CARLO ORNELAS

U!

POLITICA, PODER Y PUPITRES

5
r

o
la
o

CRTICA AL NUEVO FEDERALISMO EDUCATIVO

4
(,
La educacin nacional padece infortunios: la descentralizacin o federalizacin educativa es un fracaso, pregonan los lderes de los sindicatos de
maestros; no hubo una trans[erencia verdadera de poderes, aseguran autoridades de educacin de los estados, por Io que algunos gobernadores
quieren que la educacin bsica y normal regrese al control del gobierno
federal; y las instituciones del centro juzgan que los estados son incapaces
de gobernar sus sistemas educativos. En consecuencia, el nuevo federalismo educativo, que ingres con pompa a la polftica e investigacin educativas en 1992, naufraga en juegos de poder donde los nicos ganadores
son el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin y la burocracia de Ia Secretarfa de Educacin Priblica.
El autor arguye que el nuevo federalismo educativo es un eufemismo
que oculta al centralismo burocrtico. ste se basa en cuatro mecanismos
de control: normativo, tcnico, polftico y financiero. Tambin enjuicia Ia
realidad de la polftica educativa nacional. l sostiene que el sistema educativo mexicano arrastra deficiencias producto de Ia historia de centralizacin, ineficacia en la administracin, rezagos, eficiencia terminai baja,
financiamiento escaso, agravado por derroches considerables. Los frutos:
calidad mediocre, desigualdad e inequidad en la educacin.
ste es un estudio sobre el poder, la legitimacin, la burocracia y el cambio institucional; sobre el federalismo, las estructuras corporativas y la colonizacin. Su argumento es crtico y constructivo: embiste contra los efectos
perversos de Ios juegos del poder en la educacin y, con base en inves igacin y teora, propone una vfa reformista para superar los males de la
educacin

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CARTOS ORNETAS

POLITICA, PODER Y PUPITRES

CRITICA AL N;JEVC FEDERALISMO EDUCATIVC

APNDICE A,
EL PODER, t. BUROCRACIAYEL CAMBIO INSTITUCIONAL

Instituir las libntailes bsicas,

as eomo satisfacer los diaetsos deseos d,e los

ciud,adanos, impone cierla programacin y organizacin socialJOHN RAWLS, Liberalismo

poltia

Analic los propsitos Br!gtq4..r..rtales exPlcitos al promover la descentralizacin

de la educacin: elev.a{ara!-d, fortaleeerla-,equidad y mejorar la eficiencia del
sistema, a la luz^ de loj_uglls e.l-.Po-{ef I,}! f.e,su19{9.s e4 la edugaci-n. Hacerlo
de esta mneta ip-liciombinar elementos de naturaleza diversa, armonizar corrientes de pensamiento que aparecen como antagnicas con el fin de examinar la
poltica educativa, adentrarse en los debates acer_ca.gel federalismo y Ia dqscentrali)acin,as como para abordar el esrudio de la duiaiiOri'-tislen los estados. Por
tal motivo, fue necesario recurrir a concePtos y darles un significado lo ms preciso
posible, aunque en algunos de ellos era inevitable cierta ambigedad, como en el
del federalismo, que requiri un captulo aparte'
El uso de nociones tales como el federalismo, la calidad de la educacin o la mejora del prestigio social del magisterio otorgan legitimidad a quienes ostentan el
con el PRI o despus con el PAN- mas no significa que la bupoder poltico
-antes
rocracia que administra las instituciones est dispuesta a perder el control de los recursos que signific la centralizacin. La transferencia de la autoridad educativa del
gobierno federal a los de los estados no implica que stos tengan mayores grados de
libertad y autonoma en la toma de decisiones, no al menos en las trascendentes.
El Acuerdo de 1992 destac por las dimensiones de la transferencia, por el cambio
en ciertas normas y reglas polticas, pero no Por una alteracin significativa de las rutinas de las insritucion., y lri brr.o..acias que las administran; tampoco por mudanzas
trascendentes en la vida de las escuelas, por ms que hayan surgido mrevos actores
y protagonistas en los estados. El caso de la descentralizacin educativa mexicana
es rico en smbolos polticos y alegoras que si bien emergen de hechos concretos'
adquieren vida propia en el discurso y en las exPlicaciones convencionales; Por ejemplo, el nueuofederalismo que tanto se menciona. Tampoco aPareqen manifiestos los
intereses polticos de los protagonistas, ms all de sus proPias declaraciones.

DEMARCACIONES TEruC"{S

Con el fin de unir los conceptos de poder,, dominacin, autoridad, legitim\dad y

conirol en Ias sociedades democrticas, recurr al tipo ideal de la teora weberialz77l

278

APNDICEA

,a. como seala susan Flekman, quien es una de las acadmicas que ms se han
esforzado por sisteilatizar las aporiaciones de web-qr, 'lEn ciertos puntos,
la teora
de weber es vaga y aun confusa, y adolece de ra preiisin y refina.miento de
una

.at
rl'

explicacin filosfica sofisticada [...] sin embargo, aun cuando a weber le falta
Ia
solisdcacin filosfica propia de algunas de las explicaciones contemporneas,
su
teora del tipo ideal es importante debido a que est relacionada .o., .1.rto, urp".(os de la controversia actual..."l

segn Hekrnan, citando a weber, los tipos ideales no son realiclad histrica ni
verdadera sino conceptos cuyo propsitd-es implani u mi1io-de-'eomparacin
con la realidad concrera con el fin de revelar su significo. Tampoco,"" iiipatri,
ni descripciones de la existencia sino-"patrones" con los qrre .e p.red.n comparar
ejemplos empricos. La creacin de ite instrumenro, i-pti.a la sntesis de iialios
rasgos o caractersticas de los hechos que el inveitigador selecciona.
Weber discute
dos factores: el primero es la naturaleza de las preguntas planteadas
en la investigacin; el segundo es la lgica inherente a los conceptos mismos. Los rasgos
que
constituyen el tipo ideal se combinan de acuerdo con su compatibilidad.
su idea
es que los conceptos no pueden amontonarse de modo arbitrario. En
sntesis, los
tipos ideales son conceptos construidos con lgica, no son producto de la moda
o los caprichos de los cientficos sociales. En este libro se recurri a tipologas
weberianas para desplegar la narrativa; por ejemplo, el federalismo clsico, el nuevo
federalismo y el federalismo barroco.
Adems de los patrong: p-Ta clasificar los hecho-s y la-informac_i_n.que surgieron
de la investigacin G niliii y ra resin irisiafi, rengo que precisar
el uso
que di a ciertas palabras clave. Aurque cada captulo deman ,o.iln.. particula_
res, las notas que siguen delimitan los conceptos para el discurso analtico
general.
Lgrupos de .c,oncgpt-o.s.reunidos alrededor

-usin
ER-la
de definiciones y usos acerca de la
poltica' casi todas adecuadas a los objetos de estudio. En ingls ias palabras poqy
Politicsle tlistinguen entre s por su slgnificado. La primera denotLla elaboracin

d cierta estrar-egia de accin en Iererminado campo. En inglAdJirve para indrcar rrn proyecto o tcnicas de adminisjracin y hasta manualestdleracin
para
reular el cmpiiamicnrohabiti"T"'r en;gdsde ;Fca:La sgunda

ilaica !1d919{9c,b,aper gl pq{q,-de.cgnflicto y toma de p_oji-cru

dqlrq ds un
poltico determinado.
:Fi-":
blica y la segunda corresponde
4

La primera es una c-a!egara--d;J,,lni-r*.io,

ota Ia ciencia pot!i.u. rtu o.,rpu la mayor parte de ras
preocupaciones de este estudio. En e]flolo se cuenta con esa diferencia
y se usa
el trmino poltica para referirse a las dos nociones, lo cual conduce a equvocos.2
t susanJ. Hekman,
Max webu: Er ripo idear y ta tera sociar conrmpmdnea, Mxico,Mccraw Hin/uAMIztapalapa, 1999, p. 13.
2 Incluso ha
dado lugar a la creacin de pleonasmos. Una traduccin literal de la puld
c pocy,poptlar
en la literatura cle Estados Unidos, se usa en Mxico desde cle finales
de los ochenta com o'poltica pblica.
Las Iimitaciones en el lenguaje y los usos recientes en la literatura
especializada clificultan hacer las diferencias y los matices del croo. Tratar de etar esas ambigedades

en ra medida de lo posible.

279

APNDICEA

LamayoradelosanlisisacercadelapolticaeducativaenMxico,enespeciallos
deestudiososnacionales,noserefierenalaideadeconflicto,casisiempreseexa.
sus avances'3

se les critica o reconocen

minan las estrategias y planes del gobierno'
y las aristas principales para el
conceptos
los
Escasean los trabaios q|e delimitJn
anlisis del poder poltico y la educacin'a

PODER

/
1

*-l

Noobstantequesepuededescribirelpoderdelanaturaleza'comoeldeunhudel mercado

o
tt"ptt'u para impedir. que otras se.apoderen
racn, el poder de
ut;-eder
'ut
definir
no-!(isrr19r91
," intent,
el poder de un bareado. " u"irt ot, .qrr
de
objetos de su ejereiio' A-pesar de ms
y
sujetos
como
personas
ls
tieng-,g
que
palabra
y tericos, quiz no haya una
dos mil aos de p."o.rrpu.iorr"s " filrofs

msulizadaytanPocodefinidaenlaliteraturapolcaqueelPorler.I-osanalistas
de Aristteles, Platn, Maquiavelo,
del siglo veinte se basaron en las reflexiones
para'sistematizar sus
C.u..,,.iy otros pensadores-de grueso catibr
Marx, Weber,
ideas acerca del

pode"t''Ei;;;"
Estado y sus instituciongS,

es el
ms amplio Jel ejercicio del poder poltico

dos as-

Preocupaclol nes en
.,':oTsPlg-d'r-se$sr su silltl,To v' 2l ras orientaciones

*-Los studiosos del poder poltico han concentrado

oJ,I,;;;;."i;l1j
de-podet-q;; -; ;*,.t-:q!1
y los
rios

nes donde

,"

