CSC Javna Uprava1 Ser

SADR@AJ
Strana
Uvodnik
Du{an Mihajlovi},
potpredsednik Vlade Republike Srbije ...................................
Reforma dràvne uprave
Dragoqub Kavran
Elementi strategije upravne reforme......................................
An|elka Mihajlov
Strate{ki pravci za{tite ìvotne sredine Republike
Srbije ................................................................................................
Dobrosav Milovanovi}
Reforma uloge uprave u regulisawu finansijskog
trì{ta ............................................................................................
Vojin Raki}
Evropska integracija i visoko obrazovawe: kretawe
prema konvergenciji i wen uticaj na Srbiju ...........................
Nenad Rava
Podr{ka razvoju i inplementaciji reforme javne uprave.......
35
43
63
81
Nove metode
Bjorn Tore Carlson
Oblici kontrole (auditinga) u modernoj javnoj upravi........
85
E-Vlada
Zora Kowovi}, Miodrag Ivkovi}
Strate{ko planirawe uvo|ewa e-vlade....................................
95
Strana
Decentralizacija i lokalna samouprava

Milan Vlatkovi}
Oblici neposrednog u~e{}a u ostvarivawu lokalne
samouprave ........................................................................................ 107
Dragan Radinovi}
Institucija gra|anskog pravobranioca prema nacrtu
Zakona o lokalnoj samoupravi Crne Gore ................................ 121
Pogledi i mi{qewa
Branislav An|eli}
Spremnost Republike Srbije za uvo|ewe elektronizacije
rada dràvne uprave....................................................................... 127
Inostrana iskustva
Scott H. Jacobs
Analiza uticaja regulative (RIA) u poboq{awu uslova za
privatno poslovawe u Srbiji ...................................................... 137
Aleksandra Rabrenovi}
Na~ela ,kvalitetne uprave u pravu Evropske unije .............. 155
Mi{qewa dràvnih organa
Ministarstvo finansija i ekonomije ..................................... 175
Ministarstvo urbanizma i gra|evina ..................................... 183
Prikazi
Marko Davini}
Prikaz kwige dr Zorana Tomi}a Pravno nepostoje}i
upravni akti od francuskog ka jugoslovenskom pravu...... 187
Zorica Vuka{inovi}
Prikaz kwige T. Verhojen, L. Smirl Ponovna izgradwa
dràvnih struktura: metodi i pristupi nastojawa i
isku{ewa postkomunisti~kih zemaqa ...................................... 191
In memoriam: Dr Dragan Radinovi}.............................................. 197
CONTENT
Page
Introduction
Du{an Mihajlovi},
Vice-President of the Government of the Republic of Serbia .............
Public Administration Reform
Dragoljub Kavran
Elements of the Administrative Reform Strategy ...............................
An|elka Mihajlov
Strategic Directions for Environmental Protection in Serbia ..............
Dobrosav Milovanovi}
Changed role of Public Administration in Regulating the Financial
Market..................................................................................................
Vojin Rakic
European Integration and Higher Education: Tendencies Towards
Convergence and its Impact on Serbia ................................................
Nenad Rava
Supporting the Development and Implementation of Public
Administration Reform........................................................................
9
35
43
63
81
New methods
Bjorn Tore Carlsson
Types of Control (Auditing) in modern Public Administration
Systems................................................................................................
85
eGovernment
Zora Konjovi}, Miodrag Ivkovi}
Strategic planning in the introduction of eGovernment ......................
95
Page
Decentralization and Local Self-Government

Milan Vlatkovi}
Direct Participation in Self-Government............................................. 107
Dragan Radinovi}
Public Attorney at Law in Montenegrin Draft Law on Local
Self-Government ................................................................................. 121
Views and opinions
Branislav An|eli}
Readiness for Electronization of Public Administration in Serbia...... 127
International eyxperience
Scott H. Jacobs
Regulation Impact Analysis (RIA) and the Improvement of
Business Climate in Serbia.................................................................. 137
Aleksandra Rabrenovi}
Principles of ,Quality Administration in European Union Law ......... 155
State Organs Opinions
Ministry of Finance and Economy ...................................................... 175
Ministry of Housing and Civil Engineering ........................................ 183
Book reviews
Marko Davini}
Void Administrative Decisions from French to Yugoslavia Law,
by Dr. Zoran Tomi} ............................................................................. 187
Zorica Vuka{inovi}
Rebuilding State Structures: Methods and Approaches, the Trials
and Tribulations of Post-Communist Countries, by Tony Verheijen,
L. Smirl................................................................................................ 191
In memoriam: Dr Dragan Radinovi}................................................... 197
UVODNIK
Du{an Mihajlovi}1
Demokratske promene u Srbiji koje su se dogodile 5. oktobra
2000. godine ukazale su na potrebu i otvorile prostor za temeqnu
rekonstrukciju dràve Srbije svih wenih segmenata, ukqu~uju}i
i dràvnu administraciju. Nasle|ena dràvna struktura mora da
se izmeni i prilagodi tako da sluì osnovnim interesima gra|ana
Srbije, da omogu}i lak{e ostvarivawe wihovih prava i sloboda,
uspe{no funkcionisawe privrede i ubrzani povratak na{e zemqe
u me|unarodnu zajednicu.
Rekonstrukcijom dràvne administracije stvori}e se i uslovi
za harmonizaciju doma}eg zakonodavstva i prate}ih propisa sa
standardima i normama Evropske unije kako bismo sa Evropom
mogli da sara|ujemo, kako bismo boqe razumeli i postepeno integrisali u sve evropske politi~ke, ekonomske, vojne i bezbednosne
institucije, ukqu~uju}i i samu Evropsku uniju.
Reforma dràvne uprave jeste jedan od prioriteta Vlade Republike Srbije i na wemu Vlada radi uz pomo} specijalizovanih
institucija kao {to su Agencija za unapre|ewe dràvne uprave i
Savet za draàvnu upravu. Na{ glavni zadatak jeste dono{ewe
jednog programa reforme koji za ciq ima brè i efikasnije ostvarivawe prava i sloboda gra|ana, boqi rad privrede i smawewe
buyetskih tro{kova. Informati~ke tehnologije su danas osnov
rada savremene administracije i ulagawa u wih i obuku kadrova
brzo }e se isplatiti i dovesti do racionalnije, znatno malobrojnije i jeftinije administracije.
Na{ ciq je da maksimalno racionalizujemo rad, smawimo besmisleno administrirawe, zaustavimo rasipni{tvo, korupciju, modernizujemo upravu, vratimo gra|anima poverewe u dràvu, dràvne organe i institucije, depolitizujemo administraciju i obezbedimo maksimalnu javnost i kontrolu wenog rada od strane gra|ana,
medija i parlamenta.
1
Potpredsednik Vlade i ministar unutra{wih poslova Republike Srbije
UVODNIK
Da bismo sve ovo postigli, nama su potrebni pre svega kvalifikovani i dobro pla}eni dràvni ~inovnici. Godine krize i
negativne selekcije ostavile su traga i na dràvnom aparatu. Pored toga, naàlost, mi u na{oj zemqi do sada nismo imali specijalizovanu ustanovu koja bi se starala o obuci qudi za rad u
organima dràvne uprave. Stvarawem Instituta za javnu upravu
mi ispuwavamo tu prazninu i postavqamo temeq budu}e nove administracije. Institut }e, pored obrazovne i istraìva~ke funkcije, obavqati i konsultativne poslove u reorganizaciji dràvne
uprave a koordinira}e i saradwu sa inostranim donatorima na
ovim projektima. @elim im puno uspeha u radu.
Prof. dr Dragoqub Kavran1
ELEMENTI STRATEGIJE UPRAVNE REFORME
1. Uvod
1. Okruèwe
Me|unarodni ambijent karakteri{e ja~awe trendova globalizacije
i evropske integracije, sve ve}i zna~aj trì{ta i sve ve}a konvergencija politi~kih, ekonomskih, pravnih i drugih sistema evropskih
dràva. Ova kretawa na me|unarodnoj sceni osnaùju reformisti~ki
kurs srpske Vlade, jer se on zasniva na wima: na {to skorijem prelasku
na trì{nu ekonomiju i na integraciji u Evropsku uniju.
Uspe{na reforma dràvne uprave od prvorazrednog je zna~aja. Dràvna uprava igra kqu~nu ulogu u prelasku na trì{nu ekonomiju. Ona
obezbe|uje na pravu zasnovan organizacioni mehanizam putem kojeg se
privreda na na~in prilago|en na{im uslovima kre}e ka sve ve}oj deregulaciji. Samoreguli{u}i mehanizam trì{ta posta}e ostvariv tek
kada dràvna uprava obezbedi uslove za wegovo funkcionisawe. Dràvna uprava vremenom postaje sve mawe angaòvana kao regulator jer
wenu koordiniraju}u ulogu u privredi postepeno preuzimaju principi
trì{ta. Evropska unija traì da svaka dràva koja pretenduje da postane wena ~lanica zadovoqi odre|ene kriterije. To se odnosi i na
dràvnu upravu svake zemqe kandidata. Bez ukqu~ewa u dominantne
evropske trendove, Srbija ne moè o~ekivati uspeh upravne reforme.
Reforma dràvne uprave kqu~ je za tri najosnovnija ciqa nove
srpske politike: prelazak na trì{nu privredu, stabilan demokratski
poredak i integraciju u Evropsku uniju. Stoga je ona kqu~ uspeha reforme. Zato bi reformi dràvne uprave trebalo posvetiti posebnu
pa`wu, poveriti je stru~wacima ali i motivisati sve u~esnike, ukqu~iti i gra|ane u procese koji se odvijaju. Lo{e izvedena reforma
dràvne uprave kompromituje ne samo upravu, ve} i trì{nu privredu,
i demokratski poredak, i sam koncept reforme.
Dràvna uprava Srbije, i pored velikog napretka u izgradwi demokratskih institucija i ekonomskog sistema, jo{ uvek zaostaje u tran1
Predsednik Saveta za dràvnu upravu Vlade Republike Srbije
sformaciji, razvoju i primeni novih stru~nih znawa i novih metoda

upravqawa. Sem izuzetaka, nije efikasna, ni moderno opremqena. Dràvni slu`benici ne poznaju u dovoqnoj meri iskustva i metode rada
razvijenih zemaqa u svojim resorima. Od Srbije se o~ekuje radikalna
promena stawa, dostizawe razvijenih, kroz snaàn dotok i primenu
novih znawa, naj{ire kori{}ewe relevantnih inostranih iskustava,
ali ne i preuzimawe gotovih, neprilago|enih modela.
Mnogo projekata reforme uprave u zemqama tranzicije nije uspelo
jer u procesu izvr{ewa nije do{lo do odgovaraju}eg utvr|ivawa stawa u
dràvnoj upravi primenom neke od varijanata savremenih metoda funkcionalne analize ili zato {to preporuke nastale na osnovu funkcionalne analize nisu prihva}ene ili nisu uvedene u ìvot. U nekim
zemqama nije bilo prave politi~ke voqe da se dràvna uprava reformi{e. êsto nije bilo ni dovoqno koordinacije me|u organima i telima koji odgovaraju za upravnu reformu. Ovladavawe sposobnostima
upravqawa projektima tako|e je neophodno za uspeh projekata koji se
pripremaju i izvode. Ne moè se prvo pokrenuti projekat a zatim
obu~iti tim koji treba da ga izvr{i. Zemqa ima samo jedan sistem
organa i organizacija koji ~ine dràvnu upravu. To su vitalne slu`be
koje {tite javni interes i rad mora te}i bez zastoja. Sledi zakqu~ak da
su projektovawe strategije, kadrovska politika i reobrazovawe kadrova, stru~na koordinacija i bliska saradwa organa koji reformu vode,
formulisawe novih ciqeva i zadataka dràvne uprave, vo|ewe i kontrola projekata kojima se promene u dràvnu upravu uvode uzajamno
~vrsto povezane aktivnosti.
Pro{irene nadle`nosti Odbora za pravosudni sistem i dràvne
organe Vlade Republike Srbije omogu}avaju tom telu da izvr{i povoqan uticaj. Strate{ki poloàj i uloga novoosnovanog Ministarstva
za dràvnu upravu i lokalnu samoupravu u celom procesu reforme
uskoro }e omogu}iti objediwavawe napora. Za vr{ewe nadle`nosti,
novom ministarstvu vaqa staviti na raspolagawe celokupni relevantan nau~ni, stru~i i prakti~ni potencijal Srbije da bi uspelo u misiji.
Zna~ajnu ulogu u celom procesu ima i Agencija za unapre|ewe uprave
kao stru~no-operativni organ sa zadacima koji su utvr|eni normativnim aktom o osnivawu. Ministarstvo za nauku, tehnologiju i razvoj
sa organom u sastavu: Zavodom za informacionu tehnologiju i internet
razvi}e koordinaciju rada na uvo|ewu e-vlade ~ime se osigurava moderna orijentacija u procesu reorganizacije dràvne uprave. Savet za
dràvnu upravu sa stru~nim timovima koji su na raspolagawu stru~no je
i savetodavno telo Vlade i organa dràvne uprave koje u radu na za10
PROF. DR DRAGOQUB KAVRAN
dacima odre|enim Odlukom Vlade i Projektom Fonda za izgradwu

kapaciteta Ujediwenih nacija angaùje mnoge me|u najuglednijim stru~wacima. Takav stru~ni i operativni potencijal mora uspeti. Uslovi
su: povezanost, profesionalnost, koordinacija i voqa da se izgrade
institucije ili pove}a kapacitet postoje}ih institucija. Primaran je
zadatak stoga, ta~no utvrditi nadle`nosti, raspodelu zadataka, me|usobne odnose i odgovornost Vladi za izvr{ewe.
Apsorpcione mogu}nosti na{e dràvne uprave nisu neograni~ene i ne
dozvoqavaju gre{ke. Lo{ projekat, odnosno projekti koji se preklapaju,
tro{e vreme i energiju, stvaraju}i na kraju skepticizam prema promenama.
Nije dobro ni istovremeno izlagawe istog organa dejstvu razli~itih
koncepata koji se primewuju u zemqama sa razli~itim sistemima. Sami
moramo stru~no da ocenimo {ta je najboqe re{ewe u svakom pojedinom
slu~aju, na osnovu vertikalne funkcionalne analize u svakom ve}em resoru. Neuspeh i nezadovoqavaju}i nivo inplementacije moè se o~ekivati
ako nema odgovaraju}e saradwe me|u dràvnim organima i telima zaduènim za reformu i izme|u samih resora i organizacija prilikom uvo|ewa promena. Istovremeno, neophodno je aktivno u~e{}e motivisanih
dràvnih slu`benika u procesu transformacije. Zato je temeqno reobrazovawe i trening, uz promenu dela kadrova u organima dràvne uprave koji
se ne mogu prilagoditi promenama, od najve}eg zna~aja.
Reforma treba da se izvodi odlu~no, promene nemaju alternativu.
Dakle, neophodna je saglasnost kqu~nih u~esnika oko onoga {to ho}emo,
~vrsta me|usobna koordinacija onih koji reformu projektuju, potpuna
kontrola rezultata od strane politi~kog vrha, li~na odgovornost javnih slu`benika, uz voqu da se u~i i prihvata novo u okviru sistema
doìvotnog u~ewa, obave{tenost javnosti i gra|ana o merama upravne
reforme koje se u wihovu korist preduzimaju.
Uslov za uspeh upravnih reformi je jasno}a projekta, ciqeva i
metoda kojima se promene uvode, rezultati koji }e se dosti}i; {ta ko
moè dobiti i o~ekivati od u~e{}a ili pasivnosti. Bitno je angaòvawe i izgradwa nacionalne pameti primena znawa na{ih gra|ana koje u zemqi ve} postoji ili se razvija uz ukqu~ivawe inostranih
eksperata visokih profesionalnih sposobnosti ali uz uslov da upoznaju
doma}i ambijent, politi~ku, ekonomsku, pravnu i organizacionu dinamiku. Treba svakako izbe}i eksperte koji za svaku zemqu imaju
pribli`no isto re{ewe. Jedino {to se u projektima takvih eksperata
stvarno mewa jeste ime zemqe.
Promene moraju biti trajne. Formirawe ostrva kvaliteta unutar
organa koje ~ini nekoliko qudi nije dobar put ako ga ne prati plan
11
promena celog resora ili organa. Umesto da oni zra~e i mewaju

ambijent, moè se desiti da se energija tro{i na konflikte. Potrebna
je atmosfera promena u kojima ve}ina u~estvuje i sara|uje. Time se
postiè ose}awe zajedni~kog vlasni{tva nad rezultatima. Potrebno je
obezbediti i potpunu transparentnost zahteva reforme. Ovi ciqevi se
postiù dobro pripremqenom i primewenom vertikalnom funkcionalnom analizom koja }e se izvr{iti u svakom resoru.
Iskustva drugih zemaqa tranzicije pokazuju da se upravna reforma
od svih reformi najteè i najsporije uvodi, ne samo zbog otpora
birokratije koja {titi svoje intrese, ve} i zato {to se suvi{e pa`we
poklawalo reorganizaciji, premalo op{tem reobrazovawu i pripremi
dràvnih slu`benika za novu misiju dràvne uprave. Zato nam je bez
ikakvog daqeg odlagawa potrebno osnivawe Instituta (Centra) za javnu
upravu koji moè prakti~no odmah organizovati trening za najva`nije
kategorije dràvnih slu`benika. Bitni strate{ki zahvati kod nas moraju biti preduzeti u toku prve dve godine kada se moè o~ekivati da
upravna reforma u|e u proces samostalnog razvoja. A taj proces zavisi
pre svega od novih modernih znawa, metoda rada i kapaciteta da proces
tarnsfera znawa sami organizujemo kao trajnu, odrìvu delatnost.
2. Odre|ivawe sadrìne upravne reforme
Proces upravne reforme moè se odrediti u uèm i u {irem
smislu. U uèm smislu, moè se odrediti kao postupak promena u
misiji, ciqevima, organizaciji, funkcijama, procesima i postupcima u
okvirima savremenog pravnog sistema, na osnovama nove uloge dràvne
uprave koja sluì razvoju trì{nog dru{tva i gra|anima.
U {irem smislu, koncept savremene upravne reforme sadri i promene organizacione kulture i mentaliteta, profesionalizaciju, javnost u radu, primenu novih metoda javnog menaymenta, snaàn porast
inicijative i li~ne odgovornosti za izvr{ewe zadataka.
2.1. Uspe{na upravna reforma rezultat je zajedni~kog napora:
a) politi~kog vrha,
b) struktura koje projektuju i organizuju uvo|ewe upravne reforme,
v) same dràvne uprave i lokalne samouprave,
g) gra|ana,
d) organizacija koje usluge uprave koriste,
12
|) sistema organizacija koje nastaju kao osnov civilnog dru{tva.

U procesu reforme neophodno je odràvawe postojanog i bezrezervnog nastojawa politi~kog vrha da javnu upravu reformi{e i stavi u
slu`bu gra|ana. De{ava se u mnogim zemqama Centralne i Isto~ne
Evrope da pojedine uticajne li~nosti, kojima reforma iz bilo kojih
razloga ne odgovara, uspe{no zadràvaju proces promena uzdràvawem
od ~iwewa ili pogre{nim interpretirawem ciqeva reforme.
2.2. Unutra{wi i spoqni ~inioci upravne reforme
Projektovawe i izvo|ewe upravne reforme zasniva se na rezultatima sistematskog istraìvawa unutra{wih i spoqnih ~inilaca.
2.2.1. Unutra{wi ~inioci
politi~ki uslovi,
zate~ena pravna, politi~ka, organizaciona i administrativna kultura,
ekonomske mogu}nosti i potrebe,
kapacitet za prihvatawe promena (apsorpciona mo} kadrova),
upravni proces: vrednosti, ciqevi, poslovi i zadaci koje
dràvna uprava treba da obavqa,
inovativne performanse, hrabrost, pronicqivost i sposobnost za preuzimawe razumnih rizika,
menayerske sposobnosti kqu~nih kadrova,
odlu~nost u primeni novih metoda funkcionalne analize
sistemske, horizontalne i vertikalne i u po{tovawu preporuka na osnovu nalaza.
2.2.2. Spoqni ~inioci
Uskla|ivawe sa sistemom prava EU Acquis Communautairre. Sistem Evropskog prava ne sadrì uvek neposredne obaveze prilago|avawa unutra{weg upravnog prava Evropskom pravu. Me|utim, traì se po{tovawe standarda odre|enih me|unarodnim
ugovorima (Kopenhagenski kriteriji itd.). Proces harmonizacije bitno olak{ava pravni saobra}aj sa evropskim zemqama i
smawuje probleme u budu}nosti, kada na{a zemqa postane kandidat za ~lanstvo u EU. Spoqa, na upravnu reformu kod nas posebno uti~u i:
13
obaveze po osnovu ~lanstva u me|unarodnim organizacijama:

UN, WB, OECD, OSCE itd.
poznavawe moderne organizacije, funkcionisawa, ambijenta
i uslova rada dràvne uprave i javnih slu`bi u drugim razvijenim dràvama
spremnost na uvo|ewe novih metoda i tehnika rada savremene
dràvne uprave
op{te prihvatawe standarda efikasnosti i efektivnosti
koji nastaju u evropskom okruèwu
kori{}ewe uspe{nih iskustava drugih zemaqa tranzicije
2.2.3. Pravci promena u dràvnoj upravi
Upravna reforma kao sistematska, organizovana i sekvencijalna
strategija, kojoj je ciq da su{tinski promeni karakter, pove}a efikasnost i racionalnost dràvne uprave, podrazumeva nastojawe:
a) da se postigne politi~ka saglasnost i zatim prilagode misija, sadràj, ciqevi i karakteristike dràvne uprave Srbije u uslovima promena koje nastaju u odnosima sa Crnom
Gorom. Srbija mora zaokruìti svoju upravnu reorganizaciju i obezbediti uslove za nesmetan razvoj, uz minimizaciju
i potpunu kontrolu tro{kova u sredstvima, energiji i kadrovima koji je o~ekuju kao posledica promena na saveznom
nivou. Ovo se moè ostvariti samo temeqnom sistemskom,
vertikalnom i horizontalnom funkcionalnom analizom dràvne uprave na oba nivoa: nivoa u Srbiji i na saveznom
nivou. Nakon usvajawa Ustavne poveqe o~ekuje nas restrukturirawe i prestrojavawe, kadrovske promene koje ne mogu
i}i kao ad hoc akcija ve} dobro promi{qen proces preuzimawa samo neophodnih funkcija uz zadràvawe na saveznom
nivou samo onih poslova i zadataka bez kojih savezna dràva
ne moè vr{iti funkcije koje su joj poverene.
b) da se unutra{we upravno zakonodavstvo uskladi i prilagodi
sistemu Evropske unije uz primenu novih tehnika pripreme propisa, posebno uvo|ewe analize ekonomskih posledica zakona koji
se donose (RIA Regulation Impact Analysis). Ovo je potrebno ~initi
uz dobru procenu uslova, uz prerogative vlasti. Funkcija dràvne uprave i u Evropskoj uniji u velikoj meri je materija
nacionalnog zakonodavstva. Tempo uvo|ewa promena stvar je demokratski izabrane vlade. Doma}e zakonodavstvo treba prilago14
diti standardima Evropske unije zbog demokratizacije i podizawa efikasnosti. Zna~ajni su ciqevi i poboq{awe uslova ekonomske saradwe i pravnog saobra}aja sa drugim zemqama.
v) da se uvedu novi menayerski metodi i tehnike, posebno upravqawe pomo}u rezultata, a funkcionisawe prilagodi kriterijima tro{kova i koristi. Poseban zna~aj ima priprema kadrova za upravqawe projektima kako bi reforma dobila u zamahu a reformski timovi bili podràni u aktivnostima.
g) da se na osnovama organizacione i sistemske funkcionalne
analize odredi optimalni obim i sadrìna upravne funkcije, kao i javnog sektora uop{te, u procesu tranzicije, koji
pre svega karakteri{e obezbe|ewe pogodnog pravnog ambijenta, razvoj trì{ta i razmah privatne svojine, uz za{titu
prava gra|ana.
U Srbiji je proces upravne reforme uveliko u toku. Promene su brojne
i o~igledne, u mnogim ministarstvima brè od gotovo svih zemaqa tranzicije. Mewa se svest o misiji dràvne uprave, zapo{qavaju se mladi,
pro{iruje se znawe o novim zadacima, metodima i tehnikama upravnog rada
kroz procese treninga, ostvaren je dijalog i saradwa doma}ih i inostranih
eksperata. [iri se primena informacionih tehnologija, objavquju se
veoma korisne publikacije, preduzimaju mere reorganizacije, stvaraju novi
centri specijalizovani za dràvnu upravu, mewa zakonodavstvo. Ra|a se
duh promena. Mnoge akcije su pokrenute, neke su okon~ane, neke u toku.
Proces saradwe sa organizacijama za me|unarodnu tehni~ku pomo}, sa
drugim zemqama i wihovim specijalizovanim organizacijama, te~e i uskoro }e se znatno ubrzati kada se institucionalizuje proces obrazovawa i
inplementacije projekata...
Posle po~etnih problema, uobi~ajenih i u drugim zemqama, na redu je
konsolidacija procesa promena. Postaje neophodna saradwa svih organa i
tela Vlade koji strate{ki, stru~no i operativno odgovaraju za projektovawe i rezultate upravne reforme. Institucionalno povezivawe i saradwa trebalo bi da se pro{iri. Time }emo olak{ati uvo|ewe promena, smawi}emo mogu}nost gre{aka do kojih moè do}i nekriti~kim prihvatawem
stru~no neverifikovanih inostranih modela i re{ewa. To }e zna~ajno
olak{ati neophodni transfer inostranog znawa.
Sti~u se uslovi za formulisawe op{te strategije upravne reforme. Uz saradwu sa me|unarodnim stru~wacima, serijom reorganizacionih zahvata, formirawem reformskih timova i ubrzanim procesom
preno{ewa znawa, talas reformi od sada{wih uspe{nih pilot zahvata
u pojedinim resorima pro{iri}e se na celu dràvnu upravu.
15
3. Vrste strategija upravne reforme. Prihva}eni standardi

Strategije upravne reforme na po~etku XXI veka razlikuju se od
zemqe do zemqe. Me|utim, pet glavnih pravaca ozna~avaju strategije
koje su se javile u toku posledwih dekada. Strategije se mogu i kombinovati i istovremeno primeniti.
Kao {to je poznato, strategija reforme ima koliko i zemaqa koje u
reformu ulaze. Zlatan kqu~ nema niko. Nema jedne jedine strategije
koja se moè odmah primeniti i koja uspeva bez obzira na istoriju,
kulturu, okruèwe, ekonomske i politi~ke uslove.
Prema naj~e{}em pristupu, sve strategije mogu se grupisati u pet
osnovnih grupa.
3.1. Pravne legalisti~ke strategije
Prva grupa mogla bi se ozna~iti kao: pravne, institucionalno-legalisti~ke strategije. Bitno obele`je ovih strategija jeste da odluke
kojima se sa vrha kontroli{e dràvna organizacija i odlu~uje o tipu,
dometu i sadràju reforme donose tvorci politike u parlamentu i u vladi
(kabinetu) putem zakona, podzakonskih akata i drugih propisa. Na primer,
u Francuskoj, gotovo sve upravne reforme koje su vr{ene posle 1981. godine, sprovo|ene su ili na osnovu zakona (Zakon o racionalizaciji, Zakon
o javnim slu`benicima, Zakon o demokratizaciji javnog sektora, Zakon o
decentralizaciji) ili dekreta (akata ministarstva). Ove akte predlagalo
je ministarstvo nadle`no za upravnu reformu, do jula 1984. godine, odnosno Ministarstvo za reorganizaciju uprave, od jula 1984. godine naovamo.
Primena ove strategije zahteva dugotrajnu tradiciju, visoku organizovanost slu`bi skup{tine, nezavisnu, profesionalizovanu i specijalizovanu upravu u fazi projektovawa i pripreme zakona. Zahteva i
visoko razvijenu pravnu nauku sa istraìva~kom bazom sposobnom da
prou~i potrebe za institucionalnim promenama i pripremu prate}ih
pravnih instrumenata.
Od posebnog je zna~aja poznavawe pravnih pravila i standarda na
kojima po~ivaju propisi Evropske unije, kao i skup pravnih normi koje
odre|uju Evropski pravni prostor Acquis Communautaire. Veoma je zna~ajna, pri opredeqivawu za ovu strategiju, sposobnost strate{kog odre|ivawa ciqeva od strane legitimnih predstavnika naroda poslanika u
parlamentu koji su u stawu da se oslone i na stru~ne slu`be stranaka koje
predstavqaju. Za primenu ove strategije uslov je tako|e i postojawe stabilne pravne dràve i mogu}nost nesmetanog vr{ewa prava pod efikasnom kontrolom nezavisnog i visoko profesionalnog sudstva.
16
Pored ove op{te konstatacije, na mestu je i jedna posebna primedba

koja vaì za Srbiju. Naime, poku{aji konzervirawa postoje}eg stawa ve}
su dobili svoju ideolo{ku formulaciju u terminu legalizam. Ideologija legalizma u srpskoj varijanti zapravo ~esto koristi zakon kao opstrukcioni mehanizam usmeren ka usporavawu reformi. Takvo shvatawe
zakona i prava uop{te svoje korene ima u tradiciji autoritarizma. Naime,
apsolutisti~kim vladarima svojevremeno je bio potreban mehanizam kojim
bi se vr{ila kontrola podanika i kojim bi se ograni~avale wihove slobode i prava. Dràvna uprava i zakon bivali su kori{}eni u te svrhe. Koncept dràvne uprave kome teì nova, demokratska Srbija, sasvim je opre~an starom, zasnovanom na autokratskoj tradiciji, a formalno legitimisanim ideologijom legalizma. Novi koncept zapravo je mehanizam za
ostvarivawe prava i sloboda gra|ana, a ne za wihovo ograni~avawe. Nova
dràvna uprava je servis gra|ana, a ne mehanizam wihove kontrole.
îwenica je da se promene u okvirima upravne reforme u zemqama
kontinentalnog pravnog sistema kome pripada i na{a zemqa, moraju
uvek i pravno formulisati.
S obzirom na tradiciju, mentalitet i socijalno iskustvo Srbije,
strategija upravne reforme mora se oslawati na skup mera koje se
javqaju unutar vi{e strategija a ne samo jedne. Mora se sa velikom
pa`wom pri}i izgradwi pravnih instrumenata kojima }e se obezbediti
sadràj, stalnost i kontinuitet mera reforme. Potrebna je vladavina
prava a ne vlast za{ti}ena pravom.
3.2. Eksperimentalno-projektivne strategije
Druga grupa. Ova grupa strategija razvija pragmatski model reforme i eksperimentalno ga primewuje na nekim delovima teritorije
npr. u Francuskoj u departmanima, u Nema~koj i Italiji u provincijama, itd. Dakle, pre postizawa saglasnosti o tom modelu ili pre
dono{ewa odluke da se ovaj model primeni na celoj teritoriji zemqe,
eksperimentalno se primewuje na uzorku (npr. ~uvena reforma uprava
vama na usluzi Administration a votre service (AVS) u Francuskoj, nove
reforme u lokalnoj upravi u Japanu, postupak u promenama u upravi u
Finskoj, Holandiji, Kanadi, Novom Zelandu itd.).
3.3. Kompenzatorno-participativne strategije
Tre}a grupa, kompenzatorno-participativne strategije, usmerena je
na decentralizaciju, pro{irewe javnog sektora kroz nacionalizaciju
uz u~e{}e savetodavnih tela gra|ana u retkim zemqama u kojima je
do{lo do prevelikog stepena liberalizovane privatizacije. Ove stra17
tegije mogu u po~etku biti usmerene i na denacionalizaciju i deregulaciju u zemqama koje izlaze iz sistema administrativnog socijalizma.
êsto su usmerene na pojednostavqewe birokratskog postupka, pove}awe u~e{}a gra|ana u razli~itim oblicima odlu~ivawa o upravnom
radu, itd. Ovde spadaju i reforme u nekim dràvama SAD, akcije Evropske unije u podràvawu preokreta u trì{no dru{tvo u ê{koj, Poqskoj i Sloveniji, projekti TACIS u Kazahstanu 1995, Kirgistanu 1997,
vitka dràva (Lean State) u Nema~koj 1996, itd. Ova vrsta reformi u
kombinaciji sa organizacionom strategijom i drugim strategijama ~esta je u Evropskoj uniji i u evropskim zemqama tranzicije gde se ide na
ne{to skromniju i sporiju transformaciju dru{tva, postepeno potpomaè proces privatizacije javnog sektora ili mewa suvi{e birokratizovani aparat dràvne uprave.
3.4. Organizaciono-procesne strategije
êtvrta grupa organizaciono-procesnih strategija sadrì planove i procese definisawa novih poslova i zadataka vezanih za reorganizaciju i reobrazovawe i u izvesnoj meri i nove metode upravqawa.
Strategija se razvija kroz uporedno poboq{awe organizacionih struktura i precizno razgrani~avawe funkcija ministarstva i organa uprave
uz pove}awe koordinacije izme|u organa. Time se izbegava paralelizam
i preklapawe i obezbe|uje fleksibilnost u prilago|avawu ubrzanim
promenama u politi~kom okruèwu. Visoka hijerarhi~nost se napusta,
dràvna uprava smawuje broj organizacionih me|ustepena. Kod ovih
strategija, ide se na naj{ire procese reobrazovawa kadrova u upravi i u
javnom sektoru, uz oslonac na ugledne centre za obrazovawe dràvne
uprave u svetu. Ove strategije ~ine efikasnim i priprema i uvo|ewe
orijentacionih programa za najvi{e rukovodioce i funkcionere u dràvnoj upravi, prvo u zemqi a potom i tokom kratkih studijskih boravaka u inostranstvu. Ostvaruje se me|unarodni dijalog, visoki funkcioneri pose}uju svoje kolege u razvijenim zemqama i u razgovorima se
upoznaju sa na~inom i tehnikama rada, procesom upravnog odlu~ivawa u
pojedinim resorima, agencijama, slu`bama i telima.
Pripremaju se specijalni trajni programi obrazovawa, udruèni
sa prikupqawem iskustava na licu mesta u najrazvijenijim dràvama
sveta, za mlade menayere i stru~wake u dràvnoj upravi. (Iskustva Nema~ke Hoherer Dienst, Senior Executve Service SES u SAD, Grands Corps i
cole Nationale de Administration ENA u Francuskoj, Kadrovi za XXI
vek" u nekim zemqama biv{eg Sovjetskog Saveza itd. U toku reforme,
primewuje se posebna strategija treninga, ~esto u modularizovanom
vidu za najzna~ajnije menayerske i profesionalne kadrove u upravi.
18
Sve organizacione strategije bave se procesima permanentnog obrazovawa i podizawa rukovodila~kih i menayerskih sposobnosti. Posebno, organizacijom razli~itih kurseva i seminara ~ije uspe{no savla|ivawe postaje uslov za napredovawe i transfer na boqa radna
mesta u upravi. Vaàn deo sistema obrazovawa ~ine i posebni programi
obrazovawe za za{titu sloboda i prava gra|ana u okviru kojih se
prou~ava novi, promeweni kontekst uprave.
Ove strategije ispituju novije metode i tehnike upravqawa javnim
sektorom. Pre svega, proces dono{ewa odluka, zatim metode, postupke i
alternativne pristupe u rukovo|ewu, metode autokratskog, demokratskog, liberalnog i kontigentnog rukovo|ewa, uz {iroko uvo|ewe informacione tehnologije. U zemqama tranzicije, zna~ajno je i uvo|ewe
ili oìvqavawe upravqa~kih koncepata, kao {to su upravqawe putem
ciqeva (MBO, Management by Objectives), upravqawe putem rezultata (Results Based Management), nulto buyetirawe (Zero Base Budgeting) PPBS i
wegove varijante, zamena koncepta personalne administracije konceptom upravqawa qudskim resursima itd. Posebno se analizira organizacija izvr{ewa politi~kih odluka (Public Policy Analysis), zatim problemi interresorske saradwe, integracijske koordinacije, vo|ewa projekata itd. Sve je usmereno na podizawe kvaliteta odluka politi~kog i
upravnog vrha, porast produktivnosti i na poboq{awe rezultata pojedinaca i organa. Organi mogu biti samostalni i u sastavu, na nivou
vlade ili na nivou pojedinih sektora, u centru i na nivou lokalne
uprave, tamo gde su sa upravom gra|ani u neposrednom kontaktu.
Ova grupa strategija u raznim je oblicima i u zajednici sa elementima drugih strategija {iroko prihva}ena u svetskim razmerama.
Mo`da je razlog za to u visokom sepenu korektnosti analize, u wenim
pretenzijama na objektivnost i nièm stepenu politi~ke osetqivosti.
Dolazi do brze promene znawa javnih slu`benika uz uklawawe nesposobnih. Rezultati ovakvih reformi otkrivaju se, pre svega, u znatno
poboq{anom kvalitetu politi~kih odluka i u efikasnoj organizaciji
wihovog izvr{ewa. Znatno se poboq{ava i efikasnost i produktivnost, pojeftiwuje rad. Te su strategije izrazito popularne u mnogim
zemqama tranzicije. Po sebi se razume da svaka zemqa razvija svoj model
koji prilago|ava sopstvenoj tradiciji i kulturi. Osnove na{e strategije u velikoj meri po~ivaju na ovom konceptu.
3.5. Novi sistem javnog upravqawa (New Public Management)
Petu i posledwu grupu strategija povezuje zajedni~ki naziv Novi
sistem javnog upravqawa i po~iva na novim metodama i tehnikama me19
naymenta mahom preuzetih iz privatnog sektora. Po~ivaju na vrstama

cost-benefit analize, davawu naj{irih ovla{}ewa menayerima, uvo|ewu
procesnog upravqawa, menaymenta koji po~iva na rezultatima, itd. Izgra|uju se projektne organizacije, timovi specijalista sa brzo promenqivim zadacima i ovla{}ewima. Cela uprava se podvrgava stalnom preispitivawu i oceni efikasnosti i ekonomi~nosti i uvodi se redovno i sistematsko ocewivawe rezultata svih. Eksperimenti{e se sa novim metodima i tehnikama benchmarking, Reinventing government, New Business
Proces Reengineering itd. Organizacije su fleksibilne, a koordinacija je
funkcionalna uz smawewe hijerarhije (flat organization). Kao instrument
reforme primewuje se funkcionalna analiza u sva tri naj~e{}a vida:
kao sistemska, vertikalna i horizontalna. Zahvata organizaciju, funkcije i kadrove. Preko promenqivih metoda vo|ewa oslawa se naro~ito
na organizacione strategije. Teì eksperimentu, uvo|ewu najnovijih
tehnika i metoda, ~esto uporedo sa privatnim sektorom. Ova strategija
postaje sve popularnija u mnogim zemqama. Udruèna sa pravno legalisti~kim strategijama dominira u mnogim zemqama tranzicije.
3.6. Strategija upravne reforme za Srbiju
Sveobuhvatna upravna reforma, danas retka u razvijenim zemqama
sveta ali ~esta u zemqama tranzicije, treba da bude izbor Srbije. Takva
reforma nu`no sadrì element svih strategija, fleksiblna je. Oslawa
se naro~ito na pravne i organizacione strategije i na metode novog
javnog menaymenta. Koristi iskustva razvijenih i uspe{nih zemaqa
tranzicije da bi promene bile ubrzane. Pa ipak, {to je reforma {ira,
promene brè i dubqe, problemi uskla|ivawa su sloèniji. Sprovo|ewe izaziva otpor u dràvnoj upravi koji se uklawa obja{wavawem
u ~emu su promene, ukqu~ivawem i ose}awem zajedni~kog vlasni{tva
akcija u toku, o~igledno{}u poboq{awa koja se ispituju pilot-projektima i politi~im pritiskom koji izvire iz legitimnosti vlade i podr{ke javnosti. Posebno su zna~ajni projekti kojima se izgra|uje struktura prihvatawa reformskih aktivnosti: osnivawe reformskih timova
i ekspertskih centara u resorima uz podr{ku stru~waka iz inostranstva. Gre{aka u proceni {ta je mogu}e ne sme biti. Nasta}e kriza zbog
neispuwenih o~ekivawa. Potrebna je razrada strategije koja je jasna.
Bitan je i kvalitet akcionog plana, upornost u organizaciji wegovog
izvr{ewa i kontroli rezultata. Visok stepen organizovane i koordinirane saradwe sa inostranim ekspertima od velikog je zna~aja.
Osnovu strategije ~ini sistemska, horizontalna i vertikalna funkcionalna analiza dràvne uprave uz primenu najboqih iskustava novog menaymenta i informatizacije u svetu.
20
Stru~waci timova Saveta za dràvnu upravu, Agencije za unapre|ewe dràvne uprave Ministarstva za dràvnu upravu i lokalnu samoupravu, Ministarstva za nauku, razvoj i tehnologiju i Zavod za informacionu tehnologiju i internet, kao organ u sastavu, i druga nadle`na
tela uskladi}e sadrìnu Strategije i akcionog plana pre nego {to
bude usvojena od strane Vlade. Koordinaciju, autoritet u izvr{ewu i
ocenu rezultata osigurava Vlada.
Potreban je i odgovaraju}i pravni okvir za promene. Znawima u toj
oblasti Srbija raspolaè, nastaje op{ti pravni okvir. Usvojeni su ili
pripremqeni osnovni novi pravni instrumenti: Zakon o lokalnoj samoupravi i Zakon o dràvnoj upravi, usvojene su Izmene i dopune
Zakona o ministarstvima. Stru~ni tim za upravno zakonodavstvo Saveta za dràvnu upravu Vlade Srbije dovr{ava rad na modelu novog
Zakona o javnim slu`benicima. Nakon ustavnih promena na saveznom
nivou i u Srbiji, poloàj Vlade i ministarstva bi}e bitno promewen.
Tek onda }e se ste}i uslovi da se dràvna uprava u Srbiji definitivno uobli~i, sve nadle`nosti odrede, poslovi i zadaci formuli{u
prema interesima gra|ana i privrede.
U pripremi za izradu strategije korisni su podaci i ocene dijagnosti~kih studija eksperata Norve{ke, Danske i drugih. Takve sondaè su
izvor informacija i za eksperte iz inostranstva. Podaci iz dijagnosti~kih studija i analiza moraju uvirati u Jedinstvenu bazu podataka o dràvnoj upravi koja stoji na raspolagawu svima koji se upravnom reformom
bave. Bogatstvo i ta~nost podataka uti~u na relevantnost strategije upravne reforme, uklawaju ili smawuju mogu}nost gre{aka u proceni.
Nalazimo da je kod nas vreme za sveobuhvatno utvr|ivawe stawa u dràvnoj upravi i lokalnoj samoupravi naj~e{}im, mnogo puta primewenim metodom u zemqama tranzicije. To je funkcionalna analiza (Functional Review) savremeni na~in sastavqawa inventara baze podataka
~ine: ~ime raspolaèmo, kakva su znawa i sposobnosti kadrova na radu u
dràvnoj upravi, kojim metodama ih poboq{avamo, kakve oblike organizovawa imamo, kakav nam je sistem komunikacija i interresorske
saradwe, kako teku intraorganizacioni procesi odlu~ivawa i re{avawa
problema koji nastaju u izvr{ewu politi~kih odluka, koje metode upravqawa-menaymenta primewujemo i rezultate postièmo. Funkcionalnu
analizu organa dràvne uprave timovi stru~waka mogu da obave u roku od
60 dana. Ciq je usvajawe strategije upravne reforme koja zahvata ceo
sistem na osnovama sigurnih podataka, prikupqenih jedinstvenom metodologijom. Organizacija izvr{ewa strategije posle toga je lak{a, iako
zahteva potpunu mobilizaciju svih doma}ih potencijala.
21
Uspeh reformi garantuje uspe{no formirawe kriti~ne mase od

oko 10% mladih dinami~nih menayera i stru~waka u organima dràvne
uprave, organizacijama i agencijama u javnom sektoru koji novim znawem i metodama neprekidno mewaju ambijent u kome rade.
3.7. înioci od kojih zavisi uspeh upravne reforme
a) Ustanovqewe Jedinstvene baze podataka za dràvnu upravu i
javni sektor. Funkcionalno povezivawe svih organa i organizacija koji aktivno u~estvuju u projektovawu strategije i
wenom izvr{ewu. Priprema odgovaraju}eg akcionog plana.
b) Projekt reorganizacije uprave zasnovan na kori{}ewu verifikovane i primenqive najboqe prakse razvijenih zemaqa i
uspe{nih dràva tranzicije. Koncept po~iva na smawewu broja organizacionih nivoa i bitnom pojednostavqewu i skra}ewu postupaka i procedura u uslovima energi~nog i doslednog
uvo|ewa informatizacije.
v) Racionalizacija javnog sektora, spremnost i sposobnost za
intenzivno uvo|ewe novih metoda i tehnika menaymenta uz
smawewe tro{kova kao posledice podizawa produktivnosti
rada ili uvo|ewa procesa privatizacije pojedinih upravnih
delatnosti i poslova.
g) Institucionalizacija i koordinacija aktivnosti koje se odnose na preno{ewe znawa i reobrazovawe kadrova. Osnivawe
Instituta za javnu upravu Srbije i drugih specijalizovanih
centara za preno{ewe znawa kao nosilaca intenzivnog reobrazovawa i reskilinga dràvne uprave.
d) Obrazovawe reformskih timova i centara znawa (competence
nodes) u svim zna~ajnijim organima dràvne uprave.
|) Prihvatawe strategije za kontrolu korupcije: dono{ewe propisa, uklawawe preteranog broja zbirnih akata i suvi{nih
procedura, usvajawe eti~kog kodeksa.
e) Puna i kontinuirana podr{ka politi~kog vrha i sposobnost
dràvne uprave da izgradi nove vrednosti.
Vlada Srbije krenula je veoma brzo u sloène reforme. Gotovo
odmah po~ela je i promena ambijenta. Ose}a se poboq{awe efikasnosti javnog menaymenta razvija se fiskalna disciplina, uvedene su radikalne promene u poreskom sistemu i kreditnoj politici,
stvara se trì{te kapitala. Tehnolo{ke i kulturno-psiholo{ke
promene izazvane trì{nom ekonomijom, uz razmah pozitivne mo22
tivacije, ve} po~iwu da preobraàvaju okruèwe i time vr{e dodatni pritisak na upravne strukture i sadràj upravnih delatnosti.
U toku je prelazak od centralizovanih, zatvorenih, politiziranih i
ideologiziranih, autoritativnih upravnih sistema, orijentisanih
na postupak na decentralizovane, otvorene, profesionalizovane
upravne sisteme orijentisane na rezultat. Dràvna uprava, kao celina, ipak je jo{ uvek na po~etku transformacije. Sada dolazi vreme
za jedinstveni i slo`ni, zajedni~ki napor usmeren na promene. Alternative nema.
Te aktivnosti treba sistematizovati, organizovati i zajedni~ki
izvoditi u uslovima efikasnog kori{}ewa uporednog, inostranog
iskustva. Ne samo onog koje nam se ponudi, ~esto i sa vrednosnim
ocenama, ve} i onog koje upoznajemo sistemom stru~nih istraìvawa
i koje moèmo verifikovati analizom na{ih potreba.
4. Me|unarodni kontekst i doma}i ambijent
Svetska saradwa se {iri, iskustva se brzo razmewuju i koriste.
Upravnu reformu u Srbiji danas treba shvatiti u kontekstu zajedni~kih napora zemaqa Evrope koje re{avaju sli~ne probleme na
osnovu transfera novih znawa, metoda i tehnika novog javnog menaymenta, nove regulative. Zemqe tranzicije, polaze}i od iskustava
razvijenih dru{tava i uz wihovu pomo}, traè ipak sopstvena re{ewa na podlozi svetskih standarda.
Nakon uvo|ewa osnovnih promena koje mewaju misiju i karakter
dràvne uprave, {to se jo{ uvek nije desilo, visoko profesionalizovani upravni sistem sa poraslim apsorpcionim i kreativnim
kapacitetom, bi}e sposoban da uskla|uje razvoj sopstvenim snagama.
Zato je bitno odràti i uporedo razvijati proces promena i bilateralne i multilateralne saradwe sa svetom.
Uspeh reforme zavisi u velikoj meri od pridruìvawa na{e zemqe i celog sistema dràvne uprave mreì svetskih, evropskih i regionalnih stru~nih organizacija, kao {to su Program za razvoj Ujediwenih nacija, Svetska banka, sistemu organizacija EU, OECD odnosno SIGMA i PUMA, OSCE, Savet Evrope, NISPAcee i drugih koje u svom
sastavu imaju specijalizovane organizacije za me|unarodnu tehni~ku
pomo}. Internacionalne NGO, posebno Fond za otvoreno dru{tvo,
zna~ajni su ~inioci u procesu transformacije. Bilateralna pomo}
pojedinih zemaqa od velikog je zna~aja, pogotovo kada po~iva na sistemu benchmarkinga najboqe prakse. Tom prilikom treba imati na
23
umu i potrebe za koordinacijom inostrane pomo}i kako ne bi do{lo do

ponude modela koji su me|usobno inkompatibilni i mogu da proizvedu
zabune u dràvnoj upravi koja se transformi{e. Iskustva mnogih
zemaqa tranzicije sa koordinacijom davalaca pomo}i nude dragocene
i pou~ne primere.
Me|unarodna saradwa omogu}ava ubrzani transfer znawa kao i
lak{e ukqu~ewe u trendove razvoja u okruèwu. Saradwa sa uglednim me|unarodno priznatim profesionalnim, nau~nim i obrazovnim
institucijama u projektima razvoja obezbe|uje neprekidan priliv
ideja, metoda i tehnika kojima se usavr{ava rad javne uprave.
Neophodno je usmereno kori{}ewe me|unarodne pomo}i. Vode}e
organizacije kojima je povereno organizovawe i uvo|ewe reformi
moraju imati ili razviti institucionalne mehanizme, stru~ne i
menayerske kapacitete da reformu projektuju kroz ~vrstu me|usobnu
koordinaciju, da projekte dizajniraju, organizuju, stru~no prate i
ocewuju, da wima upravqaju.
U svakoj aktivnosti, od mera reorganizacije do pripreme novih
zakona i drugih propisa, mora se imati u vidu odre|ena upravna politika, jedinstvenost u pogledu ciqeva koju osigurava Vlada preko organa
dràvne uprave. Op{ti ciq je harmonizacija sa sistemom, vrednostima,
institucijama i pravom Evropske unije. Pri ovome treba zapaziti sinergiju: reforme moraju biti energi~no vo|ene uz postepeno ukqu~ewe
evropskih standarda koji predvi|aju u~e{}e gra|ana i reflektovawe
wihovih interesa. Ukoliko se {ire elementi civilnog dru{tva i
relevantnost uticaja nevladinih organizacija, utoliko se i dràva i
wena uprava brè modernizuju. Ovo zna~i stalni rad na popularizaciji
i obja{wavawu mera koje dràva i wena uprava preduzimaju.
Proces upravne reforme mora da po~iva na tehnici upravqawa
rezultatima koja }e se razviti u svim organima dràvne uprave. Za
rezultate odgovara se Vladi Srbije, koja, legitimno{}u kojom raspolaè, predstavqa javni interes. Republi~ka skup{tina ima stalni uvid i ocewuje rezultate u okviru parlamentarne kontrole.
Sudska kontrola rada dràvne uprave kroz razvoj sistema upravnog
spora garantuje zakonitost rada dràvne uprave. Neophodna je jedinstvena strategija upravne reforme, integrisan sistem planirawa
akcija svakog resora sa dugoro~nim ciqevima (tri godine) i kratkoro~nim ciqevima (jedna godina). Novoosnovano ministarstvo bi trebalo da koordinira sve aktivnosti na me|uresorskom nivou. To }e
spre~iti mogu}nost nastajawa tzv. silos mentaliteta kada svako
za sebe priprema plan promena i aktivnosti na wihovom izvr{ewu.
24
5. Koordinacija i institucionalno ja~awe u procesu vo|ewa

reforme
5.1. Koordinacija i saradwa organa i tela
U toku reforme dràvne uprave maksimum podr{ke ali i uticaja
politi~kog vrha neophodan je da bi reforma uspela. Upravna reforma suvi{e je veliki i sloèn zahvat da bi je mogla organizovati, i nositi, jedna struktura, sistem organa i organizacija. To je zajedni~ki
napor utvr|ivawa strategije i podele nadle`nosti u kome je proces
koordinacije izuzetno vaàn. Kadrovi koji raspolaù odgovaraju}im znawem u na{oj dràvnoj upravi, na{i javni menayeri i inostrani stru~waci, ali i dràvni slu`benici kao nosioci upravne
delatnosti, moraju do}i u poziciju da udruè znawe, iskustvo, menayerske sposobnosti, motivaciju i odgovornost da bi reforma uspela.
Potrebna je stru~na analiza i verifikacija ciqeva svih projekata modernizacije dràvne uprave i izgradwa efikasnog sistema
wihove inplementacije, uz pra}ewe rezultata koji se postiù. To se
postiè pripremom Akcionog plana.
Postoje predlozi na koji na~in re{iti pitawa operativne koordinacije u procesu vo|ewa upravne reforme. Re{ewa su razli~ita.
U pojedinim zemqama za kreirawe i sprovo|ewe upravne reforme
nadle`no je ministarstvo za javnu upravu, u nekim je nadle`no ministarstvo za unutar{we poslove ili ministarstvo pravde. Negde je to
komisija za personalne poslvoe u dràvnoj upravi (Civil Service Commission). Postoje i biroi, odnosno slu`be, kao posebne organizacione
jedinice u okviru kabineta predsednika dràve ili premijera itd.
Re{ewe kojim se postiè mobilizacija doma}eg profesionalnog
znawa i obilato ali pa`qivo kori{}ewe relevantnog inostranog
iskustva kod nas je identifikovano. Proces upravne reforme koordinira Vlada, Odbor za pravosudni sistem i dràvne organe i Ministarstvo za dràvnu upravu i lokalnu samoupravu. Priprema strategije te~e kao rezultat funkcionalne analize i drugih metoda sistematizovawa podataka i utvr|ivawa re{ewa po nivoima i u okviru
pojedinih organa uprave. Svi organi dràvne uprave pripremaju sopstvena re{ewa za transformaciju zadataka i funkcija koje vr{e ili
za podizawe sopstvene efikasnosti, u okvirima odre|enim najboqom
praksom i iskustvima razvijenih zemaqa. Planirawe promena daje
najboqe rezultate ako se kombinuje sistem utvr|ivawa op{te strategije promena od strane vlade sa sistemom odozdo na gore (bottom-up).
Tom prilikom neke funkcije dràvne uprave mogu nestati jer je potreba za wihovim vr{ewem prestala, neke nove }e biti uvedene.
25
Mreà specijalizovanih institucija za obrazovawe kadrova u

dràvnoj upravi ne postoji a vreme za obrazovawe je i ina~e prili~no dugo. Stoga je neophodno podvr}i selektivnom treningu kqu~ne kadrove u dràvnoj upravi, ~ime se mewa ambijent u organima
dràvne uprave i obezbe|uje uvo|ewe i odrìvost promena.
Op{tu koordinaciju obezbe|uje vlada i ministarstvo za dràvnu
upravu i lokalnu samoupravu, sa aparatom koji bi trebalo da raspolaè stru~no{}u i sposobno{}u da kreira strate{ke zahvate i
organizuje wihovo izvr{ewe. Ovo zahteva obezbe|ewe kadrovskih,
finansijskih i drugih pretpostavki. Organizovawe ministarstva
zna~i da je vlada odlu~ila da proces upravne reforme bude sveobuhvatan, planiran i vo|en i da ima trajni prioritet. Takvo se
ministarstvo naj~e{}e ubraja u tzv. Central Guidance Clusters Ministries, dakle grupu ministarstava od velikog uticaja i zna~aja koja
imaju poseban poloàj u sistemu izvr{ne vlasti.
Uspeh reforme zavisi od stepena mobilizacije doma}ih stru~waka, kvaliteta predloènih re{ewa, pripreme strategije i odgovaraju}eg akcionog plana sa indikatorima uspe{nosti, uz neprekidno pra}ewe izvr{ewa. Stoga reformske aktivnosti podràva
Savet za dràvnu upravu, u ~ijem se radu neposredno angaùje 40 doma}ih specijalista, me|u najboqima i najobave{tenijima koje imamo.
U koordinaciji investicija i resursa u~estvuju Ministarstvo za
ekonomske veze sa inostranstvom i Ministarstvo finansija. Ministarstvo za nauku, razvoj i tehnologiju i organ u sastavu Zavod za
informacione tehnologije i internet nosioci su procesa informatizacije i izgradwe e-vlade. U~e{}e u izgradwi sistema i monitoring deo je nadle`nosti Odbora za pravni sistem i dràvne organe
Vlade. Generalni sekretarijat obezbe|uje op{tu podr{ku i operacionalizaciju. Ministarstvo pravde u~estvuje u stvarawu pravnog
okruèwa. Sekretarijat za zakonodavstvo ima kqu~nu ulogu u projektovawu pravnih okvira reforme kao u internoj harmonizaciji op{tih pravnih akata. Agencija za unapre|ewe dràvne uprave operativni je organ za pripremu i inplementaciju niza projekata usmerenih na reorganizaciju, trening na radu i transfer znawa.
Ja~awe Kabineta predsednika Vlade omogu}ava strate{ko vo|ewe i boqu interresorsku saradwu, uvid u procese i stalno pra}ewe
rezultata koji se u reformi postiù. Ovo nije politi~ko pitawe ve}
deo procesa profesionalizacije. Do{lo je vreme za precizirawe
odnosa izme|u zakonodavne, izvr{ne i sudske vlasti radi obezbe|ewa
odgovornosti svih nosilaca javnih funkcija u na{oj zemqi.
26
5.2. Osnivawe Instituta za javnu upravu (Centra za javni

menayment)
Bilo bi racionalno {to pre doneti odluku o osnivawu i po~etku
rada instituta za javnu upravu. Sve pripreme bile su gotove jo{
sredinom avgusta 2001. a Projekt o osnivawu Instituta za javnu upravu koji finansira [vajcarska Vlada potpisan je 2. novembra iste
godine. Formirani su i timovi mladih stru~waka iz ministarstava i
iz drugih organa i organizacija. Obrazovawe 40 kandidata za budu}e
trenere zapo~eto je petodnevnim seminarom u Be~u u junu 2001. i
nastavqeno vi{ednevnim tematskim seminarima i radionicama u
zemqi i inostranstvu. Na Fakultetu organizacionih nauka, u saradwi sa Savetom za dràvnu upravu, formiran je Centar za javni menayment a uskoro, uz inostranu pomo}, po~iwe sedmomese~ni specijalisti~ki kurs za menayere u javnoj upravi, prvi u na{oj zemqi.
Na Pravnom fakultetu, u okviru poslediplomskih studija, radi se na
stru~noj pripremi budu}ih trenera Instituta. Na studijskom usavr{avawu van zemqe nalaze se potencijalni predava~i i istraìva~i Instituta koji }e se uskoro vratiti. Projekat formirawa
budu}ih predava~a trenera pomaù izme|u ostalih i Federalna
akademija za javnu upravu iz Be~a VAB, univerzitetu iz Nema~ke,
univerzitetu u SAD, planira se i podr{ka drugih organizacija iz
Francuske i [vajcarske.
Ciq osnivawa Instituta (Centra) jeste istraìvawe upravne
delatnosti, utvr|ivawe potreba za novim znawima, priprema nastavnih planova i izvo|ewe sistematskog treninga dràvnih slu`benika
i zaposlenih u dràvnoj upravi i lokalnoj samoupravi. Izbor i
imenovawe menaymenta Instituta trebalo bi da vr{i Vlada na osnovu procedure UNDP. Ciq je selekcija najboqih kandidata. Ista procedura izbora stru~nih kadrova primewuje se u svim zemqama ~lanicama UN u kojima su uz pomo} UNDP osnovani instituti za javnu
upravu. Do sada je sistem UN osnovao preko stotinu takvih institucija. O radu Instituta podnosi}e se redovni i periodi~ni izve{taji Vladi i organu odnosno telu koje Vlada odredi.
Institut (Centar) za javnu upravu odmah }e biti najuè povezan
sa organizacijama i telima ~ija je nadle`nost proces stvarawa, operacionalizacije i realizacije upravne reforme. Savet za dràvnu
upravu zaduèn je za po~etak rada i prvu fazu razvoja Instituta.
Projektom UNDP/CBF, Ministarstvo za dràvnu upravu i lokalnu
samoupravu dobi}e osnivawem Instituta organizaciju, stru~nu podr{ku za izvr{ewe svojih planova. Istovremeno strategija reobra27
zovawa ~iji nosilac moè biti Ministarstvo moè se i razviti i

delimi~no ostvarivati u Institutu.
Ministarstvu za ekonomske veze sa inostranstvom, Agenciji za unapre|ewe dràvne uprave i Ministarstvu za nauku, razvoj i tehnologiju i
Zavodu za internet i informatizaciju i svim drugim organima i telima
dràvne uprave koji u~estvuju u upravnoj reformi Institut }e sluìti
kao organizacioni oslonac za projekte i kao oblik multiplikacije
umnoàvawa efekata treninga koji }e se u okviru projekta izvoditi na
radnim mestima. Stru~waci koji su u okviru projekta inostrane pomo}i stekli nova znawa mo}i }e preko Instituta da ih odmah prenose
daqe kroz obrazovne programe koje }e Institut izvoditi.
Institut }e biti u radnoj vezi sa specijalizovanim centrima za
obrazovawe u resorima dràvne uprave koji ve} rade ili }e tek biti
obrazovani. Ekonomi~no je da se grupa stru~waka Instituta angaùje kad god se prenose znawa koja su op{ta a da se u centrima radi na
razvoju specifi~nih programa treninga. [tedi se vreme, novac i
obezbe|uje kvalitet.
Najva`nije je da u upravqawu Institutom (centrom) i pri kori{}ewu kapaciteta bude obezbe|en zajedni~ki rad. To je zajedni~ka
institucija bez monopola ma koje vrste.
Institut bi trebalo odmah da osnuje i centar za unapre|ewe
znawa javnih menayera i specijalista u oblasti lokalne samouprave i
u zajednici sa Ministarstvom za nauku, razvoj i tehnologiju centar za
e-vladu, kako bi se podrào proces uvo|ewa informatizacije. Kako
je poznato iz iskustva drugih zemaqa, informatizacija traì neposrednu saradwu informati~ara, stru~waka za organizaciju rada (reorganizacija), pravnika (stvarawe pravnog okvira informatizacije,
zakoni i podzakonski akti, RIA), ekonomista (odnos tro{kova i koristi) itd. Centar za e-vladu bi bio pod operativnim rukovodstvom
Ministarstva za nauku i razvoj odnosno Zavoda i omogu}avao bi
trajnu saradwu stru~waka u projektovawu i uvo|ewu informatizacije u okviru upravne reforme.
Drugi centri Instituta mogu se obrazovati naknadno. Potrebe se
ukazuju naro~ito u oblasti za{tite ìvotne sredine gde je upravo
organizovano ministarstvo, a dovoqno kvalifikovanih kadrova nema
pogotovo u oblasti rada inspekcije, zatim u oblastima gra|evinarstva
i urbanizma itd.
Institut za javnu upravu mogao bi da osnuje i detasirana odeqewa
van Beograda: u Ni{u, Kragujevcu, Novom Sadu i Vrawu, kako bi
mreòm reobrazovawa kadrova u dràvnoj upravi i lokalnoj samou28
pravi bila zahva}ena cela Srbija. Upravna reforma bila bi decentralizovana, dobila bi op{ti karakter. U radu odeqewa bio bi kori{}en
potencijal Centra u Beogradu, usluge inostranih eksperata, bile bi
primewene moderne tehnologije u~ewa na daqinu (Disance Learning).
Institut za javnu upravu Srbije moè operativno po~eti sa radom mesec dana od dana dono{ewa Odluke Vlade Srbije o osnivawu.
Finansijska sredstva za proces osnivawa i rada Instituta u celini
su obezbe|ena iz inostranih izvora. Eventualne probleme pravnog
statusa mogu}e je re{iti, postoje odgovaraju}i modeli.
5.3. Stvarawe mreè obrazovnih institucija koje u~etvuju u
procesu reobrazovawa kadrova u dràvnoj upravi
Radi uspeha akcije {irokog reobrazovawa javnih slu`benika,
neophodno je stvoriti funkcionalnu mreù fakulteta i visokih
{kola, kao {to su Pravni fakultet, Fakultet organizacionih nauka, Ekonomski fakultet, Fakultet politi~kih nauka, tehni~ki fakulteti, drugi fakulteti dru{tvenih nauka, sa Institutom za javnu
upravu u centru. Ta mreà bi po osnivawu mogla da ostvari neposredne kontakte uz twinning aran`mane (zajedni~ko projektovawe
i izvo|ewe specijalizovanih obrazovnih i trening programa uz izdavawe certifikata) sa vrhunskim {kolama i institucijama za javnu
upravu koje organizuju poslediplomsko obrazovawe za javnu upravu a
imaju iskustvo u radu sa zemqama u tranziciji. Primera radi, to su
Vagnerova {kola za javne poslove Wujork univerziteta, Poslediplomska {kola za dràvnu upravu u Speier-u, Federalna akademija za
javnu upravu u Bonu, cole Nationale dAdministration Francuske, Evropski institut za javnu upravu u Mastrihtu Holandija, itd. Vaqa
uspostaviti i saradwu sa organizacijama i institucijama biv{ih
republika Jugoslavije, npr. sa Visokom {kolom za javno upravo u
Qubqani, univerzitetima u Qubqani i Mariboru, [kolom za rukovode}e kadrove na Bledu.
Prednosti mreè su u mogu}nosti da se potencijal fakulteta i
instituta-centara za usavr{avawe u oblasti javnog menaymenta stavi na raspolagawe organima dràvne uprave i wihovim reformskim
timovima radi projektovawa treninga prema utvr|enim kadrovskim
potrebama. Sem toga, specijalizovani obrazovni centri pojedinih
resora i posebnih organizacija mogu koristiti Mreù. Ovakvo povezivawe specijalizovanih organizacija i organa dràvne uprave
moè imati vi{estruke efekte.
29
6. Funkcionalizacija ciqeva upravne reforme

