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GRANDES PROJETOS
METROPOLITANOS
RIO DE JANEIRO E BELO HORIZONTE
G779
Grandes projetos metropolitanos : Rio de Janeiro e Belo Horizonte / Fabricio Leal de Oliveira (org.) ...
[et al.]. - Rio de Janeiro : Letra Capital, 2012.
362p. : il. ; 23 cm
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-7785-136-2
1. Planejamento urbano - Rio de Janeiro (RJ). 2. Planejamento urbano - Belo Horizonte (MG).
3. Poltica urbana - Rio de Janeiro (RJ). 4. Poltica urbana - Belo Horizonte (MG). I. Oliveira,
Fabricio Leal de
12-1147.
CDD: 711.40981531
CDU: 711.4(815.31)
28.02.12
07.03.12 033503
Sumrio
Apresentao
Fabricio Leal de Oliveira, Heloisa Soares de Moura Costa,
Adauto Lucio Cardoso e Carlos Vainer.......................................................7
Notas metodolgicas sobre a anlise de grandes projetos urbanos
Carlos Vainer, Fabricio Leal de Oliveira
e Pedro de Novais Lima Junior....................................................................11
Efeitos de teoria: o debate acadmico sobre os projetos urbanos
e a legitimao de novas formas de produo do territrio
Pedro de Novais Lima Jr..............................................................................24
Novidades e permanncias na produo do espao da metrpole:
um olhar a partir de Belo Horizonte
Heloisa Soares de Moura Costa e Jupira Gomes de Mendona..................46
Grandes projetos e planejamento urbano:
prticas recentes das administraes pblicas brasileiras
Fabricio Leal de Oliveira..............................................................................66
A via expressa das polticas pblicas no Rio de Janeiro:
reflexes acerca dos impactos do Arco Metropolitano
Adauto Lucio Cardoso e Flvia de Sousa Arajo.......................................90
Impacto do Arco Metropolitano sobre a intensidade das inundaes
na Baixada Fluminense
Paulo Roberto Ferreira Carneiro.................................................................118
O Leste Fluminense, o COMPERJ e a questo urbano-habitacional
Daniela Amaral, Fernanda Snchez e Regina Bienenstein........................151
Apresentao
Fabricio Leal de Oliveira
Heloisa Soares de Moura Costa
Adauto Lucio Cardoso
Carlos Vainer
Em 1990, em palestra pronunciada no Encontro Anual da Association of Collegiate Schools of Planning realizado em Austin, no Texas,
Manuel Castells interpelou a audincia com uma forte afirmao e uma
provocante pergunta: O mundo mudou: o planejamento pode mudar?. Ao
lado de algumas constataes O fracasso histrico <> das economias
de planejamento centralizado e de algumas profecias no realizadas O
aparentemente irreversvel declnio da supremacia americana, ao lado da
1. Esse texto tem como base os relatrios da pesquisa Grandes Projetos Urbanos: o que
se pode aprender com a experincia brasileira?, especialmente o relatrio final, sntese
da pesquisa, elaborada por seu coordenador, Carlos Vainer. Foram includas, tambm,
observaes e anlises de tpicos da pesquisa (Estudo Comparativo e Survey) elaborados
por Fabrcio Leal de Oliveira e Pedro Novais, e outras referncias e atualizaes produzidas
para este livro. A pesquisa, realizada entre 2005 e 2006 com recursos do Lincoln Institute
of Land Policy e coordenao do Laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e Natureza,
do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal
do Rio de Janeiro (ETTERN/IPPUR/UFRJ) contou com a participao de diversas
universidades e instituies brasileiras. A discusso metodolgica envolveu professores e
pesquisadores da UFRJ, UFF, USP, UNICAMP, UNESP, UFV, UFBA e IPARDES: Carlos
Vainer, Alberto de Oliveira, Ana Fernandes, Fabricio Leal de Oliveira, Fernanda Snchez,
Glauco Bienenstein, Mariana Fix, Rosa Moura e Pedro de Novais Lima Junior.
2. Professor Titular do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). Coordenador do Laboratrio
Estado, Trabalho, Territrio e Natureza ETTERN/IPPUR/UFRJ e Pesquisador I do
CNPq .
3. Professor Adjunto do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). Pesquisador do Laboratrio
Estado, Trabalho, Territrio e Natureza ETTERN/IPPUR/UFRJ.
4. Professor Adjunto do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). Pesquisador do Laboratrio
Estado, Trabalho, Territrio e Natureza ETTERN/IPPUR/UFRJ.
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co-arquitetnico, os grandes projetos, que queremos circunscrever e reconhecer como uma famlia de intervenes urbanas, poderiam ser definidos como uma interveno que instaura rupturas na cidade, entendida
esta como espao social multidimensional. Sem pretender uma listagem
exaustiva, seria possvel indicar alguns tipos de rupturas que os grandes
projetos promovem, intencionalmente ou no:
a) Rupturas institucionais, atravs da implantao e desenvolvimento
de novos tipos de arranjo institucional e administrativo, cuja marca a
parceria pblico-privada, mas cujas formas podem ser as mais variveis;
b) Rupturas urbansticas, pela gerao de espaos que introduzem,
pela monumentalidade e/ou qualidades particulares, descontinuidades na
malha e paisagem urbanas pr-existentes;
c) Rupturas legais, pela criao de regras ad hoc que geram descontinuidades no espao legal da cidade;
d) Rupturas na dinmica imobiliria e no gradiente de valores fundirios, pela sua capacidade de alterar os fatores externos que intervm na
determinao dos preos da terra e na conformao e distribuio espacial
dos modos de uso do solo;
e) Rupturas polticas, ao instaurar ou reconfigurar coalizes polticas
que disputam legitimidades e hegemonia no espao urbano;
f) Rupturas simblicas, ao produzir novas representaes e imagens
da cidade;
g) Rupturas escalares, ao introduzir novas relaes entre as esferas
local, nacional e internacional, tanto do ponto de vista financeiro-econmico quanto do ponto de vista cultural.
Em sntese, os grandes projetos urbanos desencadeiam rupturas nos
espaos fsico e social, em suas mltiplas dimenses, e contribuem para a
consolidao de mudanas na dinmica socioespacial, caracterizadas por
reconfiguraes escalares e efeitos de desenvolvimento desigual na escala
local.
Certamente, raros ou inexistentes so os projetos que incidem de
modo igualmente intenso em todos estes subespaos e provocam equivalentes efeitos institucionais, urbansticos, polticos, legais, fundirios, simblicos, escalares. Seja como for, esta abordagem nos permite afirmar que,
mais alm de uma grande obra, o grande projeto urbano uma interveno portadora de expressivo potencial de disrupo. Assim, torna-se pos16
tos e sua ordem de justificao. Envolve a anlise (i) das referncias conceituais, matrizes, valores e representaes acionados para fundamentar,
justificar e orientar a implementao dos projetos, (ii) das retricas e discursos em disputa, (iii) das motivaes acionadas como justificao, (iv) das
referncias apresentadas como exemplos ou modelos (autores, experincias,
lugares, projetos).
d) Dimenso arquitetnico-urbanstica: relacionada aos agentes
(consultores, projetistas), concepo do programa, s referncias
urbansticas e arquitetnicas acionadas e s obras de infraestrutura
planejadas e executadas e sua relao com a dinmica urbana. Envolve
a anlise (i) dos atores responsveis pela elaborao e implantao do
projeto, (ii) das referncias urbansticas (autores, obras, lugares etc.), (iii)
do programa e do partido arquitetnico/urbanstico do projeto e sua
relao com o entorno e com a cidade, (iv) da linguagem arquitetnica
adotada e do padro tecnolgico da obra, (v) das obras de infraestrutura
planejadas e executadas em funo do projeto, (vi) dos instrumentos
urbansticos/fundirios relacionados ao uso e ocupao do solo.
e) Dimenso fundiria: aborda os processos de gerao, apropriao e utilizao de mais-valias imobilirias, transformao na estrutura
fundiria e aos processos de incorporao. Envolve a anlise (i) das mais-valias imobilirias (formas de gerao, sua apropriao e uso), (ii) dos
processos de incorporao fundiria relacionados ao projeto, (iii) da evoluo dos preos na rea de implantao em relao ao conjunto da cidade,
(iii) da transformao na estrutura fundiria.
f) Dimenso socioambiental: enfatiza a distribuio, pelo territrio,
dos impactos econmicos e ambientais e sua relao com o processo de
desenvolvimento urbano. Refere-se tambm ao acesso social e controle
pblico dos equipamentos, assim como aos deslocamentos compulsrios
e aos processos de gentrificao e segregao socioespacial relacionados
ao projeto.
g) Dimenso econmico-financeira: relacionada ao financiamento
(investimento pblico e privado) do projeto, aos modos de explorao econmica dos empreendimentos e aos seus impactos do ponto de vista fiscal
(receitas tributrias). Enfatiza a anlise das modalidades de financiamento e
dos modos de explorao econmica do projeto, das formas de participao
do poder pblico e da distribuio de custos e benefcios gerados.
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Comentrios finais
Cabe, por fim, advertir para as limitaes de um exerccio de avaliao cujos resultados apresentados em diferentes pesquisas sobre grandes
projetos (VAINER et al., 2006, COSTA et al., 2008 e 2009) esteve longe de
poder considerar, menos ainda resolver, todas as questes aqui alinhadas.
Em sua realidade histrica concreta os grandes projetos urbanos se apresentam e so decididos, levados adiante, implantados e vividos como fatos
urbanos no pleno sentido da palavra, isto , como fatos sociais totais. Isto
significa que a abordagem que os segmenta por dimenso s tem sentido
como instrumento analtico que pretende capturar sua riqueza e complexidade. Apenas para fins analticos, e apenas com certa dose de reserva,
possvel separar o poltico do institucional e do simblico, o fundirio do
econmico financeiro, e assim por diante. A conscincia destas limitaes
no invalida o exerccio de avaliao, mas aponta para a necessidade de
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10. Se a pretenso de objetividade constitui ingenuidade ou m-f quando se trata de
cincias sociais, tal no desobriga o trabalho cientfico de uma busca permanente por
graus mximos de objetivao tanto da posio da qual fala o pesquisador, quando dos
resultados de sua pesquisa.
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Apesar das crticas, o efetivo declnio do urbanismo de plano, pode-se dizer, s aconteceu no Brasil nos anos 80, com o crescente interesse em
formas participativas de deciso, com o agravamento da crise econmica e
o desmantelado do sistema centralizado de planejamento, sem a afirmao
dos sistemas municipais ou estaduais correspondentes. Pelo contrrio, aos
poucos a ideia de planejamento perdeu pulso. No Rio de Janeiro seu esgotamento foi marcado pelo fim da discusso sobre a regio metropolitana
em 1988 (NACIF em entrevista a FREIRE & OLIVEIRA, 2002, p.172).
Deve-se lembrar que os tcnicos formados em planejamento urbano
puderam ser acionados quando a Constituio de 1988 trouxe cena, mais
uma vez, o Plano Diretor. No entanto, os cursos de planejamento urbano
instalados no Brasil haviam mudado o foco: concebidos para treinar
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A introduo do debate na Academia vai conduzir a questo por caminhos propriamente acadmicos: os artigos, as dissertaes e teses, como
expresso das disputas e afirmaes no campo, serviro para constituir um
pensamento sobre o tema no pas e alimentar as experincias. A literatura
constitui, por isso, eixo de investigao capaz de revelar as caractersticas
do lugar onde se produz teoria. As evidncias sugerem-na como elemento
fundamental por meio do qual acadmicos se organizam a fim de elaborar, dar sentido e prover respostas questo urbana: ao garantir o registro
histrico dos acmulos de conhecimento e evidenciar os movimentos tericos e as movimentaes sociais, a produo bibliogrfica se torna referncia e lugar de reconhecimento para os agentes constituintes do campo.
Conforme ser descrito adiante, com base nas referncias apontadas e na
3. Conforme http://www.fau.ufrj.br/prourb/prog_apresentacao.htm (acessado em dezembro de 2006).
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ocupao de espaos institucionais e de produo literria, foram identificados autores e instituies, as relaes que estabelecem entre si e as
referncias intelectuais nas quais se apoiam (BOURE, 1993).
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Algumas concluses
A emergncia de prticas identificadas como Projetos Urbanos tem
suscitado uma reestruturao do campo acadmico e profissional, uma
vez que contribui para a retomada do lugar do arquiteto-urbanista no planejamento do territrio, ao mesmo tempo que uma deformao no campo... desenho urbano.
Da anlise empreendida pde-se elaborar um primeiro esboo do
quadro de intelectuais que tm contribudo para dar legitimidade e sustentao terica ao urbanismo contemporneo no pas e dar sentido interveno do arquiteto na cidade contempornea. Entretanto, esse quadro
de fato, proposto pelos organizadores da publicao evidencia uma
articulao ainda incipiente do campo intelectual: so poucas as atividades conjuntas, sobretudo se os autores so de diferentes estados: paulistas
escrevem ou participam de atividades acadmicas (bancas, organizao de
eventos) quase exclusivamente com paulista, assim como os cariocas, que
praticamente s trabalham com cariocas.
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Referncias
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As metrpoles brasileiras vm experimentando acelerao nos processos de expanso socioterritorial, fruto de dinmicas imobilirias com implicaes socioambientais ainda pouco avaliadas. Algumas caractersticas
do processo de produo do espao permanecem, enquanto tendncias de
maior diversidade socioespacial da urbanizao representam aspectos novos. Vastos segmentos da populao so vistos como mercado formal solvvel e vrias regies, particularmente perifricas, at recentemente vistas
apenas como redutos de irregularidade urbanstica e ambiental, recebem
crescentes investimentos habitacionais do mercado formal. Discutem-se
tais tendncias a partir do caso da Regio Metropolitana de Belo Horizonte,
Minas Gerais, Brasil, atualmente palco de significativas transformaes socioespaciais, alavancadas por grandes projetos pblicos de modernizao da
infraestrutura econmica e viria e administrativa, com forte contedo simblico de atratividade econmica. O referencial terico-conceitual de inspi1. Uma verso preliminar deste texto foi apresentada no XVII Encontro Nacional de
Estudos Populacionais, promovido pela Associao Brasileira das Empresas de Pesquisa
(ABEP), realizado em Caxambu-MG, Brasil, de 20 a 24 de setembro de 2010. O trabalho
parte dos seguintes projetos de pesquisa: Urbanizao, natureza e poltica urbanaambiental: olhares a partir de Belo Horizonte (CNPq), Estrutura socioespacial e produo
imobiliria na Regio Metropolitana de Belo Horizonte (Fundao de Amparo Pesquisa
do Estado de Minas Gerais/FAPEMIG e CNPq) e Estrutura socioespacial e produo
imobiliria nas metrpoles brasileiras (CNPq)
2. Professora associada do Departamento de Geografia do Instituto de Geocincias da
Universidade Federal de Minas Gerais (IGC/UFMG) e pesquisadora do CNPq.
3. Professora associada do Departamento de Urbanismo e do Ncleo de Ps-graduao
em Arquitetura e Urbanismo da Escola de Arquitetura da Universidade Federal de Minas
Gerais (EA/UFMG) e pesquisadora do CNPq, Fapemig e Observatrio das Metrpoles.
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de crescimento urbano tm sua explicao no incio do processo de transio demogrfica e no conjunto de transformaes que se operaram com
a modernizao conservadora do campo e a consequente migrao rural-urbana, ainda hoje tida pelo senso comum como a vil das desigualdades
sociais nas metrpoles.
O conceito de reproduo da fora de trabalho necessria ao processo de acumulao capitalista, ocupa papel de destaque nas formulaes
tericas, juntamente com a perspectiva de incluso social pelo trabalho
assalariado, preferencialmente fabril. Assim, habitao social, sade, saneamento, transportes, educao, previdncia, entre outros, so considerados elementos centrais para o processo de reproduo social, a serem
providos pelo capital, por meio de negociaes trabalhistas e/ou pelo Estado garantidor da manuteno das condies de reproduo do sistema
condies de acumulao, de reproduo social e das relaes sociais que
naturalizam o capitalismo como sistema hegemnico. Tais formulaes se
adequaram compreenso da dinmica urbana do capitalismo central no
segundo ps-guerra e durante a vigncia do estado de bem-estar-social,
mas adquirem uma feio incompleta nas sociedades do terceiro mundo,
descrita por Lipietz (1987) como fordismo perifrico, ou seja, sociedades
que assumiram os nus (em grande medida sociais/trabalhistas e ambientais), mas no os benefcios da insero competitiva naquela etapa do desenvolvimento capitalista.
Neste contexto, estudos sobre o papel dos agentes sociais na produo
do espao, bem como da importncia do espao urbano no processo de valorizao do capital ganham relevncia (HARVEY, 1973; 2005). A compreenso da dinmica imobiliria, de seus agentes e dos mecanismos de valorizao da terra e de apropriao da renda fundiria urbana (TOPALOV, 1974;
1978, SINGER, 1979, entre outros) conformam um campo de investigao
importante para o momento analisado. Em que pese o economicismo destas
abordagens, elas foram importantes contribuies para associar o processo
de produo do espao e, atravs dele, de manuteno e acirramento das desigualdades, dinmica mais geral do capitalismo em escala global. Assim,
as manifestaes das desigualdades socioespaciais periferias, favelas etc.
deixaram de ser vistas como um corpo doente, um resultado inesperado
da migrao excessiva, um crescimento desordenado das cidades, para
serem compreendidas como partes integrantes da lgica socioespacial do
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capitalismo perifrico, que tem nas metrpoles cada vez mais estendidas,
sua mais contundente expresso espacial. O longo perodo de represso poltica desencadeado pelos governos militares foi um importante elemento
para acirrar este quadro, tanto no sentido de impedir ou dificultar as formas
emergentes de organizao e demandas populares por melhorias das condies de urbanidade, como no sentido de desobrigar o Estado a promover
polticas sociais urbanas, ainda que fossem numa espcie de Estado de bem-estar incompleto, deixando-o livre para investir prioritariamente nas condies necessrias acumulao de capital.
a partir deste conjunto de elementos que o processo de urbanizao
de Belo Horizonte4 e sua regio metropolitana, deve ser entendido, assim
como as permanncias de que trata este texto.
Em termos gerais, at o incio dos anos 80, o bastante conhecido processo de produo dos espaos metropolitanos se caracterizou pelo contnuo e acentuado crescimento demogrfico e espacial, com grandes diferenciaes internas fruto do carter desigual e excludente da sociedade e
das formas de atuao dos agentes sociais, notadamente o Estado, o capital privado e a populao. Em Belo Horizonte consolidou-se um padro
centro-periferia5, com um crescente adensamento e valorizao das reas
centrais mais beneficiadas por investimentos pblicos (e privados), pela
concentrao de equipamentos e servio, espaos de lazer e sociabilidade,
empregos e oportunidades de gerao de renda, bem como pela existncia
de mecanismos de regulao urbanstica e ambiental. A expanso horizontalizada do espao metropolitano resultado da atuao de agentes
privados no parcelamento extensivo do solo para fins habitacionais, resultando em precrios espaos em termos de condies de habitabilidade
e acesso rede de centralidades metropolitanas.
Em Belo Horizonte identifica-se a decisiva interveno pblica no
sentido da produo das chamadas condies necessrias de produo,
principalmente industrial, promovendo a valorizao de determinados espaos e moldando a expanso urbana subsequente comandada pelo capital
4. H uma extensa bibliografia sobre a produo do espao em Belo Horizonte, parte dela
produzida pelas autoras. O que se apresenta aqui parte desse conjunto de trabalhos.
5. Cabe apontar que centro e periferia no so tomados estritamente por seu contedo
espacial, mas tambm sociourbanstico. H espaos perifricos em regies centrais, da
mesma forma em que h espaos centrais nas reas mais distantes, como o caso de
grande parte da expanso metropolitana ao sul de Belo Horizonte.
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com outros pr-industriais, em novo contexto de reproduo social ampliada, no qual as desigualdades persistem e as perspectivas de incluso
pelo trabalho assalariado so cada vez menos presentes.
No que se refere urbanizao, desde a dcada de 1990 e incio do
sculo XXI, h uma mudana significativa na intensidade e distribuio
do crescimento populacional nas metrpoles: esgota-se em grande medida a migrao rural-urbana e diminuem as taxas de crescimento particularmente no centro. A periferia fica responsvel pela maior parte do
crescimento demogrfico, em grande parte motivado pela ocupao e
adensamento das reas j parceladas no perodo anterior, na maioria das
vezes reproduzindo a baixa qualidade da habitao tpica de ocupaes
precrias das reas mais centrais. Em termos demogrficos, tal adensamento expressa-se tanto nas elevadas taxas de crescimento dos municpios
mais distantes de Belo Horizonte, quanto no aumento do nmero de municpios que hoje constituem oficialmente a Regio Metropolitana, tendo
passado de 14 municpios originais dos anos 70 para 34 no momento atual.
Tal aumento o reflexo tanto da expanso espacial da rea comprometida
com a metropolizao, incorporando novos municpios do entorno, quanto da emancipao de distritos, cuja dinmica econmica e demogrfica
tornou-se to ou mais relevante do que a do restante do municpio que lhe
deu origem.
H tambm uma grande diversidade de processos e atividades que se
superpem nas reas de expanso urbana, redefinindo, embora no eliminando, o padro centro-periferia. Dinmicas econmicas locais ganharam
expresso e criaram a possibilidade de reduzir a distncia e o tempo de
deslocamento casa-trabalho, interferindo nas condies de reproduo familiar e no mercado de consumo na escala local (LAGO, 2007). Observa-se um comprometimento cada vez maior da maioria dos territrios municipais metropolitanos com a urbanizao, ainda que no se materializem
em espaos construdos ou mesmo parcelados. Esse novo tecido urbano
perifrico tem surgido principalmente a partir da produo e oferta de
loteamentos fechados, articulados com grandes equipamentos de servios,
com vantagens ambientais para a localizao de habitao das populaes
de alta renda, com consequncias ainda a serem avaliadas em termos de
presses por acessibilidade, novos padres de consumo e de habitao
(COSTA; MONTE-MR, 2007).
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da localizao na formao do sobrelucro. Neste sentido, o setor vai pressionar pela ampliao dos limites da legislao urbanstica, com elevao
dos parmetros de ocupao e de uso.
A produo monopolista, por outro lado, depende da diferenciao
dos imveis, no apenas no que diz respeito tipologia construtiva, mas,
fundamentalmente, tambm s condies de localizao, diferenciadas real
ou simbolicamente. Na cidade de Belo Horizonte, o mercado monopolista apresentou extraordinria expanso durante as dcadas de 1980 e 1990.
Mais de 80% dos apartamentos de padro luxo e alto, existentes em 1991,
foram construdos durante os anos 80 (GOMES, 2007). Isto pode ser explicado pela indisponibilidade de crdito naquele perodo, quando o mercado
imobilirio orientou-se para os segmentos capazes de adquirir imveis com
recursos prprios. Entre 1990 e 2006, o nmero de apartamentos em Belo
Horizonte mais que dobrou (de 115.362 para 242.383), segundo o cadastro
do Imposto Territorial e Predial Urbano (IPTU), (GOMES, 2007, p. 15), e a
produo de apartamento de luxo foi o dobro da produo de apartamentos
de padro popular (respectivamente 5.894 e 2.435).
No que diz respeito ao segmento concorrencial do mercado imobilirio, a novidade a produo para novos segmentos de mercado, constitudos por grupos sociais de renda mais baixa, em reas perifricas da regio
metropolitana. Fatores de carter regional contriburam para isto, alm do
aumento geral da renda real e da facilidade de crdito que caracterizou o
mercado nos ltimos anos: no municpio polo da regio metropolitana,
investimentos municipais em infraestrutura viria e de saneamento realizados nos bairros perifricos nos ltimos 15 anos, associados ampliao
do potencial construtivo nestas reas, pela legislao urbanstica aprovada
em 1996, resultaram na expanso territorial da produo empresarial de
moradias, mas tambm na valorizao do solo. Como consequncia, a expanso do mercado empresarial de produo de moradias de baixa renda
ocorreu tambm fora dos limites da capital, a norte e a oeste.
O municpio de Ribeiro das Neves, a noroeste, um exemplo emblemtico. Nele, o processo de expanso horizontal perifrica, caracterstica
do padro centro-periferia dos anos 70, permanece ainda nos dias de hoje:
observa-se uma expanso territorial recente, na qual os lotes, de dimenso
reduzida9, so vendidos de forma parcelada, diretamente pela incorpora9. Lotes de 250 m2 eram pagos com uma parcela inicial de R$1.000,00 e 180 prestaes
54
Consideraes finais
O cenrio que se apresenta no curto e mdio prazo para a Regio
Metropolitana de Belo Horizonte de possibilidades de transformaes
importantes na dinmica socioterritorial e imobiliria. As implicaes de
tais transformaes podem apontar tanto no sentido do acirramento das
desigualdades e da excluso, como na direo de prticas socioespaciais e
polticas potencializadoras de maior justia social.
A complexidade das transformaes apontadas sugere que as
alternativas de formulao de polticas pblicas no so triviais, nem podem
ser implementadas isoladamente. Algum nvel de articulao metropolitana
do Estado, horizontal e verticalmente, j se desenha e necessita ser
aprofundado, entre elas o recente processo de elaborao de um plano
diretor metropolitano.
Do ponto de vista terico e conceitual, reafirma-se a centralidade
do debate sobre a dinmica imobiliria contempornea, que requer uma
reformulao com vistas a adequar-se aos debates sobre a produo social
do espao, indo alm do vis fundamental, mas ainda assim insuficiente
da funcionalidade econmica da terra e da propriedade para o processo de
acumulao de capital.
Para concluir, o trabalho aponta na direo da ampliao de uma
agenda de pesquisa que inclua algumas questes que surgiram ao longo do
debate. Algumas delas apontam na direo de compreender melhor porque surgem tais novidades e como se articulam com as permanncias neste
momento da urbanizao brasileira e quais suas implicaes. Qual a importncia das novas formas de acesso ao crdito habitacional, ampliando
significativamente o mercado solvvel? Quais as consequncias da abertura de capitais e das articulaes que se estabelecem no mercado mundial
para as empresas da construo civil? Quais os efeitos de mudanas tecnolgicas e de processo produtivo que vm correspondendo ao barateamento
da construo habitacional para faixas de mercado antes pouco acessveis?
62
Referncias
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63
65
A emergncia de uma nova gerao de grandes projetos tem suscitado alguma discusso em torno do papel do planejamento urbano e regional na promoo do desenvolvimento econmico e social.
Se parte desse debate recupera crticas antigas quanto capacidade
dos planos e das normas de base territorial de promover transformaes
expressivas nas formas de produo e apropriao social do espao, as especificidades das polticas de desenvolvimento baseadas na implantao
de projetos e de intervenes pontuais dos anos 80 em diante acionam
tambm novas nfases e questes. Enquanto determinadas perspectivas
crticas ao planejamento alimentaram propostas e polticas dos mais diferentes matizes como a traduo dos mtodos de planejamento estratgico empresarial para as cidades ou a implementao de oramentos participativos municipais, por exemplo , outras questes (velhas e novas) no se
resolveram em modelos de ao e se constituem em um campo de gestao
de polticas ainda em disputa e que encontram nos grandes projetos urbanos desafios ainda mais difceis.
Certamente, a associao entre atores privados e administraes
pblicas para a implanta,o ou gesto de grandes projetos urbanos no
uma novidade na poltica urbana brasileira. Contudo, as prticas recentes
envolvendo planejamento e grandes projetos entendidos como aqueles
capazes de promover rupturas significativas nas formas de reproduo
e apropriao social do espao urbano tm caractersticas prprias
1. Professor Adjunto do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). Pesquisador do Laboratrio
Estado, Trabalho, Territrio e Natureza ETTERN/IPPUR/UFRJ.
66
com condies institucionais favorveis (estrutura administrativa consolidada, informaes adequadas e pessoal tcnico qualificado, por exemplo),
as definies sobre grandes projetos (como aqueles relacionados ao PAN
2007) podem ser decididas sem qualquer estudo ou outro insumo tcnico
interno, nem sequer com relao eventual mitigao de impactos provocados pela construo de grandes equipamentos.
3) Os grandes projetos urbanos brasileiros so mais provincianos do
que faz supor o seu discurso de justificao.
Embora os grandes projetos brasileiros tendam a desencadear algum
tipo de ruptura sobre os espaos fsico e social, nem sempre se pode relacionar um grande projeto a uma reestruturao territorial (ou ajuste espacial) associada a processos contemporneos de globalizao do capital.
Muitos grandes projetos dizem mais respeito a processos e interesses eminentemente locais (relacionados, por exemplo, a estratgias de valorizao
fundiria a partir de investimentos pblicos etc.) do que s referncias e
representaes globais elencadas no seu material promocional.
4) As incertezas quanto aos processos desencadeados pelos grandes
projetos tornam necessrio enfatizar mais a discusso do programa e contedo dos projetos do que os seus eventuais resultados ou impactos relacionados ao desenvolvimento urbano e social.
Se h uma incerteza radical quanto ratificao, pelo mercado, de
novas convenes urbanas (ABRAMO, 2001), no se pode garantir que
os resultados da implementao de um grande projeto tenham o efeito
proposto quanto sua influncia no desenvolvimento da cidade, especialmente quando caracterizam uma ruptura ou descontinuidade com
processos e dinmicas existentes, geralmente um componente central da
justificativa do projeto.
Assim como os investimentos e os riscos nos grandes projetos
urbanos brasileiros so, em sua grande maioria, pblicos , o fracasso,
e no apenas o sucesso, deveria se constituir em referncia fundamental
no processo de avaliao. Em caso de prejuzos financeiros e de tentativas frustradas de transformao da dinmica urbana e social a partir
de investimentos em grandes projetos, o uso e apropriao social dos
equipamentos, espaos e outros elementos materiais remanescentes relacionados aos projetos que permite minimizar ou justificar minimamente a inadequao do gasto pblico.
71
5) O compromisso poltico com o projeto torna o poder pblico vulnervel e sujeito a maiores riscos.
