SOVABOONOVOO SN OOOOH 9G GOHNVNGOGS9NOSN9O0OSC9N89O Cadernos da Escola de Direito e Relagées Internacionais da UniBrasil Jan/Jul 2008 ‘TEORIA DA RESERVA DO POSSLVEL: DIREITOS FUNDAMENTAIS A PRESTACOES EA INTERVENCAO DO PODER JUDICIARIONA IMPLEMENTA CAO DE POLETICAS PUBLICAS Fernando Borges Manica” Resumo: O tema proposto, TEORIA DA RESERVA DO POSSIVEL: Direitos Fundamentais a Prestagdes e a Intervengio do Poder Judicidtio na Implementagao de Politicas Publicas, envolve a andlise da possibilidade e dos limites de intervengao do Poder Judicirio na definigao ¢ implementago de politicas pablicas concretizadoras de valores constitucionais, A questiio da escassez. de recursos como limite A concretizagdo pelo Estado de direitos a prestagdes nao é recente. Entretanto, ganhou contornos mareantes, sobretudo, a partir do momento em que se superou o entendimento positivista, segundo o qual normas definidoras de principios, metas e objetivos possuem contetido meramente programdtico e dependente de integrago legislativa e/ou administrativa, O tema é tratado com o objetivo de delinear o panorama doutrinério ¢ jurisprudencial — em especial no que se refere A intervengo do Poder Judiciério (i) na definigao e implementagiio de politicas piblicas e (i) na concretizagao de direitos fundamentais. Abstract: The subject, THE POSSIBLE RESERVE THEORY: Human Positive Rights and Judicial Intervention on the Achievement of Public Policies, involves the analysis of the possibilities and the limits of the judicial interference in the definition and the achievement of constitutional values. The problem of resources scarcity as a limit to positive rights is not recent. However, it has gained a new approach, above all, after the overcome of the positivist theory, in which principles, programs and objectives depend on legislative or administrative integration. The study intends to review the theoretical and judicial points of view, specially concerning to the judicial intervention in the definition and achievement of public policies and human rights. Palavras-chave: Direitos fundamentais, orgamento, teoria da reserva do possivel. Key words: Human rights, public budget, possible reserve theory. Sumai 1, Politicas Publicas, Orgamento ¢ Discricionariedade — 2. Direitos Fundamentais e Orgamento — 3. Teoria da Reserva do Possivel - 4. Conclusio. * Doutorando em Direito do Estado na USP. Mestre em Direito do Estado pela UFPR, Advogado & Procurador do Estado do Parand. 89TEORIA DARESERVADOPOSSIVEL: —__ DIREITOS FUNDAMENTAIS A PRESTACOES E AINTERVENCAO DO PODER JUDICIARIO NA IMPLEMENTACAO DE POLI{TICAS PUBLICAS 1, Politicas Publicas, Orgamento ¢ Discricionariedade Classicamente, o orgamento piblico foi tido meramente como o documento contabil gue continha a previsdo das receitas ¢ a autorizagio das despesas a serem realizadas pelo Estado, desvinculado de planos governamentais e dos interesses coletivos. O orgamento pitblico e os demais elementos financeiros tinham nesse contexto 0 objetivo de manter 0 equilfbrio financeito e evitar ao méximo a expansio dos gastos. Como menciona GIACOMONI: “O orgamento constinuia-se em uma formula eficaz de controle, pois colocava frente a frente as despesas e as receitas. Na época, os impostos eram autorizados: anualmente, 0 que permitia uma verificagdo critica mais rigorosa das despesas a serem custeadas com a receita proveniente desses impostos”.' Entretanto, com 0 surgimento do Estado Social ¢ as novas formas de atuagio na conformagao da ordem econdmica e social, o oreamento piblico abandona seu carter de Neutralidade e toma-se instrumento de administracao ptblica, de forma a auxiliar o Estado nas varias etapas do processo administrativo: programago, execugio e controle. Tal transformagao das caracterfsticas e da importancia do orgamento piiblico surge no exato momento em que os objetivos, metas e programas ~ agora constantes dos textos constitucionais ~ passam a ter sua implementagio condicionada a adogio, pelo Estado, de politicas piiblicas que os concretizem. Portanto, a nogéio modema de orgamento é diretamemte relacionada a nogao de politicas piiblicas. Afinal, é a partir do Estado social que surge, por meio de politicas piiblicas ~ e do orcamento ~ a intervengdo positiva do Poder Piblico na ordem econdmica e na ordem social. Politica publica é expressao polissémica que compreende, em sentido amplo, todos 0s instrumentos de ago dos governos. Nesse sentido, para Régis Fernandes de OLIVEIRA, politicas piblicas referem-se a “providéncias para que os direitos se realizem, para que as satisfagées sejam atendidas, para que as determinacées constitucionais e legais saiam do papel e se transformem em utilidades aos governados”2 As politicas piblicas podem se encontrar consubstanciadas em leis ou atos normativos, mas com eles no se confundem, pois decorrem do conjunto de atos e/ou de normas que implementam valores ¢ objetivos albergados pelo ordenamento juridico. No entendimento de Maria Paula Dallari BUCCI, “politicas piiblicas sao programas de agdo governamental visando a coordenar os meios a disposig&o do estado e as atividades privadas, para a realizagao de objetivos socialmente relevantes ¢ politicamente determinados”.> Actescente-se que a politica publica nfo se confunde com o plano ou o programa, apesar de, normalmente, exteriorizar-se por meio deste, Nas palavras da autora: “A politica [publica] é mais ampla que o plano e define-se como 0 | GIACOMONTI, James, Orpamento Priblico, 13. ed. Sio Paulo: Atlas, 2005, p. 64, * OLIVEIRA, Régis Femandes de. Curso de Direito Financeiro. Sio Paulo: RT, 2006, p. 251. ° BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrative ¢ Politicas Piblicas. Sto Paulo: Saraiva, 2006, p. 241 90 CoG © © Oo o Qo ecececcecececcecec & ©EeCceccoe 2DOASOCHVIO9 VON SN SGN 9H90 909 0G9999G89990SQ09099 FERNANDO BORGES MANICA processo de escolha dos meios para a realizado dos objetivos do governo, com a participagdo dos agentes piblicos e privados”* De qualquer forma, a relagio entre orgamento piblico e politicas piblicas, hodiemmamente, é intrinseca, Afinal, como menciona Régis Fernandes de OLIVEIRA: “A decisio de gastar é, fundamentalmente, uma decisiio politica. O administrador elabora um plano de agdo, descreve-o no orgamento, aponta os meios disponiveis para seu atendimento e efetua o gasto. A deciséo politica jd vem inserta no documento solene de previsdo de despesas”.® Assim, nio se discute, como assinalou Ricardo Lobo TORRES, que “o relacionamento entre politicas piiblicas e orgamento é dialético: 0 orcamento prevé e autoriza as despesas para a implementagao das politicas piiblicas; mas estas {ficam limitadas pelas possibilidades financeiras ¢ por valores e princtpios como 0 do equiltbrio orcamentério (...)”