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2009
PA L A B R A S C L A V E
Alianzas pblico-privadas
como estrategias nacionales
de desarrollo a largo plazo
Pa s es des ar r ollados
Pa s es en des ar r ollo
Irl a nda
A mr ic a La tina
C a ribe
robert.devlin@cepal.org
Graciela Moguillansky
Oficial de asuntos econmicos,
Divisin de Comercio Internacional e
Integracin de la cepal
graciela.moguillansky@cepal.org
latinoamericanos.
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I
Introduccin
El sexenio 2003-2008 fue un perodo relativamente
prspero para Amrica Latina y el Caribe tras la dcada
perdida de los ochenta y la recuperacin de sucesivas
perturbaciones cclicas acaecidas a fines de los aos
noventa y comienzos del presente decenio. En esta fase
expansiva, la economa de la regin creci un 5% medio
anual, con un incremento del 3% del ingreso per cpita,
sumado a la mejora de los indicadores de empleo y la
reduccin de la pobreza (cepal, 2008a). Se trata de un
buen desempeo econmico sin precedentes, al menos
en los ltimos 40 aos (cepal, 2008b).
Sin embargo, esta evolucin debe examinarse en
un contexto ms amplio. Ante todo, alrededor de una
tercera parte del crecimiento logrado obedeci a factores
externos (bid, 2008). En segundo lugar, dicho crecimiento
CUADRO 1
Asia oriental
China
Indonesia
Tailandia
Europa y Asia central
Polonia
Federacin de Rusia
Turqua
Amrica Latina y el Caribe
Argentina
Brasil
Mxico
Oriente Medio y frica del Norte
Argelia
Egipto
Repblica Islmica del Irn
Asia meridional
Bangladesh
India
Pakistn
frica subsahariana
2007
(rango)
2008
(rango)
2009
(rango)
2010
(rango)
10,1 (1)
11,6
5,5
5,1
7,5 (3)
6,2
7,4
6,9
5,6 (5)
8,5
3,8
4,9
5,3 (6)
1,8
6,8
5,9
9,0 (2)
6,6
9,7
6,2
5,9 (4)
10,5 (1)
11,9
6,3
4,8
7,1 (3)
6,6
8,1
4,6
5,7 (6)
8,7
5,4
3,2
5,8 (5)
3,1
7,1
7,8
8,4 (2)
6,4
9,0
6,0
6,3 (4)
8,5 (1)
9,4
6,0
4,6
5,3 (5)
5,4
6,0
3,0
4,4 (6)
6,6
5,2
2,0
5,8 (3)
4,9
7,2
5,6
6,3 (2)
6,2
6,3
6,0
5,4 (4)
6,7 (1)
7,5
4,4
3,6
2,7 (5)
4,0
3,0
1,7
2,1 (6)
1,5
2,8
1,1
3,9 (4)
3,8
4,5
3,5
5,4 (2)
5,7
5,8
3,0
4,6 (3)
7,8 (1)
8,5
6,0
5,0
5,0 (5)
4,7
5,0
4,9
4,0 (6)
4,0
4,6
3,1
5,2 (4)
5,4
6,0
4,2
7,2 (2)
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se publicar prximamente.
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
OCDE
FIN
IRL
RC
ALC
MYS
SGP
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II
Las estrategias de promocin de la transformacin
productiva y la insercin internacional
1.
2 Como
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6Cabe
3Rodrik (2008a) presenta un panorama general del debate.
4El mismo problema existe en relacin con los efectos de la liberali-
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CUADRO 2
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Dcada de1970
Dcada de 1980
Dcada de 1990
63,7
54,1
36,6
8,3
5,7
56,9
64,4
64,4
41,3
12,4
6,9
52,4
61,4
69,9
43,8
18,0
8,4
46,4
17,8
32,1
83,7
31,4
40,0
87,3
44,5
38,0
84,5
60,2
65,0
57,0
28,5
10,8
40,8
16,7
60,6
40,5
78,2
62,1
70,6
78,7
34,4
11,5
40,8
17,2
67,4
42,5
80,6
Australia
Finlandia
Irlanda
Rep. de Corea
Malasia
Nueva Zelandia
Rep. Checa
Singapur
Espaa
Suecia
CUADRO 3
Segundo perodo
Tercer perodo
Australia
1920
1983
2000
Sustitucin de impor- Liberalizacin comercial y poltica a la Impulso del rea de la innovataciones
manera del Consenso de Washington
cin y atraccin de ied
Finlandia
1970
Industrializacin basada
en ramas de uso intensivo
de recursos naturales. Proteccionismo y subsidios a
las industrias nacientes.
nfasis permanente en
la educacin.