A identificao e comprometimento do gestor pblico (prefeito ou
governador) com um grande projeto muitas vezes marcas sntese da
administrao impe ao poder pblico o papel de garantidor dos recursos necessrios para viabilizao, a qualquer custo, do projeto.
6) A regra da agilidade e do aproveitamento de oportunidades tende
a isentar o grande projeto de formas efetivas de controle social.
A meta de incluso competitiva no mercado mundial de cidades e
a correlata pauta de criao de condies para atrao e viabilizao de
investimentos privados relacionadas aos grandes projetos urbanos leva
acelerao dos processos de tomada de deciso pela administrao pblica
e torna os processos de discusso mais curtos e menos abertos participao da populao. Tanto a regulao urbanstica como as definies
das prioridades de investimento pblico passam a ser elementos de negociao direta entre o poder pblico e investidores/beneficirios privados
envolvidos na implantao de projetos considerados estratgicos para a
ampliao da competitividade urbana. Quanto mais estratgico e mais
essencial, menor a participao e o controle social.
Com relao aos resultados da pesquisa, importante ainda destacar que: (i) o aumento dos preos fundirios na regio de implantao
dos projetos raramente acompanhado de algum tipo de instrumento de
captura de parcela da valorizao fundiria gerada no processo (VAINER
et al., 2006)6; e (ii) o custo de oportunidade dos projetos ou o seu confronto com outros gastos pblicos alternativos e a ampla discusso sobre
a prioridade dos investimentos pblicos no so considerados temas relevantes para comporem o escopo das questes tratadas nos documentos
que compem o material promocional ou as anlises e justificativas das
intervenes.
6. Entre os projetos analisados, apenas no caso da Operao Urbana Faria Lima pode ser
observada alguma captura de mais-valia fundiria que seria reinvestida na prpria rea de
implantao do projeto, como obrigatrio nas operaes urbanas consorciadas segundo
a lei federal.
72
As notcias veiculadas pelo DNIT poca do estudo, em 2007, indicavam que a obra custaria cerca de R$ 1 bilho10 e levaria trs anos para ser
concluda.
Projeto do Aeroporto Industrial de Confins
A implantao de um aeroporto industrial, de acordo com as disposies da Infraero e outros rgos do governo brasileiro, compreende a
criao de condies para a instalao de indstrias voltadas para a exportao no stio aeroporturio, o que envolve a diminuio dos custos com
armazenagem, transporte e impostos. O Aeroporto Industrial Tancredo
Neves foi o primeiro aeroporto a ser escolhido para a implantao do conceito de aeroporto-indstria, dentro da estratgia de construo de um
hub logstico multimodal no Brasil e na Amrica Latina para empresas
voltadas para a exportao, as quais dependem de cadeias de suprimento
globais com base no modal areo para assegurar rapidez, agilidade e acessibilidade a fornecedores e consumidores (COSTA et al., 2008).
Linha Verde
Projeto do governo do Estado de Minas Gerais que compreende o
investimento com recursos pblicos na ampliao e realizao de outras
melhorias virias em um conjunto de vias que formam um dos principais
corredores estruturais metropolitanos, responsvel pela ligao do centro
de Belo Horizonte com a periferia norte (rea que concentra boa parte da
populao de baixa renda da Regio Metropolitana de Belo Horizonte) e o
Aeroporto Internacional Tancredo Neves, em Confins.
Os projetos so interligados por estruturas virias e articulam, em
conjunto, uma srie de possibilidades de transformao na dinmica metropolitana, especialmente o Contorno Virio Norte e a Cidade Administrativa, que estabelecem novos vetores de desenvolvimento.
10. Idem.
75
periferia metropolitana, onde o territrio ser dividido entre processos irregulares de ocupao e novos usos capazes de arcar com os custos da valorizao das reas com melhores condies de acessibilidade. Apesar do
cenrio de valorizao fundiria gerada por investimentos pblicos e da
orientao dada pelo Estatuto da Cidade14, no houve nenhuma iniciativa,
por parte das administraes pblicas envolvidas, de captura de parcela da
valorizao fundiria gerada pelos grandes projetos, nem nenhuma medida voltada para a populao perifrica de baixa renda incapaz de arcar
com os novos preos imobilirios. Enquanto o desenvolvimento econmico faz parte dos objetivos dos projetos, a reproduo de assentamentos
precrios de baixa renda tratada como uma externalidade negativa, um
efeito dos projetos e no uma caracterstica constitutiva do prprio processo de desenvolvimento.
Dimenso econmico-financeira
Todos os empreendimentos citados contam com recursos quase exclusivos do poder pblico, principalmente o federal e o estadual, e a maior
parte dos gastos com aes de mitigao (sociais, econmicas e ambientais) ser custeada pelo poder pblico.
No h, em nenhum projeto, uma anlise do custo de oportunidade que o justifique em seu propsito de desenvolvimento econmico ou
social, assim como no so computados e nem mesmo mencionados no
oramento os custos relativos a novas necessidades sociais criadas pelos
projetos (novas infraestruturas, habitaes para a populao de baixa renda, acessos, servios etc.).
2.2. Grandes projetos em Belo Horizonte: algumas concluses
Em Belo Horizonte, os grandes projetos urbanos surgem como mote
e justificativa para o planejamento metropolitano: grandes projetos constroem novas relaes que transcendem os limites municipais e que exigiriam a implantao de uma racionalidade comum (uma forma de planejamento). Tanto o governo municipal de Belo Horizonte quanto o governo
14. A recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a
valorizao de imveis urbanos uma das diretrizes a serem observadas na poltica
urbana brasileira, de acordo com o art. 2 do Estatuto da Cidade.
79
consultoria internacional (OLIVEIRA, 2003, p. 192). A aprovao do Estatuto significava, ento, a possibilidade, em meio onda neoliberal, de
inverso de diretrizes hoje difundidas para a gesto da cidade (PCRJ/
SMU, 2001)18.
Em plena poca dos planos estratgicos de corte empresarial, o plano diretor era fortalecido como campo de definio da poltica urbana,
mas, como ento apontavam alguns autores, a implementao do Estatuto
a favor de princpios redistributivos no estava dada e dependeria da luta
poltica em torno da regulamentao dos instrumentos, da criao de programas e aes do Executivo e de disputas judiciais (MARICATO, 2001).
De qualquer modo, o Estatuto instaurava um novo campo de luta
expresso na regulamentao dos instrumentos previstos, na criao e formulao de instituies, programas e aes. Como o Plano Diretor era reafirmado como o principal campo de definio da poltica urbana, alguns
esperavam que a disputa em torno da elaborao ou reviso do Plano, incluindo o seu formato e contedo (planos compreensivos, reguladores, estratgicos), voltaria a concentrar uma parte importante da discusso sobre
a questo urbana no Brasil. De acordo com essa perspectiva, o processo
de elaborao e reviso dos planos diretores poderia se constituir em um
campo de estmulo formao de sujeitos sociais coletivos, especialmente
se canais de comunicao e informao e os espaos pblicos de discusso
e participao fossem criados.
Certamente, havia tambm expectativas muito mais pessimistas, especialmente com relao aos constrangimentos impostos pelas diferenas
de poder e de acesso informao entre os atores sociais potencialmente
afetados pelos planos.
3.2. Planos diretores e grandes projetos
Como vimos, de acordo com os resultados da pesquisa sobre grandes
projetos brasileiros realizada em 2006, a regra da agilidade e do aproveitamento de oportunidades tende a isentar [os grandes projetos urbanos]
de formas efetivas de controle social, o que faria a legislao urbanstica
que regula o projeto, passar a ser um elemento da negociao direta entre
18. Entrevista dada por Ana Clara Torres Ribeiro revista Cadernos de Urbanismo, em
2001 (PCRJ/SMU, 2001).
83
4. Comentrios finais
De maneira geral, as pesquisas e estudos sobre grandes projetos
apontaram que a implementao de grandes projetos urbanos um cam85
borao de planos diretores no Estado do Rio de Janeiro , como pouco importantes e, portanto, passveis de discusso. O planejamento pode
tambm suplementar a criao de condies de viabilizao (flexibilizando normas, ajustando diretrizes de desenvolvimento, redefinindo prioridades) de projetos definidos em outros campos dentro e fora do poder
pblico e considerados capazes de dinamizar a economia ou de atender
determinados interesses considerados estratgicos para projetos polticos especficos.
Por outro lado, como criticava Milton Santos (1994), o papel do planejamento seria exatamente viabilizar as estratgias de acumulao das
grandes firmas e, portanto, nenhum espanto nos traria a experincia recente. As prticas, porm, so mais complexas, e a prpria exigncia de
legitimao abre espao para uma disputa maior em torno do escopo do
planejamento que tem como objeto os grandes projetos urbanos e sua relao com a dinmica urbana e social. A empreitada, contudo, no fcil.
As decises do poder pblico relacionadas a grandes projetos passam por
processos especiais onde as regras so flexibilizadas, as obrigaes podem
ser suspensas e o lema da competitividade interurbana ou da integrao na
economia globalizada impe um pragmatismo que tem seu prprio ritmo
e restringe as formas e o escopo da discusso e da participao popular na
construo das cidades.
5. Referncias
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89
Introduo
Denomina-se Arco Metropolitano uma das maiores obras pblicas
rodovirias no territrio fluminense, a qual se prope atender ao trfego
de mdia distncia oriundo da regio leste em direo regio oeste da
metrpole do Rio de Janeiro, conectando as principais rodovias existentes
na Regio Metropolitana: a BR-040, BR-116 (Norte e Sul), BR-465 e BR101 (Norte e Sul). Segundo o seu projeto virio, a proposta de interligao
entre a BR-101 Norte e a BR-101 Sul, conectar o municpio de Itabora
ao Porto de Itagua, atravessando tambm os municpios de: Guapimirim,
Mag, Duque de Caxias, Nova Iguau, Japeri e Seropdica.
Apesar de ser uma obra recente, iniciada em 2008, o projeto do Arco
Metropolitano oriundo de formulaes desenvolvidas ainda em 1974, no
mbito do Plano Rodovirio Estadual e tem como principal objetivo, entre
1. Professor Associado do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). Coordenador do Grupo de
Trabalho Moradia e Cidade do Observatrio das Metrpoles (IPPUR/UFRJ) e Pesquisador
1B do CNPq.
2. Arquiteta e Urbanista, Doutoranda do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ) e pesquisadora do
Grupo de Trabalho Moradia e Cidade do Observatrio das Metrpoles (IPPUR/UFRJ).
3. Colaboraram na produo deste artigo: Ticianne Ribeiro de Souza, graduada em
Arquitetura e Urbanismo (UFF) e ps-graduanda pelo IPPUR/UFRJ; Dcio Rodrigues
Nunes Jnior, graduado em licenciatura em Geografia (UFF), atualmente graduando em
bacharelado em Geografia (UFF) e Nathan Ferreira da Silva, graduando em Geografia
(UFRJ), ambos bolsistas de iniciao cientfica do Grupo de Trabalho Moradia e Cidade
do Observatrio das Metrpoles, ncleo Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ).
90
Entre as obras elencadas pelo PAC na RMRJ, destacam-se o Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (COMPERJ) e o Arco Metropolitano
(AMRJ) como empreendimentos importantes para a logstica regional,
cujas decises poltico-empresariais no processo de concepo, implantao e gerenciamento podero alcanar impactos de grandes propores no
que tange a aspectos socioespaciais, econmicos e ambientais. Paradoxalmente, estas obras tm sido cada vez mais aceitas e desejadas pela populao dos municpios envolvidos, face ao discurso desenvolvimentista que
passou a fazer parte destes projetos e suas intrnsecas promessas de transformao e dinamizao da vida e economia na regio do leste fluminense
para os prximos anos.
No caso do COMPERJ, sua planta produtiva ser erguida nos municpios
de Itabora e So Gonalo, ambos localizados na Regio Metropolitana do
93
gicas, e em breve (...) a histria do desenvolvimento desta regio [da Baixada Fluminense] poder ser dividida em duas: antes e depois do Arco;
neste contexto, se destaca a parceria entre governos estadual e federal na
construo desta via, considerando-a como uma contribuio para o progresso e desenvolvimento do pas.
Dentro desta conjuntura discursiva empreendedorista acerca do
Arco Metropolitano, cabe ressaltar que tal obra foi definida pelo prprio governador do estado como a grande oportunidade de negcio para os prximos 20 anos, tendo como principais objetivos enunciados: i) viabilizar a
implantao de terminais logsticos, com reduo dos tempos de viagem e
custos de transportes, bem como a distribuio destas cargas para os mercados consumidores; ii) introduzir novos vetores de expanso urbana para
os municpios localizados em sua rea de influncia, ou seja, transformar a
Baixada Fluminense em um polo logstico de carga. Tais objetivos indicam
e ratificam interesses essencialmente empresariais, no intuito de inserir e
expandir indstrias e escoar suas produes, alegando-se que viriam a gerar
aquecimento significativo da dinmica econmica nos municpios interceptados pelo AMRJ, transformaes estas que seriam favorveis aos setores industriais, de comrcio e servios e que acarretariam elevao do nmero de
empregos diretos e indiretos6. Tais nmeros podem ser considerados como
uma ampliao para mais em termos espaciais, apesar de ser uma ampliao para menos em termos sociais (OLIVEIRA, 2009).
As recentes modificaes na estrutura econmico-urbana e a expanso do espao metropolitano fluminense, impulsionadas por um renovado
interesse do capital privado em ampliar suas bases nesses espaos, vm
sendo acompanhadas por novas formas de interveno do estado, que
buscam redefinir os mecanismos de integrao destes espaos na economia. Neste sentido, percebemos, tal como afirma Oliveira (2009), que
(...) o capital corporativo se aproveita da maior mobilidade espacial permitida pelos atuais recursos tecnolgicos e comunicacionais, incluindo
seus efeitos sobre a ampliao da capacidade de transporte, para impor,
aos governos locais dos territrios, que estes lhes ofeream vantagens
na forma de investimentos e renncias fiscais, como se isso fosse uma
6. Conforme anunciado pela Secretaria de Obras do governo do estado, cerca de 56,2 mil
empregos sero gerados diretamente durante os cinco anos de obras e 10,8 mil aps o
incio das operaes do empreendimento.
96
Diante desta constatao, observamos que a necessidade do governo do estado em coordenar todos os planos diretores dos municpios envolvidos direta ou indiretamente com o Arco Metropolitano, no aparente
intuito de promover um desenvolvimento integrado da regio (O FLUMINENSE, 2011)7, acaba por instituir uma nova forma de subordinao
das administraes pblicas locais. Segundo Harvey (2006), essa forma
de interveno pode ser caracterizada como empreendedorismo, assim
considerada como aquela na qual a gesto pblica local deve investir seus
recursos na produo de infraestrutura econmica e social, com o objetivo
de atrair empreendimentos supostamente potencializadores da economia
local (HARVEY, 2006). Esta afirmativa ratificada quando se analisa documentos como o estudo de Avaliao de Impactos Logsticos e Socioeconmicos da Implantao do Arco Metropolitano do Rio de Janeiro Resumo Executivo, encomendado pela Federao das Indstrias do Estado do
Rio de Janeiro (FIRJAN) em parceria com o Servio de Apoio s Micro e
Pequenas Empresas no Estado do Rio de Janeiro (SEBRAE RJ) e elaborado pelo Centro de Estudos em Logstica (COPPEAD/UFRJ).
De acordo com os resultados publicados pela FIRJAN, possvel perceber uma perspectiva predominantemente economicista na anlise dos
impactos propagados pelo Arco Metropolitano, onde destacam-se quase
exclusivamente questes de logstica (movimentaes de portos e rodovias)
e de economia (emprego, renda e arranjos produtivos). Nesta anlise, os benefcios socioespaciais, oriundos sobretudo do retorno financeiro proporcionado pelo aquecimento dos setores industrial e comercial, viabilizados
pela infraestrutura inicial investida neste trecho do territrio fluminense,
impactaro no somente no desenvolvimento socioeconmico regional mas
tambm nacional:
() provvel que uma parcela dos impactos econmicos globais do
Arco Rodovirio seja gerada em outras Unidades da Federao que
7.http://jornal.ofluminense.com.br/editorias/cidades/estado-do-rio-de-janeiro-vaicrescer-com-criacao-do-arco-metropolitano ltimo acesso: agosto/2011
97
No claro o quanto, nas afirmaes acima citadas, provm de anlise objetiva dos resultados provveis desse investimento e o quanto
wishful thinking, ou seja, uma afirmao que busca construir a realidade
que pretende descrever. Nesse sentido, os estudos referentes aos impactos
econmicos do AMRJ podem ser vistos mais como uma pea de retrica
e de marketing do que propriamente como anlise objetiva da realidade.
Quanto aos elevados impactos sociais, ambientais e espaciais que se
pulverizaro no territrio do leste fluminense, agravados pelo AMRJ e demais grandes obras, o relatrio da FIRJAN levanta rapidamente a possibilidade destes acontecimentos, sem porm sugerir a possibilidade de que
sejam adotadas medidas compensatrias ou de mitigao, esclarecendo
que caber ao Estado total responsabilidade sobre as demandas sociais e
urbanas. Essas posturas nos permitem ratificar tambm neste caso a an98
Destaques e Anlises8 de Leis Municipais [Plano Diretor (PD), Lei Orgnica Municipal, Lei Complementar etc.] relacionadas s obras do AMRJ
DUQUE DE
CAXIAS10
- O PD considera o projeto do AMRJ e define que seu traado uma zona especial
denominada rea de Reserva, sujeita ao direito de preempo e considerada como de
interesse urbanstico.
- Um ano aps a aprovao do PD, o prefeito enviou um projeto de lei Cmara Municipal que altera a delimitao do Macrozoneamento e o distancia ainda mais das orientaes estratgicas do Plano.
- O projeto foi aprovado e a Lei transformou uma grande rea includa em Zona de
Ocupao Controlada, com cerca de 10 km2, em uma nova Zona de Ocupao Preferencial. Essa rea, praticamente desocupada e sem infraestrutura, situa-se ao longo e nas
vizinhanas do traado do AMRJ. Embora o PD defina que este tipo de mudana deve,
necessariamente, ser apresentado ao Conselho Municipal de Desenvolvimento da Cidade de Duque de Caxias (CONCIDADE), o projeto de lei no foi remetido ao Conselho.
Membros do Conselho entrevistados para essa pesquisa declararam que sequer tiveram
acesso aos mapas do Macrozoneamento includos como anexo no PD.
ITABORA10
- Principal acesso pela BR-101 (via que ser interceptada pelo AMRJ).
- O PD no aprofundou os impactos do COMPERJ no municpio. No entanto observou
o traado do AMRJ. - O PD no indica rea de expanso.
- O PD no contou com diagnstico detalhado para Poltica de Saneamento Ambiental.
No foram observadas transferncias de potencial construtivo para permetros a serem
atingidos por obras de infraestrutura.
- O PD no delimita reas de restrio ambiental, nem de uso e conservao dos recursos
naturais ou mesmo reas a serem recuperadas e revitalizadas. Nem delimita zonas de
transio de reas preservadas, conservadas e ocupadas.
- O PD apresenta delimitao de condies dos ecossistemas locais e a capacidade de
suporte da infraestrutura, porm no aponta reas especiais institudas em correspondncia com as atividades econmicas e de infraestrutura geradoras de impactos nos ecossistemas locais.
8. Grande parte destas anlises foram realizadas por meio da Rede de Avaliao para
Capacitao dos Planos Diretores Participativos e podem ser encontradas em < http://
www.observatoriodasmetropoles.net/planosdiretores/index.php?option=com_content&v
iew=article&id=898%3Arelatorios-municipais-rio-de-janeiro&catid=76%3Arelatorios&I
temid=66&lang=pt>
9. OLIVEIRA;SANTOS, 2008.
10. NACIF;NAME, 2009.
100
ITAGUA11
- Entre 2000 e 2007 houve aumento de quase 30 mil habitantes, chegando a 95.356 moradores. Tal fato pode estar ligado tanto ao incremento de investimentos previstos para o
porto e seus projetos complementares, como o AMRJ, quanto ao fato de estar situado em
rea de influncia do COMPERJ12.
- O PD, sobre as Zonas Estratgicas de Negcios (ZEN), limita-se a informar que as ZEN
1, 2 e 3 so aquelas situadas prximas ao AMRJ, vizinhas ao porto e ao limite com o
municpio de Seropdica13.
-O PD prev a ao articulada do sistema de mobilidade urbana municipal com o regional e o estadual existente e planejado, mas no define quais seriam essas aes14. O
PD tambm no estabelece um plano virio para a cidade, apesar de citar em diversos
momentos a existncia do AMRJ.
- Sobre as remoes de moradias em reas de preservao, o plano prev o reassentamento de populaes em reas de risco ou preservao, inclusive como parte de diretrizes
para planos setoriais. Entretanto, no mapeia, no identifica, no quantifica, nem prev
metas concretas para as famlias nessas situaes, possivelmente transferindo a responsabilidade para o plano setorial de habitao15.
GUAPIMIRIM16
- Destaca alto valor no preo das terras e escassez destas para produo de novas moradias. Alta taxa de urbanizao e densidade demogrfica e crescimento populacional
aliada s maiores concentraes de dficit habitacional.
- O PD tem como principal contedo o Desenvolvimento Econmico do municpio, visando o incremento de instalao de indstrias.
- O PD foi elaborado em 2003, antes do anncio das instalaes do COMPERJ e do Polo
Gs-qumico, portanto, no prev os impactos destes no territrio.
JAPERI17 18
MAG19
NOVA IGUAU
- O AMRJ passar em Nova Iguau numa rea considerada rural pelo PD de 2008.
- Segundo a Lei Orgnica de Nova Iguau (LONI), a expanso urbana no poder ultrapassar 50% da superfcie do territrio. A outra metade destinar-se- s reas verdes,
protegidas e/ou recuperadas20.
- Segundo a LONI, As terras pblicas municipais no utilizadas, subutilizadas ou discriminadas sero prioritariamente destinadas a assentamento da populao de baixa renda,
dando-se prioridade populao carente que mora em barracos na beira dos vales, e a
instalao de equipamentos urbanos, respeitados o PD e o zoneamento21.
- O trecho do AMRJ que corta a cidade demarcado como rea de Projeto Especial,
assim como outras quatro localidades22.
SEROPDICA23
que nos trs casos citados, alm do municpio de Seropdica, as administraes municipais reservam reas de entorno do AMRJ para interesses
especficos e/ou revelam aes claramente norteadas ao desenvolvimento
de integrao ao anel virio.
Por outro lado, municpios como Itabora, Itagua e Guapimirim no
citam e/ou no aprofundam possveis impactos socioeconmicos e espaciais
advindos com o COMPERJ e o AMRJ, apesar de, no caso de Itagua, tambm
reservar reas prximas ao AMRJ como Zonas Estratgicas de Negcios.
Esta postura claramente omissa, possivelmente viabilizar maior influncia
do Plano Diretor Estratgico de Desenvolvimento do Arco Metropolitano
em suas reas. Por conseguinte, medidas de atendimento s demandas decorrentes do aumento significativo da populao local, bem como da ausncia de planejamento urbano, sero elaboradas/acionadas tardiamente para
enfrentar problemas no abordados em suas leis atuais, sobretudo em seus
Planos Diretores.
Somente no caso do municpio de Duque de Caxias percebemos uma
preocupao com o processo de expanso urbana decorrente da construo do AMRJ e a atitude de reservar reas valorizadas a fim de evitar ocupaes desordenadas e irregulares; resta saber se tais reas sero destinadas para fins de interesse pblico ou privado.
A partir da instaurao do Arco Metropolitano e demais empreendimentos deste conjunto a servio do capital privado, de acordo com Floriano Oliveira (2009) estes oito municpios envolvidos, entre outros, passaram a apresentar uma nova configurao espacial
() no contexto atual, [cujas] aes pblicas destas localidades so
prioritariamente dirigidas consolidao das atividades relacionadas
indstria petrolfera, por meio de investimentos tanto no setor industrial e extrativista quanto no imobilirio residencial e de negcios.
Os municpios de Casimiro de Abreu e Rio das Ostras, sobretudo esse
ltimo, so profundamente influenciados pela demanda habitacional e
de servios gerada pelo crescente nmero de pessoas empregadas nas
atividades extrativistas. (OLIVEIRA, 2009, p.11)
de Impacto Ambiental (RIMA)28 direcionado s obras do Arco Metropolitano, em atendimento s exigncias legais. De acordo com este documento, no processo de elaborao do EIA-RIMA foi considerada como um dos
pontos crticos a travessia da rodovia Presidente Dutra, onde est localizada
a Floresta Nacional Mrio Xavier (FLONA). Apesar desta indicao, o prprio estudo apenas esclarece que tal trecho ainda estava sendo avaliado pelo
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(IBAMA) e pela administrao da FLONA. Atualmente, se sabe que no foi
feita qualquer alterao de traado neste permetro, ou seja, mesmo sendo
considerada uma Unidade de Conservao da Natureza, protegida por lei29
e controlada pelo IBAMA, no foram avaliados como relevantes os impactos
ambientais que as obras e a instalao do AMRJ causaro FLONA.
Em contrapartida, diversos ambientalistas e organizaes no governamentais denunciam acentuadas consequncias deste empreendimento,
que j esto atingindo e continuaro a interferir negativamente na Floresta
Nacional Mrio Xavier. o caso, por exemplo, da ameaa de extino de
espcies raras como a r Physalaemus soaresi que, de acordo com vrias
reportagens divulgadas30, vive exclusivamente nessa floresta. Outro animal
ameaado o peixe das nuvens (Leptolebias minimus), espcie tambm
somente encontrada na regio cortada pelo Arco Metropolitano. Apesar
das descobertas destes exemplares da fauna da Floresta Nacional Mrio
Xavier, entre outros, representar um obstculo momentneo no andamento das obras do AMRJ que tiveram de ser paralisadas, provocando um
atraso significativo estas no foram suficientes para impedir ou desviar a
construo deste trecho da rodovia.
Neste mesmo vis, discursos e aes de instituies responsveis pela
preservao do meio ambiente como o IBAMA, ou mesmo o Instituto Chico
Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) tambm se aproximam da postura refletida no EIA-RIMA, o qual afirma que a fauna silvestre
pode sofrer impactos diversos devido ao rudo e poluio, tais como emigrao, inibio da natalidade etc., porm no se mostra taxativo neste aspecto,
tampouco indica solues de alterao no traado para fora da FLONA, pois
28. Disponvel em: http://www.firjan.org.br/site/anexos/Decisaorio/2011-2013/RIMAArco_Metropolitano.pdf ltimo acesso: setembro-2011.
29. Lei Federal no 9.985, de 18 de julho de 2000.
30. http://www.oeco.com.br/reportagens-especiais/22242-sobram-duvidas-sobre-marioxavier. ltimo acesso: setembro-2011.
107
isto representaria um aumento considervel nos custos financeiros do empreendimento. No cerne desta conjuntura, nebulosa e mascarada, pode-se
pensar que a euforia desenvolvimentista qual foi associado o projeto do
Arco conseguiu sucesso retrico ao criar consensos sobre a necessidade e a
inevitabilidade do projeto, inviabilizando quaisquer objees referentes aos
impactos ambientais e sociais dessa interveno.
Alm da Floresta Nacional Mrio Xavier, outra reserva ambiental que
ser interceptada pelo Arco Metropolitano se trata da rea de Proteo
Ambiental (APA) do rio Guandu, criada recentemente atravs da Lei Estadual n 3.760.02. Neste sentido, o EIA-RIMA evidencia que como o Plano
Diretor desta APA ainda no foi elaborado, suas restries e limitaes de
uso ainda no podem ser determinadas. Vale destacar que no conjunto de
Unidades de Conservao da Natureza que sofrero influncia direta da
implantao do Arco Metropolitano encontram-se tambm as APAs do
Retiro, Tingu e rio DOuro, no municpio de Nova Iguau (EIA-RIMA/
AMRJ, 2008, p.29). Alm disso, merece ateno o fato de haverem sido encontrados aproximadamente 22 stios arqueolgicos, vestgios do incio da
ocupao da regio da Baixada Fluminense, dos quais somente um ir ser
preservado em detrimento dos demais, que desaparecero para dar lugar
rodovia (O GLOBO, 18/07/2009)31. Cabe refletir se a no regulamentao
de um plano de manejo ou de diretrizes de ocupao das APAs justifica a
postura permissiva identificada no texto do EIA-RIMA.
No discurso do Estudo de Impacto Ambiental encomendado pelas
empresas envolvidas, novamente observa-se a transferncia de responsabilidade na soluo dos problemas advindos com o AMRJ assim como
as demais grandes obras do leste fluminense nos mais variados aspectos,
sejam eles socioespaciais, econmicos ou ambientais, no direcionados s
empresas geradoras destes impactos, mas sim ao poder pblico, destacando-se o seu papel de elaborao de instrumentos (sobretudo Planos Diretores) capazes de prever e indicar medidas de minimizao dos impactos:
(...) Questes como, por exemplo, a localizao do empreendimento
em relao s reas de Proteo Ambiental, sua conformidade com
os Planos Diretores municipais e sua composio ambiental so anali31.http://oglobo.globo.com/rio/mat/2009/07/18/construcao-do-arco-metropolitanoleva-descoberta-de-22-sitios-arqueologicos-na-baixada-756879349.aspltimo
acesso: agosto de 2011.
108
A respeito de indicaes de solues mitigadoras no que se refere ampliao da fragmentao dos ambientes florestais, o EIA-RIMA prope somente evitar desmatamentos desnecessrios, em reas externas faixa de domnio
da rodovia, especialmente em formaes ciliares e outras reas de preservao
permanente; e determinar, junto aos rgos competentes, locais apropriados
para a aplicao de medidas de compensao (EIA-RIMA/AMRJ, 2008, p.
45). Todavia, novamente no cogita a possibilidade de reduzir, ou mesmo evitar, interceptaes da rodovia em reas de preservao ambiental.
No caso do Arco Metropolitano, o que se percebe que os instrumentos geridos pelos governos municipais envolvidos ou no tratam do
assunto, e consequentemente no propem mecanismos de regulao do
uso do solo no seu entorno, ou tambm esto vinculados a uma perspectiva empreendedorista, conforme explanado anteriormente. Neste ltimo
sentido, os planos no somente aprovam os objetivos da rodovia como a
disputam e buscam atrair investimentos privados nos municpios utilizando o AMRJ como uma das fontes de atrao, alm de incentivos fiscais etc.,
como no caso de Mag.
