A poltica externa do Brasil

em dois tempos
MONICA HIRST*
LETICIA PINHEIRO**

Este artigo pretende resumir as principais iniciativas diplomticas brasileiras

de 1990 a 1994, indicando se, quando e porque houve uma mudana na poltica
externa dos governos de Collor de Mello e de Itamar Franco. Seu suposto central
de que variveis de natureza domstica e internacional fizeram com que, a partir de
1993, algumas estratgias de insero internacional do pas fossem revistas e
ajustadas.
Em sua grande maioria, entretanto, essas revises se deram nos mtodos e
meios para se alcanar resultados antes pretendidos. Neste sentido, em seguida
crise de paradigma que se instalou ao fim do governo Collor, que parecia indicar uma
mudana programtica da poltica externa brasileira, seguiu-se uma readequao de
estratgias vis--vis da comunidade internacional, sem alterao significativa nos
objetivos finais a serem contemplados.

1 Primeiro tempo
Apesar de breve, o governo de Collor de Mello marcou profundamente o
Brasil tanto no que se refere s opes de polticas domsticas, como no que tange
s alternativas de seu perfil internacional. Dando incio ao perodo de consolidao
democrtica brasileira, a etapa inaugurada em 1990 corresponde, no campo da
poltica externa, ruptura de um consenso construdo a partir de 1974 com base em
uma slida estrutura burocrtica e no apoio das elites polticas e econmicas do pas
(Lima, 1994). Tratava-se fundamentalmente do projeto de insero autonomista,
cujas premissas orientadoras priorizavam uma atuao independente e ativa no
Rev. Bras. Polt. Int. 38 (1): 5-23 [1995].
* Pesquisadora da rea de relaes internacionais da FLACSO-Argentina
** Pesquisadora da rea de poltica externa brasileira do CPDOC (Fundao Getlio Vargas)

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sistema internacional. A partir da segunda metade dos anos oitenta, entretanto, a

continuidade deste projeto foi seriamente comprometida por transformaes externas
e internas que afetaram sua base de sustentao e legitimao. No primeiro caso,
inscrevem-se o reordenamento poltico do sistema internacional, a partir do fim da
Guerra Fria e o aprofundamento do processo de globalizao do sistema mundial; no
segundo, o esgotamento do modelo de crescimento interno baseado em uma lgica
substitutiva e o tortuoso processo de consolidao brasileira.

Um projeto de vo curto
Da mesma forma que se geraram expectativas no plano interno de que o
Brasil poria em marcha um veloz processo de modernizao e superao dos
entraves criados pela velha ordem econmica, criou-se a idia de que o governo
eleito em fins de 1989 iria modificar rapidamente o perfil internacional do pas. Para
tanto, foram estabelecidas prioridades que, em seu conjunto, pretendiam alcanar
trs metas, a saber: 1) atualizar a agenda internacional do pas de acordo com as
novas questes e o novo momentum internacional, 2) construir uma agenda positiva
com os Estados Unidos e, 3) descaracterizar o perfil terceiro-mundista do Brasil.
Para cada meta havia um tema prioritrio que daria o tom da mudana pretendida.
No primeiro caso, destacava-se a deciso de abandonar uma postura
defensiva com respeito ao tema ambiental; no segundo, a de alcanar uma
negociao rpida sobre o tema da legislao de propriedade intelectual; e, no
terceiro, a de elaborar um discurso que interpretava o fim da Guerra Fria como uma
fonte de oportunidades e no de aprofundamento da clivagem Norte-Sul. Deve-se
ainda mencionar a inteno do novo governo de alterar sua postura com respeito ao
desenvolvimento de tecnologias sensveis, o que significava, no plano internacional,
ser mais flexvel vis--vis dos regimes de no-proliferao; e, no mbito interno,
restringir a participao dos militares na conduo da poltica nuclear. De fato, a
mudana na rea da tecnologia dual enfeixava os trs propsitos mencionados
acima.
Em termos concretos, foram tomadas iniciativas relevantes que procuraram
materializar o conjunto de novas posturas brasileiras (Lafer, 1993). Entre estas,
destacam-se: o protagonismo do Brasil na organizao e conduo diplomtica da
Eco-92 (Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
junho de 1992); a negociao e assinatura do tratado de Assuno com Argentina,
Uruguai e Paraguai visando formao do MERCOSUL; a assinatura do acordo de
criao da Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais
Nucleares (ABACC) e do Acordo Nuclear Quadripartite de Salvaguardas com a

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AIEA; a proposta de reviso do Tratado de Tlatelolco, uma iniciativa conjunta do

