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O BICAMERALISMO NO BRASIL:
AS BASES INSTITUCIONAIS E POLTICAS DO DESEMPENHO
LEGISLATIVO DO SENADO FEDERAL
(1989--2004)
Belo Horizonte MG
2009
O BICAMERALISMO NO BRASIL:
AS BASES INSTITUCIONAIS E POLTICAS DO DESEMPENHO
LEGISLATIVO DO SENADO FEDERAL
(1989--2004)
Belo Horizonte
2009
Banca examinadora:
______________________________________________________
Prof. Dra. Ftima Anastasia
Orientadora
________________________________________________________
Prof. Dr. Fabiano Mendes dos Santos
________________________________________________________
Profa. Dra. Leany Barreiro Lemos
________________________________________________________
Prof. Dr. Lcio Renn
________________________________________________________
Prof. Dra. Magna Incio
AGRADECIMENTOS
Esta pesquisa no teria sido possvel nem to prazerosa sem a colaborao inestimvel de
pessoas e instituies.
Agradeo a Ftima Anastasia pelo apoio e pela tolerncia de longa data, pela orientao
competente e pela ateno e respeito sempre demonstrados a mim e ao meu trabalho.
Agradeo ainda ao professor Fabiano Santos, pelas valiosas crticas e sugestes que
apresentou por ocasio da defesa do projeto; a Magna Incio, pelos comentrios valiosos
na defesa do projeto e na pr-defesa da tese; a Leany Lemos pelas crticas e sugestes
apresentadas na pr-defesa; a Marcos Evandro Santi, consultor e especialista em processo
legislativo no Senado Federal e a Fbio de Barros Correia Gomes, assessor legislativo na
Cmara dos Deputados e doutorando em Cincia Poltica no Iuperj sou grato a ambos
pelas informaes, crticas e sugestes que apresentaram em contribuio com a reviso do
captulo II desta tese, que discute a organizao legislativa na Cmara e no Senado.
Agradeo, ainda, aos colegas do Centro de Estudos Legislativos (CEL), pela parceria e
pela interlocuo instigante; aos amigos Mrcio Ferreira de Souza, Neimar Azevedo,
Mauro Campos e Eder Arajo, pelo incentivo que me deram na convivncia cotidiana,
sempre muito agradvel e instrutiva; Clia, grande amiga, pelo afeto e pela
disponibilidade e competncia na assessoria para assuntos estatsticos; s secretrias Ana
das Mercs, Adilza e Marlene, pela competncia e simpatia; a Jos Amrico Miranda, pela
amizade inconteste, pelo apoio cotidiano e pela assistncia na redao e na normalizao
tcnica deste trabalho; minha famlia, por tudo.
Pelo indispensvel apoio institucional, sou grato Capes, Fafich, ao Antigo programa de
Doutorado em Cincias Humanas de onde emigrei e ao Departamento de Cincia
Poltica da UFMG.
Essas pessoas e instituies foram fundamentais realizao desta tese. A qualidade do
trabalho no teria sido a mesma sem o apoio recebido; mas, certamente, as falhas e os
equvocos remanescentes so de minha inteira responsabilidade.
TABELAS
Tabela I Perfil de senadores titulares e suplentes, no perodo 1989-2006........................38
Tabela II Nmeros de Membros Comisses do Senado....................................................79
Tabela III Nmeros de Membros das Comisses da Cmara dos Deputados...................79
Tabela IV Projetos de iniciativa individual ou coletiva que tramitaram no Senado(1), entre
1989 e 2004........................................................................................................................114
Tabela V Projetos de lei e PECs que deflagaram o processo legislativo no Senado entre
1989 e 2004........................................................................................................................115
Tabela VI Nmero de projetos (de senadores) aprovados e retidos no Senado, de 1989 a
2007....................................................................................................................................123
Tabela VII Projetos da Cmara, ingressados no senado, distribudos por destino e ano de
proposio (1989-2004).....................................................................................................124
Tabela VIII Projetos de deputados e senadores, por ano e por partido do autor ............126
Tabela XI Projetos dos senadores, aprovados no Senado entre 1989-2007....................127
Tabela X Destino dos projetos de deputados, revisados no Senado (19892004)...................................................................................................................................128
Tabela XI Projetos que tramitaram no Senado, conforme a origem e o tipo de proposio
legislativa (1989-2004).......................................................................................................129
Tabela XII Projetos ingressados no Senado, por origem e rea temtica da matria (19892004)...................................................................................................................................133
Tabela XIII Projetos que deflagraram o processo legislativo no Senado, conforme a
abrangncia do benefcio esperado (1989-2004)................................................................138
Tabela XIV Amostra probabilstica (27%) dos projetos no-aprovados, de autoria de
senadores, por abrangncia e rea de legislao, apresentados entre 19892000................................................................................................................................... 141
Tabela XV Projetos apreciados no Senado, por origem, rea temtica e abrangncia
(1989-2004)........................................................................................................................141
Tabela XVI Distribuio dos projetos apreciados no Senado, conforme regime de
tramitao e origem da matria (1989-2004).....................................................................151
Tabela XVII Tempo de tramitao no Senado, por regime de apreciao e origem do
projeto (1989-2004)...........................................................................................................153
Tabela XVIII Tempo de tramitao em urgncia no Senado, antes e depois do
requerimento, conforme a origem da matria (1989-2004)................................................154
Tabela XIX Fonte do requerimento de urgncia, conforme a origem das matrias (19892004)...................................................................................................................................158
Tabela XX Tipo de parecer das comisses, conforme a origem da matria (19892004)...................................................................................................................................160
Tabela XXI Origem do parecer, conforme a origem da matria, 19892004....................................................................................................................................162
Tabela XXII Origem e tipo do parecer, conforme o regime de tramitao (19892004)...................................................................................................................................163
Tabela XXIII Origem do substitutivo, conforme a origem do projeto (19892004)...................................................................................................................................165
QUADROS
Quadro I Variveis que afetam a incongruncia legislativa no Brasil...............................35
Quadro II Distribuio das atribuies constitucionais que afetam a simetria do
bicameralismo.......................................................................................................................41
Quadro III Estruturas bicamerais da coalizo, conforme o tamanho da bancada governista
na Cmara e no Senado........................................................................................................54
Quadro IV Direitos legislativos individuais, que podem ser mobilizados pelos
parlamentares independentemente das bancadas ou comisses de que participem.............70
Quadro V Caractersticas e Funes das Comisses Permanentes..................................77
Quadro VI Atribuies do plenrio no Senado e na Cmara.............................................86
Quadro VII Regras regimentais relativas a bancadas, blocos e lideranas........................90
Quadro VIII Caractersticas e funes das mesas diretoras e seus presidentes..................95
GRFICOS
Grfico I Evoluo do sistema de subcomisses no Senado Federal (1989-2008)...........82
Grfico II Percentual de projetos aprovados e retidos no Senado, por origem (19892004)...................................................................................................................................116
Grfico III Nmero de projetos de senadores (19892004)............................................119
Grfico IV Nmero de projetos iniciados na Cmara que ingressaram no Senado, por ano
(1989-2004)........................................................................................................................120
Grfico V Nmero dos projetos aprovados e retidos no Senado, por ano (19902006)...................................................................................................................................121
Grfico VI Nmero de projetos aprovados e retidos no Senado (1989-2004)................123
Grfico VII Nmero de projetos da Cmara ingressados no Senado (1989-2004).........124
Grfico VIII Nmero de projetos do Executivo ingressados no Senado (19892004)...................................................................................................................................125
Grfico IX Origem do parecer, conforme a origem do projeto (1989-2004)..................166
Grfico X Distribuio percentual de projetos alterados e no alterados, por origem
(1989-2004) .......................................................................................................................174
Grfico XI Distribuio percentual de projetos aprovados e retidos por regime de
tramitao (1989-2004)......................................................................................................177
Grfico XII Distribuio percentual de projetos alterados e no alterados, conforme a
origem e o regime de tramitao (1989-2004)...................................................................179
Grfico XIII Evoluo do NEP na Cmara e no Senado (19892007)...................................................................................................................................194
Grfico XIV Taxas de incongruncia bicameral total e inter-blocos (19892007)...................................................................................................................................195
Grfico XIII Diferenas intercamerais no tamanho percentual das coalizes (19892007)...................................................................................................................................202
Grfico XVI Disperso das coalizes, conforme o tamanho percentual de suas bancadas
no Senado e na Cmara (1989-2007).................................................................................203
Grfico XVII Disperso das coalizes no Senado por nmero efetivo de partidos (NEPC)
e abrangncia ideolgica....................................................................................................207
Grfico XVIII Disperso das coalizes na Cmara por nmero efetivo de partidos
(NEPC) e abrangncia ideolgica......................................................................................207
Grfico XIX Evoluo da incongruncia bicameral intra-coalizo (19892004)...................................................................................................................................209
DIAGRAMAS
Diagrama I Tramitao ordinria, no Senado, de projetos sujeitos ao poder terminativo
das comisses.......................................................................................................................99
Diagrama II Tramitao Bicameral de Projetos de Lei Ordinria...................................102
SUMRIO
INTRODUO...................................................................................................................13
CAPTULO I O Senado e o bicameralismo brasileiro......................................................22
1.1 Bicameralismo: Breve Exposio dos Fundamentos Analticos..........................24
1.2 Bicameralismo no Brasil: Incongruncia, Simetria e a Fora Poltica do Senado
Federal...........................................................................................................................33
1.2.1 Bicameralismo e Incongruncia no Brasil....................................................34
1.2.2 Bicameralismo e Simetria no Brasil.............................................................39
1.3 O Senado no Contexto do Presidencialismo de Coalizo....................................50
1.3.1 Coalizes, Oposies e outros Blocos Parlamentares: elementos para uma
anlise da interao bicameral..................................................................................56
1.4 Comentrios finais................................................................................................60
CAPTULO II O Senado Federal e a organizao Legislativa.........................................66
2.1 Atribuies Legislativas Individuais no Regimento Interno das Casas...............68
2.2 Plenrio, Mesa Diretora, Comisses, Bancadas e Lideranas: suas funes e seus
poderes polticos na organizao legislativa.................................................................73
2.2.1 As Comisses Permanentes ...74
2.2.2 Poderes e Funes do Plenrio.........85
2.2.3 Bancadas, Blocos e Lideranas Partidrias..88
2.2.1 A Mesa Diretora...93
2.3 Entre o Plenrio e as Comisses: os regimes de tramitao e suas
conseqncias................................................................................................................97
CAPTULO III O Senado Federal e a Produo de Leis................................................110
3.1 O Direito de Iniciativa e a Produo Legislativa: de 1989 a 2004.....................113
3.2 A Produo Legislativa na Perspectiva Longitudinal........................................129
3.3 O perfil da produo legislativa: abrangncia e contedo dos projetos.............144
CAPTULO IV Senado, Processo Legislativo e Produo Bicameral............................147
4.1 Os regimes de tramitao e suas conseqncias no processo legislativo...........150
4.2 As Comisses e o Processo Legislativo.............................................................159
4.3 Ritos de Tramitao, Comisses e Emendas: o Senado e a (re)elaborao das
leis...............................................................................................................................170
CAPTULO V A representao bicameral e o desempenho do Senado.........................188
5.1 O Congresso Nacional e as representaes partidrias: o bicameralismo
brasileiro e a manifestao efetiva da incongruncia..................................................190
5.2 O Bicameralismo e as Coalizes de Governo....................................................198
5.3 Configurao Poltica e Interao Bicameral: as bases do comportamento
moderado do Senado...................................................................................................210
5.4 As Variveis Decisivas na Cooperao Condicional do Senado nas decises
bicamerais....................................................................................................................216
RESUMO
ABSTRACT
This work is a study of the legislative process and the production of laws in the Brazilian
Senate, relating to the bills that deflagrate the legislative processes in this chamber between
1989 and 2004. The central objective of the study was to analyze the legislative
performance of the Senate, in light of their place in a symmetrical and incongruent
bicameralism, which is part of a coalitional presidencialism. The general hypothesis that
guided the analysis was that the Senate is not an instance of unconditional veto or
ratification of projects that appreciates. Being occupied by rational actors, interested to
maximize the political and electoral benefits, the propensity of the senators to cooperate or
compete with other decision makers is conditioned by the incentives generated by
institutional context in particular the partisan configuration of legislative houses. The
research found that the senators make effective the formal symmetry of the bicameralism,
showing notorious willingness to legislate, either as beginners or as reviewers of proposals
in process. One of the signs of that political vigour is the fact that the projects of the
government under which dealt unilateral urgency of Executive branch has three times more
likely to be amended than those conducted in the ordinary process. This shows that the
agenda power of the Executive is not enough for him to impose his will. The senators,
when necessary, they make use of their political power to assert their interests in front of
the other lawmakers. Regarding the issue of bicameral incongruence, the analysis of the
political composition of the Brazilian Senate revealed two important phenomena: on the
one hand, it was observed that the Senate is, generally, a more favorable environment for
agreements that the Chamber of Deputies, to be less fragmented in partisan terms and more
moderate in ideological terms; on the other hand, the results found that the legislative
performance of senators reflects the institutional structure of the political system, but its
disposal to intervene in the legislative process is affected by longitudinal variation in the
bicameral representation. Statistical tests proved that variations in the size of the coalition,
the effective number of parties and the ideological incongruence in the bicameral
representation are significantly associated with the propensity of the Senate to amend or
not the bills under review.
INTRODUO
duas casas, simultaneamente (Lemos [org], 2008; Miranda, 2008; Ricci, 2006a; Vilarouca,
2007). No entanto, tal crescimento ainda tmido e no permite resolver a polmica em
torno da polarizao dos pontos de vista sobre a atuao do Senado na produo de leis;
ademais, cabe ressaltar que o bicameralismo um arranjo sui generis e suas implicaes
polticas no podem ser adequadamente compreendidas com base em estudos de uma ou
das duas casas consideradas como arenas decisrias isoladas em si mesmas.
O propsito central deste trabalho o de contribuir para o estudo do Senado e do
bicameralismo no Brasil, buscando superar a dicotomia acima apresentada. A idia
qualificar melhor e analisar os condicionantes do comportamento dos senadores, para
captar as condies em que o Senado coopera ou obstrui o processo decisrio. Em outras
palavras, como sugere o ttulo da tese, pretende-se interpretar as bases institucionais e
polticas estveis e dinmicas da atuao condicional do Senado, em seu prprio
mbito e frente s decises tomadas na Cmara dos Deputados. Para isso, prope-se
analisar dados sobre a produo de leis e o processo legiferante no Senado, tendo em vista
as funes institucionais da Casa, sua composio poltico-partidria, sua organizao
legislativa e, especialmente, sua posio no sistema decisrio bicameral.
J se evidencia que um pressuposto fundamental assumido nesta tese o de que o Senado
no , em essncia, uma arena obstrutiva ou cooperativa. Entende-se que os senadores,
como atores auto-interessados, utilizam, sim, seus poderes de veto para obter benefcios
polticos ao longo do processo legislativo. Porm, sendo agentes racionais, seu
comportamento condicionado pelo contexto poltico, isto , sua disposio para interferir
no processo decisrio depende dos incentivos decorrentes de diversos fatores estruturais e
contextuais, institucionais e polticos, entre os quais se destacam os acima mencionados.
Para realizar o objetivo proposto, a tese se divide em cinco captulos. O primeiro aborda,
luz do referencial terico oferecido pelo novo-institucionalismo, os parmetros
constitucionais e legais relacionados com a fora do Senado e, por conseqncia, com a
robustez do bicameralismo brasileiro. A inteno analisar, em detalhes, os mecanismos
formais que estruturam a composio e distribuem prerrogativas bicamerais, para, ento,
avaliar as provveis conseqncias do arranjo institucional nos eixos da incongruncia e da
15
bicameral. Tambm a partir desses dados foi possvel definir, ao longo do tempo, o
tamanho da base governista, nas duas casas, e avaliar as possveis conseqncias da
conformao bicameral da coalizo sobre o padro de atuao dos senadores. O objetivo
almejado com a organizao desse banco foi o de analisar, inclusive por meio de modelos
estatsticos, como a composio da representao em escala bicameral afeta o
comportamento dos senadores e o desempenho legiferante do Senado.
Tambm com o propsito de desvendar os cenrios polticos que condicionaram a atuao
do Senado e o funcionamento do bicameralismo no perodo em tela, foi construdo um
banco com dados sobre a distribuio dos postos-chave da estrutura parlamentar, no
Senado e na Cmara. Trata-se das presidncias das comisses permanentes e das vagas nas
mesas diretoras. Sabendo-se da importncia desses cargos no controle da agenda e nos
resultados das negociaes parlamentares, o banco de dados permitiu considerar as
conseqncias polticas esperadas da distribuio de tais cargos no Senado, em face do
partilhamento do poder observado na Cmara.
Relativamente ao processo legislativo e produo de leis, dois bancos de dados foram
organizados: um amostral, outro completo. Informaes detalhadas sobre esses bancos so
apresentadas nos anexos e, oportunamente, ao longo dos captulos da tese, mas aqui
importante adiantar alguns esclarecimentos sobre sua composio e estrutura, pois esses
bancos so a principal fonte dos indicadores (do padro de funcionamento do Senado e do
bicameralismo) analisados nos trs ltimos captulos da tese.
Os dois bancos contm informaes sobre processo de tramitao, a destinao e o perfil
dos projetos de lei ordinria, de lei complementar e das propostas de emenda constitucional
que tramitaram no Senado no perodo posterior a 1989. Esses tipos de proposies foram
escolhidos por tramitarem segundo o modo bicameral tpico com idas e voltas regulares
das matrias entre as casas (shuttle ou navette system) , que d maior autonomia e
independncia a uma casa frente outra. Devido a esse recorte emprico, ambos os bancos
excluem as medidas provisrias e os projetos de natureza oramentria, que tramitam por
vias diferenciadas. Naturalmente, essa escolha implica uma reduo acentuada no nmero
de projetos de autoria do Executivo, j que este Poder aciona com grande freqncia estas
17
O intervalo 1989-2004 se refere ao perodo em que os projetos acionaram o processo legislativo no Senado,
isto , comearam a tramitar na Casa. No entanto, como ser lembrado oportunamente, a tramitao dos
projetos foi acompanhada at agosto de 2007.
2
No perodo 1989-2004, os senadores apresentaram 5697 projetos, dos quais 4427 foram retidos na Casa, por
terem sido rejeitados, por estarem arquivados ou ainda em tramitao at agosto de 2007. Estes projetos
retidos sero considerados no captulo III, para efeito da anlise do volume de matrias originadas no Senado.
No entanto, ao longo da tese, a anlise mais detalhada se voltar para os 1270 de senadores, que o Senado
18
Com relao s variveis que compem esses dois ltimos bancos, importa dizer que
representam os indicadores que a literatura especializada estabelece como relevantes para a
interpretao da produo de leis e do processo legislativo. Sobre o perfil da produo, as
variveis indicam o impacto esperado das propostas, bem como a rea legislativa a que
pertencem se social, poltica, econmica, etc. Sobre o processo legislativo, foram
considerados fatores como a instncia de origem da proposta, o partido do proponente, o
regime e o tempo de tramitao, a forma de deliberao nas comisses, a ocorrncia ou no
de emendas, etc (para mais informaes, ver anexos). Em conjunto, essas variveis
permitem testar as hipteses sobre o funcionamento do Senado e suas conexes com a
lgica bicameral. Isso ser feito nos captulos III, IV e V, os ltimos da tese.
Neste ponto importa esclarecer que a anlise de dados referentes ao processo legislativo e
produo de leis enfocar a primeira etapa de tramitao no Senado. Como o objetivo
entender o processo bicameral a partir da atuao dos senadores, esse recorte no
comprometer a anlise, pois, como revisores, os senadores tm uma nica oportunidade
para atuar diretamente no processo decisrio, como iniciadores, atuam por uma segunda
vez apenas se a Cmara emendar seus projetos.
Respeitadas as condies acima comentadas, o captulo III aborda, em termos quantitativos
e qualitativos, o perfil dos projetos apreciados no Senado no perodo em tela. Alm de
empreenderem um esforo para apresentar um panorama amplo da produo legislativa na
Casa, as anlises buscam testar as hipteses suscitadas pelos arranjos institucionais
analisados nos dois captulos iniciais. Uma primeira hiptese, relativa ao nmero de
projetos apreciados, prev que o encadeamento decisrio no presidencialismo bicameral
opera como uma seqncia de filtros, de modo que cada uma das instncias estabelece
prioridades, selecionando os projetos a serem includos na agenda das instncias
subseqentes. Por essa lgica, espera-se que o Senado tenha um papel preponderante na
seleo dos prprios projetos, antes de envi-los reviso. Correlativamente, os projetos
iniciados na Cmara sofrem mais impacto do processo seletivo executado pelos deputados,
antes de serem enviados reviso dos senadores.
aprovou e enviou reviso da Cmara dos Deputados, alm dos 1999 projetos iniciados na Cmara que
ingressaram ao Senado no perodo, perfazendo 3269 casos.
19
Com relao ao contedo da produo legislativa, o captulo III trabalha com a hiptese de
que os incentivos eleitorais e as funes constitucionais das casas promovem tanto pontos
comuns quanto pontos de distino nas produes legislativas de senadores e deputados,
consideradas em termos agregados. Por um lado, espera-se, em conformidade com
Amorim Neto e Santos (2002; 2006), que as restries constitucionais que impedem os
senadores e os deputados para aprovarem leis de tipo clientelista induzam ambos a
proporem significativo volume de legislao de largo impacto; por outro lado, espera-se
que as regras eleitorais diferenciadas, combinadas com as distintas funes representativas
das casas, gerem diferenas sensveis entre elas, no tocante ao perfil agregado das matrias
que tramitaram no perodo em tela.
O captulo IV aborda a atuao do Senado tendo em vista sua organizao legislativa e
suas atribuies, simtricas, na tramitao bicameral. O objetivo saber, com base nos
dados sobre o processo legislativo, o que os senadores de fato fazem com os poderes
legislativos de que dispem e como isso se reflete na forma como eles tratam os projetos
do Judicirio, da Cmara dos Deputados e do Executivo.
Nesse captulo, segue-se avaliando a pertinncia da hiptese sobre os efeitos da cadeia
decisria bicameral no desempenho dos senadores. A diferena que aqui as variveis
dependentes no se relacionam produo, mas ao processo legislativo: mais
especificamente, se considera o tempo de tramitao e as taxas de emendamento, por
origem das matrias. Com base na lgica de que, no bicameralismo, a instncia de origem
desafoga a agenda das instncias subseqentes, antecipando preferncias e decises,
espera-se que o tempo de tramitao e as taxas de emendamento sejam maiores na casa de
origem, que lida com as propostas em estado bruto e precisa selecion-las e aprimor-las
antes de submet-las aos revisores. Neste caso, espera-se que o Senado consuma mais
tempo para deliberar sobre suas prprias matrias, utilizando menos o recurso da urgncia.
Pela mesma lgica, espera-se que os senadores emendem mais seus prprios projetos do
que os que recebem para revisar, pois matrias em primeira rodada de deliberao carecem
mais de ajustes tcnicos e polticos do que aquelas que se encontram na rodada de
reviso. Em paralelo ao teste dessas hipteses, esfora-se para compor um quadro geral da
20
influncia do Senado nas decises do Congresso, isto , busca-se revelar em que medida os
senadores mobilizam os recursos institucionais que asseguram a simetria bicameral.
O captulo V, o ltimo da tese, analisa o desempenho do Senado Federal em face da
incongruncia do bicameralismo. O captulo mobiliza dados sobre a composio partidria
e a distribuio dos postos parlamentares mais importantes ao longo do perodo 19892007, para apresentar as variaes longitudinais na conformao poltico-partidria da
representao bicameral, permitindo, assim, a mensurao dos graus divergncia entre as
casas algo como a incongruncia efetiva do sistema. Com base nos indicadores
obtidos, o captulo apresenta uma anlise estatstica dos seus impactos sobre o
comportamento mais ou menos cooperativo dos senadores. O objetivo desse exerccio
mostrar a relevncia de algumas variveis que condicionam o padro da interao
bicameral no Brasil.
Em termos gerais, a hiptese a ser testada nesse ltimo captulo a de que a composio
poltica do Senado seja em si mesmo, seja relativamente Cmara afeta a disposio
dos senadores para interferir no processo de produo de leis. Em termos especficos,
considerado o emendamento como varivel (dummy) indicadora de interveno legislativa,
e controlando-se todas as outras variveis consideradas relevantes, a hiptese que o NEP
do Senado e o NEP da coalizo, o grau de divergncia bicameral entre as duas casas e o
grau de divergncia entre as coalizes de uma e outra casa, bem como o tamanho da
coalizo no Senado, afetam as chances de um projeto ser emendado pelos senadores. Com
exceo do tamanho da coalizo, do qual se espera associao negativa com as chances de
emendamento, presume-se que todas as demais variveis explicativas esto positivamente
relacionadas com as chances de um projeto ser alterado enquanto tramita no Senado.
As hipteses acima apresentadas so recolocadas ao longo da tese, oportunamente, de
forma terica e empiricamente contextualizada. Cada captulo conta com alguns
comentrios conclusivos. A tese se encerra com uma concluso geral, que apresenta uma
sntese das descobertas mais importantes da pesquisa.
21
CAPTULO I
O SENADO E O BICAMERALISMO
BRASILEIRO
ste captulo analisa o poder poltico do Senado Federal em face das regras
formais que estabelecem suas atribuies e sua posio no bicameralismo e no
presidencialismo de coalizo vigentes no Brasil. A anlise est dividida em
23
Formas de multi ou bicameralismo existem desde a antiguidade. Para um panorama sucinto e informativo
da evoluo histrica do bicameralismo no ocidente, desde era clssica at os dias atuais, ver captulo I
(Bicameralism in historical perspective) de Tsebelis e Money (1997).
2
Esclarecimento sobre uma opo redacional: no h parcimnia nas regras para o uso das maisculas na
lngua portuguesa. Por isso, decidiu-se que, neste trabalho, expresses tais como cmara alta, cmara baixa,
senado, casa legislativa, executivo, legislativo, etc, sero usados com iniciais maisculas apenas quando
constiturem nomes prprios, ou seja, quando se referirem a casos especficos, concretamente existentes no
Brasil ou em outros pases; quando se referirem a casos em abstrato, sero escritas com iniciais minsculas.
Por exemplo: o Senado brasileiro ou o senado no mundo contemporneo; a Comisso Diretora do
Senado Federal ou o poder legislativo, em geral, conta com uma comisso ou mesa diretora, etc.
24
A funo de eficincia produto dos esforos convergentes das duas cmaras para
formular as polticas mais adequadas soluo dos problemas em foco. Em comparao
com a representao unicameral, a representao bicameral amplia o leque de experincias
e de pontos de vista do corpo de legisladores, possibilita a apreciao reiterada das
matrias em decorrncia das idas e voltas3 dos projetos entre as casas, bem como estendem
o tempo de deliberao para o amadurecimento das idias parlamentares. Com isso, o
bicameralismo cria condies mais favorveis para um processo deliberativo bem
informado e menos sujeito a equvocos.
Segundo os autores acima citados, o esforo pela eficincia no gera conflito nas relaes
intercamerais, pois, enquanto eficiente, a dinmica deliberativa consiste num jogo de
soma positiva, em que os trabalhos das duas cmaras se complementam na busca de uma
soluo pareto-tima para as questes enfrentadas. Isso significa que o processo de
deliberao procura a melhor formulao possvel para as polticas, de modo que as
alteraes eventualmente feitas nos projetos visam atender melhor a pelo menos um
interesse, sem que nenhum outro seja prejudicado. Em sntese, pela funo de eficincia, a
tramitao bicameral tende a produzir decises com a melhor qualidade possvel, dentro
das possibilidades dadas pelos interesses polticos em cena.
O aspecto propriamente conflitivo da relao entre as casas se expressa na funo poltica
ou redistributiva do processo legislativo bicameral. Enquanto arenas distintas e autnomas
de representao, as cmaras tendem a defender interesses diversos e muitas vezes
contraditrios entre si. Quando isso ocorre, as relaes intercamerais assumem
caractersticas de um jogo de soma zero, pois as decises polticas de uma cmara
implicam perdas aos interesses defendidos na outra (Tsebelis e Money, 1997). Nessas
situaes de conflito, o potencial de veto do sistema se manifesta, de modo que a tomada
de decises passa a depender de concesses e acordos que os agentes parlamentares so
capazes estabelecer.
Navette system na literatura francesa sobre o bicameralismo; shuttle system, na literatura inglesa. Em ambos
os casos, o termo se refere a um sistema de postagem ou de transporte que interliga dois pontos com idas e
voltas regulares.
25
26
bicameralismo mais simtrico na Argentina e nos Estados Unidos, onde todo e qualquer
projeto de lei precisa ser aprovado no senado, do que na Alemanha, onde os senadores s
atuam em questes que afetam o pacto federativo (Patterson e Mughan, 1999). No entanto,
para alm da amplitude do campo de atuao das casas, Tsebelis e Money (1997) destacam
outro fundamento constitucional do equilbrio bicameral: as regras para a interao das
casas entre si, especialmente em situaes de impasse.
A forma mais comum de interao bicameral o mencionado sistema de idas e voltas, que
determina condies para a remessa das matrias de uma casa para outra. Por norma geral,
aps aprovar determinado projeto, com ou sem alteraes, a casa de origem o envia para a
cmara revisora. Havendo concordncia dos revisores, o projeto remetido ao Executivo
para sano. Mas quando no h consenso entre as casas, vrios instrumentos so
utilizados, conforme o pas, para dar seqncia tramitao.
A forma mais comum de soluo de impasses o retorno do projeto casa de origem e,
eventualmente, o prosseguimento das idas e voltas para possibilitar um consenso bicameral
(Tsebelis e Money, 1997). Em alguns pases como nos Estados Unidos , o nmero de
rodadas indefinido e a intolerncia dos agentes polticos passagem do tempo se torna o
fator central na formao dos consensos. Em outros, as rodadas so limitadas por alguma
regra terminativa (stoping rule), que interrompe as negociaes e fora a deciso final4.
Respeitado o nmero de rodadas previstas, que varia de pas a pas, algumas constituies
atribuem casa iniciadora o poder de por fim aos impasses, enquanto outras instituem
mtodos que mitigam os efeitos do bicameralismo, determinando que os dissensos sejam
resolvidos em comisses mistas ou sesses conjuntas do congresso.
As possibilidades de combinao de regras desse tipo so muitas, e cada arranjo tem
efeitos distintos sobre o desempenho do bicameralismo. Some-se a isso o fato de que a
maior parte dos sistemas bicamerais tem regras diferenciadas para a apreciao de
legislao financeira e no financeira (Tsebelis e Money, 1997). Apesar disso, algumas
4
Segundo Tsebelis e Money, 52 dos 53 pases estudados adotam o sistema de ida e volta (shuttle system)
para legislao no financeira. Nos Estados Unidos, nas Filipinas, na Blgica e na Nigria no h limites para
o nmero de rodadas de negociaes; nos demais pases, algum tipo de stoping rule pe fim tramitao
(Tsebelis e Money, 1997).
27
generalizaes podem ser feitas acerca dos efeitos das regras de interao sobre a fora do
bicameralismo: (a) a casa que tem maior controle sobre o tempo de tramitao leva
vantagem sobre a outra, tal que os graus de simetria variaro conforme a distribuio desse
poder entre as casas em situaes especficas interao; (b) se o nmero de idas e voltas for
indefinido e se o poder de veto das cmaras for mtuo, o sistema simtrico; (c) se a casa
iniciadora tem a palavra final, o bicameralismo simtrico, desde que a tramitao dos
projetos possa ter incio em qualquer das cmaras, independentemente da autoria das
matrias; (d) se os impasses so resolvidos em comisso mista, o sistema simtrico,
desde que a deciso da comisso seja conclusiva e que o mtodo de votao mantenha o
poder de veto de uma casa sobre a outra; (e) se os impasses so resolvidos em sesso
conjunta das cmaras, o sistema simtrico se as votaes forem separadas ou se os votos
forem ponderados de acordo com nmero de membros de cada casa.
Ainda sobre a simetria, importante enfatizar que seu impacto no desempenho do
bicameralismo no depende de que as cmaras revisoras atuem explicitamente como
instncias de veto. A simples possibilidade de obstruo por parte dos revisores induz os
demais atores da cadeia decisria a antecipar suas preferncias (Tsebelis e Money, 1997).
Com isso, grande parte da influncia poltica da segunda cmara no se deve a sua
interveno efetiva no processo decisrio, mas decorre da possibilidade de obstruo por
parte dos revisores, relativamente a decises tomadas na primeira cmara ou em outras
instncias do sistema.
A incongruncia outro fator que fundamenta a fora do bicameralismo. Assim como a
simetria, ela remete a um continuum, cujos plos congruente e incongruente permitem
situar e comparar os bicameralismos em termos de sua fora. O conceito de incongruncia
se funda no pressuposto de que a disposio de uma casa para contribuir de forma
diferenciada nas decises legislativas, isto , para efetivar a simetria do sistema, depende
da configurao bicameral da representao poltica. Por sua vez, tal configurao poltica
depende das regras que determinam o perfil dos candidatos e a forma de competio pelas
cadeiras de cada casa. Quanto mais essas regras de acesso divergirem entre uma casa e
28
outra, mais incongruente o sistema e, por decorrncia, mais incentivos existiro para a
contribuio particular de cada casa na conformao das decises polticas.
A importncia das divergncias na justificao do bicameralismo confirmada pelo fato de
que nos sistemas bicamerais sempre h exigncias e regras especficas para o acesso s
vagas parlamentares de cada casa. Tsebelis e Money, no trabalho citado, estudaram 53
pases e observaram que 85% deles tm bicameralismos incongruentes. Ademais, os
autores notaram que, mesmo entre os casos considerados congruentes, no h sistema onde
as duas casas se constituem por meio de regras idnticas (Tsebelis e Money, 1997: 53).
Fica claro que a instituio de uma segunda cmara visa promover a eficincia e a
representatividade do processo decisrio com base em algum grau de divergncia na
representao bicameral. Assim, no limite, a questo no se um sistema ou no
incongruente, mas o quo incongruente ele . Naturalmente, presume-se que os graus de
incongruncia se expressam nas divergncias entre uma e outra casa, no tocante ao perfil
dos parlamentares e configurao poltico-partidria.
Neste ponto, importa apresentar, de acordo com Llanos (2002) e Llanos e Nolte (2003), os
principais elementos formais associados aos graus de incongruncia do sistema, quais
sejam: o sistema eleitoral, o tamanho das cmaras, os requisitos para candidatura, a
durao dos mandatos e o padro de renovao das casas.
O sistema eleitoral , sem dvida, o fator de incongruncia mais valorizado pelos analistas.
Este consiste num conjunto de normas, das quais as circunscries eleitorais e os modelos
de representao so os fatores de maior destaque. A eles se somam critrios especiais de
acesso s vagas parlamentares, que podem ampliar ou reduzir as diferenas intercamerais.
Circunscries ou distritos definem quais so as bases eleitorais dos representantes seu
tamanho, seus interesses, etc. A eleio de senadores e deputados em circunscries
distintas tende a produzir representao incongruente, de modo que grupos de interesse
restritos a determinadas regies tendem a obter pesos diferentes numa e noutra casa,
criando arestas com outros grupos regionais ou de segmentos da sociedade nacional. Se
isso ocorre, aumentam as probabilidades de conflitos na negociao intercameral.
29
Os sistemas de representao so arranjos muito mais complexos. As regras para a converso de votos em
cadeiras e as clusulas de excluso, por exemplo, tm implicaes sobre a fora e o nmero dos partidos
parlamentares, mas no tm sido avaliadas como fatores de incongruncia legislativa. Uma boa viso dos
traos mais estudados dos sistemas eleitorais apresentada em Sistemas Eleitorais, de Jairo Nicolau
(2004). Nesse livro, o autor sintetiza os argumentos mais importantes sobre os efeitos das regras eleitorais na
fora eleitoral e parlamentar dos partidos.
6
prpria das cmaras altas a representao por nomeao, hereditariedade ou por acesso automtico devido
ocupao de cargos pblicos. J a representao especial de minorias tnicas ou regionais existe para ambas
as cmaras. Na Colmbia, a Constituio de 1991, assegura a representao parlamentar de los grupos
tnicos y las minoras polticas no Senado e na Cmara, conforme os artigos 171 e 176, respectivamente. Na
Venezuela bicameral (antes de 1999), as eleies para o Senado e a Cmara tambm tinham regras especiais
para as minorias. O artigo 2 da Lei Eleitoral de 1997 rezava que deveriam ser eleitos Senadores adicionales
con base en el principio de la representacin proporcional de las minorias. O artigo 3 da mesma lei
assegurava a eleio de Diputados adicionales con base en el principio de la representacin proporcional
de las minorias. Nesses casos, a representao dos grupos tnicos consiste num fator de congruncia, porque
as regras de representao so similares para ambas as casas.
30
Essa fonte informa que apenas no Reino Unido a cmara alta maior que a baixa: a Cmara dos Lordes tem
751 membros e a Cmara dos Comuns tem 646. Uma exceo parcial est no Bahrain, pas do Golfo Prsico,
onde ambas as cmaras tm 40 cadeiras (http://www.ipu.org. Acessado em 03/12/2007).
31
da exigida para candidatos a presidente (35) e ministros da suprema corte (36) e distante da
necessria para candidatura cadeira de deputado (25). Alm disso, h casos em que, para
os candidatos ao senado, se exige um patamar mnimo de renda ou vnculos estreitos com a
comunidade nacional, como ser nativo ou viver no pas h um tempo superior ao exigido
para deputados8. Essas exigncias ainda refletem a antiga imagem do senado como uma
assemblia de cidados experientes, moderados e patriticos qualidades que,
teoricamente, os tornam mais afeitos estabilidade e menos propensos a aes impetuosas
do que os membros da cmara baixa.
Por fim, cabe comentar outros dois importantes elementos que contribuem para a
incongruncia: o padro de renovao das casas e a data das eleies. Em muitos casos, a
renovao das cmaras altas escalonada e/ou suas eleies no coincidem com as
eleies para as cmaras baixas. Se as eleies so simultneas para ambas as cmaras,
com todas as vagas sujeitas a renovao, se formaro assemblias expressivas de uma
mesma onda de preferncias. Mas como as preferncias polticas da sociedade no so
fixas, a no coincidncia nas datas das eleies, combinada com a renovao parcial dos
ocupantes das cadeiras em uma ou ambas as cmaras, constitui elementos adicionais de
incongruncia. Padres de renovao distintos, com datas de eleies no coincidentes, se,
por um lado, criam um lastro com o status quo, por outro, permitem a atualizao das
demandas sociais atravs do voto e, com isso, fomentam a pluralidade legislativa e
viabilizam o carter consensual do processo decisrio.
A partir dos parmetros analticos acima apresentados, o tpico seguinte aborda o
bicameralismo no Brasil. Tendo em vista as determinaes da Constituio e da legislao
conexa, a anlise buscar analisar as caractersticas do sistema bicameral brasileiro, para
captar os fundamentos institucionais do poder poltico do Senado Federal.
Essa exigncia consta no artigo 50 da Constituio argentina: Son requisitos para ser elegido senador:
tener la edad de treinta aos, haber sido seis aos ciudadano de la Nacin, disfrutar de una renta anual de
dos mil pesos fuertes o de una entrada equivalente, y ser natural de la provincia que lo elija, o con dos aos
de residencia inmediata en ella (sem grifos no original). Em relao renda, Rojo (1998) afirma que, pela
ausncia de mecanismos previstos para sua atualizao, atualmente no representa obstculo efetivo.
32
A Constituio Poltica do Imprio do Brasil, outorgada em maro de 1824, definia o Brasil como
monarquia centralista hereditria e estabelecia os Poderes Legislativo, Executivo (Imperador e seus
ministros), Judicial (juzes e jurados) e Moderador (Imperador). O Poder Legislativo era delegado
Assemblia-Geral (composta pelo Senado e pela Cmara dos Deputados) com a sano do Imperador. [...] A
primeira sesso ordinria do Senado do Imprio foi realizada em maio de 1826 e tornou-se histrica devido
eleio da primeira Mesa Diretora da Casa (Site do Senado Federal. Consultado em 01/2008).
10
It is a tribute to the hidden power of tradition and inertia in the governing affairs of human beings that
fundamentals of institution design are rarely laid open to full appraisal. Institutions tend to be accepted at
face value. Whether the legislature has one house or two is taken for granted by practitioners, observers and
citizens (Paterson e Mughan, 1999:9).
11
A regionalizao cultural e econmica um tipo de heterogeneidade que vem dos primrdios da sociedade
brasileira. A ela se soma a diversidade produzida pela modernizao, especialmente no perodo posterior a
1930, que afetou de formas diversas os vrios setores sociais e as vrias regies do pas.