*;tr,

sus

estructu*J 'ictitioentiende como la capacidad

ifrii;'r'.'"r"li
se

et.per"p9rilic\
p"t1ot'ts para afectar la.da y acciones de

""..".i,'
(de la raz latna potere) que tienen

"'"

lucha en con-

tittJgtuao de domiacin y' en consecuencia.' la

"utua...u.
una definicin tan amplia resulta poco til para
a. tut
unestudioq.,".bu..tresplanosdeanlisis:macro'mesoymicro.Porlotanto,se

otras. Esto implica

ra o la aceptacin

requiere ms precisin en el signicado'

etapa histrica de la humanidad el po'
La tradicin n}**iri. fo*" q.,. "., cada
del
lo-s medios de produccin' que se hace
der lo ejerce ,1.*p." lu ilut" q"t po"t
clase
a
esa
Mas
es la clase dominante.
gobierno y controla las instituiiones sociales,

a su poder: la lucha de clases como

siempre hay otras subordinadas que se oPonen

,pablJl"upensulibro,

l98l'

t :l rs!-PTP*;;tr-p6tlti'-'9'i"':",:::,"i;lil#illhrtl
6"educJa
liz eJ mlisis de la poltica .;;;;;t;;i''
realizS:l,alisisdelapolticacomoestrategia'El'detiniP-lpollllcaeoucauvdLUrtru'
demcionesderEstadoque;;;;;;1"-:'-'.11:,T:"]:TT:fl1,:ll:l'::':J::i:".i:.:.:i;
n*,"
nffi'fl i:5':: :::- ffi #""'sL;'"'
Y i*:::l'::::::-'i.'l;l#lll'i"Ji,s
por er poder der Estado, ni quien ro ejerca, aunque
ffi::JJH?#"i;;;;;;;.;;;.i;.;".
sindicato'
del
emitijuicios sobre el poder
,"il::H[:;iffi;;'ffi
;;oaeps'",1'-I1?ff]l:":i:ii;!,J,*'!:;:i:ih:,:*;
exccpcrorc rruuur!'
'tlay
y
o uu.", y Carlos mz Gisperl, Maestros
y el de Samuel Salinz
Anksisdcunsexmiodpeducarin-t1'bluia'M'7ico'Nuevalmagen'
'ir';.;,",p
como: " t 'r!:Y.r::x
r,
t a'nnia

sEP/80, 1982;

r^-r- -r --4ri(ic rtc .trse v

'##":)#iii,!;:i'H'ir;;';;.;ir.*"." * t":':9i:.1':':::-",Ylj.jS:']*::1XI
t
il;.#il'"',
[I]:*ffi iT:J::l;;;H";
empricos de corto
::::.:::*'i.:,:H:::X"ff.::TT'i:
.i"g;ia""rgico,.concierto:.i:l:..n,..
:1],Hffi',ffiffi.ffi;
""
magisterio'
el
sobre
la doinacin que ejerce el Estado
,oa) Mxico,Mxico,

;*"";t, ir),

de

2BO

el motor de la historia cleno en una sentencia

crsica der marxismo. La exten_
sin de esa determinacin econmica, segn
v.L Lenin, fue que el Estado no era
que el brazo ejecutivo de Ia burgues, Ia
clase dominante en el caoitarismo 5
1s
Quienes continuaron esa tradicin, eir especiar er filsofo itariano,
*,or|r.;;'ffi

ci, abandonaron el determinismo

del marxismo,
".oro*i.i..u
cultura y la educacin eran tan ilnp-o-rtantes
como la economa

que Ias clases poseedoras preservaran

su_

cmo debera ser' Debiexplicar qu es y cmo se ejerce el poder poltico y no tanto

ciertas premisas de esos
acePtan
se
aqu
libro,
ste
de
dJ, Io, p.opOrlto, analticos

enfoques y con ellas se construyen ms concePtos'

sobre otra: P:::l de
El podr poltico implica la do{ninacin -de unas personas
Ya sea
pmp0sitos-comprtidos'
la misia *u.r"ru, !9luye la capuc-a*-ildt ati

-*"r";;;;,;

un. solo indiduo'

qrr. .t poa.. ro jir n.las social, un gn-rpo.de ciudadanos..o
Estado. El poder
del
y
la
organizacin
la
sociedd
,i..r" qr" u...oi el gobierno de

y la portica para
hegemona. Gramsci postul
{ue las clases

subordinadas deberan tomar en cuenra a

educaci,
,ri ..".J*, de lucha
contra el poder dominanre. La hegemona,
",
en la interpreu.io,
g.u*r?iona, es una
manifestacin sociar que articura y da coherencia
a un conjunto de ideas en tiempos
y espacios determinados.. En Ia escuela
y las institucionese h cultura (aun dentro
del mismo Estado), hay pugnas.-ideolgicas
y polticas- por el conrror y la direccin, donde una corriente predomina, p-".o
,, dominio no es absoluto. por ejem_
plo, Ias contiendas entre la sEp y el t*ripo.
la direccin de la educacin nacional,
aunque soterradas, son un ejemplo prctico
de esta concepcin.
si bien los enfoques marxists piou".., herramientas
para interpretar ros con_
_.
flictos, son insuficientes para expliiar los aspectos
posivos der poder y ras polticas
de consenso y conciliacin social. cuando
iigo positivo no me refiero a una accin
benevolente, sino que el poder produce .oir"'.r..,.i"s
concretas. resultados. En
contraste con las siones marxistas, donde
el poder portico
p.-"r* porque sirve a la dominacin de unos hombres sobre
",
ta socieaa, ." t"ru.r'rr.,
t^ fJ..rurior.,
funcionalistas, donde el indicluo
la clase sociar o el g^rpo- es el sujeto de
-no como un
anlisis y objeto del poder; se le concibe
ciudadan q.,. u..po tu da en
sociedad y delega en otros ra facurtad de
decidir y dirigir. Al ig*al q;;i; marxisras
ortodoxos, los defensores de una visin armnica
de la sociedad van en redrada.
Ellos, suponen que
menos en las democracias desarrolracrasexisten relacio.
nes de poder ticas,-ar
apropiadas y deseables para alcanzar el bim
comn.j
En contraste con esas

eslahabilidaddeobtenerloqueseanhela.Quiendetentapoderacumulaprestital de
lealtades y se uficiot'u a triunfar' El poder genera el mtodo
gio, riqueza,

quepuedengeneraroposicin,PerotambinConsensoycredibilidadaesosactores

pu"ie afi.mur que el ejercicio de la autoridad es legitirno.

Enconsecuencia,aqur..".h"ulaideaextendidadequeelpoderpolticoes
msquenadalaconsecucindelaobediencia'perosqueelejerciciodelpoder
gobierno'
,.quie.. de medios apropiados paraalcanzar-los fines que se propone un

,.gr.rdo

forma democ rt\cay

juicio polricos que se p..o.,,!ut' por

sLt The

los criterios de eficacia en el logro del

fin' no

ni a la vida republicana, como dira Maquiael ejercicio del poder es ilegtimo'8

All,
el
despotismo'
o
velo, sino a la tirana
Esuconcepcinfuenecesariaparaanalizarlasrelacionesdepoderenlapoltica
conducen a la sociedad de los virtuosos

macro y

,r"r,

"r,

que
los mbitos del gobierno federal y de los estados' En tanto

lasrelacionessocialesenelmbitomicro-enunaescuela,porejemplo_msque
entreactoressociales,losjuegosclelpodersedanentreProtaSonistasconcretos.
y conocimiento
En las escuelas y otras inrti"t cione' pequeas, debido a la cercana

l
i

de dominacin se puede
personal que prr.d.u existir entre sui miembros, ms que
de control o influencia.e
hablar
-r;; ; raiBn\el concepto de poder en ia escala micro-. _en el centro de trabajo, si:
ft poaer en la escuela_no involucra
n,ri.r-' qgalt, s| upticl-e "n mdo particutai.
tal, sino a!-1empe,lo, la rgaliz.acomo
o
capacidad
iffir.ra'q *)unuposicin
ideolgicos
(personales,
fpolios). El ejercicio del
intereses
y
de
cin el conflicto
la defensa
I .""t-*air, t, realizcin de la voluntad o de los propsitos propios,situaciones
en
accin
de
medios
de
{ . .or,*rri"ncias, suponen siempre despliegue
\
I
\

en

caso se

mayoritarias, que se expresan en

Ess frnes son legtimos si se basan en aspiraciones
y el
son congruentes cn la constitucin y las leyes. La nocin

5Lasdospiezasfundamentaresd*J.nr"oyrrg.lssintetizansuposturapolticaysocial,quedieron

p. 209.

el prncipe (o el

yalasinstitucionesquesehacencargodePonerenprcticaesasestrategias.Enel

de autores como Nicors Maquiavelg\ (Nicor

Maquiaue,fi y Max weber, procuran

sta sera Ia ciencia social parsoniana (de

Talcott Parsons), segn Martin carnoy
PolitimlT'heory, Princeton, prinieton Universty press,
19gb,

pero,

como apunta Maquiavelo,

Iatisru. casi todo tipo de deseos.
fortuna' buena
lder) que pierde el poder por mal uso de sus instrumentos' Piercle
famaysepuedeacarrear"toiodequienesantesloreverenciaban.Entonces,el
actores en popod.. politico se puede definir como la capacidad que tienen ciertos
sicionesdemandoparaimponerestrategiasysiones(deeducacin'porejemplo)

ideorsicas,.,""";";;ffj;?;;T,,;il,;ffiT1iT"i:iu::I:.:l.iJ.::j#:

^ a una escuera de pensamiento

forma
qr" ."uoir.iJrr al rrundo en er sigro veinte son: ,,Er
manifiesto
del partido comunista"' en Karl Man y F.i.a.i.r,
n"gaf^ ouros amgiau,Mosc, progreso, l9zl, t, r,
pp.
l2-50; y "Prlogo de ra contribucin a ra
crtica a. ru'..o.o*io po'tica,, en v* i^*,-bur*
escogidm,
Mosc'-Progreso' 1971, t. r. pp. 34I-346.
rrt, p.qr"au-Jnpri. ," .onrid". a el Lorus cluirum del
marxisnro La lraduccin ms acabada del pensaierito
a" i."i. respecro ar pocrer porco se encuenrra
en "El estado y la revolucin", en V.I.
Lnin, ot o, o*giios,'lntor.j, r.og."ir, ii, pp,-."i_:o.
,
pasaje de ese opsculo, Lenin sentenci: "La
repblica emcrtica es la mejor envoltura
",
poltica de que
puede revestirse el capitalismo; y, por Io tanto,
Lr capitar, al dominar [...] esta envoltura,
que es la mejor
de todas' cirnienta su poder de. un modo
tan ."gr., ," firme, que no lo conmueve ninpin
cambio d,e
personas, ni de insrituciones, ni cre partido rreno
de Ia repbii;;;;;;;*;i".rr"r.fr.
*rl.
*to"to Gramsci, La altaiatiaa pr"sgrr^ s^rrJna, Novaterra,
19i6. ario A.'Mrrocordu
("0:):t