Nueva Zelandia
1960
1984
2006
Industrializacin orien- Liberalizacin econmica a la manera Agenda de transformacin
tada a la sustitucin de del Consenso de Washington
econmica centrada en empreimportaciones
sas globalmente competitivas,
infraestructura de calidad mundial, estmulo a la innovacin y
la productividad, sostenibilidad
ambiental y promocin de
Auckland como ciudad competitiva a nivel mundial.
Singapur
1965
Industrializacin mediante
sustitucin de importaciones. Exportacin de
manufacturas livianas con
atraccin de ied
1993
Ingreso a la Unin Europea. Liberalizacin del comercio y del capital externo,
incluida la inversin extranjera directa
(ied), junto con una mayor preocupacin
por las tendencias microeconmicas a
largo plazo. Hacia una sociedad de la
innovacin: fortalecimiento y articulacin de la industria y del sistema de
innovacin. Enfoque de investigacin y
desarrollo orientado por el dinamismo
de la industria.
1979
Poltica de orientacin hacia la industria y servicios de mediana y alta
tecnologa. Aumento salarial en ramas
de uso intensivo de mano de obra a fin
de otorgar incentivos para el logro del
objetivo anterior.
Cuarto perodo
2006
Fortalecimiento de la capacidad
de renovacin del sistema de
innovacin. Aumento de la base
de conocimientos. Mejora de
la calidad y de los objetivos
de la investigacin cientfica
y tecnolgica. Aumento de
la comercializacin de la innovacin.
1990
Internacionalizacin de la
manufactura hacia pases vecinos, con expansin posterior
a China, la India y el Oriente
Medio. Inicio del desarrollo de
aglomeraciones industriales y
de los servicios, incluidas las
empresas locales con participacin del Estado. Desarrollo
de plataforma de servicios
financieros y de negocios.
2000
Desarrollo de aglomeraciones
industriales existentes e identificacin y desarrollo de nuevos
sectores mediante la atraccin
de inversiones, el apoyo a las
empresas innovadoras y el desarrollo tecnolgico en sectores
antiguos y un nmero seleccionado de sectores no tradicionales
con potencial de desarrollo.
Internacionalizacin de pymes.
Creacin de nuevos espacios
geogrficos para la inversin y
la exportacin.
Fuente: Robert Devlin y Graciela Moguillansky, Fomentando tigres latinoamericanos: principios para una visin estratgica nacional en el
marco de alianzas pblico-privadas, Santiago de Chile, 2009, indito.
Alianzas pblico-privadas como estrategias nacionales de desarrollo a largo plazo Robert Devlin y Graciela Moguillansky
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CUADRO 4
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Planes quinquenales
Se abandonan los planes nacionales, pero hay planes indicativos desarrollados en cada
ministerio
Planes trianuales
Planes de seis a siete aos
Planes indicativos complementarios e interactivos que incluyen una visin a 30 aos plazo,
un plan marco de 10 aos y un plan de cinco aos
Planificacin central
Planes trianuales
Fuente: Robert Devlin y Graciela Moguillansky, Fomentando tigres latinoamericanos: principios para una visin estratgica nacional en el
marco de alianzas pblico-privadas, Santiago de Chile, 2009, indito.
9Hausmann
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DIAGRAMA 1
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Ropa,
Tejidos,
Calzados,
Aparatos y
mquinas
electrnicos
Barcos,
Equipos de
telecomunicaciones,
Aparatos y mquinas
electrnicos, Calzado
Semiconductores,
Automviles,
Construccin de
barcos, Textiles,
Productos
petroqumicos
Semiconductores,
Automviles,
Comunicaciones
electrnicas,
Comercio en lnea,
Biotecnologa
Ropa,
Madera para
enchapado,
Textiles
1960
1970
1980
1990
2000
2010
Fuente: Yoo Soo Hong, Public and private sector alliances for innovation and economic development: the Korean case, documento presentado
en el Seminario Alianza pblico-privada para la innovacin y el desarrollo exportador (Sevilla, 13 y 14 de septiembre de 2008), organizado
por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal) y la Secretara General Iberoamericana (segib), 2008.
III
Las estrategias proactivas de transformacin
productiva: el papel de las alianzas
pblico-privadas
Las estrategias de desarrollo con un enfoque proactivo
de transformacin surgen, en primer lugar, a partir
de un diagnstico y evaluacin de las oportunidades
clave para mejorar el posicionamiento del pas en el
mercado mundial, con una proyeccin a mediano y
largo plazo e identificando las restricciones primarias que es preciso superar, reducir o eliminar a fin
de aprovechar dichas oportunidades (Stiglitz, 1998).
