 9/94, 20/04, 33/04, 72/05,
71/05;
Ustav Republike Srpske, Slubeni glasnik Republike Srpske br. 3/92, 6/92,
8/92, 15/92, 19/92, 150/02, 22/05, 48/11.
Goran Markovi
KRIZA PARLAMENATRIZMA U
BOSNI I HERCEGOVINI
Bosna i Hercegovina ima polupredsjedniki sistem vlasti. U njemu

su prisutni znaajni elementi parlamentarizma: bicefalna egzekutiva; politika odgovornost Savjeta ministara Parlamentarnoj skuptini;
postojanje instrumenata politike kontrole, poput poslanikih pitanja
i interpelacije; mogunost izglasavanja nepovjerenja Savjetu ministara. Pozitivnopravna rjeenja su specifina, poto niz pitanja nije ureen
Ustavom Bosne i Hercegovine, a ni pravne norme sadrane u zakonima
i poslovnicima skuptinskih domova esto nisu jasne i potpune. Poseban
problem je u tome to pojedini mehanizmi parlamentarizma ne funkcioniu, tako da u praksi dolazi do prevage izvrne vlasti nad zakonodavnom, a instrumenti kontrole prve od strane druge se ne primjenjuju.
Kljune rijei: polupredsjedniki sistem; parlamentarizam;
Parlamentarna skuptina; Savjet ministara; poslanika pitanja; interpelacija; glasanje o povjerenju.
324
1.
UVOD
O parlamentarizmu u Bosni i Hercegovini govorimo u smislu preovladavanja ili postojanja elemenata parlamentarnog sistema vlasti. Kako Bosna i
Hercegovina ima sloen ustavnopravni i politiki sistem, mogue je da na
nivou drave i entiteta postoje razliiti sistemi dravne vlasti. To i jeste sluaj, poto drava ima polupredsjedniki sistem vlasti, kao i jedan od entiteta
(Republika Srpska), dok drugi entitet (Federacija Bosne i Hercegovine) ima
parlamentarni sistem vlasti. Kako i polupredsjedniki sistem vlasti sadri
znaajne elemente parlamentarnog sistema, moe se govoriti o parlamentarizmu u Bosni i Hercegovini, u smislu postojanja ili dominacije obiljeja
parlamentarnog sistema vlasti.
Parlamentarizam poiva na nekoliko temeljnih principa: 1) parlament,
kao organ zakonodavne vlasti, izabran je neposredno od strane naroda, to
znai da treba biti politiki, ideoloki i socijalno heterogen; 2) ustavom je
proklamovano naelo podjele vlasti, koje u praksi treba da znai odsustvo
trajne prevage zakonodavne ili izvrne vlasti; 3) postoje sredstva uzajamnog
uticaja zakonodavne i izvrne vlasti, koja treba da obezbijede ravnoteu izmeu njih; 4) legislativa i egzekutiva imaju odvojene funkcije, ali njihova podjela nije kruta, tako da postoji saradnja dviju grana dravne vlasti.
Kriza parlamentarizma (Jovii 2006: 657665) postoji ukoliko ovi principi nisu adekvatno pravno ureeni ili se ne ostvaruju u politikom ivotu.
Njeni elementi bi bili: 1) trajna potpredstavljenost ili odsustvo predstavljenosti itavih drutvenih ili relevantnih politikih grupa; 2) trajna prevaga
izvrne vlasti nad zakonodavnom; 3) odsustvo uticaja jedne grane dravne
vlasti na drugu uprkos formalnopravnim mogunostima, ili mali politiki
znaaj tog uticaja; 4) funkcionisanje zakonodavne i izvrne vlasti na principu partitokratije; 5) mogunost vaninstitucionalnih inilaca da u procesu
odluivanja igraju znaajniju ulogu od lanova zakonodavnog tijela i biraa
kao formalnih nosilaca suverene vlasti; 6) svoenje zakonodavne funkcije
parlamenta na formalnost; 7) smanjivanje transparentnosti rada.
Drugim rijeima, kriza parlamentarizma ogleda se u nemogunosti politikih inilaca koji su zainteresovani za njegovo funkcionisanje da to trajno
obezbijede. Odnos politikih snaga ili drutveno-politika situacija mogu
biti inioci koji onemoguavaju ili oteavaju ostvarivanje nekog od principa
parlamentarizma. O krizi parlamentarizma moe se govoriti ako trajno ili
u duem vremenskom periodu ne moe da se ostvari veina ovih principa. Ovaj kriterij, istina, nije egzaktan, jer se ne moe precizno utvrditi koliki
treba da bude taj vremenski period, odnosno u kojoj mjeri treba da postoje
problemi u ostvarivanju principa parlamentarizma da bi se moglo govoriti o
njegovoj krizi.
2.
325
PREDSTAVNIKI KARAKTER
PARLAMENTA I VLADE
Ako je parlament predstavnika institucija, posredstvom koje narod vri

suverenu vlast, on treba da vjerno odraava miljenja i interese koji postoje
u narodu. Kako je narod heterogen, jer ga ini veliki broj drutvenih grupa,
formiranih po razliitim osnovima, one treba da budu predstavljene u parlamentu ukoliko politiki subjekti, koji politiki artikuliu njihove interese,
dobiju izborni legitimitet. Stoga se postavlja pitanje da li su u parlamentu
predstavljene razliite drutvene grupe, a, u politikom smislu, razliite politike stranke i ideoloki pravci.
Imajui u vidu izrazitu proporcionalnost izbornog sistema u Bosni
i Hercegovini, moe se rei da su u Parlamentarnoj skuptini Bosne i
Hercegovine predstavljene relevantne politike stranke. Izborni prag od 3
%, koji se rauna po izbornim jedinicama, omoguava i malim politikim
strankama da budu predstavljene u parlamentu. To otvara prostor za predstavljenost razliitih drutvenih interesa i grupa i prvi je uslov da parlament
bude ogledalo drutvene fragmentiranosti i razliitosti. Ta pretpostavka,
meutim, ne mora biti ostvarena, poto broj stranaka u parlamentu nije
nuno proporcionalan broju razliitih interesa koji postoje u drutvu. Ako
izmeu politikih stranaka ne postoje krupne ideoloke i praktino-politike razlike (na primjer, sve su partije drutvenog statusa quo i predstavljaju
interese iste drutvene grupe), parlament nee biti dovoljno reprezentativan.
Parlament Bosne i Hercegovine je dosta partijski fragmentiran. U njegovom Predstavnikom domu obino se nalazi vie od deset politikih stranaka i koalicija. Nakon izbora odranih 2010. godine, u Predstavnikom domu
sjede pripadnici 11 politikih stranaka i jedne koalicije (Internet prezentacija
Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, O Predstavnikom domu,
15. 4. 2012, https://www.parlament.ba/sadrzaj/domovi/predstavnicki_dom/
default.aspx?id=20420&langTag=bs-BA&pril=b). Taj broj je lagano poveavan, jer su u ovom domu nakon izbora 1996. godine bile predstavljene etiri
stranke i dvije koalicije, 1998. godine sedam stranaka i tri koalicije, 2000.
godine 12 stranaka i jedna dvolana koalicija, 2002. godine 13 stranaka i
jedna dvolana koalicija, a 2006. godine deset stranaka i dvije koalicije, s
ukupno sedam stranaka (Tafro-Sefi 2010: 100124). Velika partijska fragmentiranost parlamenta jo uvijek ne znai da su u njemu predstavljene
sve relevantne drutvene grupe. Da bi tako bilo, parlamentarne politike
stranke treba da predstavljaju razliite drutvene grupe, to u ideoloko-politikom smislu znai da treba da su predstavljene politike stranke s razliitim vienjem ekonomsko-socijalnog ureenja drave.
326
Bosna i Hercegovina se kontinuirano suoava s problemom potpredstavljenosti ena u parlamentu. Nakon izbora 2010. godine, meu poslanicima u Predstavnikom domu ima 78,6% mukaraca (33 poslanika) i 21,4%
ena, odnosno devet poslanica (Internet prezentacija Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, O Predstavnikom domu, 16.4.2012,https://
w w w.parlament.ba /sadr z aj/domovi/predstavnicki_ dom/default.
aspx?id=20420&langTag=bs-BA&pril=b). U mandatnom periodu 2006
2010. bilo je devet ena poslanica (Internet prezentacija Parlamentarne
skuptine Bosne i Hercegovine, Poslanici, 16. 4. 2012, https://www.parlament.ba/sadrzaj/poslanici/p/Archive.aspx?langTag=bs-BA&template_
id=6&pril=b&m=1). U periodu 20022006. 11 ena (Internet prezentacija Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, Lista poslanika, 16.
4. 2012, https://www.parlament.ba/sadrzaj/about/arhiva_saziva/default.
aspx?id=18684&langTag=bs-BA&pril=b), u mandatnom periodu 2000
2002. samo dvije (Internet prezentacija Parlamentarne skuptine Bosne
i Hercegovine, 16. 4. 2012, lanovi Predstavnikog doma PSBiH 20002002. na dan konstituiranja, https://www.parlament.ba/sadrzaj/about/
arhiva_saziva/default.aspx?id=18686&langTag=bs-BA&pril=b), u mandatnom periodu 19982000. 11, a u mandatnom periodu 19961998. godina
samo jedna ena.
Iz statistikih podataka se moe izvesti nekoliko zakljuaka. Prvo, postoji velika neujednaenost u pogledu predstavljenosti ena u Predstavnikom
domu u pojedinim sazivima. Razlika u pogledu njihove predstavljenosti je,
od jednog do drugog mandata, bila i pet puta. Drugo, izborno zakonodavstvo samo po sebi ne moe garantovati veu predstavljenost ena u parlamentu, iako se ini da postoji tendencija poveanja te predstavljenosti nakon
to je Izborni zakon obavezao politike subjekte da na svojim listama imaju
odreen procenat ena. Iako je i u periodu prije donoenja Izbornog zakona
bilo sluajeva da u Predstavnikom domu ima vie ena (kao, na primjer, u
sazivu 19982000. godina), ta tendencija se ustalila nakon 2002. godine.
Tree, predstavljenost ena u parlamentu zavisi od njihove opte drutvene
i politike uloge, kao i od njihove uloge u politikim strankama. ene koje
su visoko pozicionirane u hijerarhiji politikih stranaka, mogu raunati na
poslaniki mandat. to je vie ena u vrhovima politikih stranaka, vei su
izgledi da budu zastupljene u parlamentu.188
188 ene su predstavljenije u parlamentima samo nekih razvijenih predstavnikih demokratija. U Bundestagu ih je, prema podacima iz 2002. godine, bilo skoro treina od ukupnog
broja poslanika (Saalfeld 2005: 219). Donekle je drugaije u britanskom Domu komuna, u
kome je nakon izbora odranih 1997. godine bilo 18% ena (Mitchell 2005: 172). U SAD-u,
ene su 2000. godine inile svega 23% lanova zakonodavnih tijela federalnih jedinica i manje od 14% lanova Kongresa SAD (Bowler/Donovan/van Heerde 2005: 195). U paniji ih je
2003. godine bilo 28,3%, a u Zapadnoj Evropi u cjelini 26% (Hopkin 2005: 388).
327
Sljedei kriterij na osnovu kog se utvruje u kolikoj mjeri je parlament

zaista predstavniko tijelo jeste njegova klasno-socijalna struktura. O njoj
nemamo neposrednih podataka, poto slube Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine ne vode tu vrstu evidencije.189 Potpunija predstava, iako nedovoljno jasna, o socijalnoj pripadnosti lanova Parlamentarne
skuptine moe se dobiti ako se posmatraju njihova struna sprema, visina i izvor prihoda. Prema podacima iz septembra 2010. godine, 91,2%
lanova Parlamentarne skuptine imalo je visoku strunu spremu, 5,26%
viu, a 3,5% srednju (Internet prezentacija Parlamentarne skuptine Bosne
i Hercegovine, Stranaka struktura Parlamentarne skuptine BiH, 16.
5. 2012, https://www.parlament.ba/sadrzaj/about/general_info/default.
aspx?id=27916&langTag=bs-BA&pril=b). Prema istom izvoru, polovina poslanika u Predstavnikom domu su pravnici i ekonomisti. Kad se pogledaju
izvori prihoda, koji priblinije otkrivaju socijalnu pripadnost poslanika, vidi
se da dominiraju: poslanika primanja, posjedovanje poslovnog prostora i
vlasnitvo nad preduzeima. Meu onima koji su u radnom odnosu kod
poslodavca, dominiraju poslanici koji su angaovani na radnim mjestima
na kojima su plaeni znatno iznad prosjeka.
3.
ZAKONODAVNA FUNKCIJA
PARLAMENTARNE SKUPTINE
Osnovna funkcija parlamenta je zakonodavna funkcija. Formalnopravno,

zakonodavna funkcija Parlamentarne skuptine je neupitna, jer je po Ustavu
Bosne i Hercegovine jedino ona nadlena za donoenje zakona. Drugo pitanje je da li je Parlamentarna skuptina zaista samostalna u vrenju ove funkcije. O njenoj samostalnosti u donoenju zakona moe se zakljuivati kroz analizu dva pitanja. Jedno je da li neki politiki subjekt ima monopol u procesu
predlaganja zakona i kakva je sudbina veine tih inicijativa. Drugo pitanje je
kakva je sudbina zakonodavnih inicijativa lanova Parlamentarne skuptine.
Moe se rei da Savjet ministara Bosne i Hercegovine ima monopol
na pravo zakonodavne inicijative, iako, prema poslovnicima skuptinskih
domova, ono pripada i drugim subjektima (poslanicima, komisijama oba
doma, zajednikim komisijama, Predsjednitvu Bosne i Hercegovine). U
mandatnom periodu 20062010. godina, Parlamentarna skuptina je usvojila 170 zakona. Od tog broja, 124 ili 73% predloio je Savjet ministara Bosne i
Hercegovine.190 Od 130 odbijenih zakona u istom mandatnom periodu, njih
189 Klasna stratifikacija drutva se iz ideolokih razloga najee ne smatra relevantnom,
tako da klasna pripadnost parlamentaraca ostaje teko uoljiva.
190 Ovaj procenat je blizu procenta zakona koji su u Kongresu SAD usvojeni na neformalan prijedlog predsjednika (koji nema formalno pravo zakonodavne inicijative), a koji se
328
49 ili 38% predloio je Savjet ministara. Od ukupnog broja zakonskih prijedloga poteklih od Savjeta ministara, nije prihvaeno 28%. Ovaj procenat
nikako ne znai da je sudbina zakonskih prijedloga Savjeta ministara neizvjesna, iako je vii nego u najznaajnijim parlamentarnim demokratijama.191
Ovoliki procenat odbijenih zakona moe se objasniti dvjema injenicama.
Jedna je da Savjet ministara uvijek predstavlja veliku koaliciju najvanijih
nacionalnih stranaka, to znai da koaliciona vlada nema jasan programski
karakter, pogotovo kad se radi o ustavnim pitanjima i politikim pitanjima
u uem smislu. Drugo, poslanici u nekoliko navrata nisu prihvatili zakonske
prijedloge Savjeta ministara koji su se odnosili na pravosudni sistem Bosne
i Hercegovine, to je jedno od najspornijih pitanja o kome nema konsenzusa
politikih elita. Da ovaj mandatni period ne predstavlja izuzetak, potvruju i podaci za mandatni period 20022006. godina, kada je Parlamentarna
skuptina usvojila 229 zakona, od kojih je 176 ili 77% predloio Savjet
ministara.
Uloga opozicije u zakonodavnom postupku je minorna. Od ukupno 104
zakonska prijedloga potekla od poslanika i delegata u Parlamentarnoj skuptini u periodu 20062010. godina,192 69 ili 66% podnijeli su poslanici i delegati iz reda parlamentarne veine. Prihvaena su 34 zakonska prijedloga, od
kojih su samo tri ili 9% potekla od opozicionih poslanika (ovom broju treba
dodati dva zakonska prijedloga u ijem predlaganju je uestvovao poneki
opozicioni poslanik zajedno s pojedinim poslanicima vladajuih stranaka).
Od ukupno 170 zakona usvojenih od 1. novembra 2006. do 1. septembra
2010. godine u Parlamentarnoj skuptini, samo tri su predloena od strane
poslanika iz reda opozicionih stranaka (Mandatno izvjee o monitoringu
rada Parlamentarne skuptine BiH za period 1. 11. 2006.1. 9. 2010. godine: 2010, 5789), a u dva sluaja u predlaganju su uestvovali predlagai i iz
vladajuih i iz opozicionih stranaka.
Poslanicima niko ne uskrauje pravo zakonodavne inicijative, a njihova prava u zakonodavnom postupku su ira nego u nekim drugim dravama, budui da Predsjednitvo Bosne i Hercegovine, kao kolektivni ef
drave, nema pravo veta. Na ove argumente se moe odgovoriti sljedeim
protivargumentima. Prvo, korienje prava zakonodavne inicijative bitno
je uslovljeno ukupnim poloajem parlamentaraca, u prvom redu u odnosu na vlastitu partiju. Kako politike stranke odlikuje visok stepen stranake discipline, poslanici nee postupati na svoju ruku i nee predlagati zakone ukoliko se s tim ne saglasi politika stranka kojoj pripadaju. Drugo,
kree oko 80% (Vasovi 2008: 182).
191 U Velikoj Britaniji, na primjer, oko 90% vladinih prijedloga postanu zakoni (Vasovi
2008: 345).
192 Ovdje nisu uzeti u obzir prijedlozi potekli od komisija domova.
329
postojanje vrlo heterogene velike koalicije, koja ini parlamentarnu veinu,

ini neizvjesnim zakonske inicijative svakog poslanika s kojom nisu saglasne lanice koalicije, odnosno za koje poslanik nema podrku najvanijih
lanica koalicije. Tako se moe dogoditi da poslanici parlamentarne veine
predlau donoenje zakona za koje ne dobiju podrku prilikom glasanja u
Predstavnikom domu. Takav ishod nije rezultat demokratskog odnosa na
relaciji politika stranka poslanik, koji ima slobodu djelovanja i protiv volje
svoje politike stranke, nego je rezultat odsustva saglasnosti lanica velike
koalicije o opravdanosti donoenja odreenog zakona.
Slian zakljuak se moe izvesti iz analize neuspjelih zakonskih inicijativa Savjeta ministara. Iako je velika veina zakonskih prijedloga Savjeta
ministara prihvaena u Parlamentarnoj skuptini, neto manje od jedne treine je odbijeno, to je za dva do tri puta vei procenat nego u zapadnim
predstavnikim demokratijama. Iz toga se ne moe izvesti zakljuak o samostalnosti skuptine prema vladi, ve prije o neusklaenosti velike koalicije i znaajnim razlikama unutar nje. Poto je nain odluivanja Savjeta
ministara drugaiji od onog u Parlamentarnoj skuptini, a broj resora koji
pripada pojedinim strankama ne odgovara u potpunosti procentu poslanikih mandata, moe se dogoditi da neke od vladajuih stranaka, koje nemaju
dovoljno uticaja u Savjetu ministara, sprijee usvajanje zakonskih prijedloga u Parlamentarnoj skuptini.
Ostali ovlateni predlagai imali su zanemarljivu ulogu u zakonodavnom postupku. Predsjednitvo Bosne i Hercegovine je predloilo samo 33
zakona izmeu 1997. i 2010. godine, a u velikoj veini se radilo o prijedlogu
dravnog budeta, to je njegova ustavna obaveza.
Ako bismo htjeli ukratko objasniti ulogu Parlamentarne skuptine u vrenju zakonodavne funkcije, rekli bismo da se ona ogleda u sljedeem: prvo,
u potvrivanju prijedloga koji potiu od izvrne vlasti; drugo, u odbacivanju
svih zakonskih prijedloga, bez obzira na to od koga potiu, o kojima nema
saglasnosti u heterogenoj parlamentarnoj veini. Na izvjestan nain, i to je
kriza parlamentarizma, poto funkcija Parlamentarne skuptine u vrenju
zakonodavne vlasti ne treba da se svodi na formalno potvrivanje tuih inicijativa ili na rjeavanje politikih sukoba unutar neslone parlamentarne
veine. Da bi se moglo govoriti o efikasnoj ulozi Parlamentarne skuptine u
vrenju zakonodavne vlasti, potrebno je da bude ispunjeno nekoliko uslova:
aktivnije korienje prava zakonodavne inicijative od strane poslanika i delegata; vei procenat prihvaenih zakonskih prijedloga predloenih od strane poslanika i delegata; kritikiji odnos parlamentaraca prema zakonskim
prijedlozima izvrne vlasti, i to ne samo zato to su njihove politike stranke
protiv tih prijedloga.
Drugi element krize ogleda se u vrenju budetske funkcije
Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, koja se moe posmatrati kao
330
segment zakonodavne funkcije poto skuptina usvaja zakon o budetu.