No cerne desta abordagem, cabe apontar que em meio aos discursos
construdos tanto em relatrios de estudos de impacto ambiental, quanto
nos prprios documentos das administraes pblicas, h uma inerente
estratgia do discurso empresarial ao relacionar a necessidade de instaurar
uma era de desenvolvimento na regio (e nos municpios que a integram)
concomitantemente retrica da sustentabilidade, estabelecendo-se, portanto, a ideia de um possvel desenvolvimento regional sustentvel. Essa
estratgia fica evidenciada a partir do documento Plano Diretor Estratgico
de Desenvolvimento Sustentvel da Meso Regio do Arco Metropolitano do
Rio de Janeiro; buscando desta forma consolidar a aprovao do empreendimento pelos poderes pblicos locais bem como pelos cidados, atrados,
109
sobretudo, pelo discurso do aumento da oferta de empregos e da infraestrutura urbana (no caso no aumento da acessibilidade promovida pela rodovia).
nos ltimos anos32, inclusive por grandes incorporadoras, como a RJZ Cyrela,
que tem apostado em empreendimentos de alto padro na Baixada Fluminense. Esse interesse estaria tambm sendo impulsionado pelo AMRJ, conforme afirma o presidente da Brascan, Marcos Levy: O Arco Rodovirio, com
o Polo Petroqumico de Itabora, est trazendo investimentos da ordem dos
bilhes de dlares (...) esse ser o grande boom imobilirio do Rio (ibidem).
Seguindo a mesma direo da produo empresarial no entorno do
Arco Metropolitano, a expanso urbana na Baixada Fluminense, a partir
de ocupaes precrias tambm cresceu muito nos ltimos tempos. Segundo o vice-governador e secretrio de Obras do estado, Luiz Fernando
Pezo, a rpida superpovoao da regio onde est sendo construdo o
AMRJ pode representar um obstculo a mais no avano das obras, devido necessidade de eventuais desapropriaes. Esta preocupao com o
crescimento desordenado do solo nas imediaes do Arco Metropolitano,
inclusive, foi motivo de debate entre parlamentares e empresrios acerca
das medidas para evitar o risco de favelizao.
Nesta conjuntura, afirma-se que o Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel da Regio do Arco Metropolitano, alm do EIA-RIMA,
abarcar as medidas de conteno deste tipo de ocupao, propagando a
ideia de que no haver espao para expanso urbana desordenada. Neste
sentido, segundo Pezo, com estas aes, entre outras, o Arco Metropolitano garantir a infraestrutura necessria para o resgate de uma dvida
antiga com as cidades prximas capital (JORNAL DO COMRCIO,
14/05/2011). Discurso semelhante ao do governo do estado aquele propagado pela Caixa Econmica Federal, atravs do seu superintendente,
Domingos Vargas, que afirma que, ao contrrio do que aconteceu na poca da construo de Braslia, as obras que sero implementadas no Rio de
Janeiro, tanto o Arco quanto o saneamento bsico e a construo de habitaes, no resultaro em dvidas para o futuro (ibidem).
Vale destacar que o EIA-RIMA no aprofunda a anlise sobre os possveis impactos que a atrao populacional ir causar na regio, apesar de
citar que, aps a instalao destes grandes empreendimentos, a variao
no ritmo de crescimento e no poder de atrao e expulso populacional
poder ser bastante expressiva, conforme o seguinte trecho:
32. Bairros como: Iraj, Vila da Penha, Quintino, Caxambi, Abolio, Caxias, So Gonalo
e Alcntara, foram alvo de investimentos imobilirios, cujos imveis foram vendidos
rapidamente (CONSTRUO&MERCADO, Maio/2008).
111
(...) Possveis aumentos no trfego, gerados pela prpria implantao do Arco Metropolitano, devido ao desenvolvimento econmico
e social das reas lindeiras ao novo trecho, no foram considerados
neste estudo. Mas importante ressaltar que existe forte tendncia de
incrementos associados especialmente, implantao de indstrias,
comrcio ou mesmo de bairros habitacionais, viabilizados pela nova
condio de acessibilidade proporcionada pela rodovia. (EIA-RIMA
BR493/RJ-109, 2008, p.14)
Alm disso, o EIA-RIMA do Arco Metropolitano apenas identifica alguns ncleos urbanos ao longo no traado e aponta as principais localidades
que devero ser seccionadas para a implantao da RJ-10933, cuja regio
considerada como zona de expanso urbana, com forte presso de ocupao
e tendncias de crescimento. Para tanto esto previstas aes de ordenamento
territorial, reestruturao de acessos, realocao de populao, indenizaes
e aes de paisagismo e ordenamento fsico dos espaos atravessados. (EIA-RIMA/AMRJ, 2008, p.23). Novamente, o estudo de impacto ambiental aponta a responsabilidade das administraes pblicas locais e da esfera pblica,
de modo geral, na previso e na proviso de novos equipamentos urbanos e
de infraestrutura suficientes para atender a esta nova demanda populacional,
que seria cada vez mais crescente, conforme o trecho que se segue:
(...) Com novos bairros residenciais e zonas industriais, essa dinmica
tem alterado o mercado imobilirio local, com loteamentos, reas de
construo, demandas por infraestrutura etc. Tais transformaes impem novos desafios s municipalidades, entre elas a reviso recentemente realizada de seus zoneamentos e Planos Diretores para atender
a esta dinmica de ocupao e uso do solo. (EIA-RIMA, 2008, P.36)
Consideraes finais
Diante da abordagem aqui exposta acerca da instaurao do Arco
Metropolitano do Rio de Janeiro, observamos uma clarividente trama de
construo discursiva realizada em prol de interesses do capital privado
33. Figueira (Duque de Caxias), Fontes Limpas e guas Limpas (Seropdica), Engenheiro
Pedreira (Japeri), Santa Rita, Vila de Cava e Miguel Couto (Nova Iguau) e Brisa Mar
(Itagua).
112
atrelado ao posicionamento conivente e subserviente do papel das administraes pblicas governamentais em suas trs esferas (municipal, estadual e federal). Percebemos como um projeto rodovirio concebido no
incio dos anos 70 pde ser acionado nos dias de hoje de forma a ser revestido de ideais desenvolvimentistas, abarcando uma forte ideia de futuro
promissor e consolidao de um aquecido desenvolvimento econmico
na Regio da Baixada Fluminense. Aspecto simblico este, acurado de
investimentos poltico-institucionais, logsticos, territoriais e, sobretudo,
financeiros, tal como um produto de consumo, burilado em meio aos mais
competentes campos e processos miditicos.
Desta forma, o projeto de implantao do Arco Metropolitano do
Rio de Janeiro passou a ser defendido no somente pelo poder pblico e
empresas envolvidas, como tambm, de maneira geral, capturou o desejo da populao dos municpios que sero diretamente atingidos por este
grande empreendimento, estabelecendo desta maneira, uma subjetividade
hegemnica na qual se passa a conquistar cada vez mais adeso instalao da rodovia e se questiona cada vez menos os impactos ambientais e
socioespaciais inerentes a este processo, atrada sobretudo pelas promessas
de vivenciar e ser coadjuvante desta era futura de transformao e dinamizao da vida e economia no leste fluminense.
No cerne desta conjuntura, destacamos o papel das legislaes municipais (entre outros documentos oficiais), dos relatrios de estudos de
impactos socioeconmicos e ambientais elaborados por instituies pblicas e das informaes miditicas, todos convergindo na mesma direo:
construir subjetividades hegemnicas as quais ratificam interesses essencialmente empresariais, de forma a criar uma retrica de ampliao para
mais, onde todos em breve tero sua parcela de benefcios frente aos sacrifcios que ora esto sendo necessrios. Entretanto, o que se percebe
uma naturalizao cada vez mais agravada do uso dos fundos pblicos
para subsidiar empenhos empresariais, onde se intenta maquiar uma real
ampliao para menos imersa em uma relao de chantagem, na qual,
parafraseando Guattari (1977), na sociedade capitalista o Estado um instrumento fundamental para o sistema de controle, portanto, uma espcie
de mediador da produo de subjetividade hegemnica, onde qualquer
tipo de produo cultural, social ou de troca econmica, tende a passar por
sua tutela e interveno.
113
Essa relao de dependncia do Estado um dos elementos essenciais da subjetividade capitalstica, na qual a produo e a vida social so
pensadas e organizadas de forma a manter a ordem do sistema. Nesta circunstncia, a subjetividade hegemnica de natureza industrial provoca
a retrao dos processos de singularizao e de incentivo dos processos
outros de individualizao, produzindo indivduos massificados, regidos
pelos mesmos padres, sejam estes de comportamento, de consumo, de
sade, de normalidade, entre outros, includos em um mesmo pacote, em
uma espcie de linha de montagem da subjetividade.
Porm, em meio a esta produo de subjetividade hegemnica propulsionada pelo aparelho de Estado em funo do capital, importante
evidenciar que
[...] uma das primeiras coisas a compreender que o poder no est
localizado no Aparelho de Estado e que nada mudar na sociedade
se os mecanismos de poder que funcionam fora, abaixo, ao lado dos
Aparelhos de Estado a um nvel muito mais elementar, cotidiano, no
forem modificados. (FOUCAULT, 1979, p.150).
114
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117
Apresentao
O estudo consiste na anlise do impacto do Arco Metropolitano, em
fase de construo na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, sobre a intensidade das inundaes nas reas urbanas situadas na bacia do rio Iguau, na Baixada Fluminense.
O texto est estruturado em quatro itens, a saber:
No item 1 realizada uma breve caracterizao da situao socioeconmica da Baixada Fluminense, com nfase na evoluo demogrfica e na
situao dos servios de saneamento bsico regional.
O item 2 apresenta a atualizao do mapeamento de uso do solo e vegetao da bacia dos rios Iguau/Sarapu, com base em imagens do Satlite
Aster do ano de 2006, que serviram de base para os estudos.
O item 3 tem por objetivo avaliar os impactos provocados pela expanso urbana desordenada em direo s reas no interior da bacia, em
decorrncia da construo de novos eixos virios, cujo mais importante
o Arco Metropolitano. Para tanto, foram realizadas simulaes com base
em modelo matemtico, com o objetivo de avaliar os efeitos de possveis
alteraes provocadas pela urbanizao desordenada sobre as condies
de drenagem da bacia hidrogrfica.
O item 4 avalia o impacto do Arco Metropolitano sobre o controle de
inundaes na bacia do rio Iguau no longo prazo, apresentando as me1. Pesquisador do Laboratrio de Hidrologia do Instituto Alberto Luiz Coimbra de PsGraduao e Pesquisa de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (COPPE/
UFRJ). Pesquisador Ps-Doutor do PROURB/UFRJ e pesquisador associado da Escola
Politcnica de Engenharia/UFRJ.
118
Urbana
Rural
Total
rea total(1)
(ha)
rea na bacia(2)
(ha)
% (*)
Belford Roxo
469.332
469.332
7.350
7.350
10
Duque de Caxias
852.138
2.910
855.048
46.570
27.359
38
Nilpolis
157.425
157.425
1.920
1.042
Mesquita
168.376
168.376
3.477
3.477
Nova Iguau
787.563
8.694
796.257
53.183
27.894
38
Rio de Janeiro
6.320.446
6.320.446
126.420
3.290
So Joo de Meriti
458.673
458.673
3.490
2.293
Total
9.213.953
8.694
9.225.557
242.410
72.705
100
119
Belford Roxo
60,06
Duque de Caxias
53,53
Mesquita
Nilpolis
32,48
Niteri
12,47
Nova Iguau
54,15
Rio de Janeiro
23,85
So Joo de Meriti
47,00
A anlise da estrutura da receita per capita e da capacidade de financiamento de investimentos realizados pelos municpios da regio, segundo
o Observatrio das Metrpoles (2005), comprovam as fortes diferenas
entre os municpios da RMRJ. Tais diferenas se constituem em obstculos
cooperao na soluo de problemas comuns. Alm disto, a frgil estrutura financeira aliada ao dficit de capacidade tcnica, em particular nas
reas de planejamento e oramento, refora a incerteza, desestimulando
parcerias de longo prazo em projetos de infraestrutura, que poderiam se
constituir em sistemas eficientes de promoo do desenvolvimento econmico e social da regio.
Depois de um sculo de intenso crescimento demogrfico, o Brasil
entrou no novo milnio com taxas bastante modestas de aumento populacional. Como revelam os dados do ltimo Censo Demogrfico, a populao brasileira cresceu a uma taxa mdia de 1,6% ao ano na dcada de 1990,
seguindo a tendncia de declnio aps forte crescimento entre as dcadas
de 1950 a 1970.
Projees elaboradas recentemente estimam que a populao brasileira esteja crescendo a taxas inferiores a 1,3% ao ano.
A metrpole fluminense mantm-se como polo de servios avanados, embora essa caracterstica no tenha se traduzido em um alto grau de
atratividade populacional no perodo: a regio permaneceu com a menor
taxa de crescimento demogrfico dentre as grandes metrpoles 1,1% ao
ano evidenciando um saldo migratrio negativo. So Paulo, Porto Alegre
e Recife apresentaram um crescimento em torno de 1,6% e Belo Horizonte
alcanou 2,15%. A baixa atratividade do Rio de Janeiro relativamente a
outras grandes metrpoles confirmada pelo peso dos migrantes que entraram na metrpole nos ltimos cinco anos da dcada de 1990: 3,4% do
total da populao metropolitana acima de cinco anos, enquanto em So
Paulo esse percentual foi de 5,6%, chegando, em Belo Horizonte, a 6,3%.
Cabe notar, entretanto, que em termos absolutos houve um aquecimento
da migrao, na ltima dcada, em direo ao Rio de Janeiro. Se entre 1980
e 1991 o total de migrantes foi em torno de 570 mil pessoas, em apenas
cinco anos, entre 1995 e 2000 esse total foi de 330 mil. A capital do estado manteve-se como o principal polo receptor desses fluxos migratrios,
abrigando 195 mil migrantes, ou seja, 62% do total (OBSERVATRIO
DAS METRPOLES, 2005).
121
2000
2005
2010
2015
2020
2030
Belford
Roxo
434.474
471.540
505.899
538.737
569.826
628.135
1,65
1,42
1,27
1,13
0,98
Duque
de Caxias
775.456
829.533
879.662
927.572
972.929
1.067.188
1,36
1,18
1,07
0,96
0,93
Mesquita
166.712
179.210
191.640
203.521
214.768
233.298
1,53
1,35
1,21
1,08
0,83
Nilpolis
153.712
151.511
153.797
154.722
154.955
155.272
-0,29
0,30
0,12
0,03
0,04
Nova
Iguau
754.519
815.847
872.438
926.523
977.727
1.087.097
1,58
1,35
1,21
1,08
1,07
Rio de
Janeiro
5.857.904
6.005.821
6.096.452
6.133.119
6.142.324
6.167.554
0,50
0,30
0,12
0,03
0,04
449.476
461.385
472.425
482.976
492.965
512.736
0,52
0,47
0,44
0,41
0,39
0,74
0,57
0,42
0,34
0,67
S. Joo
de Meriti
TOTAIS
122
2005
2010
2015
2020
2030
Belford Roxo
434.474
471.540
505.899
538.737
569.826
628.135
Duque de Caxias
137.488
147.076
155.964
164.459
172.500
189.212
233.298
Mesquita
166.712
179.210
191.640
203.521
214.768
Nilpolis
43.016
42.400
43.040
43.299
43.364
43.453
Nova Iguau
156.789
169.533
181.293
192.531
203.172
225.899
Rio de Janeiro
129.811
133.089
135.097
135.910
136.114
136.673
S. J.de Meriti
291.171
298.885
306.037
312.872
319.343
332.150
1.359.461
1.441.734
1.518.970
1.591.329
1.659.087
1.788.820
Totais
Grfico 1: Curvas de crescimento populacional urbano das parcelas dos municpios contidas
na rea da bacia dos rios Iguau/Sarapu
123
Esgotamento Sanitrio
ndice de
Perdas na
Distribuio
(%)
ndice de
Atendimento
Urbano (%)
Municpio
ndice de
Atendimento
Urbano (%)
Belford Roxo
70,45
187,10
56,21
1,02
14,00
99,98
Duque
de Caxias*
Mesquita
23,04
232,11
79,89
Nilpolis
100,00
190,01
36,42
Nova
Iguau*
Rio
de Janeiro
100,00
197,70
57,05
82,01
84,37
80,74
So Joo
de Meriti
65,63
219,90
39,66
0,00
0,01
0,00
ndice de
Coleta
ndice de
Tratamento
O mapeamento do uso do solo e cobertura vegetal realizado pelo Projeto Iguau utilizou imagens do Satlite LANDSAT 5, do ano de 1994. O
tempo transcorrido desde este ltimo mapeamento por si j justificaria sua
atualizao. Adiciona-se a isto o fato de a Baixada Fluminense atravessar,
no perodo, transformaes urbanas considerveis, devido, principalmente, presena de novos investimentos no setor industrial e de servios.
Para este ltimo, digno de nota a instalao de grandes redes de supermercados, shopping centers e centros de logstica e de transporte de cargas,
alm da melhoria significativa na infraestrutura viria aps a privatizao
das BR-116 e BR-040 e a implantao da Via Light.
O novo mapeamento do uso do solo alimentou as simulaes
hidrodinmicas apresentadas no Item 3, fornecendo parmetros atualizados
para determinao dos CNs (Curve Number). Dessa forma, assegurou-se
maior confiabilidade aos resultados obtidos com a modelagem matemtica.
3.1.Metodologia de Construo do Mapa de Uso do Solo
e Cobertura Vegetal
Para atualizar o mapeamento de uso do solo e cobertura vegetal da bacia foi utilizado um mosaico composto por quatro imagens, em composio
colorida, do sensor Aster, adquiridas atravs da empresa Nova Terra. Duas
das imagens utilizadas so do ano de 2006 e as outras duas de 2004. Vale
ressaltar que as duas ltimas abrangem uma rea muito pequena da bacia.
O sensor Aster (Advanced Spaceborn Thermal Emission and Reflection
Radiometer) est a bordo do satlite Terra que foi lanado em dezembro
de 1999. Possui 14 bandas das quais se utilizou as do VNIR com resoluo
espacial de 15 metros: banda 1 (verde), banda 2 (vermelho) e banda 3 (infravermelho prximo).
As classes de uso do solo e cobertura vegetal foram previamente definidas a partir das seguintes caractersticas:
2.
3.
4.
3.2. Resultados
A Imagem 8 (CADERNO DE IMAGENS, p. 341) apresenta o mapa de
uso do solo atual e cobertura vegetal mostrando a distribuio espacial das 12
classes de uso e cobertura vegetal identificadas na bacia. Observa-se que no mapeamento atual foram includas duas novas classes gua e explorao mineral
no contempladas no mapeamento realizado pelo Projeto Iguau.
128
130
Grfico 5: Comparao entre as classes de uso do solo e vegetao para a bacia do rio Iguau, no trecho a montante da foz do rio Botas
O trecho da bacia do rio Iguau a montante da foz do rio Botas (Grfico 5), presta, silenciosamente, um importante servio ambiental para o
territrio da bacia, conforme ser demonstrado no item 4. As classes floresta, capoeira e campo antrpico, juntas, recobrem 90% da superfcie da
bacia. As reas urbanas s abrangem 9% do territrio. Fazendo uma analogia, essa rea funciona como uma esponja, absorvendo parte da precipitao que, de outra forma, escoaria rpido para a calha dos rios causando
inundaes mais adiante.
A rea urbana da bacia dos rios Pilar/Calomb (Grfico 6), ocupa
62% da superfcie da bacia, formando uma mancha urbana praticamente contnua, em grande parte com baixa densidade de ocupao. A rea
restante da bacia praticamente toda ela formada por reas degradadas,
com ou sem pastagens (campo antrpico). As alteraes no uso do solo no
perodo compreendido entre os dois mapeamentos foram pouco expressivas com pequena reduo de rea urbana, provavelmente relacionada a
questes de ordem metodolgica.
132
A bacia do rio Sarapu (Grfico 7), ocupa a quarta posio em extenso da ocupao urbana, com 58% da sua superfcie ocupada. Entretanto,
praticamente no existem novas reas para expanso do tecido urbano,
considerando que as reas no urbanas esto dentro de unidades de conservao (Parque Estadual da Pedra Branca e APA Gericin/Mendanha)
ou sob proteo do Exrcito Brasileiro (Campo de Gericin). A pequena
reduo da rea urbana observada no grfico deve-se desapropriao de
uma rea urbana situada no municpio de Nilpolis para a construo da
barragem de Gericin na metade dos anos 90 do sculo passado.
133
135
pela cheia, tanto nos corpos dgua quanto nos trechos de plancie. A modelagem atravs de clulas, porm, foi estendida somente da Baa da Guanabara at a confluncia com o rio Botas. As reas que no foram divididas
em clulas tiveram suas vazes determinadas atravs do Sistema Hidro-Flu
(Magalhes et all., 2005). Atravs dele, foram calculados hidrogramas que
serviram de condies de contorno para o trecho modelado por clulas.
As bacias de rios naturais, ou canalizados, em reas urbanas, geralmente em reas predominantemente planas, tm potencial para formar
grandes reas alagveis. Ao sair da rede de drenagem, a gua pode tomar
qualquer caminho, ditado pelos padres de urbanizao. Caladas marginais tornam-se vertedouros para os rios, cujas guas extravasadas, ao
chegarem s ruas, fazem verdadeiros canais, podendo alagar construes,
parques ou praas, que ento podem funcionar como reservatrios, indesejadamente, concentrando guas que no retornaro rede de drenagem.
Nessa situao, percebe-se que guas extravasadas podem ter comportamento independente da rede de drenagem, gerando seus prprios
padres de escoamento, especialmente, quando a microdrenagem no
corresponde funo que dela se espera. Em um caso extremo, onde a microdrenagem no funcione, o que no incomum, por falhas de manuteno e entupimentos, por exemplo, ou onde ela estiver subdimensionada,
alagamentos em reas urbanas podem ter incio mesmo sem extravasamento da rede de macrodrenagem, gerando tambm um padro de escoamento particular e distinto daquele dos canais. Nesse contexto, percebe-se
que h indicaes para o uso de um modelo de caractersticas sistmicas,
capaz de representar hidrulica e hidrologicamente, de forma distribuda,
a superfcie da bacia. Esta necessidade encontra acolhida na concepo de
clulas de escoamento. A representao do espao urbano atravs de clulas, que atuam como compartimentos homogneos que integram o espao
da bacia e a faz interagir em funo do escoamento que sobre ela ocorre,
caminha no encontro dos objetivos da modelao das enchentes urbanas
(MIGUEZ, 2001; MASCARENHAS e MIGUEZ, 2002 e 2005).
3.1.1 Critrios utilizados nas simulaes
O principal objetivo da modelagem dos trechos inferior e mdio do rio
Iguau foi o de avaliar os impactos provocados pela expanso da urbanizao
137
Bacia
CN passado
CN atual
s/controle
c/controle
Iguau
65
66
77
72
Botas
81
81
82
81
Capivari
67.5
65
77.9
72
Outeiro
72
84
84
84
Pilar
75
76
78.2
76
Calomb
68
79
79.8
79
O tempo de recorrncia de cheias utilizado foi de 20 anos3. As precipitaes e os tempos de concentrao das bacias foram extrados do Projeto Iguau (Laboratrio de Hidrologia da COPPE/UFRJ-PNUD, 1996).
No que diz respeito aos impactos provocados por alteraes no nvel
mdio do mar foi usado um arquivo de mar com valores entre 0,09 e 0,90 m,
que representa a variao de mar, no litoral do Rio de Janeiro, com base na
Tabela de Mar elaborada pela Diretoria de Hidrografia e Navegao da Marinha do Brasil. Nele, foram acrescentadas mars meteorolgicas de 0,80 m.
Com os valores mencionados foram simulados diversos cenrios,
considerando as variaes de mars e a dinmica da urbanizao e combinaes entre essas variveis.
3.1.2: Resultados obtidos na modelagem
Conforme descrito no item 3.1.1, a representao do espao fsico no
modelo se d atravs de clulas, que atuam como compartimentos homogneos que integram o espao da bacia e que interagem em funo do escoamento que sobre ela ocorre. Portanto, a clula representa tipologias homogneas que, por sua vez, correspondem a um determinado valor de CN. Como
o principal objetivo da modelagem matemtica foi simular o impacto da
expanso urbana no trecho superior da bacia no comportamento das inundaes, as reas representadas nas clulas so reas inundveis, majoritariamente urbanizadas. As reas urbanas no so visualizveis nas Imagens pelo
fato de as mesmas serem apenas uma sada grfica do modelo.
3. Probabilidade estatstica de ocorrer um evento de cheia com periodicidade e intensidade correspondente ao intervalo de 20 anos.
139
A Imagem 9 (CADERNO DE IMAGENS, p. 342) representa as reas inundveis para as condies pregressas de urbanizao existentes na
ocasio do Projeto Iguau (Laboratrio de Hidrologia da COPPE/UFRJ-PNUD, 1996), sem considerar mars meteorolgicas. , portanto, uma
condio de referncia para os cenrios atual e futuro, por referir-se
mancha de inundao na bacia de 15 anos atrs. Observa-se, conforme
destacado na Imagem 10 (cenrio 1) (CADERNO DE IMAGENS, p. 342),
que no houve diferenas significativas nas inundaes na condio passada em relao ao cenrio atual. A pequena alterao na ocupao do uso
do solo no trecho superior da bacia, no perodo, justifica esse resultado.
As Imagens 11 e 12 (CADERNO DE IMAGENS, p. 343) consistem
nos seguintes cenrios: na Imagem 11 so simuladas as reas inundadas
em uma condio futura de urbanizao sem controle do uso do solo e
com presena de mar meteorolgica de 80 cm (cenrio 2); a Imagem 12 a
mesma condio de urbanizao na bacia e de mar meteorolgica de 80
cm, mas com controle do uso do solo (cenrio 3).
Nestes dois cenrios esto sendo testados os efeitos da expanso urbana
no alto curso da bacia juntamente com a presena de mar meteorolgica. Nessas condies, observa-se o aumento da cheia somente no trecho inferior da bacia e nas margens do rio Pilar. Nos trechos a montante, a variao da mar teve
pouca influncia, confirmando ser a urbanizao do trecho superior o principal
fator de agravamento das cheias nas reas urbanas consolidadas.
Como visto, esses dois ltimos cenrios testam o efeito conjugado das
duas variveis consideradas nas simulaes: urbanizao do curso superior
com e sem controle, permitindo dimensionar o efeito da expanso das reas
urbanas no agravamento das inundaes. Com base nesses cenrios possvel concluir que a urbanizao desordenada do trecho superior da bacia
provoca o agravamento da cheia nas reas urbanas j consolidadas, enquanto as variaes de mars provocam maiores inundaes no trecho inferior
(sob influncia de mar). Fenmenos como a elevao do nvel mdio do
mar, em decorrncia das mudanas climticas, iro agravar ainda mais as
inundaes nas reas urbanas situadas em cotas baixas.
Em resumo, tanto a expanso urbana como a elevao do nvel do
mar iro provocar grandes impactos nas reas urbanas da bacia. A despeito de terem suas causas explicadas por variveis independentes, esses fatores, se combinados, traro graves impactos para as populaes residentes
140
Janeiro como demonstram os propsitos anunciados pelo governo do estado, conforme descrito a seguir:
Atende ao trfego de longa distncia oriundo das regies Sul/Sudeste
em direo s regies Norte/Nordeste do pas.
Conecta as rodovias federais BR-040, BR-116 (Norte e Sul), BR-465 e
BR-101 (Norte e Sul).
Desvia o trfego de veculos comerciais de longa distncia, aliviando
os principais corredores metropolitanos, tais como a Avenida Brasil,
Ponte Rio-Niteri, BR-101 (entre Manilha e Ponte).
Amplia a acessibilidade aos portos de Itagua e Rio de Janeiro.
Viabiliza a implantao de terminais logsticos, com reduo dos
tempos de viagem e custos de transportes, bem como a distribuio
destas cargas para os mercados consumidores.
Introduz novos vetores de expanso urbana para os municpios localizados em sua rea de influncia.
Cabe destacar que este ltimo aspecto no , necessariamente,
mais uma virtude do projeto, como so os demais itens anunciados pelo
governo do estado. Ao contrrio, ao expandir a ocupao para os espaos
ainda no urbanizados ter-se-o intensificadas a degradao ambiental
e a impermeabilizao dos solos, cujos resultados so prejuzos sociais
e econmicos, conforme demonstrado na modelagem hidrodinmica
apresentada no item 3.1.
A bacia dos rios Iguau/Sarapu rene condies ainda favorveis
para o planejamento de inundaes urbanas, mesmo se pensadas no longo
prazo. Parte significativa do seu territrio permanece como reas ainda
no incorporadas malha urbana notadamente as reas situadas entre as
serras abruptas e a baixada propriamente dita. Isso torna possvel a manuteno de reas com elevadas taxas de permeabilidade do solo, desde que
a malha urbana no se expanda para essas reas.
A bacia apresenta uma ntida compartimentao territorial como
pode ser observado no mapa de cobertura vegetal e uso do solo (Imagem
8). O primeiro macrocompartimento consiste em reas de remanescentes
florestais sob proteo legal, situadas nas serras abruptas que circundam
a bacia hidrogrfica e onde nascem os rios que drenam a bacia, so elas: a
Reserva Biolgica do Tingu e APAs municipais como Rio DOuro e Tin143
guazinho, a APA Gericin/Mendanha e o Parque Estadual da Pedra Branca. Essas reas, protegidas por leis municipais, estadual e federal, embora
sofram ameaas de toda ordem, guardam ecossistemas tpicos de Mata
Atlntica com elevado grau de diversidade florstica e faunstica. Alm da
importncia ecossistmica e biolgica desses remanescentes florestais, so
incomensurveis os servios prestados por essas reas regulao climtica e hidrolgica da Baixada Fluminense.