Brasil, Chile e Argentina que abriria caminho para que estes finalmente ratificassem
o acordo; e uma legislao especfica de controle de exportao de armas e
tecnologia sensvel.
Um aspecto a ser ressaltado o de que as mudanas propostas para a
poltica internacional brasileira no alteravam um de seus aspectos essenciais, i.e.,
sua estreita vinculao com o modelo econmico do pas. Da mesma forma que a
poltica de corte autonomista continha um sentido fortemente instrumental para a
estratgia desenvolvimentista brasileira, pretendia-se que o novo padro de poltica
externa fosse um apoio para os desafios internacionais a serem enfrentados pelo pas
a partir de seu processo de reformas econmicas internas. Neste sentido, foi
apontado como o primeiro trao distintivo da poltica exterior do governo Collor seu
objetivo de constituir uma ferramenta para ampliar a competitividade internacional
do Brasil, melhorando suas condies de acesso a mercados, crditos e tecnologia
(Azambuja, 1991).
Aps uma fase inicial de dinamismo, na qual se procurou agilizar o abandono
do modelo estatista atravs da rpida implementao de polticas liberalizantes com
o fito de seguir o exemplo de outros pases latino-americanos como o Chile, o
Mxico e a Argentina a capacidade de ao de Collor de Mello viu-se constrangida
pela crise poltica deflagrada no primeiro ano de mandato. Do amplo pacote de
reformas econmicas, envolvendo abertura comercial, liberalizao de investimentos,
privatizao de empresas estatais e renegociao da dvida externa, apenas pdese manter em marcha as novas determinaes no campo de comrcio exterior (1).
A incapacidade de manejar as negociaes necessrias com as elites polticas e
econmicas para o processamento de uma reforma de tal envergadura, somada
crise tica que colocou em questo a prpria legitimao do presidente eleito, termina
por conduzir o pas a um impasse poltico apenas solucionado com o afastamento do
presidente dois anos aps a sua posse (2).
No plano externo, a crise poltica brasileira reverteu as expectativas de
mudana do perfil internacional do pas. Apesar do esforo do Itamarati de manter
o curso da poltica externa de forma independente da crise poltica nacional, foi
impossvel evitar a deteriorao da imagem do Brasil na comunidade internacional,
particularmente junto s naes industrializadas. Alm do desapontamento gerado
pela constatao da fragilidade interna do governo de Collor de Mello, as potncias
ocidentais em especial os Estados Unidos mostravam-se desiludidas com a
atitude brasileira durante a Guerra do Golfo (3). No plano econmico-comercial, a
imagem do Brasil tambm viu-se deteriorada vis--vis da comunidade de negcios,
fosse pela atitude pouco dcil assumida no incio do governo Collor nas negociaes

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da dvida externa, pelas resistncias domsticas em especial no mbito parlamentar

de apoiar as polticas de liberalizao e desestatizao propostas pelo Executivo,
fosse pelo desinteresse brasileiro de dar incio s negociaes de um acordo de livre
comrcio com os Estados Unidos.
A crise e o desmoronamento do governo Collor comprometeram
profundamente o iderio neoliberal das elites brasileiras. Observa-se ento um
recrudescimento de posturas neodesenvolvimentistas que procuram influenciar a
conduo tanto de assuntos domsticos quanto internacionais. Ao mesmo tempo, o
protagonismo assumido pelo Poder Legislativo, durante o processo de afastamento
do ex-presidente, ampliou a capacidade de influncia do Parlamento no processo
decisrio da maioria das questes relevantes da agenda nacional. Este fato terminou
estimulando a politizao de temas da agenda externa, ampliando notavelmente o
escopo do debate interno sobre os mesmos. Alm de lobbies militares, empresrios
e polticos que alimentaram o debate sobre determinadas questes como a lei de
Propriedade Intelectual, o Tratado Nuclear Quatripartite com a Argentina, ABACC
e AIEA e a reviso do Tratado de Tlatelolco, ampliou-se a preocupao em torno
de temas como o meio ambiente e direitos humanos. Esta preocupao foi estimulada
por diversos segmentos da sociedade brasileira que atravs das Organizaes
No-Governamentais passaram a influenciar de forma crescente a formao da
opinio pblica brasileira.

O consenso em debate
Tanto a crise do iderio neoliberal quanto o processo de consolidao da
democracia tiveram seus efeitos sobre o Itamarati. A constatao de que o conjunto
de inovaes proposto pelo governo Collor no contava com as necessrias bases
de sustentao domstica assim como a ampliao do debate sobre as opes
polticas do pas contriburam para a emergncia de controvrsias silenciosas no
mbito da prpria corporao diplomtica. Observou-se, a partir de ento, um
processo de perda de paradigma que, se bem no colocou em questo a sua
capacitao profissional (no s para postos de poltica exterior), significou uma
mudana substantiva no mbito burocrtico civil de maior solidez do Estado brasileiro
(Lima, 1994 e Batista, 1993).
Rompeu-se a noo consagrada de que continuidade e consenso constituam
aspectos inviolveis da poltica internacional do pas. Ou, ainda, tornou-se mais difcil
apresentar o consenso como dado ao invs de ser o resultado de um processo
contnuo de negociao limitando-se a relativa autonomia outrora desfrutada pela
poltica externa do pas. Estes atributos haviam assegurado continuidade e coerncia

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a polticas substantivas. Havendo resistido mudana de regime poltico do Brasil

em 1985, pela primeira vez desde meados dos anos 70 a poltica externa foi
desencapsulada, devendo ampliar suas condies de transparncia e accountability.
Ao mesmo tempo, a agenda externa j no era apenas o resultado da vontade do
Estado, incluindo tambm questes suscitadas no mbito inter-societal.
Dentro e fora do Ministrio das Relaes Exteriores, passou-se a questionar
a essncia estatal da poltica externa tendo em vista a necessidade de ampliar suas
bases domsticas de apoio. Paradoxalmente, o fato de o Itamarati ter desenvolvido
como recurso organizacional um conjunto de especializaes diplomticas tornou-o
mais exposto s presses de interesses diferenciados que passaram a se manifestar
com maior incidncia a partir do processo de consolidao democrtica. Neste
quadro, a politizao da sociedade brasileira, mencionada anteriormente, chegou ao
mbito diplomtico levando a que se estabelea uma diferenciao entre posturas
mais prximas dos ideais neodesenvolvimentistas e conseqentemente nacionalistas
e posturas mais sintonizadas com o neoliberalismo, com um sentido mais
cosmopolita.
Identificada com grupos, partidos e interesses internos, esta diviso passou
a definir-se em funo de uma temtica central: o padro de relacionamento com os
Estados Unidos (Hirst e Lima, 1994). Embutido nas diferentes questes da agenda
externa brasileira, fosse meio ambiente, tecnologia sensvel, integrao regional e at
relaes com a Argentina, esta problemtica tornou-se o elemento de (des)norteamento
no debate instalado dentro da corporao diplomtica, a partir do fim do governo Collor.
Em um momento de particular politizao no meio parlamentar, em funo
da tramitao da lei de Propriedade Intelectual, duas posies extremas se esboaram:
a primeira era a de que a convergncia com Washington constitua o caminho para
a recuperao da credibilidade internacional do Brasil; a segunda, a de que o
distanciamento de Washington assegurava ao Brasil um espao de manobra no
sistema internacional, necessrio para a defesa dos interesses nacionais. Estas
opes de significado to dspar tinham como ponto em comum a percepo de que
o Brasil encontrava-se em uma posio particularmente vulnervel no sistema
internacional.
neste quadro que, com o afastamento de Collor de Mello do governo, em
outubro de 1992, se inicia o governo de Itamar Franco. Em meio a um debate interno
sobre a estratgia de insero internacional do pas, o novo governante props uma
poltica externa que se pretendia voltada para o desenvolvimento do Pas, para a
afirmao de valores democrticos e de sentido universalista. (...) uma poltica
externa sem alinhamentos outros que no aqueles (...) ligados tica e aos interesses
do povo brasileiro (Amorim, 1993). Ou seja, uma poltica cuja ausncia de

