ESIF Procurement

ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE
U OBLASTI JAVNIH NABAVKI

(2006.-2014.)
Objavljivanje odobrila Karen Hill, rukovoditeljica programa SIGMA
juni 2014.
2 Rue Andr Pascal

75775 Paris Cedex 16
France
This document has been produced with the financial assistance of the European Union. It should not be reported as
representing the official views of the EU, the OECD or its member countries, or of beneficiaries participating in the SIGMA
Programme. The opinions expressed and arguments employed are those of the author(s).
mailto:sigmaweb@oecd.org
Tel: +33 (0) 1 45 24 82 00
Fax: +33 (0) 1 45 24 13 05
This document and any map included herein are without prejudice to the status of or sovereignty over any territory, to the
delimitation of international frontiers and boundaries and to the name of any territory, city or area.
www.sigmaweb.org
Contents
Analiza presuda Suda pravde Evropske unije ........................................................................................... 4
Uvodne napomene ............................................................................................................................... 5
Poglavlje 1 Uvod ................................................................................................................................... 7
1. Uloga i sastav Suda pravde Evropske unije .................................................................................. 7
2. Vrste tubi pred Sudom pravde i Opim sudom........................................................................... 8
3. Tube koje se odnose na javne nabavke ...................................................................................... 8
4. Postupak pred SP-om pokretanje postupka donoenja presude ............................................ 12
5. Sadraj i objavljivanje presuda SP-a ........................................................................................... 14
Poglavlje 2 Materijalno podruje primjene ........................................................................................ 18
Podruje primjene direktiva EU o javnim nabavkama i djelokrug koji pokrivaju ........................... 18
Sudska praksa ................................................................................................................................. 21
C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler ................................................. 29
C-451/08 Helmut Mller ................................................................................................................ 32
Poglavlje 3 Podruje primjene znaenje tijela kojim se upravlja na temelju javnoj prava .......... 36
Kontekst.......................................................................................................................................... 36
Sudska praksa ................................................................................................................................. 38
C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns ...................................................................................... 42
C-393/06 Ing. Aigner....................................................................................................................... 46
Poglavlje 4 Interne nabavke ............................................................................................................ 50
Kontekst.......................................................................................................................................... 50
Sudska praksa ................................................................................................................................. 52
C-295/05 Asemfo ............................................................................................................................ 59
C-324/07 Coditel Brabant ............................................................................................................... 62
C-196/08 Acoset ............................................................................................................................. 65
C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi ................................................... 68
Poglavlje 5 Odabir privrednih subjekata osnovi za iskljuenje ........................................................ 70
Kontekst.......................................................................................................................................... 70
Sudska praksa ................................................................................................................................. 73
C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact ........................................................................................ 81
Poglavlje 6 Odabir privrednih subjekata - kvalifikacija....................................................................... 84
Kontekst.......................................................................................................................................... 84
Sudska praksa ................................................................................................................................. 87
C-218/11 dukvzig i Hochtief Construction................................................................................. 92
Poglavlje 7 Dodjela ugovora ............................................................................................................... 96
Kontekst.......................................................................................................................................... 96
2
Sudska praksa ................................................................................................................................. 98

C-368/10 Komisija protiv Nizozemske .......................................................................................... 102
C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi ............................................................................................ 106
Poglavlje 8 Tehnike specifikacije .................................................................................................... 110
Kontekst........................................................................................................................................ 110
Sudska praksa ............................................................................................................................... 113
C-6/05 Medipac-Kazantzidis ......................................................................................................... 117
C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti ............................................................................................. 121
Poglavlje 9 Izmjene u ugovoru ......................................................................................................... 124
Kontekst........................................................................................................................................ 124
Sudska praksa ............................................................................................................................... 126
C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur .................................................................................... 128
Poglavlje 10 Pravni lijekovi ............................................................................................................... 133
Kontekst........................................................................................................................................ 133
Sudska praksa ............................................................................................................................... 134
Tekstovi presuda Suda pravde Evropske unije ..................................................................................... 144
C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler ................................................... 145
C-451/08 Helmut Mller .................................................................................................................. 156
C-300/07 Hans and Christophorus Oymanns ................................................................................... 168
C-393/06 Ing. Aigner......................................................................................................................... 181
C-295/05 Asemfo.............................................................................................................................. 191
C-324/07 Coditel Brabant ................................................................................................................. 203
C-196/08 Acoset ............................................................................................................................... 212
C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi..................................................... 223
C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact .......................................................................................... 232
C-218/11 dukvzig and Hochtief Construction ............................................................................. 241
C-368/10 Commission protiv Netherlands ...................................................................................... 250
C-599/10 SAG ELV Slovensko and Others........................................................................................ 271
C-6/05 Medipac-Kazantzidis ............................................................................................................. 280
C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti ................................................................................................. 292
C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur ........................................................................................ 299
Analiza presuda Suda pravde Evropske unije
Uvodne napomene
Ova publikacija o javnim nabavkama koju je pripremila SIGMA bavi se vanim odlukama Suda pravde
Evropske unije (SPEU) u devet razliitih tema.
Period koji publikacija obuhvata see od januara 2006. do aprila 2014. Iako ne sve, veina relevantnih
predmeta SPEU-a koji se odnose na ovih devet tema spomenuti su ovdje. Odluke Opeg suda (OS)
nisu ovdje razmatrane.
Poglavlje 1 je uvod u kojem se predstavlja: uloga i sastav SPEU, nain na koji se pokreu i vode
postupci pred SPEU, sadraj i objavljivanje presuda SPEU i posljedice zbog nepotivanja presuda.
U poglavljima od 2 do 10, obraeno je sljedeih devet tema znaajnih za javne nabavke:
Poglavlje 2
Materijalno podruje primjene
Poglavlje 3
Podruje primjene pojam tijelo kojim se upravlja temeljem javnog prava
Poglavlje 4
Interne nabavke
Poglavlje 5
Odabir privrednog subjekta osnove za iskljuenje
Poglavlje 6
Odabir privrednog subjekta kvalifikacija
Poglavlje 7
Dodjela ugovora
Poglavlje 8
Tehnike specifikacije
Poglavlje 9
Izmjene ugovora
Poglavlje 10
Pravni lijekovi
U svakom poglavlju je u poetku predstavljen kontekst spornog pitanja, te navedene relevantne

odredbe direktiva i, kada je potrebno, komentari o pristupu SP-a na temelju sudske prakse. Pregled
sudske prakse dat je u svakom poglavlju, nakon kojeg slijedi detaljnija analiza.
Kada se radi o naroito vanom predmetu SP-a, on je sveobuhvatnije analiziran i ukljuen je cijeli
tekst presude SP-a.
Terminologija
Koristit e se sljedee skraenice:
SPEU
Sud pravde Evropske unije
SP
Sud pravde
OS
Opi sud
SGEU
Slubeni glasnik Evropske unije
Koritene Direktive:
2004/18/EZ
Direktiva
2004/17/EZ
Komunalna direktiva
2009/81/EZ
Direktiva u oblasti odbrane i sigurnosti
89/665/EZ
Direktiva o pravnim lijekovima*
2007/66/EZ
Direktiva kojom se mijenja Direktiva o pravnim lijekovima*
* Kada se direktno primjenjuju obje direktive o pravnim lijekovima, navodit e se kao "direktive o
pravnim lijekovima".
92/50/EEC
Direktiva o uslugama
93/36/EEC
Direktiva o robama
93/37/EEC
Direktiva o radovima
2014/24/EU
Direktiva javnog sektora iz 2014.
2014/25/EU
Komunalna direktiva iz 2014.
2014/23/EU
Direktiva za koncesije
Poglavlje 1 Uvod
1. Uloga i sastav Suda pravde Evropske unije
Evropska unija (EU) jedinstveno je ekonomsko i politiko partnerstvo 28 evropskih zemalja koje
nazivamo dravama lanicama EU. EU se temelji na dva ugovora koji imaju jednaku vrijednost:
Ugovor o Evropskoj uniji (TEU);

Ugovor o funkcioniranju Evropske unije (TFEU).
EU ima niz institucija koje je opsluuju, a jedna od njih je Sud pravde Evropske unije (SPEU). SPEU ima
sjedite u Luksemburgu. Njegova zvanina web stranica je http://curia.europa.eu.
Uloga SPEU: Pojam pravo Evropske unije (pravo EU) obuhvata korpus propisa koji se odnose na EU.
Pravo EU ukljuuje pravo ranije Evropske zajednice (pravo Zajednice) 1, koje je potpuno integrirano u
pravo EU. Pravo EU prevladava nad domaim pravom drava lanica EU 2. Prema SPEU, razlikama u
uincima prava EU u dravama lanicama ugrozilo bi se postizanje ciljeva utemeljenih u ugovorima.
SPEU je zaduen za:
zatitu i provoenje prava EU u predmetima u kojima je ono prekreno;

razvoj i tumaenje odredbi prava EU.
Struktura SPEU: SPEU se sastoji od vie sudova:
Sud pravde (SP);

Opi sud (OS) 3;
Drugi specijalizirani sudovi (trenutno postoji samo jedan specijalizirani sud Tribunal za
dravnu slubu).
Registrar SPEU-a zaduen je za administrativne funkcije i podrku. Svaki sud ima vlastitog registrara.
Poslovnik o radu Suda pravde (SP): Struktura i organizacija SP-a, kao i detaljna pravila postupka,
propisani su u Preienoj verziji Poslovnika o radu Suda pravde od 25. septembra 2012., uz izmjene
koje su uslijedile. 4
Sastav SP-a: SP se sastoji od sudija i nezavisnih odvjetnika. Ugovor o funkcioniranju Evropske unije
(TFEU) zahtijeva da se sudije i nezavisni odvjetnici biraju iz redova osoba ija je nezavisnost neupitna
i koji ispunjavaju uslove koji se u njihovim zemljama zahtijevaju za obavljanje najviih sudakih
dunosti ili koji su priznati pravni strunjaci (lan 253. TFEU). Sve sudije i nezavisne odvjetnike
imenuju vlade drava lanica zajednikom saglasnou. Sudije i nezavisni odvjetnici SP-a imaju jednak
status.
Sudije SP-a: Svaka drava lanica ima jednog sudiju u Sudu pravde. Sudije SP-a se imenuju na mandat
od est godina sa mogunou obnove mandata. Sudije SP-a biraju jednog svog lana za Predsjednika
Suda pravde, na mandat od tri godine koji je obnovljiv.
Nezavisni odvjetnici: Devet nezavisnih odvjetnika pomae sudijama SP-a u njihovim zadacima.
Nezavisni odvjetnici imaju dunost da daju pravna miljenja o predmetima koji im se dodijele. Od
2003. godine se od njih zahtijeva da daju miljenje o predmetu samo ukoliko SP smatra da taj
predmet postavlja novo pravno pitanje.
Pravo zajednice odnosi se na bivu Evropsku zajednicu, koja je uspostavljena 1957. godine kao Evropska
ekonomska zajednica.
2
Na primjer, vidi presude SPEU u predmetima 26/62 Van Gend en Loos protiv Administratie der Belastingen i
6/64 Costa protiv E.N.E.L.
3
Prvostepeni sud (PS) uspostavljen je 1989. godine da pomogne u rjeavanju rastueg broja predmeta. Naziv
mu je promijenjen u Opi sud (OS) 2009. godine.
4
Poslovnik o radu Suda pravde od 25. septembra 2012. godine (SG L 265, 29.9.2012.), kako je izmijenjen 18.
juna 2013. godine (SG L 173, 26.6.2013.).
Miljenja nezavisnih odvjetnika su savjetodavna i nisu obavezujua za SP. Meutim, ta miljenja su

veoma uticajna i u veini predmeta se slijede. Takoer mogu biti vrlo korisna za osobe iz struke jer
pojanjavaju presude SP-a. esto sadre vie injenica o predmetima nego same presude i detaljnije
razmatraju pravne argumente.
Zasjedanje SP-a: SP moe zasjedati u punom sastavu, u Velikom vijeu koje se sastoji od 13 sudija, ili
u vijeima od po tri ili pet sudija. SP zasjeda u Velikom vijeu kada to trai drava lanica ili institucija
EU koja je strana u postupku, kao i u izuzetno sloenim ili vanim predmetima. Ostale predmete,
ukljuujui veinu predmeta javnih nabavki, rjeavaju vijea od po tri ili pet sudija.
Sastav Opeg suda (OS): Svaka drava lanica ima po jednog sudiju u Opem sudu. Sudije OS-a se
imenuju na mandat od est godina sa mogunou obnove mandata. Imenuju se dogovorom drava
lanica. Sudije OS-a imenuju se iz redova osoba ija je nezavisnost neupitna. Moraju ispunjavati
uslove za obavljanje visoke sudake dunosti (lan 254. TFEU).
Za razliku od SP-a, u OS-u nema nezavisnih odvjetnika. Meutim, sudija OS-a moe biti pozvan da
obavlja dunosti nezavisnog odvjetnika.
2. Vrste tubi pred Sudom pravde i Opim sudom
Tube pred Sudom pravde: Sljedee vrste tubi mogue je pokrenuti pred SP-om:
tuba zbog neispunjavanja obaveza;

zahtjev za prethodnu odluku;
tuba za ponitenje provedbene mjere EU;
tuba nepoduzimanja radnje institucije EU;
alba na presude i naredbe Opeg suda.
Tube koje se odnose na javne nabavke: Najee se koriste dvije vrste tubi u oblasti javnih nabavki:
tuba zbog neispunjenja obaveza iz lana 258. TFEU;

zahtjev za prethodnu odluku prema lanu 267. TFEU.
Ove dvije vrste tubi detaljnije su objanjene u Odjeljku 3.

Tube pred Opim sudom: OS ima nadlenost da razmatra, ukratko:
direktne tube koje podnosi fiziko ili pravno lice (tuitelj) zbog radnji, ili nepoduzimanja
radnji, institucija, tijela, ureda ili agencija EU (kada su te radnje, ili nepoduzimanja radnji,
usmjerene na tuitelje ili ih se direktno i pojedinano tiu);
tube koje pokree drava lanica protiv Evropske komisije;
tube kojima se trai naknada tete koju su uzrokovale institucije EU ili njihovi zaposleni;
tube koje se odnose na igove Zajednice;
tube protiv odluka Tribunala za dravnu slubu;
tube zasnovane na ugovorima koje je sklopila EU, a koji izriito navode da je nadlean OS.
Na prvostepene presude OS-a moe se uloiti alba SP-u. Rok za podnoenje albe je dva mjeseca od
presude OS-a.
3. Tube koje se odnose na javne nabavke
U ovom dijelu e biti razmatrani detalji dva najea postupka u oblasti javnih nabavki. To su i) tube
zbog neispunjavanja obaveza i ii) zahtjev za prethodnu odluku.
3.1 Tube zbog neispunjavanja obaveza prema lanu 258. TFEU (postupci zbog prekraja)
lan 258. TFEU
Ako smatra da neka drava lanica nije ispunila neku obavezu na temelju Ugovor, Komisija o tom
predmetu, nakon to je dotinoj dravi dala priliku da se oituje, daje obrazloeno miljenje.
Ako dotina drava ne postupi u skladu s miljenjem u roku koji odredi Komisija, Komisija taj predmet
moe uputiti Sudu pravde Evropske unije.
Evropska komisija (dalje u tekstu Komisija) moe pokrenuti tubu zbog neispunjavanja obaveza iz
lana 258. TFEU (postupci zbog prekraja). Te se tube mogu odnositi na:
krenje Ugovora, provedbenog EU zakonodavstva ili opih principa prava;

nepoduzimanje radnje neusvajanje odreenih odredbi;
djelovanje koje nije u skladu sa Ugovorima, provedbenim EU zakonodavstvom ili opim
principima prava.
Postupke zbog prekraja prema lanu 258. TFEU pokree Komisija protiv drave lanice EU, a ne
protiv pojedinanog organa u dravi lanici.
Postupak zbog prekraja obino inicira pojedinani prigovor upuen Komisiji. Na primjer, privredno
drutvo koje uestvuje u postupku nabavki ili lokalni subjekt mogu uloiti prigovor Komisiji koji se
odnosi na odreeni postupak. Komisija takoer, prema lanu 258. TFEU, moe na vlastitu inicijativu
pokrenuti tubu, kada doe do saznanja o injenicama i odredbama koje su navodno neusklaene sa
pravom EU.
Moe doi do krenja prava EU koje se odnosi na javne nabavke kada, na primjer, direktive o javnim
nabavkama nisu provedene na vrijeme ili kada su neispravno provedene. Takoer, moe doi do
krenja u sluaju da ugovorni organ ne potuje pravila nabavki EU. U tom sluaju, drava lanica je
odgovorna za radnje tog organa.
Predmet C-368/10 Komisija protiv Nizozemske (koji se razmatra u Poglavlju 7 - Dodjela ugovora) je
primjer tube zbog prekraja koju je Komisija podnijela protiv drave lanice. U ovom predmetu,
Komisija je pokrenula postupak zbog prekraja protiv Nizozemske, navodei da je ugovorni organ u
pokrajini Sjeverna Holandija prekrio pravila nabavki EU. Postupak nabavke odnosio se na ugovor za
nabavku, postavljanje i funkcioniranje aparata za napitke. Navodno krenje prvenstveno se odnosilo
na zahtjev koje je kupac postavio, a prema kojem su dotini proizvodi morali imati specifine oznake
koje potvruju da su to organski proizvodi i da potiu iz potene trgovine. Komisija je tvrdila da je
koritenje takvih oznaka suprotno direktivi o nabavkama po vie osnova.
Preliminarni postupak
Prije pokretanja formalne tube zbog prekraja pred SP-om, Komisija prvo provodi manje formalne
procedure.
Od Komisije se zahtijeva da provede administrativnu fazu koja se naziva preliminarni postupak.
Moe, takoer, obaviti neformalni razgovor sa stalnim predstavnikom dotine drave lanice.
Saetak preliminarnog postupka u tubi zbog prekraja
Neformalni
razgovor izmeu
Komisije i stalnog
predstavnika
Dopis sa formalnim
obavjetenjem koji
Komisija dostavlja
dravi lanici
Drave lanice se
mogu oitovati
Ukoliko ga drava
lanica ne ispotuje
Komisija izdaje
obrazloeno
miljenje
Ukoliko se nisu oitovale

ili je oitovanje
nezadovoljavajue
Komisija predmet
moe uputiti Sudu
pravde
U sluajevima kada se problem ne rijei neformalnim razgovorom, Komisija svoje navode predoi
dravi lanici u dopisu sa formalnim obavjetenjem, u kojem ukae na navodne povrede prava EU.
Drava lanica nakon toga ima mogunost da se oituje o navodnoj povredi.
Ako ne dobije odgovor na dopis sa formalnim obavjetenjem ili ako su, prema miljenju Komisije,
zaprimljena oitovanja drave lanice nezadovoljavajua, Komisija dravi lanici dostavlja obrazloeno
miljenje. Obrazloeno miljenje treba ukljuivati koherentan i detaljan prikaz pritubi. Takoer treba
postaviti rok u kojem drava lanica treba na njega odgovoriti. Minimalni rok je dva mjeseca.
Ako komisija ne dobije odgovor na obrazloeno miljenje ili ako je taj odgovor nezadovoljavajui,
Komisija ima diskreciono pravo da predmet uputi SP-u. Ne postoji obaveza da to uradi.
Napomena: Komisiju ne obavezuju bilo kakvi rokovi u smislu pokretanja i zakljuivanja postupka zbog
prekraja.
Predmet C-17/09 Komisija protiv Njemake 5 odnosio se na postupak zbog prekraja koji je Komisija
pokrenula 10 godina nakon navodne povrede prava EU. Navodna povreda bila je dodjela ugovora
koju je grad Bon izvrio bez objave obavjetenja o nabavci. Njemaka je tvrdila da je prituba
Komisije nedopustiva zbog veoma dugog vremenskog perioda koji je proao od saznanja Komisije za
navodnu povredu i datuma pokretanja postupka (stav 13. odluke). SP je odluio da Komisija, kao
zatitnica Ugovora, odluuje o tome da li je adekvatno pokrenuti postupak (stav 20.).
Tube koje podnose drave lanice: Drava lanica moe takoer pokrenuti predmet pred SP-om
protiv druge drave lanice, u skladu sa lanom 259. TFEU. Postupci prema lanu 259. pokrenuti su
samo nekoliko puta u historiji SP-a i nisu se odnosili na javne nabavke 6. Prije nego drava lanica
pokrene takav postupak, mora stvar izloiti Komisiji. Postoji specifina procedura koja se mora
slijediti.
3.2 Zahtjev za prethodnu odluku prema lanu 267. TFEU
SPEU je vrhovni zatitnik prava EU, ali on nije jedino sudsko tijelo koje ima pravo i zadatak da
primjenjuje pravo EU. Ovaj je zadatak dodijeljen i nacionalnim sudovima drava lanica. Procedura
5
6
Presuda od 21. januara 2010. godine.

Najskoriji postupak prema lanu 259. bio je predmet C-364/10 Maarska protiv Slovake.
10
koja omoguava saradnju izmeu SP-a i nacionalnih sudova propisana je lanom 267. TFEU. Naziva se
postupak prethodne odluke.
Zahtjev za prethodnu odluku: Nacionalni sudovi mogu, a nekada i moraju, uputiti zahtjev SP-u i traiti
pojanjenje i tumaenje prava EU. Ova mjera ima cilj da osigura efikasnu i jedinstvenu primjenu prava
EU i da sprijei razliita tumaenja. Ukoliko se pokrene pitanje tumaenja prava EU u predmetu pred
nacionalnim sudom, sud taj postupak obustavlja, formulira pitanje ili pitanja i upuuje ih SP-u te eka
na njegov odgovor.
Nadlenost i dopustivost: Prema lanu 267. TFEU, SP ima nadlenost da donosi prethodne odluke
koje se odnose na:
tumaenje Ugovora;
vaenje i tumaenje akata institucija, tijela, ureda i agencija EU.
U postupku za prethodnu odluku, pitanje ili pitanja SP-u ne upuuju strane u domaem predmetu, ve
to radi nacionalni sud. Ipak, strane se mogu pojaviti pred SP-om. Nacionalni sud, u zavisnosti od
specifinih karakteristika svakog predmeta, utvruje:
potrebu za prethodnom odlukom;

relevantnost pitanja ili vie njih koje upuuje SP-u.
Pitanja koje nacionalni sud postavlja moraju se odnositi na tumaenje prava EU. Ako se ne radi o
pravu EU, pitanje je nedopustivo. Ne mogu se postavljati pitanja o usklaenosti nacionalnih propisa
sa propisima EU. Meutim, u predmetima u kojima se ovakvo pitanje pojavi, SP moe biti voljan da to
pitanje preformulira tako da je dopustivo i da se moe razmatrati.
U principu, SP ima obavezu donijeti odluku o pitanjima koje nacionalni sud postavlja. Meutim, SP
moe odbiti da donese odluku o pitanju u sljedeim okolnostima:
ako je oigledno da zahtjev za tumaenje prava EU nema veze sa stvarnim injenicama glavne
tube ili njene svrhe;
ako je problem hipotetiki;
ako SP nema injenini ili pravni materijal koji je neophodan da se da adekvatan odgovor na
pitanje.
Na primjer, u predmetu C-568/08 Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie i drugi (koji se
razmatra u Poglavlju 10 - Pravni lijekovi), SP je utvrdio da je jedno od pitanja upuenih sudu
nedopustivo. Po miljenju suda, tumaenje prava EU koje je zatraio nacionalni sud nije imalo veze sa
predmetom spora u glavnom postupku.
Pravo upuivanja pitanja ogranieno je na sud ili tribunal: Samo sud ili tribunal drave lanice moe
uputiti pitanje SP-u.
Pojam suda ili tribunala je koncept EU prava. Prema ovom konceptu, utvrivanje da li je neko tijelo
sud/tribunal zavisi od prirode tog tijela. Da bi ovo utvrdilo, SP uzima u obzir niz faktora, od kojih svi
moraju biti ispunjeni. Razmatraju se sljedei:
tijelo je osnovano zakonom;

tijelo je stalno;
nadlenost tijela je obavezna;
postupak tijela je inter partes 7;
tijelo primjenjuje vladavinu zakona;
tijelo je nezavisno 8.
Inter partes se odnosi na situaciju u kojoj sve zainteresirane strane zaprimaju adekvatno obavjetenje o
raspravi i imaju razumnu priliku da svoja miljenja i stavove izraze.
8
Vidi, na primjer, predmet C-54/96 Dorsch Consult Ingenieursgesellschaft protiv Bundesbaugesellschaft Berlin,
stav 23.
11
EU koncept suda ili tribunala moe se odnositi i na tijela koja se prema propisima drave lanice ne
smatraju sudovima.
SP je sljedea tijela prepoznao kao sudove ili tribunale u skladu sa konceptom EU prava:
sudije koji kombiniraju funkcije javnog tuitelja i nieg sudije u krivinim predmetima (pretori)
u Italiji (predmet 14/86 Pretore di Sal protiv X);
univerzitetski odbor za albe (C-408/98 Abbey National);
sud koji odluuje o albi na arbitranu odluku (C-393/92 Gemeente Almelo i drugi protiv
Energiebedrijf IJsselmij);
arbitrani tribunali, ukoliko strane imaju obavezu da spor upute u arbitrau (C-125/04 Denuit i
Cordenier).
SP je odluio da sljedea tijela nisu sudovi ili tribunali u skladu sa konceptom prava EU:
obini arbitrani tribunal (predmet 102/81 Nordsee protiv Reederei Mond)
nacionalni konkurencijski organ (C-53/03 Syfait i drugi)
nacionalna komisija za zatitu od diskriminacije (C-394/11 Belov)
Uinci odluke SP-a: Odluka SP-a ima formu presude ili obrazloene naredbe. Odluka ne predstavlja
samo miljenje. Nacionalni sud koji je uputio zahtjev obavezan je tumaenjem SP-a u rjeavanju
predmeta. Drugi sudovi ovu odluku mogu tretirati kao mjerodavnu.
Odluke SP-a kao odgovor na pitanja koja je uputio nacionalni sud imaju retrospektivan uinak (ex
tunc), to znai da se tumaenja SP-a uzimaju kao tumaenja koja su uvijek bila ispravna.
Drave lanice koje imaju odredbe na koje odluka SP-a utie, moraju izmijeniti sve odredbe koje nisu
u skladu sa tumaenjem SP-a. Na primjer, u predmetu C-406/08 Uniplex (koji se razmatra u Poglavlju
10 - Pravni lijekovi), SP je razmatrao propise Ujedinjenog Kraljevstva o rokovima za pokretanje
pravnog postupka u predmetima nabavki. SP je zakljuio da formulacija tih propisa uzrokuje pravnu
nesigurnost. Ujedinjeno Kraljevstvo je izmijenilo primarno zakonodavstvo da bi ispravilo pravne
nesigurnosti koje je uoio SP.
4. Postupak pred SP-om pokretanje postupka donoenja presude
Svi predmeti, bez obzira na njihovu vrstu, u pravilu, imaju pismenu fazu i usmenu fazu koje su javne.
Meutim, postoje odreene razlike u voenju tube zbog prekraja i zahtjeva za prethodnu odluku.
12
4.1 Tube zbog prekraja

Glavne faze tube zbog prekraja
Tuitelj podnosi
predstavku
Tuenom se uruuje
predstavka
Obavjetenje se
objavljuje u SGEU
Podnosi se
odbrana/odgovor
Javna rasprava
Predmet se
dodjeljuje i utvruje
se datum za
raspravu
Generalni sastanak
sudija i nezavisnih
odvjetnika
Sudija-izvjestitelj
sastavlja
preliminarni izvjetaj
Miljenje nezavisnog
odvjetnika kada SP
smatra da je
potrebno
Sudsko razmatranje
predmeta
Presuda se ita u
otvorenoj sudnici
Presuda se dostavlja
stranama i
objavljuje
U tubama zbog prekraja, sudskoj fazi prethodi preliminarni postupak, kako je navedeno u odjeljku
3.1 iznad. Sudska faza poinje pismenom procedurom prije prelaska na javnu raspravu u SP-u.
Pismena procedura: Glavne faze pismene procedure su:
Podnositelj predstavke podnosi pismenu predstavku Registraru SP-a;

Registrar SP-a objavljuje obavjetenje o tubi i navode podnositelja predstavke u Slubenom
glasniku Evropske unije (SGEU);
Imenuju se sudija-izvjestitelj i nezavisni odvjetnik. Uloga sudije-izvjestitelja je da rukovodi
voenjem predmeta u procesu SP-a.
Predstavka se dostavlja drugoj strani, koja ima mjesec dana da podnese odbranu;
Podnositelj predstavke moe podnijeti odgovor, a tueni na njega uzvratiti. U svakom od
sluajeva rok je jedan mjesec.
Usmena procedura: Glavne faze usmene procedure su:
Kada se zavri pismena procedura, od strana se trai da se izjasne, u roku od mjesec dana, da
li ele da se organizira rasprava;
SP odluuje, nakon itanja preliminarnih izvjetaja sudije-izvjestitelja i sasluanja stajalita
nezavisnog odvjetnika,
o da li su potrebna bilo kakve pripremna ispitivanja;
o kojem bi vijeu trebalo taj predmet dodijeliti.
Predsjednik SP-a nakon toga utvruje datum za javnu raspravu;
Sudija-izvjestitelj priprema izvjetaj o raspravi, koji daje pregled navedenih injenica i
argumenata strana i treih strana, ukoliko postoje;
O predmetu se raspravlja na javnoj raspravi pred sudijama SP-a i nezavisnim odvjetnikom;
Kada SP odlui da je potrebno miljenje nezavisnog odvjetnika, to miljenje se iznosi SP-u u
otvorenoj sudnici. Nezavisni odvjetnik, u miljenju, detaljno analizira pravne aspekte
predmeta i nezavisno predlae rjeenje problema;
Sudija-izvjestitelj priprema prvi nacrt presude SP-a. Sve sudije SP-a koje razmatraju predmet
raspravljaju o nacrtu presude. Sudska razmatranja su tajna. Presude SP-a se donose veinom
glasova sudija SP-a. Ne objavljuju se izdvojena miljenja. Sve sudije SP-a koja razmatraju
predmet potpisuju presudu;
13
Presuda se ita u otvorenoj sudnici i alje nacionalnom sudu, dravama lanicama i

relevantnim institucijama.
4.2 Zahtjev za prethodnu odluku

Glavne faze u postupku zahtjeva za prethodnu odluku
Nacionalni sud podnosi

SP-u zahtjev za
prethodnu odluku o
pitanju ili pitanjima
Prevodi se zahtjev
nacionalnog suda
Obavljuje se
obavjetenje u SGEU
Sudija-izvjestitelj
sainjava preliminarni
izvjetaj
Strane, drave lanice

i institucije EU
podnose pismena
oitovanja
alju se obavjetenja
svim stranama,
dravama lanicama i
institucijama EU
Proces se nastavlja
na isti nain kao u
postupku zbog
prekraja
Nacionalni sud dostavlja pitanje ili pitanja SP-u. Obino ovo pitanje ima oblik sudske odluke, u skladu
sa nacionalnim proceduralnim pravilima.
Zahtjev nacionalnog suda se prevodi na sve zvanine jezike EU. Nakon toga se dostavlja stranama u
glavnom postupku i o njemu se obavijeste drave lanice i institucije EU. Obavjetenje koje navodi
nazive ukljuenih strana i pitanja objavljuje se u SGEU.
Strane, drave lanice i institucije EU imaju dva mjeseca da SP-u dostave svoja pismena oitovanja.
Ostatak procedure je identian proceduri zbog prekraja. Sve strane koje imaju pravo podnijeti
pismena oitovanja mogu takoer svoje argumente iznijeti usmeno, ukoliko se odrava rasprava.
5. Sadraj i objavljivanje presuda SP-a
Reference predmeta: Predmeti koji su SPEU dostavljeni prije 1989. godine oznaavani su brojem
predmeta i godinom upisa (na primjer, 101/81 ili 232/87).
Nakon uspostavljanja Prvostepenog suda (dananji OS), uveden je novi nain oznaavanja predmeta.
Novo oznaavanje razlikuje predmete koje razmatra SP i one koje razmatra OS.
Predmeti SP-a se oznaavaju na sljedei nain:
slovo C za Court (Sud);

redni broj;
godina upisa predmeta.
(na primjer, C-406/08)

Predmeti OS-a se oznaavaju na sljedei nain:
slovo T za Tribunal;
redni broj;
14
godina upisa predmeta.
(na primjer, T-21/2011)

Izgled i sadraj presuda
Presude se sastavljaju u standardnom obrascu i po numeriranim stavovima. lan 87. Poslovnika o
radu 9 propisuje obavezni sadraj presude.
lan 87. Poslovnika o radu
lan 87. Sadraj presude
Presuda mora sadravati:
(a) izjavu da se radi o presudi Suda,
(b) navod o sastavu Suda,
(c) datum donoenja,
(d) imena predsjednika i sudija koji su uestvovali u razmatranju, uz navoenje imena sudijeizvjestitelja,
(e) ime nezavisnog odvjetnika,
(f) ime registrara,
(g) opis strana ili zainteresiranih lica navedenih u lanu 23. Statuta koji su uestvovali u postupku,
(h) imena njihovih zastupnika,
(i) u sluaju direktnih tubi ili albi, izjavu o obliku naredbe koju strane trae,
(j) kada je primjenjivo, datum rasprave,
(k) izjavu da je nezavisni odvjetnik sasluan i, kada je to primjenjivo, datum njegovom Miljenja,
(l) saetak injenica,
(m) osnove za odluku,
(n) operativni dio presude, ukljuujui, gdje je to adekvatno, odluku o trokovima.
Neke presude sadre i kratki saetak koji priprema sluba SP-a i kojem su navedeni glavni zakljuci
presude.
Objavljivanje presuda
Curia: Tekstovi presuda koje donose SP i OS, kao i miljenja nezavisnih odvjetnika, SPEU objavljuje na
svakom od zvaninih jezika Evropske unije. Tekstovi svih presuda dostupni su na web stranici Curia
SPEU: http://www.curia.europa.eu.
Izvjetaji Evropskog suda: Zvanini tekstovi presuda objavljuju se i u Izvjetajima Evropskog suda
(ECR). Tom I sadri presude i miljenja SP-a, kao i miljenja nezavisnih odvjetnika. Tom II sadri
presude OS-a.
SGEU: Operativni dio presude i biljeka o glavnim pitanjima kojima se presuda bavi takoer se
objavljuju u Slubenom glasniku Evropske unije (SGEU), u seriji C.
6. Posljedice zbog neusklaenosti sa presudama SP-a
Vidi stranu 1, fusnotu broj 2.
15
Presuda SP-a su obavezujue za drave lanice EU i one ih moraju provoditi. Ukoliko drava lanica ne
potuje presudu SP-a, primjenjuje se lan 260. TFEU.
lan 260. TFEU
1. Ako Sud pravde Evropske unije ustanovi da drava lanica nije ispunila neku obavezu na temelju
Ugovor, ta je drava duna poduzeti potrebne mjere kako bi postupila u skladu sa presudom Suda.
2. Ako smatra da dotina drava lanica nije poduzela potrebne mjere kako bi postupila u skladu s
presudom Suda, Komisija, nakon to toj dravi prui priliku za oitovanje, moe predmet uputiti Sudu.
Komisija pritom odreuje visinu paualnog iznosa ili novane kazne koju je dotina drava lanica
duna platiti, a koju smatra primjerenom s obzirom na okolnosti.
Utvrdi li Sud da drava lanica nije postupila u skladu sa njegovom presudom, moe joj odrediti
plaanje paualnog iznosa ili novane kazne.
lan 260. TFEU dozvoljava Komisiji da pokrene postupak protiv dotine drave lanice zahtijevajui
plaanje paualnog iznosa ili novane kazne. Komisija u svom zahtjevu navodi vrstu plaanja i njegov
iznos. Prijedlog Komisije nije obavezujui za SP, ali svakako slui kao korisna referentna taka 10.
Raunanje kaznenih plaanja: Komisija je usvojila metod raunanja kaznenog plaanja ije
nametanje trai od SP-a. Iznos predloene kazne se rauna na sljedei nain:
Prvo, primjenjuje se jedinstvena fiksna dnevna stopa za svaki dan kanjenja u provedbi
presude SP-a. Trenutna fiksna stopa je EUR 650 po danu (u junu 2014.). Ova fiksna stopa se
revidira u skladu sa stopom inflacije.
Drugo, jedinstvena fiksna stopa se mnoi sa dva koeficijenta:

o Koeficijent 1 se utvruje u odnosu na ozbiljnost prekraja.
o Koeficijent 2 se utvruje u odnosu na trajanje prekraja.
Tree, rezultat se onda mnoi sa specijalnim faktorom, koji se odreuje u skladu sa
mogunou te drave lanice da plati (na osnovu BDP-a) i brojem glasova koje ta drava ima
u Vijeu Evropske unije. Na primjer, specijalni faktor trenutno iznosi 21,29 za Njemaku,
18,65 za Francusku, 7,75 za Poljsku i 0,35 za Maltu 11.
Raunanje paualnog plaanja: U sluaju paualnog plaanja, standardna fiksna stopa je EUR 220 po
danu (u junu 2014.). Ova stopa se revidira u skladu sa stopom inflacije.
Plaanje kazni u javnim nabavkama
U predmetu iz 2004. godine C-275/03 Komisija protiv Portugala, SP je zakljuio da je Portugal
prekrio Direktivu o pravnim lijekovima. Povreda se odnosila na portugalsko zakonodavstvo koje je
uslovilo dodjelu odtete za povrede zakonodavstva o nabavkama dokazom greke ili prevare
ugovornog organa.
Na dan 10. januara 2008. u predmetu C-70/06 Komisija protiv Portugala, SP je Portugalu naloio da
plati kaznu zbog nepotivanja ranije odluke (C-275/03 Komisija protiv Portugala). SP je Portugalu
nametnuo kaznu u iznosu od EUR 19.932 dnevno. Kazna koju je primijenio SP bila je mnogo nia od
one koju je traila Komisija.
Kazna se odnosila na period od 10. januara 2008., od dana kada je donesena odluka o kazni do dana
na koji je ispotovana presuda SP-a u predmetu C-275/03. Ustvari, Portugal je ukinuo sporno
zakonodavstvo i usvojio nove odredbe o odteti nekoliko dana prije 10. januara 2008. godine.
Portugal je stoga smatrao da nema potrebe da plaa bilo kakvu kaznu.
Ali se pria tu ne zavrava. Komisija je tvrdila da novo zakonodavstvo koje je Portugal usvojio i dalje
nije usklaeno sa pravilima EU. Komisija je odbila da povue dnevnu kaznu. Da bi izbjegao
10
Vidi, na primjer, stav 103. presude u predmetu C-304/02 Komisija protiv Francuske.
Saoptenje Komisije kojim se auriraju podaci koji se koriste za raunanje paualnog iznosa i novane kazne
koje Komisija predlae Sudu pravde u postupcima zbog prekraja [C(2013) 8101 final].
11
16
produavanje spora, Portugal je ponovno revidirao pravila javnih nabavki, koja su stupila na snagu u
julu 2008. godine.
Nakon toga, Portugal je pokrenuo postupak protiv Komisije pred Opim sudom osporavajui kaznu
koju mu je Komisija nametnula. Do ove faze, prema raunici Komisije, kazna je iznosila EUR 3,6
miliona. OS je ponitio odluku Komisije (T33/09).
Komisija se alila SP-u protiv rjeenja OS-a. Tvrdila je da nova pravila javnih nabavki nisu usklaena sa
prvobitnom odlukom SP-a u predmetu C-275/03 Komisija protiv Portugala.
Spor je okonan presudom SP-a od 15. januara 2014. godine. SP je odbacio prigovore Komisije (C292/11P). I OS i SP su bili stajalita da ocjena novog zakonodavstva koje je usvojila drava lanica
spada u iskljuivu nadlenosti SP-a. U sluaju neslaganja izmeu Komisije i te drave lanice oko
usklaenosti novog zakona sa odlukom suda, to neslaganje treba biti predmetom novog postupka na
temelju lana 260. TFEU.
17
Poglavlje 2 Materijalno podruje primjene

Podruje primjene direktiva EU o javnim nabavkama i djelokrug koji pokrivaju
Definicija ugovora o javnoj nabavci i koncesija
Vrste ugovora koje obuhvataju: Direktive o javnim nabavkama EU pokrivaju tri osnovne vrste
ugovora: za radove, robe i usluge. Postoje neke ope karakteristike koje su zajednike svim vrstama
ugovora koje direktive pokrivaju.
Da bi ugovor potpadao pod direktive mora ispunjavati tri kriterija:
1) Ugovor mora imati finansijski interes, odnosno podrazumijevati naknadu, novac ili ekvivalent
novca.
2) Ugovor mora biti u pismenoj formi.
3) Ugovor mora biti sklopljen izmeu dvije strane privrednog subjekta i ugovornog organa.
Finansijski vrijednosni razredi: Direktive obuhvataju ugovore ija je vrijednost jednaka ili vea od
odreenih iznosa (vrijednosni razredi EU). Vrijednosni razredi EU utvruju se na period od dvije
godine i svake dvije godine se mijenjaju, a stupaju na snagu od 1. januara. Izmjene se vre Uredbom
Komisije.
Trenutni vrijednosni razredi iz Direktive 12, primjenjivi tokom perioda 2014.-2015., iznose:
EUR 134.000 za robe i usluge koje dodjeljuju centralni ugovorni organi;

EUR 207.000 za robe i usluge koje dodjeljuju drugi ugovorni organi;
EUR 5.186.000 za javne radove.
Vrijednosni razredi iz Komunalne direktive 13 su: za ugovore o radovima, razred je isti kao u Direktivi;
za ugovore o robama i uslugama, vrijednosni razred je vei (EUR 414.000) od onog u Direktivi.
Ugovori o uslugama: Direktiva propisuje dvije kategorije usluga koje su navedene u dva aneksa
Direktive (Aneksi IIA i IIB). Usluge iz Aneksa IIA, koje se takoer nazivaju prioritetnim uslugama,
podlijeu svim odredbama Direktive. Usluge iz Aneksa IIB, takoer poznate kao neprioritetne
usluge, podlijeu samo veoma ogranienom broju odredbi Direktive.
Ugovori ispod vrijednosnih razreda: Direktiva ne obuhvata ugovore ija je vrijednost ispod razreda,
ali ti ugovori mogu podlijegati principima Ugovora, pod uslovom da jesu ili bi mogli biti od interesa
preduzeima u drugim dravama lanicama (prekogranini interes).
Iskljuenja i izuzea: ak i kada ugovori spadaju u opu definiciju javnog ugovora, neki od njih su
iskljueni iz opsega direktiva zbog niza razloga. Neki su iskljueni jer po svojoj prirodi nisu podloni
konkurenciji. Neka iskljuenja se primjenjuju samo na ugovore posebne prirode, poput ugovora koji
se odnose na odreene vrste usluga.
Ugovor (lan 346.) takoer propisuje izuzetke u kontekstu sigurnosnih pitanja.
.
12
13
Direktiva javnog sektora 2004/18/EZ se u daljem tekstu navodi kao Direktiva.

Direktiva 2004/17/EZ.
18
lan 346. TFEU

Odredbe Ugovor ne iskljuuju primjenu sljedeih pravila:
(a) nijedna drava lanica nije obvezna davati informacije ako smatra da bi njihovo otkrivanje bilo
suprotno osnovnim interesima njezine sigurnosti;
(b) svaka drava lanica moe poduzeti one mjere koje smatra potrebnima za zatitu osnovnih
interesa svoje sigurnosti, koje su povezane s proizvodnjom ili trgovinom orujem, streljivom i ratnom
opremom.
Napomena: Direktiva za odbranu i sigurnost usvojena je 2009. godine. Praktina posljedica usvajanja
direktive bila je sve tee oslanjanje na izuzee iz lana 346. Razlog tome je da je Direktiva za odbranu i
sigurnost propisala pravila posebno prilagoena dodjeli ugovora u ovim sektorima. Ugovorni organ
mora dokazati da ak ni ta specifina pravila iz direktive ne garantiraju zatitu njegovih temeljnih
sigurnosnih interesa.
Ugovori o koncesijama: Direktiva pokriva ugovore o javnim nabavkama i koncesije za radove u
vrijednosti iznad finansijskih razreda EU za radove. Koncesije za radove su definirane na isti nain kao
ugovori o radovima, osim u dijelu koji se odnosi na plaanje naknade. Kod ugovora o koncesiji za
radove, naknada za privrednog subjekta moe imati sljedee oblike: i) pravo na koritenje radova ili ii)
pravo na koritenje radova uz plaanje. Prenos rizika je takoer kljuni faktor. Koncesije za radove
podlijeu ogranienom broju odredbi Direktive. Koncesije za usluge su definirane na isti nain kao
koncesije za radove, ali su potpuno izuzete iz odredbi Direktive.
Koncesije za radove nie vrijednosti od one predviene Direktivom i koncesije za usluge podlijeu
principima iz Ugovora svaki put kada podrazumijevaju prekogranini interes.
Nova Direktiva o koncesijama
Direktiva o koncesijama 2014/23/EU regulira dodjelu koncesija za radove i koncesija za usluge koje
su iznad vrijednosnog razreda EU u iznosu od EUR 5.186.000.
Za vie informacija, potraite:
Sigma Public Procurement Brief 4, Which Contracts are Covered by the Procurement Directives
[Kratki pregled javnih nabavki Sigme 4, Koji ugovori podlijeu direktivama o nabavkama] (januar
2011.) http://www.sigmaweb.org/publications/Contracts_Public_Procurement_Directives_2011.pdf
Sigma Public Procurement Brief 5, Understanding the EU Financial Thresholds [Kratki pregled javnih
nabavki Sigme 5, Razumijevanje vrijednosnih razreda EU] (januar 2011.)
http://www.sigmaweb.org/publications/EU_Financial_Thresholds_Public_Procurement_2011.pdf
Sigma Public Procurement Training Manual, Module D3, Contracts covered [Sigmin prirunik za
edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul D3, Ugovori koji podlijeu direktivama]
http://www.sigmaweb.org/publications/46179267.pdf
Sigma Public Procurement Training Manual, Module D4, Exemptions [Sigmin prirunik za edukaciju
u oblasti javnih nabavki, modul D4, Izuzea]
ta je vano znati
1. Direktive o javnim nabavkama EU primjenjuju se na ugovore o radovima, robama i uslugama i na
koncesije za radove iznad vrijednosnih razreda EU.
2. Direktive o nabavkama EU propisuju specifino znaenje i ugovorima o javnim nabavkama i
koncesijama. Dalje u tekstu e se razmatrati ove definicije na nain na koji ih tumai SP. Nova
Direktiva o koncesijama definira i radove i usluge, a oslanja se na sudsku praksu SP-a.
3. Vano je da nacionalno zakonodavstvo transponira definicije ugovora o javnim nabavkama, kao i
koncesija, tano onako kako su postavljene direktivama.
4. Ugovorni organi moraju tumaiti definicije u skladu sa znaenjima koje je dao SP da bi se
osiguralo da svi javni organi potpadaju pod podruje primjene pravila javnih nabavki.
19
5. Ugovori manjih vrijednosti i koncesije za usluge podlijeu principima TFEU-a ukoliko

podrazumijevaju prekogranini interes. Znaenje pojma prekogranini interes objanjeno je u
sudskoj praksi SP-a koja se dalje u tekstu razmatra.
6. Obaveze ugovornog organa (oglaavanje i druge pozitivne obaveze koje se primjenjuju na dodjelu
ugovora ispod vrijednosnih razreda objanjene su u sudskoj praksi koja se ovdje razmatra.
7. Jedini dozvoljeni izuzeci iz primjene direktiva o javnim nabavkama su oni koji su iscrpno i izriito
navedeni u pravu EU.
Saetak pristupa i odluka SPEU
Objavljivanje i druge pozitivne obaveze prema Ugovoru: Odredbe o slobodnom kretanju iz Ugovora,
o slobodi nastana i slobodi pruanja usluga, praene su obavezom transparentnosti. Obaveza
transparentnosti sastoji se od osiguravanja, u korist bilo kojeg potencijalnog ponuaa, stepena
oglaavanja koji je dovoljan da omogui otvaranje trita usluga konkurenciji i revidiranje
nepristrasnosti procesa nabavke.
Primjena principa Ugovora na ugovore ispod vrijednosnih razreda i ugovore koji samo djelimino
podlijeu direktivama: Direktive o nabavkama ne pokrivaju ugovore ija je vrijednost ispod
vrijednosnih razreda EU, ali ti ugovori ipak mogu podlijegati principima Ugovora, pod uslovom da
podrazumijevaju odreeni prekogranini interes za kompanije koje se nalaze u drugim dravama
lanicama (vidi, na primjer, C- 507/03 Komisija protiv Irske). U odreenim okolnostima, ak i ugovori
malih vrijednosti mogu podrazumijevati prekogranini interes. Na primjer, kada se nacionalne granice
nalaze u nekom naseljenom podruju koje se protee u obje zemlje (vidi C-147/06 i C-148/06 SECAP i
Santorso).
Isti princip koji se odnosi na prekogranini interes primjenjuje se na koncesije za usluge i na
neprioritetne usluge koje, prema trenutnim pravilima EU, ne zahtijevaju objavljivanje obavjetenja u
SGEU (C-226/09 Komisija protiv Irske). SP smatra da u nekim sluajevima injenica da postoji
objavljivanje na razini EU moe pokazati dostatan prekogranini interes (C-91/08 Wall).
U predmetu C-388/12 Comune di Ancona, SP je prekogranini interes razmatrao u kontekstu dodjele
koncesije. SP je zakljuio da prekogranini interes nije iskljuen iz odreenog aranmana samo zato
to on nije u stanju da generira dostatnu dobit.
Definicija ugovora o javnim nabavkama: U predmetima C-220/05 Auroux i drugi i C-451/08 Helmut
Mller, SP definira uslove koji se moraju ispuniti da bi se aranmani koji se odnose na razvijanje
zemljita klasificirali kao ugovori o javnoj nabavci radova. SP je razmatrao ovo pitanje i u spojenim
predmetima C-197/11 i C-203 Libert i drugi u kontekstu zakonodavnih uslova za razvijanje i prodaju
socijalnog stanovanja.
Definicija koncesija: Razlika izmeu ugovora o javnoj nabavci i ugovora o koncesiji utvruje se
nainom na koji se ugovarau daje naknada za izvrene radove ili usluge. U sluaju ugovora o javnoj
nabavci, sam ugovorni organ je odgovoran za tu naknadu. U sluaju koncesija, naknada se sastoji od
prava na iskoritavanje radova ili usluga. Ugovara moe naplaivati koritenje tih radova ili usluga.
Stoga, kompletna naknada ili njen dio dolazi iz izvora koji nije ugovorni organ. SP smatra da postoji
koncesija za usluge kada se dogovorena metoda naknaivanja sastoji od prava pruatelja usluga da
koristi vlastite usluge uz plaanje (C-382/05 Komisija protiv Italije).
SP je uveo jo jedan kljuni element pri odluivanju da li odreeni ugovor predstavlja ugovor o
koncesiji. Osnovna karakteristika koncesije je da koncesionar preuzima glavni ili makar znaaj dio
operativnog rizika (C-274/09 Privater Rettungsdienst i Krankentransport Stadler, C-348/10 Norma-A o
Dekom, i C-206/08 Eurawasser). Rizik se mora tumaiti kao rizik izlaganja nepredvidivim promjenama
trita, to moe ukljuivati sljedee:
konkurencija drugih subjekata;

nedovoljno pruanje usluga da bi se odgovorilo na potranju;
nemogunost odgovornih da plate za pruene usluge;
nedovoljno prihoda za pokrivanje trokova tih usluga;
20
odgovornost za tetu koja je nastala zbog neadekvatnih usluga.
Rizici koji su povezani sa loim upravljanjem ili grekama u prosudbi privrednih subjekata nisu
odluujui za klasificiranje koncesije za usluge. Ti rizici su inherentni svakom ugovoru, bilo da se radi o
ugovoru o nabavci usluga ili ugovoru o koncesiji. Nacionalni sud ocjenjuje da li se transakcija treba
smatrati koncesijom za usluge ili ugovorom o nabavci usluga, uzimajui u obzir sve karakteristike
transakcije. Vidi dolje napomenu o novoj Direktivi za koncesije.
Izuzea: Direktive navode niz derogacija (izuzea) od obaveze primjene transparentnih, konkurentnih
postupaka. U skladu sa sudskom praksom, svaka derogacija mora se strogo tumaiti. Teret
dokazivanja postojanja izuzetnih okolnosti koje bi opravdale derogaciju lei na ugovornom organu koji
tu derogaciju trai. SP je razmatrao niz predmeta koji se odnose na izuzea iz lana 346. TFEU na
temelju sutinskih sigurnosnih interesa, i potvrdio je strogo tumaenje izuzea (C-337/05 Komisija
protiv Italije). U predmetima u kojima se kupuje oprema za kombiniranu civilnu i vojnu upotrebu,
izuzee se ne moe primijeniti (C-157/06 Komisija protiv Italije). ak i kada se primjenjuje lan 346.
TFEU, ugovorni organ i dalje mora pokazati da je neophodna primjena izuzea (C-615/10
Insinritoimisto InsTiimi.)
Direktiva o koncesijama 2014/23/EU

Direktiva o koncesijama ukljuuje prenos operativnog rizika na privrednog subjekta kao jedan od
elemenata definicije koncesije:
lan 5.
Dodjela koncesija za radove ili usluge ukljuuje prenos na koncesionara operativnog rizika u
koritenju tih radova ili usluga koji obuhvata i rizik potranje ili ponude, ili oba. Smatra se da je
koncesionar preuzima rizik kada se, u normalnim uslovima poslovanja, ne garantira povrat investicija
ili trokova nastalih u izvoenju radova ili pruanju usluga koje su predmet koncesije. Dio rizika
prenesen na koncesionara ukljuuje stvarno izlaganje nepredvidivim promjenama trita, tako da
svaki potencijalni procijenjeni gubitak koji je pretrpio koncesionar nije tek nominalan i zanemariv.
Sudska praksa
Znaenje prekograninog interesa
C-507/03 Komisija protiv Irske
Komisija Evropskih zajednica protiv Irske
Presuda od 13. novembra 2007., miljenje nezavisnog odvjetnika od 12. januara 2006.
Tuba koju je podnijela Komisija
Ova tuba, koju je podnijela Evropska komisija, temelji se na aranmanu pruanja usluga koji se
odnosi na plaanje socijalne naknade. Usluge su smatrane neprioritetnim prema Direktivi o uslugama.
Vlada je posao dodijelila irskoj potanskoj slubi An Post, bez objavljivanja obavjetenja. Komisija je
smatrala da se ovim aranmanom prekrila obaveza nabavke usluga na transparentan nain, kako je
predvieno lanovima 43. i 49. Ugovora (sadanji lanovi 49. i 56. TFEU).
SP je naveo izriita pravila iz Direktive o uslugama o objavljivanju obavjetenja o nabavkama i
injenicu da ne postoji obaveza objavljivanja obavjetenja o nabavkama za neprioritetne usluge.
Utvrdio je da ovo izuzee ne iskljuuje primjenu lanova 43. i 49. Ugovora. SP je smatrao da se
obaveza transparentnosti, koja proizlazi iz principa jednakog tretmana, primjenjuje na ugovore o
neprioritetnim uslugama kada postoji prekogranini interes. U ovom sluaju, nije dolo do krenja
obaveze transparentnosti jer Komisija nije dokazala da ugovor podrazumijeva prekogranini interes.
21
SP je tvrdio da injenica da je Komisija zaprimila prigovor zbog neobjavljivanja nije bila dovoljna da
pokae prekogranini interes.
Evropska komisija protiv Irske
Presuda od 18. novembra 2010., miljenje nezavisnog odvjetnika od 29. juna 2010.
Ovaj predmet se odnosio na ugovor o nabavci za Odjeljenje za pravdu, ravnopravnost i reformu prava
u Irskoj. Predmet ugovora bila je nabavka usluga usmenog i pismenog prevoda za institucije koje se
bave pitanjima azila. Navedene usluge su neprioritetne. Dodjela ugovora je stoga podlijegala samo
ogranienim pravilima Direktive koja se odnose na tehnike specifikacije i objavljivanje obavjetenja o
dodjeli ugovora. SP je zakljuio da je ugovor bio od prekograninog interesa na temelju injenica da
je: i) objavljen na nivou EU u SGEU, i ii) da su neke od pristiglih ponuda dole izvan Irske.
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Direktiva javnog sektora iz 2014. godine ukida razliku izmeu prioritetnih i neprioritetnih usluga i
uvodi novi, slabiji reim za socijalne, zdravstvene i druge specificirane usluge.
Sve ostale usluge, osim usluga izuzetih iz Direktive javnog sektora iz 2014. godine, i dalje podlijeu
cjelokupnom reimu.
C-91/08 Wall
Wall AG protiv Stadt Frankfurt am Main, Frankfurter Entsorgungs und Service (FES) GmbH
Presuda od 15. maja 2008., miljenje nezavisnog odvjetnika od 27. oktobra 2009.
Zahtjev za prethodnu odluku
U ovom predmetu, SP je zakljuio da je ugovor od prekograninog interesa zbog puke injenice da je
objavljen kao nabavka na nivou cijele EU. Obavjetenje o nabavci objavljeno je u Slubenom
glasniku grada Frankfurta.
C-147/06 i C-148/06 SECAP i Santorso
SECAP SpA i Sortorso Soc. Coop. arl protiv Comune di Torino
Presuda od 13. aprila 2010., miljenje nezavisnog odvjetnika od 27. novembra 2007.
U ovim spojenim predmetima, SP je pokazao kako se identificira prekogranini interes u ugovoru. SP
je naveo da zakonodavstvo na nacionalnom i lokalnom nivou moe postaviti objektivne kriterije za
utvrivanje da li takav interes postoji. Ti kriteriji mogu biti injenica da ugovor donosi znaajnu
vrijednost u kombinaciji sa mjestom u kojem se radovi trebaju izvesti. SP je takoer naveo da kada se
nacionalne granice nalaze u nekom naseljenom podruju koje se protee u obje zemlje ak i ugovori
niske vrijednosti mogu biti od prekograninog interesa.
C-388/12 Comune di Ancona
Comune di Ancona protiv Regione Marche
Presuda od 14. novembra 2013., miljenje nezavisnog odvjetnika od 5. septembra 2012.
22

Jedno od pitanja koje je SP razmatrao u ovom predmetu bila je primjena pravila TFEU o slobodnom
kretanju. Kontekst je bio dodjela ugovora o koncesiji. Pitanje je bilo da li injenica da koncesija nije u
stanju da generira znaajne prihode ili veliku prednost za koncesionara ili ugovorni organ znai da
koncesija ne podrazumijeva prekogranini interes. SP je smatrao da aranman nije sprijeen da ima
prekogranini interes samo zbog toga to ne moe generirati dovoljnu dobit (stav 51. presude). SP
je naveo da bi dodjela takvog ugovora o koncesiji mogla omoguiti firmi da se osnuje u dravi lanici u
kojoj se koncesija dodjeljuje, ime bi se omoguio temelj za buduu aktivnost.
Definicija ugovora o javnoj nabavci
C-220/05 Auroux i drugi
Jean Auroux i drugi protiv Commune de Roanne
Presuda od 18. januara 2007., miljenje nezavisnog odvjetnika od 15. juna 2006.
Do ovog predmeta je dolo u kontekstu dodjele ugovora za izgradnju zabavno-rekreativnog centra u
mjestu Roanne, Francuska. Mr. Auroux i osam drugih podnositelja predstavke podnijeli su zahtjev da
se poniti odluka opine Roanne kojom se naelnik ovlastio da potpie sporazum sa Socit
dquipement du dpartement de la Loire (SEDL). Sporazum je predviao razvoj zabavno-rekreativnog
centra u sukcesivnim fazama. Prva faza se sastojala od izgradnje multipleks kina i komercijalnih
prostora. Sporazum je predviao da e se multipleks kino i komercijalni prostori prenijeti na tree
strane kada se zavre graevinski radovi. Parking, pristupne ceste i javne povrine trebale su se
prenijeti na opinu Roanne. Kasnije faze, koje su zahtijevale potpisivanje dodatka na sporazum,
uglavnom su se odnosile na izgradnju drugih komercijalnih i uslunih prostorija i hotela.
Prema sporazumu, SEDL-u je povjeren niz aktivnosti, ukljuujui: kupovinu zemljite, organiziranje
arhitektonskog i/ili graevinskog natjeaja, organiziranje provoenja studija, poduzimanje
graevinskih radova, izrada i auriranje odreenih raunovodstvenih i upravljakih dokumenata,
pronalaenje finansiranja, uvoenje efikasnih mjera za prodaju radova, osiguravanje cjelokupnog
upravljanja i koordinacije projekta, i redovno informiranje opine Roanne o razvoju zabavnorekreativnog centra.
Pitanje koje je nacionalni sud uputio imalo je cilj da utvrdi da li takav aranman predstavlja ugovor o
javnoj nabavci radova. SP je naveo da, prema sporazumu, obaveza SEDL-a nije bila ograniena na
administriranje i organizaciju radova, ve je takoer obuhvatala izvrenje specifinih radova.
SP je ponovio da nije neophodno da ugovara iz ugovora o javnoj nabavci radova ima sposobnost da
direktno izvri radove koristei vlastite resurse. Da bi se utvrdilo da je glavna svrha sporazuma
izvrenje radova, nije relevantno da li sam SEDL izvrava radove ili ima podugovarae. Izgradnja
centra mora se smatrati takvom da ispunjava zahtjeve koje je u sporazumu specificirala opina
Roanne. SP je naveo da je rad koji je naveden u sporazumu cjelokupni zabavno-rekreativni centar, koji
ukljuuje izgradnju multipleks kina, uslune prostorije za aktivnosti zabave, parking i mogui hotel.
Bilo je jasno iz sporazuma da putem izgradnje cijelog zabavno-rekreativnog centra, opina Roanne eli
ponovno pozicionirati i regenerirati prostor oko eljeznike stanice.
Bilo je jasno da je sporazum sklopljen sa finansijskim interesom. Prema uslovima sporazuma, SEDL je
trebao primiti odreeni iznos od opine Roanne kao naknadu za prenos parkinga. Opina se takoer
obavezala da e doprinijeti trokovima svih radova koji su se trebali izvesti. Konano, prema
sporazumu, SEDL je imao pravo na prihod od treih strana kao naknadu za prodaju izvrenih radova.
Stoga, SP je odluio da sporazum putem kojeg ugovorni organ povjerava drugom tijelu izvrenje
radova predstavlja ugovor o javnoj nabavci radova, bez obzira da li je ugovorni organ bio ili bi postao
vlasnik svih ili dijela tih radova.
C-451/08 Helmut Mller
23
Helmut Mller GmbH protiv Bundesanstalt fr Immobilienaufgaben

Presuda od 25. marta 2010., miljenje nezavisnog odvjetnika od 17. novembra 2009.
Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Postupak u Njemakoj odnosio se na prodaju zemljita na kojem je ranije bila vojna kasarna. Prodajni
proces je preuzeo Bundesanstalt, odnosno njemaka savezna agencija za upravljanje javnom
imovinom. Zemljite je prodano drutvu GSSI koje se bavi razvojem nekretnina.
SP je utvrdio da samo ugovor koji je sklopljen sa finansijskim interesom predstavlja ugovor o javnoj
nabavci koji podlijee Direktivi. Finansijski interes u ugovoru znai da ugovorni organ koji je sklopio
ugovor o javnoj nabavci radova dobija uslugu u skladu sa tim ugovorom u zamjenu za naknadu.
Usluga se sastoji od izvrenja radova od kojih ugovorni organ ima namjeru izvui korist. Ekonomska
korist je jasno utvrena kada se pokae da e ugovorni organ postati vlasnik radova koji su
predmetom ugovora. Takoer se smatra da postoji ekonomska korist kada ugovorni organ ima
zakonsko pravo na koritenje radova tako da se oni mogu uiniti dostupnim javnosti. Ekonomska
korist moe postojati takoer putem ekonomskih prednosti koje ugovorni organ moe dobiti od
budueg koritenja ili prenosa radova, finansijskog doprinosa organa izvrenju radova ili njegovog
preuzimanja rizika od ekonomskog neuspjeha radova.
Spojeni predmeti C-197/11 i C-203/11 Libert i drugi
Eric Libert, Christian Van Eycken, Max Bleeckx, Syndicat national des propritaires et copropritaires
ASBL, Olivier de Clippele protiv Gouvernement flamand
Presuda od 8. maja 2013., miljenje nezavisnog odvjetnika od 4. oktobra 2012.
Belgijski zakon o zemljitu i nekretninama namee obavezu graditeljima da obezbjeuju socijalno
stanovanje u specifinim, za to odreenim, podrujima (zajednicama). Ova obaveza proistie iz
zakona svaki put kada se graditelju izda dozvola za graenje na odreenoj parceli. Graditelj tu
obavezu moe ispuniti putem jedne od sljedee etiri opcije:
1. osigurati socijalno stanovanje ili placeve za socijalno stanovanje. U tom sluaju, automatska je
zakonska obaveza da graditelj sklopi upravni sporazum sa organizacijom za socijalno
stanovanje. Prema upravnom sporazumu, organizacija za socijalno stanovanje na tritu
reklamira prodaju socijalnog stanovanja, uz ogranienje cijena;
2. prodati zemljite koje e se koristiti za socijalno stanovanje organizaciji za socijalno
stanovanje;
3. dati u zakup zemljite agenciji za iznajmljivanje socijalnog stanovanja;
4. kombinirati gore navedene mjere od 1 do 3.
Ugovor zakljuen u pisanom obliku: SP je razmatrao da li upravni sporazum predstavlja ugovor o
radovima prema Direktivi. SP je potvrdio da mora, da bi se utvrdilo da li odreena vrsta ugovornog
odnosa postoji, postojati sporazum o razvoju koji je zakljuen izmeu organa nadlenih za
stanovanje i dotinog privrednog subjekta u svrhu utvrivanja rada koji treba poduzeti privredni
subjekt i uslova koji se na njega odnose (stav 112.).
SP je naveo da, kada se zakljuuje takav sporazum, postojanje ugovornog odnosa nije onemogueno
injenicom da je i) gradnja jedinica socijalnog stanovanja zahtjev koji direktno namee nacionalno
zakonodavstvo, i da je ii) strana koja ugovara sa organima nuno vlasnik dotinog zemljita (stav
113.).
24
U ovom specifinom sluaju, ipak, upravni sporazum nije regulirao odnos izmeu ugovornog organa i
dotinog privrednog subjekta. Pored toga, ne ini se da se upravni sporazum ticao gradnje jedinica
socijalnog stanovanja. inilo se da se odnosi samo na sljedeu fazu u procesu, a to je bilo marketing
nekretnina na prodaju (stav 114.).
Koncesije
C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler
Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler protiv Zweckverband fr Rettungsdienst und
Feuerwehralarmierung Passau
Presuda od 10. marta 2011., miljenje nezavisnog odvjetnika od 9. septembra 2010.
Postupak u ovom predmetu u Njemakoj pokrenut je zbog odluke opinske asocijacije Passau
(Passau) da raskine ugovor sa Stadlerom. Prema ugovoru, Stadler je pruao usluge spaavanja javnosti
u Passau. Stadler je osporio odluku koju je Passau donio.
Njemako tijelo za albe uputilo je niz pitanja SP-u koja se odnose na tumaenje koncepta koncesije
za usluge. Ovo pitanje je imalo cilj da utvrdi da li su aranmani za usluge spaavanja bili koncesije za
usluge koje su iskljuenje iz opsega Direktive.
SP je prvo potvrdio, kako je navedeno u C-382/05 Komisija protiv Italije 14, da je jedna karakteristika
koncesije ta da ugovorni organ ne plaa direktno naknadu pruatelju usluga, ve da je on dobija
iskoritavanjem tih usluga. SP je naveo da je ovaj uslov zadovoljen kada naknada dolazi od drugog
vladinog tijela, a ne od korisnika tih usluga.
SP je nadalje potvrdio da se, da bi se radilo o koncesiji, dio ili cjelokupni rizik mora prenijeti na
pruatelja usluga. SP je naveo da taj preneseni rizik moe biti poprilino ogranien kada je sam rizik
koji prati aktivnost ogranien.
SP je odluio, na temelju injenica u predmetu, da je prenos rizika dovoljan. Identificirao je niz faktora
koji ukazuju na prenos rizika, ukljuujui i sljedee: mogue je da naknade za usluge nee pokriti
trokove; nema garancije da e se trokovi pokriti iz drugih izvora, ponuda usluga bi mogla biti vea
od potranje, a neki korisnici mogu ne ispuniti obavezu plaanja naknade.
SP je odluio da ugovori o koncesijama za usluge ne podlijeu nijednoj od direktiva15. Meutim, javni
organi koji zakljuuju takve ugovore moraju potivati temeljna pravila TFEU. Ova pravila ukljuuju
lanove 49. i 56. TFEU i podrazumijevaju obavezu transparentnosti kada dotini ugovor ima
transnacionalnu (prekograninu) dimenziju.
C-206/08 Eurawasser
Wasser und Abwasserzweckverband Gotha und Landkreisgemeinden (WAZV Gotha) protiv
Eurawasser Aufbereitungs und Entsorgungsgesellschaft mbH
Presuda od 18. jula 2007., nema miljenja nezavisnog odvjetnika
Postupak u ovom predmetu u Njemakoj pokrenut je u vezi sa postupkom dodjele ugovora koji je
provodio WAZV Gotha, asocijacija opina koje su zaduene za vodovod i kanalizaciju u regiji Gotha.
Postupak dodjele odnosio se na dvadesetogodinji ugovor za distribuciju pitke vode i kanalizaciju.
Ugovor je objavljen u SGEU. WAZV Gotha je smatrala da se Komunalna direktiva ne primjenjuje, jer je
15
Ovo vie nije sluaj otkako je usvojena nova Direktiva o koncesijama 2014/23/EU.
25
aranman predstavljao koncesiju za usluge i stoga nije potpadao pod Komunalnu direktivu. Jedan od
potencijalnih ponuaa osporio je ovo stajalite. Njemako tijelo za albe uputilo je pitanja SP-u koja
se odnose na tumaenje koncepta koncesije za usluge u Komunalnoj direktivi.
SP je naveo da prethodna sudska praksa ukazuje da pruatelj usluga mora biti nosilac rizika od
poduzete aktivnosti da bi se taj aranman smatrao koncesijom. injenica da je poduzeti rizik vrlo
ogranien ne onemoguuje da aranman da bude koncesija jer se pruanje usluga regulira pravilima
javnog prava. Da bi se odreeni aranman kvalificirao kao koncesija, samo je potrebno da ugovorni
organ prenese na pruatelja usluga najmanje jedan znaajan dio postojeeg rizika.
Izuzea iz Direktive prema lanu 346. TFEU kljuni sigurnosni interesi
C-337/05 Komisija protiv Italije
Komisija Evropskih zajednica protiv Republike Italije
Presuda od 8. aprila 2008., miljenje nezavisnog odvjetnika od 10. jula 2007.
U ovom predmetu, Komisija je pokrenula tubu protiv Italije koja se odnosi na dodjelu 37 ugovora za
kupovinu helikoptera kojim bi se zadovoljili zahtjevi brojnih vojnih i civilnih slubi. Ugovori su
dodijeljeni direktno bez natjeaja. Italija je smatrala da se na ove ugovore ne primjenjuju direktive jer
oni potpadaju pod derogacije za nabavke vojne opreme.
Relevantna derogacija je data u lanu 10. Direktive o robama. Prema ovom lanu, Direktiva o robama
se primjenjuje na ugovore koje ugovorni organi dodjeljuju u oblasti odbrane, a koji podlijeu lanu
296. Ugovora (sada lan 346. TFEU).
lan 296. (sada lan 346. TFEU)
Drava lanica moe poduzeti one mjere koje smatra potrebnima za zatitu osnovnih interesa svoje
sigurnosti, koje su povezane s proizvodnjom ili trgovinom orujem, streljivom i ratnom opremom.
Vlada Italije se oslanjala na lan 296. po osnovi toga da su kupljeni helikopteri imali dvojnu namjenu
i vojnu i civilnu.
SP je naglasio da lan 296. takoer navodi da drava lanica moe primijeniti takve mjere, pod
uslovom da one nemaju negativan efekat po uslove konkurencije na zajednikom tritu u odnosu na
proizvode koji nisu specifino namijenjeni za vojne svrhe. Kada se radi o kupovini opreme za koju
nije sigurno da li e biti koritena u vojne svrhe, neophodno je potivati pravila koja se odnose na
dodjelu ugovora o javnim nabavkama. Ova obaveza se primjenjuje i na nabavku helikoptera za vojne
slube, ali za civilnu upotrebu. Zahtijeva se potivanje ovih pravila ak i kada postoji obaveza
povjerljivosti.
SP je iznio komentar o upotrebi pregovarakog postupka bez prethodne objave obavjetenja.
Potvrdio je da se koritenje ovog postupka svodi na izuzetne situacije i da se moe primjenjivati samo
u sluajevima koji su pobrojani u iscrpnoj listi. Direktiva o robama mora se strogo tumaiti da bi
zadrala svoju efikasnost. Drave lanice ne mogu dozvoliti koritenje pregovarakog postupka bez
prethodne objave obavjetenja u sluajevima koji nisu predvieni tom direktivom. Ne mogu dodavati
nove uslove onim sluajevima koji su izriito navedeni u direktivi samo da bi pojednostavili njenu
upotrebu. Teret dokazivanja postojanja izuzetnih okolnosti koje bi opravdale derogaciju od pravila
nabavki lei u pojedincu koji se na te okolnosti namjerava osloniti.
C-157/06 Komisija protiv Italije
26
Komisija Evropskih zajednica protiv Republike Italije

Presuda od 2. oktobra 2008., nema miljenja nezavisnog odvjetnika
U ovom predmetu, SP je razmatrao italijansko zakonodavstvo koje je dozvolilo derogaciju od pravila
nabavki EU. Dotini ugovor se odnosio na kupovinu helikoptera. Helikoptere su trebale koristiti
policijske snage i nacionalna vatrogasna sluba. SP je smatrao da zahtjev povjerljivosti nije mogao ni
na jedna nain sprijeiti primjenu konkurentskog tenderskog postupka za dodjelu ugovora. Takoer je
naveo zahtjev da dati proizvodi moraju biti namijenjeni iskljuivo za vojne svrhe da bi se mogla
primijeniti derogacija iz Ugovora. Kada se radi o kupovini opreme za koju nije sigurno da e imati
vojnu upotrebu, neophodno je potivati pravila koja upravljaju dodjelom ugovora o javnim
nabavkama.
C-615/10 Insinritoimisto InsTiimi
Insinritoimisto InsTiimi Oy
Presuda od 7. juna 2012., miljenje nezavisnog odvjetnika od 19. januara 2012.
Do ovog predmeta je dolo na temelju postupka pred nacionalnim tijelom za albe Finske. Postupak
se odnosi na izmjenu u dodjeli ugovora koju je nainio Tehniki istraivaki centar odbrambenih snaga
Finske. Ugovor je bio za nabavku nagibne obrtne opreme koja je dizajnirana da daje potporu
objektima koji su podloni elektro-magnetnim mjerenjima. Oprema omoguuje simulaciju i izuavanje
borbenih situacija. Na primjer, vozila se postave na obrtnu platformu i nagnu da bi se testirali njihovi
senzori za zrane prijetnje. Ugovor je dodijeljen u konkurentskom postupku, u koji su pozvane etiri
firme. Nije bilo objave obavjetenja o nabavci.
SP je prvo naveo da se, kao to je sluaj i sa drugim izuzeima iz odredbi Ugovora o slobodnom
kretanju, izuzea iz lana 346. TFEU moraju strogo tumaiti.
SP je takoer naveo vano naelo da nije dovoljno za dravu lanicu da se jednostavno osloni na opu
izjavu o sigurnosnim interesima. Oslanjanje na sigurnost podlijee kontroli, ija je svrha ocijeniti da je
mogue adekvatno se osloniti na te sigurnosne interese. Kontrola treba imati cilj da utvrdi i) da li
dotini proizvod potpada pod lan 346. TFEU, ii) da li su potrebne mjere da se zatite kljuni
sigurnosni interesi; i iii) da li bi se mogle poduzeti druge mjere koje su manje intruzivne ili manje
restriktivne po trgovinu.
SP je razmatrao zahtjev da poduzete mjere ne mogu negativno uticati na uslove konkurencije na
tritu. Kljuno pitanje u ovom smislu bilo je da li se moe smatrati da proizvodi imaju specifino
vojne svrhe. SP je naveo da ako proizvod ima tehnike primjene za civilnu upotrebu koje su faktiki
identine primjenama u vojnom kontekstu, onda se moe smatrati namijenjenim specifino za vojnu
svrhu samo ako: i) ugovorni organ namjerava proizvod koristiti samo za vojnu svrhu, i ii) proizvod
ima intrinzinu karakteristiku da je specijalno dizajniran, izraen i znaajno modificiran za te vojne
svrhe. SP se oslonio na stav 20. Direktive u oblasti sigurnosti i odbrane u zakljuku da su modificirani
proizvodi meu onima koji su namijenjeni specifino za vojne svrhe.
Konano, SP je utvrdio da ako dotini proizvod potpada pod lan 346., od nacionalnog suda se
zahtijeva da utvrdi da li drava lanica moe pokazati da je neophodno posegnuti za derogacijom.
Ako je tako, zahtijeva se razmatranje sljedeeg: i) da li je bilo neophodno poduzeti mjere da se zatite
kljuni sigurnosni interesi, i ii) da li se potreba da se zatite ti kljuni interesi nije mogla ispuniti putem
nekog konkurentnog tenderskog postupka, kao to je postupak propisan Direktivom.
ini se da ova prethodna odluka ukazuje na to da lan 346. zahtijeva primjenu testa
proporcionalnosti. Vjerovatno je potrebno da drava lanica koja se eli pozvati na lan 346. ocijeni
27
da li moe svoje interese zatititi putem mjera koje su manje restriktivne po trgovinu od onih koje
predlae. Takve mjere bi mogle ukljuivati, na primjer, primjenu postupka koji se oglaava javnim
obavjetenjem, ali podrazumijeva modificirana pravila uea.
Komentar
Sada nabavka vojne ili osjetljive opreme koju vre ugovorni organi, a ija vrijednost prelazi odreeni
vrijednosni razred, podlijee odredbama Direktive u oblasti odbrane i sigurnosti. Ugovorni organ i
dalje moe biti izuzet iz obaveze primjene postupaka javnih nabavki kada nabavku vri u sektorima
odbrane i sigurnosti. Takvo izuzee je mogue samo u specifinom sluaju, ako su ispunjeni uslovi iz
lana 346. TFEU ili ako nabavka potpada pod izriito izuzee koje predvia Direktiva u oblasti odbrane
i sigurnosti. U praktinom smislu, ova Direktiva bi trebala nabavke u oblasti odbrane staviti pod
regulirani reim. Direktiva u oblasti odbrane i sigurnosti predvia rjeenja koja su specifino
prilagoena potrebama nabavki u oblasti odbrane i sigurnosti. Iako opseg izuzea iz Ugovora ostaje
nepromijenjen, oslanjanje na to izuzee je sada tee, jer zahtijeva od ugovornog organa da dokae da
se ak i specifino prilagoena pravila Direktive u oblasti odbrane i sigurnosti ne mogu koristiti zbog
potrebe zatite kljunih sigurnosnih interesa drave lanice.
28

Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler protiv Zweckverband fr Rettungsdienst und
Feuerwehralarmierung Passau
Presuda od 10. marta 2011., miljenje nezavisnog odvjetnika od 9. septembra 2010.
Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeu temu:
Materijalno podruje primjene definicija koncesije
Kljuni dijelovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir pravo Evropske unije
stav 3.
Pravni okvir zakonodavstvo Bavarske (Njemaka)
stav 4.
injenice
stavovi 5.-19.
Pitanja upuena SPEU
stav 20.
Analiza i presuda
stavovi 21.-49.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.

Saetak injenica (stavovi 5.-19.)
U Passau (Bavarska, Njemaka), ugovori o pruanju usluga spaavanja graanstvu zakljuuju se prema
modelu koncesije. Model koncesije se dogovara izmeu opinskog organa Passau (ugovornog
organa) i pruatelja usluga.
Iznos naknade za koritenje koji se plaa pruatelju usluga za usluge spaavanja dogovara se izmeu
institucije socijalnog osiguranja i odabranog pruatelja usluga.
Prema Bavarskom zakonu, naknade za koritenje se moraju izraunavati na osnovu trokova koji se
mogu procijeniti u skladu sa ekonomskim principima koji se primjenjuju na preduzea. Naknade
moraju odgovarati propisnom pruanju usluga, ekonominom upravljanju i efikasnoj organizaciji.
Kada se institucija socijalnog osiguranja i pruatelj usluga ne slau oko iznosa navedenih naknada,
stvar se moe iznijeti pred odbor za arbitrau. Odluke arbitranog odbora mogu se osporiti pred
upravnim sudovima.
Pruatelj usluga prima naknade od centralnog ureda za sravnjenja, koji je uspostavio bavarski ministar
unutranjih poslova. Navedeni ured prebacuje uplate na raun pruatelja usluga, na sedminoj ili
mjesenoj osnovi. Uplate na raun se vre na osnovu ukupnog godinjeg iznosa naknade koji je
izraunat unaprijed, neovisno od broja stvarnih intervencija spaavanja. Ako se na kraju godine pojavi
manjak, on podlijee naknadnim pregovorima. Osobe sa privatnim osiguranjem i neosigurane osobe
(koje, prema tvrdnjama suda koji upuuje zahtjev, ine 10% dunika) plaaju iste naknade za
koritenje kao i osobe koje su osigurane u okviru obavezne zakonske sheme.
Postupak u Njemakoj temelji se na odluci opinskog udruenja Passau (Passau) da raskine postojei
ugovor o pruanju usluga spaavanja graanima u Passau. Postojei ugovor bio je zakljuen sa
Stadlerom. Passau je odluilo povjeriti drugom preduzeu pruanje usluga spaavanja. U poetku je to
radilo na temelju privremenih ugovora. Dodijelilo je konani ugovor primjenom postupka odabira iz
lana 13.(3) Bavarskog zakona. Nije objavilo tenderski postupak za dodjelu ugovora.
Stadler je uloio prigovor tijelu za razmatranje albi u javnim nabavkama na temelju toga da je
dodjela bila suprotna pravu EU o nabavkama. Tijelo za albe je uputilo dva pitanja SP-u da bi utvrdilo
i) da li se pruanje spornih usluga treba klasificirati kao koncesiju za usluge ili ugovor o javnoj
29
nabavci usluga, te ii) koje su pravne posljedice te klasifikacije. Klasifikacija zavisi od tumaenja
koncepta koncesije za usluge iz Direktive.
Pravo EU: lan 1. Direktive 2004/18: definicija ugovora o javnoj nabavci, ugovora o javnoj nabavci
usluga i koncesije za usluge
Bavarski zakon (Njemaka) odredbe o uslugama spaavanja
Presuda (stavovi 21.-49.)
Definicija koncesije
Zahtjev plaanja koje vri strana koja nije ugovorni organ: SP je prvo potvrdio da je jedna od
karakteristika koncesije to da pruatelju usluge naknadu ne plaa ugovorni organ direktno. Pruatelj
usluga naknadu dobija pravom na iskoritavanje usluga. Ova odredba ukljuuje situaciju u kojoj
plaanje vri trea strana, a ne ugovorni organ (stav 25.).
U ovom predmetu, pruatelj usluge je veinu naknada za koritenje dobijao iz centralnog ureda za
sravnjenje Vlade Bavarske. Ovo tijelo je plaalo za korisnike usluga koji su bili osigurani po zakonskoj
shemi. Takoer je dogovaralo nivo naknada koje su se utvrivale pregovorima sa relevantnom
institucijom socijalnog osiguranja. Nivo naknade zasnivao se na trokovima koji se utvruju u skladu a
ekonomskim principima i odgovaraju efikasnom pruanju usluga. Otprilike 10% korisnika usluga, koji
su privatno osigurani ili nisu osigurani, sami su plaali naknadu. Ove naknade su bile iste kao one koje
su se naplaivale osobama pokrivenim obaveznom zakonskom shemom.
Plaanje koje vri trea strana koja nije korisnik usluga: SP je naveo da je u ovim okolnostima
ispunjen uslov za koncesiju prema kojem pruatelj usluga naknadu ne dobija direktno od ugovornog
organa (stav 27.). Ovaj navod znai da definicija koncesije ne ukljuuje zahtjev da naknadu direktno
plaaju korisnici (stav 28.). Kao to je ovdje sluaj, naknadu moe plaati drugo vladino tijelo.
SP je dodao da na status ovog aranmana ne utie injenica da je javno tijelo koje nije ugovorni organ
pregovaralo o nivou naknade (stav 28.).
Zahtjevi koji se odnose na prenos rizika na pruatelja usluga: SP je potvrdio da puki dokaz da je
plaanje izvrila trea strana nije dovoljan da se neto klasificira kao koncesija. Bilo bi takoer
neophodno prenijeti operativni rizik usluge na pruatelja usluge (stav 26.).
SP navodi, kao ope naelo, da je pitanje da li se prenos sa ugovornog organa na ugovaraa odnosi na
cjelokupni rizik ili njegov znaajan dio. Naveo je komentar da prenos ak i veoma ogranienog
operativnog rizika moe biti dovoljan (stavovi 29. i 33.), na primjer u sluajevima kada je rizik povezan
s nekom aktivnou inherentno ogranien (stav 34.). SP je dodao da je izloenost nepredvidivim
promjenama trita vrsta rizika koji je potreban da bi se odreeni aranman smatrao koncesijom.
Rizik se moe sastojati od:
konkurencije drugih;
nedovoljne ponude da zadovolji potranju;
neplaanja;
nedovoljnih prihoda da pokriju trokove;
odgovornosti za neadekvatnu uslugu (stav 37.).
Rizik koji je povezan sa loim upravljanjem ili sa pogrenim prosudbama pruatelja usluga, koje nosi
svaki ugovor, nisu rizici zbog kojih bi se ugovor mogao smatrati koncesijom (stav 38.).
SP je naglasio da nacionalni sud treba odluiti da li se ugovor klasificira kao koncesija. SP je, meutim,
naveo da razliiti rizici koje preuzima pruatelj usluga u ovom konkretnom predmetu ukazuju na to da
je aranman zaista koncesija.
Prvo, SP je kao relevantnu naveo injenicu da su naknade ispregovarane sa institucijama socijalnog
osiguranja. Te institucije imaju motivaciju da utvrde najnie mogue stope naknade. Rizik koji iz toga
proizlazi je da plaene naknade moda nee pokriti trokove (stavovi 39.-40.). SP je takoer naveo da
se pruatelj usluga ne moe prestankom poslovanja zatititi od takvog rizika niskih naknada zato to
na taj nain ne bi nadoknadio uloeno i mogao bi snositi zakonske posljedice u skladu sa ugovorom.
30
Pored toga, usluge spaavanja su specijalizirane usluge to znai da im je mogunost angairanja u

alternativnim djelatnostima ograniena (stav 41.). Takoer je relevantna injenica da ukoliko se
pruatelj usluga suoi s deficitom tokom ugovornog perioda, ukljuene institucije socijalnog
osiguranja nemaju obavezu plaati bilo kakav dodatni iznos. Pitanje deficita se rjeava tokom
sljedeih pregovora, a nema garancije da e se gubici potpuno nadoknaditi (stav 44.).
Drugo, SP je naveo da pruatelj usluga preuzima rizik mogunosti neplaanja za koritenje usluga
osoba koje nisu osigurane ili su privatno osigurane (stav 46.).
Tree, SP je naveo da nema zakonskog monopola na pruanje usluga i da su bila angairana dva
pruatelja usluga spaavanja u toj oblasti (stavovi 46.-47.).
Odluka (parafrazirana)
Ugovor u kojem odabrani privredni subjekt
prima punu naknadu od osoba koje nisu ugovorni organ koji je dodijelio ugovor za
nabavku usluga spaavanja;
snosi operativni rizik, iako vrlo ogranien, izmeu ostalog zbog injenice da iznos datih
naknada za koritenje zavisi od rezultata godinjih pregovora sa treim licima; i
kada mu nije zagarantirana potpuna naknada trokova nastalih tokom poslovanja u
skladu sa principima utvrenim domaim zakonom,
mora se klasificirati kao koncesija za usluga u smislu lana 1.(4) Direktive 2004/18/EZ.
31

Helmut Mller GmbH protiv Bundesanstalt fr Immobilienaufgaben
Materijalno podruje primjene definicija ugovora o javnoj nabavci radova i definicija koncesije
stavovi 3.-5.
Pravni okvir njemako zakonodavstvo
stavovi 6.-7.
injenice
stavovi 8.-32.
Pitanja upuenja SPEU
stav 33.
Analiza i presuda
stavovi 34.-89.