6.1. Op{te napomene
Reforma mora biti obuhvatna ali i i}i metodom jata delfina,
na tri nivoa. Prvi nivo ~ine zaokruèni sistemski projekti koji
mewaju stawe u celoj dràvnoj upravi, npr. reforma upravnog zakonodavstva, analiza procesa privatizacije u dràvnoj upravi itd. Drugi
nivo ~ini priprema i inplementacija specifi~nih, horizontalnih
projekata, koji zahvataju op{te funkcije u dràvnoj upravi (personalnu, finansije itd.). tre}i nivo su vertikalni projekti: strategija promena u svakom resoru. svi projekti upravne reforme trebalo
bi da po~ivaju na funkcionalnoj analizi i deluju sa zajedni~kim
ciqem: {to je mogu}e brè uvo|ewe promena u skladu sa evropskim
standardima i kriterijima koje treba da ispune zemqe-kandidati.
Projekti mogu biti usmereni na iste korisnike ali samo uz prethodnu
analizu potreba i uspostavqawa baza podataka. Aktivnosti projekata
deluju sinergijski. Rezultati se predvi|aju u okviru ~vrstog vremenskog horizonta. Za izvo|ewe formira se ~vrst organizacioni okvir sa
sistemom individualizovanih odgovornosti i obaveza.
Projekti se izvr{avaju stru~no i bez duplicirawa i prouzrokuju
kumulativan, uzajamno poja~avaju}i ukupni efekat.
6.2. Kratkoro~ni i sredworo~ni ciqevi reforme dràvne
uprave
Ciqevi reforme dràvne uprave su: profesionalizacija, pove}awe odgovornosti, javnost i depolitizacija. Novi ambijent dràvne uprave obeleàva:
6.2.1. Bitna promena su{tine rada: od kontrole ka uslu`noj funkciji,
od hijerarhijske kontrole ka menayerskoj inicijativi i upravqawu putem rezultata. Dràvna uprava sluì razvoju privrede,
privatne inicijative, efikasnoj za{titi sloboda i prava gra|ana
i stabilizaciji demokratskog poretka.
6.2.2. Boqe definisawe odnosa izme|u skup{tine i Vlade, pri ~emu
pitawa organizacije i nadzora nad efikasno{}u dràvne uprave postaju kqu~ni prerogativi Vlade, {to zahteva stru~no ja~awe aparata Vlade: Kabineta predsednika i Generalnog sekretarijata. Skup{tina o~ekuje ukupan u~inak, rezultate.
6.2.3. Zakonitost i koncepcija pravne dràve (Rechtsstaat, Justizstaat
istovremeno), demokratki legitimitet dràvne uprave kroz
depolitizaciju, po{tovawe prava, maksimalna inicijativa, di30
sciplina u izvr{ewu odluka Vlade, predsednika i ministara,

osetqivost na politi~ke signale koji stiù iskqu~ivo od
lica koja su izabrana u Vladu, odnosno izborima stekla politi~ki legitimitet za vr{ewe izvr{ne i upravne vlasti.
6.2.4. Delegacija nadle`nosti, ministarstva postaju strate{ki organi koji utvr|uju i vode upravnu politiku. Izvr{ewe pripada
profesionalnom aparatu. Obezbe|uje se profesionalna, pravna i statusna nezavisnost javnih slu`benika, uz li~nu odgovornost za rezultate. Nastaje obaveza neprekidnog u~ewa i prilago|avawa evropskim i svetskim standardima rada u dràvnoj
upravi.
6.2.5. Pravo na diskrecionu ocenu pod kontrolom moralnih, a ne samo
pravnih na~ela, primena novih menayerskih metoda, tehnika i standarda, podizawe efikasnosti uz kriterije vrednost za novac.
6.2.6. Formirawe reformskih timova u centralnim organima dràvne uprave, ministarstvima i posebnim organizacijama, koji
bi bili u neposrednoj vezi sa osnovnim organom dràvne uprave
nadle`nim za upravnu reformu i sa drugim organima uprave i
telima neposredno zaduènim za rad na upravnoj reformi. Reformski tim u ve}em resoru ili posebnoj organizaciji bi, po
pravilu kako je re~eno, u sastavu imao menayera, specijalistu za
organizacionu analizu, stru~waka za obrazovawe i trening i
informati~ara stru~waka za e-vladu. Reformski timovi bi
morali me|usobno biti ~vrsto povezani, kroz rad posebne unutra{we organizacione jedinice ministarstva za dràvnu upravu i lokalnu samoupravu, u okviru delokruga i nadle`nosti
ministarstva. Ovo vodi ka akciji:
6.2.7. Osnivawe posebne grupe javnih menayera: Menayeri 2004
(Centralni reformski tim). To su lica koja bi vodila reformske timove u ministarstvima, ili bila raspore|ena na rukovode}a mesta u ministarstvima, neprekidno na raspolagawu
Vladi i predsendiku. Rad Grupe Menayeri 2004 koordinirao
bi ministar za dràvnu upravu i lokalnu samoupravu, nadleàn za operativnu organizaciju izvr{ewa planova upravne
reforme. Po potrebi, pripadnici bi mogli biti imenovani na
bilo koje odgovaraju}e radno mesto ili zaduèni da upravqaju
odre|enim projektom ili izvr{e odre|eni projekat. Menayeri 2004 }e biti izloèni neprekidnom u~ewu u zemqi i
inostranstvu kako bi bili u toku sa svetskim pravcima u razvoju dràvne uprave i javnog menaymenta. Ova praksa, u razli31
~itim varijantama, uìva veliku popularnost u svetu (Hoherer

Dienst Nema~ka, La Dirigenza Italija, Grand Corps i ENA
u Francuskoj, SES Senior Executive Service SAD sa 8600
~lanova itd.
6.2.8. Legitimnost i uloga javnosti: Neophodno je stalno upoznavawe
naj{ire javnosti sa merama upravne reforme koje se preduzimaju. Transparentnost rada dràvne uprave pogotovo je zna~ajna
kada se radi o reformi koja se izvr{ava gotovo uvek uz smawewe
broja zaposlenih, {to dovodi do pojeftiwewa, skra}ewa komunikacionih kanala, ve}e efikasnosti i produktivnosti rada.
Gra|ani treba da se upoznaju sa orijentacijom politi~kog vrha i
sposobnostima izabranih da zemqu uvedu u transformaciju i
razvoj, ali i da taj razvoj odrè. To je odlu~uju}e za legitimnost
vlasti.
Upoznavawe javnih slu`benika i gra|ana sa onim {ta reforma
donosi i zna~i, od izuzetnog je zna~aja. Dràvni slu`benici treba da
budu upoznati sa sadrìnom projekta kojim se promene uvode, planom
uvo|ewa i o~ekivawima. Kada je to mogu}e, javnost treba da bude
upoznata sa rezultatima koji se od projekta o~ekuju. Umesto oslonaca
za razmah kreativnosti u prilago|avawu svetskim standardima koji
su u javnoj upravi prihva}eni, projekti kojima se uvode radikalne
promene kada nisu dovoqno pripremqeni i pregledno obja{weni
postaju izvor frustracija i konflikata. Stvara se tihi otpor
(dragging feet syndrome) i ~esto se kompromituje za duì period sama
ideja upravnih reformi. Ukoliko se znawe stlano ne inovira, ubrzo
se javqa i poznati umor od reforme (Reform fatique).
U fazi tranzicije u kojoj smo sada, bez brzih promena u javnoj
upravi ~iju misiju odre|uju druge vrednosti koje obeleàvaju moderna demokratska dru{tva nema trajnijeg uspeha ostalih reformi.
Bez efikasne i racionalne javne uprave ~iji je stru~ni, organizacioni, funkcionalni, materijalni i tehnolo{ki status poboq{an
nema savremene pravne dràve, ni efikasne za{tite sloboda i
prava gra|ana. Upravnu reformu vaqa ostvariti kao harmoni~an
sistem promena, koje karakteri{e dono{ewe novih ili druk~ijih
zakona, uvo|ewe novih metoda i tehnika menaymenta, stalno u~ewe i
promocija visoko motivisanih javnih slu`benika uz reorganizaciju
i uklawawe onih koji ne èle da se mewaju isto kao i nepotrebnih
procedura, funkcija, poslova i zadataka.
32
7. Promene pravnog sistema reforma upravnog zakonodavstva

7.1. Zakonodavstvo kojim se reguli{e rad organa dràvne
uprave Srbije
Reforma pravngo sistema jeste zadatak od najve}eg zna~aja, povezuje upravnu reformu sa ekonomskom i drugim reformama. Stabilan
pravni sistem uslov je i za ukqu~ewe u evropske tokove i ostvarivawe statusa zemqe-kandidata za prijem u EU. Ostvarewe strategije upravne reforme nije mogu}e bez reforme pravnog sistema.
Proces pripreme zakona i drugih op{tih akata mora biti pra}en
poznavawem Evropskog prava, pravnih standarda i kriterija koji su vezani za procese pripreme nacrta normativnih akata i procenom ekonomskih posledica dono{ewa zakona (Regulation Impact Analysis). Ovo je
poqe saradwe na kome nadle`no telo organizuje ukupan rad uz punu
podr{ku Vlade, ministarstava, agencija i radnih tela Vlade. Efikasan
rad Sekretarijata za zakonodavstvo od velikog je zna~aja. U ovom poslu,
veoma va`nu ulogu ima i Savet za dràvnu upravu sa stru~nim potencijalom koji okupqa u svom Timu za upravno zakonodavstvo.
Upravno zakonodavstvo koje podleè prvom talasu promena obuhvata, izme|u ostalog, slede}e zakone i podzakonske akte:
Zakon o lokalnoj samoupravi (donet)
Zakon o dràvnoj upravi tekst Prednacrta zavr{en i upu}en
Predlaga~u u martu 2002.
Zakon o javnim slu`benicima (Civil Service Act) rad u toku, komparativna analiza okon~ana, prvi model sa~iwen, bi}e dostavqen
Predlaga~u u prvoj polovini jula 2002.
Zakon o ministarstvima
Zakon o Vladi
Zakon o agencijama
Zakon o unutra{wim poslovima (prvi model sa~iwen, u toku
stru~na rasprava)
Uredba o na~elima za unutra{wu organizaciju i sistematizaciju
radnih mesta u ministarstvima i posebnim organizacijama,
Uredba o kancelarijskom poslovawu.
Drugi talas }e obuhvatiti: Zakon o op{tem upravnom postupku,
Zakon o upravnim sporovima i druge sistemske zakone (tekst ZUP-a
novi model je pripremqen, zapo~eta analiza sistema upravnog
spora).
33
Veliko ograni~ewe u inovirawu ovih tekstova ili dono{ewu

novih predstavqa odloèno pitawe zajedni~ke dràve, Ustavne poveqe, poloàja, delokruga i nadle`nosti (pet) resora na saveznom
nivou. Tu je i Ustav Srbije koji spada u kategoriju tzv. tvrdih
ustava. Kona~an sadràj svih zakona i drugih akata koji reguli{u rad
dràvne uprave bi}e utvr|en tek nakon dono{ewa novog Ustava
Srbije i prilago|avawa na{eg zakonodavstva kriterijumima koji su
utvr|eni za zemqe kandidate za pristup EU i op{tim uslovima koji
se posredno odre|uju korpusom Evropskog prava.
Na{ napor da shvatimo i interpretiramo tokove Evropskog prava
mora biti intenzivan i dobro organizovan budu}i da upravno pravo
najve}im delom spada u domen nacionalnog zakonodavstva. Veliki
stepen autonomije svake zemqe obavezuje nas da neprekidno pratimo
razvoj evropskog upravnog prava, kako bismo na vreme reagovali pripremom zakona i drugih op{tih pravnih akata kojima }emo recipirati, usvojiti i interpretirati pravne institute i re{ewa koja nam
omogu}avaju ukqu~ewe u op{ti proces pravnog i socijalnog razvoja.
Na kraju, ne treba zaboraviti da je najve}i broj zemaqa tranzicije
u{ao u proces upravne reforme u periodu od 1997. do 2000, posle vi{e
godina priprema. Ali ne treba zaboraviti ni ~iwenicu da smo u stawu
da izvu~emo pouke iz wihovih iskustava i time znatno ubrzamo sopstveni rad na reformi kao jedinstvo mera, promene misije, karaktera
reorganizacije i pravnog okvira uprave uz neprekidan napor sticawa
znawa o prirodi i metodama rada moderne uprave u svetu.
34
Dr in`. An|elka Mihajlov1
STRATE[KI PRAVCI ZA[TITE @IVOTNE SREDINE

REPUBLIKE SRBIJE
Zate~eno stawe
Sistem za{tite ìvotne sredine uskoro }e se urediti dono{ewem
novih propisa i obrazovawem Ministarstva za za{titu prirodnih bogatstava i ìvotne sredine koje }e obezbediti organizovan pristup
mnogobrojnim problemima koje treba re{avati.
Zate~eni problemi su vi{estruki, ali se sve moè iskazati re~enicom: sistem upravqawa ìvotnom sredinom nije uspostavqen i na
nivou je sedamdesetih godina u razvijenim zemqama.
Isti~em neke od zate~enih problema:
nepostojawe saradwe sa savezim i lokalnim nivoom u oblasti
za{tite ìvotne sredine,
nepostojawe saradwe sa drugim republi~kim ministarstvima;
nadle`nost je ograni~ena na za{titu vazduha od zaga|ivawa i
za{titu prirode, dok su za{tita voda i zemqi{ta i uslovi
odrìvog kori{}ewa resursa u okviru nadle`nosti drugih
republi~kih ministarstava;
nepostojawe metodologije za prikupqawe podataka, ni banke
podataka o ispu{tawu i transferu zaga|uju}ih materija;
mali broj i ograni~ena nadle`nost republi~kih inspektora
za za{titu ìvotne sredine, tako da je efikasnost sprovo|ewa zakona ograni~ena;
nepostojawe relevantnih podataka o stru~nim institucijama
koje mogu predstavqati podr{ku Ministarstvu u obavqawu
poslova iz oblasti za{tite ìvotne sredine;
nepostojawe propisa usagla{enih sa propisima Evropske unije;
nedovoqan broj i deo nemotivisanih izvr{ilaca sa ograni~ewima u znawu stranih jezika;
nepostojawe metoda stimulisawa i nagra|ivawa, odnosno izbora izvr{ilaca;
1
Ministar za za{titu prirodnih bogatstava i ìvotne sredine
35
STRATE[KI PRAVCI ZA[TITE @IVOTNE SREDINE REPUBLIKE SRBIJE
neopremqenost inspekcije osnovnim sredstvima (automobili, ure|aji za detektovawe zaga|ewa, telefoni, kompjuteri);
neopremqenost izvr{ilaca (kompjuteri, internet i sli~no);
problem prostora (cela biv{a uprava imala je osam kancelarija, za inspekciju u Beogradu se iznajmquje i pla}a prostor, a inspektori van Beograda u nekim mestima uop{te
nemaju ni kancelarije ni telefonske linije);
nepostojawe operativnih i efikasnijih jedinica za reagovawe u slu~ajevima hemijskog udesa
i drugi problemi.
Godina 2001 po~etak Nove ekolo{ke politike u Srbiji
Uprava za za{titu ìvotne okoline (u okviru Ministarstva zdravqa i za{tite ìvotne okoline Republike Srbije) imala je u 2001.
godini reformski ciq u pribliàvawu evropskim standardima: po~etak uspostavqawa integralnog upravqawa prirodnim vrednostima
(prirodnim resursima i za{ti}enim prirodnim dobrima) i za{titom
ìvotne sredine, {to ~ini jedan od va`nih indikatora za ocenu odlu~nosti zemqe ka razvojnoj strategiji, kao i elemenat sigurnosti i
stabilnosti zemqe.
Posle sedam godina napravqen je Izve{taj o stawu ìvotne sredine sa vi|ewem prioritetnih aktivnosti u 2001. godini. Vlada Republike Srbije, na sednici odrànoj na Svetski dan za{tite ìvotne
sredine, 5. juna 2001. godine, donela je Zakqu~ak kojim se prihvata
Izve{taj o stawu ìvotne sredine za 2000. godinu sa prioritetnim
merama i dostavqa ga Narodnoj skup{tini Republike Srbije na razmatrawe. Odbor za za{titu ìvotne sredine Narodne skup{tine je u
septembru 2001. godine razmatrao Izve{taj sa prioritetima.
Izuzetno je zadovoqstvo {to je ovaj posao odra|en dakle, mi smo za
nekoliko meseci (za razliku od okolnih zemaqa kojima je trebalo
nekoliko godina da urade ovakvu dokumentacionu osnovu stawa), sopstvenim sredstvima (iz buyeta Republike Srbije za 2001. godinu) napravili dokument koji je uslov za po~etak razmatrawa projekata u ovoj
oblasti, tako da uspeh u dobijawu sredstava leì i u na{oj sposobnosti
i brzom reagovawu.
Rade}i na sopstvenom usavr{avawu funkcionisawa, Uprava za za{titu ìvotne okoline Republike Srbije je u 2001. godini organizovala dva seminara za republi~ke inspektore u oblasti za{tite ìvotne
sredine. Avgusta meseca je u Kragujevcu odràn seminar za obuku repub36
DR IN@. AN\ELKA MIHAJLOV
li~kih inspektora za za{titu ìvotne sredine tehni~ke struke, u

saradwi sa UNEP-om i zapo~ete su aktivnosti na opremawu inspekcije.
Oktobra 2001. godine u Carskoj bari Zrewanin organizovan je Seminar za inovirawe znawa republi~kih inspektora za za{titu ìvotne
sredine prirodne i biotehni~ke struke.
U 2001. godini ustanovqena je prvi put praksa da se pregledaju sloènije analize uticaja od strane angaòvanih eksperata a, pre dono{ewa odluke o saglasnosti, i praksa postupaka revizije donetih saglasnosti nakon intervencije zainteresovane javnosti.
Izve{taj o stawu ìvotne sredine pokazao je da je Srbija skup EKOLO[KIH ZONA, koje se kre}u od ekolo{kih crnih ta~aka, do za{ti}enih podru~ja i rezervata biosfere. Da podsetim, u 2001. godini Srbija
dobija prvi UNESCO rezervat biosfere Golija. Sa druge strane, u nacionalnim parkovima Kopaonik i Tara zate~eni su problemi u vezi sa bespravnom gradwom, a na podru~ju Nacionalnog parka Fru{ka gora problemi sa
eksploatacijom mineralnih sirovina. Zate~ene su ekolo{ke crne ta~ke,
kao {to su Bor i Pan~evo, ali i [abac, Kragujevac i drugi industrijski
centri, zatim pepeli{ta, |ubri{ta (i nijedna prava deponija) {irom
Srbije, nere{ena lokacija i problem opasnog otpada...
Morali smo od ne~eg po~eti. Jvnost rada je manifestovana JAVNIM
KONKURSOM ZA PRIJAVU PROJEKATA ZA FINANSIRAWE
IZ SREDSTAVA BUXETA ZA OVU NAMENU (5. juna) i JAVNIM
OGLA[AVAWEM IZABRANIH AKTIVNOSTI ZA FINANSIRAWE (20. jula). Samo ilustracije radi, re}i}u da je zahteva bilo za oko 6
milijardi dinara. Na javnom konkursu izabrano je oko 90 projekata,
odnosno aktivnosti koje se finansiraju iz buyeta u 2001. godini. Realizacija ide usporeno, izme|u ostalog i zbog dinamike dozna~avawa sredstava, ali i zbog novih pravila pona{awa kojima Uprava ustanovqava da
se u svakoj fazi projekat prezentira i brani, da bi rezultatima opravdao
uloèna sredstva, odnosno ispunio uslove za nastavak finansirawa.
Interesantno je konstatovati da je sumu koja je dodeqena Upravi
buyetom Republike Srbije za obavqawe svih aktivnosti u 2001. godini,
Uprava zaradila i vratila u buyet u otprilike istom iznosu (samo
ra~unaju}i nadoknade koje su u postoje}em Zakonu o za{titi ìvotne
sredine, a ne i druge naknade za prirodne resurse i zaga|ewa voda i
zemqi{ta).
Ura|ena su i objavqena dva pravilnika:
Pravilnik koji ~ini nadogradwu propisa koji se odnose na
na~in dobijawa saglasnosti za analizu uticaja na ìvotnu
sredinu i
37
Pravilnik o uslovima i na~inu razvrstavawa, pakovawa i

~uvawa sekundarnih sirovina, koji je donet zajedno sa Ministarstvom za privredu i privatizaciju. Sastavni deo pravilnika jeste katalog otpada i liste otpada, u potpunoj saglasnosti sa propisima Evropske unije, kao i propisani dokument o karakterizaciji otpada i o kretawu otpada, odnosno
sekundarne sirovine. Za karakterizaciju otpada odre|ena je
Laboratorija za karakterizaciju otpada Gradskog zavoda za
za{titu zdravqa u Beogradu (koja je ina~e nadle`ni organ za
sprovo|ewe Bazelske konvencije UNEP-a u na{oj zemqi), a
kategorizaciju utvr|uje Agencija za reciklaù. Sprovo|ewe
pravilnika doprine}e utvr|ivawu evidencije o stawu otpada
i sekundarnih sirovina.
Ura|ena su tri nacrta zakona i stavqena su u proceduru:
Zakon o izmenama Zakona o ministarstvima, u zajednici sa
Savetom za dràvnu upravu, {to je rezultiralo dono{ewem
novog zakona kojim je, izme|u ostalog, osnovano novo ministarstvo za za{titu prirodnog bogatstva i ìvotne sredine,
Zakon o sistemu za{tite ìvotne sredine.
Vlada Republike Srbije je na svojoj sednici odrànoj 5. juna 2001.
godine zaduìla Ministarstvo da pripremi ZAKON O SISTEMU
ZA[TITE @IVOTNE SREDINE u kome bi bilo sadràno upravqawe, odrìvo kori{}ewe i za{tita prirodnih resursa i dobara:
vazduha, vode, zemqi{ta, flore, faune, biodivreziteta, za{tita od
uticaja buke i vibracija, jonizuju}eg i nejonizuju}eg zra~ewa, upravqawa opasnim i otpadnim materijama. Sa zadovoqstvom isti~emo da je
Nacrt zakona o sistemu za{tite ìvotne sredine 15. septembra poslat u
proceduru, odnosno na prethodna mi{qewa drugim ministarstvima,
pro{ao je proceduru razmatrawa u 31-om gradu Srbije, kao i analizu od
strane eksperata EU, a pod rukovodstvom OEBS-a. Sada je Nacrt zakona
upu}en vladi na razmatrawe.
Zakon o za{titi od nejonizuju}ih zra~ewa
Oblast nejonizuju}ih zra~ewa nije nigde pokrivena, tako da ovaj
nacrt predstavqa budu}i zakonski okvir za ovu oblast.
U postupku usagla{avawa je jo{ nekoliko podzakonskih akata.
Niz konvencija (vi{e od 50) koje je na{a zemqa ratifikovala u ovoj
oblasti, sprovodi se na republi~kom nivou, tako da je Uprava, u saradwi
sa Saveznim ministarstvom za inostrane poslove, Saveznim hidrometeorolo{kim zavodom i drugim nadle`nim organima i organizacijama,
38
imala niz aktivnosti na me|unarodnom planu da bismo, {to je mogu}e

pre, korak po korak, nadoknadili decenijsku me|unarodnu izolaciju i
vi{edecenijsko zaostajawe.
Efekti me|unarodne saradwe su zna~ajni. Pripremqena je dokumentacija sa vi{e od 140 predloga projekata za me|unarodnu saradwu i
finansirawe. Izme|u ostalog, obezbe|en je projekat bilateralne saradwe u izgradwi zakonodavstva koji finansira Vlada Finske (oko 3,2
miliona DEM u tri godine), ukqu~eni smo u projekte Pakta stabilnosti; OEBS je obezbedio finansirawe javne rasprave vezane za Zakon
o sistemu za{tite ìvotne sredine i osnivawe novog ministarstva;
zna~ajna znawa se sti~u i inoviraju na sastancima UNECE i UNEP-a;
o~ekuje se bilateralna pomo} sa italijanske strane, dolazak Svetske
banke i GEF-a sa konkretnim projektima u oblasti inplementacija
va`nih me|unarodnih konvencija, izgradwi instiutcija i zakonodavstva, kao i u uspostavqawu sistema za{tite ìvotne sredine. Posebno,
u postupku javne raprave oko novog Zakona o sistemu za{tite ìvotne
sredine, ve} se angaùju me|unarodne institucije i instrumenti koji
daju i treba da daju potvrdu usagla{enosti ovog zakonskog koncepta sa
propisima Evropske unije. I u postupku formirawa novog pravog
Ministarstva za za{titu prirodnih bogatstava i ìvotne sredine, ve}
se sagledava me|unarodna podr{ka.
Poseban pomak u me|unarodnoj saradwi, predstavqa UNEP-UNECE
Seminar o konvencijama u oblasti za{tite ìvotne sredine, sa Upravom
za za{titu ìvotne okoline kao nacionalnim koordinatorom, koji je 14.
do 16. novembra odràn u Beogradu. Vode}i nacionalni stru~waci i
stru~waci UN na seminaru sa vie od 100 u~esnika iz zemqe (sa saveznog i
republi~kih nivoa), utvrdili su na{ status po pojedinim relevantnim
me|unarodnim konvencijama u oblasti ìvotne sredine i doneli preporuke koje, na neki na~in, predstavqaju vaàn strate{ki dokument.
Strate{ki pravci izgradwe sistema za{tite ìvotne
sredine
Teku}i proces politi~kih, socijalnih i ekonomskih promena u
na{oj zemqi, predstavqa mogu}nost da se politika za{tite ìvotne
sredine uvede kroz sistemske mere. Transformacijom privrede, uvo|ewem trì{ta i privatizacije, osloba|awem od administrativnog
odre|ivawa cena i sli~no, stvaraju se uslovi i za za{titu i unapre|ivawe ìvotne sredine. Poboq{awe ìvotne sredine moè se ostvariti samo kroz primenu odgovaraju}e politike, odlu~nost donosioca
odluka i uz podr{ku javnosti.
39
Na bazi kriterijuma i procene stawa ìvotne sredine ustanovqeno

je {est prioriteta (prvih pet usvojenih od strane Vlade Republike
Srbije, a {esti dopuwen na Odboru za ìvotnu sredinu Narodne skup{tine Republike Srbije) ~ija realizacija je uslov odrìvog razvoja, uz
po{tovawe principa za{tite ìvotne sredine.
1. Institucionalno i zakonodavno ja~awe, ukqu~uju}i treninge,
instituciono ja~awe i formirawe novog ministarstva koje bi
bilo nadle`ni organ za integralnu za{titu ìvotne sredine i
poboq{awe efikasnosti inspekcije i monitoring slu`bi, kao
i pribliàvawe zakonodavstva i ekonomskih instrumenata u
ovoj oblasti zakonodavstvu Evropske unije;
2. Monitoring i izgradwa sistema odgovora na hemijske udese;
3. Sanacija i tehnolo{ki razvoj ekolo{kih crnih ta~aka, kao
uslov razvoja poqoprivede, ekonomskog i generalnog odrìvog razvoja u Dunavskom basenu, Karpatskom regionu, Balkanu, oblasti Ju`ne Evrope, kao i oblasti Centralne Evrope;
4. Upravqawe otpadom, otpadnim vodama i opasnim otpadom;
5. Upravqawe za{ti}enim oblastima, za{tita biodiverziteta
i prirode;
6. Ekolo{ka edukacija i dostupnost informacija.
Realizacija prioritetnih mera i aktivnosti pretpostavqa aktivno
angaòvawe dràve i saradwu nadle`nih organa na svim nivoima dràvne uprave. Operacionalizacija predloènih mera i aktivnosti vr{i}e se sprovo|ewem odgovaraju}ih planova u kojima }e se definisati
nosioci, na~in rada i potrebna sredstva (Nacionalni akcioni plan
za{tite ìvotne sredine, segmentni akcioni planovi odrìvog upravqawa resursima, lokalni akcioni planovi za{tite ìvotne sredine).
Mere su po karakteru preventivne, sanacione i razvojne, a prema
trajawu, kratkoro~ne ili dugoro~ne. Preventivnim merama se spre~ava
zaga|ivawe na mestu nastajawa, sanacionim merama se poboq{ava stawe
ìvotne sredine u podru~jima i naseqima koja su kriti~no zaga|ena. Sve
ove mere su prete`no kratkoro~ne, ali mogu biti i dugoro~no-razvojne.
Razvojnim merama se ìvotna sredina preventivno ~uva od novih
degradacija i obezbe|uje odrìvi razvoj. Ove mere se planiraju u okviru
dru{tveno-ekonomskog i tehni~ko-tehnolo{kog razvoja i sprovode odgovaraju}im instrumentima ekonomske politike, urbanisti~kim i prostornim planirawem, te putem investicione politike koja }e uvaàvati
prihvatni kapacitet prostora. Razvojne mere su prete`no dugoro~ne.
40
U realizaciji nove ekolo{ke politike polazimo od osnovnih na~ela:

Integracija politike za{tite ìvotne sredine u sektorske
politike;
Partnerstvo i podeqena odgovornost,
Promena pona{awa u proizvodwi i potro{wi;
Otvarawe novih radnih mesta i poslova;
Upotrebe ve}eg broja instrumenata, ukqu~uju}i ekonomske
instrumente, za realizaciju postavqenih ciqeva i ostvarewa
uslova za odrìvi razvoj.
Izvori sredstava za za{titu i unapre|ivawe ìvotne sredine treba da budu: sredstva buyeta, namenska sredstva iz postupka privatizacije, naknada za kori{}ewe resursa, sredstva koja zbog poreskih i
carinskih olak{ica za zapo~ete investicione ili sanacione programe
trba da ostaju postoje}im i mogu}im zaga|iva~ima, prihodi namenskih
fondova koje je uputno osnovati; sredstva direktnih korisnika prostora, kao i sva pla}awa od strane zaga|iva~a i korisnika resursa
namenski prikupqena za ìvotnu sredinu u skladu sa propisima.
Inplementirawe za{tite ìvotne sredine u sve sektorske politike predstavqa uslov efikasnog pribliàvawa standardima Evropske
unije. Rudarstvo i energetika, industrija nafte i gasa i sve ostale
industrije, razvoj energetike, saobra}aja, obezbe|ivawe vodosnabdevawa, kao i svi oblici privatizacije, treba da po{tuju na~ela za{tite
ìvotne sredine i odrìvog upravqawa resursima (na bazi struke i
nacionalnog zakonodavstva), da se ne bi pravile gre{ke i usporavalo
pribliàvawe Evropskoj uniji. Model Srbije u pribliàvawu standardima Evropske unije u oblasti ìvotne sredine realno je pribliàvawe sa vremenskom dimenzijom od oko deset godina za zate~enu
industriju.
Eventualno odlagawe re{avawa problema ìvotne sredine moglo
bi stvoriti jo{ ve}e probleme od postoje}ih. Da bi se ostvarila integracija za{tite ìvotne sredine i razvoja, nadle`ni organi uprave
moraju voditi ra~una da politike, programi, investicione odluke koje
predlaù ne budu u suprotnosti sa trajnim razvojem. Parametri kojima
planiraju i iskazuju svoj razvoj moraju u sebi sadràvati parametre za
ocenu uticaja tog razvoja na ìvotnu sredinu. Svako, u okviru svog
delokruga rada, mora sistematski pratiti relevantne parametre. Politika u oblasti ekonomskih instrumenata u za{titi ìvotne sredine
(ukqu~uju}i i primenu principa zaga|iva~ pla}a) mora biti uskla|ena sa realnim mogu}nostima.
41
Ministarstvo za za{titu prirodnog bogatstva i ìvotne sredine kao

metod rada usvojilo je javnost rada, saradwu sa svim relevantnim subjektima, drugim ministarstvima, Skup{tinom, Vladom, Pokrajinom, lokalnim zajednicama, kao i sa nevladinim i drugim organizacijama. Sprovodimo KORAK-PO-KORAK PRIBLI@AVAWE SVETSKOM SISTEMU I EVROPSKOJ UNIJI. Osnovni instrumenti za realizaciju nove
ekolo{ke politike jesu stru~nost i opredeqenost za odrìvi razvoj. Ne
ide sve glatko, zato {to smo po~eli izgradwu novih mostova partnerstva u
ostvarivawu zajedni~kog ciqa: o~uvawe i ekolo{ki razvoj Srbije za generacije koje dolaze. Posla ima za sve aktere i partnere ponekad je te{ko
{to neke poslove svi èle da rade, pa se dolazi do re{ewa kroz konflikte
na po~etku, ali ima poslova koje ne samo da niko ne radi, nego niko ni ne
èli da ih radi. A dugoro~ni uspeh }e biti obezbe|en samo ako SVI
segmenti budu pokriveni i uspostavqena me|usobna saradwa i razmena
informacija. Vlada Srbije je usvojila Nacrt zakona o sistemu za{tite
ìvotne sredine, tako da se pred Skup{tinom Srbije sada nalazi Predlog
zakona koji }e biti usvojen na jesewem zasedawu. Realizacija strate{kih
ekolo{kih pravaca ne bi trebalo da ima ni partijska ni li~na obele`ja
ìvotna sredina je odgovornost svakog od nas pojedina~no i svih nas
zajedno.
RESUME
The problems encountered in environmental protection in Serbia in 2000/2001 are great and numerous. They can be expressed by the following sentence: environmental management system has
not been established yet. Environmental protection in Serbia is on the level of 1970s. According to
some indicators of the environmental protection development, Serbia in this area lags 30-40 years behind its western counterparts.
In 2001, Environmental Directorate of the Republic of Serbia has put forward a new reform goal
based on European standards: establishment of integral natural resources management and environmental protection system. On the basis of the environment condition assessment as well as internationally recognized criteria, six priorities have been set up: institutional building and legislative reform; monitoring and development of chemical accidents response systems; rehabilitation and technological upgrading of environmental hot spots; management of waste, waste waters and hazardous
waste; protection of biodiversity and nature; environmental education and access to environmental information.
The first steps in attaining the proposed objectives have already been taken and the results are
visible. The protection of natural new ninistry has been established to denonstrate strong political will.
Further success in environmental protection reforms depends on the partnership of all the interested
actors in realization of newly established Government policy on the creation of the Serbian environmental protection system. The law on empironmental protection is ready now for First Reading in
Parliament of Serbia.
42
Dr Dobrosav Milovanovi}1
REFORMA ULOGE UPRAVE U REGULISAWU
FINANSIJSKOG TR@I[TA
Promene u okruèwu
Svaka promena u tehnolo{kom, politi~kom, ekonomskom i dru{tvenom okruèwu, uti~e na nivo razvoja, ulogu, funkcije, odnosno nadle`nosti, strukturu, metode rada, kadrove i ostale dimenzije finansijskog
trì{ta i uprave. Vrsta i stepen uticaja zavisi od tipa promene i
konkretnog spleta okolnosti. Povratno, kretawa na finansijskom trì{tu i aktivnosti na wegovom usmeravawu, kao i promene u upravi izazvane objektivnim zakonitostima ili svesnim preduzimawem reformskih
aktivnosti ili obuhvatnih projekata, uti~u na okruèwe.
Kqu~ni katalizatori promena na finansijskim trì{tima jesu
liberalizacija toka kapitala, koncentracija investicione mo}i unutar institucija, sve ve}a internacionalizacija investicija, inovativna snaga moderne tehnologije i trì{nih u~esnika i konkurentski
pritisak.2 Faktori koji su doprineli kreirawu ovog okruèwa dejstvuju u me|usobnoj dijalektici.3.
Finansijske usluge i proizvodi nude se u vi{e zemaqa, tako da investitori imaju sve vi{e voqe i mogu}nosti da usmeravaju kapital, a
zajmoprimci i emitenti hartija od vrednosti, da traè izvore sredstava
preko nacionalnih granica. Globalizacija se ogleda i u: sve ve}oj
me|uzamenqivosti i kompleksnosti investicionih proizvoda; sloènosti i povezanosti trì{ta; koncentraciji trgovawa izme|u malih
grupa multinacionalnih firmi; razvoju metoda upravqawa i trgovawa
rizikom itd.4 Podsti~u je tra`wa institucionalnih investitora, talas privatizacije, unapre|ewe tehnologije, deregulacija i slabqewe
kontrole valuta. Ipak, to ne zna~i da postoji, ili da }e postojati jedno
finansijsko trì{te, ve} skup sve integrisanijih i, po prostoru, globalnih trì{ta, sa sve ve}im stepenom slobode pokretqivosti izme|u
datih trì{ta.
1
2
3
4
Zamenik ministra za ekonomske veze sa inostranstvom Republike Srbije.

M. Perry, Approaches to Market Regulation The United Kingdom, The Future for the Global Securities Market
Legal and Regulatory Aspects, edited by F. Oditah, Clarendon Press, Oxford 1996, p. 191.
B. Steil, International Financial Market Regulation, Royal Institute of International Affairs, London, 1995, p. 2
A. Whittaker, Tackling Systemic Risk on Markets: Barings and Beyond, The Future of the Global Securities
Market Legal and Regulatory Aspects, edited by F. Oditah, Clarendon Press, Oxford 1996, p. 257-258.
43
REFORMA ULOGE UPRAVE U REGULISAWU FINANSIJSKOG TR@I[TA
Kompjuterska i telekomunikaciona tehnologija omogu}ila je elektronska trì{ta koja povezuju trgovce, bez obzira na wihovu fizi~ku
lokaciju. Razlike u cenama na razli~itim trì{tima sada se ~esto
mogu uo~iti i iskoristiti u sekundama. Veliki dnevni obimi trgovawa
na vode}im trì{tima potpuno zavise od ispravnog funkcionisawa
hardverskih sistema ogromnog kapaciteta i softverskih konfiguracija sve ve}e kompleksnosti.1 Uvo|ewem usluga i proizvoda zasnovanih
na prednostima najnovijih tehnolo{kih dostignu}a, u~esnici pronalaze nove na~ine da zaobi|u postoje}e trì{ne strukture i regulatorna ograni~ewa.2 Istovremeno, uprava dobija mo}no sredstvo za obradu i kontrolu enormne koli~ine razli~itih informacija koje se generi{u na finansijskom trì{tu. Tako|e, omogu}ava se i decentralizacija uprave, bez gubqewa kontrole centralnih punktova nad kretawima na terenu.
Rastu globalna konkurencija i deregulacija trì{ta kapitala. Nezavisno od okruèwa, snage konkurencije su konstantne, iako regulatori
~esto pogre{no misle da ih je mogu}e ukrotiti na odre|eni na~in.3
Deregulacija dopu{ta organizacijama, koje su bile ograni~ene na specifi~ne funkcije, da za|u u tu|e prirodne teritorije. To pove}ava
konkurenciju izme|u ranije izolovanih oblasti, jer banke, osiguravaju}e
finansijske i investicione kompanije, nude razli~ite vrste {tednih
ra~una, usluga upravqawa novcem i povezanih investicionih proizvoda.4
Ovo odustajawe od formalne kontrole i zabrana, nastupa kada regulatori
opaze ekonomske koristi od slobodnije konkurencije. Isto tako, oni su
primorani da takve mere uklone, kada regulatorna arbitraà proizvodi
neèqene posledice.5 Uklawawe posledwih barijera za protok kapitala
izme|u razvijenih ekonomija, igralo je enormnu ulogu u prekograni~nom
integrisawu trì{ta. Pasivni kapital i neeksploatisane investicione
prilike ne mogu vi{e biti razdvojeni duè vreme.6
Sve vi{e se prelazi sa posredni~kog finansirawa (putem bankarskih zajmova), ka finansirawu kroz hartije od vrednosti (trì{te
kapitala). Banke po naruybini klijenata svopovima profili{u rizik
1
2
3
4
5
6
B. Steil, p. 3
J. Cheek, Approaches to Market Regulation, The Future for the Global Securities Market Legal and Regulatory Aspects, edited by F. Oditah, Clarendon Press, Oxford, 1996, p. 243.
Kada su sredinom 60-ih, nadle`ni organi u SAD nametnuli kontrolu kapitala i novi poreski
sistem, oni nisu predvideli nastanak obveznica eurotrì{ta, koja su se sada razvila u veliko
me|unarodno trì{te, bez bilo kakvog direktnog formalnog regulatornog nadzora ili usmeravawa. B. Steil, p. 2.
B. J. Foley, Capital Markets, Hong Kong, 1991, p. 202.
Proces deregulacije predvodile su SAD. Od sredine 80-ih on je prisutan u V. Britaniji, da bi
posledwih godina dobio op{ti karakter.
B. Steil, p. 3.
44
DR DOBROSAV MILOVANOVI]
kamatne stope i valuta i sekjuritizuju i prodaju svoje hipotekarne i

li~ne zajmove. Ulaga~i sa {tedwom prelaze sa bankarskih depozita na
likvidno nov~ano trì{te i zajedni~ke fondove.
Institucionalizacija trì{ta je mo`da i odre|uju}i trend posledwih godina.1 Preovladavawe institucionalnih investitora zahteva preispitivawe regulatornog pristupa2 u smislu pravqewa razlike
izme|u individualnih investitora i institucija. Dugo se pretpostavqalo da prvi zahtevaju znatno vi{e regulatorne za{tite zbog nedostatka wihove sofisticiranosti. Me|utim, kada su multimilijarderski
zajedni~ki fondovi postali glavne investicione poluge, razlika postaje znatno mawe vidqiva. U na~elu, institucionalni investitori
zahtevaju slabiju regulatornu za{titu i traè likvidno, ali po{teno
trì{te bez smetwi u vidu regulatornih tro{kova pri prikupqawu
kapitala i aktivnosti trgovawa.3
Jedna od odlika ispoqavawa neoliberalizma jeste i privatizacija
koja se odvija(la) razli~itim metodama, brzinom i obimom. N. Barletta 4
napomiwe: ... interes za privatizaciju koja podrazumeva ugovarawe sa
ili prodaju privatnim licima prava na obavqawe odre|enih delatnosti ili firmi koje je kontrolisala ili posedovala dràva raste u
razvijenim i zemqama u razvoju. Pored ostalih razloga za to, najzna~ajniji su sve ve}i pritisak na buyete i dokaz da konkurencija privatnih lica uve}ava efikasnost, proizvode}i boqi kvalitet uz niè
tro{kove.5 Privatizaciju podràvaju ekonomski razlozi,6 argumenti
zasnovani na unapre|ewu dru{tvene efikasnosti i upravqawa7 i ideolo{ka gledi{ta o poziciji dràve u ekonomskom ìvotu i wenom
uticaju na ekonomsku aktivnost.8
U sferi odnosa trì{ta i makroekonomije, sa minimalnim regulatornim i tehnolo{kim preprekama za kretawe kapitala, trì{ta su
postala izuzetno osetqiva na promene makroekonomskih uslova (mone1
2
3
4
5
6
7
Industrija zajedni~kih fondova SAD imala je sredinom 90-ih preko 2 triliona USD u imovini,
skoro dvostruko vi{e nego 1990. godine i 15 puta vi{e nego 1980. godine.
J. Cheek, p. 244, B. Steil, p. 4-5.
J. Cheek, p. 244.
U predgovoru kwige Privatization and Development, ed. S. Hanke, S. Francisco: International Center for Economic Growth, 1987.
G. Wright, p. 38-39.
Smawewe poreza kori{}ewem prihoda od prodaje, izlagawe aktivnosti trì{nim snagama i konkurenciji i smawivawe dràvnih tro{kova i u~e{}a dràve u nacionalnom bruto proizvodu.
Postoji pretpostavka da je dràva veoma slab menayer. Politi~ki uticaj na javno upravqawe
moè bitno uticati na wegovo obavqawe. Okruèwe u kome deluju i ciqevi menayera u javnom i
privatnom sektoru znatno su druga~iji. Npr. privatni menayer mora maksimalno da uve}a
profit kompanije, dok javni menayeri ~esto moraju da uzmu u obzir razli~ite politi~ke
faktore.
@. [evi}, p. 257-258.
45
tarne i fiskalne politike, rizika valutnih stopa i sl.). Kvantitativne

tehni~ke finansijske teorije su postale kqu~ne za utvr|ivawe cene novih kompleksnih instrumenata, efektivno upravqawe finansijskim
rizikom i identifikaciju {pekulativnih i arbitra`nih prilika.1
Politi~ka nestabilnost ne pogoduje razvoju finansijskih trì{ta,
jer stvara ose}aj nesigurnosti potencijalnih investitora i ostalih u~esnika. U takvim uslovima na finansijska trì{ta ulaze iskqu~ivo lica
~ije su polazi{te kratkoro~ni {pekulativni ciqevi, u smislu ostvarewa
brze zarade zasnovane na visokom riziku. Suprotno tome, stabilni politi~ki odnosi, su{tinsko opredeqewe za razvoj trì{ta i svih prate}ih
kategorija, izraèni u odgovaraju}im politi~kim i pravnim aktima, koji
se sa aspekta kqu~nih smernica (olako) ne mewaju, predstavqaju pogodan
ambijent za razvoj finansijskog trì{ta.
Politi~ka situacija se konstantno prati i rejtinguje, {to uti~e i
na dobijawe novih investicija pod (ne)povoqnijim uslovima. Pri tome,
svako ocewivawe, ~ak i kada je zasnovano na maksimalno objektivnim
kriterijumima, podrazumeva mogu}nost odstupawa od realnog stawa, uz
stalno prisustvo faktora nepredvidivosti iznenadnih doga|aja. Neophodno je pa`qivo odmeriti da li, u kom obimu i u kom periodu bi trebalo
preduzeti, odnosno okon~ati odre|enu meru, jer to uti~e na politi~ki
rejting i poruke koje investitori primaju wenim preduzimawem.
Nepovoqna ekonomska situacija, nedostatak razli~itih resursa, naro~ito doma}eg, odnosno stranog novca, suàva poqe delovawa finansijskih trì{ta, a upravu obi~no usmerava ka preduzimawu {irih administrativnih mera. Nivo ekonomskog razvoja koji omogu}ava zadovoqavawe vi{eg nivoa potreba, sa materijalnog aspekta omogu}uje i, istovremeno, podsti~e razvoj i specijalizaciju na finansijskom trì{tu.
Regulacija finansijskih trì{ta
Imaju}i u vidu navedene promene u okruèwu, pojedini autori
isti~u da kada su predmet finansijska trì{ta, termini regulisati
i regulacija po~iwu da zvu~e anahrono".2 Sti~e se utisak da u~esnici
vi{e nisu pod apsolutnom kontrolom. Prema ovom gledi{tu uzroci
odre|enih pojava i kretawa na finansijskom trì{tu vi{e nisu do
kraja vidqivi i obja{wivi, niti je jasno da li odre|eni metod regulacije uop{te deluje, odnosno da li to ~ini u èqenom pravcu. To
naro~ito vaì za regulaciju finansijskih trì{ta od starne uprave, s
obzirom na to da su obe pojave inherentno kompleksne i dinami~ne.
1
2
B. Steil, p. 4.
B. Steil, p. 1.
46
Suprotno tome, postoji gledi{te da moderna tehnologija stvara

preduslove za apsolutnu kontrolu svih tokova i lica. Tako npr. kori{}ewe vrednosnih kartica, satelitsko osmatrawe, prislu{kivawe i
snimawe razgovora i kretawa, otklawaju svaku iluziju o privatnosti
bilo kog lica, ako postoji interes odre|enih subjekata za to. Data okolnost i kompjuterska tehnologija koju koriste organizovana finansijska
trì{ta i regulatori omogu}avaju signalizirawe ili otkrivawe neuobi~ajenih kretawa, ~ime se stvaraju preduslovi za spre~avawe neèqenih posledica, odnosno otkrivawe nezakonitih pona{awa (insajder
trgovawe, manipulacija cenama i sl.). Me|utim, pokre}e se i dilema do
koje je granice dato postupawe zakonito i legitimno.
Smatramo da gledi{ta o nemogu}nosti regulacije, odnosno mogu}nosti potpune kontrole finansijskih trì{ta, u svom ~istom obliku, nisu ispravna. Uspeh i stepen odre|ene regulacije, sa tehni~kog
aspekta, zavisi od stepena razvijenosti i sloènosti datog trì{ta,
znawa i iskustva regulatora, odnosno u~esnika na trì{tu, tehnologije
na raspolagawu itd.
Ipak, evidentno je da ciqevi i metodi usmeravawa i kontrole
finansijskih trì{ta, karakteristi~ni za period od pre dve decenije,
vi{e nisu ostvarivi. Veliki potresi, poput krahova berzi, zabriwavaju
kreatore i sprovodioce politike i regulative, prakti~are i korisnike. Otuda tvorci politike ponovo po~iwu da razmi{qaju ne samo o regulaciji, ve} i o parametrima delotvornih kqu~nih opredeqewa i mera
prema trì{tima (tzv. public policy).1 Oni se ne bave iskqu~ivo pitawima kao {to je npr. da li bi trebalo dopustiti bankama da trguju
derivatima na akcije, nego se obra}aju i strate{kim dilemama, kao {to
je npr. opravdanost regulatornog razlikovawa banaka i nebankarskih
1
Prema Webster's Universal Dictionary public policy predstavqa fundamentalnu politiku na kojoj
po~ivaju zakoni. Lexicon of Terms and Concepts in Public Administration, Public Policy and Political Science, navodi slede}a zna~ewa: a) skup takvih prioriteta (tj. politika) koji ima posledice na
dru{tvo, RR bi ukqu~ile primere kao {to su dràvni buyet, pravila oporezivawa itd. (R.,
Landes, The Canadian Polity: A Comperative Introduction, (3rd Edition), 1991, p. 101); b) {irok okvir
unutar koga vlada donosi odluke i (ne) preduzima aktivnosti u pogledu nekog pitawa ili
problema; na jednostavan na~in moè se definisati kao razmatrawe na~ina, razloga i stepena
do koga razli~ite vlade (ne) preduzimaju posebne pravce aktivnosti. (R. Jackson and D. Jackson,
Politics in Canada: Culture, Institutions, Behaviour and Public Policy (2nd Edition), 1990, p. 582, 585); c) sve
aktivnosti koje vlade izaberu da (ne) preduzmu (K. Kernaghan and D. Siegel, Public Administration in
Canada, 1991, p. 114-116); d) smer (ne)preduzetih aktivnosti izabran od javnih vlasti pri pristupu
datom problemu ili skupu me|usobno povezanih problema. Potrebno je pojasniti da je RR samo
podskup, ~ak i ako jedan od najzna~ajnijih, svih poslova koje obavqa dràva. Drugim re~ima,
moè postojati razlika izme|u odluka i politike. Odluke se donose kontinuirano, pri ~emu
neke zasnivaju na utvr|enoj politici, a druge predstavqaju reakciju na okolnosti. Dono{ewe
ve}eg broja odluka koje se zasnivaju na istom stavu, vremenom moè na kraju konstituisait
politiku (Pal, L. Public Policy Analysis An Introduction, 1992, p. 3. U daqem tekstu izraz public policy
}emo ozna~avati izrazom kqu~na opredeqewa i mere.
47
institucija. Sve ve}a diskusija o nivou poqa za igrawe za firme koje

pruàju finansijske usluge predstavqa debatu o kqu~nim opredeqewima i merama, ~iji rezultati mogu imati zna~ajne implikacije na
efikasnost i stabilnost trì{ta. Naravno, posledice }e predstavqati kombinaciju namera regulatora i pona{awa u~esnika na trì{tu, jer se potowi ne uskla|uju pasivno sa regulatornim aktima. Regulatorna arbitraà dela na neobi~ne i misteriozne na~ine.
Prema tome, enormni razvoj trì{ta neizbe`no zahteva ponovnu
temeqnu procenu razloga regulacije i na~ina delotvornog regulisawa u
potpuno izmewenom okruèwu. Najzna~ajnije je to {to vi{e ne postoje
jasne konture trì{ta u smislu geografije, u~esnika ili proizvoda.1 Gotovinskim i derivatnim proizvodima trguju razli~iti trgovci, na raznim trì{tima, u skladu sa razli~itim mehanizmima trgovawa. Me|utim, pokre}e se i pitawe da li bi trì{ta trebalo da se
razlikuju i sa regulatornog aspekta?2.
Odvojeno od pitawa mogu}nosti regulacije, stoji dilema u ~ijem se
interesu regulacija obavqa, odnosno nastoji da se vr{i. Pravilan pristup
sastojao bi se u iskrenom zalagawu za: ravnopravnost svih u~esnika na
trì{tu koji obavqaju istovrsne aktivnosti; javnost trgovawa; primeren
stepen za{tite investitora; eliminisawe rizika koji ne proisti~u iz
same prirode investirawa; finansijske predmete trgovawa koji nude razli~ite rizike i potencijalne nagrade; pruàwe {irokog dijapazona usluga
na finansijskom trì{tu koje zadovoqavaju èqe klijenata razli~itih
mogu}nosti i potreba; spre~avawe, rano otkrivawe i sankcionisawe nelegalnog pona{awa i sl. Realizacija navedenih principa i mera trebalo bi
da obezbedi stabilna, likvidna i po{tena trì{ta. To je preduslov
efektivnog i efikasnog obavqawa osnovnih funkcija finansijskih trì{ta u vidu najoptimalnije kratkoro~ne i dugoro~ne alokacije finansijskih sredstava, odnosno rizika, kao i omogu}avawa nesmetanog obavqawa prekograni~nog investirawa i prometa roba i usluga. Time se
doprinosi op{tem privrednom napretku, podizawu ìvotnog standarda,
potpunijem zadovoqavawu potreba gra|ana i dràve, {to zajedno, umawuje
izvore tenzija u dru{tvu i olak{ava ostvarewe ostalih op{tih interesa.
Me|utim, ~esto je pozadina pozivawa na potrebu za regulacijom,
zadovoqavawe interesa odre|enih pojedinaca i grupa, koje poku{avaju da ih prikaù op{tim. Oni nastoje da regulacijom elimi1
Da li je trgovawe japanskim derivatima na akcije jednostavno pitawe japanskih regulatora

hartija od vrednosti? [ta kada sa wima trguje u Singapuru ili îkagu? [ta ako wima trguju
nema~ke banke? B. Steil, p. 2.
Npr. kada cene ~ika{kih fju~ersa vode gotovinske cene na NYSE, ekonomski posmatrano, koji
proizvod predstavqa ~iji derivat, i koji bi organ za to trebalo da bude nadleàn SEC, CFTC
ili Federalne rezerve. Ibid, p. 2
48
ni{u ili ograni~e postoje}u, odnosno spre~e nastanak nove, ja~e

konkurencije. Stoga bi, npr. pri usvajawu novog Zakona o trì{tu
hartija od vrednosti, na{i regulatori trebalo pa`qivo da izmere
visinu kapitala potrebnog za osnivawe brokersko-dilerskih ku}a,
odnosno garantnih depozita u toku kasnijeg poslovawa. Smisao je da
se na taj na~in pokriju razli~iti rizici koje svaka od wihovih
delatnosti nosi,1 a imaju}i u vidu trenutne realne mogu}nosti ovih
firmi2 i ~iwenicu da se rizici koje one podrazumevaju nikako ne
mogu porediti sa rizicima bankarskog poslovawa.
Reforma regulacije finansijskog trì{ta
Sve ve}a globalizacija trgovawa i wegovih u~esnika, podsti~e
trend harmonizacije regula na regionalnom ili me|unarodnom nivou. Pored toga, sve vi{e se koriste moderne tehnike analize postoje}eg stawa za brzo i adekvatno normativno reagovawe, s ciqem
obezbe|ewa pouzdanih, transparentnih, efikasnih, finansijskih trì{ta, oslobo|enih manipulativnih praksi. Tako|e, pri samoj izradi regulative, primenom odgovaraju}ih metoda, sva re{ewa i wihove
alternative unapred se analiziraju, kako bi se predvidela wihova
realna primenqivost u praksi, ostvarivost zadatih ciqeva, tro{kovi wihove primene i odnos prema koristima koje nose, razmotrilo da
li ograni~avaju ili unapre|uju konkurenciju i kvalitet usluga i
proizvoda na finansijskom trì{tu i sl. êsta je i primena pilot
projekata radi provere predloènih ili usvojenih normi na ograni~enom uzorku.
Zbog brine kojom se doga|aji na finansijskom trì{tu odvijaju i relativne sporosti zakonodavne procedure, tendencija je da se znatan deo
normirawa vr{i na nivou regulatornih tela kao {to je npr. komisija za
hartije od vrednosti. Pored toga, usled op{teg procesa promene statusa
niza berzi od neprofitnih udruèwa ~lanova u profitna akcionarska
dru{tva i listirawa wihovih akcija, prirodno je da se wihove ranije (samo)regulativne funkcije pomeraju ka datim regulatornim telima.
S obzirom na to da investitori traè inovativne finansijske
proizvode, prakti~ari i regulatori su izloèni izazovu da priznaju
i ohrabre preuzimawe rizika dok, u isto vreme, teè da o~uvaju fundamentalne mere za{tite.3
1
2
3
Propisivawem razli~itih limita za razli~ite aktivnosti i visinu vrednosti konkretnog

posla.
[to se moè posti}i postepenim uve}awem zahteva kapitala.
S. Sackman I M. Coltman, Legal Aspects of Global Securities Market, The Future for the Global Securities
Market Legal and Regulatory Aspects, edited by F. Oditah, Clarendon Press, Oxford, 1996, p. 19.
49
Uprava na finansijskom trì{tu

Istraìvawa uloge uprave u regulaciji finansijskih trì{ta,
ukazuju na razli~ite pristupe u pogledu potrebe, intenziteta i na~ina
realizacije ove uloge. Uzroci se nalaze u kontekstu razli~itog ekonomskog, politi~kog, pravnog i kulturnog okruèwa, koji nalaze svoj
odraz u stepenu razvijenosti datog trì{ta, odnosno uprave date zemqe.
Nisu bez zna~aja ni nau~ne paradigme. Ipak, posledwe vreme karakteri{e trend ka globalizaciji i unifikaciji prakti~no u svim oblastima, ~emu se suprotstavqaju ranije razlike, zasnovane na druga~ijim
istorijskim i interesnim pretpostavkama. Svaka strana ima svoje argumente, pri ~emu ni data gledi{ta nisu jedinstvena, jer izraàvaju
razli~ite interese. Svako od ovih stanovi{ta bi trebalo analizirati,
imaju}i u vidu objektivno okruèwe, neminovnost odre|enih kretawa,
ali i izvestan prostor, koji ostavqa mogu}nost za slobodu odlu~ivawa i
izbor adekvatnih re{ewa. Potowi izraz bi, po nama, trebalo da odraàva postoje}e uslove u zemqi, ali i da nudi i stimuli{e te`wu ka
kvalitetnim, efikasnim, ekonomski opravdanim, dakle konkurentnim
predmetima trgovawa i pruènim uslugama, kao i tome prilago|enoj
infrastrukturi i u~esnicima na finansijskom trì{tu, a sve to s
ciqem doprinosa op{tem razvoju privrede i dru{tva.
Reforma uprave
Zna~aj i uloga uprave u dru{tvu i dràvi, ve} duè vreme ima
tendenciju rasta u apsolutnom i relativnom smislu, kako sa aspekta
broja zaposlenih i sredstava koja se tro{e, tako i iz ugla objektivnog
uticaja na dru{tvene tokove. Istovremeno, sve su nagla{enija insistirawa na sve ve}oj deregulaciji i ve}em prostoru za delovawe trì{ta. Iako navedeni procesi izgledaju suprotstavqeno, kqu~ re{ewa je
u izmewenoj ulozi uprave. Naime, ona u svom radu sve vi{e nastoji da
otkloni prepreke unutra{wem ekonomskom razvoju, podsti~e i pomaè
inovaciju, kao i izvoz roba i usluga. Glavni razlozi date promene su sve
kompleksniji dru{tveni odnosi, o{trija me|unarodna konkurencija i
(ponovno) stavqawe pojedinca i wegovih sloboda i prava (bar formalno) u prvi plan.
Sfera uprave je svoj istorijat zapo~ela kategorijama interesa vladaju}ih, monopola fizi~ke sile, na~ela hijerarhije i sl., da bi kasnije
postepeno i{la ka radu u formalnom i, delom, su{tinskom javnom
interesu, pravnoj dràvi, odnosno vladavini prava, pra}enoj na~elom
zakonitosti. Posledwu fazu razvoja uprave karakteri{e nalaèwe sve
50
ve}eg prostora za dejstvo principa iz privatnog sektora, naro~ito

efektivnosti, kvaliteta, efikasnosti, ekonomi~nosti, ili, jednom re~ju, konkurentnosti.
Uprava umesto sistema koji kontroli{e i ko~i inicijativu i kreativnost, dobija novu ulogu pomaga~a delotvornog funkcionisawa
finansijskog trì{ta u postavqenim granicama. Pored promene uloge
uprave u regulaciji, kompleksne promene u okruèwu iziskivale su i
definisawe novih i ukidawe pojedinih nadle`nosti. Istovremeno,
javila se potreba za uvo|ewem modernih metoda supervizije i niza
organizacionih promena. Tako su osnovana izvesna nova tela u segmentu
javne uprave (npr BWA u Nema~koj). Tako|e, pojedine aktivnosti su
izdvojene iz nadle`nosti jedne i prenesene u delokrug druge institucije. Primer je preno{ewe supervizije nad bankama u V. Britaniji sa
centralne banke (Banke Engleske) na telo koje objediwuje sve nadzorne
aktivnosti na finansijskom trì{tu (FSA), s ciqem izbegavawa potencijalnog konflikta u vr{ewu aktivnosti vo|ewa monetarne politike
i nadzora nad bankama.
De{avaju se i promene na relaciji kruga ovla{}ewa koje vr{e
dràvna i samoregulatorna tela.1
S druge strane, zbog globalizacije trgovawa na finansijskim trì{tima, sve je razvijenija me|unarodna regulacija kroz regulatorna
tela i specijalizovane me|unarodne organizacije regulatora.
Segment subjekata koji raspolaù upravnim ovla{}ewima na finansijskom trì{tu, obuhvata razli~ite organe i organizacije, gde poseban
zna~aj imaju tzv. administrativne agencije. Kod potowih, kao kqu~na se
postavqaju pitawa wihovog statusa u sistemu i mogu}nosti raspolagawa
ovla{}ewima druge vrste, izuzev upravnih. Naime, ova tela moraju imati
odre|eni stepen nezavisnosti, kako bi mogla uspe{no i stru~no da ostvare sloène i osetqive ciqeve koji se pred wih postavqaju. To je i jedan
od razloga {to se wima pored upravnih u uèm smislu, dodequju i
normativna, kao i kvazisudska ovla{}ewa, ~ime ona prakti~no predstavqaju oblik organizacionog povezivawa tri vlasti.
Kqu~nu odrednicu uspe{nosti regulacije predstavqaju kadrovi regulatornih tela koji (ne) raspolaù potrebnim znawima i ve{tinama
za obavqawe ovog krajwe osetqivog poziva. U tom pogledu primarna je
adekvatna selekcija pri prijemu i kasnijem radu, kroz davawe prednosti
kreativnim slu`benicima, koji poseduju odgovaraju}a znawa iz ove oblasti i {irinu u pristupu datim problemima, bez optere}ewa biro1
U V. Britaniji se koncept nagla{ene samoregulacije pokazao neuspe{nim, {to je bio razlog

osnivawa FSA kao dràvnog tela, uz zadràvawe odre|enog nivoa samoregulacije.
51
kratskim na~inom razmi{qawa. Principi depolitizacije i nepristrasnosti u radu imaju posebnu teìnu, naro~ito s obzirom na mogu}e
zloupotrebe koje mogu biti stimulisane mogu}no{}u ostvarewa zna~ajnih imovinskih koristi za u~esnike na trì{tu, a preko wih i za
zaposlene, odnosno funkcionere regulatornih tela. Kontinuirano usavr{avawe i reobrazovawe postoje}ih kadrova jeste inherentna karakteristika uspe{ne regulacije u ovoj oblasti. Adekvatan (materijalni
i ina~e) status slu`benika bitan je preduslov za obezbe|ewe kvalitetnog i nepristrasnog rada. Stalna provera znawa i rezultata rada,
pra}ena odgovaraju}im stimulacijama, odnosno sankcijama, tako|e imao
svoje mesto. Kona~no, ovo je oblast u kojoj se naro~ito mora insistirati
na ~uvawu svih tajni koje se saznaju pri vr{ewu slu`bene du`nosti, s
ciqem obezbe|ewa ravnopravnosti svih u~esnika na trì{tu i izbegavawa ozbiqnih zloupotreba. S druge strane, znawa kojima raspolaè
javnost, predstavqaju najpotpuniju preventivnu meru za spre~avawe prevara. Stoga, kao i s obzirom na to da je re~ o novoj oblasti, edukacija
gra|ana ima izuzetan zna~aj.
Informaciona oprema omogu}ava znatno efikasniji rad uprave u
smislu jednostavnog i brzog pristupa svim potrebnim informacijama.
Elektronska veza sa berzom, odnosno drugim organizovanim trì{tima,
omogu}ava trenutno pra}ewe kretawa na trì{tu i pravovremeno uo~avawe potencijalnih problema i zloupotreba. Isto tako, Internet sajt
regulatornih tela mogao bi se koristiti za prijem dokumentacije, neophodne za izdavawe razli~itih dozvola, za kontinuirano obave{tavawe o
svim promenama statusa, akata i poslovawa u~esnika na finansijskom
trì{tu, dostavqawe finansijskih izve{taja i sl. S obzirom na to da
kompjuteri postaju op{te dostupni, stvara se mogu}nost regulatornim
telima da putem Interneta obave{tavaju javnost o svim pitawima od
zna~aja, kao {to su: nova regulativa, izdate i oduzete dozvole za rad, uo~ene
negativnosti, preduzete mere, predlozi novih re{ewa, strana iskustva.
Ovo bi predstavqalo jedan od na~ina realizacije kqu~nog segmenta stila
regulacije putem reputacije, olak{alo bi ostvarewe edukativne uloge
regulatornih tela i wihove uloge u razvoju finansijskih trì{ta. Kona~no, korisnici finansijskih usluga bi se, kori{}ewem kompjuterskih
veza, mogli obra}ati prigovorima, àlbama, primedbama, uo~enim nedostacima u radu pruàlaca usluga i regulatora. Pored moderne tehnologije,
klasi~na sredstva obave{tavawa javnosti trebalo bi koristiti radi informisawa o svim aspektima rada samih regulatornih tela ali i rezultata i pona{awa na koje oni nailaze u svom radu.
Uspostavqawe odgovaraju}e organizacione strukture, prilago|ene uspe{nom, efikasnom i ekonomi~nom obavqawu nadle`nosti ovih tela, uz
52
objediwavawe sli~nih poslova iz razli~itih oblasti i omogu}avawe jedinstvenog sprovo|ewa utvr|ene strategije, bitan su preduslov uspe{nog
rada. Organizaciona struktura niza organa, naro~ito u oblasti regulacije
finansijskog trì{ta, zbog osetqivosti problema i sve ve}ih zahteva
stru~nosti, pomera se od hijerarhijskih principa unutar ili izme|u organa, ka funkcionalnoj organizaciji i decentralizaciji. Tako|e, trend je
preme{tawe teì{ta sa inokosnih ka kolektivnim organima i ve}em
kori{}ewu saveta stru~waka, kako bi se obezbedilo uzimawe u obzir
pravnog, ekonomskog, ra~unovodstvenog i ostalih aspekata radi dostizawa
najkvalitetnijih i najoptimalnijih odluka u granicama zakona.
Sve brojniji stru~ni kadrovi koje je potrebno zadràti u upravi i
sve skupqa oprema, uve}avaju tro{kove i time iziskuju nove oblike i
metode finansirawa, upravqawa i kontrole tro{ewa sredstava.
Naglasak bi trebalo da bude na pribavqawu sredstava iz naknada koje
davaoci finansijskih usluga pla}aju pri pribavqawu razli~itih dozvola, saglasnosti, op{tem ili konkretnom nadzoru. S obirom da to optere}uje u~esnike na finansijskom trì{tu, {to se uglavnom prevaquje na
krajwe korisnike usluga a, imaju}i u vidu otvarawe ka svetskom trì{tu
i konkurentnost, odnosno regulatornu arbitraù, neophodno je voditi
ra~una o stepenu optere}ewa koji omogu}uje kvalitetno obavqawe poslova regulatornog tela, bez preteranog optere}ewa u~esnika. Isto tako,
neophodna je transparentnost u pogledu vrste rashoda i na~ina wihovog
tro{ewa i insistirawe na trajnom dokazivawu potrebe i korisnosti
obavqawa odre|enih nadle`nosti, odnosno pruàwa odre|enih usluga od
strane regulatornih tela, pri ~emu je neophodno maksimalno mogu}e
koristiti principe iz sfere privatnog preduzetni{tva.
Poèqni pravac promene uloge uprave u regulisawu
finansijskog trì{ta
Regulacija finansijskih trì{ta, kao sistem u kome uprava igra
kqu~nu ulogu, trebalo bi da obezbedi realizaciju pravilno odabranih
(dosti`nih) ciqeva, u skladu sa javnim interesom i prirodom ove oblasti.
Preduslov uspe{nosti dela zadatka koji pripada upravi jeste primena
modernih metoda analize, radi otkrivawa fundamentalnih zakonitosti
finansijskih trì{ta u postoje}im uslovima, kako bi se na realnim
osnovama i projekciji èqenog stawa u odgovaraju}em periodu definisale
norme i mere, koje je neophodno preduzeti od strane legislative, vrha
izvr{ne vlasti i same uprave. Pored toga, neophodna je trajna analiza i
restrukturirawe kadrovskih, materijalnih i organizacionih pretpostavki za realizaciju prethodno navedenog zadatka, kao i primene, pra}ewa i
53
preduzimawa korektivnih aktivnosti, kao sastavnih delova procesa regulacije. îwenica da kretawa na finansijskom trì{tu mogu biti ekstremno dinami~na, {to moè izazvati zna~ajne poreme}aje u privredi i
dru{tvu uop{te, zahteva kori{}ewe najnovijih metoda konstantnog nadzora, uz informati~ku opremu i programe koji ukazuju na svaki signal
potencijalnih problema i lica sposobna da pravovremeno povuku pravi
potez, naro~ito s obzirom na to da ìvimo u vremenu kada se postavqa
pitawe da li je regulacija uop{te i mogu}a.
Neprrekidne promene u okruèwu, zahtevaju da reforma uprave uop{te, a naro~ito sa aspekta wene uloge u regulisawu dinami~nog finansijskog trì{ta, od pvoremenih tektonskih rezova, preraste u svakodnevnu misiju. To zahtevaju sve kompleksniji odnosi, ali istovremeno i
sklonost qudi da se pridràvaju naviknutih modela pona{awa.
Kona~no, trajna reforma uprave neophodna je radi maksimalnog
smawivawa materijalnih i vremenskih tro{kova regulacije, kako same
uprave, tako i svih u~esnika na trì{tu.
Regulacija doma}ih finansijskih trì{ta
Iako je u prethodnom periodu do{lo do op{teg pada dru{tvenog
proizvoda i individualnog standarda, jo{ uvek postoje slobodna nov~ana sredstva, istina sve koncentrisanija u rukama maweg broja lica.
Wihovim angaòvawem bi se pokrenuli teku}a proizvodwa i promet
roba i usluga, obavqawe poslova u javnom interesu, ali i razvoj u vidu
uvo|ewa nove tehnologije i opreme, koncepta nove organizacije, obrazovawa i reobrazovawa privrednih i kadrova u upravi i ulagawa u
ostale elemente infrastrukture dru{tva. Pored ovih, za na{e prilike, ne tako malih sredstava,1 drugi izvor, neophodan za brì privredni i dru{tveni razvoj, jesu sredstva iz inostranstva u vidu klasi~nih bankarskih kreditnih mehanizama, preko razli~itih oblika
portfeq investicija do tzv. rizi~nog kapitala.
Interes ino kategorija za ulagawe u na{u zemqu ogleda se u potencijalno ve}im prinosima na sredstva, nego {to je to mogu}e u mati~nim
zemqama (naro~ito u slu~aju razvijenih trì{nih privreda), proizvodwi
i prometu na na{em trì{tu koje je jedno do relativno ve}ih u regionu,
kao i izvozu roba i usluga proizvedenih po niìm tro{kovima, uz kori{}ewe, jo{ uvek, relativno kvalifikovane i sposobne radne snage.2
Me|utim, neophodno je imati u vidu prisustvo nepoverewa koje je
rezultat doga|aja u vezi sa tzv. starom deviznom {tedwom, prevarama
1
2
Iako mnogi smatraju da su ona prili~no bezna~ajna.