33
o presidencialismo existente no pas entra como um fator adjuvante que, embora no esteja
estatisticamente associado presena do bicameralismo, est relacionado com sua fora
(Neiva, 2004). luz dessas informaes, justifica-se no s a existncia do sistema
bicameral brasileiro, mas tambm a sua robustez.
De fato, o estudo feito por Backes (1999) mostra que, ressalvadas as oscilaes ocorridas
nos perodos autoritrios, a evoluo das atribuies constitucionais das cmaras Alta e
Baixa gradativamente produziu uma relao de equilbrio entre elas, tornando o
bicameralismo brasileiro cada vez mais simtrico, isto , mais forte. A autora mostra que o
pice desse processo foi alcanado pela Constituio de 1988 incluindo as emendas e
interpretaes subseqentes , cujo texto assegura ao Senado o maior conjunto de recursos
formais da sua histria para controlar autoridades e produzir legislao no mbito federal.
1.2.1 Bicameralismo e Incongruncia no Brasil
O modelo de representao parlamentar um dos principais fundamentos da fora do
federalismo existente no Brasil. A Cmara dos Deputados abriga os interesses de clivagens
sociais que perpassam a sociedade nacional e se constitui por eleies proporcionais, com
lista aberta; o Senado, por sua vez, acolhe interesses dos estados federados, signatrios do
pacto federativo, e se constitui por eleies majoritrias, com candidatos, por partido,
equivalentes ao nmero de vagas em disputa. Ademais, em convergncia com as funes
tradicionais das cmaras altas, as regras para a composio do Senado brasileiro viabilizam
a qualificao diferenciada dos senadores, frente aos deputados, e os incentivam a atuarem
como contrapesos aos interesses da maioria nacional representada na Cmara. O quadro I
sintetiza as caractersticas do bicameralismo brasileiro e permite apreender o aspecto geral
da representao bicameral conforme as instituies vigentes.
Entre os 11 tpicos listados referentes constituio da representao bicameral, trs so
idnticos para ambas as casas: os distritos eleitorais12, as datas das eleies e as exigncias
do artigo 14 da Constituio tocantes nacionalidade, escolaridade, etc. Porm, em
contraponto ao que ocorre para a Cmara dos deputados, as disputas para o Senado so
12
Curioso notar que entre as regras de instituio da representao bicameral no Brasil no h nenhuma
norma especial para a representao de minorias tnicas, trao comum dos sistemas representativos da
Amrica Latina, especialmente onde h bicameralismo.
34
Efeito
A lista aberta adotada nas eleies para a Cmara a regra mais criticada do sistema
eleitoral no pas, porque, em tese, incentiva os vnculos pessoais entre o deputado e sua
clientela e induz ao comportamento parlamentar individualista, clientelista e prejudicial
necessria funo de coordenao poltica dos partidos (Ames, 2000; Mainwaring, 1997;
2001). Ademais, no obstante o monoplio partidrio da representao, a grande
magnitude dos distritos e a norma que define o nmero de candidatos a deputado por
legenda, em cada estado,13 permitem que as listas partidrias sejam longas e inclusivas.
13
Art. 10. Cada partido poder registrar candidatos para a Cmara dos Deputados, Cmara Legislativa,
Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais, at cento e cinqenta por cento do nmero de lugares a
preencher. l No caso de coligao para as eleies proporcionais, independentemente do nmero de
partidos que a integrem, podero ser registrados candidatos at o dobro do nmero de lugares a preencher.
35
2 Nas unidades da Federao onde o nmero de lugares na Cmara dos Deputados no passa de vinte, cada
partido poder registrar candidatos a Deputado Federal e a Deputado Estadual ou Distrital at o dobro das
respectivas vagas; havendo coligao, estes nmeros podero ser acrescidos de at mais cinqenta por cento.
14
Atualmente, est em voga a importncia dos recursos financeiros (ou conversveis em moeda) controlados
pelos partidos. No Brasil, esses recursos podem resultar de doaes pblicas ou privadas os candidatos
tambm podem receber, diretamente, doaes privadas, mas no pblicas. A hiptese que ao controlar
recursos materiais, indispensveis ao sucesso eleitoral nas democracias miditicas, de massa, os partidos tm
meios para induzir a cooperao dos seus polticos. Contudo, embora a hiptese seja convincente, a eficcia
desse instrumento como meio de controle dos partidos sobre os parlamentares ainda est por ser provada.
15
Cabe observar que, contra as expectativas, nem Desposato (2003) nem Miranda (2008), que estudam o
comportamento parlamentar a partir de votaes nominais, nem outros autores que investigam as bases
eleitoreiras da produo legislativa, como Ricci (2006) ou Amorim e Santos (2002), encontraram
diferenas substantivas entre o comportamento de deputados e senadores. Segundo os trabalhos de Limongi e
Figueiredo e Limongi (1996, 1998, 1999), essa similaridade pode ser explicada pelos fundamentos
partidrios da organizao do trabalho legislativo no Congresso Nacional. Segundo estes autores, o fator
partidrio produz centralizao decisria e contm os pendores clientelistas dos parlamentares. Como j foi
dito, embora se refiram muitas vezes ao Congresso, o Senado no abordado detidamente por eles. O
prximo captulo trata da organizao legislativa no Senado, comparando-o com o da Cmara, para avaliar
em que medida os partidos conduzem a atuao legislativa dos senadores.
36
16
A idade uma varivel positivamente associada a fatores como escolaridade e profissionalizao. Estes
fatores, por sua vez, esto relacionados com a mobilidade social ascendente. Para chegar ao Senado, devido
idade mnima exigida, os polticos tiveram um tempo maior para a formao profissional e pessoal e tm, em
tese, maior probabilidade de estarem em posies sociais mais elevadas que os candidatos ou ocupantes dos
demais cargos legislativos.
37
38
Quadro II
Distribuio das atribuies constitucionais que afetam a simetria do bicameralismo
Direitos constitucionalizados
Prerrogativas
Relevncia Tipo de deciso
legislativa
SF
CD
Controle sobre cargos, administrao e autoridades pblicas (por meio de decretos, resolues e outros atos no
sancionveis pelo Executivo).
Convoca autoridades, para obter informaes e esclarecimentos Sim
Sim
Alta
Independente
Aprova nomeao de Juizes do Supremo Tribunal Federal
Sim
No
Baixa
Independente
Aprova nomeao de autoridades da rea econmica
Sim
No
Alta
Independente
Aprova nomeao de embaixadores
Sim
No
Baixa
Independente
Aprova nomeao e destituio do Procurador-Geral
Sim
No
Baixa
Independente
2/3 coordenada; 1/3
Escolhe membros do Tribunal de Contas
Sim +
Sim
Baixa
independente (SF)
Independente ou
Fiscaliza a Administrao Pblica
Sim +
Sim
Baixa
coordenada
Controla a dvida dos estados
Sim
No
Baixa
Independente
Independente ou
Cria comisses de inqurito
Sim
Sim
Baixa
coordenada
Funes de Estado, de governo e de defesa das instituies
Aprova tratados e acordos internacionais
Sim
Sim
Baixa
Coordenada
Aprova estado de stio e outras medidas de emergncia
Sim
Sim
Baixa
Coordenada
Autoriza guerra e outras operaes com as Foras Armadas
Sim
Sim
Baixa
Coordenada
Autoriza movimentao de tropas estrangeiras no pas
Sim
Sim
Baixa
Coordenada
Participa dos Conselhos da Republica e da Segurana Nacional
Sim
Sim
Baixa
Independente
Participa de processos de impedimento de autoridades
Sim
Sim
Baixa
Coordenada
Presidente Casa substitui Presidente da Repblica
Sim
Sim +
Baixa
Dependente (SF)
Controle Institucional sobre o Poder Executivo
Independente ou
Investiga ou autoriza investigao sobre o Executivo
Sim
Sim
Baixa
coordenada
Elege o presidente da Repblica em situaes especiais
Sim
Sim
Baixa
Coordenada
Autoriza o presidente da Repblica a se ausentar do pas
Sim
Sim
Baixa
Coordenada
Atribuies legislativas
Prope projeto de lei e emenda constitucional
Sim
Sim
Alta
Independente
Participa da produo de legislao financeira
Sim
Sim
Alta
Coordenada
Participa da produo de legislao no-financeira
Sim
Sim +
Alta
Coordenada
Rejeita definitivamente projeto de lei
Sim
Sim
Alta
Independente
Rejeita definitivamente veto do Poder Executivo
No
No
Alta
Coordenada
Delibera sobre emenda constitucional
Sim
Sim
Alta
Coordenada
Participa da aprovao de Leis Delegadas
Sim
Sim
Alta
Coordenada
Tem exclusividade para deliberar sobre certas matrias
Sim +
Sim
Alta
Independente
Prope ou autoriza plebiscito ou referendo
Sim
Sim
Baixa
Coordenada
Rejeita medidas provisrias
Sim
Sim
Alta
Independente
Aprova medidas provisrias
Sim
Sim
Alta
Coordenada
Sesses extraordinrias, sesses conjuntas e Regras para soluo de impasses entre as cmaras
Convoca sesso extraordinria
Sim +
Sim
Coordenada*
Alta
Toma deciso terminativa em caso de impasses
Sim
Sim +
Alta
Independente
Participa das comisses mistas em condio de igualdade
Sim
Sim
Alta
Independente
Participa das sesses conjuntas em condio de autonomia
Sim
Sim
Alta
Independente
As sesses conjuntas so presididas pelo presidente da Casa
Sim
No
Alta
Dependente (CD)
Pode utilizar a passagem do tempo em seu favor
Sim +
Sim
Alta
Independente
Fonte: elaborao prpria, a partir de Llanos (2002), Neiva (2004) e da Constituio Federal (1988).
[+] maior peso no exerccio da funo; [] menor peso no exerccio da funo.
* As sesses extraordinrias para fins de produo legislativa devem ser convocadas mediante aprovao da
maioria dos membros de ambas as Casas. Portanto, o uso dessa prerrogativa envolve coordenao entre as
Casas. Mas, o presidente do Senado, convoca, de jure, sesses de natureza no legislativa, para, por exemplo,
para dar posse ao presidente ou deliberar, em Congresso, sobre decretao de estado de defesa ou de sitio.
41
O quadro II tipifica as funes e prerrogativas tambm de acordo com sua influncia sobre
a forma da interao bicameral. Algumas funes exigem a atuao coordenada das casas,
outras j permitem em termos estritamente formais, ressalve-se a atuao unilateral de
cada uma delas. Sem dvida, o tipo de atuao permitida pelas regras afeta o poder de cada
Casa e, por conseqncia, altera a dinmica da interao bicameral.
No tocante ao controle geral sobre a administrao pblica, as duas casas tm o direito de
criar comisses de inqurito e solicitar informaes ou esclarecimentos das autoridades,
inclusive do chefe do Poder Executivo. Tais direitos podem ser mobilizados tanto
independentemente, em cada casa, como podem ser exercidos de forma coordenada, em
sesses conjuntas ou em comisses mistas. Dessa lista de prerrogativas, a convocao de
autoridades , em tese, a que mais afeta a produo legislativa, j que as informaes
prestadas pelos administradores pblicos e/ou especialistas em polticas pblicas podem
ser decisivas para o destino de uma proposio de lei.
No campo das decises no sancionveis pelo Executivo e, portanto, no passveis de veto,
esto as resolues e os decretos legislativos. Embora muitas dessas medidas se voltem
para o prprio lembram Amorim Neto e Santos (2002), podem afetar as administraes
subnacionais ou gerar outros efeitos que implicam benefcios sociais e eleitorais de todo
tipo. Resolues do Senado que estabelecem limites e condies para operaes de crdito
tm conseqncias importantes nas finanas dos governos estaduais; por sua vez, decretos
relativos concesso de canais de rdio e televiso, adotados em sesso conjunta das casas,
tambm so politicamente importantes, porque, durante as eleies e nos interstcios
eleitorais, essas mdias so cruciais na relao entre os polticos e suas bases eleitorais17.
Em decises dessa natureza, computadas as prerrogativas exclusivas e as compartilhadas
previstas nos artigos 40, 51 e 52 da Constituio Federal (CF), verifica-se clara assimetria
em favor do Senado Federal18. O Senado tem mais poderes que a Cmara em decorrncia
17
O art. 54 da Constituio de 1988 probe que deputados e senadores firmem ou mantenham contrato com
pessoa jurdica de direito pblico, autarquia, empresa pblica, sociedade de economia mista ou empresa
concessionria de servio pblico. No entanto, a concesso miditica no precisa ser feita ao parlamentar
para que ele extraia vantagens polticas dela; basta que seja feita para grupos de apoiadores ou simpatizantes.
18
O artigo 51 da CF, que enumera as atribuies exclusivas da Cmara dos Deputados, contm apenas cinco
incisos, dois deles se referem a atribuies voltadas para a organizao da prpria Casa, os outros trs
42
do que estabelece o art. 52 da Constituio Federal. Este artigo enumera quinze atribuies
exclusivas portanto independentes do Senado, entre as quais duas podem ser
destacadas: a funo de avaliar periodicamente o desempenho das administraes
tributrias da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (CF, art. 52, inciso
8); e o direito de estabelecer limites globais e condies para o montante da dvida
mobiliria dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (CF, art. 52, inciso 9).
No campo de atuao atinente s questes de Estado, de governo e de defesa das
instituies democrticas, o equilbrio de foras quase perfeito. Em primeiro lugar, quase
todas as atribuies so de responsabilidade do Congresso Nacional e, portanto, exigem
uma atuao coordenada das duas casas; em segundo lugar, as atribuies que no so
exercidas em Congresso so bem distribudas entre senadores e deputados. Neste ltimo
caso, cabe citar os inquritos e processos de cassao contra os chefes do Executivo e seus
ministros: havendo suspeitas graves contra qualquer desses, cabe exclusivamente Cmara
autorizar a instaurao de inqurito e exclusivamente ao Senado julgar os acusados. Sendo
assim, a eficcia dos controles (checks) depende da atuao convergente, mas formalmente
independente, das Casas. Nessa funo especfica, h uma dubiedade entre a independncia
e a coordenao, pois h funes distintas para cada Casa, mas seu sucesso depende de um
encadeamento de aes no eixo bicameral. De toda forma, h simetria.
A despeito da relevncia das atribuies acima citadas, as funes diretamente
relacionadas com as atividades legiferantes so as mais importantes aqui, devido ao
objetivo deste trabalho. No campo da produo de leis, o equilbrio bicameral na
distribuio dos direitos e funes varia conforme se comparem decises sujeitas e no
sujeitas sano presidencial, matrias financeiras e no-financeiras, ou, ainda, decises
que percorrem o rito bicameral e aquelas apreciadas em sesses conjuntas.
Considerado o universo das medidas que dependem da sano do presidente, a balana do
bicameralismo equipara as duas casas. Qualquer que seja a forma da tramitao, seqencial
ou conjunta, o Senado participa das deliberaes com o direito de alterar ou vetar as
designam funes de controle constitucional. Dos quinze incisos contidos no artigo 52, que descreve as
prerrogativas do Senado, nada menos que treze so relativos aos poderes dos senadores para controlar as
autoridades e fiscalizar a administrao pblica.
43
Em palestra proferida em 27/03/2009, no ciclo de debates Sesso Aberta, promovido pelo Centro de
Estudos Legislativos, o cientista poltico e diretor da consultoria legislativa da Cmara dos Deputados,
Ricardo Rodrigues, informou que, embora previstas, essas comisses no atuam, pois jamais foram
instaladas. Em entrevista para o autor da presente tese, Marcos Evandro Santi, consultor legislativo no
Senado Federal, confirmou essa informao. Trata-se, portanto, de um espao potencial para a interao das
cmaras, ainda por ser consolidado. Ultimamente, dado o excessivo nmero de MPs editadas pelo Executivo,
a necessidade de instalao dessas comisses tem sido objeto de debate entre os parlamentares.
20
A Comisso Mista Permanente de Planos, Oramento Pblico e Fiscalizao (CMO), diferentemente das
comisses mistas previstas para a apreciao de MPs, efetiva e extremamente atuante. A CMO j funcionou
com 120 membros (RCN-1/1989), com 84 membros (RCN 1/1993) e atualmente funciona com 40 membros
(RCN-1/2006). Em todos os casos, 25% das cadeiras da CMO so para senadores e 75% para deputados.
44
lei com o acordo simultneo de deputados e senadores. Definida a pauta das sesses
conjuntas, as duas casas se renem em plenrio congressual sob o comando do presidente
do Senado, que tambm preside o Congresso Nacional exercendo, portanto, grande poder
de agenda sobre as atividades conjuntas das Casas. Conforme o art. 43 do Regimento
Comum (1970), nas deliberaes de plenrio do Congresso, os votos da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal so sempre computados separadamente e o voto contrrio
de uma das Casas implica a rejeio da matria21.
As decises do Congresso so tomadas da seguinte forma: nas votaes, os deputados
votam primeiro22, se rejeitarem o projeto, este ser arquivado, se aprovarem, a matria
submetida deciso dos senadores; se os senadores rejeitarem o projeto, sua deciso
final, pois no h a possibilidade de uma segunda deliberao da Cmara, como ocorre nas
tramitaes com ida e volta (Backes, 1999). Por essa norma, nas sesses conjuntas as
propostas precisam ser aprovadas, na mesma sesso em nica rodada de votao, por uma
maioria de deputados e uma maioria de senadores. Nota-se que nesse caso h uma rigorosa
simetria que d ao Senado um privilgio inexistente na tramitao seqencial.
Dados apresentados por Figueiredo e Limongi apontam que 60% das leis produzidas no
perodo 1989-1994 se deram sob essas regras, ou seja, foram aprovadas em sesses
conjuntas (Figueiredo e Limongi, 1999:50). Se, por um lado, esse percentual inclui as MPs,
hoje decididas em rito bicameral seqencial, por outro, no inclui os vetos, que tambm
so apreciados pelas casas conjuntamente.
Mas se as sesses conjuntas equiparam rigorosamente as casas em poder decisrio, a
balana do bicameralismo pende para a Cmara quando a tramitao tem ida e volta. Por
determinao do art. 64 da CF, a discusso e votao dos projetos de lei de iniciativa do
Presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores tero
21
Caso oposto ocorria no Senado venezuelano. L, nas deliberaes em sesses conjuntas, sem regra para
contrapesar o voto conforme o cargo, deputados e senadores votavam conjuntamente e compunham uma s
assemblia, para todos os efeitos. Pela expressiva desvantagem numrica na representao, os interesses dos
demoi, representados no Senado, ficavam sujeitos ao poder do demos, na Cmara (Arajo: 2005).
22
No tocante produo legislativa, as sesses conjuntas so convocadas para apreciao de propostas do
presidente: vetos, matrias oramentrias e MPs (at 2001). As propostas oramentrias e as MPs, como todo
projeto oriundo do Executivo, so consideradas primeiro pela Cmara, j os vetos variam conforme a autoria
da matria vetada. Se tramitao foi iniciada no Senado, os senadores votam primeiro, do contrrio, a
prioridade dos deputados.
45
Alem disso, o pargrafo segundo do art. 61 da Constituio diz que A iniciativa popular pode ser exercida
pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do
eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos
eleitores de cada um deles.
24
Literalmente: Art. 65 [...] Pargrafo nico. Sendo o projeto emendado [na reviso], voltar Casa
iniciadora. Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao Presidente da
Repblica, que, aquiescendo, o sancionar. No fica explcita a casa em que deve ser concluda a votao.
25
Comeam a tramitar no Senado apenas os projetos apresentados por Senadores e os elaborados por
Comisso Mista, nos termos do art. 142 do Regimento Comum: Os projetos elaborados por Comisso
Mista sero encaminhados, alternadamente, ao Senado e Cmara dos Deputados.
46
O trabalho de Neiva (2004) contm uma avaliao bastante detalhada, em termos das variveis
consideradas. Nesse trabalho, que aborda mais de 60 pases bicamerais, o Brasil tambm aparece no topo da
lista. Porm, o autor compara os pases considerando apenas o nmero de atribuies das cmaras altas, sem
nenhum tipo de ponderao pela importncia de cada atribuio. Dessa forma, em sua abordagem, o direito
47
Santos, 2004; entre outros27). O mais sistemtico modelo de comparao, formulado por
Llanos (2002), mensura com agudeza e parcimnia a simetria e a congruncia dos sistemas
bicamerais da Amrica Latina e permite situar o Brasil no topo, em relao aos demais os
pases latino-americanos. Essa posio relativa do Brasil foi mantida em trabalho posterior,
de Llanos e Nolte (2006). Eles apresentam um novo estudo comparado, onde incluem os
EUA. Os resultados da avaliao apontam
trs casos Argentina, Brasil e Estados Unidos com os mais altos escores nas
dimenses da incongruncia e da simetria. Nesses pases, o Senado
constitucionalmente capacitado (empowered) para agir com efetivo poder de veto.
Desacordos com a Cmara dos Deputados podem ser to comuns quanto a paralisia
e o atraso na produo legislativa. O Senado tambm compartilha igualmente o
poder com a cmara baixa para controlar o Executivo. Esses so os casos melhor
qualificados para preencher os objetivos que os cientistas polticos tm associado
sempre ao bicameralismo: representao de interesses diferentes [na cmara alta]
daqueles representados na cmara baixa; contribuio ao sistema de freios e
contrapesos; melhoria da qualidade da produo legislativa; e produo de
resultados legislativos mais estveis (Llanos e Nolte, 2006 apud Grij, 2007: 70.
Em ingls no original, traduzido para esta tese).
48
28
Para os crticos, esse fato que se torna ainda mais grave quando se considerara que o peso dos pequenos
estados na composio do Senado potencializado na Cmara dos Deputados. A regra para a representao
nesta Casa, devido aos limites mnimo e mximo do nmero de representantes por estado (8 e 70,
respectivamente), compromete o princpio uma pessoa, um voto e acaba por favorecer ainda mais os
estados menores em prejuzo dos maiores.
29
Segundo Stepan (1999), a conformao do sistema poltico brasileiro com destaque para o bicameralismo
simtrico e incongruente altamente favorvel aos interesses subnacionais, o que favorece a representao
democrtica da diversidade social por um lado, mas implica custos altos ao processo governativo, por outro.
Opinio convergente pode ser vista em Backes (1999; 2008), que atesta a forte influncia poltica dos
Estados pouco povoados do Norte, Nordeste e Centro Oeste. Isso decorreria da natureza do pacto federativo
brasileiro, que permite s unidades federadas igual nmero de representantes no Senado (trs), que
representam no a populao, per si, mas as unidades territoriais-polticas que compem a Unio. Dada a
funo federativa do Senado, formalmente no se poderia dizer que h sobre-representao ali, porm, uma
vez que os senadores tm funes e poderes polticos que extrapolam s questes atinentes federao, em
sentido estrito, especialistas como Backes (1999) considera que os interesses polticos de categorias sociais
concretas presentes nestes estados seriam privilegiados (sobre-representados) no Senado. A autora ressalta
que 51% dos senadores representam territrios que contm 15% da populao nacional, e podem vetar
projetos apoiados pelos demais senadores, oriundos de territrio mais densamente povoados, onde vivem
50
51
governativa que elas propiciam compensam, de fato, os custos envolvidos na sua formao
e manuteno por parte do Executivo. No entanto, a partir do estudo de Abranches (1988),
no se coloca em dvida a pertinncia do termo presidencialismo de coalizo para
designar o modus operandi do sistema de governo vigente no pas.
No contexto de um regime onde o governo se sustenta bem ou mal sobre o apoio
parlamentar de uma coalizo de partidos, tendo em vista o bicameralismo simtrico e
incongruente, o aspecto bicameral da coalizo aparece como um fator de relevo para o
entendimento da dinmica decisria. Surpreendentemente, tal fator foi, por muito tempo,
ignorado ou relegado ao segundo plano nas pesquisas empricas sobre o tema. preciso,
pois, desenvolver modelos de anlise que considerem a presena do Senado e sua
influncia no encadeamento decisrio, como um todo, e no desempenho das coalizes de
governo, em particular.
A importncia do federalismo entre os elementos estruturantes do sistema poltico
brasileiro um fator a mais para se ter em conta o Senado nas anlises do processo
legislativo e da produo de leis. O estudo de Abrcio (1998) tornou-se conhecido por
ressaltar a centralidade dos governos estaduais na conformao da relao entre Executivo
e Legislativo no plano federal. Embora o autor ponha foco na influncia dos governadores
sobre os deputados federais e no sobre os senadores32 sua pesquisa enfatiza a
centralidade do eixo federativo na formao do apoio parlamentar ao presidente da
Repblica. Na ltima dcada, muitos estudos tm mostrado a relevncia dos nveis (e dos
atores polticos) subnacionais na conduo das reformas constitucionais, bem como na
formulao e na implementao de programas de polticas pblicas apresentados pelo
governo federal (Abrcio e Costa, 1998; Arretche; 1999, Anastasia e Melo 2004, entre
outros). No preciso ir mais longe para deixar clara a importncia do Senado como um
espao privilegiado de negociao, onde as demandas polticas subnacionais ajudam a
conformar a dinmica das interaes das cmaras, entre si e com o Executivo federal.
32
Na verdade, o autor afirma que os incentivos institucionais e as prticas polticas vigentes tornam os
senadores menos sujeitos ao poder dos governadores. Os senadores, diz Abrcio, so, muitas vezes,
oponentes ferrenhos dos governadores e potenciais candidatos ao governo estadual. De uma forma ou de
outra, o trabalho de Abrcio evoca os estados como palcos de acontecimentos polticos que tm grande
repercusso na dinmica poltica federal.
52
O importante ter em vista que um sistema poltico federativo que conta com um
Legislativo bicameral em que as duas cmaras tm prerrogativas para alterar ou vetar as
propostas governistas propcio ao surgimento de impasses devidos a configuraes
partidrio-ideolgicas que criam arestas nas relaes entre as instncias relevantes do
processo decisrio.
Esse trao do sistema traz discusso uma caracterstica importante dos sistemas
presidenciais de coalizo, que os distingue dos sistemas bipartidrios ao modo dos Estados
Unidos. Estes propiciam os chamados governos divididos, isto , situaes em que o
Executivo, o Senado e a Cmara no so controlados pelo mesmo partido (Mayhew, 1991;
Tsebelis,1995). Em contexto bipartidrio, dados os resultados eleitorais, as possibilidades
de reconfigurao do equilbrio de foras partidrias durante os mandatos so bastante
restritivas33. Diferentemente, no presidencialismo de coalizo o padro de interao
Executivo-Legislativo depende fortemente das negociaes partidrias aps as eleies
(Anastasia e Incio, 2007; Incio e Nuno, 2005), sendo que o presidente tem amplas
condies para promover o reposicionamento dos partidos em relao ao governo. O
monoplio do Executivo sobre medidas oramentrias e cargos pblicos, associado
multiplicidade dos possveis parceiros legislativos, propicia um grau de mobilidade dos
partidos nas posies governo e no-governo bastante improvvel em sistemas
bipartidrios, como o presidencialismo dos Estados Unidos.
O fato que as caractersticas institucionais do sistema brasileiro fazem do Executivo um
centro de poder muito atrativo para os partidos parlamentares, de modo que uma situao
na qual a coalizo presidencial minoritria em uma casa, ou nas duas, depende dos
resultados eleitorais, mas tambm, em grande medida, dos interesses e estratgias do
presidente da Repblica durante o governo. Em outras palavras, os constantes esforos do
Executivo para construir e manter coalizes de apoio so decisivos para a interao do
governo com o Legislativo. Com isso, as estratgias parlamentares de veto ou de
33
Mas isso no quer dizer, no entanto, que o resultado seja o comprometimento crnico da capacidade
governativa do sistema. Ao contrrio, como diz Mayhew (1991) em ttulo do livro onde analisa a questo nos
Estados Unidos: divided we govern.
53
Majoritria
1 Divergentes pr Senado
Minoritria
Coalizo no Senado
3 Convergentes
minoritrias
(majoritrias no Senado e
minoritrias na Cmara)
(bicameralmente
minoritrias)
2 Convergentes
majoritrias
(bicameralmente majoritrias)
4 Divergentes pr Cmara
(majoritrias na Cmara e
minoritrias Senado)
Minoritria
Majoritria
Coalizo na Cmara
34
Por certo, deve se presumir que variveis como a contigidade da coalizo, sua abrangncia ideolgica e o
grau de coeso ou disciplina dos partidos que compem as coalizes esto devidamente controladas essas
variveis so abordadas adiante. Ademais, se as matrias em questo exigem maiorias superiores absoluta
para serem aprovadas, no basta ao governo ter maiorias, preciso ter supermaiorias.
35
Porm, sabendo-se que acordos partidrios tendem a valer nas duas Casas, os acordos firmados com os
oposicionistas na Cmara tendem a diminuir ou mesmo suprimir a necessidade de concesses no Senado.
54
Com uma base parlamentar desse tipo, surgem mais situaes em que o Executivo precisa
ceder no contedo das matrias ou cooptar apoio por meio de recursos de patronagem
(Andrade, 1998). Por fim, h o ltimo quadrante, que abrange coalizes divergentes,
majoritrias apenas na Cmara. Nesse caso, os projetos governistas devero ter revises
mais conflituosas, j que senadores da oposio precisam ser induzidos a apoiar o governo.
Portanto, fica claro que, se o funcionamento do presidencialismo brasileiro pensado
tendo em vista as possibilidades bicamerais das coalizes em um Estado federativo, o
Senado se torna uma instncia decisria de crucial importncia poltica, e tambm
analtica. Para que os projetos do Executivo ou do prprio Legislativo sejam aprovados, o
potencial de apoio das coalizes precisa ser reforado em escala bicameral e o poder de
veto das oposies precisa ser superado por meio de manobras regimentais ou acordos
polticos, estveis ou ad hoc, que perpassem as duas casas legislativas. Por outras palavras,
as coalizes governistas36 devem abranger as duas casas e controlar o processo decisrio
em todo o eixo bicameral, para levarem a cabo a aprovao das propostas sem permitir o
desvirtuamento do seu contedo.
certo que os graus de dificuldades para o acordo bicameral variam. Porm, qualquer que
seja o perfil bicameral da representao, a atuao das lideranas partidrias na Cmara e
no Senado crucial na coordenao das estratgias legislativas. Ademais, as articulaes
pr e ps-eleitorais do (candidato ao) governo com vistas conformao do apoio
parlamentar tambm tm impacto decisivo no perfil e na dinmica do governo de coalizo
(Anastasia e Incio, 2007). O fato que as estratgias de formao de coalizes adotadas
pelo governo se tornam um dilema contnuo, com implicaes relevantes sobre o grau de
cooperao ou competitividade entre as duas cmaras e entre elas e o Poder Executivo.
Emerge, neste ponto, uma idia, em princpio bvia, mas no devidamente considerada nos
estudos sobre o padro de atuao do Senado Federal no processo decisrio. A despeito da
polarizao que caracteriza o debate acadmico, o Senado no , por essncia, predisposto
a vetar ou a aprovar os projetos que recebe para revisar. Seu desempenho resulta das
36
Sem dvida, a importncia das coalizes maior quando se trata de tramitao de projetos do governo,
mas elas tambm podem afetar a tramitao de projetos de outras autorias.
55
37
Muitos trabalhos tm mostrado a importncia dos partidos na organizao parlamentar da Cmara dos
Deputados e na dinmica da interao do Legislativo com o Executivo. A organizao legislativa do Senado
discutida no captulo III, mas pode-se adiantar que os partidos so decisivos no funcionamento da Casa.
38
Essa afirmao ser mais bem substanciada nos captulos de anlise dos dados sobre o processo e a
produo legislativos.
56
coerncia interna e distncia ideolgica entre seus partidos componentes. Esses fatores,
entre outros, devem ser vistos como condicionantes da capacidade dos blocos para agirem
como atores coletivos, pois definem sua competitividade e sua fora coletiva para obstruir
ou levar a cabo a produo legislativa, seja internamente a cada casa, seja no mbito das
relaes bicamerais.
Questes dessa natureza tm sido tratadas em pesquisas recentes que, embora no
focalizem a questo bicameral, analisam a o poder das oposies e a capacidade das
coalizes governistas dadas as suas caractersticas intrnsecas (Tsebelis, 1995, Altman e
Prez Lin, 2001; Diez, 2003, Diez e Barahona, 2002, Incio, 2006).
Com enfoque nas oposies, Altman e Prez-Lin (2001), Diez e Barahona (2002) e Dez
(2003) enumeram e definem algumas das variveis que afetam a capacidade dos blocos
parlamentares para influenciar os trabalhos legislativos. As variveis consideradas pelas
autoras no importam apenas para o estudo as oposies, elas tambm podem ser usadas
para avaliar a atuao das coalizes de governo, ou outros tipos de blocos parlamentares, e
suas conseqncias no processo decisrio bicameral.
a o nmero de partidos dos blocos: A fora dos blocos parlamentares, de governo ou de
oposio, deve ser avaliada a partir do nmero de partidos que contm. Quanto mais
fragmentado o bloco, maiores os problemas de ao coletiva, mais acentuada a
probabilidade de desero de indivduos ou grupos e mais duvidosa a capacidade do bloco
para agir de forma concertada. Ao contrrio, blocos menos fragmentados apresentam maior
potencial de articulao poltica.
Essa varivel ser mobilizada no teste de hipteses do captulo V, na forma do nmero
efetivo de partidos (NEP). Na literatura, o NEP costuma ser utilizado como indicador de
pluralidade partidria efetiva, que se reflete nos graus de competitividade poltica e nas
dificuldades para a formao de consensos. Controladas as demais variveis importantes,
espera-se que o aumento no NEP corresponda ao aumento das dificuldades na aprovao
das leis dificuldades essas que, no processo legislativo, devero se expressar em
57
estratgias parlamentares tais como o adiamento das votaes finais ou o emendamento das
proposies em tramitao.
b a heterogeneidade ideolgica dos blocos: as chances de que um determinado partido
participe dos blocos de oposio ou situao no so aleatrias, ao contrrio, elas devem
ser afetadas pelo teor ideolgico das polticas em discusso. O partido do governo, por
exemplo, para aprovar os pacotes de interesse do Executivo, dever estar menos disposto
a se coalizar com partidos mais distantes no espectro ideolgico. Por sua vez, os partidos
de oposio tero maior probabilidade de atuar de forma coesa se so mais parecidos e
prximos ideologicamente uns dos outros (Diez e Barahona, 2002, Incio, 2006). Em
suma, grupos parlamentares se formaro com menos custos e sero mais fortes quanto mais
ideologicamente similares forem os partidos mobilizados na sua composio (Tsebelis e
Money, 1997; Tsebelis, 1998; Sartori, 1982).
Para esta pesquisa, um indicador de heterogeneidade das coalizes ser construdo
conforme a classificao de Coppedge (1998), utilizada em Incio & Nunes (2005) e
Incio (2006). Nesses estudos, foram atribudos valores s posies do espectro ideolgico
esquerda, centro-esquerda, centro, centro-direita e direita39 sendo que a diferena entre
os partidos mais distantes entre si expressa a medida de distncia ideolgica contida na
coalizo. Supe-se que, quanto maior o escore da coalizo, maiores das dificuldades da
base governista para controlar o comportamento parlamentar ao longo da tramitao.
c o tamanho: O tamanho dos partidos ou blocos parlamentares outro fator a ser
considerado para se medir sua fora, seja como oposio (Sartori, 1992) seja como base de
apoio ao governo. Controlados os demais fatores, quanto maior o tamanho maior a
capacidade dos partidos ou blocos para obstruir ou viabilizar a tramitao e aprovao de
projetos no Legislativo40.
39
58
Um dos indicadores para essa varivel pode ser traduzido numa forma binria: o status do
bloco governista, se majoritrio ou minoritrio. Outro indicador o percentual de cadeiras
ocupadas pela coalizo do governo em relao ao nmero total de cadeiras existentes na
casa. O primeiro ser considerado para a anlise dos efeitos do tamanho das sucessivas
bases governistas sobre o padro de tramitao dos projetos; o segundo indicador, com
maior variabilidade longitudinal, servir para avaliar os graus de discrepncia entre o
percentual de cadeiras dominadas pela coalizo numa e noutra casa. Grosso modo, essa
discrepncia ser considerada como expressiva dos efeitos da incongruncia bicameral.
Esse conjunto de indicadores a ser mobilizado especialmente no ltimo captulo da tese
ajudar a entender o funcionamento do Senado no contexto do bicameralismo e do padro
constitucional das relaes entre Executivo e Legislativo no Brasil. Supe-se que o grau de
sucesso dos lderes parlamentares e do prprio Executivo em controlar o comportamento
dos senadores e coordenar os acordos legislativos ser mais bem entendido se observadas,
nos termos acima, a estruturao das foras partidrias contidas no Parlamento. Suponhase uma situao muito favorvel, em que o governo dispe, nas duas casas, de uma base
majoritria, pouco fragmentada e ideologicamente homognea. Neste caso, a simetria
bicameral tender a no ser um obstculo, porque a influncia de tal coalizo perpassar o
sistema bicameral e mitigar o poder de veto das minorias em ambas as cmaras. Com
isso, minimiza-se o potencial de obstruo de uma casa sobre as decises da outra. J em
condies desfavorveis para o governo, o bicameralismo dever implicar obstrues
aprovao dos projetos em tramitao: um projeto apoiado por maiorias bicameralmente
incongruentes, internamente fragmentadas e heterogneas, enfrentar mais resistncia e sua
resulta da combinao de duas dimenses, a programtica e a ideolgica. A dimenso programtica se refere
afinidade dos parlamentares de um mesmo partido acerca de opinies e atitudes relativas ao papel do
Estado e s questes valorativas relevantes vida social, tais como o aborto, o casamento homossexual e a
relao entre poltica e religio. A dimenso ideolgica, por sua vez, remete ao grau de convergncia das
posies ideolgicas dos parlamentares de um mesmo partido. Somadas ambas as dimenses, mais coerente
ser o partido quanto mais convergentes forem as opinies, as atitudes e a auto-identificao ideolgica de
seus parlamentares. Supe-se que quanto maior o nvel de coerncia de determinado partido, maior sua
capacidade para atuar de forma unida; quanto menor seu nvel de coerncia, maiores as chances de que seus
parlamentares sejam cooptados pelos partidos adversrios ou sejam mais responsivos s suas bases, contra os
interesses dos partidos e do governo (Carey, 2000 e 2001). A outra varivel a disciplina partidria, que
permite de medir a fora parlamentar do partido atravs de ndices de disciplina dos parlamentares nas
votaes encaminhadas pelas lideranas. Partidos disciplinados apresentam graus mais altos de congruncia
entre a orientao dos lderes e o voto dos parlamentares. Quanto maior a disciplina do partido, maior sua
fora e seu cacife para negociar questes polticas.
59
tramitao dever ser mais afetada por recursos regimentais, seja para obstruir seja para
viabilizar sua aprovao. Em suma, as caractersticas bicamerais da representao devero
impactar o padro de conflito parlamentar intra e entre-cmaras e, portanto, alterar a
dinmica de atuao do Senado, bem como o processo decisrio bicameral.
1.4 Comentrios finais
A anlise desenvolvida no presente captulo permite duas concluses importantes sobre a
influncia do Senado Federal na produo de leis, em face de sua posio no sistema
bicameral brasileiro e em face do padro de interao entre Executivo e Legislativo
estabelecido no pas.
A primeira concluso se refere estrutura do bicameralismo. No tocante distribuio
bicameral do poder, conclui-se que o Senado se equipara Cmara em termos das
respectivas listas de atribuies constitucionais legiferantes e extralegiferantes, ainda que
os graus de simetria entre elas variem conforme os campos de atuao poltica. No tocante
composio das duas casas, ficaram claras as bases da divergncia no perfil polticopartidrio de deputados e senadores. Sem dvida, a simetria e a incongruncia observadas
na anlise indicam que os senadores no s tm um acentuado poder poltico como atuam
sob padres de incentivos distintos dos que esto sujeitos os deputados. Essa combinao
institucional resulta em fora do bicameralismo para cumprir, nos termos de Tsebelis e
Money (1997), suas funes poltica e de eficincia, tornando muito provveis as
situaes em que a mobilizao poltica dos senadores seja necessria para confrontar ou
complementar acordos previamente definidos na Cmara.
No campo das atribuies legislativas relacionadas com as matrias em foco nesta tese
PEC, PLPs e PLs , ficou claro que a Cmara tem maior controle sobre as deliberaes,
pois tais proposies esto sujeitas s idas e voltas tpicas do sistema bicameral. Nesses
casos, por determinao constitucional, os deputados so quase sempre os responsveis
pela primeira rodada de negociaes; sendo que, se os projetos so alterados pelos
senadores, os deputados tm ainda a chance de dar a ltima palavra, acatando ou no as
mudanas feitas em reviso. Por isso, na maior parte das vezes, a nica chance de o Senado
60
dar a palavra final vetando os projetos previamente aprovados na Cmara, mas essa
deciso nem sempre possvel ou conveniente, devido a sua dramaticidade: em certos
casos, os custos de uma rejeio total podem ser altos demais para serem assumidos pelos
senadores.