Zadatak parlamenta je da usvoji dravni budet u odreenom roku, kako bi
bilo obezbijeeno zakonito finansiranje institucija drave i njenih meunarodnih obaveza. Ustav Bosne i Hercegovine ne ureuje detaljnije ovu materiju, niti propisuje ta e se dogoditi u sluajevima kanjenja sa usvajanjem
budeta. Poslovnikom Predstavnikog doma Parlamentarne skuptine
Bosne i Hercegovine predvieno je da se budet usvaja u osnovnom zakonodavnom postupku, ali u skraenim rokovima, kako bi prijedlog budeta
bio proslijeen Domu naroda najkasnije do 15. novembra tekue godine (l.
128). lanom 123 Poslovnika Doma naroda Parlamentarne skuptine Bosne
i Hercegovine, predvieno je da Kolegij Doma preduzima potrebne mjere
da budet bude usvojen do 15. decembra tekue godine.
Iako Ustavom nije propisano ta e se dogoditi u sluaju da budet ne
bude usvojen do kraja kalendarske godine, jasno je da postoji kriza u vrenju ove parlamentarne funkcije ako Parlamentarna skuptina kontinuirano
kasni s njegovim usvajanjem. U mandatnom periodu 20062010. godina,
budet je usvajan 4. aprila 2007. godine, 20. odnosno 25. februara 2008.
godine, 21. odnosno 29. januara 2009. godine, da bi samo budet za 2010.
godinu bio usvojen 30. decembra 2009. godine (Mandatno izvjee..., 4).
Slino je bilo i u prethodnom sazivu.193
Parlamentarna skuptina usvaja relativno malo zakona. U mandatnom
periodu 20062010. godina, usvojila je 170 zakona, iako je vlastitim planom
predvidjela usvajanje 508 zakona (Mandatno izvjee..., 8). Istovremeno,
bila je znatno manje efikasna od parlamenata susjednih drava.194 Broj
zakona usvajanih u Parlamentarnoj skuptini poveavao se iz saziva u saziv. To je uslovljeno dvjema injenicama: stabilizacijom politikih prilika
i dravnih institucija, te postepenim prenosom nadlenosti s entiteta na
dravu. Kad je u pitanju broj usvojenih zakona u posljednja dva saziva (ne
raunajui aktuelni), koji je iznosio 229 odnosno 170, treba ukazati na dva
razloga koji su uslovili taj relativno mali broj. Prvo, poreenje broja usvojenih zakona u Parlamentarnoj skuptini i zakona usvojenih u parlamentima susjednih drava nije sasvim adekvatno, poto su nadlenosti Bosne i
Hercegovine ue od nadlenosti susjednih drava. Drugo, parlamentarna
193 Dom naroda usvojio je prijedlog budeta za 2003. godinu 25. februara 2003. godine,
iako ga je Predstavniki dom usvojio u decembru 2002. godine. Predstavniki dom usvojio je budet za 2004. godine tek 14. aprila 2004. godine, a Dom naroda 26. aprila. Budet
za 2005. godinu usvojen je 12. januara 2005. godine u Predstavnikom domu i 26. januara
2005. godine u Domu naroda. Budet za 2006. godinu usvojen je 14. februara 2006. godine
u Predstavnikom domu i 21. februara 2006. godine u Domu naroda.
194 Na primjer, Hrvatski sabor je u istom periodu usvojio 738 zakona, dok je Narodna
skuptina Republike Srbije samo u 2010. godini usvojila 150 zakona (Mandatno izvjee...,
8).
331
veina u Parlamentarnoj skuptini nuno je nestabilna zbog svoje irine, odnosno naina na koji se stvara. Kako su u njoj uvijek predstavljene tri nacionalne politike elite, koje imaju razliite ciljeve, pogotovo ako potiu iz vie
od tri politike stranke, teko je postii saglasnost o zakonodavnom programu. Parlamentarna skuptina stoga planira da u mandatnom periodu obavi
odreeni zakonodavni rad, ali ga ne moe postii zbog nestabilnosti, fragmentiranosti i politike heterogenosti parlamentarne veine.
U mandatnom periodu 20062010. godina, u Parlamentarnoj skuptini je odbijeno 130 zakona, dok je taj broj u prethodnim sazivima bio znatno manji. Ukupno je od 1997. do 2005. godine, ne raunajui kalendarsku
2006. godinu, u kojoj su odrani parlamentarni izbori, odbijeno 186 zakona.
Od tog broja, 112 nije prihvaeno zbog odsustva saglasnosti dovoljnog broja poslanika iz jednog od entiteta (Trnka et al.: 2009, 89). Slino je u mandatnom periodu 20062010. godina, kada je, od ukupnog broja odbijenih
zakona, dvije treine odbijeno zbog neispunjavanja uslova vezanih za tzv.
entitetsko glasanje.
Ova analiza je vana za razumijevanje stvarnih razloga zbog kojih postoji tako velikih broj odbijenih zakona. Poto velika veina njih potie od izvrne vlasti, u prvom redu Savjeta ministara, povrnom posmatrau bi moglo
izgledati da je Parlamentarna skuptina nadmona u odnosu sa Savjetom
ministara, poto nije zanemarljiv broj njegovih zakonskih prijedloga koje
ona ne prihvati. U stvarnosti je drugaije, poto Parlamentarna skuptina ne
odbacuje njegove zakonske prijedloge zbog politikog neprijateljstva prema
njemu, ve zbog vlastite nestabilnosti, uslovljene nacionalnim i entitetskim
podjelama unutar parlamentarne veine.
4.
POLITIKA KONTROLA VLADE
Parlamentarnoj skuptini pripada pravo da vri politiku kontrolu

Savjeta ministara, to je element parlamentarizma u sistemu dravne vlasti.
Ona vri tu kontrolu posredstvom instituta poslanikih pitanja i interpelacije, te izglasavanjem nepovjerenja Savjetu ministara. Ostvarivanje ove kontrole nailazi na veliki problem, koji proistie iz injenice da je parlamentarna
opozicija malobrojna. Na primjer, u ovom sazivu Parlamentarne skuptine,
u opoziciji se nalazi samo osam ili 19% poslanika u Predstavnikom domu,
dok ih je u prethodnom sazivu bilo 12 ili 28%, a u sazivu 20022006. godina
13. Nakon prvih poslijeratnih izbora 1996. godine, u Predstavniki dom su
izabrana samo etiri opoziciona poslanika.
Izuzetak je predstavljao saziv 20002002. godina, kad je u
Predstavnikom domu djelovalo ak 20 opozicionih poslanika. To je posljedica odsustva velike koalicije, budui da koalicionu vladu nisu formirale u
332
tom trenutku najuticajnije nacionalne stranke. Kako iz Ustava ne proizlazi

obaveza da Savjet ministara bude sastavljen od strane pojedinano najveih nacionalnih stranaka, ve od strane onih politikih stranaka koje imaju
parlamentarnu veinu, moe se dogoditi da ga obrazuje vei broj stranaka
koje pojedinano uzete nemaju veliki politiki znaaj.
Kad su u pitanju instrumenti kontrole vlade, po intenzitetu upotrebe i
posljedicama treba razlikovati poslaniko pitanje i interpelaciju. Poslovnici
skuptinskih domova predviaju oba instrumenta. Ipak, njihovo normiranje u pojedinim segmentima nije adekvatno. Ovo se pogotovo odnosi
na interpelaciju. Dva su razloga za to. Prvo, uobiajeno je da interpelaciju
podnosi odreen broj poslanika, koji je utvren poslovnikom. Poslovnik
Predstavnikog doma, na primjer, ne sadri takvo rjeenje, jer uopte ne
odreuje precizno ko podnosi interpelaciju. Poto u lanovima 158161, posveenim interpelaciji, nema ni rijei o tome koliko poslanika je moe podnijeti, zakljuujemo da je dozvoljeno i samo jednom poslaniku da je podnese. To proistie i iz injenice da se u Poslovniku upotrebljava rije interpelant, da bi se oznaio poslanik koji moe podnijeti interpelaciju, a potom
dobiti 30 minuta da bi je obrazloio.
Drugo, uobiajeno je da se poslovnikom predvidi kako interpelacija moe imati za ishod glasanje o povjerenju vladi. Poslovnici domova
Parlamentarne skuptine ne predviaju tu mogunost. Ishod rasprave povodom interpelacije moe biti usvajanje rezolucije kojom dom izraava stav
o predmetu rasprave i daje uputstva Savjetu ministara (lan 148 Poslovnika
Predstavnikog doma). To znai da je razlika izmeu poslanikog pitanja i
interpelacije neobino uska ona se ogleda u tome to se povodom rasprave o interpelaciji Savjetu ministara moe dati uputstvo za djelovanje, dok to
nije mogue povodom postavljenog poslanikog pitanja. im skuptinski
dom ne moe postaviti pitanje povjerenja Savjetu ministara nakon rasprave
o interpelaciji, njegova kontrolna funkcija je oslabljena.
Ovakvo poslovniko normiranje instituta interpelacije obesmiljava njegovu estu primjenu, poto parlamentarna veina nema razloga da putem
interpelacije utie na rad Savjeta ministara, dok manjina nema mogunosti za to. Stoga su interpelacije praktino nepoznate u naoj parlamentarnoj
praksi.
Poslaniko pitanje moe postaviti bilo koji poslanik odnosno delegat, ali
konkretnim povodom. Njegov domaaj je jo ogranieniji povodom njega
se ne vodi rasprava i ne moe biti usvojena rezolucija kojom se od Savjeta
ministara zahtijeva odreeno ponaanje. Osim toga, jedna poslovnika
odredba vodi slabljenju znaaja ovog instituta odgovor na poslaniko pitanje ne mora biti dat odmah, ve u roku od 30 dana (l. 153, st. 3 Poslovnika
Predstavnikog doma). Iako se ovakvo rjeenje naelno ne moe izbjei, poto je ponekad potrebno prikupiti informacije kako bi bio dat odgovor, ono
333
omoguava da odgovor na poslaniko pitanje nikad ne bude dat. Poslovnik

ne predvia sankciju u sluaju da Savjet ministara ne odgovori na poslaniko pitanje. ak i kad bi je predvidio, ona se ne bi primjenjivala, poto Savjet
ministara potie iz parlamentarne veine.
Ovo utie na izbjegavanje davanja odgovora na poslanika pitanja. U
sazivu 20062010. godina, od ukupno 1.321 postavljenog poslanikog i
delegatskog pitanja, odgovor je dat na 773 ili 58,5% (Mandatno izvjee...,
1112). Poslanici u Predstavnikom domu iz reda opozicionih stranaka su
postavili 397 poslanikih pitanja ili 37%. Iz ovoga slijedi da su poslanika
pitanja u Predstavnikom domu uglavnom predstavljala sredstvo saradnje
Parlamentarne skuptine i Savjeta ministara, a manje sredstvo kontrole koja
ima za cilj da ukae na propuste u njegovom radu. Ovaj neuobiajen omjer195
dijelom je rezultat neobino brojne parlamentarne veine, koja proistie iz
karaktera velike koalicije koja se formira u Parlamentarnoj skuptini.
Trei institut politike kontrole vlade je izglasavanje nepovjerenja. Ustav
Bosne i Hercegovine predvia da e Parlamentarna skuptina izglasati nepovjerenje Savjetu ministara. Ovdje vidimo razliku izmeu postupaka imenovanja i izglasavanja nepovjerenja. Dok u postupku imenovanja uestvuje
samo jedan, Predstavniki, dom, u izglasavanju nepovjerenja ravnopravno
uestvuju oba doma. Razlog za ovo je elja ustavotvorca da vladu uini stabilnijom. Ako u njenom izboru uestvuje samo jedan dom, vjerovatnije je da
e biti manje tekoa prilikom njenog izbora. Obratno, ako u izglasavanju
nepovjerenja uestvuju oba doma, odluka e biti tee donesena, pa e Savjet
ministara biti stabilniji.
Prema l. 143 Poslovnika Predstavnikog doma, klub poslanika ili najmanje tri poslanika mogu predloiti glasanje o nepovjerenju Savjetu ministara. Prijedlog se stavlja na dnevni red 20 dana, a najkasnije 30 dana
nakon dostavljanja Savjetu ministara. Poslovnik ne predvia neki element
racionalizovanog parlamentarizma, na primjer da se isti prijedlog ne moe
ponoviti u odreenom roku. Jedino predvia da se u sluaju odbacivanja
prijedloga moe zauzeti stav o drugim inicijativama u vezi s ovim prijedlogom. Konkretno, od Savjeta ministara se moe traiti da preduzme odreene mjere povodom pitanja zbog kojeg je pokrenut postupak izglasavanja
nepovjerenja.
Institut glasanja o povjerenju Savjetu ministara se vrlo rijetko primjenjuje u Parlamentarnoj skuptini.196 Malobrojnost opozicije i tekoe pri
195 Pojedini autori istiu da poslanika pitanja ee postavljaju parlamentarci iz reda
opozicije (Petrov: 2010, 150).
196 Predstavniki dom je razmatrao prijedlog da se izglasa nepovjerenje Savjetu ministara na sjednici odranoj 13. aprila 2006. godine. Poslanici su odluili da se ne izjanjavaju o povjerenju Savjetu ministara. Nakon toga, Predstavniki dom se 18. maja iste godine
izjanjavao o prijedlogu tri poslanika tzv. mjeovitog kluba da se Savjetu ministara izglasa
334
sastavljanju Savjeta ministara utiu na to. O njegovoj primjeni bi se moglo

govoriti samo ako doe do potresa i rascjepa u velikoj koaliciji, zbog ega
bi dio dotadanje parlamentarne veine bio spreman da izglasa nepovjerenje Savjetu ministara.197 To je malo vjerovatno iz dva razloga. Prvi je taj to
u velikoj koaliciji obino postoji saglasnost o nekim segmentima politike
(to su uglavnom politike mjere u socioekonomskoj sferi). Drugi razlog je to
neslaganje o izvjesnim politikim pitanjima dovodi do relativno velikog broja zakonskih prijedloga odbaenih u Predstavnikom domu. To znai da se
politike stranke lanice velike koalicije obraunavaju u Predstavnikom
domu, u kome nee biti prihvaeni prijedlozi zakona ili drugih akata o kojima nema dovoljno saglasnosti, umjesto da ta neslaganja prenose na neizvjestan teren izglasavanja nepovjerenja Savjetu ministara.
5.
PARLAMENTARCI I POLITIKE
STRANKE
Izborni zakon Bosne i Hercegovine garantuje slobodan mandat izabranim predstavnicima. To rjeenje polazi od ideje da poslanici predstavljaju
narod kao cjelinu, a ne birae pojedine izborne jedinice. Glasajui za poslanike, birai nisu za sebe zadrali pravo da ih kontroliu i opozivaju. To je sutina teorije slobodnog mandata, koja je prihvaena i u Bosni i Hercegovini.
Prema ovoj teoriji, ne postoji pravna veza izmeu predstavnika i naroda.
Uprkos zakonskom rjeenju i teorijskim pretpostavkama, poslaniki
mandat nije slobodan. Iako formalno slobodan, mandat je faktiki imperativan. Meutim, umjesto da poslanici zavise od svojih biraa, oni faktiki
zavise od svojih politikih stranaka. Ta zavisnost se ogleda u dvije injenice.
Prvo, poslanici nikad ne glasaju suprotno odluci svog poslanikog kluba.
Drugo, vrlo rijetko se dogaa da poslanik napusti svoju politiku stranku ili
bude iskljuen iz nje. Ukoliko bi to uinio, zadrao bi svoj mandat, jer mu to
garantuje Izborni zakon. Poslanik to ne ini zato to je svjestan da bez podrke politike stranke ne moe biti reizabran, to je njegov politiki cilj. On
nepovjerenje. Za prijedlog je glasalo 16 poslanika, protiv je bilo 18, a uzdrana su bila tri poslanika. Predstavniki dom Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine je razmatrao prijedlog za izglasavanje nepovjerenja Savjetu ministara i u decembru 2008. godine. Prijedlog
su podnijela tri poslanika (dva iz Federacije Bosne i Hercegovine i jedan iz Republike
Srpske), motiviui to kriminalom, korupcijom i siromatvom, koje Savjet ministara nije
ograniio. Kakav je odnos vladajue elite bio prema ovoj inicijativi, pokazuje injenica da
lanovi Savjeta ministara nisu prisustvovali raspravi o njegovom radu koja se vodila povodom prijedloga. Za prijedlog je glasalo sedam poslanika, 23 su bila protiv, a jedan je bio
uzdran.
197 Tako su poslanici SDS-a i PDP-a podrali prijedlog da se izglasa nepovjerenje Savjetu
ministara koji je predvodio Adnan Terzi, iako su tri godine ranije podrali njegov izbor.
335
o tome nee brinuti samo u dva sluaja: ako uestvuje u osnivanju dovoljno
snane politike stranke, koja e ga kandidovati na narednim izborima; ako
pree u drugu politiku stranku koja ima izglede da ue u parlament, a on
bude na njenoj izbornoj listi.
U Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine su vrlo rijetki tzv. nezavisni poslanici. Ovaj pojam se koristi u razliitim znaenjima, pa ga treba
pojasniti. Prvo znaenje je da je to poslanik koji nije izabran na listi neke
politike stranke ili koalicije i ono se upotrebljava u Izbornom zakonu Bosne
i Hercegovine. Drugo znaenje je da se radi o poslaniku koji je iz bilo kog
razloga prestao biti lan politike stranke tokom mandata, pa je nezavisan
u smislu da nije lan poslanikog kluba neke parlamentarne stranke ili
koalicije.
Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine nema u svom sastavu poslanike koji su izabrani kao nezavisni poslanici. Sva mjesta pripadaju kandidatima politikih stranaka. U tom pogledu, parlament Bosne i
Hercegovine se ne razlikuje bitnije od parlamenata drugih drava, u kojima
su nezavisni poslanici takoe velika rijetkost.198 Poto je postala praksa da
se parlamentarci regrutuju iz redova politikih stranaka, moe se postaviti
pitanje da li se ovdje radi o krizi parlamentarizma ili o obiljeju modernog
parlamentarizma. Argument u prilog tezi da se radi o krizi parlamentarizma zbog odsustva nezavisnih poslanika je da se funkcija i svrha parlamenta
nisu promijenili, ali se vremenom smanjivao broj nezavisnih poslanika, dok
nisu iezli.199 Parlament je predstavnitvo graana. U njemu treba da budu
predstavljeni razliiti interesi i subjekti, koji e se slobodno ispoljavati i boriti za svoju prevlast. To oigledno nije mogue ako njime gospodare partije i
ako je parlament pretvoren u instituciju u kojoj se formalno potvruju odluke donesene na drugim mjestima, pri emu njegovi lanovi nemaju na raspolaganju djelotvorna sredstva uticaja u procesu odluivanja. Kako su politike stranke organizovane i funkcioniu na hijerarhijskom principu, njihovi
parlamentarci nee glasati onako kako od njih oekuju birai ili kako sami
misle da je najbolje, ve onako kako odlui partijski vrh. Time parlament sve
vie podsjea na transmisiju partija, a sve manje predstavlja instituciju koja
samostalno odreuje politiku.
Ne vrijedi mnogo protivargument da su birai glasali za kandidate sa stranakih listi uprkos tome to su mogli birati i nezavisne kandidate. Politike stranke dominiraju politikim ivotom. One su sveprisutne i
skoro jedine vidljive, imaju izgraenu infrastrukturu, znaajna finansijska
198 U aktuelnim sazivima, sva poslanika mjesta pripadaju partijama u parlamentima
Italije, panije, Njemake, Francuske. U Dom komuna britanskog parlamenta na izborima
2010. godine je izabran samo jedan nezavisni poslanik.
199 Na primjer, u Velikoj Britaniji je na izborima 1945. godine izabrano 15 nezavisnih poslanika u Dom komuna.
336
sredstva i medijsku naklonost. Moderna politika kultura stavlja politike

stranke u sredite politikih procesa. Graani se u izbornom procesu trude
da budu pragmatini, pa glasaju ne samo za one za koje vjeruju da e djelovati u njihovom interesu, ve prije svega za one za koje vjeruju da mogu biti
izabrani. Strah od baenog glasa ih tjera da glasaju za kandidate politikih
stranaka.
Na izborima odranim 1996, 1998, 2000. i 2002. godine, u Predstavniki
dom nije izabran nijedan nezavisni poslanik. Ipak, u mandatnom periodu
20022006. godina, u Predstavnikom domu se javlja izvjestan broj nezavisnih poslanika. U ovom sluaju se nije radilo o poslanicima koji su na
izborima uestvovali kao nezavisni poslanici, ve o poslanicima koji su izabrani kao stranaki kandidati, ali im je tokom mandata prestalo lanstvo u
dotadanjim strankama. To ne znai da su postali zaista nezavisni poslanici,
poto su preli u ili osnovali druge stranke. Na izborima odranim 2006. i
2010. godine, u Predstavniki dom takoe nisu izabrani nezavisni poslanici.
Da je partitokratija postala obiljeje parlamentarnog ivota u Bosni i
Hercegovini, svjedoi i injenica da poslanici uvijek glasaju u skladu sa stavovima svojih poslanikih klubova, odnosno stranakih oligarhija. Slobodno
i samostalno izjanjavanje poslanika je nepoznato, osim u sluajevima kad
poslanik svjesno rizikuje iskljuenje iz politike stranke zbog neslaganja o
vanom pitanju dravne politike. Takva situacija se dogodila 2006. godine, kada su poslanici glasali o tzv. aprilskom paketu amandmana na Ustav
Bosne i Hercegovine. Nekolicina poslanika je glasala suprotno stavu svojih
stranaka, to je dovelo do njihovog iskljuenja ili do rascjepa u strankama. 200
Meutim, ova situacija je predstavljala izuzetak, izazvan neslaganjem unutar stranake oligarhije o tome kakav stav zauzeti o vanom pitanju.
Sistem otvorenih (bolje reeno, poluotvorenih) listi nije dao eljene rezultate. Iako je uveden s ciljem poveanja uticaja biraa na to koji kandidati e biti izabrani u predstavnika tijela, mo stranakih oligarhija nije
umanjena u procesu selekcije predstavnika, nego se samo javila u drugom
obliku. Naime, stranaka oligarhija vie ne moe neposredno da odreuje
koji kandidati sa izborne liste e dobiti poslanike mandate, ali ipak odluujue utie na taj proces. Ona odreuje redoslijed kandidata na izbornoj
listi, stavljajui na prvo mjesto kandidate koji, po njenom miljenju, treba
da budu izabrani, to utie na birae, jer oni esto glasaju samo za prvog
kandidata na listi (psiholoko dejstvo). Birai po pravilu glasaju za istaknute
200 Jedan poslanik SDA je istupio iz poslanikog kluba ove stranke jer je, suprotno stavu
stranke, glasao protiv usvajanja prijedloga amandmana na Ustav Bosne i Hercegovine. Dio
poslanika HDZ BiH je glasao protiv prijedloga amandmana, to je predstavljalo jedan od
glavnih uzroka rascjepa u ovoj stranci i osnivanja nove stranke HDZ 1990. Poslanici koji su
glasali protiv amandmana, protiv volje stranakog vrha, nakon toga su djelovali kao nezavisni poslanici, iako su zapravo bili osnivai nove politike stranke.
337
stranake prvake, koje poznaju zahvaljujui estom pojavljivanju u sredstvima javnog informisanja. Rezultati koje su ostvarili pojedini kandidati na
stranakim listama ovo potvruju (Internet prezentacija Centralne izborne
komisije, Statistika izbora, 15. 6. 2012, http://www.izbori.ba/Default.aspx?
CategoryID=48&Lang=3&Mod=4).
Identifikujui se s politikom strankom, birai se identifikuju s njima.
Manje poznati i uticajni stranaki prvaci ili aktivisti ne mogu oekivati da
e dobiti dovoljno glasova za osvajanje mandata, jer nisu imali priliku da se
predstave biraima i steknu njihovu naklonost. Politike stranke promoviu
u izbornoj kampanji istaknute pripadnike stranake oligarhije zato to su
oni ve stekli mo u politikoj stranci, pa se mogu nametnuti kao vodei
kandidati, ili zato to imaju zasluge za politiku stranku koje u izborima ele
da naplate.
6.
ZAKLJUAK
Ustav Bosne i Hercegovine i drugi akti koji ureuju organizaciju i funkcionisanje parlamenta i njegov odnos s drugim politikim institucijama, sadre znaajne elemente parlamentarnog sistema vlasti. On poiva na naelu
podjele vlasti i ideji parlamenta kao organa zakonodavne vlasti, koji vri politiku kontrolu vlade. Po Ustavu, Parlamentarna skuptina je jedini nosilac
zakonodavne vlasti, iako i drugi subjekti mogu uestvovati u zakonodavnom
postupku, na nain propisan Ustavom i poslovnicima skuptinskih domova. U praksi, meutim, uloga Parlamentarne skuptine u vrenju zakonodavne vlasti je esto formalna i svodi se na prihvatanje zakonskih prijedloga
poteklih od Savjeta ministara.
Privid vee samostalnosti Parlamentarne skuptine u vrenju zakonodavne funkcije u odnosu na parlamente zapadnih predstavnikih demokratija proistie iz vieg procenta zakonskih prijedloga Savjeta ministara koji
nisu usvojeni. To, meutim, nije posljedica ravnotee zakonodavne i izvrne
vlasti, ve nestabilnosti tzv. velikih koalicija, koje su bitno obiljeje politikog sistema Bosne i Hercegovine. Parlamentarna opozicija je vrlo malobrojna i ne moe uticati na oblikovanje javnog mnijenja.
Parlamentarna skuptina ne koristi u dovoljnoj mjeri institute politike
kontrole Savjeta ministara, to slabi njenu kontrolnu funkciju. Politika zavisnost parlamentarne veine od Savjeta ministara, umjesto da bude obrnuto, dovodi do toga da se u Parlamentarnoj skuptini postavljaju poslanika
pitanja na koja Savjet ministara neredovno odgovara, a da je interpelacija
skoro nepoznata. Osim toga, poslovniko regulisanje ovog instituta je krajnje neobino i loe, to obesmiljava njeno korienje. Izglasavanje nepovjerenja Savjetu ministara je takoe nepoznato, a i kad bi se dogodilo, bilo
338
bi posljedica nestabilnosti parlamentarne veine, odnosno kraha tzv. velike