Posledwa prednost bi uskoro, ako se nastave sada{we tendencije, ozbiqno mogla biti dovedena
u pitawe.
54
privatnih banaka i {tedionica, nestabilnim uslovima poslovawa, nedovoqnom pravnom sigurno{}u i finansijskom nedisciplinom, kao i
sporosti i neefektivnosti sudskih i upravnih postupaka.
Tome je doprinela i ~iwenica da su se zakoni i drugi propisi relativno ~esto mewali, {to se nepovoqno odraàvalo na proces dono{ewa
dugoro~nih odluka na finansijskim trì{tima i u privredi uop{te. Pri
tome se to ~inilo bez dovoqno vidqivih strate{kih pravaca delovawa i
usmeravawa u~esnika na finansijskom trì{tu i primene savremenih
analiza. Tako|e, prisutna su nedovoqna znawa u izradi, primeni i predlagawu promena na osnovu relevantnih iskustava iz prakse.
Jedan od primera je Zakon o izmirewu obaveza po osnovu devizne
{tedwe gra|ana.1 Uvo|ewem obaveze da se obveznice {tampaju i to na
donosioca, otvoren je prostor za trgovawe ovim hartijama od vrednosti
izvan organizovanog trì{ta, ~ime se smawuje wihova likvidnost, transparentnost trgovawa i potencijalno umawuju prihodi berze, centralnog
registra i berzanskih posrednika. Tako|e, to nedovoqno stimuli{e razvoj kapitala i uvo|ewe principa dematerijalizacije hartija koji se predvi|a novim Zakonom o trì{tu hartija od vrednosti koji je u pripremi.
Iako su nadle`nosti pojedinih organa bile zakonom jasno definisane (npr. Ministarstva za privredu i privatizaciju u pogledu akcija
proisteklih iz prethodnog modela privatizacije), drugi organi su nastojali da preuzmu na sebe date poslove (i prihode npr. Savezna
komisija za hartije od vrednosti i finansijsko trì{te). To je unosilo
dodatnu konfuziju na trì{te, naro~ito kada su dati organi imali
razli~it stav po istom pitawu. Sli~an primer, ali kao rezultat pogre{ne zakonske regulative, jeste propisivawe nadle`nosti nadzora za dve
organiazcije u pogledu istog predmeta kontrole, bez razgrani~ewa nadle`nosti ili, bar, odre|ivawa subjekta koji ima primat u pogledu
zajedni~kog segmenta nadzora. Tako su Savezna komisija i Narodna
banka Jugoslavije, prema Zakonu o berzama, berzanskom poslovawu i
berzanskim posrednicima2 nadle`ni za nadzor nad berzom, gde nije
definisano ~ije je mi{qewe primarno u pogledu op{tih akata berze
kojima se ure|uje op{ti status ove institucije.
Uprava i ostali subjekti koji raspolaù javnim ovla{}ewima pona{ali su se iskqu~ivo kao kontrolna tela, pri ~emu su u metodima
rada ispoqavali nagla{en birokratski stil i nedovoqna znawa, tako
da su ~esto izvan optike kontrole ostajale kqu~ne aktivnosti i propusti, dok su nebitni ili mawe bitni segmenti bili temeqno istraìvani. Na taj na~in, u~esnicima na trì{tu slati su pogre{ni signa1
2
Slu`beni list SRJ, br. 59/98 i 44/99.

Slu`beni list SRJ, br. 90/94.
55
li u pogledu aktivnosti na koje moraju da obrate posebnu pa`wu. Ovakav

stil regulacije nije primeren nijednoj oblasti uprave, a naro~ito ne
finansijskim trì{tima koja karakteri{e nagla{ena senzitivnost.
Zakonom je pogre{no postavqen koncept Udruèwa berzi i berzanskih posrednika, jer je objedinio jedno samoregulatorno telo (berzu)
koja ve} ima svoje ~lanove sa, uglavnom, istim krugom ~lanova.1
Obuka kadrova nije do kraja bila organizovana u skladu sa potrebama
finansijskog trì{ta i javne uprave u ovoj oblasti. Zbog nedovoqnog
razumevawa su{tine finansijskog trì{ta, {to je donekle i razumqivo,
s obzirom na to da ona nisu bila prisutna gotovo pola veka na na{im prostorima i da su posledwe decenije uglavnom egzistirala u nerazvijenom
obliku, vi{e se insistiralo na teorijskim konceptima i na segmentima
koji su od zna~aja za kadrove angaòvane u drugim delatnostima.
Strategija razvoja finansijskog trì{ta
U vezi sa uo~enim nedostacima za razvoj doma}eg finansijskog
trì{ta trebalo bi izraditi i usvojiti odgovaraju}u strategiju, pra}enu kompaktnim skupom mera za wenu realizaciju. Usvojili bi je
najvi{i dràvni organi i sva relevantna regulatorna i samoregulatorna tela. Strategija bi precizno definisala ciqeve finansijskih
trì{ta, uloge svih relevantnih subjekata, kao i sredstva, metode i
rokove za realizaciju datih ciqeva. Polazna osnova bili bi postoje}i
ekonomski, demografski i drugi pokazateqi, karakteristike doma}eg
finansijskog trì{ta i privrede, u vidu kadrovskih potencijala, stepena razvoja postoje}e infrastrukture, mentaliteta i psihologije na{eg naroda, istorijska i uporedna iskustva i re{ewa, postoje}a regulativa, kao i postavqeni ciqevi.
Pri izgradwi i razvoju doma}ih finansijskih trì{ta trebalo bi
po{tovati slede}e principe:
1. u pogledu privrednog, politi~kog i dru{tvenog okruèwa:
politi~ku stabilnost,
uspostavqawe ekonomskih kriterijuma u proizvodwi i raspodeli,
stabilnu i stimulativnu ekonomsku, fiskalnu i monetarnu
politiku,
2. u vezi sa finansijskim trì{tem:
efikasno i ekonomi~no trgovawe bez nepotrebnih administrativnih ograni~ewa,
1
Pored toga, akti Udruèwa predvi|aju da berza ima samo jedan glas u dono{ewu odluka kao i
ostali ~lanovi Upravnog odbora.
56
objediwavawe, bar u prvoj fazi, svih transakcija na jednom

mestu (berzi), gde bi se ista infrastruktura koristila s
ciqem obezbe|ivawa najve}e mogu}e likvidnosti, transparentnosti i efikasnosti trgovawa, uz istovremeno smawivawe tro{kova. Dati princip bio bi pra}en jasnom distinkcijom prvog, drugog itd., trì{ta na berzi, radi jasnog uo~avawa razlika u kvalitetu finansijskih predmeta trgovawa;
slobodna konkurencija izme|u istovrsnih u~esnika i omogu}avawe inovacije na finansijskim trì{tima,
kori{}ewe moderne tehnologije s ciqem olak{awa i poboq{awa komunikacije me|u svim u~esnicima na trì{tu, olak{awa trgovawa, obave{tavawa o postignutim cenama, odnosno kursevima, poja~ane pravne sigurnosti i smawewa pojedina~nih i ukupnih tro{kova trgovawa i prate}ih aktivnosti,
transparentnost trgovawa,
kompletirawe infrastrukture u~esnika (npr. investicioni
fondovi) na finansijskom trì{tu i prate}ih institucija
(centralni registar, depo i kliring, rejting agencije) ili
wihova reorijentacija, reorganizacija i kadrovsko, odnosno
materijalno ja~awe,
permanentno reobrazovawe kadrova u institucijama na finansijskom trì{tu,
razli~it reìm trgovawa za institucionalne investitore
(mawi stepen regulacije, uz obezbe|ewe ve}eg stepena efikasnog, ekonomi~nog i inovativnog trgovawa) i tzv. individualne investitore (prvenstveno pojedince bez profesionalnih znawa i pravna lica do odre|ene visine kapitala,
broja i kvalifikacija zaposlenih).
3. u oblasti regulacije:
jasno ustavno definisawe odnosa federacije i republika
~lanica,1
princip pravne sigurnosti, uop{te i naro~ito u za{titi
osnovnih kategorija finansijskih trì{ta,
jasan, konzistentan i relativno stabilan sistem reegulatornih i samoregulatornih normi, usmerenih na beskompromisno ostvarewe strate{kih ciqeva, uz {to je mawe tro1
Primera radi, Narodna banka Jugoslavije i Savezna komisija za hartije od vrednosti i finansijsko trì{te trenutno samo nominalno predstavqaju savezne organe, s obzirom na ~iwenicu
da svoje nadle`nosti efektivno vr{e iskqu~ivo na teritoriji Republike Srbije.
57
{kove primene na strani regulatora, odnosno regulisanog,

kao i na podsticawe inovacije sa granicama iskqu~ivo u
obliku neugroàvawa definisanih javnih interesa,
primena regulative morala bi da bude dosledna, pravi~na,
efikasna i ekonomi~na,
maksimalno mogu}e kori{}ewe trì{nih sredstava u regulaciji kretawa na finansijskim trì{tima,
regulacija prevashodno kroz oslawawe delovawa regulatornih tela, uz nastojawe da se uspostavi saradwa sa subjektima
pod nadzorom, koji èle po{teno i dugoro~no da posluju na
trì{tu,
pove}awe efektivnosti i efikasnosti upravnih i sudskih
postupaka,
jasno razgrani~ewe nadle`nosti regulatornih i samoregulatornih institucija i organa, uz razvoj principa me|usobne
saradwe i timskog rada,
eliminisawe prostora za potencijalne konflikte interesa
organa ili pojedinaca, koji mogu da ometu objektivnost i
kvalitetno obavqawe javnih funkcija,
izgradwa mehanizma za pra}ewe doga|aja na finansijskom
trì{tu, rano uo~avawe potencijalnih problema i wihovo
brzo prevazilaèwe,
dosledno i brzo spre~avawe, otkrivawe i sankcionisawe svih
zloupotreba i prevarnog pona{awa na finansijskim trì{tima.
Ovi principi nesumwivo bi imali odre|ene izuzetke, s obzirom na vrstu finansijskog trì{ta o kome je re~, u~esnike i potrebu za{tite opravdanih specifi~nih interesa u pojedinim slu~ajevima. Tako je npr. prethodni model privatizacije doneo veliki broj akcija relativno velikom broju
primarnih akcionara. Me|utim, pri izgradwi infrastrukture i regulative, trebalo bi imati u vidu da }e ve} posle prvog sekundarnog trgovawa,
krug novih akcionara biti znatno suèn, ~ime se objektivno umawuje i
prostor za daqe sekundarno trgovawe ovim akcijama.
Regulatorne aktivnosti bi posebno trebalo da budu usmerene vra}awu, izgradwi i u~vr{}ivawu poverewa. Zakonska i podzakonska regulativa i akti samoregulatornih organizacija zahtevaju dogradwu i unapre|ewa. Preduslov je sveobuhvatna analiza postoje}eg stawa i potencijalnih rizika, radi izbora modela i konkretnih re{ewa koji omogu}avaju realizaciju kqu~nih ciqeva regulative za{tite investitora,
58
integriteta trì{ta i javnog interesa uop{te. U vezi sa tim, posebno

bi trebalo izvr{iti analizu koristi i tro{kova pojedinih re{ewa i
celokupnog procesa regulacije sistema finansijskih trì{ta i pojedinih wegovih segmenata.
Promene u na~inu razmi{qawa pokazale su se kao najteè u svim
zemqama u tranziciji, naro~ito u segmentu javne uprave, koji je decenijama
izgra|ivan na hijerarhijskim principima i partijskoj pripadnosti. Istovremeno, pokazalo se da, bez date vrste promena, ceo proces moè da bude
znatno usporen ili, privremeno, i zako~en. Jedan od kqu~nih preduslova za
to je odgovaraju}i sistem obrazovawa i stru~nog usavr{avawa.
Protivimo se birokratskom stilu regulacije, jer nedovoqno razumevawe sloènih kretawa, nastojawe da se svi tokovi diriguju i drè pod
kontrolom proizvodi negativne rezultate. To onemogu}ava kori{}ewe
svih pozitivnih posledica slobodne konkurencije u vidu inovacije, pove}awa efikasnosti trgovawa i prate}ih aktivnosti, smawewa wihovih tro{kova i sl. Suprotno tome, potpuno prihvatawe doktrine laissez faire nije mogu}e, niti poèqno. Smisao regulacije bi trebalo da bude postavqawe potrebnog okvira izvan koga bi bili naru{eni principi stabilnosti, ravnopravnosti i po{tenosti trì{ta. Tako|e, pored upotrebe inspekcijskih
ovla{}ewa i sankcionisawa, trebalo bi sve vi{e orijentisati se na tzv.
regulaciju putem reputacije. Potpuna javnost podataka o pozitivnim i
negativnim saznawima do kojih je regulator do{ao, predstavqa najja~i
podstrek u~esnicima, ~ija je poslovna politika dugoro~no, kvalitetno,
efikasno i ekonomi~no pruàwe usluga, dok istovremeno destimuli{e
potencijalne kupce datih usluga da posluju sa subjektima ~iji je ciq brza i
laka zarada, uz pona{awe koje sa sobom nosi dati pristup.
Sa stilom regulacije neizbe`no je povezano i pitawe wenih tro{kova. Poku{aj apsolutne kontrole nosi enormne tro{kove informisawa, gubitka vremena regulatora i subjekta nad kojim se regulacija
sprovodi. U svakom segmentu regulacije trebalo bi koristiti moderne
metode kao {to su analiza tro{kova i koristi, analiza uticaja regulative, provera kroz pilot projekte itd., kako bi se idealna re{ewa i
postupci proverili pre wihove inplementacije. Isto tako, svaka iole
ozbiqnija promena normi ili procedura, trebalo bi da dobije komentar
i predlog neposrednih u~esnika na finansijskim trì{tima. Time
dobijamo najkvalitetniju regulaciju u zadatim okvirima i gajimo odnose saradwe izme|u regulatora i prakti~ara, {to unapred spre~ava probleme, nerazumevawa i elimini{e utisak nametawa odre|enih re{ewa.
Kod nas bi regulatore u oblasti finansijskih trì{ta trebalo oja~ati svim potrebnim ovla{}ewima, kako bi delotvorno, efikasno i
59
ekonomi~no planirali, ure|ivali, odnosno nadzirali ovu oblast, preduzimali korektivne mere i, kada je to neophodno, izricali raznovrsne sankcije, odnosno pokretali odgovaraju}e postupke. S druge strane, neophodno
je istovremeno obezbediti sve potrebne pravne mehanizme za za{titu prava pruàlaca razli~itih usluga, odnosno organizatora finansijskog trì{ta, od nezakonitih i necelishodnih akata i radwi regulatora. Tre}i
aspekt ogleda se u potpunoj za{titi svih korisnika usluga na finansijskom trì{tu radi o~uvawa poverewa, kao bitnog preduslova wihovog
funkcionisawa, gde je potrebno predvideti posebne procedure ili kori{}ewe postoje}ih vidova za{tite, kroz mogu}nost obra}awa samoregulatornim, odnosno regulatornim telima (direktno ili povodom odluka samoregulatornih organizacija), kao i odgovaraju}im sudskim organima.
Potrebno je maksimalno eliminisati ili ograni~iti diskrecionu ocenu, ili je u~initi transparentnom i zasnovanom na jasnim kriterijumima.
Primer predstavqaju uslovi za dodelu dozvole stranim bankama gde, iako
nije raspisan tender, postoje nedovoqno vidqiva i pouzdana ograni~ewa,
{to kod stranih investitora izaziva odre|enu sumwu u postojawe potpuno
slobodne konkurencije u skladu sa zakonom postavqenim uslovima.
Pored pravnih praznina i izvesnih nelogi~nih re{ewa, kqu~ni
problem dosada{weg rada trì{ta hartija od vrednosti sastojao se u
nesprovo|ewu ili neadekvatnom tuma~ewu i realizaciji postoje}ih
re{ewa. U vezi sa tim neophodno je predvideti adekvatne nadzorne
procese, pra}ene odgovaraju}im sistemom sankcija.
Finansijsko trì{te zahteva preduzimawe efikasnih mera jer, u
nizu situacija, sporo reagovawe uzrokuje {tetu, ~ime date aktivnosti
gube svoj smisao.
Uspe{nom radu finansijskih trì{ta vremenom bi trebalo sve mawe
da doprinosi uloga regulatornih tela, u smislu kori{}ewa inspekcijskih
i drugih klasi~nih nadzornih ovla{}ewa i sankcija. Namesto toga, sve
vi{e bi trebalo da do|e do izraàja princip slobodne konkurencije uz
po{tovawe postavqenih okvira i eti~kih principa.
Institut za javnu upravu
Kao i u drugim oblastima regulacije, ve} duè vreme se ose}a
potreba za ponovnim osnivawem Insgituta za javnu upravu, koji bi bio
postavqen na novim osnovama, prilago|enim druga~ijem okruèwu. U
okviru wega, nesumwivo bi trebalo stvoriti prostor za osnivawe Centra za finansijska trì{ta.
Centar bi se bavio izu~avawem modela kori{}ewa i regulacije finansijskih trì{ta od strane klasi~nih dràvnih organa (npr. Mini60
starstvo finansija), nezavisnih agencija i organizacija (komisije za

hartije od vrednosti, centralne banke), kao i samoregulatornih organizacija (berze, udruèwa brokera i dilera i sl.) u segmentu koji se
ti~e poverenih normativnih i upravnih javnih ovla{}ewa. U vezi sa
tim izu~avali bi se uporednopravni i istorijski aspekti, kako bi se
stekao uvid u postoje}a re{ewa i korene i uzroke koji su do wih doveli,
uz istovremenu projekciju budu}ih kretawa u pravcu globalizacije i
unifikacije regula u ovoj oblasti. Naro~ito bi se imale u vidu Direktive Evropske unije u oblasti bankarstva i trì{ta hartija od vrednosti, s obzirom na zahtev harmonizacije doma}eg pravnog sistema sa
pravom Evropske unije, kao preduslov {irih mogu}nosti saradwe u ovoj
oblasti, kao i uop{te unificirana regulativa na nivou svih zemaqa.
Zadatak Centra bi najpre bio da temeqno izu~ava postoje}u regulativu finansijskih trì{ta u na{oj zemqi. Tako|e, analizirala bi se
uloga regulatornih organa u ovoj oblasti, wihove funkcije, na~in organizovawa, kadrovska struktura i potencijali, na~in finansirawa i
odnosi sa drugim organima i organizacijama u sferi regulacije finansijskog trì{ta. Na osnovu toga, kao i doma}ih ekonomskih i dru{tvenih pokazateqa, a imaju}i u vidu uporedna iskustva, predloìle bi se
promene postoje}eg modela u odre|enim segmentima, uz utvr|ivawe faza
za sprovo|ewe datih reformi. Tako|e, stalno bi se pratilo stawe i
prilago|avawe novouspostavqene strukture.
Posebna uloga Centra sastojala bi se u treningu kadrova za navedene organe i organizacije, {to ima izuzetan zna~aj jer su u pitawu za
na{u zemqu sasvim nove kategorije, ovla{}ewa u regulisawu i modeli
organizovawa, prilago|eni potrebi rafinirane regulacije osetqivih finansijskih trì{ta.
Prihva}ena re{ewa i na~in wihove realizacije, u velikoj meri }e
odrediti pravilnost i efikasnost funkcionisawa finansijskih trì{ta a, time, i ekonomije u celini. U vezi sa modelirawem novog, odnosno
izmenama postoje}eg sistema regulacije finansijskih trì{ta, potrebno
je imati u vidu i Makijavelijev stav da se mora zapamtiti da ne postoji
ni{ta teè od planirawa, sumwivijeg od uspeha niti opasnijeg za upravqawe, od kreirawa novog sistema. Inicijator dobija neprijateqstvo svih
koji bi profitirali od o~uvawa starih i samo mlake branioce u onima
koji bi dobili od novih institucija.1
N. Machiavelli, The Discourses, Ed. B. Crick, 1976.
61
RESUME
Changes in technology, the political, economic and social environment have on impact on the
development level, role, structure, working methods, personnel issues and other dimensions of the financial market and public administration. And vice versa, financial market movements exert
influence on the environment. Financial markets are characterized by globalization, increasing importance of ICT, growing competition, deregulaiton trends, financing through the capital market instead
of through mediation, domination of institutional investors and privatization.
Both the quality and scope of regulation depend on the development of the market, knowledge and
experience of regulators and stakeholders, available technology, organizational structure etc. Inherited
ways of goal setting and methods of directing and controlling the financial markets are not appropriate in
the new conditions. Public Administration tends to eliminate the obstacles for economic development
by becoming a facilitator of the efficient funcitoning of the market within the limits set forth.
Regulatory activities should be directed at the regaining, development and strengthening of confidence. Cost benefit analysis of the legal acts regulating financial markets has to be introduced.
Bureaucratic style of regulation disables innovations, efficiency of trade and accessory activities,
decrease of costs etc. A framework should be built, comprised of principles providing for a stable and
fair market and enabling equality. An orientation towards regulation by reputation should be promoted, because full transparency strongly supports stakeholders, whose business policy features are
long-term, efficient and effective provision of services.
Financial markets regulators should be strenghened by needed entitlements, supporting efficient, effective and workable planning, regulating and monitoring. It is of the utmost importance that
service providers and financial market organizers be protected against illegal acts of regulators. When
consumer protection is concerned, discretionary power should be abolished or limited, or made transparent and based on clear criteria.
There is also a need for the establishment of the Institute of Public Administration, whose Center for
Financial Markets will conduct research not only on the models of usage and regulation of financial markets, but on training of regulators in the field as well.
62
Dr Vojin Raki}1
EVROPSKA INTEGRACIJA I VISOKO OBRAZOVAWE:
KRETAWA PREMA KONVERGENCIJI I
WEN UTICAJ NA SRBIJU2
Uvod
U ovom ~lanku poredi}u sedam evropskih zemaqa u pogledu inplementacije Bolowske deklaracije. Poku{a}u da objasnim razlike izme|u ovih zemaqa u pogledu stepena i pravca u kojem se ova inplementacija
odvija. Izbor zemaqa je slede}i: Nema~ka, Francuska, Velika Britanija, Italija, Holandija, [vedska i ê{ka. Prve ~etiri zemqe su
ukqu~ene, jer su potpisnice Sorbonske deklaracije. Holandija i [vedska su wihovi sledbenici u okviru Evropske unije, dok je ê{ka pridruèna dràva.
Moje dve osnovne hipoteze su da visokoobrazovni sistemi konvergiraju ubrzanim tempom i da su inicijatori celokupnog procesa reformi predstavqenog u Bolowi, tj. potpisnici Sorbonske deklaracije
(Nema~ka, Italija, Francuska i Velika Britanija), napravili najkrupnije korake u reformama. Svoja saznawa koja se odnose na prvu hipotezu,
delimi~no }u zasnovati na jednom drugom istraìvawu koje sprovodim,
a koje se ti~e uticaja evropeizacije na visoko {kolstvo u dràvama
~lanicama Evropske unije.
Jedan od rezultata ovog istraìvawa jeste zakqu~ak da su visokoobrazovni sistemi i politike dràva ~lanica Evropske unije prema
visokom obrazovawu uglavnom konvergirali u toku posledwih dvadeset
godina, uprkos ~iwenici da Evropska unija nije usvojila nijedan vaàn
zakon u domenu visokog obrazovawa. Jedini direktni doprinos Evropske unije bio je uspe{no realizovawe wenih programa mobilnosti
(ERASMUS, SOCRATES, LEONARDO). [to se ti~e strukture, obezbe|ewa kvaliteta ili politike finansirawa, uloga Evropske unije nije
bila zna~ajna.3
Za obja{wewe ovog saznawa koristio sam teorijski okvir zasnovan
na konceptu institucionalnog izomorfizma DiMaggia i Powell-a (DiMa1
2
3
Centar za studije politike prema visokom obrazovawu, Univerzitet Twente, Holandija. Od 1.

decembra 2001. godine dr Vojin Raki} je direktor Programa za istraìvawe i razvoj u Savetu za
dràvnu upravu Vlade Republike Srbije.
^lanak je prevod sa engleskog jezika.
Za dubqu analizu videti Raki}, 2001.
63
EVROPSKA INTEGRACIJA I VISOKO OBRAZOVAWE: KRETAWA PREMA KONVERGENCIJI I WEN UTICAJ NA SRBIJU
ggio and Powell, 1983). Ovaj koncept predvi|a da }e, u situaciji neizvesnosti, institucije (i politike) biti imitirane. Svaki entitet suo~i}e se sa opasno{}u da ne opstane u uslovima neizvesnosti, te }e, stoga,
prihvatiti strategije koje su sli~ne strategijama drugih entiteta sa
kojima se takmi~i. Rezultat }e biti konvergencija. U visokoobrazovnim politikama ova konvergencija verovatno }e biti posebno izraèna, zbog tesnih veza koje vladaju u akademskoj zajednici i uticaja koje
ona ima na politiku visokog obrazovawa.1 Sve u svemu, kqu~ni deo mog
argumenta za{to se konvergencija dogodila u visokoobrazovnim sistemima i politikama dràva ~lanica Evropske unije, uprkos tome {to
Evropska unija nije donela ni jedan vaàn zakon iz te oblasti, zasniva
se na teoriji o institucionalnom izomorfizmu.
S obzirom na to da u Zapadnoj Evropi ve} dugo postoji svest o visokom
obrazovawu kao o ne~emu {to potpada pod autoritet nacionalne dràve
(to je verovatno razlog {to Evropska unija nije usvojila zna~ajnije zakone
u ovoj oblasti), moè se pretpostaviti da se posle usvajawa Bolowske
deklaracije mogu o~ekivati vidne promene u sedam zemaqa koje ispitujem.
Druga moja hipoteza je da su potpisnice Sorbonske deklaracije (tj. najuticajnije zemqe u Evropskoj uniji) veoma zainteresovane za reformski
proces koji su inicirale 1998. (ina~e ga ne bi ni inicirale), a koji su skoro sve evropske zemqe prihvatile godinu dana kasnije. Pretpostavqam da
}e Holandija i [vedska, koje nisu inicijatori reformskog procesa, kasniti sa reformama u pomenute ~etiri oblasti. Te{ko je predvideti poloàj
ê{ke. S jedne strane jo{ uvek nije ~lan Evropske unije. S druge strane
ê{ka je pridruèna dràva i moè se o~ekivati wena visoka motivisanost da {to pre sprovede neophodne reforme kojima bi prilagodila svoj
sistem visokog obrazovawa evropskom, kako je zami{qeno u Bolowi.
Zajedni~ka Deklaracija ministara obrazovawa, koji su se sastali u
Bolowi 19. juna 1999. godine, eksplicitno pomiwe Sorbonsku deklaraciju (usvojenu 25. maja, 1998. godine), koja stavqa naglasak na kreirawe
evropskog visokoobrazovnog prostora kao kqu~nog na~ina promovisawa mobilnosti gra|ana i mogu}nosti zapo{qavawa. Potpisnici
Bolowske deklaracije potvrdili su svoju podr{ku op{tim principima
izloènim u Sorbonskoj deklaraciji i postavili slede}e ciqeve za
prvu deceniju tre}eg milenijuma:
1) Usvajawe sistema kojim bi diplome na jednostavniji na~in
mogle da se upore|uju i tuma~e kroz inplementaciju dodatka
1
Za potpunije obja{wewe konvergencije u visokoobrazovnim sistemima tako|e sam koristio

koncepte iz populacione ekologije (population ecology) i resource dependance theory (videti Raki},
2000). Za svrhe ~lanka, me|utim, bi}e dovoqno da se koncentri{emo samo na obja{wewe koje daje
teorija institucionalnog izomorfizma.
64
DR VOJIN RAKI]
uz diplomu (Diploma Supplement), a s ciqem unapre|ivawa mogu}nosti zapo{qavawa evropskih gra|ana i konkurentnosti
evropskog visokog obrazovawa.
2) Usvajawe sistema koji se bazira na dva glavna ciklusa, preddiplomski i postdiplomski, u kome bi drugi ciklus trajao
najmawe tri godine.
3) Stvarawe sistema kredita (kao u ECTS sistemu) kao sredstva
podizawa nivoa mobilnosti studenata.
4) Unapre|ewe mobilnosti kroz savla|ivawe prepreka efikasnom slobodnom kretawu (koje obezbe|uje uslove za studirawe i obuku, za funkcionisawe odgovaraju}ih slu`bi za studente, kao i za priznavawe vremena provedenog u evropskom
prostoru za nastavnike, istraìva~e i ~inovni~ko osobqe.
5) Unapre|ewe evropske kooperativnosti po pitawu saradwe u
oblasti obezbe|ewa kvaliteta (quality assurance), sa ciqem
stvarawa uskla|enih kriterijuma.
6) Unapre|ewe evropske dimenzije u visoko{kolskom obrazovawu, posebno u razvoju kurikuluma, me|uinstitucionalne
saradwe, shema mobilnosti i integrisanih programa studirawa, obuke i istiraìvawa.
Moja analiza bi}e u kojoj meri se odvija i u kom pravcu te~e inplementacija bolowske deklaracije u sedam zemaqa na osnovu podataka
sakupqenih novembra 2000. godine za istraìvawe Trendovi II (Trends
II) o promenama/reformama od Bolowe do Praga (19992000) u zemqama
potpisnicama Bolowske deklaracije. Namera mi je da iz wih izvu~em
zakqu~ke od zna~aja za moje dve hipoteze. Posledwi deo bi}e posve}en
zna~aju ovih zakqu~aka za zemqe koje se upravo pridruùju procesu koji
je po~eo u Sorboni i Bolowi, a naro~ito za Srbiju koja je posledwa
evropska zemqa koja prolazi kroz demokratsku tranziciju posle autoritarne komunisti~ke vladavine.
Prihvatawe sistema jednostavnog tuma~ewa
i upore|ivawa diploma
Promene pokrenute u nekim zemqama da bi se izbegli }orsokaci za
studente koji su promenili svoje planove o obrazovawu, rezultirale su
prihvatawem sistema jednostavnog tuma~ewa i upore|ivawa diploma.
Takvi sistemi se ~esto odlikuju visokim stepenom mobilnosti izme|u univerziteta i politehni~kih {kola. Jednostavnije pore|ewe i
tuma~ewe, me|utim, obuhvata i niz drugih pitawa, pre svega inter65
nacionalnu kompatibilnost i dodatak uz diplomu. Ova pitawa }e se

analizirati po zemqama u ovom delu.
U [vedskoj je sistem diploma dosta sli~an sa sistemima diploma
mnogih drugih zemaqa. Dobar deo razloga za to leì u ~iwenici da je u
pitawu modularni sistem obrazovawa. Jednoj dràvnoj agenciji (Nacionalna agencija za visoko obrazovawe) naloèno je da elaborira {vedski
model dodatka uz diplomu, u saradwi sa visokoobrazovnim institucijama.
Trenutno, {vedski univerziteti i fakulteti koriste dodatak uz diplomu
na dobrovoqnoj osnovi. Nalog koji je dat Nacionalnoj agenciji za visoko
obrazovawe u velikoj meri je posledica Bolowske deklaracije.
Vaè}e zakonodavstvo u Holandiji dozvoqava diplomcima da koriste engleske umesto holandskih titula a novi zakon koji }e biti
donesen, omogu}i}e usvajawe titula Bachelor i Master (BA/MA). Predloge za usvajawe takvog sistema diploma podnela je vlada u memorandumu
o svojoj politici PUT PREMA OTVORENOM VISOKOOBRAZOVNOM SISTEMU, koji je bio usvojen novembra 2000. Trebalo bi da novi
sistem bude usvojen 2002. Holandske titule }e i daqe postojati i diplomci }e imati pravo da biraju wih ili engleske titule. Promene su
direktna posledica Bolowske deklaracije. Dodatak uz diplomu je u
upotrebi u Holandiji jo{ od 1988. (na dobrovoqnoj osnovi), ali prelazak na novu, evorpsku verziju, je u toku.
Velika Britanija ima unitarni sistem. Da bi se postigao kriterijum za jednostavnije tuma~ewe i upore|ivawe diploma, Velika Britanija
je pokrenula usvajawe nacionalnog okvira za visokoobrazovne kvalifikacije. Ovaj okvir u Engleskoj, Velsu i Severnoj Irskoj ima indekse
koji ispuwavaju standarde za jednostavnije upore|ivawe i tuma~ewe.
Proces je pokrenut na konferenciji Agencije za obezbe|ivawe kvaliteta obrazovawa (QAA) 14. novembra 2000. Umesto dodatka uz diplomu
kako je predloèno u Bolowskoj deklaraciji, Velika Britanija radi na
konceptu izve{taja o individualnom napretku na studijama. Ovi izve{taji }e sadràvati kategorije podataka koji se nalaze u Bolowskoj
deklaraciji. Usvajawe okvira nacionalnih visokoobrazovnih kvalifikacija inicirano je kao odgovor na Dearingov izve{taj, ali celokupan
proces je u kasnijim fazama oblikovan Bolowskom deklaracijom.
Nema~ka je uvela nove Bachelor/Master diplome 1998. godine, ali nije
napustila stari sistem diploma (Diplom, Magister i Staatsexamen), uprkos wegovoj ograni~enoj me|unarodnoj uporedqivosti. Nema~ki univerziteti i
vlade, me|utim, teè strukturalnim reformama tradicionalnog sistema
diploma, kako bi poboq{ali wegovu me|unarodnu uporedqivost. Ova postoje}a me|unarodna inkompatibilnost predstavqa kqu~ni razlog zbog
66
DR VOJIN RAKI]
koga Nema~ka smatra dodatak uz diplomu izuzetno va`nim. Asocijacija

univerziteta i drugih visokoobrazovnih institucija u Nema~koj (HRK)
razvila je nema~ki uzorak dodatka uz diplomu (Diploma Supplement Deutschland Template), na osnovu izve{taja koji je sa~inila radna grupa Evropske
komisije, Saveta Evrope i UNESCO/CEPES.
Zbog usvajawa sistema jednostavnog tuma~ewa i upore|ivawa diploma (kao i usvajawa nekih drugih aspekata reformi svog visokoobrazovnog sistema), Francuska se suo~ava sa oponentima iz redova studenata
i profesora koji se pla{e amerikanizacije francuskog obrazovawa,
kao i sa otporom ostalih institucija koje qubomorno ~uvaju autonomiju
univerziteta. Svi predlozi za promene u sistemu visokog obrazovawa
podnose se institucijama svake godine kroz smernice za ~etvorogodi{we
planove. Zbog institucionalne autonomije, ove promene nisu obavezne.
Moè se re}i da se nikakve promene od zna~aja nisu dogodile u Francuskoj posle Bolowe, u smislu usvajawa sistema jednostavnog upore|ivawa i tuma~ewa diploma. Titula Mastaire je, me|utim, prihva}ena u
Francuskoj 1999. Dodatak uz diplomu jo{ uvek nije prezentiran u Francuskoj, ali je u toku informativna kampawa koju su pokrenuli CPU (Conference des prsidents duniversit) i velike {kole, radi promovisawa dodatka
uz diplomu na dobrovoqnoj bazi. Pomenute akcije zapo~ele su francuske
vlasti pre, kako Bolowske, tako i Sorbonske deklaracije.
U Italiji prihvatawe sistema jednostavnog tuma~ewa i upore|ivawa
diploma Ministarstvo obrazovawa smatra naconalnim prioritetom.
Prihva}en je novi sistem diploma (koji se bazira na dva ciklusa koji traju
3 i 2 godine, koji bi trebalo da unapredi tuma~ewe i lak{e upore|ivawe
diploma. Prihva}ena je ideja o dodatku uz diplomu i o~ekuje se da }e
univerziteti po~eti da ih izdaju za mawe od dve godine od dana{weg dana.
Dodatak B trebalo bi da bude obavezan. Sve gore pomenute promene u italijanskom visokoobrazovnom sistemu propisane su zakonom o reformama
iz 1999. i veoma su tesno povezane sa Bolowskim procesom.
Prema mi{qewu nadle`nog ~e{kog ministarstva, jo{ ranih devedesetih ustanovqen je sistem za jednostavno tuma~ewe i upore|ivawe
diploma. Zakonski okvir obezbe|uje povoqne uslvoe za transfer koji je
jedan od centrlanih ciqeva Ministarstva. Dodatak uz diplomu je predstavqen u ê{koj, i to je jedan od dokumenata koji se spomiwe u Aktu
visoko{kolskih institucija. Institucija je obavezna da ga izda kad god
to student zatraì. Pokrenuto je nekoliko akcija radi promocije dodatka uz diplomu (obu~avawe osobqa, informacije na internetu i preko
NARIC). Sve ove promene nisu direktna posledica Bolowske deklaracije, ali je ona svakako pozitivno uticala na wih.
67
Iz prethodnih pasusa moè se zakqu~iti da postoji zna~ajna konvergencija prema sistemu jednostavnog tuma~ewa i pore|ewa diploma u
sedam analiziranih zemaqa.
Italija je napravila najzna~ajnije korake u pravcu usvajawa radikalno
novog sistema diploma. Holandija i Nema~ka su tako|e usvojile novi
sistem diploma, ali su isto tako zadràle i svoje tradicionalne sisteme.
[vedska i ê{ka tvrde da ve} imaju sistem za jednostavnije tuma~ewe i
upore|ivawe diploma.
Velika Britanija je u procesu usvajawa nacionalnog okvira za visokoobrazovne kvalifikacije. Francuska zaostaje u svojim reformama,
ali je i ona prihvatila titulu Mastaire. Dodatak uz diplomu je usvojen u
svih sedam zemaqa, osim u Francuskoj. U Italiji visokoobrazovne
institucije ~ak su obavezne da ga izdaju. Shodno tome, moèmo da zakqu~imo da postoji jaka konvergencija kada je u pitawu usvajawe dodatka uz
diplomu. Relevantna ministarstva u svih sedam zemaqa posmatraju pomenute reforme bilo kao direktnu (Holandija), bilo kao indirektnu
posledicu na koju je samo delimi~no uticala Bolowska deklaracija.
Usvajawe sistema zasnovanog na dva glavna ciklusa
[vedski visokoobrazovni sistem dosta je dobro uskla|en sa VA/MA
strukturom. Sastoji se od dva ciklusa, za nediplomirane studente (preddiplomce) i za postdiplomce. Preddiplomski ciklus ima ~etiri faze:
Hogskoleexamen (dve godine redovnog studirawa), Kandidatexamen (tri godine
redovnog studirawa) i Magisterexamen (~etiri godine redovnog studirawa).
Postdiplomske studije sastoje se od Licentiatexamen (dve godine redovnog
studirawa) i Doktorsexamen (~etiri godine redovnog studirawa). Da bi se
do{lo do diplomskog nivoa, od studenata se traì da zavr{e u najmawu
ruku Kandidatexamen. Ovi elementi sasvim su u duhu Bolowske deklaracije i
nikakve reforme nisu izvr{ene u [vedskoj u pogledu strukture diploma.
O tituli Magister, me|utim, raspravqa se u [vedskoj, jer nije jednostavno
uskladiti je sa Bolowskom deklaracijom (Haug and Tauch 2001:21).
U Holandiji sada{we zakonodavstvo ve} ima neke potencijale za
uvo|ewe dvocikli~nog sistema (VA/MA). Postoje}a mogu}nost da se
stekne Kandidaats diploma (diploma posle zavr{enih osnovnih studija)
ne koristi se mnogo. Univerziteti imaju pravo da dodele ovu diplomu
(od 1998), ali ona predstavqa samo deo procesa koji vodi do MA diplome. Me|utim, priprema se novi zakon (zasnovan na zakqu~cima iz Rinnooy Kan izve{taja) koji }e stvoriti mogu}nosti za rasprostrawenije
uvo|ewe diplome koju student dobija posle tri godine studirawa na
univerzitetima (~etiri godine u visokim stru~nim {kolama) i 1-2
68
DR VOJIN RAKI]
godine za MA diplomu, pri ~emu prva diploma nije samo puki stepenik
ka drugoj. O~ekuje se da novi zakon stupi na snagu 2002/2003. akademske
godine. Institucije visokog stru~nog obrazovawa ponudi}e diplomske
kurseve razli~itih duìna i struktura od 2002, ali }e se finansirati
iz nevladinih izvora (Haug and Tauch 2001:26).
VA/MA diploma deo je akademske tradicije u Velikoj Britaniji. Postoje, me|utim, nejasno}e u pogledu postojawa ~etvorogodi{wih kurseva
koji direktno vode do MA diplome, kao i nedoslednost vezana za naziv
diplome o zavr{enim osnovnim studijama (Haug and Tauch 2001:27). Da bi se
obezbedio visok stepen transparentnosti u evropskom visokoobrazovnom
sistemu, ove nedoslednosti u nazivima su otklowene (Haug and Tauch 2001:27).
Osnovne diplome (Foundation degrees) uvedene su u Engleskoj i Velsu. Ovo su
diplome koje studenti mogu da dobiju posle dvogodi{weg stru~nog {kolovawa (sa idejom da se odgovori na zahteve trì{ta) i mogu}e ih je podi}i na
nivo VA diplome kroz dodatna ~etiri semestra studirawa. Proces uvo|ewa Osnovnih diploma nije u vezi sa Bolowskom deklaracijom.
U Nema~koj, zakon o visokom obrazovawu je izmewen 1998. da bi se
omogu}ilo uvo|ewe dvocikli~nog VA/MA sistema diploma (pored tradicionalnog jednocikli~nog sistema). Ovo je pra}eno stvarawem, {irom dràve rasprostrawenim, Ve}e za akreditaciju koje je pokrenulo
proceduru akreditacije za razli~ite programe. Kada je u pitawu visoko
stru~no obrazovawe, FACHHOCHSCHULE diplome (koje se tradicionalno razlikuju od univerzitetskih diploma, a koje }e se zasnivati na
kursevima koji su kreirani u skladu sa novom strukturom diploma
(VA/MA strukturom) ima}e isti naziv kao i univerzitetske diplome i
bi}e pod kontrolom istih agencija za akreditaciju (Haug and Tauch
2001:26-27). Sve ove promene sprovedene su u toku 1998. i 1999. i sada se
primewuju ubrzanim tempom. One su odgovor na Sorbonsku i Bolowsku
deklaraciju (Ibid., 21).
U Francuskoj je ustanovqena nova trogodi{wa diploma: Licence Professionel. Godine 1999. predstavqena je nova diploma o zavr{enim osnovnim studijama. To je Mastaire koju studenti mogu da dobiju posle petogodi{weg visokog obrazovawa. Mastaire je prva diploma u Francuskoj koja je
zajedni~ka za sve univerzitete i visoke {kole. Francusko Ministarstvo
obrazovawa smatra da spomenute promene u strukturi diploma u francuskom visokom {kolstvu nisu posledica Bolowske deklaracije. Zapravo, predloèna reforma prethodila je Bolowskoj deklaraciji.
Od 1999. godine dvostepeni (VA/MA) sistem u Italiji je zakonom
obavezan za visokoobrazovne institucije. Novi sistem je upravo u fazi
primene i posta}e obavezan u svim disciplinama od 2001-2002. akadem69
ske godine. Nove VA diplome zovu se Laurea i dodequju se posle tri

godine studirawa ili 180 kredita. Nove MA diplome zovu se Laurea
Specialistica i dodequju se posle pet godina studirawa ili 300 kredita.
Pravo na drugu diplomu ima student koji je stekao prvu diplomu. Kao
{to je to slu~aj sa drugim nedavnim promenama u italijanskom visokoobrazovnom sistemu, gore spomenute promene tesno su povezane sa bolowskim procesom.
U ê{koj je bilo mogu}e da univerziteti izdaju VA diplomu jo{ 1990.
godine, ali ta mogu}nost nije iskori{}ena u potpunosti. Samo 17,5% ~ine
studenti koji studiraju u ovom programu, dok je 75% studenata upisano u
program za MA diplomu, od kojih ve}ina potpada pod druge programe (u
trajawu od 5 do 6 godina). VA ciklus traje 3-4 godine, dok MA program koji
sledi, traje 2-3 godine. MA program mogu da poha|aju samo oni studenti
koji su stekli VA diplomu. ê{ka vlada podràva programe VA, a posebno
one koji se uklapaju u interese dru{tva i koji se smatraju jednim vidom
inplementacije Bolowske deklaracije. Politehni~ke {kole u ê{koj ve}
nekoliko godina izdaju MA diplome, ali je tek od skora ovo postalo op{ta
praksa (Haug and Tauch 2001:27). ê{ko Ministarstvo obrazovawa smatra
da je Bolowska deklaracija otvorila mogu}nosti za ozbiqne rasprave o
popularizaciji VA programa.
Moè se zakqu~iti da postoji konvergencija ka usvajawu dvocikli~nog sistema u ve}ini zemaqa koje su analizirane, ali se ovaj proces
razlikuje po zemqama, kako u stepenu, tako i u putu koji je odre|ena zemqa
sledila. Reforme u Italiji, da podvu~emo jo{ jednom, bile su najradikalnije u smislu wihovog pra}ewa duha Bolowske deklaracije. Novi
VA/MA sistem ve} se primewuje. Isti je slu~aj i sa Nema~kom, s tom
razlikom {to tradicionalni sistem ostaje da postoji pored novog. ê{ka
je tako|e zadràla dva paralelna sistema, ali se ozbiqan zna~aj pridaje
popularizacije novog sistema. Sistem sticawa VA diplome i MA diplome
je tradicionalan u [vedskoj i Velikoj Britaniji, dok se o postoje}im
razlikama u odnosu na Bolowsku deklaraciju, kao i u drugim nejasno}ama,
raspravqa ili se one otklawaju. Visokoobrazovni sitem }e u Holandiji
tako|e biti daqe prilago|avan Bolowskoj deklaraciji. U Francuskoj,
uvo|ewe Licence Professionel i Mastaire prati do izvesne mere duh Bolowe, ali
je pre svega deo reformskog procesa koji je prethodio Bolowskoj deklaraciji. Bolowska deklaracija je direktno ili indirektno uticala na sve
zemqe i wihove napore da se sprovedu reforme, izuzev Francuske. Tako|e
je interesantno primetiti da postoji {iroko rasprostrawen trend me|u
analiziranim zemqama da se premoste razlike (tj. da se obezbede boqi
uslovi za transfer) izme|u univerziteta i sektora politehni~kih {kola,
i to kroz razvoj kompatibilnih sistema diploma.
70
DR VOJIN RAKI]
Uvo|ewe sistema kredita kao na~ina podizawa

nivoa mobilnosti studenata
U [vedskoj je sistem kredita obavezan i moè lako da se uporedi sa
ECTS. [vedska Nacionalna agencija za visoko obrazovawe ima zadatak
da ispita mogu}nosti upotrebe ECTS u {vedskim visokoobrazovnim
institucijama, i da predloì akcije za promovisawe ECTS u [vedskoj.
Visokoobrazovne institucije pri prijemu studenata danas tako|e imaju
pravo da priznaju prethodno znawe, ili znawe ste~eno kroz praksu.
[vedsko ministarstvo obrazovawa posmatra Bolowsku deklaraciju kao
jedan od uzroka uvo|ewa ECTS.
Holandija tako|e ima svoj sistem akumulacije kredita, ali izgleda
da ga je teè uskladiti sa ECTS nego {to je to slu~aj sa {vedskim
sistemom. Obnovqen interes za ECTS se, me|utim, vidi i u Holandiji.
ECTS se koristi u ve}ini visokoobrazovnih institucija kada je u pitawu prijem stranih studenata, a Vlada ohrabruje ovaj trend. Holandski
kreditni sistem je, me|utim, obavezan. Prema holandskom Ministarstvu obrazovawa, interesovawe za ECTS je posledica kako Bolowske
deklaracije, tako i èqa da se podigne mobilnost u Evropi.
Velika Britanija ve} dugo ima {iroko rasprostrawen sistem transfera i akumulacije kredita. Me|utim, ne koriste ga sve institucije. Ipak
se o~ekuje da }e veliki broj visokoobrazovnih institucija prihvatiti ovaj
sistem u budu}nosti. ECTS koristi ve}ina visokoobrazovnih institucija
koje u~estvuju u SOCRATES-ERASMUS programima, i pretpostavqa se da }e
ovaj trend nastaviti da se {iri me|u visokoobrazovnim institucijama u
okviru SOCRATES programa. Mnoge visokoobrazovne institucije u Velikoj Britaniji imaju odredbe kojima se priznaje prethodno ili znawe
ste~eno kroz praksu. Prema Ministarstvu za obrazovawe Velike Britanije, teku}e promene na ovom poqu u Velikoj Britaniji nisu direktan
odgovor na Bolowu.
U Nema~koj, rastu}i broj dràvnih akata o visokom obrazovawu
obezbe|uje primenu sistema kredita i modularizaciju programa studirawa. KMK je doneo odluku 1999. godine da odobri program po kojem je
uvo|ewe VA i MA diploma uslovqeno prihvatawem kreditnog sistema i
modularizacije. Nema~ke visokoobrazovne institucije su, tako|e, u~estvovale u velikom pilot projektu Evropske unije koji je imao za ciq
razvoj ECTS kao dela ERASMUS programa. KMK je 1997. zagovarao upotrebu ECTS. HRK je pozvao na daqu inplementaciju ECTS na nema~kim
univerzitetima u 2000. godini. Trenutno ve}ina nema~kih univerziteta, u
razli~itoj meri, radi sa ECTS.
71
Francuska tako|e preduzima mere da uvede jednostavniji i rasprostraweniji sistem akumulacije i transfera kredita. Op{ta primena
ovakvog sistema trebalo bi da se postigne za 3-4 godine. ECTS se primewuje na mnogim univerzitetima, ali samo u odnosu na studente u okviru
programa evropske mobilnosti. Francusko Ministarstvo obrazovawa
moè finansijski da pomogne visokoobrazovne institucije da generalizuju evropski kreditni sistem. Od 1984. godine priznavawe prethodnog
i znawa ste~enog kroz praksu tradicionalno je priznato u Francuskoj.
Pilot projekti u oblasti kreditnog sistema realizuju se u Francuskoj od
SOCRATES I programa, ali po svemu sude}i Bolowska deklaracija je
pokrenula zvani~nike da po~nu sa sveobuhvatnom inplementacijom.
U Italiji je uspostavqawe kreditnog sistema nacionalni prioritet i visokoobrazovne institucije su se obavezale da }e ga inplementirati. Ovo se tako|e odnosi na ECTS. Prema zakonu o reformama
iz 1999. godine, univerziteti imaju pravo da priznaju kredite po osnovi
prethodnog ili znawa ste~enog kroz praksu. O~ekuje se uvo|ewe sveobuhvatnog sistema transfera kredita izme|u univerziteta i neuniverzitetskog obrazovnog sektora. Ovaj proces je, isto tako, u tesnoj vezi sa
Bolowskom deklaracijom, ali nije iskqu~ivo wena puka posledica.
U ê{koj ne postoji jedinstven nacionalni kreditni sistem, ali
trenutno postoje napori me|u visokoobrazovnim institucijama da se
usklade kreditni sistemi kako u zemqi, tako i sa institucijama u
inostranstvu. Inplementacija ECTS po~ela je 1993, najvi{e u vezi sa
SOCRATES-ERASMUS programom. Ve}ina tehni~ki orijentisanih univerziteta po~ela je 1994. godine sa uvo|ewem kreditnog sistema koji je
kompatibilan sa ECTS. Nikakve mere nisu preduzete u pravcu priznavawa prethodnog ili znawa ste~enog kroz praksu, iako su rasprave po
tom pitawu po~ele. Ceo proces u domenu kreditnog sistema odvija se,
mawe ili vi{e, nezavisno od Bolowe.
Da zakqu~imo, ustanovqewe kreditnog sistema odvija se razli~itom
brzinom u analiziranim zemqama, ali postoji jasan trend prema konvergenciji u pravcu uspostavqawa komparativnog evropskog sistema. Italija
i Nema~ka sprovode najzna~ajnije reformske korake, tj. visokoobrazovne
institucije u ove dve zemqe uglavnom ubrzano prelaze sa nekreditnog
sistema na kreditni sitem, koji se neretko zasniva na ECTS. Daqe, kursevi
koji se uvode kao deo strukture novih diploma moraju da se zasnivaju na
ECTS da bi bili prihva}eni. Francuska tako|e o~ekuje da postigne generalizovan kreditni sistem za dve do tri godine. Me|utim, ECTS se tamo
koristi samo u odnosu na studente koji su upisani u evropske programe
mobilnosti. Izuzev Italije i Nema~ke, ovo je isti slu~aj i sa drugim
72
DR VOJIN RAKI]
analiziranim zemqama. [vedska, Holandija i Velika Britanija ve} imaju

kreditne sisteme i promovi{u upotrebu ECTS (Velika Britanija u mawem
stepenu). Holandski sistem, me|utim, nije jednostavan za uskla|ivawe sa
ECTS (za razliku od {vedskog sistema). ê{ka nema jedinstven nacionalni
kreditni sistem, ali institucije deluju samostalno po ovom pitawu. Skoro
sva relevantna ministarstva u analiziranim zemqama tvde da su reforme
posledica kako bolowskog procesa, tako i programa evorpske mobilnosti.
Samo ê{ka i Velika Britanija procewuju da Bolowska deklaracija nije
imala presudan uticaj. Kada je u pitawu priznavawe prethodnog i znawa
ste~enog kroz praksu, Bolowska deklaracija jedino je imala snaàn uticaj
na Italiju, gde je takvo priznavawe deo reformskog zakona iz 1999. godine.
U ve}ini drugih zemaqa, takva politika je postojala i pre usvajawa Bolowske deklaracije, dok u ê{koj takva politika ne postoji.
Unapre|ewe evropske saradwe po pitawu obezbe|ewa kvaliteta
obrazovawa sa osvrtom na razvoj komparativnih kriterijuma
Stvarawem Nacionalne agencije za visoko obrazovawe (NAHE) u
[vedskoj 1992. godine predstavqalo je vaàn korak u razvoju sistema
obezbe|ewa kvaliteta obrazovawa. Naime, kqu~ni zadatak agencije bio
je upravo briga o kvalitetu obrazovawa. Januara 2000. godine, {vedska
Vlada je parlamentu podnela predlog zakona, po kome bi NAHE obavqala periodi~ne i sveobuhvatne kontrole. Zakon je donet i predstavqao je osnov za obezbe|ewe kvaliteta obrazovawa u {vedskim visokoobrazovnim institucijama. [vedska je povoqno orijentisana u pogledu
evropske evaluacione mreè (Evropska mreà za obezbe|ewe kvaliteta) i ~lan je ove organizacije. NAHE je tako|e zaduèna za akreditovawe
visokoobrazovnih institucija. Prema {vedskom Ministarstvu obrazovawa, ove reforme nisu posledica Bolowske deklaracije.
U Holandiji potvr|ivawe obrazovnog kvaliteta obavqa Udruèwe
holandskih univerziteta (VSNU), kao i Ve}e za visoko stru~no obrazovawe (HBO-Raad). Ovaj sistem postoji ve} dosta dugo i Holandija je
pozitivno orijentisana ka me|unarodnoj saradwi na ovom poqu. Agencije za akreditaciju ne postoje u Holandiji, ali se otvarawe takve
agencije planira do 1. januara 2002. godine. Ovakvi holandski planovi
vezani za akreditaciju odgovor su na Bolowsku deklaraciju, ali i posledica èqe da se obezbedi ~vr{}a me|unarodna dimenzija po pitawu
kvaliteta obrazovawa, kao i èqe da se uspostave standardi za kvalitet
u rastu}em privatnom visokoobrazovnom sektoru.
Velika Britanija ne gleda povoqno na uspostavqawe jedne jedine
evropske agencije za obezbe|ewe kvaliteta obrazovawa. Velika Bri73
tanija ima dugu tradiciju na ovom poqu, dok Agencija za obezbe|ewe

kvaliteta obrazovawa (QAA) u svom sada{wem obliku postoji od 1997.
godine. Sli~no svojim {vedskim i holandskim pandanima, QAA insistira na bilateralnim vezama sa drugim agencijama u Evorpi. QAA je
tako|e ~lan Evropske mreè za obezbe|ewe kvaliteta. Velika Britanija nema sistem periodi~nog obnavqawa akreditacije, ali obezbe|ivawe standarda kvaliteta kao oblika akreditacije obavqa QAA. Neke
od reformi na poqu obezbe|ivawa kvaliteta obrazovawa i akreditacije odgovor su na Dearingov izve{taj, ali reforme su u svojim kasnijim fazama bile izloène uticaju Bolowske deklaracije.
U Nema~koj se formira sistem evaluacije koji vaì za ~itavu dràvu.
Ovaj sistem biva pra}en brigom o kvalitetu od strane samih visokoobrazovnih institucija. Centralne dràvne agencije odgovorne za visokoobrazovne institucije i konzorcijumi univerziteta (koji ponekad ukqu~uju
i inostrane univerzitete) formirali su se kao agencije za akreditaciju.
KMK i HRK su uveli akreditaciono ve}e na nacionalom nivou kao deo
programa uspsotavqawa novog sistema diploma u Nema~koj. Ovaj novi
sistem zami{qen je kao deo Evorpske mreè za obezbe|ewe kvaliteta.
Iako u Nema~koj nadle`ni nisu dali odgovor na pitawe u vezi sa uticajem
Bolowske deklaracije na mehanizam evaluacije, ipak je vrlo verovatno da
su ideje iz Bolowe uticale na sistem koji se stvara.
Francuska je kreirala agenciju za evaluaciju (Comit National dvaluation CNE) jo{ 80-tih godina. CNE je analizirala i preispitala politike visokoobrazovnih institucija na dobrovoqnoj osnovi, a od we se i
traìlo da ukqu~i strane eksperte u svoje timove. CNE je tako|e ~lan
Evropske mreè za obezbe|ewe kvaliteta. Francuska ima i jednu agenciju za akreditaciju (Commission du Titre dIngenieur, osnovanu 1930), ali
wen zadatak je da akredituje samo institucije koje izdaju inèwerske
diplome. Transnacionalna saradwa u Francuskoj tako|e se prevashodno
zasniva na bilateralnim sporazumima. Prema francuskom Ministarstvu obrazovawa, doga|awa u domenu obezbe|ewa kvaliteta obrazovawa
direktan su odgovor na Bolowsku deklaraciju.
Zakon o reformama iz 1999. godine u Italiji podvla~i odgovornost
visokoobrazovnih institucija u razvoju adekvatnog mehanizma obezbe|ewa kvaliteta obrazovawa. Pre 1999. godine Italija je imala jednu
agenciju za evaluaciju: Osservatorio per la valuazione del sistema universitario.
Sa zakonom iz 1999. godine, Comitato nazionale per la valuazione del sistema
Universitario zamenio je Osservatorio i postao je ~lan Evropske mreè za
obezbe|ewe kvaliteta. Italija nema specijalizovane agencije za akreditaciju. Naime, Comitato (agencija za evaluaciju) je telo koje akredituje
74
DR VOJIN RAKI]
visokoobrazovne institucije. Tako|e nema napretka u domenu pitawa