.® No Estado Social e Democratic de Direito, o orgamento instrumentaliza as politicas pliblicas ¢ define o grau de concretizago dos valores fundamentais constantes do texto constitucional. Dele depende a concretizacao dos direitos fundamentai: Nesse cenario, a Constitui¢ao de 1988 alcou o orgamento puiblico a importante instrumento de governo, tanto pata o desenvolvimento econémico quanto para o desenvolvimento social ¢ politico. Para tanto, estabeleceu um encadeamento de trés leis que se sucedem e se complementam: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orgamentérias (LDO) e a Lei Orgamentéria Anual (LOA). Nesse sistema, todos os planos e programas governamentais devem estar em harmonia com o plano plurianual, nos termos do art, 165, § 4° da Constituigaio Federal, e a DO deverd estar em harmonia com 0 PPA, nos termos do att. 166, § 4° da Constituigao. Em face do prinefpio da legalidade da despesa publica, ao administrador ptiblico 6 imposta a obrigagdo de observar as autorizagées ¢ limites constantes nas leis orgamentérias, Sob pena de crime de responsabilidade previsto pelo art, 85, VI da CF/88, ¢ vedado ao administrador realizar qualquer despesa sem previsio orgamentaria, nos termos do att. 167, Ida CF/88. Acontece que, ao lado de privilegiar o proceso orgamentério como instrumento de governo ¢ de vincular a realizagio de despesas A previsdo orgamentiria, 0 texto constitucional definiu uma série de critérios, limites ¢ objetivos a serem levados em conta na elaboragio do orgamento public. Como explica Fernando Facury SCAFE,’ existem limites constitucionais tanto no Ambito da receita quanto no Ambito da despesa. Aqueles se encontram consubstanciados, + BUCCI, Maria Paula Dallari, Direito Administrative e Politicas Piiblicas. Sto Paulo: Saraiva, 2006, p. 259. 5 OLIVEIRA, Régis Femandes de. Curso de Direito Financeiro. Sao Paulo: RT, 2006, p. 243. © TORRES, Ricardo Lobo. Tratade de Direito Constitucional Financeivo e Tributario. V. 5. 0 Orgamento na Constitwigdo, 2. ed, Rio de Janeiro ¢ $80 Paulo: Renovar, 2000, p. 110. 7 SCAFR, Fermando Facury. Reserva do possivel, minimo existencial e direitos humanos. Interesse priblico, v. 7, me, 32, jul ago 2005, p. 220-221. 91TEORIADARESERVADOPOSSIVEL: —__ DIREITOS FUNDAMENTAIS A PRESTACOES EA INTERVENCAO DO PODER JUDICIARIO NA IMPLEMENTACAO DE POL{TICAS PUBLICAS sobretudo, nos principios constitucionais tributérios, como o princfpio da legalidade tributaria, da anterioridade ¢ da capacidade contributiva. Estes — os limites constitucionais a despesa— podem ser subdivididos em limites formais e materiais. Os limites constitucionais formais no ambito da despesa ptiblica encontram-se expressos, por exemplo, nos seguintes dispositivos constitucionais: (i) art, 212, que determina o dever da Unido, Estados, DF e Municfpios em aplicar determinada porcentagem na manutengao e desenvolvimento do ensino; (ii) art. 198, § 2°, que determina percentual para aplicagio em ages e servicos de satide pela Unido, Estados, DF e Municfpios; (iii) art. 60, § 1°, 71,72, 79 & 80 do ADCT, que tratam de fundos destinados ao atendimento de determinados valores constitucionais; (iv) art. 100, que trata do pagamento de precatérios decorrentes de débitos judiciais contra o Estado transitados em julgado. ‘Jé os limites constitucionais materiais s¥o representados pelos valores, objetivos ¢ programas trazidos pelo texto constitucional e condensados, sobretudo, no artigo 3° da Constituigao de 1988, onde constam descritos os objetivos fundamentais da Repiiblica Federativa do Brasil. Como menciona Fernando Facury SCAFF, “(...) do hd total e completa Liberdade (de conformagéo) do Legislador para incluir neste sistema de planejamento o que bem entender. O legislador e muito menos 0 administrador no possuem discricionariedade ampla para dispor dos recursos como bem entenderem”.* No mesmo sentido, Régis Fernandes de OLIVEIRA explica que “o que era wma atividade discriciondria, que ensejava opedes ao politico na escolha e destinagao das verbas, passa a ser vinculada”? Se de um lado nao ha diividas acerca da possibilidade de controle judicial dos limites formais previstos pela Constituig&o A elaboragao e execugao do orgamento puiblico, a questo torna-se controversa quando se trata de limites materiais. E a questo da Justiciabilidade das politicas piiblicas, que envolve, como anotou Maria Paula BUCCI,” duas séries de questées: (i) possibilidade de busca de provimento jurisdicional, por cidadaos ou pelo Ministério Piiblico, com 0 objetivo de obter a execugdo concreta de politicas puiblicas; e (ii) mecanismo através do qual pode o Judicifrio provocar a execugdo de tais politicas. A doutrina sobre o tema € ainda escassa; ¢ a jurisprudéncia, contraditéria. No exame da questo acerca da definigao de politicas publicas e da escolha das prioridades orcamentirias, a doutrina tende a defender a nao intervengio material do Poder Judiciario, por tratar-se de atividade discricionaria do administrador, tanto no momento da elaboracdo das leis orgamentrias, cuja iniciativa no Brasil privativa do Poder Executivo, quanto no momento da execugao do orgamento. ® SCAFF, Fernando Facury. Reserva do possivel, minimo existencial e direitos humanos, Interesse puiblico. ¥. 7, nt. 32, jul/ ago 2005, p. 220, ° OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. Sio Paulo: RT, 2006, p. 315. ® BUCCI, Maria Paula Datlari. Direito Administrativo ¢ Politicas Pitblicas. Sti Paulo: Saraiva, 2006, p. 272-273. 