O segundo macrocompartimento consiste na poro do territrio da
bacia adjacente Reserva Biolgica do Tingu. Essa rea da bacia, formada por plancies entrecortadas por morros meia-laranja, apresenta espaos
livres ainda no incorporados malha urbana. Essa poro da bacia exerce
um papel estratgico para o controle das inundaes urbanas conforme
demonstrado no item 2.1. Funcionam, tambm, como uma zona de tamponamento para a Reserva Biolgica do Tingu e demais unidades de
conservao situadas no alto curso do rio Iguau e seus tributrios, ao
funcionar como zona de transio entre as unidades de conservao e as
reas urbanas.
O terceiro macrocompartimento consiste na rea urbana propriamente dita, situada, principalmente, nas reas planas e em cotas de terreno
pouco acima do nvel do mar. A ocupao dessas reas consolidou-se na
dcada de 1940, com a melhoria da ligao Rio-Nova Iguau, decorrente
da eletrificao do eixo ferrovirio e com a abertura da rodovia Presidente
Dutra em 1951.
O entendimento da inter-relao entre esses trs macrocompartimentos
fundamental para o planejamento do uso do solo voltado para o controle das
inundaes urbanas na bacia.
O Projeto Iguau indicou como fundamental o controle do uso do
solo nas reas destinadas implantao ou recuperao de plderes, nas
reas marginais aos cursos dgua e nas reas indicadas para recuperao
da cobertura vegetal para o controle dos processos erosivos, de modo a
garantir o adequado funcionamento das intervenes visando o controle
de inundaes.
Entretanto, essas medidas, mesmo que sejam executadas, podem no
ser suficientes, no longo prazo, para o controle das inundaes que ocorrem nesses municpios. necessrio considerar o processo de expanso
urbana na totalidade do territrio da bacia e o progressivo aumento nas
144
146
5. Concluso
O Arco Metropolitano ir provocar transformaes significativas na
estrutura urbana da Baixada Fluminense, criando novos vetores de expanso e novas centralidades urbanas. Essa uma obra de mltiplos objetivos e de importncia estratgica para a Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro, interligando cinco rodovias federais, uma ferrovia e vrios polos
industriais de grande porte que esto sendo implantados na Regio Metropolitana. Em suas duas extremidades, o Arco ir conectar o Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (COMPERJ), situado no municpio de
Itabora, em fase de implantao, ao Porto de Itagua, na Baa de Sepetiba.
Seu traado, no entanto, cruzar as nicas reas no urbanizadas nas
bacias contribuintes Baa de Guanabara, introduzindo novos vetores de
expanso urbana em sua rea de influncia. Ao expandir a ocupao para
os espaos ainda no urbanizados ter-se- a intensificao da degradao
ambiental, impermeabilizao dos solos e, consequentemente, aumento
das inundaes, conforme demonstrado no estudo.
Existem razes para acreditar que os novos marcos regulatrios em
vigor no pas4 oferecem alternativas para a gesto compartilhada entre estados e municpios, principalmente nas grandes aglomeraes urbanas.
Especificamente em relao atuao do municpio, existe um vasto campo de possibilidades a ser perseguido com o Estatuto da Cidade. Os novos
Planos Diretores podem e devem incorporar mecanismos mais eficazes
de gerenciamento do uso do solo, utilizando-se de uma gama maior de
instrumentos jurdicos, econmicos e fiscais voltados para o desenvolvimento urbano em bases sustentveis. Entretanto, os planos diretores de
desenvolvimento urbano ainda ressentem-se de mecanismos de coordenao e cooperao intermunicipal, de forma a evitar que o desenvolvimento
urbano de um comprometa o desenvolvimento de outro.
O desenvolvimento sustentado da Baixada Fluminense passa, inexoravelmente, pelo controle das inundaes, o que s ser possvel mediante
o controle da expanso desordenada do tecido urbano e do controle das
formas de uso do solo na bacia hidrogrfica dos rios Iguau/Sarapu.
4. Em pouco mais de dez anos o pas consolidou um conjunto de leis federais que tratam
da organizao poltico-institucional dos setores de recursos hdricos (Lei n 9.433/97),
de desenvolvimento urbano (Lei n 10.257/01), de gesto consorciada de entes pblicos
(Lei n 11.107/05) e de saneamento (Lei n 11.445/07).
147
Referncias
BRITTO, Ana Lucia Nogueira de Paiva; BESSA, Eliane da Silva. Possibilidades de
Mudanas no Ambiente Construdo: o saneamento nos novos planos diretores
da Baixada Fluminense. ANAIS do IV Encontro Nacional da ANPPAS. Braslia,
DF, 2008.
CARNEIRO, Paulo Roberto Ferreira. Controle de Inundaes em Bacias Metropolitanas, Considerando a Integrao do Planejamento do Uso do Solo Gesto dos
Recursos Hdricos. Estudo de caso: bacia dos rios Iguau/Sarapu na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. 2008. IX, 296 p. (Doutorado em Engenharia Civil) Coor148
150
Introduo
Reconfigurao das Dinmicas Territoriais Frente Chegada
do COMPERJ
O presente trabalho tem como principal questo a anlise dos processos relacionados reconfigurao territorial do Leste Fluminense no Estado
do Rio de Janeiro a fim de compreender as novas dinmicas relacionadas a
um territrio em franca transformao com o advento de um grande projeto
regional: o Complexo Petroqumico do Estado do Rio de Janeiro (COMPERJ). Dentre as dinmicas sero focalizadas aquelas referentes ao processo
1. Arquiteta e urbanista, Mestre em Gesto do Espao Urbano pelo Programa de PsGraduao em Arquitetura e Urbanismo (PPGAU/UFF) e pesquisadora do Ncleo de
Estudos e Projetos Habitacionais e Urbanos (NEPHU/UFF)
2. Professora Associada da Escola de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal
Fluminense. Coordenadora do Laboratrio Grandes Projetos de Desenvolvimento Urbano
(GPDU/UFF), pesquisadora associada ao Laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e
Natureza (ETTERN/IPPUR/UFRJ) e Pesquisadora do CNPq.
3. Professora Titular da Escola de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal
Fluminense e coordenadora do Ncleo de Estudos e Projetos Habitacionais e Urbanos
(NEPHU/UFF).
4. Colaboraram neste artigo: Elenice Lessa e Rosane Rebeca de Oliveira Santos, graduandas
em Arquitetura e Urbanismo (UFF) e bolsistas PIBIC-CNPq. Roberto Bousquet, socilogo
(UFF), ps-graduando pelo IPPUR/UFRJ; Flora Passos, arquiteta (UFV), mestranda
PPGAU/UFF; Thiago Gilibert, gegrafo (UFRJ), mestrando PROURB/UFRJ, bolsistas do
projeto A observao internacional dos impactos do COMPERJ sobre os objetivos de
desenvolvimento do milnio (ODMs) nos municpios do Conleste, realizado por meio de
parceria entre UFF e ONU-Habitat, com apoio da Petrobras.
151
Entretanto, para efeitos de anlise, a dimenso simblica do empreendimento, suas justificativas e a forma como ele se apresenta na regio
sero tratados em seo especfica. Tambm sero tratados os efeitos do
GPR na redefinio de polticas urbanas e habitacionais.
Esta perspectiva de anlise busca enfrentar algumas questes: (1)
quais as alteraes em curso, quanto ao quadro da urbanizao, especialmente no que se refere s condies habitacionais e de saneamento, que
possam ser direta ou indiretamente associadas chegada do empreendimento? (2) O que h de inovador na articulao de instituies, emergncia
de novas organizaes e escalas de planejamento e ao, no que se refere
ao enfrentamento dos efeitos da urbanizao, provocados pela chegada do
empreendimento?
O advento deste Complexo, diretamente vinculado lgica de uma
empresa de grande importncia estratgica, a Petrobras9 (empresa estatal
de capital aberto), ser capaz de redesenhar o quadro de laos polticos
e sociais em diversas escalas do territrio, em prol de uma nova estratgia econmica dominante. A implementao do projeto possibilita novas
alianas relacionadas reorganizao poltico-econmica do territrio, assim como a possveis conflitos que desafiam as aparentes certezas de um
futuro virtuoso (SWYNGEDOUW; HEYNEN, 2008).
Efetivamente, assiste-se a uma nova conjuntura com a chegada do
COMPERJ (anunciado em 2006), cujas obras tiveram incio em 2008 (ver
Imagens 13, 14 e 15 CADERNO DE IMAGENS, p. 344), com previso de
inaugurao para 201310. Localizado ao leste da Baa de Guanabara (Leste
Fluminense), ser instalado no municpio de Itabora, Regio Metropolitana
do Rio, a cerca de 50 km da capital do estado. Juntamente com a conformao de uma estratgia empresarial de funcionamento da regio, h indicao
de reas oferecidas s indstrias petroqumicas11 com logstica facilitada por
melhores condies de acessibilidade e escoamento da produo, tendo em
vista a construo do novo eixo rodovirio (Arco Metropolitano). Existe, por
9. Observam-se, como exemplo, os efeitos da atual crise financeira de escala global nas
aes estratgicas nacionais da empresa.
10. A previso de incio de operao era para 2012. A inaugurao foi adiada para o
segundo semestre de 2013 por conta da renegociao dos valores dos contratos, segundo
Paulo Roberto Costa, da Petrobras. (cf. Valor Econmico, Edio Estados, Rio de Janeiro,
maio 2010).
11. Dentre essas empresas destacam-se grandes empresas do ramo petroqumico, como a
Braskem, e o Grupo Ultra.
154
parte do governo do estado, um planejamento territorial associado implementao de uma logstica de mbito metropolitano, diretamente vinculada
ao setor da economia do petrleo e articulada pelo futuro Arco Metropolitano. A iniciativa da Petrobras de implantar este empreendimento passou a ser
apresentada como elemento estruturante de um novo modelo de desenvolvimento regional que trar dinamismo econmico a uma regio com baixos
indicadores econmicos e sociais.
Diante da oportunidade de abrigar o Complexo e captar os benefcios
anunciados pela empresa, alguns atores municipais vislumbraram a necessidade de articulao em escala regional. Tal articulao visava formar um
frum de debates e decises, em funo das novas demandas advindas da
implantao deste grande empreendimento.
Observa-se que os atores que assumem a liderana do processo de
associao passam a construir uma nova referncia de regio junto a uma
nova perspectiva de territorializao (LEROY; ACSELRAD, 2003), aliada
a uma estratgia de ao poltica e de planejamento territorial. Essa nova
associao regional dos diversos atores, portanto, se constitui numa articulao de escalas (SWYNGEDOUW; HEYNEN, 2003), em funo da
avaliao dos possveis efeitos e impactos diretos e indiretos do novo
Complexo.
Onze municpios, reconhecidos como impactados em maior ou menor
grau pelo empreendimento12, constituram em 2006 o Consrcio Intermunicipal do Leste Metropolitano (Conleste)13 com o intuito de levar adiante uma
poltica de ao regional e discutir as principais questes que envolvem a implantao deste empreendimento (Ver Imagem 16, CADERNO DE IMAGENS, p. 346). Alm dele, existem outras organizaes e instituies Frum
COMPERJ, universidades, governos municipais, estadual e federal, Banco Nacional de Desenvolvimento Economico e Social (BNDES) e Caixa Econmica
Federal (CEF) que, desde o perodo de anncio do projeto vm emergindo,
representando diversos setores da sociedade civil e do poder pblico.
12. Este Complexo tem como rea Diretamente Afetada (ADA), os municpios que esto
no raio de distncia de at 10 km do empreendimento (Itabora, Guapimirim, Tangu e
Cachoeiras de Macacu); como rea de Influncia Direta (AID) aparecem os municpios
situados no raio de distncia de 20 km (Rio Bonito, So Gonalo e Mag) e na rea de
Influncia Indireta (AII) esto Niteri, Maric, Casimiro de Abreu e Silva Jardim (EIARIMA/IBAMA, 2007).
13. Recentemente, foi incorporado ao Conleste o municpio de Araruama, mas que no foi
considerado para efeitos deste estudo.
155
Nessa nova perspectiva de territorializao regional vem sendo construdo um pacto entre os governos municipais. Comeam a ser desenhados e disputados os diferentes papis que cada municpio ter dentro do
projeto de desenvolvimento regional e o que lhes cabe em termos dos benefcios esperados a partir do empreendimento.
Parece haver conflitos entre projetos e planos com racionalidades divergentes: alguns revelam perspectiva relacionada aos grandes interesses
empresariais ou s elites econmicas locais no sentido de capturar determinada fatia dos benefcios gerados pelo empreendimento; outros assumem perspectiva assentada no interesse pblico e buscam instrumentos
de planejamento em mdio prazo, para enfrentar as repercusses do processo acelerado de urbanizao, sobretudo os problemas de acesso infraestrutura, crescimento da informalidade habitacional e acelerao do
processo de valorizao da terra.
O discurso empresarial, associado s efetivas necessidades de desenvolvimento regional e local e ideia do desenvolvimento regional sustentvel, acena com a possibilidade de reinsero do estado no mapa econmico nacional e internacional, contribuindo assim para a aceitao do
empreendimento pelos governos locais e cidados que vislumbram a criao de novos empregos e o fortalecimento das cadeias produtivas locais.
O alerta quanto ao cenrio futuro se d, entretanto, quando se considera outras experincias municipais relativas chamada urbanizao
do petrleo (SERRA, 2006; PIQUET, 2003), como o caso, por exemplo,
de Maca. Alm das desigualdades econmicas e sociais produzidas por
esse modelo de desenvolvimento, ressalta-se, nesses casos, a agudizao
do quadro, pela falta de controle pblico e pelo tipo de alocao dos rendimentos advindos do petrleo (royalties), realidade tambm observada em
alguns municpios formadores do Conleste.
Aps estas notas introdutrias de contextualizao, apresenta-se a estrutura das prximas sees. A primeira caracteriza o projeto do COMPERJ
e a imagem projetada para promover sua aceitao, a partir do ano 2006. Na
segunda parte, traado um breve perfil das condies de urbanizao da
regio em termos da habitao e do saneamento ambiental. Por fim, na terceira seo so discutidos o quadro poltico-institucional, os instrumentos
de planejamento e ao voltados ao enfrentamento da questo da habitao
e da urbanizao, seguindo, ento, as consideraes finais.
156
161
18. Para 2008 e 2009: resultados preliminares estimados a partir das Contas Nacionais
Trimestrais Referncia 2000. Para 1990-1994: Sistema de Contas Nacionais Referncia
1985. Para 1947-1989: Sistema de Contas Nacionais Consolidadas. Obs.: Conceito
utilizado para 1947-1989: custo de fatores. Conceito utilizado a partir de 1990: preos
bsicos. Atualizado em maro de 2010 (pesquisa site IPEA: www.ipeadata.gov.br, em
junho de 2010).
19. Para 1995-1999: Sistema de Contas Nacionais Referncia 1985. Para definio da
varivel. Atualizado em 6 de novembro de 2009 (pesquisa site IPEA: www.ipeadata.gov.br,
em junho de 2010)
162
Enquanto em Itabora e So Gonalo, a urbanizao predominantemente popular, em Maric o padro da ocupao tem caractersticas
diferentes, ocorrendo principalmente por meio de extensas reas de veraneio de classe mdia, em especial no distrito de Itaipuau. Este padro
tende a ser intensificado a partir de nova lei de uso e ocupao do solo,
aprovada em dezembro de 2008, introduzindo facilidades para a implantao, seja de resorts em APA, seja de empreendimentos multifamiliares
e comerciais em regio exuberante do ponto de vista ambiental, inclusive
com vrios crregos.
Nas novas dinmicas da urbanizao de Maric, possivelmente induzidas pelo COMPERJ e que podero ser aceleradas pelo projeto de uma nova
logstica regional, especialmente o Arco Metropolitano, destaca-se o empreendimento imobilirio e turstico Fazenda So Bento da Lagoa, em rea
adquirida por um grupo empresarial espanhol em 2006. Com previso de
investimentos de cerca de R$ 8 bilhes e a construo de trs resorts com at
500 quartos, marina, condomnio de casas e prdios, campo de golfe, parque
empresarial e centro comercial, o empreendimento pretende abrigar 45 mil
habitantes. Tal empreendimento, apresentado como de turismo ecolgico,
vem suscitando conflitos devido sua localizao em rea de restinga, protegida como APA estadual desde 1984, bem como pela presena da colnia
de pescadores Zacarias, que data do sculo XVIII. Alteraes na norma urbanstica e ambiental, como o Plano de Manejo da APA e respectivo zoneamento e leis de uso do solo, vm acontecendo para viabilizar o projeto.
verdade que esto sendo previstas contrapartidas pelo impacto ambiental
causado24, porm o projeto vem sendo contestado por organizaes ambientalistas, universidades e centros de pesquisa e os conflitos dele advindos registrados em plataformas de pesquisa (FIOCRUZ, 2010)25.
Interessante observar que o EIA-RIMA relativo ao COMPERJ apontou como rea a ser diretamente afetada (ADA)26 pelo empreendimento
os municpios de Itabora, Guapimirim, Tangu e Cachoeiras de Macacu
(EIA-RIMA / IBAMA, 2007). No entanto, os dados relativos urbanizao
ainda no confirmam esse impacto em parte dessa rea. Na verdade, Tangu no mostra alterao no padro, enquanto o municpio de So Gonalo, no includo na ADA, apresenta mudana na tendncia, com acentuao dos ndices de urbanizao, e Maric mostra alterao no padro da
ocupao, como acima exposto. claro que ainda no se pode afirmar que
isto se deva diretamente ao COMPERJ, apesar de ser clara a alterao da
tendncia anterior a 2006.
No outro extremo aparecem Niteri e So Gonalo com o maior nmero de domicos com acesso gua. Na verdade, o grfico acima demonstra o peso de Niteri e So Gonalo no Conleste: eles tm mais domiclios
que o resto dos municpios somados e seus percentuais de abastecimento
de gua so sensivelmente superiores.
No que tange ao esgotamento sanitrio, seis dos 11 municpios da
regio possuam menos de 35% de seus domiclios permanentes urbanos
com acesso rede coletora geral em 2000 (Guapimirim, Itabora, Mag,
Maric, Rio Bonito e Tangu). Em 2006, somam-se mais dois municpios
nesta condio: So Gonalo e Silva Jardim. Na maioria dos municpios a
rede oficial inexiste, de forma que o esgoto residencial lanado in natura na rede de drenagem, acabando por poluir os corpos de gua da regio.
Dados mais recentes revelam que em 2009 esta situao havia se tornado
ainda mais precria, j que nove municpios possuam menos de 35% dos
seus domiclios urbanos atendidos pelo servio. Eram eles: Cachoeiras de
Macacu, Guapimirim, Itabora, Mag, Maric, Rio Bonito, So Gonalo,
Silva Jardim, Tangu.
A situao de Niteri, quando comparada dos demais municpios,
evidencia com clareza as desigualdades presentes na regio do Conleste com
relao ao saneamento ambiental. Enquanto o municpio de Niteri apresentou altos percentuais de domiclios atendidos pela rede de gua variando entre 78,34% (2000), 91,73% (2006) e 84,81% (2009) e pela rede de coleta de esgoto, entre 70% ou 80% nos trs anos de anlise, no outro extremo
os municpios de Maric e Tangu possuam quadros bastante precrios no
que diz respeito aos servios de gua e esgotamento sanitrio. No primeiro
municpio a rede de gua abastecia 25,77% (2000), 13,59% (2006) e 14,59%
(2009) dos domiclios e a rede de coleta de esgoto atendia somente 10,02%
(2000), 1,37% (2006) e 1,48% (2009). Em Tangu, esses percentuais variaram quanto ao abastecimento de gua, entre 28,51% (2000), 13,35% (2006)
e 1,48% (2009), enquanto que, com relao coleta de esgoto, a situao era
ainda mais grave, pois em 2000 apenas 28,49% dos domiclios tinham sido
declarados com acesso ao servio e em 2006 e 2009 o servio no existia
no municpio28. O municpio de Itabora, onde ser instalado o COMPERJ,
28. No caso de Tangu e de mais quatro municpios (Itabora, Mag, Rio Bonito e Tangu)
no existe rede oficial de coleta de esgoto. Nesses casos, a rede de drenagem funciona de
forma mista, ou seja, a gua da chuva e o esgoto so recolhidos e destinados sem qualquer
tratamento aos rios da regio. As diferenas entre 2000 e 2006, com o desaparecimento
172
173
29. Neste perodo foram contabilizadas, segundo declarao da Defesa Civl imprensa, 145 mortes
em Niteri e 16 em So Gonalo, totalizando aproximadamente 1,3 mil pessoas desabrigadas no
primeiro municpio por conta dos deslizamentos de encostas e locais improvisados ocupados por
comunidades carentes, enquanto que So Gonalo contabilizou aproximadamente 9.000.
174
Ficou clara tambm a deficincia desses rgos em termos da infraestrutura fsica de trabalho necessria ao desenvolvimento do processo de
planejamento e de informaes atualizadas sobre a realidade municipal e regional. Especificamente com relao aos assentamentos precrios, principal
forma de obteno de moradia para a parcela mais pobre da populao, excetuando Niteri e Itabora (municpios que foram contemplados com o Programa Habitar Brasil BID e realizaram estudos sobre o tema), os demais no
conheciam a extenso da ocupao informal em seu territrio. Alguns deles,
como So Gonalo e Casimiro de Abreu, desconheciam at mesmo o nmero
e a localizao das ocupaes informais, o que, sem dvida, representa mais
um gargalo na definio de diretrizes e estratgias de planejamento.
Quanto s aes de planejamento, em 2009, apenas Maric e Tangu haviam concludo a reviso de seus Planos Diretores Participativos
(PDP) e Niteri, So Gonalo e Itabora estavam em processo de reviso.
De qualquer forma, o conjunto dos municpios do Conleste no utilizava
o potencial ofertado pelos instrumentos do Estatuto das Cidades, voltados
para coibir a reteno de terra infraestruturada para fins especulativos ou
para facilitar o acesso terra e regularizao urbanstica e fundiria pela
populao residente nos assentamentos informais precrios. O nico instrumento adotado em seus PDPs o de Zona Especial de Interesse Social
(ZEIS), no entanto, poucos possuem estas reas localizadas e delimitadas,
o que fragiliza o prprio instrumento.
Especificamente com relao ao planejamento habitacional, dois dos
11 municpios (Cachoeiras de Macacu e Casimiro de Abreu) esto em
processo de elaborao de seus respectivos Planos Locais de Habitao de
Interesse Social (PLHIS); quatro esto em processo de licitao (Itabora,
Rio Bonito, Silva Jardim e Tangu) e cinco ainda no iniciaram os trmites
(Niteri, Guapimirim, Maric, Mag e So Gonalo)34.
Esse contexto de fragilidade institucional se rebate no quadro de produo de habitao nos municpios do Conleste que possuam, at o ano
de 2008, um total de 233 assentamentos precrios onde existia um total
de 63.705 domiclios. Desse total apenas 14 estavam em processo de regularizao ou urbanizao. Essas aes, alm de tmidas, no haviam sido
concludas at o fim do ano de 2009.
No que se refere s moradias regulares produzidas para famlias com
34. Dados de maio de 2010.
177
renda de at seis salrios mnimos nos 11 municpios do Conleste, somente 49 unidades foram finalizadas em 2009, o que equivale a apenas 0,07 %
do total de 63.705 domiclios localizados em assentamentos precrios.
Observa-se que, mesmo aqueles municpios que receberam recursos
do governo federal, apresentam dificuldades para executar as unidades
previstas. Esto neste caso seis municpios (Cachoeiras de Macacu, Casimiro de Abreu, Guapimirim, Mag, Maric e Itabora) que, at outubro de
2009, no haviam iniciado as obras, todos correndo o risco de ter os prazos
para a utilizao dos recursos expirados e, em consequncia, os perderem.
Os municpios tambm tm dificuldade de captar recursos do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) que previa para a faixa de interesse
social a construo de 350 mil unidades habitacionais. Apesar do nmero
de inscries no programa em 2009 ter alcanado um total de 51.455, calcula-se que at o fim do ano de 2010 sejam finalizados apenas 11 projetos,
totalizando 5.807 unidades habitacionais em todo Conleste, ou seja, pouco
mais de 10% do nmero de inscries feitas. Importante destacar que todas as famlias inscritas tm renda de zero a seis salrios mnimos, e esto
concentradas principalmente em Itabora, So Gonalo, Maric e Niteri,
evidenciando a dimenso da necessidade habitacional nesses muncpios.
Necessrio destacar tambm que apenas trs deles encaminharam projetos
com solicitao de recursos (Itabora, Niteri e So Gonalo).
Considerando o total de recursos oriundos de programas federais,
estaduais e mesmo municipais (MCMV, FNHIS, PADEM, Morar sem Risco e PSH / CEF), um total de 19.609 unidades est programado para ser
construdo, mas todos eles ainda esto em etapa de projeto, construo ou
com previso de incio das obras em 2010.
Quanto aos investimentos federais em habitao de interesse social
pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)35 nos anos de 2007
a 2010, o montante direcionado regio do Conleste soma aproximadamente R$ 115,8 milhes, ou seja, apenas 6,4% do montante investido em
todo o estado, R$ 1,8 bilhes.
Com relao ao saneamento ambiental, em seis municpios (Itabora,
So Gonalo, Maric, Mag, Rio Bonito e Tangu), o abastecimento de
gua e o esgotamento sanitrio so realizados pela Companhia Estadual de
35. Os valores apresentados em questo se baseiam na Cartilha do Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC) 2007-2010, publicao realizada em 2007 (AMARAL, 2009).
178
A conformao do Conleste, do ponto de vista do planejamento regional, representa um avano no propsito de gesto integrada e, ao mesmo tempo, um desafio para o compartilhamento das negociaes e decises sobre as aes a serem implementadas no mbito da regio. Trata-se
de um formato organizativo do tipo voluntrio, ao contrrio de outros rgos intermunicipais ou de gesto regional do tipo compulsrio, onde o
estado define por decreto seu carter e suas fronteiras de ao.
Como ator regional e instncia intermunicipal, o Conleste tem o potencial de constituir um projeto que atenda ao interesse pblico dos governos locais, mas pode tambm se transformar num ator instrumental coalizo dominante que lidera o novo projeto de desenvolvimento, neste caso,
subordinando suas aes aos interesses do empreendimento na adaptao
logstica do territrio.
As principais discusses hoje no Conleste se realizam em quatro reas administrativa, servios pblicos, ambiente e social e os principais
atores que pactuam a alocao de investimentos com o Consrcio so a
Petrobras, o governo do estado (por intermdio do Frum COMPERJ) e o
governo federal (por intermdio do Ministrio das Cidades e o BNDES)39.
As decises quanto aos investimentos em saneamento tm caminhado por
intermdio dos governos estadual e federal, enquanto as aes relativas
habitao de interesse social tm sido definidas no mbito municipal e
diretamente negociadas com a CEF, independente do Consrcio.
O principal avano em relao s prioridades regionais estabelecidas
pelo Consrcio refere-se rea de sade, constituindo o que vem sendo
considerado como o plano mais claramente articulado40.
Como o projeto de atuao do Consrcio atravessou um processo eleitoral municipal
(2008/2009), suas atividades sofreram descontinuidade, exigindo o reconhecimento dos
trabalhos pelos novos atores, j que o Conleste relativamente recente em termos de sua
efetiva atuao. Sua gesto realizada por meio de um Conselho Deliberativo (assembleia
geral formada pelos 11 prefeitos), Conselho Consultivo, ainda no plenamente atuante
(representantes da sociedade civil, instituies pblicas e setores privados, como Petrobras,
ONU-Habitat, BNDES, CEF, FIRJAN, universidades, associaes de moradores), Diretoria
(diretor geral e um representante de cada municpio, em sua maioria secretrios). Este
arcabouo institucional ainda est em formao, sua sede em fase de construo e ainda
no existem funcionrios do Consrcio, a anlise de dados e elaborao dos planos sendo
feita por tcnicos alocados pelas prefeituras.
39. A CEF e a CEDAE no assumem papel de sujeitos diretos nas negociaes.
40. Trata-se do Plano Integrado de Redimensionamento do Atendimento Hospitalar, no
entanto, para serem definidas as responsabilidades de cada instncia de governo, e assim
181
4. Consideraes Finais
As principais dificuldades enfrentadas pelos governos locais quanto
questo urbano-habitacional referem-se falta de polticas pblicas clarasua efetiva implantao, este ainda deve ser transformado em projeto.
182
em escala regional. No podemos querer resolver todos os problemas dos municpios no Conleste (AMARAL, 2009).
Mesmo a chegada de um grande empreendimento do porte do COMPERJ ainda no foi capaz de retirar a regio da situao da inrcia em que se
encontra no que se refere s polticas sociais intersetoriais. Pelo contrrio, os
casos apontados, como o dos megaempreendimentos tursticos, revelam situaes decorrentes de um modelo de desenvolvimento que pode promover
maior grau de injustia ambiental e vulnerabilidade social. Novas dinmicas,
com a articulao de atores pblicos e privados para viabilizar os projetos
e as alteraes no uso e ocupao do solo, nesses casos, contrapem-se
inrcia antes apontada.
O Conleste enquanto porta-voz e enquanto canal de articulao de
um projeto regional ainda frgil. Tampouco est claro o papel que ele
desempenha na distribuio de poder no interior de um campo de foras
em torno ao atual projeto de desenvolvimento.
Diante do quadro apontado nas sesses anteriores, tambm importante acompanhar o processo de construo dos vrios planos previstos
para serem aprovados a partir do prximo ano, como o Plano Diretor Regional, o Plano Diretor do Arco Metropolitano, os Planos de Desenvolvimento Sustentveis das Agendas 21 locais e os Planos Locais de Habitao
de Interesse Social, a fim de verificar a compatibilidade entre eles, e, principalmente, a pactuao de uma agenda mnima no sentido de modificar o
quadro de extrema precariedade apresentado.
