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    evta Espa ce Ciencia Poitce. Vo. 1. Nim. 1, pp. AI-34 | Las instituciones del federalismo Josep M. Colomer El federalismo es ls descentalizacién y a cooperacicn multilateral. Las instituciones bisi- cas de un modelo federal socialment eficiente som ia siguientes: la divisién de poderes entre al Gabiceno contal y los Gooblemos regionalee, las elacciones no concurrentes gus facilitan la formaciGn de mayesias poliicas diferentes en el centro y en las regiones, un ‘nimero elevado de unidades trsitoriales que impice ol dominio de una de ella y el biea- neralismo simétries que promueve Ja cooperacidn multilateral. E1 mejor contexto inti ional para la estabiidad del federalismo o division «vertical» del poder es ka division horizontal» det poder, es decir, el multipartismo en el Gobiemo central Palabras clave: federalism, nstituciones politicas. pluralism, division de poderes ‘Un Gobierno central cuyo partido o partidos no controlar Ia mayoria de los Gobiemos regio- rales o locales es una forma de «gobiemo dividiio», Ast como la relacisn entre el presidente y J Aswmblea cuando el primero no tiene mayoria absoluta en Ta segunda puede ser llamado. gobierno dividido horizontal», ta relacién tipicamente federal es un gobieme dividide «verti= calv. Lu existencia de mayorias politicas diferentes y la cooperacién entre el Gobierno central y Jos Gobiemos no centrales puede producir mayor utilidad social que gobiemo unificado, De acuerdo con un criterio de eficiencia ampliamente utilizado-en las ciencius sociales, Ja uilidad social puede ser definida como la agreyacién de las utilidades abtenidas por los individvos con ta satisfaccisn de sus preferencias. La utitidad social del gabiemo dividide vertical es especialmente elevada en aquellos paises en Ios que hay un miimero. ‘ve de mayorias regionales 0 jocales que son minorias nacionales, En contraste con los esta a {IOSEP M. COLOMER dos unitarios, en los que s6lo los ciudadanos cuyas preferencias politicas eoinciden con Ta rmayorfa nacional obtienen satisfaccién, con un gobierno dividido vertical los perdedores nacionales son compensados como ganadores parcales a nivel repional 0 local. Con elec- ciones a dos 0 tes niveles distintos, el mimero de perdedores totales tiende « ser més, ‘Pequetio que con elecciones a un solo nivel. Et valor total de la saisfaci‘n politica ola utilidad social producida por el gobiemo divi- dido vertical depende de la importancia concedida porlos votantes# hs diferentes temas aso- ciados a cada nivel gubernamental, Pero el numero de temas en los que Jos volantes pueden obtener satisfaccidn de sus preferencias nunca es menor que con un gobiemo unificado. ‘Como una simplificacién y adapfacidn de la prucba matemtica prescatada por Roland Pen- ‘hock (1959), la Tabla 1 muestra un ejemplo de los diferentes valores de wtiidad social que cabe obtener mediante una decisi6n unitaria y mediante decisiones descentralizadas en una situacién en la que una minoria a nivel ampli (nacional) es mayoria a algin nivel pequetio (Gegional), En comparacisn con un ganador Unico en un esquema unitario, diferentes gana- dores en diferentes regiones en un esquema desceniralizado pueden producir valores més altos de utilidad social (en el ejemplo, 160 y 180 individuos satisfechos,respectivamente) Tapia 1. [Unuupan SoctAL EN UN GOBIERNO UNTTARIO Y EN UN GOBIERNO DESCENTRALIZADO Partidos Fequieria Derecha Regiones: A: oo 40. B: oo 40 c 40 60. Gobierno unitario (ganadores nacionales) 160 140 Gobierno descentralizado: (ganadores regionales) 60 +60 + 60 = 180 Los nianeros son Yotanies en cada reps (A.B, C)y a nivel nacional [Los subrayads indican el imero dy aanadoves con distin frmalas instinconal. Un federalismo eficiente requiere dos condiciones: 1) descentralizacién y 2) coopera ciGn multilateral. Los elementos institucionales bisicos de un modelo federal socialment eficiente, que serin analizados 4 continuacién, son los siguientes; 1a division de podleres centre el Gobicmo central y los Gobiernos regionales, las elecciones no concurrentes que facilitan el voto dividido y ta formaci6n de diferentes mayorias politicas en los distintos 4mbitos instirucionales, un mimero elevado de unidades terrtoriales que impide el dominio dde-una de ellas y el bieameralismo simétrico que promueve Ia cooperacién multilateral US INSTITUCTONES DEL FEDERALISM “a La divisicn de