Obviamente, la evaluacin y las metas establecidas
deben basarse en la realidad emprica sobre las capacidades de la economa y las tendencias de corto,
mediano y largo plazo del contexto externo. En cuanto
a las polticas y programas pblicos orientados a
superar esas restricciones primarias, es preciso tener
en cuenta la situacin real del pas en cuestin, las
capacidades de los sectores pblico y privado y qu
Alianzas pblico-privadas como estrategias nacionales de desarrollo a largo plazo Robert Devlin y Graciela Moguillansky
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pblicas a la transformacin productiva.11 Sin embargo, las empresas tambin padecen de miopa para
tomar decisiones y medidas que puedan conducir a un
mejor desempeo. Ello obedece a las externalidades
y fallas de mercado antes mencionadas, que son
especialmente importantes en un mundo globalizado
de cambios acelerados: las ventajas de ser el primero,
la coordinacin ptima del mundo empresarial, la
apropiacin de los beneficios de la innovacin y el
desarrollo tecnolgico, entre otras.12
Si bien los gobiernos tambin tienen falencias y no
cuentan necesariamente con mejor informacin que la
del sector privado, por medio de su liderazgo poltico
pueden estimular un pensamiento nacional estratgico
y proactivo con una visin de futuro y coordinar las
acciones colectivas en el marco del bien pblico. As,
cuando ambas partes estn trabajando juntas, es posible
aumentar el potencial individual de apoyar la utilizacin
de mecanismos y programas que contribuyan a identificar
y superar las fallas primarias del mercado, as como las
que obedecen a las propias polticas pblicas en materia
de regulacin y planificacin. En fin, el pensamiento
colectivo usualmente es ms inteligente que las perspectivas individuales.
Sin embargo, el enfoque neoestructuralista agrega
algunos requisitos importantes. Ante todo, para que las
alianzas pblico-privadas sean un instrumento eficaz de
las estrategias de desarrollo, el Estado debe colaborar
intensivamente con el sector privado pero guardando
cierta autonoma en el marco del bien pblico, o lo
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que Evans (1995) denomina autonoma consolidada (embedded autonomy). Solo as puede ser un socio integral
del sector privado, evitando a su vez ser capturado por
intereses particulares. El segundo requisito es que tanto
el logro de esta autonoma como la formulacin de una
estrategia eficaz de transformacin productiva dependen
del diseo institucional de un proceso social de colaboracin pblico-privada que permita obtener, sin captura
del Estado, la informacin necesaria para identificar las
oportunidades de beneficio social y resolver las restricciones
primarias de las nuevas actividades productivas.
Adems, cabe mencionar que parte de la informacin
necesaria para hacer diagnsticos y crear estrategias
inteligentes se encuentra en manos de otros agentes
no comerciales tales como la academia (incluidos los
investigadores) y los sindicatos.
Por otra parte, para que las estrategias y su financiamiento13 puedan generar races polticas profundas que
perduren a mediano y largo plazo, se necesita desarrollar
o aproximar consensos o, al menos, un entendimiento
que tenga suficiente aceptacin por parte de la opinin
pblica. Es por ello que con frecuencia las alianzas tambin deben incorporar a grupos ajenos al sector de los
negocios.14 De cualquier manera, el hecho de trabajar
juntos en el marco de una institucionalidad diseada
de acuerdo con las consideraciones aqu discutidas
constituye un proceso social que, por s mismo, puede
conducir a la creacin de consensos que permitan mantener una estrategia de desarrollo que supere el mbito
de los ciclos polticos (Stiglitz, 1998).
IV
El campo de accin de las
alianzas pblico-privadas
1. Un marco de anlisis
situada a la izquierda de esta representa esquemticamente cmo participan sus integrantes en la construccin
de una estrategia de desarrollo. Cabe destacar que la
13Si
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DIAGRAMA 2
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Dilogo
rea 1
rea 2
Consulta
rea 3
Amplitud
rea 4
Imposicin
Gob.-Empresa
Academia
Gob.-Empresa
Academia
Trabajo
Gob.-Empresa
Academia-Trabajo-ONG
Fuente: Robert Devlin y Graciela Moguillansky, Fomentando tigres latinoamericanos: principios para una visin estratgica nacional en el
marco de alianzas pblico-privadas, Santiago de Chile, 2009, indito.