koalicije, a ne sposobnosti Parlamentarne skuptine da kontrolie Savjet
ministara.
Politiki sistem Bosne i Hercegovine ima partitokratska obiljeja, budui da stranake oligarhije faktiki kontroliu izborni proces i selekciju parlamentaraca. Ovdje je jako izraen raskorak izmeu normativnog i stvarnog,
jer je osnovna ideja izbornog sistema da birai imaju vei uticaj na izbor parlamentaraca, dok se u praksi dogaa suprotno.
Moe se rei da su naela parlamentarizma, preuzeta iz ustava zapadnih predstavnikih demokratija, dobrim dijelom zanemarena i da je podjela
vlasti naruena, odnosno da je u praksi izvrena koncentracija vlasti u korist
egzekutive. To je trajno stanje politikog sistema Bosne i Hercegovine, pa
se moe rei da politike elite ne postiu usklaivanje ustavnih principa sa
politikom praksom.
339
LITERATURA
Bowler, Shaun i Donovan, Todd i Van Heerde, Jennifer (2009). The United
States of America: Perpetual Campaigning in the Absence of Competition u:
Gallagher, Michael i Mitchell, Paul ur. The Politics of Electoral Systems. Oxford:
Oxford University Press;
Hopkin, Jonathan (2009). Spain: Proportional Representation with
Majoritarian Outcomes u: Gallagher, Michael i Mitchell, Paul ur. The Politics of
Electoral Systems. Oxford: Oxford University Press;
Jovii, Miodrag (2006). Savremeni politiki sistemi u: Izabrani spisi
Miodraga Joviia, knjiga 5. Beograd: Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu i
Slubeni glasnik;
Mandatno izvjee o monitoringu rada Parlamentarne skuptine BiH za period 1. 11. 2006.1. 9. 2010. godine. Tuzla i Mostar: Centri civilnih inicijativa;
Mitchell, Paul (2009). The United Kingdom: Plurality Rule Under Siege u:
Gallagher, Michael i Mitchell, Paul ur. The Politics of Electoral Systems. Oxford:
Oxford University Press;
Petrov, Vladan (2010). Parlamentarno pravo. Beograd: Pravni fakultet
Univerziteta u Beogradu;
Poslovnik Predstavnikog doma, Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine br.
33/06, 41/06, 91/06, 91/07, 87/09;
Poslovnik Doma naroda, Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine br. 33/06,
41/06, 91/06;
Saalfeld, Thomas (2009). Germany: Stability and Strategy in a MixedMember Proportional system u: Gallagher, Michael i Mitchell, Paul ur. The Politics
of Electoral Systems. Oxford: Oxford University Press;
Tafro- Sefi, Lejla ur. (2010). Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine
(monografija). Sarajevo: Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine;
Trnka, Kasim et al. (2009). Proces odluivanja u Parlamentarnoj skuptini
Vasovi, Vuina (2008). Savremene demokratije, tom I. Beograd: Slubeni
glasnik.
Aida Kreho
ULOGA I TRANSFORMACIJA
PARLAMENTARNE SKUPTINE
BOSNE I HERCEGOVINE U
PROCESU EVROPSKIH
INTEGRACIJA
lanstvo u Evropskoj uniji je jasno opredjeljenje i strateki cilj Bosne i
Hercegovine, koji zavisi od sposobnosti da se ispune sve pristupne obaveze. Dosadanji napredak zemlje u ovom pogledu ne daje razlog za
optimizam. Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine nije spremna
za ispunjavanje jednog od osnovnih uslova prikljuenja usklaivanje
nacionalnog zakonodavstva s acquis communautaire i time direktno
utie na spremnost same zemlje da postane lanicom Unije. Identificirani
problemi moraju se prepoznati kao prepreke evropskoj budunosti zemlje
i dobrobiti njenih graana, a neophodnost predloenih reformi ukljuujui transformaciju pozicije, uloge i kapaciteta Parlamentarne skuptine
Bosne i Hercegovine nametnuti kao neminovnost.
Kljune rijei: nacionalni parlamenti, Parlamentarna skuptina BiH,
acquis communautaire, usklaivanje zakonodavstva
1.
343
UVOD
Pristupanje lanstvu Evropske unije predstavlja jasno opredjeljenje i

strateki cilj Bosne i Hercegovine, u emu se slau i bosanskohercegovaka javnost i politiki establiment. Ispunjenje ovog cilja, meutim, zavisi od
sposobnosti zemlje da to uspjenije i u to kraem roku ispuni sve obaveze
koje pred potencijalnog kandidata za lanstvo stavlja Evropska unija.
S obzirom na to da dosadanji tok integracija na evropskom tlu jasno
ukazuje na znaaj uloge zakonodavca u realiziranju tih obaveza, jasno je da
je i Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine kljuna institucija u prikljuenju Bosne i Hercegovine Evropskoj uniji. Njena pozicija i uloga u tom
smislu, ali i potreba za transformacijom radi efikasnijeg djelovanja i time
snanijeg doprinosa to skorijoj integraciji zemlje u Evropsku uniju, predmet su detaljne analize u narednim poglavljima.
2.
PARLAMENTARNA SKUPTINA BIH
2.1.
Nadlenosti Parlamentarne skuptine BiH
U skladu s lanom IV Ustava Bosne i Hercegovine, Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine nadlena je za: donoenje zakona koji su potrebni
za provoenje odluka Predsjednitva ili za vrenje funkcija Skuptine po
ovom Ustavu; odluivanje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija
Bosne i Hercegovine i za meunarodne obaveze Bosne i Hercegovine; odobravanje budeta za institucije Bosne i Hercegovine; odluivanje o saglasnosti za ratifikaciju ugovora; druga pitanja potrebna da se provedu njene
dunosti, ili koja su joj dodijeljena zajednikim sporazumom entiteta.
2.2. Uloge Parlamentarne skuptine BiH

Kako proizlazi i iz lana IV Ustava, uloga koja se automatski vezuje za Parlamentarnu skuptinu je zakonodavna uloga. U vrenju te uloge,
Parlamentarna skuptina djeluje u oblastima koje su Ustavom BiH definirane kao nadlenosti dravnog nivoa vlasti. Prema lanu III Ustava to su: vanjska politika; vanjskotrgovinska politika; carinska politika; monetarna politika; finansiranje institucija i meunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine;
politika i reguliranje pitanja imigracije, izbjeglica i azila; provoenje meunarodnih i meuentitetskih krivinopravnih propisa, ukljuujui odnose
s Interpolom; uspostavljanje i funkcioniranje zajednikih i meunarodnih
344
komunikacijskih sredstava; reguliranje meuentitetskog transporta; i kontrola vazdunog saobraaja. Sve funkcije i ovlatenja koja Ustavom nisu izriito
povjerena institucijama BiH pripadaju entitetima, ali predvieno je i da e
Bosna i Hercegovina, dakle dravni nivo vlasti, preuzeti nadlenost (i) u svim
pitanjima u kojima se o tome postigne saglasnost entiteta, potom (ii) u pitanjima koja su predviena u aneksima 58 Dejtonskog sporazuma ili (iii) u
pitanjima koja su potrebna za ouvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta,
politike nezavisnosti i meunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine.
Pored zakonodavne, Parlamentarna skuptina ima i finansijsku ulogu,
s obzirom na to da je u njenoj nadlenosti odluivanje o izvorima i iznosu
sredstava za rad institucija BiH i za meunarodne obaveze BiH, te odobravanje budeta za institucije BiH. Bez ulaska u sutinu, dovoljno je naglasiti
da se prilikom donoenja budeta primjenjuju iste odredbe koje reguliraju
osnovni zakonodavni postupak.
U direktnoj vezi s finansijskom ulogom Parlamentarne skuptine je
njena nadzorna uloga, koja se ogleda kako u obavezi izvrne vlasti da
Parlamentarnoj skuptini podnese izvjetaj o izvrenju budeta, tako i u
pravu Parlamentarne skuptine da taj izvjetaj prihvati ili ne.
Parlamentarna skuptina ovlatena je i da izvrnoj vlasti da, odnosno
uskrati saglasnost za ratifikaciju meunarodnog ugovora ili sporazuma,
odnosno njegovo otkazivanje. Ovo ovlatenje ukazuje da Parlamentarna
skuptina ima i kontrolnu ulogu, koja se ogleda, izmeu ostalog, i u njenom ovlatenju da potvruje imenovanje Vijea ministara BiH (koje vri
Predstavniki dom), prati i kontrolira njegov rad putem razliitih mehanizama, te izglasa mu nepovjerenje, ukoliko to ocijeni potrebnim.
U vrenju ovih ovlatenja, kontrolna uloga je nadopunjena izbornom
ulogom, koja je naroito dola do izraaja formiranjem Komisije za pripremu izbora Vijea ministara BiH sredinom 2006. godine. Komisija je nadlena da ispituje i analizira sve dostupne informacije dostavljene od strane Centralne izborne komisije i Dravne agencije za istrage i zatitu radi
ocjenjivanja i utvrivanja podobnosti kandidata za obavljanje dunosti
predsjedavajueg i lanova Vijea ministara dakle, za iste poslove koje
je do formiranja Komisije obavljao Ured visokog predstavnika za Bosnu i
Hercegovinu (OHR). Svojim (neobavezujuim) miljenjem Komisija daje
preporuku Domu za potvrivanje kandidata imenovanih na pozicije predsjedavajueg i lanova Vijea ministara.
Konano, treba spomenuti i da je jedino Parlamentarna skuptina BiH
ovlatena davati autentina tumaenja akata koje donosi, to znai da ima i
ulogu tumaa vaeeg zakonodavstva.
Dakle, prema Ustavu BiH, Parlamentarna skuptina ima zakonodavnu,
finansijsku, nadzornu, kontrolnu i izbornu ulogu, kao i ulogu tumaa. Sve
ove uloge, naravno, svojstvene su i organima zakonodavne vlasti na nivou
345
entiteta, Distrikta Brko i kantona, samo u okvirima njihovih Ustavom

propisanih nadlenosti.
2.3.
Meunarodni angaman
Parlamentarne skuptine BiH
Osim aktivnosti koje poduzima u vrenju svojih nadlenosti propisanih

ustavom i uloga koje iz njih proizlaze, Parlamentarna skuptina BiH razvija i meunarodnu saradnju s najvanijim meunarodnim organizacijama
kojih je BiH lan ili tei njihovom lanstvu. Konkretnije, Parlamentarna
skuptina ima svoje delegacije koje ine poslanici i delegati izabrani od
aktuelnih lanova Parlamentarne skuptine, te koje putem prisustvovanja zasjedanjima i provoenjem odluka ili preporuka tih meunarodnih organizacija aktivno uestvuju u njihovom radu. Konkretno, u okviru
Parlamentarne skuptine formirane su slijedee delegacije: delegacija pri
Parlamentarnoj skuptini Vijea Evrope; delegacija pri Parlamentarnoj skuptini Organizacije za sigurnost i saradnju u Evropi (OSCE); delegacija pri
Parlamentarnoj dimenziji Centralnoevropske inicijative (CEI); delegacija pri
Parlamentarnoj skuptini Organizacije sjevernoatlantske povelje (NATO);
delegacija pri Parlamentarnoj skuptini Mediterana (PAM); te delegacija pri
Interparlamentarnoj uniji (IPU). S obzirom na vanost ovih meunarodnih
organizacija, njihove ciljeve i svrhu, aktivnosti naih parlamentarnih delegacija pri tim organizacijama su kljune ne samo zbog njih samih, ve i zbog
ispunjenja stratekog cilja nae zemlje: pristupanja Evropskoj uniji i NATO
savezu.
2.3.1. Delegacija Parlamentarne skuptine pri

Parlamentarnoj skuptini Vijea Evrope
Vijee Evrope iji je Bosna i Hercegovina punopravni lan od 24. 4.
2002. godine prva je meunarodna organizacija osnovana nakon II svjetskog rata, te zauzima posebno mjesto u evropskoj institucionalnoj strukturi
zbog znaaja osnovnih tema kojima se bavi, poput zatite ljudskih prava,
demokratije i vladavine prava. Samo Vijee Evrope ini cijela mrea institucija: Komitet ministara, Parlamentarna skuptina, Evropski sud za ljudska
prava, Kongres lokalnih i regionalnih vlasti, Ured komesara za ljudska prava,
Konferencija nevladinih organizacija, Venecijanska komisija, Evropski komitet za sprjeavanje muenja i nehumanog ili degradirajueg tretmana ili
kazne, te brojna druga tijela i komiteti koji kroz svoje aktivnosti nastoje osigurati provoenje principa i vrijednosti Vijea Evrope u oblastima ljudskih
prava, pravnih pitanja, socijalnih i ekonomskih pitanja, okolia, lokalnih i
regionalnih vlasti, obrazovanja, kulture, sporta i pitanja mladih. Za razliku
346
od nacionalnih parlamenata, Parlamentarna skuptina Vijea Evrope je savjetodavno tijelo. ine je lanovi nacionalnih parlamenata, meu kojima
je i delegacija Parlamentarne skuptine BiH sastavljena od deset lanova.
U aktuelnom sazivu Parlamentarne skuptine BiH, delegaciju ine Saa
Magazinovi, Senad epi, Ismeta Dervoz, Milica Markovi, Boko Tomi,
Mladen Bosi, Nermina Kapetanovi, Borjana Krito, Krunoslav Vrdoljak i
Mladen Ivani. U okviru svojih aktivnosti, Parlamentarna skuptina Vijea
Evrope raspravlja o gotovo svim aktuelnim drutvenim problemima i politikim dogaajima i u tu svrhu je osnovano deset stalnih komiteta: Komitet
za politike poslove; Komitet za pravne poslove i ljudska prava; Komitet za
ekonomske poslove i razvoj; Komitet za socijalna, zdravstvena i porodina
pitanja; Komitet za migracije, izbjeglice i stanovnitvo; Komitet za kulturu,
nauku i obrazovanje; Komitet za okoli, poljoprivredu i lokalne i regionalne
poslove; Komitet za ravnopravnost spolova; Komitet za poslovnik, imunitete i institucionalna pitanja; te Komitet za potivanje obaveza i angamana
drava lanica Vijea Evrope. Odluke koje donosi Skuptina Vijea Evrope
donose se u formi rezolucija ili preporuka i, iako nemaju pravno obavezujui
karakter, potivanje tih dokumenata predstavlja izraz privrenosti organizaciji u ije lanstvo je zemlja stupila. Pored toga, Skuptina se svojom ekspertizom, posebno u oblasti ljudskih prava, nametnula kao respektabilan akter
na evropskoj politikoj sceni.

Parlamentarnoj skuptini OSCE- a
Parlamentarna skuptina OSCE-a je parlamentarna dimenzija ove organizacije osnovane u vrijeme hladnog rata, koja je sluila, prije svega, kao forum za dijalog Istoka i Zapada. Parlamentarna skuptina je uspostavljena na
samitu odranom u Parizu 1990. godine, s primarnim ciljem da promovira
uee parlamenata zemalja lanica u radu OSCE-a i vremenom se razvila u
veoma aktivnog i uvaenog lana OSCE-ove porodice. Njen glavni zadatak
je da omogui dijalog izmeu parlamenata, to predstavlja vaan aspekt sveukupnih napora u suoavanju sa izazovima demokratije svuda gdje je OSCE
prisutan. lanovi Skuptine pripremaju deklaracije, saopenja i preporuke
upuene vladama, skuptinama i civilnom drutvu o znaajnim pitanjima vezanim za promociju ljudskih prava i osnovnih sloboda, ekonomske i ekoloke
saradnje i vojno-sigurnosna pitanja. Rad Parlamentarne skuptine OSCE-a
odvija se po komitetima (Opi komitet za politika pitanja i sigurnost; Opi
komitet za ekonomska pitanja, nauku, tehnologiju i okoli i Opi komitet za
demokratiju, ljudska prava i humanitarna pitanja). lanovi Skuptine, takoer, prate i nain na koji OSCE izvrava preuzete obaveze ueem na tematskim seminarima i konferencijama koje Skuptina redovno organizira. Ove
347
rasprave izmeu zasjedanja Skuptine posveene su specifinim temama

kojima se OSCE bavi, kao to su: sigurnost, manjine, migracije, organizirani
kriminal i korupcija, itd. Takoer, tu su i regionalna pitanja, ukljuujui izgradnju demokratije u kavkaskom i balkanskom regionu.
Sve rasprave u okviru OSCE-a pruaju parlamentarcima mogunost razmjene miljenja s kolegama i meunarodnim strunjacima i produbljivanja
sopstvenog razumijevanja pitanja od znaaja za OSCE, a time i svaku lanicu pojedinano. Parlamentarna skuptina OSCE-a odrava stalnu komunikaciju i saradnju s drugim institucijama OSCE-a, ali i s Parlamentarnom
skuptinom Vijea Evrope, Skuptinom Zapadnoevropske unije, Evropskim
parlamentom i Interparlamentarnom skuptinom Zajednice nezavisnih
drava, koji imaju status posmatraa. Bosna i Hercegovina je pristupila
OSCE-u 30. 4. 1992. godine, a delegaciju Parlamentarne skuptine BiH pri
Parlamentarnoj skuptini OSCE-a ine tri lana. U sazivu 2010.2014., to su
Mirza Kuljugi, Lazar Prodanovi i Dragan ovi.

Parlamentarnoj dimenziji CEI
Porijeklo Centralnoevropske inicijative potie od takozvane
Kvadragonale, odnosno od ugovora koji su 1989. godine potpisale Austrija,
Italija, Maarska i Jugoslavija, a kojim se uspostavlja platforma za meusobnu politiku, ekonomsku i kulturnu saradnju. Ugovoru su kasnije pristupale i druge zemlje, a inicijativa mijenja svoj naziv usljed promjena u
Evropi 90-ih godina. Bosna i Hercegovina je lanica Centralnoevropske
inicijative od 17. 7. 1992. godine, a delegaciju Parlamentarne skuptine BiH
pri Centralnoevropskoj inicijativi ine tri lana. U sazivu 2010.2014., to su
Danijela Martinovi, Zvonko Jurii i Krstan Simi. Svaka delegacija ima
najmanje jednog lana u svakom opem komitetu (Komitet za politike i
unutranje poslove, nadlean za politika pitanja od zajednikog interesa,
borbu protiv organiziranog kriminala i terorizma, civilnu zatitu, migracije,
manjine; Komitet za ekonomske poslove, nadlean za poljoprivredu, mala i
srednja preduzea, saobraaj i komunikacije, meuregionalnu i prekograninu saradnju, obnovu i razvoj, zatitu okolia, energiju i turizam; i Komitet
za kulturu, nadlean za pitanja kulture, obrazovanja, nauke i tehnologije, pitanja mladih, ljudskih potencijala, informiranja i medija).
CEI odrava redovne kontakte s Evropskom unijom i sarauje s drugim
meunarodnim organizacijama i institucijama kao to su: Organizacija za
ekonomsku saradnju i razvoj, Vijee Evrope, Organizacija za sigurnost i saradnju u Evropi, Evropska banka za obnovu i razvoj, Ekonomska komisija
Ujedinjenih naroda za Evropu, te s drugim regionalnim forumima poput
Jadransko-jonske inicijative, Dunavskog procesa saradnje, Crnomorske
348
ekonomske saradnje i Procesa za saradnju u Jugoistonoj Evropi. Jedan od

glavnih ciljeva Centralnoevropske inicijative jeste da meusobno priblii
zemlje centralne, istone i jugoistone Evrope i da im prui pomo u procesu priprema za lanstvo u Evropskoj uniji. U skladu s tim, CEI predstavlja
izraz kohezije i solidarnosti u Evropi i doprinosi realizaciji zajednikih multilateralnih i bilateralnih projekata, a posebno jaa dobrosusjedske odnose,
unapreuje ljudsku dimenziju, promovira saradnju u oblasti nauke i tehnologije, privrede, zatite okolia, kao i u trgovini, turizmu i kulturi, te pomae
u specifinim oblastima saradnje.

Parlamentarnoj skuptini NATO- a
Parlamentarna skuptina NATO-a je meuparlamentarna organizacija
osnovana 1955. godine. Parlamentarna skuptina BiH ima status pridruene
lanice u Parlamentarnoj skuptini NATO-a od 25. 5. 2007. godine, a njenu delegaciju ine tri lana i to, u aktuelnom sazivu, Milorad ivkovi, Boo
Ljubi i Asim Sarajli. Ciljevi Parlamentarne skuptine NATO-a mogu se definirati kao: podsticanje dijaloga meu parlamentarcima o glavnim pitanjima sigurnosti, upoznavanje NATO-a i vlada lanica NATO-a s miljenjem
parlamentaraca, osiguravanje vee transparentnosti politike NATO-a i veeg
stepena kolektivne odgovornosti, jaanje transatlantskog odnosa, pruanje
pomoi u razvoju parlamentarne demokratije integriranjem parlamentaraca
iz zemalja koje nisu lanice u rad Skuptine, pruanje direktne pomoi parlamentima koji aktivno trae lanstvo u Skuptini, unapreenje saradnje sa
zemljama Kavkaza i Mediterana, te pruanje pomoi u razvoju parlamentarnih mehanizama za efikasnu demokratsku kontrolu oruanih snaga.
Parlamentarna skuptina NATO-a ima pet komisija i osam potkomisija (Komisija za civilnu dimenziju sigurnosti; Potkomisija za demokratsko
upravljanje; Komisija za odbranu i sigurnost; Potkomisija za transatlantsku
saradnju u oblasti odbrane i sigurnosti; Potkomisija za budue sposobnosti u
oblasti sigurnosti i odbrane; Komisija za ekonomiju i sigurnost; Potkomisija
za ekonomsku saradnju Istoka i Zapada; Potkomisija za transatlantske ekonomske odnose; Komisija za politika pitanja; Potkomisija za transatlantske
odnose; Potkomisija za NATO partnerstva; Komisija za nauku i tehnologiju;
te Potkomisija za pitanja irenja vojne tehnologije).
349

Parlamentarnoj skuptini PAM- a
Parlamentarna skuptina Mediterana izrasla je iz Konferencije o sigurnosti i saradnji na Mediteranu, koja se od 1990. godine odvijala pod okriljem Interparlamentarne unije. U Grkoj (Nafplion) je 2005. godine odrana posljednja Konferencija o sigurnosti i saradnji na Mediteranu, na kojoj
je prihvaen statut Parlamentarne skuptine Mediterana. Osnovna misija
Parlamentarne skuptine Mediterana je okupljanje predstavnika mediteranskih naroda radi uspostavljanja saradnje, dijaloga i boljeg razumijevanja.
Njen osnovni cilj je promoviranje politikog dijaloga, kulturne i ekonomske
razmjene, produbljivanje demokratije i vladavine prava, te potivanje ljudskih prava.
U okviru Parlamentarne skuptine Mediterana djeluju tri stalna komiteta (Stalni komitet za politiku i sigurnosnu saradnju, Stalni komitet za
ekonomsku, socijalnu i saradnju u oblasti okolia i Stalni komitet za dijalog
izmeu civilizacija i ljudska prava) koja se, izmeu ostalog, bave pitanjima
regionalne stabilnosti, suzdravanjem od upotrebe sile, mirnim rjeavanjem meunarodnih sporova, nepovredivosti granica i teritorijalnog integriteta drava, pravom naroda na samoopredjeljenje i ivot u miru na svojim
teritorijama u okviru meunarodno priznatih granica, suverenom jednakou drava i neuplitanjem u unutranje poslove, potivanjem ljudskih
prava, zajednikim razvojem i partnerstvom: globalizacijom, ekonomijom,
trgovinom, zatitom okolia, turizmom, saobraajem, naukom, uzajamnim
potovanjem i tolerancijom, demokratijom, ljudskim pravima, ravnopravnosti spolova, pravima djece i manjina, obrazovanjem, nasljeem, te uspostavljanjem dijaloga meu religijama.
Parlamentarna skuptina BiH punopravna je lanica i aktivno uestvuje u radu ove parlamentarne asocijacije od 2006. godine i to posredstvom
svoje trolane delegacije. U sazivu 2010.2014., nju ine Ognjen Tadi,
emsudin Mehmedovi i Mladen Ivankovi-Lijanovi.
2.3.6. Delegacija Parlamentarne skuptine pri IPU

Interparlamentarna unija je najstarija i najvea parlamentarna meunarodna mirovna organizacija, u koju je Bosna i Hercegovina primljena jo
1994. godine, a koja povezuje parlamente razliitih zemalja svijeta. Meu
pridruenim lanovima su i Evropski parlament i Parlamentarna skuptina Vijea Evrope. Glavna uloga Interparlamentarne unije jeste da putem interparlamentarnog dijaloga doprinosi miru i demokratiji u svijetu,
te titi ljudska prava, jednakost i potivanje demokratskih principa. Osim
Skuptine, kao glavnog tijela, Interparlamentarna unija ima dva stalna vijea
350
(Upravno i Izvrno vijee), te tri stalna komiteta (Komitet za mir i meunarodnu sigurnost, Komitet za odrivi razvoj, finansije i trgovinu, i Komitet za
demokratiju i ljudska prava). Budui da su pitanja mira i sigurnosti uvijek
bila visoko na listi prioriteta, IPU je 1994. godine uspostavila i poseban
Komitet za unaprjeenje potivanja meunarodnog humanitarnog prava, a
jo 1976. godine uspostavljen je i Komitet za ljudska prava parlamentaraca,
koji ima zadatak da istrauje krenje ljudskih prava parlamentaraca i pronalazi nain za njihovo rjeavanje. Organizacija, takoer, ima parlamentarni
komitet koji pomae razvijanju zadovoljavajueg rjeenja na Bliskom istoku,
te grupu koja pomae unaprjeenju dijaloga izmeu predstavnika politikih stranaka dva dijela Kipra.
Kada govorimo o delegaciji Parlamentarne skuptine BiH pri
Interparlamentarnoj uniji, nju u aktuelnom sazivu ini jedanaest lanova
i to Salko Sokolovi, Azra Hadiahmetovi, Nermin Puri, Ismeta Dervoz,
Mato Franjievi, Drago Kalabi, Darko Babalj, Nermina emalovi, Hasan
Beirovi, Krunoslav Vrdoljak i Dragutin Rodi.
Kako proizlazi iz navedenog, sve organizacije u ijem radu sudjeluje
Parlamentarna skuptina BiH imaju za cilj uspostavu mira i sigurnosti, regionalne stabilnosti, mirno rjeavanje sporova, borbu protiv organiziranog
kriminala i korupcije, vladavinu demokratije, potivanje ljudskih prava i
osnovnih sloboda, odrivi razvoj i slino, to su zapravo i osnovni postulati
Evropske unije. Upravo zato, uee Parlamentarne skuptine u radu parlamentarnih tijela tih organizacija omoguava vrijedna iskustva i smjernice za
unaprjeenje stanja u Bosni i Hercegovini, to je direktno relevantno za pristupanje BiH Evropskoj uniji i unaprjeenje realizacije uloge Parlamentarne
skuptine u tom procesu.
351
3.
ULOGA PARLAMENTARNE SKUPTINE