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categorizao ou rtulos revelava uma diferenciao com relao s polticas

anteriores e, ao mesmo tempo, a inteno de no gerar novas expectativas. Isso
significava que possveis falhas ou percalos no deveriam gerar novas ondas de
crticas ou desiluso. Tratava-se tambm de anunciar maior predisposio para
absorver as diferenas que vinham se manifestando na Casa de Rio Branco em nome
da unidade corporativa. Esta tinha a seu favor a recuperao das rdeas do jogo,
simbolizada na escolha de um representante destacado da diplomacia do pas para
assumir o comando do Itamarati.

2 Segundo tempo
As condies domsticas
A inaugurao do governo Itamar Franco deu-se em um contexto domstico
e internacional notavelmente desfavorvel para o Brasil. O novo governo atravessou
o ano de 1993 buscando superar as seqelas deixadas pelo trauma poltico do perodo
1990-92 e simultaneamente procurando encontrar uma porta de sada para a
prolongada crise econmica do Brasil (4). Ao desgaste causado por uma situao
de crnico desequilbrio macroeconmico, marcado por um processo inflacionrio
desmedido, somava-se uma agenda poltica carregada, na qual a coliso entre o
Executivo e o Legislativo havia se tornado uma constante. Ao contrrio de Collor de
Mello que chegara ao poder pelo voto direto da maioria da populao, Itamar Franco
foi alado presidncia da Repblica como uma contingncia da crise de legitimidade
que se abatera sobre o Poder Executivo.
Frente a um quadro poltico domstico problemtico, o governo Itamar teve
incio sem dar prioridade agenda externa, mostrando pouco interesse em dedicarse a uma diplomacia presidencial. A poltica externa foi ento delegada a atores de
reconhecido prestgio de fora ou de dentro da corporao diplomtica.
As restries no plano externo estavam dadas pela deteriorada situao
macroeconmica do pas e pelo contraste gerado vis--vis de outros pases da regio
que haviam logrado dar continuidade com xito aparente a seus respectivos
planos de estabilizao e reforma econmica. Ao mesmo tempo, as fissuras polticoestratgicas da chamada nova ordem j suscitavam dvidas sobre a viabilidade de
um sistema sem controle hegemnico, assim como persistia o temor de que as
potncias ocidentais dirigissem seus recursos para a recuperao poltica e econmica
dos pases do antigo Leste Europeu em detrimento do Sul. Alm disso, no plano das
percepes da comunidade internacional, pairava a expectativa de que o Brasil iria
retornar a uma postura de cunho nacionalista, fruto da crena de que no apenas o

RESENHAS

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novo mandatrio necessitava diferenciar-se de seu antecessor mas, igualmente, em

funo de seus prprios antecedentes polticos.
Passados seus primeiros meses, entretanto, o governo de Itamar Franco
imprimiu o tom da atuao internacional de seu governo. O que se percebeu foi a
manuteno das polticas iniciadas anteriormente, paralelamente adoo de um
posicionamento marcado pela condio de pas em desenvolvimento. Neste contexto,
algumas decises da diplomacia brasileira foram paradigmticas do projeto de
insero internacional do novo governo, a saber: a atuao nos foros polticos
multilaterais, a reafirmao dos compromissos j assumidos de no-proliferao
nuclear, o aprofundamento da integrao regional, a desdramatizao das relaes
com os Estados Unidos, a reafirmao das alteraes implantadas pelo governo
anterior no mbito da Rodada Uruguai e a aproximao com pares potenciais da
comunidade internacional (China, ndia, Rssia e frica do Sul). Em seu conjunto,
elas refletiam (e ainda refletem) os diferentes projetos de insero externa em
debate no Brasil: a de um pas continental (pas baleia), de uma nao com
interesses mltiplos na dinmica de globalizao da economia mundial (global
trader) e a de um ator protagnico no processo de regionalizao em curso no mbito
hemisfrico (scio privilegiado).

No mbito multilateral
Foi nos foros multilaterais, particularmente nas Naes Unidas, onde melhor
percebeu-se uma atuao internacional do Brasil no sentido de reverter o quadro de
passividade e, principalmente, de imprimir maior visibilidade ao pas frente
comunidade internacional. A partir de ento, este esforo esteve conjugado ao
objetivo de assegurar voz e voto no processo de reforma institucional da ordem
internacional.
Assim sendo, o governo Itamar Franco intensificou a ao diplomtica de
forma a encontrar um vetor de insero no debate que garantisse ao pas uma
participao mais ativa e menos defensiva. Deve-se destacar o esforo de viabilizar,
no seio das Naes Unidas, a proposta brasileira de que uma Agenda para o
Desenvolvimento fosse somada Agenda para a Paz. Com base na tese de que a
agenda internacional se estruturaria em torno da questo da democracia, do
desenvolvimento e do desarmamento, com seus desdobramentos nas reas de
direitos humanos, meio ambiente e segurana internacional, e de que pobreza e
subdesenvolvimento constituem ameaas importantes, esta proposta visava
comprometer as Naes Unidas com o esforo de superao do subdesenvolvimento
e da pobreza.