A despeito desse vis assimtrico em favor da Cmara, o Senado tem grande influncia
sobre o processo legislativo e sobre o contedo da legislao, seja porque tambm pode
iniciar projetos caso em que ele passa a ter o direito ultima palavra seja porque as
decises polticas se do de forma encadeada, em fluxo contnuo, permitindo negociaes
cruzadas, que mantm o poder dos senadores mesmo nas decises sobre matrias em que,
formalmente, o Senado no pode mais interferir.
O certo que, em decorrncia da simetria e da incongruncia que caracterizam o
bicameralismo brasileiro, o potencial legiferante do Senado vai muito alm de sua funo
de eficincia, que promove o aprimoramento da legislao, e toca na essncia das questes
polticas, redistributivas e conflitivas, que afetam o processo legislativo e a produo de
leis no Brasil.
A segunda concluso, igualmente importante, diz respeito dinmica de coalizes que
fundamenta as relaes entre o Legislativo e o Executivo. Se por um lado a incongruncia
bicameral pode gerar incentivos manifestao ostensiva da simetria por parte dos
senadores, por outro, as estratgias adotadas pelo Executivo para formar sua base de apoio
podem aumentar ou diminuir as bases para divergncias polticas entre Senado e Cmara.
Em outros termos, o perfil bicameral das coalizes montadas pelo governo pode reforar
ou mitigar os efeitos da incongruncia nas interaes do Senado com a Cmara. A
propsito, o efeito da poltica de coalizes sobre a dinmica das relaes bicamerais no h
de ser mera casualidade, ao contrrio, deve ser o resultado de estratgias bem planejadas
dos sucessivos chefes do Executivo para se entenderem com o Congresso.
Sendo assim, ao menos no tocante a projetos de interesse do Executivo, as caractersticas
da coalizo so variveis importantes para a anlise do comportamento dos senadores
frente s decises dos deputados. Variveis como o tamanho das coalizes, seu grau de
61
62
64
CAPTULO II
organizao interna, para avaliar como elas podem afetar as decises dos senadores e, por
decorrncia, a interao do Senado com a Cmara e o Poder Executivo. Como dito na
introduo desta tese, as variveis institucionais extra e intra parlamentares so
consideradas, exclusivamente, como variveis explicativas da dinmica decisria e da
produo de leis no Senado.
No Brasil, pesquisas nessa rea mostraram que os incentivos eleitorais ao comportamento
centrfugo dos deputados so mitigados pela organizao da Cmara dos Deputados,
permitindo concluir que o processo decisrio nessa Casa centralizado em poucos atores e
instncias parlamentares e, ao contrrio do processo eleitoral, no deixa muito espao para
estratgias individualistas. Tais estudos, especialmente os de Figueiredo e Limongi (1995,
1996, 1999, 2006), deixam claro que so poucas as oportunidades para deputados isolados
impactarem de forma determinante as decises da Cmara. Para ter influncia poltica na
Casa, preciso ocupar (ou influenciar quem ocupa) lugares estratgicos nos diversos
rgos colegiados da estrutura parlamentar: a Mesa Diretora, as comisses permanentes, as
bancadas e blocos partidrios, o Colgio de Lderes e o plenrio.
Desses rgos, destacam-se a Mesa e o Colgio de Lderes, que, juntos, determinam o rito
e o contedo dos trabalhos na Cmara e restringem os espaos para as estratgias
particularistas dos deputados. Uma vez que tais colegiados tm sua composio e
funcionamento definidos em bases partidrias, os partidos se tornam os grandes
responsveis pelas decises da Casa.
A despeito da importncia do Senado no processo decisrio bicameral, mostrada no
captulo I, s recentemente comearam a surgir estudos sobre sua organizao interna (vide
Lemos, 2008; Ricci, 2008). Em funo da carncia de pesquisas nesse campo, as
concluses dos estudos sobre a Cmara so estendidas, de forma mais ou menos explcita,
ao Congresso Nacional e, portanto, ao Senado. Dadas a autonomia institucional e a fora
poltica do Senado, justifica-se um estudo especfico de sua organizao interna. Este o
66
objetivo do presente captulo, que est dividido em duas partes: a primeira aborda a
distribuio das prerrogativas entre indivduos e rgos colegiados no Senado federal; a
segunda trata das regras formais que definem os caminhos das proposies legislativas na
Casa especialmente dos projetos de lei ordinria, que compem mais de 90% das
matrias a serem analisadas nos prximos captulos.
O captulo se baseia no Regimento Interno do Senado Federal (RISF)1 e na Constituio
Federal (CF)2. Como parmetro de comparao, os traos da organizao da Cmara dos
Deputados tambm sero apresentados, de acordo seu Regimento (RICD), com a CF e com
a literatura especializada. Nessas bases, ser analisada a distribuio do poder decisrio
entre: os senadores individuais, as comisses, os partidos, a Mesa Diretora e o plenrio do
Senado. Com isso, busca-se interpretar as conseqncias esperadas dessa partilha de poder
sobre o funcionamento parlamentar.
Em termos mais especficos, a questo que instiga a anlise se, afinal, a centralidade
formal dos partidos observada na organizao da Cmara replicada no Senado. A
despeito de algumas diferenas apresentadas ao longo do captulo, pode-se adiantar que a
resposta a essa questo positiva. No conjunto, os dispositivos do RISF tornam os partidos
os principais responsveis pela coordenao das estratgias dos senadores. Essa concluso
importante porque, ao se confirmar que os partidos so centrais tambm no Senado,
reforam-se as hipteses de que eles conformam a produo legislativa na Casa e de que,
ademais, so agentes cruciais nas interaes bicamerais.
O modelo organizacional vigente no Senado foi definido pela Resoluo do Senado Federal (RSF) n 93 de
1970. Com a nova Constituio Federal (CF), essa resoluo foi alterada pela RSF n 18 de 1989, para
adaptar o funcionamento da Casa Nova Repblica. Desde ento, outras alteraes ocorreram, por vontade
dos senadores ou em decorrncia da necessidade de adaptao do Regimento a emendas constitucionais e leis
complementares que afetaram os rituais legislativos no Congresso Nacional. As mudanas no RISF ocorridas
entre 1989 e 2007 sero comentadas, sempre que tenham relevncia para o processo de produo de leis.
2
A anlise do RISF contou com as importantssimas contribuies de Marcos Evandro Cardoso Santi,
consultor legislativo no Senado Federal. No tocante ao RICD, o captulo contou com a leitura atenta e os
comentrios de Fbio de Barros Correia Gomes, assessor legislativo na Cmara dos Deputados e doutorando
em Cincia Poltica pelo Iuperj. As crticas e sugestes de ambos foram fundamentais para o trabalho aqui
desenvolvido. As lacunas e equvocos remanescentes so de responsabilidade exclusiva do autor.
67
Os interesses podem se referir a categorias sociais ou comunidades polticas e ser, nesse sentido, no
individuais, mas coletivos. Porm, do ponto de vista do problema de ao coletiva enfrentado pelas
legislaturas, os parlamentares so portadores de interesses prprios, exclusivos, que precisam ser
coordenados para que se transformem em decises polticas.
68
exemplo, precisa ser apoiada por no mnimo trs senadores (RISF, 293, IV) ou 6% dos
deputados (RICD, 185, 3), mas no necessrio que sejam da mesma bancada ou
comisso; a obstruo parlamentar um exemplo contrrio, pois no pode ser feita por um
grupo de legisladores formado ad hoc, mas apenas pelas bancadas ou seus lderes4. Aquela
considerada um direito individual; esta, um direito partidrio.
Como se v no quadro IV, h uma lista considervel de atribuies que os senadores
podem exercer individual ou coletivamente, sem necessidade da concordncia formal de
comisses ou partidos. Os direitos listados no quadro podem ser divididos, por falta de
melhor nome, em propositivos e obstrutitivos, sendo que ambos os tipos podem ser
mobilizados individual ou coletivamente.
Entre os direitos propositivos de uso estritamente individual pode ser destacado o direito
de emitir o voto em separado, que no mbito das comisses equivale a um parecer
alternativo ao do relator. No rol dos direitos individuais, tambm passveis de uso coletivo,
destacam-se a iniciativa de lei e a proposio de emendas, que podem ser utilizados pelos
senadores para incluir temas na pauta da Casa e, claro, produzir legislao. H, ainda, os
direitos propositivos, que devem ser subscritos por mais de um senador: entre eles podem
ser citados o requerimento de urgncia e o requerimento de votao nominal.
J entre os direitos obtrutivos tambm h os coletivos e os individuais. Naqueles, se
inclui o recurso contra os pareceres terminativos/conclusivos das comisses; nestes, se
destacam o pedido de vista e o requerimento de informaes. Esse tipo de atribuio
permite aos senadores, individual ou coletivamente, lanar mo de estratgias para protelar
a tramitao no mbito das comisses ou do plenrio e, assim, ampliar o debate e os
espaos de negociao em torno de temas de seu interesse.
H direitos coletivos, como os de bancadas, que s podem ser usados por coletividades prvia e
formalmente constitudas e no por qualquer grupo circunstancial; mas, nas duas casas, direitos que exigem
subscrio de grupos ad hoc de legisladores tambm podem ser exercidos por lideranas que representem o
nmero de apoiadores necessrio. Por isso, estes tambm so includos nas atribuies de lideranas,
apresentadas adiante.
69
Quadro IV
Direitos legislativos individuais, que podem ser mobilizados pelos parlamentares
independentemente do apoio das bancadas ou comisses de que participem.
Atribuies
Apresentar projetos de lei
Emendar projetos de lei, inclusive os do Executivo
Relatar matrias (nas comisses ou em plenrio, quando indicado)
Requerer tramitao em regime de prioridade
Requerer tramitao urgente; retirar requerimento (se autor)
Requerer votao nominal em Plenrio
Requerer verificao de votao (para forar votao nominal)
Requerer preferncia por ordem de votao, requerer votao em globo ou destaque
para votao em separado.
Requerer retirada de proposio (se autor), tramitao conjunta e desarquivamento
de matrias; requerer declarao de prejudicalidade de matria ou apresentar recurso
contra declarao de prejudicalidade de matria.
Fazer apartes; fazer uso da palavra durante a discusso de qualquer proposio ou
antes depois da ordem do dia.
Requerer dispensa de interstcios, prazos e procedimentos para agilizar a deliberao
em plenrio
Recorrer de deciso dos presidentes das comisses e do presidente da Casa
Pedir vistas de matrias em discusso
Requerer audincia pblica, requerer informaes e/ou comparecimento de
autoridades, inclusive ministros.
Participar como titular de comisses permanentes
Senadores
Deputados
Sim
Sim
Sim
No se aplica*
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim. Trs**
Sim.
Uma***
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sartori, 1994). Alm disso, deve-se ter em conta o reduzido tamanho do plenrio do
Senado, se comparado com o da Cmara dos Deputados. Num universo de 81
parlamentares, os partidos se fazem menos necessrios ordenao da ao coletiva do que
entre os 513 membros que compem a Primeira Casa.
Para ilustrar este ponto, pode se mencionar o requerimento de urgncia, que exige a
subscrio de 1/4, 1/2+1, ou 2/3 dos membros no Senado e 1/3 ou 1/2+1 na Cmara,
conforme o grau de urgncia desejado. Nesse caso, os senadores so favorecidos porque
20, 41 ou 54 deles podem adotar uma estratgia que s possvel com o apoio de 171 ou
257 deputados. Questo similar envolve o recurso contra deliberao conclusiva de
comisso, pois ambos os regimentos estabelecem que ele deve ser subscrito por, no
mnimo, um dcimo dos membros da legislatura, ou seja, nove senadores ou 52
deputados5. Ademais, solicitaes como destaques para votao em separado ou
requerimentos de votao nominal, que podem ser apresentadas individualmente, mas
carecem da aprovao do plenrio, so mais viveis para os senadores devido ao nmero
de membros da Casa que propicia as trocas de apoio baseadas em acordos entre indivduos.
No tocante a essa questo, cabe comentar o direito proposio de emendas. Se as
negociaes em torno de emendas se do em plenrio, os senadores tm muita vantagem
em relao aos deputados, pois entre aqueles mais provvel que haja situaes em que
um nico voto seja decisivo aprovao de um projeto. Entretanto, para o legislador
individual, as comisses so os espaos privilegiados para a negociao de emendas,
especialmente em deliberaes conclusivas ou terminativas, j que ali o peso de um voto
maior que no plenrio. Em princpio, no mbito das comisses deputados e senadores tm
um cacife poltico similar, devido ao tamanho dos corpos deliberantes: em mdia, 20
membros no Senado e 26 na Cmara. No entanto, h peculiaridades no Senado que do aos
senadores vantagens frente aos deputados: aqueles participam, simultaneamente, de mais
comisses que estes (vide quadro IV) e, ademais, a renovao das comisses no Senado
5
Dadas as configuraes pluripartidrias das duas casas, a simetria das propores exigidas de deputados e
senadores para requerimentos similares visa a produzir nas duas casas graus equivalentes de diversidade
poltica e, portanto, de dificuldade para a atuao individual. Porm, considerando-se, como Sartori (1998),
que os contatos face a face facilitam os acordos e os tornam mais slidos e promissores, os senadores levam
vantagem em processos de negociao devido durao maior dos mandatos e ao tamanho reduzido da Casa.
71
ocorre a cada dois anos, sendo que na Cmara se d anualmente. Assim, os senadores tm
maior certeza sobre o futuro parlamentar, dispondo de um horizonte mais longo para
acordos informais e trocas de apoio nas deliberaes comissionais.
O fato que seja nas comisses, seja no plenrio uma assemblia relativamente
pequena, equivalente a 15,8% da Cmara dos Deputados, oferece aos senadores melhores
condies de socializao poltica e, assim, viabiliza a estruturao de redes de apoio,
margem dos agrupamentos oficiais. Uma vez que os grupos com poder decisrio podem
ser, de fato, muito pequenos nesse universo, plausvel supor que redes informais de
solidariedade tm grandes chances de serem bem sucedidas em suas metas polticas.
Uma questo importante a ser evocada aqui se relaciona com a funo representativa do
Senado no contexto de um Estado Federal. curioso que, a despeito do arranjo federativo
e das funes constitucionais da Cmara Alta no Brasil, os senadores no tenham
institudo, no mbito da Casa, dispositivos regimentais para a proteo dos interesses
regionais no processo legislativo6. Porm, as caractersticas institucionais acima discutidas
do aos senadores vantagens sobre os deputados para agirem em favor dos interesses
regionais especialmente se considerado o peso igual dos estados na composio do
Senado. Talvez a justificativa racional para ausncia de rgos formais de representao
dos interesses estaduais e regionais esteja no reconhecimento de que, ainda que no
Na Amrica do Sul, nenhum pas bicameral distingue, nesse aspecto, as cmaras alta e baixa. No entanto, os
interesses regionais encontram amparo regimental em cada uma das casas em ao menos dois pases:
Argentina e Bolvia. Na Argentina, como no Brasil, os blocos parlamentares so centrais na organizao
legislativa, com a diferena de que l os partidos no so suas bases necessrias. O art. 56 do Regimento do
Senado argentino diz que dois ou mais senadores podem se organizar em blocos de acordo com suas
afinidades polticas. No h exigncia de que as afinidades sejam partidrias. Na Bolvia, o Regimento
mais explcito, instituindo Brigadas Departamentais, compostas pelos senadores de um mesmo
departamento, que tm, entre outras, as funes de coordenar as atividades de ordem departamental ante o
Senado; coordenar as aes das brigadas frente aos outros poderes do Estado; acompanhar os assuntos de
interesse regional que se encontrem em tramitao nas comisses (Regimento do Senado Nacional, art. 63).
Em pas unicameral, a Venezuela um caso exemplar: o art. 67 do Regimento da Assemblia Nacional cria e
atribui diversas funes aos grupos parlamentares regionais e estaduais, que so instncias de encontro
dos assemblestas para o dilogo poltico pluralista, a formulao de estratgias, propostas, projetos de lei,
acordos, moes, posies polticas e o estudo de todo assunto de interesse regional e estadual. No Brasil, as
bancadas regionais e estaduais eram previstas nas Resolues do Congresso Nacional, que tratam da
formao, da composio e do funcionamento da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao CMPOF (RCN 2/1995, atualizada pela RCN/2001). Nestas resolues, era assegurado s
bancadas regionais e estaduais o direito de apresentar emendas coletivas Lei Oramentria Anual. A RCN
1/2006 substituiu a de 2001, extinguindo o direito de emendas por parte das bancadas regionais, mantendo
apenas os das bancadas estaduais. Note-se, de todo modo, que as regras no distinguem uma casa da outra.
72
disponham de instncias especficas para tal, os senadores, por seu pequeno nmero, so
capazes de se organizar, com relativa facilidade, em favor de seus estados ou regies.
O fato que o silencio do RISF acerca da instituio e das prerrogativas regimentais de
bancadas regionais no impede, na prtica, a atuao de tais bancadas. Essa possibilidade
de atuao estratgica um dos fatores que deve produzir, no Senado, comparado
Cmara, uma mobilizao diferenciada em prol dos interesses estaduais e regionais.
2.2 Plenrio, Mesa Diretora, Comisses, Bancadas e Lideranas: suas funes e seus
poderes polticos na organizao legislativa
A lista de prerrogativas dos senadores, acima discutida, revela possibilidades variadas e
relevantes de interveno individual e descentralizada no processo legislativo senatorial.
No entanto, salvo iniciativas como o pedido de vista e o requerimento de informaes (art,
216, III), que do maior vazo s estratgias particulares dos legisladores, o atendimento a
uma demanda individual no mbito da legislatura depende do apoio coletivo e/ou da
anuncia dos colegiados parlamentares: as comisses, o plenrio ou a Mesa Diretora.
Ainda que o Senado Federal seja uma assemblia relativamente pequena, preciso ter em
mente que a pluralidade que lhe caracterstica partidria, ideolgica, regional implica
conflitos polticos que, por sua vez, geram dificuldades para a coordenao descentralizada
da escolha coletiva. Em outros termos, a constelao de interesses representada na
legislatura senatorial, ainda que seja menos complexa que a da Cmara dos Deputados7,
tende a dificultar a busca de acordos atravs da ao particular de senadores que no
ocupam posies privilegiadas na estrutura parlamentar.
sabido que as dificuldades de ao coletiva so muito melhor superadas atravs da
coordenao poltica centralizada, especialmente em situaes de conflito (Olson, 1998).
precisamente para cumprir essa funo coordenadora num ambiente marcado pela
pluralidade poltica que so institudas as bancadas partidrias, com suas lideranas, e
instaladas a Mesa Diretora e as comisses, com seus respectivos presidentes. O fato que,
dada a estruturao racionalizada e hierrquica da organizao legislativa, apenas
7
73
Art. 89. Ao presidente de comisso compete: I ordenar e dirigir os trabalhos da comisso; II dar-lhe
conhecimento de toda a matria recebida; III designar, na comisso, relatores para as matrias; IV
designar, dentre os componentes da comisso, os membros das subcomisses e fixar a sua composio; V
resolver as questes de ordem; VI ser o elemento de comunicao da comisso com a Mesa, com as outras
comisses e suas respectivas subcomisses e com os lderes; VII convocar as suas reunies extraordinrias,
de ofcio ou a requerimento de qualquer de seus membros, aprovado pela comisso; VIII promover a
publicao das atas das reunies no Dirio do Senado Federal; IX solicitar, em virtude de deliberao da
comisso, os servios de funcionrios tcnicos para estudo de determinado trabalho, sem prejuzo das suas
atividades nas reparties a que pertenam; X convidar, para o mesmo fim e na forma do inciso IX,
tcnicos ou especialistas particulares e representantes de entidades ou associaes cientficas; XI
desempatar as votaes quando ostensivas; XII distribuir matrias s subcomisses; XIII assinar o
74
75
11
No esto sujeitos ao poder terminativo das comisses do Senado: a) projeto de resoluo que altere o
Regimento Interno; b) projetos de resoluo a que se referem os arts. 52, V a IX, e 155, 1o , IV, e 2o , IV
e V, da Constituio; c) proposta de emenda Constituio.
12
a) de lei complementar; b) de cdigo; c) de iniciativa popular; d) de Comisso; e) relativos a matria que
no possa ser objeto de delegao, consoante o 1o do art. 68 da Constituio Federal; g) que tenham
recebido pareceres divergentes de comisses; h) em regime de urgncia.
76
Quadro V
Caractersticas e Funes das Comisses Permanentes
Senado Federal
Cmara dos Deputados
N de Comisses Onze (atualmente).
Nmero de
Fixo. Definido pelo regimento (RICD. art. 77)
participantes
Tamanho
De 17 a 27 membros.
Subdivises
Nmero de
participaes
permitidas
Critrio de
designao de
Membros
Sim. Subcomisses
Vinte (atualmente).
Varivel. Definido pela Mesa, ouvido o Colgio de
Lderes, no incio de cada ano (RICD, art. 24).
No menos que 3,5% nem mais de 12% do total de
Deputados, ignorando-se a frao (RI, art. 24). Em
2008: de 18 a 33 membros.
Sim. Subcomisses e turmas
Mandato de
Membros
Cargos
Mandato da
Presidncia
Eleio do
Presidente
Atuao do
presidente nos
trabalhos da
comisso
Instrumentos da
Minoria
N de comisses
por matria
Comisses de
admissibilidade
Fase de
deliberao
Poderes
legislativos das
comisses
Deliberaes
conclusivas
Uma, preferencialmente.
No. A comisso que avalia o mrito tambm
avalia a adequao do projeto Constituio, s
leis e ao regimento. Apenas se houver solicitao
ou recurso o projeto enviado para a apreciao
CCJ e para a CAE (assuntos econmicos).
Antes do plenrio. Se houver emendas de
plenrio, volta s comisses.
Iniciar Leis; dar parecer terminativo; emendar
projetos, inclusive os do Executivo; controlar
prazos de tramitao (requerer urgncia, por
maioria simples).
Sempre nominal, em dois turnos.
Elaborao prpria, a partir de quadro sobre o Senado feito por Lemos (2008: 358). Alguns dados foram
adicionados ou atualizados a partir do RISF, 2008. Os dados sobre a Cmara foram extrados do RICD, 2008.
* CLP: Comisso de Legislao Participativa; CSPCCO: Comisso de Segurana Pblica e Combate ao Crime
Organizado.
Ainda no tocante ao poder das comisses senatoriais para dar a ltima palavra, h outras
clusulas no RISF que merecem ser mencionadas, pois dispensam a atuao do plenrio e,
77
por lgica, tm o mesmo efeito do poder terminativo. O art. 101, 1 do RISF diz que
quando a CCJC emitir parecer pela inconstitucionalidade e injuridicidade de qualquer
proposio, essa ser considerada rejeitada e arquivada definitivamente, a menos que, no
sendo unnime o parecer, haja recurso de no mnimo 9 senadores, ou lderes que os
representam. A comunicao do arquivamento ser feita pelo Presidente, em plenrio,
podendo o recurso ser apresentado no prazo de dois dias teis contado da comunicao.
Similarmente, o art. 254 do mesmo regimento diz que quando os projetos receberem nas
comisses pareceres contrrios quanto ao mrito, sero tidos como rejeitados e arquivados
definitivamente, salvo recurso, que deve ser apresentado nas condies acima descritas.
Obviamente o poder terminativo no esgota a funo do sistema comissional. Mesmo
quando a votao final no prerrogativa das comisses, formalmente cabe a elas estudar
os projetos e, quando necessrio e/ou conveniente, propor alteraes por meio de emendas
ou substitutivos. Nesses casos, o papel fundamental das comisses produzir pareceres
sobre projetos bem como sobre emendas e substitutivos, quando houver antes das
votaes em plenrio. A essas, se somam outras prerrogativas relativas produo de leis,
tais como o poder de apresentar projetos, reter projetos e requerer urgncia, alm de outras
maneiras de interferir no ritmo e no contedo da produo parlamentar. Sem dvida, as
comisses tm relevantssimo papel na triagem e no fluxo do processo decisrio.
O nmero de membros das comisses no Senado previamente fixado pelo RISF, e os
mandatos duram dois anos, sendo possvel a renovao do mandato e a migrao entre
comisses durante o mandato, se isso for autorizado pelo lder do partido. Na Cmara, a
migrao e a reconduo tambm so permitidas, mediante aval das lideranas, mas os
mandatos duram apenas um ano. Nessa casa, o tamanho de cada comisso no prefixado,
mas definido no incio de cada sesso legislativa pela Mesa, ouvidas as lideranas. Devido
variao nas regras, os tamanhos das comisses de senadores e deputados so
discrepantes, variando de 17 a 27 na cmara alta e de 17 a 61 na baixa. Os nomes e o
nmero de membros das comisses nas duas casas constam nas tabelas II e III.
78
Tabela II
Nmeros de Membros das Comisses do Senado
Nome da Comisso (SIGLA)
N de membros
1989
2008
Diretora (CDIR)
7
7
Assuntos Econmicos (CAE)
25
27
Assuntos Sociais (CAS)
25
21
Educao (CE)
25
27
Constituio, Justia e Cidadania (CCJ)
21
23
Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CRE)
21
19
Servios de Infra-estrutura (CI)
19
23
Fiscalizao e Controle (CFC)
17*
(ag)
(in)
Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle (CMA)
17
(in)
Direitos Humanos e Legislao Participativa (CDH)
19
(in)
Desenvolvimento Regional e Turismo (CDR)
17
(in)
Agricultura e Reforma Agrria (CRA)
17
Cincia, Tecnologia, Inovao, Comunicao e Informtica (CCT)
(in)
17
Tamanho mdio
20
20
Elaborao Prpria, a partir dos Regimentos do Senado, vigentes em 1989 e 2006.
(in) inexistente; (ag) agregada: tema abordado por outra comisso.
* Comisso inativa em 1991 e 1992.
Tabela III
Nmeros de Membros das Comisses da Cmara dos Deputados
Nome da Comisso (SIGLA)
N de membros
2008
1989
7
7
54
40
(in)
20
51
40
51
61
31
21
31
(ag)
51
18
31
18
(ag)
18
51
32
31
33
31*
20
(in)
18
(ag)
18
31
30
49**
30
51***
33
(ag)
18
31
(ag)
31
(ag)
(in)
25
(ag)
19
31
30
38
26
Diretora
Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural (CAPADR)
Amaznia, Integrao Nacional e de Desenvolvimento Regional (CAINDR)
Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica (CCTCI)
Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC)
Defesa do Consumidor (CDC)
Defesa Nacional (CDN)
Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio (CDEIC)
Desenvolvimento Urbano (CDU)
Direitos Humanos e Minorias (CDHM)
Educao e Cultura (CEC)
Finanas e Tributao (CFT)
Fiscalizao Financeira e Controle (CFFC)
Legislao Participativa (CLP)
Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS)
Minas e Energia (CME)
Relaes Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN)
Seguridade Social e Famlia (CSSF)
Segurana Pblica e Combate ao Crime Organizado (CSPCCO)
Trabalho (CT)
Servio Pblico (CSP)
Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
Turismo e Desporto (CTD)
Viao e Transportes (CVT)
Tamanho mdio
Elaborao Prpria, a partir de dados da Cmara, 2008.
* Comisso inativa entre 1990 e 1994.
** Em 1989 era Comisso de Relaes Exteriores, distinta da Comisso de Defesa Nacional.
*** Em 1989 era Comisso de Sade, Previdncia e Assistncia Social. Em 1990 assumiu no nome atual
(in) inexistente; (ag) agregada: tema abordado por outra comisso.
79
80
Diversamente do RICD, que obriga (e limita) a participao do deputado a uma comisso permanente, o
RISF diz que cada Senador poder integrar at trs comisses como titular (art. 77, 2. RISF).
14
No RICD de 1989, constavam 13 comisses: Comisso de Agricultura e Poltica Rural; de Cincia e
Tecnologia, Comunicao e Informtica; de Constituio, Justia e Redao; de Defesa do Consumidor,
Meio Ambiente e Minorias; de Defesa Nacional; de Economia, Indstria e Comrcio; de Educao, Cultura e
Desporto; de Finanas e Tributao; de Minas e Energia; de Relaes Exteriores; de Seguridade Social e
Famlia; de Trabalho, Administrao e Servio Pblico; de Viao e Transportes, Desenvolvimento Urbano e
Interior. Essas comisses no correspondem s que foram instaladas na legislatura que teve incio em 1989.
A Comisso de Fiscalizao e Controle, no prevista no RICD, foi instalada e funcionou; a Comisso de
Trabalho, Administrao e Servio Pblico funcionou dividida em Trabalho e Servio Pblico.
15
Na Cmara, as subcomisses so denominadas de permanentes e especiais (RICD, art. 29)
16
Trata-se do nmero de subcomisses criadas, mas no necessariamente instaladas. A pesquisa documental
mostrou que, em geral, comisses e subcomisses permanentes no funcionam no ano de sua criao.
17
Em 2003 foi criada a CDH; em 2005, a CDR e CRA; em 2007 foi criada a CCT.
81
dados disponveis no permitem um acompanhamento longitudinal da estratificao intracomissional, mas os nmeros sobre a realidade atual permitem afirmar que os deputados
usam ao mximo as permisses regimentais para desenvolver sua especializao: conforme
dados do site da Cmara, acessado em junho de 2008, existem na Casa 35 subcomisses
permanentes e 38 especiais18.
Grfico I
Evoluo do sistema de subcomisses no Senado Federal 1989-2008
30
25
20
15
10
5
0
1989
1990
1994
1995 1996
Permanentes
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Temporrias
Todas
Elaborao Prpria, a partir dos Relatrios Anuais da Presidncia do Senado Federal (1989-2006).
Parece claro que as transformaes observadas indicam esforo dos congressistas para
guarnecer o sistema comissional com a capacidade informacional demandada nas
deliberaes parlamentares e na interao das casas com o Executivo. No entanto, no se
pode perder de vista que as comisses e subcomisses so espaos decisrios estratgicos,
18
Sobre essa questo cabe uma ressalva. Se, por um lado, a estratificao da legislatura em comisses e
subcomisses favorece a qualificao e aumenta o cacife dos legisladores no jogo parlamentar, por outro, o
grande nmero de rgos deliberativos pode sobrecarregar a agenda dos representantes, dispersar sua ateno
e comprometer a qualidade das decises polticas (Rosenthal, 1981). No Senado, isso um problema. At
2005, cada senador podia participar de duas comisses como titular; atualmente, de trs (RISF, art. 77, 2).
Isso ocorreu por causa do aumento no nmero de comisses, mas, dado o volume de trabalho legislativo, os
senadores possivelmente tendero a priorizar algumas comisses em detrimento de outras. Se comparados
com os deputados, os senadores ficam prejudicados, pois o excesso de afazeres simultneos afeta o equilbrio
informacional entre as casas. At 2004, os deputados participavam, como titulares, de duas comisses
permanentes, mas a Resoluo (RCD) 20/2004 reduziu para uma, ressalvada a participao na CLP e na
CSPCCO (RICD, art. 26, 2). A dedicao quase-exclusiva s comisses permanentes, permitida pelo
nmero de deputados, coloca os senadores em relativa desvantagem, pois estes, sendo poucos, se desdobram
entre vrias comisses. Estas, ademais, atuam em reas temticas mais amplas que as comisses na Cmara,
que so mais numerosas e, por isso, tm focos mais restritos e melhores condies de especializao. Enfim,
os senadores se dispersam mais que os deputados, tm mais dificuldades de qualificao e, portanto, atuam
sob maior incerteza. Por isso, eles podem ter menos segurana para usar suas prerrogativas, como a de
emendar projetos em reviso.
82
Clculo relativo ao perodo 1989-2006, feito a partir de dados dos anos mpares, quando as comisses so
(re)compostas no Senado.
20
Essa regra s existe explicitamente no RICD, art. 26 3; porm, ela tambm respeitada na prtica do
Senado, j que todo senador participa de ao menos uma comisso.
83
do Senado. Regra similar afeta a designao dos relatores, que ser independente da
matria e de reunio da comisso, obedecer proposio das representaes partidrias
ou blocos nela existentes, [e] ser alternada entre seus membros21.
Segundo Santos e Almeida (2005), a Cmara obedece a regras similares. Os autores citam
o artigo 39 do RICD, que evoca, para a eleio dos presidentes das comisses, as regras
partidrias de composio da Mesa. Sobre a designao de relatores, Santos e Almeida no
citam uma norma especfica como o artigo supracitado do RISF , mas argumentam
que o esprito da lei proporcionalista que rege a representao partidria no pas, [...]
ratificado no Regimento Interno da Cmara, assim como em suas prticas, produz efeitos
importantes no processo decisrio daquela Casa ao oferecer oportunidades para que
deputados de oposio ocupem postos relevantes, como o caso da relatoria de PLs.
(Santos e Almeida, 2005: 727. Sem grifos no original.)
No Senado a norma da proporcionalidade foi sendo pouco a pouco aperfeioada a partir da Resoluo de
1989, que ajustou o RISF de 1970 aos novos tempos. A proporcionalidade para a indicao de relator foi
estabelecida pela RSF n 13, de 14 de maio de 1992. Antes disso, vigorava o artigo 148 do Regimento
contido na RSF n 93, de 27 de novembro de 1970: A designao de Relator independe de reunio da
comisso e dever ser feita dentro de 48 horas a partir do recebimento do projeto na Comisso [...]. A
exigncia explcita do critrio proporcional para a eleio dos presidentes das comisses e da Mesa foi
instituda pela RSF 35/2006, que se consolidou no art. 59 do RISF. A despeito disso, a proporcionalidade a
norma bsica do ordenamento geral do processo legislativo e provavelmente sempre pesou na nomeao ou
eleio das autoridades parlamentares no perodo ps-1988.
84
85
ocorre muitas vezes nas tramitaes de projetos do Judicirio e do Executivo, como se ver
no captulo IV.
Quadro VI
Atribuies do Plenrio no Senado e na Cmara
Atribuies
Instncia de deliberao final de PECs, de projetos de lei complementar e de projetos de
cdigo (qualquer que seja a origem)
Instncia de deliberao final de todo e qualquer projeto do Executivo: MPs, PECs, projetos
de lei complentar e ordinria; crditos oramentrios adicionais e extraordinrios
Instancia de deliberao final de projetos de lei ordinria e complementar propostos pelo
Judicirio e pelo ministrio pblico
Instncia de deliberao final (em reviso) sobre projetos de iniciativa parlamentar que, na
casa de origem, tenha sido objeto de deliberao final do plenrio
Instncia de formulao de pareceres e de deliberao final sobre projetos que tramitam em
regime de urgncia.
Instncia de proposio de emendas ou substitutivos aos projetos
Senado
Cmara
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
No
Sim
No
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
NSA*
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
na produo legislativa (Figueiredo e Limongi, 1999; Queiroz, 2006). Estes dois ltimos
tipos de proposio necessariamente passam por votao final em plenrio, seja em sesses
exclusivas de cada Casa (MPs, depois de 2001), seja em sesses conjuntas do Congresso
Nacional (MPs, antes de 2001 e leis oramentrias22).
Idealmente, as instncias deliberativas por excelncia, responsveis pela formatao dos
projetos, so as comisses. Estas, por suposto, renem as qualificaes necessrias e
contam com estrutura propcia ao estudo das matrias, produo de informaes,
elaborao de pareceres e produo de consensos polticos. Na diviso do trabalho
legislativo, ao plenrio caberia, sobretudo, a funo de, na ausncia de poder terminativo,
de tomar decises finais em bases majoritrias, isto , agregar preferncias (Sartori, 1994).
No entanto, a forte presena do plenrio nas decises da Cmara j foi constatada por
Figueiredo e Limongi, em diversos artigos que resultaram na obra Executivo e Legislativo
na Nova Ordem Constitucional (1999). Nesse livro, os autores mostram tambm, atravs
da anlise do processo legislativo, que o plenrio toma espao das comisses e, ademais,
suas decises no seguem um princpio assemblesta, isto , no so tomadas de forma
livre e descentralizada. Ao contrrio, quando importa aos partidos e ao governo, as
decises do plenrio so controladas atravs de articulaes centralizadas das lideranas.
Embora no tratem detalhadamente do Senado, mas da Cmara, Figueiredo e Limongi
(1994, 1996) implicitamente estendem seus argumentos ao Congresso Nacional, induzindo
concluso de que entre os senadores ocorre fenmeno similar, devido organizao
legislativa da Cmara Alta que tambm seria centrada nos partidos , combinada com o
poder de agenda do presidente da Repblica.
De fato, conforme o quadro VI, entre os poderes do plenrio do Senado est includa uma
extensa lista de proposies e requerimentos que so submetidas cotidianamente
apreciao dos senadores. Combinadas com os poderes das lideranas parlamentares, as
atribuies do plenrio senatorial apontam na direo indicada por Figueiredo e Limongi
22
Proposies oramentrias so, alm do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Direitrizes oramentria (LDO)
e da Leia Oramentria anual (LOA). Alem dessas, a CF prev a solicitao, por parte do Executivo, dos
crditos adicionais, especiais e extraordinrios. Estes crtidos tm uma tramitao especfica, prevista no
Regimento Comum e no estatuto da CMPOF, mas eles tambm so, no raro, solicitados atravs de MPs.
87
(idem): mais do que uma assemblia legitimadora das decises da Casa, o plenrio torna-se
um espao privilegiado para as articulaes partidrias, sendo estas fundamentais para o
sucesso da maior parte das matrias, especialmente as de interesse do governo.
A urgncia, por exemplo, seria um instituto largamente usado pelos lderes para transferir
as decises das comisses para o plenrio, j que nesta arena as decises so sumrias e
controladas. Nos estudos sobre a Cmara dos Deputados, a urgncia alvo de crticas
precisamente porque esvazia as comisses e sobrecarrega o plenrio com atividades
legiferantes. Por um lado, isso consiste num vcio da organizao parlamentar, porque
matrias complexas, que tocam questes politicamente relevantes, deixam de ser debatidas
de forma adequada por falta de tempo nas comisses e por incapacidade do plenrio para
informar as decises legislativas com a mesma competncia do sistema comissional. Mas o
fato que, devido urgncia, o plenrio, mesmo no sendo uma arena apropriada para
produo de expertise parlamentar, compete com as comisses na funo de moldar
projetos e formular pareceres. Por outro lado, a urgncia, somada a outros instrumentos de
controle do processo legislativo, contribuiria para a previsibilidade das votaes em
plenrio e asseguraria capacidade governativa ao sistema capacidade esta considerada
improvvel para autores (Mainwaring, 2001; Ames, 2000) que enfatizam o personalismo e
a descentralizao do processo eleitoral, e seus reflexos negativos na arena parlamentar.
Em suma, a anlise do RISF permite concluir que o plenrio do Senado, para bem ou para
mal, tem um significativo e efetivo poder decisrio. Resta explorar melhor as
possibilidades de interao entre essa instncia decisria e outras foras polticas centrais
na organizao parlamentar senatorial: os partidos polticos, as lideranas partidrias, mesa
diretora e o presidente da Casa.
2.2.3 Bancadas, Blocos e Lideranas Partidrias
Em decorrncia do art. 58, 1 da CF, a proporcionalidade uma norma basilar na
organizao legislativa do Senado e da Cmara. Por essa regra, as vagas nas comisses e
na Mesa Diretora so ocupadas pelas bancadas partidrias na proporo de seu peso
parlamentar. Para consolidar o fator partidrio na ocupao dos cargos em cada Casa, os
88
dois regimentos estabelecem que o legislador que mudar de legenda perde direito vaga
que ocupa nas comisses em funo de sua filiao partidria inicial (RISF, art. 81, 1;
RICD, art. 26, 4).
Que o princpio da proporcionalidade define o peso das legendas nas instncias decisrias
das duas casas norma explcita. No entanto, o poder dos partidos na arena legislativa no
depende exclusivamente do mtodo de constituio dos rgos parlamentares; depende
tambm de outros dispositivos formais que permitem s legendas superar problemas de
ao coletiva, transformando sua representao numrica em fora partidria. Se os
partidos dispusessem meramente de acesso s arenas decisrias na medida do seu tamanho,
mas fossem incapazes de coordenar a ao de seus membros, seus contingentes no
resultariam em poder equivalente ao seu nmero de cadeiras.
Diante do problema de coordenao poltica intrnseco ao processo legislativo, mais do que
dar espao s bancadas partidrias na estrutura parlamentar, o RISF e o RICD estabelecem
normas para transform-las em agentes coletivos capazes de conter estratgias centrfugas,
de modo a viabilizar as negociaes intra e inter casas, intra e inter poderes. A literatura
sobre a Cmara dos Deputados mostra que ali a norma da proporcionalidade
acompanhada por arranjos que asseguram aos partidos instrumentos para forar a
disciplina de seus filiados.