U oktobru 2006. godine, Bundesanstalt je objavio obavjetenje u tampi i na internetu kojim je
najavio da namjerava prodati odreeno zemljite. Zemljite je imalo povrinu od oko 24 hektara i
nalazilo se u opini Wildeshausen. Na zemljitu se nalazila biva vojna kasarna koja vie nije bila u
funkciji. Obavjetenje koje je objavio Bundesanstalt navelo je da e se namjena zemljita unaprijed
dogovoriti sa opinom Wildeshausen.
Kompanija Helmut Mller GmbH (dalje u tekstu Mller) dostavila je ponudu u novembru 2006. godine
da to zemljite kupi za EUR 4 miliona. Ponudu su dali pod uslovom da se plan izgradnje tog podruja
uskladi sa projektima drutva Mller. Taj prijedlog nije prihvaen.
U januaru 2007. godine, Bundesanstalt je pozvao zainteresirane strane da dostave ponude za
zemljite bez ikakvog konanog plana izgradnje. Mller je ponudio da kupi zemljite za EUR 1 milion.
Drugo drutvo, GSSI, ponudilo je da kupi zemljite za EUR 2,5 miliona. U maju 2007. godine, procjena
koju je naruio Bundesanstalt utvrdila je vrijednost zemljita u iznosu od EUR 2,33 miliona.
Opina Wildeshausen je naknadno traila od moguih kupaca da dostave svoje planove za koritenje
zemljita. Planovi su razmatrani sa opinskim vlastima u prisustvu Bundesanstalta. Dana 24. maja
2007., gradsko vijee Wildeshausena izjasnilo se da preferira plan koji je dostavio GSSI i navelo da je
spremno pokrenuti formalnu proceduru izrade graevinskih planova za to podruje na temelju plana
drutva GSSI. Gradsko vijee je izriito navelo da njegovu preferenciju ne treba smatrati
obavezujuom po lokalne vlasti koje se bave planiranje. Gradsko vijee je zadralo pravo da vri
ovlasti planiranja po svojoj diskreciji.
Na dan 6. juna 2007. godine, Bundesanstalt je zemljite prodao drutvu GSSI. U kupoprodajnom
ugovoru se nije spominjala budua namjena tog zemljita. Mller je pokrenuo postupak pred
nacionalnim sudom, osporavajui prodaju zemljita. Tvrdio je da se prodaja trebala izvriti u skladu sa
32
pravilima javnih nabavki EU. Mller je takoer tvrdio da je zemljite prodano s namjerom vrenja
specifinih radova od javnog interesa koje je trebala utvrditi opina. Tvrdio je da prodaja zemljita
predstavlja nabavku radova koju vri opina, a za koje se ugovara bira putem aranmana prodaje
zemljita.
Njemako tijelo za albe kojem je podnesena alba u ovom predmetu, uputilo je devet pitanja SP-u.
Tijelo za albe je htjelo utvrditi da li prodaja zemljita podlijee Direktivi i, posebice, da li potpada pod
koncept ugovora o javnoj nabavci radova ili koncesije za radove.
Pravo EU (stavovi 3.-5.): Direktiva 2004/18/EZ stav 2: naela dodjele ugovora o javnim nabavkama,
lan 1.(2) i (3): definicija ugovora o javnoj nabavci radova i koncesije za javne radove, lan 16.(a):
izuzee koje se odnosi na kupovinu ili iznajmljivanje zemljita, postojeih zgrada, itd.
Njemako pravo (stavovi 6.-7.): lan 10.(1) Zakona o (Baugesetzbuch) od 23. septembra 2004. (BGBl.
2004 I, str. 2414; the BauGB)
Njemako pravo
Opina usvaja razvojni plan u obliku podzakonskog akta.
()
1.
Opina moe odluiti, temeljem graevinskog plana za radove, o prihvatljivosti projekta kada
je, na temelju plana koji je izraen u dogovoru sa opinom za izvoenje radova i osiguranje
komunalija (plan radova i komunalija), ugovara spreman i sposoban da izvede radove i, prije odluke
iz lana 10.(1), obavee se na izvoenje radova u predvienom roku i u potpunosti ili djelimino snosi
trokove planiranja i trokove komunalija (ugovor o izvoenju radova).
3. (a) Ukoliko, u odreivanju graevinske zone za radove ili drugim nainom, graevinski plan
radova utvrdi ... koritenje zgrade ... , mora ... se omoguiti, u odnosu na utvrene vrste koritenja, da
su jedini projekti koji se odobre, oni na ije se izvrenje ugovara obavezao u ugovoru o izvrenju
radova
Definicija ugovora o javnoj nabavci radova
Veina pitanja koje je postavio sud koji upuuje odnosila se na definiciju ugovora o javnoj nabavci
radova prema lanu 1.(2)(b) Direktive. Ta odredba definira ugovor o javnoj nabavci radova kao
ugovor koji u pismenoj formi sklapaju ugovorni organ i privredni subjekt za finansijski interes, "iji je
predmet izvoenje, ili oboje, i projektiranje i izvoenje radova ... ili posao ili realizacija posla, bilo
kojim sredstvima, koji odgovara zahtjevima koje je naveo ugovorni organ. U odgovorima na
postavljena pitanja, SP je razmatrao aspekte kako slijedi u tekstu.
Zahtjev neposredne ekonomske koristi za ugovorni organ
SP je naveo da samo ugovor koji se sklapa sa finansijskim interesom moe predstavljati ugovor o
javnoj nabavci prema djelokrugu Direktive. Finansijska priroda ugovora znai da ugovorni organ koji je
sklopio ugovor o javnim radovima dobija uslugu u zamjenu za naknadu. Ta usluga se sastoji od
izvoenja radova od kojih ugovorni organ namjerava izvui korist (stavovi 47.-48.). Usluga mora
ugovornom organu omoguavati direktnu ekonomsku korist (stav 49.). Direktna ekonomska korist
se moe jasno utvrditi kada je predvieno da organ postane vlasnik tih radova (stav 50.).
Meutim, SP je potvrdio da ekonomska korist moe postojati u bilo kojem od sljedeih sluajeva,
kada ugovorni organ
33
- je nosilac zakonskog prava na koritenje radova da bi se mogli uiniti dostupnim javnosti (stav
51.);
- moe izvui ekonomske koristi iz budueg koritenja ili prenosa posla (stav 52.);
- je finansijski doprinio izvoenju radova (stav 52.); ili
- preuzima rizik ukoliko bi radovi bili ekonomski neuspjeni (stav 52.).
Uzimajui u obzir injenice predmeta, SP je zakljuio da test direktne ekonomske koristi nije
zadovoljen pukim izvravanjem ovlasti urbanistikog planiranja organa da bi se radovi smatrali
radovima od javnog interesa (stav 57.).
Zahtjev direktne ekonomske koristi primjenjuje se na sve tri vrste ugovora o javnim nabavkama
radova iz Direktive:
izvoenje radova;
projektiranje i izvoenje radova;
realizacija posla, bilo kojim sredstvima, koji odgovara zahtjevima koje je naveo ugovorni
organ.
Zahtjev pravne obaveze da se radovi izvre

SP je takoer naveo da koncept ugovora o javnoj nabavci radova prema Direktivi zahtijeva da
ugovara na sebe preuzme direktnu ili indirektnu obavezu da radove izvede. Obaveza mora biti
zakonski izvriva (stavovi 59.-63.). SP je zauzeo stajalite da se zahtjev pravne obaveze da se radovi
izvedu primjenjuje na sve tri vrste ugovora o javnoj nabavci radova iz Direktive.
Znaenje zahtjeva koje je naveo ugovorni organ
Drugo pitanje koje se razmatralo u ovom predmetu odnosi se na tumaenje koncepta posla koji
odgovara zahtjevima koje je naveo ugovorni organ. Ovo tumaenje je relevantno za treu vrstu
ugovora o javnoj nabavci radova, u kojoj se radi o realizacija posla, bilo kojim sredstvima, koji
odgovara zahtjevima koje je naveo ugovorni organ.
SP je naveo da je ugovorni organ morao poduzeti mjere da definira vrstu posla, ili u najmanju ruku,
imati odluujui uticaj na njegov dizajn (stav 67. presude).
SP je naglasio da puka injenica da ugovorni organ, u vrenju svojih ovlasti urbanistikog planiranja,
razmatra odreene graevinske planove koji su mu predstavljeni, ili donosi odluku koja zahtijeva
primjenu tih ovlasti, nije dovoljna (stav 68.).
Da li prodaja zemljita kombinirana sa namjerom dodjele budueg ugovora predstavlja ugovor o
javnoj nabavci radova?
Njemaki sud je takoer pitao da li se Direktiva primjenjuje na prodaju zemljita u drugim
okolnostima. Te okolnosti ukljuuju situaciju u kojoj drugi javni organ ima namjeru dodijeliti ugovor o
radovima na tom zemljitu, ali jo uvijek nije donio formalnu odluku da to uradi.
SP je smatrao da se, u principu, Direktiva moe biti primjenjiva u takvim okolnostima. Direktiva bi se
mogla primijeniti ukoliko se prodaja zemljita koja e naknadno biti predmet ugovora o radovima i taj
ugovor o radovima posmatraju kao jedna transakcija cjelina (stav 82. presude).
Meutim, SP je smatrao da ove situacije nema u predmetu koji razmatra (stav 83.). SP je smatrao da
relevantne strane nisu preuzele bilo kakve obavezujue ugovorne obaveze koje se odnose na radove
te da nema dokaza u kupoprodajnom aktu da e dodjela ugovora uslijediti (stavovi 86.-87.). Stoga,
nije bilo elementa obaveze u transakciji, koji je potreban da bi se ona smatrala ugovorom o javnoj
nabavci radova (stav 88.). SP je takoer naveo da u ovom sluaju ne postoji ugovor o javnoj nabavci
radova ak i ako drugi javni organ namjerava dodijeliti takav ugovor, ali jo uvijek o tome nije donio
formalnu odluku (stav 88.).
Definicija koncesije
34
Drugo pitanje se odnosilo na znaenje koncesije za javne radove prema lanu 1.(3) Direktive. SP je
naveo da kada privredni subjekt kojem se koncesija moe dodijeliti ve posjeduje zemljite, nije
mogua koncesija za javne radove. SP smatra da sam ugovorni organ mora biti u poziciji da iskoritava
te radove da bi postojala mogunost prenosa prava na iskoritavanje radova. To nije sluaj kada
privredni subjekt posjeduje zemljite i ima pravo da ga iskoritava (stav 74.).
Ugovori neodreenog trajanja
SP je takoer dao komentar na vremensko trajanje ugovora. Komentar je dat kao odgovor na pitanje
da li se odreeni aranman neogranienog trajanja moe smatrati koncesijom. SP je naveo da postoje
ozbiljne osnove, ukljuujui i potrebu garantiranja konkurencije, da se smatra da je dodjela koncesije
na neodreeno trajanje protivna pravu EU (stav 79.).
Koncept ugovora o javnoj nabavci radova ne zahtijeva da se radovi koji su predmet ugovora
materijalno ili fiziki izvedu za ugovorni organ. Ali se trebaju izvesti za neposrednu ekonomsku
korist tog ugovornog organa. Ovaj drugi uslov nije ispunjen time to je ugovorni organ izvravao
regulatorne ovlasti urbanistikog planiranja.
Koncept ugovora o javnoj nabavci radova zahtijeva da ugovara preuzme direktnu ili indirektnu
obavezu da izvede radove koji su predmet ugovora. Ta obaveza mora biti zakonski izvriva u
skladu sa proceduralnim pravilima koja su utvrena nacionalnim zakonom.
Zahtjevi koje je naveo ugovorni organ se ne mogu sastojati od puke injenice da javni organ
razmatra odreene graevinske planove koji su mu dostavljeni ili da donosi odluku u vrenju
svojih regulatornih ovlasti urbanistikog planiranja.
Odredbe Direktive se ne primjenjuju u situaciji u kojoj jedan javni organ prodaje zemljite
privrednom drutvu, iako drugi javni organ namjerava dodijeliti ugovor o radovima na tom
zemljitu, ali jo uvijek nije donio formalnu odluku da taj ugovor dodijeli.
35
Poglavlje 3 Podruje primjene znaenje tijela kojim se upravlja na temelju javnoj

prava
Kontekst
Direktiva je primjenjiva samo ukoliko ugovorni organ dodjeljuje ugovor o javnoj nabavci. Definicija
ugovornog organa data je u lanu 1.(9) Direktive. Postoje dvije osnovne kategorije ugovornih organa
javni organi, poput dravnih, regionalnih ili lokalnih organa, i tijela kojima se upravlja na temelju
javnog prava.
Pojam tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava odnosi se na svako tijelo koje kumulativno
ispunjava tri uslova propisana lanom 1.(9) Direktive, a koji se odnose na svrhu i prirodu tog tijela,
njegov pravni status i nain na koji se finansira, na koji se njime upravlja i vri nadzor.
lan 1.(9) Direktive

Tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava znai svako tijelo koje
a) je osnovano za odreenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u opem interesu, koje nema
industrijski ili komercijalni karakter;
(b) ima svojstvo pravnog lica; i
(c) finansira, veim dijelom, drava, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja
na temelju javnog prava; ili koje je podlono nadzoru nad poslovanjem od strane tih tijela; ili koje
ima upravni, upraviteljski ili nadzorni odbor, ijih je vie od polovine lanova imenovala drava,
regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava.
Da bi se neko tijelo klasificiralo kao tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava, mora ispunjavati
kriterije (a) i (b), te najmanje jedan od uslova navedenih u kriteriju (c).
Za vie informacija, posjetite:
Sigma Public Procurement Brief 3, What is a Contracting Authority [Kratki pregled javnih nabavki
Sigme 3, ta je ugovorni organ] (januar, 2011.)
http://www.sigmaweb.org/publications/Public_Procurement_Contracting_Authority_2011.pdf
Sigma Public Procurement Training Manual, Module D1, Contracting authorities [Sigmin prirunik za
edukaciju
u
oblasti
javnih
nabavki,
modul
D1,
Ugovorni
organi]
ta je vano znati
1. Direktive o nabavkama EU primjenjuju se samo na ugovorne organe. Jedna od kategorija
ugovornih organa je tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava.
2. Tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava je koncept iskljuivo prava EU koji ima
specifino znaenje propisano Direktivom.
3. Vano je da nacionalno zakonodavstvo:
transponira preciznu definiciju kakva je data u Direktivi;
u praksi koncept tumai u skladu sa znaenjem koje je dao SP.
4. Neispravno transponiranje u nacionalno zakonodavstvo ili pogreno tumaenje definicije i
koncepta tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava moe dovesti do situacija u kojima:
tijela koja bi trebala biti obuhvaena pravilima javnih nabavki nisu obuhvaena u
nacionalnom zakonodavstvu; ili
tijela koja ne potpadaju pod definiciju EU budu obuhvaena nacionalnim pravilima javnih
nabavki.
36
Saetak pristupa i odluke SP-a

SP ima funkcionalan pristup definiciji ugovornog organa iz direktiva.
SP je potvrdio da je definicija tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava iskljuivo koncept
prava EU i da se mora tumaiti u svjetlu odredbi EU (C-84/03 Komisija protiv panije). Tri uslova
moraju biti kumulativno ispunjena:
postojanje pravnog lica;

da to lice vri nekomercijalne zadatke koji su u javnom interesu;
da to lice zavisi u najveem dijelu od javnog organa.
(vidi C-44/96 Mannesmann, C-353/96 Komisija protiv Irske i C-328/96 Komisija protiv Austrije).
Svaki od ovih kriterija mora se tumaiti u funkcionalnom smislu, to znai da se svakom kriteriju
pripisuje tumaenje koje je nezavisno od formalnih uslova njegove primjene. Ovaj se zahtjev treba
shvatiti kao sredstvo stvaranja zavisnosti tijela od datog javnog organa (C-526/11 IVD).
Da bi se utvrdilo da li se neko tijelo smatra tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava,
neophodno je jednostavno utvrditi da li to tijelo zadovoljava tri gore navedena kumulativna uslova.
Status nekog tijela prema privatnom pravu ne sprjeava ga da bude ugovorni organ prema znaenju
Direktive (C-84/03 Komisija protiv panije).
Postojanje pravnog lica: Kao prvi uslov (pravno lice), on vrlo rijetko stvara probleme u praksi i sudska
praksa SP-a se fokusirala na druge kriterije.
Nekomercijalni zadaci u javnom interesu: Potrebe u opem interesu, koje nemaju industrijski ili
komercijalni karakter generalno i) se zadovoljavaju na nain koji ne podrazumijeva dostupnost roba i
usluga na tritu, i ii) ih prua drava ili podlijeu odluujuem uticaju drave zbog razloga u opem
interesu. Ipak, ova dva faktora nisu uvijek odluujua (vidi C-393/06 Ing. Ainger).
SP smatra da Direktiva pravi razliku izmeu:
potreba u opem interesu koje nemaju industrijski ili komercijalni karakter;

potreba u opem interesu koje imaju industrijski ili komercijalni karakter.
Neko tijelo se moe klasificirati kao tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava kada je ono
osnovano s ciljem ispunjavanja potreba u opem interesu, a nema industrijski ili komercijalni
karakter.
Aktivnosti prepoznate kao one koje ispunjavaju potrebe u opem interesu: SP je prepoznao sljedee
vrste aktivnosti kao one koje ispunjavaju potrebe u opem interesu:
univerzitetska djelatnost (C -380/98 Univerzitet u Cambridgeu);

organiziranje izlobi i sajmova (spojeni predmeti C- 223/99 i C-260/99 Agor i Excelsior);
obavljanje djelatnosti pogrebnih usluga (C-373/00 Adolf Truley);
izgradnja i kupovina nekretnina koje se nude komercijalnim firmama u svrhu poticanja
ekonomskog rasta u opini (C-18/01 Korhonen i drugi);
tampanje zvaninih dokumenata (C-44/96 Mannesmann);
prikupljanje i odlaganje otpada (C-360/96 Gemeente Arnhem i Gemeente Rheden protiv BFI
Holding);
upravljanje nacionalnim umama i drvnim industrijama (C-353/96 Komisija protiv Irske i C306/97 Connemara Machine Turf);
obezbjeivanje stambenih jedinica sa niskim najmom (C-237/99 Komisija protiv Francuske);
uspostava i otplaivanje trokova zatvora (C-283/00 Komisija protiv panije);
djelatnosti radio i televizijskog emitiranja (C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi);
obezbjeivanje grijanja urbanom podruju primjenom okolino prihvatljivog procesa (C393/06 Ing. Aigner).
37
Zavisnost od javnog organa finansije: SP je u predmetu C-380/98 Univerzitet u Cambridgeu, naveo

sljedee u odnosu na nain finansiranja nekog tijela:
Pojam veim dijelom u Direktivi je kvantitativan i odnosi se na vie od polovine (vie od 50%)
relevantnog finansiranja.
Ne uzimaju se u obzir sva plaanja drugog ugovornog organa kada se utvruje udio plaanja
tog organa, ve samo ona koja imaju efekat stvaranja ili pojaavanja odnosa zavisnosti.
Plaanje nagrada ili grantova za podrku istraivakog rada i plaanje univerzitetskih kolarina
odabranim studentima koju vre lokalne obrazovne ustanove mogu stvoriti odnos zavisnosti.
Ukupni prihod koji se uzima u obzir pri utvrivanju udjela tog prihoda koji dolazi od
ugovornog organa, treba se raunati na nain da ukljuuje sve prihode, ukljuujui i prihode
od komercijalne aktivnosti.
Vremenski period za koji se rauna je vlastita budetska godina tog organa. Potrebno je na
poetku budetske godine utvrditi da li je organ pokriven za tu godinu, upuivanjem na cifre
koje su dostupne na poetku godine. Taj se vremenski period primjenjuje ak i kada su brojke
provizorne.
U smislu Direktive, smatra se da tijelo predstavlja ugovorni organ kada pone postupak javne
nabavke. Direktiva se nastavlja primjenjivati na proces javne nabavke sve dok se relevantni
postupak ne okona.
U C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi koji se odnosio na njemake javne emitere, SP je odluio da
se koncept finansiranja koje vri javni organ mora tumaiti u funkcionalnom smislu. SP je smatrao da
se ne zahtijeva direktno finansiranje koje vri drava da bi se odreeno tijelo smatralo tijelom kojim
se upravlja na temelju javnog prava. Predmet C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns odnosio se na
njemaki fond obaveznog zdravstvenog osiguranja. SP je potvrdio da se finansiranje navedeno u
Direktivi moe desiti i kada je odreeno tijelo samo utvrdilo nivo doprinosa svojih lanova. To je sluaj
kada je primjenjiv niz okolnosti, ukljuujui: zakonski propisano lanstvo tijela i plaanje doprinosa;
doprinosi se vre bez specifine naknade; zakonom je utvren nivo doprinosa; i tijelu je zabranjeno
djelovati profitno.
Nasuprot tome, u C-526/11 IVD, SP je smatrao da jedno profesionalno udruenje kojim se upravlja na
temelju javnog prava ne zadovoljava kriterij finansiranja. To profesionalno tijelo se veinom
finansiralo iz priloga svojih lanova. Meutim, zakon koji zahtijeva plaanje priloga i koji utvruje nivo
tih doprinosa nije propisao djelokrug ni procedure za radnje koje to tijelo poduzima u obavljanju
svojih zakonskih dunosti.
Zavisnost od javnog organa nadzor: SP je smatrao u C-373/00 Adolf Truley da je kriterij nadzora
ispunjen kada drugi ugovorni organ kontrolira godinje raune tog tijela i njegovo djelovanje u smislu
ispravnog raunovodstva, pravilnosti poslovanja, ekonominosti, efikasnosti i svrsishodnosti. Pored
toga, organu je dozvoljeno vriti inspekciju poslovnih objekata i/ili prostorija tog tijela i izvjetavati
vlasnika o rezultatima tih inspekcija.
Sudska praksa
C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns
Hans i Christophorus Oymanns GbR protiv AOK Rheinland/Hamburg
Presuda od 11. juna 2009., miljenje nezavisnog odvjetnika od 16. decembra 2008.
38
Njemaki postupak je pokrenut zbog postupka dodjele ugovora koji je vodio AOK Rheinland/Hamburg
(AOK) za nabavku ortopedske obue i savjetodavnih usluga koje se na nju odnose. AOK je fond
obaveznog zdravstvenog osiguranja. Prua robu i savjetodavne usluge osiguranim osobama.
SP je razmatrao da li je AOK ugovorni organ u skladu sa definicijom iz Direktive. SP je zakljuio da je
AOK tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava, jer ga veim dijelom finansiraju ugovorni organi,
a ispunjava i druge kriterije. Prema miljenju SP-a, jasno je da je fond zdravstvenog osiguranja tijelo
koje je pravno lice osnovana za specifinu svrhu ispunjavanja potreba od opeg interesa i da nema
industrijski ili komercijalni karakter. Ovaj zakljuak je zasnovan na injenici da se radilo o pravnom
tijelu osnovanom prema javnom pravu da ispunjava potrebe koje se odnose na javno zdravlje.
Dotine potrebe nisu imale industrijski ili komercijalni karakter jer su neprofitne.
C-393/06 Ing. Aigner
Ing. Aigner, Wasser-Wrme-Umwelt, GmbH protiv Fernwrme Wien GmbH
Ovaj predmet je potekao iz postupka pred austrijskim tijelom za albe. Predmet se odnosio na
postupak dodjele ugovora preduzea Fernwrme Wien (FW), koje je u potpunom vlasnitvu grada
Bea. Preduzee FW je zadueno za snabdijevanja kua, Vlade Austrije i privatnog sektora centralnim
grijanjem, koristei energiju proizvedenu iz otpada. Komunalna direktiva regulira ovu aktivnost.
Meutim, postupak dodjele ugovora odnosio se na ugradnju rashladnih ureaja u poslovni kompleks,
odnosno odnosio se na aktivnost koja nije navedena u Komunalnoj direktivi.
Pitanja upuena SP-u proistekla su iz potrebe da se utvrdi koja je direktiva, ukoliko ijedna, primjenjiva
na ovaj postupak dodjele ugovora.
SP je prvo odluio da je snabdijevanje urbanog podruja ekoloki prihvatljivim procesom cilj u opem
interesu. Preduzee FW je stoga osnovano u svrhu ispunjavanja potreba od opeg interesa. SP je
potvrdio da se potrebe mogu smatrati potrebama od opeg interesa iako se tim aktivnostima bave i
privatne kompanije.
SP je nakon toga razmatrao da li te potrebe imaju industrijski ili komercijalni karakter. Sud je
razmatrao, u skladu sa prethodnom sudskom praksom, da li su se te potrebe zadovoljavale u
okolnostima konkurencije. SP je zakljuio (potvrujui time prethodnu sudsku praksu) da je
postojanje znaajne konkurencije bilo pokazatelj da su potrebe imale industrijski ili komercijalni
karakter.
SP je prvo naveo da, iako preduzee FW moe stvarati dobit, stvaranje dobiti nije njegov primarni cilj.
SP je nakon toga zakljuio da to tijelo ne djeluje u uslovima znaajne konkurencije jer je bilo jedino
tijelo u stanju da ispuni dotine potrebe. U tom smislu, bilo je relevantno da su druga dva preduzea
koja djeluju u ovom sektoru bila zanemarive veliine i ne bi se mogla smatrati stvarnim konkurentima.
Drugi relevantan faktor bila je injenica da bi bilo teko zamijeniti sistem drugim oblikom energetskog
napajanja, jer bi to podrazumijevalo velike radove na konverziji sistema. Grad Be je postojeem
sistemu pridavao veliku vanost, izmeu ostalog i zbog okolinih razloga. U ovoj situaciji bi bilo teko
zbog javnog mnijenja povui takav sistem, ak i ako posluje s gubicima.
SP je takoer potvrdio svoje prethodne presude u kojima se navodi da za definiciju tijela kojim se
upravlja na temelju javnog prava, nije relevantno da li se to tijelo bavi i odreenim komercijalnim
djelatnostima. Omjer komercijalnih i nekomercijalnih djelatnosti takoer nije relevantan za
definiciju tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava.
SP je takoer razmatrao situaciju u kojoj odreeno tijelo koje jeste tijelo kojim se upravlja na temelju
javnog prava provodi djelatnosti koje podlijeu jednoj od direktiva o nabavkama, dok se neke njegove
39
djelatnosti provode u uslovima konkurencije. U prethodnim predmetima, SP je utvrdio da direktive

openito pokrivaju sve djelatnosti tijela. Ukoliko to ne bi bio sluaj, postojala bi mogunost koritenja
nekomercijalnih djelatnosti da se subvencioniraju komercijalne djelatnosti, to moe biti opasno
ukoliko bi rezultiralo nekomercijalnom i time diskriminatornom kupovinom.
C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi
Bayerischer Rundfunk i drugi protiv GEWA Gesellschaft fr Gebudereinigung und Wartung mbH
Presuda od 13. decembra 2007., miljenje nezavisnog odvjetnika od 6. septembra 2007.
Postupak pred njemakim sudom se odnosi na dodjelu ugovora za usluge ienja koju je provodio
GEZ. Ugovor je dodijeljen bez primjene konkurentnih postupaka iz Direktive o uslugama.
GEZ je centralna agencija koja naplauje naknade za javne emitere u Njemakoj. Naknade plaaju
uglavnom graani koji posjeduju TV prijemnike. GEZ nije pravno lice. Uspostavljeno je
administrativnim ugovorom izmeu emiterskih organa da naplauje naknade u njihovo ime. Tvrdilo se
da je ugovor u ovom predmetu trebao biti dodijeljen u skladu sa Direktivom.
Pitanja koja je uputilo njemako albeno tijelo postavljena su da bi se utvrdilo da li su njemaki javni
emiterski organi ugovorni organi u smislu direktiva.
Indirektno finansiranje: Prvo pitanje koje je uputilo njemako albeno tijelo odnosilo se na pojam
"finansira drava". Da li ova formulacija ukljuuje indirektno finansiranje emitera putem plaanja
naknada koje vre osobe koje posjeduju TV prijemnike? Nije bilo sporno da li ove naknade ine vie
od polovine prihoda, uz ostale prihode koji dolaze iz izvora poput reklama.
SP je zakljuio da postoji finansiranje, u veem dijelu, drave kada se aktivnosti javnih emiterskih tijela
finansiraju iz naknada koje plaaju osobe koje posjeduju prijemnike. U tim okolnostima, naknada je
nametnuta, izraunata i naplauje se prema pravilima poput onih u glavnom postupku. SP se
osvrnuo na svrhu tih pravila, koja obuhvataju tijela koja zavise od drave. Dravni uticaj bi ih stoga
mogao potaknuti da favoriziraju nacionalne ponuae. SP je smatrao da se ne zahtijeva direktno
finansiranje drave jer Direktiva to pravilo nije postavila i ono nije relevantan uslov u smislu svrhe tih
pravila.
U tom smislu, SP je razmatrao sljedee elemente:
Dotine naknade su nametnute kao dravna mjera, a ne ugovorni aranman sa klijentima, te

je njihov iznos utvrdila drava. SP je smatrao da je dravno finansiranje bilo ukljueno, iako su
naknade primarno utvrene u skladu sa preporukom nezavisne komisije na temelju potreba
emitera. Dravno finansiranje je bilo ukljueno, iako je drava imala ogranienu mo izmjene
preporuenih naknada.
Odgovornost za plaanje zavisi od pukog posjedovanja prijemnika televizijskih usluga i nije
bila utemeljena na stvarnom koritenju tih usluga. SP je smatrao da se te naknade mogu
razlikovati od naknada koje naplauju profesionalci poput ljekara, pravnika i arhitekata, koje
takoer utvruje drava Njemaka. Ova razlika se pravi jer klijenti tih profesionalnih usluga
ulaze u ugovorni odnos svojom voljom i primaju stvarnu uslugu. Pored toga, drava ne
osigurava i ne finansira finansiranje tih profesija.
SP je takoer naglasio da nije relevantno da li sredstva prolaze kroz dravni budet.

Direktni upliv drave: Drugo pitanje koje je upueno SP-u bilo je da li je neophodan direktan upliv
drave u dodjelu ugovora da bi se definicija primijenila. SP je zakljuio da nije potreban takav upliv.
Zavisnost od finansiranja u irem smislu bila je dovoljna da nastane rizik od nacionalnog preferiranja.
C-526/11 IVD
40
IVD GmbH & Co. KG protiv rztekammer Westfalen-Lippe

Presuda od 12. septembra 2013., miljenje nezavisnog odvjetnika od 30. januara 2013.
Nedavno je u predmetu C-526/11 IVD Sud pravde zakljuio da jedno profesionalno udruenje kojim
se upravlja na temelju javnog prava nije tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava. Predmet se
odnosio na ugovore za tampanje i distribuciju reklamnih materijala koji je zakljuio rztekammer
Westfalen-Lippe, udruenje ljekara u Westphalia-Lippe (dalje u tekstu udruenje ljekara).
SP je svoje zakljuke zasnovao na injenici da udruenje ljekara ne zadovoljava kriterij da ga ugovorni
organ veim dijelom finansira. Udruenje ljekara se veinski finansira iz priloga lanstva, a ovlateno
je zakonom da utvruje i naplauje iznos tih lanarina. Pored toga, kriterij koji se odnosi na nadzor
upravljanja koji vri ugovorni organ nije bio zadovoljen.
SP, pozivajui se na predmet C-373/00 Adolf Truley, naveo je da puka injenica da se odluke koje
tijelo donosi mogu revidirati ne zadovoljava kriterij nadzora. Razlog za ovo je da revidiranje ne
omoguuje javnom organu da utie na odluke dotinog tijela koje se odnose na ugovore o
nabavkama. To je, u principu, sluaj kada se vri opa revizija zakonitosti uslijed odluke nadzornog
organa. Takoer je to sluaj kada nadzorni organ odobri odluku tijela kojom se utvruje iznos priloga
iz kojih se tijelo veinski finansira. Odobrenje nadzornog tijela se svodi na utvrivanje budetskog
bilansa tijela.
U svojoj preambuli se Direktiva javnog sektora iz 2014. godine poziva na bogatu sudsku praksu SP-a.
Stav 10. predvia:
Pojam ugovorni organi, a posebice pojam tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava vie
puta su razmatrani u okviru sudske prakse SP-a. Kako bi se pojasnilo da se podruje primjene ove
Direktive ratione personae ne bi trebalo mijenjati, prikladno je zadrati definiciju na kojoj se temelju
SP te uvrstiti odreeni broj pojanjenja dobijenih sudskom praksom kao kljuni faktor za
razumijevanje samih definicija, bez namjere mijenjanja znaenja koncepata u skladu sa objanjenjem
sudske prakse. U tu svrhu trebalo bi pojasniti da se tijelo koje posluje pod uobiajenim trinim
uslovima, ija je namjera ostvarenje dobiti te koje snosi gubitke koji proizlaze iz njegove djelatnosti,
ne bi trebalo smatrati tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava jer se potrebe u opem
interesu, koje su za njega odreene ili koje treba ispuniti, mogu smatrati potrebama koje imaju
industrijski ili komercijalni karakter.
Na slian nain, uslov vezan uz porijeklo finansiranja dotinog tijela takoer je preispitan u sudskoj
praksi u sklopu koje je pojanjeno, izmeu ostalog, da finansiranje veim dijelom podrazumijeva vie
od polovine te da takvo finansiranje moe obuhvatati plaanja od strane korisnika koja se
primjenjuju, izraunavaju i prikupljaju u skladu sa propisima javnog prava.
41
C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns

Hans i Christophorus Oymanns GbR protiv AOK Rheinland/Hamburg
Presuda od 11. juna 2009., miljenje nezavisnog odvjetnika od 22. novembra 2007.
Podruje primjene znaenje tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava
Materijalno podruje primjene klasifikacija ugovora i koncesije za usluge
stavovi 3.-11.
Pravni okvir zakonodavstvo Njemake
stavovi 12.-25.
injenice
stavovi 26.-38.
Pitanja upuena SPEU
stav 39.
Analiza i presuda
stavovi 40.-76.

Saetak injenica (paragraphs 26-38)
AOK Rheinland/Hamburg (AOK) je fond obaveznog zdravstvenog osiguranja. AOK je u jednom
specijaliziranom asopisu pozvao proizvoae ortopedske obue da dostave svoje ponude za program
integriranih usluga. Integrirane usluge su obuhvatale proizvodnju i isporuku individualno skrojene
ortopedske obue, kao i direktne savjetodavne usluge za pacijente prije i nakon isporuke obue.
Pacijenti koji pate od sindroma dijabetesnog stopala, a koji imaju karticu osiguranja i odgovarajui
lijeniki recept trebali su direktno kontaktirati proizvoaa. Koliina cipela koju je trebalo isporuiti
nije utvrena u pozivu na dostavljanje ponuda. Integrirane usluge su trebali plaali doprinosi
pacijenata i AOK.
Hans i Christophorus Oymanns (Oymanns), drutvo za proizvodnju ortopedske obue, dostavilo je
svoju ponudu. Nakon toga je podnijelo pritubu AOK-u u vezi sa krenjem prava EU i domaih propisa
o javnim nabavkama koje je AOK izvrio. AOK je odbacio te pritube, navodei da se propisi o javnim
nabavkama ne primjenjuju na ovaj sluaj. Oymanns se alio tijelu za razmatranje albi u nabavkama.
Njemako albeno tijelo uputilo je niz pitanja SP-u da bi utvrdilo da li se fond zdravstvenog osiguranja
smatra tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava.
Njemako albeno tijelo je takoer uputilo pitanja koje se odnose na klasifikaciju ugovora. Fondovi
obaveznog zdravstvenog osiguranja u Njemakoj predstavljaju sistem zdravstvenog osiguranja koji
pokriva oko 90% njemakog stanovnitva. Sistem djeluje na neprofitnoj osnovi. Osobe koje su
osigurane preko sistema obaveznog osiguranja mogu birati jedan od brojnih fondova obaveznog
zdravstvenog osiguranja.
Pravo EU (stavovi 3.-11.): Direktiva 2004/18/EZ, lan 1.(2) definicije ugovora o javnoj nabavci,
ugovora o javnoj nabavci robe, ugovora o javnoj nabavci usluga, koncesija za usluge, okvirnog
sporazuma; lan 1.(9) definicija ugovornog organa i tijela kojim se upravlja na temelju javnog
prava; lan 21. usluge iz Aneksa IIB Direktive, lan 32. okvirni sporazumi
Zakonodavstvo Njemake (stavovi 12.25.): njemaki Zakon o socijalnoj politici
42

Definicija tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava: znaenje formulacije osnovano za
odreenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u opem interesu, koje nema industrijski ili komercijalni
karakter
Jedna od kategorija tijela koje propisuje Direktiva u okviru definicije "ugovornog organa" je i "tijelo
kojim se upravlja na temelju javnog prava". Koncept "tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava"
definiran je u lanu 1.(9) Direktive.
lan 1.(9) Direktive 2004/18/EZ
Tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava znai svako tijelo koje
a) je osnovano za odreenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u opem interesu, koje nema
industrijski ili komercijalni karakter;
(b) ima svojstvo pravnog lica; i
(c) finansira, veim dijelom, drava, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja
na temelju javnog prava; ili koje je podlono nadzoru nad poslovanjem od strane tih tijela; ili koje
ima upravni, upraviteljski ili nadzorni odbor, ijih je vie od polovine lanova imenovala drava,
regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava.
SP je prvo naveo da je jasno da fond zdravstvenog osiguranja i) pravno lice; i ii) uspostavljeno za
posebnu svrhu ispunjavanja potreba od opeg interesa, koje nemaju ni industrijski niti trgovaki
karakter. To je sluaj jer je fond pravno lice kojim upravlja javno pravo i koji ispunjava potrebe u vezi
sa javnim zdravstvom. Dotine potrebe nemaju industrijski ili komercijalni karakter jer sistem djeluje
neprofitno (stav 49.).
Znaenje formulacije finansira, veim dijelom u odnosu na koncept tijela kojim se upravlja na
temelju javnog prava
SP je razmatrao da li se moe smatrati da tijela poput fondova zdravstvenog osiguranja ispunjavaju
kriterij da ih veim dijelom finansira drava. SP je zakljuio da oni ne mogu ispuniti taj kriterij. Fond iz
ovog predmeta se finansira od doprinosa osiguranih osoba i poslodavaca. Doprinosi su zakonski
propisani i, do odreene mjere ih direktno pruaju savezni fondovi. U tom smislu, SP smatra da je
sljedee relevantno:
Doprinosi za finansiranje su obavezni (stav 52.).

Doprinosi se plaaju bez ikakvog povrata pojedincima. Nisu povezani sa beneficijama koje se
pruaju, ve se temelje na sposobnosti svakog lana da doprinosi i na drugim faktorima, kao
to su starosna dob i zdravstveno stanje (stav 53.).
Javno tijelo koje nadzire fond mora odobriti stopu doprinosa (stav 55.).
Doprinosi koji osiguranici plaaju fondu obavezno se ubiru iz njihovih plata. Plaa ih
poslodavac, zajedno sa svojim doprinosom. Ukupni doprinos fondu se time ubire u skladu sa
metodama javnog prava (stav 56.).
SP je naveo da, za razliku od predmeta C-337/06 Bayerischer Rundfunk, stopu doprinosa u ovom
predmetu ne utvruju organi javne vlasti ve sami fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja.
Meutim, SP je smatrao da ovo ne utie na njegovo stajalite. SP je takoer naveo da fond
zdravstvenog osiguranja ima veoma ogranienu diskreciju. Cilj fonda je osiguravanje beneficija
propisanih u zakonodavstvu o socijalnom osiguranju. Nacionalni zakon propisuje te beneficije i
trokove koji idu uz njih. Fond obavlja svoje funkcije na neprofitnoj osnovi. Stopa doprinosa mora biti
definirana tako da obraunati prihodi budu jednaki trokovima (stav 54.).
U ovakvim okolnostima, SP je zakljuio da je drava uspostavila finansiranje i da ga garantira te da se
ubiranje tog finansiranja omoguuje metodama javnog prava. Stoga se treba smatrati da postoji
finansiranje drave (stav 57.).
43
Znaenje koncepta podlono nadzoru nad poslovanjem

Njemako albeno tijelo je pitalo da li je fond zdravstvenog osiguranja podloan nadzoru nad
poslovanjem od strane drave. SP je zakljuio da fond finansira drava i da stoga smatra da nije
neophodno ispitivati ispunjenost ovog kriterija.
Znaaj Aneksa III za utvrivanje da li je neko tijelo ugovorno organ
Aneks III Direktive navodi razliite organe u dravama lanicama koji se smatraju ugovornim
organima. Ova lista ukljuuje njemake fondove zdravstvenog osiguranja. Tvrdilo se da ukljuivanje u
ovaj Aneks predstavlja nepobitnu pretpostavku da je u njemu navedeno tijelo ugovorni organ. SP je
taj argument odbio i zakljuio da je tijelo navedeno u Aneksu ugovorni organ ukoliko ispunjava
materijalnu definiciju takvog tijela, kakvu je propisala Direktiva (stav 45.).
Klasifikacija ugovora koji ukljuuju i robu i usluge
SP je takoer razmatrao pitanja u vezi sa klasifikacijom ugovora koji se odnose i na robe i na usluge.
Direktiva navodi da se ugovor za robe i usluge smatra ugovorom o javnoj nabavci robe ukoliko je iznos
naknade predviene za robu vei od onog predvienog za usluge. Ukoliko to nije sluaj, smatra se
ugovorom o nabavci usluga [lan 1.(2)(d)].
Drugaije pravilo se primjenjuje na ugovore koji ukljuuju i radove i usluge. lan 1.(2)(d), trea alineja
glasi:
Ugovor o javnoj nabavci iji su predmet usluge u smislu Aneksa II, a koji ukljuuje djelatnosti
u smislu Aneksa I koje su sporedne uz glavni predmet ugovora, smatra se ugovorom o javnim
uslugama.
SP je potvrdio da pravilo o mjeovitom ugovoru za robu/usluge podrazumijeva isto kvantitativan test
koji se odnosi na vrijednost robe ili usluge. Pravilo koje je primjenjivo na mjeovite ugovore za
radove/usluge, a koje se odnosi na glavni predmet ugovora, ne uzima se u obzir kada se utvruje
klasifikacija mjeovitih ugovora za robu/usluge (stavovi 61.-63.).
U ovom predmetu, ortopedske cipele su trebale biti namjenski proizvedene za svakog pojedinanog
osiguranika prema njegovim specifinim potrebama i zahtjevima. SP je razmatrao da li injenica da se
proizvod pravi na pojedinanoj osnovi, u skladu sa potrebama i preferencijama osiguranika,
proizvodnju tog proizvoda ini uslugom. Ukoliko je tako, to bi se moralo uzeti u obzir pri utvrivanju
vrijednosti koja se odnosi na usluge. SP je zakljuio da proizvodnja u ovom sluaju ne predstavlja
uslugu, ve se treba klasificirati kao robni dio ugovora (stav 67.). SP je ovaj stav podrao pozivajui
se na definiciju prodajnih ugovora iz lana 1.(4) Direktive 1999/44 o prodaji robe iroke potronje.
Razlika izmeu okvirnog sporazuma i koncesije za usluge
SP je takoer razmatrao pitanje da li ugovor o obui predstavlja koncesiju za usluge. SP je ustanovio
da je jedan od uslova za klasificiranje ugovora kao koncesije da pruatelj usluge preuzme ekonomski
rizik za djelatnost predvienu ugovorom. SP je zakljuio da u ovom sluaju pruatelj usluga nije
preuzeo dostatan rizik da bi se aranman svrstao u koncesije (stav 75.).
U ovom smislu, SP se pozvao na sljedee faktore:
Pruatelj obue preuzeo je obavezu da slui osiguranim licima na njihov zahtjev.

Cijena je utvrena ugovorom.
Pruatelj je snosio samo ogranieni rizik da osiguranici nee iskoristiti njegove proizvode i
usluge.
Fond obaveznog zdravstvenog osiguranja plaa puni troak naknade pruatelju, to znai da je
on poteen rizika koji se odnosi na mogui povrat plaanja.
Pruatelj nije morao stvarati znaajne izdatke unaprijed prije zakljuenja ugovora sa
osiguranim osobama.
44
Broj osiguranika koji pati od sindroma dijabetesnog stopala, kojima su potrebne posebne
cipele, je poznat. Tako da je pruatelj mogao napraviti realnu procjenu broja potencijalnih
kupaca (stav 74.).
SP je razmatrao prirodu sporazuma. Napomenuo je da ugovor utvruje plaanje, usluge koje je

potrebno pruiti i trajanje ugovora. Usluge su se trebale pruati na zahtjev pojedinaca. SP je zakljuio
da priroda aranmana u ovom predmetu upuuje na to da se radi o okvirnom sporazumu (stav 76.).
Smatra se da postoji dravno finansiranje u veem dijelu kada se aktivnosti fondova obaveznog
zdravstvenog osiguranja uglavnom finansiraju iz doprinosa koje plaaju osiguranici. Ti su doprinosi
nametnuti, obraunati i naplaeni u skladu sa pravilima javnog prava, kao to je to sluaj u glavnom
postupku. Takve fondove obaveznog zdravstvenog osiguranje treba tretirati kao tijela kojima se
upravlja na temelju javnog prava. Prema tome, oni su ugovorni organi u kontekstu primjene pravila iz
Direktive.
U sluaju mjeovitog ugovora o javnoj nabavci koji se odnosi i na proizvode i na usluge, kriterij kojim
se treba rukovoditi kod klasificiranja takvog ugovora u ugovore o robama ili ugovore o uslugama je
vrijednost dijela ugovora koja se odnosi na robe, odnosno na usluge unutar tog ugovora. Kada se radi
o nabavci proizvoda koji su individualno proizvedeni i izraeni prema potrebama svakog
pojedinanog kupca i gdje kupac prima savjete u vezi sa koritenjem tog proizvoda, u kontekstu
izrauna vrijednosti zasebnih dijelova mjeovitog ugovora, proizvodnju takvih proizvoda treba svrstati
u dio ugovora koji se odnosi na robu.
Karakteristike sporazuma, kakav je ovaj zakljuen izmeu fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja i
privrednog subjekta, ukazuju da se on mora smatrati okvirnim sporazumom.
45

Ing. Aigner, Wasser-Wrme-Umwelt, GmbH v Fernwrme Wien GmbH
Podruje primjene znaenje pojma tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava
stavovi 3.-13.
Pravni okvir zakonodavstvo Austrije
stav 14.
injenice
stavovi 15.-21.
Pitanja upuena SPEU
stav 22.
Analiza i presuda
stavovi 23.-59.

Predmet je proistekao iz postupka pred austrijskim sudom. Odnosi se na postupak dodjele ugovora
koji je provodilo preduzee Fernwrme Wien GmbH (dalje u tekstu se navodi kao FW), koje je u
potpunom vlasnitvu grada Bea. Osnovano je u svrhu snabdijevanja kua, javnih ustanova, ureda i
privatnih kompanija, koristei energiju proizvedenu od otpada. Istovremeno je preduzee FW radilo
na opem planiranju ugradnje rashladnih postrojenja u velike projekte u prometu nekretninama. U
tim aktivnostima ono se natjecalo sa drugim preduzeima.
FW je raspisalo natjeaj za ugradnju rashladnih ureaja u budui poslovni kompleks u Beu. FW je
smatralo da se austrijsko zakonodavstvo o javnim nabavkama ne primjenjuje na predmetni ugovor.
Preduzee Ing. Aigner je uzelo uee u ovom postupku i dostavilo svoju ponudu. FW je informiralo
Ing. Aigner da njihova ponuda nee biti uzeta u razmatranje zbog negativnih referenci. Ing. Aigner je
osporilo tu odluku. Sud je odluio da obustavi albeni postupak i uputi SP-u tri pitanja koja se odnose
na tumaenje propisa o javnim nabavkama EU.
Pitanjima se htjelo utvrditi koja se direktiva, ako ijedna, primjenjuje na ovaj postupak dodjele. Sud
koji je uputio zahtjev smatrao je da:
aktivnosti koje se odnose na rad fiksnih mrea daljinskog grijanja podlijeu Komunalnoj
direktivi, a
aktivnosti koje se odnose na rashladna postrojenja ne podlijeu Komunalnoj direktivi.
Sud koji je uputio zahtjev pitao je da li Komunalna direktiva 2004/17/EZ pokriva aktivnosti koje se
odnose na rashladna postrojenja zbog toga to ih vri tijelo koje se bavi drugim djelatnostima koje
podlijeu Direktivi.
46
Pravo EU (stavovi 3.-13.): Direktiva 2004/17/EZ, lan 2.(1)(a) definicija ugovornog organa i tijela
kojim se upravlja na temelju javnog prava; lan 2.(1)(b) definicija javnog preduzea; lan 2.(2)
lino podruje primjene direktive; lanovi 3.-7. djelatnosti na koje se primjenjuje; lan 9.
mjeoviti ugovori; lan 20. izuzea iz primjene direktive
Zakonodavstvo Austrije (stav 14.): Savezni zakon o dodjeli ugovora o javnim nabavkama
(Bundesvergabegesetz), 2006. (Austrija)
Primjena Komunalne direktive na djelatnosti koje u njoj nisu navedene
SP se prvo osvrnuo na razlike izmeu podruja primjene Direktive i Komunalne direktive. Dok se
Direktiva primjenjuje na ugovorne organe, Komunalna direktiva se primjenjuje na ugovorne subjekte.
Pojam ugovorni subjekt obuhvata pojam ugovorni organ (definiran na isti nain kao u Direktivi).
Takoer obuhvata javna preduzea i preduzea koja djeluju na temelju specijalnih ili ekskluzivnih
prava koje im dodjeljuje nadleni organ drave lanice. Ipak, Komunalna direktiva ne pokriva sve sfere
ekonomske djelatnosti, ve samo posebno definirane sektore (komunalne sektore). Direktiva
ukljuuje gotovo sve sektore ekonomske djelatnosti i zbog toga se naziva opa direktiva (stav 26.).
SP je zakljuio da ope podruje primjene Direktive i ogranieno podruje primjene Komunalne
direktive zahtijevaju usko tumaenje odredbi Komunalne direktive (stav 27.). SP je naveo da, kako je
podruje primjene Komunalne direktive strogo definirano, njeni postupci ne mogu prevazilaziti
sektore na koje se ona odnosi. Komunalna direktiva obuhvata samo ugovore i) koje dodjeljuje subjekt
klasificiran kao ugovorni subjekt u toj direktivi i ii) koji se dodjeljuju u vezi sa djelatnostima i zbog
vrenja djelatnosti u sektorima navedenim u lanovima 3. do 7. te direktive.
Djelatnosti koje se odnose na centralno grijanje spadaju u podruje primjene Komunalne direktive.
Ugovorni subjekt mora primjenjivati postupke koji su u toj direktivi definirani na dodjelu ugovora koji
se na te djelatnosti odnose. To nije sluaj sa rashladnim postrojenjima (stav 33.).
Definicija tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava
Drugo pitanje je bilo da li subjekt poput preduzea FW predstavlja tijelo kojim se upravlja na temelju
javnog prava u znaenju Direktive ili Komunalne direktive. SP je napomenuo da je koncept "tijela
kojim se upravlja na temelju javnog prava" na identian nain definiran u obje direktive.
U ovom sluaju, ispunjeni su kriteriji koji se odnose na i) status pravnog lica; i ii) vlasnitvo i nadzor
tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava, jer je FW u potpunom vlasnitvu Grada Bea. Stoga je
bilo neophodno provjeriti da li je ispunjen trei kriterij koji se odnosi na svrhu za koju je tijelo
osnovano.
Koncept potreba u opem interesu
SP je prvo zakljuio da je djelatnosti pruanja centralnog grijanja gradskom podruju primjenom
okolino prihvatljivog procesa cilj u opem interesu. Preduzee FW je stoga uspostavljeno u svrhu
ispunjavanja potreba od opeg interesa (stav 39.). SP je potvrdio da subjekt moe ispunjavati potrebe
od opeg interesa iako dotine djelatnosti takoer pruaju neke potpuno privatne kompanije. Vano
je da se radi o potrebama koje su, zbog opeg interesa, drava ili regionalne vlasti odluile same
zadovoljiti ili nad kojima ele zadrati odluujui uticaj (stav 40.).
Potrebe koje imaju industrijski ili komercijalni karakter
SP je nakon toga razmatrao da li te potrebe imaju industrijski ili komercijalni karakter. Razmatrao je, u
skladu sa prethodnom sudskom praksom, da li se te potrebe provode u okolnostima konkurencije. SP
je naveo da postojanje znaajne konkurencije ukazuje na to da potrebe imaju industrijski ili
komercijalni karakter (stav 46.). SP je prvo naveo da, iako preduzee FW stvara profit, stvaranje
profita nije njegov primarni cilj (stav 42.). SP je nakon toga zakljuio da subjekt ne djeluje u uslovima
znaajne konkurencije jer je on jedini subjekt koji je u stanju da zadovolji date potrebe (stav 45.).
Relevantna je injenica da su druga dva preduzea koja djeluju u ovom sektoru zanemarive veliine i
ne bi se mogla smatrati stvarnim konkurentima. Relevantna je i injenica da bi bilo teko zamijeniti
47
sistem drugim oblikom energetskog napajanja, jer bi to podrazumijevalo velike radove na konverziji
sistema. Pored toga, Grad Be je postojeem sistemu pridavao veliku vanost, izmeu ostalog i zbog
okolinih razloga, to znai da bi bilo teko zbog javnog mnijenja povui takav sistem, ak i ako posluje
s gubicima (stav 44.).
Relevantnost nekomercijalnih aktivnosti
SP je takoer potvrdio svoje prethodne presude u kojima se navodi da za definiciju tijela kojim se
upravlja na temelju javnog prava, nije relevantno da li se to tijelo bavi i odreenim komercijalnim
djelatnostima. Omjer komercijalnih i nekomercijalnih djelatnosti takoer nije relevantan za
definiciju tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava (stav 47.).
SP je zakljuio da tijelo kao to je preduzee FW predstavlja tijelo kojim se upravlja na temelju javnog
prava kako prema Direktivi, tako i prema Komunalnoj direktivi. Praktina posljedica ovog zakljuka je
da ugovorni subjekt, koji je i ugovorni organ prema Direktivi, mora primjenjivati postupke definirane
u toj direktivi kada dodjeljuje ugovore koji se odnose na djelatnosti koje Komunalna direktiva ne
obuhvata (kakav je sluaj sa FW i rashladnim postrojenjima).
Primjena direktiva na komercijalne djelatnosti tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava
Tree pitanje upueno SP-u odnosilo se na situaciji u kojoj je mogue jasno razdvojiti:
djelatnosti tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava, a koje podlijeu jednoj od
direktiva o javnim nabavkama,
djelatnosti koje se provode u uslovima konkurencije.
U prethodnim predmetima, SP je utvrdio da direktive openito pokrivaju sve djelatnosti tijela kojim se
upravlja na temelju javnog prava. Ukoliko to ne bi bio sluaj, postojala bi mogunost koritenja
nekomercijalnih djelatnosti da se subvencioniraju komercijalne djelatnosti, to moe biti opasno
ukoliko bi rezultiralo nekomercijalnom (i time diskriminatornom) kupovinom.
Meutim, u ovom predmetu je SP morao razmatrati da li je mogue napraviti izuzetak iz ovog opeg
naela. Takav bi se izuzetak primjenjivao u situacijama u kojima su komercijalne djelatnosti jasno
razdvojene od nekomercijalnih djelatnosti, tako da se iskljuuje mogunost meusobnog
subvencioniranja.
SP je potvrdio stav Nezavisnog odvjetnika da u stvarnosti moraju postojati ozbiljne sumnje u
mogunost razdvajanja razliitih djelatnosti jednog tijela. SP je ukazao na praktine prepreke u
utvrivanju potpune razdvojenosti razliitih sfera djelovanja. Naveo je da je to tijelo jedinstveno
pravno lice sa jedinstvenim sistemom sredstava i imovine, i ije se upravne i poslovne odluke donose
na jedinstven nain (stav 53.). SP je zakljuio da iz razloga pravne sigurnosti, transparentnosti i
predvidljivosti (stav 54.), svi ugovori, bilo koje prirode, koje sklapa ugovorni organ, podlijeu
direktivama (stav 50.).
1. Ugovorni organ u smislu Komunalne direktive 2004/17/EZ duan je primjenjivati postupke
propisane u toj direktivi samo za dodjelu onih ugovora koji se odnose na djelatnosti koje taj
subjekt provodi u jednom ili vie sektora navedenih u lanovima 3. do 7. te direktive.
2. Nevano je da li, pored svoje dunosti zadovoljavanja potreba u opem interesu, subjekt ima
slobodu da se bavi drugim profitabilnim djelatnostima. Ova mogunost je ipak uslovljena time da
subjekt i dalje mora zadovoljavati potrebe koje se od njega izriito zahtijevaju.
3. Svi ugovori koje dodjeljuje tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava koje taj subjekt obavlja
u jednom ili vie sektora navedenih u lanovima 3. do 7. Komunalne direktive podlijeu
postupcima utvrenim u toj direktivi. Meutim, svi ostali ugovori koje takav subjekt dodijeli u vezi
sa obavljanjem neke druge djelatnosti obuhvaeni su postupcima utvrenim u Direktivi javnog
sektora 2004/18/EZ.
4. Obje direktive se primjenjuje, bez obzira da li se radi o i) djelatnostima koje taj subjekt obavlja u
cilju zadovoljavanja potreba od opeg interesa; ili ii) djelatnostima koje obavlja u konkurentnim
48
uslovima. Ovo je sluaj ak i kada postoji raunovodstveni sistem koji je namijenjen tome da se
jasno razdvoje te razliite djelatnosti kako bi se izbjeglo uzajamno subvencioniranje izmeu tih
sektora.
49
Poglavlje 4 Interne nabavke

Kontekst
U osnovi postoje tri naina na koja javni organi (javna uprava) mogu vriti razliite zadatke u javnom
interesu. Mogu odabrati da ih vre tako to:
koriste vlastite resurse;

djeluju u saradnji sa drugim organima;
zadatke prenose na privredne subjekte.
Direktive o javnim nabavkama EU ne obavezuju drave lanice da ugovaraju s vanjskim subjektima

usluge koje ele sami pruati. Nema javnih nabavki u sluajevima kada ugovorni organi odlue da
odreene zadatke obavljaju koristei vlastite resurse.
Pravila javnih nabavki postaju relevantna kada ugovorni organ odlui povjeriti treoj strani nabavku
roba, usluga ili radova koju on sam ne moe ili ne eli izvravati. Ope je pravilo da se direktive
primjenjuju na dodjelu ugovora kada ugovorni organ dodijeli ugovor zasebnom pravnom licu.
U praksi, ugovorni organ moe, ukoliko postoje dobri razlozi za to, osnovati, posjedovati i kontrolirati
privredno drutvo ili neku drugu vrstu zasebnog pravnog tijela koje prua takve robe, usluge ili
radove. Na primjer, opinski organ moe osnovati drutvo koje e se baviti sakupljanjem i odlaganjem
otpada za tu opinu. Pravno gledajui, to je tijelo odvojeno od ugovornog organa koji je njegov
osniva i vlasnik. Tijelo samo po sebi ima status pravnog lica. U takvom sluaju, ugovorni organ mora
razmotriti da li i) mu je dozvoljeno da dodijeli ugovor direktno tijelu koje je u njegovom vlasnitvu, ili
ii) je neophodno da provede postupak nabavke u kojem svi zainteresirani privredni subjekti mogu
podnijeti ponudu.
Direktiva ne daje odgovor na pitanje da li ugovorni organ moe dodijeliti ugovor direktno drutvu ili
drugom zasebnom pravnom tijelu koje je u njegovom vlasnitvu ili koje kontrolira, bez primjene
konkurentnog tenderskog procesa. Direktiva takoer ne predvia mjeru do koje je ugovornim
organima dozvoljeno da rade zajedno i dodjeljuju ugovore jedan drugom, bez primjene konkurentnog
tenderskog procesa.
SP je utvrdio dva izuzea iz opeg pravila koje predvia da se direktive o nabavkama primjenjuju kada
ugovorni organ dodjeljuje ugovor zasebnog pravnom licu. Ova izuzea podlijeu ispunjenju odreenih
uslova. Kada su ti uslovi ispunjeni, dodjela ugovora se moe smatrati internom nabavkom i na nju se
Direktiva ne primjenjuje.
Ta dva izuzea od principa kojim se zahtijeva konkurentan tenderski proces esto se nazivaju izuzee
Teckal i izuzee Hamburki otpad. Ovi nazivi oznaavaju predmete SP-a u kojima su po prvi put
ustanovljeni ovi principi. Izuzee Teckal je relevantno kada ugovorni organ osnuje ili uestvuje u
zasebnom pravnom licu. Izuzee Hamburki otpad je relevantno kada postoji saradnja izmeu
ugovornih organa, ali nije osnovano zasebno pravno lice.
Direktiva javnog sektora iz 2014. godine i Komunalna direktiva iz 2014. godine propisuju odredbe koje
ukljuuju izuzee Teckal i izuzee Hamburki otpad.
Sigma Public Procurement Training Manual, Module D3, Contracts covered [Sigmin prirunik za
edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul D3, Ugovori koji podlijeu direktivama]
ta je vano znati
1. Ugovorni organ uvijek ima mogunost obavljanja povjerenih mu zadataka u javnom interesu
koristei vlastite administrativne, tehnike ili druge resurse. U tom sluaju nema potrebe
primjenjivati pravila koja se odnose na javne nabavke. Ugovorni organ nema obavezu da poziva
vanjske subjekte da te zadatke izvravaju.
50
2. Pravila javnih nabavki se, openito, primjenjuju kada ugovorni organ povjeri nekom subjektu, koji
je od njega pravno odvojen, pruanje usluga, radova ili isporuku roba.
3. Kada strana koja prua usluge ili isporuuje robu (privredni subjekt) predstavlja tijelo koje je
pravno odvojeno od ugovornog organa, ne mora biti obavezno raspisivanje natjeaja, pod
uslovom da su ispunjeni posebni uslovi. Ti uslovi su definirani sudskom praksom o kojoj e dalje u
tekstu biti rije, a odnose se na dvije vrste okolnosti: internu dodjelu i saradnju izmeu javnih
institucija.
4. Direktiva javnog sektora iz 2014. godine i Komunalna direktiva iz 2014. godine sadre odredbe o
internoj dodjeli i saradnji izmeu javnih institucija.
Saetak pristupa i odluke SP-a
Interna dodjela Teckal
Koncept interne dodjele potie iz presude SP-a iz 1999. u predmetu -107/98 Teckal. U toj je presudi
SP potvrdio da, openito, kada se ugovor sklapa izmeu ugovornog organa i pravno zasebnog tijela,
on podlijee direktivama o nabavkama. SP je utvrdio, meutim, da se ugovor moe klasificirati kao
interni i time izuzeti iz primjene pravila o nabavkama ukoliko su ispunjena dva uslova. Ti uslovi su:
Uslov kontrole: gdje ugovorni organ vri kontrolu nad tim zasebnim tijelom koja je slina
kontroli koju vri nad vlastitim odjelima;
Uslov djelatnosti: gdje zasebno tijelo provodi osnovni dio svojih djelatnosti sa javnim
organom koji ga kontrolira.
SP je naknade presude temeljio na ovim uslovima i proirio je te revidirao koncept internih dodjela.
Strogo tumaenje uslova Teckal: Dva uslova Teckal moraju se strogo tumaiti. Teret dokazivanja
okolnosti koje opravdavaju derogaciju lei na osobi koja se na tu derogaciju eli osloniti (C-410/04
ANAV).
Kontrola i privatno uee: Kada privatno preduzee ima udio u kapitalu kompanije u kojoj i ugovorni
organ ima udio, izuzee Teckal nije primjenjivo. Ovo je sluaj ak i kada udio privatnog kapitala u
kapitalu te kompanije iskljuuje mogunost da ugovorni organ vri kontrolu nad tom kompanijom
koja je slina onoj koju vri nad vlastitim odjelima. Ova odredba je utvrena jer svaka privatna
kapitalna investicija ima privatni, ne javni interes i tei ciljevima druge vrste (C-26/03 Stadt Halle i RPL
Lochau).
Ugovorni organ mora potivati pravila javnih nabavki kada eli dodijeliti ugovor obuhvaen
Direktivom pravno zasebnoj kompaniji u kojoj ima udio kapitala zajedno sa jednom ili vie privatnih
kompanija (C-29/04 Komisija protiv Austrije).
Mogunost budue privatne investicije ne iskljuuje klasifikaciju ugovora kao internog prema
naelima Teckal. Ovo je sluaj ukoliko ne postoji stvarna mogunost da e do takve investicije doi u
kratkom roku (C-573/07 Sea).
Kontrola: Kontrola koju zajedniki vre opine putem dioniarskih odbora, a koja ograniava
nezavisnost direktora, dovoljna je da se zadovolji uslov kontrole Teckal. Puka mogunost pruanja
usluga privatnom sektoru ne sprjeava postojanje takve kontrole (C-573/07 Sea).
Direktive ne dozvoljavaju direktnu dodjelu ugovora o robama ili ugovora o uslugama dionikom
drutvu koje ima i) odbor direktora sa znaajnim upravljakim ovlastima koje mogu nezavisno vriti, i
u kojem je ii) temeljni kapital potpuno u vlasnitvu drugog dionikog drutva iji je veinski dioniar
ugovorni organ.
Da bi se ocijenilo da li je ispunjen uslov kontrole, potrebno je uzeti u obzir sve zakonodavne odredbe i
okolnosti. Naroito su vane okolnosti koje pokazuju da li uspjeni ponua podlijee kontroli koja
ugovornom organu omoguuje da utie na odluke kompanije (C-340/04 Carbotermo).
51
Uslov kontrole Teckal ispunjen je samo onda kada postoji mogunost da organ koji vri dodjelu
djelotvorno doprinosi toj kontroli. Kontrola se ne moe iskljuivo bazirati na kontrolnoj moi organa
koji ima veinu udjela u kompaniji (C-182/11 i C183/11 Econord).
Djelatnost: Kada se utvruje da li je ispunjen uslov djelatnosti, moraju se uzeti u obzir sve djelatnosti
koje tijelo provodi na temelju dodjele koju je izvrio ugovorni organ. Ovaj zahtjev vai bez obzira da li
za te djelatnosti plaa sam ugovorni organ ili korisnik usluga. Nije relevantna teritorija na kojoj se
djelatnosti provode.
(C-340/04 Carbotermo)
Saradnja
Postupci javnih nabavki se ne trebaju primjenjivati na aranmane saradnje unutar javnog sektora,
odnosno na saradnju izmeu dva organa ili vie njih, pod uslovom da su ispunjeni odreeni zahtjevi,
kako to opisuje sudska praksa SP-a (C-486/10 Komisija protiv Njemake, C-159/11 Ordine degli
Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi, i C-368/11 Piepenbrock).
Odabir privatnog partner i dodjela ugovora javno-privatnom drutvu:
Direktna dodjela javne usluge polujavnom drutvu koje je osnovano specifino u svrhu pruanja te
usluge i koje ima jedinstvenu korporativnu svrhu dozvoljena je prema Ugovoru, ukoliko se privatni
uesnik u tom drutvu bira putem javnog i otvorenog postupka (C-196/08 Acoset).
Direktiva javnog sektora iz 2014.

Direktiva javnog sektora iz 2014/24/EU u lanu 12. pod nazivom Ugovori izmeu subjekata u javnom
sektoru uvrtava u tekst sudsku praksu SP-a koja se odnosi na interne nabavke.
lan 12. odraava sudsku praksu SP-a koja se odnosi na interne nabavke i na aranmane saradnje.
lan 12. takoer proiruje sudsku praksu. Na neki nain i daje vie jasnoe, recimo u utvrivanju da
pojam djelatnost oznaava vie od 80% djelatnosti tog tijela i pojanjava znaenje pojma
kontrole.
Iste odredbe su date i u lanu 28. Komunalne direktive iz 2014. godine (2014/25/EU), koji nosi naziv
Ugovori izmeu ugovornih organa.
Sudska praksa
Primjena uslova Teckal
C-410/04 ANAV
Associazione Nazionale Autotrasporto Viaggiatori (ANAV) protiv Comune di Bari and AMTAB Servizio
SpA
Presuda od 6. aprila 2006., miljenje nezavisnog odvjetnika od 12. januara 2006.
Predmet pred italijanskim tijelom za albe odnosio se na osporavanje odluke opine Bari u vezi sa
pruanjem usluga javnog saobraaja. Opina je uredila da usluge javnog saobraaja prua AMTAB
Servizio, preduzee koje je u potpunom vlasnitvu i pod potpunom kontrolom opine. Ovaj aranman
je utvren italijanskim zakonodavstvom, koje je propisalo mogunost da lokalne vlasti bez natjeaja
dodjeljuju ugovore preduzeima koja u potpunosti pripadaju javnom sektoru. Ova odredba je
uvrtena pod uslovom da i) javni organ ili organi koji imaju udio u kapitalu vre kontrolu nad tim
preduzeem koja je usporediva kontroli koju vre nad vlastitim odjelima, i ii) da preduzee glavni dio
svojih djelatnosti provodi sa organom ili organima koji ga kontroliraju.
52
Nije bila sporna injenica da je ovaj ugovor trebao biti klasificiran kao koncesija za usluge, koja je
izuzeta iz propisa direktiva o nabavkama. Meutim, postavilo se pitanje da li je zakonodavstvo kojim
se dozvoljava dodjela takve koncesije bez objavljivanja obavjetenja i natjeaja u skladu sa Ugovorom.
SP je odluio da Ugovor ne sprjeava takvu odredbu koja se odnosi na koncesije za javne usluge. SP ja
naveo da je nacionalno zakonodavstvo koje navodi formulaciju uslova Teckal teorijski usklaeno za
pravo EU, pod uslovom da je i tumaenje tog zakonodavstva usklaeno sa zahtjevima prava EU
(stavovi 24. i 25.).
SP je potvrdio da se dva uslova Teckal moraju strogo tumaiti. SP je takoer potvrdio da teret
dokazivanja okolnosti koje opravdavaju derogaciju lei na licu koje se na tu derogaciju eli osloniti. SP
je naveo neke injenine informacije u odnosu na vlasnitvo nad preduzeem i potencijal za
ukljuenost privatnog sektora u preduzeu. SP je naveo da je na sudu koji upuuje zahtjev da odlui,
na temelju injenica, da li je opina Bari namjeravala otvoriti kapital preduzea AMTAB Servizio
privatnim akterima. Ipak, Sud je dao odreene smjernice sudu koji upuuje zahtjev.
SP je ponovio znaaj osiguravanja da ne postoji uee privatne kompanije u kapitalu preduzea u
kojem je uesnik i javni organ koji dodjeljuje koncesiju. ak i manjinsko uee privatne kompanije u
takvom preduzeu iskljuuje mogunost ispunjavanja uslova kontrole Teckal. Dolo bi do problema
kada bi se, tokom trajanja ugovora, kapital preduzea AMTAB Servizio otvorio za uee privatnih
aktera. Rezultat bi bio dodjela koncesije za usluge polujavnom preduzeu bez poziva na natjeaj, ime
bi se naruili ciljevi prava [EU] (stavovi 30.-32.).
C-340/04 Carbotermo and Consorzio Alisei
Carbotermo SpA and Consorzio Alisei protiv Comune di Busto Arsizio and AGESP SpA
Presuda od 11. maja 2006., miljenje nezavisnog odvjetnika od 12. januara 2006.
Postupak pred italijanskim albenim tijelom pokrenut je zbog dodjele ugovora o robama koju je
izvrio Comune di Busto Arsizio. Ugovor se odnosio na nabavku goriva i na poslove na grijnom sistemu
u opinskim zgradama. Ugovor je dodijeljen direktno drutvu AGESP, obinom dionikom drutvu.
Iako je AGESP Holding imao 99,98% dionica u drutvu AGESP, 99,98% dionica iz AGESP Holding je bilo
u vlasnitvu Comune di Busto Arsizio. Preostale dionice su bile u vlasnitvu drugih italijanskih opina.
Italijansko albeno tijelo, od kojeg se trailo da odlui o tome da li ovaj ugovor o robama podlijee
Direktivi o robama, uputilo je niz pitanja SP-u. Pitanja su se odnosila na okolnosti u kojima ugovorni
organ moe dodijeliti ugovor svojim podrunicama bez primjene Direktive, na osnovu toga da je
dodjela predstavljala interni aranman.
Uslov kontrole Teckal: SP je smatrao da je, kada se utvruje da li je ispunjen uslov kontrole, potrebno
uzeti u obzir sve zakonodavne odredbe i relevantne okolnosti. Ispitivanjem tih informacija, mora se
utvrditi da li je tijelo podlono kontroli, kojom se omoguuje ugovornom organu da utie na odluke
tog tijela. Kontrola mora biti u obliku moi odluujueg uticaja kako nad stratekim ciljevima, tako i
nad vanim odlukama tog tijela.
SP je smatrao da je vano da ugovorni organ, sam ili zajedno s drugim javnim organima, dri
kompletan temeljni kapital tog tijela. Ova injenica je ukazivala na to da je ugovorni organ vrio
dovoljnu kontrolu da ispuni uslov kontrole Teckal. Meutim, Direktiva o robama sprjeava dodjelu
ugovora o javnoj nabavci roba i usluga dionikom drutvu koje ima i) odbor direktora sa znaajnim
upravljakim ovlastima koje mogu nezavisno vriti, i ii) temeljni kapital potpuno u vlasnitvu drugog
dionikog drutva iji je veinski dioniar ugovorni organ.
Uslov djelatnosti Teckal: SP je zakljuio da se, u utvrivanju da li je ispunjen uslov djelatnosti, moraju
uzeti u obzir sve djelatnosti koje to tijelo provodi na temelju dodjele ugovora ugovornog organa. Ovaj
zahtjev vai bez obzira na to da li te djelatnosti plaa sam ugovorni organ ili to ini korisnik pruenih
usluga. Nije relevantna teritorija na kojoj se djelatnosti provode.
53
C-295/05 Asociacin Nacional de Empresas Forestales

Asociacin Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) protiv Transformacin Agraria SA (Tragsa) i
Administracin del Estado
Presuda od 19. aprila 2007., miljenje nezavisnog odvjetnika od 28. septembra 2006.
Ovaj predmet se odnosio na panska pravila prema kojima ugovorni organ povjerava poslove
odreenom privrednom drutvu. Prema nacionalnim pravilima, neki ugovorni organi, ukljuujui
panske dravne i autonomne zajednice, mogu odreene poslove povjeravati javnom preduzeu
Tragsa. To mogu initi direktno, bez primjene postupaka javnih nabavki propisanih u direktivama.
SP je prvo napomenuo da ugovori o javnoj nabavci usluga, roba i radova podrazumijevaju postojanje
finansijskog interesa i sklapaju se u pisanom obliku izmeu privrednog subjekta i ugovornog organa
(stav 48.). SP je zakljuio da je Tragsa dravno preduzee, a da Autonomne zajednice mogu imati
temeljni kapital. Preduzee je bilo instrument i tehnika sluba dravne uprave i Autonomnih
zajednica. Tragsa je duna provoditi poslove koje joj povjeri dravna uprava, Autonomne zajednice ili
javna tijela koja su im podlona. Nema izbor da prihvati ili odbije zahtjeve koje su joj nametali
relevantni organi. Nije slobodna da sama utvruje tarife za svoje usluge. Bilo je jasno da odnosi
Tragse sa relevantnim organima nisu ugovorni, ve prije interni, zavisni i podreeni (stav 51.).
Prema miljenju SP-a, zahtjev postojanja ugovora iz direktive nije zadovoljen.
SP se onda pozvao na uslove Teckal. Zakljuio je da Tragsa ispunjava oba uslova:
Uslov kontrole Teckal: Bilo je jasno iz dosjea predmeta da 99% temeljnog kapitala Tragse dri
direktno drava panija, ali i putem holding drutva i garancijskog fonda. etiri autonomne
zajednice, svaka sa po jednom dionicom, imaju 1% kapitala. Tragsa nema slobodu utvrivanja
tarifa za svoje usluge, a njen odnos sa relevantnim organima nije ugovorni. Tragsa se ne moe
smatrati treom stranom u odnosu na Autonomne zajednice koje dre dio njenog kapitala.
Uslov djelatnosti Teckal: Takoer je bilo jasno iz dosjea predmeta da Tragsa vie od 55%
svojih djelatnosti obavlja sa Autonomnim zajednicama i skoro 35% sa dravom panijom.
Uslov djelatnosti Teckal je ispunjen.
SP je zakljuio da nacionalne odredbe koje se odnose na Tragsu nisu suprotne direktivama EU o

javnim nabavkama. Te zakonske odredbe omoguuju preduzeu Tragsa, koje je javno i djeluje kao
instrument i tehnika sluba brojnih javnih organa, da izvrava poslove bez podlijeganja reimu koji
uspostavljaju direktive.
C-324/07 Coditel Brabant
Coditel Brabant SA protiv Commune dUccle and Rgion de Bruxelles-Capitale
Ovaj predmet se odnosio na aranman za instalaciju i upravljanje kablovskom televizijskom mreom u
opini Uccle u Belgiji. Dodijeljena je koncesija za usluge meuopinskoj zadrunom drutvu u kojem je
opina Uccle uestvovala.
54
SP je razmatrao lanove 43. i 49. Ugovora, naela jednakog tretmana i nediskriminacije na temelju
nacionalnosti i obavezu transparentnosti. U pogledu okolnosti ovog predmeta, SP je naveo da ta
naela i obaveza ne sprjeavaju javni organ da dodijeli koncesiju za usluge bez poziva na natjeaj. Te
okolnosti postoje kada i) se dodjela vri meuopinskom zadrunom drutvu u kojem su svi lanovi
javni organi; ii) ti javni organi vre kontrolu nad tim meuopinskim drutvom koja je slina kontroli
koju vre nad vlastitim odjelima; i iii) to drutvo glavni dio svojih djelatnosti provodi sa tim javnim
organima.
SP je potvrdio da javni organi imaju mo odluujueg uticaja kako nad stratekim ciljevima, tako i nad
vanim odlukama koncesionara. Nakon razmatranja injenica u predmetu, SP je zakljuio da postoji ta
neophodna kontrola. Ovo stajalite podlijegalo je verifikaciji suda koji je uputio zahtjev.
SP je razmatrao situaciju u kojoj se javni organ pridruuju meuopinsko zadruzi da bi prenio
upravljanje javnom uslugom na to tijelo. Posebno pitanje bilo je da li je ispunjen uslov kontrole Teckal
u situaciji u kojoj kontrolu nad koncesionarom vri zajedniki nekoliko javnih organa. SP je potvrdio da
ta kontrola mora biti slina kontroli koju vri organ nad svojim odjelima, ali ne mora u svakom smislu
njoj biti identina. Kontrola koja se vri nad koncesionarom mora biti uinkovita, ali nije neophodno
da se ona vri pojedinano. Uslov kontrole Teckal moe biti ispunjen kada kontrolu zajedniki vri
nekoliko javnih organa.
C-196/08 Acoset
Acoset Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Indrico Ragusa
Presuda od 15. oktobra 2009., miljenje nezavisnog odvjetnika od 2. juna 2009.
Ovaj predmet je ukljuivao zahtjev za prethodnu odluku koji je podnijelo italijansko albeno tijelo.
Postupak u Italiji se odnosio na aranman za pruanje usluga koji je napravio ATO, tijelo koje su
osnovali razliiti javni organi u pokrajini Ragusa s ciljem da ono preuzme odgovornost za usluge
vodosnabdijevanja pokrajine. ATO je objavio obavjetenje u slubenom glasniku o odabiru preduzea
kojem e se kao manjinskom dioniaru u novom preduzeu (koje je u veinskom javnom vlasnitvu)
povjeriti upravljanje vodosnabdijevanjem. Partner u novom preduzeu trebao je takoer preuzeti i s
tim povezane radove. Italijansko albeno tijelo je uputilo pitanja SP-u koja se odnose na postupak koji
se, prema pravu EU, mora slijediti u sluaju takvih aranmana.
SP je predmet dalje razmatrao pod pretpostavkom da dotini aranman predstavlja koncesiju za
usluge. SP je odluio da se moe koristiti jedinstven postupak dodjele koji je u skladu sa Ugovorom
(ukljuujui njegova pravila transparentnosti, jednakog tretmana i konkurencije) za odabir privatnog
partnera koji e postati dioniar u javno-privatnom preduzeu i za povjeravanje tom partneru radova
koji su povezani sa zadacima preduzea.
Spojeni predmeti C-182/11 i C-183/11 Econord
Econord SpA protiv Comune di Cagno and Comune di Varese (C-182/11) i Comune di Solbiate i Comune
di Varese (C-183/11)
Presuda od 29. novembra 2012., miljenje nezavisnog odvjetnika od 19. jula 2012.
55
Postupak se odnosio na aranman dvije italijanske opine, Comune di Cagno i Comune di Solbiate
(dalje u tekstu dvije opine). Te dvije opine su odluile da koriste preduzee u javnom vlasnitvu,
Aspem, za pruanje gradskih higijenskih usluga, posebice usluga odlaganja otpada. Aspem je osnovao
jedan drugi javni organ, Opinsko vijee Varese, koje je posjedovalo veliku veinu dionica u Aspemu.
Pri odluivanju da koriste Aspem za pruanje usluga odlaganja otpada, obje opine su kupile po jednu
dionicu u Aspemu. Prema dioniarskom sporazumu, te dvije opine su dobile pravo da ih se konsultira
i da imenuju jednog lana u nadzorno vijee Aspema. Takoer su imale pravo da nominiraju lana u
upravnom odboru, u dogovoru sa drugim uesnicima dioniarskog sporazuma.
Italijansko dravno vijee (albeno tijelo) trailo je prethodnu odluku od SP-a. Zahtjev je trebao
pomoi u utvrivanju da li je gore spomenuti izuzet iz EU pravila o nabavkama na temelju naela
Teckal.
SP je naveo da je uslov kontrole Teckal ispunjen tek kada postoji mogunost da organ koji ugovor
dodjeljuje uinkovito doprinosi toj kontroli. Kontrola se ne moe zasnivati na pukoj kontrolnoj moi
organa koji je veinski dioniar u tom preduzeu. Italijanski sudovi trebaju verificirati da li je to sluaj
na temelju injenica.
SP je naveo da mora postojati stvarna mogunost da organ koji dodjeljuje ugovor uestvuje u kontroli
nad tim preduzeem. Nedostatak takve stvarne mogunosti poveao bi potencijal za izbjegavanje
pravila nabavki. Kao rezultat toga, ugovorni organi bi mogli ugovore dodjeljivati javnim tijelima bez
natjeaja, jednostavno na osnovu isto formalne povezanosti sa preduzeem. Uesnici (u ovom
sluaju dvije opine) moraju moi uinkovito doprinositi kontroli.
ini se da ova presuda ukazuje na to da u aranmanu u kojem jedan od ugovornih organa koji
zajedniki kontroliraju preduzee ima toliko veliki kapital i/ili ovlasti da moe sam uinkovito vriti
kontrolu nad tim preduzeem, uslov kontrole Teckal nije ispunjen. To ne znai da svaki pojedinani
organ mora biti u stanju da uinkovito doprinosi, ve da mora biti u stanju da to ini zajedniki sa
drugim organima.
Kako je gore navedeno, SP je smatrao da je zadatak italijanskih sudova da, na temelju injenica,
verificiraju da je to sluaj.
Saradnja izmeu dva javna organa (javno-javna saradnja)
C-480/06 Komisija protiv Njemake
Komisija Evropskih zajednica protiv Savezne Republike Njemake
Presuda od 9. juna 2009., miljenje nezavisnog odvjetnika od 19. februara 2009.
Ova tuba, koju je podnijela Evropska komisija, odnosila se na dvadesetogodinji aranman za
odlaganje otpada koji je sklopljen izmeu i) etiri administrativna okruga Donje Saske u Njemakoj i ii)
Odjela za ienje Grada Hamburga (dalje u tekstu Hamburg). Strane su sklopile aranman bez
prethodnog poziva na natjeaj.
Komisija je smatrala da je taj aranman trebao biti predmetom tenderskog postupka prema Direktivi
o uslugama. SP je odbacio taj argument Komisije. SP je zakljuio da se Direktiva o uslugama ne
primjenjuje na takav aranman saradnje izmeu javnih organa.
SP je poeo naglaavajui ope naelo koje direktive o nabavkama primjenjuju, u principu, na ugovore
izmeu jednog javnog organa i drugog zasebnog tijela. Meutim, sutinski faktor u ovom predmetu
bio je to da cilj saradnje prevazilazi puko ispunjavanje zahtjeva jedne strane prema drugoj. SP je
naveo da je aranman imao efekat postizanja izvodljivosti izgradnje predloenog postrojenja za
obradu, zbog udruivanja zahtjeva za odlaganje otpada ukljuenih organa. Aranman udruivanja
znaio je da se znaajne koliine otpada mogu slati predloenom postrojenju za preradu.
Postrojenjem za preradu rukovodila je trea strana. U ovom smislu, SP je smatrao relevantnim da je
56
sam aranman podrazumijevao obaveze administrativnih okruga da isporuuju odreene koliine na

preradu.
SP je takoer uoio da je aranman podrazumijevao i druge obaveze po administrativne okruge koje
su se direktno odnosile na cilj javne usluge odlaganja otpada. Na primjer, administrativni okruzi su
Hamburgu stavili na raspolaganje kapacitet deponije koji nisu sami koristili, a koji je pomogao u
umanjenju moguih deficita za Hamburg. Ovaj aranman je takoer predviao da strane jedna drugoj
pomau na razliite naine u ispunjavanju cilja javne usluge odlaganja otpada. Ova pomo je
ukljuivala i to da administrativni okruzi smanje koliine otpada koji se alje u postrojenje za preradu,
kada je u odreenom trenutku dolo do problema sa kapacitetom.
Pored toga, SP je ukazao na injenicu da je aranman predviao da plaanje vre administrativni
okruzi treoj strani koja vodi postrojenje. Nije ukljuivao finansijske transfere samom Hamburgu.
Plaanje Hamburgu se trebalo vriti samo kao kompenzacija za naknade koje je on plaao subjektu da
bi okruzi mogli koristiti postrojenje za preradu.
SP je jasno naveo da se nee baviti statusom ugovora prema Direktivi o uslugama, koje je Hamburg
dodijelio za preradu otpada (ako koji, po svoj prilici, podlijeu pravilima EU o nabavkama). SP je
komentirao da u ovom predmetu saradnja izmeu organa nije podrazumijevala preferiranje jednog
privatnog drutva u odnosu na njegove konkurente. Nepostojanje tete se vjerovatno desilo jer se
svako lice moglo natjecati za stvarnu funkciju odlaganja otpada.
Stajalite koje je SP usvojio naknadno je razraeno u sudskoj praksi. Poznato je kao Hamburg Waste
Doctrine (Doktrina hamburkog otpada).
C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi
Azienda Sanitaria Locale di Lecce i Universit del Salento protiv Ordine degli Ingegneri della Provincia
di Lecce i drugi
Presuda od 19. decembra 2012., miljenje nezavisnog odvjetnika od 23. maja 2012.
Postupak u Italiji se odnosio na konsultantski aranman izmeu Azienda Sanitaria Locale di Lecce,
lokalnog zdravstvenog organa, i Univerziteta u Salentu (Univerzitet). Prema konsultantskom
aranmanu, Univerzitet je trebao provesti studiju da procijeni seizmiku ugroenost bolnikih zgrada
u podruju nadlenosti zdravstvenog organa. Plaanja izvrena pod ovim konsultantskim poslom
trebala su pokriti trokove Univerziteta. Konsultantski aranman je stupio na snagu u skladu sa
nacionalnim zakonodavstvom koje dozvoljava dodjelu bez natjeaja.
Aranman je osporen pred italijanskim sudovima kao protivan pravilima nabavki EU. Sud koji je uputio
zahtjev pitao je SP da li Direktiva sprjeava nacionalno zakonodavstvo kojim se dozvoljava aranman
ove vrste izmeu ugovornih organa bez natjeaja iz te Direktive.
SP je razmatrao da li se moda ne primjenjuju pravila nabavki EU zbog ogranienja njihove
primjenjivosti na aranmane izmeu dva razliita javna tijela koja proistiu iz predmeta Teckal i
Hamburki otpad.
Teckal: SP je utvrdio da nije ispunjen uslov kontrole Teckal i da se stoga ne primjenjuje izuzee Teckal.
Hamburki otpad: SP je razmatrao da li je mogue izuzeti ovakvu vrstu aranmana na temelju
presude u predmetu Hamburki otpad. Sud je dao preciznije informacije o pravnim uslovima za
Doktrinu hamburkog otpada.
SP smatra da se ova doktrina uglavnom primjenjuje na aranmane kojim se uspostavlja saradnja
izmeu organa sa ciljem osiguravanja da e javni zadatak koji oni svi moraju obaviti biti obavljen.
57
U ovom predmetu, SP je ukazao na to da dotini zadatak iji znaajan ili vei dio odgovara
djelatnostima koje uobiajeno obavljaju arhitekte ili ininjeri. Zadatak se nije odnosio na akademsko
istraivanje, iako se na njemu zasnivao. Iz tog razloga, SP nije smatrao da je zadatak koji je trebalo
obaviti u okviru ovog aranmana takav da su ga obje strane u aranmanu morale obaviti.
SP je razvio Doktrinu hamburkog otpada navodei da je potrebno ispuniti tri dodatna uslova. Oni su
kumulativni, odnosno sva tri moraju biti ispunjena da bi se Doktrina primijenila:
1) Ugovore sklapaju iskljuivo javni organi, bez uea privatne strane.
2) Nijedan pruatelj usluga nije stavljen u poziciju prednosti u odnosu na svoje konkurente.
3) Provedba saradnje rukovodi se iskljuivo razmatranjima i zahtjevima koji se odnose na
postizanje ciljeva u javnom interesu.
C-386/11 Piepenbrock
Piepenbrock Dienstleistungen GmbH & Co. KG protiv Kreis Dren
Presuda od 13. juna 2013., nema miljenja nezavisnog odvjetnika
Ovaj predmet se odnosi na predloeni aranman pruanja usluga ienja ureda, administrativnih
zgrada i kola. Predloeni aranman bio je izmeu udruenja lokalnih vlasti i jednog od njegovih
lanova. Prema aranmanu, udruenje je povjerilo odgovornost za usluge ienja jednom svom
lanu-javnom organu na period od dvije godine putem pilot projekta. Aranman je dozvoljavao tom
organu da koristi usluge tree strane da bi ovaj zadatak ispunio. Organ je u tu svrhu planirao uposliti
preduzee koje je bilo u njegovom vlasnitvu. Aranman je predviao samo naknadu trokova, ne
element profita. Udruenje je zadralo odreenu mo nadzora nad povjerenim uslugama, jer je moglo
jednostrano raskinuti ugovor u sluaju neadekvatne provedbe.
SP je zakljuio da Direktiva pokriva aranman ovog tipa. Smatrao je da uslovi Doktrine hamburkog
otpada koji se odnose na odreene javno-javne angamane u ovom predmetu nisu ispunjeni.
Prvo, SP je razmatrao svrhu aranmana. SP je bio miljenja da se ne ini da se aranmanom
uspostavlja saradnja izmeu dva ugovorna javna tijela u svrhu obavljanja javnog zadatka koji su oba
ta organa morala obaviti.
Drugo, SP je razmatrao injenicu da je prema ovom aranmanu dozvoljeno angairanje usluga tree
strane. Prema miljenju SP-a, ova mogunost znai da se trea strana moe nai u poziciji prednosti.
Drugi uslov utvren u C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi stoga nije
ispunjen.
SP je zakljuio da ugovor poput ovoga u trenutnom predmetu potpada pod podruje primjene
Direktive.
58
C-295/05 Asemfo
Asociacin Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) protiv Transformacin Agraria SA (Tragsa),
Administracin del Estado
Presuda od 19. aprila 2007., miljenje nezavisnog odvjetnika od 28. septembra 2006.
Interne nabavke analiza uslova Teckal
stavovi 3.-5.
Pravni okvir zakonodavstvo panije
stavovi 6.-15.
injenice
stavovi 16.-23.
Pitanja upuena SPEU
stav 24.
Analiza i presuda
stavovi 25.-66.