Neste contexto, espera-se que o Conleste seja capaz de efetivamente
assumir um papel de sujeito poltico com protagonismo na construo
de uma agenda conjunta com os governos locais e organizaes sociais,
articulados com as diversas esferas da gesto pblica para reverter o
quadro de vulnerabilidade social. Esta agenda de gesto territorial e
de planejamento regional deve ser capaz de identificar estratgias e
encaminhar recomendaes e pautas de gesto regional e metropolitana
voltadas para a distribuio equitativa e inclusiva dos benefcios da
urbanizao, enfatizando a infraestrutura e a habitao de interesse social
e, assim, enfrentando o cenrio de incertezas e conflitos advindos da
instalao do empreendimento.
184
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186
A implantao do Aeroporto-Indstria em
Confins e a ascenso da Aerotrpolis:
burburinhos de uma fantasia organizada
Claudio Cesar de Paiva1
Suzana Cristina Fernandes de Paiva2
1. Introduo
A crise do estado desenvolvimentista resultou no apenas no desaparecimento do debate de questes regionais fundamentais da agenda nacional, tais como os desequilbrios econmicos inter-regionais, as relaes federativas e a emergncia de novos regionalismos, mas tambm redundou
numa importante desarticulao das equipes de planejamento do Estado.
O esvaziamento das instncias de planejamento coincidiu com o agravamento da dramaticidade da questo social nas metrpoles brasileiras, com
crescente estado de misria e marginalidade, provocando uma reorganizao social e espacial no territrio e a emergncia de novos padres de
segregao urbana.
Neste contexto, observa-se que a instrumentalizao terica do debate regional dos anos 60 e 70, baseada na originalidade do mtodo histrico-estrutural para perscrutar o processo de desenvolvimento brasileiro,
foi derradeiramente substituda, no mbito da dbcle fiscal/financeira do
setor pblico, pela adoo de modelos apresentados como experincias
bem sucedidas em pases desenvolvidos, sem uma reflexo substantiva das
necessrias mediaes que esses modelos deveriam sofrer e das inevitveis
inadequaes de uma simples transposio.
1. Economista, doutor pelo Instituto de Economia da UNICAMP, professor do mestrado
em Teoria Econmica da Universidade Estadual Paulista (UNESP).
2. Economista, doutora pelo Instituto de Economia da UNICAMP, professora do
Departamento de Planejamento, Urbanismo e Ambiente da Universidade Estadual
Paulista (FCT/UNESP).
187
A fragilizao institucional e a falta de um Plano Nacional de Desenvolvimento abriu espao para a emergncia de um neolocalismo competitivo, atravs de polticas de desenvolvimento baseadas em intervenes urbanas pontuais com a implantao de grandes projetos. Neste contexto, o
Estado estigmatizado e demonizado tornou-se um sancionador de lucros
privados extraordinrios, por meio de concesses regulatrias (suspenso
das restries de uso e ocupao do solo, licenas ambientais sem a devida
avaliao de impactos), isenes fiscais, incentivos creditcios por meio de
linhas especiais de financiamento subsidiados (via BNDES) e, invariavelmente, promotor de investimentos diretos para atrao de determinados
empreendimentos. Em discrepncia com os discursos cotidianos das autoridades pblicas, nota-se, ao tratar dos grandes projetos, a reduo da
importncia da participao social e o aumento da opacidade nas decises
tomadas pelos gestores pblicos vis--vis, por exemplo, a adoo do Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC) para a contratao das
obras da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos Olmpicos de 2016.
Diante desse quadro, o objetivo primordial do artigo promover
uma anlise crtica de uma dessas experincias que foi apresentada ao
governo do Estado de Minas Gerais, que a proposta de implantao do
conceito de aeroporto-indstria no Aeroporto Internacional Tancredo
Neves, em Confins, com a preocupao de verificar a adequao e a consistncia da proposta para engendrar um novo ciclo de desenvolvimento
econmico no Estado de Minas Gerais. Cabe ressaltar que a proposta do
megaempreendimento apresentada por John Kasarda, da Universidade
da Carolina do Norte (EUA), tem seduzido mentes e coraes dos principais gestores pblicos mineiros, tanto que tem sido apontado como um
dos projetos estruturantes para garantir um novo e diferenciado padro
de crescimento da economia de Minas Gerais.
que outros recintos alfandegados para a realizao de atividades de industrializao de produtos destinados exportao, como a plataforma porturia industrial e o porto seco industrial, no apresentam rigidez em relao
a determinadas caractersticas peculiares ao tipo de produto exportado.
Todavia, a despeito das inmeras vantagens oferecidas pelo transporte
areo de carga, o valor do frete cobrado nesse modal relativamente alto
quando comparado a outras formas de transporte, o que torna uma restrio fundamental utilizao desse modal para a distribuio de diversos
produtos.
Nesse sentido, no custa enfatizar que somente produtos manufaturados com valor elevado na comparao peso-volume e alta necessidade
de rapidez na sua distribuio, tornam viveis economicamente na utilizao do transporte de carga area. Um fato ilustrativo que o setor aerovirio responsvel por 40% do valor econmico do comrcio mundial e
apenas 8% do peso total. No Brasil esses valores so infinitamente inferiores3, quase insignificantes, representando algo em torno de 13% do valor
do comrcio exterior brasileiro e apenas 0,1% em termos de peso.
Os setores industriais com maior potencial de enquadramento ao
conceito de aeroporto-indstria so aqueles que dependem de uma rede
global de suprimentos, como: montadoras de produtos aeronuticos, eletrnica, informtica, telecomunicaes, biotecnologia, fabricao de jias
e gemas preciosas, equipamentos mdico-hospitalares e laboratoriais.
Cumpre assinalar que estariam excludas de participar do projeto
do aeroporto industrial empresas cuja atividade produtiva comprometa
o meio ambiente ou interfira na segurana das operaes aeroporturias.
Tambm no so permitidas companhias que desenvolvam atividades de
beneficiamento de fumo, de produtos de tabacaria e que tenham atividades de fabricao de armas e munies.
O conceito de aeroporto-indstria uma analogia ao projeto Global
Transpark (GTP), cuja proposta inicial foi elaborada em 1990 por John
Kasarda e apresentada ao governador da Carolina do Norte. O North Carolina Global TransPark, localizado a 115 quilmetros de distncia do Reasearch Triangle Park, est sendo consolidado numa vasta rea de 2.500
3. O fluxo de comrcio internacional no Brasil excessivamente concentrado no modal
martimo, sendo responsvel por uma participao de 92% do total de cargas. Em 2009,
aps uma queda de 23% em relao a 2008, o total das exportaes pelo modal martimo
atingiu 88,8%.
191
hectares (9.7 km2) subutilizada de um aeroporto regional em Kinston, sendo constitudo por uma importante infraestrutura multimodal que dever estar completamente concluda em 2025, garantindo a distribuio dos
produtos atravs do sistema aerovirio, trilhos, rodovirios e dois portos
internacionais. Alm da infraestrutura de logstica, o ambiente de negcios estimulado atravs de um pacote de benefcios fiscais disponibilizados para a atrao de novos empreendimentos.
Apesar de todos esses atrativos locacionais, o modelo do Global
Transpark no tem correspondido s expectativas de seus proponentes,
tendo apresentado um crescimento bastante lento, muito aqum dos 50
mil empregos anunciados no incio do projeto. Em decorrncia disso alguns especialistas em desenvolvimento econmico tm considerado esse
projeto como um grande elefante branco, como seguem os comentrios
publicados no Carolina Journal (EUA):
(The Global Transpark) A boondoggle from the start. This series records what is possibly the largest government waste and failure in North Carolina state history, a failed cargo-airport project that has brought
false hopes but little impact to Kinston and Eastern North Carolina.
Em consonncia com as mudanas processadas nos stios aeroporturios ao redor do mundo e diante da necessidade de ampliao da participao brasileira no comrcio internacional de alto valor agregado, com
base no modal areo, promoveu-se, no incio da dcada de 2000, a institucionalizao do conceito de aeroporto-indstria no Brasil. Assim, a Secretaria da Receita Federal (SRF), por meio da Instruo Normativa n 241
de 2002, definiu o conceito de aeroporto industrial da seguinte maneira:
O conceito de um aeroporto indstria considera que as empresas nele
instaladas trabalham em uma zona de neutralidade fiscal, sob regime
de entreposto aduaneiro especial, sem ter que pagar impostos na importao de componentes. Os insumos importados, aps passar pela alfndega, so diretamente transferidos s instalaes e encaminhados para
a linha de montagem. Os produtos finais so, da mesma forma, exportados sem pagamento de impostos. Similarmente, os componentes locais
so livres de impostos no momento da compra, incorporados ao produto
192
4. O Estado de Minas Gerais conta com nove unidades aduaneiras: Porto Seco (Uberlndia,
Uberaba, Betim, Juiz de Fora e Varginha), REDEX (Guaxup/Poos de Caldas e
Divinpolis), DRF (Governador Valadares) e o Aeroporto-indstria (AITN).
193
5. No custa enfatizar que os principais aeroportos brasileiros utilizados como modal para
o comrcio exterior no dispem de aduana 24 horas todos os dias.
194
195
implantao do aeroporto industrial em Minas Gerais, no Aeroporto Internacional Tancredo Neves (AITN).
3. Anlise da Implantao do Aeroporto-Indstria no AITN
O Aeroporto Internacional Tancredo Neves (tambm conhecido
como Aeroporto de Confins), encontra-se localizado na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, no municpio de Confins. Considerado um dos
mais modernos do Brasil, em termos de infraestrutura e de prestao de
servios, o aeroporto vinha sofrendo grande ociosidade, que foi resolvida
com a polmica deciso de transferncia de mais de 120 vos do Aeroporto da Pampulha para o AITN.
Com essa deciso, dois problemas foram resolvidos simultaneamente. Primeiro, o Aeroporto da Pampulha, embora tivesse a comodidade de
estar localizado prximo rea central de Belo Horizonte, apresentava
precrias condies de segurana e superlotao. Segundo, embora o Aeroporto de Confins seja considerado o aeroporto do pas mais distante do
seu ncleo urbano de referncia, cerca de 42 km de Belo Horizonte, apresentava grande ociosidade.
O Aeroporto de Confins (AITN) foi o primeiro aeroporto do pas a
receber a autorizao pela Receita Federal, atravs da assinatura do ato
declaratrio de autorizao em 2005, para implantao do conceito de
aeroporto-indstria em seu stio aeroporturio. Com isso, o aeroporto
credenciou-se para a realizao de atividades de armazenagem, exposio, demonstrao, teste de funcionamento, industrializao, manuteno
e reparo.
Como parte do programa-piloto de implantao do sistema de tributao no regime especial, foram autorizadas as instalaes no stio aeroporturio de trs indstrias: Maxtrack, Clamper e VMI.
A expectativa do governo do Estado de Minas Gerais que o aeroporto industrial de Confins se transforme num hub logstico multimodal para
atender empresas brasileiras e latino-americanas voltadas para a exportao de produtos de elevado valor agregado, as quais dependem de cadeias
de suprimentos globais com base no modal areo.
A proposta de criao do aeroporto-indstria no AITN, apresentada
por John Kasarda, prev a execuo da obra em trs fases e a concluso
197
O conceito de Aerotropolis pressupe, alm da expanso dos terminais de passageiros e de carga, o planejamento do aeroporto industrial, a
ocupao ordenada do entorno, a atrao de empresas com produtos de
alto valor agregado para exportao e para o mercado interno, os distritos
industriais de alta tecnologia, as vias de acesso duplicadas e conservadas,
centros de treinamentos, rede de ensino e de reas de lazer e residncias
capazes de dar suporte estrutura ao aeroporto.
Neste contexto, alguns aeroportos tradicionais tm recebido pesados
investimentos e apoio poltico-institucional para mudarem o foco de atuao, deixando de ser apenas reas de pouso e decolagem, de embarque e
desembarque de cargas e passageiros, para se transformarem em aeroporto-indstria e em hubs logsticos multimodal.
Kasarda aponta exemplos de aeroportos-indstria/Aerotrpolis, que
esto sendo implantados no mundo: Southern Califrnias Ontario Airport, Alliance Industrial Airport (Texas), Rickenbacher Industrial Airport
in Columbus (Ohio), Hong Kong Industrial Airport, Incheon Industrial
Airport (Coreia do Sul). Esses exemplos so utilizados por Kasarda para
201
Em geral, essas decises so eminentemente polticas e condicionadas pelo oramento da Infraero, o que denota que a aproximao do governo do estado poder contribuir para acordos que priorizem a implantao
do projeto. Alm disso, Kasarda sugere que os entes federativos envolvidos
diretamente com o projeto do aeroporto-indstria devam se articular com
o propsito de coordenar o planejamento e revigorar a iniciativa pblico-privada para que o aeroporto possa atingir todo seu potencial como uma
mquina para o desenvolvimento econmico, tanto em torno do aeroporto quanto ao longo da Regio Metropolitana.
3.1.4. Dimenso Econmico-Financeira
A implantao do megaprojeto do aeroporto-indstria/Aerotropolis,
com base nas diretrizes propostas no estudo realizado por Kasarda, dever
ser precedida por um estudo de estimativas de custos de desenvolvimento
e de potenciais impactos, uma vez que os custos parciais apresentados por
Kasarda referem-se a valores de outros aeroportos-indstria, o que representa uma forte abstrao em termos de projeo de custos do projeto e de
condies oramentrias.
Essa constatao reconhecida inclusive por Kasarda que, ao projetar
as aes e estratgias de implantao do AITN para o perodo entre 2006 e
2030, atribuiu no apenas ao setor pblico, mas tambm ao setor privado,
a responsabilidade pela implantao do empreendimento.
3.1.5. Dimenso Urbanstica-Arquitetnica, Fundiria e Socioambiental
A localizao do aeroporto no municpio de Confins, isolado do entorno e inserido em uma rea frgil o Carste de Lagoa Santa, submetida
legislao de proteo ambiental limita os efeitos mais imediatos do
projeto sobre as localidades mais prximas.
Contudo, entrevistas realizadas com gestores pblicos9, revelam que
vm ocorrendo mudanas importantes nos municpios de Confins, Pedro
Leopoldo e Lagoa Santa, muito embora essas mudanas sejam mais facilmente relacionadas implantao da Linha Verde (com a melhoria da
9. Foram entrevistados o secretrio de Turismo de Confins, os secretrios de
Desenvolvimento Econmico e Fazenda de Pedro Leopoldo e o secretrio de Planejamento
de Lagoa Santa.
203
acessibilidade Belo Horizonte) e ao incremento da operao e do movimento de passageiros do Aeroporto de Confins, do que s expectativas
relacionadas implantao do aeroporto-indstria.
O secretrio de Turismo de Confins enfatiza o incremento das atividades do aeroporto e as melhorias na Linha Verde, que teria reduzido em
30% o tempo de viagem para Belo Horizonte. Segundo ele, aps a reativao do aeroporto a demanda na rea de sade e educao teria dobrado,
embora, por outro lado, tenha aumentado o emprego da populao nas
atividades relacionadas ao aeroporto, que hoje empregaria aproximadamente 500 pessoas nos servios internos e 100 pessoas no servio de txi,
uma parte considervel das 5.680 pessoas residentes no pequeno municpio de Confins (IBGE, 2007).
O secretrio relata tambm uma grande valorizao fundiria nos ltimos anos, citando como exemplo o caso da Granviver, empresa do grupo
Sculus, que implantou um condomnio fechado, com lotes mnimos de
1.000m2 que foram comercializados com enorme valorizao imobiliria.
Alm disso, haveria regies em Confins (ncleo Lagoa dos Mares) em que
a valorizao teria chegado a 500% no curto perodo de tempo.
As expectativas com relao ao novo uso industrial da rea se refletem
nas menes a loteamentos previstos para uso misto (industrial e residencial), como o caso do Tecnopark e, especialmente, o Precon Park, rea com
cerca de 6 milhes de metros quadrados, onde estariam previstas a instalao de empresas de alta tecnologia, hotis e condomnio residencial de luxo.
Os agentes pblicos de Pedro Leopoldo tambm relataram a valorizao
dos terrenos e, especificamente, o aumento no valor dos aluguis depois da
reativao do Aeroporto de Confins. Contudo, a expectativa com relao ao
Precon Park 1/3 da sua rea est no municpio de Pedro Leopoldo menor.
Tambm em Lagoa Santa, que abriga cerca de 37% do terreno do aeroporto e que perdeu o Polo de Microeletrnica para o municpio de Vespasiano, h previso de condomnios industriais, embora existam poucas
reas para a implantao de empreendimentos em funo da insero de
grande parte do municpio na APA Carste de Lagoa Santa.
Por fim, deve ser enfatizado que foi observada nas entrevistas com
os secretrios dos municpios de Confins, Lagoa Santa e Pedro Leopoldo
forte resistncia instalao de conjuntos habitacionais de baixo padro,
sejam eles pblicos ou privados.
204
4. Desorganizando a Fantasia
Os argumentos retricos que sero arrolados tm como objetivo colocar em relevo crtico o excessivo otimismo em torno da proposta de instalao do aeroporto industrial na circunscrio do AITN e de suas possveis repercusses sobre o desenvolvimento econmico da RM de Belo
Horizonte.
A proposta de Kasarda transformar o Aeroporto Industrial Tancredo Neves em um hub logstico multimodal no Brasil e na Amrica Latina
para empresas voltadas para a exportao, as quais dependem de cadeias
de suprimento globais com base no modal areo para assegurar rapidez,
agilidade e acessibilidade. A expectativa dos proponentes do projeto que
com a instalao do aeroporto industrial ocorra um novo e diferenciado
ciclo de crescimento da economia de Minas Gerais.
Todavia, o sucesso do aeroporto-indstria, nos moldes sugeridos por
John Kasarda, dependeria de pelos menos quatro hipteses hericas, cuja
viabilidade parece distante da realidade da economia mineira.
A primeira hiptese refere-se necessidade de transformar o Aeroporto de Confins no principal aeroporto de distribuio (hub) de passageiros e de carga do pas, a partir da adoo do sistema hub and spoke10.
A lgica pretendida por Kasarda ignora o papel central das companhias areas na determinao dos poucos aeroportos hubs do pas, as
negociaes tcnicas com a ANAC e com a Infraero e, sobretudo, a centralidade econmica exercida por So Paulo e Rio de Janeiro. Nessas cidades
se localizam as sedes das principais empresas areas e onde as estratgias
para otimizao de vos so executadas, de modo a ter uma utilizao
mais intensiva das aeronaves e melhor explorao econmica das rotas
mais rentveis.
10. O sistema Hub-and-spoke, desenvolvido pelas grandes empresas areas para ampliar
a eficincia alocativa das aeronaves (networks), significa que alguns poucos aeroportos
(hubs) concentram a maior parte do trfego areo, recebendo e redistribuindo os
passageiros para outras localidades (spokes), por intermdio de parcerias com empresas
regionais.
205
Figura 4: Hub and Spoke proposto por Kasarda para o AITN Fonte: Kasarda (2005)
O Aeroporto de Viracopos o segundo maior aeroporto internacional do Brasil, possui o maior terminal de cargas da Amrica do Sul, movimenta um tero do comrcio internacional do pas e tambm est em
processo de instalao do aeroporto industrial. A cidade de Campinas
um importante polo de alta tecnologia, onde se encontram localizadas 50
das 500 maiores empresas do mundo e a universidade (Unicamp) com
maior nmero de depsito de patentes do Brasil. Alm disso, algumas das
empresas listadas anteriormente esto localizadas no mximo a 30 km do
Aeroporto de Viracopos e dispem de rodovias de excelente qualidade at
o aeroporto.
Nessas condies no parece crvel que ocorra uma mudana coletiva
nas decises locacionais e que essas empresas se transfiram para a rea
industrial de Confins. Embora Kasarda apresente uma ampla lista de
potenciais empresas que seriam atradas para o AITN, no expe as razes
econmicas que explicariam a ocorrncia de modificaes profundas nas
estratgias locacionais e comerciais dessas empresas, de modo a promover
uma reordenao espacial da produo e uma reconfigurao econmica
do pas. Neste caso, nota-se que no se leva em conta uma premissa bsica
da teoria de deciso locacional para indstrias com elevado contedo
tecnolgico que a inrcia locacional, isto , os custos envolvidos na
relocalizao de uma atividade e as dificuldades em replicar fatores
de atrao em outras regies produz uma forte restrio a mudanas
repentinas das plantas industriais.
Nesse contexto, cumpre assinalar as palavras de Diniz e Gonalves(2005):
(...) para quaisquer recortes tericos que relacionem inovao e desenvolvimento regional, a concentrao prvia da base produtiva e de gerao de inovaes cria inrcia locacional, que dificilmente quebrada,
reforando o padro locacional da economia brasileira e, especialmente,
das atividades mais intensivas de conhecimento. (Diniz & Gonalves,
2005:165).
A anlise do comrcio exterior de Minas Gerais mostra que as receitas decorrentes das exportaes atingiram US$ 31,2 bilhes em 2010, o
que representou uma participao de 15,5% do total exportado pelo pas.
Esse desempenho colocou o estado na segunda posio entre os maiores
estados exportadores do pas.
Um olhar mais atento sobre a pauta de exportaes, no entanto,
aponta para a elevada concentrao em determinadas cadeias produtivas.
Em 2010, os dez principais grupos de produtos exportados representaram
aproximadamente 95% do total das exportaes mineiras, enquanto que
os trs principais grupos de produtos (minero-metalrgica, produtos metalrgicos e de caf e derivados), resultaram numa participao de 72,5%
do total exportado pelo estado (Grfico 1).
Diante desse quadro, foroso reconhecer que esses grupos de produtos no so compatveis com o perfil desejado de produtos que utilizam
o modal areo como base estratgica de distribuio.
Principais Grupos de Produtos
208
209
em Confins, sobretudo a partir de instalaes das indstrias nas reas alfandegadas, tornar necessrio a construo de uma nova pista destinada
exclusivamente a avies cargueiros, com dimenses superiores s atuais,
para que possam decolar em full load.
5. Consideraes Finais
Em face de todo o exposto ao longo do trabalho razovel concluir
que os fundamentos e razes invocadas por John Kasarda para justificar a
implantao do aeroporto industrial em Confins e o surgimento da Aerotrpolis so merecedoras de contundentes crticas, em virtude da insubsistncia dos argumentos diante dos condicionantes estruturais apresentados
pela economia mineira.
Em que pese o fato da deciso de implantao do aeroporto industrial nas instalaes do AITN ser uma opo deliberadamente poltica
necessrio que as motivaes econmicas e de desenvolvimento acaso
invocadas pelo governo para justificar o projeto sejam devidamente fundamentadas e no apenas enunciadas abstratamente.
De maneira correlata, motivo de perplexidade a adeso incondicional e a forma acrtica com que os formuladores de polticas pblicas, pesquisadores da rea de desenvolvimento econmico e as equipes de planejamento do estado e da prefeitura de Belo Horizonte reconhecidamente
entre as melhores do pas , tm se submetido proposta do aeroporto-indstria. No h a devida preocupao de expor uma reflexo em relao
efetividade dos resultados sugeridos e a prioridade do empreendimento na
agenda de demandas sociais e das polticas pblicas.
Nesta perspectiva, cumpre assinalar que o Projeto Global TransPark
(GTP) apontado invariavelmente por Kasarda como modelo a ser seguido pelo AITN, tem sido vigorosamente questionado nos Estados Unidos,
desde sua implantao, devido aos resultados pouco expressivos quando
comparado com a proposta do projeto. Nesse sentido, so ilustrativas as
palavras de John Hood, ento presidente da John Locke Foundation:
Over the past two decades, two of the worst tastes in North Carolina government have been the Global TransPark and the Golden LEAF Foundation. Both were products of a political class that had more power
212
A anlise das diversas dimenses do projeto aeroporto-indstria revelou no apenas a grandiosidade do empreendimento, mas os enormes
desafios para implantao desse projeto no Aeroporto de Confins. No
obstante, necessrio ter em conta que a aplicao de qualquer mtodo
economtrico de hierarquizao de potencialidade apontaria o Aeroporto
do Galeo (Rio de Janeiro) e o Aeroporto de Viracopos (Campinas-SP),
como as opes mais viveis para lograr xito na implementao do conceito de aeroporto-indstria no pas.
O desafio do desenvolvimento econmico exige um grande esforo
para dar conta da complexidade das questes envolvidas. Nesse sentido, o
reconhecimento da especificidade local do fenmeno do desenvolvimento
impe um alerta adoo de polticas de desenvolvimento baseadas na
simples transposio de modelos de sucesso em outros pases, como o do
Vale do Silcio, dos distritos industriais italianos, airport-cities asiticos e
aeroporto-indstria.
A anlise apresentada por Kasarda desconhece esses elementos histrico-estruturais da economia local, preferindo um raciocnio a partir do
excepcional, do extravagante, o que torna a proposta da Aerotropolis um
desvario intelectual, dissociada das condies e das trajetrias histricas
do Estado de Minas Gerais.
Esse um risco que se corre quando se adota como estratgia de legitimao a contratao de consultorias internacionais, como o Instituto Kenan
da Universidade da Carolina do Norte (EUA), a Jurong Consultants, a Consultoria Changi Airports International (Cingapura), todos com a misso de
preparar o AITN para os novos tempos de modernidade e prosperidade.
Em ltima anlise, diante dos possveis entraves e condicionantes que
impediriam a transformao do AITN no principal hub logstico do Brasil,
condio sine-qua-non para o sucesso do aeroporto-indstria e da Aero213
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215
Neste campo, a anlise que se pretende desenvolver a seguir se re1. Engenheiro civil e doutorando em Planejamento Urbano e Regional no IPPUR/
UFRJ. Professor do Departamento de Transportes da Universidade Federal do Paran e
cooperado da Ambiens Sociedade Cooperativa.
2. (LERNER, 2007)
216
laciona com os estudos que investigam sobre a ideia de que o desenvolvimento pode resultar de grandes intervenes que interfiram substancialmente nas relaes socioespaciais e econmicas da cidade. Nomeados
como Grandes Projetos Urbanos (GPU) a literatura recente tem abordado
estas intervenes no sentido de compreender as consequncias e os pressupostos a elas relacionados.
O caso tomado como objeto de estudo foi o Centro Administrativo de
Minas Gerais (CAMG) posteriormente denominada Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves , obra do governo estadual destinada
a concentrar e abrigar suas atividades administrativas e que se localiza ao
norte do municpio de Belo Horizonte, fronteira com municpios vizinhos
pertencentes Regio Metropolitana (ver Imagem 18 CADERNO DE
IMAGENS, p. 347). A anlise foi desenvolvida como parte das atividades
do Estudo sobre os impactos oriundos de iniciativas localizadas no eixo
norte da Regio Metropolitana de Belo Horizonte e definio de alternativas de desenvolvimento econmico, urbano e social para o municpio
de Belo Horizonte e complementada com informaes recentes, especialmente as notcias divulgadas na inaugurao do empreendimento. Esse
estudo, realizado entre novembro de 2007 e abril de 2008, analisou sete
Grandes Projetos localizados no Vetor Norte da RMBH3 considerados pela
Prefeitura de Belo Horizonte como expresso da estratgia de uma nova
configurao industrial no Vetor Norte da RMBH e, alm disso, como
prenncio de possveis rupturas e alteraes no quadro socioeconmico e
espacial metropolitano como, por exemplo, a ampliao da atrao populacional, o aumento dos nveis de ocupao na regio, a especulao imobiliria com o aumento do valor dos imveis e a presso por infraestrutura
e servios pblicos urbanos. A expectativa da Prefeitura de Belo Horizonte
era a de que este estudo subsidiasse a proposio de alternativas para minimizar os impactos negativos e identificar estratgias de desenvolvimento, potencializando os resultados das intervenes na regio.
Como referncia terico-metodolgica para o estudo foram adotados os resultados da pesquisa Grandes Projetos de Desenvolvimento Ur3. (1) o Aeroporto Industrial de Confins, (2) o Parque Tecnolgico BHTEC, (3) o Polo
de Semicondutores no municpio de Vespasiano, (4) a Linha Verde, (5) o Contorno
Virio Norte, (6) a Estao de Integrao e Centro Comercial Vilarinho e (7) o Centro
Administrativo do Estado de Minas Gerais, atualmente denominada de Cidade
Administrativa Presidente Tancredo Neves.
217
Como se ver mais adiante, o discurso sobre a CAMG remete construo de uma imagem empreendedora, desenvolvimentista e de eficincia
e transparncia na administrao pblica para o governador Acio Neves.
Destaca-se tambm que, aparentemente, o governo municipal de Belo
Horizonte apoiou as aes do governo estadual formando, especialmente a
partir das estruturas de gesto metropolitana, uma importante fora poltica para viabilizar intervenes desta natureza. Por outro lado, cabe destacar a capacidade relativamente baixa de influncia dos governos municipais mais diretamente afetados pela implantao da CAMG Ribeiro das
Neves, Vespasiano e Santa Luzia nos processos decisrios relacionados
aos investimentos no Vetor Norte da RMBH. Tal subordinao se expressa no somente nas disparidades em termos de finanas pblicas e capacidade de investimento dos municpios, como tambm na representao
poltica nas instncias de gesto metropolitana recentemente institudas.
Embora o EIA/RIMA tenha buscado estabelecer uma caracterizao
do funcionalismo pblico municipal e suas demandas, h poucas informaes sobre a organizao e o posicionamento poltico dos funcionrios do
estado e dos moradores da regio de Serra Verde, que se constituem potencialmente como atores polticos mais diretamente interessados na proposta
da CAMG. Apenas se apresentam pesquisas que indicam que os moradores
tm pouco ou nenhum conhecimento ou informao sobre o projeto.
A este respeito interessante observar a participao da sociedade
civil na audincia pblica ocorrida durante o processo de licenciamento
da CAMG7. No momento destinado s manifestaes da sociedade civil,
7. A audincia pblica ocorreu em maio de 2007, no espao do SESC de Venda Nova.
221
Dois pontos merecem ser destacados sobre esta fala. O primeiro que
a aluso eficincia administrativa e conteno de gastos acionada para
justificar um projeto que demandou investimentos do Estado de Minas
Gerais da ordem de R$ 1,2 bilhes, segundo estimativas12. A segunda que
o discurso posiciona o seu autor tambm no campo nacional e enfatiza, indiretamente, os benefcios que o Brasil teria caso fosse administrado com
igual competncia e ousadia.