O que dizer sobre a presena dos partidos na organizao do Senado? A anlise do
Regimento permite afirmar que nesta Casa os partidos tm funes e poderes semelhantes
aos que tm na Cmara dos Deputados. Na distribuio dos postos senatoriais, o esprito
do proporcionalismo impera e, como na Cmara, complementado por instrumentos que
do s legendas a capacidade de direcionar o comportamento dos seus parlamentares. O
quadro VII enumera as atribuies das lideranas e permite comparar as casas.
A instituio de lideranas partidrias e o poder a elas atribudo so claros sinais da
preocupao dos congressistas em transformar os partidos em agentes de coordenao do
funcionamento parlamentar. No Congresso, as lideranas so constitudas mediante
indicao das respectivas bancadas, subscrita pela maioria absoluta dos seus membros e
89
encaminhada Mesa. Enquanto na Cmara o regimento estabelece que apenas partidos que
ocupem no mnimo 1% das cadeiras tm direito a instituio de lideranas (RICD, art. 9),
no Senado no h restries da mesma natureza. No entanto, o RISF incentiva os pequenos
partidos a se coligarem em blocos, pois estabelece que as vantagens administrativas
adicionais estabelecidas para os gabinetes das lideranas somente sero admitidas s
representaes partidrias que tiverem, no mnimo, um vinte e sete avos da composio do
Senado Federal, isto , trs senadores (RISF, art. 65 4-A).
Quadro VII
Regras regimentais relativas a bancadas, blocos e lideranas
Determinaes regimentais
Senado
Os partidos podem constituir blocos
Os blocos ou partidos escolhem suas lideranas, que se mantm no
poder enquanto forem autorizadas pelos liderados. (A indicao
deve ser apresentada Mesa, subscrita pela maioria dos membros
da bancada)
Regras para
formao de
blocos e
instituio de
lideranas
Cmara
Sim
Sim.
Sim
Sim
Sim.
No mnimo
10% da Casa
(9 senadores)
Sim.
No h
restries
relativas ao
tamanho.
Sim.
No mnimo 3%
da Casa
(16 deputados)
Sim.
Se tiver, no
mnimo, 1% dos
deputados.
No
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
No
Sim
Sim
Sim
No
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
90
podero constituir bloco parlamentar (RISF, art, 61); o bloco parlamentar ter lder,
a ser indicado dentre os lderes das representaes partidrias que o compem. [...]
As lideranas que se coligarem em bloco parlamentar perdem suas atribuies e
prerrogativas regimentais (art. 62, 2). Na Cmara, as representaes de dois ou mais
partidos, por deliberao das respectivas bancadas, podero constituir bloco parlamentar,
sob liderana comum; [...] As lideranas dos partidos que se coligarem em bloco parlamentar perdem suas atribuies e prerrogativas regimentais (RICD, art. 12, 2).
No Senado, a nomeao das lideranas de partidos ou blocos se d a cada dois anos, salvo
no caso de ocorrerem rearranjos nas coligaes partidrias; na Cmara, ocorre no incio de
cada legislatura ou aps a formao de blocos parlamentares. Em ambas as casas, os
lderes permanecem no cargo enquanto for do interesse de suas bancadas e sua substituio
pode ocorrer em qualquer tempo, por deciso da maioria dos liderados. Na prtica, trata-se
de uma relao contratual (Cox e McCubbins, 1993), por meio da qual os membros dos
partidos delegam aos seus lderes poderes para coordenar a ao do grupo e intermediar as
negociaes entre indivduos, partidos, casas e poderes.
Entre os deputados, como mostram Figueiredo e Limongi (1994; 1996; 1999), as
lideranas tm prerrogativas individuais importantes, alm de terem atribuies cruciais a
serem exercidas coletivamente, pelo Colgio de Lderes. Neste ponto, as lideranas do
Senado esto em sensvel desvantagem em relao s da Cmara, devido ausncia de um
colegiado de lderes com prerrogativas coletivas especificas, atinentes ao funcionamento
parlamentar. Na Cmara, o Colgio co-responsvel, com o presidente da Casa, pela
formao e conduo da agenda. Entre os senadores, a sondagem das lideranas para esse
fim depende de iniciativa do presidente do Senado, que tem espao para agir de modo mais
discricionrio que seu par na Cmara (como mostrado no tpico seguinte deste captulo).
No tocante s atribuies individuais dos lderes, seu potencial de coordenao no Senado
comparvel ao que se v na Cmara dos Deputados. Das diversas competncias das
lideranas de partidos ou blocos cabe destacar: (a) o direito de dispor das vagas nas
comisses permanentes, nomeando ou substituindo os membros de sua bancada em
91
23
No RICD, ao contrrio do RISF, no consta que os lderes podem votar pela bancada em processo
simblico. Diz o RISF: No processo simblico observar-se-o as seguintes normas: I os senadores que
aprovarem a matria devero permanecer sentados, levantando-se os que votarem pela rejeio; II o voto
dos lderes representar o de seus liderados presentes, permitida a declarao de voto em documento escrito a
ser encaminhado Mesa para publicao (art. 293); Diz o RICD: Pelo processo simblico, que ser
utilizado na votao das proposies em geral, o presidente, ao anunciar a votao de qualquer matria,
convidar os deputados a favor a permanecerem sentados e proclamar o resultado manifesto dos votos (art.
185).
92
24
25
As legislaturas coincidem com os mandatos dos deputados, os de senadores cobrem duas legislaturas.
O RISF no atribui funes colegiadas mesa, apenas Comisso Diretora, no captulo Das Comisses.
93
quanto na importncia dos cargos ocupados pelos partidos: as maiores legendas tm direito
a mais assentos e, de praxe, ocupam os de maior importncia26.
Na Cmara, a Mesa tem participao muito mais marcante no funcionamento legislativo.
No tocante s funes polticas, cabe a ela, alm de receber emendas em certas etapas da
deliberao: (a) fixar, no momento oportuno, ouvido o Colgio de Lderes, o nmero de
deputados por partido ou bloco parlamentar em cada comisso permanente; (b) elaborar,
ouvido o Colgio de Lderes e os presidentes de comisses permanentes, projeto de
regulamento interno das comisses, que, aprovado pelo plenrio, ser parte integrante do
regimento interno e, o mais importante, (c) dirigir os trabalhos legislativos da Cmara27.
Interessa ressaltar que no Senado esta ltima funo no atribuda Mesa, mas
exclusivamente ao presidente. Mesa do Senado compete a administrao da Casa (RISF,
art. 98, I), mas no a conduo dos trabalhos legislativos.
Sem dvida, no que toca produo legislativa, a maior parte das prerrogativas de direo
no Senado voltada seletivamente aos membros da Mesa, sendo que as funes mais
importantes se concentram no seu presidente. Este, alm de poder conduzir com grande
autonomia as sesses deliberativas controlando o uso da palavra, despachando
requerimentos e anunciando votaes, etc. , tem notvel capacidade institucional para
definir o que ser discutido e votado em cada sesso e como sero conduzidas as
deliberaes. No obstante os regimentos do Senado e da Cmara tenham semelhanas
atinentes s atribuies dos membros da Mesa, o RISF esvazia o poder desta enquanto
colegiado, centralizando poder no presidente do Senado. O quadro VIII compara as duas
casas nesse aspecto os grifos indicam as diferenas mais importantes entre elas.
26
94
Quadro VIII
Caractersticas e funes das mesas diretoras e seus presidentes
Nmero de
membros
Participao
dos mesrios
outro rgo
legislativo
Mandato
Funes da
Mesa
ou
Comisso
Diretora
Prerrogativas
do Presidente
Restries ao
Presidente
Senado Federal
Sete. Presidente, dois Vice-Presidentes e quatro
Secretrios.
Desde 2007, os membros titulares, exceo do
presidente, podem participar de outra comisso
permanente. Mas no podem participar de
misses diplomticas ou tomar posse de cargos
no Executivo.
Dois anos, vedada a reeleio, para o mesmo
cargo, na mesma legislatura
Zelar pela administrao interna do
Senado nos termos das atribuies fixadas
no seu Regulamento administrativo.
Elaborar a redao final das proposies de
iniciativa do Senado e das emendas a projetos
da Cmara dos Deputados.
Apreciar requerimento de tramitao em
conjunto de proposio regulando a mesma
matria e apreciar recurso contra deciso do
presidente (sobre tramitao conjunta).
Requerer urgncia (maioria simples).
Receber emendas, quanto os projetos so
apreciados em Plenrio.
Decidir para qual comisso a matria ser
encaminhada ou determinar apreciao
conjunta
Incluir matrias na Ordem do Dia, a seu
juzo, segundo a antigidade e importncia
dos projetos.
Impugnar as proposies que lhe paream
contrrias Constituio ou ao regimento
Decidir, ouvidas as lideranas, sobre
matrias que devam ser objeto de apreciao
terminativa nas comisses (quando no se
tratar de proposies de senadores)
Declarar prejudicalidade das matrias.
Orientar discusses e, quando achar
conveniente, dividir proposies para fins
de votao.
Dar voto de Minerva, nas votaes
ostensivas.
Nomear relator em Plenrio
Despachar os requerimentos para retirada de
matria ou incluso em ordem do dia
Deliberar ad referendum da Mesa, nos termos
regimentais.
Convocar e presidir as sesses do Senado e
as sesses conjuntas do Congresso.
Convocar, sesso extraordinria quando, a
seu juzo e ouvidas as lideranas partidrias,
quando as circunstncias o recomendares ou
quando haja necessidade de deliberao
urgente.
Deixar a cadeira presidencial sempre que,
como senador, quiser participar ativamente
dos trabalhos da sesso.
Tem apenas voto de Minerva em votaes
abertas, mas sua presena contada para
efeito de quorum. Em escrutnio secreto, pode
votar como qualquer senador.
95
96
1981)28. Unicamente a partir das regras, difcil prever se suas opes ao longo do
mandato sero, por exemplo, orientadas para a cartelizao partidria do processo
bicameral ou para a afirmao institucional da Casa, enquanto arena decisria autnoma.
A crer nos argumentos de Cooper e Brady (idem), provavelmente, sob um mesmo
presidente, h oscilaes no padro de atuao, dependendo das estratgias do Executivo e
das articulaes das demais lideranas parlamentares. Mas, ainda que o estilo e as
estratgias do presidente do Senado sejam dependentes, em maior ou menor grau, do
contexto poltico e das questes em jogo, sua autonomia formal, assegurada pelo RISF, o
torna um ator central nas negociaes bicamerais e um definidor de agenda praticamente
indispensvel ao sucesso governo.
2.3 Entre o Plenrio e as Comisses: os regimes de tramitao e suas conseqncias
Apresentada a distribuio regimental dos direitos e atribuies parlamentares, importa
observar como ela se reflete no processo legislativo do Senado. Esta ltima parte do
trabalho aborda essa questo.
Como sabido, o RISF e o Regimento Comum do Congresso nacional estabelecem formas
de tramitao especficas conforme a natureza da proposio legislativa: se MPs, leis
oramentrias, complementares, delegadas, etc. J foi dito que as MPs e as leis
oramentrias so as maiores responsveis pelo volume da produo legislativa federal.
Embora elas sejam, por sua quantidade e qualidade, de suma importncia para uma anlise
abrangente do papel do Senado no bicameralismo brasileiro, suas formas de tramitao no
sero consideradas nesta tese, cujo enfoque o processo legislativo relativo a matrias que
percorrem o tpico rito bicameral de ida e volta.
28
97
As informaes sobre a tramitao so baseadas no RISF, nos livros Por Dentro do Processo Decisrio, de
Antnio Augusto de Queiroz (2006) e A Prtica do Processo Legislativo, de Mrcia M. C. de Azevedo
(2001) Tambm se utilizou a apostila do curso Processo Legislativo, oferecido pelo Instituto Legislativo
Brasileiro, do Senado Federal. Site do Instituto: http://www.senado.gov.br/sf/senado/ilb; endereo da
apostila: www.senado.gov.br/ead/Conteudo/PL/Tramitacao/tramitacao1.htm. (disponvel em Junho de 2008).
30
Para cada regime, o RICD estabelece um nmero de sesses para que as comisses estudem os projetos e
apresentem pareceres: a) cinco sesses, quando se tratar de matria em regime de urgncia; b) dez sesses,
quando se tratar de matria em regime de prioridade; c) quarenta sesses, quando se tratar de matria em
regime de tramitao ordinria (RICD, art. 52). Vrios outros procedimentos referentes ao processo
legislativo como pedidos de vista ou apresentao de emendas e recursos ficam sujeitos a esses prazos.
98
Diagrama I:
Tramitao ordinria, no Senado, de projetos sujeitos ao poder terminativo das comisses
Projetos de Lei
MESA DIRETORA
(Presidente da Casa)
Leitura em plenrio
1 (e preferencialmente nica) Comisso
Avaliao de mrito, consitucionalidade
e Juridicidade.
Emendas propostas por
qualquer senador da Casa
Relator designado
Voto em separado
Relatrio
rejeitado
Relatrio aprovado:
Parecer da Comisso
Arquivo.
(cabe recurso para
votao em plenrio)
Voto em separado
aprovado: Parecer da
Comisso
Parecer terminativo
(aguarda recurso por
5 dias, na Mesa)
rejeitado
Plenrio
arquivo
Aprovado
Procedimento normal
Procedimento eventual
CMARA OU AO EXECUTIVO
(conforme o caso)
99
Os projetos de lei que tramitam em regime ordinrio podem ser apreciados em carter
terminativo nas comisses ou levados ao plenrio para a deliberao final. H semelhanas
e diferenas entre esses dois procedimentos, importa coment-las.
Antes de entrar na pauta do Senado, o projeto protocolado na Mesa. O passo seguinte a
leitura do projeto em plenrio, antes de ele ser encaminhado pelo presidente do Senado
comisso pertinente31, com indicao sobre o carter terminativo, ou no, da deliberao
comissional. Um detalhe importante que deliberaes terminativas no podem se dar em
carter de urgncia se esta for adotada, o projeto precisa ir a plenrio.
Ressalvados os impedimentos previstos na Constituio e no Regimento, os projetos
ordinrios de autoria de senadores, exceto projetos de cdigo, so apreciados
terminativamente nas comisses. Os projetos de deputados, que tenham sido submetidos ao
poder conclusivo termo utilizado no RICD das comisses na Cmara, podem seguir a
mesma trilha no Senado. Mas isso depende de iniciativa do presidente do Senado, que,
ouvidas as lideranas, pode atribuir tal poder s comisses32.
Sendo ou no terminativa a deliberao da comisso no Senado, seu presidente, tendo
recebido o projeto, indica um dos membros para relatar a matria, observando-se as regras
regimentais de proporcionalidade e alternncia. O senador indicado tem a metade do tempo
da comisso para formular um relatrio, que dever ser votado pelo plenrio comissional.
H, no entanto, diferenas importantes caso a deciso comissional seja ou no terminativa.
Na deliberao terminativa, abre-se um prazo de cinco dias teis para que qualquer senador
possa apresentar emendas perante a comisso. O relator pode rejeitar ou aprovar
integralmente o projeto. Ademais, pode, por si ou mediante proposta dos demais senadores,
fazer alteraes tpicas ou mesmo modificar profundamente o contedo e a forma do
projeto. No primeiro caso, trata-se de emenda, no segundo, de substitutivo. Se a comisso
optar por um substitutivo, o plenrio ser comunicado e aberto novo prazo para
31
Usa-se comisso no singular, por praticidade. No Senado, preferencialmente, o projeto enviado a uma
nica comisso, mas pode ser mais de uma, a depender de vontade do presidente ou de requerimento de
lderes, de comisso ou de qualquer parlamentar.
32
Vale lembrar que, se houver demanda para a anlise de admissibilidade por parte da CCJ ou da CAE, o
parecer dessas comisses definitivo, a menos que haja recurso, subscrito por 10% dos senadores ou por
lderes que representem esse nmero.
100
101
Diagrama II
Tramitao Bicameral de Projetos de Lei Ordinria
Projeto de Lei
Primeira Casa
Urgncia
Comisses Permanentes
Apreciao termitativa
Urgncia
Tramitao Ordinria
Urgncia
Aprovado
Rejeitado
arquivado
Plenrio
Rejeitado
Aprovado
Segunda Casa:
Tramitao Similar da
Primeira Casa
Aprovado sem
mudana(s)
Rejeitado
Aprovado com
mudana(s)
Arquivado
Primeira Casa
Mudana(s)
aceita(s)
Poder Executivo
Veto
Congresso
Veto total no
derrubado
Mudana(s)
rejeitada(s)
Aprovado
Veto derrubado
ou veto parcial
Lei
Arquivo
33
O presidente da Repblica poder solicitar urgncia para apreciao de projetos de sua iniciativa. Se [...] a
Cmara dos Deputados e o Senado Federal no se manifestarem sobre a proposio, cada qual
sucessivamente, em at quarenta e cinco dias, sobrestar-se-o todas as demais deliberaes legislativas da
casa, com exceo das sujeitas a prazo determinado pela Constituio, at que se ultime a votao. (CF, art.
64, 1 e 2)
103
simultaneamente para mais de dois projetos34. Esses rigores so importantes para assegurar
a eficcia da tramitao extraordinria que, de outra forma, poderia ser esvaziada.
A urgncia pode ser solicitada pelo Executivo ou pelos parlamentares em qualquer ponto
do processo legislativo, para acelerar as deliberaes, mas tem efeitos diferentes sobre o
tempo de tramitao de acordo com o tipo de requerimento. Em qualquer caso, o pedido
pode ser retirado por seus autores, respeitadas as exigncias regimentais.
No Senado, os tipos de urgncia legislativa se distinguem pelos quoruns exigidos e pelos
seus efeitos no tempo de tramitao. Segundo o RISF, a matria para a qual o Senado
conceda urgncia ser submetida ao plenrio: a) imediatamente aps a concesso da
urgncia; b) na segunda sesso deliberativa ordinria que se seguir concesso da
urgncia; c) na quarta sesso deliberativa ordinria que se seguir concesso da urgncia.
Esses tipos de urgncia so determinados pelo fato de terem sido requeridos,
respectivamente: a) pela Mesa, pela maioria dos membros do Senado ou por lderes que a
representem; b) por dois teros do Senado, por lderes que representem esse nmero ou por
comisso; c) por um quarto dos membros, por lderes de representao equivalente ou por
comisso. Alm dessas, existe a urgncia do Executivo unilateral e irrefutvel no mbito
do Legislativo , que torna obrigatria a tramitao do projeto em 45 dias corridos, em
cada uma das casas, a contar da data de leitura em plenrio.
A despeito de haver quatro tipos de urgncia, os comentrios a seguir se referem
tramitao correspondente do Executivo, o que suficiente para ilustrar as conseqncias
gerais desse regime sobre a dinmica legislativa. Como se v no diagrama II, qualquer que
seja a origem do requerimento, a urgncia retira a matria da trilha das comisses rpida
ou imediatamente, conforme o caso e transfere as decises para o plenrio.
A urgncia do Executivo aplicvel apenas a projetos de sua autoria, s podendo ter efeito
sobre projetos do Legislativo em caso de tramitao conjunta quando ambos versam
34
RICD, art 154, 2: Estando em tramitao duas matrias em regime de urgncia, em razo de
requerimento aprovado pelo plenrio, no se votar outro. RISF, art. 341: No sero submetidos
deliberao do plenrio requerimentos de urgncia: [...] em nmero superior a dois, na mesma sesso [no
computados os casos de urgncia urgentssima, que envolvem calamidade pblica ou segurana nacional,
por exemplo].
104
sobre a mesma matria e seguem o mesmo processo legislativo. A urgncia pode ser
apresentada em qualquer momento do processo, mas, em geral, o projeto do governo j
chega ao Congresso com indicao do regime de tramitao preferido. Se h pedido de
urgncia, depois de lida em plenrio a matria enviada s comisses, que tm 25 dias
corridos para dar parecer, cabendo aos relatores a metade desse tempo. Se forem
necessrios pareceres de duas ou mais comisses, elas trabalham ao mesmo tempo, pois os
prazos correm simultaneamente. Essa uma diferena relevante em relao ao rito
ordinrio.
As regras de emendamento nesse regime tambm so peculiares. No possvel apresentar
emendas perante a Mesa ou em plenrio, como na tramitao ordinria. O projeto s recebe
emendas na comisso, nos primeiros cinco dias teis subseqentes ao despacho da Mesa.
Se a matria for remetida a duas ou mais comisses, as emendas devero ser apresentadas
na primeira comisso constante do despacho da presidncia da Casa. Cpias das emendas
so enviadas para as demais comisses, para que todas possam dar parecer. Se o projeto for
emendado, as emendas no so discutidas nem votadas em plenrio. A menos que haja
recurso, o texto final apresentado pela comisso votado globalmente, de modo que, se
aprovado o projeto, a Casa apenas ratifica as negociaes ocorridas nas comisses.
Caso o prazo regimental se esgote sem que a comisso tenha emitido seu parecer, o projeto
devolvido Mesa. Um projeto sujeito a prazo entra em urgncia legislativa
independentemente de requerimento quando restarem dez dias para a data final (RISF, art.
353, nico). Portanto, a partir do 35 dia, a matria passa a tramitar sob dupla urgncia,
de modo que, na ausncia de um parecer de comisso, o presidente da Casa precisa indicar
um senador em plenrio para relatar o projeto. As oportunidades para prorrogao nos
debates ou nas datas das votaes so mnimas: se o relator indicado precisar de prazo, ele
tem apenas 24 horas para emitir seu parecer.
No tocante ao destino da matria, seguem-se as regras gerais do processo bicameral. Como
se trata de um projeto do Executivo portanto, iniciado na Cmara , se o Senado o
aprovar integralmente ou s com emendas de redao, ele vai sano do presidente da
Repblica. Se sofrer alteraes substantivas, volta para a Cmara, que dar a palavra final.
105
A despeito dessas desvantagens relativas, a anlise do RISF permite afirmar que os lderes
so agentes cruciais na coordenao propriamente poltica no Senado. Embora o presidente
tenha grande poder como formador de agenda, isto no esvazia a funo de coordenao
poltica prpria dos lderes. Nas sesses do Senado, as lideranas negociam, em nome dos
partidos e do governo, o contedo das propostas o presidente est formalmente impedido
de exercer essa funo. Ademais, elas encaminham votaes, votam ou decidem pela
bancada em grande nmero de questes, premiam os senadores fiis, atribuindo-lhes
cargos nas comisses cobiadas, ou punem os infiis, fazendo o contrrio. O fato que,
malgrado a ausncia de um colgio, os lderes no Senado tm poder para facilitar ou
obstruir a realizao de interesses dos parlamentares e, assim, podem direcionar o
comportamento destes. Tais competncias afetam, inclusive, as estratgias da presidncia
relativas agenda da Casa. Embora o presidente do Senado no tenha o dever formal de
negociar a agenda com os partidos, pode ser necessrio faz-lo, por seu interesse ou por
presso das lideranas que, enfim, nos momentos decisivos, so capazes de atuar como
colgio de facto.
Tambm nas comisses h sinais claros da fora parlamentar dos partidos senatoriais. O
mtodo de composio, a distribuio proporcional das presidncias e a influncia dos
presidentes no trabalho das comisses estabelecer a agenda, indicar relatores, etc
asseguram a influncia partidria no desempenho do sistema comissional e, por
decorrncia, no funcionamento da Casa.
No tocante ao processo legislativo no Senado foram analisadas duas rotas de tramitao, a
das comisses e a do plenrio, ambas controladas pelas legendas partidrias. Ficou claro
que muitos projetos, em especial os de autoria parlamentar, seguem pelo sistema de
comisses, para tramitar em carter terminativo as comisses senatoriais, vale lembrar,
compem um sistema estratificado e bem estruturado. Mesmo quando no tm poder
terminativo, em geral cabe s comisses estudar e emendar os projetos e elaborar os
pareceres a serem votados em plenrio. A anlise desenvolvida nesta tese no permite
concluir em que medida a tramitao pelas comisses propicia ganhos de troca ou ganhos
108
de informao, de todo modo, fica clara a possibilidade de os partidos, por meio de seus
agentes dentro e fora das comisses, controlarem o desempenho destas.
A outra rota de tramitao, suscetvel urgncia, prioriza o plenrio e reflete de forma
mais contundente o controle dos partidos sobre as deliberaes senatoriais. Essa alternativa
tambm serve s propostas apresentadas por parlamentares, mas as matrias do Judicirio
e, sobretudo, do Executivo so alvos preferenciais. Nesses casos, as comisses tm menos
condies para influenciar as decises, porque o plenrio se torna a arena mais importante
de negociaes, que podem ser sumrias, sob o controle do presidente da Casa, das
lideranas e dos relatores agentes normalmente orientados por interesses partidrios.
Pelo exposto, a anlise do RISF mostra que, a despeito de algumas diferenas importantes,
o funcionamento legislativo do Senado tem muito em comum com o da Cmara no tocante
ao poder dos partidos e s formas de tramitao dos projetos. Isso torna mais plausveis as
hipteses anteriormente anunciadas no demais lembr-las, em termos gerais.
No tocante ao processo legislativo, dadas as duas trilhas de tramitao e os
condicionamentos regimentais relativos a seu uso pelos senadores, deve se observar, na
anlise dos dados, que os projetos de autoria parlamentar so, com maior freqncia,
apreciados nas comisses, que se tornam as maiores responsveis pelas alteraes, pelos
pareceres e pela votao final. J os projetos do Judicirio e do Executivo, mais sujeitos
urgncia de lideranas, seguem caminho diferente: embora as comisses mantenham o
status de principal fonte de pareceres, deve-se observar que o ponto final dos acordos , em
geral, o plenrio, que participa com maior fora na elaborao de emendas e de pareceres.
No tocante s interaes bicamerais, a centralidade dos partidos na organizao de ambas
as casas permite prever que o desempenho legiferante dos senadores afetado pelas
configuraes partidrias do Senado, em si mesmas ou relativamente composio da
Cmara. Em outros termos, o nmero efetivo de partidos no Senado, a estrutura partidria
da base governista e os graus de divergncia partidria na representao bicameral afetam
a disposio dos senadores para intervir na tramitao dos projetos que apreciam.
Nos prximos captulos, essas hipteses sero apresentadas com mais detalhes, e testadas.
109
CAPTULO III
ste captulo apresenta uma anlise agregada dos projetos de lei ordinria, de lei
complementar e das propostas de emenda constitucional originados no
Senado, na Cmara, no Executivo e no Judicirio que deflagraram o processo
legislativo no Senado entre 1989 e 2004. A produo em foco se compe estritamente das
matrias que tramitaram conforme o sistema bicameral de ida e volta. Vale notar que elas
representam apenas parcialmente o campo da produo legislativa do Congresso Nacional,
pois as MPs e as matrias oramentrias constituem uma parte expressiva das leis
produzidas no pas. Estas proposies, no entanto, tramitam de forma diferenciada e, por
suposto, promovem um tipo particular de interao entre Cmara e Senado. A despeito de
sua inegvel importncia na interpretao do funcionamento do bicameralismo, elas no
so objetos de estudo nesta tese.
A anlise desenvolvida no presente captulo visa apresentar um panorama da produo
legislativa no bicameralismo brasileiro, em termos qualitativos e quantitativos, tendo por
base a as funes institucionais do Senado, suas caractersticas polticas e sua posio no
processo decisrio federal. Inicialmente, para avaliar o aspecto quantitativo da produo
legislativa, so considerados todos os projetos aprovados na Cmara e enviados ao Senado,
bem como todos os projetos iniciados pelos prprios senadores, mesmo se foram
rejeitados, arquivados ou se ainda tramitam no Senado.
Na seqncia, analisa-se o aspecto qualitativo das proposies, por rea temtica e
abrangncia dos efeitos esperados. Nesse caso, dos projetos do Senado abordam-se apenas
os que foram aprovados na Casa e enviados Cmara para reviso; igualmente, dos
projetos de autoria da Cmara, consideram-se apenas os l aprovados e remetidos reviso
dos senadores. A avaliao qualitativa dos projetos de senadores que no chegaram a ir
reviso da Cmara feita com base em dados amostrais, descritos adiante (e no anexo I).
O captulo se compe de trs partes e se fecha com as concluses. A primeira parte do
captulo discrimina a produo conforme os tipos de proposies, mensura as aprovadas e
no aprovadas, por origem, e avalia o destino das matrias com base na lgica das decises
bicamerais. Conforme anunciada na introduo desta tese, a hiptese a de que o
encadeamento decisrio num sistema presidencialista e bicameral opera como uma
111
seqncia de filtros que levam as instncias de veto a minimizarem a carga de trabalho das
instncias que atuam posteriormente na cadeia decisria. Assim sendo, a casa de origem
tem maior participao na filtragem1 das matrias do que a casa revisora. Nessa
perspectiva, o Senado deve ter um papel preponderante na seleo dos prprios projetos,
antes de envi-los reviso. Inversamente, os projetos da Cmara sofrem menos impacto
dos rigores seletivos dos senadores, j que foram pr-selecionados na casa de origem.
A segunda parte do captulo aborda de forma descritiva os dados sob anlise, com vistas a
mostrar as variaes longitudinais nas atividades legiferantes do Congresso, bem como as
contribuies dos partidos na produo legislativa congressual. No se afirma que as
variaes temporais no volume de proposies tm conexo especfica com a dinmica
decisria bicameral, no entanto, a literatura sobre estudos legislativos permite algumas
previses que esclarecem a lgica mais geral do funcionamento parlamentar: (a) as
eleies afetam as prioridades dos representantes, de modo que a produtividade
parlamentar tende a cair em anos eleitorais e aumentar nos demais anos (Lemos, 2005;
Mayhew, 1991); (b) a contribuio dos partidos no volume da produo legislativa
linearmente associada ao peso parlamentar das legendas (Amorim Neto e Santos, 2002;
2003). Embora no tenha relao direta com o bicameralismo, esse enfoque do estudo
ajuda a entender melhor as bases do desempenho do Senado no tocante produo de leis.
A terceira parte do captulo analisa as matrias por origem, rea temtica e abrangncia dos
benefcios esperados, para testar a hiptese de que, a despeito de certa similaridade
institucional entre as casas, suas especificidades funcionais e os distintos incentivos
eleitorais a que esto sujeitas se refletem no perfil da produo em foco. Por um lado,
espera-se que as restries constitucionais que senadores e deputados sofrem, em comum,
para produzir leis do tipo clientelista induzam ambos a se esforarem por propostas de
amplo alcance; por outro lado, acredita-se que os incentivos eleitorais diferenciados,
combinados com as funes representativas das casas, promovem diferenas significativas
entre Senado e Cmara no tocante a suas propenses legiferantes. A essa parte se seguem
os comentrios finais.
1
E na formatao dos projetos aprovados, por meio de emendas ou substitutivos. No captulo seguinte essa
questo ser mais bem abordada, de forma a complementar o teste de hipteses iniciado aqui.
112
Um esclarecimento sobre essas siglas. No Senado, a sigla PLC utilizada para registrar todo projeto de lei
ordinria que chegue da Cmara; o projeto de lei ordinria de autoria dos senadores e designado no Senado
como PLS. Em caso de projeto de lei complementar, utiliza-se, no Senado, o termo COMPLEMENTAR aps
as siglas PLC ou PLS, conforme o caso. A Cmara adota um sistema mais simples: qualquer projeto de lei
ordinria, seja de senador, de deputado, do Executivo ou do Judicirio chamado de PL. Os projetos de lei
complementar so chamados de PLP, tambm independentemente da origem. Nesta tese, daqui por diante,
para reduzir a variedade de siglas, se usar, como na Cmara, PL para todo projeto de lei ordinria e PLP
para todo projeto de lei complementar. Em tempo, algumas dessas siglas so convencionadas, pois nem todas
so compostas pelas iniciais do nome da respectiva proposio, para no gerar ambigidade nos registros do
sistema. Por exemplo: Projeto de Lei Complementar, Projeto de Lei de Converso [MPs modificadas no
Congresso] e Projeto de Lei da Cmara teriam todos a mesma sigla: PLC. Para evitar isso, adota-se PLP para
projetos de lei complementar e PLV para projetos de lei de converso e PLC apenas para projetos de lei da
Cmara tramitando no Senado.
113
A citao revela democracias que contrastam com a brasileira, j que aqui os parlamentares
podem apresentar, em todas as fases do mandato, qualquer quantidade de projetos de lei
individuais ou coletivos. Esse fato institucional explica o grande volume de proposies
apresentado no perodo, por deputados e senadores, e explica tambm porque a quase
totalidade das matrias de parlamentares individuais.
A tabela IV contempla todos os projetos de senadores, iniciados entre 1989 e 2004 e que
foram aprovados no Senado e enviados Cmara; a tabela contempla tambm todos os
projetos de deputados que chegaram ao Senado nesse mesmo perodo. Com base no
material abordado, primeira vista, nota-se que os senadores so mais propensos
proposio coletiva que os deputados, sendo que a diferena se d porque o Senado o
maior responsvel pelas PECs. Das 139 proposies coletivas, 77 so PECs e no podem
ser propostas individualmente. Das 63 restantes, duas so de iniciativa popular, dez so das
mesas diretoras da Cmara e do Senado e 51 so de comisses. Dos projetos apresentados
por comisses, 24 so de autoria de CPIs, mistas3 ou exclusivas, e 27 de comisses
legislativas temticas permanentes ou especiais, sendo estas mistas ou exclusivas.
Tabela IV
Projetos de iniciativa individual ou coletiva que tramitaram no Senado(1), entre 1989 e 2004
Cmara
Senado
Total
N
%
N
%
N
%
Individual
1147
97,0
1165
91,8
2312
94,3
Coletiva*
35
3,0
105
8,2
140
5,7
Total
1182
100,0
1270
100,0
2452
100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007
(1) Dos projetos do Senado so considerados apenas os aprovados na Casa e enviados reviso.
* Comisses permanentes, especiais e de inqurito, mesas do Senado e da Cmara, iniciativa coletiva (para
PECs) e iniciativa popular.
Tipo de iniciativa
A tramitao de projetos de lei resultantes de CPIs mistas inicia-se alternadamente na Cmara e no Senado.
114
Total
519
385
584
352
418
248
542
441
415
297
851
441
506
418
750
529
7696
115
Devido aos baixos custos da iniciativa e ao grande nmero de legisladores, v-se que o
Legislativo , de longe, o maior responsvel pelo montante de projetos de lei e PECs que
ocuparam a pauta da do Senado no perodo. Mas, certamente, as facilidades formais para a
iniciativa de leis no correspondem s possibilidades de aprovao. O grfico II distribui as
proposies de lei em aprovados e retidos e mostra que o nmero (N) de iniciativas,
por instncia, est inversamente relacionado ao percentual de sucesso legislativo.
Grfico II
Percentual de projetos aprovados e retidos no Senado, por origem (1989-2004*)
22,3
58,7
91,4
98,9
77,7
41,3
Senado
(N = 5697)
Cmara
(N = 1182)
Retidos
8,6
1,1
Executivo
(N = 641)
Judicirio
(N = 176)
Aprovados
Entre os casos includos no banco de dados esto os projetos para concesso de penso ou indenizao, cuja
tramitao intempestivamente encerrada (prejudicada) pela morte do pretenso beneficirio.
116
117
Limongi, 1996; 1999). Descontados os 192 projetos que os senadores remeteram Cmara
naquele ano, restam 2833: um nmero muito distante dos 1182 projetos de deputados
enviados ao Senado em todo o perodo aqui abordado. Isso indica que os deputados
eliminam um altssimo percentual dos projetos apresentados peles mesmos.
O Poder Executivo e o Judicirio tambm funcionam como filtros, e so ainda mais
eficientes devido a suas estruturas hierarquizadas. O Executivo tem grande poder
legiferante, mas, com a centralizao que lhe prpria, avalia a convenincia e as chances
de sucesso de suas proposies, antes de apresent-las ao Congresso. Diferentemente das
casas legislativas, o Executivo opera como um nico ator, consumindo menos esforos que
os parlamentares para selecionar seus projetos (Figueiredo e Limongi, 1999).
Tratando-se de um sistema bicameral, os projetos do Executivo so duplamente filtrados
antes de chegarem ao Senado, porque depois de serem escolhidos no mbito do prprio
Executivo, precisam ser aprovados na Cmara. Assim tambm o processo seletivo do
Judicirio, que avalia por si mesmo a viabilidade constitucional e o mrito das suas
proposies, que sero tambm avaliadas pela Cmara antes chegar aos senadores. O
Judicirio, porm, tem direitos de iniciativa mais restritos que os do Executivo, pois s
pode propor medidas relacionadas com sua prpria organizao. Da seu reduzido nmero
de proposies que so, em geral, pouco polmicas. Em suma, h dois filtros institucionais
entre as iniciativas de lei do Executivo e do Judicirio e a apreciao do Senado. Essa
estrutura explica a diferena quantitativa entre os projetos dos senadores e os demais.
3.2 A Produo Legislativa na Perspectiva Longitudinal
A anlise agregada dos dados oculta uma informao importante: a grande variao
longitudinal no nmero de proposies apresentadas pelos parlamentares no perodo em
tela. Se no h limites temporais para a iniciativa de lei, cabe questionar a causa de
tamanha variao. Provavelmente, parte da explicao est nas alteraes na ordem de
prioridade das atividades legislativas, tornando a produo de leis mais ou menos
importante conforme o contexto poltico e a fase do mandato parlamentar. Na lista dos
objetos de trabalho das duas casas, se somam, aos projetos em foco, as resolues, os
118
1992
1996
2000
2004
Lemos compara o Brasil aos Estados Unidos e testa vrias hipteses sobre fatores que afetam as atividades
de controle horizontal por parte do Legislativo. Com relao s eleies, a autora conclui que a hiptese [...]
de que o volume do controle maior em anos no-eleitorais do que em anos eleitorais, foi confirmada para
o Brasil e refutada para os EUA. No se confirmou a cada dois anos uma queda da atividade de controle,
embora se possa afirmar que existem ciclos longos de controle, com perodos eleitorais apresentando s vezes
altas taxas de controle, e outras vezes baixas taxas (Lemos, 2005, p. 180).
119
No tocante iniciativa de leis, o grfico III constata que os ciclos eleitorais esto
associados a oscilaes notveis na produtividade dos senadores. O nmero de projetos
iniciados no Senado declina em todos os anos eleitorais e aumenta, em relao ao perodo
eleitoral, nos anos subseqentes. As eleies nacionais e estaduais, ocorridas em 1990,
1994, 1998 e 2002, so as que mais afetam a disposio dos senadores para criar leis, mas
as eleies municipais tambm tm um impacto notvel, pois nenhum dos picos do grfico
coincide com as campanhas eleitorais de 1992, 1996, 2000 e 2004.
Grfico IV
Nmero de projetos iniciados na Cmara que ingressaram no Senado entre 1989 e 2004
300
250
200
150
100
50
0
1989 eleio 1991
1992
1996
2000
2004
Apenas do Executivo
120
200
150
100
50
0
eleio
1991
1992
1993
eleio
1995
1996
1997
eleio
no aprovadas
1999
2000
2001
eleio
2003
2004
2005
eleio
aprovadas
121
122
apresentadas em determinado ano, maior tende a ser o peso da produo daquele ano no
total de leis produzidas no perodo.