Tragsa je javno preduzee u kojem vlasnitvo nad 99% dionica ima drava panija, bilo direktno ili
putem holding kompanije i garancijskog fonda. Autonomne zajednice imaju 1% dionica. Prema
nacionalnim pravilima, neki ugovorni organi, ukljuujui dravu paniju i Autonomne zajednice, mogu
povjeravati poslove preduzeu Tragsa direktno, bez primjene postupaka nabavke EU iz direktiva.
Javnom preduzeu Tragsa povjereni su poslovi koji se odnose na umarstvo, ruralni razvoj i okoli.
Jedno drugo preduzee, Asemfo, je 1996. godine uloilo prigovor protiv Tragse. Asemfo je optuio
Tragsu da zloupotrebljava svoj dominantni poloaj na panskom tritu umarskih radova, usluga i
projekata i traio je odluku kojom se potvruje da ovaj poloaj nije u skladu sa postupcima dodjele
ugovora o javnim nabavkama prema panskim zakonima. Prema preduzeu Asemfo, poseban status
Tragse joj omoguuje da obavlja veliki broj poslova na direktni zahtjev panske administracije. Tvrdio
je da je ovaj poseban status protivan principima koji se odnose na javne nabavke i slobodnu
konkurenciju i da rezultira eliminacijom svake konkurencije na panskom tritu. Nadalje je tvrdio da
Tragsa, kao javno preduzee, ne moe, prema pravu EU, imati pravo, pod izgovorom da je tehnika
sluba administracije, na privilegirani tretman u smislu pravila koja reguliraju javne nabavke.
panski sud je odbio prigovor Asemfa po osnovu da je Tragsa sluba administracije. To je sluba koja
nema ovlasti nezavisnog odluivanja i od koje se zahtijeva da obavlja poslove koji se od nje trae.
Tragsa djeluje van trita i stoga se pravila konkurencije ne odnose na njene djelatnosti.
panski sud je, odluujui po albi koju je pokrenuo Asemfo, odluio obustaviti albeni postupak i
uputiti SP-u tri pitanja koja se odnose na tumaenje prava EU. albeno tijelo je pitalo da li direktive o
nabavkama EU i odredbe Ugovora o konkurenciji dozvoljavaju da se dodijeli ugovor, bez natjeaja,
javnom preduzeu poput Tragse.
Pravo EU: lan 1. direktiva 92/50, 93/36 i 93/37 (prethodnice Direktive 2004/18/EZ); Direktiva
2014/24/EU definicija ugovornog organa; lanovi 43., 49. i 86. Ugovora o EZ (sadanji lanovi 49.,
56. i 106. Ugovora o funkcioniranju Evropske unije sloboda nastana, sloboda pruanja usluga i
pravila konkurencije)
59
Zakonodavstvo panije: Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Pblicas (zakon o

ugovorima javnih uprava)
Primjena direktiva na ugovore koji se dodjeljuju drugom javnom tijelu
U svojoj ranijoj presudi u predmetu C-107/98 Teckal, SP je odluio da se, u principu, direktive o
nabavkama primjenjuju na ugovore koje jedno javno tijelo dodjeljuje drugom javnom tijelu. Meutim,
u ovom predmetu, SP je takoer utvrdio da se direktive ne primjenjuju ukoliko su ispunjena dva
uslova:
Ugovorni organ vri nad stranom kojoj je ugovor dodijeljen kontrolu koja je slina onoj koju
vri nad vlastitim odjelima (uslov kontrole).
Strana kojoj je dodijeljen ugovor obavlja glavni dio svojih djelatnosti za organ koji je
kontrolira (uslov glavne djelatnosti).
Kada su ovi uslovi ispunjeni, ugovor izmeu te dvije strane smatra se internim administrativnim
aranmanom. Nije to ugovor sa vanjskim pruateljem na koji se primjenjuju direktive. U ovom
predmetu, SP je morao analizirati da li su ta dva uslova ispunjena.
Uslov kontrole: SP je potvrdo princip koji je prihvaen u predmetu C-340/04 Carbotermo da je test
kontrole ispunjen ukoliko vie organa dijeli kontrolu nad dotinim subjektom (stav 57.). SP je naveo
da injenica da ugovorni organ ima sam ili zajedno sa drugim ugovornim organima - 100% dionikog
kapitala govori da, openito taj organ vri dostatnu kontrolu (stav 57.). SP je izriito odbio taj
argument tvrdei da je injenica da Autonomne zajednice zajedno imaju samo 1% dionica nedovoljna
(stav 59.).
Uslov osnovne djelatnosti: SP je potvrdio da je potrebno ispitati djelatnosti koje taj subjekt
poduzima sa organima koji vre kontrolu. Nije bilo neophodno ograniavati ispitivanje samo na
djelatnost koju subjekt obavlja za organ koji vri kontrolu i koji je predmetni ugovor dodijelio (stav
62.). SP je nakon toga naveo da je injenica da Tragsa obavlja vie od 55% svojih djelatnosti sa
Autonomnim zajednicama i skoro 35% sa dravom panijom dovoljna (stav 63.). Ova ocjena ukazuje
na to da je vie nego dovoljno za ispunjenje uslova ako se oko 90% djelatnosti provodi za organ koji
vri kontrolu.
lan 12. Direktive javnog sektora iz 2014. godine ukljuuje uslov kojim se zahtijeva da se 80%
aktivnosti obavlja za organ ili organe koji vre kontrolu.
Znaenje pojma ugovor prema direktivama
Direktive se primjenjuju samo kada se radi o postupku za dodjelu ugovora. SP je naveo da ukoliko
Tragsa nije imala izbor da prihvati posao ili utvrdi cijenu za ovaj posao, direktive se ne primjenjuju jer
u tom sluaju ugovor ne postoji (stav 54.).
Odluka (parafrazirana):
SP je zakljuio da nacionalne odredbe koje reguliraju poslovanje Tragse, a koje inkorporiraju uslove
Teckal, nisu suprotne direktivama o javnim nabavkama EU.
Druga pitanja
Primjena lana 86. Ugovora na uee internih tijela na tritima javnih nabavki
Jedna od tvrdnji bila je da je reim u ovom predmetu suprotan lanu 86.(1) Ugovora (sadanji lan
106. TFEU). Ovaj lan zabranjuje dravama lanicama da donose ili imaju na snazi bilo kakvu mjeru
koja je suprotna Ugovoru, a odnosi se na javna preduzea i preduzea sa specijalnim ili ekskluzivnim
pravima. Ovaj predmet je pokrenuo vano pitanje da li se dodjelom ugovora internim subjektima bez
60
natjeaja kri ta odredba. Meutim, SP nije razmatrao ovo pitanje jer je utvrdio da je nedopustivo iz
tehnikih razloga.
61

Coditel Brabant protiv Commune dUccle and Rgion de Bruxelles Capitale
Interne nabavke
Pravni okvir zakonodavstvo Belgije
stavovi 3.-7.
injenice
stavovi 8.-21.
Pitanja upuena SPEU
stav 22.
Analiza i presuda
stavovi 23.-54.

Opina Uccle (dalje u tekstu Uccle) u Belgiji ovlastila je bila drutvo Coditel da vri instalacije i
upravlja kablovskom televizijskom mreom na teritoriji opine Uccle u periodu od 30 godina prije
1999. godine. Godine 1999., Uccle je odluila kupiti mreu koja je trebala poeti funkcionirati 1.
januara 2000. godine. Uccle raspisala poziv na dostavljanje ponuda, sa namjerom da dodijeli pravo
upravljanja mreom koncesionaru. etiri kompanije, ukljuujui i Coditel, dostavile su ponude.
Meutim, Uccle se predomislila i odluila da nee dodjeljivati koncesiju za kablovsku televizijsku
mreu. Odluila je prodati mreu. Obavjetenje o prodaji objavljeno je u belgijskom slubenom
glasniku. Pet kompanija, ukljuujui i Coditel, dostavilo je ponude. Pored toga, Brutl, meuopinsko
zadruno drutvo, dostavilo je ponudu o ulanjenju u svojstvu pridruenog lana, umjesto ponude za
kupovinu.
Uccle je zakljuila da su etiri od pet ponuda neprihvatljive. Jedina prihvatljiva ponuda, koju je
dostavio Coditel, bila je preniska. Uccle je odluila da ne prodaje opinsku kablovsku televizijsku
mreu ve da stupi u lanstvo u Brutl i ovom zadrunom drutvu povjeri upravljanje kablovskom
televizijskom mreom. Coditel je ovu odluku osporio.
Coditel je tvrdio da je Uccle trebala usporediti prednosti pridruivanja u Brutl sa prednostima
dodjele koncesije. Coditel je takoer tvrdio da povjeravanje upravljanja mreom drutvu Brutl bez
obavljanja takvog usporednog istraivanja kri principe nediskriminacije i transparentnosti prema
Ugovoru o EZ. Uccle je tvrdila da se Ugovor ovdje ne primjenjuje, jer je dodjela bila interni
aranman tipa Teckal, koji ne podlijee Ugovoru.
Nacionalno albeno tijelo koje je razmatralo albu Coditela odluilo je obustaviti postupak i uputiti tri
pitanja SP-u. Pitanja su se odnosila na tumaenje pravila EU o primjeni interne doktrine.
Zakonodavstvo Belgije (stavovi 3.-7.): Zakon od 22. decembra 1986. o meuopinskim zadrugama
(Loi relative aux intercommunales)
Primjena direktiva i Ugovora na ugovore koji se dodjeljuju drugom javnom tijelu
62
Dva uslova Teckal

U svojoj ranijoj presudi u predmetu C-107/98 Teckal, SP je odluio da se, u principu, direktive o
nabavkama primjenjuju na ugovore koje javno tijelo dodjeljuje zasebnom pravnom licu. Meutim,
prema miljenju SP-a, ovo pravilo se ne primjenjuje ukoliko su ispunjena dva uslova:
Ugovorni organ vri nad stranom kojoj je ugovor dodijeljen kontrolu koja je slina onoj koju
vri nad vlastitim odjelima. Ta kontrola podrazumijeva mo odluujueg uticaja na strateke
ciljeve i na znaajne odluke tijela kojem je ugovor dodijeljen (uslov kontrole).
Strana kojoj je dodijeljen ugovor obavlja osnovni dio svojih djelatnosti za organ koji je
kontrolira (uslov osnovne djelatnosti).
Kada su oba ova uslova ispunjena, ugovor izmeu te dvije strane smatra se internim
administrativnim aranmanom. Nije to ugovor sa vanjskim pruateljem na koji se primjenjuju
direktive.
Sud koji je uputio zahtjev smatrao je da je u ovom sluaju ispunjen drugi uslov Teckal, uslov
osnovnog dijela djelatnosti. Traio je miljenje SP-a o prvom uslovu Teckal, uslovu kontrole.
Uslov kontrole Teckal: SP je zakljuio da je, uz verifikaciju injenica nacionalnog suda, uslov kontrole
Teckal ispunjen. SP je smatrao da injenica da je ugovorni organ, sam ili zajedno sa drugim javnim
organima, vlasnik cjelokupnog dionikog kapitala subjekta, upuuje openito, ali ne i definitivno na
to da je uslov kontrole ispunjen (stav 31.).
SP je nakon toga utvrdio da je relevantno ispitati i i) sastav tijela Brutl-a koji donose odluke, i ii)
stepen moi njegovog upravljakog vijea.
to se tie prvog elementa, SP je uoio da se upravno vijee sastoji od predstavnika povezanih opina
koje je imenovala generalna skuptina Brutl-a. Predstavnike same generalne skuptine imenovala
su opinska vijea iz reda opinskih vijenika, naelnika i odbornika. SP je smatrao da injenica da su
tijela Brutl-a koja donose odluke sastavljena od predstavnika povezanih javnih organa pokazuje da
su navedena tijela pod kontrolom tih javnih organa. Stoga, ti javni organi mogu vriti odluujui uticaj
na strateke ciljeve i bitne odluke Brutl-a (stav 34.), kako to zahtijeva uslov kontrole Teckal.
SP je nakon toga razmatrao da li su vrlo iroke ovlasti koje ima vijee ipak takve da je Brutl postao
trino orijentiran. Te ovlasti ukljuuju i onu da utvruje naknade za pruene usluge. SP je razmatrao
da li su ove iroke ovlasti dovoljne da se kontrola smatra umanjenom te da se zakljui da uslov
kontrole nije ispunjen.
SP je zakljuio da to nije sluaj. U tom smislu je naveo da Brutl ima poseban pravni oblik prema
belgijskom zakonodavstvu. Taj pravni oblik, meuopinsko zadruno drutvo, ne moe imati
komercijalni karakter. U kombinaciji sa njegovim specifinim statutima, oblik zahtijeva od Brutl-a da
djeluje iskljuivo u interesima organa koji su s njima povezani (stavovi 37.-38.).
Razliiti odbori sektora i podsektora Brutl-a bave se aktivnostima ogranienog broja opina. Vijee
svoje ovlasti koje se na ove aktivnosti odnose moe prenijeti na te odbore. SP je naveo da aspekti koji
se odnose na usklaenost sa uslovom kontrole su utoliko vie primjenjivi kada se odluke na ovaj
nain delegiraju. To je bio sluaj jer je vrena kontrola ak stroija nego kada ovlasti kontrole vre
generalna tijela koja (stav 40.). Meutim, SP nije smatrao da je postojanje takvih aranmana
delegiranja sutinsko da bi se uslov kontrole ispunio.
Kontrola koju zajedniki vri broj javnih tijela: SP je takoer potvrdio da se test kontrole moe
ispuniti kada vie tijela zajedniki vri kontrolu nad pruateljem usluge (stav 50.). SP je prepoznao da
iako kontrola koju vri organ koji dodjeljuje ugovor mora biti slina onoj koju taj organ vri nad
vlastitim odjelima, ne mora njoj biti identina u svakom pogledu. Mogue je kontrolu vriti kolektivno,
a ne individualno (stav 46.). SP je takoer naveo da procedura za donoenje odluka u vrenju kontrole
nema nikakvog znaaja (stav 51.). Naveo je posebno da injenica da se odluke organa koji vri
kontrolu donose veinom glasova ne iskljuuje mogunost ispunjenja uslova kontrole (stavovi 51. i
54.).
63
SP je naveo da na njegov zakljuak nije uticala presuda u C-231/03 Coname u kojoj je dioniki udio od
0,97% smatrao premalim da bi organ vrio kontrolu nad subjektom. SP je naveo da u tom predmetu
nije razmatrao mogunost zajednike kontrole. U predmetu C-295/05 Asemfo, manji udio od 0,25%
prepoznat je kao dostatan u nekim sluajevima (stav 53.).
1. Javni organ moe, bez poziva na nadmetanje, dodijeliti koncesiju za javne usluge meuopinskom
zadrunom drutvu iji su svi lanovi javni organi. Takva dodjela je dozvoljena kada su ispunjena
ova uslova Teckal i kada se njom ne kre pravila EU.
2. Uslov kontrole Teckal moe biti ispunjen ako odluke donose tijela formirana u skladu sa statutima
drutva i sastavljena od predstavnika povezanih javnih organa.
3. Javni organi ulanjeni u meuopinsko zadruno drutvo mogu zajedniki ispuniti uslov kontrole
Teckal, donosei odluke veinom glasova.
64
C-196/08 Acoset
Acoset Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Indrico Ragusa
Interne nabavke Teckal, odabir privatnog partnera i dodjela ugovora javno-privatnom drutvu
Napomena: Aranmani u kojima se uspostavlja javno-privatno drutvo da prua usluge, a koji
ukljuuju privatnog partnera koji e i investirati u to drutvo i pruati uslugu, esto se nazivaju
institucionalizirana javno-privatna partnerstva (IJPP). (Vidi Tumaenjsko saoptenje Komisije o
primjeni prava Zajednice na javne nabavke i koncesije koje se dodjeljuju institucionaliziranim javnoprivatnim partnerstvima).
stavovi 3.-14.
Pravni okvir zakonodavstvo Italije
stav 15.
injenice
stavovi 16.-27.
Pitanja upuena SPEU
stav 28.
Analiza i presuda
stavovi 29.-63.

Postupak u Italiji se odnosi na aranman za pruanje usluga koji je napravio ATO, tijelo koje su
osnovali razliiti javni organi u italijanskoj pokrajini Ragusa. Bilo je zadueno za usluge
vodosnabdijevanja pokrajine. ATO je objavio obavjetenje u Slubenom glasniku Evropske unije
(SGEU) o odabiru partnera koji bi postao manjinski dioniar u novom preduzeu veinski u javnom
vlasnitvu. Novo preduzee je u periodu od tri godine trebalo da preuzme i) upravljanje uslugom
integriranog vodosnabdijevanja i ii) radove koji se odnose na to ekskluzivno upravljanje uslugom.
Italijansko albeno tijelo je uputilo pitanje SP-u koje se odnosi na primjenu prava EU u sluaju takvih
aranmana.
Pravo EU (stavovi 3.-14.)
lanovi 43., 49. 86. Ugovora o EZ (sadanji lanovi 49., 56. i 106. Ugovora o funkcioniranju Evropske
unije): pravo nastana, pravo pruanja usluga, pravila koja se primjenjuju na preduzea; lanovi 1., 3.,
7. i 21. Direktive 2004/18/EZ i lanovi 1., 4., 9. i 18. Direktive 2004/17/EZ: podruje primjene,
definicija ugovora o uslugama, definicija koncesije za usluge, izuzee koncesije za usluge
Zakonodavstvo Italije (stav 15.)
lan 113.(5) Zakonodavne uredbe br. 267 daje konsolidirani tekst zakona o organizaciji lokalnih vlasti:
Ugovor o nabavci usluga [za pruanje lokalnih javnih usluga od strane lokalnog organa vlasti]
dodjeljuje se u skladu sa pravilima sektora i zakonodavstvom Evropske unije, a pravo na pruanje
usluga se daje:
65
(a) kompanijama sa dionikim kapitalom, koje se odaberu putem javnog i otvorenog tenderskog
postupka;
(b) kompanijama sa dionikim kapitalom sa pomijeanim javnim i privatnim vlasnitvom, u kojima je
privatni partner odabran putem javnog i otvorenog tenderskog postupka, kojim je osigurano
potivanje domaeg i zakonodavstva Zajednice o konkurenciji, u skladu sa smjernicama koje su izdali
nadleni organi u okviru konkretnih mjera ili instrukcija za iroku upotrebu;
(c) kompanijama sa dionikim kapitalom koje su potpuno u vlasnitvu javnog sektora, pod uslovom da
javni organ ili organi vlasti u ijem je vlasnitvu navedeni dioniki kapital vre kontrolu nad
kompanijom koja je slina kontroli koju vre nad vlastitim odjelima, te da kompanija kljuni dio svojih
djelatnosti obavlja sa javnim organom ili organima koji je kontroliraju.
SP je predmet razmatrao pod pretpostavkom da aranman predstavlja koncesiju za usluge. Stoga
podlijee samo naelima Ugovora.
Ope naelo Ugovora
SP je ponovio da je ope naelo Ugovora da se ugovor ne moe dodijeliti tijelu u kojem privatni
subjekt ima dionice bez transparentnog postupka. Pozivajui se na predmet C-26/03 Stadt Halle, SP je
potvrdio da, u principu, dodjela ugovora zasebnom pravnom licu podlijee pravu EU. Doktrina Teckal
se ne primjenjuje kada privatno lice ima udio u preduzeu kojem je ugovor dodijeljen (stav 56.
presude).
Jedinstveni nasuprot dvostrukog postupka
Meutim, SP je zakljuio da je dodjela ugovora javno-privatnom drutvu dozvoljena kada je sam
privatni parter u tom drutvu odabran adekvatnim tenderskim postupkom. Ukoliko je to sluaj, ne
zahtijeva se poduzimanje dva odvojena natjeajna postupka: i) jedan za odabir uesnika drutva
kojem organ eli povjeriti usluge i ii) drugi za dodjelu upravljanja tim uslugama. Ugovorni organ moe
provesti jedan, transparentan natjeaj za odabir privatnog partnera koji e biti uesnik u javnoprivatnom drutvu i koji e za to drutvo obavljati poslove (stav 59.).
Prema miljenju SP-a, bilo bi nepraktino i pretjerano formalistiki zahtijevati primjenu dvostrukog
postupka, odnosno dva odvojena natjeajna postupka (stav 58.).
Koji su kriteriji za odabir privatnog partnera?
SP je takoer naveo da kriteriji koji se koriste za odabir privatnog partnera ne trebaju biti ogranieni
samo na njegov kapitalni udio. Kriteriji se prvenstveno trebaju odnositi na tehniki kapacitet partnera
da prui uslugu te na ekonomske i druge prednosti koje njegova ponuda donosi u aranman (stav
59.). Kako je odabir javno-privatnog drutva za koncesiju indirektni rezultat prvog postupka kojim se
bira privatni partner u drutvu, drugi postupak nije potreban (stav 60.).
SP je takoer naveo da kompanija mora zadrati istu poslovnu namjeru tokom trajanja koncesije.
Ako doe do bilo kakve materijalne izmjene ugovora, bit e potrebno pokrenuti novi tenderski
postupak (stav 62.).
Uinak presude na ugovore na koje se primjenjuju direktive o nabavkama
Ovaj predmet se odnosi na dodjelu ugovora na koji se primjenjuje samo Ugovor, a ne direktive.
Meutim, ini se da je naelo prema kojem je mogue koristiti jedinstven tenderski postupak za
odabir privatnog partnera koji e uestvovati u drutvu i obavljati poslove za to drutvo jednako
primjenjivo i na ugovore koji podlijeu Direktivi ili Komunalnoj direktivi.
66
Direktna dodjela javne usluge polujavnoj kompaniji koja je specijalno formirana kako bi pruala
navedenu uslugu i koja ima samo jednu korporativnu namjenu dozvoljena je prema Ugovoru (sadanji
lanovi 49., 56. i 106. TFEU) ukoliko su ispunjeni sljedei uslovi:
Privatni uesnik se bira putem javnog i otvorenog postupka, nakon provjere finansijskih i
tehnikih zahtjeva, te operativnih i rukovodnih zahtjeva koji su specifini za datu uslugu.
Tenderski postupak je dosljedan principima transparentnosti, jednakog postupanja i
konkurencije.
Direktiva o koncesijama 2014/23/EU

Nova Direktiva o koncesijama regulira dodjelu koncesija za usluge i radove koji prelaze vrijednosni
razred od EUR 5.186.000.
67

Azienda Sanitaria Locale di Lecce, Universit del Salento protiv Ordine degli Ingegneri della Provincia
di Lecce
Presuda od 19. decembra 2012., miljenje nezavisnog odvjetnika od 23. maja 2012.
Interne nabavke saradnja izmeu javnih organa
stavovi 3.-9.
Pravni okvir zakonodavstvo Italije
stavovi 10.-11.
injenice
stavovi 12.-20.
Pitanja upuena SPEU
stav 21.
Analiza i presuda
stavovi 22.-40.

Postupak u Italiji se odnosio na konsultantski aranman izmeu Azienda Sanitaria Locale di Lecce,
lokalnog zdravstvenog organa, i Univerziteta u Salentu (Univerzitet). Prema konsultantskom
aranmanu, Univerzitet je trebao provesti studiju da procijeni seizmiku ugroenost bolnikih zgrada
u podruju nadlenosti zdravstvenog organa. Izvrena plaanja su trebala pokriti trokove
Univerziteta. Konsultantski aranman je stupio na snagu u skladu sa nacionalnim zakonodavstvom
koje dozvoljava dodjelu bez natjeaja.
Aranman je osporen u italijanskim sudovima kao povreda pravila nabavki EU. Sud koji je uputio
zahtjev pitao je SP da li Direktiva iskljuuje nacionalno zakonodavstvo kojim se dozvoljava aranman
ovog tipa izmeu ugovornih organa, bez natjeaja koji Direktiva zahtijeva.
Direktiva 2004/18/EZ: stav 2. preambule; lan 1. stav 2a) i d), stavovi 8.-9. definicija ugovora o
javnoj nabavci i ugovora o javnoj nabavci usluga; lan 2. naela dodjele ugovora o javnim
nabavkama; lan 7. vrijednosni razredi za primjenu Direktive
Zakonodavstvo Italije (stavovi 10.-11.)
lan 15.(1) Zakona br. 241, koji uvodi nova pravila upravnog postupka i pristupa upravnim
dokumentima, predvia da javni upravni organi mogu u svakom trenutku sklapati meusobne
sporazume u cilju utvrivanja pravila kojima se regulira saradnja u aktivnostima od zajednikog
interesa.
Znaenje finansijskog interesa u kontekstu definicije ugovora o javnoj nabavci: Aranman izmeu
dva tijela samo je obezbijedio naknadu trokova Univerzitetu za obavljeni posao. SP je ukratko naveo
da odreeni aranman nije iskljuen iz koncepta ugovora o javnoj nabavci samo zbog toga to se
68
plaena naknada svodi na nadoknadu trokova nastalih iz pruanja dogovorene usluge (stav 29.
presude).
Obaveza proirenja poziva na tender za aranmane izmeu javnih tijela: SP je potvrdio da dvije vrste
ugovora koje zakljuuje javno tijelo ne potpadaju u podruje primjene Direktive. Prva vrsta su ugovori
koji podlijeu Doktrini Teckal. SP je naveo dva uslova Teckal. SP je zakljuio da, u ovom predmetu, nije
ispunjen uslov kontrole (stav 33.). Druga vrsta ugovora, koja je iskljuena iz podruja primjene
direktiva o nabavkama EU, podlijee Doktrini hamburkog otpada. Ta vrsta ugovora odnosi se na
aranmane kojim se uspostavlja saradnja izmeu javnih tijela sa ciljem da se osigura obavljanje javnog
zadatka koji oni svi moraju ispuniti (stav 34.).
Uslovi saradnje izmeu javnih tijela: SP je naveo da ovakva vrsta saradnje zahtijeva ispunjenje tri
dodatna uslova (stav 35.). Uslovi su kumulativni, odnosno sva tri moraju biti ispunjena:
Ugovori iskljuivo sklapaju javni organi, bez uea privatnog lica.

Nijedan privatni pruatelj usluga se ne stavlja u povlaten poloaj u odnosu na konkurente.
Provedba saradnje se iskljuivo rukovodi razmatranjima i zahtjevima u okviru ispunjavanja
ciljeva od javnog interesa.
U ovom predmetu, SP je naveo da aranman dozvoljava koritenje vanjskih saradnika. SP je smatrao

da ova mogunost ukljuivanja privatnih pruatelja usluga moe te pruatelje usluga staviti u
povlaten poloaj u odnosu na njihove konkurente. Meutim, nacionalno albeno tijelo mora utvrditi
da li ovakva ukljuenost predstavlja prednost (stav 38.).
SP je naveo da zadatak koji je povjeren Univerzitetu odgovara znaajno ili u najveem dijelu
aktivnostima koje uobiajeno provode arhitekte ili ininjeri. Taj zadatak nije podrazumijevao
akademsko istraivanje, iako je na njemu zasnovan. Iz tog razloga, SP nije smatrao da zadatak koji je
trebalo obaviti prema aranmanu predstavlja zadatak koji obje strane u aranmanu moraju provoditi
(stav 37.).
Primjena Ugovora o funkcioniranju Evropske unije (TFEU)
SP je pojasnio da je njegov stav o javno-javnoj saradnji relevantan samo za ugovore koji podlijeu
direktivama o nabavkama, ali i za ugovore malih vrijednost koji su ispod vrijednosnog razreda EU i koji
podlijeu samo TFEU. U ovom predmetu, vrijednost ugovora bila je blizu vrijednosnog razreda za
primjenu Direktive, ali nije bilo jasno da li je ugovor malo ispod ili malo iznad tog razreda. SP je
smatrao da pojanjenje ove dileme ne bi uticalo na utvrivanje da li je bilo potrebno objaviti poziv na
tender (stav 24. presude).
Propisi Evropske unije o javnim nabavkama dozvoljavaju sklapanje ugovora o meusobnoj saradnji
izmeu javnih tijela bez objavljivanja tendera. Takav ugovor je dozvoljen ukoliko su kumulativno
ispunjena sljedea tri uslova:
Svrha takvog ugovora je da se osigura izvrenje javnog zadatka koji sva ta tijela moraju
ispuniti.
Ugovor se rukovodi iskljuivo razmatranjima i zahtjevima u okviru ispunjavanja ciljeva od
javnog interesa.
Ugovor ne stavlja privatnog pruatelja usluga u povlateni poloaj u odnosu na konkurente.
Druga pokrenuta pitanja u ovom predmetu:

Jo dva pitanja su postavljena, ali ih SP nije razmatrao:
Vrijeme u koje se odreuje vrijednost ugovora zbog vrijednosnih razreda, u sluaju kada nije
bilo natjeaja.
Vrijeme u koje se odreuje koja direktiva, odnosno verzija direktive, se primjenjuje kada se ne
odrava natjeaj.
69
Poglavlje 5 Odabir privrednih subjekata osnovi za iskljuenje

Kontekst
Svrha odabira privrednih subjekata je da se identificiraju oni privredni subjekti koji su u stanju da
izvedu ugovor.
Odabir privrednih subjekata se openito sastoji od dvije odvojene faze:
1.
2.
Ugovorni organ utvruje da li postoje osnovi za iskljuenje privrednog subjekta iz uea u

postupku javne nabavke.
Ugovorni organ razmatra da li privredni subjekti koji nisu iskljueni ispunjavaju minimalne uslove
za odabir.
Kljuni predmeti koji se odnose na drugu fazu odabira predstavljeni su u poglavlju 6 Odabir
privrednih subjekata kvalifikacija.
U dvofaznim postupcima 16, privredni subjekti koji su odabrani pozivaju se da dostave ponude,
pregovaraju ili uestvuju u dijalogu. U sluaju otvorenog postupka, ocjenjuju se samo ponude koje su
dostavili odabrani privredni subjekti.
Obavezni osnovi za iskljuenje: Ugovorni organ mora iskljuiti odreene privredne subjekte iz uea
u postupku dodjele ugovora. Iskljuuju se privredni subjekti koji su pravomono osueni za jednu ili
vie krivinih aktivnosti navedenih u lanu 45.(1) Direktive. Aktivnosti koje su navedene ukljuuju
uee u kriminalnoj organizaciji, korupciju, prevaru i pranje novca. Nacionalno zakonodavstvo ne
smije suavati ovu listu iz Direktive.
Opcioni osnovi za iskljuenje: Ugovornom organu je dozvoljeno, ali mu to nije obaveza, da iskljui iz
uea u postupku javne nabavke one privredne subjekte na koje se odnose situacije iz lana 45.(2)
Direktive. Te situacije se odnose na pitanja kao to su steaj, prekraji povezani sa profesionalnim
ponaanjem, ozbiljni profesionalni prekraj, neplaanje poreza i obaveza socijalnog osiguranja, i
ozbiljno netano iznoenje podataka. Nacionalno zakonodavstvo moe odluiti da neke ili svaku od
ovih osnova stavi pod obavezne osnove za iskljuenje.
Drave lanice EU moraju odluiti na koji e nain uvrstiti ove osnove u svoje nacionalno
zakonodavstvo. Takoer imaju mogunost da utvrde dodatne osnove za iskljuenje, osim onih koje se
odnose na profesionalne kvalitete. Kada drave lanice utvrde dodatne osnove za iskljuenje, te
mjere moraju biti proporcionalne predmetu i prirodi ugovora. Nacionalni zakoni o iskljuenjima bili su
predmetom sudske prakse SP-a, o kojoj emo detaljnije govoriti u nastavku teksta.
Dokazi da privredni subjekt ne potpada pod obavezne ili opcione osnove za iskljuenje: Ugovorni
organ mora u obavjetenju o nabavci navesti osnove za obavezno i/ili opciono iskljuenje koje e
primijeniti. Takoer mora navesti informacije koje se zahtijevaju od privrednih subjekata da dokau
da ne potpadaju pod osnove kojima se opravdava iskljuenje.
Ugovorni organ je duan prihvatiti kao dostatne dokaze dokumente koji su navedeni u lanu 45.(3)
Direktive. U nekim sluajevima koji se odnose na opcione osnove za iskljuenje, ugovorni organ moe
utvrditi prihvatljive vrste dokaza.
16
Dvofazni postupci su ogranieni postupak, pregovaraki postupak sa prethodnom objavom obavjetenja o

nabavci i postupak konkurentskog dijaloga.
70
Sigma Public Procurement Brief 7, Selecting Economic Operators [Kratki pregled javnih nabavki
Sigme 7, Odabir privrednih subjekata] (januar 2011.)
http://www.sigmaweb.org/publications/Economic_Operators_Public_Procurement_2011.pdf
Sigma Public Procurement Brief 24, Automatic Exclusion Lists in Public Procurement [Kratki pregled
javnih nabavki Sigme 24, Liste automatskih iskljuenja u javnim nabavkama] (2013.)
http://www.sigmaweb.org/publications/Exclusion_Lists_Public_Procurement_2013.pdf
Sigma Public Procurement Training Manual, Module E3, Selection (Qualification) of Candidates
[Sigmin prirunik za edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul E3, Odabir (kvalifikacija) kandidata]
ta je vano znati
1. Vano je da nacionalno zakonodavstvo napravi jasnu razliku izmeu osnova za iskljuenje i
kriterija za odabir:
Osnove za iskljuenje primjenjuju se na privredne subjekte, bez obzira na njihovu prirodu,
veliinu ili predmet ugovora.
Kriteriji za odabir se trebaju odnositi na sposobnost privrednog subjekta da izvri ugovor te
trebaju biti povezani sa predmetom ugovora i njemu proporcionalni.
2. Ukoliko se primjenjuju obavezne osnove za iskljuenje, iskljuenje dotinog subjekta je
automatsko, npr. ako je privredni subjekt pravomono osuen za pranje novca.
3. Ozbiljni profesionalni prekraj kao razlog za iskljuenje ugovorni organi moraju dokazati i mora se
utvrivati od sluaja do sluaja.
Liste za automatsko iskljuenje
Opi principi prava EU i sudske prakse generalno ukazuju na to da primjena zvaninih, automatskih
lista za iskljuenje nije dozvoljena prema EU pravu.
Vidi, na primjer, C-213/07 Michaniki, C-538/07 Assitur, C-376/08 Serrantoni i Consorzio stabile edili i
C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact.
Za vie informacija na ovu temu, potraite Sigma Public Procurement Brief 24, Automatic Exclusion
Lists in Public Procurement [Kratki pregled javnih nabavki Sigme 24, Liste automatskih iskljuenja
u javnim nabavkama] (2013.)
71

Iskljuenje na osnovu zahtjeva podobnosti koji se odnose na strukturu pravnog oblika privrednog
subjekta
SP je razmatrao specifinu formulaciju nacionalnog zakonodavstva koje iskljuuje odreene vrste
privrednih subjekata iz natjeaja za ugovore o nabavkama. Odluka o iskljuenju u ovim sluajevima
nije bila zasnovana na obaveznim ili opcionim osnovama za iskljuenje iz Direktive. Razlog za
iskljuenje bila je struktura ili pravni oblik privrednog subjekta.
U C-357/06 Frigerio Luigi & C., SP je odluio da Direktiva o uslugama ne dozvoljava nacionalno
zakonodavstvo koje ograniava uee na odreenu vrstu kompanije sa dionikim kapitalom.
Takoer je potvrdio da se od grupa pruatelja usluga ne moe zahtijevati da stvore odreeni pravni
oblik da bi mogli dostaviti ponudu. U C-305/08 CoNISMa, SP je potvrdio princip da svako lice ili tijelo
koje smatra da je u stanju izvesti ugovor moe dostaviti ponudu. Stajalite SP-a je da Direktiva ne
dozvoljava da nacionalno zakonodavstvo sprjeava grupama univerziteta ili ministarstava da
organiziraju natjeaje.
Iskljuenje po osnovama navedenim u direktivi
SP je tokom niza godina razmatrao da li opcione osnove za iskljuenje navedene u Direktivi
predstavljaju iscrpnu listu ili se ona moe proiriti. Takoer je razmatrao nain na koji drave lanice
provode osnove za iskljuenje u praksi. SP je zakljuio da se primjenjuju principi proporcionalnosti,
transparentnosti i jednakog tretmana.
SP je odluio da su osnove navedene u direktivama (sada u lanu 45.(2) Direktive vidi gore
navedeni kontekst) iscrpne i ne ukljuuju osnove za iskljuenje koje se odnose na profesionalne
kvalitete. Drave lanice ili ugovorni organi ne smiju dodavati bilo kakve osnove koje se odnose na
profesionalne kvalitete na listu osnova za iskljuenje. Na primjer, u C-31/87 Beentjes, SP je odbio
mogunost iskljuenja kandidata za kojeg je ugovorni organ smatrao da nije u stanju da ispuni uslov
u vezi sa radnom snagom. Vidi ispod C-213/07 Michaniki za vie detalja.
Dodatne osnove za iskljuenje
SP je pojasnio da su osnove za iskljuenje navedene u direktivama iscrpne samo u odnosu na osnove
za iskljuene u vezi sa profesionalnim kvalitetima. Drave lanice ili ugovorni organi imaju stoga
pravo da koriste dodatne mjere iskljuivanja koje su uvedene da se osigura potivanje principa
jednakog tretmana i transparentnosti. Princip proporcionalnosti znai da takve mjere ne mogu ii
dalje od onoga to je neophodno i opravdano predmetom i prirodom ugovora.
Na primjer, u C-213/07 Michaniki, SP je dao komentar da pravo Zajednice ne iskljuuju usvajanje
nacionalnih mjera koje imaju cilj izbjegavanje praksi koje bi mogle ugroziti transparentnost ili
naruiti konkurenciju.
Mjera u C-213/07 Michaniki odnosila se na iskljuenje ponuaa koji su takoer bili ukljueni u
medijski sektor. Iskljuenje po tim osnovama bilo je zasnovano na zabrinutosti da postoji rizik
uplitanja monih medija u postupke dodjele ugovora. Takoer je bilo zabrinutosti oko prevare i
korupcije. Kao mjere koje su donesene da osiguraju potivanje principa jednakog tretmana i
transparentnosti, ove vrste mjera mogu biti dopustive osnove za iskljuenje. Meutim, dodatne
mjere podlijeu veoma vanom uslovu da moraju biti proporcionalne i ne smiju prevazilaziti ono to
je neophodno da se postigne taj cilj. U C-213/07 Michaniki, te mjere su smatrane
neproporcionalnim te stoga i nezakonitim.
SP je u brojnim drugim predmetima odluivao da su dodatne osnove za iskljuenje drave lanice
72
neproporcionalne i da prevazilaze ono to je neophodno za postizanje cilja (vidi ispod, C-538/07

Assitur i C-376/08 Serrantoni i Consorzio stabile edili). U C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact, SP
je zakljuio da se nacionalnim zakonom koji zahtijeva automatsko iskljuenje ugovaraa zbog
prethodne loe izvedbe ugovora kri princip proporcionalnosti. Osnov za iskljuenje bio je ozbiljan
profesionalni prekraj.
Naela transparentnosti i jednakog tretmana potvrena su u odnosu na iskljuenje na temelju
neplaanja poreza i doprinosa za socijalno osiguranje. Ove osnove su meu opcionim osnovana
navedene u Direktivi (vidi ispod, C-226/04 La Cascina i drugi).
U C-74/09 Btiments i Ponts Construction i WISAG Produktionsservice, SP je razmatrao dokaze koji
su se zahtijevali u svrhu dokazivanja plaanja poreza i doprinosa za socijalno osiguranje. Posebice je
razmatrao da li je doputeno obavezati strane ponuae da budu registrirani u dravi lanici u kojoj
je sjedite ugovornog organa. SP je zakljuio da je ovaj zahtjev dopustiv, ali pod specifinim
uslovima povezanim sa jednakim tretmanom. U saetku predmeta e biti predstavljeni ti uslovi.
Sudska praksa
Grupe privrednih subjekata podobnost za uee
C-357/06 Frigerio Luigi & C.
Frigerio Luigi & C. Snc protiv Comune di Triuggio
Presuda od 18. decembra 2007., nema miljenja nezavisnog odvjetnika
Ovaj predmet se odnosi na italijanska nacionalna pravila kojima su se ograniavale vrste privrednih
subjekata koji mogu uestvovati u postupcima za dodjelu odreenih vrsta ugovora. Efekat nacionalnih
pravila bilo je automatsko iskljuenje odreenih vrsta privrednih subjekata iz uea u nekim
tenderskim postupcima.
Comune di Triuggio (ugovorni organ) predloio je dodjelu petogodinjeg ugovora za usluge higijene
okolia preduzeu u kojem je namjeravao preuzeti kontrolni interes. Predloena dodjela izvedena je
bez konkurentnog tenderskog postupka. Druga kompanije, Frigerio Luigi (FL), ranije je pruala tu
uslugu u trajanju od est mjeseci putem privremenog partnerskog aranmana joint venture.
FL je osporio predloenu dodjelu ugovora. Ugovorni organ je tvrdio da je prituba FL-a nedopustiva
jer, prema italijanskom zakonu, ugovorni organ moe dodijeliti taj ugovor samo odreenim vrstama
privrednih drutava sa dionikim kapitalom. FL nije ispunjavao te zahtjeve podobnosti.
Zakonitost italijanskih nacionalnih pravila razmatrana je u svjetlu lanova 26.(1) i 26.(2) Direktive o
uslugama. Te odredbe su sada ukljuene u Direktivu u lanovima 4.(1) i 4.(2). U presudi se SP pozvao
na temeljne namjere Direktive o uslugama, a to je promoviranje unutranjeg trita i, u tom
kontekstu, osiguravanje slobodnog kretanja robe, osoba, usluga i kapitala te eliminiranje praksi koje
ograniavaju konkurenciju.
lan 26.(1) Direktive o uslugama dozvoljava da ponude podnosi grupa pruatelja usluga. Taj lan
predvia da se od tih grupa ne smije zahtijevati da se organiziraju u specifini pravni oblik da bi
mogle dostaviti ponudu. lan 26.(2) nadalje navodi da kandidati ili ponuai koji imaju pravo da se
bave relevantnom uslunom djelatnou u dravi lanici u kojoj su osnovani ne smiju se odbijati iz
razloga to bi, u skladu sa zakonom drave lanice u kojoj se ugovor sklapa, morali biti ili fizike ili
pravne osobe.
SP je presudio da lan 26.(2) iskljuuje nacionalno zakonodavstvo tipa onog koje je razmatrano u
ovom predmetu. Takvo zakonodavstvo iskljuuje privredne subjekte iz tenderskog procesa na temelju
toga da nisu imali odreeni pravni oblik. Takoer je potvrdio da je znaenje lana 26.(1) Direktive o
73
uslugama da se ne moe zahtijevati od pruatelja usluga da se organiziraju u specifini pravni oblik da

bi dostavili ponudu.
lan 19. Direktive javnog sektora iz 2014. godine sadri odredbe sline onim iz lana 26. Direktive o
uslugama i lana 4. Direktive:
lan 19.(1): Privredni subjekti koji, u skladu sa pravom drave lanice u kojoj imaju poslovni nastan,
imaju pravo pruati odgovarajue usluge, ne smiju se odbijati iz razloga to bi, u skladu sa zakonom
drave lanice u kojoj se ugovor dodjeljuje, morali biti ili fizike ili pravne osobe.
C-305/08 CoNISMa
Consorzio Nazionale Interuniversitario per le Scienze del Mare (CoNISMa) protiv Regione Marche
Do ovog predmeta je dolo zbog odluke italijanskog ugovornog organa da iskljui grupu neprofitnih
tijela iz postupka dodjele ugovora.
Predmet se odnosio na poziv na natjeaj koji je objavio Regione Marche za ugovor o pruanju usluga
pomorskih i seizmikih podataka i tome srodnih aktivnosti. CoNISMa je bila grupa od 14 univerziteta i
vladinih ministarstava koja je eljela dostaviti ponudu. Regione Marche je smatrao da italijansko
zakonodavstvo iskljuuje ovu vrstu tijela iz onih koji se mogu prijaviti na natjeaj. Stoga je iskljuio
CoNISMu iz procesa nabavke. CoNISMa se alila na ovu odluku.
SP je smatrao da lan 45. Direktive ne sprjeava grupu (konzorcij) ove vrste da uestvuje u postupku
nabavke. Naveo je da vai podobnost za uee ak i kada je grupa (konzorcij) preteno neprofitna i
nema organiziranu poslovnu strukturu niti redovno prisustvo na tritu. SP je zakljuio da je svako lice
ili tijelo koje smatra da je sposobno da izvede ugovor podobno da dostavi ponudu (stav 42.). SP je
prokomentirao da zakonodavstvo Zajednice nema namjeru ograniavati koncept privrednog
subjekta koji nudi svoje usluge na tritu samo na subjekte koji su strukturirani kao kompanija niti da
namee posebne uslove koji mogu, od samog poetka, ograniiti pristup tenderskim postupcima na
temelju pravnog oblika i unutranje organizacije subjekta (stav 35.).
SP je takoer smatrao da Direktiva iskljuuje tumaenje nacionalnog zakonodavstva poput onog koje
se razmatra u ovom predmetu. Nacionalno zakonodavstvo je tumaeno kao ono koje zabranjuje
tijelima poput univerziteta i istraivakih instituta, koji primarno djeluju neprofitno, da uestvuju u
tenderskim postupcima
lan 19. Direktive javnog sektora iz 2014. godine potvruje ovaj princip:
lan 19.(2) Grupe privrednih subjekata, ukljuujui i privremena udruenja, mogu uestvovati u
postupcima nabavki. Ugovorni organi od njih ne smiju zahtijevati da imaju odreeni pravni oblik za
podnoenje ponude ili zahtjeva za uee.
Komentar
Dalje u tekstu e biti predstavljeno pet predmeta. U prva tri predmeta (C-213/07 Michaniki, C-538/07
Assitur i C-376/08 Serrantoni i Consorzio stabile edili), SP je razmatrao pitanje iskljuenja kada ne
postoje detaljne odredbe EU koje su relevantne. U takvim predmetima je od kljune vanosti
razmatranje opih principa. U posljednja dva predmeta (C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact i C74
74/09 Btiments i Ponts i WISAG Produktionsservice), opi principi su primijenjeni u situacijama u

kojim je postojalo relevantno zakonodavstvo EU o osnovama za iskljuenje, ali su drave lanice imale
diskreciju u nainu na koji su detaljno primjenjivale Direktivu.
Iscrpna lista osnova za iskljuenje koje se odnose na profesionalne kvalitete i dodatne osnove za
iskljuenje koje podlijeu principu proporcionalnosti
C-213/ 07 Michaniki
Michaniki protiv Ethniko Simvoulio Raiditileorasis
Presuda od 16. decembra 2008., miljenje nezavisnog odvjetnika od 8. oktobra 2008.
Ovaj predmet se odnosio na grki zakon koji zabranjuje dodjelu ugovora o javnim nabavkama
medijskim preduzeima ili odreenim drutvima i pojedincima koji su povezani za medijskim
preduzeima ili za njih rade. Efekat nacionalnog zakona bilo je automatsko iskljuenje odreenih vrsta
privrednih subjekata iz uee u postupcima javnih nabavki.
Michaniki je bio neuspjean ponua u konkurentskom procesu nabavke kojim se dodjeljivao ugovor
o javnoj nabavci radova za izgradnju nasipa i tehnike infrastrukture za novu liniju brze eljeznice.
Direktiva o radovima se primjenjivala na postupak dodjele. Ugovorni organ je donio odluku da dodijeli
ugovor Kompaniji S. Da bi sklopio ugovor sa Kompanijom S, ugovorni organ je zahtijevao formalno
uvjerenje koju izdaje zvanino tijelo. Uvjerenje je potvrivalo da je Kompanija S prihvatljiva u skladu
sa zakonom koji se odnosi na medijska preduzea. Michaniki, neuspjean ponua, zahtijevao je
ponitenje uvjerenja koje se odnosilo na Kompaniju S.
Iscrpna lista osnova za iskljuenje koje se odnose na profesionalne kvalitete: lan 24.(1) Direktive o
radovima navodi sedam opcionih osnova za iskljuenje privrednih subjekata iz uea, a koje se
odnose na profesionalne kvalitete. Ti kvaliteti obuhvataju aspekte poput profesionalne asti,
solventnosti te ekonomskog i finansijskog kapaciteta.
Osnove za iskljuenje koje se odnose na profesionalne kvalitete
Direktiva o radovima lan 24.(1)
Svaki ugovara moe biti iskljuen iz uea u ugovoru ako:
(a) je u steaju ili postupku likvidacije, ako njegovom imovinom upravlja sud, ako je u nagodbi sa
vjerovnicima, ako je obustavio poslovne aktivnosti ili je u bilo kakvoj istovrsnoj situaciji koja proizlazi
iz slinog postupka prema nacionalnim zakonima i propisima;
(b) je predmetom postupaka za otvaranje steajnog postupka, za likvidaciju po slubenoj dunosti ili
upravljanja od strane suda ili nagodbe sa vjerovnicima ili bilo kakvog slinog postupka prema
nacionalnim zakonima i odredbama;
(c) je pravomonom presudom osuen za djelo koje se tie njegovog profesionalnog postupanja;
(d) je bio kriv za ozbiljan profesionalni prekraj kojeg ugovorni organ moe dokazati na bilo koji
nain;
(e) nije ispunio obaveze u vezi sa plaanjem doprinosa za socijalno osiguranje u skladu sa zakonskim
odredbama zemlje u kojoj ima poslovni nastan ili onima koje su na snazi u dravi ugovornog organa;
(f) nije ispunio obaveze koje se tiu plaanja poreza u skladu sa zakonskim obavezama zemlje u kojoj
ima poslovni nastan ili onima koje su na snazi u dravi ugovornog organa;
(g) je kriv za ozbiljno lano prikazivanje injenica pri dostavljanju podataka u skladu sa odredbama
ovog odjeljka ili nije dostavio takve podatke.
75

Osnove za iskljuenje propisane su u lanu 57. Direktive javnog sektora iz 2014. Vidi napomenu na
kraju ovog odjeljka za vie detalja.
U vezi sa lanom 24. Direktive o radovima, SP je naglasio da je pristup zakonodavca bio da usvoji
samo one osnove za iskljuenje koje se zasnivaju na objektivnim nalazima injenica ili ponaanju koje
se vezuje za dotinog ugovaraa, a koji diskreditiraju njegov profesionalni ugled ili dovode u pitanje
njegovu ekonomsku ili finansijsku sposobnost da zavri radove predviene ugovorom za koji se
natjee (stav 42.).
SP je presudio da je lista osnova za iskljuenje iz razloga koji se odnose na profesionalne kvalitete
privrednog subjekta iscrpna. Dravama lanicama ili ugovornim organima nije dozvoljeno dodavati na
tu listu osnove za iskljuenje zasnovane na profesionalnim kvalitetima.
Prema SP-u, iscrpnost liste osnova ne iskljuuje opciju da drave lanice imaju ili usvajaju materijalna
pravila koja su tako smiljena da, posebice, osiguravaju ... potivanje principa jednakog tretmana ... i
transparentnosti ... u svakom postupku dodjele ugovora o javnoj nabavci (stav 43.).
SP je nakon toga pojasnio da ti principi znae da privredni subjekti moraju biti u poziciji
ravnopravnosti, i kada pripremaju ponude i kada se te ponude ocjenjuju. Ti principi ine temelj
direktive o nabavkama i ugovorni organi ih moraju potovati. Ugovorni organi takoer moraju
osigurati da nema diskriminacije izmeu privrednih subjekata (stavovi 45. i 46.).
Dodatne osnove za iskljuenje koje podlijeu principu proporcionalnosti: SP je zakljuio da drava
lanica ima pravo da propie dodatne mjere za iskljuenje kojima se osigurava potivanje principa
jednakog tretmana i transparentnosti. Te dodatne mjere su dozvoljene kada se ne odnose na
profesionalne kvalitete. SP je potvrdio da je dravama lanicama dozvoljeno da imaju odreeni
stepen diskrecije kada te mjere usvajaju. Meutim, u skladu sa principom proporcionalnosti, takve
mjere ne mogu prevazilaziti ono to je neophodno za postizanje cilja (stavovi 47., 48. i 55.-57.).
U C-213/07 Michaniki, Grka je smatrala da je postojao rizik da medijska preduzea nezakonito utiu
na odluku o dodjeli ugovora o javnoj nabavci, na primjer koristei kampanje masovnog informiranja.
SP je potvrdio da pravo Zajednice nije iskljuivalo primjenu nacionalnog prava koje ima namjeru
izbjei prakse koje bi mogle ugroziti transparentnost i naruiti konkurenciju. Meutim, dotino grko
pravo imalo je za posljedicu automatsko iskljuenje privrednih subjekata zbog njihovih medijskih
veza. Ti privredni subjekti nisu imali nain da pokau da nije postojao stvari rizik da e doi do
opasnosti koju ta mjera nastoji izbjei. SP je presudio da je automatska i apsolutna karakteristika
zabrane neproporcionalna i da nije dozvoljena prema pravu EU (stavovi 58.-68.).
C-538/07 Assitur
Assitur protiv Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Milano
Presuda od 19. maja 2009., miljenje nezavisnog odvjetnika od 10. februara 2009.
SP je ponovno razmatrao pitanje dodatnih osnova za iskljuenje u odnosu na italijanski zakon. Ovim
zakonom su iskljueni iz uea u postupku ponuai kada postoje posebni odnosi kontrole i
povezanosti meu njima. Efekat nacionalnog zakona je automatsko iskljuenje odreenih povezanih
privrednih subjekata iz uea u postupcima javnih nabavki.
Ovaj predmet se odnosio na dodjelu ugovora za kurirske usluge. Direktiva o uslugama se primjenjivala
u vrijeme kada je postupak voen. Ugovorni organ je pozvao tri ponuaa da uestvuju u tenderskom
procesu: SDA, Poste Italiane i Assitur. Assitur je traio od ugovornog organa da izuzme SDA i Poste
Italiane iz tenderskog procesa jer su ta dva drutva meusobno povezana. Ugovorni organ je istraio
76
navodne veze. Odbio je zahtjev Assitura i odluio ugovor dodijeliti SDA, koja je dostavila najniu
ponudu. Assitur je pokrenuo tubu za ponitenje odluke o dodjeli ugovora.
SP je zauzeo pristup kao i u predmetu C-213/07 Michaniki. Potvrdio je da je lista od sedam osnova za
iskljuenje koja se odnosi na profesionalne kvalitete iscrpna. Meutim, ova lista nije sprjeavala
drave lanice da donesu materijalna pravila koja su imala cilj da osiguraju transparentnost i jednak
tretman ponuaa. Prema SP-u, bilo je jasno da je sporni nacionalni zakon imao namjeru da i) sprijei
bilo kakvo dogovaranje izmeu uesnika u postupku dodjele ugovora i ii) zatiti jednak tretman i
transparentnost. Ipak, nacionalno zakonodavstvo se mora ispitati u odnosu na princip
proporcionalnosti (stavovi 19.-24.).
U razmatranju principa proporcionalnosti, SP se takoer osvrnuo na potrebu osiguranja najveeg
mogueg uea ponuaa. SP je presudio da je nacionalno zakonodavstvo otilo dalje nego je to bilo
potrebno za postizanje cilja osiguranja jednakog tretmana i transparentnosti (stav 30.). Nacionalno
pravo je sistematski iskljuivalo povezane ponuae. Iskljuivanje se vrilo bez mogunosti da
ponuai dokau da nije postojao stvari rizik ugroavanja transparentnosti i naruavanja
konkurencije. Nacionalno zakonodavstvo bilo je neusklaeno sa pravom EU.
C-376/08 Serrantoni
Serrantoni Srl, Consorzio stabile edili Scrl v Comune di Milano
SP je ovo pitanje razmatrao dalje u vezi sa jednim drugim italijanskim zakonom. Tim se zakonom
zabranjivalo lanovima stalnog konzorcija 17 i pojedinanim lanovima konzorcija uee u istom
tenderskom postupku. Efekat nacionalnog zakona bio je automatsko iskljuenje stalnih konzorcija i
njihovih lanova iz uea u odreenim postupcima dodjele.
Do predmeta je dolo zbog poziva na dostavljanje ponuda za ugovor o radovima koji se odnosio na
okrune matine urede. Vrijednost ugovora bila je ispod vrijednosnog razreda EU za ugovore o
radovima, to je znailo da se detaljne odredbe Direktive ne primjenjuju. SP je stoga svoje
razmatranje ograniio na primjenu osnovnih principa.
Sporni italijanski zakon tretirao je konzorcije drugaije od ostalih zajednikih poslovnih aranmana
izmeu privrednih subjekata. SP je zakljuio da automatsko iskljuenje koje se primjenjuje samo na
jedan tip konzorcija ne predstavlja jednak tretman. SP je zakljuio da ak i da je iskljuenje primjenjivo
na sve bez razlike, odredba kojom se zahtijeva automatsko iskljuenje bila bi suprotna principu
proporcionalnosti. SP je takoer smatrao da odredba ovog tipa vrlo vjerovatno ima odvraajui efekat
na privredne subjekte iz drugih drava lanica. Ta odredba bi mogla odvratiti privredne subjekte od
namjere da se u odreenoj dravi lanici nastane putem stalnih konzorcija sa nacionalnim privrednim
subjektima. Ova odredba bi stoga mogla naruavati slobodu nastana i slobodu pruanja usluga.
Nacionalno zakonodavstvo je bilo neusklaeno s pravom EU.
Opcione osnove za iskljuenje i njihova primjena u praksi
U predmetu C-226/04 La Cascina i drugi 18, SP je razmatrao na koji se nain opcione osnove za
iskljuenje zbog neplaanja poreza i doprinosa za socijalno osiguranje primjenjuju u praksi u Italiji.
17
Prema italijanskom zakonu, stalni konzorcij se stvara kada se privredni subjekti dogovore da zajedniki
uestvuju u ugovorima o javnim nabavkama. Ovim dogovorom se, koji vai najmanje pet godina, osniva
zajedniki poduhvat.
18
Spojeni predmeti C-226/04 i C-228/04; Direktiva o uslugama se primjenjivala na ovaj postupak.
77
SP je potvrdio da drava lanica moe odabrati da ne primijeni opcione osnove za iskljuenje. Kada
odabere da te osnove primijeni, ima diskreciju da odabere nain na koji e ih primijeniti. SP je priznao
da prakse mogu varirati meu dravama lanicama (stav 23.).
U ovom predmetu, u pitanju je bio datum do kojeg se moraju uplatiti porezi i doprinosi za socijalno
osiguranje. SP je naveo niz opcija za utvrivanje tog datuma. Potvrdio je da taj period moe utvrditi
nacionalno zakonodavstvo ili ugovorni organi. Praktino govorei, kljuni nalaz SP-a bio je da principi
transparentnosti i jednakog tretmana zahtijevaju da se [taj period] odredi sa apsolutnom sigurnou
i uini javnim. Ovom mjerom se osiguravalo da privredni subjekti znaju tano koji su proceduralni
zahtjevi te da se ti zahtjevi primjenjuju na sve podjednako (stav 32.).
U jednom skorijem predmetu, SP je razmatrao na koji se nain druge osnove za iskljuenje
primjenjuju u praksi, ovog puta u Poljskoj. Predmet C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact 19 odnosio
se na osnove za iskljuenje propisane lanom 45.(2)(d) Direktive, koje se odnose na ozbiljan
profesionalni prekraj.
lan 45.(2)(d) Direktive
Svaki privredni subjekt moe biti iskljuen iz uea u ugovoru ako je taj privredni subjekt:
(d) bio kriv za ozbiljan profesionalni prekraj kojeg ugovorni organ moe dokazati na bilo koji
nain
SP je razmatrao poljski zakon koji je obavezivao ugovorne organe da iskljue privredne subjekte koji
su loe izvrili ranije ugovore o javnim nabavkama. Efekat ovog zakona bilo je automatsko iskljuenje
odreenih privrednih subjekata koji su loe izvodili ugovore iz postupaka javnih nabavki.
U svojoj presudi, SP je iznio svoje stajalite o tome ta podrazumijeva profesionalan prekraj i
ozbiljni prekraj u kontekstu lana 45.(2)(1) Direktive. Zakljuio je da odredbe poljskog ZJN
prevazilaze diskreciju koja je dostupna dravama lanicama EU u provedbi osnova za iskljuenje
propisanih u lanu 45.(2) Direktive. Takoer je smatrao da se automatskom prirodom iskljuenja kri
Direktiva jer se njom ugovornom organu uskrauje pravo da ocijeni, za svaki sluaj posebno,
ozbiljnost navodnog nepravilnog postupanja.
Cijeli tekst predmeta C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact i njegova detaljnija analiza dati su u ovoj
publikaciji.
Napomena: Opi principi prava EU i sudske prakse SP-a navode da primjena lista zvaninih
automatskih iskljuenja generalno nije dozvoljena prema pravu EU. Za vie detalja o ovom pitanju,
potraite Sigma Public Procurement Brief 24, Automatic Exclusion Lists in Public Procurement
[Kratki pregled javnih nabavki Sigme 24, Liste automatskih iskljuenja u javnim nabavkama] (2013.)
Osnove za iskljuenje propisane su u lanu 57. Direktive javnog sektora iz 2014.
lan 57.(4) navodi opcione osnove za iskljuenje, koje drava lanica moe propisati kao obavezne.
Ta lista sada ukljuuje i osnov koji se odnosi na prethodnu lou provedbu ugovora.
19
C- 465/11 Forposta SA, ABC Direct Contact sp. z o.o. protiv Poczta Polska
78
lan 57.(4)(g)
ako privredni subjekt pokae znaajne ili postojane nedostatke tokom provedbe kljunih zahtjeva
iz prethodnog ugovora o nabavci, ili prethodnog ugovora sa sektorskim ugovornim subjektom, ili
prethodnog ugovora o koncesiji, ija je posljedica bila prijevremeni raskid tog prethodnog ugovora,
naknada tete ili sline sankcije.
Dokazi usklaenosti
C-74/09 Btiments et Ponts i WISAG Produktionsservice
Btiments et Ponts Construction and WISAG Produktionsservice GmbH protiv Berlaymont 2000
Presuda od 15. jula 2010., miljenje nezavisnog odvjetnika od 15. aprila 2010.
U ovom predmetu, SP je razmatrao da li su dokazi koje je ugovorni organ zahtijevao od ponuaa da
dokau plaanje poreza i doprinosa socijalnog osiguranja dozvoljeni prema pravu EU.
Predmet je proistekao iz drugog spora oko ugovora koji je dodijeljen 1995. godine za renoviranje
glavne poslovne zgrade Evropske komisije (Berlaymont) u Briselu. Izmijenjeno obavjetenje u
Slubenom glasniku Evropske unije (SGEU) za radove renoviranja zahtijevalo je dokaze o plaanju
poreza i doprinosa za socijalno osiguranje. Od belgijskih firmi se zahtijevalo da budu unesene u
poslovni registar u Belgiji. Od stranih firmi se zahtijevalo da dostave kopiju uvjerenja o prijavi
podnesenoj nadlenom belgijskom organu (komisiji za registraciju). Komisija za registraciju je imala
zadatak da ocijeni usklaenost, na osnovu dokaza koje joj dostavi strana firma. Obavjetenje u SGEU
je navelo sljedee:
to se tie valjanosti ponude (u vrijeme njenog podnoenja), bit e dovoljno priloiti ponudi
kopiju prijave za registraciju. Nee se donositi odluka o dodjeli ugovora prije donoenja
odluke nadlenog organa o prijavi.
BPC, belgijska kompanija, i WIG, njemaka kompanija, ule su u konzorcij, BPC-WIG, da bi zajedno
podnijele ponudu. BPC je bio uvrten u taj belgijski poslovni registar. WIG je podnio dokumente koje
su izdali njemaki organi da dokae da je platio poreze i doprinose za socijalno osiguranje. Ni WIG ni
BPC-WIG nisu dostavili kopije prijave podnesene nadlenom belgijskom organu. Ustvari, nisu ni
podnijeli te prijave do isteka roka za podnoenje ponuda. Njihove registracije su tek potvrene nakon
dodjele ugovora.
Konzorcij BPC-WIG bio je neuspjean u tenderskom procesu. alio se na tu odluku i traio odtetu.
Belgijski sud je smatrao da se konzorcij BPC-WIG nije mogao natjecati jer nije dostavio traene
dokumente.
SP je potvrdio da je tekst Direktive o radovima 20 jasan: ugovorni organ moe iskljuiti ponuaa koji
nije ispunio obaveze drave lanice u kojoj se nalazi ugovorni organ. Dozvoljena je i posebna provjera
(stav 48.). Zakonito je zahtijevati od ponuaa da se registrira u dravi lanici u kojoj se nalazi
ugovorni organ, pod uslovom da zahtjevi registracije i) ne kompliciraju i ne odgaaju uee dotinog
ponuaa, ili ii) ne dovode do pretjeranih administrativnih naknada (stavovi 42. i 49.). U ovom
predmetu je traen dokaz samo u vidu kopije uvjerenja o prijavi. Odluka o dodjeli se ne bi donijela
dok se ne okona registracija. SP je zakljuio da je presuda belgijskog suda bila zakonita.
SP je potvrdio da je takoer dozvoljeno provjeriti da li su porezi i doprinosi za socijalno osiguranje
plaeni u dravi lanici ponuaa. Direktiva o radovima izriito navodi da ugovorni organi moraju
prihvatiti uvjerenja o usklaenosti od nadlenih organa u drugim dravama lanicama kao konaan
20
Ovaj predmet se odnosi na lan 24. Direktive o radovima, sadanji lan 45.(2) Direktive 2004/18/EZ.
79
dokaz. Provjera se stoga svodi na formalna pitanja. Formalna pitanja podrazumijevaju provjeru da li
su uvjerenja iz drave lanice ponuaa autentina i da li imaju noviji datum (stavovi 63.-64.).
Ovaj predmet se odnosi na osnove za iskljuenje zbog neplaanja poreza i doprinosa socijalnog
osiguranja. SP je jasno naveo da se njegova odluka iroko primjenjuje i da se odnosi na svaku od
osnova za iskljuenje navedenu u Direktivi o radovima 21. Ova odluka se primjenjuje pod uslovom da
takva obaveza ne ograniava ili ne odlae uee ugovaraa u ugovoru o javnoj nabavci i ne
prouzrokuje pretjerane administrativne naknade, te pod uslovom da joj je jedini cilj provjera
profesionalnih kvaliteta dotinog ugovaraa u svrhe te odredbe (stav 53.).
Direktiva javnog sektora iz 2014. godine sadri proirene i revidirane odredbe koje se odnose na
osnove za iskljuenje. Te odredbe su date u lanu 57.
lan 57.(1) propisuje nove obavezne osnove za iskljuenje, ukljuujui krivina djela djejeg rada i
trgovine ljudima i neplaanje poreza i doprinosa socijalnog osiguranja.
lan 57.(4) propisuje nove dodatne opcione osnove za iskljuenje, ukljuujui dogovore izmeu
privrednih subjekata, sukob interesa i znaajne i postojane nedostatke u provedbi ugovora o
nabavci.
lan 57.(6) propisuje da u nekim sluajevima ugovornom organu nee biti dozvoljeno da iskljui
privrednog subjekta iz procesa nabavke iako su prepoznate osnove za iskljuenje. Ova odredba se
primjenjuje kada privredni subjekt moe pokazati da je dovoljno pouzdan, usprkos postojanju
relevantnih osnova za iskljuenje, i kada ispuni odreene stroge uslove.
21
lan 24. Direktive o radovima, sadanji lan 45.(2) Direktive.
80
C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact

Forposta SA, ABC Direct Contact sp. z o.o. protiv Poczta Polska
Odabir privrednih subjekata opcione osnove za iskljuenje
Pravni okvir zakonodavstvo Poljske
injenice
Pitanja upuena SPEU
Analiza i presuda
stavovi 3.-5.
stav 6.
stavovi 7.-14.
stav 15.
stavovi 22.-41.

U ovom predmetu, SP je razmatrao odredbu Zakona o javnim nabavkama Poljske (poljski ZJN) kojom
se zahtijeva automatsko iskljuenje kandidata ili ponuaa iz tenderskog postupka. Odredba se
odnosila na iskljuenje na osnovu ozbiljnog profesionalnog prekraja u specificiranim okolnostima.
Poczta Polska (PP) je preduzee koje je u vlasnitvu Ministarstva trezora i koje djeluje u sektoru
potanskih usluga. Predstavlja ugovorni organ u znaenju Komunalne direktive. PP provela je otvoreni
postupak za dodjelu ugovora o javnoj nabavci, u lotovima, za pruanje odreenih potanskih usluga.
PP je odabrala ponude koje su dostavili Forposta SA i ABC Direct Contract sp. z o.o (ABC) kao
najpovoljnije u poreenju sa ostalim. PP je nakon toga ponudila ugovore drutvima Forposta i ABC.
Na dan roka za zakljuenje ugovora, PP je ponitila postupak nabavke na temelju toga da su Forposta i
ABC trebali biti obavezno iskljueni iz postupka prema lanu 24.(1)(1a) poljskog ZJN.
lan 45.(2) Direktive 2004/18/EZ lina situacija kandidata ili ponuaa; lan 53. Direktive
2004/17/EZ kvalifikacija i kvalitativni odabir; i lan 54. Direktive 2004/17/EZ kriteriji za kvalitativni
odabir
Zakonodavstvo Poljske (stav 6.)
lan 24.(1)(1a) poljskog ZJN, koji se primjenjuje i na javni i na komunalni sektor, predvia sljedee:
Iz postupaka dodjele ugovora o javnim nabavkama bit e iskljueni:
(1a) privredni subjekti sa kojima je dotini ugovorni organ ponitio, raskinuo ili odustao od ugovora o
javnoj nabavci uslijed okolnosti za koje je odgovoran privredni subjekt, a kada se to ponitenje, raskid
ili odustajanje desilo u periodu od tri godine prije pokretanja postupka i kada vrijednost takvog
neizvrenog dijela ugovora iznosi najmanje 5% ukupne vrijednosti ugovora.
Forposta i ABC su se alili na odluku da se postupak poniti. Tvrdili su da je sporna odredba ZJN-a
protivna lanu 45.(2)(d) Direktive.
Direktiva 2004/18/EZ
81
lan 45.(2)(d)
Svaki privredni subjekt moe biti iskljuen iz uea u ugovoru ako je taj privredni subjekt:
(d) bio kriv za ozbiljan profesionalni prekraj kojeg ugovorni organ moe dokazati na bilo koji
nain
Privredna drutva su tvrdila da je opseg uslova koje propisuje poljski ZJN mnogo ire postavljen od
uslova propisanih pravom EU. Tvrdili su da u ovom sluaju nije dolo do ozbiljnog profesionalnog
prekraja.