281

APNDICEA

APNDICEA

state and,

liir

'

t Cf. Nicols Maquiavelo, op' cit En especial los captulos 7 y 18'

que donine alos
e Aun en casos de ,, di..ato, de escuela autoririo en extremo, es dificil argir
eiemplo' en la
Por
ellos
sobre
influencia
e
pocler
cierto
ejerce
s
maestros que laboran en ella, mas
o un grupo de ellos del
u.igru.iar'a..u.g* a. oubujo, tensar relajar-la disciplina' aislar a un maestro
r".io d. lu plrrt, do..rt. o el uso de otros medios del poder'

282

'iil

APNDICEA

definidas. Tal maniobra permite enfrentar obstculos, entre los que

se encuentran

las acciones de otros.lo

No obstante que parte de perspectivas analticas y preocupaciones tericas

diferentes, Michel Foucault, ofrece variantes que, al no tomarlas en sus
extremos, me
sirvieron para el anlisis del poder sindical y el control que ejerce
el surr sobre el
magisterio. Foucault afirma que el p-gg_dis.Eiplinario (o de g-remio, se
puede agre_
gar), se apoya en rrs rcnicas. La primera es la vigilancru jSfq]lq*,es
decir un
sistema de vigilancia de arriba para abajo y e
tos

"tglirimo.(ffi1jempto,
dirigentes seccionales supervisan a sus agremiador,
p".o los delegados el crN los
a ellos). La segunda se refiere a la sancin n9.1-T$i1a'o',
h"o*og-en.idad de
las normas y normalizacin de los juicios. ta tieri '"i
q""]pri.u ;;.
"*r..r..r, ^
funcin que permite calificar, clasificar y castigar.r
gilan

coMrRoq
Hay dos medios indispensables para el ejercicio del poder portico
y su empleo en el
mbito escolar, as como en las respuestas y oposicines al poder:
.ont.ol e influencia'.El control, al igual que la dominacin, dependen del tipo de institucin,
puede
serjerrquico, burocrtico, dirigido por sus miembros o ,r, ug.r.pu.iones (pirtidos
polticos o sindicatos) o por la comunidad de profesional..,
caso, los educadores mismos. El poder burocrtico requiere de un proceso de"rt.
control normativo
para asegurar que las lneas de dominacin lleguen a las unidacles ms
pequeas
del sistema en forma de preceptos y procedimintos. segn Apple, las
rutinas del
control tcnico se basan en los materiales educativos elaboraas por expertos
y en
las er'aluaciones de todo tipo.tz Asociado ar empleo del poder,
p.o di.ge.rte e.,
cuanto a quin lo ejerce, emerge el control social; ste se refiere a las
demandas que
hacen actores sociales, grlp:s de acadmicos, period.istas y otros
protagonistas que
exigen que los dirigentes del snna y del sindicato rindan cuentas y;brur"lu.
.r.r"l^
al escrutinio de la sociedad, en particular a los padres de familia.
En la escala nacional las pugnas por er contror portico se dan entre
ra sEp, el
SNTE y otros sindicatos que, a su vez, son instituciones
cuyos actores estn lejos d.e
ser homogneos, seguir una misma lnea poltica o ser dclles
agentes de decisiones
tomadas en las cpulas. Por el contrario, las instituciones estn-plagadas
de conflic_
tos y defensa de intereses dismbolos. En los estados las luchas
poJel pod.. ,e du,
entre las autoridades locales, secciones del srvrr y sindicatos regionai.s.
Empero,
Ios gobiernos estatales se encuentran en una situacin incmo,
pues compiten
por el control y sienten las presiones de la sre, del comit Ejecutivo
Nacional del
r0

StephenJ. Ball, op. cit., pp. 40-41.

rtMiclrelFoucadt,vigilar'..,op.cit-,p-l79.Eltecerodeesoselementostieneconnotcionespsico.

.[gicas

que,junto con otros recursos, urilic pma el anlisis de la carrera magisterial.

podr, B".cel,ona, paids/MEc, l9g7, pp. rc{rc2.

D Michael
Apple , Educacin y

283

APNDICEA
SNTE,

de Ia ciudadana' Adems' en
del Congreso federal y enfrentan las demandas

variosestados,resistenlapresinymolizacin'avecesviolenta'delasfacciones

disidentes del srua o de otros grupos radicales'

en que tiene varias fuentes denLa influencia difiere de lu uitoiiu y el control

ffodeunainstitucinoenlavidapolticaengeneral'Seinsertaenlasrelaciones
legal abstracto' que

t"

sita en un fundamento
negociaciones' manipulaciones'
no es permanente sino uutiublt y opera mediante
de decisiones es un Proceso
toma
La
intercambios y movimientos de opinin'l3
raciolll abstracto, que
proceso
un
es
no
potitl.u
fofiti.o, la esncia de la accin
la
ste puede informar los llujos del poder'
se derive de un organigt^*u, ""'qt'"
lo
basan
se
autoridad
la
y
El poder
estructura jerrquica y las rutinas burocrticas'
poltico' Las primeras son estadeljuego
reglas
las
en
que
legales
ilo.*u,
..,
mismo
y volubles'
dinmicas
son
bles y ti".rd.n , lu.,.,ifot*idad; tas segundas
de control' Primero,
tipos
cuatro
de
i.qui...
En resumen, el poder burocrtico
segundo' el control tcnico'
normativo, el establecimiento de leyes y reglamentos;
poltico, que emana de las relaciones
con base en el currculr*, ,.r.".o, "t .orr-t
ciertos actores; y cuart'o' el control de
de poder y Ia influenciu [ttt p"a"' ejercer

reales y los juegos del poder y tto

losrecursosfinancieros,lafuentemsimportantedelpoder.Esteartificioanaltico
al federalismo'
*" f..*itiO definir al centralismo burocitico' que es lo opuesto.
Deesosenunciadosderivotrasnocionesabstractas:dominacin,legimidady
autoridad,queconectconotroconcePtocrucialparaelanlisis:laburocracia'ra

DOMINACI\

-----'

expresa siempre conforme a la clase soEn las teoras marxistas, la dominacin se

cialynocleindividuos(amenosquerePresentenlosinteresesdedichasclases'
Karl Marx)' Mas los enfoques funciocomo Luis Bonaparte, tn Ol rc Bimarioe

a negar que exista dominacin en las

nalistas son insatisfactorios porque tienden
algo espordico y slo en regmenes
sociedades contemporn"u', 'i utu'o como
n las estructuras legales' como si la
despcos; adems, ,i";;;;'' poner el nfasis
El enfoque neoinstitucionalista toma en cuenta
ffilacin fuera la realidad mismr. la dominacin, pero ofrece otras avenidas por
tanto una como la otra tendencias en

sucarcteranalticoyl,p.op".,,inaelaborartipotogasconelfindediferenciar
situaciones.
general de poder y' por 1o
Partiendo de la nocin rle Weber: "En el sentido

propia sobre la conducta ajena' la

tanto, de Ia Posibilidad de imponer la voluntad
rE.Hoyle,,,MicropoliticsofEducationalorganizations",enEtJ'ucationalManagementand'Ad'ninistraqp' cit' p' 38'.
tion,vol.10,1982, Pp.'87-9S' Citado por Ball'
poltico' macro y micro' por
ra Uno de los problemu ul ttutut dt tlatitar las nociones de poder
sinnimos o sus fronteras
considerar
puedan
se
excluyen'
se
no
cjempto, es que las palabras y categoras
ensayos de este tipo se
en
rzn'
tal
Por
y
autoridad'
poder
no son ntidas. Es el cuo a. r'Jfir^u'^ de

recurreacotlvenciones,convalidezexclusivaparaeltrabajoencurso.

214

APNDICEA

rlominacin puede presentarse en las formas ms diversas.',r5 poco

ms aderante l

expres:

consiguientemente, ente,demos aqu por "dominacin,,un estado de

cosas por
el cual una voluntad manifiesta ("manclato,,) del ..dominador',
o de los .,dominado_
res" influye sobre los actos de otro (del "dominado,'o de los ,,dominados,,),
de tal
suerte que en un grado socialmente relevante etos actos tienen
lugar como si los
dominados hubieran adoptado por s mismos y como mxima
de su obrar el contenido del mandaro ("obedienci,'.to
Es posible que Weber quisiera significar cierta relatividad
en las palabras al usar
con exceso las comillas y Ios parntesis en esa expresin. r mismo
puso lmites a esa
denicin en virtud de que la dorninacin r" p,r"d. ejercer por
diierentes mtodos
q"_. ng se excluyen entre s: compenetracin, inspiracin
o persuasin racional. El
mtodo de persuasin raci.nal es ms trascenderrte desde el
punto de sta de Ia so_
ciologa poltica, porque significa que unos aceptan er mandiato
por conveniencia,
a sabiendas de que obedecen, o a cambio de alguna
contraprestacin econmica o
poltica: ven al poder como una relacin contractuar, en la
tradicin que inaugur
Jean-Jacques Rousseau. un ejemplo claro de ese tipo de rominacin es .r qre le.cen los lderes
los que se oponen a Erba Eser Gordilro- sobre el conjunto
-aunde
de los trabajadores
la educacin bsica. Elros aceptan la dominacin yjerarqua
sindical, a cambio de seguridad en el empleo, prestaciones
y proteccin laborar,
hasta en el caso de faltas graves.
Ms all del ejercicio de ra rrominacin por uno o varios
mtodos, su concepcin
implica un lazo entre el poder y la poltici, las instituciones y
ros ciudadanos. Este
eptome de la dominacin me permiti forjar explicaciones
empricas ms all de
los juicios morales o la nocin der poder como algo
perverso; en ras sociedades democrticas hay poderes legtimos.

LEGITIMIDY
\-,--F*

weber, existen tres tipos de dominacin regtima. r srpr.o que hay

cierto grado de.anuencia de parte de los dominados, en cntraposicin
al dtminilo ilegtimo,
que ejercen tiranos y dictadores. segn este urto., r fundamento
primario de la
Para

legitimidad del poder puede ser:

I ] De carcter racional:, que descansa en la creencia
en la legalidad de ordenaciones estatuidas y de los derechos de mando de los llamado.
po-.
ordenaciones a
ejercer la autoridad (autoridad legal).
"ru,
2] De carcter tradicional: que descansa en la creencia cotidiana en la
santidad de

las tradiciones que rigieron desde lejanos tiempos y

en la
dos para ejercer la autoridad (autoridad tradicional).

que descansa en la entrega extraordinaria a la santidad, herosmo y ejemplaridad de una persona y a las ordenaciones por ella creadas
o reveladas (Ilamada) (autoridad carismtica).r7
Los tipos ideales de dominacin, como en casi todas las construcciones weberianas, slo son puros en su forma, no en la realidad, pues sta es mucho ms compleja. No obstante, para I ningn conocimiento es posible sin una ponderacin ya
qrr to, conceptos y las categoras son los instrumentos necesarios para atrstraer la
realidad. concreta, que no puede comprenderse en su totalidad'
La tipologa sociolgica tiene la ventaja de ofrecer alternativas analticas. Por
ejemplo, se puede hablar de carisma hereditario, institucional, patriarcal, burocrtico de cualquiera otra forma particular. Por ejemplo, se puede calificar a una
persona que no tiene un cargo formal en la organizacin sindical, como el "lder
moral" o el "cacique" dependiendo de la alternativa que se elija' "Hay, emPero,
que atribuirle .n iusi todos los casos imaginables un mnimo de poder decisivo de

3] De carcter

16

Id., p.699.