poderes En una divisién de poderes eficiente, el Gobierno central iené competencias en temas vinculados a intereses communes de grupos amplios, incluidos ta defensa, tos asuntos exte- riores. el comercio exterior, Ia moneda y el crédito, ls politica redistributiva y los impues- {os correspondientes. En cambio, los Gobiemos regionales (lldmensc estados, teritorios, provincias, regiones, cantones o comunidades auténomas) se concentran en temas econé= rmicns con una cierta cscala territorial 0 con ventajes de localizacién, como el comercio local, In ugricultura, las obras pilblicas, asi como en temas vinculados a intereses de gra- pos mis pequefios que pueden ser definidos sobre una base territorial, incluidos la educa cidn, la gestion de las diferencias religiosas 0 étnicas y las lenguas, Sin embargo, ninguna distribucién de poderes enue instituciones es perfectamente efi- ciente ya que, si se tratara de minimizar costes, deberia haber una unidad especial para la pro- visién de cada bien piblico que comuviera exactamente a sus usuarios, Dado que los usuarios de una autopista, de uns central hidroeléctrica, de una escuela, de una lengua, efe., forman gru- os diferentes, deberia crearse un nmero extremadamente alto de estructuras administrativas. parcialmente superpuestas que resultaria excesivamente costaso (Tullock, 1969; Oates, 1972). EI Gobiemo central y los Gobiemos regionales suelen compartir distintos grupos de ciudadanos con intereses comunes y entrelazads, raz6n por lo cual, ademas de tener pode res separados, comparten poderes en forma de jurisdicciones concurrentes y funciones divididas sobre unos mismos temas. $i cada nivel de gobiemo tiene suficientes poderes ‘eparados en algunos temas, los poderes compartidos en otros temas pueden promover la sooperaciGn y los acuendos con objeto de completar los procesos desde la aprobacién de esqueras legislativos basicos hasta las decisiones de politicas y su ejecucién, Este enfoxque puede iluminar algunas definiciones establecidas del federalismo, coma luna relacign en Ja que ef Gobiemo central y los Gobiemos regionales son al mismo tiem- po «coordinados e independientes fo «no subordinados»] en sus respectivas esferas» (Wheare, 1946), un esquema en e] que cada gobierno «tiene Ia autoridad de tomar algunas ecisiones finales independientemente del otro» (Riker, 1964, 1987), una combinacién de ‘sautogobierna y «regimenes concurrentes» (Ostrom, 1971) 0, auin mas simplemente, de propucstas polticas en todos los temas a mist tiempo tal como lo presenta uno de los partis. Los votantes tienden a elegir el «paquete> que mds les satisfaga en los temas que. consideran 4“ SOSEP M, COLOMER ms importantes, pero estin forzados a elegir las propuestas de] partido en los dems temas aunque no correspondan a sus preferencias. Ademas, la informacién de los electores sobre {as propuestas programaticas de los partidos es limitada y costosa, por lo que tiendem a cle- Bir sélo sobre la base de unos pocos temas que son sireados durante ta campafia electoral. ‘También existen incentives institucionales para el voto unificado en elecciones regio- nales o locales que no son concurrentes con elecciones centrales, pero tienen Iugar al mis- ‘mo tiempo. En elecciones simulténeas los lideres de los partidos nacionales pueden pro- mover campaiias de dmbito nacional a favor de sus candidatos regionales y locales con un micro reducido de temas, con desventaja para los partidos regionales o locales y los can- didatos independicates En cambio, los regimenes de division de poderes crean oportunidades para votar de modo diferente por los diferentes cargos y para dividir el gobierno entre varios partidos, En concreto, las elecciones no concurrentes en el tiempo para diferentes cargos permiten a Jos partidos politicos tratar temas diferentes en las diferentes campuias electorales, de modo que la agenda politica global se amplia, Los votantes pueden tener en cuenta sus pre- ‘erencias en un nimero relativamente alto de temas ala hora de votar para os distintos car~ 0s y algunos de ellos pueden elegir diferentes partidos para diferentes instituciones sobre la base de sus preferencias sinceras en distintos temas. El voto dividido es més dificil cuan- do las elecciones son concurtentes, las campaitay se superponen, la agenda politica se enco- ge y Ia informacién disponible se concentra en on niimero nuis peyuesio de temas, Las elecciones no concurrentes