BIH U PROCESU EVROPSKIH
INTEGRACIJA
3.1.
Proces evropskih integracija: iz perspektive EU
Jedna od uobiajenih poruka iz Evropske unije jeste da je Evropska unija otvorena za sve evropske drave koje potuju njene vrijednosti. Poruka
istog sadraja upuena je i sa samita Evropskog vijea 1993. godine u
Kopenhagenu, gdje je reeno da e se zemljama Centralne i Istone Evrope
omoguiti da postanu lanice Evropske unije, ali uz jasnu naznaku da e
do pridruenja doi kada zemlja koja trai lanstvo bude spremna preuzeti
sve ekonomske i politike obaveze koje lanstvo u Evropskoj uniji sa sobom
nosi (Zakljuci Predsjednitva Evropskog vijea, 21.22. 6. 1993.: 13).
Naime, osim uslova propisanih lanom 49. Ugovora o Evropskoj uniji, u
kojem se navodi da bilo koja evropska drava koja potuje principe slobode, demokratije, ljudskih prava i osnovnih sloboda, te pravne drave, moe
aplicirati za lanstvo u Uniji, na samitu u Kopenhagenu usvojeni su i kriteriji koje svaka zemlja Centralne i Istone Evrope koja eli podnijeti aplikaciju
za lanstvo u Evropskoj uniji mora ispuniti. Ti kriteriji su:
- Politiki kriteriji, koji podrazumijevaju stabilnost institucija koje
garantiraju demokratiju, pravnu dravu, potivanje ljudskih prava i
prava manjina;
- Ekonomski kriteriji, koji podrazumijevaju postojanje funkcionalne
trine ekonomije koja bi trebalo da bude sposobna izdrati konkurentski pritisak na tritu Evropske unije;
- Pravni kriteriji, koji podrazumijevaju sposobnost preuzimanja obaveza lanstva u Uniji, ukljuujui i implementiranje ciljeva politike, ekonomske i monetarne unije, to znai usvajanje cjelokupnog
acquis communautairea.
Dvije godine kasnije, na sastanku Evropskog vijea 1995. godine u
Madridu, takozvanim Kopenhagenskim kriterijima pridodan je i etvrti,
kasnije nazvan Madridski kriterij. Radi se o administrativnom kriteriju, koji
se odnosi na prilagoavanje odgovarajuih administrativnih struktura, odnosno njihovo jaanje s ciljem efikasnijeg usvajanja i primjene zakonodavstva Evropske unije. 201 Nijedan od kriterija ne moe se, u potpunosti, samostalno posmatrati. To ukazuje na koherentnost i uslovljenost svih pristupnih
kriterija, koji, iako se opisuju i cijene pojedinano, samo paralelnim ostva201 Naime, pravno nasljee Evropske unije, odnosno acquis communautaire, ne moe se
samo prihvatiti, ve se njegove odredbe moraju na adekvatan nain i implementirati.
352
rivanjem mogu rezultirati adekvatnim promjenama i garantirati sposobnost

za lanstvo u Evropskoj uniji. Ipak, analiza uloge Parlamentarne skuptine
BiH u procesu evropskih integracija BiH zahtijeva da se akcenat prvenstveno stavi na treu grupu kriterija pravne kriterije i njen sadraj.
Pravni kriterij podrazumijeva, najkrae reeno, sposobnost preuzimanja
i implementiranja praktino cjelokupnog acquis communautairea u nacionalno zakonodavstvo, te, samim tim, njegovo potpuno uklapanje u pravni i
institucionalni okvir Evropske unije. Upravo zadatak preuzimanja acquisa
predstavlja najkompleksniji i najdugotrajniji posao u cjelokupnom procesu
evropskih integracija.
Acquis communautaire, koji se definira kao cjelokupno pravno nasljedstvo Evropske unije, zapravo obuhvaa ukupna prava i obaveze koji su se
kumulirali samim procesom integracija. Acquis communautaire ine: (a)
osnivaki ili primarni akti, u koje se ubrajaju: ugovori o osnivanju Zajednice;
ugovori o izmjenama ili dopunama ugovora o osnivanju; aneksi i protokoli
prikljueni ovim ugovorima; ugovori o pristupanju i njihovi aneksi; sporazumi o poloaju i institucionalnom ustrojstvu Zajednice; odreeni akti Vijea,
usvojeni u skladu s Ugovorom, ije stupanje na snagu pretpostavlja ratificiranje u parlamentima drava lanica; (b) akti Zajednice ili takozvani sekundarni akti, u koje se ubrajaju: uredbe; direktive; odluke; preporuke; i miljenja; (c) opi pravni principi; te (d) meunarodni sporazumi koje su zakljuile drave lanice i/ili Zajednica i tree drave i meunarodne organizacije.
Komunitarno pravo, kako se acquis jo naziva, stavljeno je u rang ustavnog principa i nadreeno je pravu drava lanica. Nadreenost prava Sud
je izveo iz potrebe da se uredi samostalni pravni poredak Zajednice/Unije;
ograniavanja suvereniteta drava lanica putem prijenosa ovlatenja s drava lanica na Zajednicu/Uniju; naela vjernosti ugovoru; naela zabrane diskriminacije; te neposrednog uinka uredbi u svakoj dravi lanici
(Herdegen, 2003.: 153161). Upravo injenica da je komunitarno pravo nadreeno pravu svake drave lanice a samim tim i pravu svake drave koja
eli postati lanicom Unije pretpostavlja usklaivanje nacionalnog zakonodavstva s acquis communautaireom. Svaka zemlja kandidat za lanstvo
u Uniji mora prihvatiti acquis u potpunosti, u cilju sustizanja nivoa usklaenosti nacionalnog zakonodavstva s drugim dravama lanicama Evropske
unije.
O obimu ove obaveze govore i podaci da je acquis communautaire danas podijeljen u 31 poglavlje, da broji oko 100.000 stranica i da sadri oko
30.000 pravnih akata. Meutim, neka istraivanja dovode u pitanje ove
brojke. Na primjer, istraivanje organizacije Open Europe iz Velike Britanije
iz 2007. godine pokazuje da se zbrajanjem stranica svih izdanja Slubenog
glasnika Evropske unije od njegovog pokretanja 1957. godine do danas dobije broj od 666.879 stranica, odnosno da se zbrajanjem duine svih akata
353
koji su na snazi u Evropskoj uniji 202 dobije brojka od 170.000 stranica ili gotovo duplo od onog to Evropska komisija esto istie kao podatak o broju
stranica acquis communautairea. Od ovih 170.000 stranica, prema podacima Open Europe, 100.000 stranica je stvoreno u zadnjih deset godina,
te postoji trend daljeg rasta. Istraivanje pokazuje i da e do 2020. godine,
ukoliko se nastavi ovim tempom, acquis brojati oko 351.000 stranica.
Nadalje, prema podacima iz pisma Evropske komisije iz mjeseca maja
2009. godine, a na koje se poziva portal EUabc, acquis ini preko 10.785
razliitih direktiva i uredbi, te 10.014 akata kojima se mijenjaju ili dopunjuju ve postojei akti. Drugim rijeima, radi se o oko 20.799 propisa. U ovu
brojku, meutim, nisu uraunati sporazumi, meunarodni ugovori i drugi
pravni akti. Kada govorimo o aktima koji nisu pravno obavezujui, Ured za
informiranje Parlamenta Danske, na koji se takoer poziva EUabc, pronaao je podatak da je do sada doneseno ukupno 579 preporuka, 3.545 komunikea, 150 zelenih knjiga, te 51 bijela knjiga. Tvrdi se i da je Evropski sud
pravde u acquis communautaire ugradio svojih 7.968 presuda, a Sud prve
instance 2.354, to u totalu iznosi 10.322 presude kojima se na neki nain
utjecalo na zakonodavstvo.
Ipak, zvanini podaci kau da acquis communautaire obuhvaa 31 poglavlje i preko 100.000 stranica, te da njegov obim raste. Time se uveavaju i pretpristupne obaveze, imajui na umu obavezu zemalja kandidata da
prihvate acquis u potpunosti, te time garantiraju sustizanje nivoa usklaenosti nacionalnog zakonodavstva s drugim dravama lanicama Evropske
unije. Na primjer, takozvano Mediteransko proirenje Unije ili prikljuenje
panije, Grke i Portugala donijelo je tim zemljama naglaene demokratske
principe i brigu o ljudskim pravima, te automatsko poveanje broja obaveznih akata koji se odnose na ove oblasti. Proirenje iz 1995. godine, kada
su Uniji pristupile Austrija, Finska i vedska, dodatno je ovim zemljama
nametnulo obavezu prihvaanja ekonomske i monetarne unije, zajednike vanjske i sigurnosne politike, odbrambene politike, te saradnje u oblasti
pravosua i unutranjih poslova. Pred zemljama koje su meu posljednjim
pristupile lanstvu bila je obaveza prihvatanja Schengenskog acquisa koji
je Ugovorom iz Amsterdama prebaen iz treeg u prvi stub.
202 Prema istraivanju organizacije Open Europe, 26% propisa donesenih 1957. godine su
jo na snazi, dok su tri etvrtine ukupnog broja propisa zastarjele.
354
3.1.1. Pozicija i uloga Parlamenta u realizaciji pravnog

kriterija
U procesu pristupanja Evropskoj uniji, jednu od kljunih uloga imali
su nacionalni zakonodavci, odnosno nacionalni parlamenti. Uloga nacionalnih zakonodavnih tijela u procesu prikljuenja Uniji, moe se, u grubo,
razvrstati na tri osnovna zadatka: ustavni zadaci; zadatak transpozicije zakonodavstva; te zadatak nadzora.
Kada govorimo o ustavnim zadacima, parlamenti su jedina suverena
nacionalna zakonodavna tijela i njihova ovlatenja ili zadaci u vezi s pristupanjem EU odnose se na mogunost da odobre nove sporazume, odnosno
dopuste izmjenu postojeih sporazuma, ukljuujui i sporazume o pristupanju Uniji. Takoer, donoenje odluke o prijenosu nadlenosti u odreenim oblastima, odnosno modificiranje ve prenesenih nadlenosti s nivoa
drave na Evropsku uniju je u iskljuivoj nadlenosti nacionalnih parlamenata. Konano, imajui u vidu da su parlamenti suverena zakonodavna tijela, daje im se i mogunost veta na pojedine odluke. Veoma je znaajno
naglasiti da nacionalni parlamenti potvruju i nadreenost zakonodavstva
Unije nad nacionalnim zakonodavstvom i to ne samo ratificiranjem sporazuma, ve, prvenstveno, izmjenom nacionalnih ustava u tom pravcu.
Tako se, na primjer, u Ustavu Slovake Republike, u lanu 7. stav (2), navodi da e Slovaka Republika, meunarodnim sporazumima zakljuenim i ratificiranim u skladu sa propisanom procedurom ili na temelju takvih
sporazuma, prenijeti izvrenje dijela njenih nadlenosti na Evropske zajednice i Evropsku uniju, kao i da pravno obavezujui akti Evropskih zajednica i Evropske unije imaju supremaciju nad zakonima Slovake Republike.
Veoma slina odredba sadrana je i u lanu 3.a) Ustava Slovenije, kojim se
omoguava prenoenje dijela suvereniteta na meunarodne organizacije i
omoguava Sloveniji da postane lan Evropske unije.
Kada govorimo o zadatku transpozicije zakonodavstva, drave lanice, ak i one koje tek tee da to postanu, imaju obavezu uskladiti svoje nacionalno zakonodavstvo sa zakonodavstvom Evropske unije. Dravama se
najee, zavisno od akta Unije, ostavlja mogunost da same izaberu metod
usklaivanja dakle ostavlja im se mogunost da same procijene potrebu
za donoenjem izmjena i dopuna postojeih akata ili donoenje sasvim novih propisa, te da odlue o vrsti propisa koju donose.
Osnovni izazov za nacionalne parlamente jeste injenica da Vijee
(Unije) godinje donosi 300 do 400 akata. Dakle, kako bi mogli pratiti taj
ritam, nacionalni parlamenti moraju puno panje posvetiti stratekom planiranju obaveza. Ovo je kompleksan proces, jer ne samo da podrazumijeva
prilagoavanje tempa rada koji e ovisiti prvenstveno o procedurama za donoenje akata, ve i zato to ukljuuje veliki broj aktera i razliitih interesa.
355
Pa ipak, iako se parlamenti najvie i pripremaju upravo za ovaj zadatak,

istraivanja pokazuju da je malo parlamenata zaista i spremno na adekvatan nain uhvatiti se u kotac sa zadatkom zvanim aproksimacija zakonodavstva. Na primjer, a kako se navodi u Zakljucima sa Seminara Evropskog
parlamenta na temu Kako nacionalni parlamenti mogu odgovoriti na izazove prikljuenja i implementacije acquis communautaire-a iz novembra
2008. godine, Parlament Estonije u samom poetku nije imao nikakve instrumente koji bi garantirali adekvatno prihvaanje acquisa. Meutim, veoma brzo Parlament Estonije uspostavio je efikasan sistem (iako, moda, ne
i najbolji): svi neophodni zakoni usvajali su se bez prava veta, ali se uz njih
obavezno izdavalo miljenje.
Kada govorimo o zadatku nadzora, prije svega se misli na kontrolu implementacije okvirnih bilateralnih sporazuma s Evropskom unijom, to je
neobino vano za svaku zemlju prije nego postane lanicom Unije, te vrenje politikog monitoringa nad fazama integracionog procesa, a naroito
kada govorimo o meuvladinim pregovorima s EU. Postoje tri mogua naina kako se provodi nadzorna uloga parlamenata: 1. sistem kontrole dokumenata gdje se fokus stavlja na ispitivanje i razmatranje dokumenata koje
dostavlja Evropska komisija, pri emu se naroito vodi rauna o potivanju
principa supsidijarnosti i eventualnoj potrebi za korigovanjem tih dokumenata (ovaj sistem prihvaen je, izmeu ostalog, u Ujedinjenom Kraljevstvu,
Italiji, Holandiji, ekoj,...); 2. sistem davanja mandata gdje komisija za
evropske integracije i nacionalni parlament daju ovlatenja i mandat predstavnicima vlade o emu i na koji nain da pregovaraju (ovo je praksa koja
se provodi u Danskoj); te 3. hibridni sistem koji predstavlja kombinaciju
prethodna dva i najei je u zemljama lanicama, ali se kao najtipiniji primjer spominje Slovaka.
Pored navedenog, vana uloga nacionalnih parlamenata ogleda se i u
informiranju javnosti o aktuelnostima u vezi s voenjem pregovora i svim
vanim pitanjima u vezi s tim, ali i u osiguranju foruma za voenje debate
na nacionalnom nivou o Evropskoj uniji. Naime, pokazalo se neobino vanim da parlamenti provode i potiu debatu s ciljem stvaranja odgovarajueg
raspoloenja za prikljuenje Evropskoj uniji meu graanima svoje zemlje.
Promoviranje Evrope, kako se esto naziva ova aktivnost nacionalnih parlamenata, pomae graanima da bolje razumiju proces prikljuivanja, ali i da
osiguraju podrku svojih graana da njihova zemlja postane lanica Unije.
Moda bi se, na ovom mjestu, mogla spomenuti eka Republika kao negativan primjer. Zapravo, u prezentaciji uloge Parlamenta eke Republike u
procesu evropskih integracija, odrane na Seminaru Evropskog parlamenta
na temu Kako nacionalni parlamenti mogu odgovoriti na izazove prikljuenja i implemetacije acquis communautaire-a iz novembra 2008. godine,
reeno je da je Parlament eke vrlo malo uinio na promociji svih beneficija
356
Evropske unije, to je dovelo do veoma specifine politike atmosfere. ak

je i samo prikljuenje Uniji bilo upitno u jednom trenutku, kada je prevladao nacionalpatriotizam, te kada je nekoliko znaajnih politiara optuilo
Evropsku komisiju da se uplie u unutranje poslove eke Republike.
Pa ipak, iako su na najrazliitije naine mogli kako pozitivno tako i negativno utjecati na budunost Evropske unije, nacionalnim parlamentima
se, uslovno reeno, tek u posljednje vrijeme pridaje vea vanost od strane
Evropske unije. Naime, u rimskim ugovorima nacionalni parlamenti se uope ne spominju, osim kada se govori o potrebi ratifikacije samih ugovora i to
samo kada se spominju dunosti drava lanica, dunosti koje su u nadlenosti nacionalnih parlamenata. Od vremena rimskih ugovora do donoenja
Jedinstvenog evropskog akta, nacionalnim parlamentima se ne posveuje
panja, sve do trenutka kada se donosi presuda Evropskog suda pravde sluaj C-59/89 od 30. maja 1991. godine. Naime, u navedenoj presudi se ponovno vraa fokus na nacionalne parlamente, u smislu da se kae kako se implementacija direktiva ne moe zavriti primjenom jednostavnih administrativnih procedura, ve se mora izvriti njihova provedba kroz nacionalno zakonodavstvo koje donose nacionalni parlamenti. Do zakljuivanja Ugovora
iz Maastrichta razvijaju se i jai odnosi s nacionalnim parlamentima. Prije
svega se iniciraju ee posjete komisija za evropske integracije Evropskom
parlamentu, daje se mogunost komisijama nacionalnih parlamenata da prisustvuju sastancima komisija Evropskog parlamenta, izvjestioci odravaju
sve ee sastanke o razliitim pitanjima s lanovima nacionalnih parlamenata, odravaju se okrugli stolovi u Evropskom parlamentu o aktuelnim temama uz aktivno uee komisija nacionalnih parlamenata, te se lanovima
Evropskog parlamenta daje mogunost posjete nacionalnim parlamentima.
Ugovorom iz Maastrichta trebalo da je da se ojaa i povea uloga nacionalnih parlamenata. Naime, iako se o nacionalnim parlamentima (ponovo)
nije govorilo direktno u tekstu Ugovora, donesene su dvije deklaracije, odnosno 13. i 14. deklaracija uz Ugovor iz Maastrichta, to pokazuje da su Vlade
smatrale da je neophodna vea ukljuenost nacionalnih parlamenata u cijeli
proces. Meutim, nisu se poduzele znaajnije akcije kako bi to bilo i ostvareno. Zapravo, tek se u 9. Protokolu uz Amsterdamski ugovor, koji se tie nacionalnih parlamenata, nalae obaveza da se nacionalnim parlamentima ostavi
vrijeme od est sedmica da razmotre dokumente koje e razmatrati Vijee.
Preciznije, u Protokolu se navodi da e svi dokumenti (zelene i bijele knjige, te
komunikei) koje donosi Komisija odmah biti dostavljeni nacionalnim parlamentima; nacrti dokumenata Komisije e se na vrijeme dostavljati vladama,
koje e potom nastojati da ih po propisanoj proceduri dostave svojim parlamentima na razmatranje; est sedmica prije stavljanja prijedloga akta na
dnevni red sjednice Vijea, Komisija e osigurati da akt bude preveden na sve
jezike i da se obave konsultacije u nacionalnim parlamentima.
357
Zastoj s procesom unaprjeenja ponovno nastupa s Ugovorom iz Nice,

koji nije donio velike promjene. Zapravo, sve do donoenja Lisabonskog
ugovora, nacionalni parlamenti su se borili za svoja prava unutar Evropske
unije. Lisabonskim ugovorom nalae se da Komisija dostavlja ne samo zelene i bijele knjige, te komunikee nacionalnim parlamentima, ve i godinji
plan usvajanja zakonodavstva, nacrte pravnih akata i sve druge instrumente
zakonodavnog planiranja. Nacionalnim parlamentima daje se vrijeme od
osam sedmica da razmotre nacrt akta (koji im se dostavlja na njihovom jeziku) koji e se staviti na dnevni red kako bi na vrijeme mogli dostaviti svoje
primjedbe (Szaloki, 2009.). Upravo zato to je nacionalnim parlamentima
dao malo vee ovlasti, nerijetko se u literaturi nailazi na stav da su nacionalni parlamenti najvei pobjednici Lisabonskog sporazuma.
Pa i pored navedenog, te pored injenice da su se nacionalni parlamenti
borili za svoje ovlasti unutar Evropske unije, logino je i da davanje ovlatenja institucijama Evropske unije ne dovodi do oslobaanja od odgovornosti
nacionalnih institucija. Za primjer se moe uzeti prostor slobode, pravde i
sigurnosti 203. Odluke iz ove oblasti donose se na nivou Unije i to u procesu
suodluivanja, ali samim ugovorom je predvieno i da neke mjere iz navedene oblasti provode nacionalni parlamenti. Dakle, situacija se postepeno
popravlja, te je nepotrebno stvarati umjetnu krizu u odnosima Parlamenta
Evropske unije i nacionalnih parlamenata, obzirom da je njihova saradnja
veoma bitna u provoenju demokratije na oba nivoa nacionalnom i nivou
Evropske unije (Vitorino, 2007.).
3.2.
Proces evropskih integracija: iz perspektive BiH
U maju 1999. godine, Evropska unija je pokrenula Proces stabilizacije i pridruivanja, u skladu s lanom 310. Ugovora o Evropskoj uniji. Pa
ipak, zvanino, s Procesom stabilizacije i pridruivanja otpoinje se nakon
Samita odranog u Zagrebu 2001. godine, a njegov znaaj potvren je i dvije
godine kasnije, na Samitu u Solunu 2003. godine. 204
203 Prostor slobode, pravde i sigurnosti uveden je Amsterdamskim ugovorom.
204 Za vrijeme austrijskog predsjedavanja Evropskom unijom, koja je evropeizaciju
Balkana uinila centralnim pitanjem svog predsjedavanja, 2006. godine izdata je Salzburka
deklaracija o Zapadnom Balkanu. Deklaracija je potvrdila punu podrku zemalja lanica
planu koji je sainjen na samitu u Solunu 2003. godine, kao i Procesu stabilizacije i pridruivanja, koji i dalje ostaje okvir za zemlje Zapadnog Balkana. U vezi s tim, Evropska unija
je potvrdila da je budunost Zapadnog Balkana u EU. Dogovoreno je da napredak svake
zemlje prema EU i dalje zavisi od pojedinanog napretka koji svaka zemlja ostvari u ispunjavanju uslova i zahtjeva navedenih u Kopenhagenskim kriterijima, te u Procesu stabilizacije
i pridruivanja, ukljuujui i punu saradnju s Meunarodnim sudom za ratne zloine poinjene na teritoriji bive Jugoslavije (ICTY).
358
Proces stabilizacije i pridruivanja uspostavljen je prvenstveno kao instrument pomoi za pet zemalja Jugoistone Evrope, odnosno Albaniju, Bosnu i
Hercegovinu, Srbiju i Crnu Goru, Hrvatsku i Makedoniju, u cilju njihovog breg i lakeg pridruivanja Evropskoj uniji. Naime, Proces stabilizacije i pridruivanja nudi zemljama koje u njemu uestvuju mogunost integracije u strukture Evropske unije i sastoji se od razliitih ponuda zemljama Jugoistone
Evrope, ukljuujui asimetrinu liberalizaciju trgovine; ekonomsku i finansijsku pomo i podrku platnom bilansu; pomo za demokratizaciju i graansko drutvo; humanitarnu pomo za izbjeglice, povratnike i ostala lica u
stanju sline potrebe; saradnju u oblasti pravosua i unutarnjih poslova, te
razvoj politikog dijaloga; a tei pomoi zemlji da ispuni tri kljuna cilja: (1)
stabilizaciju i brzu tranziciju zemlje na trinu ekonomiju; (2) unaprjeenje
regionalne saradnje, te (3) perspektivu pristupanja Evropskoj uniji.
Ako postoji jedan sveobuhvatni cilj u BiH, onda je to cilj pridruivanja
nae zemlje Evropskoj uniji. Podrka javnosti lanstvu u EU je stalna i do danas nije zabiljeila pad, kao to je to bio sluaj u nekim od susjednih zemalja.
To se vidi i iz istraivanja Direkcije za evropske integracije BiH provedenog u
januaru 2012. godine uz podrku projekta EU Awareness II, koje pokazuje da
76,5% graana BiH podrava njenu integraciju u EU, to je istovjetan ili ak
vii procenat podrke u poreenju sa istraivanjem provedenim u decembru
2010. godine. tavie, i sve politike opcije, bez izuzetka, jednako podravaju
prikljuenje BiH Evropskoj uniji, bez znakova skepticizma prema Uniji.
Mapa puta prema EU za Bosnu i Hercegovinu (EU Road Map) objavljena je u martu 2000. godine. Sadravala je 18 bitnih koraka koji se trebaju napraviti od strane vladajue strukture u Bosni i Hercegovini, a u cilju zapoinjanja izrade Studije izvodljivosti o pregovaranju za sklapanje
Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju. Mapa puta prema EU sadravala
je tri vrste mjera:
- Politike mjere, koje podrazumijevaju: izborni zakon i finansiranje
izbora; jedinstveni paso; zakon o dravnoj slubi; stalni sekretarijat u Predsjednitvu; pravila i procedure za Parlamentarnu skuptinu; zakon o dravnoj graninoj slubi i finansiranje; finansiranje
Ustavnog suda.
- Ekonomske mjere, koje podrazumijevaju: zavod za platni promet;
dravni trezor; uklanjanje meuentitetskih trgovinskih barijera; jedinstveni bh. institut za standarde, mjeriteljstvo i intelektualno vlasnitvo i institut za akreditiranje; zakon o zatiti potroaa i zakon o
konkurenciji; zakon o direktnim stranim ulaganjima i restituciji.
- Demokratija, vladavina zakona i ljudska prava, to ukljuuje: donoenje imovinskih zakona; poboljanje uvjeta za odrivi povratak; institucije za ljudska prava (ombudsmeni); zakon o sudskoj i tuilakoj
359
funkciji u Federaciji BiH; zakon o sudu i sudskoj slubi Republike