92 200 POC ee 6 >EGCCCEE Ge GCOcece C2NNGH99GS9N 0909099099599 9O098099O9909 S8908980 FERNANDO BORGES MANICA Por conviver com o confronto e a individualizacio de interesses variados e concorrentes, a definic&o das polfticas puiblicas e a previsiio e execugéo orcamentaria materializam, por meio da avaliagdo da conveniéncia da oportunidade, escolhas a serem tomadas pelo administrador ptiblico. Afinal, trata-se da alocagiio de recursos escassos ante as diversas necessidades ptblicas e possibilidades politicas. Nesse ponto reside a argumentagdo da discricionariedade como limite & intervencdo do Poder Judiciério no orgamento. Assim, a discricionariedade” obstacularizaria a intervengao do Poder Judiciario. ‘Ao analisar tal intervengdo judicial no orgamento publico, encontram-se opinides doutrinérias da seguinte natureza: “...) a ordem serd descabida, caracterizando manifesta interferéncia do Judicidrio no Executivo, Os Poderes tém seus limites e devem ser respeitados, descabendo ao Judicidrio interferir na intimidade da decisdo administrativa”." Em sede jurisprudencial, a questiio é controversa. Nao obstante o reconhecimento da possibilidade de anélise do mérito do ato administrativo pelos tribunais patrios, a possibilidade de intervenciio do Judicidrio especificamente na determinaciio de prioridades orgamentarias ainda nao tem entendimento consolidado. Dois arestos do Superior Tribunal de Justiga, abaixo colacionados, demonstram tal situagio. Na primeira decisdo, o STJ entendeu pela possibilidade de exame da oportunidade conveniéncia na escolha das prioridades orgamentérias, com determinagao para que sejam incluidas verbas com destinacao especifica no proximo orgamento; na segunda, afastou-se tal hip6tese, sob o argumento da discricionariedade do Estado na escolha de prioridades orgamentétias ¢ de obras a serem construidas. Bi-las: “Ged 1. Na atualidade, o império da lei e 0 seu controle, a cargo do Judiciério, autoriza que se examinem, inclusive, as razdes de conveniéneia e oportunidade do administrador. 2. Legitimidade do Ministério Pdblico para exigir do Municipio a execugdo de politica especifica, a qual se tornou obrigatéria por meio de resolugRo do Conselho Municipal dos Direitos da Crianga ¢ do Adolescente. 3. Tutela espeeffica para que seja inclufda verba no préximo orgamento, a fim de atender a propostas politicas certas e determinadas. ne " Definida por Celso Antonio Bandeira de MELLO como a “margem de liberdade conferida pela lei a0 administrador a fim de que este cumpra o dever de integrar com sua vontade ou jutzo a norma jurédica, diame do caso concreto, segundo critérios subjetivos préprios, a finn de dar satisfacdo aos objetives consagradios no sistema legal” ~ MELLO, Celso Antonio B, de, Curso de Direito Administrativo, 13. ed. Sto Paulo: Malheitos, 2001, p. 385. OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. Sio Paulo: RT, 2006, p. 404, Ressalte-se ‘que 0 autor possui posigio diversa quando se trata de efetivacfo de direitos fandamentais, como s¢ veri adiante, 19 STJ, REsp 493811 / SP, Segunda Turma, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJ 15.03.04, g. 2. 93TEORIADARESERVADOPOSSIVEL: —__ DIREITOS FUNDAMENTAIS A PRESTACOES E AINTERVENCAO DO PODER JUDICIARIO NA IMPLEMENTAGAO DE POLITICAS PUBLICAS “Go Dessa forma, com fulcro no prinejpio da discricionariedade, a Municipalidade tem liberdade para, com a finalidade de assegurar o interesse piblico, escolher onde devem ser aplicadas as verbas oxgamentatias e em quais obras deve investir. Nao cabe, assim, a0 Poder Judiciério interferir nas prioridades orcamentarias do Municfpio e determinar a construcio de obra especificada. G ye Pode-se, pois, verificar que nao ha unicidade no entendimento jurisprudencial acerca da possibilidade de intervengio do Judicidrio na implementagao de politicas piblicas, tampouco sobre a forma através da qual tal intervengiio deve acontecer. A primeira deciséo acima colacionada enfrentou a questdo e determinou a inclusio de verbas no préximo orgamento para cumprimento da decisio. Tal procedimento, na opinido de Régis Femandes de OLIVEIRA, deve ser seguido, independente da determinagao judicial expressa. Ao tratar da intervengao do Judiciério na implementacao de politicas ptiblicas, assim se manifestou o autor, um dos poucos a tratar do tema: “(..) descabe ao Judiciério decisfo de tal quilate. No entanto, se o fizer, determinando, por exemplo, a construgao de moradias, creches, etc.,e transitada em julgado a decisdo, coisa nao cabe a0 Prefeito que cumprir a ordem. Para tanto, deverd incluir, no orgamento do proximo exereicio, a previsio financeira. Esclarecera autoridade judicial a impossibilidade de cumprimento imediato da decisdo com transito em julgado, diante da falta de previsdo orgamentétia, e obrigar-se-4 2 incluir na futura lei orgamentéria recursos para o cumprimento da decistio”. !5 Assim, se a questdo da interferéncia do Poder Judicidrio na definig&o de politicas piblicas 6 controversa, ela ganha novos contormos num momento em que se busca a méxima efetivacio dos direitos fundamentais. Dessa forma, imprescindivel a andllise da intervengio do Poder Judiciério no orgamento piblico, o estudo dos direitos fundamentais. 2. Direitos Fandamentais e Orcamento. © estudo do Direito dentro dos diferentes periodos da historia torna notéria a percepgdo de gue se tem caminhado, constantemente, em diregZo a uma maior limitagio do poder do Estado ¢ a uma protec&o mais eficaz aos direitos fundamentais do homem, decorrenté, sobretudo, da luta em defesa de novas liberdades em face de velhos poderes estabelecidos."6 ™ STJ, REsp 208893 / PR ; Segunda Turma, Rel. Min, Franciulli Neto, DJ 22.03.2004, g. n. 5 OLIVEIRA, Régis Fernandes de, Curso de Direito Financeiro. Sio Paulo: RT, 2006, p. 404. ¥ Sobre © tema, por todos, BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992. 94 Goce 9 © ececcecece © oO COCCOO ooc oO OOCOCCOoH 2 eoec3990980999090 99999999909899999899090008 FERNANDO BORGES MANICA Hodiernamente, essa concepedo acerca da necessidade de protegao dos direitos humanos € ainda mais clara, de modo que a fungdo do Estado Constitucional contemporaneo pode ser resumida & protecao dos direitos fundamentais. Embora nao seja correto vincular 0 nascimento dos direitos fundamentais a esta época, foi no século XVIII que eles passaram a gozar de maior destaque dentro da érbita juridica, em decorréncia de seu reconhecimento formal pelas primeiras constituigdes. B até 8 dias de hoje, notou-se uma série de mudangas relativas & andlise de tais direitos, em especial no que diz respeito 2 sua efetivago e & sua extensio. Atualmente, é vasta a produgdo doutrindria que trata da problemdtica dos direitos fundamentais, sendo bastante freqtiente 0 surgimento de novas posigdes juridicas aptas a alterar a maneira como eles sto interpretados. Apesar disso, a doutrina possui muitos pontos de convergéncia, sendo pacifica, por exemplo, no que se refere a trajetéria percorrida pela nogiio de direitos fundamentais em diferentes geracdes ou dimens6es,"” as quais foram se complementando ao longo do tempo.'* "7 Na opinito de Paulo BONAVIDES, “o vocdbwlo ‘dimensdo’ substitui com vantagem légica e quatitativa, 0 termo ‘geragéo’, caso este tiltimo venha a inducir apenas sucesso cronologica ¢, portanto, suposta caducidade dos direitos das geragdes antecedentes, 0 que nao é verdade” - BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, 13. ed. Sao Paulo: Malheiros, 2003, p. 371-572. 