"sociologa de la dominacin", op.

cit.,

p. 696.

carismtico:

mando...".
La parte medular de la teora de la dominacin de Weber radica en sealar que
el poder y la dominacin no se dan en el vaco; requieren de un continente:
Toda dominacin se manifiesta y funciona en forma de gobierno. Todo rgimen
de gobierno necesita del domino en alguna forma, pues para su desempeo siempre se deben colocar en mano de alguien poderes imperativos. El poder de mando
puede te.r.r una modesta apariencia y el jefe puede considerare como "servidor"
e los dominados. Esto ocurre casi siempre en el llamado gobierno directamente dm*
crtico.18

Esta observacin es fundamental, pues la retrica es familiar a los mexicanos

donde siempre los polticos encumbrados y los altos funcionarios se consideran
servidores pblicos, gu.ardianes de las virtudes polticas y nunca se ven a s mismos

como integrantes de un grupo dominante. Gobiernan, no dominan, dicen. En esta

concepcin gobernar es dominar, mas de forma legtima'
La subsistencia de todo tipo de dominacin, segn Weber, se manifiesta mediante la autojustificacin que apela a la legitimidad. Para 1, lo legtimo se exprea en
un sistema de normas racionales estatuidas, sean stas pactadas u otorgadas, las que
se obedecen en tanto que son obligatorias. Ese sistema de normas (constituciones,
leyes, tradiciones o mandato divino) legirima a quien dispone de mando y su poder
se ejerce de acuerdo con esas normas. "se obedece a las normas no a las personas."
El fresidencialismo mexicano en buena medida se puede explicar por la va de la
t ui.i., revolucionaria que institucionaliz el poder del presidente mientras duraba en su mandato constitucional. Importaba "la investidura" no la persona, aunque
cada presidente le impuso su sello personal al acto de gobernar're

legitimidad de los sealaf

18

*.!""
l] YT

285

A?NDrCEA

Mu

Webcr, op.ciL,p.172. nfrois en el original.

Mu Weber,

oP. cit.,

p.701.

El mejor estudio respecto a este punto sigue siendo el de Daniel Coso Villegas, El estila pmonal
fu gonemar,-uxico,.foaqun Mortiz, 1974. En ese libro hace un anlisis del sello que le imprimi a su
mandato Luis Echeverra (1970-f 976).
re

286

A?NDICEA

No obstante que en la teora poltica la idea de legitimidad se puede rastrear

hasta los clsicos helnicos, fue weber quien formul1a concepcin de
que la legitimidad se basa en la creencia y en la conformidad con las cndiciones sociales
establecidas. Esta nocin es subjetiva en primera instancia porque brota d.e
la conaiccin de

misin poltica de formar ciudadanos, en buena medida reproduce esa conviccin

(obediencia desde el punto de vista de weber) mediante sus prcticas,
rutinas y

organizacin.
otra concepcin de legitimidad se deriva de ras relaciones de poder que se estublecen en la sociedad y de la participacin de sus miemb.or, .,
fundamento de
"r
la democracia. Ms que de la obediencia y la conviccin, la legitimidad.
emana de
una decisin de la mayora que representa "la voluntad gene" y se expresa
por
medio de elecciones, plebiscitos u otros medios de participacin ciudadana.
Es, en
palabras de Jean-Jacques Rousseau, un contrato social. Esta idea contractual
es la
base de las teoras objetivas de la legitimidad.zo La educacin, en especial
la pblica,
que es para las masas, tambin contribuye a la legitimidad demofrtica porque
la
enseanza cle normas y nociones de civismo o de derecho positivo, tarde
o temprano conduce a la formacin de ciudadanos exigentes y conscientes de sus
derechos,
aunque no sea el propsiro explcito buscado por los poderosos.
La distincin entre uno y otro enfoques de legitimidad no conduce a contradicciones. Para fines analticos, en particular en este trabajo, hay legitimidad
de
origen
y de ejercicio
En
ambas s irrcr.rye.ilos aspecros
-poder-autoridad-.
subjetivos y objetivos, pero con ciertas
modificaciones. un poder s consideia legtimo cuando quien lo posee puede acudir a otros centros e poder por apoyo. El
elemento psicolgico no se elimina, pero se refiere a la credibidaa, io a ra creencia. El elemento de la obediencia no implica fe en el dominador
an en
sociedades seculares- sino en un clculo de costo y beneficio de-menos
parte de los dominados. Es la vida comunitaria y la estructura legal de un Estado: la organizacin
poltica de la sociedad.2l
En sntesis, la legitimidad puede ser originaria (el voto), en el sentido rous.
seauniano, o de ejecucin en un enfoque weberiano (la eficacia en la prestacin
de
un servicio pblico, como la educacin, por ejemplo). En ambos cass la legitimidad, por una parte, evoca al poder y a la autorid.ad y, por otra parte, a la
iredibilidad
de los ciudadanos en ese poder, mediada por la ptltica y con representaciones
concretas en instituciones sociales, como las escuelas o, ms en general,
el sistema
educativo. Todo aquel que ejerza el poder o la autoridad .rec..i entregar resurtados concretos a los ciudadanos para construir esa legitimidad. El discursJdel
poder
!0

Esta distincin la extraje del excelente estudio cleJ.G. Merquior, Rnuseau

and.Webr: Two Stud,is in
Legitimaq,Londres, Routledge y Kegan paul, 1gg0.
Merquior usa un ejempro en primera perrcna para ilustrar su punto: "cuando
obedezco a un po-_ -2r
lica, no es porque crea m N es porque creo que a suautoridad la pueden
apoyar otros
the Theuy of

Ibid,.,

p.7.

287

hace referencia a esos hechos y por lo general contiene verdades, como lo expres
Foucault; la mentira y la farsa en lugar de acrecentar erosionan la legitimidad.

parte del sbdito o del ciudadano (dependient t rgimen poltico

que se trate), de que es correcto aceptar y obedecer a las autoridades. La

escuela, su

Notcra

poderes legales.,'

AUT.RIDAD

-- \
En et lenguaje cotidiano no hay fronteras claras entre las palabras poder y autori-

dad y, en verdad, es dificil encontrar esos linderos. Es ms, la autoridad a veces se

define como el poder legtimo, el mismo Weber lo hizo en varios pasajes de su obra.
Siguiendo la matriz weberiana, utilic el concepto de autoridad legtima como un
proceso de relaciones que se rigen por normas de autonoma y dependencia entre
actores sociales o personas en un marco de influencia recproca. Hay diferencias
entre poder y autoridad que vale la pena dejar explcitas con el n dejustificar la
parte medular de la tesis de este libro: con el Acuerdo, el gobierno central transfiri
a los estados mrgenes de autoridad pero centraliz el poder.
La primera diferencia radica en que si el poder significa la capacidad de unos
para hacer que otros hagan lo que se desea, aun en contra de su voluntad, las personas con autoridad no tienen la facultad, el talento o la aptitud para obligar a otros.
Una misma persona, por ejemplo, un secretario de Educacin Pblica, puede tener
poder y autoridad al mismo tiempo. El ejerce el poder cuando da rdenes para lograr que algo, sea el caso la asignacin de recursos a un programa importante Para
escuelas de calidad- y dispone de los medios para
el gobierno en turno
-como
haier que su prescripcin se cumpla. 1 tie.re autoridad para cambiar el currculum
nacional de la educacin bsica, mas no el poder para que se acePte y se cumpla en
todas las escuelas del pas.
La segunda discrepancia entre poder y autoridad, se da en que el primero puede emanar de relaciones ilegtimas, que no requieren ninguna sancin legal y, sin
embargo, se ejerce. Puede ser el caso del poder que tienen los lderes de movimientos contestatarios que pueden manejar recursos y medios para lograr ciertos fines,
aunque estn fuera de la ley o el poder que ejercen los caciques de un sindicato,
ms all de lo que marcan sus estatutos, como EIba Esther Gordillo o antes Carlos
Jonguitud Barrios dentro del Slrr. La autoridad, por el contrario, siempre tiene su
base en Ia constitucin, la ley o el reglamento y, en consecuencia, no puede rebasar
los lmites.jurdicos de su mandato. Esta postura puede resultar ambigua en ciertos
casos, ya que hay leyes que confieren autoridad (para no usar la palabra poder) absoluta a un gobernante, incluso para cambiar las mismas normas. No obstante, en
tanto se base en la ley, es autoridad y es legtima'
IJna tercera diferencia radica en que el poder se ejerce por la persona o gruPo
que lo detentan, es intransferible; no obstante, aun en regmenes dictatoriales hay
una distribucin del poder, ms an en las democracias. Las luchas polticas en
esencia son por esa reparticin del poder, en cambio, la autoridacl se puede delegar. La desconcentracin administrativa de la SEP, a f,rnales de los aos setenta y
comienzos de los ochenta, es un caso tpico de delegacin.