Srpske; uspostava javnog RTV servisa.
Nakon to su obaveze iz Mape puta sutinski ispunjene, Direkcija za
evropske integracije BiH zapoela je s prikupljanjem odgovora na razliita
pitanja (njih 346), koji su bili neophodni za pristupanje izradi Studije izvodljivosti. Sve potrebne informacije prikupljene su do 18. aprila 2003. godine.
Da su postavljeni zadaci u velikoj mjeri ispunjeni, odnosno da se na njihovom ispunjavanju radi, potvruje se i u Izvjetaju Evropskog vijea od 18.
novembra 2003. godine, iako je injenica da se u Izvjetaju navodi da je u
BiH jo uvijek u toku uspostava samoodrive zemlje, te da je potrebno poduzeti mnoge temeljne reforme, kao i postii jo vei napredak u stvaranju
jedinstvenog ekonomskog prostora koji e biti u punoj funkciji, u skladu s
lanom I.4. Ustava BiH i preporuka iz Mape puta, te da se rad mora nastaviti odnosno ubrzati da bi se ispunili svi ciljevi.
U kombinaciji sa ostvarenim napretkom u ispunjavanju prioriteta identificiranih u Studiji izvodljivosti za BiH iz novembra 2003. godine, Evropska
komisija zvanino je otpoela pregovore za potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju izmeu EU i Bosne i Hercegovine (SSP) 26. novembra
2005. godine. Usljed nedovoljnog napretka u ispunjavanju potrebnih reformi u tom periodu, oni nisu tada i formalno zakljueni. Tehniki dio pregovora okonan je u decembru 2006. godine i bila je potrebna cijela godina dana
do parafiranja SSP-a 205. Naime, Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju izmeu EU i Bosne i Hercegovine parafiran je 4. decembra 2007. godine, te
potpisan za manje od godinu dana, odnosno 16. juna 2008. godine.
Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju stupit e na snagu nakon ratificiranja u Parlamentarnoj skuptini BiH, Evropskom parlamentu i, naravno,
u nacionalnim parlamentima svih drava lanica Unije. 206 Do trenutka njegovog stupanja na snagu, a od 1. jula 2008. godine, na snazi je Privremeni
205 Da se od nae zemlje oekivalo vie, dovoljno jasno govori i zajednika izjava predsjedavajuih delegacija, data na 9. meunarodnom sastanku izmeu delegacije Evropskog
parlamenta i Parlamentarne skuptine BiH, kojom je izraeno razoarenje to se politika
atmosfera u BiH pogorala i to se ne pokazuje dovoljno jedinstvo politike volje niti dovoljno napora.
206 Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju do sada su ratificirale: 11. septembar 2008.
Estonija; 22. oktobar 2008. Maarska; 10. mart 2009. Slovenija; 13. mart 2009. Bugarska;
17. mart 2009. Slovaka; 7. april 2009. Finska; 4. maj 2009. Litvanija; 15. maj 2009.
Danska; 4. juni 2009. Irska; 29. juni 2009. Portugal; 2. juli 2009. Kipar; 23. juli 2009.
eka Republika; 14. avgust 2009. Njemaka; 4. septembar 2009. Austrija; 14. septembar
2009. vedska; 30. septembar 2009. Holandija; 12. novembar 2009. Latvija; 7. januar
2010. Malta; 8. januar 2010. Rumunija; 29. mart 2010. Belgija; 7. april 2010. Poljska;
20. april 2010. - Velika Britanija; 15. juni 2010. panija; 8. septembar 2010. Italija; 20. septembar 2010. Grka; 22. decembar 2010. Luksemburg; 10. februar 2011. Francuska.
360
sporazum o trgovini i trgovinskim pitanjima izmeu Evropske zajednice i

Bosne i Hercegovine (Interim Agreement).
Gledajui s pravnog aspekta, Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju je zakljuen izmeu BiH i Evropskih zajednica i njihovih drava lanica. Sporazumom se ureuju odnosi unutar sva tri stuba Evropske unije:
Evropske zajednice, zajednike vanjske i sigurnosne politike, te saradnje u
oblasti pravosua i unutarnjih poslova. S obzirom na to da su za pojedine
oblasti dijelom odgovorne drave lanice, a za pojedine Evropska unija, moemo rei da je Sporazum mjeovitog karaktera. Sporazum ima teinu meunarodnog ugovora, to, opet s pravne take gledita, znai da Sporazum
ima prednost u odnosu na domae zakonodavstvo, te njegove odredbe imaju direktnu primjenu i direktan uinak. Zapravo, Sporazumom o stabilizaciji
i pridruivanju po prvi put institucionaliziraju se odnosi izmeu nae zemlje i Unije, a napredak u njegovom provoenju bit e ocjenjivan na osnovu
dostignua BiH.
Kao to je i navedeno, sporazum o stabilizaciji i pridruivanju i ima za
cilj pridruenje zemlje Uniji. Tako je i primarni cilj Sporazuma o stabilizaciji
i pridruivanju izmeu Unije i Bosne i Hercegovine formalno pridruivanje nae zemlje Uniji u odreenom tranzicijskom periodu, tokom kojeg e
Bosna i Hercegovina postepeno prilagoavati svoje zakonodavstvo najznaajnijim standardima i pravilima unutranjeg trita. To je olakano uvoenjem institucionalnog okvira za politiki dijalog, postepenim stvaranjem
zone slobodne trgovine, liberalizacijom drumskog saobraaja i uspostavljanjem regulacionog okvira za kretanje radnika, poslovnim nastanjivanjem,
pruanjem usluga i kretanjem kapitala, kao i ugovornim formaliziranjem
finansijske i tehnike pomoi.
Tekst Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju podijeljen je na deset
glava: Opi principi; Politiki dijalog; Regionalna saradnja; Slobodno kretanje robe; Kretanje radnika, poslovno nastanjivanje, pruanje usluga, kretanje kapitala; Usklaivanje zakona, provoenje zakona i pravila konkurencije; Pravda, sloboda i sigurnost; Politike saradnje; Finansijska saradnja;
Institucionalne, ope i zavrne odredbe. Osim navedenog, Sporazum ini i
sedam aneksa i sedam protokola, kojima se preciziraju obaveze u pogledu
trgovine pojedinim vrstama proizvoda; dravne pomoi; kopnenog saobraaja; poslovnog nastanjivanja i finansijskih usluga; zatite prava intelektualnog vlasnitva; te uzajamne administrativne pomoi u vezi s carinskim
pitanjima i rjeavanjem sporova.
361
3.2.1. Pozicija i uloga Parlamentarne skuptine BiH u

realizaciji pravnog kriterija
Bosna i Hercegovina je do trenutka potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju bila u fazi dobrovoljnog, odnosno neobaveznog usklaivanja nacionalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom Evropske unije.
Pa ipak, Vijee ministara Bosne i Hercegovine je 2003. godine donijelo
Odluku o procedurama u postupku usklaivanja zakonodavstva BiH sa
acquis communautaire. Ovom odlukom utvruju se procedure u postupku pripreme nacrta i prijedloga normativnih akata koje donose institucije
Bosne i Hercegovine, a kojima se vri usklaivanje zakonodavstva Bosne i
Hercegovine sa acquis communautaire. Iz sadraja Odluke jasno proizlazi
da su institucije Bosne i Hercegovine, koje e se pojavljivati u funkciji predlagaa normativnog akta, dune u postupku pripreme i izrade nacrta i prijedloga normativnih akata sainiti uporedni prikaz podudaranja odredbi
nacrta/prijedloga normativnog akta sa acquis communautaire i dati ovjerenu izjavu o usklaenosti nacrta/prijedloga normativnog akta sa acquis
communautaire. Odlukom se, nadalje, predvia da e se svaki akt kojim se
vri usklaivanje nacionalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom Evropske
unije, a koji ne bude popraen navedenim uporednim prikazom i Izjavom o
usklaenosti, vratiti predlagau na doradu. Predvia se i mogunost Vijea
ministara Bosne i Hercegovine da, ukoliko u odreenom roku predlaga
ne pribavi sve potrebne dokumente, odlui o modalitetu207 normativne
procedure.
Kao jedna od kljunih institucija u ovom cjelokupnom postupku navedena je Direkcija za evropske integracije Bosne i Hercegovine, kao stalno tijelo Vijea ministara Bosne i Hercegovine. Preciznije, Direkcija za evropske
integracije zaduena je da, izmeu ostalog, koordinira poslove na usklaivanju pravnog sistema Bosne i Hercegovine s acquis communautaireom i
provjerava usklaenost svih nacrta zakona i drugih propisa koje Vijeu ministara dostavljaju ministarstva, upravne organizacije, institucije i drugi organi uprave Bosne i Hercegovine. U periodu 2003.2006. godina, Direkcija
za evropske integracije provela je zadatak provjere usaglaenosti s acquisem
za 69 prijedloga zakona, uputstava, odluka, pravilnika i slino (Direkcija za
evropske integracije BiH, 2007: 4246). Odluka o procedurama u postupku
usklaivanja zakonodavstva BiH s acquis communautaireom Vijea ministara je, dakle, ak i prije potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju, odnosno dok je naa zemlja jo bila u fazi dobrovoljnog usklaivanja
zakonodavstva, postala obavezujua.
207 Modalitet u principu oznaava mogunost da Vijee ministara BiH odlui o nastavku ili obustavi normativne procedure.
362
S druge strane, vjerovatno se oslonivi na rad Direkcije za evropske integracije i Vijea ministara, u poslovnicima Parlamentarne skuptine Bosne i
Hercegovine iz 2000. godine nije postojala ni obaveza niti preporuka da se
prijedlozi zakona i drugih akata koji dolaze iz Vijea ministara kao predlagaa razmatraju s aspekta usklaenosti sa zakonodavstvom Evropske unije.
tavie, takva obaveza se u poslovnicima nije predviala ni za prijedloge
zakona ili drugih akata koje bi predlagali poslanici/delegati ili komisije domova Parlamentarne skuptine.
Stanje se, donekle, mijenja s novim sazivom Parlamentarne skuptine (mandatni period 2006.2010. godina), te donoenjem i stupanjem na
snagu Poslovnika Predstavnikog doma Parlamentarne skuptine Bosne i
Hercegovine 2006. godine. Naime, u Poslovniku Predstavnikog doma, u
lanu 100. stav (2) taka e) kojim se regulira sadraj prijedloga zakona, navodi se da svaki prijedlog zakona koji se dostavlja u proceduru mora imati
obrazloenje u kojem je neophodno navesti i miljenje Direkcije za evropske
integracije Bosne i Hercegovine o usklaenosti prijedloga zakona sa zakonodavstvom Evropske unije. U istom lanu, stavom (3), propisuje se da, ukoliko je predlaga zakona poslanik, miljenje Direkcije za evropske integracije
Bosne i Hercegovine o usklaenosti prijedloga zakona sa zakonodavstvom
Evropske unije, pribavlja Kolegij Doma.
Za razliku od Poslovnika Predstavnikog doma, Poslovnik Doma naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, u lanu 93. koji regulira
pitanje sadraja zakona, ne sadri odredbu prema kojoj se u obrazloenju
zakona mora navesti miljenje Direkcije za evropske integracije Bosne i
Hercegovine o usklaenosti prijedloga zakona sa zakonodavstvom Evropske
unije. Meutim, lan 98., koji razrauje proceduru prve faze razmatranja
akta pred nadlenom komisijom, regulira da je, ve prilikom rasprave o prijedlogu zakona u prvoj fazi, komisija koja je odreena za nadlenu komisiju za razmatranje prijedloga zakona duna pribaviti miljenje Direkcije za
evropske integracije Bosne i Hercegovine o usklaenosti prijedloga zakona
sa zakonodavstvom Evropske unije.
U meuvremenu, tanije 16. juna 2008. godine, Bosna i Hercegovina
potpisuje Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju, ime ulazi u fazu obaveznog usklaivanja nacionalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom
Evropske unije acquis communautaire. Naime, Sporazumom o stabilizaciji i pridruivanju, Poglavljem VI koje i govori o usklaivanju zakona, navodi se da proces usklaivanja postaje obavezan od dana potpisivanja i da
e se postepeno proirivati na sve elemente pravne steevine Unije do kraja
prijelaznog perioda. Prijelazni period traje est (6) godina, a podijeljen je
na dvije faze: ranu i kasnu. U ranoj fazi, usklaivanje e biti fokusirano na
osnovne elemente pravne steevine Evropske unije, koji se odnose na unutranje trite i trgovinu. U kasnijoj fazi, zakonodavstvo e se usklaivati
363
s preostalim dijelovima pravne steevine EU. Preuzeta obaveza usklaivanja zakonodavstva podrazumijeva, naravno, i njegovo efikasno provoenje, to e u budunosti biti osnov za ocjenu spremnosti BiH za prelazak
u status drave kandidata za punopravno lanstvo. Usklaivanje e se
provoditi na osnovu programa koji e dogovoriti Evropska komisija i Bosna
i Hercegovina, a bit e dogovoreni i naini njegovog praenja i poslovi na
provoenju zakona.
Svaki od sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju je jedinstven i posebno prilagoen zemlji s kojom se zakljuuje, pa tako postoje razlike i po
pitanju usklaivanja. Uzmimo, ilustracije radi, Sporazum o stabilizaciji
i pridruivanju sklopljen izmeu Evropske unije i Hrvatske i Sporazum o
stabilizaciji i pridruivanju sklopljen izmeu Evropske unije i Makedonije.
U Sporazumu o stabilizaciji i pridruivanju sklopljenim izmeu Evropske
unije i Hrvatske se, u lanovima od 69. do 74., navodi da e usklaivanje
zakonodavstva zapoeti danom potpisivanja Sporazuma i postepeno se
proirivati na sve elemente pravne steevine Zajednice do roka predvienog
u lanu 5. Sporazuma. Sporazumom se jasno precizira i da e se usklaivanje, posebno u ranoj fazi, usredotoiti na osnovne dijelove pravne steevine Zajednice, koji se odnose na unutarnje trite i druge oblasti vezane uz
trgovinu..., to znai da usklaivanje poinje s tritem konkurencije i dravne pomoi, intelektualnog, industrijskog i trgovakog vlasnitva, javnih
nabavki, infrastrukture kvaliteta, te zatite potroaa (Direkcija za evropske
integracije BiH, 2005.: 64).
S druge strane, Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju sklopljen izmeu Evropske unije i Makedonije propisuje lanom 69. da e usklaivanje
zapoeti postepeno od dana potpisivanja Sporazuma i odvijati se u dvije
faze (tranzicioni period), od kojih e svaka trajati po pet (5) godina. U prvoj
fazi, usklaivanje e obuhvatiti osnovne elemente acquisa koji se odnose
na unutranje trite i druge oblasti u vezi s trgovinom. U drugoj fazi tranzicionog perioda, usklaivanje e se proiriti na sva poglavlja acquisa, izuzimajui zakone obuhvaene prvom fazom tranzicionog perioda (Direkcija za
evropske integracije BiH, 2005.: 64).
Da li je BiH, odnosno Parlamentarna skuptina BiH spremna za realizaciju obaveze usklaivanja zakonodavstva sa zakonodavstvom Evropske
unije? Da bi se odgovorilo na to pitanje, neophodno je osvrnuti se na zakonodavni proces na nivou BiH i organizaciju Parlamentarne skuptine BiH,
ne ulazei pri tome u ustavne nadlenosti same drave i eventualne ili neophodne promjene u tom smislu.
364
3.2.2. Procjena spremnosti Parlamentarne skuptine

BiH za realizaciju pravnog kriterija
3.2.2.1.
Zakonodavni postupak
Govorei o zakonodavnom postupku, Ustav BiH govori o Parlamentarnoj

skuptini, to podrazumijeva njena oba doma. I Predstavniki dom i Dom
naroda Parlamentarne skuptine imaju gotovo iste nadlenosti. Tako e se,
recimo, zakon smatrati usvojenim tek nakon to ga u identinom tekstu
usvoje oba doma Parlamentarne skuptine, to se eksplicitno navodi i u
lanu IV.3.c) Ustava Bosne i Hercegovine: Sve zakonodavne odluke moraju
biti odobrene od strane oba doma.
U pogledu samog postupka donoenja zakona, poslovnicima o radu i
jednog i drugog doma Parlamentarne skuptine predviena je mogunost
razmatranja zakona u osnovnom zakonodavnom postupku, skraenom zakonodavnom postupku i hitnom zakonodavnom postupku.
Osnovni ili, kako ga jo nazivaju, redovni zakonodavni postupak ine
dva itanja. Prvo itanje podrazumijeva raspravu o usklaenosti prijedloga zakona sa Ustavom Bosne i Hercegovine i njenim pravnim sistemom, te
raspravu o principima na kojima je prijedlog zakona zasnovan. Nakon to
Ustavnopravna komisija jednog doma i nadlena komisija za razmatranje
konkretnog prijedloga zakona utvrde (ili ne utvrde) usklaenost prijedloga zakona sa Ustavom Bosne i Hercegovine i njenim pravnim sistemom,
te principima na kojima je prijedlog zakona zasnovan, svoje miljenje dostavljaju domu, koji se izjanjava o istim pitanjima (ili miljenjima, ako su
negativna 208). Ukoliko dom usvoji prijedlog zakona u prvom itanju, odnosno utvrdi usklaenost prijedloga zakona sa Ustavom Bosne i Hercegovine
i njenim pravnim sistemom, te prihvati principe na kojima je prijedlog zakona zasnovan, prijedlog zakona e se razmatrati u drugom itanju. Prije
pristupanja drugom itanju, nadlena komisija za razmatranje prijedloga
zakona (ukoliko ju je na to obavezao dom) provodi javnu raspravu, te ostavlja rok od 10 odnosno 15 dana za ulaganje amandmana na tekst prijedloga
zakona. Nakon to se obavi javna rasprava i protekne rok za ulaganje amandmana, nadlena komisija razmatra tekst prijedloga zakona u tzv. drugom
itanju. Izvjetaj o tome, potom, dostavlja se domu, koji pristupa raspravi o
tekstu zakona u drugom itanju (odnosno, raspravi o izvjetaju komisije, ako
208 Ukoliko komisije nisu ustanovile usklaenost prijedloga zakona sa Ustavom BiH i pravnim sistemom BiH, ili pak nisu podrale principe na kojima je prijedlog zakona zasnovan,
domu se dostavlja negativno miljenje. Ukoliko dom prihvati negativno miljenje, prijedlog
zakona smatra se odbijenim. Ukoliko dom, s druge strane, ne prihvati negativno miljenje,
prijedlog zakona vraa se komisiji ije je miljenje negativno na ponovno razmatranje.
365
komisija nije prihvatila tekst prijedloga zakona)209. Dom u ovoj fazi obavlja
i raspravu o eventualno obnovljenim amandmanima koji nisu prethodno
uspjeno odbranjeni na sjednici komisije, te prihvata (ili odbacuje) prijedlog
zakona. Po okonanju opisane, potpuno identina procedura ponavlja se i
u drugom domu.
Skraeni zakonodavni postupak je po fazama isti kao i redovni zakonodavni postupak, samo to su rokovi dati za njihovo provoenje skraeni
na pola, dok hitni zakonodavni postupak podrazumijeva primjenu principa uzmi ili ostavi, odnosno podrazumijeva da se tekst predloenog zakona moe samo prihvatiti ili odbaciti bez mogunosti ulaganja amandmana.
Dakle, primjena hitnog zakonodavnog postupka podrazumijeva eventualnu raspravu samo na sjednici doma, bez rasprave na komisijama. Kako
je i propisano lanom 127. Poslovnika Predstavnikog doma i lanom 122.
Poslovnika Doma naroda, ovaj postupak se primjenjuje kada se radi o zakonu visokog stepena hitnosti ili kada je prijedlog zakona formuliran na tako
jednostavan nain da se samo moe usvojiti ili odbiti u cjelini. Treba naglasiti da se takvi prijedlozi zakona vrlo rijetko dostavljaju u proceduru, te je,
samim tim, i primjena hitnog zakonodavnog postupka iznimno rijetka.
U idealnom sluaju, dakle kada i u prvom i u drugom itanju i komisije i domovi obave raspravu o prijedlogu zakona i prihvate tekst prijedloga zakona, potrebno je cca. 45 dana da bi jedan zakon okonao svoj put u
jednom domu. U konanici, to je period od cca. 60 dana da Parlamentarna
skuptina usvoji jedan prijedlog zakona. Ako imamo u vidu da vrlo malo
prijedloga zakona ovako glatko proe sva radna tijela i sjednice domova, to
znai da se rok za usvajanje jednog zakona mora uveati bar za period od 15
dana do dva mjeseca (zavisno od toga koliko se puta razmatra na sjednicama komisija i dobija negativno miljenje/izvjetaj, te koliko puta domovi to
miljenje/izvjetaj odbijaju i vraaju prijedlog zakona na ponovno razmatranje komisiji). Treba uzeti u obzir i da se prijedlog zakona treba u identinom
tekstu usvojiti na oba doma. Ako se usvoji u razliitim tekstovima, sastavlja
se komisija za usaglaavanje teksta, iji izvjetaj, ako se komisije usaglase,
opet trebaju prihvatiti oba doma.
Pored sloenog zakonodavnog postupka, Ustav BiH propisuje i mehanizme koji dodatno optereuju efikasnost rada Parlamentarne skuptine
BiH: entitetsko glasanje i zatita vitalnog nacionalnog interesa.
Kada se sve navedeno uzme u obzir, nije iznenaujue da se
Parlamentarna skuptina ne moe pohvaliti dobrim rezultatima u dosadanjem zakonodavnom djelovanju. Prema podacima iz Mandatnog izvjetaja
Centra civilnih inicijativa o monitoringu rada Parlamentarne skuptine BiH
209 Ukoliko dom prihvati negativan izvjetaj komisije o tekstu prijedloga zakona, prijedlog zakona smatra se odbijenim. Ukoliko dom odbije negativan izvjetaj komisije, prijedlog
zakona vraa se komisiji na ponovno razmatranje.
366
za period 1. 11. 2006.1. 9. 2010. godine, Parlamentarna skuptina je u prvom etverogodinjem mandatu (saziv 2002.2006. godina) usvajala po
47 zakona godinje, dok je u sazivu 2006.2010. godina (1. 11. 2006.1. 9.
2010.) usvojeno ukupno 170 od planiranih 506 zakona.
Prema podacima koji se navode u Godinjem izvjetaju Centra civilnih inicijativa o radu Parlamentarne skuptine BiH za 2011. godinu,
Parlamentarna skuptina je u toj godini usvojila samo 12 zakona, dok je
odbila njih 15. Od 15 odbijenih zakona, deset je odbijeno zbog entitetskog
glasanja, dok je pet zakona odbijeno prostom veinom. Za razliku od vrhovnog zakonodavnog tijela nae zemlje, a ponovno prema podacima Centra
civilnih inicijativa, Sabor Republike Hrvatske je za 10 mjeseci 2011. godine
(s obzirom na injenicu da je zbog izbora Sabor rasputen krajem oktobra
2011.) usvojio ak 233 zakona, dok je Narodna skuptina Republike Srbije
usvojila 206 zakonskih prijedloga. U prvom kvartalu 2012. godine, a kako
se navodi u Kvartalnom izvjetaju Centra civilnih inicijativa o monitoringu rada Parlamentarne skuptine BiH za period 1. 1.31. 3. 2012. godine,
Parlamentarna skuptina usvojila etiri, Hrvatski sabor 38, a Narodna skuptina Republike Srbije 27 zakona.
3.2.2.2.
Organizacija Parlamentarne skuptine BiH
Pored samog zakonodavnog postupka, na izvrenje zakonodavne funkcije Parlamentarne skuptine direktno utie i organizacija Parlamentarne
skuptine.
U skladu s odredbama lana IV. Ustava BiH: Parlamentarna skuptina
Bosne i Hercegovine ima dva doma: Dom naroda i Predstavniki dom, koji
se tretiraju kao podjednako vani i daju im se gotovo identina ovlatenja.
Kako slijedi iz prethodne analize zakonodavnog postupka, takva organizacija ne doprinosi efikasnosti rada Parlamentarne skuptine BiH. Upravo se
stoga u Miljenju Venecijanske komisije o ustavnoj situaciji u BiH i ovlatenjima visokog predstavnika iz 2005. godine, u dijelu u kojem se govori o
organizaciji Parlamentarne skuptine, kae slijedee:
lan IV. Ustava predvia dvodomni sistem, sa Predstavnikim domom
i Domom naroda, oba sa istim ovlatenjima. Dvodomni sistemi tipini su
za federativne drave, te stoga i ne iznenauje da se Ustav BiH opredijelio za dva doma. Meutim, uobiajena svrha drugog doma u federativnim
dravama je da se osigura jaa zastupljenost manjih entiteta. Jedan dom
sastavljen je na osnovu broja stanovnitva (vicarska, SAD) ili su, barem,
manji entiteti sa veom zastupljenou (Njemaka). U BiH je ovo sasvim
drugaije: u oba doma dvije treine lanova dolaze iz FBiH, s razlikom da
su u Domu naroda iz Federacije zastupljeni samo Bonjaci i Hrvati, a iz RS
Srbi. Prema tome, Dom naroda nije odraz federativnog karaktera drave,
367
ve je to dodatni mehanizam koji ide u korist interesa konstitutivnih naroda.