1 Os direitos fundamentais de primeira dimensdo possuem, fundamentalmente, matureza liberal-burguesa, Isso porque se destinam a limitar © poder do Estado em face do cidadito, corroborando os direitos individuais ¢ fixando a autonomia do individuo frente ao poder estatal. Trata-se dos primeiros direitos reconhecidos pelas Constituigdes, voltados contra a opressio do monarca absolutista. Tais direitos, por traduzirem fundamentalmente uma abstengio do Estado em relagio 2 esfera jurfdica do indivéduo, sfio chamados também de direitos negativos ou de defesa. Embora se caracterizem essencialmente pelos direitos relacionados & liberdade, ndo se resumem a eles. Sao direitos fundamentais de primeira dimensio: os direitos & vida, a liberdade, a propriedade, a igualdade, A pasticipagdo poltica, entre outros direitos que passaram a serem referidos genericamente como direitos eivis e direitos politicos. 5 direitos de segunda dimensto sao os direitos econdmicos, sociais e culturais, bem como os direitos coletivos on de coletividades. Foram consagrados a partir da influéncia da doutrina socialista ¢ da teoria social da Tgreja, como consegiéncia da grave crise social advinda do perfodo de industralizagio, no século XIX, Partem das nogdes de igualdade ¢ liberdade formais, trazidas pela primeira dimensio de direitos fundamentais, e traduzem primordialmente os direitos que, para serem concretizados, imp3em ao Estado ‘© dever de atuar positivamente, de modo a intervir na ordem econémica ¢ social. Por isso sio também denominados de direitos prestacionals, os quais so classificados pela doutrina em (i) direitos & protecio, Gi) direitos A organizagio ¢ procedimento ¢ (iii) direitos prestacionais em sentido esirito ou, simplesmente, direitos fundamentais sociais. Na terceira dimensio dos direitos fundamentais encontram-se os ditos direitos de solidariedade e fraternidade, cuja consagragao decorre dos impactos ocasionados pela evoluedo tecnolégica e cientifica. A principal diferenga entre eles ¢ os anteriormente citados, encontra-se na questio da titulatidade. Isso porque, a0 contrério das dimensGes anteriores, aqui a titularidade pertence a todo 0 género human, como os direitos difusos € o8 direitos coletivos. So dessa dimensdo os direitos relativos ao desenvolvimento, autodeterminagdo dos povos, & paz, ao meio ambiente ¢ & qualidade de vida, & conservagao ¢ utilizagao do patriménio comum da humanidade - histérico e cultural, e A comunicagio. ‘Alguns autores mencionam a existéncia de direitos fundamentals de quarta dimensfo. Varia, entretanto, 0 eontetido de tais direitos. Para Paulo BONAVIDES a quarta dimensio de direitos fundamentais decorre do fendmeno da globalizagio dos direitos fundamentais e compreende direitos como o direito d informago, & democracia e a0 pluralismo. 95,TEORIADARESERVADOPOSSIVEL: __ DIRELTOS FUNDAMENTAIS A PRESTACOES EAINTERVENCAO DO PODER JUDICIARIONA IMPLEMENTACAO DE POLITICAS PUBLICAS Nesse prisma, o que interessa no presente estudo € especificamente a diferenciagio que a doutrina costuma fazer entre os direitos fundamentais chamados de defesa e os direitos fundamentais a prestagdes em sentido estrito, também denominados de direitos fundamentais'sociais. ¥2 que estes, ao contrétio daqueles, dependem para sua efetivagio uma atuagio material direta do Estado, a qual requer investimento e previsiio orgamentéria. Em tal distingao, a doutrina tradicionalmente nao leva em conta a dimenstio econdmica dos custos necessérios 4 implementagio dos ditos direitos negativos. Segundo Ingo SARLET, “os direitos de defesa - precipuamente dirigidos a uma conduta omissiva ~ podem, em principio, ser considerados destituidos desta dimensdia econémica, na medida em que o objeto de sua protegio (vida, intimidade, liberdades, etc.) pode ser assegurado juridicamente, independentemente das circunstancias econémicas”.” Imperioso tornar claro, entretanto, que 0s custos econémicos nao se limitam apenas aos direitos de segunda dimensao, de caréter prestacional, mas a todos 0s direitos fundamentais. Tal caracteristica foi ressaltada em trabalho dos Professores Stephen HOLMES e Cass SUNSTEIN, na obra The Cost of Rights: Why Liberty Depends on Taxes.” Como menciona o professor José Casalta NABAIS: “Do ponto de vista do seu suporte financeiro, bem potlemos dizer que os clissicos direitos ¢ liberdades, os ditos direitos negativos, so, afinal de contas, to positives como os outros, como, 0s dites dizeitos positives. Pois, a menos que tais direitos ¢ liberdades mio passem de promessas piedosas, a sua realizagio © a sua protegdo pelas antoridades piblicas exigem recursos financeiros”.”" ‘A garantia e protegio de todos os direitos individuais, por Sbvio, necessitam de recursos para que sejam efetivadas, Veja-se a atuagilo das policias, do corpo de bombeiros e do proprio Poder Judicirio; a realizaco de eleigbes e todas as atividades administrativas de controle ¢, fiscalizagiio. Todos os direitos demandam custos para sua efetivagio; os direitos de defesa, indiretamente; e os direitos sociais, diretamente. Por caracterizarem- se pela necessidade de intervengao estatal positiva directa, os direitos prestacionais foram, durante determinado perfodo apés sua Positivagaio nas Constituigdes, considerados de cardter programatico, dependentes de integragio legislativa SARLET, Ingo Wolfgang. A eficdcia dos direitos fundamentais. 2 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. p. 263 ® A respeito do tema, no Brasil: AMARAL, Gustavo. Direito, Escassez e escolha. Rio de Janeiro ¢ Sio Paulo: Renovar, 2001. GALDINO, Flévio. Inirodugdo a Teoria dos Custos dos Direitos. Direitos néo nascem em drvores. Rio de Janeito: Limen Jéris, 2005. 2 NABAIS, José Casalta. A face oculta dos direitos fundamentais: os deveres e os custos dos direitos, p. 12. Disponivel em: —_hitp://www.agu.gov.br/Publicacoes/Artigos/05042002JoseCasalta Afeceocultadireitos OL pdf. Acesso em 25/10/2006. 96 2OG6 eec CG ¢ oCecece COoocecece Coos OC 3 COCCCCOPOWSGOODO SD OO OGVOVOGOS9OVO9DO9DODODNGO0O909909O FERNANDO BORGES MANICA e-sujeitos A discricionariedade do administrador.”