evaluacije kada je u pitawu transnacionalno obrazovawe. Stoga uticaj
Bolowske deklaracije na sve ovo tako|e moè da se zanemari.
ê{ka je ustanovila agenciju za akreditaciju 1990. godine, tzv. Komisiju za akreditaciju. Finansijer ove Komisije je Ministarstvo obrazovawa. Komisija obavqa evaluacije obrazovnih institucija i wihovu
akreditaciju. Nije ~lan Evropske mreè za obezbe|ewe kvaliteta, ali je
vredno pomena da je novembra 2000. godine Evropska mreà za obezbe|ewe
kvaliteta podmreà za centralnoisto~ne evropske zemqe otvorena u
Budimpe{ti. Postoje}a situacija u ê{koj je prevashodno rezultat inplementacije Akta o visokoobrazovnim ustanovama (usvojenog 1990. godine), i jedva da je posledica Bolowske deklaracije.
Prema tome, mogu}e je, zakqu~iti iz prethodnih pasusa da u domenu
obezbe|ivawa kvaliteta obrazovawa nema neke ve}e konvergencije izme|u visokoobrazovnih sisema analiziranih zemaqa. Jedini veliki
napredak u~iwen je stvarawem Evropske mreè za obezbe|ewe kvaliteta. Skoro sve analizirane zemqe (sa izuzetkom ê{ke) ~lanice su ove
mreè. Evropska mreà za obezbe|ewe kvaliteta, me|utim, promovi{e
saradwu po pitawu obezbe|ivawa kvaliteta, ali ne i stvarawe jedne
evropske agencije koja bi obuhvatila sve zemqe. îni se da su ovu
posledwu ideju mawe ili vi{e odbacile sve analizirane zemqe, bilo da
su to u~inile eksplicitno (Velika Britanija) ili implicitno. Izgleda da se Nema~ka relativno brzo kre}e sa interne evaluacije, koju su
institucije same obavqale ka stvarawu agencije na nivou dràve za
obezbe|ewe kvaliteta obrazovawa, kao i ve}a za akreditaciju na dràvnom nivou. Holandija i Velika Britanija ve} su imale agencije za
obezbe|ewe kvaliteta obrazovawa pre usvajawa Bolowske deklaracije,
ali ne i posebne agencije za akreditaciju. Holandija planira da uskoro
osnuje jednu takvu agenciju. Francuska je tako|e imala agenciju za obezbe|ewe kvaliteta, ali ne i agenciju za akreditaciju (osim agencije koja
je bila zaduèna jedino za inèwerske diplome). Po svemu sude}i, ova
zemqa ne namerava da sprovede bilo kakve zna~ajnije promene u ovom
domenu. Ni Italija, od skora radikalni reformator na drugim poqima
politike visokog obrazovawa, ne moè da se posle Bolowe ponosi
zna~ajnijim promenama u obezbe|ewu kvaliteta obrazovawa i sistemu
akreditacije. Zakon iz 1999. odine, me|utim, ustanovio je nacionalnu
agenciju za obezbe|ewe kvaliteta obrazovawa. U ê{koj, agencija za
akreditaciju bila je ta koja je obezbe|ivala kvalitet obrazovawa pre i
posle usvajawa Bolowske deklaracije. Bolowska deklaracija tako|e
jedva da je imala uticaj na pitawa kvaliteta u [vedskoj. U toj zemqi,
agencija za evaluaciju je ve} postojala pre Bolowe (ali opet nije bilo
75
posebne agencije za akreditaciju) i ne planiraju se nikakve reforme na

tom planu. Sve u svemu, ministarstva obrazovawa u [vedskoj, Italiji i
ê{koj tvrde da Bolowska deklaracija nije uticala na doga|aje u domenu obezbe|ewa kvaliteta obrazovawa. O nekakvom uticaju govore
Holandija i Velika Britanija. Francuska jedva da je ukqu~ena u reforme, dok je Nema~ka jedina zemqa u kojoj izgleda da Bolowska deklaracija ima ozbiqan uticaj na pitawa kvaliteta. Mora ipak da se primeti da je nema~ki sistem obezbe|ewa kvaliteta bio daleko od principa Bolowske deklaracije pre po~etka reformi.
Zakqu~ci vezani za dve hipoteze
Analiza koju sam sproveo u ovom ~lanku potvr|uje prvu hipotezu,
ali radikalno opovrgava drugu. U ve}ini analiziranih zemaqa postoji
jasan trend ka konvergenciji u pravcu usvajawa sistema jednostavnog
tuma~ewa i upore|ivawa diploma, usvajawa sistema dvostepenih ciklusa (VA/MA) kao i ka uspostavqawu sistema kredita kao sredstva za
unapre|ewe mobilnosti studenata. Takav stepen konvergencije je impresivan za period od ne{to mawe od jedne godine i daleko prevazilazi
stepen konvergencije koji smo videli u zemqama ~lanicama Evropske
unije u toku ranijih decenija. Jedini izuzetak je na poqu obezbe|ivawa
kvaliteta obrazovawa gde nije do{lo do ja~e konvergencije me|u analiziranim zemqama. Sve u svemu, moè se jo{ jednom primetiti da
inicijative u visokoobrazovnoj politici koje dolaze od nacionalnih
dràva imaju ve}e {anse da se usvoje i primene nego one koje su inicirane od Evropske unije.
Teorija institucionalnog izomorfizma, tj. koncept politike imitirawa, moè da d obja{wewe ovog trenda posle Bolowe. Spremnost
nekih zemaqa da usvoje i primene reforme, pra}ena je sli~nom spremno{}u u drugim zemqama koje nisu htele da zaostaju. Proces imitacije
me|usobnih politika verovatno je daqe bio oja~an ~iwenicom da su èqeni ciqevi predstavqeni u dokumentu koji su skoro sve evropske zeqe
potpisale. To je bila novina koja moè da objasni za{to konvergencija
analiziranih visokoobrazovnih politika i sistema uzima maha. U osnovi
procesa, me|utim, leì èqa nacionalnih dràva da me|usobno prilagode
svoje visokoobrazvone sisteme, tj. da imitiraju me|usobne primere.
Pokazalo se da je moja druga hipoteza pogre{na. Najbrì reformator je Italija, dok se najsporije sprovode reforme u Francuskoj i Velikoj Britaniji. Nema~ka, Holandija i [vedska relativno brzo sprovode reforme, dok ê{ka to ~ini sporo. To zna~i da su dva potpisnika
Sorbonske deklaracije na vrhu liste reformatora, dok su dva potpis76
DR VOJIN RAKI]
nika na dnu liste. To je ne{to {to je sasvim suprotno od mog predvi|awa da }e sve ~etiri zemqe sprovesti ubrzane reforme.
Sasvim je jasno iz prethodne analize da Italija prati prva tri
osnovna ciqa Bolowske deklaracije. êtvrti ciq (pitawe kvaliteta)
dosta je daleko od toga da bude ostvaren bilo u Italiji bilo u nekoj od
drugih analiziranih zemaqa. Ipak, mora da se naglasi da su reforme u
visokoobrazovnom sistemu Italije inicirane pre Bolowe, tj. nacionalnim zakonom koji je usvojen 1999. godine. Razlozi za ove reforme u
Italiji najverovatnije leè u ~iwenici da wen tradicionalisti~ki
sistem visokog obrazovawa u pro{losti nije pratio doga|aje drugih zemaqa, dok je i na politi~kom planu nedavno postignut konsenzus o
reformama na ovom poqu.
Decentralizovani nema~ki visokoobrazovni sistem tako|e je bio
specifi~an i wegova radikalna reforma je preduslov da se sustignu
evropski tokovi, na principima definisanim u Bolowi. Holandija i
[vedska tako|e sprovode reforme koje prate ciqeve iz Bolowske
deklaracije. Ove reforme nisu tako radikalne kao u Italiji, ali mora
da se primeti da su visokoobrazovni sistemi ove dve zemqe bliì
bolowskim principima nego {to je to bio slu~aj sa Italijom, tako da je
potreba za radikalnim reformama mawe izraèna nego u nekim drugim
zemqama. Ispostavilo se da ê{ka prili~no sporo sprovodi reforme u
pore|ewu sa drugim analiziranim zemqama. Francuska i Velika Britanija konzistentno su najsporiji reformisti u odnosu na prakti~no
sva ~etiri ciqa Bolowske deklaracije o kojima sam govorio u ovom
~lanku.
Dva su mogu}a obja{wewa za{to moja druga hipoteza nije potvr|ena:
1) Postoji strah od amerikanizacije obrazovawa (i kulture generalno) u Francuskoj, dok u Velikoj Britaniji izgleda postoji relativno jak otpor prema evropskim inicijativama (izraèniji nego
{to je to, na primer, slu~aj sa Nema~kom i Italijom). Strah od
amerikanizacije tako|e je jasno navelo nadle`no Ministarstvo
obrazovawa kao motiv za{to je Francuska sumwi~ava u vezi sa
reformama u visokom obrazovawu.
2) Namera potpisnika Sorbonske deklaracije da usmere visokoobrazovne sisteme drugih zemaqa u pravcu u kome se wihovi sopstveni sistemi razvijaju.
Prva pretpostavka je vrlo ubedqiva, s obzirom na to da su dve zemqe
koje su najsporiji reformatori posle Bolowe upravo one zemqe koje
karakteri{e snaàn otpor prema suvi{e jakoj konvergenciji visokoobrazovnih sistema. Otpor se zasniva bilo na strahu od amerikaniza77
cije visokog obrazovawa (Francuska), bilo na averziji prema prili~no stranom evropskom kontinentalnom modelu visokog obrazovawa
(Velika Britanija). Drugo obja{wewe ima zna~ajan nedostatak: neke
zemqe koje su potpisale Sorbonsku deklaraciju nisu imale visokoobrazovne sisteme koji su se razvijali u pravcu sugerisanom u Sorboni i
Bolowi. Ovo se ponovo odnosi na Francusku i Veliku Britaniju. Moè
da se zakqu~i, stoga, da je najboqe obja{wewe za neta~nost druge hipoteze ~iwenica da su specifi~ni nacionalni otpori prema bolowskim
ciqevima u Francuskoj i Velikoj Britaniji nadja~ali motivaciju ovih
zemaqa da brè idu ka reformama.
Mora, me|utim, da se naglasi da je moje obja{wewe provizorno i da
nije zasnovano na ~vrstim dokazima. O~ekujem da se takvi dokazi pojave
u bliskoj budu}nosti, s obzirom na to da }e se reforme evropskih visokoobrazovnih sistema nastaviti i logi~no je pretpostaviti da }emo
mo}i da izvu~emo mawe provizorne zakqu~ke tokom na{ih napora da
pratimo napredak tokom duèg vremenskog perioda. Stoga bi naredne
godine trebalo da budu veoma interesantne za one koji prou~avaju evropske visokoobrazovne sisteme, kao i za ove koji se bave teorijskim
konceptima koji obja{wavaju pravce promena u ovoj oblasti. Svoju
analizu usmeri}u sada ka Srbiji i mogu}nostima koje joj se, kao novoj
zemqi u bolowskom procesu, pruàju da sprovede uspe{ne reforme u
svom visokoobrazovnom sistemu.
...i wene implikacije za srpsko visoko obrazovawe
Zemqe koje jo{ uvek nisu po~ele sa reformama definisanim u Sorboni
i Bolowi suo~avaju se sa mno{tvom izazova. Jedna od takvih zemaqa je Srbija. Posle vi{edecenijske autoritarne vladavine, Srbija je uspela da se
oslobodi prethodnog reìma oktobra 2000. godine. U tom smislu, wena pozicija zemqe tranzicije izuzetna je , jer su skoro sve zemqe dràvnog socijalizma uspele da uklone svoje autoritarne vlasti jo{ kasnih 80-ih i ranih 90-ih godina. Sli~an proces se nije dogodio u Srbiji: ona je bila suo~ena
sa specifi~nom situacijom, obeleènom raspadom federacije ~iji je bila
~lan, ratom i destruktivnom vla{}u. Trenutno, Srbija inicira reforme u
mnogim sektorima, me|u kojima je i visoko obrazovawe. Reforme u visokom
obrazovawu bi}e suo~ene sa otporom razli~itih politi~kih i dru{tvenih
snaga. îni mi se da ove snage mogu da iznesu tri razumna argumenta protiv
radikalnih reformi u visokoobrazovnom sistemu:
1) reforme su sredstvo velikih sila u Evropskoj uniji da dominiraju visokim obrazovawem u drugim zemqama, i stoga su
opasne po o~uvawe nacionalnih/kulturnih specifi~nosti
srpskog obrazovnog sistema;
78
DR VOJIN RAKI]
2) reforme mogu da se odloè dok Evropska unija ne uslovi ove

reforme integracijom Srbije u evropske institucije;
3) reforme su skupe.
Prva dva argumenta, me|utim, mogu da se opovrgnu na osnovu zakqu~aka iz ovog ~lanka. Kao prvo, pokazano je da ~etiri najuticajnije sile u
Evropskoj uniji imaju sisteme koji se bitno razlikuju od modela definisanog u Bolowi. Italija i Nema~ka se kre}u u pravcu ovog modela (pre
reformi, wihovi sisetmi su se bitno razlikovali od tog modela), ali su
Velika Britanija i Francuska neodlu~ne. Prema tome, Bolowska deklaracija nije sredstvo kojim bi velike evropske sile nametnule svoje
sisteme drugim zemqama. Kao drugo, autoritet Evropske unije u politici
visokog obrazovawa je minoran i besmisleno je ~ekati na instrukcije ili
pritisak Evropske unije da se po~ne sa procesom reformi.
Tre}i je najja~i argument. Zaista je relativno skupo reformisati
srpski visokoobrazovni sistem, jer je re~ o zemqi koja se suo~ava sa
te{kim ekonomskim problemima. Stoga je najva`nije da strane vlade,
banke i nevladine organizacije obezbede zna~ajna finansijska sredstva
za reforme. Ipak, mora da se primeti da bi tro{kovi odlagawa sprovo|ewa reformi najverovatnije bili mnogo vi{i od tro{kova reformi koje bi se sada pokrenule.
Kona~no, ukaza}u na neke prednosti za Srbiju, ukoliko bi po~ela sa
usvajawem i inplementacijom bolowskih reformi {to je mogu}e pre. Prvo,
stvorio bi se visokoobrazovni sistem koji je trì{no orijentisan i na taj
na~in efikasniji. Visokoobrazovne institucije podvrgle bi se principima
prirodne selekcije. Drugo, vrlo je va`no ne zaostajati za procesima u drugim
evropskim zemqama, jer bi to zna~ilo udaqavawe od integracije u institucije Evropske unije. Tre}e, na bolowski proces najboqe mogu da uti~u
zemqe koje primewuju ove reforme na najodlu~niji i najefikasniji na~in. S
tim u vezi, za Srbiju bi bilo mudro da sluì kao primer brze inplementacije zakqu~aka Bolowske deklaracije (sli~no Italiji). Wen uticaj na
proces ne bi, naravno, bio zna~ajan koliko uticaj nekih drugih evropskih
zemaqa, ali bi ipak bio zna~ajniji nego u slu~aju odlagawa reformi.
Prema tome, Srbija ima sve razloge da se pridruì bolowskom procesu {to je pre mogu}e. Gre{ke }e se svakako ~initi u toku inplementacije reformi, ali jo{ jedna prednost koju Srbija ima jesu primeri zemaqa centralne i isto~ne Evrope, kao i primeri biv{ih jugoslovenskih republika (naro~ito Slovenije), koje su napravile izvesne korake
u reformisawu svojih obrazovnih sistema, a koji su bili (ili jo{ uvek
jesu) sli~ni srpskom sistemu. Wihovi uspesi i (naro~ito) gre{ke u
reformskom procesu mogu da sluè kao izvanredan primer kojim putem
79
da se (ne) ide. Naredne godine }e pokazati da li je Srbija uspe{no

realizovala sada{we mogu}nosti za stvarawe savremenog visokoobrazovnog sistema. Takav uspeh ne bi koristio samo Srbiji, ve} i drugim
zemqama u wihovom odlu~ivawu kojim putem da krenu posle Bolowe.
RESUME
Although the European Union hardly has adopted significant legislation concerning higher education, it is possible to observe convergence of higher education systems and policies among the E.U.
member states during the last twenty years. This suggests that changes in higher education systems
and policies are to be attributed primarily to initiatives stemming from the nation states. Hence, the
adoption of the Sorbonne Declaration by Germany, the United Kingdom, France and Italy in 1998
and of the Bologna Declaration by almost all European states in 1999, are events of particular interest.
In this article, I will test two hypotheses. Firstly, since the two path-breaking Declarations are the results of nation state initiatives, I will hypothesize that after Bologna we will observe even more
converegence than before. My second hypothesis is that the initiators of the entire process (Italy, the
UK, Germany and France), have made the most significant moves in the direction promoted in the
Declarations. This hypothesis is based on my assumption that the four mentioned countries would not
have initiated the reforms if they were not perceived to be strongly in their interest. My analysis will
confirm the first hypothesis, but clearly disconfirm the second. I will attempt to explain such an outcome. Finally, I will discuss the implications of this outcome for the higher education policies of
countries that are just at the point of joining the Bologna process, specifically for Serbia. The case of
Serbia is particularly interesting, because it was the last country in Europe to experience a transition
form authoritarian Communist rule, and is thus a potential test case for he quality and efficiency by
which a newcomer into the Bologna process can transform its traditional higher education system.
Bibliografija
DiMaggio Paul.J. and Walter W. Powell (1983) The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism
and Collective Rationality in Organizational Fields. American Sociological Review 48: 147-160
Haug Guy and Christian Tauch (2001) Trends in Learning Structures in Higher Education (II).
Izve{taj koji je pripremqen za konferenciju u Salamanki (marta 2001) i Pragu
(maja 2001).
Raki}, Vojin (2000) Higher Education Policies in Finland, Sweden and the United Kingdom: The
Expectation of Convergence. Enschede: ~lanak prezentiran na BON konferenciji.
Raki}, Vojin (2001) Converge or not Converge: The European Union and Higher Education Policies
in the Netherlands, Belgium/Flanders and Germany. Higher education policy 14: 223-240.
Huisman, J. (1995). Differentiation, Diversity and Dependency in Higher Education Utrecth (Netherlands): Lemma.
Van Vught, F. (1996). Isomorphism in Higher Education? Towards a Theory of Differentiation and
Diversity in Higher Education Systems. In L. Meek (Ed.), The Mockers and the Mocked: Comparative Perspectives on Differentiation, Convergence and Diversity in Higher Education.
Oxford: Pergamon Press.
80
Nenad Rava1
PODR[KA RAZVOJU I INPLEMENTACIJI REFORME

JAVNE UPRAVE
Vlada Republike Srbije, u ekspozeu predsednika Vlade doktora

Zorana \in|i}a, definisala je reformu javnih slu`bi i javne uprave
kao jedan od prioriteta. Takve reforme vode u brze regionalne i me|unarodne integracije. U tom smislu, Vlada je odredila principe razvoja
srpske javne uprave, a uskoro se o~ekuje i objavqivawe strate{kog
programa koji treba da obuhvati aktivnosti na poqu reorganizacije
uprave, razvoja javnih slu`benika, reforme javnih finansija i zakonske
regulative, kao i decentralizacije i dekoncentracije osnaìvawem
rada lokalne samouprave. Zahtevi integracije u Evropsku uniju, kao i,
uop{te, me|unarodnu zajednicu, nalaù potrebu za novom i savremenom
javnom upravom koja }e se bazirati na konceptu efikasnosti, efektivnosti i kvaliteta javne usluge. Takva uprava trebalo bi da odràva
principe transparentnosti (prozirnosti), orijentacije ka potrebama
gra|ana, profesionalne i depolitizovane slu`be i internacionalizacije kreirawa resornih politika.
Vlada Republike Srbije je za potrebe razvoja reforme javne uprave
formirala Agenciju za unapre|ewe dràvne uprave kako bi se obezbedila
potrebna stru~na i operativna podr{ka razvoju programa i projekata reforme i unapre|ewa i wihovoj inplementaciji i monitoringu.2 U koordinaciji sa Ministarstvom pravde i lokalne samouprave, Agencijom za informatiku i Internet i Savetom za dràvnu upravu, Agencija za UDU u
proteklih devet meseci aktivno radi na realizaciji razvojnih aktivnosti
kao osnove za realizaciju dugoro~ne politike Vlade RS u ovoj oblasti.
Na~in rada Agencije za UDU zasniva se na formirawu {irokog
kruga reformskih lidera, usagla{avawu razli~itih pristupa i pogleda
na sam proces reforme i koordinaciji inostranih i doma}ih resursa.
Agencija za UDU je, u proteklom periodu, realizovala niz seminara,
radionica, edukativnih kurseva i razli~itih susreta dràvnih ruko1
2
Agencija za unapre|ewe dràvne uprave.

Iz ~lana 10. Uredbe o Generalnom sekretarijatu i drugim slu`bama Vlade RS (Slu`beni
glasnik, br. 15, 15.02.01). Agencija za UDU: izra|uje i predlaè programe za unapre|ewe
efikasnosti i kvaliteta rada dràvne uprave, prati wihovo ostvarivawe i pruà stru~nu
pomo} u primeni.
81
PODR[KA RAZVOJU I IMPLEMENTACIJI REFORME JAVNE UPRAVE
vodilaca, sa ciqem da se proces promene pribliì ve}em broju aktera

promene i da se pojedina~ne inicijative za unapre|ewe stave u zajedni~ki okvir. Posebno treba izdvojiti serijal susreta sa sekretarima
ministarstava, prezentacije ministarstava u okviru inicijative Upoznajmo se boqe, radi}emo brè, seminare Prezentacije najboqih modela dràvne uprave i Osnove upravqawa u dràvnoj upravi, kurs za
koordinatore odnosa sa javno{}u i trening trenera vezano za integraciju u EU, kao i radionice za sekretare ministarstava, {efove kabineta i koordinatore za odnose sa javno{}u.
Podr{ka informisawu i edukaciji {irokog auditorijuma ostvarena je pomo}u glasila Reformator i edukativnih publikacija (Dobra
Vlada, Poverewe u Vladu, Reforma su qudi, Kvalitet zakona i
propisa, E-uprava i drugih, koji su mese~no {tampani u tiraù od
5000 primeraka i distribuirani Vladi, javnoj upravi, Skup{tini Srbije, lokalnoj samoupravi, politi~kim partijama, medijima, diplomatskom koru, nevladinom sektoru, me|unarodnim organizacijama... Navedene aktivnosti bile su mogu}e uz veliku podr{ku Vlade, ministarstava i na{ih partnera iz Vlade Norve{ke, ali i niza drugih organizacija koje su pruìle svoju materijalnu i ekspertsku pomo} (Svetska
banka, Vlada Nema~ke, NDI, Konrad Adenauer [tiftung...).
Ostvarivawe {irokog konsenzusa neophodan je ~inilac uspeha bilo
koje reforme, pa i reforme javne uprave, ali svakako nije i dovoqan. U
saradwi sa norve{kim ekspertima Agencija za UDU je realizovala
dijagnosti~ku studiju o organizacionim pitawima u Vladi i na centralnom nivou javne uprave u Srbiji. Na osnovu saznawa i preporuka
studije organizovana je zvani~na konferencija u Parizu u koordinaciji
OECD-a na kojoj su najvi{i zvani~nici Vlade i ministarstava razmatrali pitawa dugoro~nog pristupa reformi. O~ekuje se da do kraja
godine Vlada donese svoj vi{egodi{wi strate{ki program ~ija se
inplementacija planira za prvu polovinu 2002. godine.
Agencija za UDU spremna je za izazove koji }e ~ekati Vladu i
ministarstva u slede}em periodu. Pripremqen je ili je u toku niz
programa, i to:
Dijagnosti~ka studija o kadrovskim pitawima na centralnom
nivou uprave (u saradwi sa ekspertima iz Danske);
Analiza postoje}ih potencijala i kompetencija zaposlenih u
javnoj upravi i razvoj kadrovskog informativnog sistema (prva
faza ~etvorogodi{weg programa saradwe sa [vedskom);
Razvoj funkcije koordinacije reforme i unapre|ewe upravqawa u
ministarstvima (uz podr{ku Vlade Velike Britanije);
82
NENAD RAVA
Edukacija zaposlenih u javnoj upravi (vi{e od 13 edukativnih

programa).
O~ekuje se i odgovaraju}a aktivnost u podr{ci razvoju i inplementaciji nove zakonske regulative u ovoj oblasti, kao i podr{ka
razvoju elektronske vlade.
Da bi reforma mogla da dobije svoju odgovaraju}u formu i sadrìnu, Agencija za UDU u~inila je napor i u pravcu formirawa baze
podataka (informacije o trenutnom stawu u ministarstvima) i baze
znawa (niz stru~nih publikacija iz oblasti javne uprave). Uz stru~nu
pomo} Zavoda za informatiku i Internet i finansijsku pomo} Vlade
Kraqevine Norve{ke realizuje se i kreirawe mreè elektronske razmene podataka izme|u Vlade i ministarstava kao prvih koraka u elektronizaciji rada Vlade.
RESUME
This Contribution summarizes some actions that have been undertaken in Serbia in the direction
of reforming the public administration system. The emphasis is on the work and results of the Agency
for Public Administration Development. The cooperation with international donors is emphasized as
well as the roll of the Agency in Human Resource Development.
83
NOVE METODE
Bjorn Tore Karlson1
OBLICI KONTROLE (AUDITINGA)

U MODERNOJ JAVNOJ UPRAVI
2
Funkcija vrhovnog auditinga u modernoj vladi

Od potvr|ivawa i overavawa ra~una do auditinga poslovawa
Od kada postoje porezi a to je prili~no dug period postoje i
auditori. Sve od nedavno wihov glavni zadatak bio je da kontorli{e
qude poreske obveznike da ne izbegavaju pla}awe poreza. Rimski
kontorlori su kontrolisali ra~une provincijskih guvernera da bi
ubirali porez kojim je Cezar finansirao ratove i osvajawa. Qudi su
postojali da sluè svojim gospodarima.
To se sada promenilo; kona~no je svako na svom mestu. Auditori
postoje da bi vodili r~auna da izabrani i naimenovani zvani~nici
najekonomi~ije vlade najefektivnije i najefikasnije koriste sredstva
koja pripadaju dràvnom fisku. Ili, prema tekstu Limske deklaracije
o uputstvima za auditorska pravila:
Koncept kontrole i utvr|ivawe svojstava je javnoj finansijskoj administraciji, s obziorm da je upravqawe javnim fondovima izraz poverewa.
Sa kontrolom se ne zavr{ava proces; ona predstavqa nezamenqiv deo
regulativnog sistema koji im aza ciq otkrivawe odstupawa od prihva}enih standarda i naru{avawa principa zakonitosti, efikasnosti, efektivnosti i ekonomije finansijskog menaymenta dovoqno rano da bi se
preduzele korektivne mere u pojedina~nim slu~ajevima, da bi nadle`ni
preuzeli odgovornost, da bi se izvr{ila kompenzacija ili da i se preduzeli koraci ka prevenciji ili bar oteàvawu takvih prekr{aja.3
Postoje, me|utim, eksterni auditing i interni auditing. Wihov
delokrug i svrha prili~no se razlikuju. Eksterni auditing vr{i se u
ime poslodavca/vlasnika radi potvrde i overe da vlada/menayment obavqaju posao u interesu poslodavca. Interni auditing sredtvo je menaymenta u spre~avawu da ga ostali zaposleni varaju/potkradaju. Ovaj ~la1
2
3
Ekspert, Institut za javnu upravu [vedske.

Zna~ewe re~i "auditing" najvi{e odgovara na{oj upotrebi termina "revizija". Websterov re~nik
auditing defini{e kao "zvani~no ispitivawe i verifikaciju ra~una i izve{taja".
Odeqak 1. Svrha auditinga.
85
OBLICI KONTROLE (AUDITINGA) U MODERNOJ JAVNOJ UPRAVI
nak }e se uglavnom baviti funkcijom eksternog auditinga tj. onim {to

se u javnoj upravi obi~no naziva Vrhovna auditorska institucija, SAI
(Supreme Auditing Institucion), (ili nacionalni auditing).
Auditing u javnim korporacijama
Glavna auditorska evolucija je, ipak, u korporativnom sektoru.
Tamo gde su vlasni{tvo i menayment odvojeni, postoji potreba za nezavisnim kontrolorima da potvrde i overe da je vo|ewe finansija i
menaymenta u skladu sa èqama vlasnika, da su finansijski izve{taji
ta~ni i da su ra~uni sa~iweni u skladu sa zakonom i najvi{im profesionalnim standardima. Bez takve potvrde vlasici nikada ne mogu da
budu sigurni {ta se stvarno doga|a u wihovim kompanijama.
Pove}ano je u~e{}e dràve, gra|anskog dru{tva i predstavnika
zaposlenih, zajedno sa vlasnicima, kao najzainteresovanijim stranama
za rad i aktivnosti ovih velikih, javnih korporacija.
Razvoj modernog dru{tva u najve}oj meri zavisi od poslovawa ovih
korporacija: ekonomski rast, zaposlenost, starna valuta, porezi itd. Stoga
je dràva veoma zainteresovana da rad ovih kompanija bude u skladu sa, npr.
zakonima o oporezivawu (porez na dohodak, porez na promet, porez na dodatu vrednost, itd.), kao i sa drugim oblastima gde korporativno poslovawe moè da ima ekonomske posledice po dràvu i lokalnu zajednicu kao
{to su, izme|u ostalog, menayment otpadom i drugi efekti od zna~aja za
ìvotnu sredinu. Zaposleni imaju o~igledan interes za poslovawe firme
u kojoj su zaposleni. Wihova sredstva za ìvot umnogome zavisi od poslovawa kompanije, ali i od drughi aspekata, kao {to su zdravstvo, obrazovawe i
pravo na penziju koji zavise od toga. Grupe koje se bave odre|enim problemom u ve}em obimu traè da finansijski i pliti~ki uticajne korporacije
zagovaraju wihove posebne interese (orporativnu etiku, politiku itd.).
Tako su se oblast i delokrug auditinga veoma razvili, pro{iruju}i
se na ne-finansijsku oblast, kao {to su efekti menaymenta (procena
kvaliteta menayerskog sistema i politi~ke odluke), sredine, zdravstveni i osiguravaju}i aran`mani, politika polova, odgovornost za
kvalitet proizvoda itd. Ovo su oblasti koje bi mogle da stvore veliku
skrivenu odgovornost, koje bi investitori u kompaniji trebalo da budu
svesni. Nekoliko takvih primera bilo je u farmaceutskoj i hemijskoj
industriji, u kojima su sporovi za odgovornost za gre{ku iu proizvodu
doveli do bankrotstva nekoliko velikih korporacija.
Uloga i delokrug nezavisnog auditinga u modernom korporativnom
dru{tvu enormno se ra{irila, postav{i tako multimilionski posao.
86
BJORN TORE KARLSON
Wu vi{e ne predstavqaju ~inovnici u sivim odelima koji se nadvijaju

nad pra{wavim ra~unovodstenim kwigama ili gomilama papira. auditorstvo danas zahteva superiornu analizu visokog nivoa u mnogim sferama modernog upravqawa i javne politike.
Auditing u javnosti objavqenih korporacija po pravilu studiozno
obavqaju ovla{}ene javne ra~unovo|e (SRA). Uslovi za postojawe SRA
razlikuju se od zemqe do zemqe, ali eneralni zahtev je da to bude magistar
poslovne administracije (MVA), da ima nekoliko godina relevantnog
radnog iskustva i, ~esto, da polaè poseban ispit i da se intervjui{e pred
kvalifikacionom komisijom. To je proces sli~an onome kada se postaje
~lan advokatske komore. ^lanstvo SRA Asocijacije je generalno javno.
Ovla{}enim javnim ra~unovo|ama je zakonom zabraweno da rade druge
poslove i/ili da imaju bilo kakav interes u kompaniji klijenta.
Sa dinami~kom evolucijom javnog korporativnog sektora i wegovim pove}anim internacionalizmom i kompleksno{}u kao i sa novim
oblastima auditinga, postalo je nemogu}e da samo jedan SRA obavqa
takve auditinge. Umesto toga, te poslove obavqa mawi broj velikih
multinacionalnih ra~unovodstvenih i konsultantskih firmi: Price Waterhouse Coopers, KPMG i Arthur Andersen (Velika trojka). Nacionalne
ra~unovodstvene firme, sa izuzetkom najmawih, generalno su progutali ovi divovi, koji imaju mogu}nost da angaùju velike timove koji
}e sagledati sve aspekte poslovawa i menaymenta kompanije.
Takvi godi{wi auditinzi danas predstavqaju aktivnosti koje se
odvijaju tokom cele godine sa tro{kovima od po nekoliko miliona
dolara. Naimenovani auditori auditorska firma danas se smatraju i
zakonski i finansijski odgovornim za {tetu nastalu usled nemara ili
tajnih nelegalnih sporazuma koji su doveli do toga da investitori/akcionari izgube novac. Samo veoma velike auditorske ku}e mogu da ponesu
teret takve finansijske odgovornosti.
Vlade su tako|e okre}u, u sve ve}oj meri ovim auditorskim ku}ama
radi obavqawa kontrole aktivnosti dràvnih sistema koji se finansiraju iz javnih prihoda: èleznica, luka, aerodroma, energetskog sistema, telekomunikacija itd. Ve}ina velikih revizorskih ku}a i, posebno, Velika trojka, ustanovili su specijalna odeqewa, osposobqena da
se bave vladinim ili me|uvladinim aktivnostima.
Kontorla vlade
[ta ovo zna~i za tradicionalne vladine institucije za auditing? U
normalnom ustavnom okruèwu sva definisana mo} dràve poti~e od
87
qudi (gra|na). Demokratski izabran parlament jeste vrhovni predstavnik voqe gra|ana i sprovodi svoju mo} kroz monopol u odobravawu
zakona (ukqu~uju}i zakon o godi{wem buyetu). Vlada izvr{ni organ
crpi svoju mo} iz parlamenta i mora da deluje u skladu sa zakonima koje
parlament donese. Sudstvo proverava postupke suprotne zakonu, ukqu~uju}i postupke vlade.
Gde se nalazi vrhovni auditing u ovakvom ustavnom okruèwu?
Za{to sudstvo nije dovoqno da spre~i vladu da kr{i ustav ili zakone
koje donose parlament? Za{to bi se nezavisnost vrhovnog auditinga1
obezbe|ivala ustavom? Koji je delokrug auditinga? Da li moè da se
izvr{i auditing odluka koje je doneo parlament? Koje su kazne koje se
pirmewuju za nepo{tovawe preporuka koje je dao vrhovni auditing?
Koja je razlika izme|u auditinga i evaluacije? Za{to pomno pra}ewe
slobodne {tampe i medija nije dovoqno da se otkriju lo{e upravqawe i
zloupotreba od starne vlade?
Sva ova pitawa zaista veoma va`na, ostaju bez odgovora za sve
situacije. U zrelom, demokratskom i otvorenom dru{tvu sa visokim stepenom slobode informisawa, mno{tvom medija koji predstavqaju mnoge
partije i interese, raznim organizacijama za lobirawe po raznim pitawima, izgleda da postoji ograni~ena potreba za institucijom vrhovnog
auditorstva. Istraìteqski nastrojeni {tampa i mediji razotkri}e
zloupotrebu vlasti i lo{e upravqawe, pruàju}i tako mogu}nost bira~kom telu da donese svoju presudu prilikom slede}ih izbora.
Me|utim, politi~ka i ekonomska realnost ~esto se razlikuju od idealne sitaucije. Nezavisna institucija vrhovnog auditinga (Generalni auditor) posmatar se kao statutarno telo eksperata, koje ima ovla{}ewa da
istraùje sve oblasti finansijskog menaymenta aktivnosti koje finansira dràva. To je odvojeno od funkcije internog auditinga koja je deo
sopstvene vladine strukture upravqawa tro{kovima. Naglasak je na ekspertizi i objektivnosti.
Delokrug auditinga finansijski auditing
u odnosu na auditing poslovawa
Finansijski auditing tradicionalno je odgovornost kancelarije
generalnog auditora. Veoma ~esto je povezana sa funkcijama internog
auditinga u okviru vlade. Objektivno verifikovawe i overavawe vladinih ra~una predstavqa najva`niju funkciju svake vlade. TAkvo nekvalifikovano overavawe ispravnosti traè se pre nego {to parlament odobri ra~une. Pogre{na i nezakonita upotreba javnih fondova,
1
Limska deklaracija o uputstvima za pravila auditinga, deo III, odeqak 8.
88
BJORN TORE KARLSON
koje je takva kontrola otkrila, normalno bi trebalo da se prijavi

policiji radi istrage.
Auditing poslovawa generalno je kompleksniji, subjektivniji i potencijalno kontroverzan. Evo jednog primera: Generalni auditor Kanade
naimenovao je Poverenika za razvoj ìvotne sredine i weno o~uvawe.1
Poverenik ima buyet od 3 miliona dolara, osobqe od 35 profesionalaca
sa zavr{enim studijama iz za{tite ìvotne sredine, poslovnog menaymenta, ra~unovodstva, ekonomije, politi~kih nauka, geologije, biologije,
prava, urbnaog planirawa, javne administracije i inèweringa. Poverenik podnosi godi{we izve{taje u ime generalnog auditora direktno
Dowem domu po pitawima koja su u vezi sa ìvotnom sredinom. U Finskoj,
nezavisna dràvna auditorska kancelarija SAO, predvo|ena generalnim
auditorom koga je naimenovao parlament na period od 6 godina sa pravom
reizbora, ima dvostruku funkciju eksternog finansijskog pra}ewa i auditinga kao i auditinga poslovawa. Ove dve funkcije organizovane su u dve
jasno odvojene jedinice sa razli~itim funkcijama. Dràvna auditorska
kanacelarija SAO ima 124 auditora magistara ra~unovodstva, prava ili
poslovne ekonomije i/ili postdiplomaca javne administracije, politi~kih nauka, ekonomije i sociologije.
Ova dva primera ukazuju na {irok delokrug auditinga poslovawa.
Mogu da se bave kojim predmetom koji podrazumeva kompletno ili delimi~no finansirawe iz javnih fondova. O~igledno je da bi wihovi nalazi i
preporuke mogli da dotaknu pitawa koja potencijalno imaju zna~ajne politi~ke efekte, a mogu da budu i ideolo{ki kontroverzna, posebno u odnosu
na pitawe {ta bi trebalo da bude legitimna odgovornost javnog sektora.
Vrhovne auditorske institucije, stoga mogu da pokazuju svojevrsnu tendenciju ka izbegavawu predmeta koji bi ih izloìli politi~koj kontroverzi.
U sukobu izme|u eksperata i politi~ara, politi~ari pobe|uju.
Vrhovne auditorske institucije, vlada i administracija
Vrhovne auditorske institucije prvobitno su uvek imale funkciju
~uvara. Finansijski auditing je bio instrument kontrole ta~nosti
prezentiranih finansijskih izve{taja, kao i okolnosti da li sistem
finansijske kontrole funkcioni{e na adekvatan na~in, s ciqem spre~avawa korupcije, prevare i kra|e. U slu~ajevima u kojima parlament
odobrava buyet vlade, bilo bi logi~no da auditor podnese izve{taj
direktno parlamentu.
U praksi, me|utim, vlade nerado dozvoqavaju politi~arima iz parlamenta da kontroli{u naimienovawa auditora i da, eventualno, profi1
Me|unarodni ~asopis o auditingu vlade oktobar 2001, str. 3.
89
tiraju iz zloupotrebe auditorskih izve{taja. U [vedskoj, na primer, sve

doskora finansijski auditing bila je funkcija u okviru ministarstva
finansija, dok je Nacionalna auditorska kancelarija bila odgovorna kako
za auditing poslovawa, tako i za kontrolu ra~una u smislu wihovog vo|ewa
u skladu sa utvr|enim pravilima i propisima. Kao i u mnogim drugim
zemqama, auditorska funkcija pod ministarstvom finansija jedna je od
najstarijih institucija vlade, ustanovqena jo{ u XVII veku.
Auditing poslovawa, koji se pojavio 60-tih godina, daje istorijski
pregled sprovo|ewa programa vlade i organizacija. Wegova krajwa
funkcija je izme|u potvr|ivawa da su posmatrana najboqa upravqawa u
praksi (auditing poslovawa) i instrumenta za identifikaciju potencijalnog napretka, i dobre prakse (evaluacija).
Menayment, me|utim, nije nikakva nauka i auditing poslovawa i
evaluacija angaùju puno subjektivnih elemenata i li~nih vrednosti.
Javna slu`ba za nekoga mo` da bude delatnost koju samo dràva moè da
obavqa, a neko smatar da je isplativije ako se obavqa preko privatizovanih, ali regulisanih, entiteta. Slabo poslovawe ~esto je posledica lo{e definisane ili neodgovaraju}e vladine politike: do koje
mere auditori mogu da prosu|uju vladinu politiku? Kada auditorski
izve{taj postaje oru|e u rukama opozicije da napadne vladu?
Limska deklaracija o uputstvima koja se odnose na auditorska pravila,
zagovara ustavom zagarantovan nezavisan poloàj vrhovne auditorske ustanove, ~ak i kada deluje kao agent parlamenta i obavqa auditing prema
wegovom nalogu, sna`ne inicijative i autonomije. Od vrhovne auditorske
institucije o~ekuje se da bude potpuno nezavisna od vlade i administracije. Trebalo bi da ima svoj vlastiti buyet i nezavisnost wenih
~lanova ustavom bi moralo da bude zagarantovana. Bilo bi potrebno da
nezavisno odlu~uje o svom auditorskom programu. Svoje izve{taje i preporuke predstavqa parlamentu jednom godi{we i weni izve{taji trebalo
bi da se publikuju i stave na raspolagawe celokupoj javnosti.
Uloga vrhovne auditorske institucije u ustavnoj vladavini moè da
se uporedi sa ulogom koju eksterni auditor obavqa u ime vlasnika
(akcionara) i drugih zainteresovanih (dràva, zaposleni, poverioci) u
modernoj multinacionalnoj korporaciji. Wena uloga je da izvr{i auditing menaymenta, otkrije nemar, lo{e upravqawe, prevaru i kra|u i
javno objavi svoje nalaze. Ako ne obavqa svoju funkciju kompetentno i
sa neophodnom marqivo{}u, ona odgovara i weni auditori bi trebalo
da podnesu ostavke i, eventualno, budu tuèni. Kqu~ne oblasti auditinga poslovawa koje se ~esto spomiwu su:1
1
Videti prezentaciju dràvne auditorske Kancelarije Finske u "Me|unarodnom ~asopisu o

auditingu vlade" oktobar 2001.
90
BJORN TORE KARLSON
Procena ekonomije, efikasnost i efektivnost (ri E) vo|ewa poslova;

Pouzdanost i adekvatnost informacija koje se koriste pri
dono{ewu odluka;
Postavqawe ciqeva;
Efikasnost sistema kontrole, monitoringa i evaluacije;
Zakonitost vo|ewa poslova i usagla{avawa sa ciqevima;
Usagla{avawe sa dràvnim buyetom.
Vrednosti koje su u osnovi vrhovne auditorske institucije jesu:
Ekspertiza;
Objektivnost;
Kooperacija;
Hrabrost;
Efektivnost.
Va`na pretpostavka auditinga vlade je da }e se baviti samo onim
aspektima vlade i javne uprave koji su, u velikoj meri, vrednosno neutralni, tehni~kim i profesionalnim pitawima koja kompetentni i
iskusni eksperti mogu da razmatraju. Ako je pitawe ideolo{ke prirode,
pretpostavqa se da }e se vrhovna auditorska institucija povu}i.
Osobqe u vrhovnoj auditorskoj instituciji
Jasno je da zaposleni u vrhovnoj auditorskoj instituciji moraju da
budu izuzetno kvalifikovani qudi koji imaju najmoderniji pristup
ekspertizi. Kako je ranije nazna~eno, dràvna auditorska kancelarija u
Finskoj ima 124 auditora koji su magistri ili postdiplomci iz javne
uprave, politi~kih nauka, ekonomije, sociologije i prava sa 10 godina
radnog staà u proseku. Pored toga, ona koristi usluge ra~unovodstvenih firmi, akademskih institucija, konsultanata/eksperata iz raznih oblasti auditorstva. Vrhovne auditorske institucije drugih OECD
zemaqa imaju sli~an profil.
Stvarawe vrhovne auditorske institucije je, stoga, veoma zahtevan i
skup poduhvat. Ako weni zaposleni ne obave kvalitetnu ekspertizu,
vrlo lako mogu da steknu lo{u reputaciju.
Izve{tavawe snaga vrhovne auditorske institucije
Ne postoje direktne sankcije za vrhovnu auditorsku instituciju.
Ako se otkrije kriminalna radwa, ona se prijavquje policiji radi
91
istrage. Lo{e upravqawe nije zlo~in kojim se bavi zakon. Snaga vrhovne auditorske institucije zavisi od toga da li }e drugi preduzeti
odgovaraju}e akcije. Problemi takve vrste se podnose odgovaraju}im
autoritetima i, posebno, celokupnoj javnosti. Najboqe sredstvo za tako
ne{to je korz izve{taje koje vrhovna auditorska institucija priprema
i podnosi javnosti na uvid.
Pogre{na analiza i preporuke, me|utim, mogu da proizvedu nesagledivu {tetu instituciji koja je bila pod istragom. O spornim pitawima se, stoga, uvek razgovara sa upravom organizacije koja se kontroli{e, radi razja{wewa i odgovora o korektivnim akcijama. Tamo gde se
postigne sorazum, ~esto postoji pritisak da se odre|ena stavka izbaci
iz izve{taja. U mnogim slu~ajevima, auditorksi izve{taji relativno su
nekontroverzni. Delikatno pitawe je da li postoji obaveza prema celokupnoj javnosti da se podnese izve{taj o svim nalazima, kao i da se oni
obznane, ili je delotvornije da se ova pitawa re{e sa upravom bez
sasavqawa izve{taja. U stvarnosti, izgleda da godi{wi auditorski
izve{taji inkliniraju pronalaèwu problema u sistemu, a mawe individualnim problemima poslovawa.
Vrhovni nadzor za Srbiju
Ideja o generalnom auditoru za Srbiju predstavqena je u vdiu nezavisne institucije za istraìvawe i izve{tavawe o lo{em upravqawu,
rasipawu i prevari. Me|utim, takve kancelarije u OECD zemqama, koje
su se pro{irile sa finansijskog auditinga na auditing poslovawa
zahtevaju osobqe sa eksperitzom najvi{eg nivoa ili buyetska sredstva
da se takva ekspertiza kupi, kako bi kontrola bila verodostojna. Kancelarija generalnog auditora obi~no ima na stotine zaposlenih magistara ili postdiplomaca sa zna~ajnim iskustvom iz raznih disciplina,
posebno ekonomije, poslovne administracije, javne uprave, politi~kih
nauka, sociologije i prava. Pri tom se koriste usluge konsultantskih
firmi, ~esto me|unarodnih, u disciplinama relevantnim u organiazcijama koje bi mogle da preuzmu ulogu auditora ministarstvo, agencija, poreske slu`be itd.
Takva ekspertiza danas nedostaje Srbiji i vladina sredstva su vrlo
ograni~ena. Lo{e obavqen auditing menaymenta moè veoma lako da
diskredituje instituciju. Stoga bi za Srbiju mo`da bilo boqe da se
prvo koncentir{e na finansijsku auditorsku funkciju dok se pitawe
auditing poslovawa ponovo ne pokrene. Kori{}ewe ekspertize finansirane od strane donatora, za sprovo|ewe auditinga poslovawa, moè
predstavqati jedna korak napred, ali je potrebno pa`qivo razmatrawe.
92
BJORN TORE KARLSON
RESUME
Serbia is currently presented with a unique opportunity to build for itself a new, modern, performance and result oriented public management machinery for its entry into the twenty-first century
European mainstream. A key concept in modern governance is accountability for the use of public
funds, i.e. money that belongs to the people. The three Es. Economy, Effectiveness and Efficiency
provides a useful guide to illustrate the different levels of accountability (audit) arrangements in Government.
Traditional audit (internal audit) had its focus on efficiency and ey post control that all disbursements are accounted for and have been disbursed in accordance with eyisting financial rules and
regulations. Accounts are verified and certified. Later developments have tended to include assessments of financial control systems, i.e. the effectiveness and efficiency of the rules and regulations
themselves. A Central Audit, or Auditor-Generals Office, reporting to the Minister of Finance with
outposted auditors in the ministries and special organisations is often responsible for internal audit
functions. It certifies Government Accounts.
Performance audit is focused on the effectiveness of other mangement systems, such as strategic and operational planning, budgeting, human resources, information and knowledge management
systems. These assessments require a whole new breed of auditors, familiar with the latest developments in organisation and management. Their assessments will also move from the objectively and
statistically verifiable conclusions and recommendation to much more of subjective value judgements. The status and content of such management audit reports easily become controversial. Such
audit often reports directly to the Government and/or to the Ministry of Finance, who is responsible
for the effectiveness in Government.
In supreme audit, at the highest level auditing the economy of Government programmes and
projects the issues often come very close to value-based political assessments. Assessing, for
eyample, the economy in the broadest socio-economic sense of a Government price control
programme on electricity would inevitably touch upon issues close to political ideology. Such audit is
therefore often reporting directly to Pariament.
For Serbia, it could learn from the eyperiences of the Scandinavian countries, which have over
the past forty years transformed their public management form a traditional Civil Service into a
fleyible machinery to deal with a rapidly changing word and with the demands of an active participation in the building of the European Union. In Sweden the Governments National audit Bureau is in
the proces of being abolished and its funcitons transferred to the Pariament Audit Committee. Audit
of Government agencies internal and management auditis often contracted to interrnationally recognised private sector audit firms up to the same standards that apply for publicly listed private corporations.
Supreme Audit, however, is very demanding and eypensive. It requires highly qualified staff and
eypensive eypertise. serbia may want to focus on the less demanding financial audit until such a time
that enough resources eyperts and money are available.
93
Zora Kowovi}, Miodrag Ivkovi}1 2
STRATE[KO PLANIRAWE UVO\EWA E-VLADE
Problem uvo|ewa e-vlade izuzetno je sloèn, imaju}i u vidu wegov

veliki uticaj na funkcionisawe celokupnog dru{tvenog sistema i
wegovu organizaciono-tehni~ku slènost. Shodno tome, adekvatno planirawe i pra}ewe realizacije imperativ je za uvo|ewe sistema e-vlade.
Problemom planirawa uvo|ewa e-vlade najvi{e su se, prirodno,
bavile najrazvijenije zemqe a posebno SAD. Inicijalni materijal
publikovan je od strane NECCC 1999. od naslovom Electronic Government:
A Bluepring for States. U ovom materijalu navedena su kriti~na pitawa s
kojima se uo~avaju vlade pri ulasku dru{tva u digitalnu eru.
U wemu su taksativno nabrojana ova pitawa, ali nisu dati odgovori
kojima bi se postiglo zadovoqavaju}e re{ewe.
Na skupu NECCC Symposium 2000 odrànom u decembru 2000. u Las Vegasu izloèn je materijal pod naslovom E-Government Strategic Planning [1].
Ovaj mateirjal daje vi{e konkretnih, specifi~nih uputstava za planirawe poslova e-vlade, kao i sasvim konkretna uputstva za wenu ocenu podobnosti. Vrlo zna~ajna komponenta je deo koji omogu}uje da lideri ocene
svoju spremnost za ovakav jedan posao. Sa tim ciqem, materijal je organizovan u tri dela. Prvi deo namewen je upoznavawu rukovodilaca sa potrebama i mogu}nostima e-vlade. Drugi deo predstavqa diskusiju o pitawima i
problemima sa kojima vlada treba da se pozabavi pre no {to zapo~ne
planirawe e-vlade. Tre}i deo sadrì plan za planirawe, uputstvo kojim
se korak-po-korak opisuje proces planirawa e-vlade i wegove realizacije.
U ovom radu dat je saèt prikaz originalnog rada NECC-a sa odre|enim
pitawima i komentarima koji se odnose na na{e specifi~ne uslove.
Publikacija [1] iskori{}ena je kao osnov ovog izlagawa, uz osvrte
na specifi~nu situaciju u na{oj zemqi.
Za{to?
Smatra se da }e se vladawe u slede}oj dekadi promeniti vi{e no
{to se promenilo u toku celog prethodnog veka primenom tehnologije
e-vlade. E-vlada ve} prizvodi promene u postoje}im zakonima i kreira
1
2
Prof. dr Miodrag Ivkovi\} pomo\}nik ministra za nauku, tehnologiju i ravzoj.

Prof. dr Zora Kowovi\} FTN Novi Sad.
95
nove zakone i politike. Smatra se da }e nove tehnologije (informacione) dovesti do zna~ajnih promena i u samoj organizaciji vlasti.
Pravilna primena omogu}uje unapre|ewe odnosa vlasti sa gra|anstvom/poreznicima (danas ih ~esto nazivaju i korisnicima) tako {to razvija i
unapre|uje servise i ~ini ih dostupnijim ve}em broju gra|ana.
NECCC smatra da je od su{tinskog zna~aja za vrhunsko rukovodstvo
da prihvati ove izazove i da uputstva, poput onog datog u matrijalu, mogu
da pomognu psotavqawu profesionalnih standarda za e-vladu.
Izabrani predstavnici vlasti ocewuju se prema svojim sposobnostima da budu lideri u tehnologiji, kao osnovi za razvoj ekonomskih
strategija, kao i alatima za unapre|ewe vladinih servisa.
Situacija u SR Jugoslavij, kao zemqi sa specifi~nim uslovima, name}e da se ovakav stav razmotri bar u dva aspekta: (a) u kolikoj meri
postoje}i tehni~ko-tehnolo{ki uslovi, stav rkovode}ih qudi i sposobnost korisnika za primenu potrebih elemenata IT ograni~avaju sprovo|ewe jednog ovakvog opredeqewa i (b) u kolikoj meri odluka za prihvatawe
i sprovo|ewe ovakvog opredeqewa moè da pomogne brèm prikqu~ivawu
savremenim svetskim poslovnim i dru{tvenim standardima i sistemima.
Osnove za planirawe
1. Uloga Vlade
Ekonomija razvijenih zemaqa tarnsformi{e se sa industrijske osnove na osnovu podrànu znawem i informacijama. U tim transformacijama, vlast mora da za{titi ekonomske interese gra|ana, kao i da
transformi{e svoje funkcije i servise. Vlast postaje servis provajder
i kreator politike ,duàn da oslu{kuje interese gra|ana i da promovi{e wihove ekonomske i dru{tvene interese. Kao kreator politike, vlast je du`na da sagleda planirawe za digitalno dru{tvo u
celosti: elektornska vlada je samo jedan deo ovoga posla. Da bi u potpunosti razumeo zna~aj strate{kog planirawa u ovom domenu, neophodno
je prvo razumeti {ire potrebe digitalnog dru{tva. Vlade ih moraju
sagledati kroz slede}e elemente:
Ekonomski razvoj podr{ka novim industirjama baziranim na
znanu uz istovremenu podr{ku postoje}oj ekonomskoj bazi putem
vladine politike, zakonske regulative i mera podr{ke.
Telekomunikaciona politika vlada artikuli{e potrebe i ohrabruje pristup brzim komunikacijama svojom zakonskom regulativom.
Edukacija Vlada treba da omogu}i svim gra|anima da koriste
nove tehnologije za {ta je neophodno odgovaraju}e obrazovawe.
96
ZORA KOWOVI], MIODRAG IVKOVI]
Vladini servisi Vlada mora a bude model za kori{}ewe e-poslovawa

i katalizator za lak{e ukqu~ewe gra|ana u digitalno dru{tvo.
U SR Jugoslaviji, smatramo da su navedeni elementi od su{tinskog
zna~aja, uz napomenu da ono, {to na prvi pogled izgleda najzna~ajnije za
vladu (Vladini servisi) treba da bude pokreta~ za uticaj vlade na razvoj
ostala tri elementa koji presudno uti~u na razvoj celokupne dru{tvene
i dràvne zajednice.
2. Usvajawe strate{ke pretpostavke E-vlade
Odre|ene teme i pretpsotavke su masovno prihva}ene od strane
profesionalaca u domenu e-vlade. Osnovne od wih su:
E-vlada treba da ukqu~i strategiju vi{ekanalne isporuke servisa, gde je isti servis raspoloìvi putem Web-a, telefona,
{alterskih slu`bi.
E-vlada zahteva pristup orijentisan ka korisniku kod automatizovanih sistema, poslovnih procesa, upravqa~kih procedura
i organizacione struke.
E-vlada daje i mogu}nost za potrebu za razvojem na~ina pruàwa
svojih usluga, ali uspeh zavisi od napretka koji se naj~e{}e
ostvaruje u realisti~nim inkrementima.
Pravilno odre|ivawe prioriteta i fokusirawe na bine i realisti~ne zadatke su kqu~ uspeha u planirawu i sprovo|ewu e-vlade.
E-vlada zahteva standardizaciju internih procesa i odre|ivawe dugoro~nih ciqeva i kroz vladu i kroz agencije. Ovo je
posebno va`no kada se radi o vertikalnim servisima kao {to je
sprovo|ewe zakona ili socijalni servisi.
3. Klase servisa
E-vlada koristi ra~unarstvo i telekomunikacione tehnologije sa
ciqem radikalnih izmena u pruàwu servisa gra|anima i javnosti
(G2C), poslovnim subjektima (G2B), zaposlenima u upravi (G2E) i drugim vladama (G2G).
G2C servisi
Primenom informacionih tehnologija i jednostavnim re{ewima
tipa elektronskih poreskih formulara, registrovawa vozila i sli~no
mogu}e je zna~ajno unaprediti odre|ene servise. Na taj na~in postiù se
slede}i efekti:
97
Jednostavnije locirawe servisa;

Pogodnost permanentnog pristupa;
Unapre|en postupak odgovora korisnika;
Smawewe redundancije u odnosu podatka (podaci se unose na
jednom mestu i raspoloìvi su za ceo sistem.
Da bi obezbedila uspe{an online servis vlada mora da:
Odredi prioritete uvo|ewa servisa;
Odredi na~in pristupa gra|anstva ovim servisima;
Vodi r~auna o problemima privatnosti i sigurnosti informacija koje se prenose Internetom.
G2B servisi
Odnosi vlade i poslovnih subjekata su vi{estruki. Poslovni partneri su vladini dobavqa~i, weni partneri u nekim zajedni~kim poslovima, korisnici vladinih usluga i, ponekad, i konkurenti. Komunikacija vlade sa poslovnim subjektima predstavqa potencijalno najve}u
mogu}nost za pove}awe efikasnosti ekonomije. Veoma su zna~ajni sistemi koji omogu}uju razmenu elektronskih dokumenata razli~itih namena i posebno mogu}nosti efikasnog rukovawa finansijskim dokumentima. Na taj na~in postiè se skra}ewe vremena izvr{ewa sloènih
transakcija i stvaraju se dobre podloge za kvalitetno odlu~ivawe.
G2E servisi
Vlade mogu efikasno koristiti Internet servise za interakciju sa
zaposlenima, plasirawe novosti i, posebno, za potrebe e-obrazovawa i
promociju upravqawa znawem.
G2G servisi
Vlade mogu i me|usobno da komuniciraju pomo}u elektronskih servisa. U nekim slu~ajevima ovakvi servisi mogu zahtevati direktan
pristup bazama podataka, dok se u drugim slu~ajevima posao moè realizovati transferom podataka, ET transakcijama i sli~no. Ova vrsta
servisa ~esto moè zahtevati realizaciju na nivou intraneta i moè se
pretpsotaviti da }e biti ostvarivana izmedu svih nivoa uprave.
4. Specifi~nosti u odnosu na e-poslovawe
U posledwih nekoliko godina prisutno je mi{qewe da se poslovi
e-vlade mogu voditi na isti na~in kao {to se vodi e-poslovawe. Priroda funkcionisawa upravqa~kih struktura je, ipak, zna~ajno druga~ija
98
od poslovnih sistema, posebno onih u privatnom vlasni{tvu. Stoga je, u

proces planirawa, neohhodno ukqu~iti odre|ene specifi~nosti koje
se vode na slede}e:
Mogu}nost izbora korisnika. Zbog principa ravnopravnosti, e-vlada mora da pruà svoje servise putem razli~itih mehanizama kako bi
mogli ravnopravno da ih koriste svi ~lanovi zajednice, {to nije
slu~aj kod poslovnih subjekata. Ovakva situacija moè zna~ajno da
uti~e na cenu.
Razli~iti na~ini raspodele prihoda i tro{kova. U javnom sektoru,
u{tede ili dodatni tor{kovi obi~no se vra}aju u zajedni~ki fond
odakle se vr{i preraspodela. U poslovnim sistemima ovi finansijski efekti se mnogo direktnije odraàvaju na samu firmu.
Sklonost ka preuzimawu rizika. Iz razli~itih razloga, koji nisu
samo finansijske prirode, vlade su mawe sklone riskantnim potezima i obi~no imaju procese koji duè traju i konzervativnijeg su
karaktera.
Organizaciona struktura. U javnom sektoru ovla{}ewa i odgovornosti su distribuirani po principu raspodele vlasti i wenog
balansirawa. Ovakav sistem obezbe|uje da vlast deluje sa jasnom
namerom, bez brzih nedovoqno zasnovnaih odluka. Poslovni sistemi se obi~no fokusiraju na najefikasnije (u finansijskom smislu) organihzacione strukture.
Razli~iti izvori motiva. Vlada postoji i reaguje na pritiske iz
domena socijalne politike i moè da mewa svoje pona{awe samo
zakonskom regulativom. Poslovni subjekti reaguju na pritiske
trì{ta i vladine regulativne mehaizme.
5. Potencijalni doprinosi E-vlade
Nove tehnologije poseduju visok potencijal za kreirawe novih vrednosti kojima se unapre|uju vladini servisi. Me|u wima su posebno zna~ajni:
Samouslu`ni servisi. Na ovaj na~in se omogu}uje korisnicima da svoje transakcije obavqaju u vreme koje wima odgovara, umesto u tradicionalno rado vreme vladinih agencija.
Vlada, sa druge starne, moè da ostvari zna~ajne finansijske
u{tede na bazi elektronskih servisa.
Jednostavno izvr{avnaje sloènih transakcija. Putem sistema tipa Web portala korisnicima se omogu}uje da izvr{e
sloène administrativne transakcije bez odlaska u razli~ite agencije na razli~itim fizi~kim lokacijama.
99
Visoka dostupnost servisa. Servisi ovoga tipa dostupni su

permanentno i nsiu ogarni~eni radnim vremenom vladinih
slu`bi.
Unapre|ewe poslovnih procesa. Poslovni procesi mogu se
usmeravati automatizacijom toka procesa, ~ime se elimini{u nepotrebni koraci i skra}uje vreme isporuke i cena
servisa.
6. Potencijalni modeli planirawa
Planirawe procesa e-vlada je razli~ito od postoje}ih modela i
novo u odnosu na sisteme planirawa u poslovawu. Osnovna ideja iskazana je u [2]:
Ono {to je najva`nije je strate{ko mi{qewe i delawe. Strate{ko
planirawe korisno je jedino ako unapre|uje strate{ku misao i akciju;
ono nije wihova supstitucija.
Potreba za brzim delovawem i ozbiqnost prirode uvo|ewa procesa
e-vlada zahteva izuzetno zna~ajno strate{ko planirawe. Tradicionalni modeli planirawa primewivani u javnom ektoru ne zadovoqavaju
zahteve planirawa elektornske vlade. Ovi modeli planirawa moraju se
modifikovati tako da odgovore nametnutoj dinamici i funkcionalnim
zahtevima dana{weg Web baziranog sveta.
Jedan od novih modela planirawa koji pokazuje odre|ene pogodnosti
je Issue Driven Planing (IDS) model. Ovaj model identifikuje strate{ki
element u trenutku kada se on pojavi i kreira odgovaraju}i odgovor uz
redukciju rizika ili maksimizaciju efekta. Tipi~an IDS model izvodi
se za periode od dve do tri nedeqe sa planskim horizontom kra}im od
godinu dana (tipi~no {est do devet meseci). Ovaj model uzima u obzir
~iwenicu da je vlada uvek ograni~ena buyetom i politi~kom realno{}u, {to omogu}uje fokusirawe na specifi~ne strate{ke elemente u
zadovoqavaju}im vremenskim intervalima. Kona~no, treba shvatiti da
planirawe za e-vladu nije puko poslovno planirawe ili IT planirawe.
Entiteti vlade treba da budu u stawu da sprovode poslovno, IT i finansijsko planirawe konkretno kroz elemente planirawa i implementacije elektornske vlade.
7. Podobnost za E-vladu
Kao jedan od bitnih elemenata za planirawe uzima se procena
podobnosti vladinih institucija za ovaj posao. Prema [1] u procenu se
moraju uzeti slede}i elementi:
100
Podobnost lidera. Za uspe{no planirawe i implementaciju neophodno je da lideri razumeju i uzmu puno u~e{}e u poslovima
e-vlade.
Podobnost zakonske regulative. Zakonska regulativa mora da
bude prilago|ena e-vladi u smislu prepoznavawa e-dokumenata kao
legalnih dokumenata u pravnom sistemu (elektronski potpisi,
sistemi za elektronsko pla}awe i sl.).
Rukovawe elektronskim zapisima. Vladine institucije moraju da
posvete posebnu pa`wu korektnom rukovawu elektronskim zapisima, kako sa aspekta privatnosti, tkao i sa aspekta sme{tawa i
arhivirawa.
Privatnost i bezbednost. Neophodno je obezbediti privatnost i
za{titu podataka u distribuiranom okruèwu e-vlade. Ovo se positè mehanizmima kojima se na pravi na~in tretira autentifikacija, poverqivost, integritet, privatnost i neporecqivost.
Jedinstvenost sistema vlasti. Jedan od osnovnih izazova e-vlade
jeste izgradwa jednog lica vlade, bez obzira na nivo vlasti. Pri
tome je kriti~an elemenat odre|ivawe onog ko }e imati pravo da
obezbedi zadovoqewe zajedni~kih interesa, racionalne tro{kove,
kompatibilnost re{ewa sa specifi~nostima i prioritetima svih
nivoa vlasti. Preporu~uje se da svaka vlada odredi li~nost koja }e
igrati centralnu ulogu u poslu planirawa i uvo|ewa e-vlade (CIO
chief information officer). Da bi se zadovoqili interesi razli~itih
korisnika, u poslu moraju da u~estvuju i predstavnici gra|ana. U
okviru ovog procesa savetje se stvarawe dve grupe:
Grupe koja se bavi problemima globalih funkcionalnhi zahteva,
finansirawa i politikama (privatnost, prioriteti i sl.).
Grupe koja se bavi tehni~kom podr{kom kroz koordinaciju sa
agencijama i implementaciji planova servisa e-vlade, odre|ivawem buyetskih potreba pojedinih agencija, koordinacijom u
procesu integracije kompletne infrastrukture, centralizovanom pomo}i u~esnicima u procesu i razvojem uputstava i standarda
za implementaciju.
Obrazlagawe. Pri planirawu i uvo|ewu e-vlade neophodno je pa`qivo obrazloìti svim grupacijama koje treba da prihvate aktivnosti i tro{kove i rezultate. Uobi~ajeno se to radi kroz ukazivawe na
slelde}e elemente:
Isti servisi po niòj ceni;
Vi{e servisa po istoj ceni;
101
Boqi kvalitet servisa.