Tabela VI
Nmero de projetos (de senadores) aprovados e retidos no Senado (19892004)*
Retidos
Aprovados
Total
N
%
N
%
N
%
1989
262
5,9
164
12,9
426
7,5
1990
229
5,2
28
2,2
257
4,5
1991
310
7,0
129
10,2
439
7,7
1992
158
3,6
35
2,8
193
3,4
1993
147
3,3
22
1,7
169
3,0
1994
94
2,1
10
0,8
104
1,8
1995
288
6,5
106
8,3
394
6,9
1996
253
5,7
75
5,9
328
5,8
1997
292
6,6
40
3,1
332
5,8
1998
227
5,1
10
0,8
237
4,2
1999
580
13,1
202
15,9
782
13,7
2000
254
5,7
66
5,2
320
5,6
2001
266
6,0
83
6,5
349
6,1
2002
228
5,2
74
5,8
302
5,3
2003
505
11,4
129
10,2
634
11,1
2004
334
7,5
97
7,6
431
7,6
Total
4427
100,0
1270
100
5697
100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007
* projetos ingressados no Senado entre 1989 e 2004; tramitao acompanhada at 09/2007
Ano
Grfico VI
Nmero de projetos aprovados e retidos no Senado (19892004)*
600
500
400
300
200
100
0
1989 1990
2003 2004
Aprovados
Tabela VII
Projetos da Cmara, ingressados no Senado, distribudos por destino
e ano de proposio (1989-2004)*
Retidos
N
%
7
1,4
33
6,8
12
2,5
34
7,0
78
16,0
42
8,6
40
8,2
23
4,7
17
3,5
5
1,0
4
0,8
38
7,8
52
10,7
38
7,8
37
7,6
28
5,7
488
100,0
(41,3)
Ano
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Total
(%)
Aprovados
N
%
26
3,7
42
6,1
30
4,3
46
6,6
103
14,8
57
8,2
46
6,6
46
6,6
30
4,3
23
3,3
29
4,2
32
4,6
62
8,9
51
7,3
35
5,0
36
5,2
694
100,0
(58,7)
Total
N
%
33
2,8
75
6,3
42
3,6
80
6,8
181
15,3
99
8,4
86
7,3
69
5,8
47
4,0
28
2,4
33
2,8
70
5,9
114
9,6
89
7,5
72
6,1
64
5,4
1182
100,0
(100,0)
Grfico VII
Nmero de projetos da Cmara que ingressaram no Senado, entre 1989 e 2004*
120
100
80
60
40
20
0
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Retidos
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Aprovados
Aprovados
125
85
52
42
14
31
17
3
12
3
1
12
0
6
0
1
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
281
88
45
27
38
40
13
3
22
9
0
10
3
7
3
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
309
84
47
71
44
18
11
23
7
3
0
3
2
1
2
9
2
0
1
1
0
1
0
0
0
0
330
25
26
22
11
5
5
13
0
0
3
2
0
0
2
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
118
78
85
68
55
28
15
10
0
2
8
0
5
0
6
1
0
1
0
0
0
0
0
0
0
1
363
72
72
57
51
26
11
16
0
5
10
0
13
0
3
1
0
0
1
1
0
0
0
1
1
3
344
74
31
73
84
18
7
8
0
26
20
0
5
0
3
1
0
2
0
0
0
0
1
0
0
0
353
Total
637
404
391
298
187
93
76
57
51
47
30
29
20
19
17
5
4
3
2
2
1
1
1
1
12
2388
26,7%
16,9%
16,4%
12,5%
7,8%
3,9%
3,2%
2,4%
2,1%
2,0%
1,3%
1,2%
0,8%
0,8%
0,7%
0,2%
0,2%
0,1%
0,1%
0,1%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,5%
100,0%
126
127
Tabela X
Destino dos projetos de deputados, revisados no Senado (19892004)*
Retidos
Aprovados
Total
N
%
N
%
N
%
PMDB
117
24,1
168
24,7
285
24,5
PSDB
76
15,7
109
16,0
185
15,9
PT
68
14,0
103
15,1
171
14,7
PDS/PP*
45
9,2
88
12,9
133
11,5
PDT
68
14,0
47
6,9
115
9,9
PFL
37
7,6
64
9,4
101
8,7
PTB
22
4,5
25
3,7
47
4,0
PL
14
2,9
20
2,9
34
2,9
PCdoB
11
2,3
18
2,6
29
2,5
PSB
8
1,6
14
2,1
22
1,9
PRN
8
1,6
10
1,5
18
1,5
PPS
2
0,4
6
0,9
8
0,7
PCB
1
0,2
4
0,6
5
0,4
PV
4
0,8
0
0,0
4
0,3
PJ
0
0,0
2
0,3
2
0,2
PRONA
1
0,2
0
0,0
1
0,1
PSC
1
0,2
0
0,0
1
0,1
PSD
0
0,0
1
0,1
1
0,1
PSL
1
0,2
0
0,0
1
0,1
S/PART
1
0,2
1
0,1
2
0,2
Total
485
100,0
680
100,0
1165
100,0
Elaborao prpria, com dados do Senado 2007
* projetos ingressados no Senado entre 1989 e 2004; tramitao acompanhada at 09/2007
** vide nota da tabela XI
Partidos
Amorim Neto e Santos (2002; 2003) chamam a ateno para esse fenmeno ao perceberem
que o nmero de projetos de lei de deputados, aprovados entre 1985 e 1999, variou passo a
passo com o peso parlamentar das legendas. A correlao observada por eles entre o
percentual de leis de autoria dos deputados, por partido, e o peso parlamentar mdio dos
partidos na Cmara foi de 0,93, sendo mais alta no Senado: 0,99. Segundo os autores, isso
sinal de que os partidos no afetam a produo legislativa de origem parlamentar, pois
Se afetassem, a relao no seria linear, indicando que partidos com pequenas bancadas
mui dificilmente teria projetos de sua autoria aprovados ou que os grandes partidos, que
integram as maiorias governativas (em geral PMDB, PFL e PSDB) deveriam ver seus
projetos de lei aprovados em taxas mais altas que seu peso parlamentar (Amorim Neto e
Santos, 2002: 99).
128
A tabela discrimina as matrias por instncia proponente e por tipo, se PEC, PLP ou PL.
Ao contrrio da tipificao por temas e por abrangncia, a codificao do tipo de
proposio no carece de arbtrio do pesquisador, porque uma distino formal, utilizada
pelo sistema de informaes do Congresso Nacional. Nesse aspecto, os dados revelam
especificidades importantes da produo do Senado, frente s da Cmara e do Executivo.
Os PLs constituem 93,5% do total apreciado. Os PLPs e as PECs compem, nesta ordem,
3,5 e 3,0%. Esse padro esperado porque PLs so meios de legislao bastante versteis,
pois podem conter tanto matrias de largo alcance, como cdigos (de direitos do
consumidor, de trnsito, de direito civil, etc), quanto de alcance restrito, como
homenagens, indenizaes, penses, entre outros temas. Ademais, diferentemente das
PECs, os PLs podem ser de iniciativa individual e, para serem aprovados, exigem maiorias
menos restritivas7. Se um problema poltico pode ser enfrentado por meio de lei ordinria,
os PLs sero os instrumentos legislativos apropriados. As PECs e os PLPs, ao contrrio,
exigem consensos mais amplos, sendo que as primeiras, para serem apresentadas, exigem a
subscrio de, no mnimo, um tero dos parlamentares da Casa iniciadora. O fato que
PECs e PLPs so usados para propostas de legislao superior que visam estruturar o
funcionamento do Estado no plano das instituies polticas e da administrao pblica e
isso faz com que sejam instrumentos legislativos mobilizados com maior parcimnia.
interessante notar que, em termos agregados, no h diferenas entre Executivo e
Legislativo. Dada a importncia das leis complementares e, sobretudo, das emendas
constitucionais na agenda dos governos posteriores CF de 1988, era de se esperar que o
Executivo fosse responsvel pelo maior nmero desse tipo de propostas. Some-se a isso o
fato de que a capacidade do governo para construir maiorias parlamentares o torna mais
forte que o Legislativo para levar adiante tais tentativas (vale ressaltar que se trata de
matrias aprovadas em pelo menos uma das casas). Embora esses fatores levem a esperar a
primazia do Executivo frente ao Legislativo, o teste de qui-quadrado provou que no
7
As PECs precisam de apoio de 3/5 do total dos parlamentares para serem aprovadas em cada casa; os
projetos de lei complementar precisam de maioria absoluta do total de parlamentares de cada casa; os
projetos de lei ordinria precisam de maioria simples, isto , a maioria dos presentes, estando presente a
maioria dos membros da casa. Alm dessa facilidade, projetos ordinrios de iniciativa parlamentar, em sua
maior parte, podem ser aprovados terminativa mente/conclusivamente nas comisses.
130
existe correlao significativa entre a origem e o tipo de projeto (X2 = 0,258, sig. 0,879,
com 2 graus de liberdade g.l.). Esse um indicador de que os legisladores tm
disposio para tratar questes no apenas abrangentes, mas relevantes, uma vez que PLPs
e PECs no so instrumentos apropriados para a criao de normas de pouca importncia.
J no tocante comparao entre as casas, os nmeros em negrito na tabela XI indicam as
clulas em que a linha e a coluna esto correlacionadas de forma positiva e significativa.
Portanto, conforme os dados, o Senado mais propenso a aprovar PLPs e PECs8 que a
Cmara; esta, em contrapartida, se destaca na proposio de legislao ordinria. O teste
estatstico comparando deputados e senadores resultou em X2 = 26,253 (sig. 0,000; 2 g.l.).
H fatores polticos e institucionais relacionados a esse padro de opes por instrumentos
legiferantes. Quanto influncia de fatores polticos, a explicao exige uma anlise
longitudinal detalhada do teor das propostas apresentadas e de suas conexes com o
contedo da agenda poltica nacional que mobilizou o Congresso no perodo. plausvel
supor, por exemplo, que as muitas mudanas constitucionais do perodo, e os conseqentes
conflitos em torno dos direitos constitucionais das unidades federadas, tenham mobilizado
os senadores para apresentar PECs (em concorrncia com o Executivo e a Cmara) e/ou
para apresentar propostas de legislao infraconstitucional, atravs de PLPs, com vistas a
complementar e consolidar as reformas em andamento. Dados sobre a evoluo
longitudinal da agenda legiferante do Congresso podem ser conferidos no anexo III, onde
as tabelas discriminam, por binios e por instncia proponente, o uso de PECs, PLPs e PLs
no perodo em tela.
No tocante aos fatores institucionais que explicam a primazia dos senadores na aprovao
interna corporis de PECs e PLPs, provvel que o reduzido tamanho do Senado em
relao Cmara torne mais vivel ao primeiro formar as maiorias absolutas ou
qualificadas necessrias aprovao das referidas propostas. Sobre isso, esclarecedor o
comentrio do deputado Silvio Peccioli (DEM/SP):
O interesse dos senadores em questes constitucionais , de fato, muito grande. Tanto que, no perodo em
tela, eles apresentaram nada menos que 636 PECs, das quais apenas as 58 mostradas na tabela VII
concluram tramitao na Casa.
131
O Senado [...] muito mais que apenas uma Casa revisora de propostas legislativas da
Cmara: dotado de praticamente os mesmos poderes de iniciativa e deciso, exerce-os, na
prtica, at com certa vantagem em relao Cmara. Sendo rgo com um nmero de
membros muito mais reduzido, o Senado ganha em agilidade e inmeras vezes se adianta
Cmara na aprovao de matrias de competncia entre as duas Casas. (Silvio Peccioli,
DEM/SP. Voto em Separado (p.02) apresentado na CCJ contrrio PEC 347/2001, do
9
Senador Waldeck Ornelas, DEM/BA) .
A PEC estabelece que tero incio no Senado Federal a discusso e a votao dos projetos de lei que tratem
de aspectos atinentes estrutura federativa do Estado e que interessem, determinadamente, a um ou mais
Estados; e dispe que os demais projetos de lei tero incio na Cmara dos Deputados, incluindo os de
iniciativa popular e do Procurador-Geral da Repblica.
132
traar de forma clara um paralelo entre o perfil poltico dos governos e o uso que eles
fazem dos tipos de proposio aqui analisados. Provavelmente, isso se deve ao fato de que
boa parte da agenda governista executada atravs de MPs e medidas oramentrias, no
abordadas neste trabalho.
No tocante comparao entre as duas casas, os dados mostram que, a despeito da
coincidncia na ordem de preferncias, existem diferenas relevantes entre elas quanto
intensidade de interesse em relao a certos temas. Considerada apenas a produo do
Senado e da Cmara, o teste de qui-quadrado para a tabela XII mostra que h variao
estatisticamente significativa no tocante preferncia por legislao social e polticoinstitucional: o valor de X2 23,575, (sig. 0,000, com 4 g.l.). Os nmeros grifados na tabela
constatam, por um lado, a propenso dos senadores para aprovarem propostas que alteram
as regras do jogo poltico e, por outro, a tendncia dos deputados para produzirem
legislao no campo social. Na lista dos projetos polticos do Senado so comuns os que se
referem ao aumento das atribuies do Legislativo, e da prpria Casa, tanto na produo
legislativa quanto na fiscalizao das autoridades; mas a maior parte das matrias trata de
regulao dos processos eleitorais nos trs nveis da federao. O Senado mostra, por essa
via, grande interesse em regular as disputas polticas nos diversas esferas de governo.
Sobre os projetos administrativos, cabe esclarecer que boa parcela deles expressa tentativas
de aprovao de medidas distributivas de impacto concentrado e resulta de uma lacuna
constitucional explorada pelos legisladores. Explica-se. Uma lei administrativa um
instrumento para autorizar atos administrativos do governo, como a criao de escolas
tcnicas ou de universidades, a modernizao de estradas federais ou a alienao de bens
pblicos. Esses atos, no entanto, so prerrogativas do Poder Executivo e no podem, a
rigor, ser objeto de lei dos parlamentares se a lei entendida como norma imperativa10. No
10
Segundo Paulino Jacques, por natureza da norma jurdica entende-se o vnculo que une a configurao,
forma ou continente da norma ao seu substrato, essncia ou contedo. Esse vnculo coercitivo ou
paracoercitivo, conforme se manifesta pela coero ou opo. O vnculo coercitivo gera as normas
coercitivas, que se caracterizam pela imperatividade, e o vnculo paracoercitivo, as normas paracoercitivas,
que se caracterizam pela optatividade. Se a norma probe, determina, restringe ou suprime, o seu vnculo
coercitivo; se, porm, declara, permite, esclarece ou supre, paracoercitivo. (In Da Norma Jurdica
(Forma e Matria). 2 ed., Rio de Janeiro: Forense, 1963, p. 43 apud Normas Conexas RISF, p. 235). Fica
claro que as leis autorizativas so paracoercitivas.
134
O parecer tambm deixa clara a ausncia de imperatividade da norma, que apenas permite
[...], mas nem de longe obriga. (RISF Normas Conexas, 1998: 242). O fato que este
tipo de norma abre uma porta para os legisladores pressionarem o governo a atender a
demandas distributivas dos seus distritos. Por isso, as propostas administrativas esto
associadas, mais que as outras, com projetos regionais e locais, como visto na tabela XII.
Ainda sobre as reas temticas freqentadas pelos legisladores, importa comentar que a
comparao das casas, em termos da variao longitudinal no contedo da agenda de cada
uma, mostrou diferenas ntidas entre elas (vide anexo III), revelando que disposio
legiferante de deputados e senadores diferentemente afetada pelo contexto poltico. No
entanto, com os dados aqui disponveis no possvel explicar as causas dessas diferenas.
Passa-se agora analise da abrangncia dos efeitos esperados das propostas (dados
longitudinais, por binio e por instncia proponente, esto disponveis no anexo III). Nesse
aspecto, a literatura oferece vrios exemplos de estudos, com leves variaes na tipificao
(Amorim Neto e Santos, 2002, 2003; Lemos, 2001; Santos, 1994; Ricci, 2008). Neste
11
Mesmo quando partem do governo, a ementa dos projetos autorizativos costuma comear com a expresso:
Autoriza o Executivo a....
135
trabalho, optou-se por definir as matrias conforme Amorim Neto e Santos (2002: 96):
individual, local, setorial, regional e nacional. Uma proposta considerada individual
quando visa beneficiar um ou poucos indivduos, por exemplo, por meio de indenizaes,
penses ou homenagens. local quando beneficia um ou poucos municpios, mas no
muitos ou todos de um estado, de uma regio ou do pas o caso da alienao de bens
pblicos para administraes municipais. regional a proposta que busca regular temas
ou transferir recursos a um ou alguns estados, a uma ou algumas regies, mas no a todos
os estados ou regies do pas, como, por exemplo, propostas sobre programas de
desenvolvimento regional. setorial quando visa regular ou beneficiar determinado setor
da economia nacional ou ramo de atividade profissional. rotulado de nacional o projeto
que proponha regras ou benefcios para todos os cidados do pas, como, por exemplo, os
que dispem sobre transplantes de rgos ou sobre preservao do meio-ambiente.
A essas categorias, foi acrescentada a federal, inexistente na literatura. O objetivo
designar propostas de lei que afetem a sociedade em escala nacional, mas com efeitos
especficos por nveis de governo. Esse tipo servir ao teste de hiptese sobre as diferenas
na atuao legislativa das Casas. Por suposto, a proposio de impacto federal mais
caracterstica do Senado do que da Cmara. Ela difere da proposta de impacto nacional
porque, de certa forma, seus efeitos so mais amplos, pois afetam seletivamente os
diversos nveis de governo e tem, por falta de melhor expresso, efeitos superpostos sobre
a administrao pblica ou a sociedade nacional. So desse tipo os projetos que buscam
alterar a distribuio de funes administrativas entre os entes da federao ou rever as
regras para repasses de recursos da Unio a estados e municpios.
Na literatura especializada, a abrangncia do impacto da legislao o aspecto mais
comumente associado ao comportamento parlamentar, devido a sua ntida associao com
a origem do apoio eleitoral. Grosso modo, entende-se que os interesses eleitorais levam os
representantes a tomarem decises polticas conforme a fonte do apoio com o qual eles
esperam se reeleger. A base territorial do apoio a mais destacada pelos analistas, em
funo da distritalizao das eleies.
136
Nos estudos sobre o Legislativo brasileiro, muitos especialistas afirmam que na presena
de existncia de lista aberta, distritos de grande magnitude e excessivo nmero de partidos
os atributos individuais dos candidatos so diferenciais importantes nas suas chances de
(re)eleio. Para aumentar tais chances, eles buscam estreitar os laos pessoais com seus
eleitores por meio da aprovao de leis de tipo clientelista, que geram resultados benficos
e facilmente perceptveis para segmentos sociais ou parquias (Ames, 1986, 2001;
Mainwaring, 2001; Santos, 1994). Na disputa personalista pelo voto que se d, inclusive,
entre correligionrios , a ateno do parlamentar se volta para problemas restritos e/ou
locais e perde o foco das questes mais amplas, relacionadas aos programas de governo
(Mainwaring, 1999). Para mitigar os prejuzos que esse comportamento paroquialista possa
causar ao desempenho do sistema, os legisladores aceitam concentrar poderes nas mos do
Executivo. Este tambm se orienta por resultados eleitorais, mas como se elege por
maioria, em ampla base territorial, tem incentivos para encampar polticas de abrangncia
nacional (Shugart e Carey, 1992; Amorim Neto e Santos, 2002).
claro o efeito desses argumentos nas expectativas sobre o desempenho do Legislativo e
do Executivo: o primeiro Poder se ocuparia da produo de leis de efeitos estritos,
enquanto o segundo se encarregaria das questes mais importantes, estruturais e de ampla
abrangncia. Essas expectativas, no entanto, no se coadunam com a realidade observada
em pesquisas j realizadas sobre o Congresso Nacional, nem com os dados da tabela XIII.
Ao contrrio, os resultados das anlises j feitas, bem como da anlise aqui desenvolvida,
evidenciam que a maior parte da produo legislativa de iniciativa parlamentar gera
impacto sobre toda a sociedade (cf. Lemos, 2001; Amorim e Santos, 2002; Ricci, 2006).
Os valores em negrito na tabela XIII indicam correlao positiva e significativa entre as
variveis. As propostas nacionais correspondem a quase metade do total, tanto na
Cmara quanto no Senado, e os testes estatsticos no mostraram diferena significativa
entre as duas casas em relao a essa preferncia. Deve ser notado que, somadas as
propostas nacionais e as federais estas tambm abrangem o territrio nacional, em
algum ou todos os nveis de governo os valores superam os 50%. Os resultados
137
alcanados se situam entre os obtidos por Amorim Neto e Santos (2002) e por Ricci
(2008), para os perodos 1985-1999 (68%) e 1991-2003 (40%), respectivamente12.
Tabela XIII
Projetos que deflagraram o processo legislativo no Senado, conforme a abrangncia do
benefcio esperado (1989-2004)
Senado*
Cmara
Executivo
Judicirio
n
%
n
%
n
%
n
%
Nacional
577 45,4
558 47,2
203 31,7
13
7,4
Federal
8,7
80
6,8
33
5,1
0
0,0
111
Regional
6,1
33
2,8
23
3,6
79 44,9
77
Setorial
373 29,3
290 45,2
79 44,9
420 35,5
Local
4,9
34
2,9
44
6,9
5
2,8
61
Pessoal
71
5,6
57
4,8
48
7,5
0
0,0
Total
1270 100,0 1182 100,0
641 100,0
176 100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 1989-2004
* Apenas projetos iniciados e aprovados no Senado e enviados Cmara.
Total
n
%
1351 41,3
224
6,9
212
6,5
1161 35,5
145
4,4
176
5,4
3269 100,0
12
A comparao entre os resultados exige cautela. Parte da discrepncia nos resultados tem relao com os
diferentes perodos cobertos pelas pesquisas e com as diferentes opes para a composio dos bancos de
dados. Amorim Neto e Santos trabalham apenas com projetos aprovados, Ricci analisa projetos aprovados e
no aprovados, desde que tenham sido objetos de deliberao final no Congresso, j neste trabalho considerase tambm as matrias ainda em tramitao, desde que tenham alcanado a etapa de reviso, ou seja, que
tenham acionado o processo legislativo nas duas Casas.
13
O valor desse ndice costuma ser considerado para inferncias mais rigorosas. Cabe lembrar, no entanto,
que a tabela abrange a totalidade dos projetos, no havendo, portanto, necessidade de inferncias.
138
enquanto a Cmara atua, com um empenho relativamente maior, voltada para interesses de
setores que compem a sociedade brasileira, perpassando as unidades subnacionais.
H, no entanto, uma questo em aberto. De acordo com a perspectiva da conexo eleitoral,
o efetivo cumprimento da funo das casas na estrutura bicameral precisa ser interpretado
com base nos microfundamentos do comportamento poltico de seus membros. preciso,
pois, verificar se o cumprimento do dever constitucional por parte das duas cmaras reflete
as estratgias individuais dos seus membros, que agem orientados pelas conseqncias
eleitorais esperadas de suas aes.
No caso do Senado, a funo de representar os estados converge com os incentivos
propiciados pelas regras eleitorais (Desposato, 2000). Assim, possvel entender o pendor
estadualista dos senadores j que eles se elegem por regra majoritria, em distritos
estaduais. O peso dos partidos nas eleies para o Senado e a grande quantidade de votos
necessria para se reeleger (Desposato, idem), sem contar com o interesse dos senadores
em se tornarem governadores (Abrcio, 1998)14, seriam incentivos proposio de
matrias favorveis reputao do partido e do prprio parlamentar em todo o estado.
No possvel interpretar o desempenho dos deputados pela mesma lgica, pois a funo
institucional da Cmara no converge com os incentivos eleitorais sobre o comportamento
individual de seus legisladores. A Cmara, como casa do povo, tem por obrigao
representar o demos, ou, melhor dizendo, os segmentos ou correntes de pensamento da
sociedade nacional e os dados de fato confirmaram esse esforo dos deputados. Contudo,
de uma perspectiva distritalista da conexo eleitoral, as regras eleitorais instigam os
deputados a terem ambies legiferantes de menor escopo, voltadas para interesses locais,
que so eficientes como fontes de apoio eleitoral. Ocorre que a anlise do comportamento
parlamentar dos deputados com base nesse conceito de conexo eleitoral no explica a
maior parte da produo legislativa da Cmara Baixa no Brasil.
Ademais, a lgica da conexo eleitoral, conforme apresentada, no permite entender a
propenso comum e acentuada das duas casas para aprovar medidas de abrangncia
14
Segundo dados do TSE sobre a eleio de 2006, vinte e trs senadores pleitearam governos estaduais.
139
A amostra contm 1053 casos, escolhidos aleatoriamente entre todos os PLs, PLPs e PECs apresentados de
1989 a 2000 (a seleo amostral no foi controlada por ano). Da amostra, 236 dos projetos foram aprovados
no Senado e 817 foram rejeitados, retirados, prejudicados ou ainda tramitavam na Casa em abril de 2006,
quando se concluiu a coleta. O anexo I apresenta mais informaes sobre esse banco.
140
Total
N
%
501 61,4
87 10,6
26 3,2
161 19,7
36 4,4
6 0,7
817 100
100
Tabela XV
Projetos apreciados no Senado(1), por origem, rea temtica e abrangncia 1989-2004
Adm
%
Nacional 15,1
Federal 16,9
Regional 19,9
Setorial 30,7
17,5
Local
0,0
Pessoal
100
%
166
N
Econ
%
36,7
10,2
9,7
35,4
8,0
0,0
100
226
Senado
Hon Polit
%
%
8,3 36,1
0,9 48,2
1,8 1,2
24,8 14,5
8,3 0,0
56,0 0,0
100 100
109 83
Soc
%
62,7
2,8
2,8
29,4
0,9
1,5
100
686
Total
%
45,4
8,7
6,1
29,3
4,9
5,6
100
1270
Adm
%
12,6
17,0
11,1
44,4
11,9
3,0
100
135
Econ
%
33,2
10,4
2,8
51,7
1,4
0,5
100
211
Cmara
Hon Polit
%
%
16,0 39,5
0,0 55,3
1,2 0,0
22,2 5,3
2,5 0,0
58,0 0,0
100 100
81 38
Soc
%
61,8
2,0
1,5
32,2
1,8
0,7
100
717
Total
%
47,2
6,8
2,8
35,5
2,9
4,8
100
1182
Adm
%
7,5
5,7
9,2
60,1
15,4
2,2
100
228
Econ
%
36,7
9,5
1,3
47,5
3,2
1,9
100
158
Executivo
Hon Polit
%
%
18,8 72,7
0,0 18,2
0,0 0,0
12,5 9,1
12,5 0,0
56,3 0,0
100 100
16 11
Soc
%
51,3
1,3
0,0
32,9
0,9
13,6
100
228
Total
%
31,7
5,1
3,6
45,2
6,9
7,5
100
641
Amorim Neto e Santos (2002; 2003) partem da conexo social/nacional para explicar o
alto ndice de projetos sociais de largo escopo iniciados por parlamentares brasileiros. Os
autores mencionam a gradativa concentrao de poderes legislativos nas mos do
Executivo discutida por Cox (1987) e Pessanha (2002), sobre os casos da Inglaterra e do
Brasil, respectivamente. A despeito das diferenas histricas e institucionais entre os dois
pases, Amorim Neto e Santos sustentam que, em ambos os casos, existe uma justificativa
racional para a delegao de direitos legislativos para o Executivo. Os parlamentares, que
141
Haja vista haver, no Senado, vrias comisses para discutirem projetos atinentes a problemas sociais:
Assuntos Sociais, Educao e Direitos Humanos, alm de outras, como a de Reforma Agrria e de MeioAmbiente que, no raro, se ocupam de matrias que podem ser definidas como sociais. Na Cmara h mais
comisses para temas sociais, pois h mais comisses no todo, permitindo maior subdiviso dos temas.
142
143
organizaes sociais que hoje ocupam a mdia e pressionam os representantes por leis
regulatrias nos mais variados campos da vida social.
3.4 Comentrios Finais
O presente captulo analisou os PLs, PLPs e PECs que deflagraram o processo legislativo
no Senado Federal entre 1989 e 2004. Todos os projetos que nesse perodo passaram pela
(ou esto na) Casa foram considerados. No entanto, maior ateno foi dada s proposies
que alcanaram a etapa de reviso, isto , as proposies iniciadas na Cmara e enviadas
ao Senado, bem como as originadas no Senado e enviadas Cmara.
O principal objetivo do captulo foi avaliar, em termos agregados, em que medida a
estrutura formal do bicameralismo e outros traos institucionais do sistema poltico
brasileiro ajudam a interpretar a quantidade e a qualidade do trabalho legiferante dos
senadores. Isso posto, a anlise buscou testar duas hipteses gerais, ancoradas na anlise
institucional desenvolvida nos captulos I e II, onde so abordados os incentivos
institucionais propiciados aos senadores na produo de leis. Cabe ressaltar que o teste de
hipteses feito neste captulo parcial, visto que tais hipteses sero examinadas tambm
nos captulos subseqentes, com base em dados substantivos sobre o processo legislativo.
A primeira hiptese avaliada no captulo, relativa quantidade da produo, assume que a
distribuio dos direitos de iniciativa legislativa, combinada com a posio do Senado no
sistema bicameral, condiciona o volume das proposies apreciadas pelos senadores. Por
um lado, h incentivos para a livre proposio de leis por parte dos legisladores ao longo
de todo o mandato, por outro, as duas cmaras atuam internamente de forma seletiva, para
filtrar as matrias a serem enviadas reviso. Essa caracterstica do processo bicameral
brasileiro permite prever que, no Senado, os projetos de senadores so muito mais
numerosos que os demais o mesmo acontece na Cmara, com relao aos projetos l
iniciados (Figueiredo e Limongi, 1996). Os dados mostraram que, de fato, 74% dos
projetos que ingressaram na pauta dos senadores no perodo 1989-2004 so de autoria
deles prprios. Porm, percebeu-se tambm que a funo seletiva da Casa operou de forma
contundente, pois apenas 22% das suas iniciativas foram enviadas reviso, ficando as
144
146
CAPTULO IV
termos gerais, o objetivo avaliar o comportamento dos senadores em face da tenso entre
148
149
para alm do teste de hipteses, oferecer resultados que permitam a comparao entre o
Senado e a Cmara no tocante aos traos mais significativos da dinmica legiferante.
O captulo est dividido em trs sees, com vistas a abarcar os aspectos elementares da
dinmica parlamentar na produo de leis. A primeira seo avalia os regimes de
tramitao e suas conseqncias no tempo das decises parlamentares, buscando
identificar as bases estratgicas do uso da urgncia e seu sentido no contexto do
bicameralismo; a segunda seo analisa a atuao das comisses e do plenrio, com vistas
a entender as condies de atuao dessas arenas e seus efeitos nas deliberaes do
Senado; na ltima seo, aborda-se, em nmeros, o emendamento dos projetos no Senado,
para captar de que formas os senadores lanam mo desse recurso para afirmar seus
interesses, dada a sua posio no processo decisrio. Assim estruturado, o captulo permite
avaliar a pertinncia das hipteses de trabalho. As concluses da anlise sero sintetizadas
nos comentrios finais.
4.1 Os regimes de tramitao e suas conseqncias no processo legislativo
propostas, a urgncia legislativa pode ser instituda em qualquer das casas para quaisquer
projetos que estejam sob sua apreciao, exceo de emenda constitucional.
Uma vez que a urgncia legislativa uma escolha autnoma de cada Casa, o uso que dela
se faz (ou no) indica a predisposio dos parlamentares para viabilizar ou dificultar o
atendimento das demandas polticas ingressadas no processo legislativo da Casa. No
tocante ao Senado, que atua como casa revisora de todos os projetos menos os seus, a
freqncia na adoo da urgncia consiste num indicador importante da disposio dos
senadores ao comportamento cooperativo frente s outras instncias do sistema a
Cmara, o Executivo e o Judicirio.
A tabela XVI apresenta a distribuio dos projetos de lei apreciados no Senado, na
primeira rodada de deliberao, conforme a origem da matria e o regime de tramitao
adotado. Das matrias dos senadores, foram includas na tabela apenas as aprovadas e
enviadas reviso da Cmara. Por ora, todas as urgncias foram consideradas, inclusive as
determinadas pelo Executivo. A discriminao da autoria do requerimento de urgncia ser
apresentada e analisada adiante. No momento, basta ressaltar que o Executivo pode
requerer urgncia apenas para suas matrias, enquanto os parlamentares podem tratar com
urgncia projetos de lei ordinria e complementar de qualquer origem; no por acaso, 70%
dos projetos do Executivo apreciados em urgncia no Senado o so por escolha dos
prprios senadores.
Tabela XVI
Distribuio dos projetos apreciados no Senado, conforme regime
de tramitao(1) e origem da matria (1989-2004)
Regime de tramitao
Total
Ordinria
Urgente
N
%
N
%
N
%
Senado*
1189
93,6
81
6,4
1270
100,0
Cmara
986
83,4
196
16,6
1182
100,0
Executivo
237
37,0
404
63,0
641
100,0
Judicirio
67
38,1
109
61,9
176
100,0
Total
2479
75,8
790
24,2
3269
100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado Federal 2007.
(1) Projetos apresentados entre 1989 e 2004, com tramitao acompanhada at 08/2007.
* Apenas as matrias que foram aprovadas na Casa e enviadas Cmara dos Deputados.
151
152
obteriam se tivessem que deliberar e barganhar com o total dos senadores, em tempo
exguo, no plenrio da Casa.
Quando o Senado Casa Revisora, a lgica outra. Se as propostas tm origem externa,
elas j passaram por uma etapa de deliberao que possibilitou os ajustes polticos e os
aprimoramentos tcnicos necessrios a sua aprovao. Nesse encadeamento decisrio
bicameral, o trabalho dos revisores tende a ser menos dificultoso do que o dos iniciadores,
de modo que o tempo de tramitao necessrio reviso tende a ser relativamente curto.
Por esse motivo, certas vezes o consenso prvio sua entrada na casa revisora ou
facilmente alcanado nela, de modo que a urgncia invocada apenas para viabilizar o
rpido despacho da matria ao Executivo.
Outra questo importante em relao urgncia, complementar questo anterior, tambm
expressiva da lgica das interaes bicamerais. Trata-se da intensidade dos efeitos do rito
extraordinrio sobre o tempo da tramitao. A tabela XVII mostra que no Senado esse
efeito forte, mas tambm varia acentuadamente conforme a origem dos projetos. A
ltima coluna da direita indica a reduo percentual mdia causada no tempo de tramitao
pelo regime de urgncia, se comparado com o rito ordinrio.
Tabela XVII
Tempo de tramitao no Senado, por regime de tramitao e origem do projeto
(1989-2004)*
Tramitao ordinria
Tempo
mdio
em dias
Desvio
padro
Tramitao urgente
Tempo
mdio
em dias
Desvio
padro
Reduo mdia no
tempo de tramitao
(das apreciaes
urgentes em relao s
ordinrias)
-37 %
-63 %
-72 %
-72 %
-71 %
Senado
491
1189
473,12
309
81
386,57
Cmara
601
710
516,39
221
195
389,04
Executivo
327
222
401,72
93
404
248,58
Judicirio
249
66
393,14
70
109
122,63
Total
504
2187
487,36
144
789
304,25
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado Federal.
*Apenas matrias que receberam parecer conclusivo, favorvel ou contrrio, no Senado.
Ressalte-se que os projetos do Executivo cuja urgncia foi determinada exclusivamente por
ele mesmo foram excludos da tabela, porque os prazos que ela estipula no correspondem
aos da urgncia legislativa. Logo, os dados apresentados refletem apenas o efeito da ao
dos senadores sobre o ritmo da tramitao.
1
No apenas a capacidade formal, decorrente das atribuies regimentais, mas tambm a capacidade
decorrente de suas experincias e habilidades polticas. Os lderes so eleitos por sua base parlamentar e
podem, a qualquer tempo, ser destitudos por ela. Isso que sugere que eles so, na mdia, superiores aos seus
pares, em termos das qualificaes desejveis para a atuao parlamentar.
154
Provavelmente, a variao remanescente se explica pelo tipo de urgncia aprovado, conforme a origem da
matria, isto , adota-se a urgncia que obriga a deciso na segunda sesso subseqente, para matrias do
Executivo e do Judicirio, e na quarta sesso, para matrias do Legislativo.
155
duram quatro anos na Primeira Casa e oito na Segunda. Isso torna os senadores mais
tolerantes do que os deputados passagem do tempo, pois estes so mais pressionados
pelos ciclos eleitorais e so, portanto, mais impacientes na busca por ganhos polticos.
Possivelmente, h mais presso (informal) dos deputados para a adoo da urgncia pelos
senadores do que o contrrio. Um indicador dessa impacincia oferecido por Ricci
(2008), que analisou 401 projetos do Legislativo, sancionados de 1991 a 2003, e mostrou
que 50% dos 302 da Cmara tramitaram em urgncia em uma ou nas duas Casas, ao passo
apenas que 36% dos 99 do Senado tiveram o mesmo tratamento. O autor mostrou tambm
que 39% dos projetos de deputados foram revisados em urgncia, ao passo que o
percentual de projetos de senadores com a mesma recepo na Cmara foi de 30%.
Em suma, at aqui os dados indicam que os senadores adotam estratgias orientadas para
maximizar ganhos polticos, fazendo uso dos recursos institucionais que conferem simetria
ao bicameralismo brasileiro. A variao no intervalo de tempo que antecede a urgncia
mostra que esta no mobilizada simplesmente para acelerar de modo arbitrrio a
tramitao, revelia da necessidade de deliberao. Ao contrrio, o fenmeno sugere que a
disposio dos senadores para submeter um projeto a votao final, em carter de urgncia,
tem relao com seu interesse em estudar as matrias. H sinais de que a maior
necessidade de deliberao reduz a chance de instaurao do regime de urgncia.
Obviamente, num presidencialismo de coalizo, no se pode ignorar a influncia da base
governista sobre o timing da urgncia para projetos do Executivo. Contudo, pressupondose o fundamento majoritrio das decises parlamentares, o esforo da coalizo para
abreviar o tempo de tramitao deve se dar paralelamente intensificao das negociaes
necessrias formao de maiorias. Por outras palavras, em situao de conflito, quanto
menor o tempo que o governo est disposto a suportar para ter seu projeto aprovado, maior
deve ser o empenho dos lderes governistas para a negociao e maior deve ser sua
disposio para fazer concesses. Como lembram Tsebelis e Money (1997), num processo
decisrio, os atores mais impacientes tm menos poder de barganha.
Dada a finitude dos mandatos, o tempo costuma pesar contra o governo especialmente
nas negociaes com os senadores, que tm mandatos duas vezes mais longos. O fato
156
Esses dados manifestam cabalmente um dos efeitos das atribuies das lideranas na
coordenao dos trabalhos parlamentares.
Tabela XIX
Fonte do requerimento de urgncia, conforme a origem das matrias (1989-2004).
Autor do requerimento
Senado
Cmara
Executivo
Judicirio
Total
de urgncia
N
%
N
%
N
%
N
%
N
%
Sem urgncia
1189 93,6 710 78,5 222
35,5
66 41,0 2187 73,5
Lderes
52
4,1 117 12,9 201
32,1
85 52,8 455 15,3
Plenrio
13
1,0
31
3,4
40
6,4
10
6,2
94
3,2
Comisso
1
0,1
8
0,9
9
1,4
0
0,0
18
0,6
Executivo
0
0,0
1*
0,1
72
11,5
0
0,0
73
2,5
Executivo e Senado**
0
0,0
0
0,0
51
8,1
0
0,0
52
1,7
Sem informao***
15
1,2
38
4,2
31
5,0
0
0,0
97
3,3
Total
1270 100,0 905 100,0 626 100,0 161 100,0 2976 100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 1989-2004
* Projeto da Cmara que tramitou em conjunto com projeto do Executivo.
** Todos os proponentes do Senado lderes, plenrio, comisses. Urgncia sem informao sobre
autoria do requerimento.
*** projetos que tramitaram em urgncia, sem qualquer indicao sobre a autoria do requerimento.
Vale notar que o plenrio3 relativamente pouco presente nos requerimentos de urgncia,
o que certamente est relacionado com as dificuldades de coordenao poltica a partir de
esforos atomizados. As comisses so ainda menos atuantes nessa questo. Isso
compreensvel porque, embora seus membros enfrentem menos problemas de coordenao
por comporem colegiados bem menores que o conjunto dos senadores, dificilmente ser
interessante para a comisso transferir as deliberaes para o plenrio.
Em suma, o conjunto dos dados sobre a autoria dos requerimentos de urgncia, a
freqncia em que esse regime adotado, bem como seus efeitos no tempo de tramitao
desvelam aspectos importantes do funcionamento do Senado, que apontam na direo
esperada. Porm, mesmo com a evidente influncia dos partidos no ritmo do trabalho
Uma nota sobre esses dados: o percentual de participao do plenrio pode estar superestimado em
decorrncia de problemas de padronizao das informaes nos arquivos do Senado. Por norma, o
requerimento de urgncia feito por comisso registrado com o nome da comisso requerente. Os demais,
quando so feitos por lideranas, so registrados com o nome de um dos requerentes seguido da expresso e
outros lderes; quando o requerente o plenrio ou outros agrupamentos no compostos estritamente por
lderes, acrescenta-se apenas e outros ao nome do solicitante principal. Mas, infelizmente, essa
padronizao s vezes ignorada. Por esse motivo, buscou-se constatar a autoria dos e outros no Dirio do
Senado Federal tentativa nem sempre bem sucedida. De toda forma, pela padronizao, todos os
requerimentos e outros que no puderam ser conferidos foram considerados de plenrio. Os casos de
urgncia sem informao so aqueles sem quaisquer dados sobre os requerentes alguns podem se tratar
das urgncias que independem de requerimento, mas no possvel confirmar isso. Em tempo: o art. 353, do
RISF determina que entrem em regime de urgncia, independente de requerimento [...] as proposies
sujeitas a prazo, quando faltarem dez dias para o trmino desse prazo.