* Ao contririo dos direitos de defesa, em relagdo aos quais a teoria cldssica j4 sustentava sua auto-aplicabilidade, segundo Paulo BONAVIDES, os dizeitos de segunda geracdo “passaram primeiro por um ciclo de baixa normatividade ou tiveram sua eficdcia duvidosa, em virtude de sua prépria natureza de direitos que exigem do Estado determinadas prestagies materiais nem sempre resgatdveis por exigitidade, caréncia ou limitagdio essencial de recursos” ™ Recentemente, com a moderna teoria dos direitos fundamentais, o entendimento doutrinario e jurisprudencial foi alterado. Nas palavras de BONAVIDES: “Com a queda do positivismo ¢ o advento da teoria material da Constituigio, o centro de gravidade dos estudos constitucionais, que dantes ficava na parte organizacional da Lei Magna ~ separagio de poderes ¢ distribuiggo de competéncias, enquanto forma juridica de neutralidade apatente, tipica do constitucionalismo do Estado liberal — se transportou para a parte substantiva, de fundo contetido, que entende com os direitos fundamentais e as garantias processuais da liberdade, sob a égide do Estado social" Passou-se a assumir, pois, nas hipsteses de direitos fundamentais ~ sejam eles direitos de defesa ou direitos a prestacdes — a possibilidade de intervengao do Poder Judiciério na implementacao de politicas piblicas, Em verdade, nao se trata de definigao de politicas ptiblicas, mas de simples respeito 2 Constituicao.5 A seguinte decisio do Superior Tribunal de Justiga exprime a tal evolugio: “G) 4, Releva notar que uma Constituigo Federal é fruto da vontade po mediante consulta das expectativas e das possibilidades do que se vai consagrar, por isso que % Nesse sentido, pode-se mencionar uma decisio do Tribunal de Justica do Estado de So Paulo, na qual se pleiteava a realizagio em uma crianga brasileira de cirurgia nos Estados Unidos para tratamento de distrofia muscular. Na decisfo consta que: “Nao se hd de permitir que wn poder se imiscua em outro, invadindo esfera de sua amagéo especifica sob pretexto da inafastabilidade do controle jurisdicional e 0 argumento do prevalecimento do bem maior da vida. O respectivo exercicio mostra amplitude bastante para sujeitar ao Judicidrio exame das programagdes, planejamentos ¢ atividades préprias do Executivo, substituindo-o na politica de escolha de prioridades na drea da saiide, atribuindo-lhe encargos sem 0 conkecimento da existéncia de recursos para tanto suficientes. Em suma: juridieamente impossivel impor-se sob pena de lesiio ao principio constitucional da independéncia ¢ harmonia dos poderes obrigacio de fazer, subordinada a critérios, tipicamente administrativos, de oportunidade € conveniéncia, tal como jé se decidin (..)” - (TISP, Ag. Inst. n. 42.530.5/4, Rel. Des. Alves Bevilacqua, julg. 11.11.97, g. n.). 2 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 13. ed, S30 Paulo: Malheiros, 2003, p. 564. 3 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, 13. ed. Sao Paulo: Malheiros, 2003, p. 584. * Nas palavras de Régis Fernandes de OLIVEIRA: “Evidente que nao se inclui na érbita da competéncia do Poder Judiciério a estipulagdo nem a fixagdo de politicas pablicas. No entanto, nao se pode omitir quando o governo deixa de cumprir a determinagdo constitucionat ma forma fixada. A omissao do governo atenta contra os direitos fundamentais e, em tal caso, cabe a interferéncia do Judicidrio, ndo para ditar politica pablica, mas para preservar ¢ garantit os direitos constitucionais lesados” - OLIVEIRA, Régis Femandes de, Curso de Direito Financeiro. Sao Paulo: RT, 2006, p. 405. 97TEORIADARESERVADOPOSSIVEL: _ DIREITOS FUNDAMENTAIS A PRESTACOES, EAINTERVENCAO DO PODER JUDICIARIO NA IMPLEMENTACAO DE POLITICAS PUBLICAS cogentes ¢ eficazes suas promessas, sob penta de restarem vis ¢ frias enquanto letras mortas no papel. Ressoa ineoneebivel que direitos consagrados em normas menores como Cireulares, Portarias, Medidas Provisérias, Leis Ordinérias tenham eficicia imediata e os direitos consagrados constitucionalmente, inspirados nos mais altos valores éticos ¢ morais da nagio sejam relegados a segundo plano. Prometendo 0 Estado 0 direito sadde, cumpre adimpli-lo, porquanto a vontade politica constitucional, para utilizarmos a expresso de Konrad Hesse, foi no sentido da erradicagao da miséria que assola 0 pais. O direito & sadde da crianga e do adolescente ¢ consagrado em regra com normatividade mais do que suficiente, Porquanto se define pelo dever, indieande o sujeito passivo, in casu, o Estado. bd 6. A determinagio judicial desse dever pelo Estado, nilo encerra suposta ingeréncia do judiciério na esfera da administragao. Deveras, nfio hé discricionariedade do administrador frente aos direitos consagrados, quigd constitucionalmente. Nesse campo a atividade vinculada sem admissio de qualquer exegese que vise afastar a garantia pétrea. CG 8. Afasiada a tese descabida da discricionariedade, a nica diivida que se poderia suscitar resvalaria na natureza da norma ora sob enfoque, se programética ou definidora de direitos. Muito embora a matéria seja, somente nesse particular, constitucional, porém sem importancia revela-se essa categorizagio, tendo em vista a explicitude do ECA, inequivoca se revela a normatividade suficiente & promessa constitucionat, a ensejar a acionabilidade do direito ‘consagrado no preceito educacional. 9. As meras diretrizes tragadas pelas politicas piblicas niio sio ainda direitos sendo promessas de lege ferenda, encartando-se na esfera insindicdvel pelo Poder Judicidrio, qual a da ‘oportunidade de sua implementagao. 10. Diversa ¢ a hipétesc segundo a qual a Constituigdo Federal consagra um direito © a norma infraconstitucional o explicita, impondo-se ao judicidrio tomé-lo realidade, ainda que para isso, resulte obrigagio de fazer, com repercussio na esfera orgamentiria, Cre Em tais casos, doutrina e jurisprudéncia tomaram postura firme no sentido de defender a supremacia dos diteitos fundamentais, cuja efetivagdo se sobreporia a qualquer outro principio ou fundamento de fato ou de direito. Nesse sentido, para Andreas KRELL, nao ha que se falar na possibilidade de relativizagao na aplicagao dos direitos fundamentais. Segundo o autor, tal procedimento poderia levar a ponderages perigosas e anti-humanistas do tipo “por que gastar dinheiro com doentes incurdveis ou terminais" Para KRELL, ante a limitag3o de recursos financeiros, rio confronto entre tratar milhares de doentes vitimas de moléstias comuns e tratar um grupo restrito de portadores de doengas raras ou de cura improvavel, a decisio deve ser a de tratar todos, com utilizagdo de recursos previstos na lei orgamentéria para Areas menos essenciais, como os transportes ou o fomento. No que se refere & jurisprudéncia, pode-se verificar uma linha de transigtio. Apés longo perfodo de entendimento segundo 0 qual nao cabe ao Judiciério intervir na definigdo % ST), REsp 577836 / SC, Primeira Turma, Rel. Min, LUIZ FUX, DJ 28.02.2008, g. 2. 