Uma terceira questo refere-se obra propriamente dita, que incorpora
elementos da pauta da preservao ambiental e da promoo de uma sustentabilidade urbana (preservao das reas do entorno, alta taxa de permeabilidade, formas alternativas de gerao de energia e reduo do consumo de
gua) e recorre a modernas tecnologias construtivas, o que permite associar
seu carter monumental ideia de pujana do Estado de Minas Gerais.
No vamos ter medo do monumental, nos disse aqui hoje o mestre
Niemeyer. Quem tem o privilgio de sentar-se na cadeira de governador do Estado de Minas Gerais, sobretudo com o apoio que tivemos
nas duas eleies, no tem sequer o direito de pensar pequeno. Ns
estamos, na verdade, planejando a Minas Gerais e a nossa capital para
os prximos 50 anos (Acio Neves, 2010).
pesquisa indica, porm, que so apontadas muito mais vantagens que desvantagens, o que denota o bem sucedido apelo simblico do projeto e a sua
eficcia discursiva.
4. Concluso
O valor simblico que adquirem lugares e coisas, no tema novo na
anlise sociolgica ou da produo do espao, conforme bem revisam Novais
(2007) e Snchez (2001) ao articular as contribuies de Bourdieu, Harvey e
Lefebvre, entre outros. Ambos destacam que as representaes no se constroem aleatoriamente, mas so impregnadas de intenes e objetivos visados.
Para isso operam selees, recortes do real que valorizam determinados aspectos e ofuscam ou anulam outros. A produo do simblico parte integrante do processo de produo do espao, ou de modo geral, do processo social. Materialidade, representao e imaginao no so mundos separados
(SNCHEZ, 2001, p.35). Contudo, o simblico no o simples rebatimento
dos aspectos materiais na esfera das representaes e, exatamente por essa
autonomia relativa, se realizam investimentos e disputas para a produo e
controle de cdigos, imagens, discursos e dos meios para sua difuso.
A nfase deste trabalho recaiu sobre a articulao entre as dimenses
simblica e poltica dos impactos da Cidade Administrativa. Procurou-se demonstrar a dupla inscrio dos impactos simblicos do projeto: a
primeira como associao de valores e vises ao monumento, obra; a
segunda como o rebatimento desta associao em um personagem poltico representativo de um projeto. Assim como as representaes sobre
o monumento adquirem autonomia relativa, o personagem a dimenso
simblica da existncia do sujeito e, portanto, pode ser tambm objeto da
luta simblica. Interessante observar que no momento em que se iniciou
a disputa eleitoral, foram reforadas as denncias sobre a CAMG. Indcios
de fraude nas licitaes para prestao de servios, excessiva valorizao
imobiliria no entorno, problemas estruturais nos prdios construdos, rachaduras e problemas na fundao, entre outras alegaes, circulam como
16. http://massote.pro.br/2009/06/o-farao-aecio-neves/
230
investidas contra a simbologia construda para a CAMG: i) contra o desenvolvimento urbano a especulao imobiliria17; ii) contra a eficincia
administrativa o desperdcio; iii) contra o monumento as rachaduras18.
Est claro que estas associaes no visam apenas o projeto, mas, pelo projeto, os enunciadores dos discursos de justificao e os personagens relacionados e construdos nesta dinmica.
Referncias
HARVEY, David. Condio Ps-Moderna: uma pesquisa sobre as origens da mudana cultural. Traduo Adail Ubirajara Sobral e Maria Stela Gonalves. 2 ed. So
Paulo: Loyola, 1993.
LUME. Estudo de Impacto Ambiental: Centro Administrativo do Estado de Minas
Gerais. Vol. 1. LUME: Belo Horizonte, 2006.
NOVAIS, P.; OLIVEIRA, F. L.; SNCHEZ, F.; BIENENSTEIN, G. Grandes projetos
urbanos: panorama da experincia brasileira. In: XII Encontro Nacional da ANPUR,
2007, Belm, PA. ANAIS do XII Encontro Nacional da ANPUR. Belm, PA :
ANPUR, 2007.
SNCHEZ, F.; BIENENSTEIN, G.; BARROS, D.; PICINATTO, L. Grandes projetos
urbanos e fronteiras sociais: irrupes da resistncia. PACS - Instituto Polticas Alternativas para o Cone Sul, Srie Globalizao e Solidariedade. , v.4, p.36 - 49, 2005.
SNCHEZ, Fernanda. A Reinveno das Cidades na Virada de Sculo: agentes,
estratgias e escalas de ao poltica. In: Revista de Sociologia Poltica, n16, p.3149, Curitiba, jun. 2001.
VAINER, Carlos (coord.). Grandes Projetos de Desenvolvimento Urbano: o que se
pode aprender com a experincia brasileira? Relatrio de Pesquisa. Rio de Janeiro:
IPPUR/UFRJ e Lincoln Institute of Land Policy, 2006.
17. http://www.novae.inf.br/site/modules.php?name=Conteudo&pid=1434
18.http://www.hojeemdia.com.br/cmlink/hoje-em-dia/colunas-artigos-e-blogs/diarios/negocios-s-a-1.11090/problemas-na-camg-vinham-desde-2009-1.140633 e http://www.brasilianas.org/blog/luisnassif/problemas-na-cidade-administrativa
231
Megaeventos e Metrpoles.
Insumos do Pan-2007 e as perspectivas
para as Olimpadas de 2016
Fernanda Snchez1
Glauco Bienenstein2
Gilmar Mascarenhas3
Alberto Oliveira4
Introduo
O Brasil emergiu no cenrio mundial como um importante competidor para sediar megaeventos esportivos. No surpreende a concretizao
de tal quadro, pois se encontra referido ao esforo dos diferentes nveis de
governo (federal, estaduais e municipais) e do capital privado em busca de
benefcios polticos e econmicos.
Nesse contexto, o Rio de Janeiro adquiriu posio privilegiada dentre os principais espaos metropolitanos brasileiros que vm competindo
para patrocinar tais eventos. A histria recente da conquista dessa posio
tem como seus principais captulos as tentativas frustradas para sediar as
Olimpadas de 2004 e 2012, a organizao e realizao dos Jogos Pan-ame1. Professora Associada da Escola de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal
Fluminense. Coordenadora do Laboratrio Grandes Projetos de Desenvolvimento Urbano (GPDU/UFF), pesquisadora associada ao Laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e
Natureza (ETTERN/IPPUR/UFRJ) e Pesquisadora do CNPq.
2. Professor Associado III da Escola de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal
Fluminense (UFF). Coordenador do Laboratrio Grandes Projetos de Desenvolvimento
Urbano (GPDU/UFF) e pesquisador associado ao Laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e Natureza (ETTERN/IPPUR/UFRJ).
3. Professor Adjunto do Instituto de Geografia e da Ps-Graduao em Geografia da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Pesquisador do CNPq e pesquisador
associado aos laboratrios Globalizao e Metrpole (GPDU/UFF) e Estado, Trabalho,
Territrio e Natureza (ETTERN/IPPUR/UFRJ).
4. Professor Adjunto do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ.
232
Esta sesso tem como objeto de reflexo o projeto olmpico Rio 2016
sob sua dimenso poltico-simblica. Avalia-se que a articulao de atores
e escalas em torno ao projeto tem exigido expressivo investimento simblico, como instrumento poltico privilegiado na disputa pelo megaevento
bem como na busca dos meios necessrios sua atualizao e afirmao.
As coalizes de atores vinculados ao projeto olmpico (governamentais, privados, bem como das agncias internacionais) percebem e se utilizam do megaevento como um espetculo em escala mundial para chamar
a ateno internacional. Contudo, conforme indicado pela literatura, este
gigantesco esforo de city marketing vem associado com altos custos para
assegurar a posio das cidades-sede (cf. HORNE, 2006).
Na atualidade, diversas estratgias tm se voltado para a esfera da cultura, incluindo esportes, turismo, entretenimento, mdia e design, como canais particularmente valiosos para promover o crescimento econmico (cf.
GOLD, 2009; HORNE e MANZENREITER, 2006). Nesse contexto, os megaeventos expandem domnios para alm da arena esportiva, com uma dimenso simblica e poltica expressiva, sendo os jogos apresentados como
oportunidade catalisadora do desenvolvimento urbano, no bojo da difuso
da ideologia neoliberal e da afirmao do empresariamento da gesto urbana.
A intrincada natureza da globalizao pode ser identificada, na anlise dos megaeventos, de diversas formas: na geometria transescalar do
poder com vistas a conferir xito a uma determinada candidatura; no
234
no foi apenas resultado do habilidoso investimento simblico da campanha, nem mesmo do raro alinhamento entre atores governamentais e
importantes membros do COI, mas, tambm, de um projeto poltico que
envolveu garantias governamentais que superaram as exigncias do prprio Comit Olmpico, com compromissos assinados pelos trs nveis de
governo, e financiamento com expressivos recursos pblicos.
As estratgias para exportar know-how por parte de consultores identificados com as chamadas experincias de sucesso constroem-se no
campo simblico, onde o que est em jogo o poder propriamente poltico
de afirmao de competncia e autoridade frente aos demais proponentes
no mercado de consultoria e expertise internacional. s relaes de fora
entre os atores que orientam as escolhas referentes ao planejamento e
ao relativos aos megaeventos, so somadas as relaes de fora propriamente simblicas, capazes de disputar a construo e a difuso de discursos fortes junto a imagens fortes, frutos dos arranjos de poder que
comparecem para produzi-los (cf. Bourdieu, 1998).
O espetculo urbano de produo da cidade olmpica constitui, pois,
um smbolo de revitalizao como tambm um potente instrumento de
legitimao e de coeso social, que vem sendo acompanhado de aes especficas destinadas a aumentar o grau de satisfao da populao com
os objetivos da reestruturao urbana: Uma notcia como esta, voc tinha
que guardar de lembrana. A cidade que voc escolheu para viver, o mundo
escolheu para sediar os Jogos de 2016. Parabns, Rio 12.
A imagem do megaevento como potencializador do desenvolvimento urbano um instrumento de coeso e de legitimao. A coeso social
e a confiana dos cidados num projeto comum, o projeto olmpico, so
objetivos para os quais no tm sido poupados esforos publicitrios. A
importncia destes aspectos foi assinalada por Peter Hall ao definir a sndrome da collective deprivation como a percepo dos prprios cidados
de que no haveria futuro nem esperana em sua cidade sem a adoo de
tal projeto (cf. HORNE, 2006).
Efetivamente, os megaeventos esportivos tm se tornado eventos globais crescentemente miditicos. Por um lado, encontram-se os negcios
da mdia dos esportes que, nas ltimas dcadas, tm se assentado em mo12. Encarte publicitrio do jornal O Globo no dia seguinte ao anncio do Rio de Janeiro
como cidade-sede dos Jogos Olmpicos 2016. O Globo, 03-10-2009.
239
delo que combina trs eixos: direitos dos patrocinadores, direitos de transmisso exclusiva e merchandising. (cf. HORNE, 2006). Por outro lado, encontra-se a construo da imagem urbana para a promoo do lugar, tanto
como instrumento de coeso social quanto em seu papel motor na atrao
de investimentos e de visitantes nacionais e internacionais.
Desse modo, reinventar a cidade em sua era olmpica significa reconstruir sua imagem buscando corrigir percepes negativas da audincia nacional e internacional. Tais esforos recaem em imagens estereotipadas que recortam os territrios da cidade de modo seletivo. Liderada pelas
elites polticas e econmicas, esta reinveno reflete uma viso particular
da sociedade, fragmentada, distorcida e simplificada e, portanto, excludente. (cf. BROUDEHOUX, 2007)
No plano simblico, o megaevento no apenas mostra a cidade para
o mundo, mas coloca o mundo em exibio aos cidados locais. Ele convida
a populao da cidade e do pas anfitrio a assumir novas identidades como
cidados do mundo (HORNE, 2006, p.13). Traos culturais considerados
positivos, pois combinam com desejos e expectativas das elites locais e dos
turistas estrangeiros, compem a imagem urbana que promove a cidade
olmpica, qual os cidados devem se moldar.
Expectativas globais de civilidade, modernidade e segurana, definidas tambm nas exigncias do COI, vm ditando a adoo de prticas disciplinadoras e de controle social. Veja-se, no caso do Rio de Janeiro, a poltica de segurana adotada pela prefeitura no chamado choque de ordem
e pelo governo do estado nas Unidades de Polcia Pacificadora das favelas, ou mesmo a colocao de anteparos nos limites entre as vias expressas
e as comunidades, sugerindo que a condio urbana dos bairros informais
uma viso indesejada, que deve ser apartada, demarcando simblica e
materialmente uma nova fragmentao territorial. Efetivamente, a crescente midiatizao dos megaeventos passa a controlar diversos aspectos da
imagem urbana, com impactos nas liberdades civis, no direito cidade e no
direito cidado de ser visto (Broudehoux, op.cit.)
Se, nas palavras de Debord (1997) o espetculo concentra todo o
olhar e toda a conscincia, o espetculo que se apresenta como entretenimento constitui o modelo presente da vida socialmente dominante. Ele a
afirmao onipresente da escolha j realizada na produo e no consumo,
o momento olmpico enquanto processo social, para alm do espetculo,
240
pode ser interpretado como contraditrio processo, com perdedores e ganhadores, como oportunidade chave para um rearranjo das coalizes em
torno a um projeto de desenvolvimento, para obter ganhos significativos
em seu poder de classe. Em suas fissuras, tambm se apresenta como oportunidade para a emergncia de conflitos que desafiam o projeto dominante
e sua economia material e simblica.
Tal centralidade conferiu a Csar Maia um papel decisivo no processo. Atravs da imprensa, o ex-prefeito sustentava que se os Jogos de 2007
fracassassem a responsabilidade seria creditada aos governos estadual e federal, tendo uma suposta falta de apoio de ambos. Por outro lado, trazia
para sua administrao todos os ganhos relacionados ao evento, afirmando
sua competncia e capacidade na gesto da cidade frente aos novos desafios
a ela colocados. Talvez por conta desta ttica, o governo federal tenha desempenhado um decisivo papel financeiro na produo do referido evento
(OLIVEIRA, 2009)17.
Importante destacar que apesar das poderosas coalizes montadas
em torno de Csar Maia, ele no foi capaz de manter a base poltica que
apoiou seu governo anterior, acarretando na vitria de um candidato da
oposio (Eduardo Paes), que venceu as eleies para prefeito em 2009.
Ao que parece, tanto no caso dos preparativos da Copa do Mundo
de 2014 quanto dos Jogos Olmpicos de 2016, o panorama mudou consideravelmente. Nota-se que a aliana poltica j existente entre os trs
nveis de governo, vem consolidando uma forte articulao entre eles na
organizao dos megaeventos acima indicados, embora algumas decises
venham sendo tomadas sem um ou outro nvel de administrao ter tido
conhecimento18.
Nesse contexto, ao invs da competio no plano simblico entre tais
nveis, parece que os trs nveis de governo esto tirando proveito do processo. Alis, o fato de estarem trabalhando juntos por si s uma vantagem que todos os partidos polticos envolvidos tm alardeado como um
importante indicador da sua capacidade de governar, apesar da aparente
discrepncia entre suas orientaes.
De acordo com um importante jornal brasileiro, em janeiro de 2010 o
presidente Lula convidou prefeitos e governadores das 12 cidades que iro
sediar jogos da Copa do Mundo de 2014 para assinar um acordo de responsabilidades, a fim de evitar os problemas que aconteceram em 2007 nos
17. OLIVEIRA, Alberto. O emprego, a economia e a transparncia nos grandes projetos
urbanos. LASA2009 XXVIII CONGRESSO INTERNACIONAL, 11 a 14 de Junho 2009
Rio de Janeiro, Brasil.
18. O caso relatado sobre a escolha do Palcio Gustavo Capanema pelo governador do
Estado do Rio de Janeiro mostra como os processos esto acontecendo, uma vez que nem
mesmo o Ministro da Educao sabia da sua escolha para sediar a Autoridade Pblica
Olmpica.
246
Jogos Pan-americanos19. Tal fato tambm pode ser visto como uma medida preventiva, a fim de aplacar os temores do Comit Olmpico Internacional em relao candidatura do Rio de Janeiro s Olimpadas de 2016.
Em outras palavras, como vem sendo veiculado pela mdia, independentemente da filiao partidria do governador do estado e do prefeito, todos
esto se esforando para tirar o mximo proveito do evento, mostrando
que h uma aliana unificada para apoiar e desenvolver os megaeventos e,
em consequncia, a cidade, o estado (do Rio de Janeiro) e o pas20.
Desse modo, ao que tudo indica, assiste-se na histria recente da cidade a uma rara articulao dos trs nveis de governo, articulao esta que
pode ser vista como a resultante de uma trajetria poltico-administrativa
voltada insero da referida cidade no rol daquelas que tm concorrido
para sediar megaeventos. Nesse sentido, avalia-se que a configurao dessa
nova geometria de poder na poltica urbana no Rio de Janeiro, orientada aos grandes projetos urbanos e aos megaeventos, foi reforada por um
no menos importante projeto de poder transescalar materializado, de um
lado, no papel e na importncia das organizaes desportivas internacionais COI e FIFA e, de outro, na emergente inscrio internacional do
governo Lula, a qual tem conferido uma nova posio geopoltica do Brasil
no cenrio mundial.
Visando concluir esta breve anlise da dimenso poltica dos megaeventos na dinmica recente da metrpole carioca, considera-se importante
avanar no esclarecimento das lutas em torno das formas de exerccio do
poder na cidade que, conforme indicao anterior, tm afirmado a agenda
de corte neoliberal da poltica urbana local. Assim sendo, compreende-se
19. Sai hoje pacto para a Copa do Mundo de 2014. O Globo. 3 de Janeiro de 2010, p.30.
20. As repercusses dessa inflexo na estrutura administrativa responsvel pela concepo
e realizao de tais megaeventos so claras. poca do Pan-2007, o Executivo municipal
carioca criou a Secretaria Especial Rio 2007, um rgo temporrio e dotado de um
pequeno grupo tcnico, responsvel por levar a iniciativa adiante, e que atuou de forma
razoavelmente independente dos demais nveis da federao. Desnecessrio dizer que
a concorrncia entre tais nveis foi marcada por tenses diversas entre eles, envolvendo
tambm diferentes atores sociais. Conforme indicao anterior, no caso da Copa de 2014
e das Olimpadas de 2016 o cenrio bastante diferente, medida que desenvolvida
uma clara articulao entre os trs nveis de governo, atravs de diferentes entes polticoadministrativos que vm conformando um arco de alianas e estruturas que buscam
evitar alguns dos principais equvocos ocorridos durante a implementao do Pan-2007,
notadamente aqueles que possam vir a se constituir obstculos ampliao da aceitao e
do apoio da populao realizao dos eventos.
247
necessrio, ainda que de maneira breve, indicar alguns exemplos de coletivos de resistncia e suas respectivas lutas que, por sua vez, vm confrontando esse projeto hegemnico de desenvolvimento que tem conclamado
o patriotismo e/ou o orgulho cvico urbano.
Na contramo desse ufanismo urbano que tem privilegiado um projeto de cidade espetacularizada atravs de megaeventos, tais coletivos tambm
enfrentaram a oposio de setores da prpria comunidade que vislumbravam
nessas iniciativas a possibilidade de antecipao de projetos de modernizao da cidade. Desse modo, tiveram que afiar seus objetivos e instrumentos
de luta, na razo da proporcionalidade e da diversidade de opositores aos
seus anseios. Dentre tais aperfeioamentos vale destacar aquele que alardeou
que sua luta no era propriamente contra o evento, mas a forma com que o
mesmo estaria sendo implementado. Desnecessrio dizer que desse processo
emergiram no somente lideranas como tambm foi possvel demonstrar
que outro projeto de cidade era possvel.
A ttulo de exemplo, finaliza-se esta sesso discorrendo sobre o que
pode ser tomado como o principal coletivo que promoveu e ainda promove, contudo, atravs de outra formatao a visibilidade dos conflitos
emergentes na cidade do Rio de Janeiro tendo em vista os Jogos Pan-americanos de 2007. Trata-se do Comit Social do Pan, fundado em 2005.
Tal comit buscou desenvolver um olhar crtico sobre a realizao
dos Jogos e sua repercusso na sociedade civil. Resultou da articulao
de dois fruns populares, a saber: o Frum Popular do Oramento do Rio
de Janeiro e o Frum Popular de Acompanhamento do Plano Diretor do
Rio de Janeiro, ambos apoiados por vereadores de oposio ao governo
municipal do prefeito Csar Maia. Tambm fizeram parte deste Comit
ONGs, associaes de moradores, professores e pesquisadores universitrios. Portanto, esse frum de discusso representou um importante canal
de coordenao e expresso desses movimentos de resistncia21.
Tais expresses representaram importantes momentos de mobilizao e crtica social que em muito contriburam para, conforme j indicado,
dar visibilidade a outros projetos de cidade. Os desdobramentos relativos
tanto Copa do Mundo de 2014 e s Olimpadas de 2016 encontram-se
em curso e, certamente, emergiro ao longo do processo. A investigao
21. Houve tambm conflitos gerados pela crtica dos atletas envolvidos com os Jogos, que
cobraram participao junto s confederaes, reconhecendo a disparidade de investimentos
no esporte se comparado ao investimento aplicado em benfeitorias urbanas.
248
3. Estratgias Territoriais
Foram gastos 3,7 bilhes de reais no Pan-2007, o que representa oito
vezes mais do que o inicialmente previsto, quando da candidatura da cidade em 2002. A um custo 15 vezes superior ao do Pan-2003 (em Santo Domingo), o Pan-2007 foi o mais caro de toda a histria deste evento
continental, cuja primeira edio ocorreu em 1951. No atual contexto de
propalada escassez de recursos pblicos para as polticas locais de desenvolvimento urbano, tratou-se de uma rara oportunidade de investimento
na infraestrutura da cidade. Uma questo central avaliar quais reas (e
consequentemente quais segmentos da sociedade e quais setores de atividades) foram de fato beneficiados pelo megaevento.
O questionamento essencial se direciona ao retorno social dos investimentos pblicos realizados no espao urbano. Questionamento particularmente importante numa cidade cuja estruturao interna historicamente marcada pela excluso socioespacial, e que ainda em nossos dias
apresenta uma gama lamentvel de problemas crnicos de habitao, saneamento, transportes, infraestrutura mdico-hospitalar, dentre outros. Em
suma, cumpre investigar as estratgias territoriais deste megavento, os interesses envolvidos, as reas afetadas, bem como o impacto deste conjunto
de intervenes sobre a vida urbana.
Por estratgia territorial entendemos aqui o princpio lgico que
norteia as escolhas locacionais e sua efetivao concreta. Portanto, temos um conjunto de objetivos traados pelos organizadores do evento
e seus parceiros (o empresariado e o poder pblico local), e sabemos
que estes objetivos esto relacionados a formas especficas de apropriao e redefinio do espao urbano. No caso do Pan-2007, estava embutida desde o principio a lgica da cidade elitista e segregada que se
manifestou na estratgia de concentrar o evento em reas enobrecidas,
visando ao mesmo tempo segurana e conforto aos participantes, e,
sobretudo, oferecer ao mundo uma imagem urbana mais civilizada e
moderna. Longe, portanto, de qualquer preocupao no sentido de
utilizar o evento para redistribuir no espao da cidade as benfeitorias
249
que foram identificados junto ao Comit Social do Pan, a partir de entrevistas com membros do Executivo municipal carioca (Secretaria Especial
Rio 2007) e representantes do Poder Legislativo Municipal que fizeram
oposio ao governo Csar Maia. So eles:
Anel Barra da Tijuca e Recreio dos Bandeirantes: remoo de comunidades a saber: Canal do Anil, Arroio Pavuna e Canal Cortado e
algumas tentativas de remoo das comunidades da Vila Camorim e
da Vila Autdromo, para a implantao da Vila Pan-Americana e do
Complexo Esportivo Autdromo;
Anel Maracan: Estdio Joo Havelange (Engenho); construo de
um grande equipamento esportivo numa malha urbana altamente
densa e consolidada ocasionando uma supervalorizao da rea e a
consequente expulso de alguns moradores antigos;
Anel Po de Acar: equipamentos instalados na Marina da Glria e
no Estdio de Remo da Lagoa; a construo ou uso de equipamentos
gerando uma nova paisagem na cidade e transformando um espao
de uso pblico numa espcie de loteamento privado, como se fosse
um shopping center.
Todavia, a produo social do espao no se faz exclusivamente a
partir dos atores hegemnicos. A sociedade civil, atravs de suas diversas
instituies e movimentos, tambm contribui no rico processo de intervir sobre o espao urbano. Neste sentido, cumpre registrar que dentre as
polmicas intervenes urbansticas do Pan-2007, se insere o projeto de
modernizao da Marina da Glria, no Parque do Flamengo. Trata-se de
um espao de lazer originalmente concebido para uso pblico, que sofreu
ilegal apropriao privada nos anos 90 e que tem se tornado alvo de novas investidas ditas empreendedoras que pretendem alijar de vez o acesso
pblico e democrtico, convertendo-o em espao de consumo mercantilizado destinado, sobretudo, s elites e ao turismo internacional24. Tais
intervenes repercutiram amplamente na mdia, em funo da vigorosa
24. O Parque do Flamengo, inaugurado em 1964 e destinado a ser uma rea pblica de
lazer, um dos mais importantes patrimnios da cidade do Rio de Janeiro. No ano de 1965
toda extenso do Parque, aproximadamente 120 hectares, foi tombada pelo Instituto do
Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN). O tombamento alm da rea total do
Parque estende-se ainda a 100 metros para dentro do litoral. Nele se insere a atual Marina
da Glria, que um bem de uso coletivo, criada efetivamente em 1976.
252
Pan-2007
Olimpadas 2016
R$ milhes
(%)
R$ milhes
(%)
3.772
100,0
28.859
100,0
A - Gastos pblicos
3.429
90,9
20.597
71,4
Investimentos de capital
1.059
28,1
16.471
57,1
1.005
26,6
980
3,4
Transporte intermunicipal
10.904
37,8
Aeroportos e Portos
2.002
6,9
Estradas e Ferrovias
8.902
30,8
Meio-ambiente
2.410
8,4
Sade
20
0,1
Legado urbano
54
1,4
1.640
5,7
517
1,8
zSegurana
562
14,9
2.548
8,8
Investimentos de capital
453
12,0
1.626
5,6
Gastos operacionais
109
2,9
922
3,2
1.808
47,9
1.578
5,5
36
1,0
635
2,2
Outras despesas
1.772
47,0
943
3,3
B - Gastos privados
343
9,1
8.262
28,6
Empreendimentos imobilirios
189
5,0
2.478
8,6
Vila Olmpica
189
5,0
854
3,0
Vila de Mdia
1.624
5,6
154
4,1
5.784
20,0
Em ambos os casos, fica claro que a realizao de megaeventos somente viabilizada atravs do aporte decisivo de recursos pblicos. Embora tenha havido crescimento significativo na participao do capital privado entre o Pan e as Olimpadas (9,1% para 28,6%, respectivamente), tais
nmeros escondem sutilezas que devem ser anotadas. No Pan, a injeo
de capital privado foi praticamente nula, apenas R$ 154 milhes. Outros
R$ 189 milhes foram gastos para erguer a Vila Pan-Americana. Contudo,
os apartamentos foram financiados atravs da taxa de juros de longo prazo
(TJLP). Esta taxa, menor que a usualmente aplicada no mercado imobilirio, pode estar na origem do sucesso de vendas do empreendimento. Para
as Olimpadas, esto previstos dois novos empreendimentos, a Vila de M257
dia e a Vila Olmpica, que totalizam R$ 2,5 bilhes. Ambos contaro com
financiamento pblico, a exemplo da Vila do Pan (ver Imagem 20, CADERNO DE IMAGENS, p. 348), porm, neste caso, a origem dos recursos
ser a Caixa Econmica Federal. Porm, at o momento, a comparao
entre estes projetos no pode ir alm dos nmeros envolvidos, pois, as
informaes sobre as condies de financiamento dos empreendimentos
no foram detalhadas no dossi de candidatura das Olimpadas.
Dentre os investimentos das Olimpadas classificados como esforo
genuno do capital privado, Figura a quantia de R$ 1,5 bilho que ser
destinada ao aprimoramento da infraestrutura de energia eltrica do Rio
de Janeiro. Embora a cifra seja significativa, a ausncia de detalhamento do
projeto impede averiguar sua relao com o evento. Em outras palavras,
difcil conferir se esses investimentos ocorreriam independentemente do
fato do Rio de Janeiro sediar as Olimpadas. Por fim, o aumento da participao do capital no estatal resulta, igualmente, da maior visibilidade
das Olimpadas em relao ao Pan, o que incrementa as receitas do Comit
Olmpico e intensifica a atrao de recursos dos patrocinadores e da mdia. No entanto, parcela significativa desses valores ser consumida pelas
despesas operacionais do evento, minimizando eventuais benefcios que
os Jogos poderiam trazer para a populao.
A estrutura de gastos do setor pblico apresenta nuances interessantes.
Alvo de muitas crticas, seja na literatura, seja nos meios de comunicao, a
participao dos gastos com arenas esportivas decresceu fortemente entre
o Pan e as Olimpadas (de 26,6% para 3,4%, respectivamente). Em termos
absolutos, no entanto, os valores destinados a este fim permaneceram prximos a R$ 1 bilho. Curiosamente, os gastos com instalaes esportivas provisrias saltaram de R$ 36 bilhes para R$ 635 bilhes, entre os megaeventos
estudados.