para institnciones con poderes compartidos también. pueden incucir voto estratégico a favor del gobiemo dividido entre ciertos votantes cen- tristas cuyas preferencias sinceras se sitian en algtin punto intermiedio de las posiciones de los dos partidos principales para encabezar un gobierno. Si la distancia entre la preleren- cia del votante y uno de los partidos es menor que con respecto al otro partido, el vorante podria clegir siempre el mismo partido para todas los cargos. Pero si una situacién de sgobiemo dividido induce a los diferentes partidos ganadores en las diferentes instituciones 4 negociar tin compromiso intermedio en ciertas politcas, este resultado de compromi puede ser preferide por el votante en cuestiGn a cualquiera de las posiciones de partido, Si cl votante es suficientemente sofisticado porque ya ha experimentado las ventajas del _gobiemo dividido o porque es capaz de anticipar el resultado de compromiso. estaré moti- vado a dividir su voto entre diferentes partidos para diferentes cargos. En cambio, las eleeciones concurentes para diferentes cargos no s6to tienen 1 producir ‘voto sincero unificado, sino que hacen més dificil el edleulo del voto dividide sofistcado, Mien- {ras que en elecciones no concurentes basta con votar contr el paride del gobierno que no se somete a cleccidn en ese momento, cuando distintos cargos se eigen al mismo tiempo el voran- te centrstasofisticado necesita una estimaci6n ajustada de ls expectativas elevtonaes de cada partido para cada cargo para dividir adecuadamente su voto de modo que contribuya a produ cir distintos ganadores. (Hay un modelo parecido para la divisién “horizontal” de poderes entre el presidente el Congreso de los Estados Unidos en Alesina y Rosenthal, 1995), 146 INSTITUCIONES DEL FEDERALISHO. “ Elecciones no concurrentes El gobiemo dividido vertical puede ser medido por la proporcién de jefes de ejecutive regional (presidente regional. gobernador, ete.) cuyo partido no estd en el Gobiemo cen- tal Los resultados de 2.242 clecciones regionales en once paises durante el perfodo 1945- 1995, presentados en Ia Tabla 2, muestran que la divisién vertical del gobierno entre dife- rentes partidos es mayor con elecciones regionales no concurrentes y separadas en el tiempo que con elecciones regionales simulténeas y que con elecciones concurrentes para catgos centrales y regionales. En la muestra presentada en la Tabla, mientras que menos de un tercio de las regiones queda fuera de] contral del partido en el Gobiemo central en pai ses eon elecciones coneurrentes, alrededor de la mitad de las regiones, como media, est _gobernada por partidos que no estan en el Gobiemo central en pafses con elecriones regio- nales no concurrentes y separadas. Trot 2. GoBiERNo pyvIDIwo VERTICAL (1945-98) np concurrentes (2 reps.) - separadas (5 regiones),, 33. + simulténeas (10 regiones)-,, 16 Elecciones concurrentes Elecciones no concurrentes, separadas Argentina (1946-73), 2 Argentina (1983-F,, ov Brasil (1947-50), 55 Brasil (1954)-y5 55 India (1952-67) 1g 23 India (1971. B Alemania, 50 Australia’, 50 Austria 31 Canad, 61 Elecciones en parte concurrentes Elecciones no concurrentes Estudos Unidos-,,, 55 Espatia-,, 48 no cONcURTENLES-sg a = separadas (4 regiones)-,, 83 = concUREN ay, 41 « simuttdneas (13 regiones)-, 37 Malasing 7 Italia, a 2B 5 - concurtentes (11 regiones} yy Lesnar son properctnes Ue regi con an fe dl eecuivo cae pation esti ene Gobier cena Los ubinices som cl rimero Ue eleeiones rgionales analzadasenelperiodo 1948-1955. Fuente: Cieslos de ator con dat de Baleta and Ossena (1983), Canta (1973), Choteree (1997), Feigert {G98 ser (1990), Fleisher (1986), Jansch and Teichmana (1988), Jones (1957), Kalleabac (1977), River ‘Ness (1987), Thassen 1994), Tebural Superior Eleitoral (1950), Zaidi Zaidi (1976), The Book of the Sta ‘es (Laxingtoa, Ky: Counai of State Goveramens), Congressional Quatey's Guide to US. Elections, Barapa ‘Yurtook. Antonio Aosta Ministero de tenor de Malin (corounicacia persona “ ZOSEP 4. COLOMER En ulgunos pafses federales (Argentina, Brasil. India), las elecciones regionales concu- rrentes fueron su to de que la proporcion de Gobiemos regionales de un paride que no esté en el Gobiemo central aument6. Anélogos efectos se observan en Estudos Unidos, donde, en el periodo mencionado 1945-1995, menos de um tercio de las eleeciones de gobernador estatat fue- rom concurrentes