2 KRELL, Andreas. Direitos Sociais ¢ Controle Judicial no Brasil ¢ na Alemanka: os (des)caminhos de tun direito constitucional comparado. Porto Alegre: Fabris, 2002, p. 45 ¢ ss. 98 COGS >CeCe © Cececos GS o¢ 2 DO oO SOOKCCOO DCoOGCESPOIWGOOVIOVSOSOOSOSODVIOGONGAGIVGV AG OO9909000900900 FERNANDO BORGES MANICA de quaisquer politicas ptblicas, por 6bice decorrente do principio da separagdo de poderes e da discricionariedade administrativa, algumas decisdes passaram conceber tal intervengdo, nos casos em que ée discutisse a efetivagao de direitos fundamentais. Passou- se a admitir, assim, a prevaléncia absoluta dos direitos fundamentais.* Entretanto, em face da limitag&io de recursos orgamentarios e da conseqtiente impossibilidade de efetivagiio de todos os diretos fundamentais sociais ao mesmo tempo, Passou-se a sustentar, como restrigio a tal intervengao do Poder Judicidrio em caréter absoluto, @ teoria da reserva do possivel. 3. Teoria da Reserva Do Possivel Na discussio acerca das restrig6es a efetivacao de direitos fundamentais sociais, a assim denominada cidusula da reserva do possivel € constantemente invocada. Tal hip6tese foi mencionada em julgamento promovido pelo Tribunal Constitucional alemao, em decisiio conhecida como Numerus Clausus (ByerfGE n.° 33, S. 333). No caso, a Corte alemi analisou demanda judicial proposta por estudantes que nio haviam sido admitidos em escolas de medicina de Hamburgo e Munique em face da politica de limitagio do mimero de vagas em cursos superiores adotada pela Alemanha em 1960. A pretensdo foi fundamentada no artigo 12 da Lei Fundamental daquele Estado, segundo a qual “todos os alemaes tém direito a escolher livremente sua profissdo, local de trabalho e seu centro de formagdo”. Ao decidir a questao o Tribunal Constitucional entendeu que 0 direito & prestagio positiva — no caso aumento do némero de vagas na universidade — encontra-se sujeito a reserva do posstvel, no sentido daquilo que o individuo pode esperar, de maneira racional, da sociedade. Ou seja, a argumentagiio adotada refere-se & razoabilidade da pretenso, Na andlise de Ingo SARLET, o Tribunal alemio entendeu que “(...) a prestagdo reclamada deve corresponder ao que 0 individuo pode razoavelmente exigir da sociedade, de tal sorte que, mesmo em dispondo o estado de recursos e tendo poder de 28 Nesse sentido, em caso semelhante Aquele ilustrado na nota 26, o Tribunal de Justiga de Santa Catarina reconheceu © direito de uma crianga em ter seu tratamento no exterior, com custo superior a 150 mil délares, custeado pelo Estado. Bis a decisiio: “AGRAVO DE INSTRUMENTO. CAUTELAR INOMINADA. LIMINAR DETERMINANDO AO ESTADO © DEPOSITO DE NUMERARIO PARA TRATAMENTO. DA DISTROFIA MUSCULAR DE DUCHENE EM CLINICA NORTE-AMERICANA. DEFERIMENTO INAUDITA ALTERA PARS. ADMISSIBILIDADE EXCEPCIONAL. TRANSPLANTE DE CELULAS. RESULTADOS NAO COMPROVADOS CIENTIFICAMENTE. RELUTANCIA DO PODER PUBLICO EM CUSTEARA TERAPIA. DIREITO A SAUDE EA VIDA. PRIORIDADE ABSOLUTA A CRIANCAS E ADOLESCENTES. ARTS. 196 E 227, CAPUT, DA CONSTITUICAO FEDERAL. ART. 153 DA CONSTITUICAO ESTADUAL. PRINCIPIO DA EFETIVIDADE. APARENTE CONFLITO DE NORMAS CONSTITUCIONAIS. PREVALENCIA DA QUE TUTELA O BEM JURIDICO MAIS RELEVANTE (TISC, Ag. de Inst., n. 97.000511-3, Rel. Des. Relator: Des. Sérgio Paladino, julg. 18/09/ 1997, g. n.), 99‘TEORIA DA RESERVA DO POSSIVE . DIREITOS FUNDAMENTAIS A PRESTACOES EAINTERVENCAO DO PODER JODICIARIO NAIMPLEMENTACAO DE POL{TICAS PUBLICAS disposi¢do, ndo se pode falar em uma obrigagdo de prestar algo que ndo se mantenha nos limites do razodvet”.® Ateoria da reserva do possivel, portanto, tal qual sua origem, nao se refere direta e unicamente’d existéncia de recursos materiais suficientes para a concretizagao do direito social, mas. razoabilidade da pretensdo deduzida com vistas a sua efetivagio, Entretanto, a interpretagao ¢ transposi¢ao que se fez de tal teoria, especialmente em solo pattio, fez dela uma teoria da reserva do financeiramente possivel, na medida em que se considerou como limite absoluto a efetivacao de direitos fundamentais sociais ().a suficiéncia de recursos pablicos e (ii) a previsaio, orgamentéria da respectiva despesa.” Nessa perspectiva, segundo entendimento de alguns, a teoria da reserva do posstvel passou & ocupar o lugar que antes era ocupado pela teoria das normas programiticas, pela separagiio de poderes ¢ pela discricionariedade administrativa, no sentido de que, seantes se entendia pela impossibilidade jurfdica de intervengaio do Poder Judiciério na efetivagéo de direitos fundamentais, agora se entende pela auséncia de previsdo. orgamentétia, Como assinalou Ana Paula BARCELLOS, “na auséncia de wn estudo mais aprofundado, a reserva do posstvel funcionou muitas vezes como o mote magico, porque assustador e desconhecido, que impedia qualquer avanco na sindicabilidade dos direitos sociais”™ Atualmente, especialmente em decorréncia de posicionamento forte da Jurisprudéncia, a teoria da reserva do financeiramente posstvel tem sido afastada como panacéia apta a afastar a obrigatoriedade de efeetivaciio dos direitos fundamentais sociais pelo Estado. E que-as decis6es tém exigido no a mera alegacao de inexisténcia de recursos, masa. comprovagao. de auséncia de recursos, também denominada exaustiio orcamentéria >? ® SARLET, Ingo. Wolfgang. A eficdcia dos diveitos fundamentats. 2 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001, p. 265. * Como. assinalou Ingo. SARLET: “Sustenta-se, por exemplo, inclusive enire nés, que-a efetivagto destes direitos fundamentais. encontra-se na dependéncia da efetiva disponibilidade de recursos por parte do Estado, que, além disso, deve dispor do poder juridico, isto. é, da capacidade juridiea de dispor. Ressalta-se, outzossim, que: constitu tarefa cometida precipuamente. ao. legislador ordinério a de decidir sobre a aplicagio.¢ destinagio de- recursos pablicos, inclusive no que tange &s priocidades na. esfera. das politicas. pablicas, com reflexos diretos na questio otcamentéria, razdio pela qual também se alega tratar-se: de um problema, eminentemenie. competencial. Para os que defendem. esse ponto. de vista, outorga ao, Poder >. da fans de concretizar os direitos. sociais mesino & revetia do legislador, implicaria afronta 20 da, separaglio, dos, poderes. , pot conseguinte, ao. postulado do Bstado de Diteito” ~ SARLET, Ingo, Wolfgang. A efiedcia dos direitos fundamentais. 2 ed. Porto. Alegre: Livraria do Advogado, 2001. p. 286. 2" BARCELLOS, Ana Paula, A Eficdcia Juridica dos Principios Constitucionais. © Principio.da Dignidade da Pessoa, Humana, Rio de Janeiro ¢ Sio Paulo: Renovar, 2002, p. 237. ® GRAU; Eros Roberto, Despesa Piblica ~ Conflitos entre principios e eficdcia das regras juridicas - O Principio. da sujeigae da, Administracio. as decisdes do poder Judiciétio ¢ o princfpio da legalidade da despesa publica, Rarecer. Revista Trimestral de-Direito Piiblico 2, 1993. 