Buyet. îwenica je da e-vlade, pored toga {to moè da purì
u{tede u potrebnom personalu i finansijskim sredstvima, zahteva velika ulagawa. U obzir se moraju uzeti svi tro{kovi (istraìvawa,
razvoj, uvo|ewe, odràvawe i eksploatacija).
Merewe performansi. U e-vladi merewem performansi moraju se
obuhvatiti elementi progresa sistema i wegove uspe{nosti putem slede}ih kriterijuma: zadovoqstvo korisnika, stepen prihvatawa, vreme
trajawa transakcija, redukcija nivoa gre{aka i stepen pouzdanosti.
Kompetentnost za sopstveni razvoj. Neophodno je realno oceniti mogu}nosti sopstvenog razvoja ili angaòvawa profesionalnih softverskih
ku}a kroz ocenu stawa sopstvenog kadra, kako u domenu razvoja softvera,
tako i u domenu vo|ewa ovakvih sloènih softverskih projekata.
Upravqawe ugovorima. Neophodno je obezbediti sklapawe dobrih ugovora i wihovo daqe vo|ewe od strane posebno odre|enog rukovodioca.
Upravqawe projektima. Za uspe{no vo|ewe poslova planirawa i
uvo|ewa e-vlade neophodno je posedovati sopstveni kadar sposoban da
komplemntno upravqa sloènim projektima.
Najboqa praksa. Kako se o~ekuje brzo uvo|ewe servisa e-vlade, neophodno je sprovoditi najboqu praksu kojom }e se u najkra}em roku posti}i
traèni rezultati. Ovo se odnosi na, recimo, skra}ewe vremena i pove}awe pouzdanosti aplikacija kori{}ewem standardnih komponenti i sl.
Upravqawe odnosima. Potrebno je podràti posebnu strukturu za
podr{ku korisnicima koja obuhvata jedan ili vi{e slede}ih elemenata:
Telefonski servis za podr{ku korisnicima;
Pomo} dostupnu putem Web-a;
Rekurzivni proces tipa FAQ;
Procesi za analizu korisni~kog saobra}aja sa ciqem pojednostavqewa navigacije i pristupa servisima.
Tehnologija. Jedan od osnovnih kriterijuma za izbor tehnologija
implementacije je sigurnost sajta. Ovo se uobi~ajeno radi izborom
arhitekture. Arhitektura se razbija u tri domena:
Arhitektura aplikacije (recimo standardizovane komponente,
prepoznatqiv izgled i funkcionalnost i sl.).
Arhitektura podataka (standardizacija formata, XML tehnoloogija)
Infrastrukturna arhitektura (prenosni putevi, komunikacioni protokoli, r~aunarska oprema, skalabilnost).
102
Situacija u na{oj zemqi name}e izuzetno ozbiqan i realisti~an

pristup u oceni pobodnosti za uvo|ewe e-vlade. Pri tome smatarmo
da preti opasnost od dva antipodna stava: (a) preterani entuizajam
i nerealna o~ekivawa i procene mogu}nosti implementacije i (b)
konzervativan pristup, zasnovan na objektivno lo{im theni~ko-tehnolo{kim uslovima, koji moè nepotrebno da uspori i implementacije koje bi realno mogle da se sprovedu.
Koraci u planirawu
Planirawe se sprovodi kroz slede}e korake:
1. Identifikovawe izvr{nog sponzora. Identifikje se jedno lice
koje }e biti odgovorno za posao. Treba odabrati osobu od poverewa, visoko pozicioniranu u vladinoj organizacionoj strukturi, sa dovoqno mo}i da sprovede program.
2. Artikulisawe vizije. Lideri vlade treba da defini{u inspirativnu, futuristi~ku viziju izgleda e-vlade i na~ina wenog
sluèwa gra|anstvu.
Definisawe globalnog plana. Globalni plan se deli u tri faze:
1. Faza I Strate{ko planirawe ({to bi trebalo/moglo da se uradi);
2. Faza II Planirawe podobnosti ({ta moè da se uradi;
3. Faza III Implementaciono planirawe ({ta }e se uraditi).
Planirawe podobnosti. Planirawe podobnosti se deli u dva odvojena dela: organizaciona podobnost i podobnost korisnika. Za odre|ivawe organizacione podobnosti formiraju se upitnici koji omogu}uju da se odredi podobnost u domenu:
Lidera,
Zakonske regulative,
Jedinstvenosti sistema vlasti,
Kompetentnosti,
Tehnologije.
Za odre|ivawe podobnosti korisnika u obzir se uzimaju slede}i
elementi:
Preferencije korisnika za li~nim kontaktom u sprovo|ewu
transakcija;
Kulturolo{ka i jezi~ka ograni~ewa;
Fizi~ka hendikepiranost;
Ekonomski status;
103
Geografska ograni~ewa;
Potreba usvajawa novih znawa.
Navedeni kriterijumi su prihvatqivi i u na{im uslovima. Pri
tome bi trebalo voditi ra~una o prioritetima kriterijuma koji
treba da budu prilago|eni na{im uslovima.
Implementaciono planirawe. Pojedina~no ili u kombinacijama u
implementacionom planirawu mogu se koristiti slede}i pristupi:
Pristup uo~qivih efekata,
Pristup minlimizacije vremena implementacije,
Pristup visoke integracije.
Uzimaju}i u obzir na{u situaciju, verovatno je da bi prevoladala
sklonost za prvi navedeni pristup planirawu. Smatramo, ipak, da bi
trebalo formirati adekvatni kombinovani pristup, ~iji bi ciq bio
indirektan uticaj e-vlade na razvoj odgovaraju}ih sistema u e-poslovawu. Ovakvim pristupom bi vlada dala zna~ajan doprinos dugoro~nom
razvoju privrede i wenom usmeravawu ka pravcima koje su usvojile
razvijene zemqe.
Da bi se do{lo do upotrebqivog implementacionog plana potrebno
je odrediti prioritete pojedina~nih projekata. Kao kriterijumi za
odre|ivawe prioriteta se preporu~uju:
Stepen unapre|ewa servisa,
Stepen unapre|ewa operativne efikasnosti vlade,
Politi~ki profit.
Nakon izbora projekta, potrebno je izvr{iti slede}e evaluacije:
Ekonomsku analizu projekta,
Odre|ivawe buyeta projekta,
Raspore|ivawe projekta po vremenu trajawa, resursima i povezati
ih sa planiranim buyetom,
Formirati marketin{ki plan sa jasno definisanim aktivnostima ogla{avnaja i uvo|ewa servisa (seminari, TV, radio i sl.).
Strate{ko planirawe. Preporu~uje se da se strate{ko planirnaje
zapo~ne radnim skupom za koji }e se pripremiti slede}i materijali:
Saètak poslovne strategije (kqu~ni poslovni ciqevi, ako
je mogu}e i planovi),
Saètak Dobre prakse (pregled usvojenih prakti~nih psotupaka u drugim agencijama; u grupu ukqu~iti qude koji imaju
neka iskustva u e-vladi),
104
Pregled relevantnih trendova u tehnologiji,

Procena postoje}eg aplikativnog okruèwa (organizacija i
tehnologija).
Na bazi pripremqenih materijala obaviti radni skup kome treba
da prisustvuju individue koje imaju kqu~nu ulogu u odlu~ivawu, lideri
(formalni i neformalni), thenolo{ki eksperti. Na skupu razviti
slede}e:
1. Listu dominantnih poslovnih ciqeva;
2. Izjavu o viziji e-vlade;
3. Izjavu o ciqevima e-vlade (tipi~no: unapre|ewe vladinih servisa, unapre|ewe vladine IT infrastrukture);
4. Listu porjekata kandidata;
5. Listu kriterijuma za odre|ivawe prioriteta projekta (treba da
bude povezana sa dominantnim poslovnim ciqevima);
6. Teìnske faktore kriterijuma prioriteta;
7. Listu alternativnih resursa (mogu}nost saradwe, izvori finansirawa i sl.).
Po zavr{etku skupa:
Klasifikovati rezultte diskusije u jednu od slede}ih kategorija:
G2C, G2B, G2G i G2E;
Odrediti prioritete projekata kandidata prema usvojenim kriterijumima i teìnskim faktorima;
Odrediti me|uzavisnost projekta (ako postoje);
Razviti vremenske planove realizacije projekata u zavisnosti od
wihovih prioriteta i me|uzavisnosti;
Oceniti alternativne resurse i odabrati prihvatqive.
Zakqu~ak
Dobro definisan i sproveden plan e-vlade donosi niz prednosti.
One se ogledaju u izbegavwu nepotrebnih tro{kova, optimizaciji procesa i unapre|ewu servisa. Predloèni na~in planirawa je sloèn
proces koji obuhvata tranziciju do faze pune podobnosti i jednotavnije
sprovo|ewe implementacione faze.
Kompleksnost, obuhvatnost, vremenski aspekti, rizici i tro{kovi
mogu se upravqati pristupom koji se iskazuje na slede}i na~in:
Ne poku{avati da se sve uredi u isto vreme,
105
Niz dobro realizovanih diskretnih projekata moè da vodi ka

realizaciji ve}ih strate{kih vizija;
Pri planirawu se mora biti dovoqno fleksibilan da se izbegnu
tehni~ki problemi u sada{wosti, ali i da se ostavi prostor za
daqi razvoj u budu}nosti.
îni se da je transformacija tradicionalne vlade u elektronsku
vladu jedno od najva`nijih javnih politi~kih pitawa dana{wice. Za
zemqe u razvoju, kao {to je na{a, transformacija vlade u elektornsku je
od izuzetnog zna~aja, posebno zbog efekata koje moè da proizvede u
domenu brè i ekonomi~nije rekonstrukcije privrednog i ekonomskog
sistema.
RESUME
Well-defined and properly implemented E-Government introduction plan has many advantages.
It eliminates unnecessary costs, optimizes the E-Government process and brings about the overall improvement of the service. The proposed planning method is a compley process, which encompasses
transition from the traditional form of Government to the full E-Government potential phase and unconstrained implementations phase.
Compleyity, inclusiveness, temoral aspects, risks and costs of E-Government launch can e successfully managed by the following approach:
It should not be eypected that all the acitons of E-Government introduction will be realized in
the same time;
Anumber of well defined smaller projects can lead to realization of greater strategic projects;
Planning process necessitates sufficient fleyibility, which shall enable not only the avoidance
of current technical problems, but also enhance the development of the E-Government in the
future.
Transformation of tradiciontal Government into Elecornic Government is one of the key issues
of current political debates. For developing countries, such as FR of Yugoslavia, this transformation is
of significant importance, due to its great potential of making an extraordinary ositive impact on the
reconstruction of the commercial and economic system as a whole.
Literatura
[1] E-Government Strategic Planning a White Paper, NeCCC Symposium 2000, December 2000,
Las Vegas, Nevada
[2] Bryson, J., Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations, McGarwHill, 1998.
[3] Critical Business Issues in the Transformacion to Electronic Government, NECCC, 2000.
106
DECENTRALIZACIJA I LOKALNA SAMOUPRAVA

Milan Vlatkovi} 1
OBLICI NEPOSREDNOG UÊ[]A GRA\ANA U

OSTVARIVAWU LOKALNE SAMOUPRAVE
1. Uvodni pristup
Postoje razli~ita mi{qewa o mogu}nostima uvo|ewa neposrednog
u~e{}a gra|ana u ostvarivawu prava na lokalnu samoupravu u lokalnoj
zajednici. Mogle bi se ista}i tri osnovne ~iwenice koje uti~u na tu
mogu}nost:
pojave urbanizacije, deagrarizacije, industrijalizacije i, posledi~no, velikih migracija i koncentracije stanovni{tva, same po
sebi, ne pogoduju neposrednim oblicima odlu~ivawa ili dono{ewa obluke. Kako efikasno ostvariti neposredno u~e{}e gra|ana u takvim uslovima?
gra|anima postaje znatno va`nije da javne slu`be, komunalna
preduze}a itd, efikasno, brzo i kvalitetno pruàju usluge, na
primer, prave bolnice i drumove, prevoze gra|ane, obrazuju |ake,
snabdevaju gra|ane vodom, kopaju bunare i zadovoqavaju druge svakodnevne potrebe od neposrednog interesa za lokalno stanovni{tvo, nego samo u~e{}e u upravqawu radom i dolu~ivawu o radu
tih slu`bi. Pri tome, ukazujemo na ~esto, posebno u prethodnom
periodu, fasadno neposredno u~e{}e gra|ana koje se ispoqavalo u razmatrawu programa i planova rada tih slu`bi, davawu
saglasnosti na wih i sli~no. To u~e{}e je bilo ~esto ritualno i
sasvim neefikasno. Me|utim, kontrola rada navedenih slu`bi
posredstvom na~ela predstavni{tva se podrazumeva;
dana{wi tehni~ko-tehnolo{ki nivo razvoja, kao podloga sistema
odlu~ivawa, omogu}ava i u lokalnoj samoupravi ubrzavawe i upro{}avawe procesa dono{ewa odluka i bez odre|enih organizacionih {ema a da se, istovremeno, obezbedi odgovaraju}e, pa i te{we,
u~e{}e gra|ana.
Danas je malo savremenih sistema lokalne samouprave koji smatraju
efikasnim a, samim tim, i potrebnim da u dovoqnoj meri garantuju
neposredno u~e{}e gra|ana u odlu~ivawu u lokalnoj zajednici. S druge
1
Savetnik Ustavnog suda Republike Srbije.
107
OBLICI NEPOSREDNOG UÊ[]A GRA\ANA U OSTVARIVAWU LOKALNE SAMOUPRAVE
strane, neki autori smatraju, izu~avaju}i normativno ure|ivawe i prakti~no ostvarivawe lokalne samouprave, da je reprezentativna (predstavni~ka) demokratija dominantan oblik u lokalnoj samoupravi i da bi
neposredna demokratija, naro~ito u lokalnim zajednicama preko odre|enog broja stanovni{tvanpr. 50.000 bila, u znatnoj meri, nedelotvorna.
Izbori, u prete`nom broju ili ~ak naj~e{}e, mogli bi postati via facti
osnovni oblik neposrednog u~e{}a gra|ana u upravqawu javnim poslovima u lokalnoj samoupravi.
Pored neposrednih izbora, savremeni sistemi lokalne samouprave
predvi|aju i neposredne oblike u~e{}a gra|ana u odlu~ivawu. Me|u
wima se posebno isti~u: komunalne skup{tine koju ~ine svi bira~i
datog podru~ja (kantoni u [vajcarskoj), referendum, narodna inicijativa, opoziv i sl.
Dakle, u modernim sistemima lokalne samouprave preteè posredno u~e{}e gra|ana u upravqawu poslovima lokalne samouprave, a
neposredni oblici su ome|eni kako po {irini primene, tako i po
sadrìni. Me|utim, iako oblici neposrednog u~e{}a nisu, ili ne
moraju, da budu formalizovani, mnogi drugi oblici kao {to su humanitarne i druge organizacije, mediji, udruèwa gra|ana, interesne organizacije, dru{tvene, strukovne i druge organizacije, artikuli{u}i i
zastupaju}i posebne, za datu grupu bitne, interese preko neformalnih
kanala, doprinose ipak ukupnom procesu demokratskog odlu~ivawa u
lokalnoj zajednici. Uticaj vanistitucionalnih oblika u lokalnoj samoupravi, u takvim sistemima, izuzetno je velik.
Evropska poveqa o lokalnoj samoupravi u ~lanu 3. predvi|a da
lokalna samouprava ozna~ava pravo i sposobnost lokalnih vlasti da, u
okviru zakonskih ograni~ewa, ure|uju poslove i upravqaju bitnim delom javnih poslova pod svojom odgovorno{}u i u interesu lokalnog
stanovni{tva. Pri tome, u istom ~lanu, u stavu 2, dodaje se da }e ovo
pravo vr{iti saveti ili skup{tine sastavqene od ~lanova koji su
slobodno izabrani tajnim glasawem na osnovu neposrednog, ravnopravnog i op{teg prava glasa koje mogu imati izvr{ne organi koji su wima
odgovorni. Ovom odredbom ni na koji na~in se ne otklawa mogu}nost
zborova bira~a, referenduma ili bilo kog drugog oblika neposrednog
u~e{}a gra|ana tamo gde su oni statutom dozvoqeni. Dakle, i sama
Evropska poveqa stavqa u prvi red kao oblike vr{ewa javnihj poslova
u lokalnoj samoupravi savete ili skup{tine izabrane od strane lokalnog stanovni{tva i ~ini ih, u krajwem, obaveznim, a neposredni oblici
bi}e poèqni i prihva}eni tamo gde oni budu dozvoqeni statutom,
odnosno zakonom.
108
MILAN VLATKOVI]
U vezi sa u~e{}em gra|ana u lokalnoj samoupravi susre}emo se sa

pitawem mogu}e neposredne demokratije i wenih oblika danas. Neposredna demokratija, u izvornom zna~ewu, kao celovita primena ideje
neposredne vladavine naroda, a naime da pripadnici jedne po liti~ke
zajednice, na odre|enoj teritoriji i na jednom mestu, odlu~uju o javnim
poslovima, u dana{wim uslovima nije mogu}a (npr. kao u gr~kim gradovima polisama). Neposredna demokratija, u tom samislu, mogu}a je,
eventualno i u odre|enoj meri, samo u malim teritorijalnim jedinicama, dakle, u jedinicama lokalne samouprave i wihovim delovima
npr. kantonima preko kontonalnih skup{tina ([vajcarska). Tako|e,
uno{ewe el;emenata neposredne participacije gra|ana u odlu~ivawu
mnogo je lak{e i u primeni efikasnije ulokalnoj samoupravi, imaju}i u
vidu zna~aj pitawa o kojem gra|ani odlu~uju, kao i polaze}i od specifi~nosti svake lokalne zajednice kao takve. To se, na kraju, izraàva
u statutu kao osnovnom i konstitutivnom aktu jedincie lokalne samouprave. Postoji, ina~e, nekoliko oblika neposrednog u~e{}a gra|ana u
javnim poslovima u lokalnoj samoupravi: referendum, plebiscit, narodni veto, zbor bira~a itd. Pri tome, i u slu~ajevima ostvarivawa
oblika neposredne demokratije, i to ne samo u organizaciono-tehni~koj
podr{ci, nego i u materijalnom smislu: zauzimawe stavova o odlukama
gra|ana; process izvr{avawa neposredno doentih odluka; zajedni~ko
u~e{}e u dono{ewu izvesnih ta~no opredeqenih odluka ili akata i sl.
2. Neposredno u~e{}e gra|ana u ostvarivawu lokalne samouprav
u Republici Srbiji
Ustavom Republike Srbije predvi|eno je da gra|ani o poslovima
op{tine (a vredi i za grad) odlu~uju referendumom i preko svojih
predstavnika u skup{tini op{tine (~lan 116. stav 1).
Polaze}i od toga da se sistem lokalne samouprave ure|uje zakonom,
Zakonom o lokalnoj samoupravi (Slu`beni glasnik RS, broj 9/2002), u
delu III, ure|ena su pitawa neposrednog u~e{}a gra|ana u ostvarivawu
lokalne samouprave. Kao oblici neposredne samouprave predvi|eni su
gra|anska inicijative, zbor gra|ana i referendum.
2.1. Gra|anska inicijativa
Prema Zakonu o lokalnoj samourpavi (~lan 66) gra|ani putem gra|anske inicijative predlaù skup{tini jedinice lokalne samouprave
dono{ewe akta kojim }e se urediti odre|eno pitawe iz izvornog delokruga, promenu statuta ili drugih akata i raspisivawe referenduma, u
skladu sa statutom i zakonom. O predlogu i zahtevu u gra|anskoj ini109
cijativi, skup{tina jedinice lokalne samouprave je du`na da odrì

raspravu i da pruì obrazloèn odgovor gra|anima u roku od 60 dana od
dobijawa predloga. Statutom jedinice lokalne samouprave utvr|uje se
broj potpisa gra|ana potreban za punova`no pokretawe gra|anske inicijative, a taj broj ne moè da bude mawi od 10% bira~a.
Prema iznetom, narodna inicijativa je pravo izvesnog broja gra|ana
(ovde najmawe 10% bira~a), da pismenim putem predlaù ili ~ak zahtevaju da skup{tina jedinice lokalne samouprave donose, odnosno izmeni
odre|eni pravni akt ili odluku. Gra|anskom inicijativom gra|ani
sami podsti~u dono{ewe izvesnog pravnog akta ili druge odluke, ~iji
tekst na~elno mogu i sami da predloè (formuli{u). Me|utim, gra|anska inicijativa moè da bude i neformulisana, pri ~emu, weni
podnosioci navode op{ti ciq i smisao pravnog akta ili odluke koji
èle, a sama skup{tina moè i treba da je formuli{e u formalno
prihvatqivom obliku i sadrìni. I ovakva, neformalna, gra|anska
inicijativa obavezuje skup{tinu jedinice lokalne samouprave da je
razmotri i, na osnovu we, formuli{e pravni akt ili stav o nekoj drugoj
odluci. Prema tome, gra|anska inicijativa prema Zakonu, ali i po
svojoj sadrìni, usmerewu i prirodi nije oblik odlu~ivawa gra|ana. To
poizilazi iz Ustava kojim se, kao oblici odlu~ivawa gra|ana o poslovima jedinice lokalne samouprave, predvi|aju referendum i predstavnici u skup{tini jedinice lokalne samouprave (~lan 116. stav 1. Ustava
RS). Takva priroda gra|anske inicijative defini{e se i u ~lanu 3.
Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi (Slu`beni glasnik RS
broj 48/94). Ona je, pre svega, predlaga~kog i pokreta~kog karaktera. S
obzirom da je za weno ostvarivawe potrebno, pored gra|ana, i angaòvawe izabranih predstavnika u skup{tini jedinice lokalne samouprave, da weno prihvatawe nije obavezno a da je obavezan samo obrazloèn odgovor skup{tine jedinice lokalne samouprave, gra|anska inicijativa je, po na{em mi{qewu, oblik u~e{}a gra|ana u lokalnoj
samoupravi koja ima karakteristike poluneposredne demokratije jer
wen kona~an efekat, ipak, zavisi od organa reprezentativne (predstavni~ke) vlasti.
U odnosu na Zakon o lokalnoj samoupravi (Slu`beni glasnik, broj
49/99(, novi Zakon o lokalnoj samoupravi u pogledu gra|anske inicijative unosi tri izmene: prva, gra|anska inicijativa se ne tretira
kao oblik odlu~ivawa ve} oblik u~e{}a gra|ana u lokalnoj samoupravi,
{to vi{e odgovara wenoj prirodi, sadrìni i ciqu zbog kojeg se kao
institut predvi|a; drugo, ne postoji vi{e obaveza skup{tine jedinice
lokalne samouprave, da, ukoliko ne prihvati predlog sadràn u gra|anskoj inicijativi o tome raspi{e referendum u roku od 90 dana od
110
MILAN VLATKOVI]
dana dono{ewa odluke o neprihvatawu. Time se narodna inicijativa

svodi na predlaga~ko-pokreta~ku funkciju i ciq; i tre}e, Zakonom se
predvi|a broj potpisa gra|ana potreban za punova`no pokretawe gra|anske inicijative. Taj broj ne moè biti mawi od 10% bira~a u
jedinici lokalne samouprave. Do sada se taj broj utvr|ivao statutom
svake jedinice lokalne samouprave (~lan 195. Zakona o lokalnoj samoupravi iz 1999. godine).
Postupak, odnosno na~in ostvarivawa gra|anske inicijative ure|en je Zakonom o referendumu i narodnoj inicijativi. Tako se ure|uje
sastav i funkcije inicijativnog odbora, na~in formulisawa predloga
koji sadrì gra|anska inicijativa (~l. 31. i 32. Zakona), na~in prikupqawa potpisa, kao i postupak sa samom gra|anskom inicijativom,
mogu}nost za{tite (~l. 34-39.) i sl.
2.2. Referendum
Referendum (latinski: referendum, ono o ~emu treba da se izvesti;
referre ad senatum predloìti senatu, podneti predlog senatu; referre ad
populum predloìti narodu, izneti predlog pred naron), moè da bude sa
stanovi{ta raspisivawa obavezan i fakultativan, zavisno od toga da li
postoji propisom utvr|ena obaveza da se raspi{e u pojedinim, a odre|enim
slu~ajevima ili ne, {to se ostavqa na ocenu odgovaraju}em organu, obi~no
predstravni~kom, da li }e ga uop{te i za koje pitawe raspisati.
Po u~inku, referendum je, u na~elu i po pravilu, obavezan za one
koji akt ili odluku donetu na referendumu treba da sprovedu, ili je
savetodavan. Prema tome, svaki referendum, bio on u ta`ki raspisivawa obavezan ili fakultativan, moè imati po u~inku obavezuju}e
ili savetodavno dejstvo. Tako i fakultativan referendum, kada i ako ga
raspi{e predstavni~ko telo ili drugi nadle`ni organ, moè po svom
u~inku da ima obavezuju}u prirodu.
Referendum tako|e moè da bude raspisan pre dono{ewa odluke ili nekog akta prethodni referendum, ili nakon {to je odluka doneta u odgovaraju}em telu ili akt usvojen, radi potvr|ivawa naknadni referendum.
Referendum kao oblik neposredne demokratije, sa nizom drugih oblika, kao {to su gra|anska inicijativa, izbornost i smewivost, zborovi
gra|ana i sl., zna~ajan je elemenat funkcionisawa demokratske organizacije dru{tva. On je zna~ajniji u zemqama koje se razvijaju i tek
demokratski organizuju nego u razvijenijim dru{tvima u kojima su odnosi
sloèniji, me|uzavisnost izraènija i u kojima je institucionalizacija
odnosa poodmakla. U takvim dru{tvima, referendum gubi svoju raniju
ulogu. Istovremeno, na samu {irinu primene referenduma, wegovu demo111
krati~nost i usmerewe uti~u izvesne propratne pojave koje wegovu pravilnost dovode u pitawe: uticaj dru{tvenih snaga ili institucija koje
formuli{u pitawe za referendum; sadrìna pitawa i na osnovu toga
mogu}nost vi{estrukog tuma~ewa wegovih rezultata i ciqeva; svojstvo
referenduma da se gra|anin moè da opredeli samo za dve mogu}nosti (za
razliku npr. od izbora), kao i ocean i izbor trenutka da li }e se i kada
raspisati. Institut referenduma bio je predvi|en u svim na{im ustavima nakon 1946. godine. Tako|e, bilo je (nakon 1953. godine), predvi|eno
da se o referendumu donose posebni zakoni, {to je u~iweno tek Zakonom
o referendumu i narodnoj inicijativi (Slu`beni glasnik RS, broj
48/94). Ina~e, referendum se u na{oj praksi daleko vi{e primewivao u
radnim organizacijama, nego teritorijalnim jedinicama. Ako se referendum u wima i sprovodio, radilo se naj~e{}e o uìm teritorijalnim
jedinicama i o pitawu samodoprinosa.
Primenom referenduma i gra|anske inicijative gra|anima se omogu}ava neposredno u~e{}e u dve vrlo zna~ajne faze dono{ewa dru{tvenih
odluka u teritorijalnim jedinicama lokalne samouprave u predlagawu
i odlu~ivawu o nekom pravnom aktu ili kakvoj drugoj odluci.
Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi (~lan 68), skup{tina jedinice
lokalne samouprave moè na sopstvenu inicijativu raspisati referendum
o pitawima iz svog delokruga. No postoji i obaveza skup{tine jedinice
lokalne samouprave da raspi{e referendum o pitawima iz svog delokruga,
na zahtev gra|ana sa izbornim pravom u jedinici lokalne samouprave, na
na~in utvr|en statutom i zakonom. Odluka putem referenduma je doneta
ako se za wu izjasnila ve}ina gra|ana koja je glasala pod uslovom da je
glasalo vi{e od polovine ukupnog broja gra|ana sa izbornim pravom.
Tako|e, skup{tina jedinice lokalne samouprave du`na je da raspi{e referendum na delu teritorije jedinice lokalne samouprave o pitawu koje se
odnosi na potrebe, odnosno interese stanovni{tva tog dela teritorije, na
na~in utvr|en zakonom i statutom (~lan 69).
U odnosu na Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1999. g., u novom Zakonu
ne postoji obaveza da se u statutu utvrde pitawa o kojima ga|ani obavezno odlu~uju referendumom, ve} je skup{tini jedinice lokalne samouprave ostavqeno da moè, na sopstvenu inicijativu, da raspi{e
referendum o pitawima iz svog delokruga. Me|utim, Zakon je pro{irio pravo gra|ana da uti~u na obavezno raspisivawe referenduma,
tako da je to skup{tina jedinice lokalne samouprave du`na da u~ini na
zahtev gra|ana sa izbornim pravom, na na~in utvr|en statutom i zakonom, kao i u slu~aju kada se radi o delu teritorije jedinice lokalne
samouprave tako|e, na na~in utvr|en zakonom i statutom.
112
MILAN VLATKOVI]
Ia Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi ~l. 1, 2, 10, 25. i

26, koji se supsidijarno primewuje kada neka pitawa referenduma i
gra|anske inicijative nisu ure|ena u Zakonu o lokalnoj samoupravi,
proizilazi slede}e:
da je referendum oblik odlu~ivawa o pitawima odre|enim Ustavom
i zakonom, kao i o pitawima iz nadle`nosti skup{tine teritorijalne jedinice lokalne samouprave za koji to skup{tina odredi;
da referendum moè da bude u formi prethodnog izja{wavawa o
pitawima o kojima se raspisuje ili radi potvr|ivawe akta ili
odluke koju je doneo nadle`ni organ lokalne samouprave;
da pravo izja{wavawa na referendumu pripada gra|anima koji imaju
izborno pravo na teritoriji jedinice lokalne samouprave za koje se
referendum raspisuje. Me|utim, ukoliko se referendumom stvaraju
prava i obaveze za gra|ane sa prebivali{tem van teritorija odre|ene
jedinice lokalne samouprave, pravo izja{wavawa imaju i ti gra|ani;
da skup{tina teritorijalne jedincie lokalne samouprave moè o
pitawima iz svog delokruga da raspi{e referendum, te da se on, u
tom slu~aju, sprovodi po postupku utvr|enom zakonom, s tim da
sprovo|ewe referenduma u lokalnoj samoupravi, prema ovla{}ewima iz zakona moè da poseduje izvesne, a nu`ne, specifi~nosti;
da je odluka doneta na referendumu obavezna, {to zna~i da nadle`ni organ lokalne samouprave u slu~aju prethodnog referenduma duàn da donese odre|eni akt u skladu sa voqom gra|ana
opredme}enom na referendumu, najkasnije u roku od 60 dana po
odràvawu referenduma. Kada se radi o naknadnom referendumu,
referendumu radi potvr|ivawa akta ili odluke, akt ili odluka je
usvojen danom odràvawa referenduma, odnosno progla{avawem
tog akta. Ukoliko se, pak, gra|ani na naknadnom referendumu
izjasne protiv akta ili odluke, smatra}e se da oni nisu u toj
jedinici lokalne samouprave ni doneseni. U ovom slu~aju takav
akt ili odluka ne moè biti predmet odlu~ivawa na referendumu
pre isteka roka od 6 meseci od dana izja{wavawa na referendumu.
2.3. Zbor bira~a (gra|ana)
Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi (~lan 67), zbor gra|ana se
saziva za deo teritorije jedinice lokalne samouprave utvr|en statutom.
Zbor gra|ana raspravqa i daje predloge o pitawima iz nadle`nosti
organa jedinice lokalne samouprave. Pri tome, zbor gra|ana ve}inom
glasova prisutnih usvaja zahteve i predloge i upu}uje ih skup{tini ili
pojeinim organima i slu`bama jedinice lokalne samouprave.
113
Organi i slu`be jedinice lokalne samouprave du`ni su da u roku od

60 dana od odràvawa zbora gra|ana, razmotri zahteve i predloge gra|ana i o wima zauzmu stav, odnosno donesu odre|enu odluku ili meru i o
tome obaveste gra|ane. Naìn sazivawa zbora gra|ana, wegov rad, kao i
na~in utvr|ivawa stavova zbor ure|uje se statutom i posebnom odlukom
skup{tine jedinice lokalne samouprave.
Zbor bira~a je institucija koja postoji u svim ustavima od 1946. do 1974.
godine. Ustav Republike Srbije iz 1990. godine nije uredio ni predvideo
zborove bira~a. Bliè ure|ivawe organizacije i ovla{}ewe zborova bira~a vr{ili su, tako|e, svi zakoni o narodnim odborima, kako savezni tako i
republi~ki, i to od 1946. do 1955. godine: Op{ti zakon o narodnim odborima
(Slu`beni list FNRJ, broj 43/46), Op{ti zakon o narodnim odborima
((Slu`beni list FNRJ broj 49/49); Zakon o narodnim odborima srezova,
Zakon o narodnim odborima gradova i gradskih op{tina i Zakon o narodnim
odborima op{tina (Slu`beni glasnik NRS, broj 29/52); Op{ti zakon o
ure|ewu op{tina i srezova (Slu`beni list FNRJ, broj 26/55) i Zakon o
ure|ewu op{tina i srezova (Slu`beni glasnik NRS, broj 55/55) itd.
Tako|e, zborovi bira~a su bile insitutcije, ure|ivane i kasnijim propisima o komunalnom ure|ewu u reìmu ustava iz 1963. i 1974. godine.
Zborovi gra|ana (bira~a), koje Zakon o lokalnoj samoupravi, nanovo reafirmi{e, jeste oblik demokratskog uticaja, pomo}u kojeg gra|ani dela, dakle uèg podru~ja jedinice lokalne samouprave, imaju
mogu}nost da na organizovan na~in iznose predstavni~kom telu i drugim organima i slu`bama jedinice lokalne samouprave stavove i mi{qewa, podnose predloge, upu}uju zahteve koji se ti~u wihove nadle`nosti. Na taj na~in, zborovi gra|ana mogu da budu i oblik kontrole i
kritike rada tih organa i doprinose boqem radu lokalnih vlasti, s ciqem da se donesu odluke u skladu sa èqama i te`wama lokalnog stanovni{tva. U ranijem periodu, ali samo izuzetno, odluke zborova bira~a imale su obavezan karakter i to kad je u pitawu mesni samodoprinos.
Zbor gra|ana, s obzirom na wegovu sadrìnu i ~iwenicu da u kona~nom o rezultatu wegovih predloga i zahteva, raspravqa i odlu~uje
skup{tina jedinice lokalne samouprave i drugi organi i slu`be, u
su{tini ima elemente poluneposredne demokratije.
2.4. Mesna zajednica
Mesna zajednica bila je uvedena u na{ ustavni i politi~ki sistem
ustavima iz 1963. godine. Ona je, kao nova institutcija, zamenila dotada{we mesne odbore i stambene zajednice. Saveznim Zakonom o ure|ewu
op{tina i srezova (Slu`beni list FNRJ, broj 26/55), mesni odbori su,
~lanovima 14-19, bili predvi|eni kao posebne institucije koje su se
114
MILAN VLATKOVI]
statutom mogle obrazovati u pojedinim mestima na teritoriji op{tine,

radi ostvarivawa {to {ireg u~e{}a gra|ana u op{tinskoj samoupravi
i vr{ewu pojedinih psolova od neposrednog interesa za mesno stanovni{tvo (~l. 14). Mesni odbor se sastojao od odbornika op{tine koji su
izabrani na podru~ju za koje je mesni odbor obrazovan i od odre|enog
broja ~lanova koje su birali bira~i tog podru~ja na zborovima bira~a
(~l. 15). Narodni odbor op{tine je imao pravo nadzora nad radom mesnog
odbora i mogao je da poni{ti ili ukine nezakonite ili nepravilne akte
mesnog odbora donete van upravnog postupka (~l. 18). Dakle, mesni
odbori nisu bili organi vlasti, bili su fakultativne prirode, a samostalno su obavqali prete`no poslove koji su se ticali odràvawa
komunalnih objekata i vr{ili nadzor nad wihovim kori{}ewem.
Ustavni sistem iz 1974. godine tretirao je mesnu zajednicu kao obavezni i konstitutivni elemenat samoupravnog sistema u op{tini i ukupnog politi~kog sistema. One su predstavqene u jednom od ve}a skup{tine
op{tine ve}u mesnih zajednica. Konstituisano je pravo i du`nost,
dakle, obaveza gra|ana da se u nasequ, delu naseqa ili vi{e povezanih
naseqa samoupravno organizuju u mesnu zajednicu radi ostvarivawa izvesnih zajedni~kih potreba i interesa. Statutom op{tine utvr|ivao se
na~in i postupak obrazovawa mesnih zajednica kao i wihov delokrug.
Podru~jhe za koje se obrazovala mesna zajednica utvr|ivalo se odlukom
skup{tine op{tine, po prethodno pribavqenom mi{qewu radnih quid i
gra|ana sa tog podru~ja. ^lanom 130. Ustava SRS bila je stvorena mogu}nost da se posebnim zakonom utvrde na~ela postupka obrazovawa mesnih
zajednica. Radniu qudi i gra|ani u mesnoj zajednici donosili su statut
mesne zajednice, s tim da je mesna zajednica imala svojstvo pravnog lica.
^lanom 132. Ustava SRS bila su opredeqena sredstva kojima su se zadovoqavali zajedni~ki interesi i potrebe u mesnoj zajednici, s tim {to je
tim sredstvima mesna zajednica samostalno raspolagala. Amandmanom X
ta~ka 2. stav 3. na Ustav SRS, bilo je, predvi|eno da mesna zajednica moè
da obrazuje radnu organizaciju.
Skup{tina op{tine je mogla preneti odre|ene poslove iz svoje
nadle`nosti na organe mesne zajednice savet, izvr{ni odbor saveta i
sl. Tako|e, organima mesne zajednice smatrali su se mirovna ve}a i
saveti potro{a~a. Mesna zajednica se posebno i naj~e{}e angaòvala
na poslovima uè komunalne i stambene delatnosti, de~je i socijalne
za{tite, kulture i fizi~ke kulture, za{tite i unapre|ivawa ìvotne
sredine, samodoprinosa i sl.
U Zakonu o lokalnoj samoupravi (~l. 70-76), mesna zajednica je
izdvojena u poseban deo kao oblik ostvarivawa mesne samouprave. Naime, ova promena rezultat je pomerawa razloga i ciqeva obrazovawa
115
mesne zajednice kako su oni u posledwih 10 godina opredeqivani u

zakonima koji su ure|ivali ovu oblast.
Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije i lokalnoj samoupravi (Slu`beni glasnik RS, broj 47/91 47/94), ciqevi obrazovawa
mesnih zajednica bili sui dvostruki: prvo, radi obezbe|ivawa uslova za {to
neposrednije vr{ewe poslova op{tine (~lan 20), {to je vuklo na to da je
mesna zajednica oblik vr{ewa poslova op{tine, i to apsolutno nije odgovaralo ni smislu ni ciqu mesnih zajednica kao takvih, i drugo, radi zadovoqavawa odre|enih zajedni~kih potreba koje gra|ani sami utvrde (~lan 26).
Zakonom o lokalnoj samoupravi iz 1999. godine mesne zajednice su se
obrazovale radi zadovoqavawa potreba od neposrednog zajedni~kog interesa gra|ana na odre|enom podru~ju, kao i radi zadovoqavawa zajedni~kih potreba koje gra|ani, kao takve, sami utvrde (~lan 197).
Novim Zakonom o lokalnoj samoupravi, ciq obrazovawa mesnih
zajednica formuli{e se kao zadovoqavawe potreba i interesa lokalnog stanovni{tva u selima, sa mogu}noP{{u da se obrazuju i u
gradskim naseqima.
Prema tome, slede}i ove ciqeve i razloge obrazovawa mesnih zajednica, moè se uo~iti da se motiv za wihovo obrazovawe pomera od
funkcionalnog na~ela i od wihove posredne ugradwe, u {irem smislu, u
armaturu organa i slu`bi jedinica lokalne samouprave ka na~elu
organizacije mesnih zajednica po mestu (selo, gradsko naseqe i sl.) i za
zadovoqavawe potreba i interesa lokalnog stanovni{tva. Time se one
utemequju prvenstveno kao sama mesna samouprava, posredstvom koje
lokalno stanovni{tvo, po mestu gde ìvi, zadovoqava svoje neposredne
i svakodnevne potrebe i interese, a vr{ewe poslova op{tine dolazi u
drugi plan i moè se ostvarivati samo pod posebnim uslovima (u obliku
poveravawa vr{ewa poslova izvornog delokruga ~lan 75).
Skup{tina jedinice lokalne samouprave odlu~uje o obrazovawu, podru~ju za koje se obrazuje i ukidawu mesnih zajednica posebnom odlukom.
Zakon, kao osnovni akt mesne zajednice, predvi|a statut, kojim se, u
skladu sa specifi~nim potrebama, ure|uju sva pitawa od zna~aja za rad
mesne zajednice.
Svim ili pojedinim mesnim zajednicama, odlukom skup{ine jedinice lokalne samouprave moè se poveriti vr{ewe odre|enih poslova
iz izvornog delokruga lokalne samouprave, uz obezbe|ewe za to potrebnih sredstava. Pri tome se polazi od toga da su ti poslovi od neposrednog i svakodnevnog zna~aja za ìvot stanovnika mesne zajednice.
Ure|ivawe mesne zajednice u Zakonu o lokalnoj samoupravi, u odnosu na Zakon iz 1999. razlikuje se u slede}em:
116
MILAN VLATKOVI]
Prvo, u ure|ivawu na~ina obrazovawa i ukidawa mesne zajednice;

Drugo, mesna zajednica postaje oblik mesne samouprave, ciqevi i
razlozi obrazovawa ti~u se zadovoqavawa svakodnevnih potreba
gra|ana a ne obavqawa poslova jedinice lokalne samouprave;
Tre}e, statut mesne zajednice postaje osnovni akt organizacije i
rada, kojim se, u skladu sa statutom jedinice lokalne samouprave,
ure|uju organi i wihov izbor, utvr|uju poslovi koji od mesne
zajednice do mesne zajednice mogu biti razli~iti, zavisno od
posebnih potreba i interesa odre|enog sela, gradskog naseqa i
sli~no, vrste, organizacije i naìn rada organa, postupci odlu~ivawa i dr.
êtvrto, re{ewe da se mesnim zajednicama moè poveriti vr{ewe odre|enih poslova i izvorne nadle`nosti op{tine ~ini u tom
delu da mesne zajednice, s pravom, pored toga {to imaju novo
svojstvo oblika mesne samouprave, moèmo i daqe smatrati oblikom u~e{}a gra|ana u ostvarivawu lokalne samouprave.
3. Zakqu~ak
Zakonom o lokalnoj samoupravi predvi|eno je da se lokalna samouprava ostvaruje upravqawem gra|ana javnim poslovima od neposrednog,
zajedni~kog i op{teg interesa za lokalno stanovni{tvo, i to neposredno i preko slobodno izabranih predstavnika.
S pravom moèmo zakqu~iti da i u na{em sistemu lokalne samouprave preovla|uje ostvarivawe lokalne samouprave posredstvom slobodno izabranih predstavnika gra|ana (reprezentativna demokratija),
kao {to je i u svim ili u velikoj ve}ini savremenih sistema lokalne
samouprave.
To se vidi, pre svega, po obimu i sadrìni ure|ivawa organa, nadle`nosti, odnosa i postupawa oblika posredne predstavni~ke demokratije u odnosu na oblike neposrednog u~e{}a gra|ana u ostvarivawu
lokalne samouprave.
Tako|e, moè se konstatovati da i tamo gde su oblici neposrednog
u~e{}a predvi|eni, oni uglavnom imaju predlaga~ko-pokreta~ki i inicijativni karakter, osim referenduma. O tome da li }e biti raspisan
referendum i o kojim pitawima odlu~uje skup{tina jedinice lokalne
samouprave, {to znatno dovodi u zavisnost referendum od wene voqe.
Pri tome, skup{tina jedinice lokalne samouprave ~esto je vo|ena
na~elom celishodnosti i oportuniteta (tro{kovi, konkretni odnosi
snaga u predstavni~kom telu, politi~ka procena {kakqivosti refe117
renduma i sl.) {to moè daqe da suzi primenu ovog, u su{tini, osnovnog
oblika neposredne lokalne demokratije. Istina, postoji mogu}nost da
se skup{tina jedinice lokalne samouprave obaveè na raspisivawe
referenduma na zahtev gra|ana sa izbornim pravom, ali na naìn propisan statutom koji, ina~e, ta skup{tina sama donosi.
Podse}amo da se obaveznost referenduma, u ovom momentu, izvodi iz
obaveznosti utvr|ene u Zakonu o referendumu i narodnoj inicijativi
(~lan 26). Smatramo da bi bilo kroisno da je u Zakonu o lokalnoj
samoupravi predvi|eno da skup{tina jedinice lokalne samouprave, pri
dono{ewu odluke o raspisivawu referenduma, odlu~i i o wegovoj pravnoj prirodi i pravnom dejstvu. Na kraju, time bi se afirmisalo na~elo
samostalnosti organa jedinice lokalne samouprave u izvornim poslovima, a sama sadrìna referenduma prilagodila lokalnim prilikama i
pitawu povodom kojeg se raspisuje.
Tako|e, po na{em mi{qewu, bilo bi poèqno da se i samim statutom predvide izvesni slu~ajevi kada bi referendum bio obavezan, u
skladu sa lokalnim prilikama i potrebama.
Na kraju, vaqa imati na umu ~iwenicu da }e stepen prihvatqivosti
neke pojave i institucije, pa i lokalne samouprave u konkretnoj jedinici lokalne samouprave, od strane gra|ana biti ve}i kada i ukoliko i
sami u woj, na {to neposredniji i produktivniji naìn, u~estvuju.
RESUME
In this paper, the author analyses possibilities and constains of implementation of different forms
of direct citizens participqtion in local self-government in Serbia. In his opinion, the model fo representative democracy nowadays prevails in local communities as well as wider territorial units in Serbia. Nevertheless, due to the nature of their tasks and their size, local communities have developed a
number of forms of citizens participation: referendum, citizens initiative, citizens assembly and the
institution of local community. This paper provides genesis and analyses premises of varios implementation modes of the mentioned citizens participation forms in local self-government in Serbia.
Literatura
1. Dal, Robert: Druga demokratska transformacija: od grada dràve do dràve
nacije; Damjanovi}, M. i \or|evi}, S.: Hrestvomatija Izazovi modernoj urpavi i
upravqawu, Beograd, 1995.
2. Damjanovi}, Mijat: Realiteti lokalne demokratije, u kwizi Lokalna demokratija, str. 7-22, Beograd, 2001.
3. Goldsmith, Meshael: Local autonomy: Theory and practice u Challenges to local government,
SAGE, 1990.
4. \ur|ev, Aleksandar: Aktuelna pitwa poloàja mesnih zajednica u op{tini,
Komuna, 11, str. 423, 1970.
118
MILAN VLATKOVI]
5. \urovski, Lazar: Mesna zajednica u dru{tvenopoliti~kom sistemu Jugoslavije,

Op{tina, br. 8/9 str. 5-17, 1974.
6. Vlatkovi}, Milan: Narodna inicijativa i referendum u sistemu lokalne samouprave, Lokalna samouprava br. 3/98, str. 56-63.
7. Jovi~i}, Miodrag: Sistem lokalne samouprave u Engleskoj, [vedskoj i [vajcarskoj, Beograd, 1963.
8. Kuzmanovi}, Rajko: Institucije neposredne demokratije u funcionisawu lokalne
samouprave, Lokalna samouprava br. 7-8/2001, str. 1-8.
9. Pickvanse, Chris: Decentralization and democracy in Eastern Europe: a skeptical approach, Paper for the conference of democratization and decentralization, 2-6 august, 1995, Cracow, 8-13.
10. Pusi}, Eugen: Lokalna samouprava, u zborniku Reforma lokalne samouprave, str.
9-21, Zagreb, 1990.
11. Markovi}, Branislav: Gra|ani lokalna samouprava i ostvarivawe osnovnih
sloboda i prava u op{tini, u kwizi Eseji o upravi, str. 111-127, Kragujevac 2001.
12. Uloga i funkcionisawe zborova bira~a, Beograd, Skup{tina grada, 1972.
119
Dr Dragan Radinovi} 1
INSTITUCIJA GRA\ANSKOG
PRAVOBRANIOCA PREMA NACRTU ZAKONA O
LOKALNOJ SAMOUPRAVI CRNE GORE
Nacrt Zakona o lokalnoj samoupravi Crne Gore od 2001. godine
(daqe: Nacrt) predvi|a ustanovqewe institucije Gra|anskog pravobranioca. S obzirom da ova institutcija do sada nije postojala u sistemu
lokalne samouprave u Crnoj Gori, predlog za weno uvo|ewe novim
zakonom zasluùje da se ovoj ideji posveti puna pa`wa. S tim ciqem u
ovom radu }e se izvr{iti sistemsko-pravna analiza ove institucije sa
namjerom da se ukaè na mogu}e dileme koje treba ukloniti ili razjasniti u wenom daqem zakonskom uobli~avawu.
Predlog za uvo|ewe institucije gra|anskog pravobranioca, sa sistemskog aspekta ima, po na{em vi|ewu, izuzetan sna~aj koji se ogleda,
prije svega, u sazrijevawu dru{tvene svijesti da je na{ ukupni sistem
javne vlasti neohodno temeqno reformisati u wegovoj cjelini i, posebno, u dijelu wegovog podsistema koji se odnosi na institucije javne
kontrole, odnosno na podsistem kontrole javne vlasti. U tom smislu
predlog za uvo|ewe institucije Gra|anskog pravobranioca ima mnogo
dubqi smisao i zna~aj, koji daleko prevazilazi ograni~ene domete jedne
institucije u sistemu lokalne samouprave. To je za~etak kona~no sazrele svijesti o neophodnosti strate{kih reformi ukupnog sistema javne
vlasti i posebno javne uprave, kako u wenom dijelu koji se odnosi na
dràvnu vlast i javne slu`be tako i uwenom dijelu koji se odnosi na
lokalnu samoupravu.
Institucija Gra|anskog pravobranioca prema Nacrtu, pored jesne
podr{ke osnovnoj ideji u pravcu uspostavqawa stvarne kontrole javne
vlasti izaziva, me|utim, brojne dileme, nedoumice, nejasno}e, protivrje~nosti i kontroverze, koje, ukoliko se u daqoj proceduri ne otklone, mogu dovesti u opasnost osnovnu ideju i izazvati brojne neèqene
efekte i posqedice, pa i kontraefekte.
U analizi koja slijedi ukaza}emo na elemente u prilog ovakvom mi{qewu.
Prema Nacrtu, Gra|anski pravobranilac je po svojoj prirodi kontrolni organ (~l. 50. st. 4).U sistemu uprave organa lokalne samouprave
1
Predsednik udruèwa pravnika Crne Gore.
121
INSTITUCIJA GRA\ANSKOG PRAVOBRANIOCA PREMA NACRTU ZAKONA O LOKALNOJ SAMOUPRAVI CRNE GORE
ustanovqavaju se pored kontrolnih jo{ i organi uprave (~l. 50. st. 4) i

poseban organ lokalne policije (~l. 50. st. 5). Ne ulaze}i u raspravu o
ovakvoj klasifikaciji koja moè otvoriti druga brojna pitawa i dileme, u daqoj raspravi bavi}emo se predloènim konceptom institucije Gra|anskog pravobranioca.
Na po~etku, analizira}emo sam termin"GRA\ANSKI PRAVOBRANILAC". Ovaj termin ukazuje na namjeru autora da ustanove instituciju koja vr{i poslove javne kontrole u ime gra|ana, {to je kroz
~l. 29. st. 1. ta~. 23. izraèno kao obavezan posao, koji moraju da vr{e sve
jedinice lokalne samouprave, {to ovu instituciju ~ini obaveznim elementom sistema javne vlasti. Sa formalnog aspekta, u pogledu termina
treba ukazati da se ovaj ili sli~ni termini koriste kao u literature,
tako i u pojedinim nacionalnim zakonodavstvima u vezi sa identifikacijom institucije ombudsmana. Tako, na primjer, institucija poqskog Ombudsmana ima naziv PRAVOBRANILAC prava gra|ana, a varijante ovog naziva institucije ombudsmana u mnogim zemqama nose
sli~ne nazive kao {to su branilac prava gra|ana, za{titnik prava
gra|ana i sli~no, dosta su ~este. S druge strane, u brojnim predlozima za
uvo|ewe institucije i u na{oj literature upravo je najvi{e preovla|ivao ovakav ili sli~an termin sa mawim varijacijama. Prihvatawe
ovakvog termina za ovu instituciju bi moglo da u formalnom jezi~kom
smislu, da ukazuje Gra|anski pravobranilac predstavqa instituciju
ombudsmana.
Me|utim, osnovna dilemma je, po na{em mi{qewu, upravo u tome
{to sa su{tinskog, materijalnog aspekta institucija Gra|anskog pravobranioca, po koncepciji iz nacrta, nikako nije, i ne moè biti,
poistovje}ena sa institucijom ombudsmana. Ona, istina, sadrì neke
elemente ombudsmanske institucije ali svakako se ne moè identifikovati.
Pored toga, treba ukazati da u Crnoj Gori jo{ ne postoji institucija
ombudsmana ali da }e svakako ovo pitawe biti vrlo brzo aktuelizovano.
Uzgred, s tim u vezi, u Srbiji je ve} pripremqen nacrt Zakona o ombudsmanu a ista je situacija i na saveznom nivou, tako da se ve} sada postavqa
pitawe ho}e li Crna Gora posledwa u Evropi uvesti ovu instituciju.
Dakle {ta je Gra|anski pravobranilac prema nacrtu Zakona? Analiza pokazuje da je ovaj organ koncepcijski obrazovan kroz gotovo mehani~ko objediwavawe elemenata tri institucije i to: ombudsmana, javnog
pravobranioca i raùnskog suda. Postavqa se pitawe da li ovakav organ moè biti djelotvoran, odnosno da li }e u uslovima stvarnih dru{tvenih realnosti mo}i prakti~no da funkcioni{e? Ovo pitawe se
122
DR DRAGAN RADINOVI]
moè postaviti i kao dilemma da li se uop{te na djelotvoran naìn

mogu u jednoj instituciji spojiti i objediniti me|usobno razli~ite
funkcije po svojoj osnovnoj prirodi. Mislimo da je odgovor negativan i
u prilog takvom odgovoru ukazujemo na slede}e.
Nacrtom, u Poglavqu VI koje se odnosi na Gra|anskog pravobranioca u
~l. 95, do 103., predvi|eni su elementi sve tri pomenute institucije, odnosno i lokalnog ombudsmana i raùnskog suda i javnog pravobranioca. Tako je sa statusom i dijelom nadle`nosti i ovla{}ewa institucija Gra|anskog pravobranioca u ~l. 95. do ~l. 102. inspirisana ombudsmanom, dok je
u ~l. 98. st. 2. ta~. 2. i ~l. 99, u dijelu koji se odnosi na kontrolu tro{ewa buxetskih sredstava, inspirisana raùnskim sudom. Nadaqe, u ~lanu 103, koji
se odnosi na mi{qewe ili alternmativno premapotpis, kao uslov za
pravnu vaqanost odluka o raspolagawu imovinom, nalazimo elemnte institucije javnog pravobranioca kao zakonskog zastupnika imovinskih interesa lokalne zajednice. Ovaj koncept se do kraja moè i kroz statutarna
rje{ewa uobli~iti, kori{}ewem tzv. rezervne klauzule nadle`nosti iz
~lana 98. st. 2. ta~. 6., kojom je predvi|eno da Gra|anski pravobranilac:
vr{i i druge poslove iz djelokruga rada lokalne samouprave, u skladu sa
statutom. Ova klauzula jasno ukazuje na mogu}nost da se lokalnim statutima, institucija Gra|anskog pravobranioca i daqe, i to na razli~ite na~ine, uobli~ava, odnosno deformi{e i van osnovnih zamisli predlaga~a,
kako to po svojoj procjeni na|u za shodno organi koji donose statut.
U pogledu statusa institucije samo nekoliko osnovnih zapaàwa.
Zakonom je (~l. 98) predvi|eno da je gra|anski pravobranilac samostalan, {to zna~i da u vr{ewu svojih ovla{}ewa on samostalno vodi
postupke i odlu~uje u svojim predmetima. Me|utim, za status jedne
kontrolne institucije nije bitno samo da je samostalna, {to se prakti~no podrazumijeva, ve} je mnogo bitnije da li je ona po svom statusu
nezavisna institucija. Ovo zbog toga jer bez nezavisnog statusa nema
stvarne kontrolne institucije ve} se radi o tzv. institucijama za
izlog. Analiza pokazuje da gra|anski pravobranilac nijew nezavisna
institucija ne samo zato {to to u Zakonu nije formalno re~eno, ve}
zbog nepostojawa su{tinskih elemenata koji odre|uju nezavisnost jedne
institucije. Ukaza}emo samo naneke najbitnije elemente koji se odnose
na wegov izbor, razrje{avawe, rang i finansirawe.
IZBOR. Smatramo veoma interesantnim (iako neubi~ajenim) i dobrim rje{wem iz~l. 96. st. 1. da se gra|anski pravobranilac bira na osnovu
konkursa sa mandatnom od 8 godina. Me|utim, za neophodnu nezavisnost
institucije, smatramo destabiliziraju}om odredbu iz ~lana 96. st. 1 da se
Gra|anski pravobranilac bira prostom ve}inom, jer je za stabilnost,
123
odnosno nezavisnost institucije kvalifikovana ve}ina neohodna. Pored

toga, Nacrtom nije ure|en ni postupak izbora, {to je tako|e vrlo bitno,
jer jeo~igledno da bi neka komisija ovla{}ena od skup{tine trebalo da
sprovede odgovaraju}i postupak prije dono{ewa odluke o izboru.
RAZRJE[EWE. Za nezavisnost kontrole institucije je veoma bitno
i moè se re}i odlu~uju}e, na koji naìn je koncipiran institut razrje{ewa, koji direktno i neposredno uti~e na nezavisnost institucije i
nosioca wene funkcije. Prema Nacrtu, ~l. 97. institut razrje{ewa
gra|anskog pravobranioca se shodno primjewuje po odgovaraju}oj odredbi
iz ~lana 80. st. 1. u vezi sa ~lanovm 82. st. 1. Nacrta koji se odnose na
Glavnog administratora. To znaì da su razlozi za razrje{ewe Gra|anskog pravobranioca, ukoliko ne obavqa poslove zakonito, efikasno i
ekonomi`no, kao i drugi slu~ajevi propisani zakonom. Ovakvi razlozi
do kraja ne samo destabilizuju}i ve} u cjelosti negiraju i svaku pomisao
na nezavisnost institucije Gra|anskog pravobranioca jer se na osnovu
ovakvih otpuno proizvoqnih razloga, koji omogu}avaju potpuni voluntarizan, ne obezbe|uje nikakva pravna za{tita. Gra|anski pravobranilac se moè razrje{iti u svako doba. Dovoqno je za pokretawe postupka razrje{ewa da se saglasno ~lanu 82. st. 2. obezbijedi samo 1/3
~lanova skup{tine. Ovakva, gotovo simboli~na, mawina za pokretawe
postupka za razrje{ewe jasno ukazuje na pitawe: Kako su predlaga~i
stvarno zamislili da ovako nestabilna institucija ostvaruje kontrolu
naìna vr{ewa ukune vlasti u lokalnoj samoupravi? Ovakav Gra|anski
pravobranilac bi bio obi~na marioneta u rukama stvarnih nosilaca
vlasti u lokalnim zajednicama. To bi bila samo stara institucija nekada{wih samoupravnihunutra{wih kontrola sa novim imenom i samo sa
formalno, a ne i su{tinski, druga~ijim statusom spoqne kontrole.
Razlozi za razrje{ewe moraju se taksativno, znaì izri~ito, navesti kao {to je to ura|eno u ~lanu 68. u pogledu prestanka mandata
izvr{nog organa, s tim {to je veoma bitno da se ne uvodi rezervna
klauzula tj. i u drugim slu~ajevima predvi|enim zakonom jer razloge
za razrje{ewe Gra|anskog pravobranioca treba predvidjeti na jednom
mjestu, jednom odredbom i bez mogu}nosti za {iroko tuma~ewe, koja
{irom otvara prostor za voluntarizam.
RANG. Nacrtom uop{te nije predvi|eno u kom je rangu Gra|anski
pravobranilac, sa kim se izjedna~ava u pogledu plate kao i koja su mu
prava i status nakon prestanka funkcije, {to je za nezavisnost institucije veoma bitno.
FINANSIRAWE. Nacrtom je uop{tenije ure|eno finansirawe
Gra|anskog pravobranioca, {to zna~i da se on u potpunosti izjedna~ava
124
DR DRAGAN RADINOVI]
u tom pogledu sa svim ostalim organima lokalne uprave, na {ta upu}uje

i odredba iz ~lana 64. st. 1. ta~. 11 prema kojoj izvr{ni organ donosi
akte kojima se obezbe|uje izvr{ewe buxeta op{tine. Za nezavisnost
Gra|anskog pravobranioca neophodno bi bilo predvidjeti da on samostalno daje predlog za finansirawe i da o tome odlu~uje skup{tina i to
bez ikakvog uticaja izvr{nog organa. Pri ovim ìwenicama nije jasna
ni odredba premakojoj Gra|anski pravobranilac donosi akt o organizaciji i sistematizaciji uz saglasnost skup{tine. Iz citirane odredbe `lana 64. st. 1. ta~. 11. proizlazilo bi da s tim u vezi izvr{ni organ predlaè buxet i za Gra|anskog pravobranioca {to je za stvarnu
nezavisnost jedne kontrolne institucije nedopustivo, odnosno predstavqa su{tinsko poni{tewe wene nezavisnosti.
Pored ve} navedenog, elementi institucije javnog pravobranioca,
odnosno zakonskog zastupnika imovinskih interesa lokalne zajednice,
nalaze se u ~lanu 49. st. 7. koji se odnosi na imovinska obla{}ewa i
prema kome: za pravnu vaqanost akata kojima se vr{i raspolagawe ili
prenosi pravo kori{}ewa, kao i na sve ugovore koje zakqu~uje jedinica
lokalne samouprave, mi{qewe daje Gra|anski pravobranilac. Dakle,
ovdje je mi{qewe Gra|anskog pravobranioca prethodni uslov za pravnu
vaqanost pravnog akta, {to zna~i da on u~estvuje u pravnim radwama
koje prethode zakqu~ewu svih ugovora i to tako da bez wegovog mi{qewa ti akti nisu pravno vaqani. Zbog toga se obdje sa aspekta
kontrolne institucije Gra|anskog pravobranioca nalazi u situaciji
koja ga dovodi u principijelno u najmawu ruku neadekvatan poloàj jer
NE MO@E KONTROLISATI ONO U ÊMU UÊSTRUJE ili, da
parafraziramo poznatu latinsku maksimu ne moè se vr{iti kontrola u svojoj stvari.
Sa aspekta funkcije Gra|anskog pravobranioca posebno bih, kao na
izuzetno zna~ajnu, ukazao na odredbu `lana 125. st. 2. ta~. 1. Nacrta,
prema kojoj se javnost rada obezbje|uje: neposrednim uvidom gra|ana u
akte i druge slu`bene spise koji se tiù ostvarivawa funkcija lokalne
samouprave i ostvarivawa prava gra|ana.
Nacrtom nije odre|eno koja je pozicija Gra|anskog pravobranioca u
odnosu na ovo izuzetno zna~ajno pravo gra|ana. O zna~aju ovog prava
citira}u Alfreda Bekselijusa, ~uvenog {vedskog ombudsmana koji je na
toj funkciji proveo 4 mandata. On kaè: Ja sam uvijek smatrao da je
slobodan pristup slu`benim aktima od daleko ve}eg zna~aja za pravnu
sigurnost gra|ana, no [to je sama ustanova ombudsmana.
U svijetu se sve vi{e prihavataju principi o tzv. slobodnom pristupu informacijama i slu`benim aktima javne vlasti {to se propisuje
125
kodeksima o tzv. dobrom administrativnom pona{awu, s tim {to se

upravo instituciji ombudsmana daju ovla{}ewa za intervenciju ukoliko se gra|anima ovo pravo u praksi ne obezbijedi. Zahtev za slobodan
pristup informacijama i udràvama stare demokratske tradicije nailazi na vrlo sna`ne otpore. Staro pravilo svuda u svijetu i u svim
sistemima {to je vlast mo}nija, ona je sve tajnija i tajanstvenija.
U vezi sa ovom ali i sadrugim brojnim odredbama iz Nacrta treba
ukazati na odsustvo propisivawa odgovaraju}ih sankcija. Umejsto sankcija za npr. odgovorno lice iz ~l. 127. koje treba da daje podatke
predvi|ene su odredbe koje nemaju pravni nego rezolutivno politi~ki
karakter, kao {to su fraze mora, du`ni su itd. koje su posebno ~este u
poglavqu koje se odnosi na odnose organa lokalne samouprave i gra|ana.
Na kraju, umejsto zakqu~ka, èlim posebno da istaknem da mi u Crnoj
Gori moramo ozbiqno da reformi{emo sistem javne vlasti u cjelini.
Podsistem kontrole mora se oja~ati posebno uvo|ewem ombudsmana na
nivou dràve Crne Gore, uvo|ewem ra~unskog suda, uvo|ewem u pravnog
sudstva i drugih insitucija kontrole koje su afirmisane u svijetu.
Uvo|ewe tzv. Generalnog ombudsmana, poslije odre|enog perioda i
sagledavawa iskustva, otvori}e se prostor i za process uvo|ewa tzv.
specijalnih ombudsmana, a me|u wima i lokalnog ombudsmana u lokalnim
zajednicama. Mogu}e je, u prvo vrijeme, s obzirom na to da je Crna Gora
mala dràva, sa malom teritorijom i malim brojem stanovnika, da se
uvede Generalni ombudsman, ~ija bi se ovla{}ewa odnosila i na lokalnu
samoupravu, s tim {to bi ova institucija mogla imati, po potrebi, svoje
departmane u pojedinim lokalnim zajednicama. To je, smatram, mnogo
racionalnije nego uvoditi jednu ovakvu kontroverznu instituciju kakva
je Gra|anski pravobranilac, ~ime bi se moglo kompromitovati i uvo|ewe institucije ombudskama u Crnoj Gori.
RESUME
Author analyzes the features of the Citizens Rights Protection Commissioner according to the
draft of the Local Government Act in Montenegro. The author points out the unclear legal nature of
the proposed institution, which, according to the Draft Law, performs at least three functions: citizens
defender (ombudsman), legal officer and court of accounts. The author expresses his boubts about the
efficacy of the Commissioners legal status, especially the lack of real independence, unclear procedure for his electrion and dismissal, as well as the way it is financed. The opinion of the author is that
from a systematic point of view, the introduction of the Commission for Citizens Rights Protection
can bring about more confusion than true benefits to the Montenegrin legal system. Hence, the author
calls for the reconceptualisation of such an institution and the introduction of distinct and separate institutions of the ombudsman and the court of accounts, as well as other modern public control institutions in Montenegro.
126
Branislav An|eli}
SPREMNOST REPUBLIKE SRBIJE ZA