con las elecciones de presidente (24? de un total de 761 elecciones guber- nativas). En un cierto niimero de estuclos e] téming de dos aitos para el cargo de gober- hador, que producia elecciones concurrentes con las presidenciales Ia mitad de las veces, hha sido sustituido por términos de tres 0 cuatro afios, casi siempre convocadas en afios sin elecciones presidenciales. La proporcién media de gobernadores elegidos del partido que 1 esti en Ja Casa Blanca es mayor ent las elecciones no concurrentes con las presidencia- les que en las elecciones concurrentes (625% y 41%, respectivamente; edlculos del autor). De un modo parecido, ciertos andlisis de Ias elecciones de los territorios (Lander) de ‘Alemania, en periodos de Gobierno central unificado y dividido (1953-1957 y 1972-1976, respectivamente), muestran que ¢l partido del canciller (es decir, el socio mayor de la eoa- ticiGn gubemnamental en el Gobiemo federal) tiende a perder votos en tas elecciones territoriales inmediatamente siguientes a la elecci6a federal, uungue seu teelegido con un Porcentaje més alto de votos en Ia ulterior clecciGn federal. Dado que la cémata alta federal de Alemania (Bundesrat) esté formada por delegados de los Gobiemos territo- ‘ales, el voto dividido es también un modo ie eslablever un balance de fuerzas entre ios mayores partides en las dos cdmaras del Parlamento nacional. (Lohmann, Brady y Rivers, 1997). ‘La variante de las elevciones no coneurrentes, pero simuiténeas, puede ser ilustrada con los casos de Ttalia y Espaiia. Como puede observarse en li Tabla 2, las regiones especiales itatianas con elecciones separadas tienen proporciones més altas de presidentes pertene- lentes a partidos que no estén en el Gobiemo central que las regiones ordinarias con clec- ciones simulténeas. Ciertos andlisis de las elecciones autonémicas en Espafia muestran que se obtiene un resultado anilogo debido a los siguientes factores: las elecciones separadas crean oportunidades para que los votantes revelen sus variadas preferencias sobre diferen- tes temas (especialmente temas culturales regionales). hay diferentes niveles de partici- pacién electoral en las diferentes elecciones (los cuales reflejan diferentes intensidades de referencias sobre temas nacionales y sobre temas regionales) y existe voto dividido sofis- ticado de un sector crucial de vouantes centristas, (Colomer, 1992. 1998a). ituidas por clecciones separadas en algtin momento reciente, eon el efec~ Muchos es mejor que pocos Un nimero elevadlo de unidades regionules diferenciadas es una base més sélida para tun estado federal que un niimero reducido. En federuciones formadas por slo dos 0 tres grupos regionales desiguales, un de ellos puede tener la expectativa razonuble de dominar tanto el centro como las otras regiones y tiende a desazrollar a correspondiente ambicién, US INSTITUCTONES DEL 0ERALISHO a Esto puede llevar bien a a absorcién de los grupos pequefios en una estructura unificada, bien al conflicto v ta secesién, En un esquema simple de divisién de poderes entre slo dos regiones desiguales, una ‘, Stanford University working-paper, de préxima publicacién en John Ferejohn, Jack Rakove y Jonathan Riley eds. Constitutions und constitutionatism. Cambridge University Press. Bennett, Seott. 1996, Winning and losing. Ausiralian national elections. Melbourne University Press, Cantén, Dargo. 1973. Elecciones y partidos politicos en la Argentina: historia, interpretaciéin y balance, Buenos Aires: Siglo XI. Colomer, Josep M. et al. 1992. «Modelo espacial y temas de campaiia. Las elecciones autonémicas de Catalune 1992», Revista de Estudios Politicos, 47: 131-159, Colomer, Josep M. ed. 1995, Lu politica en Europa, Barcelona: Ariel, Colomer, Josep M. 1998a. «The Spanish “State of Autonomies”: Non-lnstitutional Federalism, West European Polivies, 21, 4: 40-52, Colomer, Josep M. 1998, La transiciGn a ia democravia: ¢i madelo espatiol. Barcelona: ‘Anagrama, Dunleavy, Patrick y Helen Margetts, 1995. «Understanding the dynamics of electoral reform», International Political Science Review, 16, 1: 9-30. Elazar, Daniel J. 1987. Exploring federalism. University, Al: University of Alabama Press. Etszar, Daniel J. 1996. «From statism to federalism. A paradigm shift», International Political Science Review. 17, 4: 417-429. LAS INSTTTUCIONES DEL FEDERALISMO 33 Elster, Jon, 1995.

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