2BB

APNDICEA

En suma, aunque er poder y ra autoridad a veces

se confunden y una misma persona.o grupo pueden poseer ambos, no son lo
mismo. El poder es la esencia de ra
poltica, Ia autoridad cae en el mbito de la administracin
pblica.z2 En la [teratu_
ra gubernamenhl mexicana, por ejempro, en
los planes de gobierno, con frecuencia se.usa.la nocin de que hay autoridd poltica
il* p..ro.r, qr" ti.,r"., un cargo
por eleccin popular o los dirigentes de
iartidos porticos). En cambio, cuando se
expresa la nocin de las autoriclades de la srp
o . algurra otra depeldencia, ha_
cen referencia a su funcin administrativa. Esa variacin
conferida por el uso me
pareci razonable para los fines de este trabajo. por
ejemplo, el gobrnador de un
estado es la primera autoridad polrica en la entidad,
Li"rrt.u, qrr" ,., secretario de

Educacin, es una autoridad administrativa. No

obstante, de acuerdo con weber,
"[.'.J para lavtda cotidiana, dominacin es primariamente ,administracin,,,.2s
yes
la burocracia Ia que se hace cargo de la administracin
de lo pblico.

evadeelanlisisseriodeloquesignifrcalaburocraciaenlapolticayenlosjuegos
lu' estrategias gubernamentales' La posicin'
del poder, as como en la ejecucii dt

son complejas, aunque en

y accin poltic de ra burocracia mexicana
normas absurdas' se asemeja a la que dibuj
eso de guardu. ,"...,o' y*t'iuUf"ttt

,iirlao,

--

En el lenguaje de la vida cotidiana se hace referencia

a la burocracia en trminos
peyorativos. Los ciudadanos sienten que sufren
la arrogancia, insensibilidad y desorganizacin de los trabajadores der Estado, sobre
todofos que tienen que ver con er
trato directo al pblico. Tambin significa una
mala organizacin g,rb"rru..r.rrtul,
mu^cho personal para pocas tareas, papeleo, normas
absurdas y dennin defectuosa
de funciones. Adems, para un ciudadano comn,
ir a rearizaruna diligencia a una
oficina pblica, en no pocas ocasiones significa ofrecer
una gratificac in (mord,ida)
por Ia realizacin del trmite o pugu. rnr.xaccin
para etar molestias. La-hurocra"'' cia mexicana goza de unamla fama ganada ,
prl.L. Se dice ir. .rl"n *r,
En sus trabajos, Franz Kafka critic e hizo mlfa
de Ios desaintorl"nio, qr" .u. tu
burocracia, de las normas. absurdas que rigen muchas
instituciones pJiu.u. y .iuiles, de la irresponsabilidad de los funiionuiio,
y., pusilanimidad.rn En otro cuenro,
en donde el personaje principal parece ser l mismo,
Kafka narra con maestra la
tendencia de la burocracia y los go!-e-rnantes a
mantener secretos, a divurgar lo
menos posible sus fuenres de t:yi:.te,,ya
que son el fundamenro re su poder.2s
Pareciera que de forma litera(a Kafka refena
una mxima de Maquiavero: el saber
1---'-;r-' .=-":

p-ode-

No slo en la vida coddiana, sino en trabajos acadmicos

o de divulgacin, el
trmino kafkiano se ha vrrelto popular. IncrusJ, con
la simple ref'erencia u

12

K.fk. r"

Los conceptos de Ia autoridad como competencia

o reconocimiento, por ejempro, cuando se realguien quien es "la autoridad ., la
coincide con ro que pudiem se r rapotestad d,efdcto,
-ute.ir",
sancionada por nomas acadmicas, o regJas no erritas
de prestigio social o de una prctica profesional
de distincin' como no se refiere a la poltica o
a la admini'stracin pblica, en este libro no Ia
utilic.
2! Mu
Weber, op. rit., p. l7b.
2a
Franz Xafka, Ia muralla, op. cit., lgg1, p.14.
25
Franz Kalka, .O/ rutilln, Mxico, Ediciones Coyoacn,
l9gg,

fiere

Ikfka.

r^L
para examinar la burocracra'
La academia marxista siempre tuvo dificultades
como 1o ose*u Draper'26 La primera de
aunque comprendi .lttiut t"*untes'
ya que no era-posible conceptuarla
euas se refera a ra posicin de ra burocracia,
'

comounaclasesocialensmisma.Algunosanalistaslasituabancomounestrato'
siempre separada de las
un estamento' pero
otros como una castay otros ms como

clasesfundamentales",'.*.,,ododeproduccindeterminado(enelcapitalismo
sie-pre al servicio de la clase dominante'
de la burguesa y del ptoltt"iudo mas
LasegundaConstanteserefiereasusituacinpoltica.Apesardeqrrelaburocraciaestalserviciodelaclasesocialdominat'tt'tttlasconcepcionesmarxistas'
autonoma relativa'

privilegio y disfruta de cierta

aun en
sus propios intereses y defenderlos'
como el Estado mismo, para germinar
independencia
e
uuto.idud._.,uld.u de separacin
contra de quienes r.
subordi"r.Igr-l
sino ms an de los segmentos sociales
Joi-,i.rrrr,.,
clase
no es slo de la
social
cuerpo
un
funcionarios
de
El rgimen burocrtico hace de la masa

se encuentra en

BUROCRACIA}

289

APNDIcEA

una

ti;;l;;dt

nados.

aparte,quetieneenelEstadosuembrinymotivodesubsistencia'sugnesise
impulso fundamental'
parece que los marxistas' segn
En cuanto a la accin poltica de la burocracia'
pot su cuenta y convertirse
pudiera
Draper, no perciban q'"'l' bt"ot'acia
"i'ut
la.ieraren una fuerza que

*pi*u

oU*.re.

.l pld".

del Estado. Ellos, al observar

quaenlasreglasdefuncionamientoburocrtico'consiclerabanquenopodan
abajo; luego, esajerarqua es un reflejo
romper las lneas . .rr*ao de arriba hacia
In-

al grupo que en reaiidad ejerce el poder'

de su situacin de clase, subordinada
l,os militares (una burocracia disciplinacluso, en caso de gotp", a" Estado, .ru.ro
poder'-consideran que es una accin poltica
da y ms jerrquica an) se hacen del
de una revolucin popular o cuando el
temporal, slo para *Jt * Estado buigus

grupocMlgob.r.,ut'tt"sincapazdega-rantizarlascondicionesdedominacin'27
apuntan algo que

de Engels donde
Draper cita dos pasajes, t" dt Marx y otro
a la tendencia del Estado al gigantisd".."
se
primero
n
tiene soporre
".rrpi.i.oi
de la burocracia y sus reglas de funciomo y, en .o.rr..,r"r.iu, u tl t"ptoa'ccin
el mismo Kafka lo hubiera citado: "Las
namiento. nf ,.g,.tao P"ft ituto hasta
que ["'] nadie saba dnde comenbelleza
regulaciones fueron ^titgtJa^ con-tal
solicitar algo; y as, por un miedo
quie
a
ni
zaba su autoridad .ri Ori. conclua,
pasaba la carga de sus hombros a los
general a ser responsable, todo el mundo
hombros de otros".28
20'
cit-, en particular en el captulo
Lo que sigue se basa en Hal Draper, op.
lo que fue la Unin Sovitica y las otras
de
expeiiencia
la
..
r,*io
Esta premisa *"**O'r.
y el control
ro lu ciase obrera, se hizo clel poder del Estado
repblicas socialistas, aori. L r.o..J.iu,
de lm instituciones sociales'
Traduccin libre'
Citadas por Hal Draper' op ciL'Pp' 510-511'
26

2?

'?s

290

APENDICE A

Contrario a lo que pudiera pensarse, las posiciones weberianas no son distantes

de las marxistas, pero Weber puso ms atencin a este estrato social y, en lugar de
enjuiciarlo por su posicin de clase y su papel en el aparato del Estado, se dedic al estudio sistemtico de la burocracia. Ms an, Ie encontr una racionalidad
poltica, sin la cual todo Estado desaparecera. En su concepcin, el concepto de
profesionalismo es importante.
Para Weber, la burocracia constituye el tipo ms puro de la dominacin legal.
En su tipo ideal de dominacin legtima, la racional burocrtica se identifica con
la historia del Estado moderno. Los funcionarios designados por turno, eleccin
o suerte, caen bajo el concepto de burocracia, siempre que su competencia est
fundada en normas estatuidas. En su obra, Economa 1 sociedad,, Weber dedica un
captulo extenso a la dominacin burocrtica, donde examina su esencia, supuestos
y desarrollo, al igual que su accin poltica.2e
El anlisis de weber es el del tipo ideal de Estado y burocracia; l tena al Imperio austro-hngaro como su caso de obsewacin inmediata, pero su conocimiento
histrico le sirvi para crear su ripologa. Los atributos que l apunta contradicen la
crtica de Kafka y mafizar, los juicios marxistas. En esa visin subyacen criterios de
eficacia y buen gobierno, sin dejar de ser dominacin.
weber comienza la diseccin de la burocracia moderna examinando sus funciones dentro de una estructura de gobier-no. La primera observacin es que la vida
burocrtica se rige por el principio de atribuciones oficiales f1jas, ordenadas por
leyes o normas y una firme distribucin de las actidades necesarias para cumplir
los fines de la organizacin burocrtica. Por ello, los poderes de mando tambin
se reglamentan y quienes los detentan tienen los medios coactivos para sancionar
a los subordinados. En el Estado moderno, segn Weber: "Para el cumplimiento
regular y connuo de los deberes as distribuidos y para el ejercicio de los derechos
correspondientes se toman las medidas necesarias con vistas al nombramiento de
personas con aptitudes bien determinadas."
El segundo atributo de la burocracia moderna es que se rige por el principio de
la jerarqua funcional, es un sistema de subordinacin mutua de los empleados y
autoridades a una inspeccin de sus superiores. Este sistema ofrece al dominadociudadano la posibilidad de apelar a una instancia superior. Este rasgo tiende a
evitar arbitrariedades cle los funcionarios menores que, si no se frenan, arguye Merquior, conducen a que disminuya la credibilidad de los ciudadanos en el gobierno
y, en consecuencia, a perder grados de legitimidad.
La nocin dejerarqua burocrtica se puede desmenuzar en detalle, bastara con
examinar cualquier manual de funciones para encontrar segmentos que se pueden clasificar por actividad, ingresos o grados de autoridad. Dentro de cualquier
estructura burocrtica hay relaciones de dominacin y resistencia. Una tipologa
detallada es ociosa para el anlisis de Ia burocracia del sistema educativo mexicano,
mas se plrede convenir en tres tipos bsicos.
a Max weber, ol). cit., pp.717-753. salvo mencin en contrario,
lo que se expone a continuacin
basa en esa pieza.

se

rNotcr

291

se caracteriza por su mo.

base en ideologas parcon
discursos
y
elabora
eleccin
de
lidad, aspira a puestos
ticulares.so
B] Burocracia media, la ms profesional y con -al menos en el perfil generalcompetencias tcnicas y atributos de disciplina, lealtad institucional y cierta tica de
trabuo que puede ser laxa. En el habla del sector pblico de Mxico se les conoce
como los mandos medios.
C] Baja burocracia, equiparable a lo que en los libros de texto de historia se refie.e como el bajo clero. Este segmento es el que mantiene el contacto cotidiano con
los usuarios de los servicios pblicos. Tambin contiene ms rasgos patrimoniales
que profesionales, sus rutinas son repetitivas, simples y defiende el orden estableci-

A] Alta burocracia, con poder de mando y autoridad;

do; por lo general es personal sindicalizado.