100: O G eG CoOoocGIDVDOOOVNVOGOVCOONIDIN ODD OOO DVO 9OOAX99IGDGCO9000 FERNANDO BORGES MANICA Nesse sentido, paradigmatica foi a seguinte decisao proferida pelo Supremo Tribunal Federal: “(0 E que a realizagio dos direitos econémicos, sociais ¢ culturats ~ além de caracterizar-se pela gradualidade de seu processo de concretizagéio — depende, em grande medida, de um inescapével vinculo financeiro subordinado as possibilidades orgamentétias do Estado, de tal modo que, comprovada, objetivamente, a incapacidade econémico-financeira da pessoa estatal, desta no se poder razoavelmente exigir, considerada a limitagao material referida, a imediata efetivagio do comando fundado 10 texto da Carta Politica, Nio se mostrar{ Licito, no entanto, 20 Poder Piblico, em tal hipétese — mediante indevida ‘manipulagio de sua atividade financeira e/ou polftico-edministrativa — criar obstéculo artificial que revele o ilegitimo, arbitrério e censuravel propésito de fraudat, de frustrar e de inviabilizar © estabelecimento ¢ a preservacio, em favor da pessoa e dos cidadiios, de condigdes materiais minimas de existéncia, Cumpre advertiz, desse modo, que a eldusula da “reserva do possivel” ~ ressalvada a acorréncia de justo motivo objetivamente aferivel - no pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas obrigagdes constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificagio ou, até mesmo, aniquilagao de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade. oa A reserva do posstvel traduzida como insuficiéncia de recursos, também denominada reserva do financeiramente possivel, portanto, tem aptidao de afastar a intervengio do Poder Judiciario na efetivagao de direitos fundamentais apenas na hipdtese de comprovagio de auséncia de recursos orcamentérios suficientes para tanto. Tal viés da teoria da reserva do possivel € importante ¢ deve ser entendido com 0 objetivo de vincular 0 direito 4 economia, no sentido de que as necessidades - mesmo aquelas relacionadas aos direitos sociais — sao ilimitadas e os recursos so escassos.™ Esse postulado, fundamento da ciéncia econ6mica, deve ser levado em conta tanto na defini¢do das politicas piblicas quanto na decisao judicial no caso concreto. Entretanto, nesta tiltima hipétese, a insuficiéncia de recursos deve ser comprovada. A situactio nilo é de facil concregdo pratica e tende a ocorrer, sobretudo, no Ambito municipal em questbes que envolvam a construgio de obras piiblicas. Tal hipétese j4 foi objeto de andlise pelo Superior Tribunal de Justiga: “) Requer 0 Ministério Paiblico do Estado do Parand, autor da agao civil piblica, seja determinado a0 Municipio de Cambara/PR que destine um imdvel para a instalagdo de um abrigo para menores carentes, com recursos materiais ¢ humanos essenciais, ¢ clabore programas de protegao as criangas ¢ aos adolescentes em regime de abrigo. Gd % STR, ADPF n. 45, Rel. Min. Celso de Mello, julg. 29.04.04, g. ni > Sobre o- tema: MANICA, Fernando Borges. Racionalidade Juridica e Racionalidade Econdmica na Constituigao de 1988. 2006. MIMEO. 104TEORIADARESERVADOPOSSIVEL: __ DIREITOS FUNDAMENTAIS A PRESTACOES EA INTERVENCAO DO PODER SJUDICIARIO NA IMPLEMENTACAODEPOLITICAS PUBLICAS. Ainda que assim nao fosse, entendeu a Corte de origem que o Municipio recorrido “demonstrow no ter, no momento, condigGes para efetivar a obra pretendida, sem Prejudicar as demais atividades do Municipio”. No mesmo. sentido, o r, Juizo de primeiro grau asseverou que “a Prefeitura ja destina parte considerdyel de sua verba orgamentria aos menores carentes, ndo tendo condigées de ampliar essa ajuda; que, diga-se de passagem, é sua atribuico e est4 sendo cumprida”. Oo De outro lado, como acima assinalado, a teoria da reserva do possivel também tem sido intérpretada como limitagao & efetivago de direitos fandamentais sociais em face da incapacidade juridica do Estado em dispor de recursos para a efetivacio do direito. Inexistindo previs4o orgamentéria especifica, estaria obstruida a intervengio do Poder Judicidrio na efetivagao de direitos sociais. Tal entendimento, como ja denunciado acima, aproxima-se e funde-se com aquele segundo o qual, em face da separagio de poderes, seria vedado ao Poder Judiciério, interferir na definigao de politicas publicas. A questio foi analisada no item anterior ¢ a jurisprudéncia tem se demonstrado firme em defenestrar tal argumento." Nesse sentido, a jurisprudéncia firmou entendimento acerca da possibilidade de bloqueio de recursos publics em face do descumprimento de ordem judicial anterior determinando o fomecimento de medicamentos. A decisio, adiante colacionada, confirma © descabimento da alegagio de impossibilidade juridica para a efetivagio de direitos sociais fundamentais, no caso o direito & satide. “.) 1. A hipétese dos autos cuida da possibilidade de bloqueio de verbas ptiblicas do Estado do Rio Grande do Sul, pelo néo-cumprimento da obrigag0 de fornecer medicamentos a pessoa portadora de doenga grave, como meio coercitivo para impor 0 cumprimento de medida antecipatéria ou de sentenga definitiva da obrigagio de fazer ou de entregar coisa. (arts. 461 © 461-A do CPC), 2. A negativa de fornecimento de um medicamento de uso imprescindivel, cuja auséncia geta risco A vida ov grave risco & sade, é ato que, per si, viola a Constituicao Federal, pois a vida @ a satide so bens juridicos constitucionalmente tutelados em primeiro plano. 3. A decisiio que determina o fornecimento de medicamento nao esté suj ao mérito administrativo, ou seja, conveniéncia e oportunidade de execugdo de gastos publicos, mas de verdadeira observincia da legalidade. 