Se na prestao de contas do Pan-2007 ficou evidente a ausncia de
legados para a cidade, no dossi das Olimpadas as autoridades governamentais parecem ter concentrado atenes para provar o contrrio. A
lista de investimentos permanentes engordou e se diversificou, contemplando diferentes reas como Sade, Educao e Transportes, alm de um
intrigante item que ganhou a denominao de legado urbano, que no
foi detalhado no dossi. De pronto, fcil perceber a manobra cosmtica
do documento, pois mais da metade dos investimentos em infraestrutu258
5. Consideraes finais
Pensamos o megaevento esportivo como um projeto de desenvolvimento urbano, embora no no sentido veiculado por seus organizadores,
ou seja, de suposta promoo de melhorias urbanas segundo parmetros
tecnicistas, autoritrios e de efeitos discutveis. Consideramos assim pelo
fato de, nos dias atuais, um megaevento desta natureza incorporar sempre,
e de forma decisiva, um explcito projeto de cidade. Em outras palavras,
considerando o montante de recursos materiais envolvidos (como vimos
na quarta e ltima sesso deste captulo), somado necessidade (sobretudo simblica, conforme indicado na primeira sesso) de produzir um le260
gado, tem-se a crescente aglutinao de interesses privados em torno destes eventos. Proprietrios fundirios, especuladores, agentes imobilirios,
todos os grandes segmentos que vivem da forma capitalista de se apropriar
e de produzir o espao da cidade se mobilizam diante da oportunidade de
realizar grandes negcios.
Podemos afirmar que o esporte muito mais utilizado no Pan-2007
como competente estratgia de city marketing do que propriamente fomentado no cotidiano. Afinal, a esmagadora maioria da populao carioca e fluminense participou do evento como telespectadores e como
financiadores indiretos, atravs de nossa imensa carga de impostos. Desse
modo, o esporte amador permanece abandonado. O projeto Pan-2007 no
previu explcita e detalhadamente o uso comunitrio das diversas instalaes esportivas aps os Jogos. A preocupao central se voltou para as vantagens econmicas e polticas da ampla coalizo e para a futura candidatura olmpica, atravs da retrica de projeo mundial da imagem urbana.
Procuramos enfatizar que o espetculo urbano de produo da cidade
olmpica constitui um smbolo de revitalizao da cidade perante o mundo, bem como um potente instrumento de legitimao e de construo
de coeso social. O processo de reinveno da cidade em sua era olmpica
implica em reconstruir sua imagem buscando corrigir percepes negativas atravs do recorte seletivo dos territrios da cidade. Liderada pelas elites polticas e econmicas, esta reinveno reflete uma viso particular da
sociedade, fragmentada, distorcida e simplificada e, portanto, excludente.
Buscou-se tambm argumentar que a consagrao paradigmtica do
Rio de Janeiro para sediar as Olimpadas de 2016 tem uma histria que
passa pela desconstruo da totalidade do sistema de planejamento da
cidade. Esta fragmentao do planejamento notadamente se concretizou
por meio de intervenes emblemticas e pontuais e do estabelecimento
do que foi denominado de ordem urbana, opressiva e elitista. Como pano
de fundo, o ajuste aos novos contedos da acumulao capitalista e seu
consequente padro de sociabilidade a requerer novas formas de administrar as cidades, compelindo-as a adotar um comportamento amigvel ao
mercado (market friendly).
As perspectivas para 2016 so favorveis para os especuladores
imobilirios: mudanas recentes nas leis de zoneamento das reas do
entorno da Barra da Tijuca e Zona Porturia ampliam as possibilidades
261
Referncias
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Dossi da candidatura do Rio de Janeiro para os Jogos Olmpicos de 2016. Comisso
262
264
Introduo
Este texto tem como foco a anlise da remoo de populao residente em vilas e favelas para execuo de grandes projetos urbanos, como um
tipo especial de reestruturao urbana que tem se tornado prtica comum
em vrias cidades brasileiras. Esses projetos modificam determinadas parcelas do espao urbano, frequentemente dispondo para o mercado reas
antes desvalorizadas comercial e socialmente, devido a processos de degradao ambiental, pouca ou nenhuma regularizao e ausncia de servios urbanos bsicos.
Em Belo Horizonte, pelo menos trs questes chamam a ateno para
o fenmeno de remoo de populao. A primeira o fato de que esse
tipo de ao do poder pblico observado no seu espao urbano desde os
anos de sua fundao fins da dcada de 1890 , significando, de fato, a
expulso daqueles que no faziam parte do projeto urbanstico oficial da
cidade. A segunda diz respeito observao de que, se esse tipo de prtica
deixou de ter o cunho de limpeza social respaldada inclusive por aes
policiais, as remoes de vilas e favelas continuam, resultando na expulso
1. Parte da reflexo aqui apresentada consta da dissertao de mestrado intitulada
O Projeto Linha Verde e a remoo de cinco vilas: um estudo de caso da prtica do
desfavelamento de novo tipo no espao urbano de Belo Horizonte (LOPES, 2010).
2. Professor Associado do Departamento de Geografia do Instituto de Geocincias da Universidade Federal de Minas Gerais (IGC/UFMG) e Pesquisador do CNPq.
3. Sociloga, Mestre em geografia pelo Instituto de Geocincias da Universidade Federal
de Minas Gerais (IGC/UFMG).
265
dos pobres para a periferia de Belo Horizonte e seu entorno metropolitano. A terceira questo, que se soma s duas anteriores, se refere ao fato de,
a partir da dcada de 1990, a participao popular ter sido incorporada ao
processo de remoo supostamente tornando mais democrtico esse tipo
de reestruturao urbana.
O grande projeto que resultou em recente processo de remoo e que
foi escolhido para a anlise aqui desenvolvida o Projeto Linha Verde, um
complexo de obras virias executado durante os anos de 2005 a 2007, no
espao urbano de Belo Horizonte, que tinha como objetivo duplicar vias
que do acesso ao Aeroporto Tancredo Neves e promover a articulao e
a integrao do Vetor Norte da Regio Metropolitana de Belo Horizonte.
reas centrais, como aquelas prximas estao rodoviria e ao Parque
Municipal de Belo Horizonte, tambm passaram por intervenes como
parte do projeto.
Na primeira parte deste texto, faz-se uma reflexo sobre caractersticas de determinadas parcelas do espao urbano, incorporadas ao longo do
processo de formao da cidade, as quais sugerem novas inferncias acerca
das aes de remoo de populao.
Na segunda busca-se caracterizar o tipo de participao da populao/comunidade que diretamente afetada por esse processo de remoo,
no caso para a viabilizao do Projeto Linha Verde. Procura-se mostrar
que necessrio redefinir concepes em relao aos espaos da cidade
que passam por essas intervenes, assim como dar nova interpretao
para a forma como a populao participa desses projetos.
Na terceira parte apresentada uma reflexo em que se contextualiza
o Projeto Linha Verde, as principais consequncias da remoo para uma
parte da populao, assim como outras questes decorrentes das transformaes, identificadas em alguns bairros de Belo Horizonte, bem como em
municpios localizados no Vetor Norte da RMBH.
daquela residente em vilas, favelas, reas de risco (geolgico) e/ou que ocupava reas de servido de rodovias e ferrovias. Soma-se a isto a questo do
desenvolvimento econmico para as cidades que, vinculado execuo de
obras de grande porte e impacto, assume no s um sentido de melhoria, de
progresso para todos, mas tambm de um novo desenho para a cidade. Este
modelo de desenvolvimento econmico, especialmente na atualidade, no
considera ou no v a cidade como espao de realizaes sociais, de conflitos
e de possibilidades, mas a enxerga como um produto, uma mercadoria a ser
ofertada queles que podem pagar mais.
Em Belo Horizonte as remoes de populaes para intervenes
pblicas existem desde os primeiros momentos de sua fundao, em fins
da dcada de 1890. Elas vm sendo muitas vezes justificadas pelo poder
pblico como necessrias para a viabilizao de determinados projetos
de infraestrutura urbana que apontam para uma instrumentalizao do
espao de suporte reproduo do capital. Como afirma Costa (2009):
Os investimentos do Estado nesses grandes empreendimentos, tm
significado, de fato, a produo de um espao de suporte ao processo
de acumulao sem levar em conta as suas consequncias em termos
negativos para a reproduo social ampliada (p.09).
cia de atributos positivos. Tais espaos passam por um processo de absoro de valores negativos, como longe, tortuoso, ngreme, desordenado, sujo,
violento, os quais se tornam marcas ou estigmas que no se desfazem com
o tempo. Na condio de marcas, caractersticas, esses estigmas se tornam
smbolos de um espao que estar sempre fora do lugar cidade, que est
sempre disponvel para ser remexido, para dar lugar ou ceder espao para
algo mais limpo, mais perto, mais ordenado, mais plano.
nesse sentido que remover, remodelar, parcelas do espao urbano,
como vilas e favelas, a qualquer momento e sob qualquer pretexto6, se justifica para minimizar essa carncia adquirida naturalmente.
Propomos a partir dessas observaes e reflexes iniciais denominar
como espaos do devido tais parcelas das cidades, dadas como informais,
que se desenvolvem sem infraestrutura urbana ou servios sociais, sofrendo
com todo tipo de carncias. O significado da palavra devido, de acordo com
o Novo Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa, deriva do verbo dever, ao
qual atribudo o sentido de carecer, necessitar e precisar. Entende-se ento
que os espaos de vilas, favelas, cortios etc. so portadores de carncias,
de necessidades que os qualificam a receber a denominao de espaos do
devido. Esses espaos do devido cresceram e se expandiram como parcelas desordenadas dentro das cidades, com a total ausncia do Estado. A
imagem que fica desse processo a de um lugar que cresceu e se constituiu
como rfo do aparato estatal e que organiza, a seu modo, uma cultura, um
espao e leis prprias (BOURDIEU, 1997).
Entende-se que os espaos do devido passam a incorporar ento o
estigma da falta (de recursos), da carncia (de um ordenamento) e da necessidade (de interveno urbanstica), o que propicia as condies necessrias para que possam ser remexidos e remodelados pelo poder pblico,
resultando, frequentemente, na valorizao e lucros privados.
Os processos de remoo de populaes pobres deixam oficialmente
o vis da limpeza social e de ao policial dos primeiros momentos para,
a partir da dcada de 1990, tornar mais explcita a questo da (re) valorizao do espao em lugares antes comercial e socialmente desvalorizados.
Apesar de no se ter mais a perspectiva da limpeza social e do uso
do aparato armado do Estado, em vrias intervenes urbanas propostas
6. Um exemplo disto foi observado por Afonso e Azevedo (1987, p.120) em Belo Horizonte,
onde realizou-se, em 1972, uma remoo sob o argumento de que era necessrio ampliar
o canil municipal.
269
por programas como o PRODECOM7, o PROFAVELA8, o Programa Alvorada9, o Plano10 e, mais recentemente, o Projeto Vila Viva11, parcelas
do espao urbano de Belo Horizonte, tais como vilas, favelas e conjuntos
habitacionais, tm sido constantemente objeto de um tipo de urbanizao que visa, em verses variadas, implementar um modelo de morar, de
integrar esses espaos cidade formal e, por fim, erradicar12 em outros
moldes. A isto designamos aqui de desfavelamento de novo tipo. Atribui-se a essa prtica o carter de ser de novo tipo, especialmente aquela que
vem ocorrendo aps a dcada de 1990, associada a projetos estruturantes,
como as grandes obras virias, e que tm, agora, o componente da participao popular como ingrediente ao qual se atribui novidade no exerccio
da democratizao da gesto das cidades.
Essa mudana de comportamento institucional pode ser entendida
7. Programa do governo do Estado de Minas Gerais que previa intervenes em vilas e
favelas tambm na cidade de Belo Horizonte, durante os anos de 1979 a 1982 (CONTI, A.
2004, p.192).
8. Programa Municipal de Regularizao de Favelas, criado em 1983 sob gide da Lei
Municipal n 3.235, que previa a urbanizao e legalizao da posse em favelas (CONTI, A.
2004, p. 194).
9. Programa criado durante o governo de Eduardo Azeredo (1989-1992), que previa a
realizao de estudos urbansticos sobre favelas (elaborados pela URBEL). Esses estudos
enfocavam a favela como um organismo unitrio, integrando problemas e solues
dentro de uma viso sistmica. Eram desenvolvidos geralmente sem a participao das
comunidades, partindo do pressuposto de que as solues para os problemas de natureza
jurdico-legal e urbanstica dessas reas eram eminentemente tcnicas (CONTI, A. 2004,
p.198).
10. Plano Estratgico de Diretrizes e Interveno em Vilas e Favelas e Conjuntos
Habitacionais de Interesse Social, como exigncia do Plano Diretor da cidade de Belo
Horizonte (Lei Municipal n 7.165, de 1996). Tinha como objetivo traar diretrizes para
as intervenes, de modo que os PGEs (Planos Globais Especficos) das vilas tivessem um
quadro institucional que pudesse ser tomado como referncia (CONTI, A. 2004, p. 204).
11. O Programa Vila Viva uma ao integrada de urbanizao, de carter estruturante,
de desenvolvimento social e de regularizao dos assentamentos existentes [...] Consiste
na execuo progressiva de transformaes profundas nos diversos ncleos habitacionais,
atravs da implantao e melhoria de sistema virio, das redes de abastecimento de
gua, de esgotamento sanitrio, de drenagem, de melhorias habitacionais, remoes e
reassentamentos, de regularizao fundiria at o nvel da titulao [...]. Disponvel em
www.pbh.gov.br (texto biblioteca virtual vila viva), acesso em 20/02/2010.
12. Entende-se erradicar como retirar aquilo que no se aceita como forma de um viver,
de sociabilidades, de prticas cotidianas e, at mesmo, de organizao do espao social. Na
impossibilidade de conviver com um modo de vida, com prticas cotidianas talvez menos
marcadas por relaes mercantilizadas (informais) a perspectiva retirar para readequar,
reutilizar, reorganizar.
270
entre as perspectivas de gerenciamento de uma empresa e os procedimentos constantes em um certo modelo atual de planejamento das cidades,
observa-se que o elemento participao do cidado se insere como mais
um ingrediente indispensvel para que uma nova concepo de cidade se
estabelea. Segundo o autor, a participao do cidado ajudaria na criao
de uma imagem ou modelo de cidade em que todo o desenvolvimento
social, urbano e cultural possvel, na medida em que haja a difuso de
um sentimento de pertencimento entre os cidados e o consenso seja buscado como princpio e fim das coisas. preciso que todos os movimentos
sociais e cidados interrompam temporariamente os conflitos internos e
busquem o consenso e a paz social. Dessa forma, a participao dos cidados se torna uma participao instrumentalizada e de poucos, voltada
para um fim especfico, qual seja, o consenso.
Afirma-se que, num primeiro momento, h uma instrumentalizao
da categoria consenso, compreendido e difundido pelo senso comum como
o resultado de um processo em que os conflitos (relacionados classe, gnero, origem, renda etc.) devem ser eliminados ou superados, pois resultam
na manifestao de certo tipo de irracionalidade ou de formas arcaicas de
resoluo de problemas, como guerras e lutas armadas, por exemplo. A concluso consensual de que essas prticas (os debates) devem ser evitadas.
justamente aqui que a anlise de Rancire (1996, p.368) se faz decisiva para um contraponto necessrio. Compartilha-se com esse autor a
ideia de que atravs da prtica do dissenso, da divergncia consciente dos
falantes, que a poltica, assim como a democracia, pode ser materializada e
vivenciada, visualizando dois mundos num s, o mundo onde existe a luta
entre duas classes. Entende-se que a incluso da prtica do dissenso como
processo (meio) imprescindvel para que se consiga estabelecer na arena
do debate poltico o princpio da igualdade.
A princpio, o que se deduz das inferncias acima que a populao moradora dos espaos do devido, com um histrico de excluso socioespacial de
dcadas e estigmatizada em vrias esferas de sua vida cotidiana, j teve a sua
prtica participativa quebrada quase de incio. Ou seja, se o argumento da
participao se baseia no princpio da igualdade (em qualquer nvel), este j
est quebrado por no haver o mesmo compartilhamento de viso de mundo entre os participantes, pois existe uma disputa entre classes sociais. Se o
argumento da existncia da participao se ancora em uma razo comuni272
Indenizao1 8
Reassentamento
Monitorado19
Auxlio Financeiro20
Total
2006
239(28,9%)
355(42,9%)
234(28,3%)
828
2007
46(31,5%)
62(42,5%)
38(26%)
146
285
417
272
974
18. Ganho razovel que algum deixou de obter sobre a coisa a que tinha direito, por
culpa ou inexecuo de obrigao de outrem. Privao de um lucro ou interesse previsto.
Disponvel em: www.jusbrasil.com.br
19. comum encontrar nos documentos, como no PRR Linha Verde e Relatrios da DVRS,
a expresso modalidade de reassentamento como classificao geral para qualquer
das opes de pagamento que a famlia faa, sendo que, na verdade, somente quando a
escolha pela categoria reassentamento monitorado ou unidade habitacional possvel
afirmar quando e onde a famlia foi recolocada. Nas outras opes, no se consegue ter
informao do destino da famlia, pois no h um monitoramento ou acompanhamento
do novo local de moradia.
20. So pagamentos realizados pela Superintendncia de Desenvolvimento da Capital
(Sudecap) nos casos em que o valor de avaliao do imvel ficava acima de R$17 mil, ou
em caso de imveis de uso diverso ou comercial.
21. O pagamento pela modalidade de reassentamento monitorado ocorre quando o
processo de aquisio de outro imvel pela famlia monitorado por tcnicos (da rea
fsica e social), com complementao de recursos por parte da URBEL. No caso poderia
haver complemento de at R$17 mil reais.
22. O pagamento pela modalidade auxlio financeiro feito pela URBEL, quando a famlia
recebe o valor de avaliao do imvel a ser removido.
275
279
Entre estes municpios esto Santa Luzia e Vespasiano, no Vetor Norte da RMBH, nos quais no se pode afirmar existirem condies apropriadas de infraestrutura urbana e social e de servios quando comparadas
quelas observadas nos locais da moradia de origem. Alm disso, pode-se
tambm afirmar que no s na execuo de projetos de interveno viria, mas tambm na implementao de programas municipais e federais
de urbanizao de vilas e favelas, o deslocamento da populao removida
para reas mais distantes e carentes de servios de infraestrutura se transformou numa constante. Isto pode ser considerado como um movimento
tendencial de um desfavelamento de novo tipo associado a um favelamento
da periferia.
As discusses que afloram a cada processo de remoo de populao
seja em torno dos valores que no so suficientes para a compra de outra
moradia na mesma regio; seja em relao ao aumento da especulao
imobiliria nas regies prximas s intervenes, ou at mesmo quanto
acomodao das comunidades, que no buscam os direitos de usucapio
, tm levado a questionamentos sobre a prtica institucional de contnuo
desfavelamento da cidade de Belo Horizonte.
O alerta passa, primeiramente, por identificar o movimento do
poder pblico no sentido de imprimir em partes do espao urbano de
Belo Horizonte no caso as favelas, antes dadas como capital imobilirio
morto ou sem atrativos a chamada revitalizao, o que resulta em possveis favorecimentos ao mercado imobilirio por meio da valorizao
da terra. Uma segunda preocupao diz respeito aos baixos valores indenizatrios recebidos pelas famlias removidas, no permitindo maioria
delas adquirir outra moradia na regio. A passagem de um manifesto de
movimentos populares sobre o Programa Vila Viva, com o ttulo BH
Programa Vila Viva ou Vila Morta?, datado de 01/10/200828 a seguir
reproduzida, traz outro alerta mais geral sobre as consequncias de inciativas do poder pblico municipal de Belo Horizonte que estariam levando favelizao da periferia da RMBH.
[...] Assim, sejam eles indenizados, reassentados nos apartamentos, ou
mesmo aqueles que permanecem na vila, a tendncia que os morado28. Documento completo no site: www.midiaindependente.org/pt/blue/2008/10/429697.
shtml.
280
Consideraes finais
Procurou-se, neste texto, analisar um tipo especial de interveno
urbana que prtica constante de vrias adminstraes municipais: a remoo de populao para execuo de grandes projetos urbansticos. Uma
questo de anlise posta como necessria foi a de compreender a remoo
de populao dos espaos do devido como um dos pressupostos para que
se materialize um projeto de modernizao de cidade. Constatou-se que
o processo de reificao do espao urbano e consequentemente da cidade, explicita uma representao em que esta passa a ser vista e percebida
como uma localidade de bons negcios e de investimentos seguros para o
capital imobilirio e financeiro. A cidade, dentro dessa perspectiva, deixa
de ser vista como espao resultante de processos sociais, que se expressam
dialeticamente em um ambiente construdo, para se tornar mais um objeto
disposto em meio a vrios outros no mercado de consumo. Aqui est, em
parte, a lgica da necessidade de se remexer nos espaos que tm por caracterstica a falta (de infraestrutura e visibilidade no mercado), removendo tambm aquele que a constitui, para que, dessa forma, seja atribudo ao
espao um novo significado, um novo valor. No entanto, engana-se quem
pensa que esse espao ora revitalizado29, revalorizado, ser apropriado
por todos que contriburam para sua realizao. No caso do Projeto Linha
Verde, que transformou o espao onde as vilas se desenvolveram em mais
um complexo de largas avenidas e viadutos, quem na verdade se apropria
dessas benesses seno aqueles que tm carros? Assistiu-se, com as obras
do Projeto Linha Verde, continuidade de uma concepo de planejamento do espao urbano em que, de um lado, se baseia em uma prtica do
desfavelamento de novo tipo, e, de outro lado, usa a estratgia da total utilizao e valorizao dos espaos urbanos disponveis.
Constata-se que, no plano do discurso, o Plano de Remoo e Reassentamento (PRR) do Projeto Linha Verde deveria ter sido resultado de
uma discusso com as famlias moradoras das vilas. O que foi possvel
identificar que esse suposto desejo de exerccio democrtico por parte do
poder pblico no foi efetivado. Na anlise sobre os resultados da pesquisa
acerca do grau de satisfao de um grupo de reassentados pelo Projeto
29. Esse termo usado pelos artfices da cidade justamente para se dar a impresso de que
os espaos do devido so desprovidos, inclusive, de vida, de vitalidade.
282
Linha Verde, fica claro que no h como comprovar uma relao direta
entre participar das etapas do projeto de remoo e maior apropriao social do novo espao de moradia. No entanto, na pesquisa esto implcitas
duas questes importantes. A primeira diz respeito ao fato de que a nica
forma efetiva de participao que algumas famlias tiveram na execuo
do Projeto Linha Verde foi em relao escolha da nova moradia. Mesmo
assim, foi uma participao no autnoma, consensuada com base em critrios apresentados pela URBEL. As famlias no participaram de forma
decisiva nas etapas deliberativas relacionadas ao processo de concepo e
construo do Projeto Linha Verde, como tambm no foram consultadas
ou ouvidas acerca da necessidade de realizao de uma obra que mudaria
suas vidas por completo.
A segunda que, se tentarmos referendar a hiptese entre participao e maior apropriao da nova moradia, que implicaria um tempo
maior de permanncia no local, no se explica o fato de 24% das famlias
da amostra, em menos de dois anos de reassentamento monitorado, no se
encontrarem mais residindo nas casas que, em tese, elas mesmas escolheram. Ou seja, da mesma forma que os outros 76%, elas tambm participaram do processo orientado e no autnomo de escolha do imvel. O que
as fez mudar em um tempo to curto? A resposta precisa no existe, mas
isso indica que, em relao escolha e permanncia no novo local, outras
variveis, tais como quebra de vnculos familiares e de sociabilidades sociais, aumento de gastos financeiros e significado diferenciado do que seja
moradia, mais vinculada ao valor de uso do que ao de troca, podem dizer
muito acerca desse processo de sada.
Pressupostos de um relatrio produzido pela Relatoria Especial da
ONU (2010, p.10), contribuem para avanarmos em relao avaliao
de projetos que envolvam despejos e remoes de populao. O primeiro
pressuposto diz respeito aos casos em que as remoes forem consideradas legtimas, e legtimas aqui se entendem obras que tenham relevante
interesse pblico, este deve ser sempre estabelecido da forma mais participativa possvel, levando sempre em conta as vises daqueles que vivem
nas reas que sero removidas. O segundo refere-se ao momento da anlise sobre a necessidade de adequao de um projeto de infraestrutura e
urbanizao. Esta deve ser feita de forma transparente, com espao para
apresentao de alternativas por parte de todos os atingidos. E, por ltimo,
283
o relatrio indica que todos aqueles que sero atingidos devem receber
informao adequada e oportuna, participar democraticamente, propondo alternativas que minimizem os impactos que por eles sero sentidos
com o seu deslocamento.
No entanto, apesar de tais pressupostos serem avanados em comparao ao que se tem hoje em termos de atuao do poder pblico, ainda
no satisfazem a ideia, j exposta anteriormente, de que a populao deve
ser consultada e participar de forma deliberativa sobre a real necessidade
de realizao e os objetivos de qualquer obra que lhe afete a vida.
Considera-se, a partir do que foi exposto que, para no se cair num
vazio de palavras, necessrio fazer um ltimo apontamento, correndo o
risco de ser mais uma receita do como fazer. Uma das possibilidades de
enfrentamento da prtica do desfavelamento de novo tipo, que representa
hoje uma viso hegemnica sobre a relao estabelecida entre a produo
do espao urbano e seus habitantes, passa pela superao desse tipo de participao orientada. Afirma-se que o tipo de participao popular presente
(ou no) na maioria das esferas e instncias democrticas, conquistadas
ps Constituio de 1988, no consegue dar conta das reais necessidades
de apropriao social do espao urbano. Sugere-se ento fazer o caminho
inverso e tornar natural a lgica do dissenso como prtica social consciente dos divergentes. Entende-se que a incluso da prtica do dissenso em
qualquer esfera ou instncia de debate salutar para que se consiga estabelecer, na arena das vrias polticas do espao, o princpio da igualdade
entre os falantes. E que o exerccio do direito de discordar possa ser mais
uma das formas ou possibilidades de experimentao da apropriao do
espao urbano pelos cidados.
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286
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de esquemas analticos que homogenezam os agentes sociais o trabalhador, o capital, o morador e que partem de uma viso monoltica do
Estado. Se tais esquemas so aparentemente mais fceis de serem difundidos pela sua simplificao, parecem ter pouco rebatimento na realidade
concreta e serem limitados tanto para subsidiar a elaborao de projetos
alternativos de cidades mais justas e democrticas, que contestem os novos
processos de mercantilizao da cidade, como para iluminar estratgias de
ao na perspectiva de uma rebeldia criativa fundamentada na utopia do
direito cidade.
integridade territorial da cidade e com a sua qualidade de vida, que so objetivos do aparato administrativo e do conjunto de funcionrios do poder pblico, pelo menos em um grau diferente em relao aos demais agentes; (ii)
a possibilidade, em virtude da sua autoridade, [do] Estado [...] dar forma e
coeso mais firmes s alianas [...] de classes por meio das instituies legais,
das esferas pblicas de participao e negociao polticas, da represso e da
fora militar [ou policial]; (iii) por fim, a possibilidade, em razo do poder
de tributar e controlar a poltica fiscal e oramentria, do poder pblico fomentar e sustentar determinadas alianas de classes conformadas em torno
de uma determinada cidade ou territrio.5
Harvey sustenta que o resultado desse processo uma aliana regional [territorial/espacial] de classes, que, normalmente, estabelecese sobre
o aparelho estatal, que sustentaria um padro de governana urbana e de
desenvolvimento local como instrumento de promoo e defesa da diversidade de interesses de agentes e classes em um determinado territrio.
O autor sustenta que estar-se-ia assistindo a uma reorientao das
posturas das governanas urbanas adotadas nas ltimas duas dcadas nos
pases capitalistas avanados, onde a abordagem administrativa, to caracterstica da dcada de 1960, estaria dando lugar a formas de ao iniciadoras e empreendedoras nas dcadas de 1970 e 1980(HARVEY, 2005, p. 167).
A governana empreendedorista empresarial, segundo Harvey (op.
cit), seria caracterizada pelos seguintes elementos centrais:
(i) A coalizao de interesses que sustenta a governana empreendedorista estaria fundada na noo de parceria pblico-privada, em que a iniciativa tradicional local [a iniciativa privada] se integra com os usos dos poderes
governamentais locais, buscando e atraindo fontes externas de financiamento, e novos investimentos diretos ou novas fontes de emprego(p. 172).
(ii) As atividades empreendedoras promovidas pela parceria pblico-privada, como todas as demais atividades capitalistas, seriam especulativas, subordinadas ao mercado, e, portanto, sujeitas a todos os obstculos
e riscos associados ao desenvolvimento especulativo, ao contrrio do desenvolvimento racionalmente planejado e coordenado(p. 173).
(iii) O empreendedorismo enfocaria mais a interveno em torno de
5. No que se refere especificidade do papel do Estado, Harvey (2005, p 152) ainda
acrescenta sua capacidade de impor fronteiras relativamente seguras sobre limites
geogrficos porosos e instveis e a possibilidade do Estado se transformar no agente
central para a promoo da ideologia nacionalista.
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mar que desconheciam qualquer projeto para a rea, expressando a desinformao que caracteriza todas as situaes de violao do direito
moradia. Os moradores foram unnimes em afirmar que no trocavam
o direito de morar na Vila Autdromo por nenhum outro projeto e reivindicavam um projeto de urbanizao e a regularizao fundiria da comunidade, atravs do respeito concesso de direito real de uso que j
foi concedida para parte das famlias que residiam nessa comunidade na
gesto do governador Leonel Brizola, bem como a extenso desse direito
para as demais famlias.
Nessa perspectiva, os moradores, alegando que a ocupao da rea
anterior legislao que define a rea como sendo de proteo ambiental,
queriam saber o critrio que a SERLA utilizou para definir os 25 metros de
distncia da faixa marginal da lagoa e reivindicavam a diminuio dessa distncia para 15 metros (tendo em vista que esta uma ocupao consolidada).
Comunidade da Restinga, Vila Harmonia e Vila Recreio II
(Recreio dos Bandeirantes zona oeste)
Restinga, Vila Harmonia e Vila Recreio II eram trs comunidades situadas no Recreio dos Bandeirantes, zona oeste do Rio de Janeiro, atingidas pela construo do corredor Transoeste, que far a ligao da Barra da
Tijuca a Campo Grande e Santa Cruz, onde se concentraro grande parte
das instalaes olmpicas. A conexo seria feita pelo modelo de BRT (Bus
Rapid Transit) e estavam previstos R$ 954 milhes para a construo dessa
obra. Nessas trs comunidades visitadas viviam cerca de 500 famlias, muitas delas estabelecidas h cerca de quatro dcadas no local. No momento
da realizao da visita, quase todas j haviam sido removidas. Desde 2010,
as comunidades vinham sofrendo presso para sair das suas casas e aceitar
o valor das indenizaes oferecido pela prefeitura. A situao encontrada
foi desalentadora, pois as poucas casas e estabelecimentos religiosos e comerciais que restavam encontravamse cercados de casas j destrudas.