La administracin moderna, pblica o privada, tiene un tercer atributo: se basa
en documentos, conservados en borradores, minutas (ahora en sistemas digitales)
y en un cuerpo de subalternos y escribientes de toda clase. cuando hay una reglamentacin excesiva, el papeleo y la tramitacin atentan contra el buen funcionamiento de la burocracii, l,os servicios que Prestan son lentos, de baja calidad y
alejados cle las demandas de los usuarios. Estos excesos erosionan poco a poco Ia
legitimidad del grupo gobernante.
El cuarto atributo de la actMdad burocrtica suPone un concienzudo aprendizaje profesional. Esto tiene los efectos de que el cargo es una profesin y una posicin

p"irorut intransferible (laplaza, en el habla de la burocracia mexicana), que 1e

permite a un funcionario: a] gozar de una posicin social estamental realzada que

] el
se manifiesta en leyes e incluso se castiga a quienes "ofenden a la autoridad";
abscualidades
en
base
con
superior,
autoridad
una
por
es
nombrado
funcionario
tractas que se supone son condiciones necesarias para ocupar el puesto, normas de
adscripcin claris; ] el cargo es a perpetuidad, salvo que el funcionario rompa las

normas establecidas; hay una variedad de sanciones antes de llegar la destitucin

definitiva; dl el funcionario recibe un salario y tiene el derecho a una pensin; no
rige el principio de salario igual al trabajo realizado, si no de acuerdo con las fun.irr.. "r.-peadas; y, al el funcionario est colocado en un escalafn. Como es
natural, siguiendo a Weber, los funcionarios aspiran a una mayor determinacin
mecnica e las condiciones de ascenso (como la antigedad para ser director de
escuela o supervisor de zona escolar) si no en los cargos mismos por lo menos en
los salarios segn el tiempo en el servicio y, cuando se dearrolla un sistema de
exmenes (coLo en la carrera magisterial), tomando en cuenta las calificaciones
obtenidas.
El quinto rasgo de la burocracia, asociado al profesionalismo, es que el desempeo del cargo exige del funcionario todo el rendimiento de que sea capaz, sin
etrimento de las circunstancias en que real\za su trabajo (resPeto al horario, por
ejemplo). La ltima caracterstica de la burocracia moderna es que las tareas de los
funcitnaiios se realizan segn normas generales sucePtibles de aprendizaje'
s on, como dice un amigo mo, buroatm

d'e

angua'

292

APENDICEA

Weber y Kafka se emparientan en el asunto de la tendencia de los burcratas a

ocultar su forma de actuar y hacer poltica, pero con matices diferentes. Para Kafka,
mantener una cosa resanada tena valor intrnseco, era el secreto por eI secreto mismo, de tal manera que Ia burocracia se confunda respecto a lo que se poda decir
o no decir ms all de las paredes de sus oficinas. Por esos misterios, en las narraciones de Kafka se creaban embrollos que nadie poda resolver. En cambio, para
Weber, el secreto es un asunto de saberes profesionales y proteccin del estamento
de la crtica pblica y la supervisin del parlamento. Pudiera decirse que el secreto
resume el principio de opacidad.
Toda burocracia procura incrementar esta superioridad del saber profesional
por medio del secreto de sus conocimientos e intenciones. El gobierno burocrtico
es, por su misma tendencia, un gobierno que excluye la publicidad. La burocracia
oculta en la medida de lo posible su saber y su actidad frente a la crtica.3r
Por eso la resistencia proverbial de los polticos mexicanos (de cualquier partido) a rendir cuentas a los ciudadanos. La burocracia es enemiga de la transparencia. Los marxistas y Weber coinciden en la tendencia de los burcratas a concentrar
los medios del podcr en los jefes, a crecer en nmero y a agrandar sus funciones.
Para los primeros la burocracia se multiplica con el n de reproducir el orden
existente y mantener sus privilegios. Para Weber, la dilatacin de la burocracia implica, adems, la ampliacin extensa y cualitativa de sus habilidades profesionales,
su conocimiento especializado y su superioridad tcnica. "Una burocracia muy desarrollada
Weber- constituye una de las organizaciones sociales de ms
-concluye
dificil destruccin. "32
Si se hace caso al tipo de burocracia que Weber propone, se podra decir que

el gobierno mexicano no es burocrtico o no 1o suficiente. En contraposicin a

esa racionalidad burocrtica, Weber describi los tipos de dominacin patriarcal y
paffimonial, as como la dominacin carismtica. Muchos de los rasos de la dom!
nacin patrimonialista, en combinacin con algunos de los atributos del liderazgo
carismtico se asentaron en Mxico en el rgimen de la Revolucin mexicana, cuya
caracterstica principal fue el corporativismo. El sxr es el ejemplo prototpico de
este fenmeno.

El nfasis puesto en discutir las cualidades de la burocracia fue relevante para

porque la estructura de gobierno de la educacin bsica pblica
-tanto
en el mbito federal cuanto en el de los estados- recae en un elrcito de funcionarios de alrededor de 100 mil personas. Sin embargo, en contra de lo que sucede
en las democracias desarrolladas, no son los gobernantes (que tienen la legitimidad
que otorga el voto popular) quienes designan alarr,ayora de esos trabajadores del
Estado, sino el poderoso sindicato de los maestros, el sxtn (lo que denomin colonizacin), y otros grupos de poder que_no fueron electos por los ciudadanos. No
obstante que el rgimen corporativo an es el dominante en la educacin mexicana, hay cambios polticos e institucionales que vulneran su gencia, mas el corporaeste librc

x\ Ibid,., pp.74+745.
3' Ibid., p.741.

293

APNDICEA

togra ganancias sustantivas con esos cambios' Por ejemplo'

tismo resiste e, incluso,
noventa y comienzos del siglo
con la descentralizacin y Tffi i"fo.*us de los aos

veintiuno,ascomoconlaalternanciapolticaenlosgobiernosfederalyestatales.
en Mxico
la educacin
EI anlisis del gobierno y las burocricias que controlan
educativas y, en conereformas
de las
demanda ms qu tipos iclales. La ecacia

cuencia,lasgananciasenlegitimirlad,requieren.decambiosinstitucionalesconcreejemplo)
q:tt" to' ciudadanos (los padres cle familia' por
tos, de pruebas constantes
observen y cobren gencia en la vida cotidiana'

CAMBIO INSTITUCIONAL

elaborar tipologas' examinar los

EI modelo de anIisis webli-ano-me-fue til para
et grado en que una poltica del gobierno incre;.;;;;".-dt-fa;;"*r"ar

---l

el prototipo burocrtico de matriz

menta o disminuye su legitimidad' Si"" e-butgo'

por su debilidad para explicar el proweberiana ha recibido irinumerables crticas
los tipos informales de poder e
cuenta
en
tomar
ceso de toma de decisiones, al no

influencia.Baldridgesealtresdebilidadesdeeseenfoque:primero'elmodelo del
y formal' pero no dacuenta
se centra en la idea del poder legtimo

burocrtico
de masas' que apelan a emopoder basado en amenazas ilegtirnas, movirnientos
emana de organizaciones
que
poder
ciones y sentimientos; ni tumpco pre el
las estructuras formales,
explicar
a
.y.rdu
sindicales. segundo, Ia pauta webeiiu.ru
actuantes en
instituciones
las
de
dinmicos
procesos
los
mas aporta po.o u."..uie
denomina el paradigma burocrtico'
un sistema poltico. Tercero, lo que Baldridge
cleterminado' Pero no da cuenta de los
explica la estructura fbrmal tt' ttt' momento

cambiosalolargodeltiempo;tampocoestudiaelprocesodeformulacindepoal gobierno,

actores sociales externos

lticas gubernuml.rtal"s y lu i.rt.*.rr.in.de
cMles'33
organizaciones
.o.rro i. gruPos de poder y las
los enfoques histricos' cuanto
tanto
toma
que
Una corriente neoweberiana
Pokq analysis (anlisis de estrategias)
las herramientas de Ia teora de juegos y del
anlisis institucional' No obstante'
emerge como un nuevo modelo""r[li.utiuo, el
medida se desprenden de los tragran
lo, .rifoqrr., neoinstitucionalistas, que en
como C' Wright Mills' A,thony
peniadores
de
tlo, ."i.rutes de Weber, u' co*o
sus efectos en la
esos
a
entender
Procesos e interpretar
Giddens y otros, ayudan
social.
da
"ii"atut

r.io.rutir,,o no

j;;;;;;q"es

es

un camPo unificado de pensarniento'.sino un con-

los usos
tericos y prcticos que.pni atein-"r1a-poltiea v
premisas'
diversas
rle
parten
que
y
toao
Ctt
tot"t"'u''

'J"t poa.. en instituciont'

lamayoradelosautoresseapoyanentrespilaresparaelaborarsusexplicaciones:
2l Ia expansin de la eco1l el avance de la democru.i.rrro forma de gobierno,
acarrean' Una revisin crtica de
noma de mercado y, g] tu' secuelas qt'e a*bs
33

Victor Baldridg e

er

Francisco,.fossey-Bass, 1978' p'

al., policy Making and EJectite Lead.rshi.p,san

3l'