158
159
O nmero de senadores que devem apoiar o recurso o mesmo exigido contra as decises conclusivas
propriamente ditas: 10% dos senadores ou lderes que os representam. Mas, estrito senso, no se trata de
poder terminativo. Quando esse o caso, ou seja, quando um projeto vai ser posto sob a deliberao
terminativa das comisses, a regra anunciada pelo presidente da Casa antes do envio da matria comisso
respectiva. Porm, diz o regimento que Antes da deliberao do Plenrio, haver manifestao das
comisses competentes para estudo da matria. Quando os projetos receberem pareceres contrrios, quanto
ao mrito, sero tidos como rejeitados e arquivados definitivamente, salvo recurso de um dcimo dos
membros do Senado no sentido de sua tramitao. [...] A comunicao do arquivamento ser feita pelo
Presidente, em Plenrio, podendo o recurso ser apresentado no prazo de dois dias teis contado da
comunicao. (Art. 253 e 254. Sem grifos no original). Em termos prticos, as conseqncias desse
procedimento so iguais s do poder terminativo; por isso, optou-se por incluir tais casos no rol dos pareceres
terminativos das comisses.
161
Total
N
%
2320 78,0
329 11,1
327 11,0
2976 100,0
A tabela XXI mostra que, qualquer que seja a origem do projeto, a maioria dos pareceres
feita pelas comisses, sendo a maior parte deles apresentada na forma escrita. Esse fato
162
denota que as comisses tiveram um tempo razovel para apreciar a matria e formular o
relatrio a ser votado pela Casa. H, porm, bastante diferena entre o tratamento dado a
matrias do Senado e da Cmara, por um lado, e do Judicirio e do Executivo, por outro.
O percentual de projetos do Legislativo aprovados com base nos pareceres escritos das
comisses passa de 80%, beirando os 90% nas matrias do Senado. J no tocante aos
projetos do Judicirio e do Executivo h uma presena muito maior de manifestaes orais
de comisses e de pareceres elaborados em plenrio, que podem ser orais ou escritos. No
tocante s propostas do Judicirio, o alto percentual de pareceres orais compatvel com as
urgncias administrativas desse Poder, que demandam despachos rpidos que podem ser
feitos oralmente. Em relao s matrias do Executivo, os dados sugerem que, assim como
ocorre na Cmara, as presses do governo e das lideranas realmente afetam a capacidade
do sistema comissional para influenciar a produo de leis no Senado.
A urgncia o meio de presso que mais prejudica as comisses, pois restringe de tal
forma os prazos que, muitas vezes, elas so foradas emitir concluses orais ou a ceder ao
plenrio a funo de produzir pareceres sobre as propostas. A tabela XXII no deixa
dvidas sobre o efeito do regime de tramitao sobre o desempenho comissional: nas
tramitaes ordinrias, 92% dos pareceres so escritos e aprovados pelas comisses; nas
urgentes, a taxa cai para 40% e aumenta a freqncia dos pareceres orais e/ou de plenrio.
Tabela XXII
Origem e tipo do parecer, por regime de tramitao (1989-2004)*
Tramit. ordinria
Tramit. urgente
Total
N
%
N
%
N
%
De comisso: escrito
2008
91,8
312
39,5 2320
78,0
De comisso: oral
71
3,2
258
32,7
329
11,1
De Plenrio: escrito ou oral
108
4,9
219
27,8
327
11,0
Total
2187
100,0
789
100,0 2976
100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007
*Apenas projetos com tramitao concluda no Senado; tramitao acompanhada at 09/2007.
Origem e tipo do parecer
163
com isso, adquirem importncia como arena de negociaes e decises polticas. Em suma,
o controle sobre as informaes se reverte em poder poltico das comisses; em ltima
instncia, o poder das comisses se manifesta no controle que elas exercem sobre a forma e
o contedo das polticas produzidas em seu campo temtico. Portanto, uma maneira de
avaliar tal poder observar a freqncia com que as comisses alteram e por que
instrumentos os projetos em deliberao.
H dois instrumentos para a alterao dos projetos de lei: o substitutivo e a emenda. A
anlise discriminada nesses termos permite uma avaliao mais aguda da influncia das
comisses no processo de formao de leis. Os substitutivos so meios utilizados para
propor mudanas globais no projeto e, muitas vezes, resultam de esforo do relator para
acomodar os interesses manifestos nas emendas propostas. Mas mesmo no havendo
proposio de emendas, o relator pode agir por antecipao, sondando os interesses dos
legisladores para contempl-los no texto da proposta. Em qualquer caso, o substitutivo
um instrumento eficaz para agregar apoio, quando os projetos acirram o conflito de
interesses no mbito parlamentar. As emendas, por sua vez, so usadas para propor
alteraes que, embora possam ter grande impacto poltico, no exigem a reformulao
geral do projeto.5 No obstante, as emendas, como os substitutivos, so instrumentos
cruciais na formao de consenso em torno dos projetos.
Comparando-se as tabelas XXIII e XXIV, nota-se que as comisses no Senado
praticamente monopolizam a funo de elaborar substitutivos, enquanto dividem com o
plenrio o espao na formulao de emendas. Muito provavelmente, isso se deve ao fato de
que os substitutivos, pela abrangncia e complexidade de seus aspectos tcnicos e
polticos, demandam um nvel de qualificao prprio das comisses. As emendas, ao
5
O impacto das emendas no contedo dos projetos varia. Por isso, s com estudos de caso possvel o
quanto uma emenda afeta a forma original da proposta. Ademais, o RISF prev diversos tipos de emendas,
com diferentes impactos no projeto. No artigo 246, inciso II, consta que as emendas, pela sua natureza,
podem ser: supressivas, substitutivas, modificativas e aditivas. Portanto, dependendo de qual sejam, elas
podem suprimir, modificar, substituir ou incluir questes tratadas nos projetos. Mas a considerao da
tipologia regimental ajuda muito na avaliao do impacto de uma emenda. As emendas aditivas, por
exemplo, podem adicionar um artigo que restringe a abrangncia da legislao nesse caso, a emenda
adiciona texto ao projeto para suprimir efeitos da legislao. Por essas dificuldades, optou-se por considerar
toda alterao substantiva ocorrida no projeto. importante ressaltar que as emendas de redao, que no
afetam a substncia ou o mrito das propostas, esto excludas da anlise elas constam apenas da tabela
XXVI, adiante, para indicar a contribuio do Senado no aprimoramento redacional da legislao.
164
TabelaXXIV
Origem das emendas, conforme origem do projeto (1989-2004)*
Instncia de origem
Senado
Cmara
Executivo
Judicirio
Total
das emendas
N
%
N
%
N
%
N
%
N
%
Comisso
346 79,7
68 47,9
42 44,7
9 45,0 465 67,4
Plenrio
34
7,8
31 21,8
21 22,3
5 25,0
91 13,2
Comisso e Plenrio
48 11,1
38 26,8
30 31,9
6 30,0 122 17,7
Sem informao
6
1,4
5
3,5
1
1,1
0
0,0
12
1,7
Total
434 100,0 142 100,0
94 100,0
20 100,0 690 100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007
*Apenas projetos com tramitao concluda no Senado; tramitao acompanhada at 09/2007.
Considerado o total das matrias alteradas por substitutivos e/ou emendas , a hegemonia
das comisses na reformulao dos projetos inquestionvel, mas percebe-se significativa
variao de acordo com a origem da matria. Esses dados esto no grfico IX. Pela
simplificao, foram excludos os casos de emendamento sem informao sobre a autoria.
No total, a maior parte das alteraes ocorre no sistema comissional, que responde por
77,8% dos projetos modificados, mas quando se somam as alteraes exclusivas de
plenrio6 com as alteraes de comisso e plenrio, nota-se que este reponsvel por
grande parte das emendas a projetos iniciados na Cmara. O padro identificado reflete,
sem dvida, os parmetros estabelecidos pelo Regimento Interno da Casa: enquanto os
projetos dos senadores so mais sujeitos deciso terminativa das comisses, com direito a
pareceres escritos, os demais, com ou sem urgncia, so submetidos deliberao final em
plenrio e recebem pareceres orais com maior freqncia.
6
Grfico IX
Origem das alteraes*, conforme a origem do projeto**, 1989-2004
4,1
9,3
10,5
6,7
11,8
25,0
15,4
23,3
34,5
30,0
86,6
66,2
53,6
45,0
77,8
Senado
(N=657)
Cmara
(N=210)
Executivo
(N=110)
Judicirio
(N=20)
Total
(N=997)
% exclusiva de comisso
% de comisso e plenrio
% exclusiva de plenrio
Neste ponto, importa avaliar o efeito da urgncia na capacidade das comisses para moldar
os projetos que avaliam. A tabela XXV permite constatar que, assim como ocorre com os
pareceres, a instaurao da tramitao extraordinria tem efeitos sensveis sobre a origem
do emendamento: quando as matrias tramitam em regime ordinrio, o controle das
comisses sobre a aprovao de emendas substancialmente maior. J no regime de
urgncia, o plenrio aumenta suas oportunidades exclusivas ou compartilhadas com as
comisses para remodelar os projetos.
Tabela XXV
Origem das alteraes, conforme o regime de tramitao(1), 1989-2004
Regime de tramitao
Total
Ordinrio
Urgente
N
%
N
%
N
%
Sem alterao
1130
57,9
585
75,6
1715
63,0
Comisso
774
39,7
156
20,2
930
34,1
Plenrio
114
5,8
107
13,8
221
8,1
Alterao sem informao**
11
0,6
1
0,1
12
0,4
Total***
1950
100,0
774
100,0
2724
100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007
*Apenas projetos com tramitao concluda no Senado; tramitao acompanhada at 09/2007.
** projetos emendados, sem informao sobre a autoria das emendas.
*** a soma dos valores da coluna maior que o Total, porque alguns projetos foram emendados nas
comisses e no plenrio e so contabilizados duas vezes, na linha Comisso e na linha Plenrio.
Origem das alteraes
(emendas + substitutivos)
166
Destaca-se na tabela XXV o fato de que os projetos que tramitam de forma ordinria so
menos emendados do que os que tramitam em urgncia. A associao entre regime de
tramitao e emendamento ser melhor analisada na parte seguinte deste captulo,
considerando-se algumas variveis de controle como a origem da matria o regime de
tramitao. No momento, importa chamar ateno para a intensidade em que instaurao
da urgncia afeta, em direes contrrias, o desempenho legiferante das comisses e do
plenrio. Nota-se que, enquanto a contribuio percentual das comisses no emendamento
dos projetos reduz pela metade quando se adota a tramitao urgente, a do plenrio dobra.
O fato de que as comisses senatoriais so as responsveis pela maior parte das alteraes
em projetos de qualquer autoria no deixa dvida de que elas so instncias privilegiadas
de formao de leis7. Contudo, a sensvel variao da sua influncia, devida origem da
matria, coloca para os senadores um problema similar ao enfrentado pelos deputados. O
empenho das lideranas partidrias, para instaurar urgncia para certos projetos, efetiva as
duas rotas de tramitao previstas no RISF: as comisses participam, prioritariamente, da
formulao de projetos de parlamentares, enquanto o plenrio mais decisivo em relao a
matrias do Executivo e do Judicirio.
Por si, esse dado no novo, posto j ter sido destacado em pelo menos dois importantes
trabalhos de Figueiredo e Limongi (1996; 1999). A novidade da anlise aqui desenvolvida
a de mostrar que o impacto da urgncia no trabalho das comisses no afeta apenas o
nmero de projetos que passam por elas, afeta tambm suas possibilidades de participao
efetiva no processo deliberativo. Como pde ser notado, a urgncia no apenas reduz a
freqncia com que o sistema comissional toma decises terminativas, ela tambm reduz
sensivelmente as oportunidades das comisses para estudar os projetos, emend-los e
produzir pareceres sobre eles para subsidiar as decises da Casa.
Isso no quer dizer que sua atuao seja sempre virtuosa e que suas decises resultem sempre em legislao
bem informada e orientada para o bem comum. Mesmo quando dispem da qualificao exigida e do tempo
necessrio para produzir a melhor legislao possvel, as comisses podem ser tomadas pelo toma l d c
distributivo, conforme ressaltado por Shepsle e Weingast (1995). Porm, se o tempo e a qualificao no so
suficientes para o bom desempenho informacional das comisses (nos termos de Krehbiel), eles so
necessrios. Na medida em que o apelo urgncia os compromete, mais improvvel que as comisses
manifestem seu potencial para produzir legislao baseada em consensos amplos e bem informados.
167
Importa ressalvar que a nfase na forte presena das comisses nos trabalhos do Senado no pretende
sustentar que sua atuao seja sempre virtuosa, e que suas decises visem sempre legislao bem informada e
orientada para o bem comum. Mesmo quando dispem da qualificao exigida e do tempo necessrio para
produzir a melhor legislao possvel, as comisses podem ser tomadas pelo toma l, d c distributivo,
conforme ressaltado por Shepsle e Weingast (1995). Para conhecer o real perfil da atuao das comisses
senatoriais, seria necessria uma anlise mais minuciosa do que a possvel aqui. Contudo, preciso ter em
vista que se por um lado o tempo e a qualificao no so suficientes para o bom desempenho informacional
das comisses (nos termos de Krehbiel), por outro eles so necessrios. Na medida em que o apelo urgncia
os compromete, mais improvvel que as comisses manifestem seu potencial para produzir uma legislao
baseada em consensos amplos e bem informados.
168
Tendo poucos membros, tende a haver menos proposies da Casa. Ademais, como tem sido lembrado ao
longo do trabalho, como casa revisora, parte da agenda do Senado um subconjunto da agenda (mais ampla e
mais intensa) da casa iniciadora, que seleciona e aprimora os projetos anteriormente.
10
As conseqncias da seqncia decisria multicameral no comportamento dos decisores tem sido
exploradas em trabalhos como os de Diermeier e Myerson, 1999 e Aldrich e Shepsle, 2000.
169
majoritria) prefira levar as decises para o plenrio, j que nas comisses o poder de
obstruo das minorias oposicionistas aumenta.
Os argumentos acima apresentados consistem numa tentativa de interpretao das
diferentes padres de deliberao com base no pressuposto da interao estratgica e
institucionalizada entre as duas casas. H outra vertente institucionalista que inclui na
anlise a trajetria histrica das instituies. Trata-se do novo institucionalismo histrico,
que procura mostrar como as escolhas institucionais do passado conformam as opes
estratgicas do presente (Binder, 1997; Aldrich e Shepsle, 2000). O trabalho de Binder
(idem) exemplar nessa perspectiva, pois aborda toda a histria do Congresso dos Estados
Unidos (1789-1994) para explicar por que, atualmente, as minorias so to fortes no
Senado dos Estados Unidos, mas no na House. A autora mostra como os procedimentos
adotados nos primrdios do Senado, especialmente o filibuster, incapacitaram
historicamente as maiorias para instaurarem uma lgica decisria majoritria entre os
senadores. Na House, ao contrrio, a opo por procedimentos limitantes do poder de
interveno das minorias, feita nas origens da Casa, permitiu, ao longo da histria, a
conformao do processo legislativo nos termos dos interesses dos partidos majoritrios.
Uma pesquisa dessa natureza poderia clarear pontos obscuros na dinmica legiferante do
bicameralismo brasileiro, revelando as causas das diferenas entre Cmara e Senado por
exemplo: por que a centralizao de poder na presidncia maior no Senado que na
Cmara, embora o nmero de senadores e a durao de seus mandatos favoream as
decises colegiadas. No entanto, esse exerccio est alm do alcance do presente trabalho.
170
Por praticidade, esta parte do captulo se referir a emendas no sentido mais amplo de alteraes feitas nos
projetos. Assim, de agora em diante, o termo emenda abrange substitutivos e emendas, propriamente ditas.
171
172
Senado
N
%
607 47,8
663 52,2
3,8
48
Cmara
Executivo Judicirio
Total
N
%
N
%
N
%
N
%
479 69,0 475 81,1 154 88,5 1715 63,0
215 31,0 111 18,9
20 11,5 1009 37,0
106 15,3
77 13,1
15
8,6 246
9,0
Total**
1270 100,0 694 100,0 586 100,0 174 100,0 2724 100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado Federal, 1989-2004
*Apenas projetos com tramitao concluda no Senado; tramitao acompanhada at 09/2007.
** Os valores totais das colunas equivalem soma das duas primeiras linhas, apenas. Os projetos que tiveram
emendas de redao, na terceira linha, esto includos nas linhas superiores, conforme tenham sido ou no
emendados por mrito.
Perfeitos mas no nicos. Emendas de mrito consensuais podem ser consideradas eficientes, porque, na
medida em que so consensuais, elas produzem ganhos para alguns ou para todos sem ferir o interesse de
ningum.
173
texto da lei definitiva. Nota-se que a redao dos projetos dos senadores foi, em termos
percentuais, muito menos ajustada no correr da tramitao, revelando-se uma lgica
inversa das emendas de mrito, em que os senadores emendam muito mais os projetos de
seus pares que os demais. Isso possivelmente se deve ao aspecto tcnico do emendamento
de redao: diferentemente do que ocorre com os projetos exgenos, os projetos do Senado
esto sujeitos ao padro de qualidade redacional da assessoria da Casa desde a elaborao,
antes de entrarem na pauta. Com as emendas de mrito ocorre fato diverso, pois as
implicaes polticas do projeto no so consideradas pelos assessores. O ajuste das
propostas aos interesses polticos em presena funo dos senadores, e o processo de
tramitao propicia instncias e etapas para que isso ocorra. Desse modo se explica porque
o percentual de emendas de mrito supera o das emendas de redao nos projetos da Casa.
No tocante distribuio das emendas de mrito, a tabela XXVI e o grfico X mostram
que a incidncia maior nos projetos do Legislativo que do Executivo. Das propostas dos
parlamentares, em mdia 42% foram emendadas no Senado, contra 18,9% das propostas
do Executivo e 11% das do Judicirio.
Grfico X
Projetos alterados e no alterados (%), por origem (1989-2004)*
18,9
11,5
31,0
52,2
81,1
88,5
69,0
47,8
Senado
(N=1270)
Cmara
(N=694)
% sem alteraes
Executivo
(N=586)
Judicirio
(N=174)
% com alteraes
origem expressam a posio do Senado na cadeia decisria: quando chegam aos senadores,
as matrias dos deputados j foram filtradas e aprimoradas em uma etapa de deliberao; j
as do Executivo e do Judicirio passaram por duas etapas de filtragem, uma na instncia
proponente, outra entre os deputados.
Obviamente, essa no toda a explicao. No tocante aos projetos do Judicirio, o motivo
da taxa comparativamente baixa de alteraes o carter auto-referido das matrias. Estas
que se voltam para a organizao do prprio poder, em geral elas entram na pauta da
urgncia administrativa do Congresso e dificilmente tm impactos sobre os vnculos que
conectam os senadores a suas bases de apoio. Por esse motivo, dificilmente geram
polmica e quase sempre passam intocadas pelo processo legislativo na Casa13.
No tocante s matrias do Executivo, dois pontos devem ser destacados. Um primeiro
ponto, ressaltado por Figueiredo e Limongi (1999) para explicar o uso freqente da
urgncia, que boa parte das matrias governistas de carter burocrtico, rotineiro e
consensual, e no demandaria emendamento de mrito. O segundo ponto se refere
dinmica da relao entre Executivo e Legislativo, em face do bicameralismo brasileiro.
No jogo bicameral de antecipaes e reaes, os partidos ocupam posio privilegiada para
minimizar os riscos de entraves bicamerais e facilitar a aprovao das demandas do
Executivo frente ao Legislativo. Como j foi comentado, os acordos partidrios,
conduzidos pelo Colgio de Lderes, so centrais nas relaes do governo com a Cmara.
Embora esse rgo no exista no Senado, no conjunto, o Regimento garante aos lderes
senadores recursos para disciplinar suas bancadas. Em ambas as casas, a organizao
controlada pelos partidos, de modo que a dinmica das interaes bicamerais depende de
acordos partidrios que perpassam as cmaras. Na medida em que os lderes se mostram
competentes para realizar essa tarefa, os entendimentos estabelecidos no incio da
tramitao tendero a ser acatados nas demais etapas do processo legislativo. Obviamente,
13
H, no entanto, casos conflituosos. Alguns projetos relativos ao aumento de salrio para os servidores da
Justia, por exemplo, tiveram tramitao polmica no Senado. Possivelmente, isso se deu porque os acordos
internos ao Judicirio no bastaram para sanar os conflitos envolvendo o funcionalismo e a cpula do Poder,
por isso, os conflitos ultrapassaram suas fronteiras se manifestaram na tramitao legislativa de suas matrias
no Congresso Nacional.
175
essa dinmica no s afeta as chances de aprovao dos projetos do Executivo, como antes
observado, ela tambm afeta consideravelmente a dinmica do emendamento.
Tem sido ressaltado, ao longo desta tese, o carter interdependente do comportamento das
instncias de veto numa cadeia decisria (Immergut, 1996; Tsebelis, 1998; Sartori, 1998).
Com base nessa lgica, o Senado, quase sempre casa revisora, deve ser considerado um
ponto de emendamento condicional. A reviso existe para salvaguardar certos interesses
polticos, mas no para atrasar, alterar ou obstruir toda e qualquer proposta de lei. Da parte
dos senadores, s h incentivos para ajustar politicamente os projetos quando os interesses
representados no Senado forem ignorados pelo Executivo e pela Cmara. Da parte dos
deputados e do governo, a preocupao com as reaes dos revisores leva, dentro do
possvel, ao acolhimento por antecipao dos interesses contidos na Cmara Alta.
Dito isso, cabe reconsiderar as taxas de emendamento dos projetos em reviso no Senado.
Embora possa parecer baixa primeira vista, a freqncia de emendas includas pelos
senadores nas propostas do Executivo est longe de ser irrelevante. razovel supor que
boa parte das alteraes visou afirmar interesses polticos, sendo, por isso, alvo de disputa
entre as instncias decisrias. Na medida em que expressam conflito, muitas emendas do
Senado devem ter sido aprovadas a contragosto do Executivo ou da Cmara; se no, elas
poderiam ter sido antecipadas para abreviar a etapa de reviso14. Portanto, as emendas, ao
menos em parte, sinalizam para uma atuao poltica intensa da parte dos senadores, o que
aumenta a complexidade de suas interaes com a Cmara e o Poder Executivo.
Alem do mais, somadas as matrias emendadas com as retidas pelos senadores (8,6%, vide
grfico II, captulo III), chega-se a 27,5% de proposies que sofreram algum tipo de
interposio poltica ostensiva no Senado. Essa taxa de interveno pode ser considerada
alta para a etapa de reviso, pois, como dito, os projetos j foram objetos de negociaes e
ajustes em etapas de deliberao anteriores. Conclui-se que, ao contrrio do que pode
14
certo que no Senado as emendas podem ser introduzidas por demanda do Executivo, para aperfeioar o
projeto ou, mais comumente, para reverter alteraes indesejveis feitas na Cmara. Mas, em primeiro lugar,
essa no a melhor estratgia do governo, pois os projetos emendados pelos senadores tero que voltar aos
deputados, o que implica atrasos e riscos de derrotas polticas na casa iniciadora; em segundo lugar, mesmo
se tratando de emendas solicitadas pelo governo, isso no compromete o pressuposto de que as emendas so
indicadores eficazes da importncia do Senado como arena de negociaes no processo bicameral.
176
100
99,5
93,3
100,0
77,6
80
60
48,1
51,9
40
22,4
20
3,0
6,7
0,5
0,0
0
Cmara
(987)
Executivo
(237)
Judicirio
(67)
Tramitao ordinria
Retidas
Cmara
(195)
Executivo
(404)
Judicirio
(109)
Tramitao urgente
Aprovadas
Os efeitos da incongruncia na atuao do Senado como revisor sero analisados no prximo captulo.
177
93,8
85,3
82,6
75,6
80
80,3
74,7
67,0
60
48,3
51,7
40
33,0
24,4
25,3
19,7
17,4
20
14,7
6,2
0
SF
(1189)
CD
(512)
EF
(184)
JD
(65)
Tramitao ordinria
Sem alteraes
SF
(81)
CD
(182)
EF
(402)
JD
(109)
Tramitao urgente
Com alteraes
A utilidade do grfico basicamente descritiva. Para uma anlise mais consistente e aguda
da dinmica da aprovao de emendas no Senado, a tabela XXVII apresenta os resultados
de trs modelos de regresso logstica. Os modelos permitem mensurar as chances de um
projeto ser emendado no Senado, controlando-se pela origem da matria e pelo regime de
tramitao adotado. As categorias de referncia so a tramitao ordinria e os projetos do
Executivo, ou seja: (a) as chances de os senadores emendarem projetos do Senado, da
Cmara e do Judicirio devem ser lidas em relao s chances de eles emendarem os
projetos do governo; (b) as chances de os senadores emendarem projetos sob urgncia
devem ser lidas frente s chances de eles emendarem projetos em regime ordinrio16.
16
Tabela XXVII
Modelos de regresso logstica: probabilidade de emendamento dos projetos no Senado, p
r autoria e regime de tramitao
Regime de urgncia
Constante
Exp(B)
,445
,726
Fator de
chance
(%)
-55,5
4,674
1,921
,556
,234
367,4
92,1
-44,4
1,024
4,742
1,940
,557
,230
2,4
374,2
94,0
-44,3
Modelo 1
N = 2724
B
-,809
-,321
Matrias do Senado
Matrias da Cmara
Matrias do Judicirio
Constante
1,542
,653
-,587
-1,454
Regime de urgncia
Matrias do Senado
Matrias da Cmara
Matrias do Judicirio
Constante
Elaborao prpria, 2008.
,023
1,557
,663
-,586
-1,470
S.E.
Sig.
,095
,000
,046
,000
Modelo 2
,119
,000
,134
,000
,260
,024
,105
,000
Modelo 3
,119
,844
,141
,000
,143
,000
,260
,024
,133
,000
180
181
Tabela XXVIII
Modelo de regresso logstica: probabilidade de emendamento dos projetos no Senado, por
autoria, regime de tramitao e autoria do pedido de urgncia
Modelo 4
N = 2724
Fator de
chance
(%)
-6,1
458,9
132,0
-31,0
354,2
-41,9
B
S.E.
Sig.
Exp(B)
Regime de tramitao
-0,063
0,123
0,606
0,939
Matrias do Senado
1,721
0,153
0,000
5,589
Matrias da Cmara
0,842
0,156
0,000
2,320
Matrias do Judicirio
-0,371
0,269
0,168
0,690
Urgncia exclusiva do Executivo
1,513
0,273
0,000
4,542
Urgncia do Executivo + Urg. Senado*
-0,543
0,489
0,267
0,581
Constante
-1,629
0,146
0,000
0,196
Elaborao prpria, 2008.
*Urgncia do Executivo combinada com urgncia do Senado, pedida pelo plenrio, por lderes ou comisso.
182
constitucional indica que, uma vez que a proposta atende aos interesses majoritrios na
Casa, no h necessidade de alter-la (mais) nem de protelar sua votao.
Pelo exposto, possvel afirmar que a receptividade dos senadores s demandas
legislativas externas no denota simples anuncia s presses da Cmara ou do Executivo,
denota, sim, cooperao condicionada pela estrutura de preferncias presente no Senado.
Neste ponto, coloca-se o problema de entender por que os prazos exguos e os limites
informacionais impostos pela urgncia do Executivo no restringem o emendamento de
reviso. Uma explicao provvel que, por ser um recurso escasso seu uso excessivo
obstrui a pauta do Legislativo , o governo exige o rito extraordinrio exclusivamente para
matrias que considera muito importantes, exatamente aquelas que tendem a afetar de
modo mais contundente os interesses dos senadores. Por essa perspectiva, plausvel que
haja maior tendncia na Casa mobilizao pela incluso de emendas.
No que respeita carncia de informao devida falta de tempo hbil para estudar as
matrias, importa notar que o problema maior para os deputados que para os senadores,
pois estes fazem seu trabalho depois daqueles e podem se aproveitar do timing da
tramitao bicameral e do ambiente informacional gerado pelos debates na Primeira Casa.
A autonomia institucional das Casas no implica o isolamento poltico entre elas. Se no
Brasil os partidos so agentes parlamentares importantes, como mostra boa parte da
literatura, um dos motivos sua capacidade para estabelecer canais de interlocuo
bicameral e intercambiar informaes sobre polticas e sobre acordos entre deputados e
senadores. Ademais, a vasta lista de atribuies exercidas pelos legisladores em sesses
e/ou comisses conjuntas apreciao de vetos, de matrias financeiras e de MPs, entre
outras cria oportunidades para interaes e trocas de informaes entre os parlamentares
de uma e outra Casa. Sendo assim, durante todo o processo decisrio as informaes mais
importantes podem ser disseminadas e discutidas entre os congressistas, de tal forma que
quando as matrias chegam ao Senado seus pontos polmicos j so conhecidos pelos
senadores. Em grande medida, estes j sabem o que gostariam de ver alterado nos projetos.
183
certo que as emendas de reviso podem ser anuladas na Casa de origem, mas isso no
desincentiva sua aprovao, por pelo menos dois motivos: em primeiro lugar, as emendas
podem ser usadas de forma responsiva, para atender a grupos de presso e, ao mesmo
tempo, transferir o peso das demandas para os deputados ou para o Executivo; em segundo
lugar, ao alterar a proposta, o Senado amplia em dez dias17 o debate e estende sua
capacidade para barganhar com o governo. Nesse meio-tempo, pela lgica dos jogos
aninhados (Tsebelis, 1998), outras matrias de interesse do Executivo estaro em vias de
votao, e os senadores podero vincular a sua aprovao concesso do governo em
relao s emendas em projetos pendentes de sano. Com seu poder de emenda assim
utilizado, o Senado aumenta seu cacife poltico e deixa o Executivo mais propenso a ceder.
Em suma, se por um lado a urgncia no Senado est associada de forma inequvoca a um
maior ndice de aprovao das matrias, por outro, ela no reduz a propenso ao
emendamento, ao contrrio, em alguns casos, a aumenta. O fato que no se pode
justificar a urgncia como meio de se aprovar um projeto sem emendas do Senado, pois o
suposto maior beneficirio dessa estratgia, o Executivo, corre mais risco de ver seus
projetos alterados quando exige unilateralmente a tramitao em rito extraordinrio.
Consideraes finais
Constituio Federal, art. 64. 1 O Presidente da Repblica poder solicitar urgncia para apreciao de
projetos de sua iniciativa. 2 Se, no caso do 1, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal no se
manifestarem sobre a proposio, cada qual sucessivamente, em at quarenta e cinco dias, sobrestar-se-o
todas as demais deliberaes legislativas da respectiva Casa, com exceo das que tenham prazo
constitucional determinado, at que se ultime a votao. 3 A apreciao das emendas do Senado Federal
pela Cmara dos Deputados far-se- no prazo de dez dias, observado quanto ao mais o disposto no pargrafo
anterior. (grifos acrescentados)
184
(idem), a atuao decisiva das comisses fica em torno dos 50%, relativamente a projetos
de deputados e senadores.
Ainda sobre os efeitos da organizao legislativa no desempenho do Senado, cabe um
aparte sobre a atuao da presidncia da Casa. Na anlise dos dados, nenhuma diferena
entre o funcionamento de uma casa e outra pde ser atribudo ao fato de que os poderes da
presidncia so notavelmente maiores no Senado que na Cmara. Ao contrrio, as
semelhanas com que senadores e deputados lidam com os projetos, definindo padres
claros e distintos de triagem, conforme a autoria, sugere que o presidentes de ambas as
casas so agentes partidrios. No se pretende afirmar, com isso, que as diferenas no rol
das prerrogativas presidenciais sejam irrelevantes para a definio do modus operandi de
cada arena. Se as diferenas no se revelaram, no significa que elas no existem.
Provavelmente, isso se deu em funo foco da pesquisa, da natureza dos dados e/ou da
forma com que foram tratados. Sem dvida, esse um ponto instigante ainda por ser
explorado em estudos comparados sobre o funcionamento do Senado e da Cmara.
No tocante aos efeitos do bicameralismo sobre o comportamento mais ou menos
cooperativo dos senadores, o captulo permite concluses importantes e convergentes com
as hipteses: a posio do Senado no processo decisrio torna menos custosa a produo
de consensos entre seus membros do que entre os da Cmara, contudo, isso no bastante
para encobrir os efeitos da simetria bicameral sobre o processo legislativo senatorial.
O padro de atuao do Senado confirma o que foi dito no parecer da CCJ n. 692/1995:
O bicameralismo do Parlamento ptrio, existente desde o Imprio, fundado na regra da
colaborao recproca, que tem sido exercida pelas duas casas, funcionando uma como
revisora da outra (RISF, Normas Conexas, p. 203. grifos acrescentados).18 Deve ser
ressaltado, porm, que os dados indicaram um comportamento cooperativo condicionado
pelos interesses representados pelos senadores: (a) o tempo mdio entre o incio da
tramitao e a instituio da urgncia longo o bastante para permitir negociaes, antes
que os projetos sejam levados votao final; (b) o percentual de projetos emendados no
18
Parecer decorrente de consulta do plenrio, formulada pelo Senador Lcio Alcntara, para que fosse
esclarecido se apresentao de PEC de iniciativa do presidente da Repblica pode ter incio no Senado. A
concluso foi favorvel.
186
187
CAPTULO V
A REPRESENTAO BICAMERAL E O
DESEMPENHO DO SENADO
190
Segundo Duverger (1980), os efeitos mecnicos so conseqncias diretas das regras eleitorais sobre as
chances dos partidos elegerem representantes; j os efeitos psicolgicos so frutos da percepo do eleitor,
que reconhecendo a improbabilidade da eleio de seu candidato preferido em determinado contexto polticoinstitucional, escolhe dar um voto til, em favor de um candidato com chances reais de vitria. Para
Duverger, em ambos os casos, os maiores partidos, mais competitivos, so favorecidos. No obstante seu
sucesso nos estudos dos sistemas eleitorais e partidrios, esses postulados receberam vrias crticas e
complementaes, entre as quais se destacam as de Sartori (1982), que minimizam a fora das leis de
Duverger evocando a importncia das caractersticas do ambiente em que as regras eleitorais operam.
191
No caso do Congresso Nacional brasileiro, ainda que as disputas eleitorais para as duas
casas estejam sujeitas a incentivos institucionais comuns como a estrutura federativa do
pas e as eleies presidenciais de dois turnos possvel esperar que as distintas formas
de representao adotadas para Cmara e Senado tenham impacto sobre as respectivas
configuraes partidrias, ou seja, resultem em diferentes cenrios polticos nos quais
devero se dar as negociaes, quer entre senadores e deputados, quer entre parlamentares
e Poder Executivo.
A tabela XXIX mostra um fenmeno que pode ser, em grande parte, imputado s regras
eleitorais: a reiterada diferena entre as casas no tocante aos nmeros nominais e efetivos
de partidos polticos com representao parlamentar2.
Tabela XXIX
Evoluo do nmero de partidos no Senado e na Cmara (19892007)
Nmero Nominal de Partidos
Nmero Efetivo de Partidos (NEP)
Cmara (a) Senado (b)
(a b)
Cmara (c) Senado (d)
(c d)
1989
12
10
2
4,1
3,6
0,5
1991
19
12
7
8,7
6,3
2,4
1993
20
10
10
9,1
5,0
4,1
1995
18
11
7
8,2
5,6
2,6
1997
16
11
5
6,7
5,3
1,4
1999
18
9
9
7,0
4,5
2,5
2001
17
10
7
6,9
4,8
2,1
2003
16
9
7
9,0
5,9
3,1
2005
16
11
5
8,6
4,6
4,0
2007
20
13
7
9,3
6,3
3,0
Mdia
17,2
10,6
6,6
7,8
5,3
2,5
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado e da Cmara, 2008.
Na tabela, como em todo o captulo, os dados sobre os tamanhos das bancadas tm por base composio
partidria das casas no incio de cada sesso legislativa (ano). Quando os dados se referem a binios,
considera-se a mdia do total de cadeiras controladas pelos partidos no incio de cada ano do binio. As
migraes partidrias no foram controladas no correr da sesso legislativa, mas, naturalmente, os dados de
determinado ano ou binio incorpora o efeito da dana das cadeiras do ano ou binio anterior.
192
duas casas, sendo plausvel supor que a incongruncia nas eleies o fator mais decisivo
para as diferenas partidrias observadas entre Senado e Cmara.
Qualquer que tenha sido a contribuio dos fatores adjacentes s regras eleitorais,
produziu-se no perodo uma consistente discrepncia na representao bicameral. O
Senado foi menos marcado pela fragmentao partidria, fato indicativo de que as eleies
majoritrias, mais que as proporcionais, favorecem as maiores legendas e dificultam a
ascenso poltica dos pequenos e micro-partidos, propiciando a reduo do nmero de
partidos parlamentares. A diferena entre o nmero de partidos nominais da Cmara e do
Senado foi, em mdia, 6,6 e a diferena do nmero efetivo de partidos (NEP), entre as duas
Casas foi, em mdia, 2,5. Em suma, a incongruncia formal do bicameralismo produz
efetiva divergncia entre as casas no tocante estruturao partidria e, por suposto, tem
implicaes sobre os custos envolvidos nos acordos polticos bicamerais.
Sem dvida, o nmero de partidos nominais aponta para a complexidade das negociaes
polticas, porm, o NEP um indicador mais consistente e bastante utilizado pelos
especialistas para avaliar a competitividade partidria, seja na arena eleitoral seja na
parlamentar. Na esfera legislativa, o suposto que quanto maior o NEP mais consensual o
sistema (Lijphart, 2003), ou seja, maior o nmero de atores relevantes com quem preciso
negociar a aprovao de polticas. Dessa perspectiva, o Senado e a Cmara apresentam
distintos horizontes para a formao de acordos em torno de questes a serem votadas.
O grfico XIII permite visualizar as diferenas entre as casas. Fica fcil perceber que entre
os senadores houve uma menor variao no NEP, indicando que, em relao ao nmero de
partidos, o Senado uma arena de composio poltica mais estvel, onde a formao de
maiorias tende a envolver um nmero menor de atores relevantes. Por suposto, as
negociaes nessa Casa implicam menores custos decisrios. Isso, porm, no anula a
relevncia da variao longitudinal do perodo, seja no valor do NEP em cada casa, seja na
distncia entre os valores de uma casa e outra. Tendo em vista a j afirmada importncia
dos partidos no funcionamento do Legislativo, plausvel supor que tal variao se
expresse, ao longo do tempo, em diferentes padres de tramitao das proposies
legislativas no Senado.
193
Grfico XIII
Evoluo do NEP na Cmara e no Senado (19892007)
10
8
6
4
2
0
1989
1991
1993
1995
1997
Cmara
1999
2001
2003
2005
2007
Senado
Alm do nmero de partidos, seu peso tambm varia conforme a Casa e tem impacto
importante sobre o grau de divergncia da representao bicameral3. Se o objetivo do
bicameralismo incongruente criar diferentes situaes de negociao no processo
legislativo, as discrepncias intercamerais no tamanho das bancadas partidrias so dados a
serem considerados. Em tese, quanto maiores as diferenas, maiores as bases para a
divergncia de opinies, que devero ter implicaes, por exemplo, no tempo de
tramitao dos projetos e na probabilidade de que sejam emendados.
Neste captulo, a validade de hipteses relativas ao emendamento ser testada com base no
ndice de volatilidade, que ser adaptado para o clculo dos ndices de divergncia
bicameral (DB) do perodo. Nos estudos sobre sistemas partidrios, o ndice de volatilidade
utilizado para indicar a variao longitudinal agregada na fora dos partidos,
comparando-se o desempenho de todos os partidos do sistema em dois momentos distintos
(por exemplo: T1 e T2). Aplicado aos resultados eleitorais ou composio parlamentar,
esse indicador permite averiguar os graus de mudana na configurao do sistema
partidrio entre T1 e T2, em termos dos votos recebidos ou das cadeiras obtidas pelos
partidos nos dois momentos. Embora o referido ndice seja normalmente usado em
comparaes diacrnicas, para a avaliao da evoluo histrica do sistema partidrio, sua
Na literatura sobre bicameralismo, como nesta tese, o termo incongruncia designa o mtodo de constituio
das casas. Neste captulo, a expresso utilizada para designar as discrepncias efetivas na composio das
cmaras ser divergncia bicameral na representao partidria ou, simplesmente, divergncia bicameral.
194
40
30,7
27,9
30
23,1
20,5
20
14,9
21,1
22,6
14,4
17,9
17,2
17,0
14,7
10
23,8
22,4
13,6
12,4
10,1
10,1
6,6
7,2
1995
1997
0
1989
1991
1993
Divergncia total
1999
2001
2003
2005
2007
O ndice de volatilidade total obtido pela mesma frmula do ndice de dissimilaridade, criado por Duncan
e Duncan (1955) para mensurar diferenas entre estruturas demogrficas por exemplo, discrepncias na
conformao de estratos sociais entre sociedades ou entre pocas em uma mesma sociedade. Na cincia
poltica, para calcular a Volatilidade Partidria, a frmula a seguinte: VP = [(P1-P1)+(P2-P2)+...(PnPn)]/2, em que P corresponde proporo de votos ou de cadeiras de cada partido e P, proporo de votos
ou de cadeiras obtidas por cada partido na eleio anterior. Ajustada anlise da taxa de incongruncia
bicameral da representao, a frmula : Divergncia Bicameral (DB) = [(PS1-PC1)+(PS2-PC2)+...(PSnPCn)]/2, em que PS corresponde proporo de cadeiras de cada partido no Senado e PC proporo de
cadeiras de cada partido na Cmara.