UVO\EWE ELEKTRONIZACIJE RADA
DR@AVNE UPRAVE
Projekat elektronizacije rada dràvne uprave ukqu~uje nekoliko
osnovnih faza, od kojih tehni~ko-tehnolo{ka inplementacija dolazi
tek na kraju.
Prvo, potrebno je doneti strate{ku odluku, definisati viziju i
obezbediti sna`nu, glasnu i neprekidnu politi~ku podr{ku.
Zatim, potrebno je utvrditi poslovni model funkcionisawa svakog
organa i organizacije, kao i Republike kao celine. To je kod nas novina,
jer se o dràvnim organima i organizacijama obi~no ne razmi{qa kao o
poslovnim subjektima. Ovo zahteva da se svako zapita: {ta je zaista na{
posao, kako ga sada obavqamo i kako èlimo da ga obavqamo u budu}nosti.
Ovo posledwe je ve} definisano strate{kom vizijom, koja u slu~aju
Republike Srbije ukqu~uje klijent-centri~ni model upravqawa, efikasnost poslovawa i transparentnost rada dràvne uprave. U okviru
sagledavawa poslovnog modela pojedinog organa i organizacije potrebno je detaqno utvrditi kako da se u okviru sopstvene su{tine posla
primeni taj model.
Slede}a faza zahteva detaqan inventar postoje}ih sistema, tehnolo{kih i qudskih resursa; zatim izradu modela arhitekture podataka,
modela arhitekture aplikacija i modela arhitekture tehnolo{ke infrastrukture; izradu programa migracije sa starog poslovnog modela i
stare arhitekture na novu; i kona~no plan inplementacije.
Ovde }e se govoriti samo o nekim elementima druge faze, odnosno
ustanovqavawa novog poslovnog modela funkcionisawa dràvne uprave koji je neophodan preduslov za elektronizaciju wenog rada.
Elektronizacija rada dràvne uprave izuzetno je teàk zadatak
koji zahteva duboke promene u na~inu organizacije, rada i razmi{qawa
na svim nivoima upravqawa.
Re{ewa koja se ovde predlaù mogu da ne budu u skladu sa nekim
drugim zahtevima reorganizacije rada dràvne uprave, i tamo gde sukob
u zahtevima postoji, bi}e potrebno da se napravi vrednosna ocena prio127
SPREMNOST REPUBLIKE SRBIJE ZA UVO\EWE ELEKTRONIZACIJE RADA DR@AVNE UPRAVE
riteta i na osnovu toga donese odluka o kona~nim re{ewima reorganizacije, ali se pri wenom dono{ewu obavezno mora uzeti u obzir da }e
ona imati dalekose`ne posledice na trajawe, cenu i mogu}nost inplementacije elektronizacije rada.
Promene u organizaciji kadrovskog sistema

U sada{woj organizacionoj shemi, ovla{}ewa pojedinih radnika u
dràvnoj upravi odre|uju se ru~no i odvojeno za sve organe i organizacije Republike, ukqu~uju}i i wihov pristup razli~itim kategorijama poverqivih dokumenata i procesa. Ovla{}eni radnik dobija od
pretpostavqenog dokumenta koja je ovla{}en da vidi i nad wima sprovodi upravne radwe koje je ovla{}en da sprovede.
U slu~aju otpu{tawa ili preme{tawa radnika na drugo radno mesto, wegovim fizi~kim odvajawem od prethodnog mesta rada obezbe|eno
je da vi{e ne moè da pristupi odre|enim dokumentima i vr{i odre|ene radwe.
U sistemu elektronske razmene podataka izme|u organa i organizacija, fizi~ka lokacija radnika ne uti~e na wegovu sposobnost
pristupa podacima, po{to se svim podacima moè pristupiti sa svake
radne stanice, bilo gde u Republici, a u kasnijim fazama i bilo gde iz
sveta, putem Interneta. Pristup se kontroli{e upotrebom korisni~kog imena i lozinke.
Kako bi se pouzdano i trenutno omogu}io ili onemogu}io pristup
odre|enog radnika odre|enim (ili svim) dokumentima, prilikom zapo{qavawa, preme{taja ili otpu{tawa, potrebno je:
a. Obezbediti jedinstvenu i centralno rukovo|enu bazu podataka
svih radnika, sa svim podacima i svim ovla{}ewima za pristup
vezanim za tog radnika.
b. Obezbediti centralno izdavawe digitalnog sertifikata i potpisa za svakog radnika, i identifikacione kartice za pristup
objektima i ra~unarskoj opremi.
v. Obezbediti jedinstvenu klasifikaciju poverqivosti dokumenata, objekata i procesa rada, i jedinstvenu klasifikaciju radnih
mesta kojima je dozvoqeno da dodequju i pristupaju svakoj pojedinoj klasi dokumenata, objekata i procesa rada.
U postoje}oj organizacionoj shemi svaki organ i organizacija ima
svoju kadrovsku slu`bu koja samostalno zapo{qava potrebne radnike i
samostalno dodequje privilegije pristupa odre|enim dokumentima i
procesima rada. Po{to ne postoji jedinstvena metodologija ocewivawa
128
BRANISLAV AN\ELI]
potrebnog stepena za{tite dokumenata, jedan isti dokumenat u jednom

organu moè biti javan, u drugom poverqiv, a u tre}em vrhunska tajna.
Pre uvo|ewa elektronskog pristupa dokumentima, potrebno je:
a. Ustanoviti novu nomenklaturu i klasifikaciju radnih mesta i
organizovati jedinstvenu kadrovsku slu`bu za sve organe i organizacije Republike.
b. Doneti zakon o digitalnom sertifikatu i potpisu i ovlastiti
organ unutar Republike da izdaje digitalne sertifikate i dodequje digitalne potpise centralno za sve radnike dràvne uprave.
g. Doneti zakon o jedinstvenoj klasifikaciji proverqivosti dokumenata, objekata i procesa rada i metodologiji dodeqivawa bezbednosnih atributa.
Osim navedenih bezbednosnih razloga, uvo|ewe jedinstvene kadrovske slu`be u mnogome }e pojednostaviti i pojeftiniti rad po svim
kadrovskim pitawima i omogu}iti ve}u kontrolu nad radnom snagom.
Promene u organizaciji nabavke

Elektronizacija javnih nabavki je jedan od prvih poslova kojima su
pristupile zemqe ~ija je elektronizacija rada dràvne uprave do sada
analizirana: Kanada, Velika Britanija, Singapur, Brazil, Irska, Australija i Novi Zeland. Ovo su ujedno i zemqe koje su rangirane u samom
vrhu izve{taja ugledne analiti~ke ku}e Aksen~ur (Accenture) koja je od
2000. godine ocewivala uspe{nost programa elektronizacije rada dràvne uprave u svetu.
Elektronizacijom javnih nabavki i postepenim prebacivawem rada
u iskqu~ivo elektronski format postiè se ve}a efikasnost rada,
ve}a konkurencija i time boqa cena, ukqu~ivawe ve}eg broja privrednih subjekata u postupak i ve}a transparentnost rada dràvne uprave.
Svetska banka je stavila veliko teì{te na ovu oblast i obezbedila portal preko koga zemqe ~lanice mogu besplatno da ogla{avaju
svoje tendere. Po{to se stavke zasnivaju na jedinstvenoj nomenklaturi
Evropske unije od oko 8000 artikala, a postupak konkurisawa na standardizovanoj proceduri Svetske banke, konkurs nije potrebno prevoditi on istovremeno postoji na svim jezicima zemaqa koje su ovaj
postupak prihvatile. Na konkurs se mogu javiti firme iz najudaqenijih
krajeva sveta koje u normalnoj situaciji objavqivawa konkursa u lokalnim, ili ~ak svetski poznatim novinama ne bi ni znale za wega, ~ime
se bitno obara cena ponuda.
129
Da bi se proces javnih nabavki uspe{no elektronizovao, potrebno

je da se on centralno obavqa, u jednoj slu`bi, za sve organe i organizacije Republike.
Treba naglasiti da su opisane promene u kadrovskoj organizaciji
neophodan preduslov za uspe{no centralizovawe javnih nabavki.
U slu~aju centralizacije potrebno je usvojiti nomenklature i procedure koje su ve} u upotrebi u svetu, ~ak i ako one ne odgovaraju
apsolutno na{im zahtevima. Ovime se ne samo ostvaruje u{teda kroz
pristup svetskim firmama kroz portal Svetske banke, kao {to je ve}
pomenuto, ve} se i obezbe|uje izuzetno jeftin, a u mnogo elemenata i
besplatan, prenos znawa i tehnologije za samu automatizaciju i elektronizaciju. Osim u{tede u tro{kovima, ovim se i bitno skra}uje vreme
uvo|ewa elektronizacije u ovaj segment rada dràvne uprave.
Promene u organizaciji pruàwa usluga

Jedini model u elektronizaciji rada dràvne uprave u segmentu
pruàwa usluga gra|anima i poslovnim subjektima (klijentima) koji se
do sada pokazao kao uspe{an jeste model jedinstvenog {altera.
[alter i {alterski radnik ne pripadaju odre|enom organu ili
organizaciji, ~ak ni odre|enoj jurisdikciji, ve} obavqaju na jednom
mestu sve poslove koje klijenti mogu da imaju sa dràvom.
Funkcionisawe jedinstvenog {altera najboqe se moè opisati slu~ajem izgubqene ta{ne. Klijent je u ta{ni imala li~nu kartu, voza~ku
dozvolu, saobra}ajnu dozvolu, oruàni list, paso{, radnu kwiìcu, itd.
Klijenta u principu ne interesuje koji su organi i organizacija i na kom
nivou (savezni, republi~ki, op{tinski) za {ta zaduèni. Klijent èli,
a dràvna uprava mora da teì tome, da sve dokumente zameni jednom
posetom, na bilo kom {alteru, u bilo kom organu dràvne uprave (savezni, republi~ki, op{tinski).
Ovakav na~in organizacije rada, a koji elektronizacija ne samo
omogu}ava ve} i ima za ciq, kreira nove, interesantne oblike saradwe
privatnog i javnog sektora i dràvne uprave. U mnogim zemqama koje su
uvele sistem jedinstvenog {altera, poslove dràvne uprave ne obavqaju
u potpunosti dràvni ~inovnici.
U Kanadi i Sloveniji, po{ta je preuzela mnoge poslove dràvne
uprave. Po{ta obi~no ima razvijenu informati~ku infrastrukturu, odli~nu disperzivnost objekata i dobro obu~ene radnike koji ve} obavqaju
sli~ne poslove. Istraìvawa su tako|e pokazala da u ve}ini zemaqa
stanovni{tvo ima izuzetno poverewe u po{tu, {to je i kod nas slu~aj.
130
BRANISLAV AN\ELI]
U Indiji, vi{e od 8000 privatnika je ovla{}eno i obu~eno da u

svojim bakalnicama obavqaju odre|ene upravne poslove. Ovo je slu~aj u
veoma malim mestima gde se dràvnoj upravi ne isplati da drì svoje
ispostave i radnike. Gra|ani imaju izbor da odu do oblasnog centra i
besplatno obave posao u organu uprave, ili da uz malu naknadu obave
posao kod privatnika u susedstvu.
Sve ove inovacije zahtevaju su{tinsku promenu u organizaciji rada
dràvne uprave u Republici Srbiji. Organi i organizacije moraju da se
odreknu direktnog rada sa klijentima i te usluge iznajmquju od jedinstvene slu`be.
Potrebno je ustanoviti novo ministarstvo, agenciju, sekretarijat
ili neki drugi upravni okvir, premestiti kadrove iz postoje}ih organa
i organizacija, obaviti kompleksnu obuku kako bi svi mogli sve da rade,
racionalizovati prostor, prona}i nove lokacije, izmeniti procedure i
ovla{}ewa i, {to je najva`nije, promeniti na~in razmi{qawa ne samo
{alterskih radnika ve} i wihovih {efova, koji }e sasvim sigurno
odlivawe ovih funkcija posmatrati i kao odlivawe mo}i i sredstava.
Ne postoje tehni~ko-tehnolo{ke prepreke ni da se sada{wi postupak
rada uprave elektronizuje. U mnogim segmentima, na primer u radu MUP-a,
to je ve} uspe{no ura|eno. Me|utim, pojedina~na i nezavisna elektronizacija, bez strate{kog pristupa, traje mnogo duè, ko{ta mnogo vi{e, ne
doprinosi racionalizaciji, pove}anoj kontroli i transparentnosti rada.
Tehnolo{ko-tehni~ka re{ewa koja su ve} u fazi primene: uvo|ewe
zajedni~ke baze podataka gra|ana, poslovnih subjekata i prostornih jedinica i izgradwa zajedni~ke informati~ke mreè republi~kih organa,
imaju malo smisla ako }e procesi rada ostati ovakvi kakvi su sada.
Uvo|ewe jedinstvenog rukovo|ewa

U oblasti informatike, Interneta i telekomunikacija ~ak {est
dràvnih organa, organizacija i stru~nih slu`bi ima pojedine nadle`nosti: Ministarstvo za nauku, tehnologiju i razvoj, Ministarstvo saobra}aja i telekomunikacija, Ministarstvo pravde, Ministarstvo dràvne
uprave i lokalne samouprave, Zavod za informatiku i Internet, Republi~ki zavod za statistiku i Uprava za zajedni~ke poslove republi~kih
organa. Ovome treba dodati i Savet za dràvnu upravu i Agenciju za
unapre|ewe dràvne uprave koji indirektno tako|e uti~u na ove oblasti.
Ovakva situacija ne dozvoqava strate{ki pristup elektronizaciji
rada dràvne uprave i razvoju informacionih i komunikacionih tehnologija u Republici, {to ima slede}e negativne posledice:
131
u odvojenim nadle`nostima paralelno se prave zakonski predlozi, planovi i programi razvoja koji su skoro u potpunosti
neuskla|eni
ne postoji kriti~na masa stru~nosti na jednom mestu: mali broj
stru~waka koji je uop{te voqan da radi u ovoj oblasti u dràvnim
organima (zbog nesrazmere plata sa platama u privredi) raspar~an je u mnogo organizacionih jedinica
neracionalno se tro{e buyetska sredstva i donacije, jer se bez
koordinacije razvijaju informacioni sistemi
strani donatori i investitori ne znaju sa kim da razgovaraju i
~esto dobijaju opre~ne informacije od pojedinih delova nadle`nosti u ovakvom organizacionom obliku nismo u stawu da prihvatimo donacije i investicije koje se nude.
Sve zemqe koje su uspe{no pristupile elektronizaciji rada dràvne uprave uvele su jedinstven, centralizovan sistem odlu~ivawa u ovoj
oblasti. U razli~itim zemqama to je uzelo razli~ite oblike: negde su
osnivana nova ministarstva, negde agencije, negde sekretarijati, negde
su postoje}im organima ili organizacijama dodeqivana ovla{}ewa.
Ono {to je zajedni~ko je:
1. Uvedena je funkcija Dràvnog sekretara za informatiku (CIO
Chief Information Officer) koji vodi ovu oblast. CIO je dràvni
slu`benik (a ne imenovani funkcioner) iskusan u menaymentu i
organizaciji, vo|ewu projekata, buyetirawu i sa solidnim znawem informatike.
2. CIO rukovodi organom ili organizacijom koja je odgovorna za ove
poslove direktno Vladi, ~ak i ako iznad sebe ima ministra ili
sekretara.
3. Organ ili organizacija kojom CIO rukovodi ima neograni~ena i
iskqu~iva upravna ovla{}ewa u ovoj oblasti.
4. Organ ili organizacija kojom CIO rukovodi odre|uje politiku, donosi strategiju, ustanovqava potrebne organizacione oblike, sprovodi inplementaciju, uvodi standarde i kontroli{e primenu.
5. U svakom organu i organizaciji postoji sekretar za informatiku
sa dvostrukom odgovorno{}u: odgovoran je direktno dràvnom
sekretaru za informatiku za sprovo|ewe zajedni~kog plana i
programa i po{tovawe standarda, i istovremeno je odgovoran
direktno svom rukovodiocu (ministru, direktoru, sekretaru) za
132
BRANISLAV AN\ELI]
sprovo|ewe elektronizacije upravnih postupaka posebnih za taj

organ ili organizaciju. Ovo je tako|e dràvni slu`benik (a ne
imenovani funkcioner) iskusan u menaymentu i organizaciji,
vo|ewu projekata, buyetirawu i sa solidnim znawem informatike
Osim ovoga, tako|e postoji stalna, glasna i sna`na podr{ka najvi{eg politi~kog rukovodstva za rad ovog tela i wegovog rukovodioca.
Predsednik vlade i svaki ministar, u svakom govoru ili intervjuu ne
propusti da pomene va`nost reforme i elektronizacije rada dràvne
uprave i li~no poverewe u qude koji to sprovode.
U Kanadi je ~ak 6 glavnih govora premijera i generalnog guvernera
od 1998. do 2001. imalo za temu iskqu~ivo elektronizaciju rada dràvne
uprave i pozitivne efekte koje }e to imati na razvoj Kanade. Dràva je
organizovala ~itavu propagandnu kampawu, i me|u dràvnim slu`benicima i u javnosti, ~iji je ciq da ih uveri u dobrobiti reforme i
elektronizacije rada dràvne uprave.
U Republici Srbiji, elektronizaciju rada dràvne uprave nemogu}e je sprovesti u sada{woj raspodeli nadle`nosti. Za sada ne postoji
organizaciona struktura koja je u mogu}nosti da izvede ovaj zadatak i to
se najhitnije mora promeniti.
Po{to su kod nas po zakonu samo ministarstva nadle`na da obavqaju poslove dràvne uprave koji se odnose na razvoj, programirawe,
organizaciju, upravqawe i unapre|ewe oblasti za koju su obrazovani, da
pripremaju nacrte zakona, drugih propisa i op{tih akata i vr{e druge
stru~ne poslove u vezi sa osnovnim poslovima, bilo bi potrebno objediniti sve poslove dràvne uprave u oblasti telekomunikacija, informatike i Interneta u jednom organu, odnosno obrazovati Ministarstvo
za informaciono dru{tvo (alternativno: Ministarstvo za informacione i komunikacione tehnologije).
U okviru ovog ministarstva trebalo bi da posluje posebna slu`ba
(sekretarijat, agencija) ~iji bi rukovodilac bio dràvni sekretar za
informatiku (CIO Chief Information Officer) i koji bi direktno bio
zaduèn za elektronizaciju rada dràvne uprave.
Prilikom reorganizacije Vlade, izmenom Zakona o ministarstvima, trebalo bi oformiti pomenuto ministarstvo i dodeliti mu slede}e
nadle`nosti:
Ministarstvo bi obavqalo poslove dràvne uprave koji se odnose
na sisteme veza i telegrafski, telefonski i radio-saobra}aj; po{tanski saobra}aj i zemaqske i satelitske telekomunikacije; razvoj,
133
odràvawe i upravqawe ra~unarskom mreòm dràvnih organa;

razvoj i unapre|ewe Interneta i elektronskog poslovawa; poslove
nabavke i kori{}ewa licencnih informacionih i telekomunikacionih tehnologija u informacionom sistemu Republike; odobravawe izgradwe i upotrebe telekomunikacionih objekata i postrojewa; utvr|ivawe strategije i osnovnih pravaca razvoja i osposobqavawe informati~ke i telekomunikacione infrastrukture; utvr|ivawe osnova razvoja informacionog sistema dràvnih organa,
lokalne samouprave i javnih slu`bi (studijsko-analiti~ke, normativno-pravne, upravno-nadzorne i informati~ke poslove u sprovo|ewu Zakona o informacionom sistemu Republike i propisa
donetih na osnovu zakona); upravqawe razvojem informacionih
podsistema i inicirawe izrade i primena jedinstvenih programskih re{ewa za istovrsne poslove u dràvnim organima, organima
lokalne samouprave i javnim slu`bama; utvr|ivawe tehnolo{kih
standarda i standarda procesa rada u oblasti telekomunikacija,
informatike i Interneta; ostvarivawe saradwe sa inostranstvom
po svim pitawima informacione i telekomunikacione tehnologije; organizovawe tehni~ke i finansijske kontrole; kao i druge
poslove odre|ene Zakonom o ministarstvima.
Pre uvo|ewa ovih promena te{ko je o~ekivati da }e napori na reformi i elektronizaciji rada dràvne uprave dati traène rezultate
Uvo|ewe jedinstvenog projektovawa

Prilikom svake kompleksne reforme, a posebno prilikom promene
poslovnog modela, potrebno je ustanoviti relativnu vrednost predloènih promena na osnovu jedinstvenih kriterijuma, kao i jedinstveni
postupak projektovawa i sprovo|ewa projekata.
Ovo je jedini na~in da se od mnogobrojnih predloga izdvoje oni koji
su u skladu sa strate{kom vizijom i odrede prioriteti u wihovom
sprovo|ewu.
U svetu postoje mnogobrojni prihvatqivi i isprobani standardi i
metodologije, od kojih su neki ovde navedeni:
U posledwih nekoliko godina razra|ene su nove metodologije za
merewe vrednosti i ocewivawe rada u dràvnoj upravi, zasnovane
na takozvanoj metodi izbalansiranog ocewivawa (Ballanced Scorecard Methodology) koje se primewuju i kod merewa uspe{nosti
elektronizacije rada dràvne uprave.
134
BRANISLAV AN\ELI]
Tako|e, kod projektovawa arhitekture novog poslovnog modela

elektronizacije rada organa ili organizacije dràvne uprave,
izuzetno uspe{no se pokazao jedan stariji model, takozvani Zakmanov okvir (Zachman Framework).
Kod projektovawa, a naro~ito kod inspekcije (audit) rada informacionih sistema u posledwih nekoliko godina gotovo univerzalno su prihva}eni Kobit standardi (CobiT).
Va`no je, me|utim, da koji god standardi i metodologija budu prihva}eni, oni budu jedinstveni i centralno propisani za sve organe i
organizacije u Republici.
Zato je potrebno ustanoviti u okviru dràvnih organa sekretarijat
(slu`bu, agenciju, biro, zavod) za planirawe i projektovawe. Zadatak
ovog organa ne bi bio da vr{i projektovawe i planirawe, ve} da ustanovqava i inovira obavezne standarde i metodologije, vr{i obuku,
pruà stru~nu pomo}, vr{i nadzor nad radom i ocewuje pridràvawe, i
to ne samo u oblasti elektronizacije rada dràvne uprave, ve} u svim
procesima i projektima u dràvnoj upravi, od izgradwe zgrada do nabavke papira.
U protivnom ne}e postojati na~in da se od velikog broja projekata
koji se takmi~e za ograni~ena sredstva izdvoje za finansirawe i izvo|ewe oni koji se najboqe uklapaju u viziju i mogu da najbrè doprinesu
wenom ostvarewu, od onih koji samo periferno uti~u na ostvarewe
zajedni~kog ciqa, ili se ~ak u wega ne uklapaju.
Kako daqe?
Agencija za razvoj informatike i Interneta se tokom jedne godine
svog postojawa oslawala na najboqa iskustva (best practices) i temu po
temu analizirala one zemqe koje su uspe{no pro{le kroz faze koje nas
tek o~ekuju.
Agencija je zakqu~ila da kod promene organizacionih oblika koji
zahtevaju dugotrajnu zakonsku proceduru ne treba ~ekati na kona~nu
strategiju i akcioni plan, koji bi Vlada eventualno usvojila.
âk naprotiv, rane promene }e omogu}iti novoformiranom Zavodu
za informatiku i Internet da brè i kvalitetnije obavi svoj posao i da
mo`da, paralelno sa nastavkom istraìvawa, ve} krene u inplementaciju u nekim oblastima.
135
INOSTRANA ISKUSTVA
Scott H. Jacobs 1
ULOGA ANALIZE REGULATIVNOG EFEKTA

NAPOBOQ[AWE ZAKONSKOG OKVIRA ZA
PRIVATNO POSLOVAWE U SRBIJI
Uvod:
Sveobuhvatne, trì{no orijentisane zakonske reforme su neophodne za ekonomski razvoj Srbije. Iako tempo budu}eg ekonomskog
razvoja Srbije prevashodno zavisi od privatnog sektora, sada{we zakonsko okruèwe je nepovoqno za investirawe i razvoj privatnih
firmi. Najva`nije kod regulacije trì{ta je mogu}nost da se procene
trì{ni efekti regulative pre nego {to se usvoji. Analiza efekta
regulative (AER) (Regulation Imact Analysis) (RIA) je sredstrvo koje se
sada koristi u ve}ini razvijenih zemawa radi lak{eg razumenvawa
efekata koje zakon i drugi oblici regulative imaju na tro{kove i
uslove poslovawa. AER se jo{ uvek ne koristi u Srbiji. Ovaj ~lanak
obja{wava va`nost poboq{awa zakonskog ambijenta poslovawa, evidentira va`ne prepreke za investirawe u privatni sector u sada{woj
zakonskoj praksi i obja{wava koncepte analize efekata regulative i
wegove uloge u poboq{awu kvaliteta odluka koje donosi vlada, kao i na
poslovni ambijent.
Podr{ka razvoju privatnog sektora kroz zakonske reforme je od
prioritetnog zna~aja.
Srbija je po~ela sa korenitom transformacijom pravnog sistema s
ciqem {to brèg razvoja privatnog sektora koji }e voditi ekonomskom
razvoju zemqe. Kao deomakroekonomske stabilizacije i politike strukturalnog prilago|avawa koja ej ve} utoku, pravne reforme i pojednostavqewe poslovawa, koji su propoisno kreirani i implementirani,
mogu da uti~u na pove}awe privatnog investirawa (doma}eg i stranog},
zapo~iwawa posla, kreirawa posla i stimulacije efikasnosti kako u
privatnim, tako i dràvnim preduze}ima. ovo bi moglo da podstakne
rast sveukupne produktivnosti i dugoro~ni razvoj, kao kqu~ne uslove za
uspe{nu nacionalnu borbu za napredak.
Preduzetni~ka energija u Srbiji predstavqa wen najve}i kapital
za ekonomski oporavak, i ve} je znatno doprinela razvoju. Privatni sec1
Generalni director, Jacobs and Associates, Me|unarodni konsultanti za regulativnu reformu.

Nekada\{wi director Programa za regulativnu reformu, OECD.
137
ULOGA ANALIZE REGULATIVNOG EFEKTA NAPOBOQ[AWE ZAKONSKOG OKVIRA ZA PRIVATNO POSLOVAWE U SRBIJI
tor, ukqu~uju}i i nezvani~ni, u~estvovao je sa dve tre}ine GDP-a do

2001., iako je angaòvao mawe od 10 procenata kapitala. Zvani~na mala
i sredwa preduze}a zapo{qavala su oko 610.000 radnika u Srbiji krajem
2000. godine ili oko 44 procenata svih zvani~no zaposlenih 1. Do{lo je
do pojave sive ekonomije koja je u~estvovala, mo`da, sa jednom tre}inom
u GDP-u i zapo{qavala ~ak million radnika. Po svim merilima, privatni sector je daleko efikasniji i profitabilniji od dràvnih firmi, me{ovitih ili u me{ovitom vlasni{tvu preduze}a. Brzina budu}eg
razvoja srpske ekonomije }e prevashodno zavisiti od privatnog sektora
koji je zasnovan pre na doma}em nego na stranom kapitalu.
Razvoj privatnog sektora je bitan ne samo zbog povoq{awa ìvotnog standarda u Srbiji, ve} i da bi apsorbovao sredstva pretekla iz
restrukturirawa i privatizacije dru{tvenih firmi u sredworo~nom
periodu. Isto tako, propadawe poslova i nezaposlenost }e se pove}ati
kako se ubrzaju strukturalne reforme. Bez strategije koja bi podràla
po~etak privatnog biznisa, investirawe i otvarawa novih poslova,
reforme dràvnog sektora kroz privatizaciju, restrukturirawe, smawewe dràvne pomo}i i otvarawe trì{ta bi verovatno bili destrabilizovani i nestalni.
Shodno tome, ovo je pravo vreme da se sprovede sveobuhvatna strategija u Srbiji, koja bi unapredila doma}e poslovno okruèwe i pored
politi~ke nesigurnosti i ustavne konfuzije koji pove}avaju stepen
pravne nesigurnosti za investitore. Odlagawa u poboq{awu doma}eg
poslovawa samo }e ove}ati te{ko}e strukturalnih promena i rizike
skupog propadawa na trì{tu.
Doma}i zakoni u Srbiji i daqe su nepovoqni za privatne firme.
Srpske i jugoslovenske savezne vlasti preduzimaju razne mere da bi
izgradili stvarna pravila, legalni sistem, kako i institucije neophodne za trì{nu ekonomiju. Stvarawe me|uministarske radne grupe za
deregulaciju u Ministarstvu za privredu i privatizaciju Srbije posledwih meseci 2001. godine je bio dobar potez ka stvarawu koordinisane
strategije vlade za uklawawe barijera za obavqawe poslova.
Me|utim, dominantna uloga srpskog privatnog sektora u stvarawu
bogatstva je znak wegove sposobnosti da se brzo oporavi, pre nego
povoqna poslovna klima. Srpsku potencijalnu ekonomsku delatnost
potkovapaju ozbiqni regulatorni problemi:
Glavni zadatak je {iroka deregulacija radi ograni~avawa me{awa dràve u poslovne odluke. Srbija jo{ uvek nije definisala
odgovaraju}e uloge dràve i trì{ta po sektorima. Nasle|ena
1
Izvor: Narodna banka Jugoslavije \'96 ZOP.
138
SCOTT H. JACOBS
regulative ko~i nastanak trì{ne ekonomije. Preduzetnici su

sputani regulatornim i administrativnim barijerama za po~etak
rada, prestanak i takmi~ewe.
Tro{kovi transakcija su visoki zbog neefikasne vlasti, prekomplikovane, vi{eslojne, ~esto samovoqne i intervencionisti~ke
regulative podlo`ne korupciji. Birokratske procedure kao {to
su skupe inspekcije i registracije su neproporcionalno visoke za
mala i sredwa preduze}a, obeshrabruju preduzetni{tvo i promovi{u visoku stopu sive ekonomije.
Stepen pravne nesigurnosti je visok, {to dovodi do smawenog
broja investicija i smawuje konkurenciju pove}awem tro{kova
kapitala. Zakonski sistem je jo{ uvek nesre|en. Poslovni rizici
su pove}ani nesigurnim uslovnim sporazumima izme|u savezne i
republi~ke vlade i nere{enog pitawa odgovornosti za dono{ewe
odluka. [to je nesigurniji i rizi~niji zakonsko/administrativni
ambijent u kome se odvija ekonomska aktivnost, to je verovatnije da
}e agresivno uzimawe rente i sticawe profita za kratko vreme
zameniti dugoro~na ulagawa u konkurentskoj klimi. Pravna nesigurnost umawuje vrednost investicije. Netransparentna i neodgovorna administracija daqe pove}avaju rizik ulagawa, otimawa i
korupcije interesima utvr|enim unutar i izvan javnog sektora.
Tako|e postoji nedovoqna regulative koja ispravqa nesavr{enosti trì{ta i koja bi bila imanentan deo modernog trì{ta.
Srbija u mnogim sektorima boluje od mawka trì{ne regulative,
slabog sprovo|ewa zakona i nedovoqne institucionalizacije. To
je prime}eno u oblastima kao {to su pravila o konkurenciji,
bankrotstvu, za{titi okoline i potro{a~a, oporezivawu, javnim
nabavkama, regulative vezane za prava nad intelektualnom svojinom i regulative finansijskog sektora. Takva nedovoqna regulativna za{tita smawuje broj investicija u mnogim sektorima usled
nedostatka pouzdanih trì{nih pravila, kao {to smawuje poverewe potro{a~a i investitora u trì{te.
Pravila i institucije koji onemogu}avaju prevelika ovla{}ewa pojedinca ili grupe uokviru neke organizacije, kao {to je to slu~aj sa
efikasnim i nezavisnim sudstvom, radi obezbe|ivawa primene vladavine prava i efikasnosne procedure re{avawa sporova izme|u
dràve i trì{nih subjekata, slaba su i smawuju mogu}nost autsajdera da ospore one koji imaju jaku poziciju na trì{tu.
Ovi problemi ne}e biti prevazi|eni brzo, i u doglednoj budu}nosti
pravni nedostaci i rizici }e biti visoki u Srbiji. Mnogi problemi
139
koji su se pojavili u srpskom pravnom sistemu su iskqu~ivo tranzicione prirode i uobi~ajena su pojava kod brzih prelazaka na trì{ni
sistem, ali drugi problemi su strukturalne prirode i bi}e re{eni
jedino kontinuiranim, boqe koordinisanim i sveobuhvatnim reformama, kao {to je sposobnost odlu~ivawa unutar javne administracije.
U krajwoj liniji, poboq{awe ambijenta poslovawa zna~i stvarawe
trì{ta koje funkcioni{e. Pravi ciq reforme je stvarawe konkurentnih trì{ta koja nagra|uju preusmerene resurse dodatne vrednosti
i wihovo adaptirawe na promenqive mogu}nosti i rizike. Takva trì{ta, sama po sebi, stimuli{u ve}a ulagawa i podsti~u produktivnost
kapitala. Kao {to se to moglo videti u Rusiji i u isto~noj Evropi i
Kini, mada maweg intenziteta, promena vlasni{tva nije dovoqna. Slaba i neadekvatna pravna struktura omogu}ava cvetawe zloupotrebe i
korupcije na novim trì{tima, podrivaju poverewe potro{a~a i investitora i uni{tavaju, vi{e nego {to stvaraju, ekonomsku vrednost.
Kretawe ka trì{tima: doprinos analize efekata regulative
Trì{ta ne}e funkcionisati ukoliko regulative nije efikasna,
transparentna i takmi~arski orijentisana. Regulativa }e nastaviti da
bude va`no sredstvo za napredak u javnim politikama, ali ministarstva
moraju da se osposobe da preciznije dijagnostikuju probleme, da deluju
transparentnije, da prona|u alternativna re{ewa, kao i da koriste
{irok raspon efektivnijih i jeftinijih regulativnih pristupa i alternativna politi~ka sredstva. Stvarawe mogu}nosti regulatoru da izabere
efikasna regulativna re{ewa koja su u skladu sa trì{nim potrebama
smawi}e rizik od skupih gre{aka i trì{nog propadawa u Srbiji. U
sada{woj tranzicionoj fazi, kada se trì{ta ubrzano mewaju, rizik od
dono{ewa lo{ih regulativnih odluka je veoma visok.
Metod koji koriste mnoge OECD zemqe u utvr|ivawu potencijalnih trì{nih efekata je prethodna analiza efekta regulative (AER).
Unapre|ivawem empirijske osnove za izbor adekvatne regulative uz
pomo} analize efekta, razijene zemqe su prihvatile da analiza novih
regulativnih predloga ima kqu~ni zna~aj za kvalitet regulative. (i)
Iako su samo dve ili tri OECD zemqe koristile AER 1980., do 1996.
vi{e od polovine OECD zemaqa je usvojilo AER programe. Do oktobra
2000. 14 od 28 OECD zemaqa je usvojilo univerzalne AER programe a
drugih 6 je koristilo AER za neke regulacije. Srbija nema ekvivalent za
AER. Centralni zaonodavni sekretarijat, koji je ustanovqen republi~kim Zakonom o ministarstvima, razmatra da li su svi zakoni i vladini
dekreti u skladu sa ustavom, drugim zakonima i u okviru standarda za
140
SCOTT H. JACOBS
pravqewe nacrta, ali ne postoji odgovaraju}i pregled za ekonomske,

poslovne ili SME (mala i sredwa preduze}a) efekte.
AER se pojavquje u raznim formama koje odslikavaju razne politi~ke agende vlada. Neke zemqe procewuju poslovne efekte, a neke
administrativne tro{kove. Druge koriste potpuno nezavisne analize
koristi i tro{kova bazirane na teorijama o dru{tvenoj dobrobiti.
Procena efekta ìvotnog okruèwa koristi se radi identifikacije
potencijalnih regulativnih efekata na kvalitet okruèwa. Drugi regulatori ocewuju kako predloèna pravila uti~u na vlade nacionalnih
mawina, (aborxinske grupe) ili mali biznis ili me|unarodnu trgovinu.
U svakom od ovih slu~ajeva AER je sredstvo odluke, metod (i) kojim se
sistemati~no i konzistentno ispituju izabrani potencijalni efekti
koji proisti~u iz delovawa vlade i (ii) kojim se saop{tava informacija
onima koji odlu~uju. (ii) Analiza kao i komuniacija su kqu~ni i predstavqaju fleksibilno sredstvo. Wegovi ciqevi, plan i uloga u administrativnim procesima razlikuju se me|u zemqama, pa ~ak i me|u
regulativnim politikama.
AER je dodatak vaqanom dono{ewu odluka, a ne zamena za politi~ku
odgovornost. U Velikoj Britaniji procena tro{kova usagla{avawa sluì da se ministry obaveste o verovatnim tro{kovima poslovawa i da
identifikuje kqu~ne faktore na obe strane jedna~ine kao pomo} (ne
zamenu) vladinom socijalnom i politi~kom prosu|ivawu (iii) Najboqe
obja{wewe AER je kada se kaè da je to jedan metod dono{ewa odluke
izme|u nekoliko metoda koji se koriste pri izboru regulative.
U su{tini, AER èli da pro{iri i razjasni relevantne faktore za
dono{ewe odluka. Ona indirektno pro{iruje zadatak regulatora sa
re{avawa visokofokusiranih problema na odmerene/banasirane odluke koje razmewuju probleme za {ire ekonomske i distributivne ciqeve. Daleko od toga da je to tehnokratsko oru|e koje moè jednostavno
da se doda sistemu dono{ewa odluka politi~kom direktivom, to je
metod koji mewa pogled o tome {ta je vaqano delovawe/akcija, u stvari,
koja je prava uloga dràve.
Iskustvo pokazuje da ono {to najvi{e doprinosi kvalitetu odluka
nije preciznost kalkulacija, ve} postavqawe pravih pitawa, razumevawa efekata stvarnog ìvota, istraìvawe pretpostavki. OECD je
1995. godine usvojio zvani~ku preporuku za poboq{awe kvaliteta vladine regulative, koja je vaìla za sve wene zemqe ~lanice i koja je
po~iwala sa dva pitawa:
Da li je problem ispravno definisan? Problem za re{avawe bi
trebalo precizno da se postavi, sa jasnim dokazima o wegovoj
141
prirodi i dimenziji, kao i obja{wewem za{to je nastao (identifikuju}i pobude pogo|enih entiteta).
Da li je akcija vlade opravdana? Intervencija vlade bi trebalo da
se bazira na jasnom dokazu da je vladina akcija opravdana, daju}i
prirodu problema, mogu}u korist i tro{kove akcije (bazirane na
realnoj proceni vladine efikasnosti), kao i alternativne mehanizme za re{avawe problema.
ARE se pokazala kao najboqe sredstvo da se pozabavi ovim pitawima. Propisno definisawe problema je od presudne va`nosti. Mnogi
regulativni propusti proisti~u iz pogre{nog razumevawa problema i
neadekvatne pa`we na indirektne efekte vladine akcije koja moè da
ugrozi rezultate. Ukoliko su regulatori kratkovidi, wihovo bespogovorno po{tovawe moè dovesti do suprotnih rezultata. (iv)
Slika 1. niè pokazuje da su do oktobra 2000. godine 22 OECD zemqe
prihvatile praksu da se akcija vlade uvek eksplicitno opravda pre nego
{to se donesu regulativne odluke, i samo je jedna zemqa prijavila da
ovakvo opravdawe nije izvedeno. Ovakva opravdawa su skoro uvek u vezi sa
AER, s obzirom da AER daje koristan okvir za procewivawe opcija i
posledica akcije. U Koreji, na preimer, kontrolni organi /regulativne
agencije moraju, kao deo wihove AER, da traè ekspertsko mi{qewe i da
na bazi takvog mi{qewa defini{u ciq, delokrug i metod predloènih
regulative. Kanada i Ve}e australijske vlade zahtevaju dva pravca ispitivawa. Prvi je odgovarawe na osnovno pitawe da li bilo kakva regulativna
akcija moè da pomogne i, drugi je analiza koristi i tro{kova alternativa. Kanadski priru~nik ih posmatra kao proble alternative pre
nego {to se po~ne sa bilo kakvim formalnim ekonomskim analizama.
Slika 1. Definisawe proglema i pravdawe vladinog postupka,
oktobar 2000.
Da li se od regulatora traì da obezbedi pismeno pravdawe potrebe za novom regulativom?
Uvek 22
u nekim slu~ajevima 5
ne 1
Deset najboqih na~ina za AER
OECD je zakqu~io da je deset najboqih primera rezultat delotvornosti AER (poqe 1). Ovih deset primera ne podrazumeva da je
jedan/jedinstven sistem za implementaciju AER poèqan u svim zem142
SCOTT H. JACOBS
qama u isto vreme. Institucionalne, dru{tvene, kulturolo{ke i zakonske razlike me|u zemqama zahtevaju razli~ite sistemske planove.
Saznawa ste~ena kroz AER tokom duèg vremenskog period zahtevaju
kontinuirano razmatrawe i evaluaciju sistemskog plana. Me|utim, ovi
elementi najboqih na~ina sluè kao polazna ta~ka za kreirawe sistema koji bi izvukao maksimalnu korist iz AER.
Kvadrat 1. Postizawe maksimalne koristi iz AER:
najboqi naìni
1. Maksimalno pove}ati politi~ku voqu da se podrì AER. Principi reforme i upotreba AER bi trebalo da se podrè na najvi{em politi~kom nivou. Ministarstva bi trebalo jasnom odgovorno{}u za usagla{avawe da podrè AER.
2. Pa`qivo raspodeliti odgovornosti za elemente AER programa.
Utvr|ivawe odgovornosti za AER regulatorima unapre|uje vlasni{tvo i integraciju u dono{ewu odluka. Neophodno je postojawe centralnog tela koje bi nadgledalo AER procese i obezbedilo konzistentnost, kredibilitet i kvalitet. Potreban je odgovaraju}i autoritet i ve{tina za obavqawe ove funkcije.
3. Obuka regulatora. Obezbediti formalne, propisno kreirane programe koji bi regulatore nau~ili ve{tinama koje odgovaraju visokom kvalitetu AER.
4. Kori{}ewe konzistentnog ali fleksibilnog analiti~kog metoda. Princip koristi/tro{ka bi trebalo da se usvoji za sve regulative, ali analiti~ki metod moè da varira sve dok AER
identifikuje i odmerava sve zna~ajne pozitivne i negativne efekte i integri{e kvalitativne i kvantitativne alanize. Potrebno je doneti uputstva koja bi bila obavezuju}a radi maksimalne
konzistencije.
5. Razviti i primeniti strategiju prikupqawa podataka. Kvalitet
podataka je bitan za upotrebqivu analizu. Eksplicitna politika bi trebalo da razjasni standarde kvaliteta za prihvatqive
podatke i da sugeri{e stratecije za prikupqawe podataka visokog kvaliteta po minimalnim tro{kovima u ograni~enom vremenu (videti poglavqe 10).
6. Usmeravawe AER napora. Sredstva bi trebalo da se primene na
one regulative gde su efekti najzna~ajniji i gde se o~ekuju najboqi rezultati izmene regulative. AER bi trebalo da se primeni na sve zna~ajne politi~ke predloge, bilo da su imple143
mentirani zakonom, jednostavnim pravilima ili ministarskim

postupkom.
7. Integrisati ARE u process kreirawa politike, {to je pre mogu}e. Regulatori bi trebalo da posmatraju sadràj AER kao integralni deo politi~kih odluka, a ne kao dodatni zahtev za spoqnom potro{wom.
8. Saop{titi rezultate. kreatori politike su retko analizit~ari.
Rezultati AER moraju jasno da se saop{te sa konkretnom implikacijom i opcijama eksplicitno identifikovanim. Upotreba
obi~nog modela olak{ava saop{tavawe.
9. [iroko angaòvawe javnosti. Interesne grupe bi trebalo pravovremeno da se konsultuju. To podrazumeva vi{efazni process
konsultacija.
10. Primena AER kako na postoje}e, tako i nove regulative. AER discipline bi tako|e trebalo da se primene na pregled postoje}ih
regulative.
Maksimalna politi~ka posve}enost AER (analizi efekta regulacije). Da bi AER bila uspe{na pri promeni regulativnih odluka u
vosoko-odgovornom politi~kom ambijentu, upotreba AER mora biti
podràna na najvi{em politi~kom nivou. Najdelotvorniji programi
su izgleda oni gde AER predstavqa uslova za razmatrawe novih regulative i zakona. U Italiji, na primer, zahteva se AER za sve vladine
nacrte zakona koji su stavqeni na diskusiju i odobreni na Ministarskom ve}u. U Americi, kontrolnim organima je naloèno da ne
objavquju svoje regulative ukoliko AER nije priloèna. Radi daqeg
pove}awa odgovornosti, korisno je ako AER potpi{u ministri ili
visoki zvani~nici.
Pa`qiva raspodela odgovornosti za elemente AER programa. AER
ne}e uspeti ako se prepusti iskqu~ivo regulatorima, ali isto tako
ne}e uspeti ako je suvi{e centralizovana. Da bi se regulatorima obezbedilo vlasni{tvo, i, istovremeno, ustanovile kvalitativna kontrola i konzistencija, odgovornosti za AER bi trebalo da se podele izme|u
ministarstava i centralne jedinice kvalitativne kontrole. U bukvalno svim zemqama odgovorna ministarstva su primarni tvorci nacrta
kako regulative, tako i AER, iz dva razloga: prvo, AER je sredstvo za
unare|ivawe ve{tina, kulture i odgovornosti kontrolnih tela; drugo,
jer su AER potrebni najboqa informacija i ekspertiza. Ukoliko je ciq
AER da izvr{i endogene kulturne promene unutar ministarstva tako da
nau~e da postavqaju prava pitawa o regulativama, AER moraju da sprovedu ta ista ministarstva.
144
SCOTT H. JACOBS
Nadzor i kvalitativna kontrola AER, me|utim, sprovode ona tela

koja su uglavnom nezavisna od regulativnih ministarstava. Tako gde
dràve nisu jasno identifikovale funkciju nezavisnog nadzora i organe vlasti, AER se sporo razvila, i ministarstva su zanemarivala analizu. Kod najrazvijenijih, takve jedinice su uspostavqane u centru vlade
sa tehni~kim mogu}nostima da se obave pregledi i primene AER discipline. Ova tela obavqaju razne nadzorne funkcije, ukqu~uju}i sastavqawe izve{taja o tome koliko ministarstvo po{tuju AER, obezbe|uju
tehni~ku pomo} i pregledaju kvalitet pojedinih AER.
Obuka regulatora. Regulatori bi trebalo da poseduju ve{tine za visokokvalitetnu AER, ukqu~uju}i i razumevawe uloge AER u potvr|ivawu
kvaliteta regulative, kao i razumevawa metodolo{kih zahteva strategija
prikupqawa podataka. AER zahtevi moraju evolucijski da se planiraju, da
bi bili precizniji i uverqiviji kako se ministarstva razvijaju.
Obuka je posebno va`na u ranim fazama AER programa gde je i
tehni~ke ve{tine i kulturolo{ko prihvatawe upotrebe AER kao politi~kog sredstva potrebno podi}i na vi{i nivo. Zna~ajno ulagawe u
razvojne strategije obuke je neophodno u mnogim zemqama, iako je angaòvawe konsultanata sa strane za prikupqawe i analizu podataka
pomoglo da se kompenzira nedostatak stru~nosti u javnoj administraciji. Jedan od naìna da se AER unapredi je da se obuka AER inkorporira u nacionalni program obuke za javnu administraciju, od kojih je
mali broj kurseva AER kao {to su oni sada u Italiji.
Mnoge zemqe su objavile uputstva o aspektima AER. Na raspolagawu je veliki broj pisanog materijala, neki su zasnovani na OECD
materijalima kao sot je 1997. AER izve{taj. (v) Najboqi su oni materijali koji su jednostavni i zasnovani na konkretnim primerima ili studijama slu~aja, i koji daju prakti~na uputstva o prikupqawu podataka i
metodologijama. Uputstvo Velike Britanije Procena tro{kova usagla{avawa daje dobar prikaz zadataka kroz koje analiti~ar oslikava
na upe~atqiv na~in visinu tro{kova i wihovu raspodelu preko firmi.
Ukupna procena tro{kova mora da bude pra}ena analizama koje pokazuju
efekte na tipi~an bisnis i mali biznis.
Druge zemqe su ustanovile informacione centre ili druga sredstva koja nude ekspertske savete ministarstvima. Ovakvi me|uministarski informacioni centri u Holandiji dozvoqavaju regulatorima
da se uz pomo} specijalista iz relevantnih oblasti naprave procene
(npr. efekti poslovawa, uticaj okruèwa) u najranijoj fazi. Informacioni centar moè da pomogne kod analiza, prikupqawa neophodnih
podataka, wihove analize i interpretacije.
145
Kvadrag 2. Australijski AER podsetnik

Priru~nik Australijskog Komonvelta sadrì ARE posedsetnik
koji rezimira {ta regulativni analiti~ar mora da uzme u obzir. Svaka
stavka je {ire obra|ena u kasnijim sekcijama.
Ciqevi
1. Kakav je problem koji se tretira.
2. Zbog ~ega je neophodno da vlada ispravi problem.
3. Koji su ciqevi takve vladine akcije.
4. Da li postoji regulativa/politika koja je na snazi i ko je sprovodi.
Opcije
1. Koje opcije za re{avawe ovog problema su uzete u obzir.
2. identifikujte ograni~ewa i prednosti za primenu nekih od opcija.
Analiza efekta
1. Ko je pogo|en problemom i na koga }e najverovatnije uticati
predloèna re{ewa.
2. Kako }e svaka predloèna opcija da uti~e na postoje}u regulative
i ulogu postoje}ih regulativnih vlasti.
3. Identifikujte i izvr{ite kategorizaciju o~ekivanih efekata
predloènih opcija kao mogu}u korist ili mogu}i tro{ak.
4. Odredite koje grupe }e osetiti ovu korist i tro{kove i kog }e
stepena biti ti efekti. Izrazite to u kvantitativnim kategorijama gde god je to mogu}e.
5. Identifikujte efekte distribucije i pripi{ite ih/dodajte grupi koja je pogo|ena.
6. Rangirajte predloène opcije shodno koristi i tro{ku koje proizvedu i kako su oni distribuirani.
7. Identifikujte izvore podataka i glavne pretpostavke kori{}ene u procewivawu.
8. Sumirajte rezultate za svaku ispitanu opciju i navedite za{to se
daje prednost odre|enoj opciji.
Implimentacija i pregled
1. Kako }e izabrana opcija biti implimenirana.
2. Da li je izabrana opcija jasna, konzistentna, sveobuhvatna i pristupna korisnicima.
146
SCOTT H. JACOBS
3. Kako }e delotvornost izabrane opcije biti procewena. Koliko

~esto.
4. Ukoliko izabrana opcija uzme oblik primarnog zakona, da li
postoji ugra|ena odredba koja bi revidirala ili opozvala akt
koji je na snazi ve} izvesno vreme.
Rezime
1. Pripremite kratak pregled procene svake opcije.
2. Navedite koji je izabrani tok akcije i za{to.
3. Ukratko iznesite pretpostavke na kojima se ovaj zakqu~ak zasniva.
Koristite kozistentan ali fleksibilan analiti~ki metod. Pitawe
koji AER metod bi trebalo da se koristi je kqu~no za kreirawe i
performans bilo kog sistema. Nekoliko AER metoda se koristi: analiza
koristi i tro{ka, isplativost ili analiza tro{ka/u~inka, fiskalna
analiza ili analiza buxeta, analiza dru{tvenoekonomskog efekta, analiza posledica, analiza tro{kova usagla{avawa i testovi efekta poslovawa (ponekad efekata malih preduze}) (poqe 3).
Izraèn je trend ka prihvatawu rigoroznijih i standardizovanih
metodologija tokom vremena, posebno kako su se iskustvo i usavr{avawe
kori{}ewa AER akumulirali. Sve ve}i broj zemaqa prihvata anlizu
koristi i tro{kova. Ve}ina zemaqa sada ukqu~uje procenu tro{kova,
koristi i efekata na otvorenost trì{ta za takmi~ewe. Preporuka
OECD je da vlade razviju jasan i merqiv kriterijum za dono{ewe odluka u
smislu da li i kako da obavqaju regulaciju. OECD zemqe su se 1997. godine
dogovorile da bi regulative tebalo da proizvede korist koja opravdava
tro{ak, uzimaju}i u obzir distribuciju efekata kroz dru{tvo. Ovaj
princip se u raznim zemqama naziva princip proporcionalnosti ili, u
rigoroznijoj i kvantitativnijoj formi, kao test koristi i tro{ka. Ovaj
test se uzima kao metod za razmatrawe efekata regulative, jer mu je ciq
stvarawe politike koja je dru{tveno optimalna (tj. ~ini dobrobit maksimalnom). Tamo gde ne postoje ni razmatrawe proporcionalnosti niti
test koristi i tro{kova, tu ne postoji standard po kome ministarstva
opravdavaju potrebu za regulativom, ni javno testirawe ovih zakqu~aka i
malo prostora za izazove. Devetnaest zemaqa OEDC sada koriste princip
tro{kova i koristi za neke ili sve regulative.
Princip koristi i tro{kova ne bi trebalo da se odbaci jednostavno
zbog toga {to, kvantitativno, analiza koristi i tro{ka moè biti te{ka.
Princip koristi i tro{ka je {iroko primenqiv, jer na jednostavan na~in
147
pokazuje da bi bilo koje vladine akcije trebalo da budu opravdane postizawem koristi. Ovaj princip, ve} {iroko prihva}en u javnom sektoru,
trebalo bi da usmerava sve regulativne odluke bez obzira na analiti~ki
metod koji je prihva}en. Najboqi na~in je da AER sistem zahteva op{ti
princip tro{kova i koristi za sve regulativne odluke, ali bi forma
analize trebalo da se bazira na prakti~nom prosu|ivawu o izvodivosti i
tro{ku. S obzirom da su svi drugi analiti~ki metodi bitno nepotpuni
analiza koristi i tro{ka, kakva god bila analiti~ka informacija, moè
da se koristi kao podr{ka {irem prinicpu koristi i tro{ka.
Jednom po{to se princip koristi i tro{ka usvoji kao kqu~ni element
vaqanog dono{ewa odluke, valda koja bira analiti~ki metod za svoj AER
program trebalo bi da se fokusira na relativnu snagu i slabosti raznih
metoda, wihovu sposobnost da podrè ciqeve svojih programa regulativnih reformi i administrativnih zahteva. Tro{kove je na primer generalno lak{e kvantifikovati nego korist. Lak{e je dokusirati se na
efekte identifikovanih grupa, kao {to je biznis, nego na efekte na
celokupno dru{tvo. Takva informacija zna~ajno moè da poboq{a kvalitet regulativnih odluka i moè da bude veoma koristan pokreta~, ali
uvek mora da se tretira kao nepotpuna informacija u okviru {ireg spectra relevantnih pitawa. Vremenom bi vlada mogla da poèli da postepeno
unapredi svoje AER programe tako da najboqe {to mogu podrè primenu
principa koristi i tro{ka. Ovaj korak-po-korak pristup }e pomo}i da
princip koristi i tro{ka postane uslovni refleks administracije, ali
on istovremeno priznaje prakti~ne i konceptualne pote{ko}e ovog analiti~kog metoda u kratkoro~nom periodu.
U svakom slu~aju, kvantitativna analiza koristi i tro{ka mora da
se dopuni drugim metodama. Ni delotvornost ni stepen opravdanosti ne
mogu uvek uverqivo da se iskaù monetarnim terminima ili da se ~ak
mere drugim dimenzijama. Nemogu}nost merewa ne mora da predstavqa i
nedostatak va`nosti, i uputstvo ne sme da podredi kvalitativne faktore kvantitativnim i situacijama gde se prvi smatraju va`nim. Analiza bi trebalo da bude dovoqno sveobuhvatna da okarakteri{e sve
efekte koji su od zna~aja za politi~ke zvani~nike, ukqu~uju}i identifikaciju potencijalno ireverzibilnih posledica.
Analiti~ki metod koji dobija ~vrstu osnovu u OECD zemqama je
procena kvantitativnog rizika, koja omogu}ava da regulatori boqe razumeju rizike po qude ili ìvotnu okolinu od odre|enog faktora, i
doprinose koji regulative ima u smawewu rizika. Procena kvantitativnog rizika unapre|uje mogu}nosti vlade da se fokusira na najva`nije rizike i da ih dovede do najmaweg tro{ka. Pitawe rizika je rapidno
148
SCOTT H. JACOBS
postalo visokoprofilno i kontroverzno pitawe regulative i postalo je

jedno od naj~e{}ih izvora privrednih i investicionih rasprava.
Regulatori bi trebalo da budu fleksibilniji u primewivawu analiti~kih metoda, shodno prirodi predloène regulative. Fleksibilnost ne znaì da bi regulatori trebalo da koriste bilo koji metod ovo
bi jednostavno dovelo do upotrebe najjevtinijeg metoda koji zahteva
najmawe napora u najve}oj meri. Bilo bi boqe da regulatori budu
fleksibilni u standardizovanom okviru. Broj dozvoqenih metoda bi
trebalo da se svede na samo par metoda, jedan rigorozniji za skupe regulative i jedan mawe rigorozan za jevtinije regulative. Uputstvo za
primenu svakog od metoda tako|e bi trebalo da bude standardizovano,
ukqu~uju}i takve parameter kao {to je dru{tvena diskontna stopa,
upotreba najboqih procena i prezentacija pretpostavki.
Standardizovawe metoda ima veliku vrednost jer utvr|uje o~ekivawa za
adekvatne analize, omogu}ava da se analiza uporedi preko regulative i regulativnih programa, da obrazovawe i obuka {irom vlade budu isplativi i da
javnost boqe razume AER. Gde nije potrebna posebna metodologija u sprovo|ewu AER ili gde nije ustanovqen minimum standarda analiti~kog kvaliteta, stepen kvantifikacije je bio nizak. Dakle, princip bi trebalo da bude
fleksibilnost u obavezuju}em okviru koji omogu}ava da svi regulatori naprave komparativan izbor AER metoda i da primene metode na isti naìn.
Kvadrat 3. Karakteristike raznih AER metoda
Analiza koristi i tro{ka je sveobuhvatna i najdelotvornija kada se
radi o pitawima efikasnosti i vremenskog preferencijala. Me|utim,
to je obi~no najskupqa opcija i ne fokusira se na najboqi naìn na
pitawa jednakosti i distribucije (iako moè da se adaptira da ukqu~i i
takva pitawa).
Analiza isplativosti (ili tro{ak u~inak analiza) posmatra se
kao delimi~na analiza koristi i tro{ka, jer ne poku{ava da pretvori
korist u monetarne termine i umesto toga ih vrednuje drugim metri~kim
terminima: stepen rizika redukcije, broj spasenih ìvota, itd. Analiza
isplativosti je najkorisnija kada je raspon realisti~kih alternativa
ograni~en na razli~ita sredstva postizawa sli~nih rezultata. Mawe je
korisno gde politi~ke predloge prate brojne zna~ajne koristi, s obzirom
na to da analiza isplativosti ne dozvoqava naknadni pristup svojim
evaluacijama. Tako|e ima ograni~enu korist kada daje odgovor na osnovno
pitawe da li je regulative potreba ili poèqna.
Analiza tro{kova usagla{avawa ima uì delokrug, jer uop{te ne
poku{ava da kvantifikuje korist. Tako se analiti~ki zahtevi daqe
149
smawuju i fokusiraju na tro{kove, koji se generalno lak{e procewuju.