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Alm disso, procurou-se assegurar um lugar na discusso dos temas globais

direitos humanos, ecologia, narcotrfico, terrorismo em franca oposio a novos
conceitos de carter intervencionista. Estes, acompanhados dos novos princpios de
soberania compartilhada, limitada ou de interveno humanitria reivindicam
para a comunidade internacional o chamado dever de interveno, assistncia ou
interferncia em situaes nas quais os direitos humanos ou a democracia se vejam
ameaados. Alguns episdios tornaram o governo brasileiro alvo potencial para a
aplicao destes conceitos, destacando-se a chacina de menores de rua no Rio de
Janeiro em julho de 1993, o massacre dos ndios ianommis em agosto de 1993 e as
constantes denncias de depredao ambiental na Amaznia.
A este respeito, cabe destacar duas iniciativas do governo brasileiro. No que
se refere questo dos direitos humanos, o papel desempenhado pelo Brasil na
Conferncia Mundial de Direitos Humanos (Viena, junho 1993) quando o representante
brasileiro, na qualidade de presidente da Comisso de Redao, trabalhou intensamente
no sentido de encontrar um denominador comum entre as diversas vises projetadas
sobre a atuao da comunidade internacional na defesa dos direitos humanos. E com
respeito questo ambiental, a implantao de um sistema de vigilncia da Amaznia
(SIVAM), com vistas a reprimir a prtica de atos ilcitos na regio, como trfico de
drogas e contrabando de riquezas minerais, assim como incentivar o controle
ambiental e das reas indgenas atravs do monitoramento do uso das terras e das
guas; e assegurar um povoamento ordenado na rea com base em um projeto de
desenvolvimento sustentvel para a regio.
Como parte desta ofensiva diplomtica, o governo brasileiro passou a
dedicar especial ateno ao debate nas Naes Unidas sobre a ampliao e
democratizao de seus rgos. O projeto de expanso do Conselho de Segurana
passou a ser percebido como crucial para ampliar a legitimidade e, portanto, outorgar
maior eficcia a este rgo, assegurando assim sua adequao nova realidade
internacional. Foi neste quadro que o governo brasileiro iniciou campanha como
candidato da Amrica Latina a um lugar permanente no Conselho, preparando-se
para defender uma antiga pretenso no foro das Naes Unidas.
Vale ainda mencionar a participao brasileira em trs operaes de paz das
Naes Unidas: duas na Amrica Central (Onuca e Onusal) e uma na frica
(Unavem). Em termos comparativos, porm, esta participao tem sido
consideravelmente menos significativa do que aquelas desenvolvidas pela Argentina
que passou a adotar uma poltica bem menos seletiva tornando-se o principal aliado
dos Estados Unidos na Amrica Latina para o desenvolvimento deste tipo de ao.
Na Organizao dos Estados Americanos, a diplomacia brasileira manteve
uma linha de atuao que ao mesmo tempo fortalecesse a democracia na regio,

RESENHAS

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protegesse os Estados-membros contra tentativas unilaterais de interveno e

ingerncia em seus assuntos domsticos e assegurasse a soluo pacfica de
controvrsias. Foram exemplos neste sentido, a insistncia de reintegrar Cuba
comunidade interamericana e os esforos por garantir uma soluo negociada para
a crise do Haiti.
No mbito comercial, e especificamente na Rodada Uruguai, o governo
Itamar seguiu a estratgia de ao do governo anterior. Este governo endossou a
alterao da postura brasileira, implementada pelo governo Collor de Mello, no
sentido de flexibilizar sua oposio incluso de novos temas, tornando-se um
fervoroso defensor da institucionalizao de um regime de comrcio multilateral.
Entre outros motivos que justificavam esta posio estava o temor de que a discusso
sobre estas novas reas desviasse a ateno com relao aos problemas de acesso,
agricultura e txteis e de temas normativos relacionados necessidade de superar
as insuficincias institucionais do GATT. A fragilidade econmico-financeira do pas
nos anos 80 havia aberto o primeiro flanco na posio brasileira, que abandonou as
bandeiras protecionistas propagadas em outros momentos. Como resultado, o Brasil
terminou por aprovar o Draft Final Act que, embora no contemplasse grande parte
dos interesses brasileiros, assegurava um acesso mais diversificado para o pas no
sistema de comrcio internacional (Abreu, 1994). Assim, embora ao final da Rodada
as vitrias brasileiras na rea de exportao de metais, caf, ch, cacau, acar e
leos vegetais fossem dignas de nota, no se deve esquecer que o pas terminou por
abrir seu mercado de servios sem uma contrapartida de reduo substancial dos
subsdios agrcolas.
Ademais, note-se que ao fim da Rodada Uruguai outros novos temas
comearam a despontar na arena de debates sobre o comrcio mundial, tais como
a questo das condies sociais de trabalho, ou dumping social, percebidas no Brasil
como uma nova modalidade de presso e excluso. Mais uma vez, o risco parecia
incidir sobre os pases em desenvolvimento que se tornariam alvo potencial de
medidas retaliatrias aplicadas por naes industrializadas, com base na tese de que
os baixos custos da mo-de-obra nos primeiros geram condies desiguais de
competitividade no mercado mundial (5). De toda forma, o fato de que estas questes
sejam eventualmente discutidas no novo foro de regulamentao das trocas
internacionais de bens e servios, a Organizao Mundial do Comrcio, e tendo em
vista a adoo do Mecanismo de Soluo de Controvrsias, sugere que estas
questes podero receber tratamento mais preciso e menos sujeito a discriminaes,
dado o carter de rules-based system da OMC.