4. © bloqucio da conta bancéria da Fazenda Publica possui caracteristicas semelhantes ao Seqiiestro e encontra respaldo no art. 461, § 5°, do CPC, poste tratar-se néo de norma taxativa, mas exemplificativa, autorizando 9 juiz de offcio ou a requerimento da parte a determinar as medidas assecuratérias para o cumprimento da tutela especifica. (...)” Colocadas nos devidos termos as interpretagdes acima comentadas, a teoria da reserva do posstvel, tal qual adotada na decisio paradigma do Numerus Clausus, deve ser % STS, REsp 208893 / PR ; T 2 - Segunda Turma, Rel, Min. Franciulli Netto, DJ 22.03.2004, g. n. + STI, Resp n° 874.630/RS, Segunda Turma, Rel, Min, Humberto Martins, julg. 21.09.06, g. n. 102IODIOONO NONI OOOVVCOGD9O OOO 99090009 909000090 FERNANDO BORGES MANICA entendida sob o prisma da razoabilidade da reivindicagio de efetivagio de determinado direito social. Isso significa que pretensdes deduzidas perante o Poder Judicidrio deverdio ser analisadas mediante a ponderacio de bens, com base no critério da proporcionalidade. ‘Como ja mencionado, a decisio alemd ao tratar da reserva do posstvel fez.referéncia aguilo que o individuo pode esperar, de maneira racional, da sociedade. E tal racionalidade apenas pode ser afetida em cada caso concreto, por aplicagao do prinefpio da proporcionalidade, por meio do qual se ponderam os valores envolvidos na questo.” Nesse process de ponderacio, a racionalidade econdmica — taduzida como limitagio de recursos ¢ de capacidade de disposigio dos mesmos — incorpora-se & racionalidade do juiz, de modo a compor mais um elemento para determinagdo da proporcionalidade.* Desse modo, a ponderagdio deve levar em conta 0 pressuposto econémico de que as necessidades so ilimitadas e de que os recursos so escassos € a preocupagdo acerca do impacto econdmico e social das decisées. Em tiltima andlise, a aplicagio da reoria da reserve do possivel implica reconhecer, de um lado, a inexisténcia de supremacia absoluta dos direitos fundamentais em toda ¢ qualquer situagio; de outro, a inexisténcia da supremacia absoluta do principio da competéncia orgamentéria do legislador e da competéncia administrativa (discricionéria) do Executivo como ébices & efetivagiio dos direitos sociais fundamentais. Isso significa que a inexisténcia ofetiva de recursos ¢ auséncia de previsio orgamentatia so elementos no absolutos a serem levados em conta no proceso de ponderago por meio do qual a decisio judicial deve tomar forma. Assim, 0 custo direto envolvido para a efetivagao de + Como se manifestou Margal JUSTEN FILHO: “(...) 4 proporcionalidade se relaciona com a ponderagio de valores. Nao hé homogeneidade absoluta nos valores buscados por um dado Ordenamento Juridico, pois 6 inevitdvel atrito entre eles. Pretender a realizagao integral e absoluta de um certo valor significaria inviabilizar a realizagao de outros. Nao se trata dé admitir a realizagao de valores negativos, mas de reconhecer que os valores positivos contradizem-se entre si. Assim, por exemplo, a tensfo entre Justica ¢ Seguranga € permanente em toso sistema normativo. A proporcionalidade relaciona-se com o dever de realizar, do modo mais intenso possivel, todos os valores consagrados pelo Ordenamento Juridico, principio da proporcionalidade impde, por isso, o dever de ponderar os valores” — JUSTEN FILHO, ‘Margal. Empresa, Ordem Econdmica ¢ Constituigo. Revista de Direito Administrative. Rio de Janeiro, n. 212, abrfjun. 1998, p. 118. *© A propésito da proporcionalidade, o Ministto Gilmar MENDES assim consignou em seu voto na decistio ‘que julgou improcedente pedido de intervencio federal no Estado de Sto Paulo, em face do niio pagamento de precat6rios judiciais: “Em simtese, a aplicago do principio da proporcionalidade se dé quando verificada restrigfo a determinado direito fundamental ou um confflito entte distintos prineipios constitucionais de modo a exigir que se estabeloga peso relativo de cada um dos direitos por meio da aplicagio das méximas que integram 0 principio da propercionalidade. Sao trés as maximas parciais do principio da proporcionalidade: a adequago, a necessidade a proporcionalidade em sentido estrito. Tal como ja sustcnitei (...) hé de perquizir-se, na aplicagio do prinefpio da proporcionalidade, se em face do conflito entre dois bens constitucionais contrapostos, 0 ato impugnado afigura-se adequado (isto €, apto para produzir 0 resultado desejado), necessério (isto 6, insubstitufvel por outro meio menos gravoso e igualmente ceficaz) © proporcional em sentido estrito (ou seja, se estabelece uma relagio ponderada entre 0 grau de restrigo de um principio ¢ 0 grau de realizagao do principio contraposto)” — STE, IF 139-1/SP ; Orgko Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, julg. 19.03.03. 103TEORIADARESERVADOPOSSIVEL: —__ DIREITOS FUNDAMENTAIS A PRESTACOES EA INTERVENCAO DO PODER JUDICIARIO NA IMPLEMENTACAO DE POL{TICAS PUBLICAS um dircito fundamental nao pode servir como Obice instransponivel para sua efetivagio, mas deve ser Jevado em conta no processo de ponderagtio de bens. Além disso, deve participar do processo de ponderagao a natureza de providéncia judicial almejada, em especial no que se refere a sua necessidade, adequacio e proporcionalidade especifica para a protegdo do direito fundamental invocado. Por fim, outros elementos devem participar do processo de ponderacio, como o grau de essencialidade do direito fundamental em questao, as condigdes pessoais e financeiras dos envolvidos e eficécia da providéncia judicial almejada. Assim deve ser entendida a teoria da reserva do possivel. 4, Conclusées Diante da escassez de recursos e da multiplicidade de necessidades sociais, cabe ao Estado efetuar escolhas, estabelecendo critérios e prioridades. Tais escolhas consistem. na definiio de politicas puiblicas, cuja implementagdo depende de previséo ¢ execugo orgamentéria. As escothas realizadas pelo Estado devem ser pautadas pela Constituigdo Federal, documento que estabelece os objetivos fundamentais que deverio ser satisfeitos pela autoridade estatal. A vinculagdo dos gastos ptiblicos aos objetivos constitucionais é l6gica. Ha que se abandonar posigdes extremadas acerca da possibilidade de intervengo do Poder Judiciério na implementagdo de politicas publicas. Hé hipéteses em que tal intervengao é descabida, em face do principio da separacdo de poderes, da legalidade orgamentétia e da discricionariedade administrativa; hé hipéteses em que a intervengo é possivel, inédiante determinagao de que seja prevista determinada despesa na lei orgamentéria do ano subseqtiente; e hd hipdteses em que é possivel, e necesséria, a intervengio direta do Poder Judiciério no orgamento, inclusive mediante seqiiestro de recursos piiblicos. De acordo com a teoria da reserva do possivel, a deciséo por uma ou outra possibilidade deve ser tomada mediante a ponderagaio dos bens e interesses em questo, segundo critério da proporcionatidade. De uma trajetéria tragada a partir da desconsideragao da aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais sociais, o entendimento jurisprudencial dos tribunais superiores patrios passou por um perfodo de absolutizacio de tais direitos e tende, atualmente, a buscar uma posicao de equilibrio ¢ racionalidade, a partir da adequada aplicagaio da teoria da reserva do possivel. 104, CCecececcoccngce ae Coeec rOOaG GOCCOGCHOCECOCGOSCS ~