195
A linha superior do grfico se refere s taxas de divergncia calculadas com base nas
bancadas partidrias. A mdia observada no perodo foi de 22,1, mas notam-se alteraes
expressivas ao longo do tempo: de 14,9 em 1989 a 30,7 em 2005. Os dados revelam que os
processos eleitorais e fatores adjacentes produzem diferentes graus de divergncia e,
em tese, estabelecem padres variados de incentivos para as relaes entre Senado e
Cmara, especialmente no tocante ao processo de produo de leis.
A linha inferior expressa os ndices de divergncia bicameral entre os blocos ideolgicos
de esquerda, centro e direita. Nesta questo, cabe um aparte. Tratando-se de um perodo
relativamente longo, de quatro legislaturas e meia, pode-se questionar a fixidez das
posies das legendas no espectro ideolgico, especialmente quando se tem em vista que a
dinmica de coalizes, que marca o desempenho do Legislativo federal no Brasil, tende a
afetar o comportamento dos partidos parlamentares em questes ideologicamente
sensveis. Apesar disso, sustenta-se neste trabalho que o posicionamento ideolgico segue
sendo um indicador confivel das identidades partidrias por pelo menos trs razes: em
primeiro lugar, porque ao se agregar os partidos em trs grandes blocos, e no nos cinco
geralmente adotados na literatura5, minimiza-se o problema da preciso posicional de cada
partido; em segundo lugar, porque os especialistas, desde a primeira metade da dcada de
noventa (Figueiredo e Limongi, 1994; 1995) at os anos mais recentes (Santos e Almeida,
2005; Carreiro, 2006) tm mantido, em consenso, a posio dos partidos relevantes nos
trs grandes blocos ideolgicos; por fim, porque a opinio dos prprios parlamentares
converge com a dos especialistas, conforme se constatou atravs de pesquisa de survey
realizado na Cmara dos Deputados, em meados de 20056 considerada a ideologia em
termos de esquerda, centro e direita, o ndice de correlao de Pearson entre o
posicionamento atribudo pelos especialistas e o posicionamento assumido pelos prprios
196
deputados7 de 0,753 (sig. ,000). Importa esclarecer que a pesquisa foi feita durante o
primeiro governo Lula, que, como sabido, se sustentou sobre coalizes marcadamente
heterogneas em termos ideolgicos. Isso indica que, na opinio dos deputados, a relao
governo-oposio no compromete de forma decisiva o perfil ideolgico dos partidos.
Voltando anlise do grfico XIV, perceptvel que, em comparao com a divergncia
bicameral total, a divergncia entre-blocos notavelmente menor, com mdia de 12,7. Isso
ocorre porque esta variao corresponde a apenas parte da variao global, j que as
oscilaes internas aos blocos so ignoradas no clculo (Bartoline e Mair, 1990).
Num cenrio partidrio altamente fragmentado como o caso, aceitando-se que a posio
ideolgica dos partidos , ao menos em certas questes, um condicionante significativo do
comportamento parlamentar, a incongruncia bicameral de base ideolgica pode estar
relacionada de forma mais consistente que a partidria com o grau de (des)harmonia nas
relaes intercamerais. A tabela XXX apresenta os dados de forma mais detalhada e
permite consideraes adicionais.
Tabela XXX
Divergncia bicameral intra e inter-blocos, por binios (19892008)*
1989-90 1991-92 1993-94 1995-96 1997-98 1999-00 2001-02 2003-04 2005-06 2007-08 Mdia
Direita
-2,2
-5,7
-7,7
-0,2
-1,5
-12,1
-8,4
-8,5
-11,9
1,7 -5,7
Centro
7,4
10,5
18,6
6,6
6,2
17,2
10,0
13,6
16,2
10,7 11,7
Esquerda
-7,9
-9,0
-10,3
-6,4
-5,7
-4,9
-1,7
-5,1
-5,1
-11,0 -6,7
Outros**
2,7
4,1
-0,6
0,0
1,0
-0,2
0,1
0,0
0,8
-1,4
0,7
Interblocos
10,1
14,7
17,9
6,6
7,2
17,2
10,1
13,6
17,0
12,4 12,7
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado e da Cmara, 2008
*Clculo: ndice = (PSenado PCmara), em que P corresponde proporo de cadeiras de cada bloco. A
ltima linha calculada pela frmula da volatilidade entre blocos, proposta por Bartoline e Mair (1990) a
partir da frmula da volatilidade total.
**Parlamentares sem partido ou de partidos que no puderam ser ideologicamente posicionados: PST, PHS,
PTC, PTN, PTdoB, PSDC, PAN. O posicionamento ideolgico foi feito conforme Santos e Almeida (2005)
e Carreiro (2006).
Para cada binio, foi calculado o percentual de cadeiras controlado por cada bloco em cada
casa; depois, foi feita a operao blocos do Senado menos blocos da Cmara. Portanto,
os sinais negativos denotam quais blocos so menores Senado. Os dados mostram que, em
A escala utilizada no survey tem dez pontos, sendo um extrema esquerda e dez extrema direita. Nessa
escala, os 134 parlamentares entrevistados, escolhidos aleatoriamente, posicionaram (a) a si mesmos, (b) os
prprios partidos. Na regresso, a posio ideolgica do partido foi definida pela mdia dos valores obtidos
em (a) e (b).
197
e NEPCs altos tendem a produzir mais dificuldades nas negociaes entre o governo e os
legisladores8. A importncia relativa decorre do carter bicameral do Legislativo brasileiro,
que faz com que os efeitos da configurao poltica sobre as negociaes na segunda casa
dependam da configurao que ambientou as negociaes na primeira, e vice-versa. Se,
por exemplo, o NEP de certa coalizo na cmara de origem maior que na revisora, de se
esperar que a parte mais difcil das negociaes ocorra na origem, j que a constelao de
interesses ali presente mais complexa e pode contemplar (incorporar, antecipar) as
demandas da casa revisora. A mesma lgica se aplica ao tamanho e heterogeneidade
ideolgica da coalizo: controlando-se os demais fatores, as discrepncias intercamerais
nos valores de cada uma dessas variveis devem estar positivamente associadas com os
graus de conflito entre uma casa e outra.
Tendo em vista essas questes, importa analisar os dados do perodo abordado. Comea-se
pelo tamanho dos blocos de governo e oposio9. Embora a construo formal de maiorias
no seja necessria para a interao bem sucedida do governo com o Legislativo (Cheibub,
Przeworski e Saiegh, 2002; 2004), no Brasil, desde Sarney, h notrio esforo dos
presidentes para construir bases de apoio majoritrias ou supermajoritrias.
Esse fato confirmado na tabela XXXI que apresenta os contingentes legislativos dos
blocos parlamentares e permite avaliar o efeito das estratgias de formao de coalizo
sobre a configurao bicameral da base governista e da oposio. O nmero e a
composio partidria das coalizes na Cmara, por governo, de Collor 1 a Lula 2 foi
extrada de Incio (2006). Dados sobre as coalizes do governo Sarney, Lula 3 e Lula
4 se baseiam em Figueiredo (2006). Com base nos modelos propostos pelas autoras,
foram definidas as coalizes no Senado10.
Incio (2005) lida com essas variveis para explicar as taxas de sucesso legislativo do governo.
O termo utilizado por praticidade, mas os partidos formalmente desvinculados do governo no so
necessariamente oposicionistas. H no Congresso os partidos que se declaram independentes: nem governo,
nem oposio. Naturalmente, suas escolhas so orientadas por estratgias ad hoc, articuladas em funo de
questes especficas em contextos especficos.
10
Nos vrios trabalhos que lidam com as coalizes de governo no Brasil, h grande coincidncia nos dados
referentes ao nmero, durao e composio das coalizes, por governo, contudo, h algumas
discrepncias devidas aos critrios metodolgicos e/ou natureza e fonte dos dados utilizados (vide
Amorim Neto, 2000; Figueiredo, 2006; Incio, 2006; Valessai, 2008). Neste trabalho, adota-se o modelo
utilizado por Incio (2006) estudo sobre a Cmara exceto sobre coalizes dos governos Sarney e Lula 3 e 4,
9
199
200
12
sabido que se a proposta apresentada pelo Executivo, a casa revisora sempre o Senado. Porm, nem
toda proposta de interesse do Executivo apresentada por este. Como a casa de origem d a ltima palavra
sobre alteraes ocorridas em reviso, pode ser parte da estratgia do governo iniciar os projetos na casa onde
ele sente maior segurana no apoio. Assim, se necessrio, propostas de interesse do governo podem ser
201
Lu
la
la
Lu
2
la
Lu
1
la
Lu
I3
CI
FH
FH
CI
I2
I1
FH
CI
3
CI
FH
FH
CI
1
CI
FH
2
F ra
nco
1
nco
F ra
Co
l lor
2
Co
l lor
1
l lor
r ne
y
Co
-10
Sa
-5
-15
-20
Elaborao prpria (2008). Os dados sobre o tamanho das coalizes na Cmara foi calculado com base em
composio das coalizes utilizadas por Incio (2006), exceto informaes sobre Sarney e Lula 3 e 4;
baseadas em Figueiredo (2006). Os dados sobre as coalizes no Senado resultaram de pesquisa prpria, a
partir de informaes disponveis no site da Casa (2008).
*Clculo: percentual de assentos da coalizo no Senado menos o percentual de assentos na Cmara.
Apenas Collor e Lula tiveram, no Senado, bancadas menores do que na Cmara. Todas as
coalizes formadas nos governos de Itamar e Fernando Henrique Cardoso (FHC) tinham
mais peso entre os senadores que entre os deputados. Tendo em vista que o tamanho da
base de apoio ao governo um indicador importante de sua fora legislativa, uma
implicao do fenmeno revelado no grfico que as articulaes partidrias orientadas
pelo Executivo criam condies favorveis passagem de suas propostas pelo Senado.
No tocante conformao bicameral das coalizes, o quadro III, no primeiro captulo,
apresentou, de forma esquemtica, quatro possibilidades. A tipologia ali proposta facilita a
iniciadas, a pedido deste, por um senador, de modo que o Senado passa a ter o direito de dar a ltima palavra
sobre eventuais alteraes da Cmara. Uma estratgia desse tipo aconteceu na tramitao do Estatuto do
Desarmamento, quando uma proposta de senador foi escolhida como proposio principal num conjunto de
projetos que tramitavam conjuntamente. O Senado ficou sendo a casa de origem e era, ento, mais afim ao
interesse do Executivo tanto que reverteu, em favor deste, alteraes sofridas pelo Estatuto na Cmara.
202
leitura do grfico XVI, que mostra a disperso das coalizes de governo formadas no
perodo em foco de acordo com a combinao de seu status majoritrio ou minoritrio no
Senado e na Cmara dos Deputados.
Grfico XVI
Disperso das coalizes, conforme o tamanho percentual de suas bancadas
no Senado e na Cmara (19892007)
100%
Franco 1
Franco 2
FHC I 1
FHC II 1
FHC I 2
FHC I 3
FHC II 2
Sarney
Lula 2
Lula 3
50%
Lula 4
FHC II 3
Collor 3
Collor 2
Lula 1
Collor 1
0%
0%
50%
100%
Elaborao prpria, 2008. Os dados sobre o tamanho das coalizes na Cmara foram extrados de
Incio (2006), exceto informaes sobre Sarney e Lula 3 e 4; calculadas com base em Figueiredo
(2006). Os dados sobre o tamanho das coalizes no Senado resultaram de pesquisa prpria, a partir de
dados disponveis no site da Casa (2008).
A despeito de as regras eleitorais13 terem efeitos diferenciados sobre o peso dos partidos
numa e noutra casa com impactos sensveis nas taxas de divergncia bicameral , as
estratgias de coalizo adotadas pelos presidentes resultaram em patamares de apoio
convergentes, isto , bicameralmente equivalentes em termos de seu status majoritrio ou
minoritrio. O ndice de correlao de Pearson entre os tamanhos das bases aliadas na
cmara e no Senado 0,851 (sig. 0,000)14, indicando que as parcerias formadas impactam
fortemente, na mesma direo, a fora poltica das coalizes formadas.
13
Vale lembrar o que foi dito acima sobre a existncia de fatores extra-eleitorais possivelmente causadores
de incongruncia, como a migrao e a criao/desaparecimento de partidos polticos. Fatos dessa natureza
podem induzir a reacomodaes distintas em cada Casa, mas a estrutura formal de incentivos que lhes serve
de parmetro a mesma para ambas as casas.
14
Com N=16, no muito apropriado o uso do coeficiente de Pearson (costuma-se afirmar que o
convencional 30 ou mais). Porm, trata-se da totalidade das coalizes, sem a pretenso de inferncias para
203
Itamar Franco, com o segundo ministrio, formou a nica coalizo divergente, majoritria
no Senado e minoritria na Cmara. Sendo nove em dezesseis, as coalizes
bicameralmente majoritrias aparecem como as preferidas dos presidentes. Lula iniciou
seu governo com uma base convergente minoritria, mas optou por ampli-la de modo
substancial, cedendo pastas ministeriais ao PMDB. Com seu movimento em direo aos
partidos de direita, novos rearranjos aconteceram na sua coalizo saram parceiros como
o PPS e PTB e entrou o PP colocando a base lulista, no Senado, num ponto de
indefinio entre ser maioria ou minoria15. Fernando Henrique, nos dois mandatos, optou
por ter maioria nas duas Casas para interagir com o Congresso. Apenas no final do
segundo mandato ele teve que lidar com apoio legislativo minoritrio, em funo da evaso
decorrente das articulaes voltadas para as eleies nacionais e estaduais que se
avizinhavam. Fernando Collor foi o nico presidente que se manteve bicameralmente
minoritrio enquanto durou o mandato. Aps a crise que se instaurou em seu governo e
afetou profundamente sua relao com o Congresso, ele fez duas tentativas de alargar suas
bases nas duas casas, mas a gravidade dos conflitos, que levaram ao impeachment, no lhe
permitiu estender sua coalizo o suficiente.
A nica coalizo do tipo quatro majoritria na Cmara e minoritria no Senado foi
montada pelo governo Lula, na sua quarta tentativa de ajustar as bases de interao com o
Legislativo. De toda forma, vale notar que mesmo quando teve maioria entre os senadores,
a margem de segurana do governo Lula foi sempre pequena, em parte devido a sua opo
pelo apoio de pequenos partidos, com pouca ou nenhuma representao senatorial.
O nmero relativamente pequeno de coalizes, combinado com a pequena variao nos
tipos (apenas uma no primeiro quadrante e uma no quarto), torna invivel uma comparao
estatisticamente refinada dos impactos das coalizes incongruentes na interao bicameral.
Dado o padro de distribuio dos tipos formulados, tudo o que se pode avaliar so os
coalizes no analisadas neste trabalho. Nesse caso, a tendncia mostrada no grfico de disperso uma
expresso objetiva do fenmeno que se deu no perodo.
15
No que toca questo mitolgica, essa indefinio se deve ao fato de que, neste trabalho, optou-se por
definir os tamanhos das bancadas do Senado pela mdia das cadeiras controladas pela base governista no
incio e no fim dos ministrios. Os efeitos das recomposies no nvel das micro-articulaes
parlamentares no puderam ser mensurados. No que toda questo poltica, a situao do referido governo
no Senado era de fato delicada.
204
16
O posicionamento ideolgico foi feito conforme a literatura especializada, especialmente Santos e Almeida
(2005) e Carreiro (2006). A pontuao seguiu a seguinte norma: direita = 5; centro-direita = 4; centro = 3;
centro-esquerda = 2 e esquerda = 1.
205
Tabela XXXII
Legendas partidrias, partidos efetivos e abrangncia ideolgica das coalizes de governo,
entre 1989 e 2007
Senado
Cmara
Distncia NEPC* Distncia NEPC (a b)
ideolgica (a)
ideolgica (b)
1 Sarney
PMDB-PFL
2
1,6
2
1,8
-0,2
2 Collor 1
PRN-PFL
0
1,3
0
1,5
-0,2
3 Collor 2
PRN- PFL-PDS
0
1,8
0
2,7
-0,9
4 Collor 3
PRN-PFL-PTB-PL
1
2,4
1
3,1
-0,7
5 Franco 1
PMDB-PFL-PDT-PSDB-PSB-PTB
3
3,7
3
4,4
-0,7
6 Franco 2
PMDB-PFL-PSDB-PP
2
3,1
2
2,7
0,4
7 FHC I 1
PSDB-PMDB-PFL-PTB
2
3,2
2
3,5
-0,3
8 FHC I 2
PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB
2
3,7
2
4,5
-0,8
9 FHC I 3
PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB
2
3,6
2
4,6
-1,0
10 FHC II 1
PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB
2
3,3
2
4,4
-1,1
11 FHC II 2
PSDB-PMDB-PFL-PPB
2
3,1
2
3,8
-0,7
12 FHC II 3
PSDB-PMDB
0
2,0
0
2,0
0,0
13 Lula 1
PT-PCdoB-PSB-PDT-PPS-PV-PTB-PL
3
3,8
3
4,6
-0,8
14 Lula 2
PT-PCdoB-PSB-PPS-PV-PTB-PL-PMDB
3
2,9
3
5,5
-2,6
15 Lula 3
PT-PCdoB-PTB-PL-PSB-PMDB-PV
4
2,8
4
5,5
-2,7
16 Lula 4
PT-PCdoB-PTB-PSB-PL-PP-PMDB
4
2,9
4
5,0
-2,1
Mdia
2
2,9
2
3,6
-0,7
Fonte: dados sobre a composio partidria das coalizes na Cmara foram extrados de Incio (2006), exceto
sobre Sarney e Lula 3 e 4, baseadas em Figueiredo (2006). Os dados sobre as coalizes no Senado
resultam de pesquisa prpria, a partir de dados disponveis no site da Casa (2008).
* Nmero Efetivo de Partidos da Coalizo
N Ministrios
Partidos da Coalizo
Seja no nmero efetivo de partidos nas coalizes governistas (NEPC), seja na amplitude
ideolgica da coalizo, nas duas casas houve considervel variao longitudinal nos tipos
de base legislativa construdas pelos presidentes que se sucederam, desde Sarney. Isso
indica que as negociaes entre os parlamentares e o Executivo se assentaram, ao longo do
perodo, em diferentes estruturas de preferncia e, supostamente, produziram diferentes
padres de interao das instncias decisrias em foco Senado, Cmara e Executivo.
Avaliando-se a co-variao nas casas ao longo do perodo, notam-se semelhanas e
diferenas importantes. Em relao abrangncia, as coalizes foram idnticas: ainda que
certo partido presente na Cmara estivesse ausente no Senado, a presena de outra legenda
ocupante do mesmo ponto do espectro manteve a amplitude ideolgica da base legislativa
do governo, de forma que se manteve a perfeita congruncia em todas as coalizes. Outro
ponto de convergncia bicameral a correlao positiva entre as variveis NEPC e
abrangncia, que pode ser visualizada nos grficos XVII e XVIII. Os pontos numerados
nos grficos indicam as coalizes, conforme ordem apresentada na tabela XXXII, acima.
206
Grfico XVII
Disperso das coalizes no Senado por nmero efetivo de
partidos (NEPC) e abrangncia ideolgica
16
15
14
Abrangncia
11
7 10
13
9 8
0
1,0
1,5
12
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
NEPC
Grfico XVIII
Disperso das coalizes na Cmara por nmero efetivo de
partidos (NEPC) e abrangncia ideolgica
16
15
13
14
Abrangncia
11
10 9
12
0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
NEPC
A reta nos grficos indica que quanto mais partidos uma coalizo conteve, maior tendeu a
ser sua abrangncia ideolgica. O coeficiente de correlao de Pearson de 0,614 para o
207
No citado estudo sobre a Cmara, Incio (2006) j havia chamado a ateno para este fenmeno. Em
tempo: cabe novamente ressaltar o pequeno N da regresso, para lembrar que no se trata de uma amostra,
mas de todas as coalizes do perodo.
208
Grfico XIX
Evoluo da incongruncia bicameral intra-coalizo, entre 1989e 2007
50
40
31,3
30,4
30
24,9
18,9
18,3
20
15,5
17,5
15,8
14,9
16,9
16,2
12,4
10
8,7
8,3
4,4
2,4
0
rn
Sa
ey
Co
l lor
1
Co
l lor
2
Co
l lor
3
F ra
1
nco
F ra
nco
2
FH
CI
1
FH
CI
2
FH
CI
3
FH
CI
I1
FH
CI
I2
FH
CI
I3
Lu
la
Lu
la
Lu
la
Lu
la
Na mdia, a taxa de divergncia bicameral nas coalizes do perodo foi baixa, mas no
desprezvel: 14,5 numa escala de 0 a 100. A variao observada ao longo do perodo
denota diferentes graus de (des)harmonia na composio partidria dos blocos de
senadores e deputados que apoiaram o governo. Uma parte de tal variao certamente tem
relao com a incongruncia nas regras eleitorais; a outra decorre do formato das
coalizes, resultante das estratgias presidenciais. Sobre este ltimo ponto, a despeito do
pequeno nmero de casos para um teste de correlao, razovel aceitar o coeficiente de
Pearson (R = 0,611; sig. 0,016) como indicador da associao positiva entre os graus de
incongruncia e o NEP da coalizo18. Se correta tal associao, ela significa que quanto
mais partidos nas coalizes mais incongruentes elas tendero a ser. Isso deve criar
contextos decisrios mais complexos e, por conseqncia, mais chances para o dissenso
entre as duas cmaras.
5.3 Configurao poltica e interao bicameral: as bases da atuao do Senado
Tanto em relao aos binios quanto no tocante s coalizes, a estrutura da representao
bicameral delineada neste captulo lana luz interpretao dos cenrios polticos
constitudos pelo Senado, esclarece aspectos do seu funcionamento, apresentados nos
18
209
Presidente
da CCJC
Senado
Cmara
Presidente
da CAE/CFT
Senado
Cmara
Presidente
da mesa diretora
Senado
Cmara
1989-1991 PMDB
PMDB
PMDB
PFL
PMDB
PMDB
1991-1993 PMDB
PMDB
PMDB
PMDB
PMDB
PFL
1993-1995 PMDB
PMDB
PFL
PFL
PMDB
PFL
1995-1997 PMDB
PFL
PMDB
PMDB
PMDB
PMDB
1997-1999 PFL
PMDB
PSDB
PSDB
PFL
PMDB
1999-2001 PFL
PFL
PMDB
PSDB
PFL
PMDB
2001-2003 PFL
PSDB
PMDB
PMDB
PMDB
PSDB
2003-2005 PFL
PT
PMDB
PL
PMDB
PT
2005-2007 DEM
PT
PMDB
PMDB
PMDB
PP/PCdoB
Elaborao prpria, a partir de documentos e dos sites da Cmara e do Senado (2008)
1 secretrio
da mesa diretora
Senado
PMDB
PSDB
PFL
PFL
PMDB
PMDB
PTB
PFL
PFL
Cmara
PMDB
PFL
PMDB
PSDB
PSDB
PSDB
PPB
PMDB
PMDB
A relao entre o tamanho da base e o grau de controle sobre os cargos evidente. Nota-se
que a perda de cargos importantes no Senado se deram nos governos Collor e Lula,
coincidindo totalmente com as ocasies em que o Executivo tinha bases minoritrias ou
maiorias apertadas entre os senadores. Ademais, o grfico XIV, acima, mostrou que nesses
perodos a base governista controlava mais cadeiras na Cmara que no Senado. Enfim, o
Executivo enfrentou mais dificuldades para controlar os postos-chave na organizao
senatorial quando sua base no Senado era minoritria tanto em termos absolutos
(exclusivamente na Casa) quanto em termos relativos (no Senado em comparao com a
Cmara). Isso mostra que, na formao das coalizes, os governos no podem menosprezar
a dimenso bicameral dos acordos, ou seja, devem levar em conta a configurao partidria
do Senado, a menos que queiram encarar perda de influncia nas decises senatoriais.
211
Entre 1989 e 2007, houve em cada Casa nove eleies para a Mesa Diretora. Em termos
estritamente numricos, a coalizo acumulou prejuzo no Senado, relativamente a sua
situao na Cmara: 42 e 45 cargos, respectivamente. Mas, no tocante aos cargos da Mesa,
a desvantagem relativa da base governista no Senado se concentra, basicamente, na perda
da primeira secretaria para a oposio. Feita essa ressalva, pode-se dizer que a situao do
governo entre os senadores foi confortvel: primeiro porque o cargo mais importante, o de
presidente, foi igualmente dominado pelo governo nas duas casas; segundo, porque a Mesa
Diretora do Senado, enquanto colegiado, praticamente destituda de prerrogativas
atinentes ao processo legislativo. Ao contrrio do que ocorre na Cmara, onde a Mesa toma
decises colegiadas que afetam a agenda poltica do Congresso, as atribuies da Mesa no
Senado so, em geral, administrativas. Inversamente, enquanto a presidente da Cmara
divide poder com a Mesa, o Colgio de Lderes e os presidentes de comisses, no Senado,
a presidncia tem amplo espao formal para conduzir a agenda da Casa de modo
discricionrio.
212
1991
16,7 (06)
30,8 (13)
1992
16,7 (06)
38,5 (13)
1993
83,3 (06)
53,9 (13)
+
1994
83,3 (06)
57,2 (14)
+
1995
100,0 (07)
68,9 (16)
+
1996
100,0 (07)
81,2 (16)
+
1997
85,7 (07)
82,3 (17)
+
83,3 (06)
1998
81,5 (16)
+
1999
85,7 (07)
75,0 (16)
+
2000
85,7 (07)
66,7 (18)
+
2001
85,7 (07)
60,0 (20)
+
2002
85,7 (07)
57,8 (19)
+
2003
37,5 (08)
44,5 (18)
2004
50,0 (08)
61,7 (21)
2005
60,0 (10)
70,0 (20)
2006
50,0 (10)
65,0 (20)
2007
54,5 (11)
50,0 (20)
+
Mdia
65,8 (07)
59,7 (17)
+
Elaborao prpria. Os dados sobre a Cmara, relativos ao perodo 1990-2004,
foram extrados de Incio (2006).
Ano
213
19
No Senado, como foi dito no captulo II, as matrias so apreciadas, preferencialmente, por apenas uma
comisso, que avalia a admissibilidade e o mrito das matrias. Nesse caso, a Comisso de Constituio e
Justia e de Cidadania e a Comisso de Assuntos Econmicos, embora continuem sendo as mais acionadas
na Casa, sofrem variao na sua centralidade poltica conforme a agenda dos governos. Na Cmara,
diferentemente, a CCJC deve se pronunciar sobre a admissibilidade constitucional-legal de todos os projetos
e a CFT deve apreciar todo projeto que tem impactos financeiros ou tributrios. Neste caso, a agenda dos
governos afeta pouco a influncia de tais comisses na produo legislativa.
20
No Senado, por exemplo, a Comisso de Infra-Estrutura se tornou muito mais cobiada no governo Lula,
devido ao PAC (Programa de Acelerao do Crescimento), que aumentou o nmero de projetos para
reformas infraestruturais em todo o territrio nacional.
214
Em termos metodolgicos, a forma mais simples de testar os efeitos da simetria nas relaes bicamerais
por meio das estratgias reativas da casa revisora frente s decises tomadas na casa de origem. Se aquela
concorda com esta, no possvel saber, numa anlise de dados agregados, se houve convergncia de
interesses ou mera subservincia de uma casa outra; porm se os revisores discordam dos inicidadores e
se impem atravs de emendas, por exemplo correto interpretar o fato como manifestao estratgica do
poder de veto da casa revisora. Por esse motivo, optou-se por considerar, como indicador efetivo da simetria,
as escolhas contundentes do Senado, especificamente aquelas que se expressam no emendamento.
22
Entendida como alterao em sentido lato: emenda ou substitutivo.
215
Para o teste de
J foi dito que emendas redacionais ocorridas na reviso podem ser consideradas como expressivas da
funo de eficincia do bicameralismo, j que aprimoram os projetos sem ferir os interesses polticos ali
contidos. Mas, por no ser politicamente substantivo, esse tipo de emenda no est includo nos testes.
216
incio e fim definidos pelas articulaes entre Executivo e Legislativo na composio dos
gabinetes presidenciais; a durao das coalizes depende da estabilidade dos ministrios e
dos mandatos do presidente da repblica neste trabalho, a durao de cada coalizo foi
definida conforme Incio (2006) e Figueiredo (2006). Tanto os binios quanto as coalizes
so marcos temporais claros e bem delimitados para os arranjos partidrios que
condicionam o funcionamento parlamentar.
Pelos parmetros acima expostos, o banco de dados no pode ser usado em sua totalidade
no teste das hipteses. Para avaliar os efeitos da composio bianual da Casa e os efeitos
da estrutura das coalizes na interao bicameral, foi preciso selecionar apenas os projetos
que, independentemente da instncia de origem, tenham tido tramitao completa no
Senado em um mesmo binio ou em uma mesma coalizo. No primeiro caso, o N
resultante foi 1738; no segundo foi 1466.
A anlise do emendamento leva em conta apenas os projetos aprovados em votao final
no Senado, pois, obviamente, os projetos ainda em tramitao no podem ser considerados
e os projetos rejeitados em votao final seguem para o arquivo com as emendas nele
introduzidas ao longo do processo na fase das comisses, por exemplo. Como mostrado
no captulo IV, no perodo houve 2724 projetos aprovados pelos senadores, com ou sem
emendas. Isso significa que os casos selecionados para a anlise dos binios e das
coalizes correspondem, respectivamente, a 66,3% e 53,8% do total. Importante ressaltar
que os dados assim selecionados no so, a rigor, amostrais, j que no foram escolhidos
de forma aleatria, mas arbitrria, de acordo com a opo metodolgica para o controle de
variveis. Por esse motivo, os resultados obtidos no podero ser estendidos ao banco total,
mas apenas ao prprio conjunto dos casos analisados referentes aos binios e s coalizes.
Em que pese essa importante restrio, acredita-se que o tamanho considervel dos N
obtidos em relao ao banco total permitem uma viso razoavelmente confivel sobre o
desempenho do bicameralismo brasileiro, visto a partir do Senado.
217
S.E.
Modelo 1
Sig.
Exp(B)
-1.002
.077
1.508
.249
-.213
-.711
-.292
-.519
-1.659
-.399
.156
.511
.328
.160
.182
.197
.322
.294
.284
.274
.357
.129
.308
.226
.002
.630
.000*
.207
.507
.016**
.304
.058
.000*
.002*
.612
.024**
N=1738
(Constant)
Regime de tramitao
Projetos do Senado
Projetos da Cmara
Projetos do Judicirio
Contedo adminstrativo
Contedo econmico
Contedo social
Contedo honorfico
Proj. lei ordinria
Proj. lei complementar
Matria federativa
Divergncia total
Divergncia entre blocos
NEP do Senado
.367
1.080
4.518
1.283
.808
.491
.747
.595
.190
.671
1.169
1.667
Chance
%(1)
8,0
351,8
28,3
-19,2
-50,9
-25,3
-40,5
-81,0
-32,9
16,9
66,7
S.E.
Modelo 2
Sig.
Exp(B)
-1,897
,069
1,593
,296
-,327
-,721
-,325
-,549
-1,706
-,333
,242
,534
-,077
,200
,187
,394
,162
,186
,199
,324
,297
,286
,276
,360
,132
,310
,227
,086
,071
,080
,000
,669
,000*
,138
,314
,015**
,256
,046**
,000*
,012**
,435
,019**
,372
,005*
,019**
,150
1,072
4,921
1,345
,721
,486
,723
,577
,182
,716
1,274
1,705
,926
1,221
1,206
Chance
%
7,2
392,1
34,5
-27,9
-51,4
-27,7
-42,3
-81,8
-28,4
27,4
70,5
-7,4
22,1
20,6
impacto esperado da legislao visada, nota-se que as matrias que afetam o pacto
federativo isto , afetam seletivamente os nveis de governo so emendadas numa
frequncia 70% superior s demais, consideradas juntas. Em suma, nesses nmeros, pelos
menos dois fenmenos relativos ao emendamento se destacam: (a) os senadores tm
especial interesse nas medidas legais que visam alterar as instituies do Estado e as regras
do jogo poltico; (b) os senadores demonstram uma disposio notvel para reformular o
contedo das matrias de impacto federativo.
Os ndices expressam de modo contundente que a disposio legiferante do Senado
converge com suas funes constitucionais: cuidar do aspecto institucional do pacto
federativo e representar os interesses polticos dos entes federados. Boa parte das matrias
institucionais visa regular eleies subnacionais, redefinir o campo de atuao dos poderes
e inovar as regras de interao entre Unio, estados e municpios. No tocante s matrias
federativas, a maior parte consiste em propostas de reforma institucional (vide tabela XV
no cap. III), mas tambm so federativas as matrias que afetam a capacidade tributria dos
nveis de governo ou suas atribuies atinentes formulao ou implementao de
polticas pblicas. Assim, pelo que os dados mostram, os interesses relativos a tais matrias
no se acomodam a contento na Cmara dos Deputados, tendo no Senado um espao
privilegiado de manifestao.
No tocante hiptese em teste, os dados sobre a composio bianual da representao
corroboram as expectativas em relao a duas das trs variveis explicativas. Para facilitar
a leitura dos ndices nos termos da regresso logstica, cada uma das variveis includas no
modelo 2 foi transformada de contnua em ordinal: a varivel NEPsenado foi convertida
numa escala de trs pontos baixo, mdio e alto e as variveis divergncia bicameral
entre blocos ideolgicos e divergncia bicameral total foram transformadas numa escala
de quatro pontos.
Segundo o modelo, o NEP do Senado e a divergncia bicameral entre blocos tm um efeito
importante, na direo esperada, sobre a disposio ao emendamento por parte dos
senadores. Controladas as demais variveis, o aumento de um ponto na escala do NEP
implica um aumento de 20,6% (sig. 0,019) nas chances de que os senadores aprovem
220
221
Tabela XXXVII
Efeitos das caractersticas da coalizo sobre o emendamento no Senado (1989-2004)
Modelo 1
N=1466
(Constant)
Tramitao urgente
Projetos do Senado
Projetos do Cmara
Projetos do Judicirio
Contedo adminstrativo
Contedo econmico
Contedo social
Contedo honorfico
Proj. lei ordinria
Proj. lei complementar
Matria federativa
Coalizo majoritria
Divergncia bicameral intra-coalizo
NEP Coalizo
Abrangncia ideolgica da coalizo
B
-1,368
,004
1,573
,125
-1,474
-,628
-,588
-,540
-1,800
,174
,961
,677
S.E.
Sig.
Exp(B)
,482
,183
,206
,216
,489
,337
,322
,313
,399
,387
,457
,244
,005
,983
,000
,561
,003
,063
,068
,084
,000
,654
,036
,006
,255
1,004
4,822*
1,134
,229*
,534
,556
,583
,165*
1,190
2,613**
1,968*
Modelo 2
Chance
B
S.E.
%
-1,328 ,516
0,4 -,015 ,184
382,2 1,619 ,211
13,4
,143 ,217
-77,1 -1,509 ,490
-46,6 -,713 ,342
-44,4 -,606 ,325
-41,7 -,595 ,318
-83,5 -1,932 ,412
19,0
,258 ,396
161,3 1,122 ,467
96,8
,695 ,246
-,606 ,192
-,004 ,157
,037 ,110
,152 ,092
Sig.
,010
,937
,000
,510
,002
,037
,062
,061
,000
,513
,016
,005
,002
,979
,738
,100
Exp(B)
,265
,986
5,047*
1,154
,221*
,490**
,546
,551
,145*
1,295
3,070**
2,003*
,546*
,996
1,037
1,164***
Chance
%
-1,4
404,7
15,4
-77,9
-51,0
-45,4
-44,9
-85,5
29,5
207,0
100,3
-45,4
-0,4
3,7
16,4
Comparadas com base no desempenho das variveis de controle vide o modelo 1 nas
tabelas XXXVI e XXXVII percebem-se variaes em graus diversos, para mais ou para
menos, nos valores dos ndices obtidos. No entanto, considerada a direo da associao
entre as variveis de controle e a varivel resposta, apenas em um caso o resultado (o sinal
da correlao) divergiu entre uma tabela e outra: o ndice relativo s matrias ordinrias,
cujas chances passaram de negativas e significativas (-28,4 binios) para positivas e no
significativas (19,0 coalizes).
Observe-se que as variveis de controle so as mesmas nos dois testes. Com isso, a
convergncia na direo das associaes importante por sugerir que os dois conjuntos de
dados delineiam tendncias similares no tocante aos efeitos das variveis independentes
sobre a dependente. Em certa medida, esse fato sugere que os dois subconjuntos de dados
analisados no destoam de forma gritante do todo.
No tocante ao impacto das variveis explicativas, a divergncia intra-coalizo gerou um
ndice contrrio ao esperado: negativo, estatisticamente no significativo e virtualmente
irrelevante em termos percentuais (-0,4%). Com a varivel NEP da coalizo (3,7%), o sinal
positivo indica que o fator de chance opera na direo prevista, mas os ndice no
estatisticamente significativo nos nveis convencionais.
222
do
bicameralismo
brasileiro,
visando
analisar
seus
efeitos
no
duas causas. Uma delas que tanto o formato bicameral das coalizes quanto o da
representao legislativa, como um todo, incorporam, no Senado, um nmero menor de
atores, com um perfil ideolgico mais moderado. Quando se tratam das coalizes, alm de
serem menos fragmentadas entre os senadores, elas compem, na maior parte das vezes,
bancadas maiores que na Cmara dos Deputados. A outra causa que, sendo o Senado
uma casa revisora de todos os projetos menos os seus, os interesses ali representados
podem ser antecipados nas deliberaes da Cmara, de modo que os senadores s tm
incentivos para atuar de forma contundente quanto tais interesses no so devidamente
atendidos nas etapas anteriores do processo de formao de leis.
Para testar as hipteses relativas a essas questes, foram consideradas as conformaes
polticas dos binios e das coalizes e foram avaliados os seus efeitos sobre as chances de
um projeto ser emendado no Senado.
No caso dos binios, duas expectativas relativas hiptese geral foram confirmadas.
Constatou-se que a divergncia ideolgica intercameral e o NEP do Senado tm efeitos
positivos sobre a varivel dependente: o emendamento. No entanto, a incongruncia total
no apontou na mesma direo, resultando num ndice discretamente negativo e contrrio
ao esperado.
No caso das coalizes, o teste da hiptese sobre a divergncia bicameral da coalizo
produziu um ndice de baixo valor e com sinal contrrio ao esperado. O teste relativo ao
efeito do NEPC indicou associao na direo suposta, mas o ndice no foi significativo.
Diferentemente, as hipteses relativas abrangncia ideolgica e ao status da coalizo se
mostraram vlidas: coalizes ideologicamente mais abrangentes de fato aumentam as
chances de emendamento, enquanto coalizes majoritrias reduzem tais chances em grau
significativo.
A anlise desenvolvida no captulo lanou luz sobre as bases do desempenho dos
senadores no sistema bicameral. Por um lado, ficou claro que os condicionantes polticos e
institucionais de funcionamento distanciam o Senado da ostensiva posio de veto
prenunciada por certos especialistas; por outro, contra a imagem de casa carimbadora dos
224
225
CONCLUSES
sua vez, condicionam as negociaes e os resultados do jogo poltico. Com base nessas
idias, a tese apresentou um estudo sobre o desempenho legislativo dos senadores, tendo
em vista as caractersticas institucionais do Senado brasileiro, bem como sua posio no
sistema bicameral, em particular, e no sistema decisrio, com um todo. O objetivo geral da
tese foi o de incrementar o conhecimento sobre o Senado no Brasil, seja em si mesmo, seja
no contexto do sistema federativo, presidencialista, bicameral e multipartidrio.
Atualmente, pode-se apontar na literatura especializada duas perspectivas antagnicas
sobre a atuao do Senado brasileiro nas decises polticas federais. Uma enfatiza a fora
do bicameralismo no contexto de um sistema federativo presidencialista e conclui que os
senadores, enquanto representantes dos interesses regionais, so fortes obstculos s
decises atinentes aos interesses da sociedade nacional. A outra destaca as prerrogativas
constitucionais do Poder Executivo e a centralizao da organizao legislativa do
Congresso Nacional, concluindo que o sistema dispe de mecanismos eficientes para
transpor os obstculos implementao da agenda do governo. Esta segunda viso
minimiza a influncia do Senado como instncia de veto.