SP je potvrdio da se koncepti profesionalni, ozbiljni i prekraj iz lana 45.(2)(d) Direktive mogu
razraditi i objasniti nacionalnim propisima, pod uslovom da se ima u vidu pravo EU (stav 26.). SP je
nakon toga razmatrao ove koncepte i odredbe poljskog ZJN u svjetlu prava EU.
ta je profesionalni prekraj? SP je potvrdio da profesionalni prekraj obuhvata svaku vrstu
pogrenog postupanja koje ima uinak na profesionalni kredibilitet subjekta. Profesionalni prekraj ne
svodi se samo na krenja etikih standarda koje utvruje disciplinsko tijelo u toj struci. Ne svodi se ni
na pravomonu presudu. SP se pozvao na zahtjev da ugovorni organ mora dokazati profesionalni
prekraj na bilo koji nain. SP je smatrao da se propust privrednog subjekta da ispotuje svoje
ugovorne obaveze moe, u principu, smatrati profesionalnim prekrajem (stavovi 27.-29.).
ta je ozbiljan prekraj? SP je utvrdio da se koncept ozbiljnog prekraja treba uobiajeno shvatati
kao ponaanje koje podrazumijeva nezakonitu namjeru ili ozbiljan nemar. Smatrao je da svako
netano, neprecizno ili neispravno izvrenje ugovora ili njegovog dijela moe potencijalno ukazati na
ogranienu profesionalnu sposobnost. Meutim, takvo izvrenje ne predstavlja automatski ozbiljni
prekraj (stav 30.).
Automatsko iskljuenje nije dozvoljeno: SP je naveo: Da bi se utvrdilo da postoji ozbiljan prekraj,
mora se, u principu, provesti posebna i pojedinana ocjena postupanja datog privrednog subjekta
(stav 31.). Naveo je da poljski ZJN postavlja parametre koji zahtijevaju od ugovornog organa da
automatski iskljui privrednog subjekta zbog prethodnog postupanja. SP je naveo da poljski ZJN
oduzima ugovornom organu mogunost da ocijeni, za svaki pojedinani sluaj, kolika je bila ozbiljnost
navodnog nepravilnog ponaanja (stav 34.).
Zakon o javnim nabavkama Poljske (poljski ZJN): SP je smatrao da je u poljskom ZJN koncept
okolnosti za koje je privredni subjekt odgovoran veoma je iroko postavljen. Moe se odnositi i na
situacije koje podrazumijevaju nezakonitu namjeru ili ozbiljan nemar. SP je zakljuio da se koncept
ozbiljnog prekraja ne moe zamijeniti konceptom okolnosti za koje je dati privredni subjekt
odgovoran u poljskom ZJN (stav 33.).
SP je odluio da lan 24.(1)(1a) poljskog ZJN-a prevazilazi diskreciju koja je data dravama lanicama
EU u provedbi uslova za osnove iskljuenja propisane u lanu 45.(2) Direktive (stav 40.).
Osnove za iskljuenje iz lana 24.(1)(1a) poljskog ZJN:
prevazilaze one koje su date iscrpnom listom;
ne mogu se opravdati na temelju zatite javnog interesa, legitimnih interesa ugovornih
organa, ili zatite pravine konkurencije izmeu privrednih subjekata;
nisu dozvoljene prema principima i drugim pravilima propisa o javnim nabavkama EU (stav
37.).
82
Iscrpna lista osnova za iskljuenje koje se odnose na profesionalne kvalitete: SP je razmatrao listu
osnova za iskljuenje koje se odnose na profesionalne kvalitete iz lana 45.(2) Direktive. SP je potvrdio
da je ova lista koja se odnosi na profesionalne kvalitete iscrpna te da stoga drave lanice ne mogu
dodavati osnove na ovu listu (stav 40.).
Samo kada se osnove za iskljuenje ne odnose na profesionalne kvalitete privrednih subjekata mogue
je razmatrati da li su te osnove dopustive (stav 39.).
Primjena na komunalni sektor: Tekst Komunalne direktive 2004/17/EZ u odnosu na osnove za
iskljuenje nije isti kao onaj u Direktivi 2004/18/EZ. SP je ipak jasno naveo da se osnove za iskljuenje
koje se odnose na profesionalne kvalitete, ukljuujui i ozbiljni profesionalni prekraj, mogu
primjenjivati i na komunalni sektor (stavovi 23.-24.).
1. lan 45.(2) Direktive ne dozvoljava nacionalno zakonodavstvo, poput poljskog ZJN, koje definira
sluajeve ozbiljnog profesionalnog prekraja koji vode automatskom iskljuenju privrednog
subjekta iz postupka javne nabavke.
2. Principi i pravila nabavki EU ne dozvoljavaju da nacionalno zakonodavstvo automatski iskljuuje
privrednog subjekta na temelju (i) zatite javnog interesa, (ii) zatite legitimnih interesa ugovornih
organa, ili (iii) zatite pravine konkurencije meu privrednim subjektima.
Ostala pitanja razmatrana u ovoj presudi

Nadlenost poljskog donosioca odluka
stavovi 16.-18.
Dopustivost zahtjeva za prethodnu odluku
stavovi 19.-21.
Vremenski uinak presude
stavovi 42.-49.
83
Poglavlje 6 Odabir privrednih subjekata - kvalifikacija

Kontekst
Svrha odabira privrednih subjekata je da se identificiraju oni koji su podobni da izvre ugovor.
Odabir privrednih subjekata generalno se sastoji od dvije odvojene faze.
1. Prvo, ugovorni organ utvruje da li postoje osnove za iskljuenje privrednog subjekta iz uea u
postupku javne nabavke.
2. Drugo, ugovorni organ razmatra da li privredni subjekti koji nisu iskljueni ispunjavaju minimalne
uslove za odabir.
Najvaniji predmeti koji se odnose na prvu fazu odabira predstavljeni su u poglavlju 5 Odabir
privrednih subjekata osnove za iskljuenje.
U dvofaznim postupcima 22, privredni subjekti koji su odabrani pozivaju se da dostave ponude,
pregovaraju ili uestvuju u dijalogu. U sluaju otvorenog postupka, ocjenjuju se samo ponude koje su
dostavili odabrani privredni subjekti.
lanovi 47. do 51. Direktive propisuju informacije i dokaze koje ugovorni organi mogu traiti od
privrednih subjekata kada biraju ponuae da bi ocijenili da li oni zadovoljavaju minimalne zahtjeve
za odabir. Postoje dvije faze ocjenjivanja, koje se odnose na:
ekonomsko i finansijsko stanje (lan 47.)

tehniku i/ili profesionalnu sposobnost (lan 48.)
Vidi napomenu na kraju ovog poglavlja o lanovima 58.-64. nove Direktive javnog sektora
2014/24/EU, koji se odnose na odabir privrednih subjekata.
Ugovornim organima je dozvoljeno, ali im to nije obaveza, da razmatraju ekonomsko i finansijsko
stanje i tehniku i/ili profesionalnu sposobnost.
SIGMA (januar 2011.), Selecting Economic Operators, Public Procurement Policy Briefs No. 7
[Odabir privrednih subjekata, Kratki pregled javnih nabavki Sigme broj 7]
http://www.sigmaweb.org/publications/Economic_Operators_Public_Procurement_2011.pdf
SIGMA (2010.), Selection (Qualification) of Candidates, Public Procurement Training Manual,
Module E3 [Sigmin prirunik za edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul E3, Odabir (kvalifikacija)
kandidata] http://www.sigmaweb.org/publications/46179317.pdf
22
Dvofazni postupci su ogranieni postupak, pregovaraki postupak sa prethodnom objavom obavjetenja o

nabavci i postupak konkurentskog dijaloga.
84
ta je vano znati
1. Kriteriji za odabir odnose se na kapacitet privrednog subjekta da izvri dati ugovor.
2. Kriteriji za odabir moraju biti povezani sa predmetom ugovora i njemu proporcionalni.
3. Kada privredni subjekt dokae da ispunjava minimalne zahtjeve koje definira ugovorni organ,
moe se oslanjati na kapacitete drugih subjekata kada je to adekvatno i za specifini ugovor. Ovo
je sluaj bez obzira na pravnu prirodu veza koje taj privredni subjekt ima sa drugim subjektima.
Privredni subjekt se moe osloniti na resurse drugih subjekata pod uslovom da moe dokazati da
e mu neophodni resursi zaista biti na raspolaganju. Nacionalno zakonodavstvo mora imati
odredbe koje se na ovo odnose.

lan 63.(1) propisuje da se, u vezi sa kriterijima koji se odnose na obrazovne i profesionalne
kvalifikacije ili na relevantno profesionalno iskustvo, privredni subjekti mogu, meutim, osloniti
samo na kapacitete drugih subjekata ako e oni obaviti radove ili pruiti usluge kod kojih se trae
te sposobnosti.
85

Ekonomsko i finansijsko stanje: lan 47.(1) Direktive propisuje listu informacija i dokaza koji se
mogu traiti od privrednih subjekata da dokau adekvatno ekonomsko i finansijsko stanje. SP je
potvrdio da ova lista nije iscrpna. SP je takoer naveo da nije svrha pravila o ekonomskom i
finansijskom stanju da ograniavaju drave lanice u smislu nivoa ili naina na koji one utvruju
zahtjeve (C-76/81 Transporoute protiv Ministre des travaux publics, C-29/86 Bellini, C-31/87
Beentjes protiv Drave Nizozemske).
U predmetu C-218/11 dukvzig i Hochtief Construction, SP je potvrdo da je lista informacija ili
dokaza kojim se dokazuje ekonomsko i finansijsko stanje neiscrpna. Takoer je potvrdio da drave
lanice imaju diskreciju da postave dodatne zahtjeve u tom smislu.
Tehnika i/ili profesionalna sposobnost: lan 48.(2) Direktive propisuje listu informacija ili dokaza
koji se mogu traiti od privrednog subjekta da dokau tehniku i/ili profesionalnu sposobnost. SP je
potvrdio u ranijoj sudskoj praksi da je ova lista iscrpna. Ta je odluka potvrena na SP-u u predmetu
C-218/11 dukvzig i Hochtief Construction i C-368/10 Komisija protiv Nizozemske. SP je potvrdio
da nije svrha propisa koji se odnose na tehniku i profesionalnu sposobnost da ograniavaju drave
lanice u smislu nivoa ili naina na koji one utvruju zahtjeve u ovom smislu (C-31/87 Beentjes
protiv Drave Nizozemske).
Oslanjanje na kapacitete drugih subjekata: lanovi 47.(2) i 47.(3) dozvoljavaju privrednom
subjektu, kada je to adekvatno i za specifini ugovor, da se oslanja na kapacitete drugih subjekata
pri dokazivanju da ispunjava zahtjeve u vezi sa ekonomskim i finansijskim stanjem koje utvruje
ugovorni organ. Ova dozvola se privrednom subjektu daje pod uslovom da e zaista imati na
raspolaganju te neophodne resurse. lanovi 48.(3) i 48.(4) propisuju iste odredbe koje se odnose na
tehniku i/ili profesionalnu sposobnost.
SP je potvrdio mogunost oslanjanja na kapacitete drugih subjekata u C-218 dukvzig i Hochtief
Construction. U C-94/12 Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino, SP je smatrao da nije dozvoljeno
utvrditi ope pravilo kojim se ograniava broj drugih subjekata na koji se privredni subjekt moe
osloniti. U C-95/10 Strong Segurana, meutim, SP je zakljuio da se te odredbe ne podrazumijevaju
u procesu dodjele ugovora za usluge iz Aneksa II B (neprioritetne).
Proceduralna pitanja koja se odnose na dostavljanje dokaza u fazi kvalifikacije: Predmet C-336/12
Manova odnosio se na fazu prijave u procesu dodjele ugovora za usluge iz Aneksa II B. SP je potvrdio
da je doputeno da ugovorni organ zahtijeva i dobija informacije ili dokumente koji nedostaju u
prvobitnoj prijavi. Meutim potrebno je objektivno pokazati da su ti dokumenti iz perioda prije roka
za prijavu. Pored toga, zahtjev ne smije nepravino favorizirati relevantnog kandidata ili ga staviti u
nepovoljan poloaj.
86
Sudska praksa
Dokazi ekonomskog i finansijskog stanja i oslanjanje na kapacitete drugih subjekata
C-218/11 dukvzig i Hochtief Construction
szak-dunntli Krnyezetvdelmi s Vzgyi Igazgatsg (dukvzig), Hochtief Construction protiv
Magyarorszgi Fiktelepe, sada Hochtief Solutions protiv Magyarorszgi Fiktelepe
U ovom predmetu SP je razmatrao zakonitost nacionalnih zahtjeva po pitanju dokaza o ekonomskom
i finansijskom stanju. Predmet se odnosio na ogranieni postupak za dodjelu infrastrukturnih radova
u Maarskoj. Postupak je voen prema Direktivi.
SP je razmatrao zakonitost minimalnih zahtjeva koji su se odnosili na dokaze o ekonomskom i
finansijskom stanju. Dokazi koje je zahtijevao ugovorni organ temeljili su se na maarskim
raunovodstvenim pravilima. Hochtief Hungary (HH) bila je podrunica koja je bila u potpunom
vlasnitvu jedne njemake kompanije. HH nije mogao ispuniti minimalne zahtjeve kako ih je postavio
ugovorni organ zbog razlika izmeu maarskih i njemakih raunovodstvenih pravila.
Prema SP-u, Direktiva daje znaajan stepen slobode ugovornim organima da odlue o minimalnim
nivoima ekonomskog i finansijskog stanja. SP je naglasio da ova diskrecija nije neograniena te da
minimalni nivo kapaciteta mora biti povezan sa predmetom ugovora i njemu proporcionalan (stav
29.).
SP je smatrao da je u ovom sluaju jedina opcija za HH bila da se osloni na kapacitete drugog
subjekta, svog matinog drutva Hochtief AG. Ova opcija je dozvoljena prema Direktivi.
Oslanjanje na kapacitete vie od jednog subjekta
C-94/12 Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino
Swm Costruzioni 2 SpA, Mannocchi Luigino DI protiv Provincia di Fermo
Presuda od 10. oktobra 2013., miljenje nezavisnog odvjetnika od 28. februara 2013.
Do ovog predmeta je dolo zbog odluke ugovornog organa da iskljui jedan konzorcij iz postupka
nabavke radova za modernizaciju i proirenje puta. Postupak je voen prema Direktivi.
Konzorcij je iskljuen na temelju italijanskog zakona koji je ograniavao mjeru do koje se privredni
subjekt moe osloniti na druge subjekte u dokazivanju da ispunjava kvalifikacijske zahtjeve. U sluaju
ugovora o radovima, privredni subjekt se mogao osloniti na resurse samo jednog subjekta. Samo u
izuzetnim sluajevima bilo je dozvoljeno privrednom subjektu da se osloni na resurse vie od jednog
subjekta.
SP je smatrao da se Direktiva mora tumaiti na nain da iskljuuje takvo ogranienje. SP se pozvao na
tekst iz lanova 47.(2) i 48.(3), koji izriito navodi da se privredni subjekt moe osloniti na kapacitete
drugih subjekata u mnoini (stavovi 30.-31.). SP je zakljuio da Direktiva dozvoljava privrednom
subjektu da se osloni na kombinaciju kapaciteta vie od jednog subjekta u svrhe ispunjavanja
minimalnih zahtjeva. Ova opcija je dozvoljena pod uslovom da privredni subjekt moe dokazati da e
zaista imati te resurse na raspolaganju za izvrenje ugovora (stav 33.).
87
SP je prepoznao mogunost specifinih sluajeva u kojima vie privrednih subjekata nije

odgovarajue. To moe biti neodgovarajue u kontekstu specifinih zahtjeva ugovora. Meutim, takvi
sluajevi su izuzetak i ogranienje ne treba postavljati kao ope pravilo (stavovi 35. i 36.).
C-95/10 Strong Segurana
Strong Segurana SA protiv Municpio de Sintra
Presuda od 17. marta 2011., nema miljenja nezavisnog
U ovom predmetu, SP je razmatrao odredbe koje se odnose na oslanjanje na kapacitete drugih
subjekata u kontekstu dodjele ugovora za neprioritetne usluge (iz Aneksa II B). U Direktivi su
neprioritetne usluge vrlo malo regulirane. lanovi 47. i 48. nisu specifino namijenjeni za primjenu na
dodjelu ugovora za neprioritetne usluge 23.
Pitanje koje je razmatrao SP bilo je da li se privredni subjekt moe osloniti na kapacitete drugih
subjekata da bi ispunio minimalne kvalifikacijske zahtjeve za dodjelu ugovora za neprioritetne usluge.
Ugovor se u ovom sluaju odnosio na sigurnosne i nadzorne usluge opinskog vijea u Portugalu.
Ugovorni organ je objavio obavjetenje u Slubenom glasniku Evropske unije (SGEU) i proveo otvoreni
postupak za dodjelu ugovora. Ugovor je prvobitno dodijeljen drutvu Strong Segurana, ali je kasnije
promijenjena odluka o dodjeli. Do promjene je dolo kada se jedan od neuspjenih ponuaa alio
tvrdei da ugovornom organu nije bilo dozvoljeno dodijeliti ugovor drutvu Strong Segurana.
Prituba se temeljila na tome da se Strong Segurana oslonio na kapacitete drugog subjekta da
dokae svoju sposobnost izvrenja ugovora. Drutvo Strong Segurana je osporilo odluku ugovornog
organa da mu ne dodijeli ugovor.
SP je smatrao da se odredbe Direktive kojima se dozvoljava privrednim subjektima da se oslanjaju na
kapacitete drugih organa u ispunjavanju minimalnih kvalifikacijskih zahtjeva ne primjenjuju na
dodjelu ugovora za neprioritetne usluge (stav 34.). Takoer je smatrao da ni princip transparentnosti
ni princip jednakog tretmana ne nameu obavezu ugovornom organu da dozvoljava privrednim
subjektima da se oslanjaju na kapacitete drugih subjekata da bi oni ispunili minimalne kvalifikacijske
zahtjeve pri dodjeli ugovora za neprioritetne usluge (stav 39.).
Tehnika i/ili profesionalna sposobnost
C-368/10 Komisija protiv Nizozemske
Evropska komisija protiv Nizozemske
Presuda od 10. maja 2012., miljenje nezavisnog odvjetnika od 15. decembra 2011.
Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji. Vidi poglavlje 7 Dodjela
ugovora.
Ovaj se predmet odnosio na dodjelu ugovora pokrajine Sjeverna Holandija za nabavku i upravljanje
automatskim aparatima za aj i kafu. Postupak je voen prema Direktivi.
Ugovorni organ je naveo u ugovornim dokumentima da privredni subjekti trebaju ispunjavati
kriterije koji se odnose na odrive nabavke i drutveno odgovorno poslovanje. Ovaj zahtjev je
ukljuen pod opim naslovom Uslovi podobnosti/minimalni uslovi, i podnaslovom Zahtjevi
23
Vidi SIGMA (januar 2011.),Which Contracts are Covered by the Directives?, Public Procurement Policy Brief
br. 4, i SIGMA (2010.) Public Procurement Training Manual, modul D3, za objanjenja u vezi primjene pravila
nabavki na (neprioritetne) usluge iz Aneksa II B.
88
kvalitete. Ugovorni organ je od privrednih subjekata traio da objasne na koji nain ispunjavaju ove
kriterije. Ugovorni organ je takoer traio da ukau na koji nain doprinose unapreenju odrivosti
trita kafe i ekoloki, socijalno i ekonomski odgovornoj proizvodnji kafe (stavovi 24. to 26.).
SP je bio miljenja da se ovim zahtjevima postavlja minimalni nivo profesionalnog kapaciteta te da se
stoga trebaju razmatrati u svjetlu lana 48. Direktive (stavovi 102. do 104.). SP je potvrdio da lan 48.
daje iscrpnu listu informacija ili dokaza koje ugovorni organ moe koristiti za ocjenu tehnikih i
profesionalnih sposobnosti ponuaa (stav 105.). Zahtjevi koje je ugovorni organ postavio u odnosu
na odrive nabavke i drutveno odgovorno poslovanje nisu ukljueni u tu iscrpnu listu, te stoga ovi
zahtjevi nisu dozvoljeni kao kriteriji za odabir.
SP je takoer potvrdio u ranijoj sudskoj praksi (C-496/99 Komisija protiv CAS Succhi di Frutta) da
princip transparentnosti implicira da sva pravila postupka dodjele moraju biti jasna, precizna i
nedvosmislena. Ovaj zahtjev treba osigurati da (i) svi razumno informirani ponuai razumiju precizno
znaenje pravila i da ih tumae na isti nain, i (ii) da su odgovorni organi u stanju utvrditi da li
dostavljene ponude ispunjavaju kriterije za odabir. SP se sloio s miljenjem nezavisnog odvjetnika da
u ovom sluaju kriteriji za odabir nisu ispunjavali zahtjev transparentnosti (stavovi 109. do 111.).
U predmetu C-218/11 dukvzig i Hochtief Construction, SP je takoer naveo da, u odnosu na
tehnike i profesionalne kapacitete, Direktiva uspostavlja zatvoren sistem koji ograniava metode
procjene i provjere koje su dostupne tim organima, a time i njihove mogunosti da nameu zahtjeve
(stav 28.).
Proceduralna pitanja
C-336/12 Manova
Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregende Uddannelser protiv Manova A/S
Ovaj predmet se odnosio na poziv za dostavljanje ponuda za dodjelu okvirnog sporazuma za voenje
sedam centara za profesionalnu orijentaciju i savjetovanje. Usluge su bile neprioritetne (Aneks II B) 24.
Direktiva je u vrijeme provoenja tog postupka bila na snazi.
Ugovorni organ je od kandidata zahtijevao da dostave specifine informacije sa svojim preliminarnim
prijavama. Meu tim informacijama bio je i bilans stanja kandidata.
Dva od devet kandidata nisu dostavili kopije bilansa stanja do utvrenog roka. Ugovorni organ je
naknadno traio od ta dva kandidata da dostave dokumente koji su nedostajali. Oba kandidata su to
uinila, zavrili su proces aplikacije, imenovani u okvirni sporazum i dodijeljeni su im ugovori. Jedan
od neuspjenih privrednih subjekata koji je uestvovao u procesu osporio je odluke o dodjeli.
Sud koji je uputio zahtjev pitao je SP da li princip jednakog tretmana oznaava da ugovorni organ,
nakon roka za prijave za uee u tenderskom postupku, ne moe traiti od kandidata da dostavi
kopiju svog najsvjeijeg bilansa stanja... ukoliko kandidat te dokumente nije dostavio sa prijavom.
SP je pitanje razmatrao u svjetlu principa jednakog tretmana i transparentnosti. Pozvao se na ope
principe i pravila koja je utvrdio u predmetu C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi 25 (detaljnije
predstavljeni u poglavlju 7, Dodjela ugovora). Ovi principi i pravila ukljuuju i ope pravilo da se
ponuda ne moe mijenjati nakon to je podnesena (stav 31.). Direktiva, meutim, ne iskljuuje
ispravke ili razjanjenja (odnosno pruanje dodatnih informacija) u ponudi, u ogranienim i
24
Vidi gore komentar o primjeni pravila nabavki na neprioritetne usluge (iz Aneksa II B), u predmetu C-95/10
Strong Segurana.
89
specifinim okolnostima. Ovo je posebno sluaj kada je jasno da izmjena predstavlja puko
pojanjenje ili ispravku oigledne materijalne greke (stav 32.).
U predmetu C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi, SP je dao detaljne smjernice po pitanju dozvoljenih
pojanjenja u kontekstu kriterija dodjele. U C-336/12 Manova, SP je razmatrao ove smjernice i
primijenio ih na fazu prijave (odabira) (stav 38.).
SP je zakljuio da ugovorni organ moe zahtijevati ispravku ili razjanjenje detalja prijave, u
ogranienim i specifinim okolnostima. Ova izmjena je dozvoljena sve dok se zahtjev odnosi na
detalje ili informacije za koje se objektivno vidi da su izraene prije roka za podnoenje prijava (stav
39.). SP je takoer naglasio jedan vrlo vaan uslov: zahtjev za informacije koje nedostaju ne smije
nepravedno favorizirati ili stavljati dotinog kandidata u nepovoljan poloaj (stav 42.).
SP je primijenio ove uslove na injenice u C-336/12 Manova. Potvrdio je da je bilans stanja ve
postojao i bio objavljen prije roka za prijave. Zakljuio je da ugovorni organ, time to je prihvatio
kopije bilansa stanja nakon isteka roka za prijavu, nije prekrio princip jednakog tretmana. SP je
objasnio da ovo ne bi bio sluaj, meutim, da su ugovorni dokumenti naveli da bi prijave bile odbijene
ukoliko se specifini dokumenti ne dostave sa prijavom.
90

lanovi 58. do 64. Direktive javnog sektora iz 2014. godine odnose se na fazu izbora.
lan 58. ukljuuje niz novih odredbi koje nisu predviene Direktivom. One se odnose na:
minimalni nivo finansijskog prometa koji se moe zahtijevati od privrednog subjekta;

informacije o godinjim finansijskim izvjetajima;
primjena ekonomskih i finansijskih kriterija za odabir u kontekstu lotova i okvirnih
sporazuma;
neophodne profesionalne kvalifikacije u situaciji u kojoj postoji sukob interesa koji moe
negativno uticati na izvedbu.
lan 59. uvodi novi koncept i dokument: Evropska jedinstvena dokumentacija o nabavki (ESPD).
ESPD je standardni elektronski dokument koji e izraditi Evropska komisija. Sadravat e formalnu
izjavu koju privredni subjekt daje ugovornom organu. Privredni subjekt e moi koristiti ESPD da
potvrdi da ispunjava sljedee uslove:
da nije u jednoj od situacija na koje se primjenjuju osnove za iskljuenje.

da ispunjava relevantne kriterije za odabir.
da ispunjava, kada je to primjenjivo, pravila i kriterije koji su postavljeni za smanjenje broja
inae kvalificiranih kandidata koji e se pozvati da uestvuju.
Ugovorni organi imaju obavezu da prihvate ESPD kao preliminarni dokaz umjesto uvjerenja koja
izdaju javni organi ili tree strane. ESPD se moe koristiti vie puta.
Ugovorni organ moe naknadno traiti od ponuaa ili kandidata da dostavi sve ili odreeni broj
popratnih dokumenata. Prije dodjele ugovora, ugovorni organ mora traiti od uspjenog ponuaa
da dostavi aurne popratne dokumente. U sluaju da ugovorni organ moe uvjerenja besplatno
dobiti putem nacionalne baze podataka u bilo kojoj dravi lanici, ne moe traiti te dokumente od
privrednog subjekta.
lan 63.(1) odnosi se na oslanjanje na kapacitete drugih subjekata. Propisuje da se, u vezi kriterija u
odnosu na obrazovne i profesionalne kvalifikacije ili na relevantno profesionalno iskustvo,
privredni subjekti mogu, meutim, osloniti samo na kapacitete drugih subjekata ako e oni
obaviti radove ili pruiti usluge kod kojih se trae te sposobnosti.
Pogledaj cijeli tekst Direktive javnog sektora iz 2014. godine i druge lanove koji se odnose na
proces odabira.
91
C-218/11 dukvzig i Hochtief Construction

szak-dunntli Krnyezetvdelmi s Vzgyi Igazgatsg (dukvzig), Hochtief Construction protiv
Magyarorszgi Fiktelepe, sada Hochtief Solutions AG protiv Magyarorszgi Fiktelepe
Odabir privrednih subjekata kvalifikacija: ekonomsko i finansijsko stanje
stavovi 3.-8.
Pravni okvir zakonodavstvo Njemake;

zakonodavstvo Maarske
stav 9.
injenice
stavovi 10.-18.
Pitanja upuena SPEU
paragraph 19.
Analiza i presuda
stavovi 25.-39.

U julu 2006., ugovorni organ dukvzig pokrenuo je ogranieni postupak za dodjelu radova na
transportnoj infrastrukturi u Maarskoj. Procijenjena vrijednost radova je bila izmeu EUR
23.300.000 i EUR 24.870.000. Direktiva se primjenjivala na provoenje postupka.
U okviru kvalifikacijskih zahtjeva, dukvzig je obavezao privredne subjekte da dostave jedinstven
finansijski dokument u skladu sa maarskim raunovodstvenim pravilima. Edukvzig je utvrdio
minimalni zahtjev koji se odnosio na ekonomsko i finansijsko stanje. Taj minimalni zahtjev bio je da
bilans uspjeha ne smije biti negativan vie od jedne godine u protekle tri godine. Ova se informacija
morala dokazati jedinstvenim finansijskim dokumentom.
Drutvo Hochtief Hungary (HH) eljelo je uestvovati u tenderskom procesu. HH bilo je podrunica
drutva Hochtief Construction (HC), koje je bilo u potpunom vlasnitvu podrunice Hochtief AG. Oba
ova drutva su konstituirana u Njemakoj.
92
Hochtief AG
(matino drutvo)
Prenos
dobiti
Hochtief
Construction
Hochtief
HH se
oslanja na
HC
Hungary
Njemaka raunovodstvena pravila koja se primjenjuju na grupacije konstituirane u Njemakoj

dozvoljavaju da odreeno drutvo prenosi profit na drugo drutvo u grupaciji. Ovo pravilo znai da je
mogue da privredno drutvo ima pozitivan bilans uspjeha nakon poreza, iako u bilansu stanja
pokazuje negativan odnos rauna dobiti i gubitaka. Maarska raunovodstvena pravila ne
dozvoljavaju ovu mogunost.
Drutvo HC je imalo sporazum o prenosu dobiti prema kojem je svoje dobiti prenosio na Hochtief AG.
Stoga je imalo nulti ili negativni raun dobiti i gubitaka u bilansu stanja. Drutvo HH se eljelo osloniti
na finansijsko stanje drutva HC da bi zadovoljilo minimalne zahtjeve koje je postavio dukvzig.
Zbog tretmana rauna drutva HC, drutvo HH nije bilo u mogunosti ispuniti zahtjeve dukvzig-a
koji se odnose na dobit i gubitke.
Drutvo HH je osporilo zakonitost zahtjeva dukvzig-a pred maarskim sudovima. Ti sudovi su
uputili niz pitanja SP-u i traili prethodnu odluku.
Direktiva 2004/18/EZ: stavovi 2., 39. i 40 preambule i lanovi 2., 44., 47. i 48.; etvrta direktiva Vijea
78/660/EEZ od 25. jula 1978. na temelju lana 54.(3)(g) Ugovora o zavrnim godinjim raunima
odreenih vrsta drutava
SP je razmatrao sljedea pitanja (parafrazirana):
Minimalni nivoi ekonomskog i finansijskog stanja: Da li Direktiva dozvoljava ugovornom organu da
utvrdi minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja upuujui na odreenu stavku u bilansu
stanja? Da li je ovo dozvoljeno ak i ako zakonodavstvo o zavrnim godinjim raunima varira meu
dravama lanicama i, kao rezultat toga, bilansi stanja se takoer mogu razlikovati (stav 25.)?
Dokaz da privredni subjekt ispunjava minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja: Koje su
odredbe koje se primjenjuju Direktive kada privredni subjekt ne moe ispuniti minimalni nivo
ekonomskog i finansijskog stanja koji zahtijeva ugovorni organ?
U odnosu na zahtjev bilansa stanja u ovom sluaju, da li je privrednom subjektu dozvoljeno da se
osloni na kapacitete tree strane? Da li, prema odredbama Direktive, privredni subjekt mora dokazati
svoje ekonomsko stanje podnoenjem adekvatnog dokumenta?
93
Minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja: SP je potvrdio da Direktiva dozvoljava ugovornom
organu da zahtijeva minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja (stav 26.).
SP je takoer naveo da Direktiva dozvoljava ugovornom organu da zahtijeva od privrednih subjekata
da dostave dokaze o tom stanju putem bilansa stanja. SP je nadalje primijetio da se minimalni nivo
ekonomskog i finansijskog stanja ne moe utvrditi upuivanjem na bilans stanja. Ugovorni organ
moe, stoga, zatraiti uvid u jedan ili vie konkretnih aspekata bilansa stanja (stavovi 26.-27.).
SP je potvrdio da, u ovom kontekstu, Direktiva ostavlja znaajan stepen slobode ugovornim
organima. Prema SP-u, Direktiva izriito ovlauje ugovorni organ da izabere probativne potvrde
koje [privredni subjekti] moraju dostaviti kao dokaz svoje ekonomske i finansijske sposobnosti.
SP je naglasio da sloboda ugovornih organa nije neograniena. Minimalni nivo kapaciteta koju
utvruje ugovorni organ mora biti povezan sa predmetom ugovora i njemu proporcionalan (stav 29.).
Aspekti bilansa stanja koje je ugovorni organ izabrao da utvrdi minimalni nivo ekonomskog i
finansijskog stanja moraju:
dati objektivne informacije o tom stanju;

biti prilagoeni veliini dotinog ugovora;
ne prevazilaziti ono to je razumno za datu svrhu (stav 29.).
SP je usporedio ocjenu ekonomskog i finansijskog stanja sa ocjenom tehnike i profesionalne

sposobnosti. SP je naveo da, u odnosu na tehniku i profesionalnu sposobnost, Direktiva propisuje
zatvoreni sistem koji ograniava metode procjene i provjere koje su dostupne, a time ograniava
mogunosti [ugovornih organa] da nameu zahtjeve (stav 28.).
SP je naveo da zakonodavstvo drava lanica koje se odnosi na zavrne godinje izvjetaje privrednih
drutava ne podlijee potpunoj harmonizaciji. Stoga se ne moe iskljuiti mogunost da postoje
razlike u odnosu na odreene aspekte bilansa stanja. Mogu postojati razlike u aspektima bilansa
stanja kojima ugovorni organ utvruje minimalni nivo kapaciteta. SP je naveo da, u odnosu na dokaz
ekonomskog i finansijskog stanja, ugovorni organi mogu legitimno zahtijevati odreenu potvrdu
ak i onda kada je, objektivno, ne moe svaki kandidat ili ponua osiguratizbog razlika u
zakonima. SP je smatrao da se takav zahtjev ne moe, sam po sebi, smatrati diskriminacijom
(stavovi 30.-31.).
Dokaz da privredni subjekt ispunjava minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja: SP je
smatrao, na temelju injenica predmeta, da je postojala samo jedna opcija dostupna privrednom
subjektu (HH) da bi on mogao ispuniti zahtjev bilansa stanja. Ta opcija je bila da se osloni na
kapacitete drugog subjekta, u ovom sluaju svog matinog drutva. Kada se privredni subjekt oslanja
na kapacitete drugog subjekta, Direktiva [lan 47.(2)] zahtijeva dokaz u obliku pravne obaveze (stav
39.).
Razlike u zakonodavstvu drava lanica u odnosu na zavrne godinje raune i prenos dobiti nisu
relevantne (stav 39.).
1. Prema odredbama Direktive, ugovorni organ moe zahtijevati minimalni nivo ekonomskog i
finansijskog stanja. U tome se moe pozivati na jedan ili vie aspekata bilansa stanja. Ti se aspekti
moraju odnositi na ekonomsko i finansijsko stanje privrednog subjekta.
2. Nivo ekonomskog i finansijskog stanja koji se zahtijeva mora biti prilagoen veliini dotinog
ugovora. Zahtijevani nivo ne moe biti vei od onog koji je razumno neophodan za svrhu
utvrivanja stanja.
3. Zahtjev minimalnog nivoa ekonomskog i finansijskog stanja ne moe se zanemariti samo zbog
razlika u zakonodavstvima drava lanica.
4. Na temelju injenica u ovom predmetu, dotini privredni subjekt ima samo jednu opciju. Mora se
osloniti na kapacitete drugog subjekta u skladu sa lanom 47.(2) Direktive. Razlike u
94
zakonodavstvu izmeu drava lanica u odnosu na zavrne godinje raune i prenos dobiti nisu
relevantne.
Druga pitanja koja su razmatrana u ovoj presudi

Dopustivost pitanja upuenih SPEU
stavovi 20.-24.
95
Poglavlje 7 Dodjela ugovora

Kontekst
Kriteriji za dodjelu predstavljaju osnovu prema kojoj ugovorni organ odluuje o najboljoj ponudi.
Ugovorni organ ove kriterije mora utvrditi i unaprijed saopiti potencijalnim ponuaima. Kriteriji za
dodjelu ne smiju ii na utrb pravine konkurencije.
lan 53. (1) Direktive ograniava kriterije koje ugovorni organ moe primijeniti na dodjelu javnih
ugovora. Kriteriji koji se mogu koristiti su i) najnia cijena ili ii) ekonomski najpovoljnija ponuda
(ENPP), na koje se primjenjuju i neki dodatni kriteriji, osim kriterija cijene.
Direktiva, takoer, propisuje opa pravila vezana za formuliranje konkretnih kriterija koji se mogu
primjenjivati u sluaju kada se koristi kriterij ekonomski najpovoljnije ponude. Ona uspostavlja
obavezu informiranja u vezi s ovim kriterijima. Glavni cilj je da se osigura da trgovina unutar Zajednice
nije ograniena diskriminatornim kriterijima dodjele.
Kod postavljanja i primjene kriterija za dodjelu, ugovorni organ mora, takoer, postupati u skladu sa
naelima Ugovora, a naroito osigurati:
jednak tretman i nediskriminaciju: kriteriji za dodjelu ne smiju biti diskriminatorni i ne smiju ii
na tetu pravine konkurencije;
transparentnost: kriteriji za dodjelu moraju biti unaprijed postavljeni i saopeni ponuaima
kako bi se osiguralo:
o da ponuai mogu pripremiti svoje ponude na nain da to bolje ispune navedene
prioritete ugovornog organa;
o da ugovorni organ izvri ocjenu ponuda na transparentan, pouzdan i to objektivniji nain;
o da relevantni akteri kao to su revizorska tijela, tijela za razmatranje albi, druga vladina
tijela ili privredni subjekti prate proces i sprijee upotrebu diskriminatornih ili neovlatenih
kriterija za dodjelu.
Ugovornom organu se, uglavnom, preputa da odlui o izboru izmeu kriterija najnie cijene i kriterija
ekonomski najpovoljnije ponude. U postupku konkurentskog dijaloga ili u postupku u kojem ugovorni
organ prihvata alternativne ponude mora se koristiti kriterij ekonomski najpovoljnije ponude.
Ugovorni organ je duan da u obavjetenju o ugovoru naznai da li e koristiti kriterij najnie cijene ili
kriterij ekonomski najpovoljnije ponude.
SIGMA (January 2011), Setting the Award Criteria, Public Procurement Policy Briefs No. 8 [Kratki
pregled javnih nabavki Sigme br. 8 Utvrivanje kriterija za odabir]
http://www.sigmaweb.org/publications/Public_Procurement_Award_Criteria_2011.pdf
SIGMA (2010), Contract Evaluation and Contract Award, Public Procurement Training Manual,
Module E5 [Sigmin prirunik za edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul E5, Ocjena i dodjela
ugovora] http://www.sigmaweb.org/publications/46179317.pdf
96
ta je vano znati
1. Ugovorni organi mogu birati izmeu kriterija najnie cijene i kriterija ekonomski najpovoljnije
ponude, osim u situacijama kada je primjena kriterija ekonomski najpovoljnije ponude obavezna
(konkurentski dijalog i varijante).
2. Nacionalno zakonodavstvo ne bi trebalo ugovornim organima nametati dodatne uslove za
koritenje kriterija ekonomski najpovoljnije ponude kao to su opravdanja ugovornih organa ili
odobrenja relevantnih tijela.
3. Mora se napraviti jasna razlika izmeu kriterija za odabir i kriterija za dodjelu. Kriteriji za odabir
ne mogu se koristiti kao kriteriji za dodjelu i obrnuto.
Vidi napomene na kraju ovog poglavlja o relevantnim odredbama Direktive o javnom sektoru iz 2014.
(2014/24/EU).
Saetak pristupa i odluka SP EU
Razlika izmeu kriterija za odabir i kriterija za dodjelu: SP je u svojoj ranijoj sudskoj praksi jasno
istakao da odabir privrednih subjekata i dodjela ugovora predstavljaju dvije, uzajamno razliite faze
postupka nabavke, sa jasno izraenim svrhama. U svakoj od ove dvije faze primjenjuju se razliiti
kriteriji.
U predmetu C-532/06 Lianakis i drugi, SP je potvrdio da su kriteriji koji su koriteni u fazi odabira bili
povezani s ocjenom sposobnosti ponuaa da izvri ugovor. Cilj kriterija koritenih u fazi dodjele
ugovora bio je da se identificira najbolja ponuda.
Priroda kriterija za dodjelu i opa naela transparentnosti: Lista kriterija za utvrivanje ekonomski
najpovoljnije ponude koja je data u Direktivi nije iscrpna. U predmetu C-368/10 Komisija protiv
Nizozemske, SP je potvrdio dobro ustanovljeno naelo da kriteriji za dodjelu moraju biti povezani sa
predmetom ugovora, sa ciljem i da moraju biti u skladu sa naelima jednakog tretmana i
transparentnosti.
Zahtjev transparentnosti je, takoer, razmatran u predmetu C-532/06 Lianakis i drugi. U ovom
predmetu, SP je potvrdio da potencijalni ponuai moraju biti u poziciji da prilikom pripreme svojih
ponuda, doznaju sve elemente koje ugovorni organ uzima u obzir kod utvrivanja ekonomski
najpovoljnije ponude.
Transparentnost pondera i podkriterija: SP je u predmetu C-532/06 Lianakis i drugi takoer
potvrdio da ugovorni organ ne moe primjenjivati pravila ponderiranja i/ili podkriterija o kojima
ponuai nisu prethodno informirani.
Socijalni i ekoloki kriteriji: Pitanje doputenosti kriterija za dodjelu koji se odnose na socijalna i
ekoloka pitanja razmatrano je u predmetu C-368/10 Komisija protiv Nizozemske. SP je smatrao da
kriteriji za dodjelu mogu biti kvalitativni, ali i ekonomski. Kvalitativni kriteriji za dodjelu mogu
ukljuivati ekoloke karakteristike, kao i kriterije utemeljene na razmatranjima socijalne prirode,
koja se mogu odnositi na osobe koje koriste ili primaju radove, robe ili usluge koje su predmetom
ugovora, ali i na druge osobe.
U predmetu C-226/09 Komisija protiv Irske, SP je propisao niz vanih naela koja se tiu koritenja i
saopavanja kriterija za dodjelu ugovora za pruanje (neprioritetnih) usluga iz Aneksa II B.
Proceduralna pitanja pojanjenje ponuda: U predmetu C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi, SP je
razmatrao u kojoj su mjeri ugovorni organi bili obavezni, odnosno u kojoj mjeri im je bilo dozvoljeno
da trae pojanjenje ponuda. Takvo pojanjenje se zahtijeva u situacijama kada su, po njihovom
miljenju, ponude neprecizne ili kada ne ispunjavaju zahtjeve specifikacije. SP je zakljuio da, u
kontekstu ogranienog postupka, ugovorni organ nije obavezan traiti pojanjenje. U nekim
okolnostima, meutim, mogu se dopustiti pojanjenja i dodatne izmjene i dopune.
97
Sudska praksa
Razlika izmeu kriterija za odabir i kriterija za dodjelu ugovora saopavanje pondera i podkriterija
C-532/06 Lianakis i drugi
Emm. G. Lianakis AE i drugi protiv Dimos Alexandroupolis i drugih
Presuda od 24. januara 2008., nema miljenja nezavisnog odvjetnika
U ovom predmetu se radilo o postupku dodjele ugovora za usluge za projekt izrade katastra,
urbanistikog plana i provedbene mjere za dio jedne grke opine. Postupak je proveden u skladu sa
Direktivom o uslugama.
Kriteriji za dodjelu ugovora su bili sljedei, navedeni slijedom prioriteta:
1. dokazano iskustvo strunjaka na projektima u protekle tri godine,
2. ljudski resursi i oprema preduzea,
3. dposobnost za izvrenje projekta u propisanom roku, zajedno sa obavezama preduzea, i
struni potencijal.
Po zaprimanju ponuda, u fazi ocjene ponuda, ugovorni organ je dodijelio pondere za svaki od tri gore
navedena kriterija. Utvrdio je, takoer, i shemu bodovanja. Prema bodovnoj shemi ponuaima su
dodjeljivani razliiti bodovi, ovisno o razini iskustva ponuaa, veliini njegovog tima i vrijednosti
njegovih postojeih ugovornih obaveza.
Kriteriji za odabir i kriteriji za dodjelu ugovora: SP je napravio jasnu razliku izmeu odabira
privrednih subjekata i postupka ocjenjivanja ponuda (stav 26). Istaknuo je razliku izmeu kriterija koji
se koriste u fazi odabira i kriterija koji se koriste za ocjenu ponuda. Kriteriji koji se koriste u fazi
odabira povezani su sa ocjenom sposobnosti ponuaa da izvri ugovor. Cilj kriterija za ocjenu
ponuda je da se utvrdi ekonomski najpovoljnija ponuda (stav 29.). SP je konstatovao da su kriteriji za
dodjelu ugovora koje je ugovorni organ naveo u ovom predmetu bili nedozvoljeni prema Direktivi o
uslugama (stavovi 30.-32.) jer su se odnosili na ocjenjivanje sposobnosti ponuaa da izvri ugovor.
Podkriteriji i ponderi: SP je potvrdio da, kada pripremaju svoje ponude, privredni subjekti moraju biti
upoznati sa svim elementima koje e ugovorni organ uzeti u obzir u postupku utvrivanja ekonomski
najpovoljnije ponude (stavovi 36.-37.). Ugovorni organ ne moe primjenjivati pravila ponderiranja i/ili
podkriterija o kojima ponuai nisu ranije bili informirani (stav 37.). Zabranjeno mu je da naknadno
propisuje pondere i podkriterije koji se odnose na kriterije za dodjelu koji su navedeni u ugovornoj
dokumentaciji ili obavjetenju o ugovoru (stav 45.). Ovo naelo je ugraeno u lan 53. Direktive.
Vidi napomenu na kraju ovog poglavlja o odredbama lana 67. Direktive javnog sektora iz 2014. o
kriterijima za dodjelu ugovora.
C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi
SAG ELV Slovensko i drugi protiv rad pre verejn obstarvanie
Presuda od 29. marta 2012., nema miljenja nezavisnog odvjetnika
Cijeli tekst presude C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi i njena detaljnija analiza dati su u ovoj
publikaciji.
U ovom predmetu, SP je razmatrao moe li, i treba li u odreenim okolnostima, ugovorni organ traiti
pojanjenje od privrednog subjekta koji je dostavio ponudu u ogranienom postupku. Relevantne
98
okolnosti nastaju kada ugovorni organ smatra da je dostavljena neprirodno niska ponuda ili ponuda
koja ne ispunjava tehnike uslove tenderske specifikacije.
Neprirodno niske ponude: SP je presudio da je ugovorni organ bio obavezan traiti od privrednog
subjekta da objasni neprirodno nisku ponudu (stavovi 32-34). Ovakva odluka se temeljila na
odredbama lana 55. Direktive, koji se odnosi na neprirodno niske ponude.
Neprecizne ponude ili ponude koje ne ispunjavaju uslove specifikacije: SP je zakljuio da ugovorni
organ nije bio duan traiti pojanjenje ponude za koju je smatrao da je neprecizna, odnosno da ne
ispunjava tehnike uslove specifikacije. Nadalje, on po tom osnovu moe i odbiti ponudu (stavovi 38.39.).
Dozvoljeno pojanjenje: SP je smatrao da Direktiva dozvoljava, u izuzetnim sluajevima, ispravku ili
proirivanje ponude u smislu detalja, gdje je to potrebno. Meutim, takve izmjene su dozvoljene
samo kada se ispuni odreeni broj dodatnih uslova. Ti uslovi su razraeni u detaljnijoj analizi
predmeta C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi, koja je obuhvaena ovom publikacijom.
Ekoloke i socijalne karakteristike kao kriteriji za dodjelu ugovora
Evropska komisija protiv Nizozemske
Cijeli tekst presude C-368/10 Komisija protiv Nizozemske i njena detaljnija analiza dati su u ovoj
publikaciji.
Ova tuba, koju je podnijela Evropska komisija, odnosila se na ugovor za nabavku i upravljanje
automatima za aj i kafu, koji je dodijelila pokrajina Sjeverna Holandija. Postupak je proveden u
skladu sa Direktivom.
U izvornoj tenderskoj dokumentaciji, ugovorni organ je kao uslov utvrdio koritenje aja i kafe
dobivenih iz organske proizvodnje i potene trgovine, koji nose odreene oznake (EKO i MAX
HAVELAAR). Naveo je, takoer, da bi, po mogunosti, i drugi sastojci trebali biti u skladu sa ovim
oznakama. Ugovorni organ je, u bodovnoj shemi, rasporedio bodove na nain da isti oslikavaju ove
preferencije. U naknadnim pojanjenjima, ugovorni organ je potvrdio da su prihvatljivi i ekvivalenti
navedenih oznaka.
SP je primijetio da je ugovorni organ utvrdio kriterij za dodjelu koji zahtijeva da i sastojci koji su
predmetom nabavke, takoer, moraju nositi oznaku EKO i MAX HAVELAAR.
SP je smatrao da kriteriji za dodjelu ugovora mogu biti kvalitativni, ali i ekonomski. Kvalitativni kriteriji
za dodjelu mogu ukljuivati ekoloke karakteristike, kao i kriterije utemeljene na razmatranjima
socijalne prirode, koja se mogu odnositi na osobe koje koriste ili primaju radove, robe ili usluge koje
su predmetom ugovora, ali i na druge osobe (stav 85.). SP je potvrdio da kriteriji za dodjelu moraju
biti povezani sa predmetom ugovora, s ciljem i u skladu sa naelima jednakog tretmana i
transparentnosti.
Imajui na umu ta naela, SP je razmatrao i karakteristike na kojima poivaju oznake EKO i MAX
HAVELAAR. Zakljuio je da se radi o karakteristikama ekoloke i socijalne prirode, te da su, shodno
tome, ti kriteriji dozvoljeni. One nisu morale biti sutinskim dijelom proizvoda (stav 91.). Budui da su
se odnosile na sastojke koji su predmetom nabavke, one predstavljaju sastavni dio predmeta ugovora
(stav 90.). Meutim, SP je zakljuio da je iskljuivo pozivanje na te oznake bilo nezakonito prema
Direktivi, jer je time prekreno naelo jednakog tretmana, nediskriminacije i transparentnosti.
99
Ovaj zakljuak se moe uporediti sa stavom SP-a o zahtjevu ugovornog organa u vezi sa opom
politikom nabavke ponuaa. SP je ustanovio da ovaj kriterij predstavlja nezakonit zahtjev za
kvalifikaciju (vidi poglavlje 6, Odabir privrednih subjekata - kvalifikacija).
Jednak tretman i transparentnost kod dodjele ugovora za (neprioritetne) usluge iz Aneksa II B
Evropska komisija protiv Irske
Presuda od 18. decembra 2010., miljenje nezavisnog odvjetnika od 29. juna 2010.
U ovom predmetu se radilo o tenderskom postupku koji je provelo irsko Ministarstvo pravde,
ravnopravnosti i zakonodavne reforme kod dodjele ugovora za prevodilake usluge. U vrijeme kada je
proveden postupak, Direktiva je ve bila na snazi. Prevodilake usluge spadaju u (neprioritetne)
usluge iz Aneksa II B, te su, shodno tome, u veoma malom procentu ureene Direktivom.
Ugovorni organ je objavio obavjetenje o ugovoru u Slubenom glasniku Evropske unije (SGEU), iako
to nije bio obavezan uraditi. U obavjetenju o ugovoru je naznaio sedam kriterija koji e se koristiti
kod odabira ekonomski najpovoljnije ponude. Istakao je da redoslijed po kojem je tih sedam kriterija
navedeno ne odraava redoslijed njihove vanosti. U obavjetenju o ugovoru nisu bili navedeni
pripadajui ponderi uz navedene kriterije.
Na dan roka za podnoenje ponuda, lanovi komisije za ocjenjivanje dobili su matricu za ocjenjivanje.
U ovoj matrici su bili predloeni ponderi za svaki od sedam kriterija. Svrha matrice je bila da
lanovima komisije omogui da provedu individualnu poetnu ocjenu ponuda prije prvog sastanka
komisije. Na prvom sastanku, lanovi su se sloili da izmijene predloene pondere. Nakon toga su
pristupili ocjeni tendera na osnovu revidiranih pondera.
Evropska komisija je uloila albu. S obzirom da je Komisija, kasnije, bila nezadovoljna odgovorima
koje je dobila od irske vlade, pokrenula je postupak. Komisija je tvrdila da je Irska prekrila naela
Ugovora o transparentnosti i jednakom tretmanu.
SP je propisao niz veoma vanih naela u vezi sa koritenjem i objavljivanjem kriterija za dodjelu
ugovora kada se radi o dodjeli ugovora za (neprioritetne) usluge iz Aneksa II B:
Ne postoji obaveza da se unaprijed utvrde ponderi za kriterije za ocjenjivanje (stav 43.).
Ako ugovorni organ odredi pondere, nije duan da o istima obavijesti ponuae prije nego oni
dostave svoje ponude (stav 44.).
Kada ugovorni organ navede kriterije za dodjelu, ne navodei jesu li isti navedeni redoslijedom
po vanosti, to ne podrazumijeva da su ti kriteriji navedeni po vanosti ili da imaju jednake
pondere (stav 47.).
Kada se za kriterije odrede pripadajui ponderi, isti se vie ne mogu mijenjati tokom postupka
ocjenjivanja (stavovi 60.-62.).
U ovom sluaju, dolo je do povrede naela jednakog tretmana. Ta povreda nije rezultat injenice da
ponderi nisu bili objavljeni unaprijed, jer to uope nije uslov kada se radi o (neprioritetnim) uslugama
iz Aneksa II B. Povreda je nastala uslijed mijenjanja pondera nakon to je postupak ocjene ponuda ve
poeo.

lanovi 67. do 69. Direktive javnog sektora propisuju odredbe koji se odnose na dodjelu ugovora.
Kriteriji za dodjelu ugovora: lan 67. predvia da ugovorni organi moraju dodjele ugovora zasnivati
100
na kriteriju ekonomski najpovoljnije ponude. Znaajno je naglaena primjena kvalitativnih kriterija.

lan 67.(2):
Ekonomski najpovoljnija ponuda sa stajalita ugovornog organa utvruje se na temelju cijene ili
troka, primjenom pristupa isplativosti, kao to je troak ivotnog vijeka, u skladu s lanom 68., te
moe ukljuivati najbolji omjer izmeu cijene i kvaliteta, koji se ocjenjuje na temelju kriterija,
ukljuujui kvalitativne, okoline i/ili socijalne aspekte, povezanih s predmetom dotinog javnog
ugovora. Ti kriteriji mogu obuhvatati, na primjer:
(a) kvalitet, ukljuujui tehniku vrijednost, estetske i funkcionalne karakteristke, dostupnost,
rjeenje za sve korisnike, drutvene, okoline i inovativne karakteristike i trgovanje i uslove
trgovanja;
(b) organizacija, kvalifikacije i iskustvo osoblja angairanog na izvrenju odreenog ugovora, ako
kvaliteta angairanog osoblja moe znaajno uticati na nivo uspjenosti izvrenja ugovora; ili
(c) usluga nakon prodaje i tehnika pomo, uslovi isporuke kao to su datum isporuke, proces
isporuke i rok isporuke ili rok izvrenja.
Element troka moe biti i u obliku fiksne cijene ili troka na temelju ega se privredni subjekti
natjeu samo po kriterijima kvaliteta.
Drave lanice mogu odrediti da ugovorni organi ne smiju koristiti samo cijenu ili samo troak kao
jedini kriterij za dodjelu ili mogu ograniiti njihovu primjenu na odreene kategorije ugovornih
organa ili odreene vrste ugovora.
lan 67. takoer obuhvata odredbu koja povezuje proces proizvodnje, nabavke ili trgovine sa
predmetom ugovora. Ove odredbe odraavaju odluku SP-a u C-368/10 Komisija protiv Nizozemske.
Direktiva javnog sektora iz 2014. godine takoer ukljuuje izmijenjene odredbe koje se odnose na
koritenje oznaka (lan 43.), pod uticajem odluke u C-368/10 Komisija protiv Nizozemske.
lan 67. obuhvata odredbu kojom se, u odreenim okolnostima, dozvoljava ocjena organizacije,
kvalifikacija i iskustva osoblja. Ova odredba je vana za ugovore u kojima kvalitet osoblja ima
znaajan uticaj na nivo izvedbe ugovora. Jedan od uslova za primjenu kriterija za dodjelu je da se oni
ne mogu koristiti kao kriteriji za odabir. Ova odredba se odnosi na pitanja koja su proistekla iz
predmeta C-532/06 Lianakis i drugi.
lan 68. definira troak ivotnog vijeka te ukazuje na nain na koji se ova vrsta troka koristi u
ocjeni ponuda.
Neprirodno niske ponude: lan 69. propisuje neprirodno niske ponude. Ugovorni organi imaju
obavezu da od privrednih subjekata trae objanjenja ponuda koje se ine neprirodno niskim. Ova
odredba odraava odluku SP-a u C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi.
101

Evropska komisija protiv Kraljevine Nizozemske
Tuba koju je podnijela Evropska komisija
Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedee teme:
- Tehnike specifikacije
- Dodjela ugovora
- Odabir privrednog subjekta - kvalifikacija
Kljuni dijelovi presude za ove teme su:
stavovi 2.-13.
injenice
stavovi 14.-38.
Pitanja upuena SPEU
stav 1.
Analiza i presuda:
stavovi 58.-79.
- Dodjela ugovora
stavovi 84.-97.
- Odabir privrednih subjekata kvalifikacija
stavovi 98.-111.

Pokrajina Sjeverna Holandija je 2008. godine pokrenula postupak javnih nabavki za nabavku i
upravljanje automatima za kafu. Obavjetenje o ugovoru je objavljeno u SGEU. Kriterij za dodjelu je
bio ekonomski najpovoljnija ponuda.
Pokrajina Sjeverna Holandija je objasnila, u obavjetenju o ugovoru, da veoma vaan aspekt tendera
predstavlja elja pokrajine Sjeverne Holandije da povea upotrebu proizvoda iz organske proizvodnje
i potene trgovine u automatima za kafu. U obavjetenju o ugovoru je stajalo da e se ponude
ocjenjivati ne samo u odnosu na kvalitativne i ekoloke kriterije ve i u odnosu na cijenu.
Opi socijalni i ekoloki zahtjevi: U obavjetenju o ugovoru se pozivalo na specifikacije, koje su
obuhvatale i minimalne uslove/uslove o podobnosti. Prema specifikacijama, ponuai su morali
zadovoljavati uslove podobnosti/minimalne uslove da bi se njihove ponude uzele u razmatranje. U
presudi SP-a je zabiljeeno da su ovi uslovi bili istaknuti kao osnov za diskvalifikaciju ili minimalni
uslovi (stav 24.). Od ponuaa se trailo da odgovore na konkretna pitanja vezana za uslove
podobnosti/minimalne uslove. Jedno od pitanja na koju su ponuai morali odgovoriti je bilo: Na
koji nain ispunjavate kriterije odrive nabavke i drutveno odgovornog poslovanja? Od ponuaa se
trailo, takoer, da navedu na koji nain doprinose unapreenju odrivosti trita kafe i ekolokoj,
drutveno i ekonomski odgovornoj proizvodnji kafe (stavovi 23.-26.).
Specificirane oznake: Specifikacije su sadravale poglavlje o standardima kvalitete, koje se pozivalo
na Listu zahtjeva koje su ponuai bili duni ispuniti. U listi zahtjeva navedene su konkretne
ekoloke oznake (EKO) i oznake potene trgovine (MAX HAVELAAR) za aj i kafu koji su predmetom
nabavke (za vie informacija pogledati napomenu o ovim oznakama ispod). U naknadnim
pojanjenjima, ugovorni organ je potvrdio da su prihvatljivi i ekvivalenti navedenih oznaka.
102
U listi uslova je navedeno da, po mogunosti, i drugi sastojci koji se koriste u pripremi napitaka kao
to su mlijeko, eer i kakao, takoer trebaju ispunjavati uslove ovih oznaka. U matrici za ocjenjivanje
odreeni su i pripadajui ponderi koji su odraavali ovu preferenciju (stavovi 26.-31.).
Napomena
Karakteristike specificiranih oznaka: EKO je oznaka koja se koristi u Nizozemskoj. Ona se
dodjeljuje proizvodu koju sadri najmanje 95% sastojaka koji dolaze iz organske
poljoprivredne proizvodnje. MAX HAVELAAR oznaka je u mnogo iroj upotrebi u mnogim
dravama lanicama Evropske unije, a ima za cilj da promovira prodaju proizvoda iz potene
trgovine. Ona potvruje da je proizvod koji nosi MAX HAVELAAR oznaku nabavljen, po fer
cijeni i u fer uslovima, od malih proizvoaa iz zemalja u razvoju.
Evropska komisija je podnijela tubu protiv Nizozemske. Istakla je niz pitanja u vezi za socijalnim i
ekolokim zahtjevima koje je ugovorni organ traio. Pitanja koje je Komisija istakla u tubi dodatno su
pojanjena u komentaru presude u nastavku teksta.
Direktiva 2004/18/EZ: stavovi preambule 2., 5., 29., 33., 39. i 46.; lanovi 2., 23., 26., 39.(2), 44.(1),
48.(1), 48.(2) i 53.
Koritenje EKO oznake kao tehnike specifikacije (stavovi 58.-70.)
Komisija je tvrdila da je zahtjev da aj i kafa posjeduju EKO oznaku ili ekvivalentnu oznaku
predstavljao tehniku specifikaciju iz lana 23. Direktive.
lan 23.(6) Direktive dozvoljava koritenje eko-oznake u svrhu specificiranja ekolokih karakteristika.
Obje strane su se sloile da EKO oznaka nije ekoloka oznaka koja potpada pod ovu odredbu. Ipak,
Komisija je smatrala da ova odredba ne dozvoljava da se ekoloka oznaka koristi kao tehnika
specifikacija.
Nizozemska je tvrdila da su svi privredni subjekti u ovom sektoru dobro upoznati sa EKO oznakom.
Stoga bi bilo jasno da se ova oznaka odnosi na proizvode iz organske proizvodnje. Tvrdili su, takoer,
da je svaki iole paljiviji privredni subjekt mogao lako pronai opis uslova za sticanje EKO oznake.
Privredni subjekt je te informacije mogao pronai na internetu ili ih je mogao traiti od ugovornog
organa. Nizozemska je smatrala da pozivanjem na EKO oznaku nije naruila naelo jednakog
tretmana.
Stav SP-a je bio da je ugovorni organ, insistirajui na EKO oznaci za aj i kafu koji su predmetom
nabavke, utvrdio tehniku specifikaciju. Po miljenju SP-a, tehnika specifikacija:
mora omoguiti jednak pristup ponuaima;

ne smije predstavljati neopravdanu prepreku otvaranju javnih nabavki konkurenciji;
mora biti dovoljno precizna da ponuaima omogui da utvrde predmet ugovora i razumiju
sve zahtjeve ugovornog organa.
(stavovi 61.-62.)
SP je smatrao da je ugovorni organ imao pravo oekivati da privredni subjekti budu informirani i
razumno upoznati. Meutim, to oekivanje ne oslobaa ugovorni organ obaveze iz Direktive.
Direktiva zahtijeva izriito naznaavanje detaljnih ekolokih karakteristika na kojima se insistira.
Pozivanje na neku odreenu oznaku nije dovoljno. Ugovorni organi moraju objasniti svoje specifine
zahtjeve, a ako je neka konkretna oznaka relevantna, moraju koristiti detaljnu specifikaciju te oznake
umjesto da se samo referiraju na istu (stavovi 64.-70.).
Koritenje MAX HAVELAAR oznake kao tehnike specifikacije (stavovi 71.-79-)
103
Komisija je tvrdila da je zahtjev da aj i kafa posjeduju MAX HAVELAAR oznaku ili ekvivalentnu oznaku
predstavljao tehniku specifikaciju iz lana 23. Direktive. Taj zahtjev bi predstavljao povredu lana 23.
(8) Direktive, koji zabranjuje da se u tehnikim specifikacijama navode konkretan proizvoa ili izvor,
ili odreeni proces ili konkretno porijeklo sa efektom favoriziranja ili eliminiranja odreenih
preduzea ili proizvoda.
Nizozemska je tvrdila da su kriteriji na kojima se temelji MAX HAVELAAR oznaka zasnovani na
socijalnim zahtjevima koji su obuhvaeni konceptom uslova za izvrenje ugovora prema lanu 26.
Direktive. Ovi kriteriji nisu zahtjevi koji se odnose na proces ili nain proizvodnje. Alternativno je
tvrdila, ukoliko se ta oznaka smatra tehnikom specifikacijom, da u tom sluaju lan 23. (8) nije
primjenjiv.
SP je smatrao da MAX HAVELAAR oznaka ne predstavlja tehniku specifikaciju. Po miljenju SP-a,
definicija tehnike specifikacije se odnosi iskljuivo na karakteristike samih proizvoda, a ne na uslove
u kojima je dobavlja te proizvode nabavio od proizvoaa. MAX HAVELAAR oznaka se odnosi na
uslove nabavke, a ne na nain proizvodnje.
SP je zakljuio da ovi zahtjevi ne potpadaju pod koncept uslova izvrenja ugovora iz lana 26.
Direktive. SP nije razmatrao legitimnost zahtjeva kao uslova za izvrenje ugovora. Budui da Komisija
ovo pitanje nije postavila u fazi formiranja obrazloenog miljenja, ovo pitanje nije bilo doputeno. Za
pojanjenje pitanja koja su doputena pred SP-om, vidi poglavlje 1, Uvod.
Kriteriji za dodjelu ugovora povezanost s predmetom ugovora (stavovi 84.-92.)
Prilikom ispitivanja injenica ovog predmeta, SP je zakljuio da je ugovorni organ utvrdio kriterij za
dodjelu. Taj kriterij se sastojao od zahtjeva da sastojci koji su predmetom nabavke trebaju nositi EKO i
MAX HAVELAAR oznake.
Komisija je tvrdila da je ovaj kriterij nedozvoljen jer nije povezan sa predmetom ugovora, budui da se
zahtjevi za sticanje ovih oznaka tiu ope politike ponuaa, a ne proizvoda kao takvih. Odsustvo
povezanosti s predmetom ugovora je naroito prisutno u odnosu na oznaku MAX HAVELAAR.
SP je odbacio argumente Komisije. Potvrdio je da kvalitativni kriteriji za dodjelu mogu obuhvatati
ekoloke karakteristike, kao i kriterije utemeljene na razmatranjima socijalne prirode, koja se mogu
odnositi na osobe koje koriste ili primaju radove, robe ili usluge koje su predmetom ugovora, ali i na
druge osobe (stav 85.).
SP je zakljuio da se taj kriterij za dodjelu odnosi na socijalne i ekoloke karakteristike, koje potpadaju
pod opseg dozvoljenih kriterija za dodjelu. Taj kriterij se odnosi na sastojke koji su predmetom
nabavke, a koji predstavljaju sastavni dio predmeta ugovora (stavovi 89.-90.).
Prema stavu SP-a, ne postoji zahtjev da se kriterij za dodjelu mora odnositi na sutinske
karakteristike proizvoda, odnosno neto to predstavlja njegov sutinski materijal (stav 91.).
Kriteriji za dodjelu ugovora puko pozivanje na oznake (stavovi 84.-88. i 93.-97.)
Nakon to je razmotrio injenice ovog predmeta, SP je odbacio argument Nizozemske da je pozivanje
na oznake bilo samo ilustrativno. SP je smatrao da se znaenje zahtjeva ugovornog organa mora
odrediti usvajanjem perspektive potencijalnih ponuaa. U ovom sluaju, zahtjevi se moraju shvatiti
kao zahtjevi koji se odnose na posjedovanje pomenutih oznaka.
SP je prokomentirao da naknadno pojanjenje ugovornog organa da su i ekvivalentne oznake
prihvatljive nije bilo samo jednostavno pojanjenje. Njime su promijenjeni sutinski uslovi na koje su
se privredni subjekti oslanjali kada su odluivali da dostave svoje ponude i uestvuju u natjeaju. Ova
promjena je predstavljala povredu principa jednakog tretmana i transparentnosti, koji zahtijevaju da
kriteriji za dodjelu moraju biti jasno definirani na samom poetku postupka dodjele (stavovi 54.-56.).
SP je zakljuio da su originalnim ugovorom i tenderskom dokumentacijom odreeni i predmet
ugovora kao i kriteriji kojima se rukovodi dodjela ugovora. Ovi uslovi su zahtijevali da kafa i aj moraju
104
imati EKO i MAX Havelaar oznake, i naznaili preferenciju da i ostali sastojci koji su predmetom
nabavke nose iste oznake.
SP je zakljuio da je samo pozivanje na oznake kao kriterij dodjele bilo nezakonito prema Direktivi, jer
se time kre principi jednakog tretmana, nediskriminacije i transparentnosti.
SP je uvaio argument Komisije da su prekreni principi jednakog pristupa, nediskriminacije i
transparentnosti jer su potencijalni ponuai izvan Nizozemske ili oni iji proizvodi nemaju oznake
EKO i/ili MAX HAVELAAR stavljeni u nepovoljan poloaj (stav 97.).
Odabir privrednih subjekata kvalifikacija (stavovi 98.-111.)
SP je razmatrao i zahtjev da ponuai moraju dokazati kako ispunjavaju kriterije odrivih nabavki i
drutveno odgovornog poslovanja i kako doprinose unapreenju odrivosti trita kafe i ekoloki,
socijalno i ekonomski odgovorne proizvodnje kafe. SP je utvrdio da se ovi zahtjevi odnose na
minimalne nivoe profesionalnih kapaciteta u smislu lanova 44.(2) i 48. Direktive. SP je potom cijenio
zakonitost zahtjeva u tom kontekstu.
SP je smatrao da kriteriji odrive nabavke i drutveno odgovornog poslovanja nisu bili povezani sa
faktorima navedenim u lanu 48. Direktive. Ugovorni organ je ove kriterije koristio kako bi postavio
minimalni nivo tehnike sposobnosti, to nije dozvoljeno Direktivom. Koritenje ovih kriterija je bilo
nezakonito (stavovi 105.-108.).
SP je, takoer, potvrdio da naelo transparentnosti [podrazumijeva] da svi uslovi i detaljna pravila
postupka dodjele [moraju] biti napisani jasnim, preciznim i nedvosmislenim jezikom. Cilj ovog
zahtjeva je da se osigura:
da svi valjano informirani ponuai razumiju njihov taan znaaj i da ih tumae na isti nain;
da je ugovorni organ u stanju utvrditi ispunjavaju li ponuai kriterije koji su propisani
relevantnim ugovorom.
(stav 109.)
SP je zakljuio da kriteriji odrivih nabavki i drutveno odgovornog poslovanja nisu bili dovoljno jasni,
precizni i nedvosmisleni. Kriteriji nisu ispunili princip transparentnosti.
Kraljevina Nizozemska je propustila ispuniti svoje obaveze prema pravilima nabavki.
Ovaj propust u konkretnom tenderskom postupku moe se pripisati sljedeim radnjama pokrajine
Sjeverne Holandije:
Ugovorni organ (pokrajina Sjeverna Holandija) je utvrdio tehniku specifikaciju u suprotnosti

sa lanom 23.(6) Direktive. Zahtijevao je da proizvodi nose konkretno imenovanu ekoloku
oznaku umjesto da definira detaljnu specifikaciju kojom e pojasniti svoje zahtjeve.
Ugovorni organ je utvrdio kriterije za dodjelu koji su u suprotnosti sa lanom 53.(1)(a)
Direktive. Kod ocjene ponuda, omoguio je dodjeljivanje dodatnih bodova proizvodima koji
imaju pomenute oznake. Ovo dodjeljivanje je uinjeno, a da pri tom nisu navedeni kriteriji na
temelju kojih se stiu te oznake niti je omogueno da ponuai dokau, bilo kojim drugim
odgovarajuim sredstvom, da njihov proizvod ispunjava te kriterije.
Zahtijevajui od ponuaa da moraju pokazati kako to oni ispunjavaju kriterije odrivih nabavki i
drutveno odgovornog poslovanja i kako doprinose unapreenju odrivosti trita kafe i ekoloki,
socijalno i ekonomski odgovorne proizvodnje kafe:
prekreni su lan 44.(2) i 48. Direktive, jer se tim zahtjevima uspostavlja minimalni nivo, to
nije dozvoljeno prema ovim lanovima;
prekren je princip transparentnosti propisan u lanu 2. Direktive.
105
Napomena: Vidi poglavlje Direktive javnog sektora iz 2014. (2014/24/EU) u komentaru poglavlja 7,
Dodjela ugovora.
C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi

SAG ELV Slovensko i drugi protiv rad pre verejn obstarvanie
Presuda od 29. marta 2012., nema miljenja nezavisnog odvjetnika
Dodjela ugovora neprirodno niska ponuda
stavovi 3.-5.
Pravni okvir zakonodavstvo Slovake
stav 6.
injenice
stavovi 7.-13.
Pitanja upuena SPEU
stavovi 22.-26.
Analiza i presuda
- Dodjela ugovora
stavovi 27.-34.
stavovi 35.-44.
Pozivanje na stavove ispod (u zagradama) odnosi se na stavove presude.

NDS je dravno preduzee za upravljanje autocestama koje je u 100% vlasnitvu drave Slovake. U
septembru 2007. godine, NDS je pokrenuo tenderski postupak za dodjelu ugovora za usluge naplate
cestarina na autocestama i odreenim putevima. Vrijednost ugovora je procijenjena na preko 600
miliona eura. Postupak dodjele je podloan odredbama Direktive.
NDS je objavio ugovor u SGEU i proveo ogranieni postupak. U toku tog postupka, ugovorni organ je
poslao zahtjeve za pojanjenja ponuda dvjema grupama privrednih subjekata koji su dostavili svoje
ponude. Ugovorni organ je svaku grupu pitao da i) pojasni neprirodno nisku cijenu svojih ponuda i ii)
da odgovore na odreena tehnika pitanja koja su bila specifina za svaku pojedinanu ponudu.
Obje grupe su naknadno iskljuene iz tenderskog postupka i uloile su albe na tu odluku. Pritube su
podnijeli nadlenom upravnom tijelu, radu (Uredu za javne nabavke).
rad je zakljuio da su dva osnova po kojima je NDS iskljuio dvije grupe ponuaa bila opravdana.
Prvo, te dvije grupe nisu dostavile adekvatne odgovore na zahtjev za pojanjenje neprirodno niskih
cijena koje su predloile u svojim ponudama. Dugo, ti ponuai nisu ispunili odreene uslove koji su
postavljeni tenderskim specifikacijama. U jednom sluaju, propust se odnosio na parametre za
obraun cestarina. U drugom sluaju, propust se odnosio na zahtjev za posjedovanjem generatora
elektrine energije s dizelskim motorom.
106
Ove dvije grupe su se alile na odluku rada, a predmet je na kraju zavrio pred Vrhovnim sudom
Republike Slovake. Vrhovni sud je obustavio postupak i uputio SP-u niz prethodnih pitanja.
lanovi 2. i 55. Direktive 2004/18/EZ
Dio lana 55. Direktive 2004/18/EZ
1. Ako su, za dani ugovor, ponude neprirodno niske u odnosu na robu, radove ili usluge,
ugovorni organ e, prije nego to odbije takve ponude, traiti u pisanom obliku podatke o
sastavnim elementima ponude koje smatra bitnim.
Ti podaci se mogu posebno odnositi na:
(a) ekonominost u nainu gradnje, proizvodnom procesu ili pruanju usluga;
(b) izabrana tehnika rjeenja i/ili iznimno povoljne uslove dostupne ponuau pri izvoenju
radova, isporuci robe ili pruanju usluga;
(c) originalnost radova, robe ili usluga koje nudi ponua;
(d) pridravanje odredaba koje se odnose na zatitu radnog mjesta i radne uslove na snazi na
mjestu na kojem e se izvoditi radovi, pruati usluge ili isporuivati roba;
(e) mogunost da ponua prima dravnu pomo.
2. Ugovorni organ provjerava te sastavne elemente kroz savjetovanje sa ponuaem,
uzimajui u obzir dostavljene dokaze.
Slovaki zakon (stav 6.)

Zakon br. 25/2006 o javnim nabavkama
lan 42. Postupak za ocjenu ponuda: Ukratko, ovaj lan propisuje da komisija ponude ocjenjuje in
camera tj. na zatvorenom sastanku. Ponude koje ne ispunjavaju zahtjeve ugovora e biti iskljuene.
lan 37.(3) Ocjenjivanje ponuda: Ukratko, ova odredba omoguava komisiji da od ponuaa zatrai
da pojasne svoje ponude u pismenoj formi. Meutim, ne moe traiti niti moe prihvatiti prijedlog
ponuaa da napravi promjenu u ponudi koja bi mu dala prednost. Kada ponuda sadri neprirodno
nisku cijenu, Komisija je duna traiti od ponuaa da, u pismenoj formi, pojasni ponuenu cijenu.
SP je razmatrao sljedea pitanja (parafrazirano):
Kontekst: U ogranienom postupku javnih nabavki, ugovorni organ dobija ponudu koju smatra i)
neprirodno niskom, ili ii) nepreciznom ili manjkavom u pogledu ispunjavanja uslova iz tehnike
specifikacije.
Je li ugovornom organu, u bilo kojoj od ove dvije situacije, dozvoljeno, odnosno je li duan traiti
objanjenje od ponuaa? Moe li ugovorni organ tvrditi da nije duan traiti objanjenje od
ponuaa o neprirodno niskoj cijeni?
Neprirodno niske ponude: SP je presudio da je ugovorni organ bio duan traiti od ponuaa da
pojasni neprirodno nisku cijenu svoje ponude (stavovi 32.-34.). Ova odluka je donesena na osnovu
izriitih odredbi lana 55. Direktive. SP je potvrdio da je zahtjev za ispitivanjem pojedinosti o
neprirodno niskoj ponudi i traenjem pojanjenja od ponuaa obavezan.
SP je istakao da postojanje odgovarajue razmjene miljenja kako bi se [ponuau] omoguilo da
dokae da je njegova ponuda ozbiljna, predstavlja osnovni zahtjev Direktive 2004/18. Cilj ovog
zahtjeva je da sprijei ugovorne organe od proizvoljnog postupanja i osigura zdravu konkurenciju
izmeu preduzea (stavovi 28.-29.).
107
SP je, takoer, istakao da lista iz lana 55. (1) nije iscrpna, ali da nije ni iskljuivo indikativna (stav
30.). Zakljuio je da ugovornim organima nije ostavljena sloboda da utvruju relevantne faktore koje
treba uzeti u obzir prije odbijanja ponude koja se ini neprirodno niskom. Pored toga, SP je potvrdio
da je ugovorni organ morao jasno definirati zahtjev koji je upuivao ponuau, a da ponuai moraju
biti u poziciji da u potpunosti i djelotvorno pokau da su njihove ponude ozbiljne (stav 31.).
Direktiva zahtijeva da se domaim zakonom propie odredba koja e obavezati ugovorni organ da u
sluaju neprirodno niske ponude o tome zatrai objanjenje od ponuaa (stav 33.). Direktiva ne
doputa ugovornom organu da se ograuje od obaveze da od ponuaa trai objanjenje za
neprirodno nisku cijenu (stav 34.).
Neprecizne ponude ili ponude koje ne ispunjavaju uslove iz specifikacije: SP je istakao da Direktiva
ne sadri nikakve odredbe koje izriito propisuju postupak koji treba slijediti u sluaju ovakve situacije
(stav 35.).
SP je naglasio da sama priroda ogranienog postupka podrazumijeva, kada se ponude jednom
dostave, da se iste vie ne mogu mijenjati. Principi jednakog tretmana i transparentnosti znae da
ugovorni organ ne moe pregovarati sa ponuaima.
SP je zakljuio da ugovorni organ nije bio obavezan traiti objanjenje ponude za koju je smatrao da je
neprecizna ili da ista ne ispunjava zahtjeve iz tehnike specifikacije. On je po tim osnovama mogao
odbiti ponudu (stavovi 38.-39.).
Dozvoljeno pojanjenje: SP je smatrao da Direktiva, u iznimnim situacijama, dozvoljava ispravke ili
proirivanje ponude dodatnim detaljima (stav 39.). Ova dozvola se dodjeljuje kada je jasno da
ugovorni organ trai samo pojanjenje ili ispravku oigledne materijalne greke (stav 40.).
Ovo pojanjenje je dozvoljeno samo kada:
takva izmjena u stvarnosti ne rezultira podnoenjem potpuno nove ponude (stav 40.);
su svi ponuai tretirani jednako i pravino. Zahtjev za pojanjenje ne smije ostaviti dojam da
se njime favorizira ponua kojem je zahtjev upuen (stav 41.).
SP je postavio i dodatne uslove koji se primjenjuju na ugovorni organ koji trai pojanjenje:
Zahtjev za pojanjenje ponude moe se uputiti tek nakon to ugovorni organ pregleda sve
ponude (stav 42.).
Zahtjev treba poslati na isti nain svim preduzeima koja su u istoj situaciji, osim u sluaju
kada postoji objektivno opravdan razlog koji opravdava razliit tretman ponuaa u tom
smislu (stav 43.).
Zahtjev se mora odnositi na sve dijelove ponude koji su neprecizni ili koji ne ispunjavaju
tehnike zahtjeve iz tenderskih specifikacija (stav 44.).
Ugovorni organ ne moe odbiti ponudu zbog nejasnoa u ponudi koje nisu naznaene u
zahtjevu za pojanjenje (stav 44.).
1. Neprirodno niske ponude
Direktiva zahtijeva da se domaim zakonom propie obaveza da ugovorni organ trai
pojanjenje neprirodno niske ponude.
Na domaim sudovima je da utvrde je li zahtjev za pojanjenje omoguio ponuau da
dostavi valjano pojanjenje.
Direktiva ne doputa ugovornom organu da se ograuje od obaveze da od ponuaa trai
objanjenje za neprirodno nisku cijenu.
2. Pojanjenje nepreciznih ponuda ili ponuda koje ne ispunjavaju zahtjeve iz tehnikih
specifikacija
108
Direktiva ne iskljuuje domae zakone, temeljem kojih ugovorni organ moe traiti od
ponuaa da dostave pojanjenja svojih ponuda, bez obaveze da trai i prima bilo kakve
izmjene i dopune ponude.
Kod pojanjavanja ponuda, ugovorni organ mora sve ponuae tretirati jednako i pravino.
Zahtjev za pojanjenje ne smije izgledati kao da ide u prilog ili na tetu ponuaa od kojeg se
pojanjenje trai.
Ostala pitanja koja je presuda razmatrala

Analiza i presuda o prihvatljivosti
stavovi 15.-21.
upuenih pitanja
Suspenzivni uinak presude
stavovi 46.-47.
109
Poglavlje 8 Tehnike specifikacije

Kontekst
Ispravan opis ugovora o javnoj nabavci predstavlja sutinski dio reima javnih nabavki. Glavna svrha
pravila nabavki EU, otvaranje ugovora o nabavkama konkurenciji, ne bi se mogla postii ukoliko bi bilo
mogue neselektivno definirati predmete javnih nabavki.
Opis predmeta javne nabavke predstavlja definiciju onoga to kupac eli kupiti. Da bi nabavio
potrebne proizvode, usluge i radove, ugovorni organ precizno treba definirati svoja oekivanja u vezi
sa proizvodima/uslugama/radovima koji se nabavljaju. Ova definicija treba ukljuiti opseg, veliinu,
kvalitet i uslove izvoenja. Pravila javnih nabavki EU, openito, ne ograniavaju odluku o kupovini
kupca. Pravilima se eli sprijeiti provoenje postupka nabavke na nain koji naruava trite.
Kada opisuju predmet javne nabavke, ugovorni organi koriste tehnike specifikacije. Tehnike
specifikacije se obino shvataju kao ukupnost tehnikih zahtjeva. Tehnikim specifikacijama se
definiraju karakteristike koje se zahtijevaju od radova, proizvoda ili usluga, a koji ispunjavaju potrebu
za koju ih je ugovorni organ namijenio. Tehniki zahtjevi esto ukljuuju nivoe kvaliteta, izvedbu,
sigurnost ili dimenzije, osiguranje kvaliteta, terminologiju, simbole, testiranje i metode testiranja, kao
i pakiranje, oznaavanje i etiketiranje. Takoer mogu ukljuivati pravila koja se odnose na
projektiranje i proraune trokova; testiranje, inspekciju i prihvatanje radova te metode ili tehnike
izgradnje; i sve druge tehnike uslove za koje je ugovorni organ u poziciji da propie, u skladu sa
opim i posebnim propisima.
Naini formuliranja tehnikih specifikacija
lan 23.(3) Direktive propisuje da se tehnike specifikacije mogu formulirati upuivanjem na i)
specifine standarde; ii) izvedbene i funkcionalne zahtjeve, ukljuujui i okoline karakteristike; ili iii)
kombinacijom ove dvije metode.
Zabranjena upuivanja
lan 23.(2) navodi da tehnike specifikacije moraju omoguiti jednak pristup za ponuae i ne smiju
imati uinak stvaranja neopravdanih prepreka otvaranju javne nabavke konkurenciji.
lan 23.(8) zabranjuje ugovornim organima da primjenjuju tehnike specifikacije koje upuuju na
odreenu marku ili izvor, ili odreeni proces, igove, patente, tipove ili odreeno porijeklo ili
proizvodnju ako bi to imalo uinak favoriziranja ili iskljuivanja odreenih preduzea ili proizvoda.
Derogacija od ovog pravila je dozvoljena, ali samo u izuzetnim okolnostima. Derogacija je dozvoljena
ukoliko ugovorni organ ne moe dati opis predmeta nabavke koji je dovoljno precizan i potpuno
razumljiv koristei objektivne tehnike specifikacije. U takvom sluaju, ugovorni organ mora navesti
da e prihvatiti proizvode, usluge ili metode koje su ekvivalentne u smislu svojih karakteristika
dodavajui frazu ili ekvivalent.
Primjena eko-oznaka
Kada ugovorni organi ukljuuju okoline karakteristike u izvedbene ili funkcionalne zahtjeve, mogu se
sluiti detaljnim specifikacijama ili njihovim dijelovima, kako to definiraju eko-oznake [lan 23.(6)
Direktive]. Ti se zahtjevi mogu zasnivati na evropskim, multinacionalnim ili nacionalnim ekooznakama ili bilo kojim drugim eko-oznakama. Eko-oznake su dozvoljene pod uslovom da su:
110
te specifikacije prikladne za definiranje karakteristika robe ili usluga koje su predmet ugovora;
zahtjevi za oznaku sastavljeni na temelju naunih informacija;
eko-oznake donesene u postupku u kojem mogu uestvovati sve zainteresirane strane, kao
to su dravna tijela, potroai, proizvoai distributeri i organizacije za zatitu okolia;
dostupne svim zainteresiranim stranama.
Ugovorni organi mogu navesti da e se za proizvode i usluge koje nose eko-oznaku pretpostavljati da
ispunjavaju tehnike specifikacije utvrene ugovornim dokumentima. Ipak, moraju prihvatiti svako
drugo adekvatno sredstvo dokazivanja, poput tehnikog dosjea proizvoaa ili ispitnog izvjetaja
priznatog tijela.
SIGMA (januar 2011.), Incorporating Environmental Considerations into Procurement, Public
Procurement Policy Briefs No. 13 [Kratki pregled javnih nabavki Sigme br. 13, Uvoenje okolinih
razmatranja u nabavke]
http://www.sigmaweb.org/publications/Environmental_Considerations_Public_Procurement_2011.p
df
SIGMA (2010.), Preparation of Procurement, Public Procurement Training Manual, Module C2
[Sigmin prirunik za edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul C2, Priprema nabavke]
ta je vano znati
1. Ugovorni organi moraju osigurati da su tehnike specifikacije napisane tako da otvaraju javne
nabavke konkurenciji.
2. Tehnike specifikacije moraju pruiti jednak pristup ponuaima i ne smiju imati uinak stvaranja
neopravdanih prepreka otvaranju nabavki konkurenciji.
3. Koritenje odreenog porijekla, iga ili proizvodnje nije dozvoljeno, osim ako je opravdano
predmetom nabavke, a i tada samo u izuzetnim, definiranim okolnostima. Takvo upuivanje mora
biti praeno frazom ili ekvivalent.
Saetak pristupa i presuda SPEU
Koritenje topiva ili odreenog porijekla ili proizvodnje je zabranjeno, osim u sluaju kada ga prati
fraza ili ekvivalent.
U predmetima poput C-45/87 Komisija protiv Irske, C-359/93 Komisija protiv Nizozemske i C-59/00
Vestergaard, ugovorni organi su zahtijevali posebne igove ili certifikate usklaenosti sa nacionalnim
standardima. Te zahtjeve nije pratila fraza ili ekvivalent. SP je zakljuio da su ti zahtjevi suprotni
lanu 28. Ugovora (sadanji lan 34. TFEU), jer su imali uinak ograniavanja ugovora na one
dobavljae koji su namjeravali koristiti precizno navedene sisteme.
U predmetu C-225/98 Komisija protiv Francuske, SP je zakljuio da princip jednakog tretmana ne
zabranjuje samo otvorenu diskriminaciju na osnovu nacionalnosti, ve i sve oblike prikrivene
diskriminacije koji imaju isti uinak. U predmetu Komisija protiv Francuske, ugovorni organ je
zahtijevao usklaenost sa francuskim standardom. SP je smatrao da su specifikacije koje je utvrdio
ugovorni organ toliko specifine i nejasne da su samo nacionalni ponuai mogli isprve shvatiti
njihovu relevantnost. Zbog toga je koritenje tog upuivanja moglo imati uinak pruanja veeg broja
informacija domaim kompanijama, ime im se omoguuje laki nain dostavljanja ponuda.
Tehnike specifikacije moraju omoguiti jednak pristup ponuaa i ne smiju imati uinak stvaranja
neopravdanih prepreka otvaranju javnih nabavki konkurenciji. U predmetima C-6/05 MedipacKazantzidis i C-489/06 Komisija protiv Grke, SP je razmatrao pitanje konkurencije i javnih nabavki u
kontekstu sueljavanja pravila javnih nabavki i Direktive o medicinskim ureajima (MDD). Prema
MDD-u, zahtjeva se da medicinski ureaji koji ispunjavaju odreene standarde budu zakonito
111
prihvaeni za prodaju u svim dravama lanicama. SP je smatrao da praksa u grkim bolnicama da se

odbijaju, na osnovu sigurnosti, medicinski ureaji koji ispunjavaju standarde koje je propisala MDD
kri obaveze jednakog tretmana i transparentnosti.
Tehnike specifikacije moraju biti dovoljno precizne da omogue ponuaima da odrede predmet
ugovora i razumiju sve zahtjeve ugovornog organa. Direktiva zahtijeva da se potrebne okoline
karakteristike izriito navedu. Upuivanje na odreeni znak nije dovoljno (C-368/10 Komisija protiv
Nizozemske). Vidi dolje napomenu o Direktivi javnog sektora iz 2014. (2014/24/EU) i komentare o
novim odredbama o koritenju oznaka.
Direktive o nabavkama ne dozvoljavaju ugovornom organu da pregovara o ponudama koje nisu u
skladu sa obaveznim zahtjevima propisanim tehnikim specifikacijama (C-561/12 Nordecon i Ramboll
Eesti).
Direktiva javnog sektora iz 2014. i Komunalna direktiva iz 2014.