Pristupi tro{kovima usagla{avawa imaju posebnu prednost gde je najva`nija briga da li je predloèno optere}ewe mogu}e, ili proporcionalno ili smaweno do minimuma.
Analiza efekta poslovawa (ili malog biznisa) je delimi~na varijanta
analize tro{kova usagla{avawa. Ona se fokusira na tro{kove posebnog
sektora, bilo na poslovawe uop{te ili na mala i sredwa preduze}a posebno. Za mnoge regulative daleko najve}i teret tro{kova snosi sector
biznisa, a to znaì da }e ova analiza identifikovati najdirektnije tro{kove. Ne}e se baviti tro{kovima potro{a~a, vlada i grupa koje nisu u
biznisu. Ovaj pristup se ~esto koristi tamo gde je kqu~na briga pravne
reforme ograni~avawe ili slabost poslovnih efekata.
Fiskalna ili buxetska analiza je tako|e delimi~na analiza usagla{avawa, koja u razmatrawe uzima samo one regulativne predloge koji
imaju implikacije na buxet vlade, obi~no prili~no mali deo ukupnih
tro{kova. Ovaj oblik analize bi, me|utim, trebalo da da prili~no
precizne rezultate i tako postane izuzetno koristan tamo gde su potencijalno visoki tro{kovi strategije usagla{avawa i sprovo|ewa kqu~ni element predloga ili gde }e vlada na vi{e nivoa snositi tro{kove.
Procena rizika poku{ava da kvantifikuje rizike (uzimaju}i u
obzir hazarde i posledie) da bi omogu}ila racionalnu ocenu da li je
akcija vlade bila opravdana. Ovaj metod daje odgovor na osnovno pitawe
da li regulisati, a tako|e doprinosi politici izbora o èqenom
stepenu redukcije rizika. Komplikacije kod ovog metoda nastaju iz
varijacije koja je prime}ena izme|u stvarnog i o~ekivanog rizika
ili prihvatawa raznih vrsta rizika od strane dru{tva.
Analiza rizika posmatra rizik kao eksplicitne razmene (da li se
po~etak pove}awa rizika pojavquje kao indirektni rezultat politike
izbora i da li je to zna~ajno za wenu delotvornost). Ona je zaslu`na za
naj{iri pregled posledica, ali zato ima ve}e analiti~ke zahteve i one
koji se odnose na podatke.
Razvoj i implementacija strategija prikupqawa podataka. Korisnost AER zavisi od kvaliteta podataka koji se koriste za procenu
efekta. S obzirom na to da pitawe podataka spada me|u najkonzistentnije problemati~ne aspekte u sprovo|ewu kvantitativne procene,
razvoj strategija i uputstava za ministarstva je od presudne va`nosti za
sprovo|ewe uspe{nog programa kvantitativne AER. (vi)
Konsultacija javnosti je va`no sredstvo za prikupqawe informacija, ali mora da bude na najvi{em nivou ukoliko èlimo da informacija
bude kvaliteta neophodnog za kvantitativnu analizu. Danska je usvojila
150
SCOTT H. JACOBS
dve strategije da unapredi protok informacija ministarstvima o mogu}im efektima regulative. U svojim biznis panel testovima, deo koji se
bavi biznisom se direktno pita koliki o~ekuju da bude aministrativni
teret predloènog zakona. Od firmi se traì informacija o internim
tro{kovima i ugovorenih za usluge koje im se obezbe|uju sa strane. Preciznost podataka dobijenih panel testom je mala i da je sistem vi|en kao
sistem ranog/pravovremenog upozorewa za neo~ekivane velike efekte.
Prva faza se sastoji od selekcije od broja preduze}a modela koji su statisti~ki reprezentativni u svom domenu. U slede}oj fazi, kori{}ewe
postoje}e statisti~ke baze podataka }e omogu}iti da se izra~unaju ukupni administrativni tro{kovi iz sveobuhvatnih interzvuja sa ograni~enim brojem preduze}a modela. Italijansko uputstvo za AER predlaè
mehanizme prikupqawa podataaka, ukqu~uju}i anketu mi{qewa, direktne intervjue i kori{}ewe ciqnih grupa.
Usmeravawe AER napora. S obzirom da se regulative veoma razlikuje
po veli~ini i kompleksnosti svojih efekata, nerazumno je ispitivati svaku regulativui sli~nom temeqito{}u. Analiti~ka sposobnost je retko
sredstvo koje je potrebno raspodeliti pametno. Centralne nadzorne jedinice mogu biti preplavqene velikim brojem AER koje se ti~u bezna~ajnih ili regulative slabog efekta. Stoga je od vitalnog zna~aja usmeriti AER na one predloge od kojih se o~ekuje da imaju najve}e efekte na
dru{tvo. Vreme i napori utro{eni na regulativnu analizu moraju biti
srazmerni usavr{avawu regulative koje se o~ekuje od analize. To sugeri{e
da je dvofazni AER process neophodan prethodna laka provera da bi se
utvrdilo kog stepena je potrebna detaqna analiza.
Mehanizam usmeravawa mora da bude dobro smi{qen da bi se izbeglo preterano promi{qawe koje bi ugrozilo verodostojnost programa
da duge staze, kao i da se spre~i propu{tawe va`nih regulative. Pored
toga, iz prakti~nih razloga moè se zahtevati mehanizam direktnog
usmeravawa. Prihvatawe izuzivawa slu~aja po slu~aj izgleda da nije
delotvorno jer otvara vrata politizaciji procesa i strate{kom pona{awu koje zloupotrebqava izuzimawa.
Boqi pristup je prihvatawe jasnog i jednostavnog (iako pomalo
proizvoqnog) kriterijuma koji defini{e prag za predvi|ene tro{kove
ili wihove efekte, kao i pruàwe pomo}i ministarstvima koji su
wegovi zagovornici da lak{e procene da li su regulativni efekti
ispod ili iznad praga.
Integrisawe AER sa procesom kreirawa politike, {to je pre
mogu}e. Integrisawe AER sa procesom kreirawa politike ima za ciq
da odmeravawe tro{kova i koristi, identifikacija i razmatrawe al151
ternativa i izbor politike su u skladu sa wenim mogu}nostima do

ostvarivawa ciqeva tako da postanu deo rutine razvoja politike. U
nekim zemqama gde AER nije integrisana u kreirawe politike, procena
efekta je postala puko ex post pravdawe odluka ili bezmislena administracija. Integracija je dugoro~an process, koji ~esto podrazumeva
zna~ajne kulturolo{ke promene u okviru regulativnih ministarstava i
korisnika analiza, prevashodno ministara i zakonodavaca.
Do izvesne mere, stepen integracije je rezultat koliko dobro se
drugi AER najboqi na~ini sprovode. Ukoliko postoji sna`na politi~ka posve}enost i delotvorna kontrola i podsticaj, AER }e postati
uticajna u izboru politike. Evaluacija holandskog AER programa iz
1996. pokazuje da ve}ina regulatora sada posmatra AER kao esencijalni
i prirodni deo wihovog politi~kog izborta i o~ekuju da ubrza process dono{ewa odluka o zakonodavstvu u Ministarskom ve}u usled
poboq{awa pripreme. (vii)
Integracija je donekle rezultat dobro planiranog programa i tajminga/vremenskog uskla|ivawa. âk i u Holandiji, Ministarstvo ekonomskih poslova smatra kqu~nim potrebu da se pri ministarstvima
angaùju informativni centri u ranijoj fazi, da bi se obezbedio raniji
po~etak AER i na taj na~in unapredilo svoju sposobnost da promeni
politiku gde analiza ukaè na slabost. Snaga italijanskog sistema je u
wegovom dvofaznom pristupu, gde je preliminarna AER fokusirana
uglavnom na opravdanost i alternative (ukqu~uju}i ne~ini-ni{ta
opciju) pripremqena pre nego {to je tekst napisan. Suprotno ovom
primeru, najve}i problem ma|arskog AER programa je bio taj {to je
anketa bila primewena u toku veoma angaòvanog zakonodavnog perioda. Odgovori su bili poslati u posledwem momentu vladinom povereniku. Shodno tome, dostavqawe odgovara je bilo ex post pravdawe
odluke, pre nego objektivna procena alternativa.
Saop{tavawe rezultata i {iroko ukqu~ivawe javnosti. Pretpostavke ipodaci kori{}eni u AER mogu da se unaprede ako se testiraju
tako {to se prezentiraju javnosti i po{to se obave konsultacije. Agaòvawe javnosti u AER ima nekoliko zna~ajnih prednosti. Javnost,
naro~ito ona koja je pogo|ena regulativama, moè da pruì podatke
neophodne za kompletirawe AER. Konsultacija tako|e moè zna~ajno
da uti~e na sprovo|ewe predloga u rasponu razmatranih alternativa i
stepenu prihvatawa predloènih regulative od strane pogo|enih strana. Mo}an na~in za poboq{awe kvaliteta informacija o novim regulativama, pa tako i kvaliteta samih regulative, je pu{tawe AER sa
prate}im nacrtima teksta u proceduru konsultacija.
152
SCOTT H. JACOBS
Primena AER na postoje}e i nove regulative. AER discipline su

jednako korisne u pregledu postoje}ih regulative kao ex ante proceni
novih regulativnih predloga. Zaista, ex post priroda regulativnog
pregleda zna~i da }e biti mawe problema sa podacima i da }e kvalitet
rezultata analize biti potencijalno vi{i.
Zakqu~ak: Srbija bi trebalo da po~ne sa izgra|ivawem
kapaciteta za AER u svojim ministarstvima
Postoji skoro univerzalna saglasnost da AER, kada se obavi na vaqan
na~in, unapre|uje isplativost regulativnih odluka i smawuje broj nekvalitetnih i nepotrebnih regulative. AER je tako|e unapredila transparentnost odluka i konsultacija, kao i u~e{}e pogo|enih grupa. Pa ipak,
te{ko je AER sprovesti u delo zbog sloènosti analiza, otpora interesnih grupa, nedostatka kapaciteta i sredstava u ministarstvima, straha
od ka{wewa u zakonskom sistemu i pritisaka da se odluke donesu brzo pre
nego [to se obavi analiza. pa`qiv program i institucionalni plan mogu
da uklone ve}inu ovih problema.
Srbija bi trebalo da nastavi korak po korak sa ugradwom AER u svoje
politi~ke procese. AER program bi mogao da se izgradi u pet faze: Prvo,
sprska valda bi trebalo da traì izjavu o opravdanosti svih zakona i
drugih regulative koje obja{wavaju o~ekivane koristi i tro{kove akcija/postupaka, i rezultate javnih konsultacija. Drugo, vlada bi trebalo da
stvori nezavisno telo, kao {to je to ombudsman za razvoj poslovawa, koji
moè da pregleda ta~nost izjava i kvalitet. Tre}e, vlada bi trebalo da
usvoji univerzalni princip koristi i tro{ka, sa korak po korak strategijom radi postepenog poboq{awa kvantifikacije efekata regulative za najva`nije regulative, a da kvalitativne procene u~ini konzistentnijim i pouzdanim. êtvrto, primena AER bi trebalo da se pro{iri naprogresivno {iri raspon zakona i akata kao {to su ministarski
dekreti. Peto, AER bi trebalo da se integri{e u process javnih konsultacija radi smawewa svojih tro{kova i pove}awa svog kvaliteta. AER bi
trebalo da predstavqa kqu~ni input informacija u~esnicima u konsultacijama i rezultati konsultacija bi trebalo da se koriste kao input za
oplemewivawe i razvoj AER.
Ne postoji univerzalni model za pravi AER sistem, s obzirom na to
da odgovaraju}a re{ewa moraju da budu kreirana da odgovaraju specifi~nim srpskim vrednostima i institucijama i wenom nivou ekonomskog razvoja. Me|utim, s obzirom da Srbija konkuri{e uevropskim i
globalnim ekonomijama za kapital i trì{ta, me|unarodna o~ ekivawa
i iskustva za postizawe visokokvalitetnih regulativnih reìma mogu
153
da daju korisne parameter za akciju. AER, dobra regulativna praksa

prihva}ena u evropskim zemqama, moè da pomogne Srbiji da promovi{e razvoj vitalnog privatnog sektora i da konvergira sa standardima evropskog trì{ta.
I. Lista najboqih primera AER je prodiskutovana detaqno u OECD
izve{taju iz 1997., Analiza regulativnog efekta: najboqi primeri u
OECD zemqama, Pariz. Najve}i deo detaqa zemqe u slede}oj sekciji uzet
je iz OECD-ovog pregleda regulativnih reformi u zemqama ~lanicama.
Ukupno 12 studioznih pregleda zemaqa je izdato od 1999. do 2001.
II. Nekoliko slede}ih paragrafa su adaptirani iz Jacobs, Scott
(1997), Pregled analize regulativnog efekta u OECD zemqama, u
OECD, Analiza regulativnog efekta: Najboqi primeri u OECD zemqama, Pariz.
III. Odeqewe Velike Britanije za trgovinu i industriju (1985),
Tro{kovi poslovawa: Izve{taj temeqnog istraìvawa administrativnih i zakonskih zahteva, izdava~ko odeqewe W. V., London, mart.
IV. Na primer, sigurnosna regulative u avionima moè da smawi
rizik od pada, ali ako avionske karte poskupe, neki od putnika }e da
pre|u na putovawe kolima, koje je riskantnije. Zbog toga {to ciq
politike nije bio jasan spasiti ìvote pre nego spre~iti pad aviona
po svaku cenu sigurnosne regulative mogu da uzrokuju ve}u smrtnost
nego da je spre~e. U ovom slu~aju, {to je skupqa regulativa i, o~igledno,
sigurnija regulative, to }e ~udnijibiti rezultat.
V. Ovaj paragraf je velikim delom zasnovan na Hopkins, Thomas
(1997), Alternativni pristupi regulativnoj analizi: Primeri sedam
OECD zemaqa, u OECD (1997b), op. cit.
VI. Za daqe uputstvo videti Broder, Ivy and Morrall, John F. III (1997),
Prikupqawe i kori{}ewe podataka za dono[ewe regulativnih odluka u OECD, (1997b), of. Cit.
VII. Formsman, Symen (1998), Procena nacrta zakona u Holandiji,
publikovan radi unapre|ivawa zakonodavnog kvaliteta u Evropi, Me|unarodno pravo Kluwer.
154
mr Aleksandra Rabrenovi}
NAÊLA KVALITETNE UPRAVE U PRAVU

EVROPSKE UNIJE
Uvod
Pola veka evrpske integracije nesumqivo je donelo zna~ajne promene u pravu zemaqa ~lanica Evropske unije. Primewuju}i koncept
integracije putem prava (integration through law), zemqe ~nalice EU
harmonizovale su razli~ite oblasti prava, i to prvenstveno one koje se
ti~u wihove ekonomske aktivnosti. Najva`nije pravne promene izvr{ene su u oblasti privrednog prava, poreskog prava, prava konkurencije, prava za{tite ìvotne srdine kao i u drugim oblastima trgovinskog prava.
Za razliku odoblasti privatnog prava, javno pravo je oduvek bilo
mawe podlo`no promenama pod spoqnim uticajem. To se obi~no obja{wava wegovom posebnom nacionalnom prirodom.1 Organizacija i delatnost dràve, zasnovane na osnovane na osnovnim pravnim na~elima,
~vrsto su utemeqene u tradiciji svake zemqe i nesumqivo predstavqaju
jedinstvene nacionalni substrat. Upravna doktrina je, stoga, dugo vremena zauzimala stanovi{te da su osobenosti nacionalnih upravnih
sistema toliko zna~ajne da i samo wihovo ore|ewe proizvodi te{ko}e,
dok se o wihovoj harmonizaciji uop{te ne moè govoriti.2
Posledwa dekada evropskih integracionih procesa, me|utim, postavila je upravno-pravnoj teoriji i praksi neo~ekivan izazov. Sna`na interakcija izme|u upravnognprava EU i nacionalnog upravnog prava zemaqa
~lanica proizvela je zna~ajne promene u nacionalnim upravno-pravnim
sistemimai podstakla process wihove harmonizacije. 3 Stalni kontakti
izme|u javnih slu`benika zemaqa ~lanica i javnih slu`benika Evropske
komiisje, razvoj osobenog evropskog sistema upravnog sudstva, kao i nastajawe zajedni~kog sistema upravnih vrednosti i principa, doprineli su
ujedna~avawu upravnog prava zemaqa ~lanica i wihovoj postepenoj evro1
2
Vidi: J. Beatson, T. Tridimas, New Directions in European Public Law, (Hart Publishing, Oxford), 1998, str.
11-10.
Vidi: C. Nizzo, "National Public Administrations and European Integration", SIGMA papaers, OECD, web
site: www.oecd.org/puma/sigmaweb; M. Chiti, Italian Report, u J. Schwarze, Administrativ Law under European Influence, (Sweet & Maxwell) London, 1996, str. 229.
Vidi: J. Schwarze, Aministritive Law under European Influence, (Sweet & Maxwell) London, 1996.
155
NAÊLA KVALITETNE UPRAVE U PRAVU EVROPSKE UNIJE
peizaciji.1 Ceo taj sloèni process rezultirao je u stvarawu konture

osobenog evropskogsistema upravnog prava, koji neki autori nazivaju evropski upravni prostor (European administrative spce).2 Po~etkom 90-ih,
Evropska komisija je sa velikim brojem zemaqa centralen i isto~ne
Evrope zapo~ela process pregovarawa za ulazak u Evropsku uniju.3 Ona je,
u tom smislu, postavila brojne uslove koje su potencijalne zemqe ~lanice
obavezne da ispune da bi se prikqu~ile Uniji.4 Jedan od najva`nijih
uslova za ulazak u Evropsku uniju je prihvatawe voluminoznih acquis
communautaire. Evropska komisija je, me|utim, u nekoliko navrata naglasila da usvajawe acquis communautaire jeste, ali ne i dovoqan uslov za
obezbe|ivawe `lanstva u EU.5 S obzirom da samo usvajae propisa Evrpske
unije ne moè garantovati i wihovu efikasnu primenu, Komisija insistira na izgradwi administrativnih kapaciteta koji }e omogu}iti bezbolan ulazak u evropski upravni prostor.6 Harmonizacija upravnog prava,
prihvatawe zajedni~kih evropskih vrednosti i standarda, time dobijaju
izuzetan zna~aj za sve dràve tranzicije koje nameravaju da se u perspektivi uklope u evrpski pravni sistem.
Nakon demokratskih promena krajem 2000. godine, novo jugoslovensko rukovodstvo postavilo je ulazak u Evropsku uniju kao jedan od strate{kih ciqeva zemqe. Jugoslavija je po~etkom 2001. godine i formalno
zapo~ela process pridruìvawa Evrposkoj uniji. Radi ostvarewa postavqenog prioriteta, neophodno je {to pre zapo~eti process harmonizacije na{eg upravnog prava sa pravom Evropske unije, uz nastavqawe
intenzivnih napora na reformi jugoslovenske javne uprave.7 U tom
smislu, smatramo veoma zna~ajnim upoznavawe jugoslovenske stru~ne i
{ire javnosti sa osnovnim evroposkim upravnim vrednostima, oli~enim u na~elima kvalitetne uprave.
1
2
3
4
5
6
Ibid.: M. Chiti, "Are there Universal Principles of Good Governance?", European Public Law, Vol. 1, 1995, str.
241-258.
Vidi: SIGMA Paper No. 23: "Preparing Public Administrations for the European Administrative Space",
OECD, 1998, web site: www.oecd.org/puma/sigmaweb; str. 14-15.
Vidi: D. Dinan, Ever Closer Union, (Macmillan, 1999), str. 192-193.
Vidi: Commission's White Paper: Preparation of the Associate Countries of Central and Eastern Europe for Integration into the Internal Market of the Union, 3 May 1995 (COM/95/163 final); European Commission,
"Agenda 2000. For a stronger and wider Union", Bulletin of the European Union, Supplement 5/97, 13, 1997; W.
Nicol, R. Schoenberg, Europe beyond 2000 - the Enlargement of the European Union towards the East, (Whurr
Publishers, London), 1998, str. 7; STR. Christian Muller-Graff "Legal Framework for Relations between the European Union and Central and Eastern Europe: General Aspects" u M. Marescelations between the European Union and Central and Eastern Europe: General Aspects" u M. Maresceau, Enlarging the European Union, Relations between the EU and Central and Eastern Europe, (Longman, 1997), str. 40-41.
Vidi: "A. Rabrenovi}, "Ka novoj Evropskoj upravi", Pravni ìvot br. 9/98, str. 735-746.
Vidi: Regular Reports from the Commission on Progress towards Acession by each of the candidate countries,
13 Octobar 1999; Regular Reports from the Commission on Progress towards Accession by each of the candidate
countries, 8 Novembar 2000.
Vidi: D. Kavran, "Promene u upravi - mogu}i pravci razvoja kod nas i analiza uporednih iskustava", Pravo teorija i praksa, Novi Sad, 1995.
156
MR ALEKSANDRA RABRENOVI]
Koncept na~ela kvalitetne uprave u pravu EU

U svom generalnom izve{taju, pripremqenom za 1998. FIDE1 kongres,
Evropski ombudsman,2 Jacob Soderman, naglasio je da gra|ani Evropske
unije imaju pravo na kvalitetnu upravu (good administration).3 Po wegovom
mi{qewu, pravo na kvalitetnu upravu proizlazi iz dva, za upravu, su{tinski va`na principa. Prvi je jedan od osnovnih demokratskih principa vladavina prava. Uprava mora postupati u skladu sa zakonom.
Po{tovawe prava je osnova i pretpostavka svakog kvalitetnog upravnog
postupawa.4 Drugi princip delom prevazilazi pravni okvir, proizlaze}i
iz ciqa i svrhe moderne uprave. To je princip/koncept uprave kao javne
slu`be.5 Ciq javne uprave jeste pruàwe usluga gra|anima i starawe o
wihovom op{tem napretku i blagostawu. Gra|ani, stoga, imaju pravo da
zahtevaju da se uprava na zakonit i odgovoran na~in brine o zadovoqavawu
wihovih interesa. Drugim re~ima, gra|ani imaju pravo da zahtevaju po{tovawe odre|enih standarda upravnog delovawa.
Na EU samitu u Nici, odrànom krajem 2000. godine, najvi{i zvani~nici EU su, po prvi put u istoriji Unije, eksplicitno izjavili da gra|ani
EU imaju pravo na kvalitetnu upravu. Ugovorom u Nici, to pravo je
formalno potvr|eno. Ono je utemeqeno u ~l. 41. i 42. Poveqe o fundametalnim pravima, koja je prikqu~ena tekstu Ugovora o Evrpskoj uniji.6
^lanovima 41. i 42. Poveqe o fundamentalnim pravima utvr|ena su
slede}a na~ela kvalitetne uprave: 1) na~elo jednakosti, 2) na~elo
dono{ewa odluke u razumnom vremenskom periodu, 3) na~elo saslu{awa
stranke, 4) pravo stranke na razledawe spisa, 5) obaveza organa da
oblazloì odluku (tako|e, ~lan 253. Ugovora o Evropskoj zajednici), 6)
pravo na naknadu {tete pri~iwene radom organa Unije i upravnih
organizacija (tako|e, ~lan 288. i ~lan 2. Ugovora o Evropskoj zajednici),
7) pravo na dobijawe odgovora od institucija Unije na jednom od zvani~nih jezika Unije (~lan 21. i ~lan 3. Ugovora o Evropskoj zajednici),
1
2
3
4
5
Federal Internationale de Droit Europeen.

Vi{e o instituciji Evropskog ombudsmana vidi: D. Radinovi}, Ombudsman i izvr{na vlast, ("Slu`beni glasnik RS", Savet za dràvnu upravu Vlade Republike Srbije), Beograd, 2001, str. 120-128.
F J. Soderman, The Citizen, the Administration and Community Law, generalni izve{taj pripremqen
za 1998 FIDE Kongres, [vedska, 1998.
Ibid.
Vi{e o konceptu uprave kao javne slu`be vidi: S. Lali} et al., Upravno pravo, (Saveremena
amdinistracija, Beograd), 1999; E. M. Carcia, "Public Service, Public Services, Public Functions, and Guarantees of the Rights of Citizens: Unchangign Needs in a Changed Context" u M. Freedland and S. Sciarra (eds.) Public Services and Citizenship in European Law, Public and Labour Law Perspectives, (Oxford: Clarendon), 1998.
Vaqa podsetiti da Ugovor iz Nice jo{ nije i formalno stupi na snagu, sve dok ga sve zemqe
~lanice ne budu ratifikovane. Stoga, Poveqa o fundamentalnim pravima, pa i pravo na "Kvalitetnu upravu", jo{ ne proizvode pravno dejstvo.
157
8) pravo pristupa gra|ana dokumentima Evropskog Parlamenta, Komisije i Saveta (~lan 255. Ugovora o Evropskoj Zajednici).
Vaqa primetiti da Poveqa o fundamentalnim pravima sadrì
samo jedan broj na~ela kvalitetne uprave, koja su prisutna u drugim
izvorima prava Evropske Unije. Tako|e, veliki broj pomenutih na~ela
nije detaqnije obra|en u Poveqi i zahteva daqu razradu. Iz datih
razloga, odre|ivawe koncepta na~ela kvalitetne uprave zahteva oslawawe na druge izvore upravnog prava Evropske unije, i to prvenstveno
sudsku praksu evropskih sudova Evropskog suda pravde i Suda prve instance, a zatim i delatnost Evropskog ombudsmana.
Sudska praksa Evropskog suda pravde, predstavqa jedan od osnovnih
izvora kvalitetne upravne delatnosti. Usled uticaja francuske upravno-pravne tradicije, Evropski sud pravde je u svom dugogodi{wem
produktivnom radu priznao veliki broj op{tih pravnih principa, ~ija
povreda predstavqa osnov za pokretawe spora pred evrpskim sudovima.
U jednom broju slu~ajeva koji su se na{li pred Evropskim sudom pravde,
stranek su odluke Evropske Zajednice osporavale pozivaju}i se na
povredu na~ela kvalitetne uprave.1 Interesantno je primetiti da su u
svakom osobenom slu~aju, stranke pod principima kvalitetne uprave"
podrazumevale razli~ita pravna na~ela.2
Evropski sud pravde, me|utim, nije odgovorio na zahtev za priznawem postojawa osobenih na~ela kvalitetne uprave. Iako se on na wih
u svojim presudama neretko poziva, on ih ni u jednom slu~aju nije priznao kao posebnu kategoriju, ve} ih je uglavnom prepoznavao pod nazivom
nekog drugog pravnog principa na~ela saslu{awa stranke, prava na
pristup informacijama, na~ela pa`qivog vo|ewa postupka i sl.3
Iako Evropski sud pravde nije razvio konzistentant koncept na~ela kvalitetne uprave, on je priznao veliki broj principa koji bi, po
na{em mi{qewu, mogli biti svrstani u ovu kategoriju. U tom smislu,
mgou se razlikovati dve osnovne grupe na~ela kvalitetne uprave. U
prvu grupu spadaju materijalna na~ela, kao {to su na~elo zakonitosti,
na~elo jednakosti i zabrane diskriminacije, na~elo proporcionalnosti i na~elo za{tite legitimnih o~ekivawa. Druga grupa ukqu~uje
na~ela procesne prirode, kao {to su: pravo na saslu{awe stranke,
du`nost obrazloèwa odluke, na~elo bi`qivog vo|ewa postupka, pravo na pristup informacijama, na~elo marqivosti (obaveza odgovarawa
na zahteve stranaka i blagovremenog postupawa po wima). Dok }e povreda materijalnih na~ela kvalitetne uprave, gotovo bez izuzetka rezul1
2
3
Vidi: Evropski Sud Pravde, predmet br. 64/82, Tradax Graanhandel BV v. Commission, (1984) ECR 1359.
Vidi: H. P. Nehl, Principles of Administrative Procedure in EC Law, (Hart Publishing, Oxford, 1999), str. 27-37.
Ibid.
158
tirati poni{tavawem predmetne odluke Unije, povreda procesnih upravnih u najve}em broju slu~ajeva predstavqa}e se osnov za poni{tavawe odluke samo ukoliko Sud utvrdi da je povreda takva da je mogla
uticati na re{ewe stvari (tzv. bitna povreda postupka).1
Sudska praksa Evropskog suda pravde i Suda prve instance nesumqivo predstavqa odlu~uju}i ~inilac u stvarawu pravnog okvira za{tite osnovnih prava gra|ana Unije.2 Svojom drugogodi{wom praksom, Evropski sudovi su primenom pomenutih na~ela razvili veoma
zna~ajna materijalna i procesna ograni~ewa upravne delatnosti Evropske Unije.3
Pitawe koje se, me|utim, postavqa jeste da li Sud, kao institucija,
treba da ima posledwu re~ kad je definisawe principa kvalitetne uprave u pitawu? Posebno kada se ima u vidu da priroda principa kvalitetne
upravne delatnosti, kao uostalom i samog pojma uprave, nije samo pravna,
ve} ukqu~uje i mnogobrojne nepravne elemente. Da li sudovi, stoga, predstavqaju dovoqan garant za{tite gra|ana prema administraciji ili je
neophodno uvesti i druge, sveobuhvatnije za{titne mehanizme?
Postoje jaki argumenti koji ukazuju da je u svakodnevnoj praksi uloga
Evropskih sudova u poboq{avawu standarda upravne delatnosti Evropske Unije prili~no ograni~ena. to je, s jedne strane, posledica veoma
struktnih propisa o pravu fizi~kih i pravnih lica na pokretawe
postupka pred Evropskim sudom pravde, kao i veoma restruktivnog
odre|ewa prirode akata koji mogu biti predmet spora, s druge strane
(~lan 230. Ugovora o Evropskoj Zajednici).4 Usled toga, mogu}nost
gra|ana da izraze svoje nezadovqstvo upravnim delovawem i za{tite
svoja prava u okviru institucija Unije ostaje prili~no ograni~eno.5
Potreba za pronalaèwem drugih na~ina za{tite gra|ana prema administraciji postala je o~igledna.
Mnoga od napred postavqenih pitawa u vezi efikasne za{tite gra|ana u wihovim kontaktima sa administracijom, na{la su ako ne svoje
potpun odgovor, onda sigurno zna~ajan podstrek za re{avawe, ustano1
2
3
4
5
Vidi: J. A. Usher, General Principles of EC Law, (Longman), London, 1997. str. 119-120; H. P. Nehl, op. cit.
str. 167-170.
Interesantno je primetiti da je Evropski sud pravde, u mnogobrojnim oblastima prava EU, sam
{irio svoje ingerencije, ne drè}i se striktnog tuma~ewa Evropskih Ugovora i time izazvao
zna~ajne reakcije Evropskog Saveta i dràva ~lanica. Stoga se aktivna jurisprudencija
Evropskog suda pravde veoma ~esto nalazila i pod o{trom kritikom pravne teorije i doktrine.
Vidi: M. Cappelletti, Is the European Court of Justice Running Wild?, European Law Review, V.12 (3),
1987, str. 3-12; T. Hartley, Constitutional Problems of the European Union, (Oxford, Hart 1999)
Vidi: J. Schwarze, Developing Principles of European Administrative Law, 93, Public Law, str. 231.
^lan 173. Ugovora o Evropskoj zajednici u staroj numeraciji.
J. Soderman, The Citizen, The Administration and Community Law, generalni izve{taj pripreqen za
1998. FIDE Kongres, str. 11.
159
vqavawem institucije Evropskog Ombudsmana, 1995. godine. Generalna

nadle`nost Evropskog Ombudsmana sastoji se u vr{ewu nadzora nad
radom institucija Evropske Unije. Pri tome, jedna od wegovih najva`nijih aktivnosti jeste ispitivawe rada organa Unije, kako po sopstvenoj inicijativi, tako i po zahtevu gra|ana i wihovim predstavkama o
nekvalitetnoj upravnoj delatnosti (maladministration).1
U nekoliko navrata, Evropski Ombudsman je ukazao na zna~aj utvr|ivawa osobene kategorije na~ela kvalitetne uprave Evropske Unije.
Jedan od na~ina za wihovo jasno definisawe, po mi{qewu Evropskog
Ombudsmana, jeste uvo|ewe Kodeksa kvalitetnog upravnog postupawa
(Code of Good Administrative Behaviour) javnih slu`benika Unije u wihovim odnosima sa gra|anima.2 Ustanovqavawe Kodeksa na~ela kvalitetne uprave imalo bi barem dve osnovne svrhew. S jedne strane,
Kodeks bi informisao gra|ane o standardima koje mogu o~ekivati od
Evropske administracije, i time upravu Unije u~inio transparentnijom. S druge strane, Kodeks bi, nagla{avaju}i osnovne principe, koje bi
slu`benici Unije bili obavezni da primewuju u svakodnevnim kontaktima sa gra|anima, nesumqivo dorpneo poboq{awu standarda upravne
delatnosti Unije. Time bi se, tako|e, u velikoj meri zadovoqili i
zahtevi upravno-pravne doctrine za ustanovqavawem jasnih, kako pravnih, tako i nepravnih pravila kvalitetne upravne delatnosti Unije.3
Sredinom 2001. godine, gotovo svi organi i organizacije Evropske
Unije, uksu~uju}i Evropsku Komisiju i Evropski Parlament, usvojili su
Kodeks kvalitetnog upravnog postupawa, koji su wihovi slu`benici
du`ni da primewuju u odnosima sa gra|anima. Kodeks kvalitetnog
upravnog postupawa sadrì veliki broj principa kvalitetne uprave.
Mi }emo se detaqnije baviti samo sa jednim brojem na~ela, koja, po na{em
mi{qewu imaju najve}i zna~aj za modernu upravu. U ciqu wihovog lak{eg prezentovawa, napravi}emo ponovo uslovnu razliku izme|u materijalnih i procesnih na~ela kvalitetne uprave.
1
2
3
U svom prvom godi{wem izve{taju, Evropski Ombudsman definisao je nekvalitetnu upravnu

delatnost (maladministrion) na prili~no ekstenzivan na~in, ukqu~uju}i u ovaj pojam ne samo
protiv pravno, ve} i neodgovaraju}e (unproper) i neopravdavaju}e (non justifiable) upravno
delovawe. Evropski Ombudsman defini{e nekvalitetnu upravu navo|ewem wenih izrazitih
slu~ajeva, kao {to su: povreda Ugovora, obavezuju}ih akata Unije, kao i op{tih pravnih principa Unije ustanovqenih Sudovima Unije, administrativne neregularnosti i propusti, zloupotreba prava, nemarnost, sprovo|ewe nezakonitih procedura, nefer postupawe, nekompetentnost, diskriminacija, neopravdano odguvla~ewe postuuka, nedostatak informacija ili odbijawe davawa informacija. Vidi: Prvi godi{wi izve{taj Evropskog Ombudskamana (The First Annual Report of the European Ombudsman), 1995., Internet. Tako|e: S. Tierney, European Citizenship in Practice The First Annual Report of the European Ombudsman", 1996, 2 European Public Law, str. 517
Vidi: Draft Recommendation of the European Ombudsman in the own Initiative Inquiry, IO/98/OV
Vidi: C. Harlow, Codification of EC Administrative Procedures? Fitting the Foot to the Shoe or the Shoe to the
Foot, vol. 2, No. (1996), European Law Journal, str. 30; M. Chiti, op. cit. str. 247.
160
1. Materijalna na~ela kvalitetne uprave

Najve}i broj materijalnih na~ela kvalitetne uprave priznat je
kako sudskom praksom Evropskog suda pravde, tako i Kodeksom Evropskog Ombundsmana. interesantno je primetiti da materijalna na~ela
kvalitetne uprave predstavqaju u najve}em broju slu~ajeva i op{ta
pravna na~ela Evrospke Unije, kojima se mogu osporavati kako pojedina~ne odluke, odn. individualni aspekti op{tih odluka, tako i op{te
odluke organa Evropske Unije. Pitawe koje se, stoga, postavqa jeste da
li su materijalna na~ela kvalitetne uprave u su{tini na~ela upravnog prava ili se radi o op{tim principima ustavnog prava.
Upravno-pravna nauka do sada nije dala precizan odgovor na ovo
pitawe. îni se da je izrazita kompleksanost pravnog sistema EU, kao
nadnacionalnog prava sa mnogobrojni elementima krajwe razli~itih
nacionalnih pravnih sistema, onemogu}ila jasno ra{~lawivawe prava
EU na posebne grane. Pri tome nikako ne treba izgubiti iz vida ~iwenicu da je svaka podela prava na razli~ite grane ipak samo uslovna.1
Moè se stoga zakqu~iti da pravo Evropske Unije, u ovom stadijumu
razvitka, ne pruà dovoqnu osnovu za razlikovawe izme|u ustavnih
principa i na~ela upravnog prava.2
Materijlna na~ela prava Evropske Unije koja }e biti predmet na{e
pa`we su: na~elo zakonitosti, na~elo proporcionalnosti, nakosti (zabrane diskriminacije) i na~elo za{tite legitimnih o~ekivawa i konzistentnosti.
1.1. N a ~ e l o z a k o n i t o s t i
Na~elo zakonitosti predstavqa jedno od najzna~ajnijih na~ela upravne delatnosti Unije. Koncept zakonitosti nesumqivo je povezan sa
idejom pravne dràve (vladavine prava). Na~elo zakonitosti se tako
~esto smatra formalnim oblikom principa pravne dràve.3 U tom
smislu, na~elo zakonitosti se odre|uje kao obaveza dràve da deluje u
saglasnosti sa zakonom. Za razliku od formalnog oblika, materijalni
oblik vladavine prava odre|uje se kao zahtev da dràva deluje u ciqu
ostvarewa pravi~nosti.4 I dok je formalni oblik vladavine prava
izraèn u na~elu zakonitosti, materijalni oblik vladavine prava dobio je svoj izraz u drugim pravnim na~elima, pre svega u na~elu proporcionalnosti. Oba na~ela ~vrsto su utemeqena u pravu Evropske Unije.
1
2
3
4
Vidi: Z. Tomi}, Upravno pravo, (Dragani}, Beograd), 1998.

Vidi. J. Schwarze, European Administrative Law (Sweet and Maxwell, 1992) str. 1458.
Ibid.
Vidi: J. Schwarze, European Administrative Law, str. 1460.
161
Iako zakonitost nesumwivo predstavqa osnovno pravno na~elo svake

moderne uprave, wegov zna~aj za funkcionisawe Evropske Unije je osoben.
Va`nost na~ela zakonitosti proizti~e iz svojevrsne pravne prirode Evropske Unije, koja, ipored stalnog pro{irewa svojih kompetencija, ne poseduje su{tinsko obele`je suvereniteta. Usled toga, svaka delatnost wenih
organa mora eksplicitno biti zasnovana na propisima Unije (principe de
dompetence dattribution).1 Tako ~lan 5. Ugovora o Evropskoj Uniji predvi|a da
Unija mora postupati unutar granica na koje je ovla{}ena ovim Ugovorom.
Sli~na odredba moè se na}i i u Ugovoru o Evropskoj zajednici za ugaq i
~elik, koji predvi|a da organi Zajednice moraju postupati u okviru svojih
respektivnih ovla{}ewa.2 Evropski Ugovori nadaqe obavezuju Evropski
Savet i Evropsku Komisiju da postupaju u skladu sa odredbama Ugovora.3
Ukoliko institucije Unije u svom radu prekr{e na~elo zakonitosti, Evropski sud pravde }e takve akte poni{titi.4
Zna~aj na~ela zakonitosti potvr|en je i Kodeksom na~ela kvalitetne
uprave, koji obavezuje slu`benike da postupaju u skladu sa pravom Evropske Unije i pravilima postupka predvi|enim zakonodavstvom Unije.5
Pomenuta odredba jasno pravi razliku izme|u materijalne (to act according to
law) i procesne zakonitosti (to apply the rules and procedures). Ova odredba
nadaqe podsti~e pitawe {ta se pod pravom Evropske Unije podrazumeva,
odn. koja su to pravna prvila u odnosu na koja se zakonitost upravnog
pona{awa odre|uje.6 Ne ulaze}i detaqnije u ovu kompleksnu materiju, ovde
}emo samo sa sigurno{}u utvrditi da pravo Evropske Unije ukqu~uje
norme sadrìne u Evropskim ugovorima, norme zakonodavstva Unije (regulative i directive donete u okviru Ugovora o Evropskoj Zajednici, odn.
op{te odluke donete u okviru Ugovora o evropskoj zajednici za ugaq i
~elik), kao i op{ta pravna na~ela priznata odlukama Evropskih sudova.7
Predstavqaju}i osnov za primenu drugih na~ela i propisa Unije, na~elo
zakonitosti nesumwivo zauzima poziciju primus inter partes me|u svim
ostalim Evropskim pravnim na~elima.
1.2. N a ~ e l o p r o p o r c i o a l n o s t i
Na~elo proporcionalnosti (Verhaltnismassigkeit) je tekovina
nema~ke pravne tradicije. Koreni na~ela proporcionalnosti, me|u1
2
3
4
5
6
7
Ibid.
^lan 3. Ugovora o Evropskoj zajednici za ugaq i ~elik.
^lan 202. i 211. Ugovora o Evropskoj zajednici.
^lan 230. i 231. Ugovora o Evropskoj zajednici; ^lan 33. Ugovora o Evropskoj zajednici za ugaq i
~elik; ^lan 146. Ugovora o Evropskoj zajednici za atomsku energiju.
^lan 4. nacrta Kodeksa na~ela kvalitetne uprave.
Vidi: J. Schwarze, European Administrative Law, op cit. str. 235-260.
Vidi: M. Akehurst, The application of General Principles of Law by the Court of Justiced of the European
Communities, vol. 52 [1981] British Yearbook of International Law, str. 40.
162
tim, krajwe su raznoliki. Istorijski posmatrano, na~elo proporcionalnosti zasnovano je na idejama dva teorijsko-pravna pravca {kole
prirodnog prava, zasnovane na principima retributivne i distributivne prave,1 i u~ewu o liberalnoj dràvi, zasnovanog na ideji restriktivne uloge dràve u dru{tvu. Poreklo principa proporcionalnosti
vezuje se za nepoverewe gra|ana prema diskrecionoj vlasti dràve i
wihovu èqu da osiguraju svoja osnovna subjektivna prava. Na~elo
proporcionalnosti se tako smatra subjektivnim oblikom principa
pravne dràve, koji se, kao {to smo videli, izraàva u zahtevu da
dràvna aktivnost bude ne samo zakonita, ve} i pravi~na.2
Prema na~elu proporcionalnosti, uprava moè gra|anima nametati obaveze samo do granice koja je neophodna da bi se postigla svrha
date mere.3 Drugim re~ima, usvojene mere moraju biti proporcionalne
ciqevima koji se èle posti}i.
Princip proporcionalnosti prvi put je uveden u pravo Evropske
Unije odlukama Evropskog suda pravde.4 U ~uvenoj odluci slu~aja Nauer
v. Land Theinland-Pfalz,5 Sud je definisao na~elo proporcionalnosti na
selde}i na~in:
Restriktivne mere koje Evropska Zajednica preduzima moraju biti
u srazmeri sa op{tim interesom Zajednice, pri ~emu, imaju}i u vidu
ciq koji se èli posti}i, one ne smeju nesrazmerno i nedopu{teno
zadirati usubjektivna prava gra|ana.
Zna~aj principa proporcionalnosti potvr|en je Ugovorom o Mastrihtu, 1993. godine, kada je u tekst Ugovora o Evropskoj Zajednici unet ~lan 5.,
koji glasi: Unija ne moè doneti nijednu meru koja prevazilazi tranice
neophodne za ostvarivawe ciqeva ovog Ugovora. Nadaqe, Protokol o
primeni principa proporcionalnosti i subsidiariteta, pridodat Ugovoru u Amsterdamu, predvi|a da }e pri vr{ewu svojih ovla{}ewa, svaka
institucija Unije primewivati princip proporcionalnosti.
Osnovni problem koji se javqa pri primeni na~ela proporcionalnosti jeste nedostatak kriterijuma prema kojima se moè utvrditi da
1
2
3
4
5
Vidi: S. Perovi}, Prirodno pravo i sud, Beograd, 1997.

Vidi: J. Schwarze, European Administrative Law, op. cit., str. 712-713.
Ibid.
Evropski sud pravde, predmeti 5-11, 13-14 & 15/26 San Michele [1962] ECR. 917; Predmet 11/70 Internationale Handelsgesellschaft v. Einfuhr und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel [1970] E.C.R. 1125.
Predmet br. 44/79 ECR. 3728. U ovom slu~aju, tuìqa, Lieselotte Hauer, podnela je tu`bu Evropskom sudu pravde za poni{tewe odluke kojom je odbijen wen zahtev za uzgajawe vinograda na zemqi{tu u oblasti Bad Durkheim. Wen zahtev odbijen je na osnovu Regulative Evropskog Saveta
br. 1162/76, kojom su usvojene mere za prilago|avawe kapaciteta uzgajawa vinograda trì{nim
uslovima. ^lanom 2. pomenute Regulative zabrawuje se davawe dozvole za uzgajawe novih vinograda u periodu od tri godine. Nakon ispitivawa ~iweni~nog stawa, Evropski sud pravde stao je
na stanovi{te da nije do{lo do nesrazmernog i nedopu{tenog zadirawa u pravo svojine tuìqe,
i da stoga na~alo proporcionalnosti nije naru{eno. Shodno tome, Sud je tu`bu odbio.
163
li je odre|ena mera Unije proporcionalna ili ne. Evropski Ugovori ne

sadrè detaqnije odredbe koje bi pruìle osnov odre|ivawa proporcionalnosti respektivnih mera. Ova nedore~enost u velikoj meri ostavqa tuma~ewe na~ela proporcionalnosti Evropskim sudovima1 i Evropskom Obmudsmanu. Pojedini autori smatraju da }e do poni{tavawa
predmetne odluke/mere od strane Evropskih sudova do}i samo ukoliko je
u pitawu o~igledna povreda na~ela proporcionalnosti, ~ime se nadaqe
podsti~e pitawe pravilne ocene o~iglednosti povrede na~ela proporcionalnosti u svakom pojedina~nom slu~aju.2
1.3. Na~elo jednakosti (zabrane diskriminacije)
Na~elo jednakosti gra|ana nesumqivo predstavqa jedno od najva`nijih na~ela svakog demokratskog dru{tva. Wegov zna~aj za pravo
Evropske Unije potvr|en je u velikom broju odredbi Ugovora. Na~elno,
mogu se razlikovati tri razli~ite grupe pravnih normi Unije u kojima
je na~elo zabrane diskriminacije prisutno.3 Prva grupa ukqu~uje norme koje zabrawuju diskriminaciju po osnovu nacionalnosti (tako na pr.
~lan 12. Ugovora o Evropskoj zajednici). Druga grupa normi ure|uje
jednakost izme|u polova (~lanovi 2., 3., 137., 138. Ugovora o Evropskoj
zajednici), dok tre}a grupa zabrawuje diskriminaciju izme|u proizvo|a~a i potro{a~a u oblasti poqoprivrede, u skladu sa ~lanom 34(2)
Ugovora o Evropskoj zajednici. Iako je na~elo jednakosti, kao osnov za
osporavawe odluka Unije, naj~e{}e primewivano u pomenutim oblastima, ono je, zahvaquju}i prvenstveno jurisprudenciji Evropskog suda
pravde, tako|e priznato kao op{te na~elo prava Evropske Unije.4
Na~elo jednakosti zahteva od ovla{}enih organa da tretiraju gra|ane koji se nalaze u sli~noj situaciji na sli~an na~in. Va`no je,
me|utim, primetiti da nejednak tretman gra|ana ne proizvodi automatski i povredu na~ela jednakosti. Na~elo jednakosti bi}e naru{eno
samo ukoliko se dokaè da razlika u tretmanu fizi~kih i pravnih lica
nije pod datim okolnostima opravdana.5
U sudskoj praksi Evropskih sudova, na~elo jednakosti se veoma ~esto
javqa kao osnov za osporavawe kako odluka Unije, tako i nacionalnih
zakonodavnih i upravnih akata. Tako, na primer, u slu~aju Cowan v. Tresor
public,6 Evropski sud pravde stao je na stanovi{te da dràvqani svih
1
2
3
4
5
6
Vidi: P. Graig, G. de Burca, EC Law, Text, Cases and Material , (Oxford University Press, 1998) str. 341.
Vidi: T. C. Hartley, op. cit., str. 156.
Vidi: P. Graig, G. de Burca, op. cit., str. 364-365.
Vidi: T. C. Hartley, op. cit., str. 156.
Vidi: P. Graig, G. de Burca, op. cit., str. 356-357.
Predmet br. 186/87, [1989], ECR 195.
164
zemaqa ~lanica Evropske Unije (nakon Mastrihtskog Ugovora dràvqani EU) moraju pred nacionalnim dràvnim organima imati istovetan
tretman kao i doma}i dràvqani, i da stoga nacionalni propisi, koje
imaju diskriminatorni karakter, ne mogu biti primeweni. U tom smislu,
na~elo jednakosti prava Evropske Unije, prevazi{lo je nadnacionalnu
granicu, direktno se odràvaju}i na nacionalno pravo dràve ~lanice,
~ime su stvoreni uslovi za postepenu harmonizaciju nacionalnog upravnog prava sa upravnim pravom Evropske Unije.
Va`nost na~ela jednakosti nadaqe je potvr|ena i Kodeksom na~ela
kvalitetne uprave, koji zabrawuje diskriminacije na osnovu nacionalnosti, pola, rasne i etni~ke pripadnosti, religije ili uverewa,
invaliditeta, godina ili seksualne opredeqenosti.1
1.4. N a ~ e l o z a { t i t e l e g i t i m n i h o ~ e k i v a w a i k
onzistentnosti
Na~elo za{tite legitimnih o~ekivawa (Vertauensschutz) slede}e
je evropsko na~elo preuzeto iz nema~ke pravnetradicije.2 Teoretski
osnov na~ela za{tite legitimnih o~ekivawa leì u principu pravne
sigurnosti. Dràva gra|anima mora garantovati pravni kontinuitet i
sigurnost, kao preduslov nesmetanog planirawa i obavqawa wihovih
aktivnosti.3 Po{to se gra|ani prirodno oslawaju se uobi~ajeno pona{awe dràvnih institucija, kao i na wihovo ukazano (obe}ano) budu}e pona{awe, oni ne smeju imati {tete od nagle promene propisa koja
nije mogla biti predvi|ena i koja im, stoga, moè naneti ozbiqne
gubitke.4 Drugim re~ima, dràva mora voditi raùna o legitimnim
pravnim o~ekivawima svojih gra|ana.
Na~elo konzistentnosti predstavqa samo drugi aspect principa
za{tite letigimnih interesa. Da bi legitimna o~ekivawa gra|ana mogla biti zadovoqena, organi Unije moraju donositi konzistentne upravne odluke. Nadaqe, na~elo konzistentnosti povezano je sa na~elom
jednakosti. Ukoliko organ Unije, bez vaqanog osnova, odstupi od uobi~ajene prakse Institucije, on }e povrediti ne samo na~elo kozistentnosti upravnog postupawa, ve} i na~elo jednakosti.5 Ipak, za razliku
od na~ela zakonitosti, proporcionalnosti i jedankosti, povreda na~ela za{tite letitimnih o~ekivawa i konzistentnosti ~esto ne predstavqa dovoqno jak osnov za osporavawe odluka Unije.
1
2
3
4
5
^lan 5., stav 3. Nacrta Kodeksa na~ela kvalitetne uprave.

Vidi: M. Akehurst, op. cit., str. 38-39.
Vidi: E. Sharpston, Legitimate Expectations and Economic Reality (1990), 15 European Law Review, str. 103.
165
Na~elo konsitentnosti primewivano je u sudskojpraksi Evropskog

suda pravde u slu~ajevima koji se ti~u odnosa Unije i wenih slu`benika.
S tim u vezi, neretko se postavalo pitawe vaqanosti internih upravnih
propisa, koji nisu pravno bavezuju}.1 Tako, na primer, u slu~aju Lauwage
v. Commission2 Sud je, ispituju}i validnost internog upravnog propisa,
stao na stanovi{te da nekonzistentna primena, odn. izmena inteernih,
pravno neobavezuju}ih akata bez vaqanog osnova, dovodi do povrede
kozistentnosti upravnog pona{awa, a time i povrede na~ela jednakosti.
Po{to se internim urpavnim propisom ustanovqava odre|ena praksa
upravnog pona{awa, uprava ne sme odstupati od date prakse ukoliko
nema vaqan razlog za to.3
Slede}e interesantno pitawe koje se postavilo pred Evropskim
sudom pravde jeste da li je organ uprave Unije vezan svojom prethodnom
upravnom praksom. Evropski sud pravde krajwe je odlu~no odbacio ideju
vezanosti organa prethodnom praksom i stoga odbio respektivne zahteve stranaka u velikom broju slu~ajeva.4 Ipak, u slu~aju Riw-Schelde-Verolme v. Commission,5 Sud je uzeo u obzir legitimna o~ekivawa stranaka,
zasnovana na prethodnoj upravnoj praksi, i timepriznao mogu}nost primene na~ela kosistentnosti kada je upravna praksa u pitawu. Uprkos
tome, naredna sudska praksa Evropskog suda pravde potvrdila je prethodni odre~an stav Suda,6 ne ostavqaju}i mnogo prostora za ustanovqavawe na~ela konzistentnosti upravne prakse kao osnova za osporavawe
odluka Unije.
2. Procesna na~ela kvalitetne uprave
Procesna na~ela kvalitetne uprave imaju dugu tradiciju u pravu
Evropske Unije. Wihov razvoj najboqe se moè pratiti kroz sudsku praksu
Evropskog suda pravde. Dva uzajamno vezana procesa obeleìla su wihovo
ustanovqavawe. S jedne strane, do{lo je do postepene konstitucionalizacije procesnih na~ela kao op{tih pravnih na~ela Unije, pri ~emu su
procesni principi priznati u jednoj upravnoj oblasti sukcesivno preneti
u druge raznovrsne domene upravnog odlu~ivawa Unije.7 Druga zna~ajna
tendencija jeste ~esto nastojawe Suda da u ime povrede procesnih na~ela
1
2
3
4
5
6
7
Vidi: J. A. Usher, op. cit., str. 103-104.

Predmet br. 148/73 Louwage v. Commission [1974] E.C.R. 81 at 89.
Predmet br. 19/61 Mannesmann et al. v. High Authority [1962] E.C.R. 717; Federal Republic of Germany v.
Commission [1976] E.C.R. 569; ibid.
Predmet br. 223/85 Rijn-Schelgde-Verolme v. Commission [1987] E.C.R. 461.
Predmet br. 1252/79 Lucchini v. Commission [1980] E.C.R. 3753.
Vidi: D. Curtin, "Constitutionalism in the European Community. The Right to Fair Procedures in Administrative Law", in J. O'Reilly (ed.), Human Rights and Constitutional Law, Essays in Honour of Brian Walsh (The
round Hall Press, Dublin, 1992), str. 293-296.
166
ulazi u meritum odluke, osporavaju}i je su{tinski na osnovama povrede

materijanog prava.2 Ovakav razvoj primene procesnih na~ela u upravnom
pravu Evropske Unije ne bi trebalo da iznena|uje, imaju}i u vidu poznatu
aktivnu jurispredenciju Evropskog suda pravde, kao i ~iwenicu da je
ustanovqena razlika izme|u materijalnih i procesnih na~ela upravnog
delovawa ipak samo uslovna.3Kao {to smo ve} pomenuli, Poveqa o
fundamentalnim qudskim pravima, prkqu~ena Evropskom Ugovoru u
Nici, predvi|a veliki broj procesnih na~ela kvalitetne uprave. Kodeks
na~ela kvalitetne uprave tako|e predvi|a veliki broj proceduralnih
pravila koje evropska uprava mora primewivati u svom radu: na~elo
dono{ewa odluke u razumnom vremenskom periodu, pravo na dobijawe
odgovora od institucija Unije na jednom od zvani~kih jezika Unije, pravo
pristupa gra|ana dokumentima Evropskih institucija, na~elo bri`qivog
vo|ewa postupka, obavezu navo|ewa pravnog osnova odluke, obavezu
navo|ewa pouke o pravnom leku i dostavqawa odluke strankama.
Ne ulaze}i detaqnije u sva pomenuta na~ela, vi{a pa`we }emo
posvetiti slede}im, p na{em mi{qewu, najzna~ajnijim procesnim na~ilima: na~elu saslu{awa stranke, na~elu ddostupnosti informacija i
na~elu bri`qivog vo|ewa postupka.
2.1. Na~elo saslu{awa stranke
Na~elo saslu{awa stranke poti~e iz engleske pravne tradicije i
doktrineprirodne pravde (natural justice).4 Ono je priznato u razli~itim
oblicima u gotovo svim zemqama ~lanicama Evropske Unije, zasluèno se
smatraju}i osnovniom na~elom upravnih procedura.5 Osnovna ideja na~ela
saslu{awa stranke jeste da ovla{}eni organi, prilikom dono{ewa odluke
koja moè uticati na pravnu situaciju stranke, moraju stanci dati mogu}nost da se izjasni o okolnostima slu~aja.
2
4
5
5
Vidi: H. P. Nehl, op. cit., str. 115-120.

Vidi: T. Hartley, op. cit., str. 158.
Vidi: H. P. Nehl, op. cit., str. 70.
Predmet 11/74, ECR 1063.
167
U po~etnom razvoju Evropskih Zajednica, pravo na saslu{awe stranke bilo je ustanovqeno samo u sekundarnom zakonodavstvu Unije, i to u
oblasti kokurencije. Ma|utim, praksa Evropskog suda pravde ubrzo je
pro{irila primenu na~ela saslu{awa stranke u druge upravne domene,
daju}i na~elu saslu{awa stranke nesumqiv op{ti pravni zna~aj.
Najva`nija odluka za ustanovqavawe na~ela saslu{awa stranke kao
osnovnog na~ela upravne delatnosti Unije jeste Transocean Marine Paint
Association v. Commission1, u kojoj je sud stao na stanovi{te da stranka
~iji interesi mogu biti ugroèni odlukom organa uprave, mora imati
mogu}nost da se izjasni o pitawima koja se na wu odnose. U ranoj sudskoj
praksi, Evropski sud pravde zauzeo je prili~no restriktivan stav prilikom tuma~ewa zna~ewa ugroènog prava ili interesa stranke, daju}i stranci pravo da bude saslu{ana samo u situaciji gde ona moè
o~ekivati nametawe odre|ene sankcije ili kazne (francuski model
prava na saslu{awe stranke).2 Tek u skorije vreme, Sudovi su napustili
ovaj fomralisti~ki stav u korist liberalnijeg materijalnog stanovi{ta, koje procewuje da li dono{ewe respectivnog akta moè imati
bilo kakav negativan (ekonomski) uticaj na idividualna prava ili
interese stranke (nema~ki model prava na saslu{awe stranke).3
Na~elo saslu{awa stranke na{lo je svoju primenu u razli~itim oblastima upravnog prava Evropske Unije, kao {to su antidampting, carinsko
pravo i oblast dràvne pomo}i, odn. subvencija.4 Interesantnoje primetiti da pored o~iglednog horizontalnog usagla{avawa administrativnih procedura u vezi sa na~elom saslu{awa stranke u pravu Evropske
Unije, postoje odre|ene indicije vertikalne konvergencije, odn. harmonizacije prava Evropske Unije i prava dràva ~lanica kada je na~elo
saslu{awa stranke u pitawu. Prvi znaci vertikalne konvergencije mogu
se na}i u odluci Evropskog suda pravde povodom slu~aja France-Aviation v.
Commission5, kojoj je Sud zakqu~io da je povreda prava na saslu{awe stranke
u~iwena pred organima nacionalne administracije. to je rezultiralo u
obavezi Evropske Komisije da zahteva od nacionalnih organa uprave da
stranci omogu}e pravo da se izjasni o svom slu~aju. Ovaj predmet, zajedno sa
jo{ nekim navedenim slu~ajevima sudske prakse Evropskog suda pravde,6
1
2
3
4
Predmet 11/74, ECR 1063.

Predmet T-450/93, Lisrestal v. Commission [1994] ECR II-1177, para 42; Vidi: K. Lenaerts, J. Vanhamme,
Procedural Rights of Private Parties in the Communitzy Administrative Process, Common Market Law Review
No. 34 [1997], str. 535.
Vidi: H. P. Nehl, op. cit., str. 71; K. Lenearts, J. Vanhamme, op. cit., str. 536.
Vidi: J. Schwarze, The Procedural Guarantees in the Recent Case-law of the European Cour of Justice, u D.
Curtin and T. Heukels (ur.), Institutional Dynamics of European Integration, Liber Amicorum Henry G.
Schermers (Martinus Nijhoff, Dordrecht, 1994), vol. ii, str. 493-494; H. STR. Nehl. op. cit., str. 73-86; J. Usher,
op. cit., str. 78.
Predmet T-346/94 [1995] ECR II-2843.
168
ukazuje na tendenciju Suda ka priznavawu i zahtevawu koherentnih standarda za{tite individualnih prava, ne samo u slu~ajevima koji su u wegovoj
direktnoj nadle`nosti, ve} i u svim postupcima koji na indirektan na~in
mogu postati predmet wegovog ispitivawa i nadzora.1
Najzad, dava primetiti da su Evropski sudovi unizu skora{wih
presuda nagla{avail nepovredivost na~ela saslu{awa stranke.2 To
zna~i da }e povreda na~ela saslu{awa stranke uvek voditi poni{tavawu predmetne odluke, bez obzira da li bi kona~na odluka bila druga~ija da je na~elo bilo ispo{tovano.3 Na ovaj na~in, povreda na~ela
saslu{awa stranke dobila je status bitne povrede postupka upravnih
procedura EU, ~ime je zna~aj na~ela saslu{awa stranke za pravo EU jo{
jednom sna~no podvu~en.
2.2. Na~elo dostupnosti informacija (prvo na pristup
dokumentima Unije)
Na~elo dostupnosti informacija moè se odrediti kao du`nost
upoznavawa stranke sa svim fakti~kim i pravnim ~iwenicama, koje su
relevantne za dono{ewe odluke.4 Sli~no na~elu saslu{awa stranke,
pravo na pristup informacijama najpre je priznato u oblasti prava
konkurencije Unije.5 Jednovremen razvoj na~ela saslu{awa stranke i
na~ela dostupnosti informacija krajwe je razumqiv, obzirom da fer
saslu{awe stranke pretpostavqa upoznavawe osobe koja se izja{wava o
svojoj stvari sa ~iwenicama i okolnostima o kojima se odluka donosi.6
Od svog ustanovqavawa u sekundarnom zakonodavstvu Unije, pravo na
pristup informacijama je kroz sudsku praksu Evropskih sudova izraslo
u jedno od najzna~ajnijih na~ela upravnih procedura Unije.7
Drugi snaàn pravac razvoja upravnog prava Evropske Unije, zabeleèn u posledwoj dekadi evropske integracije, jeste priznawe op{teg
6
1
2
3
4
5
6
Vidi: Sud prve instance, Predmet T-450/93, Lisrestal and Others v. Commission [1994] ECR II-1177;
Predmet C-32/95 Commission v. Lisrestal and Others [1996] ECR I-5373. H. P. Nehl, op. cit., str. 82.
H. P. Nehl, op. cit., str. 80-81.
Evropski sud pravde Predmet C-153/92, Fiskano v. Commission [1994] ECR I-2885; Predmet C-291/89,
Interhotel v. Commission [1991] ECR I-2257; Sud prve instance, zdruèni (spojeni) predmeti T-432-434/93;
Predmet T-346/94, France-Aviation v. Commission [1995] ECR II-2843.
Vidi: H. P. Nehl, op. cit., str. 97-98.
Vidi: P. J. Kuyper, T. P. N van Rijn, Procedural Guarantees and Investigatory Methods in European Law, with
Special Reference to Competition, vol 2, [1982] Yearbook of European Law, str. 3.
Ibid. str. 45-46.
Ovde treba imati u vidu da postupak koji se sprovodi pri utvr|ivawu nelojalne konkurencije,
ima elemente upravnog postupka, ali tako|e i investigacionog, sudskog postupka. Stoga neki
autori ovaj postupak, zajedno sa postupkom koji se sprovodi za utvr|ewe antidampinga, nazivaju
kvazi-sudskim postupkom. Vidi: T. Hartley, op. cit. str. 378-383. Drugi autori, pak, pomenute
postrupke svrstavaju u posebne upravne postupke EU. Vidi: H. P. Nehl, op. cit. str. 15-16.
Vidi: Soda-Ash cases, T-30/91, T-31/91, T-32/91 (Solvay v. Commission), T-36/91 (ICI v. Commission), [1995]
ECR II-1775, II-1821, II-1847, II-1901.
169
na~ela dostupnosti informacijama, odn. prava javnosti na pristup dokumentima Unije.1 Iako je potreba za transparentno{}u uprave Evropske
Zajednice bila nagla{avana jo{ po~ekom 1980-tih, pravo na pristup dokumentima Unije dobilo je svoje utvr|ene tek 1992. godine, kada je
usvojena Deklaracija br. 17, pridodata Ugovoru o Evropskoj Uniji.
Deklaracija br. 17 predvi|a da transparentnost dono{ewa odluka ja~a
demokratsku prirodu institucija i poverewe gra|ana u javnu upravu i
preporu~uje Evropskoj Komisiji da preduzme mere na omogu}avawu i
poboq{awu pristupa javnosti dokumentima institucija Unije. Napori
Komisije rezultirali su u usvajawu Kodeksa o pravu gra|ana napristup
dokumentima Evropskog Saveta i Evropske Komisije2, ~ime je jasno
konstituisano subjektivno pravo gra|ana na pristup zvani~nim
informacijama Evropske Unije. Iako je primena pomenutog Kodeksa, u
nekoliko komiteta Evropskog Parlamenta,3 usvajawe pravila javnog
pristupa informacijama nesumqivo predstavqa vaàn korak ka
ostvarewu ve}e transparentnosti administracije Unije. Ugovorom u
Amsterdamu (1997), pravo na dostupnost informacija dobilo je i kona~nu
potvrdu u ~lanu 255., koji predvi|a da svaki gra|anin Unije, kao i bilo
koje fizi~ko ili pravno lice koje ima prebivali{te odn. registrovanu
kancelariju u zemqi `lanici EU, ima pravo na pristup dokumentima
Evropskog parlamenta, Evropskog Saveta i Evropske Komisije.
Vaqa primetiti da su pravo na dostupnost informacijama, koje se
primewuje u upravnim procedurama Unije, i uop{te pravo pristupa dokumentima Unije bazirani na razli~itim pravnim osnovama. Dok upravno
pravo na pristup informacijama poti~e od principa fer upravnog postupawa, op{te pravo na pristup dokumentima Unije proisti~e iz {ireg
principa upravne otvorenosti i transparentnosti. Iako razli~itog porekla, oba na~ela blisko su povezana, ~esto uzajamno podsti~u}i razvoj jedna
drugog. Obe dimenzije prava na pristup informacijama sna`no su nagla{ene i u Kodeksu na~ela kvalitetne uprave, {to }e nadaqe nesumqivo
doprineti pove}awe transparentnosti, a time i prevazilaèwu ~esto
pomiwanog demokratskog deficita Unije.
2.3. Na~elo bri`qivog vo|ewa postupka
Prvi znaci razvitka principa bri`qivog vo|ewa postupka u pravu
EU, mogu se pnovo na}i u ranoj sudskoj praksi Evropskog suda prve u
1
2
Vidi: Deklaracija No.17 o transparentnosti, pridodata Ugovoru o Evropskoj Uniji.