Osnovna funkcija Doma naroda po Ustavu je da, u stvari, bude dom gdje e
se koristiti veto na osnovu vitalnog interesa. Nedostatak ovakvog aranmana je da Predstavniki dom postaje dom gdje se obavlja zakonodavni rad i
donose neophodni kompromisi da bi se postigla veina. Uloga Doma naroda je samo negativna, kao doma za veto, gdje lanovi vide odbranu interesa
svog naroda kao svoj iskljuivi zadatak, bez uea u uspjehu zakonodavnog procesa. Stoga djeluje da bi moglo biti bolje koritenje veta na osnovu
vitalnog interesa premjestiti u Predstavniki dom i ukinuti Dom naroda.
Ovo bi uskladilo procedure i omoguilo usvajanje zakona bez ugroavanja
legitimnih interesa bilo kog naroda. To bi rijeilo i problem diskriminatornog sastava Doma naroda (Venecijanska komisija, 2005.: 15).
3.2.2.3.

Organizacija domova
U pogledu broja poslanika, Predstavniki dom ima 42 poslanika/zastupnika, koji se biraju direktno, dakle neposredno iz svog entiteta, od ega
se dvije treine bira s teritorije Federacije BiH, a jedna treina s teritorije
Republike Srpske. Dom naroda se sastoji od 15 delegata, od kojih su dvije
treine (pet Hrvata i pet Bonjaka) iz Federacije i jedna treina (pet Srba) iz
Republike Srpske, koje biraju delegati Doma naroda Parlamenta Federacije
BiH, odnosno poslanici Narodne skuptine Republike Srpske. Broj od 57
poslanika i delegata je apsolutno nedovoljan kako bi se zadovoljile potrebe koje namee i sadanje stanje, a pogotovo kada u obzir uzmemo obim
posla koji BiH tek eka na putu ka punopravnom lanstvu u EU, o emu se
jasno govori i u Polugodinjem izvjetaju Centra civilnih inicijativa o radu
Parlamentarne skuptine BiH za period 1. januar 30. juni 2007. godine:
Parlament BiH moe teko ispuniti sve obveze koje od njega oekuju
graani BiH, a posebno veliki broj meunarodnih obaveza, koje 57 zastupnika oba doma Parlamentarne skuptine BiH ne moe kvalitetno realizirati, s obzirom da je BiH lanica raznih meunarodnih asocijacija i poeljno
je da nai predstavnici budu zastupljeni u istima, jer je to prilika da se, u
kontaktima sa predstavnicima drugih drava, te elnicima meunarodnih
institucija, lobira za ubrzanje puta BiH ka europskim i euroatlantskim integracijama (Centri civilnih inicijativa, 2007.: 7).
Parlamentarna skuptina BiH je, inae, jedno od najmanjih zakonodavnih tijela u cijeloj Evropi, pa ak i entitetska zakonodavna tijela imaju vie
lanova. 210 Nedovoljan broj lanova Parlamentarne skuptine naroito dola210 Tako, na primjer, Parlament Federacije BiH broji ukupno 156 lanova, od ega je 98 u
Predstavnikom domu, a 58 u Domu naroda. Skuptina Republike Srpske ima jedan dom, a
on broji 83 narodna poslanika.
368
zi do izraaja kroz rad njenih komisija, koje na odreeni nain predstavljaju

parlamente u malom, specijalizirano se bave pojedinim pitanjima/oblastima, te obavljaju glavnu raspravu i zauzimaju stavove o temama iz svog domena. Predstavniki dom ima sedam komisija, 211 Dom naroda tri, 212 dok je
zajednikih komisija est. 213
Od doma pri kojem komisija radi ovisi i broj lanova te komisije. Tako,
na primjer, lanom 30. Poslovnika Predstavnikog doma propisano je da
komisije Predstavnikog doma imaju po devet lanova, izuzev Komisije za
pripremu izbora Vijea ministara, u ijem lanstvu sjede predstavnici svih
politikih stranaka, koalicija, liste nezavisnih kandidata, kao i svi nezavisni
kandidati koji su nosioci politikih mandata u Predstavnikom domu, to
se precizira lanom 30a. Poslovnika. U komisijama Doma naroda, prema
odredbama lana 31. Poslovnika Doma naroda, lanstvo uzima po est lanova, dok u zajednikim komisijama sjedi po 12 lanova, to je propisano
lanom 48. Poslovnika Predstavnikog, te lanom 42. Poslovnika Doma naroda. Kada napravimo raunicu, zakljuujemo da ukupan broj poslanika i
delegata u Parlamentarnoj skuptini iznosi 57, dok ukupan broj poslanika
i delegata primjeren da pokrije lanstvo u komisijama, odnosno da bude
adekvatno fokusiran i specijaliziran za jednu oblast iznosi 144 poslanika i
delegata. Dakle, vie nego duplo.
Usljed toga, deava se da jedan poslanik ili delegat moe (ili, bolje reeno, mora) biti lan ak sedam radnih tijela. Koliko efikasno se moe pozabaviti svim pitanjima kojima se bavi sedam radnih tijela Parlamentarne
skuptine BiH vrlo je upitno. To za posljedicu veoma esto ima neodazivanje parlamentaraca na sjednice radnih tijela, to znai da ona onda ne rade
u punom kapacitetu, to opet dovodi do voenja nepotpune diskusije o
odreenoj temi i, ponekad, donoenja neodgovarajuih zakljuaka. tavie,
211 U Predstavnikom domu djeluju: Ustavnopravna komisija; Komisija za finansije i budet; Komisija za saobraaj i komunikacije; Komisija za vanjsku trgovinu i carine;
Komisija za vanjske poslove; Komisija za ravnopravnost spolova; Komisija za pripremu izbora Vijea ministara Bosne i Hercegovine.
212 Dom naroda ima samo tri komisije, s tim da one obavljaju iste poslove i pokrivaju sve
one oblasti koje pokrivaju i pojedinane komisije Predstavnikog doma. Dakle, u okviru
Doma naroda djeluju: Ustavnopravna komisija; Komisija za vanjsku i trgovinsku politiku,
carine, saobraaj i komunikacije; Komisija za finansije i budet.
213 Od komisija koje su zajednike za oba doma, odnosno u ijem radu istovremeno
uestvuju i poslanici i delegati, u Parlamentarnoj skuptini djeluju: Zajednika komisija za
administrativne poslove; Zajednika komisija za odbranu i sigurnost; Zajednika obavjetajno-sigurnosna komisija za nadzor nad radom obavjetajno-sigurnosne agencije Bosne i
Hercegovine; Zajednika komisija za evropske integracije; Zajednika komisija za ekonomske reforme i razvoj; Zajednika komisija za ljudska prava, prava djeteta, mlade, imigraciju,
izbjeglice, azil i etiku.
369
jako je veliki uspjeh kada se uope uspije sastaviti kvorum za rad odreenog
radnog tijela, naroito onih radnih tijela zajednikih za oba doma. 214
3.2.2.4.

Zajednika komisija za evropske integracije

Od svih parlamentarnih komisija, osnovna pokretaka snaga u procesu prikljuivanja jedne zemlje u lanstvo Evropske unije svakako bi trebala
biti komisija koja se bavi pitanjima evropskih integracija. U skladu s tim, tek
je od prethodnog saziva Parlamentarne skuptine BiH (2006.2010. godina) uspostavljeno tijelo koje bi, zapravo, trebalo predstavljati glavnog nosioca veine aktivnosti ili igrati vitalnu ulogu u procesu prikljuenja Uniji
(Szalay, 2005.: 113). To tijelo je Zajednika komisija za evropske integracije
Parlamentarne skuptine. Zajednika komisija za evropske integracije oformljena je 2006. godine215 i, prema poslovnicima Parlamentarne skuptine
(lan 57. Poslovnika Predstavnikog doma, lan 51. Poslovnika Doma naroda), ima slijedee nadlenosti:
- Zajednika komisija za evropske integracije razmatra pitanja koja se
odnose na:
- raspravljanje opih pitanja koja su u vezi s evropskim integracijama;
- praenje izvravanja prava i obaveza BiH proizalih iz meunarodnih ugovora koji se odnose na Vijee Evrope;
- koordiniranje rada matinih radnih tijela u vezi s evropskim integracijama i dostavljanje miljenja, preporuka i upozorenja tim radnim
tijelima;
- analiziranje posljedica interakcijske strategije za BiH i pripremu sveobuhvatnih izvjetaja;
- nadziranje izrade studije izvodljivosti i praenje provoenja pretpristupne (Proces stabilizacije i pridruivanja) i pristupne strategije
BiH;
- nadziranje provoenja usklaivanja zakona BiH s acquis communautaire (pozitivnom legislativom EU) kada Komisija stekne uslove za to;
214
Kvorum kako se i navodi u poslovnicima oba doma Parlamentarne skuptine BiH, za
punovaan rad stalnih komisija oba doma ini veina lanova te komisije, dok kvorum za rad
zajednike komisije ini sedam lanova komisije uz uslov da je najmanje polovina prisutnih
lanova iz svakog doma.
215
Za razliku od Parlamentarne skuptine BiH, Dravni zbor Slovenije je, po uzoru na
parlamente drava lanica EU-a, svoju prvu Komisiju za evropska pitanja dobio 1996. godine
(Komisija za europske zadeve) i ona se, pored Odbora za vanjsku politiku, osobito bavila
pitanjima EU-a (Zajc, 2005.).
370
-
-
-
-
-
-
saraivanje s institucijama u BiH (posebno s Direkcijom za evropske

integracije BiH), institucijama EU i drugih zemalja u vezi s pitanjima
integracije;
organiziranje prezentacije javnog miljenja o pitanjima integracije;
prikupljanje, pohranjivanje i sistematsko prezentiranje lanovima
Komisije informacija u vezi s EU;
nadzor koritenja dodijeljenih sredstava EU;
obavljanje drugih poslova u vezi s evropskim pitanjima koji ne spadaju u nadlenost ostalih radnih tijela;
odravanje javnog sasluanja u vezi s pitanjima evropskih integracija radi prikupljanja miljenja predstavnika civilnog drutva, nevladinih organizacija, intelektualaca, kao i vladinih i nevladinih eksperata
u odreenim sferama.
(2) Komisija razmatra i druga pitanja u vezi s evropskim poslovima. 216

Posmatrajui sve zadatke Zajednike komisije za evropske integracije sasvim je jasno da bi upravo to radno tijelo trebalo biti glavno za ispunjavanje
veeg broja zadataka koje Parlamentarna skuptina ima u procesu integracije BiH u Evropsku uniju. Pa ipak, na temelju uvida u godinje izvjetaje, ne
moe se tvrditi da je Komisija na zadovoljavajui nain i ispunila svoje zadatke. Tako, na primjer, prema Izvjetaju o radu Zajednike komisije za evropske
integracije, u periodu od 1. 1. 31. 12. 2008. godine odrano je samo deset
sjednica, te razmatran samo jedan prijedlog zakona (Prijedlog zakona o klasifikaciji djelatnosti). Slini podaci nalaze se i u Izvjetaju o radu Komisije za
period 1. 1.31. 12. 2009. godine, u kojem se, takoer, navodi da je za godinu
dana odrano ukupno deset sjednica, s tim da nijedan prijedlog zakona za
koji bi bila nadlena ova zajednika komisija nije dostavljen u proceduru. to
se tie 2010. godine, Komisija je odrala pet sjednica, a ponovno je razmatran
samo Prijedlog zakona o klasifikaciji djelatnosti. U 2011. godini, Zajednika
komisija je odrala pet sjednica (konstituirajua sjednica za saziv 2010.2014.
je, usljed kasnog formiranja Doma naroda, odrana tek 7. 7. 2011. godine), te u
izvjetajnom periodu nije u proceduru dostavljen niti jedan zakonski prijedlog za koji bi Zajednika komisija za evropske integracije bila nadlena.
216 Komisija za evropska pitanja (Komisija za europske zadeve) Republike Slovenije: 1.
bavi se opim pitanjima koja se odnose na evropske integracije, dokumente EK-a (izvjetaji
o napretku, program 2000); 2. koordinira funkcioniranja radnih tijela ija je nadlenost u
vezi s evropskim integracijama i daje miljenja, preporuke i upozorenja; 3. organizira javno
predstavljanje stavova o pojedinim pitanjima u vezi s evropskim integracijama; 4. provjerava
program evropskih integracija Republike Slovenije i prati njihovu implementaciju; 5. sarauje s institucijama u Sloveniji, s tijelima EU i sa ostalim zemljama u vezi s pitanjima evropskih integracija; 6. organizira i koordinira pomo koja se nudi Sloveniji da bi se omoguilo
prilagoavanje Evropskoj uniji; 7. prati proces harmonizacije zakona Slovenije sa zakonima
EU; 8. obavlja i ostale dunosti koje se odnose na evropska pitanja (Kokalj, 2007.).
371
Ako bismo napravili uporedbu s parlamentima zemalja lanica Unije,

komisije koje se bave pitanjima evropskih integracija u Poljskoj, Estoniji,
Latviji i Malti imaju iskljuivo pravo razmatranja prijedloga zakona koji
se tiu evropskih integracija i usklaivanja zakonodavstva sa acquis
communautaireom. U nekim zemljama, kao na primjer u Sloveniji, ekoj,
Maarskoj i Slovakoj, ova radna tijela razmatraju ak i neke prijedloge zakona koji nemaju za cilj usklaivanje s acquis communautaireom, ve se
donose za nacionalni nivo.
Ako se osvrnemo na uestalost zasjedanja, sudei prema raspoloivim
podacima, broj sjednica koje odraavaju komisije nadlene za evropske
integracije u pojedinim zemljama u prosjeku, je: za Kipar etiri sjednice mjeseno; za Estoniju, Latviju i Litvaniju osam sjednica mjeseno; za
Maarsku est sjednica mjeseno i tako dalje (Szalay, 2005.: 118, 143).
Podsjetit u na podatak iznesen prethodno, a kako proizlazi iz izvjetaja o
radu, da je Zajednika komisija za evropske integracije Parlamentarne skuptine BiH u 2008. i 2009. godini odrala po deset sjednica za godinu dana.
Ako se vratimo na izvjetaje o radu Zajednike komisije za evropske
integracije Parlamentarne skuptine BiH za 2008. i 2009. godinu, treba
iznijeti jo jedan podatak. U Izvjetaju o radu za 2008. godinu je taksativno nabrojano osam razmatranih dokumenata, u Izvjetaju o radu za 2009.
godinu njih 14, u Izvjetaju o radu za 2010. godinu 11, dok se u Izvjetaju za
2011. godinu navodi kako je Komisija razmatrala ukupno 26 taaka dnevnog
reda. Koliko je to nedovoljno moda najbolje pokazuje podatak da, u prosjeku, komisije koje se bave pitanjima EU integracija godinje mogu razmatrati
ak i do 160 razliitih dokumenata (Szalay, 2005.: 119120).
3.2.2.5.

Struni kapaciteti Parlamentarne

skuptine BiH
Treba navesti i da je za organiziranje i funkcioniranje i Parlamentarne

skuptine i njenih radnih tijela jako bitan ne samo broj poslanika/delegata,
nego i broj strunih, profesionalnih lica koja su tu stalno zaposlena. Kako je
navedeno u obavezama nacionalnih parlamenata s poetka poglavlja, brojnost i strunost lica zaposlenih u nacionalnim parlamentima, odnosno dravnih slubenika, mora biti osnaena. U cilju ispunjavanja svoje vodee
uloge u procesu prikljuenja Uniji, Parlamentarna skuptina mora raditi i na
poveanju svojih kapaciteta, odnosno porastu broja zaposlenih i njihovom
usavravanju. U principu, dravne institucije su te koje bi trebalo da zapoljavaju najobrazovanije i najsposobnije kadrove, ali se ni njihovo usavravanje
za vrijeme rada u institucijama ne smije zapostavljati. Parlamentarna skuptina trenutno zapoljava 85 dravnih slubenika, to u prosjeku znai da su 1.4
372
zaposlena u slubi jednog poslanika/delegata. Od njih 85, samo tri su zaduena za Zajedniku komisiju za evropske integracije.
4.
TRANSFORMACIJA KAO
PRETPOSTAVKA BRE INTEGRACIJE
Prethodna procjena spremnosti Parlamentarne skuptine BiH za realizaciju pravnog kriterija otkriva slabosti i ukazuje na potrebu transformacije
dravnog zakonodavca.
Reforma Ustava BiH predstavlja prvi korak u tom procesu. Ne ulazei
u pitanje sveobuhvatnih ustavnih promjena kojima bi se, izmeu ostalog,
dravnom nivou vlasti pa time i dravnom zakonodavcu dala nadlenost za ispunjavanje uslova vezanih za pristupanje BiH Evropskoj uniji,
reforma Ustava svakako bi morala rijeiti pitanje organizacije i efikasnosti
rada Parlamentarne skuptine BiH. S tim u vezi, trebalo bi razmotriti problem dvostruke ili duple nadlenosti domova Parlamentarne skuptine o
svim pitanjima, kao i koritenje postojeih mehanizama zatite entitetskog
i nacionalnog interesa. Takoer bi bilo potrebno poveati broj poslanika i
delegata kako bi se poboljala efikasnost i dinamika rada i Parlamentarne
skuptine i njenih radnih tijela.
Nakon reforme Ustava, trebalo bi pristupiti reformi poslovnika
Parlamentarne skuptine, odnosno svakog od domova pojedinano. Sudei
po dosadanjim rezultatima rada, u njima bi se trebalo predvidjeti poveanje broja komisija za razmatranje odreenih pitanja, adekvatne nadlenosti
i ovlasti Zajednike komisije za evropske integracije i, svakako, poveanje
broja lanova u svim radnim tijelima, a radi njihovog efikasnijeg rada.
Jedno od najznaajnijih pitanja pri reformi Poslovnika bilo bi pojednostavljenje zakonodavne procedure u Parlamentarnoj skuptini ili, bar,
zakonodavne procedure za zakone kojima se zakonodavstvo nae zemlje
usklauje sa acquis communautaireom. Rjeenje, u tom smislu, moglo bi
se traiti:
- u skraivanju postojeih rokova za razmatranje zakonskih prijedloga (openito, bez obzira na problematiku);
- u pojednostavljivanju procedure za zakonske prijedloge sa oznakom
EU/NATO;
- u prijenosu odreenih ovlasti na Zajedniku komisiju za evropske
integracije, kako su to uradile neke zemlje; ili
- u uspostavi Sistema ranog upozoravanja, koji bi unaprijedio koordinaciju izmeu predlagaa i zakonodavca, odnosno razmjenu informacija o sadraju zakona, te time potencijalno uticao i na kvalitet
i na brzinu donoenja zakona.
373
Konano, kada se govori o unaprjeenju rada Parlamentarne skuptine

BiH, ne smije se zanemariti ni poveanje broja i/ili usavravanje, obrazovanje i unapreivanje znanja njenih uposlenika, a time i rada strunih sektora
i slubi Parlamentarne skuptine BiH.
5.
ZAKLJUAK
Uprkos iskazanom i opeprihvaenom opredjeljenju za lanstvo Bosne i