Na Restinga, eram cerca de 80 casas e 34 estabelecimentos comerciais, mas quase todos os imveis j tinham sido demolidos, em razo da
construo do corredor da Transoeste, depois da ao judicial da prefeitura que derrubou as liminares da Defensoria Pblica que impediam as
demolies.
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Apesar de ser considerada uma boa alternativa para parte dos moradores, outros criticavam a transferncia tendo em vista a elevao no
custo de vida decorrente do pagamento de taxas condominiais da nova
moradia. Mas o problema mais grave no momento da visita era decorrente
dos riscos dos escombros gerados pela demolio das casas vazias das famlias removidas da comunidade sobre as unidades habitacionais situadas
ao lado das mesmas e que ainda permaneciam no local, e da ocupao de
parte dessas casas destrudas por grupos de usurios de crack e outras drogas (Foto 4). Com efeito, muitas moradias estavam sofrendo infiltraes,
sujeitando os moradores a vrios tipos de doena, em especial a dengue,
agravando-se, ao mesmo tempo, a situao de insegurana.
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prefeituras do municpio como principais promotores das aes de remoo. Assim, de uma forma geral, pode-se identificar processos de espoliao urbana e de violao do direito moradia vinculados s intervenes
da Copa do Mundo de Futebol 2014 e das Olimpadas 2016, que atingem
diversos grupos populares, que parecem expressar um certo padro de
atuao da prefeitura do Rio de Janeiro. Tal padro de atuao do poder
pblico municipal poderia ser caracterizado pelos seguintes aspectos:
(i) Completa ausncia, ou precariedade, de informao por parte
das comunidades, acompanhada de procedimentos de presso e coao,
forando os moradores a aceitar as ofertas realizadas pela prefeitura do Rio.
Cabe frisar que as comunidades visitadas, sem exceo, no tiveram qualquer
acesso aos projetos de urbanizao envolvendo suas reas de moradia.
(ii) Completa ausncia, ou precariedade, de envolvimento das comunidades na discusso dos projetos de reurbanizao promovidos pela prefeitura, bem como das possveis alternativas para os casos onde so indicadas
remoes.
(iii) Deslegitimao das organizaes comunitrias e processos de negociao sempre individualizados com as famlias, nitidamente buscando
enfraquecer sua capacidade de negociao com o poder pblico. Nessa mesma perspectiva, cabe registrar que as negociaes, em geral, so arbitrrias e
sem critrios claros de negociao, inclusive no que se refere aos valores das
indenizaes.
(iv) A utilizao da Justia como um instrumento contra o cidado.
Tendo como principal instrumento as aes judiciais promovidas pela
Procuradoria do municpio, o poder pblico municipal vinha atuando
como uma mquina irresponsvel de despejos, sem qualquer compromisso com a sade e a vida das pessoas. A prtica da Procuradoria do municpio parecia ser a de penalizar todos os cidados que recorriam Justia
para proteger os seus direitos, tendo em vista que todas as liminares derrubadas na Justia foram acompanhadas da imediata remoo, determinada
pela Procuradoria, sistematicamente realizadas em situaes de terror e
violao dos direitos humanos. Os seres humanos homens, mulheres,
idosos e crianas estavam sendo gravemente desrespeitados atravs de
prticas tais como a remoo em 24 horas antes sequer de receber as indenizaes ou da sujeio das famlias a condies de vida degradantes,
obrigando-as a viver entre os escombros das demolies.
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mlias de baixa renda nas reas revitalizadas, a existncia de investimentos em urbanizao e regularizao de favelas e assentamentos precrios,
sobretudo atravs do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)13.
Tambm se observam importantes investimentos voltados populao
de baixa renda, como a regularizao fundiria de ocupaes de imveis
pblicos e o financiamento de empreendimentos habitacionais geridos pelos movimentos sociais de moradia (Programa Minha Casa Minha Vida
- PMCMV-Entidades).
No entanto, seja qual for o carter redistributivo dos investimentos,
o projeto de cidade que est em curso parece aprofundar o padro de urbanizao excludente que caracteriza a ordem urbana brasileira (com especificidades em relao ao padro de segregao fordista), marcado pelo
isolamento (autossegregao, pela ordem urbana negadora da alteridade)
e por uma nova rodada de mercantilizao (valorizao) de grandes reas
das cidades.
Por essa razo, pode-se sugerir que o carter neoliberal das intervenes urbanas contemporneas, no caso brasileiro, no seria puro ou clssico, tal como verificado em outros pases. Aqui, esse carter seria verificado pela prevalncia da lgica mercantil na gesto das polticas pblicas,
afirmao do individualismo, projetos especulativos, parcerias pblico-privadas, dependncia dos recursos privados para o financiamento da
gesto urbana (Minha Casa Minha Vida - PAC).
Em segundo lugar, mesmo que seja possvel constatar intervenes
urbanas destinadas ampliao do acesso das classes populares aos servios e equipamentos urbanos, so claros os indcios de que se est diante de
uma nova rodada de mercantilizao da cidade, caracterizada pela transformao de espaos, equipamentos e servios urbanos desvalorizados - e,
portanto, parcialmente ou totalmente desmercantilizados - em mercadoria, ou seja, em ativos inseridos nos circuitos de valorizao do capital.
Esse processo ocorre seja pela transferncia forada de ativos sob o controle das classes populares para setores do capital imobilirio ou de servios
urbanos, seja pela criao de novos servios e equipamentos urbanos que
13. No caso do Rio de Janeiro, a prefeitura municipal criou em julho de 2010, o Programa
Morar Carioca, que prev a urbanizao de todas as favelas do Rio de Janeiro at 2020. O
programa integra o Plano de Legado Urbano das Olimpadas de 2016 e pretende investir
R$ 8 bilhes atravs de recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), do
governo federal e da prefeitura municipal do Rio de Janeiro.
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tado de uma discusso coletiva, envolvendo os diversos segmentos da populao, sobre o projeto de cidade que se pretende construir. Ao mesmo tempo,
a concentrao dos investimentos na Barra da Tijuca fundamentalmente
no sistema de transportes na revitalizao do Centro do Rio de Janeiro e
na infraestrutura hoteleira, levantam muitos indcios de subordinao dos
investimentos aos interesses mercantis de alguns agentes econmicos. E,
para alm do discurso, tal projeto tem sido implementado negando direitos
sociais fundamentais, tanto no que se refere ao direito moradia, como no
que diz respeito ao direito de participar das decises.
Em outras palavras, a promoo da mercantilizao da cidade ocorreria, em geral, acionando alguma modalidade de defesa dos direitos individuais, no caso, fundamentalmente o direito propriedade e a liberdade,
ao mesmo tempo em que representaria um ataque aos processos de desmercantilizao e aos direitos sociais e coletivos de parcelas significativas
da populao, que tm negado o seu direito de permanecer nas reas em
que habitavam, agora de interesse de grandes agentes econmicos, e de
participar da discusso em torno dos projetos urbanos em curso.
Considerando-se as configuraes sociais das diferentes comunidades afetadas pelas intervenes urbanas, poder-se-ia constatar remoes,
ou seja, processos de transferncia de ativos sob o controle das classes
populares, no qual parcela da populao (por exemplo, em situao de
vulnerabilidade social e vivendo em uma habitao com alto grau de precariedade) poderia estar sendo beneficiada com a aquisio de um imvel
regularizado e em bom estado, mesmo em uma rea distante; enquanto
que outra parcela da mesma comunidade (com sua insero social mais ou
menos estabilizada em razo de vnculos estabelecidos com redes sociais
e de trabalho formais ou informais) poderia estar sendo vulnerabilizada
pela sua excluso da rea na qual organiza sua reproduo social. Dito
de outra forma, o direito moradia pode estar ao mesmo tempo sendo
negado e promovido, desde que permita e no ameace o processo de mercantilizao da cidade.
Nesse plano, preciso levar em considerao que os despejos e as remoes ocorrem sob a legitimidade conferida pelo Poder Judicirio (que
permite e determina as remoes) e da ordem pblica, que operam no
conflito entre, de um lado, o discurso em torno dos direitos individuais,
da liberdade e dos processos de mercantilizao da cidade encarnado
311
pelo poder pblico e pela coalizo de foras que sustenta a nova governana empreendedorista empresarial, sob o discurso do interesse pblico em
torno do desenvolvimento econmico e social e de outro, o discurso em
torno dos direitos sociais e coletivos e os processos de desmercantilizao
da cidade, encarnado pelos movimentos sociais organizados em torno da
reforma urbana e do direito cidade. Mas ambos os discursos se expressam em polticas pblicas e aparatos institucionais no interior do aparelho
de Estado, apesar da lgica mercantil ser a dominante e hegemnica15. Da
resulta a dificuldade de enfrentamento desse projeto.
A partir dos elementos levantados nesse ensaio, e inspirados em Lefebvre (1999), pode-se dizer que o enfrentamento desse novo contexto de
aprofundamento da mercantilizao da cidade contempornea exige uma
dupla estratgia de atuao articulada e inseparvel: a estratgia do conhecimento e a estratgia sociopoltica. No mbito do conhecimento, essa
estratgia implicaria no aprofundamento conceitual das transformaes
urbanas em curso, bem como no estudo das caractersticas da governana
empreendedorista empresarial que as comandam, e uma crtica radical aos
modelos de planejamento urbano fundados na mercantilizao da cidade
e na sua subordinao lgica do capital, na perspectiva de consolidar um
campo de conhecimento em torno do fenmeno urbano contemporneo.
No plano sociopoltico, essa estratgia estaria centrada, de um lado,
no desafio de atualizao do iderio do direito cidade como parte de uma
nova utopia dialtica em construo, emancipatria e ps-capitalista, materializada em novos projetos de cidades e de organizao da vida social;
e de outro, na traduo do iderio do direito cidade em nova agenda da
reforma urbana voltada para a atuao dos agentes, tanto na esfera poltica-institucional, como na esfera social, na forma de uma rebeldia criativa
capaz de conformar uma nova coalizao contra-hegemnica que sustente
essa agenda e de responder aos desafios decorrentes das transformaes
urbanas, sociais e econmicas contemporneas. Nessa perspectiva, o movimento da reforma urbana, como principal agente social que encarna essa
proposta, estaria diante do desafio de dar forma a essa rebeldia criativa,
buscando promover universos sociais nos quais possam surgir e se desen15. No caso da prefeitura do Rio de Janeiro, o conflito entre esses dois discursos e orientaes
fica evidenciado nas atuaes da Procuradoria do municpio, das subprefeituras e da
Empresa Olmpica Municipal, de um lado, e da Secretaria Municipal de Habitao, de
outro.
312
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313
Entretanto, em que pesem os grandes investimentos em curso, acreditamos que as populaes mais vulnerveis econmica e socialmente ali
residentes dificilmente sero absorvidas por tais investimentos. Por outro
lado, a valorizao da terra urbana, j em curso em grande parte da Regio
e particularmente acelerada onde se concentram os investimentos, dever
provocar um forte processo de expulso de expressivas parcelas dessa populao pobre, se alternativas econmicas e de incluso social no forem
criadas e/ou incentivadas pelos poderes pblicos e pela iniciativa privada.
Assim, ainda que processos de qualificao da mo de obra sejam fundamentais para viabilizarem alguma integrao dos trabalhadores mais qualificados e de maior nvel de escolaridade ao processo econmico central
que ali se inicia, a maioria da populao s poder se beneficiar do crescimento econmico que a Regio deve experimentar nos prximos anos se
alternativas outras forem apresentadas.
Consideramos que o desenvolvimento e o fortalecimento de oportunidades de gerao de trabalho e renda para a Regio, na esteira da urbanizao que se estende para alm da metrpole e das cidades vizinhas, se
concentram na Economia dos Setores Populares4 Economia Popular e/
ou Solidria e sero fundamentais para evitar um processo mais agudo
de expulso da populao residente e promover melhores condies possveis para sua incluso social e econmica, em consonncia com as mltiplas oportunidades criadas pelos novos investimentos. Entendendo que
o crescimento da economia capitalista e a expanso da economia do setor
pblico podero criar oportunidades no comrcio e nos servios, e mesmo na produo em atividades ligadas alimentao, vesturio, higiene,
reciclagem de produtos, e outras, para viabilizar e fortalecer a economia
dos setores populares, faz-se necessria uma ao efetiva de organizao,
orientao e envolvimento social da populao da Regio.
(Sedru), com recursos do Fundo Metropolitano, tendo sido elaborado pela UFMG,
sob a coordenao do Cedeplar, envolvendo vrios departamentos da UFMG, alm da
PucMinas e da UEMG, e contando com uma equipe de cerca de 180 professores, alunos e
consultores. Foi concludo em dezembro de 2010 e pode ser acessado em: www.rmbh.org.
br (UFMG, 2010).
4. A Economia dos Setores Populares um dos vrios nomes e talvez o mais abrangente
utilizados para se referir s novas formas de organizao social e econmica que hoje
marcam presena principalmente no cenrio urbano brasileiro; ver Kraychete, 2000 e
Monte-Mr, 2008.
315
imobilirio at o final dos anos 70 quando, apesar dos seus 100 mil habitantes, teve loteamentos urbanos aprovados capazes de abrigar outros
300 mil (MONTE-MR, 2005). Processo similar acontecia em Betim,
seguido de Igarap. Assim, comearam os primeiros contornos de um
cenrio no qual o Vetor Norte se manteria como o principal absorvedor
da expanso habitacional da populao pobre da regio metropolitana.
A expanso da malha urbana na RMBH se apoiou, at o final da dcada de 1970, em loteamentos populares concentrados nas mos de poucas
empresas. No perodo 1975/79, apenas dez empresas foram responsveis
por 53% dos loteamentos na RMBH e por 96% dos loteamentos em Ribeiro das Neves, sua quase totalidade em condies muito precrias. Dos
103 loteamentos identificados, 96% no tinham pavimentao, 97% no
tinham esgoto, 91% no tinham gua encanada e 71% no tinham acesso
a transporte coletivo. Entretanto, as condies de compra e financiamento,
com at 60 prestaes pr-fixadas, fortaleciam os sonhos de insero metropolitana a partir da casa prpria (COSTA, 1994).
Nos anos 80 houve relativa retrao dos loteamentos perifricos, aumentando a concentrao urbana atravs do favelamento no interior de
reas j ocupadas, acompanhada do crescimento do setor de servios e
fazendo com que municpios que tinham ainda alguma expresso agropecuria se transformassem em pequenos centros de servios. Entretanto,
dados os baixssimos nveis de renda (e escolaridade) das populaes perifricas e o aumento da mobilidade interna da RMBH, a concentrao na
metrpole se agravou, exacerbando as diferenas internas. Atualmente, o
hiato entre as regies ricas de Belo Horizonte e os pobres municpios perifricos, particularmente no Vetor Norte, impressionante.
De outra parte, a industrializao de base fordista centrada nos bens de
consumo durvel, iniciada em 1970 com a implantao da FIAT, em Betim,
consolidou o processo de metropolizao no sentido oeste, com desdobramentos tambm no Vetor Norte atravs da implantao de distritos industriais naquela regio. Investimentos em indstrias ligadas a bens intermedirios (siderurgia e cimento, em especial), alm de produtos alimentcios,
entre outros, contriburam para essa expanso, particularmente em Matozinhos, Pedro Leopoldo e Santa Luzia (DINIZ, 1981; MONTE-MR, 1994).
O processo de industrializao que se implantou e se manteve de
modo mais prolongado na RMBH at o final da dcada, estendendo
317
Alm desses investimentos, o setor privado, no mais das vezes em parceiras com o estado, tem proposto a montagem de grandes equipamentos
metropolitanos no Vetor Norte para os prximos anos. Um dos principais
o Aeroporto-Indstria, projeto que implica a articulao multimodal de
transportes (de cargas, em especial, mas tambm de passageiros), estruturas de armazenamento, complexos industriais e servios avanados, enfim,
um complexo socioespacial, institucional e econmico de modernizao
intensiva na regio, articulando-se principalmente com alguns espaos
perifricos como os municpios de Lagoa Santa, Pedro Leopoldo, Confins
e parte de Santa Luzia. Outros empreendimentos previstos para o Vetor
Norte se destacam o polo de microeletrnica, o empreendimento Precon
Park e os investimentos na Granja Werneck/Isidoro (regio norte de Belo
Horizonte) e apontam para a intensificao da modernizao atravs da
garantia de um tipo de uso do solo intenso em tecnologia e articulado com
o espao e a economia globalizados.
A parte sul da RMBH cortada por algumas das serras que definem o
Quadriltero Ferrfero, estando no sudoeste a regio da nova industrializao dos anos 70. A Fiat e a Refinaria caracterizam aquela regio, acompanhadas do parque fordista que caracterizou essa fase (DINIZ, 1981). O
sudeste, ou Eixo Sul, o espao das mineradoras por excelncia, marcado
tanto pelas jazidas e cavas, quanto pela extensssima propriedade da terra em suas mos. O forte investimento imobilirio, iniciado em dcadas
passadas, mantm-se at hoje e se multiplicou, na chamada terceira safra
do minrio, mas divide agora o espao com a minerao revigorada pela
demanda chinesa.
Atualmente, o movimento em torno da atrao de grandes investimentos em alta tecnologia prev o emprego de um nmero expressivo de
profissionais de alta qualificao. Sendo assim, processos de qualificao
da mo de obra parecem fundamentais para viabilizar a integrao de parte dos trabalhadores locais ao momento econmico atual e futuro, em que
pesem as muitas limitaes de educao e renda da populao daquela
regio. Portanto, a maioria da populao s poder se beneficiar do crescimento econmico que a Regio deve experimentar nos prximos anos se
alternativas para a emergncia e fortalecimento de economias populares
forem apresentadas e apoiadas por aes do poder pblico e a participao
do setor privado, incluindo-se aqui setores organizados da sociedade civil.
319
O circuito chamado superior composto principalmente pelos negcios bancrios, comrcio e indstria para exportao, indstria urbana
moderna, comrcio e servios modernos, comrcio atacadista e transporte, sendo caracterizado por atividades capital-intensivas, principalmente
imitativas, de produo em grande escala, articulada para fora da cidade e
da regio, tendo como objetivo principal a acumulao de capital.
J o circuito inferior intensivo em trabalho, com produo em
pequena escala, possuindo grande potencial criativo e forte articulao na
cidade e sua regio, tendo como tarefa primordial sobreviver e assegurar a
vida familiar diria, bem como participar, o quanto possvel, de certas formas de consumo peculiares ao moderno modo de vida (SANTOS, 2008,
p. 102). composto basicamente de servios no modernos, abastecidos
pelo comrcio em pequena escala.
\Na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, evidente a diversidade de articulaes no que tange ao trabalho e renda. grande o nmero de setores que empregam trabalhadores formalmente e que conduzem
321
biolgica e culturalmente. A UD, enquanto organizao econmica caracterstica da economia popular (fundada sobre relaes de parentesco, tnicas ou de afinidades vrias, sejam polticas, comunitrias, profissionais,
entre outras), organiza os recursos e as capacidades de seus membros para
gerir a satisfao de suas necessidades, de maneira que seu objetivo ltimo
seja a reproduo ampliada da vida (CORAGGIO, 2008).
A Economia Popular de difcil mensurao, por agregar iniciativas
individuais e familiares, formais e informais, de pequeno e de grande alcance, menos e mais articuladas entre si e com o territrio.
Do mesmo modo, a Economia Solidria, entendida muitas vezes
como um subconjunto da Economia Popular, agrega diversas formas de
organizao. A Economia Solidria constituda por empreendimentos
formais e informais, caracterizados pela autogesto e pela socializao dos
meios de produo e distribuio. As unidades bsicas so encontradas
sob a forma de cooperativas, associaes etc., sem que haja distino entre
capital e trabalho, sendo que esses empreendimentos se diferenciam tanto
na forma de organizao interna quanto no modo de articulao com a
comunidade em que atuam (SINGER, 1997, 2002).
Enquanto princpio que norteia a Economia Solidria, a autogesto
implica que os meios de produo sejam de propriedade e controle coletivos e que as decises acerca das normas de funcionamento e dos rumos a
serem seguidos pelo empreendimento solidrio sejam tomadas com base
na participao democrtica de cada indivduo. Assim, a administrao,
a produo, seus meios e resultados pertencem a todos, de modo que se
fazem necessrias prticas solidrias e promotoras de autonomia nas organizaes (VERARDO, 2003).
As experincias populares e solidrias so importantes para o reordenamento e a gesto territorial, na medida em que promovem o empoderamento de populaes visando, em ltima instncia, o equilbrio das
relaes de poder no territrio, por meio do fortalecimento de associaes
de produtores, cooperativas de trabalho e redes, que tenham o efeito de
promover a identidade territorial (metropolitana).
323
organizaes em municpios populosos: Belo Horizonte (160 empreendimentos), seguido de Contagem (45), Ribeiro das Neves (22) e Sabar (19).
A maior parte dos empreendimentos declarados relaciona-se atividade artesanal. Em segundo lugar, aparece a produo txtil, seguida da produo de alimentos, reciclagem, produtos fitoterpicos e agropecuria. Na
maior parte das vezes, tais atividades so desenvolvidas de forma precria,
evidenciando as dificuldades de apropriao tecnolgica e de gesto e comercializao9.
A maior parte dos empreendimentos declarados (74,1%) foi criada na
dcada de 2000, o que indica um forte crescimento da economia solidria
na RMBH nos anos recentes, fenmeno que pode ser relacionado aos altos
ndices de desemprego e perda de poder de compra dos salrios nas dcadas de 1980 e 1990, motivando iniciativas institucionais que abrangem
desde pequenas organizaes at aes dos poderes pblicos municipais,
estadual e federal.
De fato, o surgimento e a expanso de experincias da Economia Solidria tm sido acompanhados pela criao de instncias governamentais
apoiadoras/fomentadoras, tanto em mbito federal como a criao da
Secretaria Nacional de Economia Solidria (Senaes/MTE) quanto estadual (como a instituio da Poltica Estadual de Fomento Economia
Popular Solidria no Estado de Minas Gerais) e municipal (como a criao
do Centro Pblico de Economia Solidria de Belo Horizonte, inaugurado
em 2007).
No mbito estadual, a poltica de economia solidria realizada atualmente pela Secretaria de Estado de Trabalho e Emprego (SETE), e ocorre basicamente em trs frentes: a capacitao dos grupos, a promoo de
feiras regionais e a promoo de conferncias. At o ano de 2010, as aes
eram desenvolvidas pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social
(SEDESE), por meio da Superintendncia de Trabalho e Renda / Diretoria
de Promoo do Associativismo. O governo estadual atua segundo as diretrizes editadas pela Lei 15.028 de 2004, que trata da Poltica Estadual de
Fomento Economia Popular Solidria. Outras aes de apoio pequena
produo so encontradas nas mais diversas Secretarias, como a Secretaria de Estado de Cincia, Tecnologia e Ensino Superior, e a Secretaria de
9. Uma anlise mais extensa das condies de pobreza e das manifestaes das economias
populares e solidrias no Vetor Norte da RMBH pode ser encontrada em Diniz et all.,
2010.
325
Estado de Defesa Social, e mesmo no Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (Poltica Estadual de Microcrdito), quase sempre com muito
pequena interlocuo interna.
No municpio metropolitano central, tem grande importncia o
Centro Pblico de Economia Solidria, espao que conta com o apoio da
prefeitura de Belo Horizonte, localizado no prdio ao lado da Praa da
Estao, no centro da capital. O local abriga, entre outros, as reunies do
Frum de Economia Popular e Solidria da Regio Metropolitana de Belo
Horizonte (FEPS/RMBH), que constitui um brao do Frum Mineiro de
Economia Popular e Solidria (FMEPS), ligado ao Frum Brasileiro de
Economia Solidria (FBES). O Frum Metropolitano est se articulando
para alcanar alguns objetivos que vo desde a constituio de uma plataforma de assessoramento aos empreendimentos para que estes se tornem
mais independentes e autossustentveis, at a constituio de redes de
empreendimentos do mesmo ramo e a aprovao do marco legal no municpio de Belo Horizonte, visando, inclusive, a conquista de um espao
permanente para a comercializao dos produtos dos empreendimentos
solidrios. Para isso foram criados Grupos de Trabalho que so compostos por pessoas, empreendimentos e por integrantes da coordenao do
Centro Pblico10.
A maioria dos empreendimentos cadastrados no SIES (129 ou 49,8%)
declarou que o principal motivo de criao foi a possibilidade de uma alternativa ao desemprego. J 71 (27,4%) declararam que o empreendimento
trazia uma fonte de renda extra aos associados, o que evidencia o carter
alternativo de tais organizaes.
10. Alm do aparato institucional brevemente descrito, a Economia Solidria
movimentada tambm por entidades que compem sua militncia e que partem de
diversas instncias da sociedade civil, como sindicatos, movimentos sociais, instituies
religiosas e universidades, sendo que algumas delas participaram em momentos e nveis
diferentes do GT-Brasileiro. Podemos citar: SEBRAE, Instituto Polticas Alternativas para
o Cone Sul (PACS); Associao Nacional dos Trabalhadores de Empresas em Autogesto
(ANTEAG); Critas Brasileira; Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST/
CONCRAB); Rede Universitria de Incubadoras Tecnolgicas de Cooperativas Populares
(Rede ITCPs); Agncia de Desenvolvimento Solidrio (ADS/CUT); UNITRABALHO;
Associao Brasileira de Instituies de Micro-Crdito (ABICRED); Unio e Solidariedade
das Cooperativas Empreendimentos de Economia Social do Brasil (UNISOL); Associao
Brasileira de Pesquisadores de Economia Solidria (ABPES); Instituto Marista de
Solidariedade (IMS) etc.
326
Empreendimentos
(nmero)
Empreendimentos
(%)
129
49,80
71
27,41
14
5,40
13
5,01
12
4,63
10
3,86
Outro
3,47
0,38
Empreendimentos (%)*
231
89,2
Doao
67
25,9
40
15,4
10
3,9
10
3,9
Associados(as)
1,9
Outra
10
3,9
Fonte dos dados bsicos: SIES 2007 *A soma das porcentagens maior
que 100 porque foram consideradas as trs principais origens das matrias-primas
dos produtos dos estabelecimentos.
Empreendimentos
(%)*
245
94,59
Venda a revendedores/atacadistas
53
20,46
Outra
23
8,88
21
8,10
11
4,24
18
6,94
Fonte dos dados bsicos: SIES 2007 *A soma das porcentagens maior
que 100 porque foram consideradas as trs principais formas de comercializao
dos produtos pelos estabelecimentos.
Empreendimentos (nmero)
Empreendimentos (%)*
123
47,49
102
39,38
63
24,32
45
17,37
Outro
11
4,24
21
8,10
Diagnstico e planejamento
(viabilidade econmica)
18
6,94
Assistncia jurdica
10
3,86
101
38,99
rgos governamentais
95
36,67
29
11,19
26
10,03
Outro
25
9,65
1,54
Cooperativas de tcnicos(as)
0,77
Fonte dos dados bsicos: SIES 2007 *A soma das porcentagens maior
que 100 porque foram considerados os trs principais tipos de entidades que forneceram
apoio aos empreendimentos.
329
Por fim, constata-se que a maior parte dos grupos entrevistados (139
ou 53,1%) empreende alguma iniciativa visando a qualidade de vida dos
consumidores de seus produtos, como preo acessvel, incentivo ao consumo
tico e comrcio justo e oferta de produtos orgnicos ou livres de agrotxicos.
Tal preocupao evidencia o potencial da produo popular e solidria na
oferta de uma produo ecolgica e economicamente sustentvel.
Consideraes Finais
Entendemos que grandes investimentos em infraestrutura e grandes
projetos econmicos no contexto urbano e metropolitano no podem,
contemporaneamente, prescindir de esforos integrados voltados para a
promoo e fortalecimento das economias populares. Considerando que o
331
Referncias Bibliogrficas
BERTUCCI, Jonas de O. A Economia Solidria do Pensamento Utpico ao Contexto
Atual: Um Estudo Sobre Experincias em Belo Horizonte. Belo Horizonte, 2005.
Dissertao (Mestrado em Economia), Cedeplar, Universidade Federal de Minas Gerais.
332
334
CADERNO DE IMAGENS
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Imagem 8: Uso atual do solo e cobertura vegetal com traado do Arco Metropolitano
e da malha rodoviria
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Imagem 9: reas inundveis Bacia do rio Iguau: Mancha obtida para a condio passada
Imagem 10: reas inundveis Bacia do rio Iguau: Mancha obtida para a condio atual
cenrio 1
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Imagem 11: reas inundveis Bacia do rio Iguau: Mancha obtida para a condio futura
cenrio 2
Imagem 12: reas inundveis Bacia do rio Iguau: Mancha obtida para a condio futura
cenrio 3
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Imagem 17: A regio Leste Fluminense e a logstica regional Fonte: Ncleo de Estudos
e Projetos Habitacionais e Urbanos / NEPHU UFF, 2010.
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CADERNO DE IMAGENS
Imagem 20: A Vila Pan-Americana: construida exclusivamente para os Jogos Panamericanos em 2007, Jacarepagu, zona oeste da Cidade do Rio de Janeiro.
Foto: Julio Ferretti, 2011
Imagem 21: Estdio Olmpico Joo Havelange (Engenho), construido na Zona Norte
da Cidade do Rio de Janeiro. Foto: Julio Ferretti, 2011
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Imagens 22, 23 Foto rea do espao em que se localizavam as trs Vilas removidas totalmente para a implantao de um dos trechos do Projeto Linha Verde. A primeira foto
data do ano de 2002 e a segunda de 2009, dois anos aps o trmino do Projeto. Fonte:
Elaborado por Erika Lopes a partir da insero da localizao das Vilas no Programa
Google Earth (2011).
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