15Como
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Implementacin
rea 1
Prioridades
Alianzas pblicoprivadas
Australia
rea 2
Estrategias
Consensos y
entendimiento
Finlandia
Suecia
Espaa
Dilogo
Consulta
rea 3
Contexto poltico
rea 4
Imposicin
Irlanda
Nueva Zelandia
Repblica Checa
despus de 1990
Malasia
Rep. de Corea
despus de
1990
Singapur
Amplitud
Rep. de Corea
antes de 1990
Rep. Checa
antes de 1990
Gob.-Empresa
Academia
Gob.-Empresa
Academia
Trabajo
Gob.-Empresa
Academia-Trabajo-ONG
Fuente: Robert Devlin y Graciela Moguillansky, Fomentando tigres latinoamericanos: principios para una visin estratgica nacional en el
marco de alianzas pblico-privadas, Santiago de Chile, 2009, indito.
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Insumos
Spring Singapore
Desarrollo empresarial
local (incluye pymes)
Singapur
Promocin de exportaciones
Seis representantes
del gobierno y seis del
sector privado
Panel internacional
de consejeros
Ministro y 17 ejecutivos de
empresas transnacionales
A*STAR
Coordinacin de actividades
de investigacin y desarrollo
Siete repr. del gobierno,
seis del sector acadmico,
tres del sector empresarial,
uno del Parlamento y
uno de organizaciones
no gubernamentales
Corporacin Jurong Town
Parques industriales y tecnolgicos
Siete representantes del gobierno,
dos de los sindicatos y uno del
sector privado
Desarrollo de TIC
Cuatro representantes del gobierno y
13 del sector privado
Fuente: Robert Devlin y Graciela Moguillansky, Fomentando tigres latinoamericanos: principios para una visin estratgica nacional en el
marco de alianzas pblico-privadas, Santiago de Chile, 2009, indito.
17 Los
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empresas multinacionales, el atractivo de la reunin puede ser la oportunidad de aprender sobre temas relacionados con Asia oriental.
20Los representantes del sector privado en el directorio de la nrf y
del Consejo de investigacin, innovacin y desarrollo empresarial
(Research, Innovation and Enterprise Council, riec), del cual depende,
son exclusivamente nacionales.
Alianzas pblico-privadas como estrategias nacionales de desarrollo a largo plazo Robert Devlin y Graciela Moguillansky
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V
Un ejemplo de alianza pblico-privada
de largo alcance: el caso de Irlanda29
1. Estructura y funcionamiento
(2008).
30 Para
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VI
Conclusiones
La actual crisis financiera constituye un nuevo desafo
para Amrica Latina y el Caribe que ser preciso enfrentar por la va de ajustes a corto plazo, pero tambin en
el marco de una estrategia proactiva de transformacin
productiva y fortalecimiento de la insercin internacional a mediano y largo plazos. De esta manera, la regin
mejorar su posicionamiento en el mercado global y
podr aprovechar el impulso de crecimiento cuando la
economa mundial retome su dinamismo, evitando las
contradicciones que se observaron en los ajustes de los
aos ochenta.31
En el estudio en que se bas este artculo se constat
la forma en que algunos pases exitosos no pertenecientes
a la regin haban logrado aumentar significativamente su
crecimiento, cerrando a largo plazo la brecha de ingreso
per cpita respecto de los pases ricos, y se identific un
conjunto de caractersticas comunes que influyeron en
ese proceso. En el presente artculo nos centramos en
dos de ellas: la importancia de una visin estratgica de
futuro y la colaboracin o alianza pblico-privada para
afrontar en forma consensuada los problemas y definir
las estrategias orientadas a solucionarlos.32
Se observ que la clave es organizar un proceso
social representativo, en un marco de alianzas que
faciliten un esfuerzo nacional inteligente por identificar las oportunidades que permitiran acelerar la
transformacin productiva y la insercin internacional
dinmica del pas, as como definir las restricciones
de corto, mediano y largo plazos y la capacidad de los
sectores privado y pblico de eliminarlas o reducirlas
para lograr as los objetivos establecidos. El diseo del
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los ciclos polticos y cuyo sector pblico tenga la capacidad adecuada como para ser un socio creble del
sector privado. Esto es, que pueda implementar con
eficacia las intervenciones necesarias para avanzar en
una estrategia que sustente una acelerada transformacin
productiva. Todo esto debe lograrse, ineludiblemente,
mediante un proceso social y poltico de ensayo y error.
Pero el objetivo est claro: iniciar la construccin de
una modalidad estratgica y eficaz de formulacin de
polticas pblicas que pueda contribuir al desarrollo de
tigres latinoamericanos.
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