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Segurana internacional
Enquanto possvel detectar uma mudana de estratgia da diplomacia
brasileira nos foros polticos multilaterais, na rea da segurana internacional o
governo Itamar procurou seguir orientao j desenvolvida desde o governo Collor
de Mello. Em fevereiro de 1994, foi finalmente aprovado pelo Senado o Acordo
Quadripartite de Salvaguardas Nucleares firmado entre Brasil, Argentina, ABACC
e AIEA, o que permitiu a sua vigncia. A seguir, o governo brasileiro manifestou sua
disposio em aderir s diretrizes do Regime de Controle de Tecnologia de Msseis
(MTCR), reconhecendo que esta deciso no implicaria em restries de qualquer
tipo ao programa espacial brasileiro e tampouco prejudicaria a cooperao internacional
relacionada a tais programas. Ao faz-lo, alm de assegurar maior confiabilidade do
governo norte-americano, o Brasil aumentou suas chances de ser retirado da lista de
restries que limitavam o acesso do pas tecnologia sensvel e melhorou as
condies gerais do pas em suas negociaes comerciais e polticas com os Estados
Unidos.
Vale lembrar que estas iniciativas passaram por um lento processo de
negociao interna. Foi s em agosto de 1994 que o Brasil pde ratificar o Tratado
para Proscrio de Armas Nucleares na Amrica Latina e no Caribe (Tlatelolco),
aps uma tramitao morosa e de difcil conduo para o Itamarati no Parlamento
brasileiro.

Integrao econmica e poltica regional

No que tange a integrao regional, percebe-se uma mudana de perspectiva
importante entre o governo Itamar Franco e o de Collor de Mello. A integrao latinoamericana e particularmente o MERCOSUL j no constituam apenas um
instrumento til para acelerar o processo de liberalizao da economia brasileira,
adquirindo tambm um sentido estratgico mais abrangente. Assim, para a Chancelaria
brasileira a associao econmico-comercial sub-regional ganha um sentido prioritrio,
sendo possvel atribuir ao diplomtica brasileira um movimento pelo qual buscase, atravs da regionalizao, ...impor regras globalizao, ainda que s custas de
perda de algumas de suas prerrogativas tradicionais..., tais como ...a submisso
de decises sobre polticas macroeconmicas nacionais a um compromisso negociado
entre as partes que compem a unidade regional... (Martins, 1993).
Alm de assumir com maior firmeza o compromisso de completar as
negociaes para que o MERCOSUL converta-se em uma unio aduaneira, a partir
do janeiro de 1995, o Brasil passou a promover novas iniciativas integracionistas na

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rea. Seu primeiro passo neste sentido foi o de lanar a Iniciativa Amaznica
(dezembro de 1992) na VI Reunio de Cpula do Rio em Buenos Aires, com vistas
criao de uma rea de livre comrcio entre Brasil e os pases amaznicos.
Tratava-se, na realidade, de reeditar um velho projeto brasileiro de criar uma agenda
positiva com os seus vizinhos amaznicos associando o tema da cooperao ao de
segurana em uma rea particularmente problemtica.
Um ano mais tarde, o Brasil promoveu a formao de uma rea de Livre
Comrcio Sul-Americana (ALCSA) na reunio do Grupo do Rio em Santiago,
reunindo o MERCOSUL, o Pacto Andino, a Iniciativa Amaznica e o Chile. Tratase de um projeto de criao de uma zona de livre comrcio plena no prazo de dez anos,
com reduo linear e automtica de tarifas, sem prejuzo para a participao dos
pases membros do MERCOSUL em outros esquemas de liberalizao comercial.
Interpretada por muitos como uma resposta criao do NAFTA, a proposta da
ALCSA pretendia dar maior visibilidade poltica crescente presena do Brasil no
comrcio intra-regional observada nos ltimos anos.
Com respeito ao MERCOSUL, vale chamar ateno para a importncia
que as transaes com a sub-regio assumiram para o Brasil, principalmente para
a colocao de seus produtos industrializados. No perodo 1991-1994, a participao
nos pases do MERCOSUL das exportaes brasileiras, no volume total das vendas
externas do pas, saltou de 4% quase 14%. interessante notar o fato de que o
interesse poltico e cultural pelo MERCOSUL no Brasil esteja mais concentrado nos
estados do sul do pas, o que vem gerando um desequilbrio no mbito econmicocomercial. Estados do nordeste brasileiro, como a Bahia e mesmo Sergipe, tm
participado no total exportado para o MERCOSUL de forma semelhante ao Rio
Grande do SUL. Em termos de presena empresarial, tambm tornou-se revelador
o nmero de empresas brasileiras operando nos pases vizinhos. Em fins de 1994, por
exemplo, registravam-se aproximadamente 300 firmas brasileiras com sede ou
representao na Argentina.
O sentido nodal do relacionamento com a Argentina para a participao do
Brasil no MERCOSUL no gerou, entretanto, uma convergncia plena com este pas
durante o governo Itamar Franco. Ao mesmo tempo em que as vinculaes
econmico-comerciais se expandiram, criando pela primeira vez condies de
interdependncia entre ambos os pases, o dilogo poltico revelou dificuldades e
diferenas nem sempre facilmente superveis. Enquanto a poltica internacional
Argentina esteve motivada por sua aliana com a coaliso vencedora da Guerra Fria,
em especial com os Estados Unidos, o Brasil manteve uma postura de relativo
distanciamento poltico de Washington e de no envolvimento nas iniciativas
lideradas pelo governo norte-americano no campo da segurana internacional. Vale