lan 42. Direktive javnog sektora iz 2014. (2014/24/EU) propisuje tehnike specifikacije. Iste
odredbe su, u lanu 60. ukljuene u Komunalnu direktivu iz 2014. (2014/25/EU).
lan 42. Direktive javnog sektora iz 2014. dozvoljava ugovornim organima da formuliraju tehnike
specifikacije upuivanjem na specifine standarde, izvedbene/funkcionalne zahtjeve, ili kombinaciju
to dvoje.
lan 43. propisuje upotrebu oznaka (drutvenih, okolinih i drugih). Iste odredbe su u lanu 61.
ukljuene u Komunalnu direktivu iz 2014.
lan 43. navodi da ako ugovorni organ namjerava kupiti radove, robu ili usluge sa odreenim
okolinim, drutvenim i drugim karakteristikama, moe zahtijevati odreene oznake kao dokaz da
radovi, usluge ili robe odgovaraju traenim karakteristikama. Ti zahtjevi po pitanju oznaka moraju
ispunjavati odreene uslove koji se odnose na nain na koji se oznake utvruju i dodjeljuju. Ugovorni
organ koji zahtijeva odreenu oznaku takoer mora prihvatiti oznake koje potvruju da radovi, robe
ili usluge ispunjavaju ekvivalentne zahtjeve oznake [lan 43.(1)].
112
Sudska praksa
Koritenje tehnikih specifikacija obaveza prihvatanja ponuda koje su u skladu sa EU standardima
C-6/05 Medipac-Kazantzidis
Medipac-Kazantzidis AE protiv Venizeleio-Pananeio (PE.S.Y. KRITIS)
Ovaj predmet se odnosio na tenderski postupak za ugovor o nabavci hirurkih konaca u jednoj grkoj
bolnici. Procijenjena vrijednost ugovora bila je ispod vrijednosnog razreda relevantne direktive EU o
nabavkama. Grki nacionalni zakon je ipak zahtijevao da se postupak nabavke provede u skladu sa
Direktivom o robama.
Tehnike specifikacije su zahtijevale da dotini hirurki konci budu u skladu sa Direktivnom o
medicinskim ureajima 93/42 (MDD). MDD je, pak, zahtijevala da ti hirurki konci ispunjavaju
odreene osnovne zahtjeve, potvrene znakom CE, da bi se zakonito prodavali u EU. Konci koji
ispunjavaju ove standarde mogli su se zakonito prodavati u svim dravama lanicama EU. Ovaj zahtjev
je podlijegao mogunosti da se drava lanica pozove na posebnu zatitnu proceduru ukoliko
smatra da direktiva adekvatno ne titi javno zdravlje. MDD takoer predvia da ovi zahtjevi
predstavljaju evropski standard za dotini proizvod.
SP je smatrao da je ugovorni organ prekrio princip jednakog tretmana i obavezu transparentnosti
kada je odbio ponudu na temelju zatite javnog zdravlja, jer su proizvodi iz ponude bili usklaeni sa
relevantnim standardima i nosili su CE znak.
SP je naveo da usklaenost sa MDD-om uspostavlja pretpostavku da su dotini proizvodi adekvatni za
svrhe za koje su namijenjeni. SP je nakon toga naveo da ugovorni organ ne moe odbiti sredstva za
koja je potvreno da su usklaeni sa MDD-om. Meutim, osnove za ovaj zakljuak nisu bile potpuno
jasne. Konkretno, SP nije pojasnio da li je njegov zakljuak zasnovan na injenici da su tenderski
dokumenti samo zahtijevali da hirurki konci ispunjavaju standarde MDD-a te da je stoga ugovorni
organ obavezan prihvatiti ponudu koja je bila u skladu sa specifikacijama organa.
SP je presudio da ugovorni organ ima pravo da odbije ponudu medicinskih sredstava koje nose CE
znak na temelju tehnike neadekvatnosti, ali samo u kontekstu zatitne procedure koju propisuje
MDD. Organ mora informirati relevantnu dravu lanicu, koja se onda mora pozvati na zatitnu
proceduru i uputiti to pitanje Komisiji.
C-489/06 Komisija protiv Grke
Komisija Evropskih zajednica protiv Helenske Republike
Ovaj predmet se odnosio na praksu odreenih bolnica u Grkoj da odbijaju u odreenim sluajevima
ponude za nabavku hirurkih konaca na temelju toga da nisu ispunjavali zdravstvene potrebe. Ova
praksa se primjenjivala usprkos injenici da su dotini proizvodi nosili CE znak (vidi C-6/05 MedipacKazantzidis iznad za objanjenje zahtjeva koji se odnose na CE znak i medicinska sredstva).
SP je utvrdio da ova praksa predstavlja povredu odredbe o tehnikim specifikacijama iz Direktive o
robama. Odredba je zahtijevala da su tehnike specifikacije definirane upuivanjem na nacionalne
standarde kojima se provode evropski standardi ili upuivanjem na evropske tehnike dozvole ili
113
zajednike tehnike specifikacije. Ipak, potrebno je napomenuti da se ova obaveza vie ne primjenjuje
prema Direktivi.
U predmetu C-6/05 Medipac-Kazantzidis, SP je zakljuio da se odbijanjem ponude prekrila obaveza
transparentnosti i princip jednakog tretmana. Do ovog zakljuka je dolo jer su dotini proizvodi bili
usklaeni da Direktivom o medicinskim ureajima (MDD). U ovom sluaju, Vlada Grke se nije
izjasnila da je eljela usvojiti standarde koji su vii od onih u MDD-u. Sporila je da li su ti proizvodi
ispunjavali MDD standarde iako nije ispotovana procedura provjere koju propisuje MDD.
Predmet C-489/06 Komisija protiv Grke nije jasno utvrdio da li specifikacija standarda viih od onih
propisanih MDD-om kri Ugovor o EZ. Ovo pojanjenje je nedostajalo jer je Vlada Grke prihvatila da
se postupanjem grkih bolnica prekrilo pravo EU. Meutim, SP je naveo, pozivajui se na prethodnu
presudu, da ugovorni organ ne moe odbiti medicinsko sredstvo koje nosi CE znak. Ovaj zakljuak
moe ukazivati na to da postoji ogranienje diskrecije u utvrivanju specifikacija o zatiti zdravlja u
odnosu na medicinska sredstva koja podlijeu MDD-u. Drugim rijeima, moe se tvrditi da ugovornom
organu nije dozvoljeno odbiti medicinska sredstva koja su usklaena sa MDD-om, ak i kada organ
postavi vie zahtjeve u tehnikim specifikacijama.
Napomena o promjenama u tekstu direktiva: Navod o povredi prava EU i njegovo utvrivanje bilo je
zasnovano u ovom predmetu na lanu 8.(2) Direktive o robama. Ova odredba zahtijeva od ugovornih
organa openito da specificiraju proizvode u ugovorima koji su im potrebni upuivanjem na evropske
standarde ili druge evropske specifikacije kada one postoje. Ta obaveza vie ne vai. Prema Direktivi,
ugovorni organi imaju slobodu da opiu predmet nabavke upuivanjem ili na razne standarde ili na
izvedbene zahtjeve. Isti pristup je zauzet u Direktivi javnog sektora iz 2014. godine (vidi gore
napomenu o Direktivi javnog sektora iz 2014.).
Upuivanje na eko-oznake i oznake potene trgovine u tehnikim specifikacijama
Evropska komisija protiv Kraljevine Nizozemske
Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji (poglavlje 7, Dodjela
ugovora).
Tuba je pokrenuta postupkom Evropske komisije koji se odnosio na tenderski postupak prema
Direktivi koji je provela pokrajina Sjeverna Holandija za nabavku automatskih aparata za aj i kafu i
njihovo upravljanje.
Tenderski dokumenti su ukljuivali zahtjev da aj i kafa koji se nabavljaju moraju imati:
EKO oznaku: EKO oznaka se koristi u Nizozemskoj. Dodjeljuje se proizvodu koji ima najmanje
95% sastojaka koji potiu iz organske poljoprivredne proizvodnje.
MAX HAVELAAR oznaku: MAX HAVELAAR oznaka se vie koristi u mnogim dravama
lanicama. Ima cilj da promovira proizvode potene trgovine. Certificira da su proizvodi koji
imaju ovu oznaku kupljeni po potenoj cijeni i u pravinim uslovima od organizacija koje
okupljaju male proizvoae u zemljama u razvoju.
Koritenje oznake EKO kao tehnike specifikacije (stavovi 58.-70.): lan 23.(6) Direktive odobrava
upotrebu eko-oznaka za opise okolinih karakteristika. U ovom sluaju su se obje strane sloile da je
EKO oznaka jedna vrsta eko-oznake koja potpada pod znaenje ove odredbe. Komisija je smatrala da
ova odredba ipak ne dozvoljava koritenje eko-oznake kao tehnike specifikacije.
SP je zauzeo stav da je, zahtijevanjem EKO oznake za nabavku aja i kafe, ugovorni organ utvrdio
tehniku specifikaciju. Tehnika specifikacija mora:
omoguiti jednak pristup ponuaima;

izbjegavati stvaranje neopravdanih prepreka otvaranju javnih nabavki konkurenciji;
114
koristiti dovoljno preciznu formulaciju da omogui ponuaima da odrede predmet ugovora i

razumiju sve zahtjeve ugovornog organa.
(stavovi 61.-62.)
Direktiva zahtijeva izriito navoenje detaljnih okolinih karakteristika koje se trae. Upuivanje na
odreenu oznaku nije dovoljno. Ugovorni organi moraju objasniti svoje specifine zahtjeve i, ukoliko
je relevantna odreena oznaka, koristiti detaljne specifikacije koje ta oznaka definira, a ne samo se
pozvati na oznaku (stavovi 64.-70.).
Koritenje oznake MAX HAVELAAR kao tehnike specifikacije (stavovi 71.-79.): Komisija je tvrdila da
je zahtjev da aj i kafa imaju MAX HAVELAAR oznaku ili ekvivalent takoer tehnika specifikacija koja
potpada pod lan 23. Komisija je smatrala da se tim zahtjevom kri 23.(8), koji zabranjuje da se
tehnike specifikacije pozivaju na odreenu marku ili izvor, ili odreeni proces...ili odreeno
porijeklo, ako bi to imalo uinak favoriziranja ili iskljuivanja odreenih preduzea ili proizvoda.
SP je zakljuio da MAX HAVELAAR oznaka ne predstavlja tehniku specifikaciju. Ovaj zakljuak je
zasnovan na injenici da se definicija tehnike specifikacije iskljuivo odnosi na karakteristike samog
proizvoda, a ne na uslove pod kojim dobavlja nabavlja proizvode od proizvoaa. MAX HAVELAAR
oznaka se odnosi na uslove nabavke, a ne metode proizvodnje.
SP je zakljuio da zahtjevi ne potpadaju pod koncept uslova izvedbe ugovora iz lana 26. Direktive.
SP nije dalje razmatrao legitimnost zahtjeva kao uslova izvedbe ugovora, jer Komisija ono pitanje nije
iznijela u fazi postupka koji se odnosi na obrazloeno miljenje. Stoga je ovo pitanje bilo nedopustivo.
Direktiva javnog sektora iz 2014. godine u lanu 43. ukljuuje i odredbu koja se odnosi na koritenje
oznaka.
Pregovori sa ponuaima ije ponude nisu u skladu sa obaveznim zahtjevima
C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti
Nordecon AS i Ramboll Eesti AS protiv Rahandusministeerium
Glavno pitanje estonijskog suda u ovom predmetu bilo je da li lan 30.(2) Direktive dozvoljava
pregovore sa ponuaem koji je dostavio ponudu koja nije bila u skladu sa obaveznim zahtjevima iz
tehnikih specifikacija.
lan 30. propisuje sluajeve u kojima je opravdano koristiti pregovaraki postupak bez prethodne
objave obavjetenja o nabavci.
lan 30.(2) propisuje da ugovorni organ, kada je opravdano koristiti taj postupak, mora pregovarati
s ponuaima o ponudama koje su ovi dostavili kako bi ih prilagodili zahtjevima navedenima u
obavjetenju o nabavci, specifikacijama i dodatnoj dokumentaciji, ako postoje, i kako bi nali
najpovoljniju ponudu
SP je naglasio da, u odreenim sluajevima, lan 30.(2) dozvoljava upotrebu pregovarakog postupka
da bi se podnesene ponude prilagodile zahtjevima koji su utvreni u obavjetenju o nabavci,
specifikacijama i dodatnim dokumentima.
115
U isto vrijeme, prema lanu 2., ugovorni organi su duni privredne subjekte tretirati jednako i na
nediskriminirajui nain te djelovati transparentno. Obaveza transparentnosti ima cilj da sprijei svaki
rizik od favoriziranja ili proizvoljnosti na strani ugovornog organa. Ugovorni organ ima ovlasti da
pregovara u kontekstu pregovarakog postupka. Ipak, i dalje ima obavezu da osigura usklaenost sa
obaveznim zahtjevima ugovora. Da to nije sluaj, prekrila bi se obaveza transparentnosti.
Pored toga, prihvatanje ponude od samo jednog ponuaa koji nije ispotovao obavezne zahtjeve
znai da ugovorni organ nije pregovarao sa svim ponuaima na jednakoj osnovi. Prihvatanje takve
ponude predstavljalo bi nejednak tretman.
SP je zakljuio da lan 30.(2) ne dozvoljava ugovornom organu da pregovara o ponudama koje nisu u
skladu sa obaveznim zahtjevima koji su utvreni u tehnikim specifikacijama.
116
Medipac-Kazantzidis AE protiv Venizeleio-Pananeio (PE.S.Y. KRITIS)
stavovi 3.-19.
Pravni okvir zakonodavstvo Grke
stav 20.
injenice
stavovi 21.-26.
Pitanja upuena SPEU
stav 27.
Analiza i presuda
stavovi 28.-62.

Predmet se odnosio na tenderski postupak za ugovor o nabavci razliitih hirurkih konaca za jednu
grku bolnicu. Procijenjena vrijednost ugovora iznosila je EUR 131.500 sa PDV-om, to je bilo ispod
relevantnih vrijednosnih razreda EU. Grki nacionalni zakon je ipak zahtijevao da se postupak
nabavke provede u skladu sa Direktivom o nabavkama. Ugovor se trebao dodijeliti na temelju najnie
cijene kao jedinog kriterija za dodjelu.
Obavjetenje o nabavci navelo je da hirurki konci moraju biti certificirani u skladu sa Evropskom
farmakopejom i imati CE znak. Devet kompanija je dostavilo ponude, ukljuujui i Medipac. Materijali
koje je nudio Medipac nosili su traeni CE znak. Komisija za javne nabavke izdala je preporuku bolnici
da hirurke konce tipa PGA 26, koje je nudio Medipac treba iskljuiti jer se vorovi koji se prave sa
materijalima PGA lako odvezuju i prebrzo se zatvaraju, da se igle esto iskrivljuju ili lome, i da
navedeni konci ne dre av dovoljno vrsto. Bolnica je odbila ponudu Medipac-a uz obrazloenje da
hirurki konci tipa PGA koje nudi ne ispunjavaju tehnike specifikacije ugovora.
Medipac je uloio albu na ovu odluku. Tvrdio je da tehnike specifikacije na temelju kojih je njegova
ponuda odbijena nisu utvrene u pozivu na dostavljanje ponuda. Pored toga, tehnike specifikacije
su bile neprecizne do granice nerazumljivih. Nisu omoguavale adekvatnu procjenu zahtjeva koji se
odnose na traene materijale. Takoer su odudarale od tehnikih karakteristika za takve materijale,
koje su navedene u Direktivi 93/42/EEZ, Direktivi o medicinskim ureajima (MDD). Medipac je
takoer smatrao da materijali koje je ponudio, a koji su ispunjavali zahtjeve Evropske farmakopeje,
nemaju i ne mogu imati takve tehnike nesavrenosti koje je bolnica navela.
Grko tijelo za albe odluilo je obustaviti postupak i uputiti SP-u zahtjev za prethodnu odluku. Tijelo
za albe pitalo je da li je ugovornom organu dozvoljeno odbiti ponudu medicinskih sredstava koji
26
Hirurki konci napravljeni od poliglikolida ili poliglikolidske kiseline biorazgradivog, termoplastinog

polimera.
117
nose znak CE i koji su proli provjeru kvaliteta nadlenog tijela za certifikaciju. Da li je, u ovim
okolnostima, dozvoljeno odbiti ponudu kao tehniki neprihvatljivu na temelju zamjerki koje se
odnose na adekvatnost proizvoda u smislu kvaliteta ili neprilagoenosti za upotrebu?
Pravo EU (stavovi 3.-19.): lan 5.(1) Direktive 93/36/EEZ (sadanji lan 7. Direktive 2004/18/EZ);
Direktiva 93/42/EEZ, i Direktiva o medicinskim ureajima (MDD)
Zakonodavstvo Grke (stav 20.): Zajednika ministarska uredba br. DI7/ik.2480 od 19. augusta 1994.,
kojom se transponira Direktiva 93/42/EEC (MDD) od 14. juna 1993.
Primjena opih principa EU na ugovore ispod vrijednosnih razreda
Procijenjena vrijednost ugovora bila je ispod relevantnog vrijednosnog razreda EU. Grki zakon je ipak
zahtijevao da se provede postupak nabavke u skladu sa Direktivom o robama.
SP nije smatrao relevantnim da razmatra direktno pravila direktiva o nabavkama, jer je ugovor bio
ispod vrijednosnog razreda. Ali je razmatrao da li je postupak bio u skladu sa opim principima prava
EU (Ugovorom), kao i sa principom jednakog tretmana (stavovi 30.-36.).
Zahtjevi Direktive o medicinskim ureajima 93/42/EEC (MDD) i primjena principa iz Ugovora
Tehnike specifikacije ugovora zahtijevale su da dati hirurki konci budu u skladu sa MDD-em. MDD je
pak zahtijevala da hirurki konci ispunjavaju odreene osnovne zahtjeve (potvreni znakom CE) da bi
se mogli zakonito prodavati u dravama lanicama EU. Konci koji ispunjavaju te standarde moraju se
moi zakonito prodavati u svim dravama lanicama. Ova odredba podlijee mogunosti da se drave
lanice pozovu na specijalnu zatitnu proceduru ukoliko smatraju da MDD ne titi javno zdravlje na
adekvatan nain. MDD takoer propisuje da zahtjevi iz MDD-a predstavljaju evropski standard za
dotine proizvode.
MDD ima cilj da promovira slobodno kretanje medicinskih sredstava koji imaju certifikat da su u
skladu sa MDD-em. Sloboda kretanja se trebala postii tako to bi se na ovaj nain zamijenile razliite
mjere koje su ovoj oblasti nametale drave lanice. Pojedinane mjere mogu predstavljati prepreku
slobodnom kretanju. Potrebno je pomiriti slobodu kretanja ovih sredstava sa zatitom zdravlja
pacijenata. Potreba da se ta dva interesa pomire podrazumijeva da svaki put kada se pojavi rizik koji
je povezan sa odreenim sredstvom koje ima certifikat da je usklaeno sa MDD-om, drava lanica
moe provesti zatitnu proceduru. Procedura je propisana lanom 8. MDD-a. Tijelima koja nemaju
ovlasti da provode zatitnu proceduru nije dozvoljeno djelovati jednostrano u takvim okolnostima.
Kada predloeni proizvodi sa CE znakom uzrokuju zabrinutost za zdravlje ili sigurnost pacijenata, mora
se primijeniti zatitna procedura da bi se izbjeglo proizvoljno ponaanje. Princip jednakog tretmana i
obaveza transparentnosti sprjeavaju da ugovorni organ direktno odbije dotinu ponudu. Princip
jednakog tretmana i obaveza transparentnosti se primjenjuju bez obzira da li se Direktiva primjenjuje.
Primjenjuju se i na ugovore ispod vrijednosnih razreda EU.
Svrha zatitne procedure je da osigura objektivnu i nezavisnu ocjenu i provjeru navodnih rizika.
Princip jednakog tretmana i obaveza transparentnosti zabranjuju ugovornom organu da odbije
ponudu koja ispunjava zahtjeve poziva na tender na osnovama koje i) nisu utvrene u tenderskim
specifikacijama, i ii) na koje se organ oslanja nakon podnoenja ponude.
Diskrecija pri utvrivanju tehnikih specifikacija, ukljuujui i situaciju kada postoje standardi EU
SP je naveo da usklaenost sa MDD-om uspostavlja pretpostavku da su dotini proizvodi prikladni za
svrhe za koje su namijenjeni (stav 42.). SP je nakon toga utvrdio da ugovorni organ ne moe odbiti
sredstva koja imaju certifikat da su u skladu sa MDD-em (stav 52.).
Nije bilo jasno da li je SP smatrao da se ovo ogranienje treba uvijek primjenjivati ili tek trenutno, jer
je usklaenost sa MDD-em bila jedini relevantan zahtjev u tehnikim specifikacijama koje je utvrdio
ugovorni organ.
118
Ukoliko ugovorni organ ima obavezu da prihvata proizvode koji su u skladu sa MDD-em, ova obaveza
moe implicirati da je diskrecija ugovornog organa ograniena. Moe se tvrditi da ugovorni organ ne
moe birati da postavi vie zdravstvene i sigurnosne standarde ili neke druge, poput okolinih
osim onih koji su propisani direktivama ovog tipa, koja postavlja standarde za prijem na jedinstveno
trite i takoer djeluje kao evropski standardi.
To ak moe implicirati, generalnije govorei, da javni organi moraju prihvatati proizvode koji ili i)
ispunjavaju evropske standarde za nivoe sigurnosnih i okolinih karakteristika, ili ii) moraju biti
usklaeni sa nivoima zdravlja i i sigurnosti koji su dovoljni da bi osigurali prijem u slobodni promet na
tritu EU. To ogranienje bi znailo da ugovorni organi moraju prihvatati proizvode niih standarda u
smislu sigurnosti ukoliko je njihova prodaja dozvoljena irom EU. Meutim, mogue je jo jedno
tumaenje: da je presuda SP-a zasnovana na injenici da dotini proizvod podlijee MDD-u, a da Vlada
Grke nije izrazila elju da usvoji standarde vie od onih propisanih Direktivom. Ako je tako, javnim
organima je dozvoljeno da postavljaju vlastite standarde kada upotreba proizvoda ne potpada pod
MDD ili druge propise.
Primjena zatitne procedure iz MDD-a u kontekstu javnih nabavki
MDD propisuje proceduru za opovrgavanje pretpostavke da su proizvodi koji imaju CE znak usklaeni
sa osnovnim zahtjevima MDD-a koji se odnose na zdravlje i sigurnost. Takoer propisuje proceduru za
tretiranje proizvoda za koje se smatra da ne ispunjavaju zahtjeve CE znaka koji im je dodijeljen.
Drave lanice EU koje identificiraju rizik povezan sa proizvodom koji nosi CE znak imaju obavezu da
taj nalaz prijave Komisiji koja donosi odluku o adekvatnosti proizvoda. U meuvremenu, dok se eka
odluka Komisije, drava lanica moe poduzeti zatitne mjere da zatiti javno zdravlje. Grki sud je
pitao SP kako se ove mjere primjenjuju u kontekstu postupka javne nabavke.
SP je presudio da ugovorni organ ima pravo odbiti ponudu medicinskih sredstava koja nose CE znak
na temelju tehnike neadekvatnosti, ali samo u kontekstu zatitne procedure koju propisuje MDD
(stavovi 57.-58. presude). Ugovorni organ mora informirati relevantne organe u dravi lanici, koji se,
s druge strane, moraju pozvati na zatitnu proceduru i uputiti pitanje Komisiji. Prema SP-u, ugovorni
organ mora takoer obustaviti dotini postupak dodjele dok se eka odluka Komisije. Ova procedura
daje ponuau ansu da mu se ponuda adekvatno razmotri.
Odluka Komisije je obavezujua za ugovornog organa. Ukoliko odluka Komisije potvrdi da koriteni
materijali nisu u skladu sa zahtjevima MDD-a, ugovornom organu e biti dozvoljeno da nastavi
postupak i odbije ponuene proizvode.
SP je, meutim, naglasio da, ukoliko obustava postupka dodjele uzrokuje probleme u radu bolnice,
moe biti mogue pozvati se na derogaciju po pitanju javnog zdravlja iz odredbi o slobodnom kretanju
robe (stav 60.). U hitnoj situaciji, ugovorni organ ima pravo da nametne privremene mjere da
omogui nabavku medicinskih sredstava koji su neophodni za njegovo funkcioniranje.
U takvim sluajevima, ugovorni organ mora biti u stanju pokazati da postoji situacija hitnosti, kojom
opravdava derogaciju od principa slobodnog kretanja robe. Ugovorni organ mora takoer pokazati da
su poduzete mjere proporcionalne (stav 61.). SP nije, meutim, objasnio ta znai pojam
proporcionalan. Nezavisni odvjetnik je naglasio da svaka derogacija mora biti na strogo
ogranienoj osnovi i na ogranieno vrijeme (stav 118. Miljenja) i da se ne moe primijeniti ukoliko
ne postoji stvarna hitnost te ukoliko javno zdravlje nije direktno kompromitirano (stav 120.
Miljenja).
1. Kada ugovorni organ navede da medicinska sredstva moraju biti u skladu sa Evropskom
farmakopejom i moraju nositi znak CE, nije im dozvoljeno odbiti ponudu na temelju javnog
zdravlja ukoliko proizvodi iz ponude ispunjavaju tehnike zahtjeve. Direktno odbijanje takve
ponude protivno je principu jednakog tretmana i obavezi transparentnosti. Ukoliko ugovorni
119
organ smatra da ti proizvodi mogu ugroziti javno zdravlje, mora informirati nadleno nacionalno
tijelo sa ciljem pokretanja zatitnog postupka koji predvia MDD.
2. Ugovorni organ, koji je stvar uputio nadlenom dravnom tijelu kako bi omoguio pokretanje
zatitnog postupka mora obustaviti tenderski postupak do zavretka takvog zatitnog postupka.
Ishod zatitnog postupka je obavezujui za ugovorni organ. Ako provedba takvog zatitnog
postupka dovede do odlaganja koja mogu ugroziti rad javne bolnice a time i zdravlje ljudi,
ugovorni organ ima pravo poduzeti sve potrebne privremene mjere kako bi omoguio nabavku
materijala potrebnih za nesmetan rad bolnice. Privremene mjere podlijeu potivanju principa
proporcionalnosti.
120

Nordecon AS, Ramboll Eesti AS protiv Rahandusministeerium
stavovi 3.-7
Pravni okvir zakonodavstvo Estonije
stavovi 8.-11.
injenice
stavovi 12.-25.
Pitanja upuena SPEU
stav 26.
Analiza i presuda
stavovi 27.-40.

Ured za autoputeve Estonije pokrenuo je pregovaraki postupak bez prethodne objave obavjetenja
o nabavci. Ugovor je bio za planiranje i izgradnju jedne dionice autoceste. Tenderske specifikacije su
dozvoljavale podnoenje alternativnih ponuda, osim za izgradnju povrinskih struktura glavne ceste,
ukljuujui i njene pristupne ceste. Ugovor je trebao biti dodijeljen ponuau koji nudi najniu cijenu.
Cijena je bila jedini kriterij.
U skladu sa specifikacijama, sredinji razdjelni koridor te dionice trebao je biti irok 13,5 metara od
oznake za 26,6 kilometara do oznake za 32 kilometra. Trebao je biti irok est metara od oznake za 32
kilometra do oznake za 40 kilometra.
Podnesene su etiri ponude. Ponuda konzorcija Nordecon smatrala se prihvatljivom. Bila je
prihvatljiva iako je ponuda predlagala da sredinji razdjelni koridor bude irok est metara cijelom
duinom te dionice puta.
Tokom pregovora koji su uslijedili nakon podnoenja ponuda, Ured za autoputeve je pozvao
ponuae, osim konzorcija Nordecon, da izmijene svoje ponude. Pozvao ih je da izmijene irinu
sredinjeg razdjelnog koridora i postave je na est metara za cijelu duinu dotine dionice puta. Ova
revidirana specifikacija bila je u skladu sa ponudom koju je dobio od Nordecon-a. Ostali ponuai su
dostavili svoje revidirane ponude. Ured za autoputeve je donio dvije odluke: i) proglasio je sve
ponude prihvatljivim, i ii) prihvatio je ponudu konzorcija Lemminkinen, koja je imala najniu cijenu.
Nakon prigovora Nordecon-a, tijelo za albe je ponitilo obje odluke i razmatralo je provoenje
pregovarakog postupka bez prethodne objave obavjetenja o nabavci. Zakljuilo je da se pregovori
koje je vodio ugovorni organ u kontekstu ovog postupka nisu odnosili na zahtjeve koji su javno i
nedvosmisleno utvreni u ugovornim dokumentima. Ti zahtjevi su ukljuivali specifikaciju koja se
odnosi na irinu sredinjeg razdjelnog koridora.
121
Ured za autoputeve je nakon toga odbio ponudu konzorcija Lemminkinen i prihvatio ponudu
Nordecon-a, koja je imala drugorangiranu ponudu po cijeni.
Konano, cijeli postupak nabavke je poniten na osnovu toga i) da je ugovorni organ nezakonito
proglasio ponudu konzorcija Nordecon prihvatljivom, i ii) da su pregovori koje je vodio ugovorni
organ bili nedozvoljeni.
Nordecon se alio na ponitenje odluke pred estonskim sudom. Sud je odluio da obustavi albeni
postupak i uputio je etiri pitanja SP-u. Pitanja su se odnosila na tumaenje Direktive, posebice lana
30.(2) koji se odnosi na pregovaraki postupak bez prethodne objave obavjetenja o nabavci.
Pravo EU (stavovi 3.-7.): Direktiva 2014/18, lan 1.(11) definicija pregovarakog postupka; lan 2.
principi dodjele ugovora o javnim nabavkama; lan 23. tehnike specifikacije; lan 24. alternativne
ponude; lan 30. sluajevi u kojima je opravdana primjena pregovarakog postupka bez prethodne
objave
Zakonodavstvo Estonije (stavovi 8.-11.): definicija pregovarakog postupka, primjena alternativnih
ponuda, provoenje pregovarakog postupka
Mogunost pregovaranja sa ponuaem o ponudi koja ne zadovoljava obavezne zahtjeve
Sud koji je uputio zahtjev pitao je da li lan 30.(2) Direktive dozvoljava ugovornom organu da
pregovara sa ponuaima koji nisu ispunili obavezne zahtjeve utvrene u tehnikim specifikacijama.
Estonski sud je uputio tri dodatna pitanja SP-u. Estonski sud je traio odgovore na dodatna pitanja
samo ukoliko odgovor na prvo pitanje bude afirmativan. To albeno tijelo je konkretno pitalo da li:
lan 30.(2) dozvoljava ugovornom organu da, tokom pregovora i nakon to su ponude
otvorene, mijenja obavezne zahtjeve iz tehnikih specifikacija, pod uslovom da se ne mijenja
predmet ugovora te da je osiguran jednak tretman svih ponuaa;
lan 30.(2) iskljuuje, nakon to su ponude otvorene, izmjene obaveznih zahtjeva iz tehnikih
specifikacija tokom pregovora;
ugovorni organ moe prihvatiti ponudu koja, na kraju pregovora, nije ispunjavala obavezne
zahtjeve iz tehnikih specifikacija.
lan 30. obuhvata sluajeve u kojima upotreba pregovarakog postupka bez objave obavjetenja o
nabavci moe biti opravdana. lan 30.(2) predvia da ugovorni organ, kada postoji opravdanje da
koristi taj postupak, mora pregovarati s ponuaima o ponudama koje su ovi dostavili kako bi ih
prilagodili zahtjevima navedenima u obavjetenju o nabavci, specifikacijama i dodatnoj
dokumentaciji, ako postoje, i kako bi nali najpovoljniju ponudu....
Prema sudu koji upuuje zahtjev, nije osporeno i) da ugovorni organ nije dozvolio podnoenje
alternativnih rjeenja, i ii) da je evaluacija ponuda bila zasnovana samo na najnioj cijeni.
SP je naglasio da, u odreenim sluajevima, lan 30.(2) dozvoljava upotrebu pregovarakog postupka
da bi se podnesene ponude prilagodile zahtjevima utvrenim u obavjetenju o nabavci,
specifikacijama i dodatnim dokumentima. Istovremeno, prema lanu 2., ugovorni organi moraju
tretirati privredne subjekte jednako i nediskriminirajue te djelovati na transparentan nain.
Pozivajui se na sudsku praksu, SP je naveo da obaveza transparentnosti ima cilj da sprijei rizik od
favoriziranja ili proizvoljnosti na strani ugovornog organa. U odnosu na voenje potencijalnih
pregovora, SP je zamijetio da ugovorni organ ima ovlasti da pregovara u kontekstu pregovarakog
122
postupka. Organ, meutim, i dalje mora osiguravati potivanje obaveznih zahtjeva ugovora. Da to
nije sluaj, prekrio bi se princip da ugovorni organi moraju djelovati na transparentan nain, te se ne
bi mogao postii cilj transparentnosti postupka (stav 37.).
Pored toga, prihvatanjem ponude koja ne ispunjava obavezne zahtjeve naruava se svrha utvrivanja
obaveznih uslova u pozivu na podnoenje ponuda. To bi znailo da ugovorni organ ne pregovara sa
svim ponuaima na jednakoj osnovi. Predstavljalo bi nejednak tretman privrednih subjekata (stav
38.).
SP je zakljuio da lan 30. (2) ne dozvoljava ugovornom organu da pregovara o ponudama koje ne
ispunjavaju obavezne zahtjeve utvrene tehnikim specifikacijama ugovora.
Kako je odgovor na kljuno pitanje bio negativan SP nije odgovarao na tri dodatna pitanja.
lan 30.(2) Direktive ne dozvoljava ugovornom organu da pregovara sa ponuaima o ponudama koje
ne ispunjavaju obavezne zahtjeve utvrene tehnikim specifikacijama ugovora.
123
Poglavlje 9 Izmjene u ugovoru

Kontekst
U ovom poglavlju se razmatraju odluke SP-a o na temu utvrivanja da li izmjene u zakljuenom
ugovoru predstavljaju novu dodjelu ugovora. Ovo pitanje je vano jer svaki put kada ugovorni organ
dodijeli novi ugovor, openito se zahtijeva tenderski proces u skladu sa pravilima EU za takvu dodjelu.
Direktiva ne sadri konkretne odredbe o tome do koje mjere su izmjene uslova iz zakljuenog ugovora
dozvoljene.
Meutim, Direktiva navodi okolnosti koje opravdavaju upotrebu pregovarakog postupka bez objave
obavjetenja o nabavci. U nekim sluajevima, izmjene uslova u zakljuenom ugovoru potpadaju pod
te odredbe. U takvim situacijama se izmjene koje se naprave u ugovoru ne smatraju novom dodjelom
ugovora.
Okolnosti u kojima je dozvoljeno primijeniti pregovaraki postupak bez objave obavjetenja o nabavci
propisane su lanom 31. Direktive. U kontekstu izmjena poslije zakljuenja ugovora, okolnosti za koje
postoji najvea vjerovatnoa da e potpasti pod ove odredbe su sljedee (saete i podlone uslovima
iz lana 31.):
situacije izuzetne hitnosti [lan 31.(1)(b)];

dodatne isporuke robe koje se zahtijevaju kao djelimina zamjena ili proirenje postojee
robe, ako bi promjena dobavljaa rezultirala drugaijim tehnikim specifikacijama materijala,
koje bi znaile neusklaenosti ili nesrazmjerne tehnike potekoe [lan 31.(2)(b)];
dodatni radovi ili usluge koje su postale nune zbog nepredvienih okolnosti, ako se takvi
dodatni radovi ili usluge ne mogu odvojiti od osnovnog ugovora, a da ne uzrokuju znaajne
potekoe, ili kada su nuno potrebni za njegov zavretak [lan 31.(4)(a)];
novi radovi ili usluge koji se sastoje od ponavljanja slinih radova ili usluga koji su u skladu sa
osnovnim projektom [lan 31.(4)(b)].
Okolnosti navedene u lanu 31. su situacije u kojima je ugovornim organima dozvoljeno da odstupe
od uobiajenih obaveza iz Direktive koje se odnose na otvorenu konkurenciju i transparentnost. SP je
presudio i) da se okolnosti u kojima je ovo odstupanje od uobiajenih obaveza dozvoljeno moraju
strogo tumaiti; i ii) da se mora zauzeti strog pristup njihovom koritenju, jer ugovorni organ nosi
teret dokazivanja da je primjena ovakve procedure opravdana 27.
Ovaj odjeljak se ne bavi sudskom praksom povezanom s lanom 31. Predstavlja sudsku praksu u vezi
sa izmjenama u zakljuenim ugovorima koje nisu obuhvaene situacijama predvienim u lanu 31.
Predmet C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur, koji se detaljno razmatra u ovoj publikaciji, bio je
prvi znaajan predmet SP-a koji je utvrdio jasne principe koji se primjenjuju na izmjene u ugovornim
uslovima i promjene ugovornog partnera i u kojem se ispitivalo da li takve izmjene predstavljaju novu
dodjelu ugovora.
ta je vano znati
1. Principi jednakog tretmana i transparentnosti se i dalje primjenjuju nakon zakljuenja ugovora.
Ugovorni organ, stoga, nema slobodu da mijenja postojei ugovor, ak i ukoliko je u ovom smislu
postignut dogovor sa dobavljaem.
2. Ovi principi su postavili granice za izmjene koje ugovorni organ moe praviti u postojeem
ugovoru. Ukoliko su te izmjene materijalne, zahtijeva se novi postupak dodjele ugovora.
3. Nacionalno zakonodavstvo mora propisati ne samo fazu dodjele u procesu nabavke, ve i fazu
izvedbe ugovora.
27
Vidi, na primjer, predmet C-385/02 Komisija protiv Italije.
124
lan 72. Direktive javnog sektora iz 2014. (2014/24/EU) kodificira i proiruje odluku u C-454/06
pressetext Nachrichtenagentur. Sada su uspostavljene detaljne pravne odredbe u odnosu na izmjene
ugovora tokom njegovog trajanja.
U predmetu C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur, SP je potvrdio da izmjene u ugovoru o
nabavci tokom njegovog trajanja predstavljaju novu dodjelu ugovora kada su one materijalno
razliite po svojoj prirodi od osnovnog ugovora... takve da pokazuju namjeru strana da ponovno
pregovaraju o sutinskim uslovima tog ugovora.
SP je utvrdio niz principa koji se primjenjuju kada se utvruje da li su izmjene u ugovoru materijalne.
Principi utvreni u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur su kasnije primijenjeni u predmetima C160/08 Komisija protiv Njemake i C-91/08 Wall.
U C-160/Komisija protiv Njemake, SP je primijenio principe utvrene u C-454/06 pressetext
Nachrichtenagentur u odnosu na proirenje ugovora o uslugama. Odluio je da proirenje ugovora
predstavlja materijalnu izmjenu koja predstavlja novu dodjelu ugovora. Ugovor je proiren na nain
da obuhvata znaajno vee geografsko podruje te je njegova vrijednost poveana za vie od 15%.
U C-91/08 Wall, SP je primijenio principe utvrene u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur na
ugovor o koncesiji za usluge koji je podlijegao samo principima iz Ugovora. SP je odluio da
promjena podugovaraa, u izuzetnim sluajevima, predstavlja izmjenu jedne od sutinskih odredbi
ugovora o koncesiji. Ovaj izuzetak bi se mogao primijeniti kada je priroda ugovora takva da je
odreeni podugovara odluujui faktor u dodjeli ugovora.
125
Sudska praksa
C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur
pressetext Nachrichtenagentur GmbH protiv Republik sterreich (Bund) i drugih
Presuda od 19. juna 2008., miljenje nezavisnog odvjetnika od 13. marta 2008.
U ovom predmetu, SP je razmatrao da li, u situaciji u kojoj su izmijenjeni uslovi osnovnog ugovora, te
izmjene predstavljaju novu dodjelu ugovora.
SP je potvrdio da izmjene u odredbama ugovora o javnoj nabavci tokom njegovog trajanja
predstavljaju novu dodjelu ugovora kada su te izmjene materijalno razliite po svojoj prirodi od
osnovnog ugovora...takve da pokazuju namjeru strana da ponovno pregovaraju o sutinskim uslovima
tog ugovora.
SP je utvrdio okolnosti u kojima se izmjena moe smatrati materijalnom. Izmjena se smatra
materijalnom kada:
uvodi uslove koji bi, da su bili dijelom prvobitnog postupka dodjele, dozvolili pristup
ponuaa koji nisu oni koji su prvobitno uestvovali i dozvolili bi prihvatanje ponude koja nije
ona prvobitno prihvaena; ili
znaajno proiruje djelokrug ugovora da on obuhvati usluge koje nisu bile prvobitno
pokrivene ; ili
mijenja ekonomsku ravnoteu ugovora u korist ugovaraa na nain koji nije predvien
uslovima prvobitnog ugovora .
SP je nakon toga razmatrao tri specifina scenarija i u svakom sluaju zakljuio, na temelju injenica,
da izmjene nisu materijalne i da se ne radi o novoj dodjeli ugovora.
Principi utvreni u predmetu C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur primijenjeni su u predmetima
C-160/08 Komisija protiv Njemake i C-91/08 Wall koji su dati dalje u tekstu.
C-160/08 Komisija protiv Njemake
Evropska komisija protiv Savezne Republike Njemake
Presuda od 29. aprila 2010., miljenje nezavisnog odvjetnika od 11. februara 2010.
Jedno od prvih pitanja koje je SP razmatrao u ovom predmetu bilo je da li dodjela niza ugovora za
usluge hitne pomoi potpada pod derogacije iz pravila nabavki EU. Tvrdilo se da se pravila nabavki EU
ne primjenjuju na dodjelu dotinih ugovora zbog toga to oni i) potpadaju pod vrenje zvanine
ovlasti ili ii) se bave pruanjem usluga od opeg ekonomskog interesa. SP je zakljuio da se, ipak,
nijedna od ovih derogacija ne moe primijeniti. Razliiti ugovori, koji su dodjeljivani tokom niza
godina, podlijegali su Direktivi o uslugama ili Direktivi.
SP je takoer razmatrao pitanje proirenja postojeih ugovora. U odnosu na jedan od ugovora, SP je
utvrdio da je lokalna podrunica njemakog Crvenog krsta godinama bila pruatelj javnih
administrativnih usluga za okrug Uelze. Ugovor za te usluge naknadno je proiren da obuhvata i rad
dodatne ambulante, bez prethodne objave obavjetenja o nabavci. Proirenje se primjenjivalo i na
geografski prostor i na vrijednost. Ukupna vrijednost izmijenjenog ugovora bila je EUR 4,45 milion
godinje, a vrijednost dodatnih usluga EUR 670.000 godinje (stav 32.). SP je presudio da, primjenom
126
principa utvrenih u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur, ovo proirenje predstavlja materijalnu

izmjenu te stoga i novu dodjelu ugovora. Izmjenama se znaajno proirio opseg ugovora tako da
obuhvata usluge koje nisu bile prvobitno predviene (stavovi 98.-99.).
C-91/08 Wall
Wall AG protiv Stadt Frankfurt am Main, Frankfurter Entsorgungs und Service (FES) GmbH
Presuda od 13. aprila 2010., miljenje nezavisnog odvjetnika od 27. oktobra 2009.
SP je razmatrao niz pitanja u ovom predmetu, ukljuujui i to da li promjena podugovaraa
predstavlja novu dodjelu ugovora o koncesiji za usluge.
Predmet se odnosio na dodjelu ugovora za rad i odravanje javnih toaleta u Frankfurtu. Pruatelj
usluga je naknadu dobijao kombinacijom i) novca koji korisnici toaleta plaaju; i ii) naknada za
koritenje reklamnih prostora u toaletima i na drugim javnim mjestima.
Ugovor je dodijeljen kompaniji FES. Ugovorom je bilo predvieno da e odreeni podugovara, Wall,
obezbijediti toalete i baviti se reklamnim prostorima. Nakon dodjele ugovora, FES je dobio saglasnost
od ugovornog organa da promijeni podugovaraa. Wall je pokrenuo tubu, traei odluku kojom e se
ugovorni organ sprijeiti da to uradi.
SP je potvrdio da ovaj aranman predstavlja koncesiju za usluge sa moguim prekograninim
interesom. Stoga su se postavljena pitanja morala razmatrati u kontekstu opih principa jednakog
tretmana, nediskriminacije i transparentnosti.
SP je primijenio princip utvren u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur da se izmjena u ugovoru
za koncesiju tokom njenog trajanja moe smatrati materijalnom izmjenom ukoliko uvodi uslove koji
bi, da su bili dijelom prvobitnog postupka dodjele, dozvolili pristup ponuaa koji nisu oni koji su
prvobitno uestvovali i dozvolili bi prihvatanje ponude koja nije ona prvobitno prihvaena.
SP je zakljuio da izmjena podugovaraa moe predstavljati, samo u izuzetnim sluajevima, izmjenu
jedne od osnovnih odredbi ugovora o koncesiji za usluge. Ova odluka se primjenjuje ak i kada ugovor
predvia mogunost promjene. Promjena podugovaraa smatra se materijalnom izmjenom ukoliko je
angairanje tog podugovaraa, a ne nekog drugog, bilo odluujui faktor za zakljuenje ugovora (stav
39.).
lan 72. Direktive javnog sektora iz 2014. kodificira i proiruje odluku u C-454/06 pressetext
Nachrichtenagentur. Utvrene su detaljne odredbe koje se odnose na izmjene ugovora tokom
njihovog trajanja.
lan 72. takoer sadri niz odredbi iz lana 31. Direktive o upotrebi pregovarakog postupka bez
objave obavjetenja o nabavci.
127

pressetext Nachrichtenagentur GmbH protiv Republik sterreich (Bund) i drugih
Presuda od 19. juna 2008., miljenje nezavisnog odvjetnika od 13. marta 2008.
Izmjene u ugovoru
stavovi 3.-7.
injenice
stavovi 8.-24.
Pitanja upuena SPEU
stavovi 25.-27.
Analiza i presuda
- Principi
stavovi 28.-38.
- Izmjene u ugovorima
i) ugovorni partner
stavovi 39.-54.
ii) cijena i indeksiranje
stavovi 55.-70.
iii) odricanje od prava na raskid i rabat
stavovi 71.-88.

U ovom predmetu, SP je razmatrao da li razliite izmjene u ugovoru tokom njegovog trajanja treba
smatrati novom dodjelom ugovora.
APA je bila davno uspostavljena, registrirana zadruga ograniene odgovornosti koja je pruala usluge
novinskim agencijama. Gotovo sve dnevne novine, kao i austrijska radio-televizijska emiterska
korporacija, bile su lanice zadruge APA.
Osnovni ugovor: Godine 1994., prije pristupanja Austrije u EU 1995. godine, Republik sterreich
(Bund) zakljuio je ugovor (osnovni ugovor) sa APA-om. Osnovni ugovor je ugovornom organu
omoguavao pristup bazi podataka APA-e i raznim aktuelnim vijestima, arhivi i tekstualnim uslugama.
Trajanje osnovnog ugovora bilo je na neogranieno vrijeme, uz utvreni minimum od 10 godina
tokom kojih se obje strane odriu od prava na raskid ugovora.
Osnovni ugovor ukljuivao je odredbe koje se odnose na datum prvog poveanja cijene, maksimalni
iznos tog poveanja, te o indeksiranju cijena pozivanjem na jasno odreen indeks potroakih cijena.
Prenos na novo drutvo: U septembru 2000. godine, APA je osnovala drutvo podrunicu APA-OTS u
svom potpunom vlasnitvu. Ta dva drutva, APA i APA-OTS, bila su povezana ugovorom koji je
predviao da e APA-OTS biti finansijski, organizaciono i ekonomski integrirana u drutvo APA. APAOTS je takoer vodila poslovanje na temelju instrukcija APA-e i svoje godinje dobiti prenosila na APAu.
128
U septembru 2000. godine, APA je prenijela na APA-OTS voenje tekstualnih usluga koje su se pruale
prema osnovnom ugovoru. Ugovorni organ je obavijeten o ovoj izmjeni u osnovnom ugovoru.
Ugovorni organ je obavijeten da e, nakon prenosa, APA i APA-OTS biti zajedno i solidarno
odgovorni. Takoer je reeno da nee biti nikakvih izmjena u uslugama koje se pruaju.
Ugovorni organ je odobrio da ubudue APA-OTS prua tekstualne usluge. Naknada za te usluge je
kasnije plaana drutvu APA-OTS.
Izmjene u cijenama: Osnovni ugovor je izmijenjen 2001. godine prvim dopunskim ugovorom. Prvi
dopunski ugovor je prilagodio osnovni ugovor na sljedei nain:
Godinje naknade i utvrene cijene za odreene usluge su se trebale pretvoriti u Eure i

primjenjivati od 1. januara 2002. godine kada je Austrija pristupila Euro zoni. Pretvorena cifra
je zaokruena na nii iznos.
Indeks koji je koriten kao referenca za indeksiranje se trebao promijeniti.
Neke cijene nisu podlijegale indeksiranju, ve su fiksirane na period od dvije godine. Te fiksne
cijene rezultirale su smanjenjem cijena.
Izmjene u drugim uslovima ugovora: U oktobru 2005. godine, osnovni ugovor je ponovno izmijenjen
drugim dopunskim ugovorom. Drugi dopunski ugovor prilagodio je osnovni ugovor na sljedei nain:
Dogovoreno je dodatno odricanje od prava na raskid ugovora za period od tri godine, do

decembra 2008. godine.
Rabat od 15%, koji je ranije utvren za odreene informacijske usluge, trebao se poveati na
25%.
Austrijska novinska agencija PN je 2004. godine ponudila svoje usluge novinske agencije ugovornom
organu. Ponuda nije dovela do potpisivanja ugovora.
PN je 2006. godine traio izjanjenje od Saveznog ureda za nabavke (struno albeno tijelo za
nabavke). PN je tvrdio da razdvajanje osnovnog ugovora nakon restrukturiranja drutva APA 2000.
godine i dva dopunska ugovora predstavljaju de facto dodjele i da su bili nezakoniti. Savezni ured za
nabavke je uputio niz pitanja SP-u na prethodnu odluku.
Direktiva o uslugama 92/50/EZ: lan 3.(1) primjena postupaka za dodjelu ugovora: lanovi 8.-10.
tretiranje ugovora za prioritetne/neprioritetne usluge; lan 11.(3) dodjela ugovora putem
pregovaranja bez prethodne objave obavjetenja
SP je razmatrao tri izmjene ugovora. U svakom od sluajeva je razmatrao da li se izmjene mogu
smatrati novom dodjelom ugovora u znaenju Direktive o uslugama.
Te tri izmjene su se odnosile na i) ugovornog partnera, ii) cijenu i indeksiranje, i iii) druge uslove
ugovora u vezi sa odricanjem od prava na raskid i plaanjem rabata.
SP je prepoznao da Direktiva o uslugama ne daje konkretan odgovor na postavljena pitanja.
(Napomena: Ovo je i dalje sluaj s Direktivom, ali Direktiva javnog sektora iz 2014. godine sadri
odredbe koje se odnose na izmjene u ugovorima.) Stoga je bilo vano razmotriti ovo pitanje u
kontekstu cjelokupnog okvira pravila Zajednice kojima se rukovode javne nabavke, ukljuujui
slobodu kretanja i otvaranje nesmetanoj konkurenciji, nediskriminaciju, jednak tretman i
transparentnost (stavovi 28.-33.).
129
Materijalna izmjena: SP je utvrdio osnovne principe koji se odnose na pitanje materijalne izmjene
koja predstavlja novu dodjelu ugovora.
SP je potvrdio da izmjene u odredbama ugovora o nabavci tokom njegovog trajanja predstavljaju
novu dodjelu ugovora kada su izmijenjene odredbe materijalno razliite po svojoj prirodi od
osnovnog ugovora...takve da pokazuju namjeru strana da ponovno pregovaraju o sutinskim uslovima
tog ugovora (stav 34).
SP je nakon toga utvrdio okolnosti u kojima se izmjena moe smatrati materijalnom. Izmjena se
smatra materijalnom kada
uvodi uslove koji bi, da su bili dijelom prvobitnog postupka dodjele, dozvolili pristup
ponuaa koji nisu oni koji su prvobitno uestvovali i dozvolili bi prihvatanje ponude koja nije
ona prvobitno prihvaena (stav 35.); ili
znaajno proiruje djelokrug ugovora da on obuhvati usluge koje nisu bile prvobitno
pokrivene (stav 36.); ili
mijenja ekonomsku ravnoteu ugovora u korist ugovaraa na nain koji nije predvien
uslovima prvobitnog ugovora (stav 37.).
SP je nastavio sa razmatranjem tri specifina pitanja (ovdje parafrazirana).

Pitanje 1: Promjena ugovornog partnera (stavovi 39.-54.): Da li je promjena ugovornog partnera
2000. godine, kada je APA prenijela izvedbu dijela ugovora na APA-OTS, bila nova dodjela ugovora u
znaenju Direktive o uslugama?
SP je smatrao da U pravilu, zamjena novim ugovornim partnerom onog kojem je ugovorni organ
prvobitno dodijelio ugovor mora se smatrati promjenom osnovnih uslova datog ugovora...osim
ukoliko ta zamjena nije predviena uslovima prvobitnog ugovora...(stav 40.).
U ovom predmetu, meutim, SP je smatrao da su neke od specifinih karakteristika prenosa dotine
djelatnosti dovele do zakljuka da nije dolo do bilo kakve izmjene u osnovnim uslovima ugovora.
Prema SP-u, prenos je u sutini, predstavljao unutranju reorganizaciju ugovornog partnera, kojom
se temeljno ne mijenjaju uslovi osnovnog ugovora (stavovi 43.-45.).
Prenos dionica tokom trajanja ugovora (stavovi 46.-49.): SP je nakon toga razmatrao jedno vie
teorijsko pitanje. Pitanje je bilo da li nastaju pravne posljedice iz injenice da ugovorni organ nije imao
osiguranje u odnosu na budue vlasnitvo dionica. Nije imao konkretno osiguranje da se dionice
drutva APA-OTS nee prenijeti na neko tree lice tokom trajanja ugovora.
SP je smatrao da, ukoliko se takav prenos desi, to vie nee predstavljati unutranju reorganizaciju
ve stvarnu promjenu ugovornog partnera. U pravilu, ovakva promjena predstavlja izmjenu osnovnog
uslova ugovora. Stoga bi to predstavljalo novu dodjelu ugovora u znaenju Direktive o uslugama. SP je
naveo da se slino rasuivanje odnosi i na sluaj kada se ve u vrijeme prenosa djelatnosti na
podrunicu desio prenos dionica podrunice na treu stranu.
Meutim, situacija je drugaija kada postoji mogunost nekog budueg prenosa dionica. U tom
sluaju, stvarni prenos koji se desio nije predstavljao materijalnu izmjenu.
Dionice kojima se trguje na berzi i ekvivalentne situacije (stavovi 50.-54.): SP je takoer razmatrao
situaciju u kojoj je ugovor dodijeljen kompaniji koja je registrirana na berzi. U takvim okolnostima,
dionicama se redovno trguje i vrlo je vjerovatno da se sastav dioniara moe promijeniti bilo kada.
Stoga ne postoji garancija kada se ugovor dodjeljuje da nee biti nikakvih promjena u sastavu
dioniara.
SP je naveo da u pravilu, takva situacija ne utie na valjanost dodjele ugovora o javnoj nabavci takvoj
kompaniji. SP je takoer komentirao da se ovaj princip primjenjuje u ekvivalentnoj situaciji kada se
130
ugovor dodjeljuje registriranoj zadruzi ograniene odgovornosti i kada dolazi do promjena u

vlasnitvu.
SP je naveo da ovo moda nije pravilo u izuzetnim situacijama, poput one kada postoji jasna namjera
da se time izbjegavaju pravila javnih nabavki.
Pitanje 2: Cijene i indeksiranje (stavovi 55.-70.): Da li izmjene u cijenama i cjenovnom indeksu koje su
dogovorene 2001. godine predstavljaju novu dodjelu ugovora?
Konverzija cijena u Euro (stav 55.-63.): SP je smatrao da konverzija cijena u Euro koja je uslijedila
nakon promjene valute ne predstavlja materijalnu izmjenu, ve samo prilagodbu da bi se ispotovale
promjene u vanjskim okolnostima. Ovaj zakljuak vai pod uslovom da se cijene zaokrue u skladu sa
relevantnim vaeim odredbama, ukljuujui i one koje se odnose na uvoenje Eura.
SP je izrazio miljenje da kada zaokruivanje cijena prelazi iznos koji odobravaju relevantne odredbe,
nova cijena u Eurima time predstavlja izmjenu prvobitne cijene iz ugovora. Tada je pitanje da li takva
promjena cijena predstavlja novu dodjelu ugovora.
SP je potvrdio da je cijena vaan uslov ugovora o javnoj nabavci. Izmjena uslova cijene tokom trajanja
ugovora, a bez izriitog odobrenja u osnovnom ugovoru da se to uradi, moe naruiti principe
transparentnosti i jednakog tretmana. Meutim, dozvoljena je konverzija cijena u Euro koja takoer
podrazumijeva promjenu prvobitne ugovorne cijene. Dozvoljena je pod uslovom da je prilagodba
minimalna i objektivno opravdana. SP je smatrao da je to bio sluaj sa izmjenama osnovnog ugovora
meu stranama u ovom predmetu. SP je takoer prokomentirao da su izmjene uraene na tetu
ugovaraa.
Izmjene u odredbama o indeksiranju cijena (stavovi 64.-69.): Da li je uvoenje novog cjenovnog
indeksa predstavljalo novu dodjelu ugovora?
SP je utvdio da je osnovni ugovor postavio indeks cijena i da je predvidio naknadnu zamjenu tog
indeksa novijim. Prvi dopunski ugovor je samo primijenio uslove osnovnog ugovora auriranjem
indeksa cijena. SP je potvrdio da, u ovom sluaju, uvoenje novog indeksa cijena ne predstavlja
izmjenu u osnovnim uslovima. Ne predstavlja ni novu dodjelu ugovora.
Pitanje 3: Izmjene drugih uslova ugovora (stavovi 71.-88.): Da li odricanje od prava na raskid ugovora
ili promjene u rabatu koji su dogovoreni 2005. godine predstavljaju novi ugovor?
Odricanje od prava na raskid (stavovi 73.-80.): SP je prvo naveo da je praksa zakljuivanja ugovora o
javnoj nabavci na neodreeno vrijeme sama po sebi suprotna shemi i svrsi pravila Zajednice kojima
se ureuju ugovori o javnim nabavkama. Prokomentirao je da takva praksa, vremenom, moe
ometati konkurenciju...i naruavati primjenu odredbi direktiva...koje ureuju oglaavanje postupaka
za dodjelu ugovora o javnim nabavkama.
SP je naveo, meutim, da pravo Zajednice ne zabranjuje zakljuivanje ugovora o javnoj nabavci usluga
na neodreeno vrijeme. Klauzula koja stranama omoguuje da odlue ne raskinuti ugovor odreeni
vremenski period nije nezakonita prema propisima o javnim nabavkama (stavovi 73.-75.).
SP je nakon toga razmatrao klauzulu koja je dogovorena 2005. godine i kojom se stranama
omoguuje da se odreknu prava na raskid ugovora u trogodinjem periodu, do 31. decembra 2008.
(period odricanja). Potvrdio je da nita u dosjeu predmeta ne ukazuje na to da bi ugovorni organ
razmiljao o raskidanju ugovora i raspisivanju novog tendera ukoliko to odricanje ne bi bilo
dogovoreno. Pored toga, miljenje je SP-a da taj period odricanja nije bio pretjeran.
Na temelju injenica, SP je zakljuio da takvo odricanje ne naruava konkurenciju i ne djeluje na tetu
potencijalnih novih ponuaa. SP je, meutim, ukljuio uslov da ova odluka vai pod uslovom da se
[odricanje] sistematski ne obnavlja u ugovoru.
131
Promjena rabata (stavovi 81.-88.): SP je zamijetio da osnovni ugovor predvia da se cijene odreenih
usluga temelje na zvaninoj tarifi umanjenoj za 15% (rabat). Ovaj cjenovni aranman bio je zasnovan
na silaznoj tarifi, u skladu s kojom se cijene umanjuju kada se koritenje usluga poveava. Takoer je
utvrdio da je poveanje rabata sa 15% na 20% ekvivalentno smanjenju cijene te stoga ne naruava
ekonomsku ravnoteu ugovora u korist ugovaraa. Takoer to nije uzrokovalo naruavanje
konkurencije koje bi moglo biti tetno po potencijalne ponuae. SP je zakljuio da se poveanje
rabata moe tumaiti na nain da potpada u opseg klauzule propisane osnovnim ugovorom. Nije
predstavljalo materijalnu izmjenu i stoga se ne moe smatrati novom dodjelom ugovora.
Nema nove dodjele ugovora kada:
1. se usluge koje ugovornom organu prua prvobitni pruatelj usluga (A) prenesu na drugog
pruatelja usluga (B) ukoliko:
je A jedini dioniar u B; i
A kontrolira B i daje mu instrukcije; i
A nastavlja preuzimati odgovornost za usklaenost sa ugovornim obavezama.
2. prilagodba osnovnog ugovora ima cilj:
prilagoavanja promijenjenim vanjskim okolnostima, poput konverzije u Euro; ili
da dozvoli minimalno smanjenje cijena da bi ih zaokruila; ili
da uputi na novi indeks cijena kada odredba osnovnog ugovora predvia zamjenu ranijeg
indeksa cijena.
3. ugovorni organ koristi dopunski ugovor tokom trajanja ugovora da:
obnovi odricanje od prava na raskid ugovora obavjetenjem; ili
dogovori vei rabat od onog koji je prvobitno predvien u odnosu na odreene cijene koje se
povezuju sa koliinom.
Napomena: Gore navedeni saetak treba se itati u svjetlu posebnih injenica koje je razmatrao SP.
Direktiva javnog sektora (2014/24/EU) u lanu 72. sadri konkretne odredbe koje se na ovo pitanje
odnose izmjene ugovora tokom njegovog trajanja.
132
Poglavlje 10 Pravni lijekovi

Kontekst
Pravni lijekovi su pravne radnje kojima se privrednim subjektima omoguava da zahtijevaju
provoenje pravila javnih nabavki i zatitu svojih prava predvienih tim pravilima.
Pravni okvir EU za pravne lijekove propisan je:
Direktivom 89/665/EEZ, koja se odnosi na postupke dodjele ugovora u javnom sektoru;
Direktivom 92/13/EEZ, koja se odnosi na postupke dodjele ugovora u komunalnom sektoru.
Obje direktive su izmijenjene Direktivom 2007/66/EZ.
Odreena proceduralna pravila su utvrena direktivama o pravnim lijekovima, ali je veina detalja i
specifinih proceduralnih pravila provedena u nacionalnom zakonodavstvu.
Ciljevi i principi: Cilj direktive o pravnim lijekovima je da omogui da se nepravilnosti do kojih doe u
postupku dodjele ospore i isprave im do njih doe.
Sve nacionalne procedure pravnih lijekova moraju biti:
jasne i razumljive;
dostupne svim privrednim subjektima koji ele uestvovati u postupku dodjele ugovora bez
diskriminacije, posebice na osnovu nacionalnosti;
efikasne u sprjeavanju ili ispravljanju sluajeva nezakonitosti na strani privrednih
subjekata/ugovornih organa.
Drave lanice EU moraju potivati ope principe nediskriminacije, efikasnosti i transparentnosti u
provedbi direktiva o pravnim lijekovima. Te principe moraju potovati i albena tijela u dravama
lanicama, kao i ugovorni organi u svojim postupcima nabavki.
Dostupnost pravnih lijekova: Pravni lijekovi moraju biti dostupni svakom privrednom subjektu koji i)
ima ili je imao interes da dobije odreeni ugovor; i ii) je oteen ili postoji rizik da e biti oteen
navodnim krenjem pravila nabavki.
Openito, nacionalni zakoni o aktivnoj legitimaciji i o zastupanju u pravnim postupcima su primjenjivi
do mjere do koje ne naruavaju zahtjeve direktive o pravnim lijekovima.
Vrste pravnih lijekova: Detaljne odredbe koje se odnose na vrste pravnih lijekova koji su dostupni
openito su propisane nacionalnim zakonodavstvom. Direktive o pravnim lijekovima zahtijevaju od
drava lanica da osiguraju da su tri vrste pravnih lijekova dostupne: privremene mjere, ukidanje i
odteta.
Mirovanje: Za veinu ugovora koje regulira direktiva o pravnim lijekovima, od ugovornog organa se
zahtijeva da u pisanoj formi obavijesti ponuae i/ili kandidate o odluci o dodjeli. To obavjetenje
mora ukljuivati konkretne informacije. Ugovorni organ ima obavezu da eka minimalno 10 dana prije
zakljuenja ugovora sa uspjenim ponuaem. Tokom ovog perioda mirovanja, ponuai i/ili
kandidati mogu traiti revidiranje odluke o dodjeli. Mogu zahtijevati privremene mjere ili ukidanje
odluke o dodjeli.
SIGMA (januar 2011.), Remedies, Public Procurement Policy Briefs No. 12 [Kratki pregled javnih
nabavki Sigme br. 12 Pravni lijekovi]
http://www.sigmaweb.org/publications/Remedies_Public_Procurement_2011.pdf
133
SIGMA (2010.), Remedies, Public Procurement Training Manual, Module F1 [Pravni lijekovi,
Sigmin prirunik za edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul F1, Pravni lijekovi]
ta je vano znati
1. Glavni cilj nacionalnog sistema za albe i pravne lijekove je da osigura da su dostupni efikasni i
brzi pravni lijekovi protiv odluka koje donose ugovorni organi. Ovaj cilj se primjenjuje ne samo
tokom procesa nabavke, ve i nakon zakljuenja ugovora.
2. Nacionalna pravila o pravnim lijekovim ne bi smjela ograniavati dostupnost pravnih lijekova iz
direktiva o pravnim lijekovima na one osobe koje na njih imaju pravo.

SP je razmatrao niz pitanja koja se odnose na pravne lijekove.
Aktivna legitimacija: U predmetu C-100/12 Fastweb, SP je razmatrao pitanje aktivne legitimacije
privrednih subjekata. Prema nacionalnim pravilima, privrednom subjektu moe biti odbijena
legitimacija na osnovu kasnije odluke suda. SP je zakljuio da ovakvo osporavanje nije dozvoljeno
prema direktivama o pravnim lijekovima. Privredni subjekt mora imati mogunost da ospori odluku
suda.
SP je takoer razmatrao aktivnu legitimaciju u drugom kontekstu, u kojem je ugovorni organ htio
osporiti odluku vansudskog tijela. U C-570/08 Simvoulio Apokhetefseon Lefkosias, SP je smatrao da
se od drava lanica EU ne zahtijeva da ugovornim organima daju pravo da trae sudsku reviziju
odluka koje donose vansudska tijela. Drava lanica ipak moe odabrati da ugovornom organu da
takvo pravo.
Rokovi: U predmetima koji se odnose na rokove, SP je smatrao da je dopustivo da nacionalni zakon
nametne rokove za podnoenje albenog zahtjeva. Meutim, nacionalni rokovi ne mogu biti takvi da
uine gotovo nemoguim ili pretjerano tekim ostvarivanje prava. Rokovi se ne trebaju utvrivati
na nain da isteknu prije nego je mogue identificirati nepravilnosti u praksi (C-241/06 Lmmerzahl).
Pored toga, nain na koji se utvruju rokovi mora biti dovoljno precizan, jasan i predvidljiv da
omogui pojedincima da utvrde svoja prava i obaveze (C-406/08 Uniplex UK).
Mirovanje: SP je u vie predmeta smatrao da je dotina drava lanica propustila da adekvatno
provede odredbe direktiva o pravnim lijekovima koje se odnose na zahtjeve mirovanja. Kljuno je da
nacionalno zakonodavstvo osigura da je dostupna stvarna i efikasna mogunost da se ospori odluka
o dodjeli ugovora prije zakljuenja tog ugovora. Taj zahtjev se mora ispuniti ak i u sluajevima kada
je moda mogue ponititi odluku o dodjeli ugovora (C-444/06 Komisija protiv panije, C-327/08
Komisija protiv Francuske). Takoer je od kljune vanosti da su ponuai i kandidati potpuno
informirani o razlozima za odluku o dodjeli ugovora (C-455/08 Komisija protiv Irske).
Pravni lijekovi i privremene mjere: Odluka SP-a u predmetu C-568/08 Combinatie Spijker
Infrabouw-De Jonge Konstruktie i drugi potvrdila je da drave lanice imaju znaajnu diskreciju u
odluivanju o tome na koji e nain voditi sistem pravnih lijekova i privremenih mjera, pod uslovom
da je taj sistem usklaen sa osnovnim principima. Meutim, nemaju diskreciju po pitanju toga da li
pravni lijek odtete moe zavisiti od greke ugovornog organa. U C-314/09 Strabag, SP je vrlo jasno
utvrdio da pravni lijek odtete ne smije biti povezan sa zahtjevom krivice.
Sudska praksa
U prva dva predstavljena predmeta, SP je razmatrao pitanja koja se odnose na aktivnu legitimaciju.
Aktivna legitimacija (locus standi) privredni subjekt
134
injenice i odluku SP-a u predmetu C-100/12 Fastweb poprilino je teko slijediti. Predmet je
jednostavnije razumjeti u kontekstu ranije odluke SP-a u C-249/01 Hackermller. Stoga emo prvo
predstaviti C-249/01 Hackermller prije razmatranja C-100/12 Fastweb.
C-249/01 Hackermller
Werner
Hackermller
protiv
Bundesimmobiliengesellschaft
Entwicklungsgesellschaft mbH fr den Donauraum AG (WED)
mbH
(BIG)
Wiener
Presuda od 13. juna 2013., miljenje nezavisnog odvjetnika od 25. februara 2003.
G. Hackermller (g. H) bio je ponua koji je dostavio prijedlog u prvoj fazi konkursa za izradu idejnog
projekta za novu zgradu Tehnikog univerziteta u Beu. U prvoj fazi procesa, ugovorni organ je
prihvatio prijedlog g. H kao usklaen. Nakon toga je g. H pozvan da uestvuje u drugoj fazi i da
dostavi konani prijedlog projekta. Nije mu dodijeljen ugovor.
G. H je osporio odluku o dodjeli. Smatrao je da je odluivanje u drugoj fazi bilo nezakonito. albeno
tijelo je razmatralo tvrdnju g. H i ispitivalo je relevantnu tendersku dokumentaciju. Zakljuilo je da je
ugovorni organ djelovao nezakonito time to je prihvatio g. H u drugu fazu procesa. albeno tijelo je
stoga odluilo da g. H nema aktivnu legitimaciju da ospori odluku o dodjeli ugovora koja je donesena
u drugoj fazi procesa. Ova odluka je donesena na temelju toga da g. H nije bio oteen niti je postojao
rizik da e biti oteen odlukom koju eli osporiti. Prema miljenju albenog tijela, on stoga nije imao
pravo da dostavi ponudu.
SP je smatrao da odluka albenog tijela da ospori pravo g. H na osporavanje kri Direktivu o pravnim
lijekovima, jer je sama dovela do nove odluke koju g. H ne moe osporavati. Nova odluka je bila da g.
H nema aktivnu legitimaciju. Svojim radnjama, albeno tijelo je i) osporilo pravo g. H da ospori odluku
o dodjeli ugovora, i ii) takoer osporila pravo g. H da ospori raniju odluku (odluku da se iskljui). Ove
radnje predstavljale su povredu Direktive o pravnim lijekovima.
Prema odluci SP-a, ponuau koji osporava odluku mora biti dozvoljeno da ospori osnove za
iskljuenje na temelju kojih albeno tijelo namjerava zakljuiti da on nije oteen te da ne postoji rizik
da bude oteen odlukom za koju tvrdi da je nezakonita.
C-100/12 Fastweb
Fastweb SpA protiv Azienda Sanitaria Locale di Alessandria
Presuda od 4. jula 2013., nema miljenja nezavisnog odvjetnika
U ovom predmetu, SP je razmatrao da li je praksa italijanskih sudova koja se odnosi na razmatranje
prigovora u javnim nabavkama u skladu sa zahtjevima direktiva o pravnim lijekovima.
Ovaj predmet se odnosi na dodjelu ugovora putem okvirnog sporazuma. Dvije kompanije, Fastweb i
Telecom Italia (TI), pozvane su da dostave ponude za ugovor pruanja glasovnih i podatkovnih usluga
jednom lokalnom zdravstvenom organu.
Ugovor je dodijeljen kompaniji TI. Fastweb je osporio odluku o dodjeli. Tvrdio je da ugovor nije
trebalo dodijeliti kompaniji TI jer nije dostavila prihvatljivu ponudu. TI je uloio protutubu na istim
osnovama, tvrdei da Fastweb nije dostavio prihvatljivu ponudu.
Jedna prethodna odluka italijanskog Dravnog vijea (sud na albenom nivou) obavezala je lokalni
italijanski sud koji je predmet vodio da prvo ispita protutubu. Ukoliko se dokae da je protutuba
osnovana, od lokalnog suda se trailo da proglasi glavnu tubu nedopustivom. Od suda se zahtijevalo
da ovo uradi bez razmatranja merituma glavne tube. Ovaj zahtjev je znaio da e, ukoliko tvrdnja
135
kompanije TI bude tana, prvobitna prituba kompanije Fastweb biti odbaena bez da je lokalni sud
razmatra.
SP je potvrdio da je cilj Direktive o pravnim lijekovima da osigura da se odluke koje donose ugovorni
organi, a koje su protivne pravu Evropske unije efikasno revidiraju. Uputio je na lan 1.(3) te direktive.
Prema toj odredbi, drave lanice moraju osigurati da su albeni postupci dostupni barem svakom
subjektu koji je ili koji je bio zainteresiran da dobije odreeni ugovor a koji je pretrpio ili je u
opasnosti da pretrpi tetu zbog navodnoga krenja.
SP se osvrnuo na specifine okolnosti predmeta. Okolnosti su bile takve da su i tuitelj (Fastweb) i
protutuitelj (TI) tvrdili da je ona druga ponuda bila neusklaena sa zahtjevima te da treba biti
odbijena. SP je odluio da, u ovim okolnostima, pravo na albeni postupak iz Direktive o pravnim
lijekovima sprjeava situaciju u kojoj se tuitelju osporava aktivna legitimacija, te se stoga samo
razmatra protutuba. U okolnostima predmeta, prvobitna prituba koju je podnio Fastweb takoer
mora biti razmotrena, te se treba utvrditi usklaenost obje ponude.
Aktivna legitimacija (locus standi) ugovorni organi i pravo osporavanja odluka vansudskog tijela
C-570/08 Simvoulio Apokhetefseon Lefkosias
Simvoulio Apokhetefseon Lefkosias protiv Anatheoritiki Arkhi Prosforon
U ovom predmetu, SP je razmatrao da li direktive o pravnim lijekovima zahtijevaju da se ugovornim
organima da pravo na osporavanje odluka koje su donijela vansudska albena tijela.
albeno tijelo Kipra imalo je nadlenost da rjeava albe protiv odluka ugovornih organa. To tijelo je
osnovano prema zakonima Kipra kao vansudsko tijelo koje svoje ovlasti vri u skladu za propisima
Kipra o javnim nabavkama. U odreenim sluajevima, ugovorni organi su imali pravo da se ale na
odluke koje donosi albeno tijelo za nabavke Vrhovnom sudu Kipra.
Do ovog je predmeta dolo nakon postupka dodjele ugovora za projektiranje, izgradnju i odravanje
postrojenja za tretman otpadnih voda na Kipru. Jedan od neuspjenih ponuaa je traio od albenog
tijela za nabavke da nametne privremenu mjeru kojom se suspendira odluka o dodjeli ugovora.
Zakon o nabavkama Kipra nije predviao automatsku suspenziju postupka dodjele od datuma kada
neki ponua podnese albu na odluku o dodjeli. Ugovorni organ je stoga dodijelio ugovor. albeno
tijelo za nabavke ponitilo je odluku ugovornog organa. Ugovorni organ je uloio albu Vrhovnom
sudu Kipra protiv odluke albenog tijela za nabavke. Vrhovni sud Kipra je traio prethodnu odluku od
SP-a.
Pitanje koje je razmatrao SP bilo je sljedee (parafrazirano): da li lan 2.(8) Direktive o pravnim
lijekovima predvia da drava lanica mora ugovornim organima omoguiti pravo da trae sudsku
reviziju odluka vansudskog tijela? Ovo pitanje se odnosi na situaciju u kojoj je vansudsko tijelo
odgovorno za albene postupke koji se odnose na dodjelu ugovora o javnoj nabavci.
SP je analizirao odredbe Direktive o pravnim lijekovima. Zakljuio je da nema zahtjeva da drave
lanice daju ugovornim organima takvo pravo na reviziju. Drave lanice, ipak, mogu odluiti da ovo
pravo omogue ugovornim organima.
Rokovi
SP je takoer razmatrao pitanje rokova za osporavanje.
C-241/06 Lmmerzahl
Lmmerzahl GmbH protiv Freie Hansestadt Bremen
136

Ovaj predmet je pokrenuo niz pitanja koja se odnose na to da li nacionalni zakon moe nametnuti rok
za podnoenje albi na odluke u oblasti javnih nabavki.
Do predmeta je dolo u kontekstu nacionalnog postupka za dodjelu ugovora koji je provodio Grad
Bremen. Postupak se odnosio na dodjelu ugovora za kompjuterizirano voenje predmeta u oblasti
socijalnih usluga za odrasle.
Ugovor je oglaen na nacionalnom nivou u martu 2005. godine. Obavjetenje o ugovoru nije
sadravalo bilo kakve informacije o vrijednosti ugovora, koliini ili opsegu. Obavjetenje o ugovoru je
navelo da je ugovorne dokumente mogue skinuti sa web stranice Grada Bremena. Ugovorni
dokumenti na web stranici sadravali su informacije o broju zaposlenih osoba od kojih se oekuje da
sistem koriste. Nije bilo informacije o broju softverskih licenci koje se zahtijevaju. Ponua je u
ponudi morao dostaviti jedininu cijenu po jednoj licenci (a ne za ukupni broj).
Lmmerzahl (L), jedan od ponuaa, traio je pojanjenje od Grada Bremena o konkretnom broju
licenci koje se trae. Grad Bremen nije dao tu informaciju ve je zatraio od L da da ukupnu cijenu.
L nije bio uspjean na tenderu i u julu 2005. godine traio je od lokalnog Odbora za javne nabavke da
revidira postupak. L je tvrdio da je bilo potrebno organizirati evropski tender jer je iznos vrijednosnog
razreda od EUR 200.000 prekoraen.
Odbor za javne nabavke je odbacio zahtjev za revidiranje na temelju toga da je L bio u poziciji da to
krenje utvrdi od datuma objave obavjetenja o nabavci. L je time traio revidiranje nakon isteka
roka, prema nacionalnim pravilima o rokovima za podnoenje pritubi. Odbor je takoer zakljuio da,
kako je zahtjev dostavljen nakon roka, L ne moe traiti pravni lijek od albenih tijela koja imaju
nadlenost u oblasti javnih nabavki. L se na ove odluke alio. Vii regionalni sud je uputio niz pitanja
SP-u.
SP je razmatrao niz pitanja, kako slijedi (parafrazirano):
Koje zahtjeve namee pravo EU u odnosu na informacije u obavjetenju o nabavci o

procijenjenoj vrijednosti ugovora? Koji pravni lijekovi moraju postojati u situaciji u kojoj
zahtijevane informacije nisu date u obavjetenju o nabavci?
Da li pravo EU dozvoljava nacionalno zakonodavstvo koje namee rok za podnoenje albenih
zahtjeva u vezi sa odlukama o izboru postupka dodjele i procjeni vrijednosti ugovora? Te
odluke se donose u prvim fazama postupka dodjele.
Napomena: U ovom predmetu je nacionalni zakon propisivao rok koji se zavrava na dan isteka
perioda u kojem se podnose ponude ili prijave za uee u postupku dodjele.
Ukoliko je takav rok (vremensko ogranienje) dozvoljen, da li se onda moe openito

primijeniti na pravne lijekove protiv odluka ugovornog organa? Da li takvo proirenje
primjene ukljuuje odluke koje su donesene u kasnijim fazama postupka dodjele?
Informacije o procijenjenoj vrijednosti ugovora i pravni lijekovi: SP je utvrdio da se Direktiva o

robama primjenjuje na dodjelu ugovora. Odredbe te direktive zahtijevaju da se obavjetenja
sastavljaju koristei standardni model obavjetenja o nabavci koji ukljuuje referentnu informaciju o
ukupnoj koliini ili opsegu ugovora.
SP je smatrao da obavjetenje o nabavci za ugovor o robama koji podlijee Direktivi o robama mora
navesti ukupnu koliinu ili opseg ugovora. Nedostatak takve informacije mora podlijegati albenom
postupku iz Direktive o pravnim lijekovima (stavovi 38.-44.).
Dozvoljeni rokovi: SP je potvrdio da Direktiva o pravnim lijekovima ne sprjeava nacionalno
zakonodavstvo koje namee konkretne rokove za pokretanje albenog postupka. Ti rokovi moraju
137
omoguiti efikasnu i brzu reviziju. Meutim, nacionalni rokovi ne smiju biti takvi da uine gotovo
nemoguim ili pretjerano tekim ostvarivanje prava koja proistiu iz prava EU (stavovi 50.-52.).
Rokovi koji se primjenjuju na nain koji nije dozvoljen: SP je zakljuio da Direktiva o pravnim
lijekovima ne dozvoljava propisivanje pravila vremenskog ogranienja u nacionalnom zakonodavstvu,
poput ovog koji se razmatra u ovom sluaju. Efekat pravila vremenskog ogranienja u ovom predmetu
bio je da se ponuaima ospori pristup albama koje se odnose na izbor postupka ili procijenjenu
vrijednost ugovora u situaciji u kojoj ugovorni organ nije jasno naveo ukupnu koliinu ili opseg
(stavovi 52.-57.).
Na temelju injenica ovog predmeta, SP je zakljuio da je L traio pojanjenje informacija, ali odgovori
ugovornog organa nisu bili jasni, ak suprotno, bili su dvosmisleni i nejasni. Obavjetenje o nabavci u
kojem nema informacija o procijenjenoj vrijednosti ugovora te potom postupanje ugovornog organa
koje je dvosmisleno dovelo je do situacije u kojoj je pretjerano teko drutvu L da ostvari svoja
prava (stav 54.).
Utvrivanje opih rokova: SP je takoer zakljuio da period zastare koji istie na kraju perioda datog
za podnoenje ponuda ili zadnji dan za podnoenje prijava za uee u postupku dodjele mora biti
ogranien u svom uinku. Zastara se moe primijeniti samo na nepravilnosti koje su se mogle utvrditi
prije isteka tog perioda. Na ovaj nain utvrena zastara ne moe se generalno proirivati. Ne moe se
primjenjivati na nepravilnosti do kojih, po definiciji, moe doi samo u kasnijim fazama postupka
dodjele ugovora, poput nepravilnosti koje se mogu otkriti tek na otvaranju ponuda (58.-64.).
C-406/08 Uniplex (UK)
Uniplex (UK) Ltd protiv NHS Business Services Authority
Presuda od 28. januara 2010., miljenje nezavisnog odvjetnika od 29. oktobra 2009.
Ovaj predmet se odnosio na utvrivanje tanog datuma od kojeg je zapoeo period za pokretanje
albenog postupka u postupku javnih nabavki.
Do predmeta je dolo u kontekstu dodjele okvirnog ugovora za nabavku medicinske opreme koju je
vrila Nacionalna zdravstvena sluba Ujedinjenog Kraljevstva.
Dana 22. novembra 2007. godine, ugovorni organ je poslao dopis drutvu Uniplex sa obavjetenjem
da njegova ponuda nije bila uspjena. Organ je informirao Uniplex da je bio treerangiran te da su tri
provorangirana ponuaa odabrana za okvirni sporazum. Dopis je takoer sadravao informacije o
kriterijima, ponderiranju i bodovima koje su dobili Uniplex i ostali ponuai.
Dana 23. novembra, Uniplex je zahtijevao pojanjenja od ugovornog organa. Ugovorni organ je
odgovorio 13. decembra i dao dodatne informacije o svom pristupu evaluaciji kriterija za dodjelu u
smislu karakteristika i relativnih prednosti uspjenih ponuda.
Dana 28. januara 2008., Uniplex je ugovornom organu dostavio formalan dopis u kojem navodi svoju
namjeru da pokrene pravni postupak. U svom dopisu Uniplex je naveo da je, prema njegovom
miljenu, tromjeseni period za pokretanje postupka poeo tei 13. decembra 2007. Dana 11.
februara, ugovorni organ je informirao Uniplex da je otkrio da jedna od ponuda nije bila prihvatljiva.
Stoga je etvrti rangirani ponua dobio okvirni sporazum.
Dana 12. marta 2008., Uniplex je pokrenuo pravni postupak pred sudovima UK-a. Uniplex je traio
odtetu, tvrdei da je ugovorni organ prekrio pravila nabavki.
SP je razmatrao sljedea pitanja koja mu je uputio Visoki sud UK-a (parafrazirana):
138
Da li Direktiva o pravnim lijekovima zahtijeva da period za pokretanje postupka pone tei i)

od datuma povrede pravila nabavki; ili ii) od datuma kada je tuitelj saznao, ili je trebao
saznati, za tu povredu?
Propisi o nabavkama u Ujedinjenom Kraljevstvu zahtijevaju da se postupak pokrene bez
odlaganja, a u svakom sluaju u roku od tri mjeseca od datuma nastanka osnova za taj
postupak. Da li Direktiva o pravnim lijekovima iskljuuje takvu odredbu iz propisa o
nabavkama Ujedinjenog Kraljevstva?
Do koje mjere Direktiva o pravnim lijekovima utie na diskreciju nacionalnog suda da produi
period u kojem se postupak mora pokrenuti?
Datum kada poinje period za pokretanje postupka: SP je potvrdio da je cilj Direktive o pravnim
lijekovima da garantira dostupnost efikasnih pravnih lijekova. Potvrdio je da nema konkretnih odredbi
koje se odnose na rokove za podnoenje albenog zahtjeva. Drave lanice trebaju utvrditi te zahtjeve
(stavovi 25.-26.).
SP je takoer potvrdio da Direktiva o pravnim lijekovima zahtijeva od drava lanica da garantiraju da
nezakonite odluke ugovornih organa budu podvrgnute, im je prije mogue, efikasnoj reviziji.
injenica da kandidat ili ponua (tuitelj) sazna da je njegova prijava ili ponuda odbijena ne stavlja
ga u poziciju da pokrene postupak. Odbijanje nije dovoljno da omogui tuitelju da utvrdi da li se
desila nezakonita radnja koja bi mogla predstavljati predmet albenog postupka. Tek kada je tuitelj
obavjeten o razlozima svoje eliminacije, on moe imati informirano stajalite (stavovi 29.-31.).
SP je zakljuio da je period za pokretanje postupka poeo tei na datum kada je tuitelj saznao, ili je
trebao saznati, za navodnu povredu.
Napomena: Ovaj predmet se odnosi na postupak nabavke koji je zapoet prije stupanja na snagu
Direktive 2007/66/EZ. Ta direktiva je uvela konkretne rokove za period mirovanja.
Nacionalne odredbe koje zahtijevaju da se postupak pokrene bez odlaganja: SP je potvrdio da
drave lanice mogu nametnuti period zastare za osporavanje odluka. Ovaj period je dozvoljen da bi
se postigao cilj brzine u kontekstu efikasnih albenih postupaka. Sistem zastara mora biti dovoljno
precizan, jasan i predvidiv da omogui pojedincima da utvrde svoja prava i obaveze. Zahtjev
efikasnosti oznaava da nacionalni sistem zastara ne smije initi nemoguim ili pretjerano tekim
ostvarivanje bilo kojeg prava koje proistie iz prava Zajednice (stavovi 38.-40.).
SP je zakljuio da zahtjevi Ujedinjenog Kraljevstva da se postupak pokrene bez odlaganja, a u svakom
sluaju u roku od tri mjeseca uzrokuje nesigurnost. Ti zahtjevi stoga nisu dozvoljeni prema Direktivi o
pravnim lijekovima. SP je zakljuio da je mogue da nacionalni sudovi te odredbe tumae na nain da
im dozvoljavaju da odbace tubu na osnovu toga da je proputen rok ak i prije isteka perioda od tri
mjeseca. Odbacivanje se moe desiti kada sudovi zauzmu stajalite da tuba, koja je dostavljena prije
isteka roka od tri mjeseca, nije podnesena u dovoljnoj mjeri bez odlaganja.
Diskrecija nacionalnih sudova da produe vremenske periode u okviru kojih se mora pokrenuti
postupak: SP je zakljuio, u ovom predmetu, da Direktiva o pravnim lijekovima zahtijeva od
nacionalnog suda da diskreciju primjenjuje u smislu produenja zastare. Mora produiti zastaru tako
da tee od datuma na koji je tuitelj saznao, ili je trebao saznati, za povredu pravila javnih nabavki.
Ukoliko nacionalne odredbe nisu prilagoene tumaenju u skladu sa Direktivom o pravnim lijekovima,
nacionalni sud se mora suzdrati od primjene nacionalnih odredbi. Nacionalni sudovi mora ispotovati
ovo pravilo da bi u potpunosti primjenjivali pravo EU te da bi zatitili prava pojedinaca, kako to nalae
pravo EU.
Period mirovanja
U svakom od tri predmeta koji su dalje u tekstu ukratko predstavljeni, SP je odluio da nacionalno
zakonodavstvo nije usklaeno sa obaveznim zahtjevima obavjetavanja i mirovanja iz direktiva o
pravnim lijekovima.
139
Napomena: Detaljni zahtjevi za mirovanje propisani Direktivom 2007/66/EZ nisu bili na snazi kada je
Evropska komisija pokrenula postupke protiv svake od navedenih drava lanica.
C-444/06 panija mirovanje
Evropska komisija protiv Kraljevine panije
Presuda od 3. aprila 2008., nema miljenja nezavisnog odvjetnika
U ovoj tubi koju je podnijela Evropska komisija, SP je zakljuio da relevantno pansko zakonodavstvo
ne omoguuje zainteresiranim stranama da efikasno pokrenu reviziju odluke o dodjeli ugovora prije
zakljuenja ugovora.
Dotino zakonodavstvo je predvialo da se ugovori saine pri dodjeli, a finaliziraju u roku od 30 dana
nakon obavjetenja o dodjeli. Ugovori se nisu mogli izvoditi prije finalizacije. panski zakon je
dozvoljavao albene postupke protiv radnji ugovornih organa prije dodjele ugovora. Ugovorni organi
su imali obavezu da obavijeste ponuae o odluci o dodjeli ugovora. Takoer je bilo mogue da
ponuai pokrenu postupak protiv proceduralnih akata te da dobiju privremene mjere, ukljuujui i
suspenziju tih akata.
SP je smatrao da je nain na koji se primjenjuje panski zakon oznaavao da odluka o dodjeli ugovora
ne moe biti predmetom konkretnog albenog postupka prije zakljuenja ugovora (stav 42.). SP je
naveo da je, prema panskom zakonu, takoer mogue da se ugovor finalizira te da se njegova
izvedba zapone prije dostavljanja svih obavjetenja. Rezultat toga je da se, u odreenim sluajevima,
nije mogao pokrenuti efikasan albeni postupak u odnosu na dodjelu ugovora prije nego zapone
izvedba tog ugovora (stavovi 43.-44.).
SP je takoer zakljuio da injenica da postoji opcija pokretanja postupka za ponitenje ugovora ne
kompenzira za nemogunost osporavanja dodjele ugovora prije njegovog zakljuenja.
C-327/08 Francuska mirovanje
Evropska komisija protiv Republike Francuske
Presuda od 11. juna 2009., nema miljenja nezavisnog odvjetnika
U ovom predmetu, SP je smatrao da odreene odredbe francuskog zakona o nabavkama koje
implementiraju direktive o pravnim lijekovima ne ispunjavaju zahtjeve tih direktiva.
Relevantne odredbe iz zakona o nabavkama propisivale su minimum od 10 dana za period mirovanja
izmeu obavjetenja i dodjele. Meutim, odredbe su takoer zahtijevale da strana koja namjerava
osporiti odluku mora poslati formalni dopis namjere ugovornom organu. Ugovorni organ nakon toga
ima 10 dana za razmatranje tog dopisa. Na ovaj drugi desetodnevni period se ne primjenjuje nikakav
formalan period mirovanja. Stoga je bilo mogue da ugovorni organ tokom tog perioda dodijeli
ugovor, usprkos primitku formalnog dopisa namjene. Zakon je takoer predviao skraivanje
minimalnog desetodnevnog perioda mirovanjau sluajevima hitnosti.
Desetodnevni period za razmatranje: SP je zakljuio da su odredbe zakona protivne pravilima
mirovanja iz Direktive o pravnim lijekovima.
Skraivanje perioda mirovanja u sluajevima hitnosti: SP je zakljuio da je bilo prihvatljivo dozvoliti
skraivanje perioda mirovanja od minimalno deset dana u sluajevima hitnosti, pod uslovom da
ostane razuman period odlaganja koji privrednim subjektima omoguuje djelovanje (stav 44.). Sud
nije ispitivao definiciju razumnog perioda odlaganja u ovakvim okolnostima.
140
C-455/08 Irska mirovanje

Evropska komisija protiv Republike Irske
U ovom predmetu, SP je smatrao da odreene odredbe irskog zakona kojim se provode direktive o
pravnim lijekovima ne ispunjavaju zahtjeve tih direktiva.
Irski zakon o nabavkama predviao je zahtjev obavjetavanja ponuaa o dodjeli ugovora. Pisano
obavjetenje trebalo je da obuhvati osnovni razlog, ili razloge, zato ta ponuda nije odabrana
ponuda. Od ugovornih organa se takoer zahtijevalo da utvrde period mirovanja od 14 dana od
datuma obavjetenja. Nije im bilo dozvoljeno zakljuivati ugovor tokom tog perioda mirovanja.
Meutim, zakon nije propisao nikavu obavezu da se u to prvo pismeno obavjetenje ukljue
informacije o i) karakteristikama i relativnim prednostima odabrane ponude, i ii) nazivu uspjenog
ponuaa. Ponuai koji su te informacije eljeli saznati morali su ih traiti od ugovornog organa.
Ugovorni organ je imao 15 dana da na to odgovori.
SP je zakljuio da odredbe irskog zakona ponuaima osporavaju pravo na efikasne privremene mjere
(stavovi 31. i 34.) i stoga nisu u skladu sa zahtjevima direktiva o pravnim lijekovima.
Pravni lijekovi privremene mjere i odteta
C-568/08 Combinatie Spijker
Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie, Van Spijker Infrabouw BV, De Jonge Konstruktie
BV protiv Provincie Drenthe
U ovom predmetu, SP je razmatrao prirodu pravnog sistema za primjenu privremenih mjera. Takoer
se osvrnuo na mogunost da razliiti sudovi koji odluuju o privremenim mjerama i o materijalnom
predmetu mogu doi do razliitih zakljuaka. Pored toga, SP je ispitivao pitanje odgovornosti drave
da plati odtetu.
Do predmeta je dolo zbog postupka dodjele ugovora o radovima za renoviranje dva mosta preko
velikog plovnog puta. Ugovorni organ je dodijelio ugovor privrednom drutvu MFE. Nekoliko
neuspjenih ponuaa, ukljuujui i Combinatie Spijker (Combinatie), osporilo je odluku o dodjeli.
Combinatie je tvrdio da je ponuda MFE-a nevaea. Tvrdio je da postoji ozbiljna sumnja da MFE ne
ispunjava kriterije za dodjelu, ime je dodjela nezakonita. Ugovorni organ je nakon toga pisao svim
ponuaima, navodei da je odluio povui poziv na dostavljanje ponuda zbog proceduralnih greaka.
MFE se umijeao u pritubu drutva Combinatie.
Na raspravi o privremenim mjerama, sud je zakljuio da MFE zaista ispunjava zahtjeve ugovornog
organa. Sud je utvrdio, s trenutnim uinkom, da je ugovornom organu zabranjeno dodijeliti ugovor
bilo kome osim drutvu MFE. Ugovorni organ je nakon toga dodijelio ugovor drutvu MFE.
Dodjela ugovora uzrokovala je dodatnu tubu drutva Combinatie i drugih. Sud koji je zaprimio tubu
je zakljuio da je ugovor dodijeljen drutvu MFE pravno vaei. Jedina tuba koja je bila dostupna
drutvu Combinatie i drugim bila je, stoga, tuba za naknadu tete.
Sud koji je odluivao o tubi za naknadu tete uputio je niz poprilino sloenih pitanja SP-u. SP nije
razmatrao sva dostavljena pitanja, ve se odluio fokusirati samo na nekoliko kljunih stvari, kako
slijedi:
141
Sistem brzog donoenja odluka o privremenim mjerama: Direktiva o pravnim lijekovima ne iskljuuje
uspostavu sistema u kojem, da bi se dobila brza odluka, jedina dostupna procedura je ona koja ima
sljedee karakteristike:
Usmjerena je na primjenu brze, obavezne mjere.