294

APND|CEA

ciertos autores, rne permiti esgrimir conceptos para apoyar la exposicin de las
consecuencias de la descentralizacin educativa en los estados y las escuelas.sa
Este enfoque es rico en mtodos de anlisis e investigacin. Los autores ms

ambiciosos, como Graham, intentan articular el anlisis de reformas macro (en

la escala nacional, por ejemplo) con cambios meso (que pueden ser en algunas
instituciones grandes, como un estado o su sistema educativo) y las micro, es decir,
aquellas que enen consecuencias en la vida cotidiana de personas concretas; como
pueden ser las escuelas de educacin bsica.
El concepto de institucin es ambivalente. Para autores ms cercanos a la cien-

cia poltica y al derecho, la nocin de institucin evoca el imperio de la ley, el

establecimiento de normas y la necesidad de contar con grados de legitimidad o
credibilidad (el estado de derecho, en el lenguaje poltico del Mxico actual). Para
otros acadmicos, el trmino institucin implica asuntos operativos como prestar
servicios, construir caminos o administrar oficinas del gobierno; incluso, como en
el caso de la educacin, la palabra institucin acoge la idea de los activos fijos. En
este segundo sendo la institucin se confunde con lo que en ingls se define como
una organizatioz u organismo, en espao1.35
De acuerdo con Putnam, hay tres modelos principales de investigacin que usan
los institucionalistas.La primera destaca que los instrumentos de la teora de juegos
y seleccin racional se usan para identificar a las instituciones como 'Juegos en
forma extensa", donde el comportamiento de los actores se estructura de acuerdo
con las reglas del juego poltico, las relaciones de poder y no nada ms conforme
a la norma escrita. La segunda se apoya en la teora de las organizaciones donde
las piezas fundamentales para distinguir si hay o no cambio institucional son los
papeles de los actores, sus rutinas, los smbolos que usan para distinguirse y las responsabilidades institucionales que se les asignan. Esta vertiente me permiti definir
las nociones de reformas profundas y reformas de superficie. La tercera corriente
subraya las motivaciones polticas e histricas y se interesa en esclarecer la oportundad (timin,g) y l secuencia en el desarrollo institucional.so
En estudios prcticos, ninguno de los tres modelos se aplica en forma pura; algunos de sus elementos se conjugan para erigir aparatos analticos ad.-hocqwe permitan
explorar con mayor detalle a una institucin concreta. En resumen, la institucin
representa un orden o patrn social que ha alcanzado cierto estado o propiedad;
la institucionalizacin indica el proceso para alcanzarla.sT A pesar de dsa riqueza, el
3a
Los conceptos que se definen a continuacin emergen de una resea extensa de algunos de los
trabajos sobresalientes en la dcada de los noventa. Entre otros, Carol Graham, Safety Nets, Politia arul the
Poor: T'ransitions to Mat*et Ercnomies, Washington, The Brookings Institution, 1994; y Robert D. Putnam ,
al., MahingDemooacy Worh: CiuicTrad.itions in Mod,m lral), Princeton, Princeton University Press, 1992.
35
Sue E. S. Crau{ord y Elinor Osfom, "A Gramar of Institutions", en la Amimn Pokcal Scienu Raiar,vol.89, nm.3 (septiembre de 1995).
56
Robert D. Putnam, op. cil., pp.7-16.
37
La legitimidad puede ser resultado de la institucionalizacin o puede contribuir a ella, pero est
claro que hay elementos ilegtimos que pueden institucionalizarse (el crimen organizado, la corrupcin

poltica, el fraude), Cf. RonaldJepperson, "Instuciones, efectos institucionales e institucionalismo"

en Powell y DiMaggio, op. cit., p,20. Esta nocin fue til para explicar cmo prcticas ilegtimas se han

APND1CEA

295

enfoque neoinstitucional no es satisfactorio por completo. Su falla principal reside

en que se aboca al examen de las Pokciel en detrimento del anlisis poltico. Trat
de ,,rpe.r. esa deficiencia al examinar las aristas del federalismo constitucional y el
llamado nuevo federalismo, los.iuegos del Poder entre las burocracias del centro y
de los estados, as como el papel del SNTE y sus secciones. Incluso, en conjunto con
el equipo de investigacin, examin las implicaciones de la reforma educativa en las
percepciones de los padres de familia y el aprendizaje de los alumnos'
Dentro de estas dimensiones, se destacan los papeles que representan los actores
polticos ms importantes, las rutinas que predominan en diversos mbitos, los smbolos que dan (o contribuyen a la) coherencia discursiva e ideolgicay las responsabilidades que se confieren a los diferentes segmentos del Snu. Hice referencias
histricas, no una historia detallada, con el fin de precisar ciertos momentos clave
en el desarrollo de la descentralizacin educativa.
El anlisis poltico privilegia dos elementos que se combinan de maneras complejas y cambiantes a lo largo de los periodos: las relaciones de Poder y las rutinas
institucionales. Las relaciones de poder obedecen a intereses polticos e ideolgicos
de personas, gmpos, partidos polticos o instituciones y, por lo tanto, son dinmicas, se pueden modificar segn se hagan o se anulen alianzas, cambien los actores
polticos o se den metamorfosis en el contexto en que se desenluelve el SEM. I-a nocin de lealtad (a la ideologa o a las personas) es central en este componente. Las
rutinas institucionales, por el contrario, enden a ser ms estables, se derivan de
ordenamientos legales, de tradiciones burocrticas, de procedimientos establecidos
y tienden a ser pesadas (en el sentido de que es dilicil hacerlas cambiar de direccin). La nocin de obediencia (ojerarqua) es consustancial a la administracin
burocrtica institucional.ss El centralismo burocrtico significa la concentracin del
poder y el diseo de normas en el rgano central. Incluye el control tcnico sobre
planes y programas de estudio a cargo de la burocracia oficial y el control Poltico
de los maestros por el

,')*\.c^
sindicato.
^..,.t'
"\, r ..;,,r.,,r..r,;rr..u

i!fr,
/

..

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r,

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3.C\CrJ,/_
-.*

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\.r'..,.,'l'* rREGiAS"*o*rAs./& lo' ",''

;q , ,r *,,1,r"',- -,.. ,.-)
\?-----=-J
ljn autor neoinstitucionalista, apoyndose en pensadores clsicos,

como Hobbes y
Kant, asegura que: "Uno de los mayores problemas de los constitucionalistas era establecer un tipo de control sobre el pocler del Estado. No slo haba que circunscribir este poder, sino tambin atarlo a reglas generales o leyes permanentes: la accin
clel Estado no deba ser arbitraria sino predecible."se En otras palabras, el Estado,
institucionalizado en ciertas reas del sru; por ejemplo, designar a docentes como comisionados a tareas
prtidistas o de promocin sindical, as como la venta y(o) herencia de plazas'
5s Esra construccin terica se basa en la discusin clsica de Max Weber acerca del liderazgo y en lo
que l clenomin "sociologa cle la clominacin", as como en las obseruaciones empricas que srtrgieron
en el trabajo;rleGle..de esta investigacin. Cf. Mu Weber, o?. cit., pp 170-194 y 645-937'
3" Fran(s Sejersled,,y'. cit.. p. 159.

\-

APNDICE A

296

fncionarios, deben ser los primeros en estar sujetos al imperio de

la ley. Con esas previsiones, en la democracia se intenta controlar, no legitimar, el
poder del Estado "[...] institucionalizando una separacin de poderes mediante la
oposicin de un poder a otro y mediante vas diferentes de bloquear la accin del
sus rganos y

Estado a travs de vetos".

Para las corrientes leoinstircipalisras,.-sujetarse a la ley significa reclucir los

grados de extralimitacin, cumplir con la norma como otra fuente de legalidad y
atenerse a reglas claras para todo tipo de accin poltica e institucional. El asunto
de las reglas atraviesa toda la literatura neoinstitucionalista como mecanismos que
inhiben actuaciones caticas y tiene que ver con el comportamiento de los actores

,
; polticos.
.,,
' ,,, March y Olsen significan
\,,.

,.,

-i \

a0

ar

March y Olsen, aJr. cit., pp.67-73.

Stephen Holmes, "El precompromiso y la paradoja de la democracia", en Elster y Slagsfzd,

'Para algunos estudiosos de las instituciones polticas, las actidades cotidianas

-y
aun el comportamiento de los actores- se establecen mediante un conjunto de
reglas y procedimie,nto_:s_ggg re aplican ..Ta1r_.111y:.r_1311 que desencadenan
ae6i6nes que se-Tan en condicioi normales y cotidianas. Las rutinas permiten que los protagonistas polticos no dediquen tiempo y energas a lo ordinario y
piensen en los asuntos trascendentes que afectan a la institucin.4s Y, por suPuesto,
a

hacer poltica.
"Una rutina es una cadena d.e-acsiones que no requiere toma de decisiones, sino

".. .-d.

i.

pr.;
:----_

"

r;;

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eJ"

"

i;a;in

c!

eri

c-gn?iti tlii

Las

rutlnas pueden ser regr;s de procedimiento que espeiinCri "piocslii'aeUe

ser seguro en determinadas circunstancias; por ejemplo, inscribir a un nio en
secundaria slo hasta que demuestre que concluy la primaria. Tambin pueden
comprender reglas de decisin que no requieren supervisin o control de los superiores, como es el caso de los trmites de ventanilla. Las rutinas tambin pueden
ser reglas de evaluacin por medio de las cuales se asignan papeles de autoridad y
responsabilidad. Adems, hay registros, recopilacin y manejo de informacin que
se hacen en forma rutinaria, el levantamiento de la estadstica escolar, por caso.
Las rutinas institucionales son de tal importancia que "[.'.] se siguen, aunque
no obamente en el estrecho inters personal de quien tiene la responsabilidad
de cumplimentarlas". Por ello: 'A menudo, la ubicuidad de las rutinas hace que las
instituciones polticas parezcan burocrticas, rgidas, insensibles o estpidas", como
dira Kafka. A pesar de ello:
Las rutinas hacen posible coordinar mltiples actidades simultneas de manera
que resulten mutuamente coherentes. Las ntinas a1'udan a etar conflictos; aportan cdigos de significados que facilitan la interpretacin de mundos ambiguos
[...] Las rutinas incorporan identidades, intereses, valores y siones del mundo
indiduales y colectivos, limitando as la asignacin de la atencin, las normas de
evaluacin, las prioridades, las percepciones y los recursos.s
Como seal Anthony Giddensl "Las rutinas disminuyen Ia ansiedad de los,sujetos."ou Las reglas y las rutilras-ihstucionales, a su vez' definen los papeles que
-ipresentan actores de la institucin, as como sus responsabilidades y obligaciones'
En las instituciones polcas (gobiernos o congreos, por ejemplo) y sociales (escuelas, entre ellas), el cambio institucional no siempre se asocia a una mudanza en
los grupos dirigentes. En un proceso de toma de decisiones polticas que obedezca
a cualquier racionalidad, la mayora acepta los papeles de la institucin de que se
rata. stos deben definirse (no por fuerza explcitos y "socializados" por medio de

oP. cit.'

p. 218.
Cosa frecuente, pero poco conocida ms all de los mbitos del SEM. La prensa comienza a documentar esas comisiones penersas. Cf. Rzfm,a,24 de junio de 2002. Nota: "Detectalr en Guerrero ms
't2

mil aviadores". En esa lista se encontraban dirigentes del rnr y del PRD, alcaldes, regidores y diputados, adems de cientos de profesores que hacen "mritos" en organizaciones polticas de los mismos
partidos.
cle 4