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mencionar que esta diferena no impediu que a Argentina e o Brasil consolidassem

suas iniciativas de confiana recproca no campo da no-proliferao nuclear.
Ainda no mbito latino-americano, o governo de Itamar Franco procurou
estreitar laos polticos e econmicos com outros pases da regio. Deste esforo so
exemplos a assinatura dos Acordos de Cooperao bilateral com a Venezuela
(agosto de 1993 e maro de 1994) visando a contornar seus problemas na fronteira,
pondo fim a um histrico distanciamento entre os dois pases; a criao da Comisso
de Vizinhana Brasil-Colmbia (janeiro de 1994); as conversaes com o Uruguai
em torno do combate ao comrcio de produtos subsidiados, da hidrovia ParaguaiParan e dos esforos para o desenvolvimento da regio fronteiria; o encaminhamento
das negociaes com a Bolvia em torno da construo do gasoduto entre os dois
pases e do conseqente fornecimento de gs natural; e, finalmente, a tentativa de
incorporar o Chile ao projeto de integrao latino-americana.
Cabe, enfim, destacar o tratamento dado crise no Haiti e s relaes com
Cuba. No primeiro caso, o Brasil apoiou o embargo econmico e poltico aprovado
pelo Conselho de Segurana da ONU (maio de 1994) e a seguir pela OEA (junho
de 1994) contra o governo Emilie Jonassaint-Raoul Cdras. Posteriormente se
alinhou a outros 32 pases que, nas Naes Unidas, opuseram-se interveno
militar no pas, comprometendo-se apenas a integrar uma fora de paz aps a
destituio do governo militar haitiano.
Com relao a Cuba, o governo brasileiro passou a defender abertamente
a reintegrao do pas ao sistema interamericano e particularmente OEA. Neste
sentido, foi oferecida pelo presidente Itamar Franco, em meados de 1994, a mediao
brasileira para agilizar este processo, condenando-se o embargo econmico dos
Estados Unidos ilha. Ao mesmo tempo, procurou-se intensificar as relaes entre
os dois pases, atravs do incremento da cooperao cientfica, tcnica e tecnolgica
e da cooperao no combate ao trfico de drogas.

As relaes com os Estados Unidos

Ao final do governo Collor de Mello, o relacionamento entre o Brasil e os
Estados Unidos atravessou um novo momento de dificuldades. Alm de enfrentar
a reverso de expectativas criada a partir da crise do governo Collor, o Brasil tinha
pela frente uma agenda carregada que vinha minando o relacionamento com a nao
norte-americana, tanto no plano interestatal como no inter-societal (Hirst e Lima,
1994). Ao mesmo tempo, as novas circunstncias do contexto interamericano,
marcado por um processo de crescente convergncia ideolgica entre os pases
latino-americanos com o governo norte-americano especialmente o Mxico, a

RESENHAS

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Argentina e o Chile haviam indiretamente reforado a imagem do Brasil como o

pas problemtico da regio. Em funo desta perspectiva, gerou-se nos ltimos anos
uma dinmica trilateral entre Argentina, Brasil e Estados Unidos que terminou
reforando uma postura defensiva por parte do governo brasileiro.
Foi neste quadro que se observou, durante a etapa inicial do governo de
Itamar Franco, uma exarcebao da agenda negativa entre Braslia e Washington.
Deve-se mencionar a politizao da tramitao no Congresso Nacional da Lei de
Propriedade Intelectual vinculada utilizao de uma diplomacia coercitiva por parte
da administrao norte-americana. Somou-se ainda uma sinalizao crescentemente
preconceituosa em relao ao Brasil de diferentes grupos de interesse nos Estados
Unidos (ONGs, representantes no Congresso, acadmicos) envolvidos principalmente
com os temas de meio ambiente e direitos humanos. O fato de o governo Clinton
haver atribudo particular importncia ao temrio poltico de sua agenda latinoamericana tambm passou a ser uma fonte de tenso no relacionamento entre
Washington e Braslia, principalmente na etapa de preparao da agenda da Reunio
de Cpula Hemisfrica realizada em Miami, em dezembro de 1994.
Este panorama, entretanto, comeou a ser revertido a partir dos primeiros
sinais de xito emitidos pelo plano de estabilizao da economia, gradualmente
implementado pelo governo Itamar Franco. Ficou claro ento que, apesar da
preocupao manifestada pela administrao Clinton com o tema da democracia, as
relaes com os pases da regio dependiam mais de suas opes econmicas do que
de suas vocaes polticas. Do lado brasileiro, procurou-se desde a formulao e
implementao da nova poltica at transformar o plano em um instrumento de
credibilidade vis--vis dos pases industrializados, em especial os Estados Unidos.
As indicaes de que o Brasil finalmente dava incio a seu processo de estabilizao
favoreceram a deciso do USTR de suspender as investigaes com relao
propriedade industrial e a concluso de um plano Brady com os credores privados
norte-americanos.
De fato, o governo Itamar Franco logrou desdramatizar o relacionamento
entre Braslia e Washington mantendo ao mesmo tempo posturas particularmente
no terreno poltico-diplomtico que preservavam a autonomia do Brasil frente s
premissas orientadoras da ao norte-americana. A posio com respeito
interveno no Haiti e as mensagens referidas a Cuba foram claros exemplos neste
sentido.