Pravnici nemaju pravo razmjenjivati miljenja.
Ne iznose se dokazi, u pravilu, osim u pisanoj formi.
Nisu primjenjiva zakonska pravila o dokazima.
Presuda ne vodi konanom utvrivanju pravne situacije i ne predstavlja dio procesa
donoenja odluke koji vodi konanoj odluci.
Razlike u odlukama sudova na raspravama o privremenim mjerama i materijalnim raspravama:

Nerazdvojivo je od albenog sistema koji uspostavlja Direktiva o pravnim lijekovima da sud koji
razmatra materijalni predmet moe usvojiti tumaenje prava EU koje se razlikuje od rasprave suda o
primjeni privremenih mjera. Te razlike u ocjenama ne impliciraju da sudski sistem nije usklaen sa
zahtjevima Direktive o pravnim lijekovima.
Direktiva o pravnim lijekovima ne sprjeava sud koji razmatra primjenu privremenih mjera da tumai
Direktivu o pravnim lijekovima na nain koji neki drugi sud koji naknadno razmatra materijalni
predmet smatra pogrenim.
Odgovornost drave za tetu koja nastane zbog povreda prava EU: Kada povrede prava EU uzrokuju
tetu pojedincima za koju drava moe biti odgovorna, oteeni pojedinci imaju pravo na obeteenje
kada:
vladavina prava EU koja je prekrena ima svrhu da im da prava; i

povreda pravila je dovoljno ozbiljna; i
postoji direktan uzrono-posljedini odnos izmeu povrede i gubitka ili tete koju su pojedinci
pretrpjeli.
U nedostatku bilo kakvih odredbi prava EU, unutranji pravni poredak svake drave lanice utvruje
kriterije za naknadu tete do koje doe zbog povrede propisa o nabavkama EU. Naknada tete
podlijee ispunjavanju zahtjeva koji su gore navedeni i usklaenosti sa principima ekvivalentnosti i
efikasnosti.
C-314/09 Strabag
Stadt Graz protiv Strabag AG, Teerag-Asdag AG, Bauunternehmung Granit GesmbH
Presuda od 30. septembra 2010., nema miljenja nezavisnog odvjetnika
U ovom predmetu, SP je razmatrao da li pravni lijek odtete koji je dostupan prema Direktivi o
pravnim lijekovim moe biti uslovljen dodatnim zahtjevom krivice na strani ugovornog organa.
Do ovog predmeta je dolo 1998. godine u kontekstu postupka dodjele ugovora za kupovinu asfalta.
Podneseno je ukupno 14 ponuda, a ugovor je dodijeljen drutvu HFB. Strabag je bio drugorangirani
ponua.
Strabag i nekoliko drugih neuspjenih ponuaa pokrenuli su albeni postupak pred tijelom za
razmatranje albi u nabavkama. Tvrdili su da je ponuda drutva HFB trebala biti iskljuena jer nije
posjedovalo neophodno postrojenje za izvedbu ugovora.
U isto vrijeme, Strabag i drugi su podnijeli zahtjev tijelu za razmatranje albi za privremene mjere.
Traili su od tog tijela da zabrani ugovornom organu da dodijeli ugovor dok se eka odluka o
materijalnom aspektu albe.
Tijelo za albe je odbacilo albeni postupak i zahtjev za privremene mjere 10. juna 1999. godine. etiri
142
dana nakon toga, ugovorni organ je dodijelio ugovor drutvu HFB.

U oktobru 2002. godine, vii sud je ponitio odluku tijela za albe na osnovi da ponuda drutva HFB
nije usklaena sa pozivom na dostavljanje ponuda. Vii sud je smatrao da je ponuda neusklaena
zbog toga to je drutvo HFB moglo da koristi postrojenje za mijeanje asfalta tek kasnije tokom
trajanja ugovora. U svojoj odluci iz 2003. godine, vii sud je zakljuio da je dodjela ugovora drutvu
HFB bila nezakonita.
Strabag i drugi su nakon toga podnijeli tubu protiv ugovornog organa za odtetu u iznosu od EUR
300.000. Tvrdili su da je ponuda drutva HFB trebala biti iskljuena na osnovu nepopravljivog
nedostatka. Stoga je ponuda drutva Strabag trebala biti prihvaena. Ugovorni organ je pogrijeio jer
nije odbio ponudu HFB kao neusklaenu sa uslovima poziva na dostavljanje ponuda. Odluka tijela za
albe u nabavkama nije mogla osloboditi ugovorni organ, koji je djelovao na vlastiti rizik. Ugovorni
organ je tvrdio da je bio obavezan odlukom tijela za albe te da to, stoga, nije njegova greka.
Nacionalno zakonodavstvo je predvialo da je odteta dostupna samo kada se radi o krivici
ugovornog organa. Meutim, prema tom zakonodavstvu, krivica na strani ugovornog organa se
pretpostavljala, a teret dokazivanja je bio na ugovornom organu da bi izbjegao odgovornost.
Predmet se nastavio, po albi, pred austrijskim sudovima. Vrhovni sud pravde Austrije uputio je niz
pitanja SP-u. SP je razmatrao dole navedeno pitanje. U svjetlu odluke o ovom prvom pitanju, SP je
odluio da nema potrebe da razmatra ostala pitanja koja je uputio nacionalni sud.
Da li Direktiva o pravnim lijekovima iskljuuje nacionalno pravilo prema kojem zahtjev za naknadu
tete zbog krenja propisa o nabavkama Zajednice koje je izvrio ugovorni organ podlijee zahtjevu
krivice?
SP je smatrao da pravni lijek odtete treba biti osloboen zahtjeva krivice.
Direktiva o pravnim lijekovima iskljuuje nacionalno pravilo koje zahtijeva krivicu na strani ugovornog
organa da bi se dozvolilo pravo na naknadu tete. Ovo pravilo se primjenjuje ak i sluaju
pretpostavljanja krivice. Princip da krivica nije relevantna omoguuje utvrivanje efikasnog pravnog
lijeka kada se drugi pravni lijekovi ne mogu dobiti. Ovo je sluaj, na primjer, kada postoji vremensko
ogranienje ili kada je jedini dostupni pravni lijek dodjela odtete zbog vremena podnoenja zahtjeva
(stavovi 30.-45.).
143
Tekstovi presuda Suda pravde Evropske unije
144
PRESUDA SUDA (Tree vijee)

10. mart 2011. (*)
(Javne nabavke Direktiva 2004/18/EZ Koncesija za javne usluge Usluge spaavanja
Razlika izmeu ugovora o javnoj nabavci usluga i koncesije za usluge)
U predmetu C 274/09,
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema lanu 234. Ugovora o EZ koji je uputio
Oberlandesgericht Mnchen (Njemaka), odlukom od 2.7.2009., koju je Sud zaprimio
20.7.2009., u postupku
Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler
protiv
Zweckverband fr Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung Passau,
Tree strane:
Malteser Hilfdienst eV,
Bayerisches Rotes Kreuz,
SUD (Tree vijee),
u sastavu K. Lenaerts, predsjednik Vijea, D. vby, E. Juhsz (izvjestitelj), G. Arestis i T. von
Danwitz, sudije,
Nezavisni odvjetnik: J. Mazk,
Registrar: B. Flp, administrator,
Imajui u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave odrane 24.6.2010.,
po razmatranju oitovanja koja su podnijeli:
Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler - B. Stolz i P. Kraus, advokati,
Zweckverband fr Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung Passau - M. Kuffer i D. Bens,
advokati,
Malteser Hilfsdienst eV, W. Schmitz-Rode - advokat,
Bayerisches Rotes Kreuz, E. Rindtorff - advokat,
Vlada Njemake - M. Lumma i J. Mller, u svojstvu zastupnika,
Vlada eke - M. Smolek, u svojstvu zastupnika,
Vlada vedske - S. Johannesson, u svojstvu zastupnika,
145
Evropska komisija - C. Zadra i G. Wilms, u svojstvu zastupnika,

nakon sasluanog miljenja Nezavisnog odvjetnika, na raspravi odranoj 9.9.2010. godine,
donosi sljedeu
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumaenje lana 1.(2)(a) i (d) i lana 1.(4) Direktive
2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijea od 31.3.2004. o koordiniranju postupaka dodjele
ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci
usluga (Slubeni glasnik 2004 L 134, str. 114.).
Zahtjev je upuen u okviru postupka izmeu strana Privater Rettungsdienst und

Krankentransport Stadler (Stadler) i Zweckverband fr Rettungsdienst und
Feuerwehralarmierung Passau (Opinsko udruenje za usluge spaavanja i protivpoarni alarm,
Passau; Opinsko udruenje Passau) u vezi sa dodjelom ugovora o nabavci usluga u oblasti
spaavanja. Strane se naroito spore oko kategorizacije navedenih ugovora kao ugovora o
javnim uslugama ili koncesije za usluga.
Pravni okvir
Zakonodavstvo Evropske unije
lan 1. Direktive 2004/18 glasi:
2.
(a) Ugovori o javnoj nabavci su ugovori sa finansijskim interesom sklopljeni u

pisanom obliku izmeu jednog ili vie privrednih subjekata i jednog ili vie ugovornih
organa, iji je predmet izvoenje radova, isporuka robe ili pruanje usluga u smislu
ove Direktive.
(d) Ugovori o javnim uslugama su ugovori o javnoj nabavci koji nisu ugovori o
javnim radovima, ni ugovor o javnoj nabavci robe, iji je predmet pruanje usluga
navedenih u Aneksu II.
4.
Koncesija za usluge je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje
se samo u injenici da se naknada za pruanje usluga sastoji ili samo od prava na iskoritavanje
usluga, ili od tog prava zajedno s plaanjem.
Nacionalno zakonodavstvo
4
Bavarski zakon o uslugama spaavanja (Bayerisches Rettungsdienstgesetz; Bavarski zakon) je

stupio na snagu 1.1.2009. godine. U nastavku su date relevantne odredbe ovog zakona za
potrebe ovog predmeta.
lan 1. Predmet i svrha
146
Ovim Zakonom je regulirano hitno spaavanje, prijevoz pacijenata u pratnji ljekara, prijevoz
bolesnika, spaavanje u planini i peinama i spaavanje iz vode (spasilaka sluba). Pruanje
usluga spaavanja na cijelom podruju je javni zadatak i osigurava ga javna sluba spaavanja
lan 4. Tijela kojima se zadatak povjerava

(1)
Okruzi i opine koje nisu dio okruga zaduene su da osiguraju pruanje javne usluga
spaavanja u podrujima koje pokrivaju slube spaavanja u skladu sa ovim Zakonom
(2)
Najvii organ slube spaavanja, nakon konsultiranja ukljuenih krovnih opinskih
organizacija, propisom utvruje podruja slubi spaavanja, tako da sluba spaavanja moe
funkcionirati na efektivan i ekonomian nain.
(3)
Okruzi i opine koje nisu dio okruga a nalaze se u istom podruju slube spaavanja
svoje zadatke utvrene ovim Zakonom izvravaju zajedno sa opinskim udruenjem za usluge
spaavanja i protivpoarni alarm.
lan 13. Dodjela ugovora o hitnom spaavanju, prijevozu pacijenata u pratnji ljekara i prijevozu
bolesnika
(1)
Opinsko udruenje za usluge spaavanja i protivpoarni alarm e izvravanje
zadataka hitnog spaavanja, prijevoza pacijenata u pratnji ljekara i prijevoza bolesnika na
kopnu povjeriti sljedeim organizacijama:
1.
Bayerisches Rotes Kreuz (Bavarski Crveni kri)
2.
Arbeiter-Samariter-Bund (Radniki samaritanski savez)
3.
Malteser-Hilfsdienst (Malteka sluba za pomo),
4.
Johanniter-Unfall-Hilfe (Pomo Sv. Ivana u nesrei) ili
5.
sline organizacije za pomo.
(2)
Ukoliko organizacije za pruanje pomoi nisu spremne ili nisu u poziciji da preuzmu
taj zadatak, opinsko udruenje za usluge spaavanja i protivpoarni alarm e pruanje usluga
spaavanja na kopnu povjeriti treim licima ili e ih pruati samo ili putem svojih lanova.
(3)
Opinsko udruenje za usluge spaavanja i protivpoarni alarm po vlastitom
nahoenju, a nakon propisne procjene okolnosti, donosi odluku o odabiru privrednog subjekta
i obimu dodijeljenog ugovora. Odluka o odabiru se donosi na transparentan nain, u skladu sa
objektivnim kriterijima. Opinsko udruenje za usluge spaavanja i protivpoarni alarm
propisno objavljuje predstojee donoenje odluke o odabiru, kako bi se mogli prijaviti
zainteresirani pruatelji usluga.
(4)
Pravni odnos izmeu opinskog udruenja za usluge spaavanja i protivpoarni alarm
i lica kojem se povjeri pruanje usluga spaavanja reguliran je ugovorom javnog prava.
lan 21. Zahtjev za ovlatenjem

147
(1)
Svakom licu koje je angairano na hitnom spaavanju, prijevozu pacijenata u pratnji
ljekara ili prijevozu bolesnika potrebno je ovlatenje.
lan 24. Uslovi za davanje ovlatenja
(2)
Ovlatenje za pruanje usluga hitnog spaavanja, prijevoza pacijenata u pratnji ljekara
ili prijevoza bolesnika u javnoj slubi spaavanja izdaje se ako ugovor javnog prava prema
lanu 13.(4) dostavljen
(4)
Ovlatenje za prijevoz bolesnika izvan slube javnog spaavanja nee se izdati ako se
predvia da e javni interes u efikasnoj slubi spaavanja biti kompromitiran izvravanjem
navedenog ovlatenja
lan 32. Naplata i osnova naknada za koritenje

Naknade za koritenje se naplauju pri pruanju usluga spaavanja, ukljuujui angaman
ljekara. Naknade za koritenje su bazirane na trokovima koji se mogu procijeniti u skladu sa
ekonomskim principima koji su primjenjivi na preduzea, i u skladu su sa propisnim pruanjem
usluga, ekonominim upravljanjem i efikasnom organizacijom
lan 34. Naknade za koritenje usluga subjekta koje se odnose na hitno spaavanje, prijevoz
pacijenata u pratnji ljekara i prijevoz bolesnika
(2)
Institucije socijalnog osiguranja e se sa osobama koje vode slubu spaavanja ili
svojim lokalnim organima uprave (Lander Federation) usaglasiti oko jednoobraznih naknada za
koritenje, koje e naplaivati za hitno spaavanje, prijevoz pacijenata u pratnji ljekara i prijevoz
bolesnika ...
(3)
Sporazum o naknadama za koritenje se zakljuuje unaprijed za svaku godinu.
(4)
Trokovi hitnog spaavanja, prijevoza pacijenata u pratnji ljekara i prijevoza bolesnika
pripisuju se korisnicima u skladu sa jednoobraznim standardima. Privredni subjekti e naknade
za koritenje usaglaene sa institucijama socijalnog osiguranja naplaivati i od svih drugih lica i
tijela koja zatrae usluge javne slube spaavanja.
(5)
Naknade za koritenje se u svakom sluaju baziraju na procijenjenim dozvoljenim
trokovima pruanja usluga u oblastima hitnog spaavanja, prijevoza pacijenata u pratnji
ljekara i prijevoza bolesnika iz druge reenice lana 32., te procijenjenom broju operacija u
periodu rada. Trokovi pruanja usluga ukljuuju i trokove angamana ljekara u slubi
spaavanja, te trokove aktivnosti Centralnog ureda za sravnjenje za Slubu spaavanja u
Bavarskoj, u skladu sa stavom 8. Institucije socijalnog osiguranja u svakom od sluajeva
posebno dogovaraju procijenjene trokove u relevantnom periodu sa individualnim subjektima,
sa subjektima sa integriranim sjeditima i Centralnim uredom za sravnjenje za Slubu
spaavanja u Bavarskoj. Trokovi se mogu dogovoriti u vidu budeta.
148
(6)
Ako se sporazum o naknadi za koritenje iz stava 2. ili sporazum iz stava 5. ne realizira
do 30. novembra u finansijskoj godini koja prethodi periodu naplate naknade, organizirat e se
arbitrani postupak pred arbitranim odborom za naknade o iznosu procijenjenih trokova i
naknada za koritenje Naknade za koritenje se nee retroaktivno korigirati.
(7)
Procijenjeni trokovi dogovoreni sa institucijama socijalnog osiguranja ili trokovi koji
su utvreni kao obavezujui e se plaati od naknada primljenih za hitno spaavanje, prijevoz
pacijenata uz pratnju ljekara i prijevoz bolesnika (sravnjenje prihoda). Nakon isteka perioda
naplate naknada, svaki subjekt, svaki subjekt sa zajednikim sjeditem i Centralni ured za
sravnjenja za Slubu spaavanja u Bavarskoj e u konanom izvjetaju dokazati stvarne trokove
i uporediti ih sa onim utvrenim u sporazumu o trokovima (ispostavljanje rauna). Ako se
pojavi razlika izmeu stvarnih i procijenjenih trokova koje institucije socijalnog osiguranja
priznaju u okviru sporazuma o trokovima, rezultat ispostavljanja rauna e se rjeavati u
narednim pregovorima o moguim naknadama; navedeno nije mogue ako su trokovi subjekta
ili Centralni ured za sravnjenja dogovoreni u vidu budeta.
(8)
U provedbi stavova 2. 7. i lana 35., trait e se usluge Centralnog ureda za
sravnjenja za Slubu spaavanja u Bavarskoj, koji naroito:
1. uestvuje kao savjetnik u dogovaranju naknada za koritenje u skladu sa stavom 2. i u vezi sa
sporazumima iz stava 5.;
2. na osnovu procijenjenih trokova ukljuenih strana i predvienog broja operacija javne
slube spaavanja, obraunava potrebne naknade za koritenje i predlae ih ukljuenim
stranama za dogovor; to se odnosi i na potrebne korekcije naknada za koritenje tokom tekue
finansijske godine;
3. naplauje naknade za koritenje usluga slube javnog spaavanja od osoba koje su
odgovorne za plaanje trokova ;
4. vri sravnjenje prihoda;
5. vri [isplate privrednom subjektu po osnovu] trokova pruanja usluga ;
6. analizira ispostavljanje rauna od strane subjekata u pogledu njihove prihvatljivosti i
ispravnosti obrauna;
7. priprema revidirani opi izvjetaj o raunu za javnu slubu spaavanja.
Centralni ured za sravnjenja za Slubu spaavanja u Bavarskoj prua navedene usluge na
neprofitnoj osnovi. Sve ukljuene strane su dune podrati Centralni ured za sravnjenja za
Slubu spaavanja u Bavarskoj u izvrenju njegovih zadataka i pruiti mu informacije i pisanu
dokumentaciju koja je potrebna za te svrhe.
lan 48. Odbori za arbitrau
(3)
Pored predsjedavajueg, Odbor za arbitrau ine:
1.
u sporovima o naknadama za koritenje usluga spaavanja na kopnu, tri lana za
subjekte za spaavanje na kopnu i tri lana za institucije socijalnog osiguranja
149
(5)
Predsjedavajueg odbora za arbitrau o naknadama i njegovog opunomoenika
imenuju zajedniki subjekti koji pruaju javne usluge spaavanja, Bavarsko udruenje ljekara
zdravstvenog osiguranja, osobe koje su zaduene da osiguraju prisustvo ljekara u pratnji
pacijenata koji se transportuju i institucije socijalnog osiguranja.
lan 49. Organi nadleni za slube spaavanja
(1)
Organi nadleni za provedbu ovog Zakona su:
1.
Bavarsko ministarstvo unutarnjih poslova kao najvii organ nadlean za slube
spaavanja,
lan 53. Propisi i upravne odredbe

(1)
Najvii organ nadlean za slube spaavanja moe propisom:
11.
uspostaviti Centralni ured za sravnjenja za Slubu spaavanja u Bavarskoj
Spor u glavnom postupku i upuena prethodna pitanja

5
Stadler je pruao usluge spaavanja opinskom udruenju Passau u Bavarskoj do 31.12.2008.,

kada je prekinut njihov ugovor s udruenjem. Osporio je valjanost tog prekida pred Upravnim
sudom (Verwaltungsgericht, Njemaka) i zatraio privremeni nalog koji e mu omoguiti da
provede ugovor dok se eka na odluku u glavnom postupku. Svi njegovi navodi su odbaeni.
Tokom navedenog postupka, opinsko udruenje Passau je navelo da je namjeravalo, bez

prethodnog objavljivanja tendera za nabavku usluga, povjeriti pruanje usluga spaavanja
drugim preduzeima, prvobitno na osnovu privremenih ugovora, prije dodjele konanog
ugovora u postupku zasnovanom na proceduri odabira iz lana 13.(3) Bavarskog zakona.
Opinsko udruenje Passau je napravilo privremene ugovore sa Malteser Hilfsdienst eV i

Bayerisches Rotes Kreuz.
Stadler je pismom od 17.12.2008. godine osporio postupak koji je provelo opinsko udruenje
Passau i pokrenuo tubu pred Odborom za javne nabavke (Vergabekammer), koji je tubu
odbacio kao nedoputenu.
Stadler je potom uloio albu na navedenu odluku Viem regionalnom sudu u Minhenu
(Oberlandesgericht Mnchen, Njemaka).
10
Prema sudu koji upuuje zahtjev, svrha postupka je da se utvrdi da li se pruanje spornih usluga
u Bavarskoj mora klasificirati kao koncesija za pruanje usluga ili ugovor o pruanju usluga i
koje su zakonske posljedice takve klasifikacije. Navedena klasifikacija zavisi od tumaenja lana
1.(4) Direktive 2004/18, u kojem je definiran koncept koncesije za pruanje usluga.
11
U Passau, ugovori o pruanju usluga spaavanja graanstvu zakljuuju se prema tzv. modelu
koncesije izmeu ugovornog organa, opinskog organa Passau i pruatelja usluga.
12
Iznos naknade za koritenje navedenih usluga spaavanja dogovara se izmeu institucije

socijalnog osiguranja i odabranog pruatelja usluga. Prema drugoj reenici lana 32. Bavarskog
zakona, naknade za koritenje se moraju izraunavati na osnovu trokova koji se mogu
150
procijeniti u skladu sa ekonomskim principima koji se primjenjuju na preduzea i odgovaraju

propisnom pruanju usluga, ekonominom upravljanju i efikasnoj organizaciji. Dogovoreni
procijenjeni trokovi plaaju se od naknada primljenih za hitno spaavanje, prijevoz pacijenata
uz pratnju ljekara i prijevoz bolesnika. Kada se institucija socijalnog osiguranja i pruatelj usluga
ne slau oko iznosa navedenih naknada, stvar se moe iznijeti pred odbor za arbitrau, ije se
odluke mogu osporiti pred upravnim sudovima.
13
Odabrani pruatelj usluga prima naknade od centralnog ureda za sravnjenja, koji je uspostavio
bavarski ministar unutarnjih poslova, i ije je usluge obavezan koristiti prema zakonu. Navedeni
ured prebacuje uplate na raun pruatelja usluga, na sedminoj ili mjesenoj osnovi, na osnovu
ukupnog godinjeg iznosa naknade koji je izraunat unaprijed, neovisno od broja stvarnih
intervencija spaavanja. Ako se na kraju godine pojavi manjak, on podlijee naknadnim
pregovorima.
14
Osobe sa privatnim osiguranjem i neosigurane osobe koje, prema tvrdnjama suda koji upuuje
zahtjev, ine 10% dunika, plaaju iste naknade za koritenje kao i osobe koje su osigurane u
okviru obavezne zakonske sheme.
15
Sud koji upuuje zahtjev napominje da u Njemakoj postoji alternativna metoda za pruanje
usluga spaavanja, poznata pod nazivom tenderski model. U nekim Lnder, ukljuujui
Saksoniju, ugovorni organ odgovoran za slube spaavanja direktno plaa pruateljima usluga.
Javni organi koji su odgovorni za slube spaavanja dogovaraju navedenu naknadu u
pregovorima sa institucijama socijalnog osiguranja i potom je isplauju pruateljima usluga. Taj
je model Bundesgerichtshof (Federalni sud pravde u Njemakoj) ve klasificirao kao ugovor o
nabavci usluga.
16
Razlike izmeu tenderskog modela u Lnder poput Saksonije i koncesijskog modela u Lnder
poput Bavarske su u tome to se, u prvom sluaju, o zakonskim naknadama za koritenje
pregovara izmeu ugovornog organa odgovornog za slube spaavanja i drugog ugovornog
organa (institucija socijalnog osiguranja), a pruatelja usluga navedeni sporazum obavezuje,
dok u drugom sluaju pruatelj usluga dogovara iznos naknade za koritenje sa drugim
ugovornim organom (institucija socijalnog osiguranja).
17
Stoga se za sud koji upuuje zahtjev pojavljuje pitanje da li jednostavan odabir drugaije
metode pregovaranja moe znaiti da se, u jednom sluaju, mora objaviti tender za nabavku
usluga spaavanja i dodjelu ugovora o nabavci usluga, u skladu sa Direktivom 2004/18 i, u
drugom sluaju, da li bi se primjena pravila o dodjeli ugovora o javnoj nabavci usluga mogla
iskljuiti na osnovu injenice da navedeni ugovor predstavlja koncesiju za pruanje usluga.
18
Pored toga, sud koji upuuje zahtjev smatra da se iz sudske prakse Suda pravde moe zakljuiti
da ugovara preuzima rizik u pruanju date usluge, kada naknadu plaa tree lice, a da bi se to
pruanje usluge okarakteriziralo kao koncesija za pruanje javnih usluga. Dakle, ako se u
razlikovanju koncesije za pruanje usluga i ugovora o nabavci usluga odluujuim kriterijem
smatra preuzimanje ekonomskog rizika od strane ugovaraa, pojavljuje se pitanje da li je
navedeno preuzimanje rizika u bilo kom obliku dovoljno, sve dok se preuzima cjelokupan rizik
koji inae snosi ugovorni organ.
19
Navedena je razlika jo suptilnija zato to, kako naglaava sud koji upuuje zahtjev, kod
koncesijskog modela pruatelj usluga snosi samo ogranien ekonomski rizik.
20
U tim okolnostima, Oberlandesgericht Mnchen je odluio obustaviti postupak i Sudu pravde

uputiti zahtjev za prethodnom odlukom o sljedeim pitanjima:
(1) Da li se ugovor o pruanju usluga (ovdje, usluge spaavanja) pod uslovima u kojima
ugovorni organ naknadu ne isplauje direktno ugovarau, nego:
151
(a)
naknada za koritenje usluga se utvruje pregovorima izmeu ugovaraa i treih

lica, odnosno ugovornih organa (ovdje, institucije socijalnog osiguranja),
(b)
ako se ne postigne sporazum, odluku donosi odbor za arbitrau formiran za te

svrhe, ija odluka podlijee reviziji na dravnim sudovima, i,
(c)
naknada se plaa ugovarau, ne direktno od strane korisnika, nego putem

redovnih isplata na raun od strane centralnog ureda za sravnjenja, ije usluge
ugovara mora koristiti prema zakonu,
iskljuivo iz tog razloga smatra koncesijom za pruanje usluga u smislu lana 1.(4) Direktive,
koja se razlikuje od ugovora za nabavku usluga iz lana 1.(2)(a) i (d) Direktive?
(2) Ako je odgovor na prvo upueno pitanje negativan, postoji li koncesija za pruanje usluga
kada je operativni rizik povezan za javnim uslugama ogranien zbog:
(a)
(b)
u skladu sa zakonskom odredbom, naknade za koritenje usluga baziraju se na

trokovima koji se mogu procijeniti u skladu sa ekonomskim principima koji se
primjenjuju na preduzea i odgovaraju propisnom pruanju usluga, ekonominom
upravljanju i efikasnoj organizaciji,
naknade za koritenje plaaju solventne institucije socijalnog osiguranja,
u oblasti reguliranoj ugovorom se garantira odreeni nivo ekskluziviteta, ali ugovara u

potpunosti preuzima taj ogranieni rizik?
Pitanja upuena u okviru zahtjeva za prethodnu odluku
21
S obzirom da su dva pitanja suda koji je uputio zahtjev povezana, primjereno je zajedno ih
analizirati.
22
Preliminarno se mora napomenuti da su ugovori o pruanju usluga spaavanja graanstvu, koje

je dodijelilo opinsko udruenje Passau zakljueni u formi tzv. koncesijskog modela. Taj model
nabavke se moe razlikovati od tenderskog modela, koji predstavlja metodu dodjele ugovora
o javnoj nabavci usluga (u tom smislu, vidi predmet C-160/08 Komisija v. Njemake [2010.] ECR
I-0000, stav 131.), u injenici da u okviru koncesijskog modela naknada ne potjee od
ugovornog organa, nego od suma koje je od korisnika usluge naplatio centralni ured za
sravnjenja. Naknade za koritenje usluge dogovaraju se izmeu institucije socijalnog osiguranja
i pruatelja usluga kojeg odabere opinski organ u Passau.
23
U tom smislu, na poetku se mora napomenuti da se pitanje da li se neka operacija moe

svrstati pod koncesiju za pruanje usluga ili ugovor o javnoj nabavci usluga mora razmatrati
iskljuivo u svjetlu prava Evropske unije (vidi, izmeu ostalog, predmet C-382/05 Komisija
protiv Italije [2007.] ECR I-6657, stav 31., i predmet C-196/08 Acoset [2009.] ECR I-9913, stav
38.).
24
Iz poreenja definicija ugovora o javnoj nabavci usluga i koncesije za pruanje usluga iz lana
1.(2)(a) i (d), odnosno lana 1.(4) Direktive 2004/18 slijedi da razlika izmeu ugovora o javnoj
nabavci usluga i koncesije za pruanje usluga lei u naknadi za pruanje usluga. Ugovor o
nabavci usluga podrazumijeva naknadu koju, iako nije jedina, ugovorni organ direktno plaa
pruatelju usluga (u tom smislu, vidi predmet C-458/03 Parking Brixen [2005.] ECR I-8585, stav
39., i Komisija protiv Italije, stavove 33. i 40.), dok se u sluaju koncesije za pruanje usluga
naknada za pruanje usluga sastoji od prava na eksploataciju usluge, samog ili zajedno sa
plaanjem (u tom smislu, vidi predmet C-206/08 Eurawasser [2009.] ECR I-8377, stav 51.).
25
Kada se radi o ugovoru o javnoj nabavci usluga, injenica da pruatelju usluge naknadu ne plaa
152
ugovorni organ direktno, nego ima pravo da je naplauje od treih lica, ispunjava zahtjev u
pogledu naknade iz lana 1.(4) Direktive 2004/18 (vidi Eurawasser, stav 57.).
26
Dakle, iako je metoda naplate naknada jedan od faktora koji odreuju klasifikaciju koncesije za
pruanje usluga, iz sudske prakse takoer slijedi da koncesija podrazumijeva da pruatelj usluga
preuzima rizik kod pruanja date usluge i da injenica da se rizik kod pruanja date usluge na
prenosi na pruatelja usluge pokazuje da predmetna transakcija predstavlja ugovor o javnoj
nabavci usluga, a ne koncesiju za pruanje usluga (Eurawasser, stavovi 59. i 68. i citirana sudska
praksa).
27
U glavnom postupku je iz naloga za upuivanje zahtjeva oigledno da pruatelj usluga

spaavanja takoer ne prima naknadu od ugovornog organa koji je dodijelio predmetni ugovor,
nego da, prema Bavarskom zakonu, ima pravo na naknade za koritenje od institucija
socijalnog osiguranja od kojih su osigurane osobe primile usluge spaavanja, ili ak od osoba sa
privatnim osiguranjem ili neosiguranih osoba koje su primile takve usluge.
28
injenica da iznos naknade za koritenje ne odreuje jednostrano pruatelj usluga spaavanja,

nego putem sporazuma sa institucijama socijalnog osiguranja koje same imaju status
ugovornog organa (u tom smislu, vidi predmet C-300/07 Hans & Christophorus Oymanns
[2009.] ECR I-4779, stavovi 40. do 59.), i da te naknade ne plaaju direktno korisnici navedenih
usluga odabranom pruatelju usluge, nego putem centralnog ureda za sravnjenja, koji je
zaduen za naplatu i doznaavanje tih naknada putem redovnih uplata na raun, ne utie na taj
zakljuak. Ostaje injenica da sve naknade koje pruatelj usluge dobije potjeu od osoba koje
nisu ugovorni organ koji je dodijelio ugovor.
29
U predmetu poput ovog u glavnom postupku, da bi se utvrdilo postojanje koncesije za pruanje

usluga u smislu lana 1.(4) Direktive 2004/18, jo je potrebno utvrditi da li je dogovorena
metoda plaanja naknade u obliku prava pruatelja usluga ne eksploataciju usluge i da li
podrazumijeva da on preuzima rizik u pruanju predmetne usluge. Iako taj rizik na poetku
moe biti vrlo ogranien, da bi se ugovor svrstao pod koncesiju za pruanje usluga, potrebno je
da ugovorni organ na vlasnika koncesije prenese sav ili znaajan dio rizika sa kojim se suoava
(u tom smislu, vidi Eurawasser, stavovi 77. i 80.).
30
U glavnom postupku, opinski organ u Passau je odabranim pruateljima usluga u periodu od

nekoliko godina povjerio potpunu tehniku, administrativnu i finansijsku realizaciju usluga
spaavanja za koje je bio odgovoran, u skladu sa lanom 4.(1) Bavarskog zakona.
31
Odabrani pruatelji usluga su tako odgovorni za pruanje usluge spaavanja u administrativnom

okrugu opinskog organa Passau, u skladu sa uslovima utvrenim ugovorom i Bavarskim
zakonom.
32
Stadler osporava tvrdnju da je spomenutom transakcijom opinski organ Passau prenio i rizik
pruanja datih usluga na odabrane pruatelje usluga.
33
U tom smislu, mora se napomenuti da je, kada naknada pruatelja dolazi iskljuivo od treeg
lica, prenos veoma ogranienog poslovnog rizika od strane ugovornog organa dovoljan za
utvrivanje koncesije za pruanje usluga (vidi Eurawasser, stav 77.)
34
Nije neuobiajeno da odreeni sektori poslovanja, naroito sektori koji ukljuuju javne
komunalne usluge, poput onih u glavnom postupku, podlijeu pravilima koja mogu uticati na
ograniavanje povezanih finansijskih rizika. Naroito se mora ostaviti otvorenim ugovornim
organima, koji djeluju u dobroj vjeri, da osiguraju pruanje usluga putem koncesije, ako
smatraju da je to najbolji metod za osiguravanje navedene usluge, ak i ako je rizik koji je
povezan sa takvim radom veoma ogranien (Eurawasser, stavovi 72. i 74.).
35
U takvim sektorima, ugovorni organ nema uticaja na detaljna pravila iz javnog prava kojim je
153
usluga regulirana, a time ni na nivo rizika koji se prenosi, niti bi bilo razumno oekivati da javni
organ koji daje koncesiju stvori uslove koji bi bili konkurentniji i ukljuivali vei finansijski rizik
od uslova koji, na raun pravila kojima je reguliran dati sektor, ve postoje u tom sektoru (vidi
Eurawasser, stavove 75. i 76.).
36
Takoer, mora se napomenuti da Sud pravde nije taj koji bi trebao konkretno svrstati
transakcije koje su predmet glavnog postupka. Uloga Suda je ograniena na pruanje
tumaenja zakona Evropske unije domaem sudu, koje e biti korisno za odluku koju domai
sud mora donijeti u sporu koji je pred njim (vidi Parking Brixen, stav 32.). Konkretna klasifikacija
ugovora spada pod nadlenost domaeg suda, koji mora odrediti da li utvrene injenice
zadovoljavaju ope kriterije koje je utvrdio Sud.
37
U tom pogledu, mora se navesti da se ekonomski rizik pruanja datih usluga mora gledati kao
rizik izloenosti hirovima trita (u tom smislu, vidi Eurawasser, stavove 66. i 67.), koji moe
ukljuivati rizik od konkurencije drugih subjekata, rizik da ponuda usluga nee odgovarati
potranji, rizik da oni koji su odgovorni za plaanje nee moi platiti pruene usluge, rizik da
trokovi pruanja usluga nee biti u potpunosti pokriveni prihodom ili, na primjer, rizik od
odgovornosti za oteenja ili tetu nastalu zbog neadekvatnosti usluge (u tom smislu, vidi
predmet C-234/03 Contse i drugi [2005.] ECR I-9315, stav 22., i Hans & Christophorus Oymanns,
stav 74.)
38
Nasuprot tome, rizici poput onih koji su povezani sa loim upravljanjem ili pogrenim
prosudbama privrednog subjekta nisu odluujui za klasifikaciju kao ugovor o javnoj nabavci
usluga ili koncesija za pruanje usluga, jer svaki ugovor nosi navedene rizike, bilo da je u pitanju
ugovor o javnoj nabavci usluga ili koncesija za pruanje usluga.
39
U predmetu u glavnom postupku, prvo se mora primijetiti da iznos naknade za koritenje ne

odreuje jednostrano pruatelj usluga spaavanja, na osnovu pregovora koji se obavezno vode
svake godine. Navedeni pregovori, iji se rezultati ne mogu u potpunosti predvidjeti, ukljuuju
rizik suoavanja pruatelja usluga sa ogranienjima koja su nametnuta tokom trajanja ugovora.
Navedena ogranienja mogu, izmeu ostalog, proizii iz potrebe za kompromisima tokom
pregovora, ili iz arbitranog postupka kojim se utvruje nivo naknada za koritenje.
40
Budui da, kao to je naveo sam sud koji podnosi zahtjev, institucije socijalnog osiguranja sa
kojima pruatelj usluga pregovara pridaju vanost utvrivanju najniih moguih naknada za
koritenje u okviru svojih zakonskih obaveza, pruatelj usluga je takoer pod rizikom da
navedene naknade nee biti dovoljne da pokrije sve operativne trokove.
41
Pruatelj usluga se ne moe prestankom poslovanja zatititi od takvih mogunosti zato to,
prvo, na taj nain ne bi nadoknadio uloeno i, drugo, mogao bi snositi zakonske posljedice zbog
odluke da prijevremeno prekine ugovor. U svakom sluaju, preduzee koje je specijalizirano za
usluge spaavanja ima ogranienu fleksibilnost na transportnom tritu.
42
Drugo, iz Bavarskog zakona je oigledno da se njime ne garantira potpuno pokrivanje trokova

43
Ako u datom periodu trokovi subjekta premae procijenjene trokove, koji slue kao osnova za
izraunavanje naknada za koritenje, navedeni subjekt bi se mogao suoiti sa deficitom i morao
bi osigurati predfinansiranje navedenih trokova iz vlastitih izvora. injenica je da potranja za
uslugama spaavanja moe varirati.
44
Pored toga, ako se pojavi razlika izmeu stvarnih i procijenjenih trokova koje su institucije
socijalnog osiguranja priznale, o rezultatu ispostavljanja rauna e se govoriti tek na narednim
pregovorima, ime se institucije socijalnog osiguranja ne obavezuju da uzme u obzir mogui
deficit tokom naredne godine, te time i ne garantiraju potpunu nadoknadu.
154
45
Potrebno je dodati da, ako su trokovi planirani u budetu, preduzee ne moe prenijeti viak ili
manjak u narednu finansijsku godinu.
46
Tree, odabrani pruatelj usluga je u odreenoj mjeri izloen riziku od kanjenja u plaanju
naknada za koritenje. Iako je velika veina korisnika usluga osigurana kod institucija socijalnog
osiguranja, znaajan broj je neosiguran ili ima privatno osiguranje. Iako je centralni ured za
sravnjenja odgovoran za tehniku naplatu njihovih dugova, nije odgovoran za dugove
neosiguranih ili privatno osiguranih lica i ne garantira da e navedene osobe zaista i platiti
naknade za koritenje. Prema informacijama koje su dostavljene Sudu, centralni ured nema
ovlatenja javnog organa.
47
Na kraju, mora se napomenuti da, prema izjavama suda koji upuuje zahtjev, Bavarski zakon ne
iskljuuje mogunost da nekoliko subjekata pruaju usluge u istom podruju. Dakle, u glavnom
postupku, opinski organ Passau je zakljuio ugovore sa dva pruatelja usluga.
48
Dakle, odgovor na upuena pitanja mora biti da, kada odabrani privredni subjekt prima punu
naknadu od osoba koje nisu ugovorni organ koji je dodijelio ugovor za nabavku usluga
spaavanja, kada snosi operativni rizik, iako vrlo ogranien, izmeu ostalog zbog injenice da
iznos datih naknada za koritenje zavisi od rezultata godinjih pregovora sa treim licima, i kada
mu nije zagarantirana potpuna naknada trokova nastalih tokom poslovanja u skladu sa
principima utvrenim domaim zakonom, navedeni ugovor se mora klasificirati kao koncesija
za pruanje usluga u smislu lana 1.(4) Direktive 2004/18.
49
Treba dodati da, iako se prema vaeem zakonu Evropske unije na ugovore o koncesiji za
pruanje usluga ne primjenjuje nijedna od direktiva kojima su u zakonodavstvu Evropske unije
regulirane javne nabavke, javni organi koji ih zakljuuju duni su potivati temeljna pravila
Ugovora o funkcioniranju Evropske unije (TFEU), ukljuujui lanove 49. TFEU i 56. TFEU, i
prateu obavezu transparentnosti, gdje a o tome odluuje sud koji je uputio zahtjev dati
ugovor ima odreenu transnacionalnu dimenziju (u tom smislu, vidi predmet C-91/08 Wall
[2010.] ECR I-0000, stavove 33. i 34., i citiranu sudsku praksu).
Trokovi
50
Budui da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tubi pred domaim
sudom, taj sud e donijeti odluku o trokovima. Trokovi nastali pri dostavljanju oitovanja
Sudu, izuzev trokova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Tree vijee) donosi odluku:
lan 1.(2)(d) (4) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijea od 31.3.2004. o
koordiniranju postupaka za dodjelu ugovora o javnoj nabavci radova, javnoj nabavci robe i
javnoj nabavci usluga moraju tumaiti na nain da, kada odabrani privredni subjekt prima
punu naknadu od osoba koje nisu ugovorni organ koji je dodijelio ugovor za nabavku usluga
spaavanja, kada snosi operativni rizik, iako vrlo ogranien, izmeu ostalog zbog injenice da
iznos datih naknada za koritenje zavisi od rezultata godinjih pregovora sa treim licima, i
kada mu nije zagarantirana potpuna naknada trokova nastalih tokom poslovanja u skladu sa
principima utvrenim domaim zakonom, navedeni ugovor se mora klasificirati kao
koncesija za pruanje usluga u smislu lana 1.(4) navedene Direktive.
155

25. mart 2010. (*)
(Postupci za dodjelu ugovora o javnoj nabavci radova Ugovori o javnoj nabavci radova
Koncept Prodaja zemljita koju vri javni organ, a na kojem kupac naknadno namjerava vriti
radove Radovi koji su usklaeni sa ciljevima urbanistikog planiranja opinskog organa)
U predmetu C-451/08,
Oberlandesgericht Dsseldorf (Njemaka), odlukom od 2.10.2008., koju je Sud zaprimio
16.10.2008., u postupku
Helmut Mller GmbH
protiv
Bundesanstalt fr Immobilienaufgaben,
Tree strane:
Gut Spascher Sand Immobilien GmbH,
municipality of Wildeshausen,
SUD (Tree vijee),
u sastavu J.N. Cunha Rodrigues (izvjestitelj), predsjednik Drugog vijea, u svojstvu predsjednika
Treeg vijea, P. Lindh, A. Rosas, A. Caoimh i A. Arabadjiev, sudije,
Nezavisni odvjetnik: P. Mengozzi,
Imajui u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave odrane23.9.2009.,
Helmut Mller GmbH - O. Grbbel, advokat,
Bundesanstalt fr Immobilienaufgaben - S. Hertwig, advokat,
Opina Wildeshausen -J. Lauenroth, advokat,
Vlada Francuske - G. de Bergues i J.-S. Pilczer, u svojstvu zastupnika,
Vlada Italije - G. Fiengo, pravobranitelj,
Vlada Nizozemske - C. Wissels i Y. de Vries, u svojstvu zastupnika,
156
Vlada Austrije - E. Riedl i M. Fruhmann, u svojstvu zastupnika,

Komisija Evropskih zajednica - G. Wilms i C. Zadra, u svojstvu zastupnika,
nakon sasluanog miljenja Nezavisnog odvjetnika, na raspravi odranoj 17.11.2009.,
donosi sljedeu
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumaenje koncepta ugovora o javnoj nabavci

radova u znaenju Direktive 2004/18/EC Evropskog parlamenta i Vijea od 31.3.2004. godine o
koordiniranju postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci
robe i ugovora o javnoj nabavci usluga (Slubeni glasnik 2004 L 134, str. 114).
Zahtjev je upuen u kontekstu postupka izmeu Helmut Mller GmbH (Helmut Mller) i
Bundesanstalt fr Immobilienaufgaben (federalna agencija nadlena za upravljanje javnom
imovinom; Bundesanstalt), a koji se odnosi na prodaju zemljita koju je izvrio Bundesanstalt
na kojem je kupac naknadno trebao vriti radove u skladu sa ciljevima urbanistikog planiranja
lokalnog organa, u ovom konkretnom sluaju Opine Wildeshausen.
Pravni okvir
Zakonodavstvo Evropske unije
Prema stavu 2. preambule Direktive 2004/18:

Dodjela ugovora sklopljenih u dravi lanici u ime drave, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih
tijela javnog prava podlijee potivanju naela Ugovora [o EZ], a posebice naela slobode
kretanja roba, naela slobode poslovnog nastana i naela slobode pruanja usluga, te naelima
koja iz toga proizlaze kao to je naelo jednakog postupanja, naelo zabrane diskriminacije,
naelo uzajamnog priznavanja, naelo razmjernosti, te naelo transparentnosti. Meutim, za
ugovore o javnoj nabavci iznad odreene vrijednosti, preporuljivo je sastaviti na razini
Zajednice odredbe o koordinaciji nacionalnih postupaka za dodjelu takvih ugovora koji su
utemeljeni na ovim naelima kako bi se osigurao njihov uinak i kako bi se jamilo otvaranje
javne nabavke natjecanju. Ove bi se koordinirajue odredbe stoga trebale tumaiti u skladu
kako s gore navedenim pravilima i naelima tako i s ostalim pravilima Ugovora.
lan 1.(2) i (3) direktive propisuje:

2.
(a) Ugovori o javnoj nabavci su ugovori sa finansijskim interesom sklopljeni u

pisanom obliku izmeu jednog ili vie privrednih subjekata i jednog ili vie
ugovornih organa, iji je predmet izvoenje radova, isporuka robe ili pruanje
usluga u smislu ove Direktive.
(b) Ugovori o javnim radovima su ugovori o javnoj nabavci iji je predmet
izvoenje, ili oboje, i projektiranje i izvoenje radova vezanih za jednu od
djelatnosti u smislu Aneksa I ili posao ili realizacija posla, bilo kojim sredstvima,
koji odgovara zahtjevima koje je naveo ugovorni organ. Posao je rezultat gradnje
ili graevinskih radova uzetih u cjelini koji je sam po sebi dovoljan da ispuni
ekonomsku ili tehniku funkciju.
157
3.
Koncesija za javne radove je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim radovima, a
razlikuje se samo u injenici da se naknada na radove koji e se izvesti sastoji ili samo od prava
na iskoritavanja radova, ili od tog prava zajedno s plaanjem.
5
lan 16.(a) Direktive 2004/18 navodi:

Ova Direktiva ne primjenjuje se na ugovore o javnoj nabavci usluga za:
(a)
sticanje ili zakup, bilo kakvim finansijskim sredstvima, zemljita, postojeih zgrada ili
druge nepokretne imovine ili prava koja se njih tiu;
6
lan 10.(1) Graevinskog zakona (Baugesetzbuch) od 23.9.2004. (BGBl. 2004 I, str. 2414;
BauGB) propisuje:
Opina usvaja razvojni plan u obliku podzakonskog akta.
lan 12. BauGB-a propisuje sljedee:

1.
Opina moe odluiti, temeljem graevinskog plana za radove, o prihvatljivosti
projekta kada je, na temelju plana koji je izraen u dogovoru sa opinom za izvoenje radova i
osiguranje komunalija (plan radova i komunalija), ugovara spreman i sposoban da izvede
radove i, prije odluke iz lana 10.(1), obavee se na izvoenje radova u predvienom roku i u
potpunosti ili djelimino snosi trokove planiranja i trokove komunalija (ugovor o izvoenju
radova) ...
3. (a) Ukoliko, u odreivanju graevinske zone za radove ili drugim nainom, graevinski plan
radova utvrdi ... koritenje zgrade ... , mora ... se omoguiti, u odnosu na utvrene vrste
koritenja, da su jedini projekti koji se odobre, oni na ije se izvrenje ugovara obavezao u
ugovoru o izvrenju radova
Bundesanstalt bio je vlasnik imovine pod nazivom Kasarna Wittekind koja zauzima povrinu
od neto manje od 24 hektara u Wildeshausenu, Njemaka.
U oktobru 2005. godine, gradsko vijee Wildeshausena donijelo je odluku da izradi studije
izvodljivosti za projekat urbanistikog planiranja, sa namjerom da to zemljite, koje pokriva oko
3% razvijenih i nerazvijenih podruja grada, vrati u civilnu upotrebu.
10
U oktobru 2006. godine, Bundesanstalt je u izjavama prenesenim na internetu i u tampi naveo

da namjerava prodati Kasarnu Wittekind.
11
Helmut Mller, drutvo za razvoj nekretnina, je 2.11.2006. godine ponudilo da zemljite kupi za
4 miliona Eura, ali pod uslovom da se urbanistiki razvojni plan izradi na osnovu njegovog
projekta za koritenje zemljita.
12
Kasarna Wittekind zatvorena je poetkom 2007. godine.
13
U januaru 2007., Bundesanstalt je raspisao poziv na dostavljanje ponuda sa ciljem da tu

imovinu proda to je prije mogue u stanju u kojem se tada nalazila.
158
14
Helmut Mller je 9.1.2007. godine dostavio ponudu u iznosu od 400.000 Eura, koju je
15.1.2007. godine poveao na 1 milion Eura.
15
Jedno drugo drutvo za razvoj nekretnina, Gut Spascher Sand Immobilien GmbH (GSSI), koje
se u to vrijeme uspostavljalo, dostavilo je ponudu u iznosu od 2,5 miliona Eura.
16
Dostavljene su jo dvije ponude.
17
Prema izvjetaju vjetaka koji je Bundesanstalt predoio nacionalnom sudu, vrijednost datog
zemljita na dan 1.5.2007. godine iznosila je 2,33 miliona Eura.
18
Nalog za upuivanje zahtjeva navodi da su planovi ponuaa dostavljeni i da se o njima

raspravljalo sa opinskim organima Wildeshausena, u prisustvu Bundesanstalta.
19
U meuvremenu, Bundesanstalt je ocijenio planove koje su dostavili Helmut Mller i GSSI i

izjasnio se da preferira projekat GSSI-a na temelju njegovih urbanistiko-razvojnih elemenata,
imajui na umu da bi takav projekat uinio grad Wildeshausen atraktivnijim. O tome je
adekvatno informirao opinske organe.
20
Dogovoreno je tada da se imovina nee prodavati dok gradsko vijee Wildeshausena ne odobri
projekat. Bundesanstalt je potvrdio da e ispotovati odluku gradskog vijea.
21
Kako se dalje vidi iz upuenoga zahtjeva, gradsko vijee Wildeshausena odluilo je u korist
projekta GSSI-a i dana 24.5.2007. godine odluilo je, izmeu ostalog:
Gradsko vijee Wildeshausena spremno je ispitati projekat koji je dostavio g. R. [direktor GSSIa] te pokrenuti postupak izrade odgovarajueg graevinskog plana za to podruje ...
Ne postoji zakonsko pravo dobijanja graevinskog plana (mogue povezanog sa projektom).
Nezakonito je [da Opina Wildeshausen] namee obaveze po pitanju koritenja nekretnine ili
da ograniava svoju diskreciju (koja je, nadalje, podlona zakonskim ogranienjima) prije
zakljuivanja adekvatnih procedura urbanistikog planiranja.
Gore navedene odluke stoga nisu na koji nain obavezujue u odnosu na bilo koji plan
koritenja zemljita [Opine Wildeshausen].
Ugovara i sva ostala lica koja su ukljuena u projekat snose odgovornost za rizike koji se
odnose na trokove planiranja i druge trokove.
22
Odmah nakon odluke od 24.5.2007. godine, gradsko vijee Wildeshausena ukinulo je svoju
odluku iz oktobra 2005. godine da poduzme preliminarne studije urbanistikog planiranja.
23
Notarskim aktom od 6.6.2007. godine, Bundesanstalt je, uz saglasnost Opine Wildeshausen,

prodao Kasarnu Wittekind drutvu GSSI. O prodaji je informirao drutvo Helmut Mller
7.6.2007. godine. U januaru 2008., GSSI je upisan u zemljine knjige kao vlasnik imovine.
Notarskim aktom od 15.5.2008. godine, Bundesanstalt i GSSI su ovjerili kupoprodajni ugovor od
6.6.2007.
24
Helmut Mller je podnio tubu pred tijelom Vergabekammer (tijelo koje ima prvostepenu
nadlenost u predmetima javnih nabavki), tvrdei da nisu potovana pravila javnih nabavki iako
je prodaja kasarne podlijegala zakonu o javnim nabavkama. Helmut Mller je tvrdio da je
kupoprodajni ugovor nitavan jer drutvo Helmut Mller nije bilo adekvatno informirano u
svojstvu potencijalnog kupca zemljita.
159
25
Vergabekammer je odbacio tubu CU obiti kao nedopustivu na temelju tvrdnje da drutvu GSSI
nije dodijeljen ugovor o radovima.
26
Helmut Mller se protiv te odluke alio pred Oberlandesgericht Dsseldorf (Vii regionalni sud,
Diseldorf), tvrdei da se u datim okolnostima treba smatrati da se drutvu GSSI dodjeljuje
ugovor o radovima u obliku ugovora o koncesiji. Prema drutvu Helmut Mller, relevantne
odluke su zajedniki donijeli Bundesanstalt i Opina Wildeshausen.
27
Oberlandesgericht Dsseldorf se slae sa tim argumentom. Smatra da e u jednom trenutku u

relativno bliskoj budunosti, koji se ne moe jo uvijek precizno utvrditi, Opina Wildeshausen
primijeniti svoje diskreciono pravo i izraditi graevinski plan za radove u skladu sa lanom 12.
BauGB i dodijeliti drutvu GSSI ugovor za izvrenje radova u znaenju tog lana, to znai da se
radi o ugovoru o javnoj nabavci radova.
28
Kako Opini Wildeshausen nije dozvoljeno da plati bilo kakvu naknadu, Oberlandesgericht
Dsseldorf smatra da se ugovor o javnoj nabavci radova treba dodijeliti u pravnom obliku
koncesije o javnim radovima te da drutvo GSSI treba snositi ekonomski rizik koji takva
transakcija podrazumijeva. Oberlandesgericht Dsseldorf takoer smatra da prenos vlasnitva
nad zemljitem i dodjela ugovora o javnoj nabavci radova ine cjelinu u smislu zakona o javnim
nabavkama. Koraci koje su poduzeli Bundesanstalt i Opina Wildeshausen samo su poduzeti u
razliito vrijeme.
29
Oberlandesgericht Dsseldorf dodaje da je isto stajalite usvajao i u ranijim predmetima,

posebice u presudi od 13.6.2007. godine koja se odnosila na aerodrom u Ahlhornu (Njemaka).
Meutim, ta analiza nije doekana sa jednoglasnim odobravanjem; njemaka sudska praksa se
uglavnom ne slae s tim tumaenjem. Pored toga, prema zahtjevu za prethodnu odluku,
njemaka Savezna vlada je namjeravala izmijeniti zakonodavstvo o javnim nabavkama u
Njemakoj i to na nain koji je suprotan stajalitu koje zagovara Oberlandesgericht.
30
Nacrtom zakonodavstva koje je spomenuo Oberlandesgericht nastoji se pojasniti definicija

koncepta ugovora o javim radovima iz lana 99.(3) Zakona o zabrani ograniavanja
konkurencije (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschrnkungen) od 15.7.2005. godine (BGBl. 2005 I,
str. 2114) kako slijedi (predloene izmjene su naglaene kurzivom):
Ugovori o radovima su ugovori koji se odnose na izvoenje, ili oboje, i projektiranje i
izvoenje, za ugovorni organ, radova ili rada koji predstavlja ishod visokogradnje ili
niskogradnje i kojim se ispunjava ekonomska ili tehnika funkcija, ili rada koji predstavlja
neposrednu ekonomsku korist za ugovorni organ, a izvode ga tree strane u skladu sa
zahtjevima koje utvrdi taj organ.
31
lan 99. se takoer trebao proiriti uvoenjem novog stava 6. koji sadri sljedei definiciju
koncesije za javne radove:
Koncesija za radove je ugovor koji se odnosi na izvrenje ugovora o radovima u kojem se
naknada za radove ne sastoji od plaanja ve od prava na koritenje datog objekta u
utvrenom vremenskom periodu ili, u odreenim sluajevima, od tog prava zajedno sa
plaanjem.
32
Ubrzo nakon podnoenja ovog zahtjeva za prethodnu odluku, Zakon o modernizaciji zakona o
javnim nabavkama (Gesetz zur Modernisierung des Vergaberechts) od 20.4.2009. (BGBl. 2009 I,
str. 790) uveo je izmjene i dopune u tom smislu.
33
U takvim okolnostima, Oberlandesgericht Dsseldorf odluio je obustaviti postupak i sljedea

pitanja uputiti Sudu pravde za prethodnu odluku:
160
1.
Da bi se radilo o ugovoru o javnim radovima prema lanu 1.(2)(b) Direktive [2004/18]

, da li je uslov da se radovi fiziki izvre za ugovorni organ i da mu osiguraju neposrednu
ekonomsku korist?
2.
Sve dok je, prema definiciji ugovora o javnim radovima iz lana 1.(2)(b) Direktive
[2004/18], nuan element nabavke, da li se smatra da je dolo do nabavke, u skladu sa
drugom varijantom odredbe, ukoliko namjeravani radovi za javni ugovorni organ
ispunjavaju specifinu javnu svrhu (na primjer, razvoj dijela grada) i javni ugovorni organ
ima zakonsko pravo prema ugovoru da osigura postizanje javne svrhe i dostupnost svih
neophodnih radova?
3.
Da li koncept ugovora o javnim radovima, u skladu sa prvom i drugom varijantom lanom

1.(2)(b) Direktive [2004/18] zahtijeva da se ugovara direktno ili indirektno obavee na
pruanje tih radova? Ukoliko zahtijeva, da li mora postojati zakonski izvriva obaveza?
4.
Da li koncept ugovora o javnim radovima, u skladu sa treom varijantom lana 1.(2)(b)

Direktive [2004/18] zahtijeva da se ugovara obavee na izvoenje radova ili da radovi
ine predmet ugovora?
5.
Da li ugovori kojima se, putem uslova koje utvrdi javni ugovorni organ, namjerava
osigurati dostupnost radova koji e se izvesti za odreenu svrhu i kojima (ugovornim
odredbama) ugovornom organu daje pravno ovlatenje da osigura (za svoj indirektni
interes) dostupnost radova za javnu svrhu, spadaju u treu varijantu lana 1.(2)(b)
Direktive [2004/18]?
6.
Da li je koncept zahtjeva koje je naveo ugovorni organ iz lana 1.(2)(b) Direktive

[2004/18] ispunjen ukoliko se radovi trebaju izvesti u skladu sa planovima koje je javni
ugovorni organ ispitao i odobrio?
7.
Da li se mora smatrati da se ne radi o koncesiji za radove, prema lanu 1.(3) Direktive

[2004/18], ukoliko je koncesionar vlasnik, ili e postati vlasnik, zemljita na kojem e se
izvesti radovi, ili ukoliko se koncesija dodjeljuje na neodreeni vremenski period?
8.
Da li se Direktiva [2004/18], sa pravnom posljedicom u obavezi javnog ugovornog organa

da pozove na dostavljanje ponuda, primjenjuje ukoliko se prodaja zemljita koju vri
trea strana i dodjela ugovora o javnim radovima vre u razliito vrijeme, a po
zakljuivanju prodaje zemljita, jo uvijek nije dodijeljen ugovor o javnim radovima, ali je
postojala, u spomenuto vrijeme, namjera javnog organa da takav ugovor dodijeli?
9.
Da li se odvojene, ali povezane transakcije koje se odnose na prodaju zemljita i na

[dodjelu] ugovora o javnim radovima trebaju posmatrati, iz pozicije propisa o dodjeli
ugovora, kao cjelina, ukoliko je u vrijeme sklapanja ugovora o prodaji zemljita postojala
namjera dodjele ugovora o javnim radovima, a uesnici su namjerno ove ugovore
povezali u materijalnom, a mogue i temporalnom, smislu (vidi predmet C-29/04
Komisija protiv Austrije [2005] ECR I-9705)?

Preliminarna zapaanja
34
U veini jezikih verzija Direktive 2004/18, postoje varijante koncepta ugovora o javnim
radovima koji je dat u lanu 1.(2)(b) Direktive. Prva se sastoji od izvoenja, a moe biti i
zajedno sa projektiranjem, graevinskih radova koji spadaju u jednu od kategorija navedenih u
Aneksu I Direktive. Druga se odnosi na izvoenje posla, koje moe biti zajedno sa
projektiranjem. Trea varijanta je izvoenje, bilo kojim sredstvima, posla koji ispunjava
zahtjeve koje je naveo ugovorni organ.
161
35
Posao, u znaenju te odredbe, definira se kao rezultat gradnje ili graevinskih radova uzetih u
cjelini koji je sam po sebi dovoljan da ispuni ekonomsku ili tehniku funkciju.
36
Dok veina jezikih verzija koristi termin rad i za drugu i za treu varijantu, njemaka verzija
koristi dva razliita termina, Bauwerk (rad) za drugu varijantu i Bauleistung (gradnja) za
treu.
37
Pored toga, njemaka verzija lana 1.(2)(b) je jedina koja navodi da se aktivnost u treoj
varijanti mora izvesti ne samo bilo kojim sredstvima ve takoer da je izvode tree strane
(durch Dritte).
38
Ustanovljena je sudska praksa da formulacije koje se koriste u jednoj jezikoj varijanti odredbe
prava Evropske unije ne mogu sluiti kao jedini osnov za tumaenje te odredbe niti mogu u tom
smislu nadjaati druge jezike verzije. Takav bi pristup bio protivan zahtjevu jedinstvene
primjene prava Evropske unije. Kada postoji neslaganje izmeu razliitih jezikih verzija, sporna
odredba se mora tumaiti pozivanjem na svrhu i opu shemu pravila ijim je dijelom (vidi
predmet C-372/88 Cricket St Thomas [1990] ECR I-1345, stavovi 18. i 19.; predmet
C-149/97 Institute of the Motor Industry [1998] ECR I-7053, stav 16.; i predmet
C-239/07 Sabatauskas i drugi [2008] ECR I-7523, stavovi 38. i 39.).
39
Na pitanja koja je sud uputio mora se odgovoriti u svjetlu tih postavki.