Hercegovine u Evropskoj uniji, dosadanji napredak zemlje u ispunjenju obaveza koje proizlaze iz lanstva ne daje razlog za optimizam. Parlamentarna
skuptina Bosne i Hercegovine, a time i sama Bosna i Hercegovina, nije spremna za proces prikljuenja Evropskoj uniji, odnosno za ispunjavanje jednog od osnovnih uslova prikljuenja usklaivanje zakonodavstva Bosne
i Hercegovine sa zakonodavstvom Evropske unije. To direktno proizlazi iz
prethodne analize i jo direktnije ukazuje na neophodnost transformacije
pozicije i uloge Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, kao i njenih
kapaciteta.
Za nadati se da e ovdje identificirani problemi i nedostaci biti prepoznati kao prepreke evropskoj budunosti zemlje i dobrobiti njenih graana,
te da e se, kao rezultat toga, reforme poput onih predloenih u prethodnom poglavlju nametnuti kao neminovnost. U suprotnom bi se i najpesimistinije prognoze, poput one da bi BiH mogla postati lanicom Evropske
unije tek 2018. ili 2020. godine, mogle pokazati optimistinim.
374
LITERATURA
Acquis Communautaire. Dostupno na: http://en.euabc.com/word/12;
Ademovi, Nedim, et al. (2010). Ustav Bosne i Hercegovine: Komentar.
Sarajevo: Fondacija Konrad Adenauer;
Agostini, Maria Valeria (2001). Role of National Parliaments in the Future EU,
International Spectator Vol. XXXVI, No. 4;
CEEOL Political Thought, Croatian Political Science Review Issue 01/2005.
Dostupno na: http://www.ceeol.com;
Centri civilnih inicijativa (2007). Polugodinji izvjetaj o radu Parlamentarne
skuptine Bosne i Hercegovine, 1. januar 30. juni 2007. godine;
Centri civilnih inicijativa (2011). Godinji izvjetaj o radu Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, 1. 1.31. 12. 2011. godine. Dostupno na: http://www.cci.
ba/download/docs/Godis....pdf/35ccc46ec5ee30963b8352c034e44fa1;
Centri civilnih inicijativa (2012). Kvartalni izvjetaj o monitoringu rada Parlamentarne skuptine BiH, period 1. 1. 2012.31. 3. 2012. godine.
Dostupno
na:
http://www.cci.ba/download/docs/Tromj....pdf/
da24e30a65c1c47018cb0d0bdd894b4e;
Centri civilnih inicijativa (2012). Mandatni izvjetaj o monitoringu rada
Parlamentarne skuptine BiH, period 1. 11. 2006.1. 9. 2012. godine;
Deraji, Svjetlana i Halilovi, Zana i Hodi, Denana (2007). BiH na putu ka
EU Zbornik radova. Sarajevo: Centar za sigurnosne studije;
Direkcija za evropske integracije Bosne i Hercegovine (2005). Prirunik za
usklaivanje propisa Bosne i Hercegovine sa propisima Evropske unije;
Direkcija za evropske integracije Bosne i Hercegovine (2007). Pregled aktivnosti Direkcije za evropske integracije 2003.2006. godina;
Evropska komisija za demokratiju kroz pravo Venecijanska komisija (2005).
Miljenje o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlatenjima Visokog predstavnika. Sarajevo: Ured Vijea Evrope u Bosni i Hercegovini;
Grzeszczak, Robert (2002). The Role of National Parliaments in the European
Integration Process from the Perspective of Efforts Undertaken by the European
Union to Overcome the Phenomenon of Democratic Deficit, The Polish Foreign
Affairs Digest 3(4);
http://www.dei.gov.ba/bih_i_eu/?id=57;
http://www.euractiv.com/future-eu/national-parliaments-gratest-winners-lisbon-treaty-meps-news-219123;
http://www.europa.ba;
http://www.europa.eu;
http://www.mfa.ba;
http://www.mvep.hr/ei/download/2002/07/05/SSP_cjeloviti_tekst1.pdf;
http://www.parlament.ba;
375
Istraivanje Direkcije za evropske integracije BiH uz podrku projekta EU Awareness II (2012). Dostupno na: http://www.dei.gov.ba/aktuelnosti/
vijesti/?id=9463;
Izvjetaj Evropskog vijea od 18.03.2003. godine. Dostupno na: http://www.
dei.gov.ba/bih_i_eu/NAJVAZNIJI_DOKUMENTI_EU/?1233;
Izvjetaj o radu Zajednike komisije za evropske integracije Parlamentarne
skuptine Bosne i Hercegovine za 2008. godinu. Dostupno na: https://www.
parlament.ba /sadrzaj/ komisje/zajednicke_komisije/integracije/default.
aspx?mid=1&langTag=bs-BA&template_id=5&pril=b&id=3160;
aspx?mid=1&langTag=bs-BA&template_id=5&pril=b&id=3160;
aspx?id_28466&mid=12langTag=bs-BA&pril=b;
skuptine Bosne i Hercegovine za 2011. godinu. Dostupno na: https://www.parlament.ba/sadrzaj/komisje/zajednicke_komisije/integracije/arhiva_sjednica/
Default.aspx?wsrid=26&wsid=462&_langTag=bs-BA&pril=b;
Janjevi, Milutin (2008). Reformski ugovor EU iz Lisabona. Beograd: Slubeni
glasnik;
Kiinova, Eva (2009). Lessons drawn from previous enlagements the experience of the Parliament of Slovak Republic in implementing the acquis communautaire presentation. Banja Luka;
Kokalj, Anton (2007). Funkcioniranje radnih tijela odgovornih za pitanja
Evropske unije u Dravnom zboru Republike Slovenije prezentacija. Sarajevo;
Odluka o procedurama u postupku usklaivanja zakonodavstva BiH sa acquis
communautaire, Slubeni glasnik BiH br. 44/03;
Opainova, Marijana (2008). How can Parliaments meet the challenge of the
EU acquis communautaire presentation. Brussels;
Opi okvirni sporazum za mir;
Open Europe Research Paper (2007). Dostupno na: http://www.openeurope.
org.uk/Content/Documents/PDFs/acquis.pdf;
Parliamentary seminar (2008). How can Parliaments meet the challenge of the EU acquis communautaire. Brussels: Directorat General for External
Policies of the Union Committee on Foreign Affairs and Regional Secretariat for
Parliamentary Cooperation in South East Europe;
Poslovnik o radu Doma naroda Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine,
Slubeni glasnik BiH br. 27/00, 33/06, 41/06, 91/06, 91/07; 31/12;
376
Poslovnik o radu Predstavnikog doma Parlamentarne skuptine Bosne i

Hercegovine, Slubeni glasnik BiH br. 27/00, 33/06, 41/06, 81/06, 91/06, 91/07,
87/09, 28/12;
Pregled aktivnosti Direkcije za evropske integracije Bosne i Hercegovine,
2003.2006. (2007). Sarajevo: Vijee ministara BiH, Direkcija za evropske integracije BiH;
Presuda Evropskog suda pravde, sluaj C-59/89. Dostupno na: http://curia.europa.eu/juris/showPdf....e=doc&dir=&occ=first&part=1&cid=81987Filename:doc
ument.pdf;
Raunio, Tapio (2009). National Parliaments and the European Integration
What do we know and what we should know, ARENA Working Paper;
Smaji, Zekerijah (2005). Evropska unija za svakoga. Sarajevo: Eurocontact
Sarajevo;
Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju;
Szalay, Klara (2005). Scrutiny of EU Affairs in the National Parliaments of
the New Member States Comparative Analysis. Budapest: Hungarian National
Parliament;
Szaloki, Katalin (2009). Legal Framework Background and Practices for the
National Parliaments in the European Union presentation. Banja Luka;
Trnka Kasim et al. (2009). Proces odluivanja u Parlamentarnoj skuptini
Ustav Bosne i Hercegovine;
Ustav Federacije Bosne i Hercegovine;
Ustav Republike Slovenije;
Ustav Republike Srpske;
Ustav Slovake Republike;
Vijee ministara BiH i Direkcija za evropske integracije BiH (2006).
Strategija integriranja Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju. Dostupno na:
http://www.dei.gov.ba/search/Default.aspx?q=Strategija+integriranja&templa
te_id=14&pageIndex=1;
Vitorino, Antonio (2007). Saradnja izmeu nacionalnih parlamenata i
Evropskog parlamenta. Dostupno na: http://www.ena.lu;
Zajc, Drago (2005). Uloga slovenskog parlamenta u procesu tranzicije, prilagoavanja zakonodavstva i ulanjivanja u EU, Politika misao. Dostupno na:
http://www.ceeol.com/aspx/issuedetails.aspx?issueid=f1647e66-dede-405a9257-056f9dc00efb&articleId=39694d20-21e2-4a39-888e-968769ec62cf;
Zakljuci seminara: Kako parlamenti mogu odgovoriti na izazove acquis
communautaire-a (2008). Sofija;
Zissis, Sabina Mazzi (2008). The Role of Parliaments in the Integration of
the Western Balkan Countries to the European Union Contribution to the Joint
Parliamentary Meeting on the Western Balkans.
379
BIOGRAFIJE
PRIREIVAI
Damir Banovi (1983, Sarajevo) zavrio je studij prava 2006. godine na
Univerzitetu u Sarajevu, a 2012. magistrirao pravne nauke na Univerzitetu
u Sarajevu (BiH), gdje od 2007. radi kao asistent na naunoj oblasti teorija drave i prava. U Sarajevskom otvorenom centru angaovan je na naunoistraivakim programima u polju drutvenih nauka i prava manjina.
Radi na dva evropska istraivaka projekta, jedan o ustavnim politikama u
Istonoj Evropi, a drugi o parlamentarizmu na Balkanu. Istraivaka interesovanja: politika identiteta, multikulturalne pravne teorije, politiki sistemi
i prava manjina.
Najznaajniji radovi: zbornik radova Uvod u politiki sistem Bosne
i Hercegovine izabrani aspekti, priredio zajedno sa Saom Gavriem,
Sarajevo: Sarajevski otvoreni centar, 2009; zbornik radova Drava, drutvo i politika u Bosni i Hercegovini analiza postdejtonskog politikog
sistema, priredio zajedno sa Saom Gavriem, Sarajevo: University Press/
Magistrat, 2011; publikacija Prava i slobode LGBT osoba seksualna
orijentacija i rodni identitet u pozitivnom pravu Bosne i Hercegovine,
Sarajevo: Sarajevski otvoreni centar, 2011.
Saa Gavri (1984, Tuzla) zavrio je osnovne studije iz politikih i
upravnih nauka 2007. godine na Univerzitetu u Konstanzu (Njemaka), a
2012. master-studij iz meunarodnih odnosa i diplomatije u Sarajevu. Od
2005. radi na razliitim programima u polju kulture, ljudskih prava i drutvenih istraivanja, te je trenutno uposlen kao izvrni direktor Sarajevskog
otvorenog centra, gdje radi na pitanjima ljudskih prava i politike participacije. Angaovan je na dva evropska istraivaka projekta, jedan o ustavnim politikama u Istonoj Evropi, a drugi o parlamentarizmu na Balkanu.
Istraivaka interesovanja: ustavne reforme, federalizam, ljudska prava.
Najznaajniji radovi: zbornik radova Uvod u politiki sistem Bosne i
Hercegovine izabrani aspekti, priredio zajedno sa Damirom Banoviem,
Sarajevo: Sarajevski otvoreni centar, 2009; rad Das politische System
Bosnien-Herzegovinas, koautor sa Solveig Richter, u zborniku Die politischen Systeme Osteuropas, priredio Wolfgang Ismayr, Wiesbaden: VS
Verlag fr Sozialwissenschaften, 2010; zbornik radova Drava, drutvo i
politika u Bosni i Hercegovini analiza postdejtonskog politikog sistema, priredio zajedno sa Damirom Banoviem, Sarajevo: University Press/
Magistrat, 2011.
380
AUTORI I AUTORICE
Mirna Jusi (1983, Sarajevo) je diplomirala novinarstvo 2004. godine na Ithaca Collegeu, SAD. Godine 2007. magistrirala je na programu
Upravljanje dravom i humanitarni poslovi u Centru za interdisciplinarne
postdiplomske studije Univerziteta u Sarajevu. Godine 2009. magistrirala
je na Odsjeku za javnu politiku, Central European University, Maarska.
Od 2004. do 2009. godine radila je za Transitions Online, projekt FAO u
BiH, UNICEF BiH i kao urednica web-portala Mediacentar Online (www.
media.ba) u Mediacentru Sarajevo. Mirna je suosniva Centra za drutvena
istraivanja Analitika, gdje se bavi istraivanjima javnih politika. Takoer
predaje na Sarajevo School of Science and Technology (SSST). Istraivaka
interesovanja: razvoj javne i lokalne uprave, decentralizacija, razvoj javnih
politika, participacija graana u donoenju odluka.
Najznaajniji radovi: autor izvjetaja Procjena budetske transparentnosti u opinama u Bosni i Hercegovini, Sarajevo: Analitika, 2011; poglavlje Komunikacija kao preduvjet za participaciju na lokalnom nivou:
Sluaj Bosne i Hercegovine, koautorica sa Sneanom Mii-Mihajlovi
u knjizi Komunikacija i zajednica: Graani, mediji i lokalna uprava u
Bosni i Hercegovini, priredio Tarik Jusi, Sarajevo: Mediacentar Sarajevo i
Analitika Centar za drutvena istraivanja, 2010.
Aida Kreho (1982, Sarajevo) je diplomirala 2005. godine na Pravnom
fakultetu Univerziteta u Sarajevu, na kojem je i 2011. magistrirala. Od 2005.
angaovana je na pitanjima pravosua, vanjske i trgovinske politike Bosne
i Hercegovine, evropskih integracija, izbornog zakonodavstva, te ustavnog
ureenja i pravnog sistema Bosne i Hercegovine, openito. Zaposlena je u
Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine, kao vii struni saradnik za
zakonodavno-pravna pitanja, te u tom kapacitetu sudjeluje u izradi zakonskih prijedloga i drugih pravnih akata. Kao ekspert, angaovana je i u radu
Demokratske inicijative za Evropu, koja predstavlja neformalno udruenje
lanova politikih stranaka, a iji je zadatak dati svoj doprinos to brem
prikljuenju Bosne i Hercegovine Evropskoj uniji. Takoer, imala je priliku
predavati na temu Uloga parlamenata i izvrne vlasti na Univerzitetu La
Sapienza (Italija, Rim), te sudjelovati u radu Meunarodne naune konferencije Bosna i Hercegovina i euro-atlantske integracije u ijem je zborniku objavila i rad Pravno-historijski aspekt EU integracija, Biha: Pravni
fakultet Univerziteta u Bihau, 2012.
Nedim Kulenovi (1987, Tuzla) je zavrio prvi ciklus studija 2009. godine na Pravnom fakultetu u Sarajevu, a 2012. godine drugi ciklus studija na
istom fakultetu (Katedra za dravno i meunarodno javno pravo), te je na
381
regionalnom postdiplomskom studiju iz poslovnog prava Evropske unije na

Univerzitetu Demal Bijedi u Mostaru. Stairao je u advokatskoj kancelariji CMS Reich-Rohrwig Hainz. Kao lan radnih grupa strukovnih nevladinih organizacija Udruenje mladih pravnika u BiH i Pravnog instituta u BiH
uestvovao je u nekoliko istraivakih projekata. Istraivaka interesovanja:
komparativno ustavno pravo, pravna teorija, javno pravo EU, konkurencijsko
pravo, te meunarodno javno pravo.
Najznaajniji radovi: koautor rada Presuda Sejdi i Finci protiv Bosne
i Hercegovine: Konkretne posljedice prvi pregled, u asopisu Sveske za
javno pravo, Sarajevo, 1-2/2010; koautor dokumenta Nove ideje, bolji ustav:
Zavrni dokument radne grupe Mladih pravnika/ca s prijedlozima novih
ustavnih rjeenja u Bosni i Hercegovini, Sarajevo: Udruenje mladih pravnika u BiH, 2010.
Goran Markovi (1978, Bijeljina) zavrio je 2001. godine Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, 2005. godine je magistrirao, a 2009. doktorirao
na istom fakultetu. Od 2007. godine radi na Pravnom fakultetu Univerziteta
u Istonom Sarajevu, prvo kao vii asistent, od 2010. godine kao docent na
predmetu Ustavno pravo, a nekoliko semestara i na predmetu Uvod u pravo. Obavlja funkciju prodekana za nauno-istraivaki rad na ovom fakultetu. Uredio je nekoliko zbornika radova sa naunih skupova. Uestvuje u
jednom evropskom istraivakom projektu o parlamentarizmu na Balkanu.
Dosad je objavio 39 strunih i naunih radova u domaim i stranim asopisima i zbornicima radova, a deset radova je prihvaeno za objavljivanje.
Istraivaka interesovanja: ustavno pravo, politike institucije, federalizam,
participacija i samoupravljanje.
Najznaajniji radovi: monografija Perspektive participativne demokratije, Stockholm: Left International Forum, 2007; monografija
Bosanskohercegovaki federalizam, Beograd/Sarajevo: Slubeni glasnik/University Press, 2012; udbenik Ustavno pravo, koautor sa doc. dr
Nedimom Ademoviem i prof. dr Jozefom Markom, Sarajevo: Fondacija
Konrad Adenauer, 2012.
Enis Omerovi (1981, Tuzla) zavrio je 2005. godine Pravni fakultet u
Sarajevu, a 2006. stekao titulu magistra pravnih nauka iz oblasti meunarodnog prava na Univerzitetu u Glasgowu (Velika Britanija). Zavrava doktorsku disertaciju. Od 2007. do 2009. radio je kao asistent na pravnim fakultetima u Tuzli i Zenici. Od 2008. zaposlen je na Institutu za istraivanje zloina
protiv ovjenosti i meunarodnog prava Univerziteta u Sarajevu kao vii
struni saradnik. Od 2012. radi na Pravnom fakultetu u Zenici na predmetima Meunarodno javno pravo i Meunarodno krivino pravo. Istraivaka
382
interesovanja: meunarodna odgovornost drave i meunarodnih organizacija, zloini protiv ovjenosti i meunarodnog prava.
Najznaajniji radovi: rad Izruenje u svjetlu savremenoga meunarodnoga prava s posebnim osvrtom na Bosnu i Hercegovinu, Sarajevo: Znakovi
vremena, vol. 13, br. 4849, 2010; rad Criminal Adjudication in the Process
of Transitional Justice in the Post-Dayton Period. Criminal Responsibility
of the State within Criminal Adjudication de lege ferenda, u zborniku:
Bosnia and Herzegovina 15 Years of the Dayton Peace Agreement,
Sarajevo: University of Sarajevo, 2011; rad Ured visokog predstavnika meunarodne zajednice u Bosni i Hercegovini, u zborniku: Drava, drutvo i
politika u Bosni i Hercegovini: analiza postdejtonskog politikog sistema,
priredili Damir Banovi i Saa Gavri, Sarajevo: University Press/Magistrat,
2011; rad Odgovornost drave za povredu meunarodne obaveze s posebnim osvrtom na meunarodno izvrno pravo, Zenica: Anali Pravnog
fakulteta u Zenici, br. 8, god. 4, 2011;
Zlatiborka Popov-Mominovi (1975, Vrac) je zavrila sociologiju
na Filozofskom fakultetu u Novom Sadu 2004, a paralelno je studirala i francuski jezik i knjievnost, i filozofiju. Od 2005. angaovana je kao asistentkinja na Filozofskom fakultetu Pale, gdje je i magistrirala. Pred odbranom je
doktorske disertacije o enskom pokretu u Bosni i Hercegovini. Objavila je
vie od trideset naunih radova. Zamjenica je urednika asopisa Diskursi
drutvo, religija, kultura. Trenutno uestvuje u istraivakom projektu
Religion and Reconciliation in BiH, u saradnji sa Univerzitetom Edinburgh.
Aktivna je i u civilnom drutvu, i pie priloge na portalima. Istraivaki interesi: politika kultura, civilno drutvo, drutveni pokreti, feminizam, vjeronauka, religija i politika.
Najznaajniji radovi: rad Religious education in Bosnia and Herzegovina
u zborniku Religion and Pluralism in Education: Comparative Approaches
in Western Balkan, priredili Zorica Kuburi i C. Moe, Novi Sad: Kotor
Network/CEIR, 2006, str. 73106 (u koautorstvu sa Anne Mette-Ofstad);
knjiga Religijska tolerancija u Bosni i Hercegovini (koautor Dragoljub
Krneta), Banja Luka: Nezavisni univerzitet, 2007; rad Drutveni aspekti politikog sistema u zborniku Uvod u politiki sistem Bosne i Hercegovine
izabrani aspekti, priredili Saa Gavri, Damir Banovi i Christine Krause,
Sarajevo: Sarajevski otvoreni centar, 2009, str. 134157; rad Religija i politika u postkonfliktnom drutvu politika ili politika u zborniku Opasna
sjeanja i pomirenje: Kontekstualno promiljanja o religiji u postkonfliktnom drutvu, priredili S. Sremac, Z. Grozdanov i N. Kneevi, Rijeka: Ex
Libris, 2011, str. 139146.
383
Maja Sahadi (1982, Biha) zavrila je studije prava 2006. godine na