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Com os pares continentais

1) China
As relaes entre Brasil e China tiveram um expressivo incremento com
vistas formao do que se denominou parceria estratgica em setores de infraestrutura, energia e matrias-primas, indstria pesada e servios de consultoria e
engenharia. No quadro desta aproximao, foi assinado, em novembro de 1993, um
protocolo de intenes sobre o incremento do comrcio bilateral de minrio de ferro
e a sua explorao conjunta. Tambm foi formalizado um protocolo de cooperao
para pesquisa espacial, no mbito do Acordo de Cooperao Cientfica e Tecnolgica
(1982), no qual se destaca o projeto sino-brasileiro de construo de satlites de
sensoriamento remoto.
2) ndia
As relaes entre a ndia e o Brasil estiveram favorecidas pelas crescentes
similaridades entre os dois pases no campo da poltica e do comrcio mundial, o que
tem permitido uma coordenao entre ambos no tratamento de diversos itens da
agenda internacional em foros multilaterais. Esta sintonia, entretanto, no gerou
maior interao bilateral entre ambas as naes. Embora tmida, houve da parte do
governo Itamar uma tentativa de reverter este quadro, exemplificada pela assinatura
de um Acordo na rea de cooperao cientfico-tecnolgica, em setembro de 1993.
3) Rssia
J o relacionamento entre Brasil e Rssia tem sido marcado, na dcada de
90, mais por suas potencialidades do que por iniciativas concretas. De fato, a
diplomacia brasileira reconhece a existncia de um considervel campo para a
cooperao, seja no terreno comercial ou no de empreendimentos conjuntos, no qual
o Brasil poderia obter da Rssia acesso a tecnologias de ponta em energia nuclear,
indstria aeroespacial, combustveis, mecnica de preciso, qumica fina etc., em
troca do seu conhecimento nos campos de automao e modernizao bancria,
agricultura capitalista moderna, gerenciamento global (inclusive marketing) de
pequenas, mdias e grandes unidades de produo e distribuio, bolsas de valores
e mercado financeiro. Apesar do esforo de aproximao realizado por ambos os
pases, o contexto poltico domstico na Rssia, os percalos de sua transio a uma
economia de mercado e as dificuldades enfrentadas no relacionamento com exrepblicas soviticas vm dificultando maiores avanos nesta direo. Ainda assim,
deve-se ressaltar o aumento do intercmbio comercial russo-brasileiro desde 1992,
findo o perodo de maior instabilidade poltica naquele pas.

RESENHAS

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Retomando uma poltica africana

Tendo sido no passado um campo importante da diplomacia brasileira, o
relacionamento com as naes africanas sofreu uma significativa retrao a partir
dos anos oitenta. As dificuldades econmicas e a instabilidade poltica no continente
africano e o menor ativismo internacional do lado do Brasil levaram a uma notvel
reverso da agenda de cooperao e de contatos polticos anteriormente desenvolvida
tanto com os pases de lngua portuguesa como com as naes de maior peso da
regio.
No obstante, algumas iniciativas recentes foram tomadas durante o
governo Itamar Franco com vistas a reverter parcialmente esta tendncia. Os
principais casos a exemplificar esta alterao foram a aproximao com a frica do
Sul e a participao no processo de pacificao de Angola. Com o fim do apartheid
na frica austral, relanando a proposta de criao da Zona de Cooperao do
Atlntico Sul com vistas a abrir um canal comum entre os pases do Cone Sul e esta
regio. Deve-se ressaltar a busca de cooperao na rea tecnolgica, agropecuria
e de combate ao narcotrfico e, principalmente, o esforo da diplomacia brasileira,
atravs de seu Departamento de Promoo Comercial, de aproximar o empresariado
dos dois pases em direo a empreendimentos conjuntos com base na crena de que
a frica do Sul dever liderar um processo de integrao econmica no continente,
semelhante ao MERCOSUL.
No caso de Angola, vale mencionar a atuao do Brasil em prol da
pacificao nacional, tendo inclusive apoiado a advertncia por parte do Conselho
de Segurana da ONU (julho de 1993) ao lder da UNITA, ameaando o grupo com
embargo, caso no abandonasse a ao militar e no respeitasse o resultado das
eleies de setembro de 1992. A propsito, coube a um oficial brasileiro o primeiro
comando militar da Unavem, em Angola, o que tambm ocorreu em Moambique.
Uma outra iniciativa importante no processo de revitalizao da poltica
africana do Brasil foi a proposta de criao da chamada Comunidade dos Povos de
Lngua Portuguesa (maro de 1993). Impulsionada por uma motivao histricocultural, a Comunidade pretende estabelecer uma maior coordenao entre os seus
membros no manejo de temas de poltica internacional.

3 As perspectivas ps-95
O fim do governo de Itamar Franco no coincide com o esgotamento de um
padro de atuao do pas no sistema internacional. Da mesma maneira que desde

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uma perspectiva comparativa os perodos Collor de Mello e Itamar Franco revelam,

na maioria dos casos, mais um processo de ajuste do que de ruptura da poltica
externa, as previses para o atual governo de Fernando Henrique Cardoso so as de
que se esteja caminhando em direo semelhante.
No plano das relaes com os Estados Unidos, por exemplo, as expectativas
so as de que o governo de Fernando Henrique Cardoso propiciar condies ainda
mais favorveis para a elaborao de uma agenda positiva. No entanto, estas
devero estar mais comprometidas com as expectativas norte-americanas no
terreno econmico-comercial do que no da poltica internacional, no qual o Itamarati
procurar manter as premissas orientadoras que vm guiando sua atuao nos
ltimos anos. Concluda a fase da desdramatizao, quando finalmente parece que
Brasil e Estados Unidos concordaram no direito de divergir, o governo Fernando
Henrique pretende inaugurar a fase da gesto dos conflitos modernos, pretendendo
manter um relacionamento de perfil semelhante quele que os Estados Unidos vm
mantendo com pases como o Japo e a Frana (6).
No se deve esquecer, entretanto, os efeitos que a crise mexicana poder
impor na rota dos programas de estabilizao da Amrica Latina, o que talvez
implique no surgimento de focos de atrito com Washington, assim como com outras
naes industrializadas.
Da mesma forma, o processo de aprofundamento da unio aduaneira do
MERCOSUL e de integrao regional, de uma forma mais ampla, apesar de
encontrar-se em uma fase marcadamente expansiva, poder ser afetada por
prioridades de polticas domsticas. A expectativa, entretanto, de que o Brasil
permanea nos trilhos da integrao, procurando tanto alargar seu escopo, quanto
aperfeioar e aprofundar os mecanismos de cooperao regional.
No que se refere Organizao Mundial de Comrcio, a indicao do exchanceler Celso Lafer para ocupar o cargo de representante do Brasil, alm de
representar um ato de deferncia do atual governo, tem um significado poltico
importante. A presena neste posto de um no-diplomata, com bom e reconhecido
trnsito no meio empresarial, refora a comunicao entre a comunidade de
negcios do pas e o meio diplomtico, em um momento em que o Brasil enfrenta o
desafio de desenvolver uma estratgia econmica externa que compatibilize sua
vocao industrialista com as novas regras do jogo do sistema de comrcio
internacional.
Tambm no que se refere s relaes do Brasil com os chamados pases
continentais (Rssia, ndia e China), as previses so de maior aproximao, com
base na crena de que as similaridades do Brasil com estes pases os convertem em
parceiros privilegiados em uma economia globalizada.