Prvo i drugo pitanje
40
Sa prva dva pitanja, koja je adekvatno razmatrati zajedno, sud koji je uputio zahtjev pita, u
sutini, da li koncept ugovora o javnim radovima, u znaenju lana 1.(2)(b) Direktive 2004/18,
zahtijeva da se radovi koji su predmet ugovora fiziki izvedu za ugovorni organ u njegovom
neposrednom ekonomskom interesu ili da li je dovoljno da radovi ispunjavaju odreenu javnu
svrhu, poput razvijanja dijela grada.
41
Potrebno je napomenuti na samom poetku da prodaja nerazvijenog zemljita ili zemljita na

kojem je ve izvrena gradnja koju vri javni organ odreenom drutvu ne predstavlja ugovor o
javnim radovima u smislu lana 1.(2)(b) Direktive 2004/18. Prvo, takav ugovor zahtijeva da javni
organ zauzme poziciju kupca, a ne prodavca. Drugo. cilj takvog ugovora mora biti izvedba
radova.
42
Odredbe lana 16.(a) Direktive 2004/18 potvruju takvu analizu.
43
Posljedino, prodaja, poput prodaje Kasarne Wittekind drutvu GSSI koju je u glavnom
postupku izvrio Bundesanstalt, sama po sebi ne moe initi ugovor o javnim radovima u
znaenju lana 1.(2)(b) Direktive 2004/18.
44
Meutim, ova pitanja koje je sud dostavio u zahtjevu ne odnose se na odnos prodavac-kupac,
ve se odnose na odnos izmeu Opine Wildeshausen i drutva GSSI, odnosno, odnos izmeu
javnog organa koji ima ovlatenja za gradsko planiranje i kupca Kasarne Wittekind. Sud koji je
uputio zahtjev eli znati da li taj odnos moe predstavljati ugovor o javnim radovima u znaenju
navedene odredbe.
45
U tom smislu je potrebno naglasiti da su, prema lanu 1.(2)(a) Direktive 2004/18, ugovori o
javnoj nabavci ugovori sa finansijskim interesom sklopljeni u pisanom obliku.
46
Koncept ugovora je kljuni za definiranje djelokruga Direktive 2004/18. Kako je navedeno u

stavu 2 preambule Direktive, primjena pravila prava Evropske unije na dodjelu ugovora
sklopljenih u ime drave, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih tijela javnog prava. Direktiva ne
navodi druge vrste aktivnosti za koje su javni organi odgovorni.
162
47
Pored toga, samo ugovor koji se sklapa sa finansijskim interesom moe predstavljati ugovor o
javnoj nabavci prema djelokrugu Direktive 2004/18.
48
Finansijska priroda ugovora znai da ugovorni organ koji je sklopio ugovor o javnim radovima
dobija uslugu u skladu sa tim ugovorom u zamjenu za naknadu. Ta usluga se sastoji od
izvoenja radova od kojih ugovorni organ namjerava izvui korist (vidi predmet C399/98 Ordine degli Architetti i drugi [2001] ECR I-5409, stav 77., i predmet C-220/05 Auroux i
drugi [2007] ECR I-385, stav 45.).
49
Takva usluga, po svojoj prirodi i u smislu sheme i ciljeva Direktive 2004/18, mora ugovornom
organu omoguavati direktnu ekonomsku korist.
50
Ta ekonomska korist je jasno utvrena kada je predvieno da javni organ postane vlasnik tih
radova ili posla koji je predmet ugovora.
51
Moe se takoer smatrati da postoji takva ekonomska korist kada je predvieno da e ugovorni
organ biti nosilac zakonskog prava na koritenje radova koji su predmet ugovora, da bi se mogli
uiniti dostupnim javnosti (vidi u tom smislu Ordine degli Architetti i drugi, stavovi 67., 71. i
77.).
52
Ekonomska korist takoer moe leati u ekonomskim prednostima koje ugovorni organ moe
izvui iz budueg koritenja ili prenosa posla, u injenici da je finansijski doprinio izvoenju
radova ili u preuzimanju rizika ukoliko bi radovi bili ekonomski neuspjeni (vidi u tom smislu
Auroux i drugi, stavovi 13., 17., 18. i 45.).
53
Sud je ve ranije utvrdio da sporazum prema kojem prvi ugovorni organ povjerava drugom
ugovornom organu izvoenje radova moe predstavljati ugovor o javnim radovima, bez obzira
da li se oekuje da je prvi ugovorni organ vlasnik, ili da e postati vlasnik, cjelokupnog posla ili
njegovog dijela (Auroux i drugi, stav 47.).
54
Iz gore navedenog slijedi da koncept ugovora o javnim radovima u znaenju lana 1.(2)(b)
Direktive 2004/18 zahtijeva da se radovi koji su predmet ugovora izvedu u svrhu neposredne
ekonomske koristi ugovornog organa; meutim, nije neophodno da takva usluga bude u obliku
sticanja materijalnog ili fizikog objekta.
55
Postavlja se pitanje da li su ti uslovi ispunjeni kada je svrha namjeravanih radova da se ispuni

cilj u javnom interesu, a ije je postizanje dunost ugovornog organa, poput razvijanja ili
koherentnog planiranja dijela nekog urbanog podruja.
56
U dravama lanicama Evropske unije, izvoenje graevinskih projekata, makar onih koji su
odreene veliine, obino zahtijeva prethodnu dozvolu javnog organa koji je nadlean za
urbanistiko planiranje. Taj organ mora procijeniti, u vrenju svojih regulatornih ovlasti, da li je
izvedba tih radova u javnom interesu.
57
Meutim, nije svrha pukog izvravanja ovlasti urbanistikog planiranja kojima se primjenjuje
javni interes, da se dobije ugovorna usluga ili neposredna ekonomska korist za ugovorni organ,
kako se zahtijeva prema lanu 1.(2)(a) Direktive 2004/18.
58
Na temelju navedenog, odgovor na prvo i drugo pitanje glasi da koncept ugovora o javnim
radovima, u znaenju lana 1.(2)(b) Direktive 2004/18, ne zahtijeva da se radovi koji su
predmet ugovora materijalno ili fiziki izvedu za ugovorni organ, pod uslovom da se izvedu za
neposrednu ekonomsku korist tog ugovornog organa. Ovaj drugi uslov nije ispunjen time to je
ugovorni organ izvravao regulatorne ovlasti urbanistikog planiranja.
Tree i etvrto pitanje
163
59
Treim i etvrtim pitanjem, koja je adekvatno razmatrati zajedno, sud koji je uputio zahtjev
pita, u biti, da li koncept ugovora o javnim radovima, u znaenju lana 1.(2)(b) Direktive
2004/18, zahtijeva da ugovara bude u direktnoj ili indirektnoj obavezi da izvede radove koji su
predmet ugovora i da li ta obaveza treba biti zakonski izvriva.
60
Kako je navedeno u stavovima 45. i 47. ove presude, lan 1.(2)(a) Direktive 2004/18 definira
ugovor o javnim radovima kao ugovor sa finansijskim interesom. Taj se koncept zasniva na
premisi da se ugovara obavezuje da izvede uslugu koja je predmet ugovora u zamjenu za
naknadu. Sklapanjem ugovora o javnim radovima, ugovara se time obavezuje da izvodi, ili da
je izveo, radove koji ine predmet tog ugovora.
61
Nevano je da li ugovara radove izvodi sam ili za to koristi podugovarae (vidi u tom smislu
Ordine degli Architetti i drugi, stav 90. i Auroux i drugi, stav 44.).
62
Kako su obaveze u ugovoru zakonski obavezujue, njihova izvedba mora biti zakonski izvriva. U
nedostatku pravila u pravu Evropske unije i u skladu sa principom proceduralne autonomije,
detaljna pravila koja reguliraju provedbu tih obligacija stvar su nacionalnog zakonodavstva.
63
Na temelju navedenog, odgovor na tree i etvrto pitanje glasi da koncept ugovora o javnim
radovima, u znaenju lana 1.(2)(b) Direktive 2004/18, zahtijeva da ugovara preuzme direktnu
ili indirektnu obavezu da izvede radove koji su predmet ugovora i da je ta obaveza zakonski
izvriva u skladu sa proceduralnim pravilima koja su utvrena nacionalnim zakonom.
Peto i esto pitanje
64
Petim i estim pitanjem, koja je adekvatno razmatrati zajedno, sud koji je uputio zahtjev pita, u
sutini, da li se zahtjevi koje je naveo ugovorni organ, u znaenju lana 1.(2)(b) Direktive
2004/18, mogu sastojati od izvrenja ovlasti ugovornog organa da osigura da se radovi koji e
se izvesti odnose na javni interes ili u izvrenju ovlasti koje je prepoznao u ispitivanju i
odobravanju graevinskih planova.
65
Ova pitanja dolaze iz injenice da, u predmetu u glavnom postupku, pretpostavljeni ugovorni
organ, odnosno, Opina Wildeshausen, nije izradio listu zahtjeva koji se odnose na radove koji
se trebaju izvesti na zemljitu na kojem se nalazi Kasarna Wittekind. Prema zahtjevu za
prethodnu odluku, ta opina je samo donijela odluku da namjerava ispitati projekat drutva
GSSI i zapoeti postupak izrade odgovarajueg graevinskog plana.
66
Meutim, trea varijanta iz lana 1.(2) (b) Direktive 2004/18 propisuje da je cilj ugovora o
javnim radovima realizacija posla koji odgovara zahtjevima koje je naveo ugovorni organ.
67
Da bi bilo mogue utvrditi da je ugovorni organ specificirao svoje zahtjeve u znaenju ove
odredbe, organ je morao makar poduzeti mjere da definira vrstu posla, ili u najmanju ruku,
imati odluujui uticaj na njegov dizajn.
68
Puka injenica da javni organ, u vrenju svojih ovlasti urbanistikog planiranja, razmatra
odreene graevinske planove koji su mu predstavljeni, ili donosi odluku o primjeni svojih
ovlasti u toj sferi, ne ispunjava obavezu da postoje zahtjevi koje je naveo ugovorni organ, u
znaenju ove odredbe.
69
Odgovor na peto i esto pitanje je, stoga, da se zahtjevi koje je naveo ugovorni organ, u
znaenju tree varijante iz lana 1.(2)(b) Direktive 2004/18, ne mogu sastojati od puke injenice
da javni organ razmatra odreene graevinske planove koji su mu dostavljeni ili da donosi
odluku u vrenju svojih regulatornih ovlasti urbanistikog planiranja.
Sedmo pitanje
164
70
Sedmim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita, u sutini, da li je koncesija za radove, u
znaenju lana 1.(3) Direktive 2004/18, iskljuena u sluaju kada je jedini privredni subjekat
kojem se koncesija moe dodijeliti ve vlasnik zemljita na kojem bi se izvodili radovi ili kada se
koncesija dodjeljuje na neodreeni vremenski period.
71
Prema lanu 1.(3) Direktive 2004/18, koncesija za radove predstavlja ugovor istog tipa kao i
ugovor o javnim radovima, a razlikuje se samo u injenici da se naknada na radove koji e se
izvesti sastoji ili samo od prava na iskoritavanja radova, ili od tog prava zajedno s plaanjem.
72
Da bi ugovorni organ mogao prenijeti pravo iskoritavanja radova na drugi ugovorni organ u
smislu ove odredbe, taj ugovorni organ mora biti u poziciji da iskoritava te radove.
73
To obino nee biti sluaj kada je jedini osnov za pravo na iskoritavanje pravo vlasnitva datog
74
Vlasnik zemljita ima pravo na iskoritavanje tog zemljita u skladu sa primjenjivim zakonskim
pravilima. Sve dok privredni subjekt ima pravo da iskoritava zemljite koje je u njegovom
vlasnitvu, u principu je nemogue da javni organ dodijeli koncesiju koja se odnosi na to
iskoritavanje.
75
Pored toga, potrebno je naglasiti da je kljuna karakteristika koncesije to da je koncesionar taj

koji snosi glavni, ili makar znaajan, operativni rizik (vidi u tom smislu, u odnosu na koncesije
koje se odnose na javne usluge, predmet C-206/08 Eurawasser [2009] ECR I-0000, stavovi 59. i
77.).
76
Komisija Evropskih zajednica tvrdi da taj rizik moe biti koncesionarova neizvjesnost u smislu da
li e sluba za urbanistiko planiranje lokalnih vlasti odobriti njegove planove ili ne.
77
Taj argument se ne moe prihvatiti.
78
U scenariju poput ovog koji navodi Komisija, rizik bi bio povezan sa regulatornim ovlastima
ugovornog organa u odnosu na urbanistiko planiranje, a ne sa ugovornim odnosom koji
proizlazi iz koncesije. Stoga, rizik nije povezan sa iskoritavanjem.
79
U svakom sluaju, u odnosu na trajanje koncesije, postoje ozbiljne osnove, ukljuujui i potrebu
da se garantira konkurencija, da se smatra da je dodjela koncesije u neogranienom trajanju
suprotna pravnom poretku Evropske unije, kako navodi Nezavisni odvjetnik u takama 96. i 97.
svog miljenja (vidi u tom smislu predmet C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur [2008]
ECR I-4401, stav 73.).
80
Na temelju navedenog, odgovor na sedmo pitanje je da u okolnostima poput ovih u predmetu

u glavnom postupku, ne radi se o koncesiji za javne radove u znaenju lana 1.(3) Direktive
2004/18.
Osmo i deveto pitanje
81
Osmo i deveto pitanje koje je dostavio sud koji upuuje zahtjev razmatrat e se zajedno. Osmim
pitanjem sud koji upuuje zahtjev pita, u sutini, da li se odredbe Direktive 2004/18 primjenjuju
u situaciji u kojoj jedan javni organ prodaje zemljite privrednom drutvu, iako drugi javni organ
namjerava dodijeliti ugovor o radovima koji se odnosi na to zemljite, ali jo uvijek nije
formalno odluio da taj ugovor dodijeli. Deveto pitanje se odnosi na mogunost posmatranja, iz
pravnog stajalita, prodaje zemljita i naknadne dodjele ugovora o radovima na tom zemljitu
kao cjeline.
165
82
U tom smislu, razumno je ne iskljuivati odmah primjenu Direktive 2004/18 na dvofazni

postupak dodjele u formi prodaje zemljita koje e naknadno biti predmetom ugovora o
radovima, posmatrajui te dvije transakcije kao cjelinu.
83
Meutim, u okolnostima ovog predmeta u glavnom postupku, nema nita ime bi se potvrdilo
da postoje preduslovi za primjenu te Direktive.
84
Kako je Vlada Francuske dostavila u svom pismenom oitovanju, strane u glavnom postupku
nisu preuzele bilo kakve pravno obavezujue ugovorne obaveze.
85
Prvo, Opina Wildeshausen i GSSI nisu preuzeli nikakve obaveze takve prirode.
86
Drugo, drutvo GSSI nije dalo nikakvo obeanje da e izvesti planove ekonomskog razvoja
zemljita koje je kupilo.
87
Konano, nema dokaza u notarskim aktima za prodaju koji bi ukazivali na to da e uslijediti

dodjela ugovora o javnim radovima.
88
Namjere koje su sadrane u dokumentima iz dosjea ovog predmeta nisu obavezujue i ne mogu
ni na jedan nain ispuniti uslov postojanja pisanog ugovora koji je nerazdvojiv element samog
koncepta ugovora o javnoj nabavci prema lanu 1.(2)(a) Direktive 2004/18.
89
Odgovor na osmo i deveto pitanje je, stoga, da se, u okolnostima poput ovih u predmetu u
glavnom postupku, odredbe Direktive 2004/18 ne primjenjuju u situaciji u kojoj jedan javni
organ prodaje zemljite privrednom drutvu, iako drugi javni organ namjerava dodijeliti ugovor
o radovima na tom zemljitu, ali jo uvijek nije donio formalnu odluku da taj ugovor dodijeli.
Trokovi
90
1.
Koncept ugovora o javnim radovima, u znaenju lana 1.(2)(b) Direktive 2004/18

Evropskog parlamenta i Vijea od 31. marta 2004. godine o koordiniranju postupaka
dodjele ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o
javnoj nabavci usluga, ne zahtijeva da se radovi koji su predmet ugovora materijalno ili
fiziki izvedu za ugovorni organ, pod uslovom da se izvedu za neposrednu ekonomsku
korist tog ugovornog organa. Ovaj drugi uslov nije ispunjen time to je ugovorni organ
izvravao regulatorne ovlasti urbanistikog planiranja.
2.
Koncept ugovora o javnim radovima, u znaenju lana 1.(2)(b) Direktive 2004/18,

zahtijeva da ugovara preuzme direktnu ili indirektnu obavezu da izvede radove koji su
predmet ugovora i ta je obaveza zakonski izvriva u skladu sa proceduralnim pravilima
koja su utvrena nacionalnim zakonom.
3.
Zahtjevi koje je naveo ugovorni organ se, u znaenju tree varijante iz lana 1.(2)(b)
Direktive 2004/18, ne mogu sastojati od puke injenice da javni organ razmatra
odreene graevinske planove koji su mu dostavljeni ili da donosi odluku u vrenju
svojih regulatornih ovlasti urbanistikog planiranja.
4.
U okolnostima poput ovih u predmetu u glavnom postupku, ne radi se o koncesiji za

javne radove u znaenju lana 1.(3) Direktive 2004/18.
166
5.
U okolnostima poput ovih u predmetu u glavnom postupku, odredbe Direktive

2004/18 se ne primjenjuju u situaciji u kojoj jedan javni organ prodaje zemljite
privrednom drutvu, iako drugi javni organ namjerava dodijeliti ugovor o radovima na
tom zemljitu, ali jo uvijek nije donio formalnu odluku da taj ugovor dodijeli.
167
C-300/07 Hans and Christophorus Oymanns
PRESUDA SUDA (etvrto vijee)

11. juni 2009. (*)
(Direktiva 2004/18/EZ - Ugovori o javnim nabavkama robe i ugovori o javnim uslugama Fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja Tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava
- Ugovorni organi - Poziv na natjeaj - Proizvodnja i isporuka ortopedske obue individualno
prilagoene potrebama pacijenata Detaljno savjetovanje pacijenata)
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema lanu EZ, koji je uputio albeni sud
(Oberlandesgericht) iz Dusseldorfa (Njemaka) na temelju odluke od 23.5.2007., a koju je Sud
zaprimio 27.6.2007. u postupku
Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopdie Schuhtechnik,
protiv
AOK Rheinland/Hamburg,
SUD (etvrto vijee),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik Vijea, T. von Danwitz, R. Silva de Lapuerta, E. Juhsz
(izvjestitelj) i G. Arestis, sudije,
Registrar: C. Strmholm, administrator,
Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopdie Schuhtechnik - H. Glahs i U. Karpenstein,
advokati,
AOK Rheinland/Hamburg - A. Neun, advokat,
Komisija evropskih zajednica - G. Wilms i D. Kukovec, u svojstvu zastupnika,
donosi sljedeu
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumaenje lana 1.(2)(c) i (d), lana 1.(4), lana 1.(5) i
prve i druge alternative take (c) druge alineje lana 1.(9) Direktive 2004/18/EZ Evropskog
parlamenta i Vijea od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim
radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama (Slubeni glasnik
2004 L 134, str. 114).
168
Zahtjev je upuen u postupku izmeu drutva Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopadie
Schuhtechnik i fonda AOK Rheinland/Hamburg u vezi sa sljedeim pitanjima: prvo, predstavljaju
li njemaki fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja ugovorne organe u smislu primjene
pravila iz Direktive 2004/18; drugo, trebaju li se nabavka ortopedskih cipela, koje je proizvoa
cipela napravio i prilagodio shodno potrebama pacijenata temeljem ugovora sa fondom
obaveznog zdravstvenog osiguranja, kao i detaljni savjeti koji se daju pacijentima prije i poslije
takve nabavke, smatrati dijelom ugovora o javnim nabavkama robe ili ugovora o javnim
uslugama; i tree, ako se nabavka ortopedskih cipela treba smatrati uslugom, da li se, u
okolnostima ovog sluaja, treba tretirati kao koncesija za usluge ili okvirni sporazum u smislu
znaenja odredbi Direktive 2004/18.
Pravni okvir
Pravila Zajednice
lan 1. Direktive 2004/18, koji nosi naslov Definicije, propisuje:
2.
(a) Ugovori o javnim nabavkama su ugovori sa finansijskim interesom

sklopljeni u pisanom obliku izmeu jednog ili vie privrednih subjekata i jednog ili
vie ugovornih organa i iji je predmet izvoenje radova, isporuka robe ili pruanje
(c) Ugovori o javnim nabavkama robe su javni ugovori o javnoj nabavci koji
nisu oni navedeni pod (b), a iji je predmet kupovina, najam, zakup ili kupovinu na
otplatu, sa ili bez opcije kupovine, proizvoda.
(d) Ugovori o javnim uslugama su ugovori o javnoj nabavci koji nisu ugovori o
javnim radovima ni ugovori o javnoj nabavci robe i iji je predmet pruanje usluga
Ugovor o javnoj nabavci iji su predmet i proizvodi i usluge u smislu Aneksa II
smatra se ugovorom o javnim uslugama, ako vrijednost tih usluga prelazi
vrijednost proizvoda obuhvaenih ugovorom.
Ugovor o javnoj nabavci iji su predmet usluge u smislu Aneksa II, a koji ukljuuje
djelatnosti u smislu Aneksa I koje su sporedne uz glavni predmet ugovora, smatra
se ugovorom o javnim uslugama.
4.
Koncesija za usluge je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se
samo u injenici da se naknada za pruanje usluga sastoji ili samo od prava na
iskoritavanje usluga ili od tog prava zajedno s plaanjem.
5.
Okvirni sporazum je sporazum izmeu jednog ili vie ugovornih organa i jednog ili vie
privrednih subjekata, a ija je svrha utvrivanje uslova pod kojima se sklapaju ugovori
tokom odreenog perioda, posebno u pogledu cijene i, po potrebi, predvienih koliina.
lan 1.(9) Direktive 2004/18 propisuje sljedee:
169
Ugovorni organ je drava, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na temelju
javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih vlasti, ili jedno ili nekoliko
takvih tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava.
Tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava znai svako tijelo koje:
(a)
je osnovano za odreenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u opem interesu, koje

nema industrijski ili trgovaki karakter;
(b)
ima svojstvo pravnog lica; i
(c)
finansira, veim dijelom, drava, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se
upravlja na temelju javnog prava; ili koje je podlono nadzoru nad poslovanjem od strane
tih tijela; ili koje ima upravni, upraviteljski ili nadzorni odbor, ijih je vie od polovine
lanova imenovala drava, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na
temelju javnog prava.
Nepotpuna lista tijela i kategorija tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava koja
ispunjavaju kriterije navedene u drugom podstavu u takama (a), (b) i (c) navedena je u Aneksu
III. Drave lanice periodino obavjetavaju Komisiju o bilo kakvim promjenama u njihovim
listama tijela i kategorija tijela.
5
Poglavlje III Aneksa III uz Direktivu, koje nosi naslov Njemaka, stav 1., Kategorije, taka 1.1
Tijela, etvrti pasus, pominje Sozialversicherungen (Krankenkassen, Unfall- und
Rentenversicherungstrager)/[ustanove socijalnog osiguranja: fondovi osiguranja od nesree,
zdravstvenog i penzionog osiguranja].
lan 21. direktive propisuje:

Na ugovore iji su predmet usluge navedene u Aneksu II B primjenjivat e se samo lanovi 23. i
35.(4).
Predmet Aneksa II B, Kategorija 25, su Zdravstvene i socijalne usluge.
Prema lanu 22. Direktive 2004/18:

Ugovori iji su predmet usluge koje su navedene u Aneksu II A i Aneksu II B sklapaju se u skladu
sa lanovima od 23. do 55. ako je vrijednost usluga navedenih u Aneksu II A vea od vrijednosti
usluga navedenih u Aneksu II B. U ostalim sluajevima, ugovori se sklapaju u skladu sa lanom
23. i lanom 35.(4).
Prema lanu 32.(2) Direktive:

Za potrebe sklapanja okvirnog sporazuma, ugovorni organi slijede proceduralna pravila
navedena u ovoj Direktivi
10
lan 79. Direktive, koji nosi naslov Izmjene propisuje sljedee:

U skladu s postupkom navedenim u lanu 77.(2), Komisija moe izmijeniti:
(d) popis tijela i kategorija tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava u Aneksu III, kada
se, na temelju obavjetenja dobivenog od drava lanica, to pokae neophodnim;
170
11
Konano, lan 1.(4) Direktive 1999/44/EZ Evropskog parlamenta i Vijea od 25.5.1999. o

odreenim aspektima prodaje robe iroke potronje i o jamstvima za takvu robu (Slubeni
glasnik 1999 L 171, str. 12) propisuje:
Ugovori za nabavku robe iroke potronje koja se tek proizvodi ili izrauje takoer se smatraju
prodajnim ugovorima u smislu ove Direktive.
12
Saetak relevantnih domaih propisa koji slijedi preuzet je iz spisa koji je dostavljen Sudu u vezi
s ovim predmetom, a posebice sa zahtjevom za prethodnom odlukom.
13
Javni zdravstveni sistem u Njemakoj, organizacija i finansiranje fondova obaveznog

zdravstvenog osiguranja ureeni su svescima IV i V (SGB IV i SGB V) Zakona o socijalnoj
politici (Sozialgesetzbuch). Zadatak koji je zakonodavac dao fondovima obaveznog
zdravstvenog osiguranja definiran je u lanu 1.(1) SGB V, na sljedei nain:
Kao zajednica koja poiva na naelu solidarnosti, sistem obaveznog zdravstvenog osiguranja
ima zadatak da odrava, obnavlja ili unapreuje zdravstveno stanje osiguranika.
14
Iz lana 4.(1) SGB V se moe vidjeti da su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja

korporacije ije djelovanje ureuje javno pravo, da imaju svojstvo pravnog lica, kao i prava na
samoupravljanje. Uspostavljeni su u skladu sa lanovima 1. i 3. SGB V. Prema navodima
istaknutim u zahtjevu, velika veina stanovnitva u Njemakoj (oko 90%) ima obavezno
osiguranje preko fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja. Osobe koje su osigurane preko
sistema obaveznog osiguranja mogu birati fond obaveznog zdravstvenog osiguranja preko
kojeg se ele osigurati, ali ne mogu birati izmeu privatnog i javnog zdravstvenog osiguranja.
15
Pravila o finansiranju fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja sadrana su u lanovima 20.

do 28. SGB IV i lanovima 3. i 220. et seq. SGB V. Finansiranje se osigurava preko obaveznih
doprinosa osiguranika, direktnih uplata Savezne drave i kompenzacijskih uplata iz sistema
finansijskih kompenzacija izmeu obaveznih fondova i preko mehanizma kompenzacija za rizike
izmeu tih fondova.
16
Prema zahtjevu za prethodnom odlukom, doprinosi koje uplauju osobe koje su u sistemu
obaveznog osiguranja i njihovi poslodavci ine vei dio finansiranja fondova obaveznog
osiguranja. Iznos doprinosa ovisi iskljuivo o prihodu osiguranika, odnosno, njegovoj
sposobnosti da doprinosi. Drugi faktori, kao to su starosna dob, prethodne bolesti ili broj
suosiguranih lica, su nebitni. U praksi, poslodavac zadrava dio doprinosa osiguranoga lica od
njegove plae i uplauje ga fondu obaveznog zdravstvenog osiguranja zajedno sa dijelom
doprinosa koji padaju na teret poslodavca. To su obaveze koje proizlaze iz javnog prava, te se ti
doprinosi obavezno ubiru po osnovu odredbi javnog prava.
17
Stopu doprinosa, meutim, ne utvruje drava ve fondovi obaveznog zdravstvenog

osiguranja. Kao to je navedeno u relevantnim propisima, ovi fondovi moraju izraunati
doprinose na nain da njima pokriju, u kombinaciji sa drugim sredstvima, trokove koji su
propisani zakonom i da osiguraju da su operativna sredstava i zakonske rezerve dostupne.
Utvrene stope doprinosa moraju prethodno odobriti nadzorna tijela svakog pojedinanog
fonda. Prema navodima u zahtjevu za prethodnom odlukom, iznos doprinosa je, u odreenoj
mjeri, utvren zakonom, budui da se isti mora odrediti na nain da obraunati prihod ne moe
biti ni manji ni vei od rashoda. S obzirom da je, prema njemakom sistemu zdravstvenog
osiguranja, velika veina zajamenih beneficija propisana zakonom, dotini fond obaveznog
zdravstvenog osiguranja ne moe, u velikoj mjeri, direktno uticati na iznos rashoda.
18
Da bi se stopa doprinosa za osigurana lica zadrala na istoj razini, lanovi 266. do 268. SGB V
omoguavaju godinja kompenzacijska plaanja izmeu svih fondova obaveznog zdravstvenog
171
osiguranja koja proizlaze iz mehanizma kompenzacije prema strukturi rizika. Prema

zapaanjima domaeg suda, meu fondovima postoji uzajamna solidarna obaveza, gdje svaki
fond ima pravo da dobije kompenzaciju, odnosno od svakog fonda moe traiti da osigura
kompenzaciju do odreenog iznosa.
19
Prema lanu 4.(1) SGB V, fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja imaju ovlasti za
samoupravljanje, ali su podloni dravnom nadzoru. Prema zahtjevu za prethodnom odlukom,
taj nadzor nije ogranien na puko ispitivanje zakonitosti nakon dogaaja.
20
Neke mjere koje su usvojili fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja, kao to su izmjene i
dopune statuta fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja, definiranje stopa doprinosa,
imovinske transakcije i transakcije koje se tiu objekata i kupovine softvera zahtijevaju
odobrenje nadzornih tijela, to je vidljivo iz lanova 195.(1), 220.(2) i 241. SGB V. Nadzorni
organi moraju, barem svakih pet godina, napraviti pregled komercijalnog, raunovodstvenog i
operativnog, odnosno upravljakog poslovanja fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja
koji su pod njihovom nadlenou. Taj nadzor, koji izmeu ostalog obuhvata i pregled
ekonomske efikasnosti djelovanja dotinog fonda, moe biti i ei (lanovi 69.(2) i 88.(1) SGB
IV i lan 274.(1) SGB V). U okviru tog nadzora, lan 88.(2) SGB IV, od fondova zahtijeva da
nadzornim organima dostave sve neophodne dokumente i informacije. Osim toga, prema
lanovima 37. i 89.(3) SGB IV, ako samoupravni organi fondova odbiju izvriti zadatke koji su im
povjereni, onda e obavezu izvrenja tih zadataka preuzeti nadzorni organ.
21
Konano, svaki fond obaveznog zdravstvenog osiguranja duan je svoj privremeni budet
blagovremeno dostaviti nadlenom nadzornom organu (lan 70.(5) SGB IV), koji moe
neodrive fondove pripojiti drugim fondovima ili ih ugasiti (lan 146.a, stav 3. prve alineje lana
153., lan 156., stav 3. prve alineje lana 163., druga alineja lana 167., i lan 170. SGB V).
22
S obzirom da, u kontekstu ovog sistema, osigurana lica nemaju pravo na povrat novca od fonda
obaveznog zdravstvenog osiguranja ve samo pravo na besplatan pristup odgovarajuim
uslugama (lan 2.(2) SGB V), u skladu sa naelom davanja u naravi, fondovi obaveznog
zdravstvenog osiguranja se potiu da, sa razliitim dobavljaima/pruateljima usluga, zakljuuju
poslove koji su multisektorski i interdisciplinarni. Ovi integrirani aranmani, koji su propisani u
lanovima 140.a do 140.e SGB V, zakljuuju se izmeu fondova obaveznog zdravstvenog
osiguranja i razliitih dobavljaa koji su kvalificirani da pruaju usluge osiguranim licima. Oni
definiraju naknade za razliite vidove integriranih programa, koje su namijenjene da pokriju
ukupne pogodnosti koje osiguranik moe zatraiti u kontekstu tog programa. Ugovorna strana
u ugovorima o integriranim programima usluga je fond obaveznog zdravstvenog osiguranja,
koji je duan platiti naknadu pruatelju usluga. Uee osiguranika u razliitim programima
usluga je fakultativno, ali kada se osiguranik jednom opredijeli za neki program, duan je
koristiti usluge pruatelja usluga sa kojim je njegov fond obaveznog osiguranja zakljuio takav
ugovor.
23
Tokom postupka pred Sudom, pomenute su, takoer, jo dvije presude Ustavnog suda
(Bundesverfassungsgericht) u vezi sa misijom fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja u
Njemakoj.
24
U svojoj odluci od 9. juna 2004. (2 BvR 1248/03 i 2 BvR 1249/03), Ustavni sud
(Bundesverfassungsgericht) je istakao:
Socijalni zakon je jedan od najvanijih instrumenata dravne socijalne politike. U drutvenom
poretku drave, koji je utvren Ustavom (Grundgesetz), zatita graana u sluaju bolesti jedan
je od temeljnih zadataka drave. Zakonodavac je taj zadatak izvrio time to je osigurao zatitu
veeg dijela stanovnitva kroz uvoenje obaveznog zdravstvenog osiguranja, odnosno
obaveznog programa javnog osiguranja, koje je ureeno javnim pravom, i kroz donoenje
detaljnih pravila o provedbi te zatite. Osnovni zadatak fondova obaveznog zdravstvenog
172
osiguranja, prema zakonu, je dosljedna provedba socijalnih propisa koji su doneseni u

kontekstu izvrenja tog temeljnog zadatka drave.
25
Konano, u svojoj odluci od 31. januara 2008. (1 BvR 2156/02), Ustavni sud je zakljuio da su
fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja tijela javnog prava koja su integrirana u dravu i
koja, zapravo, indirektno provode misije javne uprave.
26
Putem javne obavijesti objavljene u junu 2006. u jednom specijaliziranom asopisu, AOK
Rheinland/Hamburg, fond obaveznog zdravstvenog osiguranja, pozvao je proizvoae
ortopedske obue da dostave svoje ponude za program integriranih usluga u smislu stava 140.a
et seq. SGB V za razdoblje od 1. septembra do 31. decembra 2006. Traene usluge su
klasificirane prema trokovima u razliite grupe, za koje su ponuai trebali ponuditi cijene.
27
Koliina cipela koju je trebalo isporuiti nije utvrena. Navedeno je da e pacijenti koji pate od
sindroma dijabetesnog stopala, a koji imaju karticu osiguranja i odgovarajui lijeniki recept
direktno kontaktirati proizvoae ortopedskih cipela. Zadatak proizvoaa cipela je bio da
naprave i provjere individualno skrojenu ortopedsku obuu, a detaljni savjeti bi se davali prije i
poslije isporuke obue. Pored doprinosa koje plaaju pacijenti, plaanje bi vrio fond obaveznog
zdravstvenog osiguranja.
28
Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopadie Schuhtechnik, drutvo za proizvodnju

ortopedske obue, dostavilo je svoju ponudu i dva dana kasnije, uloilo je pritubu u vezi sa
krenjem domaih propisa o javnim nabavkama i propisa Zajednice o javnim nabavkama. Fond
obaveznog zdravstvenog osiguranje je odbacio te pritube, navodei da se propisi o javnim
nabavkama ne primjenjuju na ovaj sluaj. Budui da je tuba drutva za proizvodnju obue
protiv takve odluke odbijena u prvom stepenu, drutvo se alilo Odjeljenju za nabavke
albenog suda (Oberlandesgericht) u Dusseldorfu.
29
Domai sud navodi da u njemakoj pravnoj literaturi i sudskoj praksi ne postoji saglasnost o
tome da li se fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja, iako su pomenuti u Aneksu III uz
Direktivu 2004/18, trebaju smatrati tijelima kojima se upravlja na temelju javnog prava, a
time i ugovornim organima u smislu Direktive. Stoga je istakao problem koji ima u vezi s
razliitim uslovima koji su propisani u drugoj alineji lana 1.(9) te direktive.
30
Domai sud smatra da su uslovi iz taaka (a) i (b) te odredbe ispunjeni, utoliko to su fondovi
obaveznog zdravstvenog osiguranja pravna lica ije djelovanje ureuje javno pravo, a koja su
uspostavljena s ciljem da odravaju, obnavljaju ili unapreuju zdravlje osiguranika, odnosno,
da udovoljavaju potrebama od opeg interesa. Osim toga, te potrebe nisu industrijske ni
trgovake prirode jer fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja nemaju komercijalnu
djelatnost ve svoje usluge pruaju na neprofitnoj osnovi.
31
Ono to treba razmotriti su, dakle, uslovi iz take (c) druge alineje lana 1.(9) Direktive
2004/18.
32
Kada je rije o prvom uslovu, odnosno, uslovu da takva tijela treba, najveim dijelom,
finansirati, drava, domai sud se poziva na karakteristike dotinog nacionalnog sistema, kako
je navedeno u stavovima 13. do 18. ove presude.
33
Kada je rije o uslovu nadzora javnih vlasti na upravljanjem fondovima, domai sud se poziva
na relevantne aspekte sistema, kako je navedeno u stavovima 19. i 20. ove presude.
34
Ako se zakljui da su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja ugovorni organi, onda se

postavlja drugo pitanje, odnosno je li tada rije o ugovoru o javnim nabavkama robe ili o
ugovoru o javnim uslugama. Domai sud navodi da druga alineja lana 1.(2)(d) Direktive
2004/18 propisuje vrijednost usluga ili proizvoda kao kriterij za odreivanje. Na temelju tog
kriterija, domai sud smatra da je sutinski bitno znati poloaj koji dotini proizvoa obue iz
173
glavnog postupka ima u ukupnoj usluzi, koja obuhvata kupovinu materijala i proizvodnju, kao i
savjetovanje i davanje informacija pacijentima.
35
Ako bi dotinu, individualiziranu proizvodnju obue smatrali dijelom nabavke robe, domai sud
smatra da bi vrijednost nabavke obue bila vea od vrijednosti usluga. Ako, s druge strane,
vrijednost robe ini samo sirovinski materijal, onda bi vrijednost usluga bila vea od vrijednosti
robe. Istie da se ini da lan 1.(4) Direktive 1999/44, koji ugovore za nabavku roba iroke
potronje koje se tek proizvode ili izrauju smatra prodajnim ugovorima, favorizira prvi
pristup bez obzira da li se radi o standardiziranoj robi ili robi koja se individualno kroji prema
odreenoj svrsi, tj. nezamjenjivim predmetima. Meutim, moda se moe zakljuiti iz sudske
prakse Suda da kvalitativni aspekti takoer igraju ulogu (predmet C-220/05 Auroux [2007] ECR
I-385, stav 46.). S tim u vezi valja imati na umu da se savjetovanje pacijenata ne ograniava na
odabir i koritenje proizvoda.
36
Po miljenju domaeg suda i ta razlika je naroito vana budui da klasifikacija spornog

ugovora iz glavnog postupka kao ugovora o nabavci robe podrazumijeva da su odredbe
Direktive 2004/18 u potpunosti primjenjive.
37
Ukoliko se sporni ugovor iz glavnog postupka ne bi tretirao kao ugovor o nabavci robe, domai
sud pita da li bi onda ugovor trebalo tretirati kao ugovor o javnim uslugama ili koncesiju za
pruanje usluga? U potonjem sluaju, iz lana 17. iste slijedi da Direktiva 2004/18 nije
primjenjiva. Prvostepeni sud koji se bavio ovim predmetom je smatrao da je ta mogunost
iskljuena zbog injenice da je fond obaveznog zdravstvenog osiguranja, a ne pacijent,
odgovoran za plaanje dobavljaa. Meutim, domai sud koji je uputio zahtjev smatra da u
obzir, takoer, treba uzeti i kriterij onoga ko snosi operativni rizik. Valja imati na umu, s jedne
strane, da upravo zbog toga to fond obaveznog zdravstvenog osiguranja, a ne pacijent, snosi
odgovornost za plaanje dobavljaa, pacijenti su osloboeni rizika vezanog za naplatu
potraivanja i prezaduenost dunika. S druge strane, meutim, dobavlja snosi rizik da
pacijenti nee eljeti koristiti njegove proizvode i usluge. Upravo po ovom faktoru se ovaj
predmet razlikuje od obinih okvirnih sporazuma. Po miljenju domaeg suda koji je uputio
zahtjev, kljuna stvar zbog koje bi se sporni ugovor iz glavnog postupka mogao klasificirati kao
koncesija za pruanje usluga je injenica da dobavlja ne mora postaviti i odravati skupu
infrastrukturu, kao to su izgradnja objekata, trokovi radne snage i opreme koji se kasnije
moraju amortizirati kroz pravo na koritenje vlastitih usluga uz naknadu (predmet C-324/98
Telaustria i Telefonadress [2000] ECR I-10745, stav 30.).
38
Konano, domai sud istie, ako se sporni ugovor iz glavnog postupka tretira kao ugovor o
uslugama, onda e se, zbog toga to se radi o zdravstvenoj usluzi prema lanu 21. i Aneksu II B,
Kategorija 25 Direktive 2004/18, na njega primjenjivati samo lan 23. i lan 35.(4) direktive,
ije krenje nije istaknuto u ovom predmetu. Meutim, u sluaju takve klasifikacije
primjenjivale bi se odreene odredbe domaeg zakona, koje koriste isti koncept ugovora o
uslugama, na osnovu kojih bi podnositelj tube u glavnom postupku bio djelomino uspjean.
39
S obzirom na gore navedeno, albeni sud u Dusseldorfu je odluio prekinuti postupak i uputiti
sljedee pitanje Sudu na prethodnu odluku:
1.
(a) Da li zahtjev dravnog finansiranja koji se pominje u prvoj alternativi take (c)
druge alineje lana 1.(9) [Direktive 2004/18] treba tumaiti na nain da obuhvata
situaciju u kojoj drava propisuje lanstvo u fondu zdravstvenog osiguranja i obavezu
plaanja doprinosa iji iznos ovisi o prihodima relevantnom fondu zdravstvenog
osiguranja, koji definira stope doprinosa, ali su fondovi zdravstvenog osiguranja
uzajamno povezani putem sistema solidarnog finansiranja, koji je detaljnije opisan u
direktivi, tako da je izmirenje obaveza svakog pojedinanog fonda zdravstvenog
osiguranja zajameno?
(b) Da li zahtjev iz druge alternative take (c) druge alineje lana 1.(9) [Direktive 2004/18] da
tijelo podlono upravljakom nadzoru takvih tijela treba tumaiti na nain da je
dravni pravni nadzor, koji se tie postojeih i buduih transakcija sa drugim moguim
174
nainima intervencije drave opisanim direktivi dovoljan da se ispuni taj zahtjev?

2.
Ako je odgovor na prvo pitanje u dijelu (a) ili (b) afirmativan, da li take (c) i (d) lana
1.(2) [Direktive 2004/18] treba tumaiti na nain da se pruanje robe koja je
individualno proizvedena i skrojena, u pogledu oblika, prema potrebama konkretnog
kupca i o kojoj e kupac biti savjetovan, treba klasificirati kao ugovor o nabavkama
robe ili kao ugovor o uslugama? Da li se u obzir uzima samo vrijednost konkretne
usluge?
3.
Ako se odredba iz drugog pitanja treba ili moe klasificirati kao usluga, treba li onda
lan 1.(4) [Direktive 2004/18] za razliku od okvirnog sporazuma u smislu lana 1.(5)
direktive tumaiti na nain da koncesija za usluge takoer obuhvata dodjelu ugovora
u obliku gdje:
odluku o tome da hoe li se i, u kojem sluaju, izvoau dodijeliti konkretan ugovor ne

donosi ugovorni organ ve tree strane,
izvoaa plaa ugovorni organ jer, po zakonu, samo taj organ je odgovoran za plaanje
naknada i duan je pruiti uslugu treim stranama, i
izvoa ne mora pruiti, ili ponuditi, ako su dostupne, bilo kakve usluge prije nego tree
strane ponu koristiti iste?
Pitanja upuena Sudu

Prvo pitanje
40
Svojim prvim pitanjem, domai sud pita, u sutini, da li se fondovi obaveznog zdravstvenog
osiguranja, kao to su ovi koji su strana u glavnom postupku, s obzirom na njihove
karakteristike koje su navedene u zahtjevu za prethodnom odlukom, mogu smatrati ugovornim
organima u kontekstu primjene odredbi Direktive 2004/18.
41
Da bi se odgovorilo na to pitanje, potrebno je prvo razmotriti osnovno prethodno pitanje, koje

je oigledno ve iz same osnove za upuivanje zahtjeva za prethodnom odlukom i problema
koji istie domai sud, a to je pitanje je li to to su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja
iz glavnog postupka izriito pomenuti u Aneksu III Direktive 2004/18 dovoljno da bi se oni,
samo na osnovu toga, smatrali, tijelima kojima se upravlja na temelju javnog prava, a time i
ugovornim organima.
42
Podnositelj predstavke u glavnom postupku i Komisija Evropskih zajednica tvrde da je samo

obuhvaanje nekog tijela Aneksom III uz Direktivu 2004/18 dovoljan uslov da se to tijelo smatra
tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava. Ukljuivanje na listu predstavlja neoborivu
pretpostavku da se to tijelo tako moe klasificirati, zbog ega je svako dodatno razmatranje
prirode i karakteristika tog tijela suvino.
43
Taj argument ne moe biti prihvaen.
44
Iz take (b) prvog stava lana 234. Ugovora o EZ se moe vidjeti da domai sud moe, u bilo
koje vrijeme, traiti od Suda da donese odluku o valjanosti nekog akta institucija Evropske
zajednice ukoliko smatra da je takva odluka Suda neophodna da bi mogao donijeti presudu.
45
U tom smislu valja naglasiti da sporna pravila Zajednice, odnosno Direktive 2004/18, sadre
kako materijalna pravila, poput onih u drugoj alineji lana 1.(9) Direktive, koja propisuju uslove
koje neko tijelo mora zadovoljiti da bi se smatralo ugovornim organom u smislu Direktive, tako
i mjere za provedbu tih materijalnih pravila, poput uvrtavanja nepotpune liste javnih tijela za
koje se smatra da ispunjavaju te uslove u Aneks III te Direktive. U takvom kontekstu, pravosue
175
Zajednice, kada zaprimi obrazloen zahtjev u tom smislu od domaeg suda, mora osigurati da je
dotina mjera Zajednice interno konzistentna, provjeravajui predstavlja li ukljuivanje datog
tijela na gore spomenutu listu ispravnu primjenu materijalnih kriterija propisanih u gore
navedenoj odredbi. Intervencija Suda u tom smislu je zahtjev pravne sigurnosti, koji predstavlja
ope naelo prava Zajednice.
46
U ovom sluaju, domai sud postavlja pitanje, premda ne izriito, o valjanosti uvrtavanja
dotinog fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja iz glavnog postupka na listu u Aneksa III
Direktive 2004/18. Ukazuje na razlike izmeu sudske prakse i pravne literature u Njemakoj po
pitanju da li takvo uvrtavanje predstavlja dovoljan i iskljuivi uslov da se takvi fondovi tretiraju
kao tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava i jasno izraava vlastite sumnje u tom
pogledu. Zbog toga svoje prvo pitanje stavlja u kontekst materijalnih uslova propisanih u taki
(c) druge alineje lana 1.(9) Direktive 2004/18.
47
Prema tome, domai sud eli da Sud odlui o valjanosti uvrtavanja spornog tijela iz glavnog
postupka na listu u Aneksu III Direktive 2004/18 u svjetlu materijalnih uslova propisanih u toj
odredbi.
48
Da bi se odgovorilo na to pitanje, valja naglasiti da su, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, ta
tri uslova iz taaka (a), (b) i (c) druge alineje lana 1.(9) Direktive 2004/18, koji se moraju
zadovoljiti da bi se neko tijelo smatralo tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava,
kumulativna (predmet C-393/06 Ing. Aigner [2008] ECR I-2339, stav 36. i u njemu citirana
sudska praksa).
49
Kao to jasno proizlazi iz zahtjeva, uslovi propisani u takama (a) i (b) druge alineje lana 1.(9)
Direktive 2004/18 su u ovom sluaju ispunjeni. Dotini fondovi obaveznog zdravstvenog
osiguranja su pravna lica, ije djelovanje je ureeno javnim pravom, a uspostavljena su sa
posebnom svrhom da udovolje potrebama vezanim za javno zdravstvo, to su potrebe od
opeg interesa, koje nemaju ni industrijski niti trgovaki karakter budui da se iste osiguravaju
na neprofitnoj osnovi. Ostaje, dakle, da se razmotri je li, u ovom sluaju, ispunjen makar jedan
od alternativnih uslova propisanih u tri alternative u taki (c) druge alineje lana 1.(9), a prije
svega, uslov da su isti finansirani, najveim dijelom, iz dravnih sredstava.
50
U pogledu tog uslova, valja podsjetiti, kao to je vidljivo iz domaeg sistema i odluke saveznog
Ustavnog suda citirane u stavovima 24. i 25. ove presude, da je zatita javnog zdravlja temeljni
zadatak drave, a da su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja integrirani u dravu i, da
zapravo, indirektno izvravaju misije javne uprave.
51
Nadalje, u skladu sa sudskom praksom Suda, prva alternativa u taki (c) druge alineje lana
1.(9) Direktive 2004/18 ne sadri nikakve pojedinosti o postupcima finansiranja na koje se ta
odredba odnosi. Tako, dakle, ne postoji zahtjev da drava ili neko drugo javno tijelo direktno
finansira aktivnosti dotinih tijela u svrhu ispunjavanja relevantnih uslova. Metoda indirektnog
finansiranja je, dakle, dovoljna (vidi u tom smislu predmet C-337/06 Bayerischer Rundfunk i
drugi [2007] ECR I-11173, stavovi 34. i 49.).
52
Prvo, valja napomenuti da se fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja iz glavnog predmeta

finansiraju, prema pravilima relevantnih domaih propisa, iz doprinosa osiguranika, ukljuujui
i doprinose koje u njihovo ime uplauju poslodavci, iz direktnih uplata federalnih vlasti i
kompenzacijskih uplata izmeu fondova koje proizilaze iz sistema novanih naknada za
pokrivanje rizika. Dotini fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja se, najveim dijelom,
finansiraju iz obaveznih doprinosa osiguranika.
53
Drugo, jasno je iz zahtjeva za prethodnom odlukom da se obavezni doprinosi plaaju bez

ikakvih oekivanja povrata u smislu sudske prakse Suda (vidi u tom smislu predmet C-380/98
University of Cambridge [2000] ECR I-8035, stavovi 23. do 25.). Uz ta plaanja ne dolaze
nikakve ugovorne obaveze jer ni obaveza plaanja doprinosa ni iznos doprinosa nisu rezultat
176
nekog dogovora izmeu fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja i osiguranika, budui da

su i lanstvo u fondovima kao i plaanje doprinosa obaveze propisane zakonom (vidi u tom
smislu Bayerischer Rundfunk i drugi, prethodno citiran, stav 45.). Osim toga, iznos doprinosa se
temelji iskljuivo na sposobnosti svakog lana da doprinosi, dok su drugi faktori kao to su
starosna dob osiguranika, njegovo zdravstveno stanje ili broj suosiguranih lica u tom smislu
potpuno irelevantni.
54
Tree, domai sud naglaava da, za razliku od sporne naknade za dozvolu u predmetu
Bayerischer Rundfunk i drugi, stopu doprinosa u ovom predmetu ne utvruju organi javne
vlasti ve sami fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja. Meutim, istie, sasvim ispravno,
da fondovi imaju vrlo ogranienu diskreciju u tom smislu, budui da je njihova misija
osiguravanje beneficija propisanih u zakonodavstvu o socijalnom osiguranju. Budui da zakon
propisuje beneficije i trokove koji idu uz njih, a da fondovi obavljaju svoje funkcije na
neprofitnoj osnovi, stopa doprinosa mora biti definirana tako da obraunati prihodi ne budu ni
vei ni manji od trokova.
55
etvrto, valja naglasiti da, u svakom sluaju, stope doprinosa koje utvrde fondovi obaveznog
zdravstvenog osiguranja moraju dobiti saglasnost javnog tijela koje je odgovorno za njihov
nadzor. Dakle, iznos doprinosa je, kako je to domai sud formulirao, u odreenoj mjeri ve
propisan zakonom. Konano, to se tie drugih izvora prihoda fondova, direktne uplate
federalnih organa, iako u manjem iznosu, neupitno predstavljaju direktno dravno finansiranje.
56
Na kraju, to se tie aranmana za ubiranje doprinosa, jasno je vidljivo iz odluke o upuivanju

zahtjeva da, u praksi, poslodavac zadrava dio osiguranikove plae i uplauje ga relevantnom
fondu obaveznog zdravstvenog osiguranja, zajedno sa dijelom doprinosa koji padaju na teret
poslodavca. Doprinosi se, dakle, ubiru bez ikakve mogunosti osiguranika da intervenira u tom
smislu. Domai sud istie, s tim u vezi, da se doprinosi prisilno ubiru temeljem odredbi javnog
prava.
57
Stoga se mora uzeti u obzir, kako je Sud zakljuio u stavu 48. predmeta Bayerischer Rundfunk i
drugi, da finansiranje programa obaveznog zdravstvenog osiguranja, poput ovoga iz glavnog
postupka, koji je ustanovljen odlukom drave, u praksi jame javne vlasti, a osigurava se kroz
ubiranje koje je ureeno odredbama javnog prava, ime se zadovoljava uslov dravnog
finansiranja, u najveem dijelu, u svrhu primjene pravila Zajednice o dodjeli ugovora o javnim
nabavkama.
58
U svjetlu tog zakljuka i s obzirom na alternativnu prirodu uslova propisanih u taki (c) druge
alineje lana 1.(9) Direktive 2004/18, nema potrebe da se ispituje je li uslov da organi javne
vlasti vre nadzor nad upravljanjem fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja ispunjen u
ovom predmetu.
59
Odgovor na prvo pitanje je, stoga, da se prva alternativa iz take (c) druge alineje lana 1.(9)
Direktive 2004/18 mora tumaiti na nain da se radi o dravnom finansiranju, u najveem dijelu,
jer se aktivnosti fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja uglavnom finansiraju iz doprinosa
koje plaaju osiguranici, a koji su nametnuti, obraunati i naplaeni u skladu sa pravilima javnog
prava, kao to je to sluaj sa fondovima iz glavnom postupka. Takve fondove obaveznog
zdravstvenog osiguranje treba tretirati kao tijela javnog prava, pa prema tome i ugovornim
organima u kontekstu primjene pravila iz pomenute direktive.
Drugo pitanje
60
Ovim pitanjem domai sud, u sutini, pita koji kriterij treba primijeniti da bi se utvrdilo da li se
mjeoviti ugovori, koji obuhvaaju i nabavku robe i pruanje usluga, trebaju tretirati kao ugovori
o javnim nabavkama ili ugovori o pruanju usluga i da li je u tom smislu jedini kriterij koji treba
primjenjivati vrijednost razliitih dijelova koji ine taj mjeoviti ugovor. Iz odluke o upuivanju
zahtjeva je vidljivo, meutim, da domai sud takoer pita moe li se, u sluaju nabavke
177
proizvoda koji se proizvode i izrauju individualno, prema potrebama svakog pojedinanog

kupca i o kojima svaki kupac dobija odgovarajue savjete, proizvodnja takvih proizvoda svrstati
pod robe ili usluge u smislu izrauna vrijednosti svakog pojedinanog dijela mjeovitog
ugovora.
61
Da bi se odgovorilo na ovo pitanje, potrebno je, prije svega, naglasiti da kada se radi o ugovoru
koji se tie i nabavke roba i pruanja usluga, druga alineja lana 1.(2)(d) Direktive 2004/18 sadri
posebno pravilo za utvrivanje kriterija za odreivanje ugovora, tako da se ugovor moe tretirati
ili kao ugovor o proizvodima ili ugovor o uslugama, a to je vrijednost proizvoda i usluga
obuhvaenih ugovorom. Taj kriterij je po prirodi kvantitativan, tj. odnosi se na pripadajue
naknade za dio ugovora koji se tie proizvoda i dio koji se tie usluga.
62
S druge strane, u sluaju javnih ugovora o pruanju usluga i izvoenju radova, trea alineja lana
1.(2)(d) Direktive 2004/18 uvodi jo jedan kriterij za klasifikaciju, a to je glavni predmet datog
ugovora. Taj kriterij je primijenjen u predmetu Auroux i drugi (stavovi 37. i 46.), u kojem se
konkretno radilo o mjeovitom ugovoru za izvoenje radova i pruanje usluga.
63
Ne proizlazi ni iz primjenjivih pravila Zajednice, a ni iz sudske prakse Suda da se taj kriterij mora
primjenjivati u sluajevima mjeovitog ugovora za nabavke robe i pruanje usluga.
64
Valja istai da, u skladu sa definicijom pojma ugovora o javnim nabavkama robe iz prve alineje
lana 1.(2)(c) Direktive 2004/18, taj pojam obuhvata i transakcije kao to su, na primjer,
kupovina ili davanje u najam proizvoda, bez ikakvih konkretnih detalja u tom smislu, i ne
pravei razliku izmeu proizvoda koji su proizvedeni na standardiziran nain ili individualno, tj.
prema preferencijama i potrebama kupca. Shodno tome, pojam proizvoda, na koji se openito
ova odredba odnosi, obuhvaa, takoer, proces proizvodnje, bez obzira je li dotini proizvod
isporuen kupcima kao gotov proizvod ili nakon to je isti proizveden prema njihovim
zahtjevima.
65
Taj pristup je potvren i u lanu 1.(4) Direktive 1999/44, koji openito i bez razlike, ugovore o
nabavkama roba iroke potronje koji su jo uvijek u fazi proizvodnje ili izrade klasificira kao
prodajni ugovor.
66
Odgovor na drugo pitanje je, dakle, da u sluaju mjeovitog javnog ugovora koji se odnosi i na
proizvode i na usluge, kriterij kojim se treba rukovoditi kod klasificiranja takvog ugovora u
ugovore o robama ili ugovore o uslugama je vrijednost dijela ugovora koja se odnosi na
proizvode, odnosno na usluge unutar tog mjeovitog ugovora. Kada se radi o nabavci proizvoda
koji su individualno proizvedeni i izraeni prema potrebama svakog pojedinanog kupca i gdje
kupac prima savjete u vezi sa koritenjem tog proizvoda, u kontekstu izrauna vrijednosti
zasebnih dijelova mjeovitog ugovora, proizvodnju takvih proizvoda treba svrstati u dio ugovora
koji se odnosi na robu.
Tree pitanje
67
Treim pitanjem se, u sutini, pita, ako je pruanje usluga bitnije od nabavke roba u
konkretnom ugovoru iz glavnog postupka i s obzirom na karakteristike navedene u odluci o
upuivanju zahtjeva, hoe li se tada zakljuivanje ugovora izmeu fonda obaveznog
zdravstvenog osiguranja i proizvoaa ortopedske obue smatrati koncesijom za usluge u
smislu lana 1.(4) Direktive 2004/18 ili okvirnim sporazumom u smislu lana 1.(5) te
direktive.
68
Prema definiciji sadranoj u lanu 1.(4) Direktive 2004/18, koncesija za usluge je ugovor istog
tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se samo u injenici da se naknada za pruanje
usluga sastoji ili samo od prava na iskoritavanje tih usluga ili od tog prava zajedno sa
plaanjem.
178
69
Okvirni sporazum je, meutim, definiran u lanu 1.(5) Direktive 2004/18 kao sporazum izmeu
jednog ili vie ugovornih organa i jednog ili vie privrednih subjekata, ija je svrha utvrditi
uslove kojima se ureuju ugovori koji se dodjeljuju tokom odreenog perioda, naroito u
pogledu cijene i, prema potrebi, predvienih koliina.
70
Iz definicija jasno proizlazi da ova dva pojma imaju prilino sline karakteristike, te da u tom
smislu nije lako unaprijed napraviti jasnu razliku. Pravna klasifikacije ugovora, dakle, ovisi o
specifinim faktorima koji odreuju konkretan sluaj.
71
U svakom sluaju, iz gore navedene definicije koncesije za pruanje usluga proizlazi da takvu
koncesiju odreuje situacija u kojoj pravo na pruanje odreene usluge ugovorni organ
prebacuje na koncesionara, a da koncesionar uiva, u okviru zakljuenog ugovora, odreenu
ekonomsku slobodu da odreuje uslove pod kojim e se to pravo ostvarivati jer je
koncesionar, istovremeno, u velikoj mjeri izloen rizicima svojstvenim za pruanje konkretne
usluge. S druge strane, karakteristika po kojoj se izdvaja okvirni sporazum je to to je aktivnost
subjekta koji je zakljuio takav ugovor ograniena u smislu da svi ugovori zakljueni sa tim
subjektom tokom datog perioda moraju slijediti uslove koji su utvreni tim sporazumom.
72
Taj faktor razlike potvruje i sudska praksa Suda, prema kojoj koncesija za pruanje usluga
postoji kada se dogovoreni nain plaanja sastoji od prava datog pruatelju usluga da
iskoritava, uz naknadu, vlastite usluge, ime on preuzima rizik vezan za pruanje pomenutih
usluga (predmet C-382/05 Komisija protiv Italije [2007] ECR I-6657, stav 34. i u njemu citirana
sudska praksa).
73
U konkretnom sluaju, dotini ugovor iz glavnog postupka predstavlja program integrirane

nabavke, iz lanova 140. do 140. e SGB V, zakljuen izmeu fonda obaveznog zdravstvenog
osiguranja i privrednog subjekta. Prema tom ugovoru, privredni subjekt preuzima obavezu da
prui usluge osiguranicima koji mu se obrate. U isto vrijeme, u ugovoru su fiksirane cijene za
razliite vrste usluga, kao i njihovo trajanje. Koliine razliitih usluga nisu fiksirane, ali pojam
koncesija za pruanje usluga i ne zahtijeva takvu odredbu. Fond obaveznog zdravstvenog
osiguranje je iskljuivo obavezan za plaanje usluga prema pruatelju usluge. ini se, dakle, da
su uslovi pod kojima privredni subjekt provodi svoju djelatnost propisani ugovorom koji je
predmet glavnog postupka, i prema njemu privredni subjekt ne uiva stepen ekonomske
slobode, koji je tipian za koncesiju, niti je izloen znaajnom riziku vezanom za usluge koje
prua.
74
Sa sigurnou se moe primijetiti da je privredni subjekt u takvom sluaju izloen odreenom

riziku u onoj mjeri u kojoj osigurane osobe odlue da ne koriste njegove proizvode i usluge. Taj
rizik je, meutim, ogranien. Privredni subjekt ne snosi rizik vezan za naplatu potraivanja i
nesolventnost druge strane u pojedinanom ugovoru budui da je, prema zakonu, iskljuivo
fond obaveznog zdravstvenog osiguranja odgovoran za plaanje obaveza prema privrednom
subjektu. Prema tome, iako privredni subjekt mora biti dostatno opremljen da osigura traenu
uslugu, on ne mora stvarati znaajne izdatke unaprijed, odnosno prije zakljuenja
pojedinanih ugovora sa osiguranikom. Konano, broj osiguranika koji pati od sindroma
dijabetesnog stopala i koji bi se mogli obratiti dotinom privrednom subjektu unaprijed je
poznat, te se u tom smislu moe napraviti realna prognoza broja potencijalnih kupaca.
75
Slijedom toga, privredni subjekt u konkretnom sluaju ne snosi glavni teret rizika vezanog za
sporne aktivnosti, koji predstavlja faktor koji karakterizira koncesionara u kontekstu koncesije
za pruanje usluga.
76
Odgovor na tree upueno pitanje je, stoga, ako se, u dotinom ugovoru, dio ugovora o
uslugama smatra bitnijim od dijela ugovora o nabavci robe, tada se sporazum koji je zakljuen
izmeu fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja i privrednog subjekta, kakav je ovaj iz
glavnog postupka, koji utvruje nain plaanja razliitih vrsta usluga koje privredni subjekt prui
179
kao i njihovo trajanje, i prema kojem privredni subjekt preuzima odgovornost za provedbu
ugovora u odnosu na osiguranike koji mu se obrate, a kojeg za te usluge plaa iskljuivo fond,
mora smatrati okvirnim sporazumom u smislu lana 1.(5) Direktive 2004/18.
Trokovi
77
Budui da je ovaj postupak, za stranke u glavnom postupku, samo korak u postupku koji se vodi
pred domaim sudom, o trokovima e odluiti taj sud. Trokovi nastali podnoenjem
oitovanja Sudu, koji nisu trokovi spomenutih stranaka, nee biti nadoknaeni.
Na osnovu navedenog, Sud (etvrto vijee) odluuje:
1.
Prva alternativa iz take (c) druge alineje lana 1.(9) Direktive 2004/18/EC Evropskog
parlamenta i Vijea od 31. marta 2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o
javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovorima o javnim uslugama
mora se tumaiti na nain da se radi o dravnom finansiranju, u najveem dijelu, jer se
aktivnosti fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja uglavnom finansiraju iz
doprinosa koje plaaju osiguranici, a koji su nametnuti, obraunati i naplaeni u skladu
sa pravilima javnog prava, kao to je to sluaj sa fondovima iz glavnom postupka.
Takve fondove obaveznog zdravstvenog osiguranje treba tretirati kao tijela kojima se
upravlja na temelju javnog prava, pa prema tome i ugovornim organima u kontekstu
primjene pravila iz spomenute direktive.
2.
U sluaju mjeovitog javnog ugovora koji se odnosi i na proizvode i na usluge, kriterij

kojim se treba rukovoditi kod klasificiranja takvog ugovora u ugovore o robama ili
ugovore o uslugama je vrijednost dijela ugovora koja se odnosi na proizvode, odnosno
na usluge unutar tog mjeovitog ugovora. Kada se radi o nabavci proizvoda koji su
individualno proizvedeni i izraeni prema potrebama svakog pojedinanog kupca i gdje
kupac prima savjete u vezi sa koritenjem tog proizvoda, u kontekstu izrauna
vrijednosti zasebnih dijelova mjeovitog ugovora, proizvodnju takvih proizvoda treba
svrstati u dio ugovora koji se odnosi na robu.
3.
Ako se, u dotinom ugovoru, dio ugovora o uslugama smatra bitnijim od dijela ugovora
o nabavci robe, tada se sporazum koji je zakljuen izmeu fonda obaveznog
zdravstvenog osiguranja i privrednog subjekta, kakav je ovaj iz glavnog postupka, koji
utvruje nain plaanja razliitih vrsta usluga koje privredni subjekt prui kao i njihovo
trajanje, i prema kojem privredni subjekt preuzima odgovornost za provedbu ugovora
u odnosu na osiguranike koji mu se obrate, a kojeg za te usluge plaa iskljuivo fond,
mora smatrati okvirnim sporazumom u smislu lana 1.(5) Direktive 2004/18.
180

10. april 2008. (*)
(Javni ugovori - Direktive 2004/17/EZ i 2004/18/EZ - Ugovorni organi koji obavljaju aktivnosti
koje dijelom potpadaju u podruje primjene Direktive 2004/17/EZ, a dijelom u podruje
primjene Direktive 2004/18/EZ Tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava - Ugovorni
organ)
Vergabekontrollsenat des Landes Wien (Austrija), odlukom od 17.8.2006., koju je Sud zaprimio
Ing. Aigner, Wasser-Wrme-Umwelt GmbH
protiv
Fernwrme Wien GmbH,
SUD (etvrto vijee),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik Vijea, G. Arestis, E. Juhsz (izvjestitelj), J. Malenovsk i T.
von Danwitz, sudije,
Nezavisni odvjetnik: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
Ing. Aigner, Wasser-Wrme-Umwelt GmbH - S. Sieghartsleitner i M. Pichlmair, advokati,
Fernwrme Wien GmbH - P. Madl, advokat,
Vlada Maarske - J. Fazekas, u svojstvu zastupnika,
Vlada Austrije - M. Fruhmann i C. Mayr, u svojstvu zastupnika,
Vlada Finske - A. Guimaraes-Purokoski, u svojstvu zastupnika,
Vlada vedske - A. Falk, u svojstvu zastupnika,
Komisija Evropskih zajednica - X. Lewis, u svojstvu zastupnika, uz pomo advokata M.
Nez-Mller,
donosi sljedeu
181
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumaenje Direktive 2004/17/EZ Evropskog

parlamenta i Vijea od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka nabavke subjekata koji djeluju u
sektoru vodoprivrede, energije, transporta i potanskih usluga (Slubeni glasnik 2004, L134,
str. 1) i Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijea od 31.3.2004. o koordinaciji
postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i
ugovora o javnim uslugama (Slubeni glasnik 2004 L 134, str. 114).
Zahtjev je upuen u postupku izmeu drutva Ing. Aigner, Wasser-Warme-Umwelt GmbH (Ing.
Aigner) i drutva Fernwarme Wien GmbH (Fernwarme Wien) u vezi sa ispravnou postupka
javnih nabavki, koji je pokrenulo potonje drutvo.
Pravni okvir
Zakonodavstvo Zajednice
Direktiva 2004/17 koordinira postupke nabavki u specifinim sektorima, odnosno, u

sektorima vodoprivrede, energije, transporta i potanskih usluga. Ona ukida i zamjenjuje
Direktivu Vijea 93/38/EEZ od 14.6.1993. koja je koordinirala postupke nabavki subjekata
koji djeluju u sektorima vodoprivrede, energije, transporta i telekomunikacija (Slubeni
glasnik 1993, L 199, str. 84), koja se bavila istim pitanjima.
Posebna obiljeja sektora obuhvaenih Direktivom 2004/17 istaknuta su u uvodnoj izjavi u

preambuli direktive, kojom se navodi da je postupke nabavke u ovim sektorima potrebno
koordinirati zbog zatvorene prirode trita na kojem ovi ugovorni subjekti djeluju i
postojanja posebnih ili iskljuivih prava koja su im drave lanice dale u pogledu opskrbe,
pruanja ili upravljanja mreama za pruanje predmetnih usluga.
Drugi dio lana 2.(1) Direktive 2004/17 i drugi dio lana 1.(9) Direktive 2004/18 propisuju da
su ugovorni organi, izmeu ostalog, tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava,
odnosno
svako tijelo koje:

je je osnovano za odreenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u opem interesu, koje nema
industrijski ili trgovaki karakter,
koje ima svojstvo pravnog lica; i
kojeg najveim dijelom finansiraju drava, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela javnog prava; ili
koje je podlono upravljakom nadzoru tih tijela; ili koje ima upravni, upravljaki ili nadzorni
odbor, ijih vie od polovine lanova imenuje drava, regionalne ili lokalne vlasti ili druga
tijela javnog prava.
6
Prema lanu 2.(1)(b). Direktive 2004/17:
U smislu ove Direktive,
(b) javno preduzee je svako preduzee na koje nadleni ugovorni organi mogu imati, direktno ili
indirektno, dominantan uticaj na temelju svog vlasnitva u njemu, finansijskog udjela ili
pravila kojima se ureuje njegovo djelovanje.
7
lan 2. (2) direktive propisuje:

182
Ova direktiva se primjenjuje na ugovorne subjekte:

(a) koji su ugovorni organi ili javna preduzea koja se bave jednom od djelatnosti navedenih u
lanovima 3. do 7.;
(b) koji, ako nisu ugovorni organi ili javna preduzea, kao jednu od svojih djelatnosti imaju bilo koju
od djelatnosti navedenih u lanovima 3. do 7. ili kombinaciju istih i koji djeluju na temelju
posebnih ili iskljuivih prava koja im je dodijelilo nadleno tijelo drave lanice.
8
U lanovima 3. do 7. Direktive 2004/17 navedeni su sektori na koje se direktiva primjenjuje.

To su gas, toplotna i elektrina energija (lan 3.), voda (lan 4.), transportne usluge (lan 5.),
potanske usluge (lan 6.), traenje ili vaenje nafte, plina, uglja ili drugih vrstih goriva, te
luke i aerodromi (lan 7.).
lan 3. (1) direktive propisuje:
Kad je rije o gasu i toplotnoj energiji, ova direktiva se primjenjuje na sljedee djelatnosti:
(a) osiguravanje fiksnih mrea ili upravljanje fiksnim mreama s namjerom pruanja usluge javnosti u
vezi s proizvodnjom, prenosom ili distribucijom plina ili toplotne energije; ili
(b) opskrba takvih mrea plinom ili toplotnom energijom.
10
lan 9. te direktive propisuje sljedee:
1. Na ugovor kojim se namjerava obuhvatiti nekoliko djelatnosti primjenjuju se pravila koja se

primjenjuju na djelatnost za koju je on prvenstveno namijenjen.
Meutim, ne smije se vriti izbor izmeu dodjele jednog ugovora i dodjele nekoliko zasebnih
ugovora sa namjerom da se [ugovor] iskljui iz podruja primjene ove Direktive ili, prema
potrebi, Direktive 2004/18/EZ.
2. Ako se na jednu od djelatnosti za koju je ugovor namijenjen primjenjuje ova Direktiva, a na druge
naprijed navedena Direktiva 2004/18/EZ i ako je objektivno nemogue odrediti za koju je
djelatnost ugovor prvenstveno namijenjen, ugovor se dodjeljuje u skladu s naprijed
navedenom Direktivom 2004/18/EZ.
11
lan 20.(1) Direktive, koji nosi naslov Ugovori koji se dodjeljuju u svrhe koje ne ukljuuju
obavljanje obuhvaene djelatnosti ili svrhu obavljanja takve djelatnosti u treoj zemlji,
propisuje:
Ova se Direktiva ne primjenjuje na ugovore koje ugovorni organi dodjeljuju u svrhe koje ne
ukljuuju obavljanje njihovih djelatnosti koje su opisane u lanovima 3. do 7. ili radi
obavljanja takvih djelatnosti u treoj zemlji u uslovima koji ne ukljuuju fiziku upotrebu
mree ili geografskog podruja unutar Zajednice.
12
Konano, lan 30. Direktive 2004/17, koji nosi naslov Postupak za utvrivanje je li odreena
djelatnost direktno izloena trinom natjecanju, propisuje:
1. Ugovori kojima se namjerava omoguiti obavljanje djelatnosti koja se spominje u lanovima 3. do

7. ne podlijeu ovoj Direktivi ako je u dravi lanici u kojoj se ta djelatnost obavlja ona
direktno izloena natjecanju na tritima kojima pristup nije ogranien.
2. Za potrebe stava 1., o pitanju je li neka djelatnost direktno izloena trinom natjecanju odluuje
se na temelju kriterija koji su u skladu s odredbama Ugovora koje se odnose na trino
183
natjecanje, kao to su svojstva predmetnih roba i usluga, postojanje alternativnih roba ili
usluga, cijene i stvarno ili potencijalno postojanje vie od jednog dobavljaa predmetnih
roba ili usluga.
13
U Glavi II, Poglavlje II, lan 3. Direktive 2004/18 data je lista ugovora koji ne potpadaju pod
polje primjene te direktive. Ti ugovori obuhvataju ugovore u sektorima vode, energije,
transporta i potanskih usluga. lan 12., koji se bavi tim ugovorima, propisuje sljedee:
Ova se direktiva ne primjenjuje na ugovore o javnim nabavkama koje, prema Direktivi 2004/17/EZ,
dodjeljuju ugovorni organi koji obavljaju jednu ili vie djelatnosti navedenih u lanovima 3.
do 7. te direktive i koji su dodijeljeni za obavljanje tih djelatnosti, ...
14
Prethodno spomenuto zakonodavstvo Zajednice transponirano je u austrijsko pravo kroz

savezni Zakon o dodjeli ugovora o javnim nabavkama (Bundesvergabegesetz) 2006.

15
Preduzee Fernwrme Wien GmbH je osnovano osnivakim aktom od 22. januara 1969. u
svrhu snabdijevanja kua, javnih ustanova, ureda, preduzea i sl. u Gradu Beu centralnim
grijanjem. U tu svrhu koristi energiju proizvedenu iz otpada, umjesto energije iz
neobnovljivih izvora.
16
Preduzee Fernwarme Wien, koje ima svojstvo pravnog lica, u 100% je vlasnitvu Grada
Bea, koji imenuje i razrjeava dunosti direktore i lanove nadzornog odbora preduzea.
Osim toga, kroz Kontrollamt der Stadt Wien (Ured za nadzor Grada Bea), grad je, takoer,
ovlaten da prati ekonomsko i finansijsko poslovanje preduzea.
17
Paralelno s aktivnostima daljinskog grijanja, preduzee Fernwarme Wien je ukljueno u ope

planiranje rashladnih postrojenja za velike projekte u prometu nekretninama. U tim
aktivnostima on se natjee sa drugim preduzeima.
18
Dana 1. marta 2006., preduzee Fernwarme Wien je raspisalo natjeaj za ugradnju

rashladnih ureaja u budui poslovni kompleks u Beu, navodei da se austrijsko
zakonodavstvo o javnim nabavkama ne primjenjuje na predmetni ugovor. Preduzee Ing.
Aigner je uzelo uee u ovom postupku i dostavilo svoju ponudu. Nakon to je, 18. maja
2006., obavijeteno da njihova ponuda nee biti uzeta u razmatranje zbog negativnih
referenci, preduzee je tu odluku osporavalo pred domaim sudom koji je uputio zahtjev za
prethodnom odlukom, tvrdei da se na postupak trebaju primjenjivati pravila Zajednice o
javnim nabavkama.
19
Domai sud konstatuje da djelatnosti preduzea Fernwarme Wien, koje se odnose na rad
fiksnih mrea daljinskog grijanja, neosporno potpadaju u djelokrug Direktive 2004/17.
Meutim, njegove aktivnost vezane za rashladne ureaje su izvan polja primjene te
direktive. Dakle, sud pita jesu li potonje djelatnosti, takoer, pokrivene odredbama te
direktive u smislu primjene, mutatis mutandis, naela navedenih u Predmetu C-44/96
Mannesmann Anlagenbau Austria i drugi [1998] ECR I-73, stavovi 25. i 26., to je pristup
koji se u pravnoj literaturi najee naziva teorija zaraza. Prema tumaenju te presude koje
je dao domai sud, ako jedna djelatnost koju obavlja neko tijelu potpada pod opseg direktiva
o javnim nabavkama, tad su sve ostale djelatnosti kojim se to tijelo bavi, bez obzira na njihov
mogui industrijski ili komercijalni karakter, takoer obuhvaene tim direktivama.
20
Ako se presuda u predmetu Mannesmann Anlagenbau Austria i drugi odnosi samo na

184
ugovorne organe i konkretnije, na pojam tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava,
u smislu da, ako neko tijelo zadovoljava potrebe od opeg interesa, koje nisu industrijskog ili
komercijalnog karaktera, onda se ono mora smatrati tijelom kojim se upravlja na temelju
javnog prava u smislu pravila Zajednice, bez obzira da li ono paralelno obavlja i djelatnosti
druge prirode, domai sud pita predstavlja li onda preduzee Fernwarme Wien tijelo kojim
se upravlja na temelju javnog prava, odnosno, ugovorni organ u smislu direktiva 2004/17 i
2004/18.
21
Konano, domai sud pita, u sluaju kada neko tijelo obavlja djelatnost koja nije
industrijskog ili komercijalnog karaktera i kada paralelno s tim obavlja djelatnosti u
konkurentskim uslovima, je li mogue, s ciljem da se potonje djelatnosti odvoje i izuzmu od
primjene propisa Zajednice o javnim nabavkama utvrditi razliku izmeu te dvije vrste
djelatnosti i shodno tome odsustvo ekonomskog mijeanja meu njima. U tom smislu,
domai sud se poziva na taku 68. miljenja Nezavisnog odvjetnika Jacobsa, od 21. aprila
2005. u predmetu koji je, nakon povlaenja zahtjeva za prethodnom odlukom, izbrisan iz
registra 23. marta 2006. (predmet C-174/03 Impresa Portuale di Cagliari, nije objavljen u
ECR), u kojem se sugerira da se naelo koje proizlazi iz presude u predmetu Mannesmann
Anlagenbau Austria i drugi na taj nain ublaava.
22
S obzirom na gore navedeno, Ured za albe u postupku javnih nabavki za Beku pokrajinu
(Vergabekontrollsenat des Landes Wien) odluio je obustaviti postupak i uputiti sljedea
pitanja Sudu na prethodnu odluku:
1. Mora li se Direktiva 2004/17 ... tumaiti na nain da ugovorni organ koji provodi jednu od
sektorskih djelatnosti iz lana 3. te direktive takoer spada u djelokrug te direktive u odnosu
na djelatnost koju obavlja paralelno, pod konkurentnim uslovima?
2. Ako je to sluaj samo kada je rije o ugovornom organu, mora li preduzee kao to je [Fernwarme
Wien] biti okarakterizirano kao tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava u smislu
Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18, ako ono prua usluge daljinskog grijanja u
odreenom podruju bez prave konkurencije, ili se u obzir mora uzeti i trite za daljinsko
grijanje, koje takoer obuhvata izvore energije kao to su plin, nafta, ugljen i sl.?
3. Moraju li se, pored neindustrijskih i nekomercijalnih djelatnosti kojima se preduzee bavi, u polje
primjene direktiva 2004/17 ili 2004/18 ukljuiti i djelatnosti koje se obavljaju u konkurentnim
uslovima, ako se, kroz uinkovite mjere opreza, kao to su odvojeni bilansi i rauni, ove
aktivnosti koje se odvijaju u konkurentskim uslovima mogu iskljuiti?
Pitanja upuena u okviru zahtjeva za prethodnom odlukom
Prvo pitanje
23
Ovim pitanjem domai sud pita mora li ugovorni subjekt u smislu Direktive 2004/17 koji
obavlja djelatnosti u jednom od sektora navedenih u lanovima 3. do 7. te direktive,
primjenjivati postupak koji je propisan tom direktivom za dodjelu ugovora za djelatnost
kojom se i taj organ paralelno bavi, u konkurentnim uslovima, u sektorima koji nisu
regulirani tim odredbama.
24
Da bi se odgovorilo na to pitanje, valja istai da direktive 2004/17 i 2004/18 sadre znaajne

razlike kako u pogledu subjekata koji su je obavezni primjenjivati tako i u pogledu njihove
prirode i opsega.
25
Prvo, to se tie subjekata na koje se direktive direktno primjenjuju, treba napomenuti da se,
za razliku od Direktive 2004/18 koja se, na temelju prve alineje lana 1.(9) direktive, odnosi
na ugovorne subjekte, Direktiva 2004/17, kako se navodi u lanu 2., odnosi na ugovorne
organe. Iz lana 2.(2) (a) i (b) te direktive je vidljivo da se Direktiva 2004/17 odnosi ne samo
185
na ugovorne subjekte koji su ugovorni organi, ve i na ona javna preduzea ili preduzea
koja djeluju na osnovu posebnih ili iskljuivih prava koja su im dodijelili nadleni organi
drave lanice, sve dok se svi ti subjekti bave djelatnostima koje su navedene u lanovima 3.
do 7.
26
Drugo, iz lanova 2. do 7. Direktive 2004/17 proizlazi da se koordinacija koju ona ureuje ne

protee na sve sfere ekonomske djelatnosti ve samo na posebno definirane sektore, koji su,
tavie, potvreni injenicom da se ta direktiva obino naziva sektorskom direktivom.
Meutim, opseg Direktive 2004/18 obuhvata gotovo sve sektore ekonomskog ivota, zbog
ega se s pravom naziva opa direktiva.
27
U takvim okolnostima, u vrlo ranoj fazi treba istai da i opi opseg Direktive 2004/18 i
ogranieni opseg Direktive 2004/17 zahtijevaju da se odredbe ove potonje usko tumae.
28
Granice izmeu podruja primjene ove dvije direktive su takoer definirane izriitim
odredbama. Dakle, lan 20.(1) Direktive 2004/17 propisuje da se isti ne primjenjuju na
ugovore koje ugovorni subjekti dodijele za djelatnosti koje ne ukljuuju obavljanje njihovih
djelatnosti, koje su opisane u lanovima 3. do 7. Ekvivalent te odredbe u Direktivi 2004/18 je
prvi stav lana 12., koji propisuje da se ta direktiva ne primjenjuje na javne ugovore koje
dodjeljuju ugovorni organi koji obavljaju jednu ili vie djelatnosti navedenih u lanovima 3.
do 7. Direktive 2004/17.
29
Dakle, podruje primjene Direktive 2004/17 je strogo ogranieno i ne doputa da se postupci

koje ona propisuje proire izvan tog podruja primjene.
30
Shodno tome, gore navedene odredbe ne ostavljaju prostora za primjenu pristupa teorije
zaraze u kontekstu Direktive 2004/17, koji je nastao nakon presude u predmetu
Mannesmann Anlagenbau Austria i drugi. Tu presudu je Sud donio u kontekstu Direktive
Vijea 93/37/EEZ od 14. juna 1993 o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim
radovima (Slubeni glasnik 1993 L 199, str. 54), tj. u oblasti koja trenutno spada u opseg
Direktive 2004/18.
31
Prema tome, kao to su s pravom primijetili, izmeu ostalih, maarska, austrijska i finska
vlada, te Komisija Evropskih zajednica, samo oni ugovori koje je dodijelio subjekt koji je
ugovorni organ u smislu Direktive 2004/17, u vezi sa i radi obavljanja djelatnosti u
sektorima navedenim u lanovima 3. do 7. te direktive, potpadaju u podruje primjene iste.
32
tavie, to je zakljuak koji proizlazi iz spojenih predmeta C-462/03 i C-463/03 Strabag i

Kostmann [2005] ECR I-5397, stav 37. U toj presudi, Sud je smatrao da, ako se ugovor ne tie
obavljanja jedne od aktivnosti kojima se bavi sektorska direktiva, onda e se isti rukovoditi
pravilima propisanim u direktivama za dodjelu ugovora za javne nabavke roba, radova ili
usluga, ovisno ta je primjenjivo.
33
S obzirom na naprijed navedeno, odgovor na prvo pitanje je da ugovorni subjekt, u smislu

Direktive 2004/17, mora primjenjivati proceduru propisanu u toj direktivi samo za dodjelu
ugovora koji se odnose na djelatnosti koje obavlja taj subjekt u jednom ili vie sektora
navedenih u lanovima 3. do 7. te direktive.
Drugo pitanje
34
Drugim pitanjem domai sud pita trebali se subjekt kao to je preduzee Fernwarme Wien
smatrati tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava u smislu Direktive 2004/17 ili
Direktive 2004/18.
35
U tom smislu, valja imati na umu da, kao to je vidljivo iz stava 5. ove presude, odredbe
druge alineje lana 2.(1)(a) Direktive 2004/17 i druge alineje lana 1.(9) Direktive 2004/18
186
sadre identine definicije pojma 'tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava'.
36
Jasno je iz tih odredbi da je 'tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava' svako tijelo koje
je, prvo, osnovano sa posebnom svrhom da zadovoljava potrebe od opeg interesa i koje
nema industrijski ili komercijalni karakter, drugo, koje ima svojstvo pravnog lica i, tree, koje
se finansira, u najveem dijelu, iz sredstava dravne, regionalne ili lokalne vlasti, ili drugih
tijela javnog prava ili koje podlijee nadzoru tih tijela, ili ima upravni, upravljaki ili nadzorni
odbor, ijih vie od polovine lanova imenuju dravne, regionalne ili lokalne vlasti, ili druga
tijela javnog prava. Prema sudskoj praksi Suda, ta tri uslova su kumulativna (predmet C237/99 Komisija protiv Francuske [2001] ECR I-939, stav 40. i u njemu citirana sudska
praksa).
37
Nadalje, budui da je cilj direktive u pogledu dodjele javnih ugovora da se, izmeu ostalog,
tijelu koje finansira ili kontrolira drava, organ regionalne ili lokalne vlasti ili neko drugo
tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava ne ostavi mogunost da se rukovodi bilo
ime osim ekonomskim kriterijima, koncept 'tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava'
se mora tumaiti u smislu funkcionalnosti (predmet C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi
[2007] ECR I-0000, stavovi 36. i 37., i u njemu citirana sudska praksa).
38
U ovom sluaju, zajedniko je stajalite da su potonja dva kriterija, utvrena pravilima iz

stava 36. ove presude, ispunjena, budui da preduzee Fernwarme Wien ima svojstvo
pravnog lica, te da je Grad Be 100% vlasnik temeljnog kapitala tog subjekta i da nadzire
njegovo ekonomsko i finansijsko poslovanje. Ostaje da se ispita je li ovaj subjekt osnovan u
svrhu zadovoljavanja odreenih potreba od opeg interesa, koje nisu industrijske ili
komercijalne prirode.
39
Prvo, to se tie svrhe osnivanja predmetnog subjekta i prirode potreba koje taj subjekt
zadovoljava, potrebno je napomenuti da je, kao to je vidljivo iz dokumenata koji su
predoeni Sudu, preduzee Fernwarme Wien osnovano konkretno za snabdijevanje
daljinskim grijanjem domova, javnih ustanova, ureda, preduzea i sl. na podruju Grada Bea
koritenjem energije iz otpada. Na roitu pred Sudom je istaknuto da sistem daljinskog
grijanja opsluuje 250,000 domova, brojne urede i industrijska postrojenja i, praktino, sve
javne zgrade. Osigurati grijanje za urbano podruje putem ekoloki prihvatljivog procesa
predstavlja cilj koji je nedvojbeno u opem interesu. Prema tome, neosporno je da je
preduzee Fernwarme Wien osnovano kako bi zadovoljilo potrebe od opeg interesa.
40
U tom smislu, nije vano to takve potrebe takoer zadovoljavaju ili bi mogla zadovoljiti i
privatna preduzea. Vano je da se radi o potrebama koje su, zbog opeg interesa, drava ili
regionalne vlasti odluile same zadovoljiti ili nad kojima ele zadrati odluujui uticaj (vidi u
tom smislu predmet C-360/96 BFI Holding [1998] ECR I-6821, stavovi 44., 47., 51. i 53., i
spojeni predmeti C-223/99 i C-260/99 Agora i Excelsior [2001] ECR I-3605, stavovi 37., 38. i
41.).
41
Drugo, kako bi se provjerilo imaju li potrebe koje subjekt u glavnom postupku zadovoljava
neki drugi karakter, osim industrijskog ili komercijalnog, u obzir treba uzeti svo relevantno
pravo i injenice kao to su okolnosti koje su prevladavale u vrijeme kada je predmetno tijelo
osnovano i uslovi pod kojima ono obavlja svoju djelatnost. U tom smislu, vano je provjeriti,
izmeu ostalog, da li predmetni subjekt provodi svoju djelatnost u konkurentnim uslovima
(predmet C-18/01 Korhonen [2003] ECR I-5321, stavovi 48. i 49.).
42
Kao to je navedeno u stavu 39. ove presude, preduzee Fernwarme Wien je osnovano
konkretno u svrhu snabdijevanja Grada Bea daljinskim grijanjem. Zajedniko je stajalite da
ono nije osnovano sa ciljem ostvarivanja profita. Premda nije nemogue da takve djelatnosti
generiraju profit koji se dioniarima tog subjekta dijeli u vidu dividendi, ostvarivanje profita
nikada ne moe biti njegov glavni cilj (vidi, u tom smislu, Korhonen, stav 54.).
187
43
to se tie relevantnog ekonomskog okruenja ili, drugim rijeima, relevantnog trita koje
treba uzeti u obzir kod provjere je li predmetni subjekt svoje djelatnosti provodio u
konkurentnim uslovima, mora se voditi rauna, kao to je Nezavisni odvjetnik istakao u
takama 53. i 54. svoga miljenja, uzimajui u obzir funkcionalno tumaenje pojma 'tijelo
kojim se upravlja na temelju javnog prava', o sektoru za koji je preduzee Fernwarme Wien
osnovano, tj. za snabdijevanje daljinskih grijanjem uz pomo energije koja se dobiva
spaljivanjem otpada.
44
Iz odluke o upuivanju zahtjeva je oito da preduzee Fernwarme Wien ima virtualni

monopol u tom sektoru, budui da su druga dva preduzea koja djeluju u tom sektoru
zanemariva u pogledu veliine i prema tome, ne mogu predstavljati stvarnu konkurenciju.
Osim toga, u tom sektoru postoji znaajan stepen autonomije jer bi bilo izuzetno teko
zamijeniti sistem daljinskog grijanja nekim drugim oblikom energije, budui da bi to
zahtijevalo ogroman posao preinaavanja sistema. Na kraju, Grad Be pridaje posebnu
vanost ovom sistemu grijanja, naroito zbog ekolokih aspekata. Dakle, s obzirom na
pritisak javnog mnijenja, ne bi dozvolili njegovo gaenje, ak i kada bi sistem poslovao sa
gubitkom.
45
S obzirom na razliite nalaze koje je dostavio domai sud i, kao to je Nezavisni odvjetnik
primijetio u taki 57. svoga miljenja, preduzee Fernwarme Wien je trenutno jedino
preduzee koje je u stanju zadovoljiti takve potrebe od opeg interesa u predmetnom
sektoru, tako da moe birati da se kod dodjele svojih ugovora rukovodi nekim drugim
kriterijima koji nisu ekonomski.
46
U presudama u predmetima BFI Holding (stav 49.) i Agora i Excelsior (stav 38.), Sud je
zakljuio da postojanje znaajne konkurencije moe biti dokaz u prilog injenici da ne postoji
potreba za opim interesom koji nije industrijskog ili komercijalnog karaktera. U okolnostima
predmeta iz glavnog postupka, jasno je iz odluke o upuivanju zahtjeva za prethodnom
odlukom, da je kriterij koji zahtijeva postojanje znaajne konkurencije daleko od ispunjenog.
47
Valja imati na umu da je nevano da li, pored svoje dunosti zadovoljavanja potreba u
opem interesu, subjekt ima slobodu da se bavi drugim profitabilnim djelatnostima, pod
uslovom da i dalje zadovoljava potrebe koje se od njega izriito zahtijevaju. Udio tih
profitabilnih djelatnosti koje subjekt obavlja kao dio svoje djelatnosti u cjelini takoer nije
bitan kada je rije o klasifikaciji takvog subjekta kao tijela kojim se upravlja na temelju
javnog prava (vidi u tom smislu Mannesmann Anlagenbau Austria i drugi, stav 25.;
Korhonen, stavovi 57. i 58.; i predmet C-373/00 Adolf Truley [2003] ECR I-1931, stav 56.).
48
U svjetlu navedenih razmatranja, odgovor na drugo pitanje je da se subjekt kakav je

preduzee Fernwarme Wien treba smatrati tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava
u smislu druge alineje lana 2.(1)(a) Direktive 2004/17 i druge alineje lana 1.(9) Direktive
2004/18.
Tree pitanje
49
Treim pitanjem domai sud pita jesu li svi ugovori koje dodijeli tijelo kojim se upravlja na
temelju javnog prava u smislu Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18, podloni pravilima
jedne ili druge direktive ako je, kroz uinkovite mjere opreza, mogue jasno razdvojiti
djelatnosti koje subjekt provodi u kontekstu zadovoljavanja potreba od opeg interesa od
djelatnosti koje taj subjekt provodi u konkurentnim uslovima, na nain da se iskljui
uzajamno subvencioniranje izmeu te dvije vrste djelatnosti.
50
Valja imati na umu, u tom smislu, da je problem sadran u tom pitanju Sud prvi put ispitivao
u predmetu koji je rezultirao presudom u predmetu Mannesmann Anlagenbau Austria i
drugi koji se ticao tumaenja Direktive 93/37 o ugovorima o javnim radovima, i da je Sud
188
doao do zakljuka, u stavu 35. te presude, da su svi ugovori, koji su zakljueni sa ugovornim
organom, bez obzira na prirodu, podloni pravilima te direktive.
51
Sud je ponovio svoj zakljuak po pitanju ugovora o javnim uslugama u presudama u

predmetima BFI Holding (stavovi 55. i 56.) i Korhonen (stavovi 57. i 58.) i po pitanju ugovora
o javnim nabavkama roba, u predmetu Adolf Truley (stav 56.). Taj se zakljuak, takoer,
odnosi na Direktivu 2004/18, koja predstavlja novi oblik odredbi svih ranijih direktiva o
dodjelama javnih ugovora, koje je ista naslijedila (vidi u tom smislu Bayerischer Rundfunk,
stav 30.).
52
Taj zakljuak je neizbjean i u odnosu na subjekte koji koriste raunovodstveni sistem da

jasno interno razdvoje djelatnosti koje subjekt provodi u cilju zadovoljavanja potreba od
opeg interesa od djelatnosti koje se obavljaju u konkurentnim uslovima.
53
Kao to Nezavisni odvjetnik istie u takama 64. i 65. svoga miljenja, postoji ozbiljna sumnja
da je, u stvarnosti, mogue napraviti takvu podjelu izmeu razliitih djelatnosti unutar
jednog subjekta, koji je pravno lice i koje ima jedan sistem sredstava i imovine, i ije se
upravne i poslovne odluke donose na jedinstven nain, ak i ako ostavimo po strani mnoge
druge praktine prepreke u vezi s pregledom stanja prije i poslije ukupnog razdvajanja
izmeu razliitih sfera djelatnosti predmetnog subjekta i razvrstavanje dotine djelatnost u
jedno od tih podruja.
54
Dakle, imajui u vidu razloge pravne sigurnosti, transparentnosti i predvidljivosti koji ureuju
provedbu postupaka za sve javne nabavke, mora se slijediti sudska praksa Suda navedena u
takama 50. i 51. ove presude.
55
Ipak, kao to je oito iz stava 49. ove presude, pitanje koje postavlja domai sud odnosi se
istovremeno na Direktivu 2004/17 i na Direktivu 2004/18.
56
U tom smislu, valja napomenuti da se, u kontekstu ispitivanja drugog pitanja upuenog na
prethodnu odluku, zakljuuje da se subjekt kao to je preduzee Fernwarme Wien treba
smatrati tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava u smislu Direktive 2004/17 i
Direktive 2004/18. Nadalje, u razmatranju prvog pitanja upuenog na prethodnu odluku, Sud
je zakljuio da je ugovorni subjekt, u smislu Direktive 2004/17, duan primjenjivati postupak
propisan u toj direktivi samo za dodjelu ugovora koji se odnose na djelatnosti koje taj
subjekt provodi u jednom ili vie sektora navedenih u lanovima 3. do 7. Direktive.
57
Primjereno je napomenuti da, u skladu sa sudskom praksom Suda, ugovori koji su dodijeljeni
u sferi jedne od djelatnosti izriito navedenih u lanovima 3. do 7. Direktive 2004/17 i
ugovori koji, premda razliiti po prirodi, pa kao takvi obino potpadaju pod opseg Direktive
2004/18 i koriste se u vrenju djelatnosti definiranih u Direktivi 2004/17, potpadaju pod
opseg potonje direktive (vidi u tom smislu Strabag i Kostmann, stavovi 41. i 42.).
58
Prema tome, ugovori koje je dodijelio subjekt kao to je preduzee Fernwarme Wien
obuhvaeni su postupcima utvrenim u Direktivi 2004/17, jer su povezani s djelatnostima
koje taj subjekt provodi u sektorima navedenim u lanovima 3. do 7. te Direktive. Meutim,
svi ostali ugovori koje takav subjekt dodijeli u vezi sa obavljanjem neke druge djelatnosti
obuhvaeni su postupcima utvrenim u Direktivi 2004/18.
59
Odgovor na tree pitanje je, dakle, da svi ugovori koje dodjeljuje tijelo kojim se upravlja na
temelju javnog prava, u smislu Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18, koji se odnose na
djelatnosti koje taj subjekt obavlja u jednom ili vie sektora navedenih u lanovima 3. do 7.
Direktive 2004/17 podlijeu postupcima utvrenim u toj direktivi. Meutim, svi ostali
ugovori koje takav subjekt dodijeli u vezi sa obavljanjem neke druge djelatnosti obuhvaeni
su postupcima utvrenim u Direktivi 2004/18. Obje direktive se primjenjuje, bez obzira da li
se radi o djelatnostima koje taj subjekt obavlja u cilju zadovoljavanja potreba od opeg
189
interesa ili djelatnostima koje obavlja u konkurentnim uslovima, pa ak i kada postoji

raunovodstveni sistem koji je namijenjen da se jasno razdvoje te razliite djelatnosti kako bi
se izbjeglo uzajamno subvencioniranje izmeu tih sektora.
Trokovi
60
Budui da je ovaj postupak, za stranke u glavnom postupku, samo korak u postupku koji se
vodi pred domaim sudom, o trokovima e odluiti taj sud. Trokovi nastali podnoenjem
oitovanja Sudu, koji nisu trokovi spomenutih stranaka, nee biti nadoknaeni.
Na osnovu navedenog, Sud (etvrto vijee) odluuje kako slijedi:

1.
Ugovorni organ u smislu Direktive 2004/17/EZ Evropskog parlamenta i Vijea od 31.

marta 2004. o koordinaciji postupaka nabavki za subjekte koji djeluju u sektorima
vodoprivrede, energije, transporta i potanskih usluga duan je primjenjivati postupke
propisane u toj direktivi samo za one ugovore koji se odnose na djelatnosti koje taj
subjekt provodi u jednom ili vie sektora navedenih u lanovima 3. do 7. te direktive.
2.
Subjekt poput drutva Fernwarme Wien GmbH se treba smatrati tijelom kojim se upravlja
na temelju javnog prava u smislu druge alineje lana 1.(9) Direktive 2004/18/EZ
Evropskog parlamenta i Vijea od 31. marta 2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu
ugovora o javnim nabavkama roba, ugovora o javnim uslugama i ugovora o javnim
radovima.
3.
Svi ugovori koje dodjeljuje tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava, u smislu
Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18, koji se odnose na djelatnosti koje taj subjekt
obavlja u jednom ili vie sektora navedenih u lanovima 3. do 7. Direktive 2004/17
podlijeu postupcima utvrenim u toj direktivi. Meutim, svi ostali ugovori koje takav
subjekt dodijeli u vezi sa obavljanjem neke druge djelatnosti obuhvaeni su postupcima
utvrenim u Direktivi 2004/18. Obje direktive se primjenjuje, bez obzira da li se radi o
djelatnostima koje taj subjekt obavlja u cilju zadovoljavanja potreba od opeg interesa ili
djelatnostima koje obavlja u konkurentnim uslovima, pa ak i kada postoji
raunovodstveni sistem koji je namijenjen da se jasno razdvoje te razliite djelatnosti
kako bi se izbjeglo uzajamno subvencioniranje izmeu tih sektora.
190
C-295/05 Asemfo
PRESUDA SUDA (Drugo vijee)

19. april 2007. (*)
(Zahtjev za prethodnom odlukom Dopustivost lan 86.(1) Ugovora o EZ Nema nezavisnog
efekta Materijali kojima su utvreni dozvoljeni faktori, a koji Sudu omoguavaju da prui
koristan odgovor na upuena pitanja Direktive 92/50/EEZ, 93/36/EEZ i 93/37/EEZ
Nacionalno zakonodavstvo koje javnom preduzeu omoguava da posluje prema direktnim
uputama javnih organa, bez potivanja opih pravila za dodjelu ugovora o javnim nabavkama
Interna rukovodna struktura Uslovi Javni organ mora nad spomenutim subjektom vriti
kontrolu slinu onoj koju vri nad vlastitim odjelima Navedeni subjekt mora glavni dio svoje
djelatnosti provoditi sa javnim organom ili organima koji ga kontroliraju)
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema lanu 234. Ugovora o EZ, koji je uputio Tribunal
Supremo (panija), odlukom od 1.4.2005., koju je Sud zaprimio 21.7.2005., u postupku
Asociacin Nacional de Empresas Forestales (Asemfo)
protiv
Transformacin Agraria SA (Tragsa),
Administracin del Estado,
SUD (Drugo vijee),
u sastavu C.W.A. Timmermans, predsjednik Vijea, R. Schintgen, R. Silva de Lapuerta, G. Arestis
(izvjestitelj) i L. Bay Larsen, sudije,
Nezavisni odvjetnik: L.A. Geelhoed,
Registrar: H. von Holstein, zamjenik registrara,
Imajui u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave odrane 15.6.2006,
Asociacin Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) - D.P. Thomas de Carranza y Mndez
de Vigo, zastupnik, i R. Vzquez del Rey Villanueva, advokat,
Transformacin Agraria SA (Tragsa) - S. Ortiz Vaamonde i I. Perea Pinedo, advokati,
Vlada panije - F. Dez Moreno, u svojstvu zastupnika,
Vlada Litvanije - D. Kriauinas, u svojstvu zastupnika,
Komisija Evropskih zajednica - X. Lewis i F. Castillo de la Torre, u svojstvu zastupnika,
donosi sljedeu
191
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na pitanje da li, uzimajui u obzir lan 86.(1) Ugovora o
EZ, drava lanica moe javnom preduzeu uvesti pravni reim koji mu omoguava da posluje
bez primjene Direktiva Vijea 92/50/EEZ od 18.6.1992. godine koja se odnosi na koordiniranje
postupaka za dodjelu javnih ugovora o nabavci usluga (Slubeni glasnik 1992 L 209, str. 1.),
93/36/EEZ od 14.6.1993. godine o koordiniranju postupaka dodjele javnih ugovora o nabavci
robe (Slubeni glasnik 1993 L 199, str. 1.) i 93/37/EEZ od 14.6.1993. godine o koordiniranju
postupaka dodjele ugovora o izvoenju javnih radova (Slubeni glasnik 1993 L 199, str. 54.), i
da li se navedenim direktivama zabranjuje takav reim.
Zahtjev je upuen u okviru postupka izmeu Asociacin Nacional de Empresas Forestales

(Nacionalno udruenje umarskih preduzea Asemfo) i Administracin del Estado (Dravna
administracija) povodom albe na pravni reim koji se primjenjuje na Transformacin Agraria
SA (Tragsa).
Pravni okvir
Relevantne odredbe iz prava Zajednice

U svrhu ove Direktive:
(a)
ugovori o javnim uslugama su ugovori sa finansijskim interesom zakljueni u pisanoj

formi izmeu pruatelja usluge i ugovornog organa
(b)
ugovorni organi su drava, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na
temelju javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se
upravlja na temelju javnog prava.