,.RUTINAS

!-)
t,-t-'-"

a las reglas como "[...] las rutinas, procedimientos,

"., convencion"., pup.l""., estrategias,'fas o.gu.tirutivas y-inologas ii trrro a
,i las cuales se construye la actidad poltica. Asimismo, las creencias, paradigmas,
,r cdigos, culturas y conocimiento que rodean, apoyan, elaboran y contradicen esos
papeles rutinarios".ao Lo cual implica conductas presibles, Pero no por fuerza bajo
el imperio de la ley. Las reglas deljuego poltico, las relaciones de poder, son subjetivas y obedecen a la consecucin de fines que pueden ser legtimos o fraudulentos,
a veces sin fljarse en la legalidad de los medios. Por ejemplo, la lucha de facciones
disidentes dertro del sNrn que rebasan la legalidad.
Laq'normai, por el contrario, tienen su origen y marco en la legalidad, la consti,i
tucin en la cspide, son fijas, obligatorias y trazan comportamientos regulares. "La
"
/
Holmes, siguiendo a Rousseau- es
funcin bsica de una Constitucin
-segn
separar ciertas decisiones del proceso democrtico, atar las manos de la comunidad".at En cierto sentido, dado lo permanente de bastantes regulaciones, las normas se oponen al cambio, psrfiEn"lg-gl3g-$-+:-Ef.:1i**nto_s r_epetitivos, de esos
.
surria- iGffa- Lailg;AJ[ego po-Iitico, por ser volde los que se burlaba
-y
6lE ron A*'"t";&t curiSii;. fiitliBlcuando las normas son inflexibles
-como
sucede a menudo en el sEM- se hacen pequeas mutaciones que van configurando
sus propias reglas: los mecanismos para otorgar comisiones a docentes en servicio,
por ejemplo. Algunas de sas pueden ser legtimas, como en el caso de comisiones a
maestros que se encargan de las aulas de medios, Porque la norma prohbe asignar
plazas para esa funcin. Pero en otros casos son ilegtimas, cuando se comisionan
a docentes a partidos polticos o a que silan en puestos pblicos y se les sigue pagando su salario.a2 En ambos casos, las rgglas qg.ln_gtitu-ciqqalilaq-y crean sus propias
inercias y rutinas.

297

APENDICE A

March y Olsen , oP. cit.' P. 68,

# Rodolfo Vergara, "El redescubrimiento de las instituciones: De la teora organizacional a la ciencia
poltica". Estudio introductor a la obra de March y Olsen, oP. ci., p' 13.
45
Varios autores citados por March y Olsen, op. cit.' pp.7U7l.
ao
Citado por IraJ. Cohen, op. cit., p. 65,
a3

298

APNDrCEA

la educacin u otros mecanismos). cuando no hay tal aceptacin o Ia definicin es

defectuosa, la racionalidad disrninuye y se pierde legitimidad. Es la hora de buscar y
promover el cambio institucional (la descentralizacin educativa, por ejemplo) con
el fin de rescatar la legitimidad perdida.

ESTABILIDAD YCAMBIO

Si bien las normas y las rutinas procuran instuciones estables, la poltica, las relaciones de poder y las reglas del juego poltico, proveen dinamismo a la da social
e institucional. En la sociedad contempornea el cambio y su velocidad asombran,
sobre todo en el conocimiento, la ciencia y la tecnologa. Los cambios sociales son
ms pausados, requieren de tiempo, planeacin, ejecucin
nunca es preci-que
sa- e implica a innumerables sujetos; adems, es lento porque
las normas y r-utinas
institucionales crean inercias que son dificiles de modificar. Por ejemplo, tras 15
aos del Acuerdo y la promocin de estrategias educativas encaminadas a elevar la
calidad de Ia enseanz-a, el aprendizaje de los alumnos no muestra avances signifi-

cativos.

Con el Acuerdo de 1992, el gobierno federal elabor y puso en marcha nuevas

polticas y reformas en la educacin, impuls el cambio de ciertas instituciones
y la creacin de otras nuevas en los estados. Mas, al mantener el control y el poder poltico en el centro, no ha permitido que esas instituciones desplieguen toda
su autoridad, generen nuevas normas y rutinas
el contrario, reproducen las
-por
antiguas- y obtengan mayores mrgenes de ar_rtonoma.
Una de las razones que
pueden explicar esa situacin, es que el cambio institucional es un proceso que
demanda parsimonia. Las nuevas instituciones
Ley General de Educacin, por
ejemplo- se pueden aprobar con rapidez, pero-la
su operacin y aprendizaje dependen de otros factores que son producto de la historia, como la autonoma de los
docentes dentro del aula y su sujecin a unajerarqua compleja fuera de ella; los intereses de los dirigentes sindicales; normas de funcionamiento caducas; resistencia
de ciertos actores; y otros elementos ms que surgen de las reglas no escritas pero
s institucionalizadas.
El cambio institucional significa mudanzas en las normas y las regras der juego
poltico; en modificaciones en el tipo de lideirazgo institucional o poltico; en la
implantacin de nuevas metas y medios para conseguirlas; en la formulacin de
propsitos que "convenzan" a la mayora; y en variaciones sustanciales en los procesos de toma de decisiones. si bien la firma del Acuerdo promovi cambios en las
normas (la Ley General de Educacin y las leyes de educacin respectivas en los
estados) acentu el poder del centro, no modilic el tipo de liderazgo sindical, ni
hubo variaciones de importancia en la toma de decisiones trascendentes.

lPNoIcre

299

SMBOLOS

Lo ms visible del cambio institucional no son los procesos de toma de decisiones,

que para la mayora de los miembros de una institucin pueden ser tan descono'
cidos y ajenos como los anteriores. Empero, los smbolos que se construyen Para
legitimar la nueva racionalidad florecen y hasta se interiorizan si corresponden a
realidades perceptibles o a expectativas de los mismos actores. "Los rituales y las
ceremonias se definen como decoracin de escaParate para los procesos polticos
reales o como instrumentos mediante los cuales el listo y el fuerte explotan al crdulo y al dbil. La contratacin de exPertos otorga legitimidad a la poltica t. . .l El
control de los smbolos es una de las bases del poder, tanto como el control de los
dems recursos."{'

El gobierno cotidiano de las instituciones, desde esta sin, descansa en conjuno explcitas-,
tos de decisiones que se sustentan en normas, rutinas, regla
-tcitas
responsabilidades de los actores y smbolos que construyen los dirigentes o que surgen de los mismos proyectos de cambio. Esta perspectiva de gobierno institucional
y control del cambio, es lo que denomin la tecnologa d'el pod,er. Ello me oblig a
conjugar el anlisis acerca de quin o quines detentan el poder con el estudio de
los modelos de operacin y reproduccin. En consecuencia, se puede supongr- que
el criterio principal para argir si hay cambio institucional o no, es si se modifican
las actidades cotidianas de la mayora de los actores de una institucin.

NOCIONES
Esa

ESTIPUT.ADAS

*__

. _l

batera de conceptos me sirvi para proveer explicaciones e interpretaciones de

po[tica educativa. Hay otros que no tienen poder explicativo, pero fueron tiles
pi identificar asuntos clave de la educacin. Con el fin de precisar el alcance de
este libro, estipul las nociones de ehcacia, eficiencia, actores y Protagonistas. La
eficacia se refiere a la accin del gobierno y se asocia a la bsqueda de legirimidad;
tiene connotaciones con la administracin y el trabajo. Por ejemplo, una escuela es
eficaz cuando todos los protagonistas cumplen con su labor, realizan sus tareas y se
perciben los resultaiios, aUnque no se puedan rePresentar en nmeros.
La idea dd..eficiencia e la educacin tiene cierta familiaridad con la fisica y la
economa, mas tiene su territorio propio y contiene dimensiones mensurables. En
fisica o ingeniera el concepto de eficiencia es la relacin que existe entre el poder
que se le inyecta a una mquina y lo que sta produce. En economa se refiere a la
produccin de bienes al costo ms bajo posible . En educacin la eficiencia denota
ciertos resultados de insurnos y procesos (prctica educativa); se rePresenta POr
medio de indicadores que manifiestan el estado que guardan ciertas cuestiones y se
prestan para elaborar comparacion.t. ttot, como su nombre lo sugiere, indican
algo, no son pruebas contundentes, pero tampoco son despreciables. Utilic cuatro
a7

Varios autores citados por March y Olsen, op. cit.,p.49.

300

\
/'eil este texto. LC r4trobacinlignifica

APENDICE A

APNDICE A

que un alumno no aprob un ao escolar (en

el caso de primalia)-o-gra'inateria (en secundaria).lya desercid| es el abandono {e
la escuela temporal (por uno o ms ciclos) o p..-ur,"rrte. La'eficiencia terminalls
el porcentaje de alumnos que concluyen un ciclo educarivo en el tiempo acorado
por la norma.La absorcin * el porcentaje de alumnos que concluyeron un ciclo y

301

Foucault, Michel, Vigilnry castigar, Mxico, Siglo XXI, 1989'

Graham, Carol, Safety Nets, Politics and the Poor: Transiti,ons to Marht Economies, Washington,
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inscribieron eh-e! J_iglrite3_-i

cuando us Ia pala{ra actores,balvo expresin en contrario, hice relerencia a lo
que en derecho se conce como una persona moral, como una dependencia oficial,
se

una iglesia, un sindicato o algn rgano de representacin colectiva.ae En contraste,

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ACOTACIN

El gobierno de la educacin en la escala nacional, en el mbito de los estados y en

las escuelas mismas est arravesado por la poltica.
Qg_gLAS_dg-LUlg_{p_L-el?I*I_lgsmodificaciones en el s_ttr.t.9-q- !gr-sy ?- 99glip"qZ_oS_d_el
-9.9-y9t!A

"Cie!-qgs*ip1igrr_p--(firrales

Gr005);iiffi"o""u."r"i."ip..q-qut.,a,.-si h.+y-sap-bip.ir,r-rilsj.-oIalJJas;e-su
grado se cElgLlas
del gobierno, c@
lisifPlffiffido a Tifecavas
hl3msgi: Lu.4yggl;. E;y la polti;;'educacin.
"i"o ranro, rrar ae exlticl los
fffios y ;r,,,.^ir;-]. .aucaci en parafras
de la poltica. Tuve que ir ms all de 1o aparente y escudriar por qu al grupo

gobernante le pareci importante denominar federalizacin a un proceso corto de

descentralizacin educativa que no desmantela al centralismo burocrtico, por el
contrario, lo fortalece.

BIBLIOGRAFA ADICIONAL

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{8
Los indicadores de la educacin bsica son confiables en alto grado. Con ellos y datos demogrcos
la sEP y el ConaPo hacen estimaciones rzonables acerca de otros indicadores como grado de escolridad

promedio de la poblacin mayor de 15 aos o del rezago educativo,

a
La idea se me ocuri despus que le el libro de Aurora Loyo. Los autores analizan lm respuestm
al Acuerdo de pute del SNTE, lajerarqua de Ia Iglesia catlica, los pardos polticos y los grupos empresariales. Cf. AtrroraLoyo, Los actmes, op. cit.

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