Em termos gerais, as duas linhas argumentativas esto corretas. Na primeira, o problema
que no h estudos sistemticos baseados em dados empricos sobre o processo decisrio
em escala bicameral, de modo que os argumentos se fundam basicamente em inferncias
tericas sobre as conseqncias das instituies polticas formais. Na segunda, a anlise de
dados abundante, mas o foco principal dos estudos a Cmara dos Deputados; no h
nfase no Senado, nem, tampouco, na dimenso bicameral do processo decisrio.
restrita, embora crescente, a literatura que aborda o processo de tomada de decises no
Congresso Nacional tendo em vista a atuao do Senado e as caractersticas do
bicameralismo nacional. Esta tese integra esse esforo e se situou no debate, buscando
combinar os mritos das posies polares acima descritas.
227
Nos termos da perspectiva analtica adotada, assumiu-se que o fato bvio de os senadores
serem membros de uma segunda cmara expressivo do carter relacional de sua funo
institucional, de sua posio na cadeia decisria e, por decorrncia, de seu comportamento
poltico. Ademais, os senadores agem num complexo institucional democrtico que, como
tal, est perpetuamente se reconfigurando, em termos das relaes de fora entre os
interesses poltico-partidrios instalados nas diversas instncias representativas do sistema
poltico. Sendo assim, no possvel estabelecer, de uma vez por todas, se o Senado ou
no um ponto de entrave no processo decisrio. Para entender a postura dos senadores,
preciso considerar quais temas esto em pauta, como eles se relacionam com as arenas
representativas, quais as posies dessas arenas na cadeia decisria e como isso pode afetar
as estratgias dos atores ali assentados. Essa orientao analtica gerou resultados positivos
no estudo sobre o comportamento parlamentar dos senadores brasileiros e, por decorrncia,
no entendimento do desempenho do Senado e do sistema bicameral.
Em funo do referencial acima exposto e dos objetivos assumidos, a tese se estruturou em
cinco captulos, alm da introduo, desta concluso e dos anexos. Nos dois primeiros
captulos foram abordadas as variveis institucionais formais do sistema poltico brasileiro,
consideradas como fatores explicativos para o desempenho do Senado relativamente ao
processo legislativo e produo de leis. Nos trs captulos restantes foram analisados
dados agregados sobre a tramitao e o contedo de proposies apreciadas pelos
senadores, seja como iniciadores seja como revisores. Em cada captulo foram
apresentados comentrios conclusivos razoavelmente detalhados, destacando os pontos
essenciais abordados; nesta concluso, os detalhes sero evitados, em favor de comentrios
mais parcimoniosos, que expressem as concluses gerais da pesquisa.
No captulo I foi analisada a distribuio de poderes e de funes entre o Senado e a
Cmara dos Deputados e avaliadas as conseqncias esperadas no comportamento dos
senadores. Toda a lista constitucional de atribuies das casas foi considerada, mas as
atribuies legiferantes foram privilegiadas devido natureza dos dados empricos
mobilizados nos testes de hipteses dos captulos subseqentes.
228
em tela, os senadores apresentaram 5697 proposies, das quais cerca de 80% ficaram
retidas na prpria Casa, sem, portanto, chegar a ocupar a pauta de trabalho dos deputados.
Estudos de Figueiredo e Limongi, citados no mesmo captulo, atestam que fato similar
acontece na Cmara, que retm um vultoso percentual de projetos l iniciados
especialmente dos deputados antes de envi-los para a apreciao do Senado.
Em relao segunda hiptese, foram destacadas diferenas importantes entre os perfis
legiferantes das duas casas, interpretados como efeitos combinados das funes
institucionais e dos incentivos eleitorais que recaem sobre senadores e deputados. Os
primeiros mostraram disposio sensivelmente maior para produzir polticas que afetam o
pacto federativo e que atendem aos interesses de regies e estados. Esse comportamento,
alm de corresponder com a funo institucional do Senado, mostrou-se compatvel com as
regras eleitorais majoritrias que induzem os senadores a se preocuparem com interesses
mais amplos do distrito (o estado), uma vez que as estratgias de concentrao de votos em
poucos municpios, eficazes para o sucesso eleitoral de deputados, no so to vantajosas
nas disputas pelas cadeiras senatoriais.
Os deputados, por sua vez, mostraram maior propenso para produzirem leis relacionadas
com interesses de categorias sociais no recortadas territorialmente, tais como segmentos
profissionais, tnicos, culturais e generacionais. Esse fato tambm expressa a distribuio
bicameral das funes representativas, pois a Cmara tem, por excelncia, a funo de
representar, em bases proporcionais, os diversos segmentos que compem a sociedade
nacional. Entende-se que os microfundamentos desse desempenho legiferante dos
deputados tm relao com as restries institucionais ao paroquialismo, que induzem os
parlamentares a aprovarem polticas cujos efeitos transcendem as fronteiras de localidades
especficas.
Sobre a propenso iniciativa de leis de impacto abrangente, foi confirmado que, devido
s restries para proposies de lei preferidas pelos legisladores as que promovem
benefcios concentrados e custos difusos , a maior parte das matrias apresentadas no
perodo se caracteriza pelo amplo impacto de seus efeitos esperados. A explicao para
esse fenmeno se baseou nos argumentos de Amorim Neto e Santos (2002) e de Arnold
232
233
No captulo IV, com base em dados sobre os processos de tramitao dos projetos
apreciados no Senado, testou-se a validade da hiptese sobre os efeitos da dinmica
bicameral no comportamento parlamentar dos senadores. Foram testadas, ainda, hipteses
relativas aos impactos da organizao legislativa no processo decisrio senatorial.
Sobre os efeitos da tramitao bicameral, notou-se, por um lado, que a posio do Senado
na cadeia decisria tem evidente relao com sua imagem de instncia legislativa
moderada; por outro, percebeu-se que o comportamento cooperativo dos senadores, frente
s demandas legiferantes das demais arenas de poder, no expressa subservincia
imposio de vontades externas, mas resulta de estratgias racionais, condicionadas pelos
interesses representados na Casa no contexto em que as decises so tomadas.
No Senado, os projetos em reviso, isto , iniciados na Cmara, tramitam em regime de
urgncia com freqncia muito maior e so muito menos emendados que projetos iniciados
pelos prprios senadores. Ademais, a urgncia solicitada para os projetos externos com
muito mais antecedncia, comparando-se com o que ocorre em relao aos projetos
iniciados no Senado. O efeito geral desses fatores que a reviso senatorial , em geral,
bastante gil e receptiva s decises tomadas fora da Casa.
Sustentou-se, ao longo da tese, que a estrutura do bicameralismo est na base desses fatos.
Projetos em reviso no Senado j foram alvos de deliberao na Cmara e tm, por isso,
menos pontos polmicos a serem negociados. Para evitar atritos e atrasos na casa revisora,
a casa de origem bem como os proponentes, quando se trata do Executivo ou mesmo
Judicirio tem incentivos para antecipar os interesses representados nas instncias de
veto, formatando as propostas de modo a atender, por antecipao e na medida do possvel,
aqueles interesses que podem implicar dificuldades em etapas futuras da tramitao. Sendo
assim, no razovel esperar que as deliberaes dos senadores sejam, sempre, to ou
mais contenciosas que aquelas estabelecidas entre os deputados.
Inversamente, compreensvel que o Senado dedique um tempo maior para deliberar sobre
seus prprios projetos, emendando-os mais, adotando a urgncia mais tardiamente e com
freqncia muito menor. Tendo sido iniciado por senadores, os projetos atingem, no
234
que, ao longo do perodo, condicionaram a atuao dos senadores, seja em seu prprio
mbito, seja nas interaes bicamerais. Essas variveis foram usadas para se conhecer tanto
a composio total das casas como a composio das coalizes, em particular. Com base
em tais vadeveis, foram construdos os indicadores mencionados acima, nesta concluso
para serem utilizados nos testes de hipteses.
Em termos amplos, foi possvel concluir que os parmetros institucionais do sistema criam
no Senado contextos polticos menos complexos que na Cmara, que viabilizam melhor a
formao de consensos em torno dos projetos, qualquer que seja a autoria. So duas as
causas: uma que tanto o formato bicameral das coalizes quanto o da representao
legislativa como um todo incorporam, no Senado, um nmero menor e mais estvel de
atores, com um perfil ideolgico mais moderado alm de as coalizes serem menos
fragmentadas entre os senadores, elas compem, em geral, bancadas maiores que na
Cmara; a outra causa que, sendo o Senado uma casa revisora de todos os projetos menos
os seus, os interesses ali representados tendem a ser atendidos, por antecipao, na fase de
deliberao na Primeira Casa. Dessa forma, reduzem-se os incentivos s emendas e
obstrues dos senadores enquanto revisores das propostas que tramitam na Segunda Casa.
A hiptese geral que orientou o captulo foi a de que tais oscilaes se manifestariam, em
grau significativo, no funcionamento interno do Senado e na sua atuao como casa
revisora, afetando a dinmica do processo decisrio. Nos testes, foram consideradas as
conformaes polticas do Senado durante os binios, bem como a estrutura partidria das
coalizes. A partir de tais informaes, foi proposto um ndice de divergncia bicameral,
entendido como um indicador dos resultados efetivos da incongruncia do bicameralismo.
Essa operacionalizao da incongruncia permitiu testar os efeitos das representaes
poltico-partidrias sobre as chances de os senadores emendarem os projetos que apreciam.
Sobre a composio da representao por binios, duas previses foram confirmadas.
Constatou-se que a divergncia ideolgica entre as Cmaras, assim como o NEP do
Senado, tem efeitos positivos sobre a varivel dependente: o emendamento (dummy). No
entanto, a incongruncia total no apontou na mesma direo, resultando num ndice de
valor muito baixo, negativo e contra intuitivo. Sobre as coalizes, o teste da hiptese
237
238
Por fim, cabe ressaltar que, longe de ser conclusiva, a pesquisa abre um leque de
possibilidades sobre investigaes futuras, envolvendo, por exemplo, novas estratgias
analticas, governos mais recentes, bem como outras etapas da tramitao bicameral nas
duas casas alm da primeira etapa no Senado, que recebeu nfase neste estudo. O
processo decisrio nas comisses mistas e nas sesses conjuntas e o perfil das decises
tomadas nessas arenas, que tambm no foram analisados nesta tese, so outras instigantes
opes de pesquisa. Conforme esclarecido no captulo I, nesses espaos decisrios as
relaes entre o Senado e a Cmara so muito mais simtricas, e supostamente mais
contundentes, devendo propiciar dinmicas de interao distintas e informativas sobre o
funcionamento bicameral legislativo no Brasil.
239
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249
ANEXOS
251
Tabela I
Universo das matrias do Legislativo Cmara e Senado , do Executivo e do Judicirio, que foram
apresentadas no Senado, entre 1989 e2007.
Ano de
Total
Instncia proponente
proposio
Senado
Cmara
Executivo
Judicirio
1989
426
33
42
18
519
1990
257
75
46
7
385
1991
439
42
67
36
584
1992
193
80
41
38
352
1993
169
181
60
8
418
1994
104
99
35
10
248
1995
394
86
53
9
542
1996
328
69
40
4
441
1997
332
47
32
4
415
1998
237
28
25
7
297
1999
782
33
34
2
851
2000
320
70
42
9
441
2001
349
114
41
2
506
2002
302
89
21
6
418
2003
634
72
36
8
750
2004
431
64
26
8
529
Total
5697
1182
641
176 7696
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado Federal, 2007.
Tabela II
Proposies de senadores, apresentadas entre 1989 e 2004, mas que no chegaram a sair do Senado at
08/2007
Ano da
Proposta de emenda Projetos de lei ordinria
Total
proposio
constitucional
e complementar
1989
5
257
262
1990
3
226
229
1991
22
288
310
1992
9
149
158
1993
7
140
147
1994
7
87
94
1995
55
233
288
1996
51
202
253
1997
38
254
292
1998
46
181
227
1999
82
498
580
2000
35
219
254
2001
46
220
266
2002
26
202
228
2003
88
417
505
2004
58
276
334
Total
578
3849
4427
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado Federal, 2007.
Adotados esses critrios seletivos, restaram 3269 proposies, sendo 116 projetos de lei
complementar (PLP), 97 propostas de emenda constitucional (PEC) e 3056 projetos de lei
ordinria (PL). Vide tabelas III e IV.
252
Tabela III
Proposies ingressadas no Senado entre 1989 e 2004, sobre as quais foram levantados dados detalhados
sobre o teor das matrias e sobre o processo legislativo no Senado Federal, at 08/2007
Tipo de proposio
Total
PLP
PEC
PL
1989
20
1
236
257
1990
5
0
151
156
1991
9
2
263
274
1992
4
2
188
194
1993
8
1
262
271
1994
3
0
151
154
1995
7
14
233
254
1996
6
8
174
188
1997
4
5
114
123
1998
1
2
67
70
1999
19
15
237
271
2000
10
12
165
187
2001
5
11
224
240
2002
5
8
177
190
2003
6
12
227
245
2004
4
4
187
195
Total
116
97
3056
3269
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado Federal, 2007.
Tabela IV
Primeira instncia para onde o projetos foi encaminhado aps leitura em plenrio*
CAE
CAS
CCJ
CDH
CDIR
CEDUC
CESP
CINFRA
CMA
CRE
CTEMP
MESA
PLEN
Total
1989
46 30 138
0
1
29
1
3
0
4
1
2
2 257
1990
22 39
79
0
0
9
0
5
0
2
0
0
0 156
1991
86 66
97
0
0
14
0
4
0
5
2
0
0 274
1992
41 35 108
0
0
6
0
0
0
1
2
0
1 194
1993
58 85
96
0
0
24
0
6
0
2
0
0
0 271
1994
18 65
53
0
0
12
1
4
0
1
0
0
0 154
1995
39 73 104
0
0
23
2
6
0
7
0
0
0 254
1996
19 35 111
0
0
21
0
0
0
2
0
0
0 188
1997
16 15
79
0
0
9
0
2
0
0
0
2
0 123
1998
9 11
40
0
0
4
0
1
0
5
0
0
0
70
1999
39 46 121
0
0
44
0
15
0
1
0
5
0 271
2000
30 33
94
0
0
25
0
2
1
1
0
0
1 187
2001
28 42 101
0
0
55
0
8
0
3
0
3
0 240
2002
12 24
96
0
0
37
0
9
0
2
0
10
0 190
2003
30 38 122
0
0
40
0
6
1
5
0
2
1 245
2004
12 34
91
1
0
41
0
11
0
1
0
2
2 195
Total 505 671 1530
1
1
393
4
82
2 42
5
26
7 3269
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado Federal, 2007.
* comum que projetos sejam enviados, pelo presidente da Casa, diretamente a relatores em substituio
comisso pertinente. Na tabela, esses casos esto includos conforme o nome da comisso substituda pelo
relator de plenrio.
Sobre essas matrias apresentadas nas tabelas III e IV foram coletadas dados detalhados,
tanto relativos ao contedo e forma poltica das propostas abrangncia dos impactos, area
temtica da legislao proposta, etc , quanto relativos ao processo de tramitao no
Senado Federal regime de tramitao, tempo de tramitao, comisses que apreciaram os
projetos, tipo de parecer recebido, instncia de origem do parecer, etc. A estrutura
detalhada do banco de dados est apresentada abaixo.
253
Senado
Cmara
Executivo
Judicirio
Total
%
N
1989
86,8
5,3
5,3
2,6
100
151
1990
68,9
18,9
11,1
1,1
100
90
1991
71,5
7,6
10,5
10,5
100
172
1992
53,7
19,5
11,0
15,9
100
82
1993
38,8
45,9
12,2
3,0
100
98
1994
40,6
39,1
15,6
4,7
100
64
1995
72,6
14,1
11,1
2,2
100
135
1996
72,4
16,5
10,2
0,8
100
127
1997
80,0
12,4
4,8
2,9
100
105
1998
75,9
10,3
12,6
1,1
100
87
1999
91,0
4,1
4,5
0,5
100
222
2000
69,0
16,7
11,1
3,2
100
126
%
72,2
14,8
9,3
3,8
100
-
N
1053
216
135
55
1459
Tabela II
Projetos de lei apreciados no Senado por tema e origem (1989-2000)
Todas
Aprovadas no Senado
SF
CD
EF
18,8
18,6
49,7
10,4
1,7
0,8
18,5
12,5
59,7
5,6
2,8
0,9
14,1
48,1
34,1
1,5
2,2
-
100,0
-
17,6
23,5
47,8
8,5
1,9
0,7
100,0
100,0
100,
100,
1053
216
135
55
Econmica
Administrativa
Social
Poltico-institucional
Homenagem
S/ informao
JD
Mdia
SF
CD
EF
JD
Mdia
257
343
698
124
27
10
16,5
16,1
55,9
5,5
4,7
1,3
18,9
15,9
53,8
5,3
4,5
1,5
15,6
50,0
32,0
1,6
0,8
-
100,0
-
15,2
32,1
44,4
4,0
3,3
0,9
83
175
242
22
18
5
100,
100,
100,
100,
100,
100,
100,
1459
236
132
122
55
545
Fonte: Banco de dados prprio, construdo a partir do site do Senado Federal (2006)
Tabela III
Projetos de lei apreciados no Senado por tema e origem (1989-2000)
Todas
Aprovadas no Senado
SF
CD
EF
JD
Pessoal
Local
Setorial
Regional
Nacional
Federal
S/ informao
1,4
4,3
18,1
3,0
62,2
10,2
0,8
1,9
2,8
25,0
1,4
60,6
7,0
1,3
4,4
5,9
37,0
3,7
44,4
4,4
-
5,5
38,2
40,0
16,4
-
100,
100,
100,
1053
216
135
Mdia
SF
CD
EF
JD
1,7
4,2
21,7
4,2
58,6
8,8
0,8
25
62
316
62
855
128
11
3,8
3,8
12,7
3,4
66,5
8,5
1,3
3,0
3,8
25,0
1,5
55,3
9,1
2,3
4,1
6,6
36,9
3,3
44,3
4,9
5,5
38,2
40,0
16,4
-
Mdia
3,3
4,6
23,7
6,6
53,8
7,0
1,1
N
18
25
129
36
293
38
6
100,
100,
100,
100,
100,
100,
100,
100,
100,
55
1459
236
132
122
55
545
Fonte: Banco de dados prprio, construdo a partir do site do Senado Federal (2006)
254
1 Identificadores
1.1 nmero do caso
1.2 nmero da proposio no Senado
1.3 nmero da proposio na Cmara
1.4 nmero da lei, em caso de proposies sancionadas.
2 Origem da proposio
2.1 Instncia de origem: Legislativo, Executivo, Judicirio, Cidados
2.2 Casa onde se iniciou a tramitao: Senado ou Cmara
2.5 Nome do autor
2.6 Partido do autor na data da proposio
2.7 Estado do autor
3 Caractersticas da proposio
3.1 Ementa ou expresso informativa do contedo da proposta
3.2 Contedo:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Social
Econmica
Administrativa
Poltico
Institucional
Honorfica
3.3 Abrangncia:
1. Pessoal
2. Local
255
3. Regional
4. Nacional
5. Federal
3.4 Tipo da proposio:
1. Ordinria
2. Complementar
3. Emenda constitucional.
4 Dados sobre a tramitao: primeira rodada
4.1 Data da incio da tramitao na cmara de origem
4.2 Data de incio da tramitao no Senado (coincide com a anterior, quando se
trata de proposio de Senador).
4.3 Comisses que apreciaram a proposio
4.4 Relator por comisso
4.5 Data de indicao do relator, em cada comisso
4.5 Partido do relator, por comisso, na data de indicao
4.6 Parecer de cada comisso:
1.
2.
3.
4.
Aprovao total
Rejeio total
Aprovao com emendas
Aprovao de substitutivo
De comisso, escrito
De comisso, oral
De plenrio, escrito
De plenrio, oral
256
0. Vencido
1. Relatrio aceito
4.11 Autor do relatrio alternativo, em caso de relator vencido
4.12 Partido do autor do relatrio alternativo, em caso de relator vencido
4.13 Emendas apresentadas
0. No
1. Sim
4.14 Emendas aprovadas
0. No
1. Sim
4.15 Origem das emendas apresentadas
1. Comisso
2. Plenrio
4.16 Origem das emendas aprovadas
1. Comisso
2. Plenrio
4.17 Substitutivo proposto
0. No
1. Sim
4.18 Substitutivo aprovado
0. No
1. Sim
4.19 Instncia de apresentao do substitutivo
1. Comisso
2. Plenrio
4.20 Tipo de tramitao
1. Ordinria
2. Urgente
4.21 Autor da urgncia:
257
1. Executivo
2. Senado
3. Ambos
4.22 Autor da urgncia no Senado:
1.
2.
3.
4.
Lderes
Plenrio
Comisso
Outros
Aprovao total
Aprovao com emenda
Aprovao de substitutivo
Rejeio
Arquivamento em final de legislatura
Em tramitao
Executivo
Cmara
Arquivo
Tramitao em aberto
Promulgao
Sano
Envio reviso
Rejeio
Arquivo em final de legislatura
Em tramitao.
258
259
260
b Comisso
-
Discusso
Leitura do relatrio em reunio da comisso (art. 132, parte inicial)
Pedido de vista (art. 132, 1 e 4)
Emendas na discusso (art. 122, I)
Voto em separado (art. 132, 6, I)
Possibilidade de reformulao do relatrio
Votao
Votao nominal. A aprovao requer maioria de votos, presente a maioria dos
membros (art. 109), no computado o voto do autor, cuja presena ser
registrada para efeito de quorum (art. 132, 6).
Desempate (art. 132, 9)
Relatrio do vencido (arts. 128 e 132, 6)
Resultados possveis
261
d Prazos
-
Da comisso
CCJ: vinte dias teis (art. 118, I)
Demais comisses: 15 dias teis (art. 118, II).
Prorrogao (art. 118, 2).
Automtica parte inicial
Requerida in fine
Suspenso, por perodo necessrio para providncias (arts. 118, 3 e 4; 216,
caput IV).
Renovao (arts. 118, 3, in fine).
Prazo para presidente designar o relator: dois dias (art. 126, caput)
Prazo do relator: metade de prazo da comisso (art. 120)
e Plenrio
- Leitura, numerao e publicao do parecer (arts. 137 e 156 1, I)
- Prazo de cinco dias para interposio de recurso, assinado por, no mnimo, um
dcimo dos senadores para apreciao em plenrio (art. 91, 2 a 4).
Sem recurso
Aprovado
Com recurso
Reprovado
Art. 91, 5
Cmara dos Deputados
Plenrio
Arquivo
262
Com emenda
Sem emenda
Ordem do dia
(art. 277, pargrafo nico)
Comisso: emendas
- Prazo de parecer: 15 dias teis (art. 118, 1)
- Metade do prazo para o relator
- Envio do parecer para o plenrio
Interstcio
Incluso do projeto em ordem do dia
(arts. 163 a 173 e 278)
Votao
(arts. 299 a 315)
Aprovao
Arquivo
263
264
Se no houver emenda, o projeto est pronto para ser agendado para a pauta da Ordem do
Dia de uma sesso. Ele vai seguir um cronograma de agendamento. Lembramos que da
competncia do Presidente do Senado determinar as matrias que devem constar da pauta.
Se houver emenda, o processo volta para a comisso ou as comisses do despacho, para
que elas apresentem seu parecer sobre essa emenda.
O procedimento no ir para uma comisso e depois para a outra, mas o prazo, que de 15
dias teis, contado simultaneamente, ou seja, prazo nico para todas as comisses.
A ou as comisses, ao se manifestarem sobre a emenda, podero reunir a matria da
proposio principal, ou seja, do projeto e da emenda (ou das emendas) que tiver recebido
parecer favorvel num nico texto, fazendo inclusive os acrscimos e alteraes que visem
ao seu aperfeioamento. Esse procedimento pode ser utilizado para qualquer proposio
que esteja no mesmo caso.
Uma vez aprovado o parecer na comisso, o processo volta Mesa para que seja feita sua
leitura, em plenrio. E o procedimento o mesmo: numerar, publicar.
Agora, o projeto est pronto para ser agendado para incluso na pauta da Ordem do Dia.
Uma vez na Ordem do Dia, o projeto vai ser discutido e votado em turno nico. Mas pode
haver alguns procedimentos que alterem esse rito. [Vejamos] um pouco sobre esses
procedimentos.
Qualquer Senador, durante a discusso do projeto, pode apresentar um requerimento
solicitando adiamento da discusso para que:
a) ela venha a ser feita em outra sesso;
b) ou para que a comisso que a examinou a reexamine, tendo em vista o
surgimento de fatos novos. Neste caso, o requerimento deve vir com a devida
justificativa;
c) ou, ainda, para que uma comisso que no tenha examinado o projeto, e que
tenha dentro de suas competncias oferecer parecer sobre o assunto que est sendo
tratado no projeto, possa vir a dar seu parecer;
d) ou para realizar alguma diligncia necessria ao bom estudo do projeto.
No primeiro caso, o prazo da outra sesso no pode ser superior a 30 dias teis, bem como
s podem ser apresentados at dois requerimentos nesse mesmo sentido. Isso para evitar
que haja uma protelao na apreciao do projeto. O segundo requerimento no pode pedir
o adiamento por prazo superior ao do primeiro requerimento.
Mas o Regimento Interno do Senado no impede que haja, por exemplo, dois
requerimentos de adiamento da discusso para ser feita em outra sesso e, depois, um outro
requerimento pedindo a audincia de outra comisso, e mesmo o reexame da comisso.
Como podemos deduzir, so procedimentos que podem tanto levar a um amplo estudo da
matria como tambm podem ser usados para atrasar sua apreciao. Ou, tambm, ter
tempo para possveis negociaes e acordos teis boa aplicao posterior da norma
jurdica que da surgir. E ainda tantas outras motivaes.
265
266
Leitura em plenrio
Parecer
Publicidade
Comisso
Emendas
Plenrio:
Leitura de parecer
[se emendado em plenrio, volta comisso para
parecer sobre as emendas]
Publicidade e interstcio
Plenrio
Incluso em ordem do dia
[maioria absoluta e votao nominal]
Aprovado
Substitutivo
Rejeitado
Prejudicado o
projeto original
Aprovado
Projeto original
Arquivo
Turno suplementar
[discusso e votao]
[redao]
PLS Complementar
Redao final
267
3 ETAPAS DA TRAMITAO
CONSTITUIO (PEC)3
DE
PROPOSTA
DE
EMENDA
(Autores: 1/3 do Senado; 1/3 da Cmara dos Deputados; Presidente da Repblica; mais da
metade das Assemblias Legislativas)
Esta uma tramitao especial. A comear pela autoria. Quem pode dar incio a uma PEC?
Ela tem iniciativa coletiva: somente 1/3 dos Senadores, no Senado, ou 1/3 dos Deputados,
na Cmara ou mais da metade das Assemblias Legislativas. E tem tambm uma iniciativa
individual, quando o Presidente da Repblica, sozinho, encaminha ao Congresso Nacional
uma proposta de alterao da Constituio.
No caso do Presidente da Repblica, apesar de a Constituio, em seu art. 64, dispor que
projetos de lei de origem do Poder Executivo (do Supremo e dos Tribunais Superiores
tambm) tero sua tramitao iniciada na Cmara dos Deputados, por fora de
interpretao e da praxe, a proposta de emenda Constituio de autoria do Presidente da
Repblica comea sua tramitao pela Cmara dos Deputados. [Repare] que o artigo
constitucional tambm no menciona os projetos de lei de iniciativa do Procurador-Geral
da Repblica nem as matrias referentes a radiodifuso, mas mesmo assim, tambm pela
interpretao e pela praxe, a tramitao dessas matrias se iniciam pela Cmara.
[A PEC] lida no Perodo do Expediente e vai para a Comisso de Constituio, Justia e
Cidadania CCJ. Sempre. No Senado, a nica comisso que se manifesta sobre esse tipo
de proposio.
Na Comisso, como para qualquer outra matria, o Presidente do rgo designa um
Relator, que tem a metade do tempo de que dispe a Comisso, para emitir seu parecer.
Neste caso, a CCJ tem at 30 dias teis. Ento, o Relator tem at 15 dias teis. Na CCJ,
somente os seus membros podem apresentar emendas, nesta fase da tramitao. E o
Relator vai falar sobre o texto principal e sobre elas.
Ento, na CCJ, o Relator, em uma reunio, apresentar seu relatrio, que ser debatido e,
se aprovado, se transformar no parecer da Comisso, como de resto para as outras
proposies.
O diferente que, se a CCJ aprovar alguma emenda, o Secretrio da Comisso precisar
colher assinaturas de Senadores de dentro e de fora da comisso, at completar 27 no
mnimo (a CCJ s tem 23 membros titulares). Isso porque a emenda aprovada pela CCJ
ter que ser discutida e votada tambm pelo Plenrio e, l, s podem ser recebidas emendas
PEC com, no mnimo, 27 assinaturas, ou seja, 1/3 da composio do Senado. o mesmo
quorum de iniciativa para apresentar a prpria PEC.
Se a CCJ tiver aprovado o relatrio com parecer favorvel ao texto da PEC, sem qualquer
proposta de alterao, esse procedimento de coleta de assinaturas fora da comisso no
necessrio. O Secretrio da Comisso colhe as assinaturas somente dos membros da
Comisso.
268
269
Aprovada, vai Cmara dos Deputados. Muito importante saber que, para a PEC, no se
fala em Casa Revisora, como acontece nas outras matrias legislativas. Isso porque o texto
que sair aprovado para ser incorporado na nossa Constituio Federal deve ter sido
aprovado igualmente nas duas Casas. Ento, pode acontecer um pingue-pongue, ou seja, se
a Cmara altera a nossa PEC, ela volta e se d o tratamento de PEC nova. Se o Senado
altera o texto que veio da Cmara, a PEC volta para l e tem tratamento de PEC nova. E
assim por diante. Isso no acontece com outras matrias; s para a PEC.
Se a PEC for de autoria de Deputados ou do Presidente da Repblica, tem o mesmo
tratamento, no Senado, que uma PEC de autoria de Senadores.
Quando a tramitao estiver completa, a proposta de emenda Constituio se transforma
em Emenda Constitucional. A Emenda numerada e promulgada pelas Mesas da Cmara e
do Senado. A palavra E, porque tem que ter a assinatura da maioria de cada uma das
Mesas. Ento, ela no passa pelo crivo final do Presidente da Repblica, ou seja, no vai
sano.
270
Iniciativa
PEC
Leitura em plenrio
Parecer
Publicidade
Emendas
[subscritas por 1
tero da Casa]
CCJC
Plenrio:
Leitura de parecer
Publicidade e interstcio
Emendas
CCJC
Parecer sobre emendas,
antes da votao de 1
turno em Plenrio
Plenrio
Incluso em ordem do dia: 1 turno.
[cinco sesses de discusso]
Votao nominal
Quorum: 3/5 = 48 senadores
PEC aprovada
com emendas
PEC rejeitada
PEC aprovada
sem emendas
[1 turno]
Arquivo
271
Plenrio:
Ordem do dia: 2 turno
[trs sesses de discusso]
Votao nominal
Quorum: 3/5
PEC aprovada
com emendas de
redao
CCJC
Parecer sobre emendas de
redao, antes da votao
de 2 turno em Plenrio
PEC rejeitada
Arquivo
CCJC: redao final
PEC aprovada
sem emendas de
redao
Votao da
redao final
272
ANEXO III
CRUZAMENTO DE DADOS SOBRE A PRODUO LEGISLATIVA: VARIAO
LONGITUDINAL NAS PREFERNCIAS LEGIFERANTES DAS INSTNCIAS
PROPONENTES SENADO, CMARA, EXECUTIVO E JUDICIRIO.
Tipos de proposio que tramitaram no Senado, entre 1989 e 2004, por binio e por
instncia proponente*.
Tipo de proposio
Binios
% do total
% de PLPs % de EMCs
% de PLOs
1989-90
27,1
1,7
15,2
15,1
1991-92
8,5
1,7
13,7
12,9
1993-94
5,1
2,5
2,5
1995-96
11,9
17,2
14,2
14,3
Senado
1997-98
5,1
3,4
3,9
3,9
1999-00
27,1
34,5
20,1
21,1
2001-02
8,5
22,4
12,1
12,4
2003-04
6,8
19,0
18,3
17,8
N (100%)
59
58
1153
1270
1989-90
20,0
9,6
9,8
1991-92
12,0
12,5
10,9
11,0
1993-94
16,0
6,3
23,7
23,1
1995-96
16,0
18,8
13,0
13,3
Cmara
1997-98
4,0
12,5
7,7
7,6
1999-00
4,0
25,0
8,6
8,8
2001-02
12,0
12,5
16,5
16,3
2003-04
16,0
12,5
10,0
10,2
N (100%)
25
16
653
694
1989-90
11,5
13,7
13,1
1991-92
11,5
18,0
17,1
1993-94
11,5
15,0
14,3
1995-96
7,7
40,0
14,1
14,7
Executivo
1997-98
15,0
9,3
9,0
1999-00
46,2
15,0
10,4
12,1
2001-02
7,7
15,0
10,0
10,1
2003-04
3,8
15,0
9,6
9,6
N (100%)
26
20
540
586
n.s.a.**
1989-90
14,5
14,4
n.s.a.
1991-92
100
41,6
42,0
n.s.a.
1993-94
10,4
10,3
n.s.a.
1995-96
6,9
6,9
n.s.a.
Judicirio
1997-98
6,4
6,3
n.s.a.
1999-00
6,4
6,3
n.s.a.
2001-02
4,6
4,6
n.s.a.
2003-04
9,2
9,2
n.s.a.
N (100%)
1
173
174
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado, 2008.
* Apenas proposies que foram aprovadas no Senado e enviadas Cmara, ou aprovadas
na Cmara e enviadas ao Senado. Entre estas, esto includas tanto as aprovadas na Casa
revisora quanto as que foram rejeitadas, esto arquivadas ou ainda em tramitao.
** O Judicirio no tem direito a proposio de emenda constitucional.
273
Abrangncia dos impactos esperados dos projetos que tramitaram no Senado, entre 1989 e
2004, por binio e por instncia proponente*.
Abrangncia dos impactos esperados
Binios
Origem
%Total
%Federal %Nacional %Categorial %Regional
%Local %Pessoal
1989-90
16,2
23,2
6,4
6,5
18,0
15,1
1991-92
9,0
15,6
13,1
9,1
8,2
4,2
12,9
1993-94
2,7
2,4
2,4
3,9
1,6
2,8
2,5
1995-96
7,2
14,4
15,3
7,8
29,5
12,7
14,3
Senado
1997-98
8,1
2,6
3,5
2,6
16,4
1,4
3,9
1999-00
32,4
18,5
22,5
23,4
4,9
28,2
21,1
2001-02
14,4
7,5
13,1
19,5
16,4
33,8
12,4
2003-04
9,9
15,8
23,6
27,3
4,9
16,9
17,8
N (100%)
111
577
373
77
61
71
1270
1989-90
13,2
11,7
6,6
9,5
24,0
3,6
9,8
1991-92
11,3
13,7
7,9
4,8
16,0
9,1
11,0
1993-94
9,4
24,7
27,0
9,5
24,0
14,5
23,1
1995-96
15,1
11,7
17,4
9,5
12,0
3,6
13,3
Cmara
1997-98
7,5
8,0
7,9
4,8
12,0
3,6
7,6
1999-00
18,9
9,4
6,2
9,5
10,9
8,8
2001-02
13,2
14,4
16,2
33,3
8,0
27,3
16,3
2003-04
11,3
6,4
10,8
19,0
4,0
27,3
10,2
N (100%)
53
299
241
21
25
55
694
1989-90
3,1
13,0
8,7
22,7
38,5
20,5
13,1
1991-92
6,3
22,7
14,4
4,5
20,5
20,5
17,1
1993-94
12,5
10,8
18,2
22,7
15,4
2,3
14,3
1995-96
12,5
18,9
12,5
9,1
7,7
20,5
14,7
Executivo 1997-98
9,4
7,0
11,0
4,5
5,1
11,4
9,0
1999-00
43,8
13,5
8,7
9,1
5,1
11,4
12,1
2001-02
3,1
7,6
13,3
22,7
7,7
2,3
10,1
2003-04
9,4
6,5
13,3
4,5
11,4
9,6
N (100%)
32
185
264
22
39
44
586
1989-90
10,3
20,3
20,0
14,4
1991-92
25,0
41,0
48,1
42,0
1993-94
25,0
7,7
8,9
40,0
10,3
1995-96
8,3
6,4
7,6
6,9
Judicirio 1997-98
7,7
6,3
6,3
1999-00
25,0
3,8
3,8
40,0
6,3
2001-02
7,7
2,5
4,6
2003-04
16,7
15,4
2,5
9,2
N (100%)
12
78
79
5
174
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado, 2008.
* Apenas proposies que foram aprovadas no Senado e enviadas Cmara, ou aprovadas na Cmara e
enviadas ao Senado. Entre estas, esto includas tanto as aprovadas na Casa revisora quanto as que foram
rejeitadas, esto arquivadas ou ainda em tramitao.
274
rea temtica abordada pelos projetos que tramitaram no Senado, entre 1989 e 2004, por
binio e por instncia proponente*.
Campo temtico das proposies
%Total
%Administrat. %Econmica
%Social %Poltica %Honorfica
1989-90
18,1
16,4
14,4
26,5
3,7
15,1
1991-92
11,4
16,4
14,1
10,8
1,8
12,9
1993-94
1,2
2,7
3,2
2,4
2,5
1995-96
13,9
11,9
15,5
15,7
11,0
14,3
Senado
1997-98
3,6
8,8
3,1
2,4
0,9
3,9
1999-00
12,0
22,6
21,3
28,9
24,8
21,1
2001-02
15,7
8,0
11,2
2,4
31,2
12,4
2003-04
24,1
13,3
17,2
10,8
26,6
17,8
N (100%)
166
226
686
83
109
1270
1989-90
10,0
16,4
8,6
20,0
2,6
9,8
1991-92
21,4
10,3
11,1
12,0
1,3
11,0
1993-94
18,6
24,1
25,6
24,0
11,8
23,1
1995-96
7,1
14,7
15,5
16,0
3,9
13,3
Cmara
1997-98
11,4
5,2
8,4
12,0
2,6
7,6
1999-00
4,3
9,5
8,8
16,0
9,2
8,8
2001-02
15,7
13,8
13,3
42,1
16,3
2003-04
11,4
6,0
8,8
26,3
10,2
N (100%)
70
116
407
25
76
694
1989-90
14,9
8,1
15,1
10,0
14,3
13,1
1991-92
16,3
25,5
11,7
30,0
7,1
17,1
1993-94
15,9
16,8
11,7
14,3
14,3
1995-96
11,5
12,8
19,5
20,0
7,1
14,7
Executivo 1997-98
9,1
8,1
9,8
10,0
7,1
9,0
1999-00
8,7
14,1
12,7
30,0
21,4
12,1
2001-02
11,5
9,4
8,8
21,4
10,1
2003-04
12,0
5,4
10,7
7,1
9,6
N (100%)
208
149
205
10
14
586
n.s.a.**
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
1989-90
14,4
14,4
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
1991-92
42,0
42,0
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
1993-94
10,3
10,3
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
1995-96
6,9
6,9
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
Judicirio 1997-98
6,3
6,3
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
1999-00
6,3
6,3
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
2001-02
4,6
4,6
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
2003-04
9,2
9,2
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
N (100%)
174
174
* Apenas proposies que foram aprovadas no Senado e enviadas Cmara, ou aprovadas na Cmara e
enviadas ao Senado. Entre estas, esto includas tanto as aprovadas na Casa revisora quanto as que foram
rejeitadas, esto arquivadas ou ainda em tramitao.
** O Poder Judicirio s pode propor projetos relativos a sua prpria organizao e estrutura. Pelos critrios
de tipificao adotados nesta pesquisa (cf. Figueiredo e Limongi, 1996, 1999), esse tipo de projeto
necessariamente administrativo.
Origem
Binios
275
LISTA DE SIGLAS
PP Partido Progressista
PPB Partido Progressista Brasileiro
PPB Partido do Povo Brasileiro
PPR Partido Progressista Reformador
PPS Partido Popular Socialista
PRN Partido da Reconstruo Nacional
PRONA Partido de Reedificao da Ordem Nacional
PRP Partido Republicano Progressista
PRP Partido Reformador Trabalhista
PRS Partido das Reformas Sociais
PRT Partido Reformador Trabalhista
PRTB Partido Renovador Trabalhista Brasileiro
PS Partido Socialista
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSC Partido Social Cristo
PSD Partido Social Democrtico
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PSDC Partido Social Democrata Cristo
PSL Partido Social Liberal
PSP Partido Social Progressista
PST Partido Social Trabalhista
PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado
PSU Partido Socialista Unido
PT Partido dos Trabalhadores
PT do B Partido Trabalhista do Brasil
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PTC Partido Trabalhista Comunitrio
PTC Partido Trabalhista Cristo
PTN Partido Tancredista Nacional
PTR Partido Trabalhista Renovador
PTRB Partido Trabalhista Renovador Brasileiro
PV Partido Verde
279