Sveuilitu u Bihau i magistrirala u oblasti dravnog i meunarodnog javnog
prava 2010. godine na Sveuilitu u Zenici. Od 2006. godine zaposlena je na
vie sveuilita u svojstvu asistenta i vieg asistenta te aktivno uestvuje u razliitim znanstveno-istraivakim projektima i radnim skupinama iz svoje znanstvene oblasti. Trenutno je zaposlena na International University of Sarajevo
gdje predaje predmete Constitutional Law, International Law, International
Law and Diplomacy, Human Rights and Genocide i Understanding the
European Union. Istraivaki interesi: ustavni sustav Bosne i Hercegovine,
neposredna i posredna demokracija, meunarodno pregovaranje, terorizam
u meunarodnom pravu, preventivna i transformacijska diplomacija.
Najznaajniji radovi: radovi Priroda politikog sistema Bosne i
Hercegovine, Vanjska politika i meunarodni odnosi Bosne i Hercegovine
i Izbori i izborni sistem Bosne i Hercegovine, u zborniku Drava, drutvo i politika u Bosni i Hercegovini, priredili Damir Banovi i Saa Gavri,
Sarajevo: University Press-Magistrat; poglavlje Odluivanje u Parlamentu
Kraljevine Belgije u knjizi Kasim Trnka (et. al.) Proces odluivanja u
Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine, Sarajevo: Konrad Adenauer
Stiftung, 2009.; rad Referendumsko odluivanje u Bosni i Hercegovini u
asopisu Pravna misao, br. 12, Sarajevo, 2012.; rad Electoral System of
Bosnia & Herzegovina: Short Review of Political Matter and/or Technical
Perplexion, u asopisu Contemporary Issues, vol. 2 no. 1, Zagreb, 2009.
Nermina Saraevi (1979, Tuzla) zavrila je dodiplomski studij iz ekonomskih i politikih nauka 2001. godine na Kairskom univerzitetu (Egipat),
a master-studij iz meunarodnog razvoja i saradnje 2006. na Univerzitetu
u Bolonji (Italija). Od 2002. godine radi u javnoj upravi, a od 2008. je uposlena u Direkciji za evropske integracije BiH na poslovima koordinacije pretpristupne pomoi Evropske unije Bosni i Hercegovini. Istraivaka interesovanja: modeli politike tranzicije, legitimitet suvremenih politikih sistema, politika proirenja EU.
Objavljeni radovi: rad Parlamentarna skuptina u zborniku Uvod u politiki sistem Bosne i Hercegovine izabrani aspekti, priredili Saa Gavri i
Damir Banovi, Sarajevo: Sarajevski otvoreni centar, 2009; Parlamentarna
skuptina BiH u zborniku radova Drava, drutvo i politika u Bosni i
Hercegovini analiza postdejtonskog politikog sistema, priredili Saa
Gavri i Damir Banovi, Sarajevo: University Press/Magistrat, 2011.
384
INDEKS POJMOVA
A
acquis communautaire 223, 244, 341, 351,
352, 353, 355, 361, 362, 363, 369, 371, 372
Alijansa za demokratske promjene 80, 82,
262, 265, 267, 272, 280, 283, 287
Apelacioni sud Brko distrikta BiH 174, 182,
183, 196, 201, 202
Aprilski paket v. Ustav ustavne promjene
B
Bosanski divan 45, 46
Bosanski sabor 45, 46, 47, 48
saborski izbori 48
Butmirski paket v. Ustav ustavne
promjene
D
delegat 33, 56, 61, 62, 63, 64, 67, 68, 69, 70,
72, 74, 75, 77, 79, 89, 90, 91, 102, 103, 104, 105,
106, 107, 109, 113, 114120, 124, 127, 128, 131,
132, 147, 154, 155, 184, 297, 298, 299, 302, 303,
304, 305, 307, 308, 312, 332, 345, 367, 368,
371, 372
klub delegata (klub naroda) 64, 65, 109,
110, 113, 120, 128, 154, 157, 299, 305, 306,
307, 309, 310, 314, 316
Dejtonski ustav v. Ustav
demokratija
direktna demokratija 15, 20, 31, 32, 35,
222, 242, 244,
konsocijacijska demokratija 198, 282,
285, 287
predstavnika demokratija 15, 18, 21, 23,
24, 57, 61, 72, 198, 207, 220, 222
Demokratska narodna zajednica (DNZ) 82,
108, 152, 259, 264, 266, 271, 274, 280
direktna demokratija v. demokratija
Dom naroda Parlamenta Federacije BiH 56,
67, 89, 91, 98, 100, 101, 102, 106, 107, 109, 110,
114, 115, 118, 123, 124, 127, 128, 130, 131, 132,
141, 144, 145, 147, 154, 155, 184, 189, 266, 273,
297, 298, 299, 304, 305, 306, 366
Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH
13, 55, 56, 57, 60, 62, 63, 64, 67, 68, 69, 70, 71,
75, 83, 90, 103, 105, 128, 131, 284, 297, 302,
303, 304, 309, 314, 330, 362, 364, 366, 367,
368, 370
E
entitetsko glasanje 43, 57, 74, 75, 76, 77, 293,
303, 308, 309, 312, 313, 314, 315, 318, 319, 331,
365, 366
Evropska unija/evropske integracije 12, 59,
61, 62, 65, 79, 80, 110, 112, 125, 132, 199, 341,
343, 345, 347, 348, 350363, 369373
F
federalizam 25, 51, 58, 90, 130, 132, 163, 258
H
Hrvatska demokratska zajednica (HDZ) 52,
53, 56, 68, 80, 81, 82, 108, 111 153, 200, 258, 259,
261, 262, 264, 265, 266, 267, 268, 269, 270, 271,
272, 273, 274, 277, 278, 279, 282, 283, 284, 285,
286, 287, 336
Hrvatska demokratska zajednica 1990 (HDZ
1990) 66, 81, 108, 153, 185, 200, 270, 271, 273,
274, 275, 278, 279, 283, 284, 285, 336
Hrvatska stranka prava (HSP) 66, 108, 109,
153, 185, 200, 256, 261, 264, 267, 268, 271, 273,
274, 279, 285
I
imunitet 37, 106, 116, 118, 119, 154, 201
Interparlamentarna unija (IPU) 345, 349, 350
interpelacija 27, 55, 61, 148, 181, 300, 323, 331,
332, 337
izbori 57, 58, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 111, 116, 117,
178, 179, 192, 200, 201, 219, 229, 260, 261, 262,
264, 265, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 273, 274,
275, 276, 277, 278, 279, 280, 281, 282, 283, 284,
285, 286, 325, 326, 331, 336
izborni sistem 27, 32, 47, 49, 196, 325, 338
proporcionalni izborni sistem 32, 325
Izborni zakon BiH 66, 107, 114, 117, 118, 149,
151, 154, 155, 200, 202, 229, 230, 231, 232, 238,
265, 266, 267, 326, 334, 335
K
kanton 59, 89, 95, 96, 101, 107, 114, 117, 122, 127,
137, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148,
149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159,
190, 225, 226, 228, 231, 244, 296, 298, 299, 345
Bosansko-podrinjski 141, 142, 146, 155, 225
Hercegovako-neretvanski 140, 141, 146,
155
Kanton 10 Livanjski 127, 142, 153, 155
Posavski 127, 142, 149, 155
Sarajevski 142, 148, 149, 154, 155, 225
Srednjobosanski (Sredinja Bosna) 140,
142, 146, 153, 155, 158
Tuzlanski 142, 149, 155, 227
Unsko-sanski 142, 153, 154, 155, 281
Zapadnohercegovaki 127, 142, 149, 155
Zeniko-dobojski 142, 149, 155
kantonalna skuptina 89, 91, 98, 114, 127, 128,
131, 137, 139, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153,
154, 156, 157, 158, 159, 170, 266, 298, 299
Koalicija za cjelovitu i demokratsku Bosnu i
Hercegovinu 262, 263, 264, 282
Kolegij doma
Parlamentarna skuptina BiH 63, 64, 65,
66, 68, 70, 105, 284, 330, 362
Parlament Federacije BiH 110
konsenzus 57, 65, 177, 191, 198, 305
konsocijacijska demokratija v. demokratija
Kontrolna funkcija (kontrolna uloga) 15, 23,
29, 30, 32, 37, 170, 302
Parlament Federacije BiH 29
Parlamentarna skuptina BiH 55, 56, 61,
332, 337, 344
Narodna skuptina RS-a 98, 99,
Brko distrikt BiH 174, 187
kvorum 65, 67, 69, 150, 170, 184, 185, 188, 189,
190, 192, 193, 197, 202, 303, 305, 306, 369
M
mandat 37, 47, 48, 49, 51, 52, 56, 57, 63, 64, 66,
67, 69, 72, 73, 74, 76, 77, 78, 80, 81, 82, 83, 105,
106, 108, 110, 111, 113, 115, 116, 117, 118, 119, 120,
124, 149, 152, 154, 158, 178, 180, 184, 185, 187,
200, 223, 225, 230, 231, 237, 238, 239, 260, 261,
262, 263, 264, 265, 266, 268, 271, 273, 274, 282,
284, 287, 312, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 334,
335, 336, 337, 362, 365, 366, 36
mandatno-imunitetska komisija 110,
116, 202
mandatno-imunitetno povjerenstvo v.
mandatno-imunitetska komisija
multikulturalizam
multikulturalne zajednice 25, 50, 59
multikulturalne dravne zajednice 15, 31
N
Narodna skuptina Republike Srpske 53, 56,
62, 67, 89, 90, 91, 97, 98, 99, 100, 103, 104, 105,
106, 111, 112, 113, 114, 115, 118, 119, 120, 121, 124,
125, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 170, 189,
261, 263, 264, 266, 268, 271, 274, 275, 297, 299,
385
301, 302, 306, 307, 316, 318, 367

Narodna stranka Radom za boljitak
(NSRzB) 108, 109, 273, 277, 279, 285, 286
nevladine organizacije/nevladine udruge
39, 118, 241, 245, 370
nezavisni kandidat 66, 184, 230, 231, 232,
269, 273, 368
O
Opinska vijea v. Skuptine optina
opozicija 153, 182, 198, 207, 208, 222, 254, 257,
263, 265, 276, 277, 278, 328, 331, 333, 337
Organizacija za sigurnost i saradnju u Evropi
(OSCE) 97, 233, 267, 273, 282, 347
Parlamentarna skuptina OSCE-a 345, 346,
347
P
Parlament Federacije BiH 90, 91, 97, 98, 100,
101, 102, 103, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 114,
115, 118, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 127, 128, 129,
130, 131, 132, 141, 144, 147, 154, 170, 184, 189,
296, 297, 298, 299, 301, 302, 304, 305, 306,
316, 318, 367
parlamentarizam 45, 53, 56, 121, 175, 253, 256,
323, 324, 333, 335
Parlamentarna skuptina BiH 43, 54, 55, 56,
57, 58, 60, 62, 63, 64, 65, 69, 70, 71, 72, 73, 74,
76, 77, 78, 79, 81, 82, 83, 90, 91, 97, 101, 102,
103, 105, 128, 129, 130, 131, 147, 165, 171, 173,
197, 198, 260, 261, 262, 263, 264, 266, 271, 274,
284, 295, 296, 297, 298, 299, 300, 301, 302,
303, 304, 305, 308, 309, 310, 311, 312, 313, 314,
315, 316, 325, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 332,
333, 334, 335, 337, 338, 341, 343, 344, 345,
346, 347, 348, 349, 350, 351, 352, 358, 359,
361, 362, 363, 364, 365, 366, 367, 368, 369,
370, 371, 372, 373
Parlamentarna
skuptina
Mediterana
(PAM) 345, 349
Parlamentarna skuptina Organizacije
sjevernoatlantske povelje (NATO) 345, 348
Parlamentarna skuptina Vijea Evrope 345,
346
parlamentarne komisije 28, 30, 33, 34, 55, 61,
65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 75, 110
plenarna sjednica (plenarno zasjedanje) 55,
66, 77, 79, 100, 123
politike stranke/partije 23, 24, 26, 33, 36, 38,
48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 66, 80, 81, 82, 106, 108,
109, 111, 150, 151, 152, 154, 158, 184, 185, 187,
189, 192, 196, 197, 198, 207, 230, 232, 239, 245,
386
251, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260, 261,
262, 263, 264, 265, 266, 267, 268, 269, 270,
271, 272, 273, 274, 275, 276, 277, 278, 280, 281,
282, 283, 284, 285, 286, 287, 325, 326, 328, 329,
331, 332, 334, 335, 336, 337
politiki sistem 15, 18, 21, 22, 23, 24, 25, 28, 29,
30, 31, 36, 38, 39, 53, 54, 55, 56, 57, 74, 83, 92,
112, 165, 166, 196, 262, 288, 324, 337, 338
stabilni 15, 22
tranzicijski 22
polupredsjedniki sistem 54, 56, 323, 324
poslanika pitanja 29, 30, 55, 78, 104, 117, 118,
119, 148, 300, 323, 331, 332, 333, 337
predstavnika demokratija v. demokratija
Predstavniki dom Parlamenta FBiH
(Zastupniki dom) 97, 98, 100, 101, 102, 105,
107, 108, 109, 110, 115, 117, 118, 122, 123, 124, 125,
127, 128, 130, 131, 273
Predstavniki dom Parlamentarne skuptine
BiH (Zastupniki dom) 43, 55, 56, 57, 60, 61,
62, 63, 64, 66,67, 68, 69, 70, 71, 80, 83, 105,
260, 266, 271, 301, 325, 326, 327, 329, 330, 331,
332, 333, 334, 336, 344, 362, 364369
Proces stabilizacije i pridruivanja 61, 357,
358, 369,
Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju
80, 358, 359, 360, 361, 362, 363
Prudski sporazum v. Ustav ustavne
promjene
S
Savez nezavisnih socijaldemokrata (SNSD)
56, 66, 81, 82, 108, 111, 112, 153, 198, 200, 263,
264, 267, 268, 269, 270, 272, 273, 275, 276, 277,
280, 281, 283, 284, 285
Skuptine optine/opinska vijea 122, 124,
128, 163, 165, 183, 184, 207, 208, 217, 219, 225,
226, 227, 228, 231, 232, 233, 237, 239, 241
Socijaldemokratska partija (SDP) 53, 80, 82,
108, 109, 111, 153, 185, 201, 209, 260, 262, 263,
264, 265, 266, 268, 271, 273, 274, 275, 276, 278,
283, 285, 286, 287
Socijalistika partija (SP) 112, 271, 275, 281,
282, 284, 285
Srpska demokratska stranka (SDS) 52, 53,
68, 80, 81, 82, 111, 112, 200, 256, 258, 259, 261,
262, 263, 264, 265, 266, 267, 269, 270, 272,
273, 274, 275, 276, 277, 278, 280, 282, 284, 285,
286, 287, 334
Statut Brko distrikta BiH v. Brko distrikt
BiH
Stranka demokratske akcije (SDA) 52, 53, 56,
68, 80, 81, 82, 108, 109, 111, 112, 153, 200, 258,
259, 261, 262, 265, 267, 268, 270, 271, 272, 273,
274, 276, 277, 278, 280, 284, 285, 286, 287, 336
Stranka
nezavisnih
socijaldemokrata
(SNSD)
v.
Savez
nezavisnih
socijaldemokrata (SNSD)
Stranka za Bosnu i Hercegovinu (SBiH) 56,
81, 82, 108, 111, 153, 200, 261, 262, 266, 267,
268, 269, 270, 271, 272, 273, 274, 278, 282, 283,
284
U
Ured visokog predstavnika BiH 43, 56, 57, 61,
72, 73, 74, 82, 83, 92, 129, 130, 158, 171, 176, 265,
267, 269, 278, 280, 283, 285, 299, 344, 366
ustav
Ustav BiH (Dejtonski ustav) 53, 55, 56,
57, 59, 60, 65, 66, 68, 69, 70, 72, 75, 80,
82, 92, 93, 94, 98, 101, 104, 105, 128, 129,
133, 139, 168, 172, 173, 183, 197, 198, 206,
224, 226, 284, 297, 298, 300, 301, 303,
309, 310, 327, 330, 332, 333, 336, 337,
343, 344, 359, 364, 365, 366, 367
Ustav Federacije BiH 94, 95, 97, 98, 100,
102, 105, 107, 109, 117, 125, 129, 139, 140,
141, 142, 144, 146, 147, 149, 151, 154, 157,
159, 170, 189, 224, 225, 232, 298, 301, 304,
305
Ustav Republike Srpske 95, 96, 97, 98,
100, 103, 104, 106, 111, 112, 124, 125, 128,
129, 172, 224, 299, 301, 302, 306
ustav kantona 73, 97, 139, 140, 144, 146,
147, 148, 149, 156, 157, 159, 224, 225, 231,
232, 239, 242
ustavne promjene (reforme) 28, 59, 82,
104, 132, 156, 170, 273, 372
Aprilski paket 56, 62, 270, 278, 284, 336
Butmirski paket (proces) 56
Prudski sporazum 56
Ustavni sud BiH 75, 92, 93, 99, 102, 104, 105,
109, 129, 130, 172, 182, 183, 184, 193, 197, 205,
231, 304, 309, 310, 311, 313, 314, 315, 316, 358
Ustavni sud FBiH 102, 131, 141, 157, 306,
311, 316
Ustavni sud RS 104, 120, 131, 262, 307,
311, 316, 317
V
Veina (veinsko odluivanje) 29, 31, 32, 34,
65, 67, 68, 69, 74, 75, 81, 102, 104, 122, 123, 131,
146, 148, 150, 156, 157, 171, 186, 188, 189, 190, 191,
192, 197, 198, 207, 232, 235, 239, 243, 301, 303,
304, 305, 306, 307, 308, 309, 312, 313, 366, 367
kvalificirana 74, 75, 102, 186, 188, 190,
191, 192, 197, 198, 199, 223, 303
prosta 29, 65, 67, 69, 74, 102, 188, 191, 192,
303, 306, 307, 308, 366
parlamentarna 27, 54, 55, 56, 80, 82, 108,
109, 257, 265, 266, 267, 278, 284, 285, 286,
328, 329, 331, 332, 333, 334, 337, 338
Velika koalicija 285, 328, 329, 333, 334, 337,
338
Vijee ministara/Savjet ministara 54, 55, 60,
61, 65, 66, 67, 68, 70, 72, 78, 175, 301, 323, 325,
327, 328, 329, 331, 332, 333, 334, 337, 338,
344, 361, 362, 368
izglasavanje nepovjerenja 61, 301, 323,
331, 333, 334, 337, 344
Vijee naroda Republike Srpske 89, 90, 91,
97, 99, 103, 104, 105, 106, 107, 111, 113, 114, 118,
119, 120, 126, 128, 130, 131, 132, 197, 299, 306,
307, 316
Visoki predstavnik v. Ured visokog
predstavnika
Viestranaki sistem 52, 92, 165, 200, 207, 287
Vitalni nacionalni interes (vitalni interes
konstitutivnih naroda) 63, 64, 74, 75, 76, 83,
99, 103, 104, 11, 113, 120, 131, 146, 157, 184, 190,
191, 197, 260, 269, 293, 299, 304, 305, 306,
307, 309, 310, 311, 312, 313, 314, 315, 316, 317,
318, 319, 365, 367
vlada 20, 21, 26, 28, 30, 38, 55, 61, 72, 204, 254,
257, 265, 276, 281, 329, 325, 331, 332, 333, 337,
355
izglasavanje nepovjerenja 27, 30, 55, 61,
101, 148, 301, 323, 331, 333, 334, 337, 344
vlada kantona 139, 144, 146, 147, 148,
156, 157, 231
Vlada Federacije BiH 101, 122, 123, 226,
301
Vlada Republike Srpske 103, 104, 121,
124, 125, 284, 302
Vlada Brko distrikta BiH 167, 168, 169,
170, 174, 175, 177, 178, 179, 180, 181, 185, 187,
188, 194, 195, 198, 201, 205, 208
Z
zakonodavna funkcija 28, 120, 145, 163, 165,
172, 206, 300, 302, 324, 328, 329, 330, 337, 366
zakonodavna inicijativa 35, 38, 55, 122, 123,
124, 126, 156, 198, 300, 327, 328, 329
zakonodavni
postupak
(zakonodavna
procedura, proces) 28, 32, 33, 34, 35, 50, 60,
63, 64, 66, 70, 71, 78, 80, 89, 99, 100, 101, 104,
387
111, 113, 115, 120, 121, 123, 126, 131, 132, 137, 156,
158, 177, 178, 188, 196, 304, 308, 311, 315, 328,
329, 330, 337, 344, 363, 364, 365, 366, 367,
372,
redovni (osnovni) 70, 120, 121, 124, 156,
177, 188, 189, 364, 365
skraeni 70, 121, 124, 126, 156, 188, 189,
364, 365
hitni 55, 70, 120, 121, 124, 126, 156, 188,
189, 364, 365
Zastupniki dom Parlamenta Federacije BiH
v. Predstavniki dom Parlamenta FBiH
Zastupniki dom Parlamentarne skuptine
BiH v. Predstavniki dom Parlamentarne
skuptine BiH
zastupnik 21, 24, 43, 55, 57, 62, 66, 67, 68, 76,
77, 78, 82, 83, 106, 107, 108, 115, 127, 137, 146,
148, 149, 150, 151, 152, 154, 156, 157, 168, 170,
171, 174, 178, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190,
191, 192, 193, 197, 198, 200, 201, 202, 266, 270,
297, 298, 299, 303, 308, 312, 367,
Klub zastupnika (poslanika) 64, 65, 66,
67, 105, 109, 110, 111, 112, 122, 128, 150, 156,
187, 299, 333, 334, 335, 336
EDICIJA BH POLITIKA SARAJEVSKOG OTVORENOG CENTRA

ureuje Saa Gavri
Do sada smo u ovoj ediciji objavili:
Saa Gavri/ Damir Banovi/ Christine Krause (priredili, 2009):
Uvod u politiki sistem Bosne i Hercegovine: izabrani aspekti.
Sarajevo: Sarajevski otvoreni centar/ Fondacija Konrad Adenauer.
Arijana Aganovi/Saa Gavri (priredili, 2012):
Politika participacija u Bosni i Hercegovini.
Sarajevo: Sarajevski otvoreni centar.
Najavljujemo objavljivanje:
Saa Gavri/ Damir Banovi/ Maria Barreiro (2012):
The political system of Bosnia and Herzegovina.
Institutions- Actors- Processes.
Sarajevo: Sarajevski otvoreni centar.
Druga izdanja koja su objavljena kao rezultat projekata
Sarajevskog otvorenog centra i naih partnera:
Silvano Moeckli (2010):
Politiki sistem vajcarske: kako funkcionie, ko uestvuje, ime
rezultira.
Sarajevo/ Zagreb: University Press- Magistrat/ Politika kultura.
Prevod na BHS: Saa Gavri, Azra Salihbai- Selimovi, Damir
Banovi.
Damir Banovi/ Saa Gavri (priredili, 2011)
Drava, politika i drutvo u Bosni iHercegovini:
analiza postdejtonskog politikog sistema.
Sarajevo: University Press- Magistrat.
CIP - Katalogizacija u publikaciji

Nacionalna i univerzitetska biblioteka
Bosne i Hercegovine, Sarajevo
342.53(497.6)(082)
PARLAMENTARIZAM u Bosni i Hercegovini /
[prireivai Saa Gavri, Damir Banovi]. Sarajevo : Sarajevski otvoreni centar : Fondacija
Friedrich-Ebert Stiftung, 2012. - 387 str. :
graf. prikazi ; 24 cm. - (Edicija Bh politika Sarajevskog otvorenog centra)
Biografije: str. 379-383. - Bibliografija uz svaki rad i uz tekst.
ISBN 978-9958-536-01-4 (Sarajevski otvoreni centar)
COBISS.BH-ID 20218374
Zbornik Parlamentarizam u Bosni i Hercegovini

rezultat je poduhvata mladih bh. naunika/ca, koji
su se okupili sa zajednikom namjerom, da se na
jedan sveobuhvatan i analitian nain predstavi pitanje parlamentarizma i parlamentarnih struktura
u postdejtonskoj Bosni i Hercegovini. Pojedinani
radovi u ovom zborniku bave se: teoretskim pretpostavkama organizovanja predstavnikih tijela,
pojedinim parlamentarnim strukturama u BiH, pokrivajui pri tome sve nivoe od lokalnog do dravnog, ukljuujui i Brko distrikt, ali i strukturalnim
i procesnim pitanjima specifinim za sloen bosanskohercegovaki parlamentarni sistem.
BH

Parlament Ariza M

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Parlament Ariza M

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

ka

PARLAMENTARIZAM U BOSNI I HERCEGOVINI

Edicija BH politika Sarajevskog otvorenog centra

Saa Gavri, Damir Banovi

Ivana Teroni, Mirela Roajac-Zuli

Sarajevski otvoreni centar,

Saa Gavri, Judith Illerhues

Sarajevski otvoreni centar/Fondacija Friedrich Ebert/autori_ce

Uloga parlamenata u modernim demokracijama

Parlamentarna skuptina BiH

Parlamenti entiteta u BiH

Skuptine kantona u Federaciji BiH

Skuptina Brko Distrikta

Opinska predstavnika tijela u BiH

Parlamentarne politike stranke u BiH

Veto mehanizmi u parlamentima na dravnoj i

Kriza parlamentarizma u BiH

Uloga i transformacija Parlamentarne skuptine BiH u

efikasnost i transparentnost politikih institucija. Ideja vodilja u naem radu

tekih po njihovu domovinu i rekao bih da je to njihova prednost. To je

Istraivajui i pisajui o politikom sistemu Bosne i Hercegovine brzo

zloina protiv ovjenosti i meunarodnog prava), dravnim ustanovama

Ovaj zbornik izlazi u ediciji BH. politika Sarajevskog otvorenog centra i

Pravo na predstavljanje po pravu plaanja poreza, u 17. i 18. stoljeu

da e ovakvo jedno stanje neizbjeno dovesti do haosa i rata, ukoliko se ne

ugovora prema kojem su sva prava pojedinca prenesena na vladara ija je

U sredinjici bilo kojeg politikog procesa se nalaze interesi pojedinaca,

Easton je kroz sistemsku analizu pokuao definisati koji su to osnovni

ovi zahtjevi i interesi graana realizirani, adekvatan. U suprotnom, politiki

Federalizam kao rjeenje za sloene i

U sloenim dravnim zajednicama, kao to je bosanskohercegovaka,

3.2. Organizacija parlamenta i odnosi izmeu domova

uglavnom slui za potvrivanje odluka koje usvoji dominantniji dom ili za

3.3. Osnovne nadlenosti i funkcije zakonodavnih tijela

Razmatranje aktuelnih pitanja unutranje i vanjske politike;

Osnovna funkcija parlamenta jeste njegova zakonodavna funkcija, koja

nakon ega se moe javno proglasiti i stupiti na snagu. U nekim federalnim

ULOGA PARLAMENTA U VICARSKOM

U nastavku emo dati prikaz organizacije parlamenta u vicarskom

Birai (svi graani s pravom glasa)

Latinski izraz koji oznaava stanje kako su stvari bile ranije.

stav pojedinano u javnosti i u parlamentu. I u vicarskom parlamentu se

postparlamentarnog odluivanja: prva je kroz djelovanje Saveznog suda koji

i u nain njihovog rada, te je zadnjih godina primjetan trend sve manjeg

Najraniji oblik zastupnikog tijela na podruju Bosne i Hercegovine

posebnim okolnostima, kada je trebalo donijeti odluke o sudbini zemlje,

to je trebalo da mu osigura konzervativni karakter i time garantuje mirne

U toku Prvog svjetskog rata 19141918. bio je zabranjen rad politikih

SHS. Tokom 1919. i 1920. godine politike organizacije pokazuju razliite

vijea: Vijee udruenog rada (160 delegata), Drutveno-politiko vijee

tak parlamentarne krize i krvavih ratnih sukoba u Bosni i Hercegovini 1992

neovisni razvoj Bosne i Hercegovine i istupanje iz jugoslovenske zajednice, slijedei primjer

POLOAJ DRAVNOG PARLAMENTA U

Odnos sa izvrnom vlasti

Karakter dravnog parlamentarizma u Bosni i Hercegovini ili dravne

odbiju u PS BiH, to je bio sluaj u prolom sazivu 20062010. (CCI 2012:

Poslovnik o radu Predsjednitva BiH (lan 44).

zakonodavni organ u pogledu pitanja koja su bila od sutinskog interesa za

2.2. Uticaj entitetskih politika na

Opte nadlenosti PS BiH

Funkcije i uloga PS BiH

Opte nadlenosti PS BiH su dalje razvijene u poslovnicima o radu oba

Predsjednitva BiH. Takoer se u konsultaciji s Predstavnikim