Code of conduct concerning public access to Council and Commission documents. 93/730/EC [1993] OJ
L340/41 sproveden Odlukom Evropskog Saveta br. 93/731 i Odlukom Komisije br. 94/90 [1994] OJ
L46/58.
Vidi: Committee on Pettions Report on the Special Report by the European Ombudsman to the European Parliament following his own-initiative inquiry into public access to documents (C4-0157/98).
170
oblasti prava konkurencije. U velikom broju slu~ajeva Evropski sud

pravde ustanovio je obavezu Komisije da prilikom dono{ewa odluke,
naro~ito u slu~aju diskrecionog odlu~ivawa, uzme u obzir sve okolnosti individualnog slu~aja.1
Princip bri`qivog vo|ewa postupka se tako moè definisati kao
obaveza organa uprave da nepristrasno i bri`qivo ispitaju sve relevantne fakti~ke i pravne aspekte individualnog slu~aja.2 Iako jasne
proceduralne prirode, na~elo bri`qivog vo|ewa postupka moè posedovati i zna~ajno materijalno obele`je. Materijalna obojenost proizilazi iz obaveze uprave da prikupi i ispita sve relevantne ~iwenice
individualne situacije. Ocena da li je neka fakti~ka ili pravna ~iwenica relevantna, pak, zahteva ulaèwe u su{tinu, meritum odluke. Tako,
Evropski sudovi, ocewuju}i da li je na~elo bri`qivog vo|ewa postupka
povre|eno neophodno moraju u}i u su{tinu individualnog slu~aja, na
osnovu ~ega }e izvesti zakqu~ak o predmetnoj povredi.3 Dvojaka priroda
na~ela bri`qivog vo|ewa postupka daje ovom na~elu veoma veliku mogu}nost upotrebe, a time i snaàn osnov ograni~avawa upravne diskrecione vlasti. Toi ukazuje i na zna~aj koji na~elo bri`qivog vo|ewa
postupka moè imati za budu}u sudsku praksu Evropskih sudova.4
Najzad, treba primetiti da postoji zna~ajna povezanost izme|u na~ela bri`qivog vo|ewa postupka i obaveze organa uprave Unije da
obrazloè odluku. êsto se smatra da jasna razlika izme|u ova dva
procesna standarda ne moè biti napravqena, obzirom da dobro obrazloèna odluka pretpostavqa bri`qivo sproveden postupak.5 Sudska
praksa Evropskih sudova potvrdila je ovaj stav.6 Evropski sudovi, u
velikom broju slu~ajeva, ne prave jasnu razliku izme|u ova dva proceduralna principa. [tavi{e, Evropski sudovi ~esto primewuju na~elo bir`qivog vo|ewa postupka u veoma {irokom smislu, ukqu~uju}i
u wegov pojam ne samo obavezu obrazloèwa odluke, ve} i neka druga
procesna na~ela, kao {to su o~igledna pogre{na ocena ~iwenic~nog
stawa i zloupotreba prava.7 Po na{em mi{qewu, ovakvo shvatawe
na~ela bri`qivog vo|ewa postupka suvi{e je {iroko i, stoga neodgovaraju}e. Posebno usled toga {to moè dovesti do stvarawa prili~no nejasne slike postojawa razli~itih materijalnih i procesnih na~ela na kojima je upravno pravo Evropske Unije zasnovano.
1
2
3
4
5
6
7

Vidi: H. P. Nehl, op. cit., str. 107.
Ibid.
Ibid. str. 118-119.
Ibid. str. 120-121.
Predmet ESP br. 323/82, Intermills v. Commission [1984] ECR 3809.
Predmet ESP br. 42/84, Remia BV and Verenigde Bedrijven Nutricia NV v. Commission [1995] ECR 2545.
171
Zakqu~ak
Kratak osvrt na na~ela kvalitetne uprave u pravu Evropske Unije
nesumqivo podsti~e pitawe harmonizacije jugoslovenskog upravnog prava sa upravnim pravom Evropske Unije. U tom smislu, moè se primetiti
da veliki broj evropskih na~ela kvalitetne uprave u ne{to druga~ijem
obliku egzistira u jugoslovenskom upravnom pravu i to prvenstveno u
okviru Zakona o op{tem upravnom postupku.1 Me|utim, jedan broj na~ela
upravnog delovawa, kao {to su na~elo za{tite legitimnih o~ekivawa,
na~elo proporcionalnosti2 i na~elo dostupnosti informacija, nema
svoje jako upori{te u jugoslovenskom pravu. Nadaqe, za{tita prava gra|ana u kontaktu sa javnom upravom i daqe je oslowena na klasi~nu
upravnu i sudsku kontrolu uprave, ostaju}i bez sveobuhvatnijih i pristupa~nijih mehanizama za{tite, prisutnih kako na nadnacionalnom evropskom nivou, tako i u gotovo svim zemqama ~lanicama Evropske Unije.
Imaju}i u vidu postavqeni ciq prikqu~ivawa Evropskoj Uniji,
veoma je va`no da jugoslovensko upravno zakonodavstvo, teorija i praksa
prihvate zajedni~ke evropske upravne standarde, oli~ene u utvr|enim
na~elima upravnog delovawa, kao i moderna institucionalna re{ewa,
oli~ena u instituciji Ombudsmana. Prihvatawe evropskih standarda
predstavqa ne samo formalni preduslov pribliàvawa na{e zemqe
Evropskoj Uniji, ve} doprinosi ostvarewu mnogo va`nijeg strate{kog
ciqa zauzimawa wenog ravnopravnog mesta u okviru Evropskog upravnog prostora.
RESUME
This paper attempts to present the most important principles of good administration of the European Union law. The paper follows the development of the principles of good administration
through jurisprudence of the European Court of Justice, activities of the European Ombudsman as
well as their entrenchment in the European Treaties. The peper restricts itself to, in the authors opinion, the European Union most important principles of good administration, which author divides
into two main groups: substantive and procedural. The author focuses on the following substantive
principles of good administration: the principle of legality, the principle of proportionality, the principle of equality (prohibition of discrimination) and the principle of protection of legitimate expectations and consistency. The procedural principles, which are further presented, are: the right to be
heard, the right of access to information and the principle of care. The author points out the importance of the harmonization of the Yugoslav administrative law with the European administrative law.
In that sence, she suggests acceptance of the European legal values in the Yugoslav administrative
1
2
Zakon o op{tem upravnom postupku, "Slu`beni list SRJ" br. 33/97.

Interesantno je primetiti da je oblik na~ela proporcionalnosti prisutan u jugoslovenskom
upravnom pravu u na~elu za{tite prava gra|ana i za{tite javnog interesa (~lan 6. i ~lan 233.
stav 2. Zakona o op{tem upravnom postupku). Me|utim, wegova primena prilikom upravnog
odlu~ivawa ostaje gotovo nezapaèna.
172
law, as well as the introduction of institutional changes, which will help Yugoslav Public Administration to became an equal partner in the emerging European Administrative Space.
Literatura
Akehurst M., The Application of Geleral Principles of Law by the Court of Justice of the European
Communities, vol. 52 [1981] British Yearbook of international Law 29.
Beatson, T. Tridimas (ed.), New Directions in European Public Law, (Hart Publishing Oxford) 1998.
Bell J. Mechanisms for Cross-fertilisation of Administrative Law in Europe, in J. Beatson, T.
Tridimas (ed.) New Directions in European Public Law, (Hart Publishing, Oxford), 1998.
de Burca G., EC Law, Text, Cases and Materials, New York, 1995.
de Burca, G., Principle of Proportionality and its application in EC Law, vol. 14 [1993] Yearbook of
European Law 105.
Chiti M, Diritto Amministrativo Europeo, Milano, 1999.
Chiti M, Italian Report, in J. Schwarze, Administrative Law under European Influence, (Sweet &
Maxwell) London, 1996.
Chiti M, Are there Universal Principle of Good Governance?, European Public Law, 1995.
Curtin D, Constitutionalism in the European Community. The Right to Fair Procedures in Administrative Law, in J. OReily (ed.), Human Rights and Constitutional Law, Essays in Honour of
Brian Walsh (The Round Hall Press, Dublin), 1992.
Dinan D., Ever Closer Union, (Macmillan) 1999.
Emiliou N., The Principle of Proportionality in European Law (a Comparative Study), European
Monographs vol. 10, (Dluwer Law International, London, The hague, Boston) 1996.
Garcia E. M., Public Service, Public Services, Public Functions, and Guarantees of the Rights of Citizens:
Unchanging Needs in a Changed Contextin M. Freedland and S. Sciarra (eds.) Public Services and
Citizenhip in European Law, Public and Labour Law Perspectives, (Oxford: Clarendon), 1998.
Harlow C, Codification of EC Administrative Procedures? Fitting the Foot to the Shoe or the Shoe to
the Foot, vol. 2, No. (1996), European Law Journal.
Hartley T. C, The Foundations of European Community La,, (Clarendon Pressd, Oxford), 1998.
D. Kavran, Promene u upravi mogu}i pravci razvoja kod nas i analiza uprednih
iskustava, Pravo teorija i praksa, Novi Sad, 1995.
Kuyper P. J. van Rijn T. P. N., Procedural Guarantiees and Investigatory Methods in European Law,
with Special Reference to Competition, vol. 2, [1982] Yearbook of European Law, p. 2.
Lenaerts K, Vanhamme J, Procedural Rights of Private Parties in the Community Administrative
Process, vol. 34 (1997) Common Market Law Review.
Lilic S. et al., Upravno pravo, Saveremena dministracija, Beograd, 1999.
Nehl H. P., Principles of Administrative Procedure in EC Law, (Hart Publishing), Oxford, 1999.
Rabrenovi} A., Ka novoj Evropskoj upravi, Pravni ìvot br. 10/98.
Radinovi} D., Ombudsman i izvr{na vlast, (Slu`beni glasnik, Savet za dràvnu
upravu Vlade Republike Srbije), Beograd, 2001, str. 120-128.
Schwarze J., Administrative Law under European Influence, (On the convergences of the administrative laws of the EU mumber states) (Sweet & Maxwell, London, Nomos, Baden-Baden, 1996).
Schwarze J., Developing Principles of European Administrative Law, 93, Public Law.
Schwarze J., European Administrative Law, (Office for Official Publications of the European Communities, Luxemburg, Sweet and Maxwell, London, 1992).
Schwarze J., The Procedurald guarantees in the Recent Case-law of the European Court of Justice,
in D. Curtin and T. Heukels (eds.), Institutional Dymanics of European Integration, Liber
Amicorum Henry G. Schermers (Martinus Nijhoff, Dordrecht, 1994).
173
Sharpston E., Legitimate Expectations and Economic Reality (1990), 15 European Law Review, 103.
Soderman J., The Citizen, The administration and Community Law, general report prepared for the
1998 FIDE Congress, Sweden, 1998.
Tirney S., European Citizenship in Practice? The First Annual Report of the European Ombudsman, 1996, 2 European Public Law.
Tomi}, Z., Upravno pravo sistem, Slu`beni list SRJ, Beograd, 1999.
Tomi} Z., Ba~i} V., Komentar Zakona o op{tem upravnom postupku, Slu`beni list
SRJ, Beograd, 1997.
Usher J. A., General Principles of EC Law, (Longman), London, 1997.
Weatherill S, EC Law, The Essential Guide to the Legal Workings of the European Community, Penguin books, 1993.
PRIKAZI
Marko Davini}:
PRIKAZ: DR ZORAN R. TOMI]: PRAVNO

NEPOSTOJE]I UPRAVNI AKTI, OD
FRANCUSKOG KA JUGOSLOVENSKOM PRAVU1
Da je pravno ni{ta ne{to, i to ne{to vrlo bitno i va`no za nauku
upravnog prava i pravnu praksu, uverava nas dr Zoran Tomi}, redovni
profesor pravnog fakulteta u Beogradu, u svojoj monograiji Pravno
nepostoje}i upravni akti. Recenzent ove kwige je dr Dragoqub Kavran,
redovni profesor Pravnog fakulteta u Beogradu.
Profesor Tomi} se u ovom delu bavi jednom od najdelikatnijih i
najkontraverznijih tema upravnopravne nauke i prakse. Mnogi autori
na na{em pa i inostranim prostorima su ovu temu ili zaobilazili ili
direktno engirali kao ve{ta~ku i nepotrebnu. Time napor autora ove
monografije dobija jo{ vi{e na zna~aju.
Centralno pitawe ove kwige se sastoji u slede}em: da li je klasi~na
podela na ni{tave (apsolutno ni{tave) i ru{qive (relativno ni{tave) upravne akte dovoqna i terminolo{ki opravdana, odnosno da li
pored ove podele ima mesta i za kategoriju pravno nepostoje}ih upravnih akata. Odgovor na ovo pitawe, autor nam daje u monografiji koja se
izme|u uvodnih razmatrawa i zakqu~ka sastoji iz pet poglavqa:
pravnost i protivpravnost upravnih akata (str. 19.44); geneza u~ewa o
pravno nepostoje}im upravnim aktima (str. 45-53); pravno nepostoje}i
1
Izdawe Pravnog fakulteta u Beogradu, Biblioteka Srbija pravna dràva, kwiga 40, Beograd,
1999. str. 202.
187
PRIKAZ: DR ZORAN R. TOMI]: PRAVNO NEPOSTOJE]I UPRAVNI AKTI, OD FRANCUSKOG KA JUGOSLOVENSKOM PRAVU
upravni akti u francuskoj pravnoj doktrini i praksi (str. 55-100);

pravno nepostoje}i upravni akti i jugoslovensko pravo (str. 101-164);
nacrt jedne jugoslovenske teorije o pravno nepostoje}im upravnim aktima (str. 165-186).
U prvom delu autor nas upoznaje sa pojmom upravnog akta (odnosno
upravnopravnog akta kako ga pisac ~esto naziva, èle}i da potencira
razliku izme|u wega i upravnomaterijalnog akta upravne radwe koja
nema samostalnih pravnih dejstava). Autor defini{e upravni akti kao
zakonski zasnovan i neposredno izvr{iv pravni pojedina~an autoritativan akt donet u upravnoj stvari. Razlaù}i ovu definiciju, lako se
dolazi do {est osnovnih osobina upravnog akta, po profesoru Tomi}u. U
ovom delu se daqe govori o protivpravnim (nepravilnim) upravnim
aktima koji se prema prirodi uzroka, mogu podeliti na nezakonite i
nedelishodne, a prema teìni uzroka na ru{qive i ni{tave, pri ~emu bi
ru{qivost predstavqala lak{u nezakonitost u odnosu na ni{tavost.
Daqe, osnovna razdelnica razlikovawa protivpravnih i pravno nepostoje}ih upravnih akata, nalazila bi se u razlikovawu uslova va`nosti
od uslova postojawa. Nedostatak prvih ~ini jedan akt protivpravnim, a
nedostatak drugih ~ini ga pravno nepostoje}im.
Autor u drugom poglavqu upoznaje ~itaoce sa nastankom i razvojem
teorije nepostojawa, koja svoje poreklo vodi sa podru~ja privatnog
prava. Te`wa sudova op{te nadle`nosti da ispituju upravne akte sa
najteìm gre{kama ({to je ina~e bila iskqu~iva nadle`nost upravnih
sudova), dovela je do preno{ewa teorije nepostojawa na teren javnog,
odnosno upravnog prava.
Tre}i deo kwige je posve}en francuskoj pravnoj doktrini i praksi
koja je i najzaslu`nija za nastanak i razvoj teorije nepostojawa. U francuskoj teoriji vremenom su nastala suprotna shvatawa, od toga da je nepostojawe samo poo{treniji stepen neva`nosti u odnosu na apsolutnu ni{tavost (Rivewro), pa do toga da je su{tina pravno nepostoje}eg akta u
prvnom nenastajawu akta, a ne u manqivosti ve} nastalog upravnog akta
(Wodie). Sa druge strane, siti~e profesor Tomi}, pojam nepostojawa u
francuskoj sudskoj praksi ima ulogu posledweg sigurnosnog ventila koji
treba da sancioni{e naro~ito manqive akte koji ne bi bili obuhva}eni.
Aktom bi se pristupilo poni{tavawu zbog prekora~ewa vlasti. On se,
dakle restriktivno primewuje i doìvqava kao nu`no zlo u slu~ajevima
kada uobi~ajeni pravni instrumenti nisu dovoqni.
Posebno mesto u ovom poglavqu zauzima pojam voie de fait, koji
predstavqa srodnu kategoriju pravno nepostoje}im upravnim aktima. On
se u francuskom pravu obi~no defini{e kao izrazita upravna nepravil188
MARKO DAVINI]
nost, po pravilu u vidu materijalne operacije izvr{ewa, koja se sastoji u

napadu na pravo svojine ili na neku javnu slobodu, isti~e autor kwige i
dodaje da sve mere koje se kvalifikuju kao voie de fait su neizbe`no
pravno nepostoje}i akti, ali svaka voie de fait ne mora (i nije) posledica
(izvr{ewa) pravno nepostoje}eg akta. Wihovo me|usobno razlikovawe bi
se moglo svesti na ~iwenicu da voie de fait proizilazi skoro iskqu~ivo
iz izvesne operacije materijalnog izvr{ewa, kao i da je usmerena na
privatnu svojinu ili na neku javnu slboodu. Kao primeri za voie de fait,
navode se, izme|u ostalog, napad na slobodu {tampe, zadràvawe u po{ti
primqenog oglasa, naru{avawe prava domicila i sli~no.
Autor nagla{ava da se pravno nepostojawe u francuskoj teoriji i
praksi uglavnom vezuje za dva momenta: za izdavaoca akta (primer je
privatna uzurpacija vlasti) i za predmet tj. sadrìnu akta (primer je
potpuna neodre|enost ili nerazumqivost akta). Govore}i tako|e o
posledicama pravno nepostoje}ih upravnih aakta kao i o pravnom reìmu wihovog uklawawa (dva osnovna puta: upravni i sudski), profesor
Tomi} zakqu~uje ovo poglavqe konstataciojom, da je pravno nepostojawe u francuskom miqeu ipak preovla|uju}e doktrinarna, nego
pozitivno-pravna pojava.
êtvrto poglavqe rezervisano je, pre svega, za prisustvo pravno
nepostoje}ih upravnih akata u jugoslovenskom pravu. Autor najpre analizira ovu problematiku u svetlu zakona donetih pre Drugog svetskog
rada, sudske prakse Dràvnog saveta i stavova profesora i pravnih
pisaca iz tog perioda (Laza Kosti}, Mihajlo Ili}, Ivo Krbek i drugi).
Profesor Tomi} zatim prikazuje ovu materiju u oblasti privatnog
prava (naro~ito u oblasti obligacionog, porodi~nog i gra|anskog procesnog prava).
Nakon toga slede analiza ni{tavosti i ru{qivosti prema vaè}em
Zakonu o op{tem upravnom postupku, kao i pregled savremenih jugoslovenskih teorijskih gledi{ta pravno nepostoje}im upravnim aktima.
kako zakqu~uje autor pravno nepostoje}i upravni akt nije ni zakonski
poznata, ni teorijski priznata kategorija u sada{im jugoslovenskim
pravnim prilikama.
Analiziraju}i tako|e austrijski i nema~ki Zakon o op{tem upravnom postupku, profesor Tomi} tvrdi kako u austrijskom zakonu i nema
apsolutne ve} samo relativne ni{tavosti, dok se apsolutna ni{tavost,
kao tovrevina tamo{we sudske prakse, moè izjedna~iti sa francuskim
pravno nepostoje}im upravnim aktima, ba{ kao i ni{tavost u nema~kom
upravnom pravu.
189
Zorica Vuka{inovi}
PRIKAZ: T. VERHEIJEN, L. SMIRL: PONOVNA

IZGRADWA DR@AVNIH STRUKTURA: METODI I
PRISTUPI NASTOJAWA I ISKU[EWA
POSTKOMUNISTI^KIH ZEMAQA, UNDP/RBEC
FUNKCIONALNA ANALIZA EFEKTIVNIJI PRISTUP
REFORMI JAVNEW UPRAVE
Kqu~ni metod reforme javne uprave, koji se posledwih godina
uspe{no primewuje u deset zemaqa centralne i isto~ne Evrope je metod
funkcionalne analize. Publikacija pod nazivom Ponovna izgradwa
dràvnih struktura: metodi i pristupi nastojawa i isku{ewa,1 daje
odgovor na pitawe kako i pod kojim uslovima metod funkcionalne
analize doprinosi i ubrzava process reforme dràvne administracije.
Dat je prikaz na~ina sprovo|ewa funkcionalne analize u zemqama
centralne i isto~ne Evrope, a zakqu~ci do kojih se do{lo, indikatori
su usheha ili neuspeha kori{}ewa ovog specifi~nog metoda reforme
dràvne uprave. Funkcionalna analiza se pokazala kao efektan na~in
sprovo|ewa administrativne reforme u Bugarskoj, Latviji, Kazahstanu, Kirgistanu, Slova~koj, Ukrajini i drugim zemqama.
Moè se re}i da je posledwih godinado{lo do fundamentalnog
obrta u pristupu reformi sistema javne uprave. Promena seodnosi na
ve}u zastupqenost holisti~kog pristupa reformi uprave (umesto parcijalnog), investira se u izgradwu structure i razvoj kadrova, traì se
ravnoteà izme|u reforme javne uprave i promene odnosa izme|u javne
uprave i dru{tva.
Funkcionalna analiza je kqu~ni element novog pristupa reformi
sistema dràvne uprave. Strategije reforme uprave, koje su usvojene
sredinom devedesetih godina, uglavnom su polazile od reforme upravnog zakonodavstva a re|e su se zasnivale na analizi problema structure
dràvne uprave. Iako su novi zakoni usledili, wihova primena bila je
ograni~ena, jer moderni principi javne uprave nisu odgovarali zastarelim organizacionim strukturama.
1
Rebuilding State structures: Methods and Approaches The Trials and Tribulations of Post-Communist countries; prepared by the Governance Team at the UNDP, Regional Support Centre in Bratislava, Slovakia, November, 2001.
191
FUNKCIONALNA ANALIZA EFEKTIVNIJI PRISTUP REFORMI JAVNEW UPRAVE
Relevantnost metoda funkcionalne analize mora se ceniti imaju}i

u vidu glavne karakteristike nasle|enog sistema javne uprave, kao i
zahteve da javna uprava bude profesionalna, odgovorna gra|anima i
dru{tvu u celini. Studija koja je sprovedena od strane Svetska banke
(Nunberg 1998 i 2000), OECD i Evropske komisije, ukazuje na neke
zajedni~ke karakteristike sistema javne uprave u zemqama centralen i
isto~ne Evrope. Mogu se ista}i slede}e osobenosti:
nejasan koncept uloge dràve u procesu ekonomske i dru{tvene
transformacije
nasle|ena administrativna struktura sa svim wenim nedostacima
nedostatak transparentnosti i koherentnosti u upravnim sistemima
hijerarhijski sistem kao i nerazvijen sistem politi~ke i administrativne koordinacije
preklapawe i nepostojawe funkcija.
Osnovni ciq funkcionalne analize je da organi i organizacije
koji pripadaju sistemu javne uprave, zajedni~ki i odvojeno obavqaju
samo neophodne funkcije na najefikasniji i najefektivniji na~in.
Pretpostavka je da organi dràvne uprave vr{e funkcije kojima ostvaruju ciqeve politi~kog sistema i dru{tva i da obavqawe funkcija
opravdava wihovo postojawe, strukturu i aktivnosti. Da bi boqe razumeli ciqeve funkcionalne analize, neophodno je da ustanovimo redosled slede}ih pretpostavki:
upravni sistem kao Celina treba da ispuwava skup ciqeva u
skladu sa zakonom i politi~kom voqom
transparentnost, odgovornost, efikasnost, kvalitetno pruàwe
usluga i pravila etike, trebalo bi da postoje na nivou svih organa
nacionalni interes i socijalna kohezija se ne dovode u pitawe
ciqevi rada svakog organa moraju biti odre|eni zakonom i drugim
propisima.
Proces funkcionalne analize uvek zapo~iewe precizirawem uloga, zadataka, ciqeva rada organa, kao i definisawem relevantnih funkcionalnih zahteva. Osnovni ciqevi funkcionalne analize su:
1. Eliminisawe nepotrebnih funkcija (svaka suvi{na funkcija u
organu, treba da se ukine; na ovaj na~in se uve}ava efikasnost, privatni
sector se osloba|a kontorle, umawuje se potreba za koordinacijom na
nivou organa, uvodi transparentnost, smawuju se tro{kovi rada uprave).
2. Odsustvo duplirawa poslova na nivou jednog ili vi{e organa
(ukoliko se ustanovi da je potrebno da se odre|ena funkcija vr{i
192
ZORICA VUKA[INOVI]
na nivou jednog ili vi{e organa, ne treba da se obavqa vi{e od

jednog puta).
3. Uvo|ewe funkcija koje nedostaju (u zemqama tranzicije, nakon
prelaska na trì{nu privredu, ~esto se ne vr{e neophodne administrativne funkcije).
4. Racionalizacija distribucije funkcija (funkcije u okviru jednog
organa su ~esto podeqene izme|u razli~itih jedinica na na~in koji
umawuje efikasnost i transparentnost; na primer, dve razli~ite organizacione jedinice pruàju usluge istom organu; srodne poslove treba
dislocirati na na~in na koji se poboq{ava pruàwe usluga i umawuje
potreba za koordinacijom na nivou organa; druga forma racionalizacije ti~e se uvo|ewa standarda na osnovu kojih }e sli~ne poslove
vr{iti razli~iti organi ili organizacije).
Ispuwewe ovih ciqeva u velikoj meri zavisi od politi~kih ciqeva
i procesa sprovo|ewa administrativne reforme. Rezultat analize u
krajwoj liniji, trebalo bi da se ogleda u smawewu tro{kova rada uprve,
broja zaposlenih, u privatizaciji usluga, u uvo|ewu savremenih metoda
rada. Tako|e, precizirawem i racionalizacijom zadataka i organizacije upravnih organa, psotavqaju se standardi funkcionisawa organa
uprave i upravnih organizacija. Dekoncentracija i decentralizacija su
tako|e zna~ajne teme funkcionalne analize kada je u pitawu raspodela
funkcija izme|u centralnih i lokalnih organa.
Postoje tri vrste funkcionalne analize, kao i wihove kombinacije:
1. Vertikalna funkcionalna analiza
Vertikalnom funkcionalnom analizom se ispituju poslovi na nivou
jednog organa ili organizacije: ministarstva, agencike, sekretarijata vlade ili drugog dràvnog organa. Analiza se tako|e moè odnositi na
subordinarane organe u sistemu dràvne uprave. Ima za ciq da ustanovi da
li se funkcijama koje isntitucija vrj{i, ostvaruju ciqevi i da li organizaciona struktura odgovara zahtevima vr{ewa tih funkcija. U isto vreme
se moè sprovoditi ve}i broj analiza ove vrste, ali kqu~no za vettikalnu
analizu je da se sprovodi na nivou svakog pojedina~nog organa.
2. Sistemska analiza
Sistemska analiza je komparativna analiza jedne ili grupe srodnih
aktivnosti na nivou svih ili ve}eg broja organa, ~ime se obezbe|uje
funkcionisawe uprave kao integrisanog sistema. Na primer, aktiv193
FUNKCIONALNA ANALIZA EFEKTIVNIJI PRISTUP REFORMI JAVNEW UPRAVE
nosti kao {to su kadrovski poslovi, izrada zakonskih i drugih propisa,

izrada plana buxeta, obavqaju se na nivou svih ministarstava. Su{tina
ovog pristupa je analiza jedne ili grupe sli~nih funkcija na nivou cele
ili dela administracije. Akcenat je na pore|ewu vr{ewa jedne funkcije me|u razli~itim institucijama. Na primer, u funkcionisawu kadrovske slu`be mogu postojati razlike u wenoj veli~ini i organizaciji
(da li se u ovim slu`bama obavqaju siti poslovi prijema, selekcije
kadrova, itd.) Analiza se vr{i zasebno za svaku funkciju i odvojena je
od analize ostalih. êsto se kominuje sa metodom vertikalne analize.
3. Horizontalna funkcionalna analiza
Horizontalna funkcionalna analiza razmatra raspodelu funkcija
izme|u organa iorganizacija uprave. Su{tina ovog pristupa je prvenstveno utvr|ivawe ciqeva i nadle`nosti pojedinih ili svih organa kao
i wihovih nadle`nosti. Ispoituje se da li je distribucija poslova
racionalna, da li se poslovi du{liraju ili nedostaju pojedine funkcije. Ovaj metod se bavi i pitawem analize odnosa centralnih i subordiniranih organa (finansije, odgovornost organa i sl.). Sprovo|ewe
ovog na~ina funkcionalne analize naro~ito je te{ko i u praksi retko.
ê{}e se sprovodi ne kao zaseban pristup, ve} u kombinaciji sa vertikalnom (pa i sistemskom) analizom.
Ove tri vrste analize, mogu se kombinovati u zavisnosti od razli~itih faktora kao {to su podr{ka politi~kog vrha, ciqevi razvoja
dru{tva, upravne structure, kadova itd. Tako, na primer, vertikalna analiza koja se sprovodi u mawem broju ministarstva, koristan je pristup kada
ne postoji politi~ka re{enost za sprovo|ewe administrativne reforme.
Moè se sprovesti u vitalnim ministarstvima, ili biti izvedena ko pilot projekat. Vertikalna analiza u svim organima uprave koristan je
pristup kada se kao glavni ciq postavqa smawewe tro{kova u radu uprave
i doprinosi planirawu i pripremi novog sistema decentralizacije i
dekoncentracije vlasti. Kombinovani metod vertikalne i sistemske analize u svim institucijama redak je, s obzirom na tro{kove sprovo|ewa i na
potrebno vreme. Potpunom horizontalnom analizom ispituju se na nivou
celog sistema uprave fundamentalna organizaciona pitawa. Pristup podrazumeva postojawe jake politi~ke voqe. Sve u svemu, najva`niji kriterijumi u selekciji pristupa su stepen polti~ke voqe i glavni ciqevi
sprovo|ewa analize. Ne treba zanemariti ni vreme, raspoloìva sredstva
i sposobnost upravnog sistema da apsorbuje promene.
Svaka funkcionalna analiza rezultira dobro pripremqenim izve{tajem koji opisuje sprovo|ewe analize, metode koji su se koristili,
194
ZORICA VUKA[INOVI]
izvore informacija, finansirawe, analizu i preporuke. Naravno, analiza se ne zavr[ava izve{tajem i preporukama, ve} obja{wewem mehanizama implementacije. Neophodno je da na samom po~etku budu postavqeni ciqevi koji se èle posti}i, {to usmerava analizu u odre|enom
pravcu i upu}uje na to koji model analize vaqa primeniti. Ciqevi
vr{ewa funkcionalne analize podudaraju se sa ciqevima politike
vlade, jer je re~ o analizi funkcija upravnog sistema i metodu koji se
sprovodi u skladu sa ostalim relevantnim reformskim aktivnostima.
Transparentnost procesa analize, kao i dostupnost rezultata, neophodni su u svim fazama analize.
U posledwih pet godina, deset dràva u centralnoj i isto~noj Evropi i zemqama biv{eg Sovjetskog Saveza, sproveli su funkcionalnu
analizu. U Bugarskoj se ovaj posao pokazao kao vrlo efikasan u reformi
sistema dràvne uprave. Kako iskustvo Latvije pokazuje, kombinacijom
horizontalne i vertikalne funkcionalne analize, u krajwoj liniji,
pospe{en je efikasan rad javne uprave. Analiza funkcija u Slova`koj
pruìla je solidnu osnovu za demokratski razvoj zemqe; zasnivala se na
dva fkatora: spremnosti da se uprava prilagodi rezultatima analize
kao i stvarawu nove vrste odnosa izme|u desetina i stotina javnih
slu`benika sa kojima je reformski tim komunicirao. Politi~ka podr{ka funkcionalnoj analizi, pokazala se presudnom.
Iskustvo ovih zemaqa u kori{}ewu funkcionalne analize od izuzetnog je zna~aja za ostale zemqe tranzicije. Podrazumeva se da ovaj
metog treba prilagoditi politi~kim i administrativnim uslovima
pojedinih zemaqa. Stoga je neophodna tesna saradwa stranih i doma}ih
eksperata u primeni funkcionalne analize u javnoj upravi u Srbiji.
195
MI[QEWA DR@AVNIH ORGANA
MINISTARSTVO FINANSIJA I EKONOMIJE

PITAWE:
Poreski tretman proizvoda koji bi se prodavali na teritoriji Republike Srbije (van AP Kosovo i Metohija, a u skladu sa Uredbom o uslovima i naìnu obraùnavawa javnih prihdoa, sadrànim u na~inu vo|ewa
evidencije za promet robe sa AP Kosovo i Metohija (Slu`beni glasnik
RS, broj 48/2001)?
ODGOVOR
Prema odredbi ~lana 13. stav 1. Uredbe propisanoje da se na prodaju
proizvoda (za krajwu potro{wu) koja se vr{i sa teritorije AP Kosova
i Metohija na teritoriju Republike Srbije van AP Kosova i Metohija,
pla}a posebna taksa po stopi od 20%.
Obveznik ove takes je kupac proizvoda, a osnovica je prodajna cena
na koju se pla}a porez na promet proizvoda. Posebna taksa pla}a se na
upratni raùn broj 840-31091 pre isporuke proizvoda.
Proizvodi (koji sluè krajwoj potro{wi) na koje nije pla}ena
posebna taksa ne mogu isptupiti preko administrativne linije na teritoriju Republike Srbije van AP Kosovo i Metohija.
Ako se radi o prometu proizvoda koji sluè za daqu prodaju, reprodukciju ili ako oprema za vr{ewe delatnosti, kupac proizvoda ne pla}a
posebnu taksu fo 20% ukoliko su ispuweni uslovi propisani ~lanom 7.
navedene Uredbe (prodaja proizovda sa skladi{ta, stovari{ta, uz poresku izjavu, izdavawe fakture i uz bezgotovinsko pla}awe).
Izdavawe poreskih izjava kupcima sa teritorije Republike Srbije van
AP Kosovo i Metohije vr{i Republi~ka uprava javnih prihoda, na osnovu
zahteva kupca u skladu sa Uredbom o obliku, sadrìni i na~inu izdavawa i
kori{}ewa poreske izjave (Slu`beni glasnik RS, broj 22/2001).
Uslov bezgotovinskog pla}awa ispuwen je ako se pla}awe za kupqenu robu vr{i u skladu sa Zakonom o privremenom obavqawu odre|enih
poslova platnog prometa na teritoriji Savesne Republike Jugoslavije
(Slu`beni list SRJ, broj 9/2001).
Dokaz da su proizvodi sa teritorije AP Kosovo i Metohije otpremqeni kupcu na teritoriju Republike Srbije van AP Kosovo i Metohije
175
obezbe|uje prodavac proizvoda. Kao dokaz sluì poreska izjava overena na

kontrolnom mestu na administrativnoj liniji sa AP Kosovo i Metohije
od strane Republi~ke uprave javnih prihoda i UMNIK-a.
Sam na~in overavawa poreskih izjava preciziran je posebnim protokom koji bi trebalo da zakqu~e Republi~ka uprava javnih prihoda i
UMNIK-a.
Navedenom Uredbom propisani su i uslovi i naìn obra~unavawa i
pla}awa javnih prihoda za robu stranih porekla nad kojom nije sproveden postupak cariwewa a koja se upu}uje na teritoriju AP Kosovo i
Metohija, kao i promet robe doma}eg porekla na teritoriji AP Kosovo
i Metohija.
Za robu stranog porekla koja se upu}uje na teritoriju AP Kosovo i
Metohija propisana je obaveza pla}awa posebne takes u iznosu od 5% od
vrednosti robe. Kaomera obezbe|ewa da }e roba stranog porekla koja je
u prevozu kroz teritoriju Republike Srbije istupi na teritoriju AP
Kosovo i Metohija propisana je i obaveza pla}awa depozita, poloènog
u visini obra~unate carine, akcize i poreza na promet, koji se vra}a
kada roba istupi na teritoriju AP Kosovo i Metohija.
Za robu doma}eg porekla koja se prodaje kupcima sa teritorije AP
Kosovo i Metohija, za svrhe daqe prodaje i reprodukcije predvi|eno je
pla}awe posebne takes u visini od 5%.
Prodaja robe za svrhe daqe prodaje i reprodukcije moè se vr{iti
samo uz overenu poresku izjavu koju izdaje Republi~ka uprava javnih
prihoda u sardwi sa UMNIK-om i uz dokaz da je pla}ena posebna taksa
od 5%. Overavawe poreskih izjava vr{i se na kontrolnom mestu, na
administrativnoj liniji sa AP Kosovo i Metohija.
Prodavac koji ne poseduje overenu presku izjavu duàn je da plati
porez u visini od 20%.
Kada se roba doma}eg porekla prodaje u krajwu potro{wu na teritoriju AP Kosovo i Metohija pla}a se porez na promet proizvoda po
stopi od 20%.
Stav potvr|en mi{qewem Ministarstva finansija i ekonomije,
broj 413-00-1300/20001-04 od 08.10.2001. godine.
PITAWE:
Da li postoji obaveza polagawa depozita, odnosno bankarske garancije na robu koja se iz inostranstva upu}uje na teritoriju AP
Kosovo i Metohija radi snabdevawa vojnih snaga koje su u sastavu
KFOR-a?
176
ODGOVOR
Odredbom ~lana 2. Uredbe o uslovima i naìnu obra~unavawa javnih prihoda, sadrìni i naìnu vo|ewa evidencije za promet robe sa
AP Kosovo i Metohija (Slu`beni glasnik RS, broj 48/01), propisano
je da se roba stranog porekla nad kojom nije sproveden postupak cariwewa moè uputiti na teritoriju AP Kosovo i Metohija ako se grani~noj carinarnici uprati deposit, odnosno poloì garancija ovla{}ene
banke u visini obraùnate carine, drugih uvoznih da`bina, akciza i
porez na promet.
Depozit odnosno bankarska garancija, saglasno odredbi ~lana 4.
stav 1. ta`ka 2. omenute uredbe, ne polaè se na robu stranog porekla
nad kojiom nije sproveden postupak cariwewa, koja se upu}uje na teritoriju AP Kosovo i Metohija za potrebe me|uinarodnih organizacija
(UMNIK, KFOR, i dr.).
Tako|e, saglasno odredbi `lana 5. stav 1. Uredbe, na robu stranog
porekla nad kojom nije sproveden postupak cariwewa, koja se upu}uje na
teritoriju AP Kosovo i Metohija za potrebe me|unarodnih organizacija (UMNIK, KFOR, i dr.) ne postoji obaveza pla}awa ni posebne
takes za izravnawe poreskog optere}ewa.
Saglasno tome, na svu robu koja se iz inostranstva (pa i iz Bugarske)
upu}uje na teritoriju AP Kosovo i Metohija radi snabdevawa vojnih
snaga koje su u sastavu jedinice KFOR-a, ne postoji obaveza polagawa
depozita, odnosno bankarske garancije, kao ni pla}awe posebne takse za
izravnawe poreskog optere}ewa.
broj 413-1308/20001-04 od 24.10.2001. godine.
PITAWE:
Poreski tretman strane robe koja se iz carinske zone upu}uje na
teritoriju AP Kosovo i Metohija?
ODGOVOR
Odredbom ~lana 2. Uredbe o uslovima i na~inu obra~unavawa javnih
prihoda, sadrìni i na~inu vo|ewa evidencije za promet robe sa AP
Kosovo i Metohija (Slu`beni glasnik RS, broj 48/01), propisano je da se
roba stranog orekla nad kojom nije sproveden postupak cariwewa moè
uputiti na teritoriju AP Kosovo i Metohija ako se grani~noj carinarnici uplati deposit, odnosno poloì garancija ovla{}ene banke u visini
obra~unate carine, drugih uvoznih da`bina, akciza i poreza napromet.
177
Na robu stranog porekla nad kojom nije sproveden postupak cariwewa, osim robe za koju se depozit, odnosno bankarska garancija ne
polaè (humanitarna pomo}, roba koju koriste UMNIK, KFOR i dr.),
saglasno odredbi ~lana 5. pomenute Uredbe, obra~unava se i pla}a
posebna taksa u visini od 5% na osnovicui koju ~ini vrednost robe
utvr|ene po carinskim propisima. Na derivate nafte i cigarette,
pored ove takes, pla}a se i taksa u iznosu od 168.000,00 dinara u deviznoj
protivvrednosti po cisterni, odnosno {leperu.
Pitawa vezana za status robe u tim zonama propisan je odredbama
~l. 109. do 118. Carinskog zakona (Slu`beni list SRJ, br. 45/92,
23/01), pri ~emu je regulisano da se roba u carinskoj zoni nalazi pod
carinskim nadzorom odnosno nije ocariwena.
Saglasno tome, a u skladu sa citiranim odredbamapomenute Uredbe
i Carinskog zakona, na robu stranog porekla nad kojom nije sproveden
postupak cariwewa a koja se iz carinske zone upu}uje na teritoriju AP
Kosovo i Metohija, u svemu se odnose odredbe Uredbe o uslovima i
naìnu obra~unavawa javnih prihoda, sadrìni i naìnu vo|ewa evidencije za promet robe sa AP Kosovo i Metohija (Slu`beni glasnik
RS, broj 48/01).
broj 413-00-1444/20001-04 od 02.11.2001. godine.
PITAWE:
Da li se pla}a porez na promet usluga na zakupninu za kori{}ewe
namenske opreme koju ostvaruje Savezna direkcija za robne reserve"
ODGOVOR
Odredbom ~lana 17. ta~ka 3. Zakona o porezu napromet (Slu`beni
glasnik RS, broj 22/2001), propisano je da se porez napromet ne pla}a na
usluge koje vr{e dràvni organi, organi teritorijalne autonomije i
organi lokalne samouprave u ostvarivawu javne funkcije.
Savezna direkcija za robne reserve je prema ~lanu 35. Uredbe o Saveznoj vladi (Slsu`bnei list SRJ, broj 67/00) savezni organ van stava
saveznih ministarstava. Prema Uredbi o uslovima i na~inu kori{}ewa
odre|ene robe iz saveznih robnih rezervi (Slu`beni list SRJ, broj
19/98) kori{}ewe saveznih robnih rezervi, savezna direkcija obavqa i
kroz davawe u zakup namenske opreme (sredstava rada) javnim i drugim
preduze}ima i zdravstvenim ustanovama. Za vreme kori{}ewa namenske
opreme korisnik zakupa pla}a zakupninu koja se obra~unava na trì{nu
178
vrednost namenske opreme u godini za koju se obra~unava zakup, uz primenu

propisane godi{we stope amortizacije (~lan 2. Uredbe).
U skladu sa navedenim, a prema odredbi ~lana 17. ta~ka 3. Zakona o
porezu na promet, na zakupninu za kori{}ewe namenske opreme koju
savezna direkcija za robne reserve, kao dràvni organ, ostvaruje u
vr{ewu javne funkcije ne pla}a se porez na promet usluga.
broj 413-00-139/20001-04 od 10.05.2001. godine.
PITAWE:
Da li se pla}a porez na promet na naknadu za usluge platnog prometa
koje vr{i Zavod za obraùn i pla}awe NBJ?
ODGOVOR
Zakonom o porezu na promet (Slu`beni glasnik RS, broj 22/01),
koji se primewuje od 1. aprila 2001. godine, uvedeno je, izme|u ostalog,
pla}awe poreza na promet na usluge platnog rometa.
Odredbom ~lana 17. stav 1. ta~ka 3) pomenutog Zakona propisano je
da se ne pla}a porez na promet na usluge koje vr{e dràvni organi,
organi teritorijalne autonomije i organi lokalne samouprave u ostvarivawu javne funkcije.
S obzirom na to da Zavod za obraùn i pla}awe, kao specijalizovana
organizacija u sastavu Narodne banke Jugoslavije, obavqa poslove platnog prometa u okviru prava i du`nosti utvr|enih Zakonom o Narodnoj
banci Jugoslavije i Zakonom o platnom prometu (ne kao komercijalnu
uslugu), to se, u skladu sa ~lanom 17. stav 1. ta~ka 3. Zakona, na ove
poslove ne pla}a porez napromet usluga.
broj 413-00-513/20001-04 od 16.05.2001. goodine.
PITAWE:
Da li se istraìvawe i ispitivawe podzemnih voda smatra uslugom
iz oblasti nauke?
ODGOVOR
Odredbom ~lana 17. stav 1. ta~ka 2. Zakona o porezu na promet (Slu`beni glasnik RS, broj 22/2001), propisano je da se porez na promet usluga
nepla}a na usluge iz oblasti zdravstva, nauke, kulture, obrazovawa (osnovnog, sredweg, vi{eg i visokog), socijalne za{tite isporta.
179
Prema tome, istraìvawe i ispitivawe podzemne vode na prostorju

izme|u industrijske zone Pan~eva i naseqa Star~evo u Op{tini Pan~evo, a prema mi{qewu Ministarstva za nauku, tehnologiju i razvoj
Republike Srbije, broj 451-01/2232/2001 od 05.09.2001. godine, smatra se
uslugom iz oblasti nauke, na koju se ne pla}a porez napromet usluga.
PITAWE:
Da li se pla}a porez na promet na usluge prevoza robe i putnika
izvr{ene izvan teritorije SR Jugoslavije?
ODGOVOR
Odredbom ~lana 17. stav 1. ta~ka 1. Zakona o porezu na promet
(Slu`beni glasnik RS, broj 22/2001), koji je u primeni od 01. aprila
2001. godine, propisano je da se porez naproemt usluga nepla}a na usluge
izvr{ene u inostranstvu.
Uslugama izvr{enim u inostranstvu smatraju se i usluge me|unarodnog prevoza robe i putnika izvr{ene izvan teritorije Savezne
Republike Jugoslavije, koje su kao usluge u spoqnotrgovinskom prometu
propisane ~l. 22. i 29. Zakona o spoqnotrgovinskom poslovawu (Slu`beni list SRJ, br. 46/92, 23/01).
Naime, usluga me|unarodnog prevoza robe i putnika je izvr{ena
kada je polazna stanica prevoznog sredstva (autobus, kamion, èleznica,
brod, avion) sa teritorije SRJ (Be~, Sofija, Zagreb, Bawa Luka, Skopqe i dr.) i obratno.
Prema tome, a u konkretnom slu~aju, na uslugu transporta robe
nafte, gde je polazna stanica u Republici Bugarskoj, a dolazna stanica u
Saveznoj Republici Jugoslaviji, na pla}a se porez na promet usluga, bez
obzira da li snaplata vr{i u dinarima ili stranoj valuti.
Ovo poresko osobo|ewe bilo je propisano i odredbom ~lana 40.
ta~ka 3. Zakona o akcizama i porezu na promet (Slu`beni glasnik RS,
br. 43/94, 215/00), koji je bio u primeni do 31. marta 2001. godine.
broj 413-00-1028/20001-04 od 27.08.2001. godine.
PITAWE:
Da li se pla}a porez napromet usluga na naknade ostvarene prilikom izrade Generalnog plana, regulacionog plana i urbanisti~kih
planova?
180
ODGOVOR
Zakonom o porezu na promet (Slu`beni glasnik RS, broj 22/2001),
u ~lanu 17. ta~ka 3. propisano je da se porez na promet usluga ne pla}a na
usluge koje vr{e dràvni organi, organi teritorijalne autonomije i
organi lokalne samouprave u ostavirawu javne funkcije.
Lokalna samouprava saglasno ~lanu 1. Zakona o lokalnoj samoupravi (Slu`beni glasnik RS, br. 49/99 i 27.2001), ostvaruje se u
op{tini, gradu i gradu Beogradu (u daqem tekstu: jedincie lokalne
samouprave). Jedinice lokalne samouprave, preko svojih organa, saglasno ~lanu 4. navedenog Zakona donose urbanisti~ki plan i akte za
wegovo izvr{ewe.
Jedna od funkcija op{tine kao organa lokalne samouprave, gde se
pod op{tinom, saglasno ~lanu 4. Zakona o planirawu i ure|ewu prostora i naseqa (slu`beni glasnik RS, br. 44/95, 46/98), podrazumeva
op{tina, grad Beograd, odnosno grad, je obezbe|ewe trajnog obavqawa
stru~nih poslova urbanisti~kog planirawa i ure|ewa prostora i naseqa osnivawem posebne organizacije ili javnog urbanisti~kog planirawa i projektovawa i u tom smislu izrade urbanisti~kih planova,
generalnih planova, regulacionih planova (~l. 16, 17. i 49. navedenog
Zakona o planirawu i ure|ewu).
Prema tome, na sredstva za obavqawee poslova izrade urbanisti~kih planova (generalnog plana grada, predela, regulacionog plana i
dr.) koji iz buxeta grada ili op{tine ostvari javnourbanisti~ko preduze}e koje je osnovao grad, odnosno op{tina, ne smatra se naknadom na
koju se pla}a porez na promet usluga.
broj 413-00-1330/20001-04 od 23.10.2001. godine.
PITAWE:
Pove}awe poreza na promet na robu koja se putem po{tanskih
po{iqki upu}uje na teritoriju AP Kosovo i Metohija.
ODGOVOR
^lanom 7. navedene Uredbe propisano je da se posebna taksa od 5%
pla}a na prodaju proizvoda za svrhu daqe prodaje i reprodukcije, kao
ina proadaju opreme za vr{ewe delatnosti iz ~l. 3. i 11. stav 1. ta~ka 15.
Zakona o prometu napromet (Slu`beni glasnik RS, broj 22/2001) koja
se, na naìn i pod uslovima iz ~lana 4. Zakona, vr{i kupcima sa te181
ritorije AP Kosovo i Metohija. Promet robe izme|u fizi~kih lica

koja se {aqe po{tom na teritoriju AP Kosovo i Metohija ne podleè
pla}awu takes od 5%. U tom slu~aju ne pla}a se ni 20% poreza na promet
proizvoda, obzirom da je ~lanom 11. stav 1. ta~ka 12. Zakona o porezu na
promet propisano bezuslovno poresko oslobo|ewe za promet upotrebqavanih proizvoda koiji se vr{i neposredno izme|u fizi~kih lica.
Stav potvr|en mi{qewemd Ministarstva finansija i ekonomije,
broj 413-00-1147/20001-04 od 13.09.2001. godine.
182
MINISTARSTVO URBANIZMA I GRA\EVINA

PITAWE:
Da li je mogu}e prikqu~iti objekat, izgra|en bez gra|evinske dozvole, na elektroenergetsku mreù posle stupawa na snagu Zakona o
izmenama i dopunama Zakona o izgradwi objekata (Slu`beni glasnik
RS, broj 43/01).
ODGOVOR
U Zakonu o izmenama i dopunama Zakona o izgradwi objekata, koji je
objavqen u Slu`benom glasniku Rs, 17. jula 2001. godine propisano je
da objekat koji se gradi, odnosno ~ije je gra|ewe zavr{eno bez gra|evinske dozvole ne moè biti prikqu~en na elektroenergetsku i
telekouminacionu mreù, vodovod i kanalizaciju(~lan 43a). Istim zakonom propisane su za u~esnike u bespravnoj gradwi i kazne zatvora za
u~iweno krivi~no delo i to za izvo|a~a radova do godinu dana a za
investitora do tri godine. Prema ~lanu 52b Zakona, fizi~ko lice koje
prikqu~i ili odgovorno lice u pravnom licu koje dozvoli prikqu~ewe
objekta koji se gradi ili je izgra|en bez gra|evinske dozvole na elektroenergetsku ili telekomunikacionu mreù, vodovod i kanalizaciju
kazni}e se za krivi~no delo zatvorom do tri godine.
Imaju}i u vidu napred pomenute odredbe kao i ~iwenicu da Zakon
nema povratno dejstvo, mi{qewa smo da je nove potro{a~e elektri~ne
energije koji su dobili elektroenergetsku saglasnost pre stupawa na
snagu ovog zakona a to je osmi dan od dana objavqivawa u Slu`benom
glasniku Rs, mogu}e prikuqu~iti na elektroenergetsku mreù u skladu
sa Zakonom o elektroprivredi i Odlukom o op{tim uslovima za isporuku elektri~ne energije. Lica koja su dobila, odosno koja dobijaju
elektroenergetsku saglasnost posle stupawa na snagu pomenutog Zakona
o izmenama i dopunama Zakona o izgradwi objekata, mogu biti prikqu~eni na elektroenergetsku mreù samo ukoliko pribave gra|evinsku
dozvolu za objekte za koje se traì prikqu~ewe.
(Mi{qewe Ministarstva urbanizma i gra|evina broj
011-00-00134/200-08).
183
PITAWE:
Da li radnici sa visokom stru~nom spremom i poloènim stru~nim
ispitom a koji su zasnovali radni odnos do 1/3 redovnog radnog vremena sa
navedenim preduze}em, mogu obavqati i poslove tehni~kih pregleda za
izvedene objekte, za koje su nadle`ni gradski i op{tinski sekretarijati.
ODGOVOR
^lanom 41. Zakona o izgradwi objekata (Slu`beni glasnik RS, br.
44/95, 24/96, 16/97 i 43/2001), propisano je da tehni~ki pregled objekata od
zna~aja za Republiku iz ~lana 24. ovog zakona vr{i komisija koju obrazuje nadle`ni minister ili preduze}e, odnosno druga organizacija kojoj
se poveri vr{ewe tih poslova a koje je upisano u odgovaraju}i registar
za obavawe tih poslova.
Tehni~ki pregled objekta za koje je gra|evinsku dozvolu izdala
op{tinska, odnosno gradska uprava, vr{i komisija koju obrrazuje ta
uprava ili preduze}e odnosno druga organizacija kojoj se poveri vr{ewe tih poslova a koje je upisano u odgovaraju}i registar za obavqawe
tih poslova.
U vr{ewu tehni~kog pregleda moè da u~estvuje lica koje ispuwava
uslove propisane zakonom za ovla{}enog projektanta, odnosno rukovodioca gra|ewem te vrste objekata.
U vr{ewu tehni~kog pregleda ne mogu da u~estvuju lica koja su zaposlena u preduze}u, odnosno radwi, koje je izradilo tehni~ku dokumentaciju ili je bilo izvo|a~ radova, kod investitora, lica koja su vr-{ila
stru~ni nadzor, lica koja vr{e inspekcijski nadzor kao i lica koja u
nadle`noj upravi rade na poslovima izdavawa gra|evinske doz-vole.
Tro{kove tehni~kog pregleda snosi investitor.
Prema odredbama Zakona o radnim odnosima (Slu`beni glasnik
RS, br. 55/96, 29/01 i 43/01) zaposleni moè u okviru 40-~asovne radne
nedeqe da zasnuje radni odnos kod dva ili vi{e poslodavaca.
Zaposleni koji zasnuje radni odnos u smislu stava 1 ovog ~lana,
ostvaruje prava i obaveze iz radnog odnosa kod svakog poslodavca, srazmerno vremenu provedenom na radu i ostvarenim rezultatima rada.
Sporazumom poslodavaca kod kojih je zaposleni zasnovao radni
odnos u smislu stava 1. ovog ~lana, moè se utvrditi na~in ostvarivawa
prava iz radnog odnosa i raspored radnog vremena (~lan 39.).
Dakle, u konkretnom slu~aju imaju}i u vidu pomenute zakonske odredbe,
nema smetwi da lica sa visokom stru~nom spremom i poloènim stru184
~nim ispitom a koji su zasnovali stalni radni odnos od 1/3 redovnog radnog
vremena sa navedenim preduze}em, kako je to nazna~eno u zahtevu, vr{e
tehni~ki pregled objekta, a sve pod uslovima propisanim zakonom.
(Mi{qewe Ministarstva urbanizma i gra|evina broj
351-03-01611/2001-07).
PITAWE:
[ta se podrazumeva pod nepredvi|enim doga|ajima u smislu ^lana 26. Zakona o izgradwi objekata (Slu`beni glasnik RS, br. 44/95,
24/96, 16/97 i 43/2001).
ODGOVOR
Prema ~lanu 26. Zakona, gra|ewu bojekta moè se izuzetno pristupiti i bez prethodno pribavqene gra|evionske dozvole ukoliko se
objekat gradi neposredno pred nastupawe ili za vreme elementarnih
nepogoda ili drugih nepredvi|enih doga|aja radi wihovog spre~avawa
ili ublaìvawa {tetnog dejstva, kao i radi otklawawa {tetnih posledica od tih nepogoda ili doga|aja, neposredno posle wihovog nastupawa kao i u slu~aju rata ili neposredne ratne opasnosti.
Odredbe ovog ~lana se odnose na specifi~ne okolnosti u kojima se,
iz objektivnih razloga, gra|ewu mora pristupiti bez prethodno pribavqene gra|evinske dozvole. nepredvi|eni doga|aji mogu biti primera radi i havarije kao i akcidenti ve}ih razmera gde su neophodne
hitne intervencije koje se moraju sprovesti bez odlagawa.
Objekat izgra|en u napred navedenim slu~ajevima je privremenog
karaktera, s tim {to moè ostati kao stalni ukoliko investitor
pribavi gra|evinsku dozvolu u roku od {est meseci od prestanka okolnosti koje su prouzrokovale wegovo gra|ewe.
(Mi{qewe Ministarstva urbanizma i gra|evina broj:
011-00-00194/2001-08).
PITAWE:
Da li se projekat izvedenog objekta, koji prilaè investitor uz zahtev za iizdavawe upotrebne dozvole, obavezno izra|uje za sve objekte?
ODGOVOR
Prema odredbi ~lana 14. Zakona o izgradwi objekata (Slu`beni
glasnik RS, br. 44/95, 24/96, 16/97 i 43/2001), projekat izvedenog objekta
185
izra|uje se za sve objekte za koje se po odredbama ovog zakonapribavqa

gra|evinska dozvola. Dalke, jedino projekat izvedenog objekta izra|uje
se posle zavr{etka izgradwe objekta, odnosno izvo|ewa radova.
Me|utim, ukoliko u toku gra|ewa objekta nije odstupqeno od glavnog
projekta, u stavu 3. istog ~lana propisano je da investitor i izvo|a~
radova na glavnom projektu, konstatuju da su radovi izvedeni u svemu
prema glavnom projektu, odnosno da je izvedeno stawe jednako projektovanom stawu. U tom slu~aju i nema obaveze izrade projekta izvedenog
objekta.
351-03-01044/2001-08).
PITAWE:
Ko moè da prevodi projekat izra|en po propisima drugih zemaqa?
ODGOVOR
Odredbama ~lana 22. Zakona o izgradwi objekata (Slu`beni glasnik
RS, br. 44/95, 24/96, 16/97 i 43/2001), propisano je da tehni~ka dokumentacija
izra|ena po propisima drugih zemaqa podleè tehni~koj kontroli kojom
se proverava uskla|enost te dokumentacije sa zakonom i drugim propisima,
standardima, tehni~kim normativima i normama kvaliteta.
Pravilnikom o sadrìni i na~inu vr{ewa tehni~ke kontrole glavnih projekata (Slu`beni glasnik RS, br. 13/98), koji je donet u skladu
sa ovla{}ewem datim u Zakonu, pored ostalog propisano je da se tehni~ka kontrola glavnog projekta izra|enog po propisima drugih zemaqa,
vr{i na primerku koji mora bitri stru~no preveden na srpski jezik.
Ukoliko se tehni~kom kontrolom utvrdi da prevod glavnog projekta ne
odgovara za potrebe gra|ana, o tome se obave{tava investitor radi
obezbe|ewa stru~nog i ta`nog prevoda svih delova glavnog projekta.
Dakle u konkretnom slu~aju, a imaju}i u vidu napred pomenute
odredbe Zakona i Pravilnika, investitor je duàn, da u ciqu vr{ewa
tehni~ke kontrole, obezbedi stru~an i ta~an prevod glavnog projekta
(od ovla{}ene organizacije, odnosno prevodioca i dr.).
110-00-00020/2001-01).
186

CSC Javna Uprava1 Ser

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

CSC Javna Uprava1 Ser

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

SADR@AJ

Decentralizacija i lokalna samouprava

Decentralization and Local Self-Government

Potpredsednik Vlade i ministar unutra{wih poslova Republike Srbije

Prof. dr Dragoqub Kavran1

ELEMENTI STRATEGIJE UPRAVNE REFORME

Predsednik Saveta za dr`avnu upravu Vlade Republike Srbije

ELEMENTI STRATEGIJE UPRAVNE REFORME

sformaciji, razvoju i primeni novih stru~nih znawa i novih metoda

PROF. DR DRAGOQUB KAVRAN

dacima odre|enim Odlukom Vlade i Projektom Fonda za izgradwu

ELEMENTI STRATEGIJE UPRAVNE REFORME

promena celog resora ili organa. Umesto da oni zra~e i mewaju

PROF. DR DRAGOQUB KAVRAN

|) sistema organizacija koje nastaju kao osnov civilnog dru{tva.

ELEMENTI STRATEGIJE UPRAVNE REFORME

obaveze po osnovu ~lanstva u me|unarodnim organizacijama:

PROF. DR DRAGOQUB KAVRAN

ELEMENTI STRATEGIJE UPRAVNE REFORME

3. Vrste strategija upravne reforme. Prihva}eni standardi

PROF. DR DRAGOQUB KAVRAN

Pored ove op{te konstatacije, na mestu je i jedna posebna primedba

ELEMENTI STRATEGIJE UPRAVNE REFORME

PROF. DR DRAGOQUB KAVRAN

ELEMENTI STRATEGIJE UPRAVNE REFORME

naymenta mahom preuzetih iz privatnog sektora. Po~ivaju na vrstama

PROF. DR DRAGOQUB KAVRAN

ELEMENTI STRATEGIJE UPRAVNE REFORME

Uspeh reformi garantuje uspe{no formirawe kriti~ne mase od

PROF. DR DRAGOQUB KAVRAN

ELEMENTI STRATEGIJE UPRAVNE REFORME

umu i potrebe za koordinacijom inostrane pomo}i kako ne bi do{lo do

PROF. DR DRAGOQUB KAVRAN

5. Koordinacija i institucionalno ja~awe u procesu vo|ewa

ELEMENTI STRATEGIJE UPRAVNE REFORME

Mre`a specijalizovanih institucija za obrazovawe kadrova u

PROF. DR DRAGOQUB KAVRAN

5.2. Osnivawe Instituta za javnu upravu (Centra za javni

ELEMENTI STRATEGIJE UPRAVNE REFORME

zovawa ~iji nosilac mo`e biti Ministarstvo mo`e se i razviti i

PROF. DR DRAGOQUB KAVRAN

ELEMENTI STRATEGIJE UPRAVNE REFORME

6. Funkcionalizacija ciqeva upravne reforme

PROF. DR DRAGOQUB KAVRAN

sciplina u izvr{ewu odluka Vlade, predsednika i ministara,

ELEMENTI STRATEGIJE UPRAVNE REFORME

~itim varijantama, u`iva veliku popularnost u svetu (Hoherer

PROF. DR DRAGOQUB KAVRAN

7. Promene pravnog sistema reforma upravnog zakonodavstva

ELEMENTI STRATEGIJE UPRAVNE REFORME

Veliko ograni~ewe u inovirawu ovih tekstova ili dono{ewu

Dr in`. An|elka Mihajlov1

STRATE[KI PRAVCI ZA[TITE @IVOTNE SREDINE

Ministar za za{titu prirodnih bogatstava i `ivotne sredine

STRATE[KI PRAVCI ZA[TITE @IVOTNE SREDINE REPUBLIKE SRBIJE

DR IN@. AN\ELKA MIHAJLOV

li~kih inspektora za za{titu `ivotne sredine tehni~ke struke, u

STRATE[KI PRAVCI ZA[TITE @IVOTNE SREDINE REPUBLIKE SRBIJE

Pravilnik o uslovima i na~inu razvrstavawa, pakovawa i

DR IN@. AN\ELKA MIHAJLOV

imala niz aktivnosti na me|unarodnom planu da bismo, {to je mogu}e

STRATE[KI PRAVCI ZA[TITE @IVOTNE SREDINE REPUBLIKE SRBIJE

Na bazi kriterijuma i procene stawa `ivotne sredine ustanovqeno