RESENHAS

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Finalmente, duas so as expectativas de atuao brasileira no foro das

Naes Unidas, a partir de 1995. Por um lado, a de que o Brasil dever se empenhar
na busca de um lugar permanente no Conselho de Segurana. Ao persistir a
dificuldade em assegurar, com pares reais e ou potenciais, uma atuao conjunta em
favor de sua candidatura, entretanto, podero diminuir sensivelmente suas chances.
Por outro lado, o Brasil dever reforar seu apoio proposta da Agenda para
o Desenvolvimento, tratando de reforar a sua adequao Agenda para a Paz.
Entenda-se por adequao no a absoro de uma tese pela outra, mas justamente
a combinao de ambas, de forma a evitar que as naes mais desenvolvidas
terminem por priorizar a Agenda para a Paz em detrimento da Agenda para o
Desenvolvimento. Neste sentido, o Brasil procurar promover uma discusso menos
ortodoxa do conceito de segurana de forma a ter como um de seus componentes
bsicos o desenvolvimento social.
Nesta mesma linha de atuao, procurar-se- incluir no debate sobre a
reforma das Naes Unidas a necessidade da ampliao e democratizao do
Conselho de Segurana, como tambm de sua maior interao com o Conselho
Econmico e Social. Teme-se pelo sucesso da proposta de reforma do sistema das
Naes Unidas como um todo se os temas de segurana e desenvolvimento
continuarem a ser tratados de forma desconectada.
Um ltimo ponto a ser mencionado relaciona-se aos atores que influenciam
e eventualmente participam da formulao de polticas. Apesar das evidncias de
que o novo governo ir prestigiar a corporao diplomtica, a recorrente meno do
presidente incorporao de atores da sociedade civil (sindicatos, universidades,
empresas, ONGs etc.) ao debate sobre o perfil internacional do pas poder conduzir
a algumas inovaes no processo de formulao da poltica externa brasileira.
De fato, esta possibilidade foi pela primeira vez experimentada na ocasio
da preparao da Eco-92, como tambm dois anos depois, durante os trabalhos da
Conferncia do Cairo sobre Populao e Desenvolvimento. Em ambas as ocasies,
o relacionamento entre o Itamarati e as ONGs revelou-se bastante positivo. A
diferena, pois, est na institucionalizao deste processo que, por um lado, poder
contribuir para criar mecanismos de soluo para o dilema da accountability que
sofrem as ONGs e, por outro, poder enriquecer o trabalho cotidiano da atividade
diplomtica.
Quanto mais o governo brasileiro for capaz de lidar com grupos de interesses
e atores no-governamentais em casa, melhor sero suas condies de conviver com
os mesmos que operam nas naes industrializadas.
Supe-se tambm que este dilogo outorgar maior pluralismo e transparncia
poltica externa. Para tanto, ser decisivo que uma poltica externa de carter mais

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pluralista seja inaugurada. Uma poltica que consiga atender s demandas domsticas
dentro dos marcos das possibilidades externas e que, num limite, consiga equilibrar
demandas domsticas e possibilidades internacionais.

NOTAS
1

Foram introduzidos critrios de reduo progressiva dos nveis de proteo tarifria,

eliminao de incentivos e subsdios, supresso de controles quantitativos e fim da
proibio de importao de determinados produtos. Com relao aos produtos sem
equivalncia nacional, produtos com proteo natural e produtos com que o pas
considerasse ter vantagem comparativa, foi estabelecida alquota zero.
Em maio de 1992, o Congresso Nacional instaurou uma Comisso Parlamentar de
Inqurito para apurar as denncias de corrupo feitas pelo irmo do mandatrio contra
o ex-tesoureiro da campanha presidencial. Os trabalhos da Comisso terminam por
indicar o envolvimento direto do Presidente no esquema, concluindo que este recebia
vantagens econmicas indevidas. Em setembro de 1992, a Cmara dos Deputados
recebeu pedido de impeachment de Collor, elaborado pela Associao Brasileira de
Imprensa e pela Ordem dos Advogados do Brasil. Aps afastar-se do governo em
outubro, Collor de Mello finalmente renunciou presidncia da Repblica no dia da
votao do impeachment no Senado, em 29 de dezembro de 1992.
Tendo assumido uma atitude de cautela com relao poltica de segurana internacional
norte-americana, o Brasil decide no enviar tropas ao Golfo, muito embora tenha
apoiado os Estados Unidos no Conselho de Segurana das Naes Unidas.
Ao ser decretado o plano de estabilizao econmica que implantou o Real, as previses
inflacionrias para junho de 1993 eram, conforme a revista Conjuntura Econmica, de
30%, atingindo ento uma mdia inflacionria no segundo trimestre deste ano de 29,5%
diante dos 26,8% do primeiro trimestre e dos 25,1% do ltimo trimestre de 1992.
Conjuntura Econmica, vol. 47, n7, julho de 1993, p. 14.
Cabe notar ainda que, em uma combinao de protecionismo e proteo ao meio
ambiente, foi recentemente inaugurado aquilo que se passou a denominar de
ecoprotecionismo, visando identificao de produtos que agridam o meio ambiente
durante o seu ciclo de vida. Entre os setores brasileiros passveis de enfrentar
restries, encontra-se o de papel e celulose.
Entrevista de Fernando Henrique Cardoso Folha de So Paulo, 18/12/94, p. 5.

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BIBLIOGRAFIA
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Informes de Investigacin, FLACSO/Programa Buenos Aires, 1994.