(a) ugovori o javnim nabavkama robe su ugovori sa finansijskim interesom zakljueni u
pisanoj formi, koji obuhvataju kupovinu, najam, zakup ili kupovinu na otplatu, sa ili bez
opcije kupovine, proizvoda izmeu dobavljaa (fizike ili pravne osobe) i jednog od
ugovornih organa utvrenih u stavu (b) ovog lana. Pored toga, dostava takvih proizvoda
moe osim toga ukljuivati poslove smjetanja i instaliranja;
(b) ugovorni organi su drava, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na temelju
javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se upravlja
na temelju javnog prava;
...

(a) ugovori o javnim radovima su ugovori sa finansijskim interesom zakljueni u pisanoj formi
izmeu izvoaa i ugovornog organa definiranog pod (b), koji imaju za predmet izvoenje, ili
192
izvoenje i projektiranje, radova koji se odnose na jednu od djelatnosti iz Aneksa II ili radova
definiranih pod (c), ili izvoenje, bilo kojim sredstvima, radova koji odgovaraju zahtjevima koje
utvrdi ugovorni organ;
(b) ugovorni organi su drava, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na
temelju javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se
upravlja na temelju javnog prava;
Relevantne odredbe nacionalnih zakona

Zakonodavstvo o javnim nabavkama
6
lan 152. zakona Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Pblicas od 18.5.1995.
godine (Zakon 13/1995 o javnim nabavkama) (BOE br. 119 od 19.5.1995. godine, str. 14601), u
verziji koju je kodificirao Real Decreto Legislativo 2/2000 od 16.6.2000. (BOE br. 148 od
21.6.2000., str. 21775), (u daljem tekstu: Zakon 13/1995), glasi:
1. Administracija moe izvoditi radove koristei vlastite slube i ljudske ili materijalne resurse,
ili u saradnji sa privatnim izvoaima, pod uslovom da je, u ovom drugom sluaju, vrijednost
predmetnih radova nia od , kada se radi o jednoj od sljedeih situacija:
(a) Kada Administracija na raspolaganju ima fabrike, zalihe, radionice ili tehnike ili industrijske
slube pogodne za izvoenje predvienih radova, obino se treba primijeniti takva metoda
izvoenja.
Prema lanu 194. Zakona 13/1995:

1. Administracija moe proizvesti pokretnu imovinu koristei vlastite slube i ljudske ili
materijalne resurse, ili u saradnji sa privatnim izvoaima, pod uslovom da je, u drugom
sluaju, vrijednost predmetnih radova nia od maksimalnih iznosa iz lana 177.(2), u jednoj od
sljedeih situacija:
(a) Kada Administracija na raspolaganju ima fabrike, zalihe, radionice ili tehnike ili
industrijske slube pogodne za izvoenje predvienih radova, obino se treba primijeniti
takva metoda izvoenja.
Propisi kojima je reguliran rad Tragse
Formiranje Tragse je odobreno lanom 1. Decreto Real (Kraljevska uredba) 379/1977 od

21.1.1977. godine (BOE br. 65 od 17.3.1977., str. 6202).
Propisi kojima je reguliran rad Tragse koja je uspostavljena navedenom Kraljevskom uredbom
sukcesivno su mijenjani do usvajanja Ley 66/1997 de Medidis Fiscales Adminstrativas y del
Orden Social (Zakon 66/1997 o fiskalnim, administrativnim i socijalnim mjerama) od
30.12.1997. (BOE br. 313 od 31.12.1997., str. 38589), dopunjenog putem Ley 53/2002 od
30.12.2002. (BOE No 313 od 31.12.2002., str. 46086), i Ley 62/2003 od 30.12.2003. (BOE br.
313 od 31.12.2003., str. 46874), (u daljem tekstu: Zakon 66/1997).
10
Prema lanu 88. Zakona 66/1997, pod naslovom Pravni status:
193
1.
[Tragsa] je dravna kompanija koja prua osnovne usluge u oblasti ruralnog razvoja
i ekoloke zatite, u skladu sa odredbama ovog Zakona.
2.
Autonomne zajednice mogu uestvovati u dionikom kapitalu Tragse kupovinom
dionica, za ije je raspolaganje potrebno odobrenje Ministerio de Economa y Hacienda
(Ministarstvo finansija), na prijedlog Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin
(Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i prehrambene industrije) i Ministerio de Medio
Ambiente (Ministarstvo za zatitu prirodne okoline).
3.
Tragsa se bavi sljedeim djelatnostima:
(a)
provoenje svih vrsta aktivnosti, radova i pruanje usluga u oblasti poljoprivrede,

stoarstva, umarstva, ruralnog razvoja, ouvanja i zatite prirode i prirodne okoline,
akvakulture i ribarstva, kao i aktivnosti potrebnih za unapreenje koritenja i upravljanje
prirodnim resursima, a naroito izvoenje radova na ouvanju i obogaivanju
historijskog naslijea panije u seoskim podrujima ;
(b)
priprema studijskih planova i projekata i svih vrsta savjeta i tehnike pomoi i obuke u
oblasti poljoprivrede, umarstva, ruralnog razvoja, ouvanja i unapreenja okolia,
akvakulture i ribarstva, ouvanja prirode, kao i koritenja i upravljanja prirodnim
resursima;
(c)
poljoprivredne djelatnosti, stoarstvo, umarstvo i akvakultura i plasman proizvoda

navedenih djelatnosti na trite, administriranje i upravljanje farmama, planinskim
podrujima, centrima za poljoprivredu, umarstvo i zatitu prirode i prirodne okoline, te
upravljanje otvorenim prostorima i prirodnim resursima;
(d)
promoviranje, razvoj i usvajanje novih tehnika, nove poljoprivredne, umarske, ekoloke,

akvakulturne ili ribarske opreme i sistema za zatitu prirode, te sistema za logiko
koritenje prirodnih resursa;
(e)
proizvodnja i plasman pokretnih roba istog karaktera;
(f)
prevencija i kampanje protiv stradanja i bolesti biljaka i ivotinja i protiv umskih

poara, i izvrenje radova i zadataka na pruanju hitne tehnike podrke;
(g)
finansiranje izgradnje ili eksploatacija poljoprivrednih i ekolokih infrastruktura i

opreme za ruralno stanovnitvo, kao i formiranje kompanija i uee u ve formiranim
kompanijama u svrhe koje odgovaraju socijalnim ciljevima preduzea;
(h)
provedba, na zahtjev treih lica, aktivnosti, radova, pruanje tehnike pomoi, savjeta i
ruralnih, poljoprivrednih, umarskih i ekolokih usluga unutar i izvan dravne teritorije,
direktno ili putem podrunica.
4.
Kao instrument i tehnika sluba Administracije, Tragsa e ekskluzivno, sama ili
putem podrunica, izvoditi radove koje joj povjere Administracin General del Estado (Opa
dravna administracija), autonomne zajednice ili njihova javna tijela, u oblastima koje spadaju u
djelokrug kompanije, a naroito radove hitne prirode, ili one koji su nareeni zbog proglaenih
vanrednih stanja.
5.
Niti Tragsa, a ni njene podrunice ne mogu uestvovati u postupcima javne nabavke
koje objave dravni organi vlasti iji su instrument. Meutim, u sluaju da nema ponuaa,
Tragsi se moe povjeriti provedba aktivnosti koja je predmet javnog poziva za dostavljanje
tenderskih ponuda.
194
6.
Vrijednost bitnih radova, projekata, studija i usluga koje prua Tragsa odreuje se
primjenom odgovarajuih tarifa na izvrene faze, a navedene tarife utvruje nadleni organ
vlasti. Tarife se obraunavaju na nain da odraavaju stvarne trokove izvoenja radova, a
njihova primjena na izvrene faze e biti dovoljan dokaz o izvrenom ulaganju ili pruenim
uslugama.
7.
Na ugovor o izvoenju radova, nabavci robe, pruanju savjeta, pomoi i usluga koji
Tragsa i njene podrunice zakljue sa treim licima primjenjuju se odredbe [Zakona 13/1995],
koje se odnose na javnost, postupke nabavke i njihov oblik, pod uslovom da je vrijednost
ugovora jednaka ili vea od vrijednosti utvrenih lanovima 135.(1), 177.(2) i 203.(2)
spomenutog [Zakona].
11
U Decreto Real 371/1999 od 5.3.1999. godine kojim se utvruju pravila rada Tragse (BOE br. 64
od 16.3.1999., str. 10605, Kraljevska uredba 371/1999) navedena su zakonska, finansijska i
administrativna pravila koja se primjenjuju na odnose spomenute kompanije i njenih
podrunica sa javnim organima u pogledu administrativnog djelovanja unutar ili izvan dravne
teritorije u svojstvu instrumenta i tehnike slube navedenih organa.
12
Prema lanu 2. Kraljevske uredbe 371/1999, cjelokupan dioniki kapital Tragse dre lica
regulirana javnim pravom.
13
lan 3. Kraljevske uredbe 371/1999 pod naslovom Pravni status, glasi:

1. Tragsa i njene podrunice su instrument i tehnika sluba Generalne dravne administracije i
svake od relevantnih autonomnih zajednica.
Razliiti odjeli ili ministarstva autonomnih zajednica spomenutih javnih administracija, kao i
tijela koja su im podreena i njihovi povezani subjekti bilo koje vrste mogu, za potrebe
provoenja svojih akcionih planova, Tragsi ili njenim podrunicama povjeriti izvoenje radova i
aktivnosti za potrebe izvravanja njihovih ovlasti i dunosti, kao i dopunskih ili pomonih
radova i aktivnosti, u skladu sa reimom uspostavljenim navedenom Kraljevskom uredbom.
2. Tragsa i njene podrunice izvravaju radove i aktivnosti koje im povjeri administracija. Ova
obaveza iskljuivo obuhvata zahtjeve koji su im povjereni kao instrumentu i tehnikoj slubi u
okvirima utvrenih djelatnosti Tragse.
3. Obavezno hitno djelovanje po osnovu odluke nadlenog organa, zbog katastrofa ili nepogoda
bilo koje vrste, prioritet je za Tragsu i njene podrunice.
U vanrednim situacijama, u kojima javni organi moraju poduzeti hitne mjere, oni mogu
direktno pozvati Tragsu i njene podrunice i naloiti im da poduzmu potrebne mjere kako bi
obezbijedili najuinkovitiju moguu zatitu lica i imovine i pruanje usluga.
U tom cilju, Tragsa i njene podrunice e se integrirati u postojee aranmane za prevenciju
opasnosti i akcione planove, i podlijeu primjeni protokola. U takvoj situaciji, one e na zahtjev
mobilizirati sva raspoloiva sredstva.
4. Kada se radi o njihovim odnosima ili saradnji sa drugim organima vlasti ili tijelima kojima se
upravlja na temelju javnog prava, javni organi mogu predloiti usluge Tragse i njenih
podrunica, koje se smatraju njihovim instrumentom, kako bi ih ti drugi organi ili tijela kojima
se upravlja na temelju javnog prava koristila kao svoj instrument
5. funkcije organizacije, nadzora i kontrole Tragse i njenih podrunica vre Ministerio de
Agricultura, Pesca y Alimentacin (Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i prehrambene
industrije) i Ministerio de Medio Ambiente (Ministarstvo za zatitu prirodne okoline).
195
6. Odnosi Tragse i njenih podrunica sa drugim organima vlasti, u svojstvu instrumenta i

tehnike slube, po prirodi su instrumentalni, a ne ugovorni. Stoga su u svakom pogledu
interni, zavisni i podreeni.
14
lan 4. Kraljevske uredbe 371/1999, pod naslovom Finansijska struktura glasi:

1. Prema lanu 3. ove Kraljevske uredbe, Tragsa i njene podrunice e za izvrene radove,
pruenu tehniku pomo i savjete, te robe i usluge za koje su zaduene, primiti iznos koji
odgovara iznosu nastalih trokova, primjenom tarifnog sistema utvrenog u ovom lanu
2. Tarife se obraunavaju i primjenjuju po fazama izvrenja, tako da odraavaju ukupne stvarne
trokove izvrenja, bilo direktne ili indirektne.
7. Nove tarife, izmjenu postojeih tarifa i procedura, mehanizme i formule za njihovo

revidiranje usvaja svaki javni organ kojem Tragsa i njene podrunice predstavljaju instrument i
tehniku slubu.
15
Na kraju, lan 5. Kraljevske uredbe 371/1999, pod naslovom Administrativna pravila

djelovanja, glasi:
1. Obavezne mjere povjerene Tragsi ili njenim podrunicama na izvrenje po potrebi su
predmet nacrta, memoranduma ili drugih tehnikih dokumenata
2. Prije finaliziranja zahtjeva, nadleni organi odobravaju navedene dokumente i primjenjuju
obavezne procedure i tehnike, pravne, budetske, nadzorne i formalnosti u pogledu
odobravanja trokova.
3. Organi vlasti formalno alju zahtjev za provedbu svake obavezne aktivnosti Tragsi ili njenim
podrunicama, putem instrukcije koja pored odgovarajuih informacija sadri i naziv organa
vlasti, period za izvrenje instrukcije, podatak o njenoj vrijednosti, budetsku liniju koja joj
odgovara i, ako je prikladno, godinje iznose na kojima se zasniva finansiranje i odgovarajui
predmetni iznos, kao i ime direktora zaduenog za provedbu aktivnosti.
Spor u glavnom postupku i pitanja upuena u zahtjevu za prethodnom odlukom
16
Kao to je navedeno u odluci o upuivanju zahtjeva, injenice se mogu rezimirati na sljedei

nain.
17
Na dan 23.2.1996. godine, Asemfo je uloio albu protiv Tragse, uz tvrdnju da Tragsa
zloupotrebljava svoj dominantan poloaj na panskom tritu umarskih radova, usluga i
projekata, zbog nepotivanja postupaka za dodjelu ugovora utvrenih Zakonom 13/1995.
Prema tvrdnjama Asemfa, poseban status je Tragsi omoguio da izvri veliki broj radova na
direktan zahtjev Administracije, krenjem principa javne nabavke i slobodnog natjecanja, ime
se eliminira svaka konkurencija na panskom tritu. Kao javno preduzee u smislu zakona
Zajednice, Tragsa nije mogla imati pravo na povlaten tretman u odnosu na pravila javne
nabavke pod izgovorom da predstavlja tehniku slubu Administracije.
18
Odlukom nadlenog organa od 16.10.1997. godine, navedena alba je odbaena na temelju

injenice da Tragsa predstavlja slubu Administracije, bez ovlasti za neovisno donoenje odluka,
196
koja je morala izvriti radove koji su od nje zatraeni. Tragsa posluje izvan trita, te stoga njeno
poslovanje ne podlijee zakonu o konkurenciji.
19
Asemfo se alio na navedenu odluku pred Tribunal de Defensa de la Competencia

(Konkurencijski sud). Presudom od 30.3.1998. godine, ovaj je sud odbacio albu, zakljuivi da
je sama Administracija vrila aktivnosti koje je provela Tragsa, i da stoga nije moglo doi do
krenja zakona o konkurenciji, izuzev ako je navedena kompanija poslovala nezavisno.
20
Asemfo se alio pred Audiencia Nacional (Nacionalni visoki sud) koji je svojom presudom od
26.9.2001. godine potvrdio prvostepenu presudu.
21
Asemfo je radi pogrene primjene prava uputio albu na Tribunal Supremo (Vrhovni sud),
tvrdei da se Tragsa kao javno preduzee nije mogla tretirati kao sluba Administracije, to bi
joj omoguilo da odstupi od pravila javne nabavke, i da pravni status ove kompanije, prema
lanu 88. Ley 66/1997, nije mogao biti spojiv sa pravom Zajednice.
22
Smatrajui da je Tragsa instrument Administracije i da se ograniava na izvrenje instrukcija

javnih organa vlasti, koje ne moe odbiti, niti odrediti cijenu svojih aktivnosti, Tribunal Supremo
je iznio sumnje u pogledu spojivosti pravnog statusa Tragse sa pravom Zajednice, u svjetlu
sudske prakse Suda kada se radi o primjeni odredaba Zajednice o javnim nabavkama i
slobodnom natjecanju na javna preduzea.
23
Pored toga, prisjeajui se da je u predmetu C-349/97 panija protiv Komisije [2003] ECR I-3851
Sud zakljuio, u odnosu na Tragsu, da se ona mora smatrati sredstvom putem kojeg
Administracija direktno djeluje, sud koji je uputio zahtjev navodi da u predmetu koji je sada
pred Sudom postoje injenine okolnosti koje nisu razmatrane u navedenoj presudi, kao to je
intenzivno javno uee na tritu poljoprivrednih radova, to dovodi do znaajnog poremeaja
trita, ak i ako poslovanje Tragse zakonski nije povezano sa tritem, u mjeri u kojoj je sa
pravnog stanovita Administracija ta koja provodi aktivnosti.
24
To su bile okolnosti u kojima je Tribunal Supremo odluio da obustavi postupak i Sudu uputi
sljedea pitanja za prethodnu odluku:
(1)
Da li je lanom 86.(1) Ugovora o EZ dravi lanici Evropske unije dozvoljeno da javnom

preduzeu dodijeli ex lege pravni status koji mu omoguava da izvodi javne radove bez
primjene opih pravila o dodjeli javnih ugovora putem tenderskog postupka, kada nisu
prisutne posebne vanredne ili okolnosti od javnog interesa, i ispod i iznad finansijskog
razreda utvrenog evropskim direktivama u tom smislu?
(2)
Da li je takav pravni reim spojiv sa odredbama direktiva Vijea 93/36/EEZ i 93/37/EEZ i

Direktive Evropskog parlamenta i Vijea 97/52/EZ od 13.10.1997. godine [(Slubeni
glasnik 1997 L 328, str. 1)] i Direktivom Komisije 2001/78 [EK od 13.9.2001. (Slubeni
glasnik 2001 L 285, str. 1)] kojom su izmijenjene tri prethodne direktive sa
zakonodavstvom koje je nedavno preinaeno Direktivom Evropskog parlamenta i Vijea
2004/18/EZ od 31.3.2004. [o koordiniranju postupaka za dodjelu ugovora o javnoj
nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci usluga
(Slubeni glasnik 2004 L 134, str. 114)]?
(3)
Da li su izjave iz presude u predmetu panija protiv Komisije u svakom sluaju

primjenjive na Tragsu i njene podrunice, u svjetlu ostatka sudske prakse Suda u pogledu
javnih nabavki i injenice da Administracija Tragsi povjerava veliki broj radova koji ne
podlijeu pravilima slobodnog natjecanja, i da bi takva situacija mogla dovesti do
znaajnog poremeaja relevantnog trita?

197
Dopustivost
25
Tragsa, panska vlada i Komisija Evropskih zajednica osporavaju nadlenost Suda za donoenje
prethodne odluke o upuenom pitanju i, oslanjajui se na nekoliko argumenata, dovode u
sumnju dopustivost pitanja koja je uputio domai sud.
26
Prvo, navedena pitanja se odnose samo na procjenu nacionalnih mjera i stoga ne spadaju u
nadlenost Suda.
27
Dalje, ta su pitanja hipotetika u mjeri u kojoj trae odgovor na probleme koji nisu primjereni ili
relevantni za ishod glavnog postupka. Ako se jedini relevantan zakonski prigovor koji je uputio
Asemfo odnosi na krenje pravila javne nabavke, takvo krenje samo po sebi ne moe biti
temelj za tvrdnju da Tragsa zloupotrebljava svoj dominantan poloaj na tritu. Pored toga, ini
se da se Sud ne bi mogao uvjeriti da direktive o javnim nabavkama tumai za potrebe
nacionalnog postupka kojim se utvruje da li je kompanija zloupotrijebila navodno dominantan
poloaj.
28
Konano, odluka o upuivanju zahtjeva ne sadri informacije u vezi sa relevantnim tritem ili
Tragsinim navodno dominantnim poloajem na njemu. Takoer ne sadri nijedan detaljan
argument o primjenjivosti lana 86. Ugovora o EZ, niti komentar o njegovoj primjeni u vezi sa
lanom 82. Ugovora o EZ.
29
Na prvom mjestu, primjereno je prisjetiti se da, prema uvrijeenoj sudskoj praksi, iako je tano
da nije na Sudu da odluuje o spojivosti nacionalnih pravila sa odredbama Zajednice u
postupcima prema lanu 234. Ugovora o EZ, jer je tumaenje takvih pravila stvar domaih
sudova, Sud je nadlean da domaim sudovima daje smjernice za tumaenje prava Zajednice,
koje su im potrebne da bi mogli odluivati o spojivosti takvih pravila sa odredbama Zajednice
(predmet C-506/04 Wilson [2006] ECR I-0000, stavovi 34. i 35., i tu citirana sudska praksa).
30
Drugo, prema jednako uvrijeenoj sudskoj praksi, u kontekstu saradnje izmeu Suda pravde i
domaih sudova regulirane lanom 234. Ugovora o EZ, domai sud pred kojim je pokrenut spor
i koji mora preuzeti odgovornost za naknadnu sudsku odluku, jedini odreuje, u svjetlu
konkretnih okolnosti u predmetu, potrebu za prethodnom odlukom kako bi mu se omoguilo
donoenje presude i relevantnost pitanja koje upuuje Sudu. Stoga, kada se pitanja koja uputi
domai sud odnose na tumaenje neke odredbe prava Zajednice, Sud pravde je u principu
duan da donese odluku (vidi naroito predmet C286/02 Bellio F.lli [2004] ECR I3465, stav 27.
i predmet C217/05 Confederacin Espaola de Empresarios de Estaciones de Servicio [2006]
ECR I0000, stavove 16. i 17., i citiranu sudsku praksu u navedenim predmetima).
31
Tree, prema uvrijeenoj sudskoj praksi, zahtjev domaeg suda se moe odbaciti jedino ako je
sasvim oigledno da traeno tumaenje zakona Zajednice nema nikakve veze sa stvarnim
injenicama tube ili njenom svrhom, ili kada je problem hipotetiki ili Sud pred sobom nema
neophodan injenini ili pravni materijal da bi mogao dati koristan odgovor na upuena pitanja
(predmet C-238/05 Asnef-Equifax and Administracin del Estado [2006] ECR I-0000, stav 17., i
citirana sudska praksa u predmetu).
32
Osim toga, Sud takoer smatra da je, zbog potrebe za tumaenjem prava Zajednice koje e biti
od koristi domaem sudu, neophodno da domai sud utvrdi injenini i zakonodavni kontekst
pitanja koja postavlja, ili da bar objasni injenine okolnosti na kojima su pitanja zasnovana
(predmet C-205/05 Nemec [2006] ECR I-0000, stav 25., i Confederacin Espaola de
Empresarios de Estaciones de Servicio, stav 26., i citirana sudska praksa u navedenim
predmetima).
33
U tom smislu, prema sudskoj praksi Suda, od kljunog je znaaja da domai sud prui bar neko
objanjenje razloga zbog kojih je odabrao odredbe Zajednice ije tumaenje trai, kao i veze
198
koju uspostavlja izmeu navedenih odredbi i nacionalnog zakonodavstva koje je primjenjivo na

predmetni spor (Nemec, stav 26., i spojeni predmeti C-94/04 i C-202/04 Cipolla i ostali [2006]
ECR I-0000, stav 38.).
34
U predmetu o kojem se vodi glavni postupak, iako je tano da sam Sud ne moe donijeti odluku
o spojivosti pravnog statusa Tragse sa zakonima Zajednice, nita ga ne sprjeava da navede
kanone na kojima se zasniva pravo Zajednice, koji e omoguiti domaem sudu da odlui o
spojivosti pravnog statusa Tragse sa propisima Zajednice.
35
U tim okolnostima, neophodno je ispitati da li, u svjetlu sudske prakse spomenute u stavovima
od 31. do 33. ove presude, Sud pred sobom ima neophodan injenini i pravni materijal da bi
mogao dati koristan odgovor na upuena pitanja.
36
to se tie drugog i treeg pitanja, vano je istaknuti da su u odluci o upuivanju zahtjeva

kratko, ali precizno navedene injenice na kojima se zasniva glavni postupak, kao i relevantne
odredbe primjenjivog domaeg zakona.
37
Doista, iz te odluke je jasno da je spomenuti postupak pokrenut nakon albe koju je Asemfo
podnio u vezi sa pravni statusom Tragse, jer ona, prema tvrdnjama Asemfa, moe obavljati
veliki broj poslova na direktan zahtjev Administracije, bez potivanja pravila o javnosti,
utvrenih direktivama o javnim nabavkama. U navedenom postupku, Asemfo takoer navodi
da Tragsa, kao javno preduzee, ne moe imati pravo na povlaten tretman u odnosu na pravila
o javnim nabavkama, pod izgovorom da predstavlja tehniku slubu Administracije.
38
Pored toga, to se tie drugog i treeg pitanja, u odluci o upuivanju zahtjeva su navedeni,
pozivajui se na sudsku praksu Suda, prvo, razlozi zbog kojih domai sud trai tumaenje
direktiva o javnim nabavkama, i drugo, povezanost izmeu relevantnog zakonodavstva
Zajednice i domaeg zakonodavstva primjenjivog na predmetnu stvar.
39
to se tie prvog pitanja, tj. da li su pravila kojima se regulira rad Tragse u suprotnosti sa
lanom 86.(1) Ugovora o EZ, primjereno je istaknuti da, prema navedenom lanu, kada se radi
o javnim preduzeima i preduzeima kojima drave lanice daju posebna ili ekskluzivna prava,
drave lanice ne smiju donijeti ili drati na snazi mjere koje su u suprotnosti sa pravilima iz
Ugovora o EZ, a naroito pravilima iz lana 12. Ugovora o EZ, te lanova 81. do 89. Ugovora o
EZ.
40
Prema odredbama lana 86.(1) Ugovora o EZ, jasno je da on nema nezavisnog uticaja u smislu
da se mora tumaiti zajedno sa relevantnim pravilima iz Ugovora.
41
Iz odluke o upuivanju zahtjeva slijedi da je relevantna odredba na koju se domai sud poziva
lan 86.(1) Ugovora o EZ, zajedno sa lanom 82. Ugovora o EZ.
42
U tom smislu, u odluci o upuivanju zahtjeva nema preciznih informacija o postojanju

dominantnog poloaja, njegovom protuzakonitom iskoritavanju od strane Tragse ili uticaju
takvog poloaja na trgovinu izmeu drava lanica.
43
Pored toga, ini se da se u prvom pitanju domai sud u osnovi poziva na aktivnosti koje se
mogu smatrati javnim ugovorima, pretpostavku na osnovu koje se od Suda u svakom sluaju
trai da odlui o drugom pitanju.
44
Iz navedenog slijedi da, za razliku od drugog i treeg pitanja, Sud pred sobom nema neophodan
injenini ili pravni materijal da bi mogao dati koristan odgovor na prvo pitanje.
45
Na osnovu navedenog, iako se prvo pitanje mora proglasiti nedopustivim, zahtjev za

prethodnom odlukom o preostala dva pitanja je dopustiv.
199
Sutina
Drugo pitanje
46
U drugom pitanju, sud koji je uputio zahtjev pita Sud da li su pravila poput onih kojima se
rukovodi Tragsa, koja joj omoguavaju da posluje bez primjene reima utvrenog navedenih
direktivama, u suprotnosti sa direktivama 93/36 i 93/37.
47
Na samom poetku se mora naglasiti da, bez obzira na zahtjeve koje je uputio domai sud u
vezi sa direktivama 97/52, 2001/78 i 2004/18, imajui u vidu kontekst i datum injenica spora u
glavnom postupku i prirodu poslovanja Tragse, kao to je opisano u lanu 88.(3), Ley 66/1997,
primjereno je analizirati drugo pitanje, imajui u vidu pravila iz direktiva o javnim nabavkama,
naime direktiva 92/50, 93/36 i 93/37, koje su u ovom sluaju relevantne.
48
U tom smislu, mora se primijetiti da, prema definicijama iz lana 1.(a) svake od direktiva
navedenih u prethodnom stavu, javni ugovor o nabavci usluga, robe ili radova pretpostavlja
postojanje pismenog ugovora od novanog interesa izmeu pruatelja usluge, dobavljaa ili
izvoaa radova s jedne, i ugovornog organa u smislu lana 1.(b) spomenutih direktiva s druge
strane.
49
U ovom sluaju, primjereno je smatrati, prvo, da je prema lanu 88.(1) i (2), Ley 66/1997,
Tragsa dravna kompanija iji dioniki kapital moe biti u vlasnitvu autonomnih zajednica. U
lanu 88.(4) i prvom podstavu lana 3.(1) Kraljevske uredbe 371/1999 navedeno je da je Tragsa
instrument i tehnika sluba Ope dravne administracije i administracije svake od datih
autonomnih zajednica.
50
Dalje, kao to se jasno da zakljuiti iz lanova 3.(2) do (5), i 4.(1), (2) i (7) Kraljevske uredbe
371/1999, Tragsa mora izvravati naloge Ope dravne administracije, autonomnih zajednica i
javnih organa koji su im podreeni, u okvirima svojih utvrenih djelatnosti, i nema pravo da
slobodno utvruje tarifu za poslove koje obavlja.
51
Konano, prema lanu 3.(6) Kraljevske uredbe 371/1999, odnosi Tragse sa navedenim javnim
organima, u mjeri u kojoj je ova kompanija instrument i tehnika sluba navedenih organa, nisu
ugovorni, nego su u svakom pogledu interni, zavisni i podreeni.
52
Asemfo tvrdi da zakonski odnos koji proistie iz naloga koje Tragsa prima, iako je formalno
jednostran, u stvari otkriva nespornu ugovornu vezu sa ogranienim partnerom, to je jasno iz
sudske prakse Suda. Asemfo se u tom smislu poziva na predmet C-399/98 Ordine degli
Architetti i drugi [2001] ECR I-5409. U tim okolnostima, ak i ako se ini da Tragsa djeluje prema
instrukcijama javnih organa vlasti, ona je u stvari strana u ugovoru sa Administracijom, te bi se
stoga trebala primjenjivati pravila o javnim nabavkama.
53
U tom smislu, primjereno je napomenuti da, u stavu 205. presude u predmetu panija protiv
Komisije, Sud smatra da, u drugaijem kontekstu od onog u glavnom postupku, kao instrument
i tehnika sluba panske administracije, Tragsa mora vriti, sama ili putem svojih podrunica,
samo poslove koje joj povjeri Opa dravna administracija, autonomne zajednice ili javni organi
koji su im podreeni.
54
Mora se primijetiti da, ako Tragsa nema izbora, a to utvruje sud koji je uputio zahtjev, bilo u
pogledu prihvatanja zahtjeva nadlenih organa vlasti ili utvrivanja tarife za svoje usluge, onda
nije ispunjen uslov za primjenu relevantnih direktiva koje se odnose na postojanje ugovora.
55
U svakom sluaju, vano je prisjetiti se da, prema uvrijeenoj sudskoj praksi Suda, poziv na
dostavljanje tenderskih ponuda, u skladu sa direktivama o javnim nabavkama, nije obavezan,
ak i ako je ugovorna strana subjekt koji je pravno razliit od ugovornog organa, kada su
ispunjena dva uslova. Prvi je da javni organ u svojstvu ugovornog organa mora nad takvim
200
odvojenim subjektom vriti kontrolu koja je slina onoj koju vri nad vlastitim odjelima, a drugi
da subjekt mora osnovni dio svojih djelatnosti vriti sa lokalnim organom ili organima vlasti koji
ga kontroliraju (vidi predmet C-107/98 Teckal [1999] ECR I-8121, stav 50.; predmet C-26/03
Stadt Halleand RPL Loclau [2005] ECR I-1 stav 49.; predmet C-84/03 Komisija protiv panije
[2005] ECR I-139, stav 38.; predmet C-29/04 Komisija protiv Austrije [2005] ECR I-9705, stav
34.; i predmet C-340/04 Carbotermo i Consorzio Alisei [2006] ECR I-4137, stav 33.).
56
Prema tome, primjereno je ispitati da li su u sluaju Tragse ispunjena dva uslova koja su
obavezna u skladu sa sudskom praksom citiranom u prethodnom stavu.
57
to se tie prvog uslova, koji se odnosi na kontrolu od strane javnog organa vlasti, iz sudske
prakse Suda slijedi da injenica da je ugovorni organ, sam ili zajedno sa drugim javnim
organima, vlasnik cjelokupnog dionikog kapitala u kompaniji koja je najuspjeniji ponua
govori da, openito, ugovorni organ nad spomenutom kompanijom vri kontrolu slinu onoj
koju vri nad vlastitim odjelima (Carbotermo i Consorzio Alisei, stav 37.).
58
U sluaju koji je predmet glavnog postupka, iz predmetnog spisa je jasno, ali to mora potvrditi
sud koji je uputio zahtjev, da je 99% Tragsinog dionikog kapitala u vlasnitvu same drave
panije, putem holding kompanije i garantnog fonda, i da su etiri autonomne zajednice, svaka
sa po jednom dionicom, vlasnice 1% takvog kapitala.
59
U tom smislu, ne moe se prihvatiti argument da je taj uslov ispunjen samo za ugovore koji se
provode na zahtjev drave panije, iskljuujui one koji su predmet zahtjeva autonomnih
zajednica, u kojima se Tragsa mora smatrati treim licem.
60
ini se da iz lana 88.(4), Ley 66/1997 i lanova 3.(2) do (6) i 4.(1) i (7) Kraljevske uredbe
371/1999 slijedi da Tragsa mora ispunjavati naloge javnih organa vlasti, ukljuujui autonomne
zajednice. Takoer se ini da iz nacionalnog zakonodavstva slijedi, kao i u sluaju drave
panije, u kontekstu svojih aktivnosti sa navedenim zajednicama, da Tragsa kao instrument i
tehnika sluba ne moe slobodno odreivati tarifu za poslove koje izvri i da njeni odnosi sa
njima nisu ugovorni.
61
Stoga se ini da se Tragsa ne moe smatrati treim licem u odnosu na autonomne zajednice
koje imaju udio u njenom kapitalu.
62
to se tie drugog uslova, u vezi sa injenicom da Tragsa mora osnovni dio svog poslovanja
obavljati sa organom ili organima vlasti u ijem je vlasnitvu, iz sudske prakse proizlazi da, kada
nekoliko javnih organa kontrolira neko preduzee, taj se uslov moe ispuniti ako navedeno
preduzee obavlja osnovni dio svojih djelatnosti, ne sa nekim od navedenih organa, nego sa
svim tim organima zajedno (Carbotermo and Consorzio Alisei, stav 70.).
63
U sluaju koji se razmatra u glavnom postupku, to je jasno iz predmetnog spisa, Tragsa obavlja
preko 55% svojih djelatnosti sa autonomnim zajednicama i skoro 35% sa dravom. Stoga se ini
da osnovni dio svojih djelatnosti obavlja sa javnim organima i tijelima koja je kontroliraju.
64
U tom okolnostima, to sud koji je uputio zahtjev treba da potvrdi, mora se smatrati da su u
ovom sluaju ispunjena dva uslova koja nalae sudska praksa citirana u stavu 55. ove presude.
65
Iz svih navedenih razmatranja proizlazi da odgovor na drugo pitanje mora biti da pravila poput
onih kojima se rukovodi Tragsa, koja joj omoguavaju da kao javno preduzee koje funkcionira
kao instrument i tehnika sluba nekoliko javnih organa posluje bez primjene reima utvrenog
navedenih direktivama, nisu u suprotnosti sa direktivama 92/50, 93/36 i 93/37 zato to, prvo,
spomenuti javni organi vre kontrolu nad ovim preduzeem koja je slina kontroli koju vre nad
vlastitim odjelima i, drugo, navedeno preduzee obavlja osnovni dio svojih djelatnosti sa tim
istim organima.
201
Tree pitanje
66
Imajui u vidu odgovor na drugo pitanje koje je uputio domai sud, nema potrebe da se
odgovara na tree pitanje.
Trokovi
67
Na osnovu navedenog, Sud (Drugo vijee) donosi odluku:
Direktivama Vijea 92/50/EEZ od 18.6.1992. godine koja se odnosi na koordiniranje
postupaka za dodjelu javnih ugovora o nabavci usluga, 93/36/EEZ od 14.6.1993. godine
kojom se koordiniraju postupci za dodjelu javnih ugovora o nabavci robe i 93/37/EEZ od
14.6.1993. godine koja se odnosi na koordiniranje postupaka za dodjelu javnih ugovora o
izvoenju radova se ne iskljuuju pravila poput onih kojima se rukovodi Tragsa, koja joj
omoguavaju da kao javno preduzee koje funkcionira kao instrument i tehnika sluba
nekoliko javnih organa posluje bez primjene reima utvrenog navedenih direktivama zato
to, prvo, spomenuti javni organi vre kontrolu nad ovim preduzeem koja je slina kontroli
koju vre nad vlastitim odjelima i, drugo, navedeno preduzee obavlja osnovni dio svojih
djelatnosti sa tim istim organima.
202

13. novembar 2008. (*)
(Javne nabavke Tenderski postupci Koncesije za javne usluge Koncesija za rad opinske
kablovske televizijske mree Opina je dodijelila meuopinskom zadrunom drutvu
Obaveza transparentnosti Uslovi Da li je kontrola koju organ koji dodjeljuje koncesiju vri
nad koncesionarom slina onoj koju vri nad vlastitim odjelima)
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema lanu 234. Ugovora o EZ, koji je uputio Conseil
dtat (Belgija), odlukom od 3.7.2007. godine, koju je Sud zaprimio 12.7.2007., u postupku
Coditel Brabant SA
protiv
Commune dUccle,
Rgion de Bruxelles-Capitale,
Trea strana:
Socit Intercommunale pour la Diffusion de la Tlvision (Brutl),
SUD (Tree vijee),
u sastavu A. Rosas, predsjednik Vijea, A. Caoimh, J.N. Cunha Rodrigues (izvjestitelj), J. Kluka
i A. Arabadjiev, sudije,
Nezavisni odvjetnik: V. Trstenjak,
Registrar: C. Strmholm, administrator,
Imajui u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave odrane 9.4.2008,
Coditel Brabant SA - F. Tulkens i V. Ost, advokati,
the Commune dUccle - by P. Coenraets, advokat,
Socit Intercommunale pour la Diffusion de la Tlvision (Brutl) - N. Fortemps i J.
Bourtembourg, advokati,
Vlada Belgije - J.C. Halleux, CU svojstvu zastupnika, uz pomo B. Staelens, advokat,
Vlada Holandije - C. Wissels i Y. de Vries, u svojstvu zastupnika,
203
Komisija Evropskih zajednica - B. Stromsky i D. Kukovec, u svojstvu zastupnika,

donosi sljedeu
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumaenje lanova 43. i 49. Ugovora o EZ i principa
jednakog postupanja i nediskriminacije po osnovu dravljanstva, kao i pratee obaveze
transparentnosti.
Zahtjev je upuen u okviru postupka koji je pokrenuo Coditel Brabant SA (Coditel) protiv
Commune dUccle (Opina Uccle; Opina Uccle), Rgion de Bruxelles-Capitale i Socit
Intercommunale pour la Diffusion de la Tlvision (Brutl) (Brutl), u vezi sa dodjelom
koncesije za upravljanje opinskom kablovskom televizijskom mreom meuopinskom
zadrunom drutvu od strane Opine Uccle.
Pravni okvir
lan 1. Zakona od 22.12.1986. godine o meuopinskim zadrugama (loi relative aux

intercommunales) (Moniteur belge od 26.6.1987., str. 9909; Zakon o meuopinskim
zadrugama) glasi:
Dvije ili vie opina mogu, u skladu sa odredbama ovog Zakona, formirati udruenja sa
specifinim ciljevima koji su od opinskog interesa. Navedena udruenja se u daljem tekstu
nazivaju meuopinskim zadrugama.
lan 3. Zakona glasi:

Meuopinske zadruge su pravna lica kojima se upravlja na temelju javnog prava, i nisu
komercijalnog karaktera, bez obzira na njihov oblik ili djelokrug.
lan 10. Zakona glasi:

Svaku meuopinsku zadrugu ini generalna skuptina, upravno vijee i odbor revizora.
Prema lanu 11. Zakona:

Bez obzira na iznose udjela razliitih lica u odobrenom kapitalu, opine e uvijek drati veinu
glasova i predsjedavanje nad raznim meuopinskim upravnim i kontrolnim tijelima.
lan 12. Zakona o meuopinskim zadrugama glasi:

Predstavnike udruenih opina u generalnoj skuptini imenuje opinsko vijee svake od opina
iz reda opinskih vijenika, naelnika i odbornika.
Za svaku opinu, broj glasakih prava na generalnoj skuptini proporcionalan je broju dionica
koje su u vlasnitvu date opine.
U periodu od 1969. do 1999. godine, Opina Uccle je ovlastila Coditel da instalira i upravlja
kablovskom televizijskom mreom na njenoj teritoriji. Opina je 28.10.1999. godine odluila
kupiti mreu koja bi poela funkcionirati od 1.1.2000. godine.
204
U tom cilju, Opina Uccle je objavila poziv na dostavljanje tenderskih ponuda, i odlukom od
28.10.1999., sa namjerom da koncesionaru dodijeli pravo na upravljanje mreom. etiri
kompanije su dostavile ponude, ukljuujui Coditel.
10
Dana 25.5.2000. godine, Opina Uccle je odluila da ne dodjeljuje koncesiju za upravljanje

njenom kablovskom televizijskom mreom, i da je umjesto toga proda.
11
Poziv na dostavljanje ponuda za kupovinu je objavljen u biltenu Bulletin des adjudications

15.9.2000. godine. Pet kompanija, ukljuujui Coditel, dostavilo je ponude za kupovinu. Pored
toga, Brutl, meuopinsko zadruno drutvo je Opini Uccle dostavilo ponudu o ulanjenju u
svojstvu pridruenog lana, umjesto ponude za kupovinu.
12
Zakljuivi da je etiri od pet ponuda neprihvatljivo, i da je jedina prihvatljiva ponuda, koju je

dostavio Coditel, preniska, Opina Uccle je 23.11.2000. odluila da nee prodati opinsku
kablovsku televizijsku mreu.
13
Takoer, odlukom od 23.11.2000., Opina Uccle je odluila postati lan drutva Brutl,
povjerivi navedenom drutvu upravljanje svojom kablovskom televizijskom mreom.
14
Meu razlozima za navedenu odluku su, posebice, sljedea razmatranja:

Budui da Brutl predlae Opini Uccle da, po ulanjenju, ona predstavlja nezavisan
operativni podsektor sa autonomnim ovlastima za odluivanje;
Budui da se ta autonomija naroito odnosi na:
izbor programa koji se prenose;
iznos pretplate i naknada za konekciju;
politiku o ulaganjima i radovima;
popuste ili povlastice koje se odobravaju odreenim kategorijama lica;
prirodu i uslove koji se odnose na druge usluge koje e se pruati putem mree i mogunost
povjeravanja projekata od opinskog interesa meuopinskoj zadruzi, koji su u skladu sa
djelokrugom utvrenim njenim statutima, kao to je kreiranje opinskog intraneta, web
stranice i obuka osoblja u te svrhe.
Budui da bi u navedenom okviru:
Brutl pripremala bilans uspjeha i bilans stanja za poslove na mrei Opine Uccle;
[Opina] Uccle bi imala direktora u upravnom vijeu Brutl-a i tri direktora u odboru
operativnog sektora u Briselu, jednog predstavnika u odboru revizora i jednog u svojstvu
opinskog eksperta.
Budui da se Brutl obavezuje da e pokrivati cjelokupnu mreu Opine Uccle i poveati
kapacitet mree, kako bi ona, u roku od najvie godinu dana, ako opina to eli, mogla ponuditi
sljedee usluge:
irenje TV dometa: dodatni programi i buket;
pay-per-view (plati pa gledaj) programi;
pristup internetu;
205
glasovna telefonija;
video nadzor;
izuzetno brzi prenos podataka;
Budui da se predloena godinja naknada sastoji od:
(a)
fiksne naknade koja iznosi 10% prihoda od osnovne pretplate na kablovsku televiziju (na
osnovu 31.000 pretplatnika i godinje pretplate u iznosu od 3.400 BEF (bez PDV-a i
taksi): 10.540.000 BEF godinje);
(b)
plaanja 5% od prometa kanala Canal+ i buketa;
(c)
isplate ukupne dobiti po osnovu svih pruenih usluga.
15
Iz odluke o upuivanju zahtjeva je jasno da je Opina Uccle morala upisati 76 dionica u drutvu
Brutl, u iznosu od 200.000 BEF po dionici. Osim toga, opina je traila i dobila od Brutl-a
mogunost da se jednostrano povue iz meuopinske zadruge u bilo kom trenutku.
16
Iz odluke o upuivanju zahtjeva je takoer jasno da je Brutl meuopinsko zadruno drutvo,

iji su lanovi opine, kao i meuopinsko udruenje iji su lanovi iskljuivo opine. Brutl
nije otvoren za privatne lanove. Njegovo upravno vijee ine predstavnici opina (maksimalno
tri po opini), koje imenuje generalna skuptina, koju ine predstavnici opina. Upravno vijee
ima najire ovlasti.
17
U odluci o upuivanju zahtjeva se dalje jasno navodi da su opine podijeljene u dva sektora, od
kojih jedan okuplja opine iz regije Brisela, i moe se podijeliti u podsektore. Svaki sektor ima
odbor sastavljen od direktora koje imenuje generalna skuptina iz reda kandidata koje predloe
opine, a koji sjede u odvojenim grupama predstavljajui dioniare za svaki od sektora.
Upravno vijee moe odborima sektora delegirati svoje ovlasti u pitanjima koja utiu na
podsektore, kao to su uslovi za primjenu naknada, program radova i ulaganja, njihovo
finansiranje, reklamne kampanje i problemi koji su zajedniki raznim podsektorima u okviru
operativnog sektora. Meu osnivaka tijela prema statutima Brutl-a (statutarna tijela)
spadaju i generalna skuptina, ije su odluke obavezujue za sve lanove; generalni direktor;
odbor eksperata opinskih slubenika iji je broj jednak broju direktora kojima su zadueni da
pomau; i odbor revizora. Generalnog direktora, eksperte i revizore imenuje upravno vijee ili
generalna skuptina.
18
Osim toga, prema odluci o upuivanju zahtjeva, Brutl osnovni dio svojih djelatnosti obavlja sa
svojim lanovima.
19
Putem aplikacije podnesene 22.1.2001. godine, Coditel je uputio albu pred Conseil dtat
(Dravno vijee) (Belgija), izmeu ostalog, traei ponitenje odluke od 23.11.2000. kojom je
Opina Uccle postala lanica Brutl-a. U navedenoj albi, Coditel se ne slae sa opinom zbog
ulanjenja u Brutl i povjeravanja upravljanja njenom kablovskom televizijskom mreom
ovom drutvu, bez usporeivanja prednosti navedenog aranmana sa prednostima dodjele
koncesije za upravljanje mreom drugom operateru. Coditel je tvrdio da je na taj nain Opina
Uccle, izmeu ostalog, prekrila princip nediskriminacije i obavezu transparentnosti iz propisa
Zajednice.
20
Brutl je osporio ove navode, tvrdei da je isto meuopinska zadruga, ije su aktivnosti
namijenjene i rezervirane za opine lanice, i da se njegovim statusom dozvoljava Opini Uccle,
kao operativnom podsektoru, da vri neposrednu i preciznu kontrolu nad aktivnostima Brutla u tom podsektoru, identinu kontroli koju bi ova opina vrila nad vlastitim internim
odjelima.
206
21
Conseil dtat smatra da ulanjenje Opine Uccle u Brutl ne predstavlja javni ugovor o
nabavci usluga, nego javni ugovor o koncesiji u smislu zakona Zajednice. Iako se direktive
Zajednice o javnim nabavkama ne primjenjuju na koncesije javnih usluga, princip
nediskriminacije po osnovu dravljanstva podrazumijeva obavezu transparentnosti u
dodjeljivanju koncesija, u skladu sa sudskom praksom Suda pravde, koja proizlazi iz presude u
predmetu C-324/98 Telaustria i Telefonadress [2000] ECR I-10745. Da bi ispunila zahtjeve
utvrene zakonima Zajednice, Opina Uccle je u principu trebala objaviti poziv za nadmetanje,
kako bi ispitala da li bi dodjela koncesije za upravljanje njenom kablovskom televizijom drugim
privrednim subjektima pored Brutl-a bila atraktivnije rjeenje od odabranog. Conseil dtat
postavlja pitanje da li se navedeni zahtjevi iz zakona Zajednice stavljaju na stranu u svjetlu
presude u predmetu C-107/98 Teckal [1999] ECR I-8121, prema kojoj se navedeni zahtjevi ne
primjenjuju kada javni organ koji daje koncesiju vri kontrolu nad koncesionarom i kada
koncesionar obavlja osnovni dio svoje djelatnosti sa navedenim organom.
22
U tim okolnostima, Conseil dtat je odluio obustaviti postupak i Sudu pravde uputiti zahtjev
za prethodnom odlukom sa sljedeim pitanjima:
1.
Moe li se opina, bez poziva na nadmetanje, ulaniti u zadruno drutvo koje okuplja
iskljuivo druge opine i udruenja opina (tzv. ista meuopinska zadruga), kako bi
na to zadruno drutvo prenijela upravljanje svojom kablovskom televizijskom mreom,
znajui da zadruno drutvo obavlja osnovni dio svojih djelatnosti za svoje lanove i sa
svojim lanovima, i da odluke o navedenim djelatnostima donose upravno vijee i odbori
sektora u granicama ovlasti koje im je dalo upravno vijee, statutarna tijela sastavljena
od predstavnika javnih organa, ije se odluke donose veinom glasova navedenih
predstavnika?
2.
Moe li se smatrati da kontrola koju na taj nain vre svi lanovi zadrunog drutva nad
odlukama zadrunog drutva putem statutarnih tijela ili, u sluaju operativnih sektora
ili podsektora, neki od navedenih lanova omoguava lanovima da nad zadrunim
drutvom vre kontrolu slinu onoj koju vre nad vlastitim odjelima?
3.
Da bi se ta kontrola smatrala slinom, mora li je vriti svaki lan pojedinano, ili je

dovoljno da to ini veina lanova?
Upuena pitanja
23
Zbog meusobne povezanosti, prvo i drugo pitanje se trebaju zajedno razmatrati.
24
Iz odluke o upuivanju je jasno da je, postavi lan zadruge Brutl, Opina Uccle povjerila
navedenoj zadruzi upravljanje svojom kablovskom televizijskom mreom. Takoer je jasno da
opina ne plaa naknadu Brutl-u, nego se ona zasniva na uplatama korisnika navedene
mree. Takav metod isplate je karakteristian za koncesiju za usluge (predmet C-458/03
Parking Brixen [2005] ECR I-8585, stav 40.).
25
Ugovori o koncesijama za javne usluge ne podlijeu primjeni Direktive Vijea 92/50/EEZ od

18.6.1992. godine o koordiniranju postupaka za dodjelu javnih ugovora o nabavci usluga
(Slubeni glasnik 1992 L 209, str. 1), koja je bila primjenjiva u materijalnom vremenu. Bez
obzira na injenicu da se navedena direktiva ne primjenjuje na takve ugovore, organi koji ih
zakljuuju duni su potivati temeljna pravila Ugovora o EZ, principe jednakog postupanja i
nediskriminacije po osnovu dravljanstva, i prateu obavezu transparentnosti (u tom smislu,
vidi Telaustria i Telefonadress, stavovi 60. do 62., i predmet C-231/03 Coname [2005] ECR I7287, stavovi 16. do 19.). Iako ne mora podrazumijevati obavezu objavljivanja poziva na
dostavljanje tenderskih ponuda, navedena obaveza transparentnosti nalae organu koji
dodjeljuje koncesiju da osigura, za dobrobit potencijalnog koncesionara, dovoljan stepen
207
oglaavanja, kako bi koncesija za uslugu bila otvorena za nadmetanje, i kako bi se mogla

razmatrati nepristranost postupka nabavke (u tom smislu, vidi Telaustria i Telefonadress, stav
62. i Coname, stav 21.).
26
Pravila utvrena lanovima 12., 43. i 49. Ugovora o EZ, kao i opi principi iji su konkretan
odraz, ne primjenjuju se ako je kontrola koju javni organ koji dodjeljuje koncesiju vri nad
koncesionarom slina onoj koju vri nad vlastitim odjelima i ako, u isto vrijeme, taj subjekt
obavlja osnovni dio svojih djelatnosti sa organom ili organima koji ga kontroliraju (u tom
smislu, vidi Teckal, stav 50., i Parking Brixen, stav 62.).
27
to se tie drugog od navedenih uslova, domai sud je u odluci o upuivanju zahtjeva naveo da
Brutl obavlja osnovni dio svojih djelatnosti sa svojim lanovima. Prema tome, potrebno je
ispitati ispunjenost prvog uslova da kontrola koju javni organ ili organi koji dodjeljuju
koncesiju vre nad koncesionarom mora biti slina onoj koju vre nad vlastitim odjelima.
28
Da bi se utvrdilo da li kontrola koju javni organ koji dodjeljuje koncesiju vri nad koncesionarom
slina onoj koju vri nad vlastitim odjelima, neophodno je uzeti u obzir sve zakonodavne
odredbe i relevantne okolnosti. Zakljuak tog razmatranja mora biti da koncesionar podlijee
kontroli koja javnom organu koji mu je dodijelio koncesiju omoguava da utie na odluke tog
subjekta. Mora se raditi o odluujuem uticaju na strateke ciljeve i znaajne odluke navedenog
subjekta (u tom smislu vidi Parking Brixen, stav 65., i predmet C-340/04 Carbotermo i Consorzio
Alisei [2006] ECR I-4137, stav 36.).
29
Od relevantnih injenica koje se mogu utvrditi iz odluke o upuivanju zahtjeva, primjereno je

razmotriti, prvo, kapital koncesionara, drugo, sastav njegovih tijela koja donose odluke, i tree,
koliinu ovlasti koju ima njegovo upravno vijee.
30
to se tie prve od navedenih injenica, treba imati na umu da, kada privatno preduzee ima
udio u kapitalu koncesionara, time se onemoguava javnom organu koji dodjeljuje koncesiju da
nad koncesionarom vri kontrolu slinu onoj koju vri nad vlastitim odjelima (u tom smislu, vidi
predmet C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau [2005] ECR I-1, stav 49.).
31
S druge strane, injenica da je javni organ koji dodjeljuje koncesiju, sam ili zajedno sa drugim
javnim organima, vlasnik cjelokupnog dionikog kapitala koncesionara, upuuje, openito, ali
ne i definitivno, na to da navedeni ugovorni organ nad spomenutom kompanijom vri kontrolu
slinu onoj koju vri nad vlastitim odjelima (Carbotermo i Consorzio Alisei, stav 37., i predmet C295/05 Asemfo [2007] ECR I-2999, stav 57.).
32
Iz odluke o upuivanju zahtjeva je jasno da je, u predmetu pred sudom koji je uputio zahtjev,
koncesionar meuopinsko zadruno drutvo iji su lanovi opine i meuopinsko udruenje
iji su lanovi iskljuivo opine, te da nije otvoren za privatne lanove.
33
Drugo, iz spisa je jasno da upravno vijee Brutl-a ine predstavnici opina lanica, koje
imenuje generalna skuptina, koja je opet sastavljena od predstavnika povezanih opina.
Prema lanu 12. Zakona o meuopinskim zadrugama, predstavnike u generalnoj skuptini
imenuje opinsko vijee svake opine iz reda opinskih vijenika, naelnika i odbornika.
34
injenica da su tijela Brutl-a koja donose odluke sastavljena od predstavnika javnih organa
koji su povezani sa Brutl-om pokazuje da su navedena tijela pod kontrolom javnih organa,
koji stoga mogu vriti odluujui uticaj na strateke ciljeve i bitne odluke Brutl-a.
35
Tree, iz spisa je evidentno da upravno vijee Brutl-a ima najire ovlasti. Izmeu ostalog, ono
utvruje naknade. Takoer je ovlateno, ali ne i duno, da odborima sektora ili podsektora
delegira rjeavanje odreenih pitanja koja se odnose na navedene sektore ili podsektore.
36
Postavlja se pitanje da li je Brutl time postao trino orijentiran i stekao stepen nezavisnosti
208
koji bi kontrolu koju nad njim vre povezani javni organi uinio beznaajnom.
37
U tom smislu, treba istaknuti da Brutl nema oblik socit par actions, ili socit anonyme,
koja mogu ostvarivati ciljeve nezavisno od svojih dioniara, nego meduopinskog zadrunog
drutva, koje podlijee Zakonu o meuopinskim zadrugama. Osim toga, prema lanu 3.
navedenog Zakona, meuopinske zadruge ne smiju imati komercijalni karakter.
38
Iz navedenog Zakona, koji nadopunjuju statuti Brutl-a, ini se jasnim da je njegov cilj, u
skladu sa statutom, ostvarivanje opinskog interesa, da je to raison dtre njegovog formiranja,
i da ne radi na ostvarivanju drugih interesa koji se razlikuju od interesa javnih organa koji su
povezani s njim.
39
Iz toga slijedi, a te injenice treba potvrditi sud koji je uputio zahtjev, da uprkos irini ovlasti
koje je prenio na svoje upravno vijee, Brutl nema potreban stepen nezavisnosti koji bi
povezane opine onemoguio da nad njim vre kontrolu slinu onoj koju vre nad vlastitim
odjelima.
40
Navedena razmatranja su naroito primjenjiva kada odluke o aktivnostima meuopinskog

zadrunog drutva donose odbori sektora ili podsektora, u granicama ovlasti koje im je dalo
upravno vijee. Kada je priznato da jedna ili vie povezanih opina ine sektor ili podsektor
djelatnosti navedenog drutva, kontrola koju te opine mogu vriti nad pitanjima delegiranim
odborima takvih sektora ili podsektora jo je i stroija nego ona koju vre zajedno sa svim
lanovima u okviru plenarnih tijela navedenog drutva.
41
Iz navedenog slijedi, a sud koji je uputio zahtjev potvruje injenice o stepenu nezavisnosti
datog meuopinskog zadrunog drutva, da se u okolnostima poput onih u predmetu pred
sudom koji je uputio zahtjev moe smatrati da kontrola koju su putem statutarnih tijela vrili
javni organi koji pripadaju takvom meuopinskom zadrunom drutvu nad odlukama tog
drutva omoguava navedenim organima da nad tim zadrunim drutvom vre kontrolu slinu
onoj koju vre nad vlastitim odjelima.
42
Stoga, odgovor na prvo i drugo pitanje mora glasiti:

lanovima 43. i 49. Ugovora o EZ, principima jednakog postupanja i nediskriminacije po
osnovu dravljanstva, i prateom obavezom transparentnosti, javnom organu se ne
zabranjuje da, bez poziva na nadmetanje, dodijeli koncesiju za javne usluge meuopinskom
zadrunom drutvu iji su svi lanovi javni organi, kada navedeni javni organi nad takvim
zadrunim drutvom vre kontrolu slinu onoj koju vre nad vlastitim odjelima, i kada takvo
drutvo osnovni dio svojih djelatnosti obavlja sa navedenim javnim organima;
Ako sud koji je uputio zahtjev potvrdi injenice o nezavisnosti koju uiva predmetno
meuopinsko zadruno drutvo, u okolnostima poput onih u predmetu pred sudom koji je
uputio zahtjev, u kojima odluke o aktivnostima meuopinskog zadrunog drutva koje je u
iskljuivom vlasnitvu javnih organa donose tijela formirana u skladu sa statutima drutva,
sastavljena od predstavnika povezanih javnih organa, moe se smatrati da kontrola koju nad
navedenim odlukama vre javni organi omoguava navedenim organima da nad tim
zadrunim drutvom vre kontrolu slinu onoj koju vre nad vlastitim odjelima.
Tree pitanje
43
U treem pitanju, domai sud u osnovi pita sljedee: kada se javni organ ulani u
meuopinsku zadrugu iji su svi lanovi javni organi, kako bi na navedeno zadruno drutvo
prenio upravljanje nekom javnom uslugom, da bi se kontrola koju takvi lanovi vre nad
zadrugom smatrala slinom onoj koju vre nad vlastitim odjelima, da li je neophodno da takvu
kontrolu pojedinano vri svaki od navedenih javnih organa ili je mogu vriti zajedniki, na
osnovu odluka donesenih veinom glasova.
209
44
Prvo, treba istaknuti da, prema sudskoj praksi Suda, kada nekoliko javnih organa kontrolira
koncesionara, uslov koji se odnosi na osnovni dio poslovanja navedenog subjekta moe se
ispuniti ako se uzmu u obzir aktivnosti koje subjekt vri sa svim navedenim organima (vidi u
tom smislu Carbotermo i Consorzio Alisei, stavovi 70. i 71., i Asemfo, stav 62.).
45
Prema argumentima koji stoje iza navedene sudske prakse, bilo bi primjereno razmotriti i
mogunost da se uslov koji se odnosi na kontrolu koju vre javni organi moe zadovoljiti i ako se
uzme u obzir kontrola koju kontrolni javni organi zajedniki vre nad koncesionarom.
46
Prema sudskoj praksi, kontrola koju javni organ koji dodjeljuje koncesiju vri nad
koncesionarom mora bili slina onoj koju taj organ vri nad vlastitim odjelima, ali ne mora biti u
svakom pogledu identina (vidi u tom smislu Parking Brixen, stav 62.). Kontrola koja se vri nad
koncesionarom mora biti uinkovita, ali nije od presudnog znaaja da se ona vri pojedinano.
47
Drugo, kada nekoliko javnih organa odabere da svoje poslove na pruanju javnih usluga povjeri
opinskom koncesionaru, obino nije mogue da jedan od tih organa, osim ako nema veinski
interes u takvom subjektu, vri odluujuu kontrolu nad njegovim odlukama. Zahtjev da u
takvom sluaju javni organ vri individualnu kontrolu imao bi efekat obaveznog poziva na
nadmetanje u veini sluajeva u kojima se javni organ eli pridruiti grupi sastavljenoj od drugih
javnih organa, kao to je meuopinsko zadruno drutvo.
48
Meutim, takav rezultat ne bi bio dosljedan pravilima Zajednice o javnim nabavkama i

ugovorima o koncesiji. Doista, javni organ ima mogunost da zadatke od javnog interesa koji su
mu povjereni vri koritenjem vlastitih administrativnih, tehnikih i drugih resursa, bez obaveze
da se oslanja na vanjske subjekte koji ne spadaju u njegove vlastite odjele (Stadt Halle i RPL
Lochau, stav 48.).
49
Javni organi mogu koristiti mogunost koritenja vlastitih resursa za obavljanje zadataka od
javnog interesa koji su im povjereni u saradnji sa drugim javnim organima (vidi u tom smislu
Asemfo, stav 65.).
50
Stoga se mora priznati da, kada nekoliko javnih organa posjeduje koncesionara kojem
povjeravaju vrenje jednog od svojih zadataka na pruanju javnih usluga, takvi javni organi
mogu vriti zajedniku kontrolu nad navedenim subjektom.
51
to se tie tijela za kolektivno odluivanje, procedura koja se primjenjuje kod usvajanja odluka,
kao to je, izmeu ostalog, usvajanje veinom glasova, nema nikakvog znaaja.
52
Taj zakljuak se ne dovodi u pitanje presudom u predmetu Coname. Opepoznato je da je Sud u

toj presudi smatrao da je udio od 0,97% toliko mali da ne omoguava opini da vri kontrolu
nad koncesionarom koji prua javnu uslugu (vidi Coname, stav 24.). Meutim, kod donoenja
navedene presude, Sud se nije bavio pitanjem da li se takva kontrola mogla vriti zajedniki.
53
Osim toga, u jednoj kasnijoj presudi, u predmetu Asemfo, stavovi 56. do 61., Sud je priznao da
se u odreenim okolnostima uslov koji se odnosi na kontrolu koju vri javni organ moe
zadovoljiti kada takav organ posjeduje samo 0,25% kapitala u javnom preduzeu.
54
Stoga, odgovor na tree pitanje mora biti da, kada se javni organ ulani u meuopinsku
zadrugu iji su svi lanovi javni organi, kako bi na to zadruno drutvo prenio upravljanje
javnom uslugom, da bi se kontrola koju takvi lanovi vre nad zadrugom smatrala slinom onoj
koju vre nad vlastitim odjelima, mogue je da takvu kontrolu navedeni organi vre zajedniki,
na osnovu odluka donesenih veinom glasova.
Trokovi
210
55
Na osnovu navedenog, Sud (Tree vijee) donosi presudu:
1.
lanovima 43. i 49. Ugovora o EZ, principima jednakog postupanja i nediskriminacije po

osnovu dravljanstva, i prateom obavezom transparentnosti, javnom organu se ne
zabranjuje da, bez poziva na nadmetanje, dodijeli koncesiju za javne usluge
meuopinskom zadrunom drutvu iji su svi lanovi javni organi, kada navedeni javni
organi nad takvim zadrunim drutvom vre kontrolu slinu onoj koju vre nad
vlastitim odjelima, i kada takvo drutvo osnovni dio svojih djelatnosti obavlja sa
navedenim javnim organima.
2.
Ako sud koji je uputio zahtjev potvrdi injenice o nezavisnosti koju uiva predmetno
meuopinsko zadruno drutvo, u okolnostima poput onih u predmetu pred sudom
koji je uputio zahtjev, u kojima odluke o aktivnostima meuopinskog zadrunog
drutva koje je u iskljuivom vlasnitvu javnih organa donose tijela formirana u skladu
sa statutima drutva, sastavljena od predstavnika povezanih javnih organa, moe se
smatrati da kontrola koju nad navedenim odlukama vre javni organi omoguava
navedenim organima da nad tim zadrunim drutvom vre kontrolu slinu onoj koju
vre nad vlastitim odjelima.
3.
Kada se javni organ ulani u meuopinsku zadrugu iji su svi lanovi javni organi, kako
bi na to zadruno drutvo prenio upravljanje javnom uslugom, da bi se kontrola koju
takvi lanovi vre nad zadrugom smatrala slinom onoj koju vre nad vlastitim
odjelima, mogue je da takvu kontrolu navedeni organi vre zajedniki, na osnovu
odluka donesenih veinom glasova.
211
C-196/08 Acoset

15. oktobar 2009. (*)
(lanovi 43., 49. i 86. Ugovora o EZ Dodjela javnih ugovora Dodjela ugovora o upravljanju
vodama poluprivatnoj kompaniji Natjeajni postupak Imenovanje privatnog partnera
odgovornim za pruanje usluge Ugovor je dodijeljen bez uzimanja u obzir pravila o dodjeli
javnih ugovora)
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema lanu 234. Ugovora o EZ, koji je uputio Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia (Italija), odlukom od 13.3.2008., koju je Sud zaprimio
Acoset SpA
protiv
Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Idrico Ragusa,
Provincia Regionale di Ragusa,
Comune di Acate (RG),
Comune di Chiaramonte Gulfi (RG),
Comune di Comiso (RG),
Comune di Giarratana (RG),
Comune di Ispica (RG),
Comune di Modica (RG),
Comune di Monterosso Almo (RG),
Comune di Pozzallo (RG),
Comune di Ragusa,
Comune di Santa Croce Camerina (RG),
Comune di Scicli (RG),
Comune di Vittoria (RG),
Trea strana:
Saceccav Depurazioni Sacede SpA,
212
SUD (Tree vijee),

u sastavu J.N. Cunha Rodrigues (izvjestitelj), predsjednik Drugog vijea, u svojstvu predsjednika
Treeg vijea, P. Lindh, A. Rosas, U. Lhmus i A. Caoimh, sudije,
Nezavisni odvjetnik: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
Registrar: M. Ferreira, glavni administrator,
Acoset SpA - A. Scuderi i G. Bonaventura, advokati,
Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Idrico Ragusa i drugi - N. Gentile, advokat,
Comune di Vittoria (RG) - A. Bruno i C. Giurdanella, advokati,
Vlada Italije - R. Adam, u svojstvu agenta, i G. Fiengo, pravobranitelj,
Vlada Austrije - M. Fruhmann, u svojstvu zastupnika,
Vlada Poljske - M. Dowgielewicz, u svojstvu zastupnika,
Komisija Evropskih zajednica - C. Zadra i D. Kukovec, u svojstvu zastupnika,
donosi sljedeu
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumaenje lanova 43., 49. i 86. Ugovora o EZ.
Zahtjev je upuen u okviru postupka izmeu strana Acoset SpA (Acoset) i Conferenza Sindaci e
Presidenza Prov. Reg. Ragusa (Konferencija gradonaelnika i predsjednika Regionalne pokrajine
Ragusa, Conferenza) i ostali povodom otkazivanja tenderskog postupka Conferenze za odabir
privatnog manjinskog uesnika u polujavnoj kompaniji kojoj je direktno dodijeljen ugovor o
integriranom upravljanju vodama (servizio idrico integrato) za pokrajinu Ragusa.
Pravni okvir
Direktiva 2004/18
lan 1. Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijea od 31.3.2004. godine o

koordiniranju postupaka dodjele ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavci robe i
ugovora o javnoj nabavci usluga (Slubeni glasnik 2004 L 134, str. 114) glasi:
2. (a) Ugovori o javnim nabavkama su ugovori sa finansijskim interesom sklopljeni u
pisanom obliku izmeu jednog ili vie privrednih subjekata i jednog ili vie
ugovornih organa i iji je predmet izvoenje radova, isporuka robe ili pruanje
213
...
(d)
Ugovori o javnim uslugama su ugovori o javnoj nabavci koji nisu ugovori o javnim
radovima ni ugovori o javnoj nabavci robe i iji je predmet pruanje usluga navedenih u
Aneksu II.
4.
Koncesija za usluge je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje
se samo u injenici da se naknada za pruanje usluga sastoji ili samo od prava na iskoritavanje
usluga ili od tog prava zajedno s plaanjem.

Ako ugovorni organ dodijeli posebna ili iskljuiva prava za obavljanje djelatnosti javne usluge
subjektu koje nije ugovorni organ, u aktu kojim se to pravo dodjeljuje mora biti odreeno da u
smislu ugovora o nabavci robe koje sklapa s treim stranama kao dio svojih djelatnosti taj
subjekt mora potovati naelo zabrane diskriminacije na temelju dravljanstva.
U lanu 7. Direktive je navedeno:

Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore o javnoj nabavci ija je procijenjena vrijednost bez
poreza na dodatnu vrijednost (PDV) jednaka ili vea od sljedeih vrijednosnih razreda:
(b)
249.000 Eura:
za ugovore o javnoj nabavci robe i javnim uslugama koje dodjeljuju ugovorni organi,
osim onih navedenih u Aneksu IV [centralni organi vlasti],
Uredbom Komisije (EK) br. 2083/2005 od 19.12.2005. godine, kojom su izmijenjene Direktive
2004/17/EZ i 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijea u pogledu vrijednosnih razreda
primjene u postupcima dodjele ugovora (Slubeni glasnik 2005 L 333, str. 28), izmijenjen je lan
7.(b) Direktive 2004/18 u verziji koja je rezultat Uredbe komisije (EK) br. 1874/2004 od
28.10.2004. (Slubeni glasnik 2004 L 326, str. 17), tako to je iznos od 236.000 Eura zamijenjen
iznosom od 211.000 Eura za period od 1.1.2006. do 1.1.2007. godine.
Prema lanu 2. Uredbe Komisije (EZ) br. 1422/2007 od 4.12.2007. godine, kojom su izmijenjene
Direktive 2004/17/EZ i 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijea u pogledu primjene
vrijednosnih razreda u postupcima dodjele ugovora (Slubeni glasnik 2007 L 317, str. 34.), taj je
iznos iznosio 206.000 Eura, a stupio je na snagu od 1.1.2008. godine.

Ne dovodei u pitanje primjenu lana 3. ova se Direktiva ne primjenjuje na koncesije za usluge
definirane lanom 1.(4).

Ugovori koji za predmet imaju pruanje usluga navedenih u Aneksu II B podlijeu samo
lanovima 23. i 35.(4).
214
10
Ostale usluge spadaju u kategoriju 27. u okviru Aneksa II B spomenute Direktive, izuzev
ugovora o zapoljavanju, ugovora o nabavci, izradi, produkciji ili koprodukciji programskih
materijala od strane emitera, te ugovora koji se odnose na vrijeme emitiranja.
Direktiva 2004/17
11
lanom 1.(2) i (3) Direktive 2004/17/EZ Evropskog parlamenta i Vijea od 31.3. 2004. kojom se
koordiniraju postupci nabavke subjekata koji posluju u sektorima vodosnabdjevanja, energije,
transporta i potanskih usluga (Slubeni glasnik 2004 L 134, str. 1) definirano je sljedee:
2.
(b)
Ugovori o radovima su ugovori iji je predmet izvoenje radova ili projektiranje

i izvoenje radova koji se odnose na jednu ili vie djelatnosti u smislu Aneksa XII,
ili posao ili realizacija, bilo kojim sredstvima, posla koji odgovara zahtjevima koje
je naveo ugovorni organ. Posao je rezultat gradnje ili graevinskih radova
uzetih u cjelini, koji je sam po sebi dovoljan da ispuni ekonomsku ili tehniku
funkciju;
(c)
Ugovori o javnim nabavkama robe su javni ugovori o javnoj nabavci koji

nisu oni navedeni pod (b), a iji je predmet kupovina, najam, zakup ili
kupovinu na otplatu, sa ili bez opcije kupovine, proizvoda.
(d)
Ugovori o javnim uslugama su ugovori o javnoj nabavci koji nisu ugovori
o javnim radovima ni ugovori o javnoj nabavci robe i iji je predmet

pruanje usluga navedenih u Aneksu II.
Ugovor iji su predmet i proizvodi i usluge u smislu Aneksa XVII smatra se

ugovorom o nabavci usluga ako vrijednost takvih usluga prelazi vrijednost
proizvoda obuhvaenih ugovorom.
Ugovor iji su predmet usluge u smislu Aneksa XVII i koji ukljuuje radove smislu
Aneksa XII koji su samo sporedni uz glavni predmet ugovora, smatra se ugovorom
o nabavci usluga.
3. (a) Koncesija za radove je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim radovima, a razlikuje se
samo u injenici da se naknada za radove koji se izvode sastoji ili samo od prava na
iskoritavanje radova, ili od tog prava zajedno s plaanjem;
(b) Koncesija za usluge je ugovor istoga tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se
samo u injenici da se naknada za pruanje usluga sastoji ili samo od prava na
iskoritavanje usluga ili od tog prava zajedno s plaanjem.
12

1.
Ova se Direktiva primjenjuje na sljedee djelatnosti:
(a) pruanje fiksnih mrea ili upravljanje fiksnim mreama s namjerom pruanja usluge javnosti
u vezi s proizvodnjom, prijevozom ili distribucijom pitke vode; ili
(b) snabdijevanje takvih mrea pitkom vodom.
215
13
lanom 9.(1) Direktive 2004/17 utvreno je:

Na ugovor kojim se namjerava obuhvatiti nekoliko djelatnosti primjenjuju se pravila koja se
primjenjuju na djelatnost koja je njegova osnovna svrha.
Meutim, izbor izmeu dodjele jednog ugovora i dodjele vie odvojenih ugovora ne smije se
napraviti s ciljem da se takav ugovor iskljui iz podruja primjene ove Direktive ili, prema
potrebi, Direktive 2004/18/EZ.
14

Ova se Direktiva ne primjenjuje na koncesije za radove i usluge koje dodjeljuju ugovorni organi
koji obavljaju jednu ili vie djelatnosti iz lanova 3. do 7., ako se te koncesije dodjeljuju za
obavljanje navedenih djelatnosti.
15
lanom 113.(5) Zakonodavne uredbe br. 267, kojom se utvruje konsolidirani tekst zakona o
organizaciji lokalnih organa vlasti (testo unico delle leggi sullordinamento degli enti locali) od
18.8.2000. (Obini dodatak uz GURI br. 227 od 28.9.2000.), izmijenjene Uredbom - Zakonom br.
269. kojim se utvruju hitne mjere za promoviranje razvoja i korekciju stanja javnih finansija
(disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dellandamento dei conti
pubblici) od 30.9.2003. godine (Obini dodatak uz GURI br. 229 od 2.10.2003.) koji je pretvoren
u zakon, nakon izmjena i dopuna putem Zakona br. 326 od 24.11.2003. godine (Obini dodatak
uz GURI br. 274 od 25.11.2003.) (Zakonodavna uredba br.267/2000), definirano je sljedee:
Ugovor o nabavci usluga [za pruanje lokalnih javnih usluga od strane lokalnog organa vlasti]
dodjeljuje se u skladu sa pravilima sektora i zakonodavstvom Evropske unije, a pravo na
pruanje usluga se daje:
(a) kompanijama sa dionikim kapitalom, koje se odaberu putem javnog i otvorenog
tenderskog postupka;
(b) kompanijama sa dionikim kapitalom sa pomijeanim javnim i privatnim vlasnitvom, u
kojima je privatni partner odabran putem javnog i otvorenog tenderskog postupka, kojim je
osigurano potivanje domaeg i zakonodavstva Zajednice o konkurenciji, u skladu sa
smjernicama koje su izdali nadleni organi u okviru konkretnih mjera ili instrukcija za iroku
upotrebu;
(c) kompanijama sa dionikim kapitalom koje su potpuno u vlasnitvu javnog sektora, pod
uslovom da javni organ ili organi vlasti u ijem je vlasnitvu navedeni dioniki kapital vre
kontrolu nad kompanijom koja je slina kontroli koju vre nad vlastitim odjelima, te da
kompanija kljuni dio svojih djelatnosti obavlja sa javnim organom ili organima koji je
kontroliraju.
Spor u glavnom postupku i upueno prethodno pitanje
16
Provincia Regionale di Ragusa (Regionalna pokrajina Ragusa) i opinska vijea jugoistone

Sicilije su 10.7.2002. godine sklopili ugovor o saradnji, kojim se uspostavlja Ambito Territoriale
Ottimale (Optimalna teritorijalna granica) (ATO) Idrico di Ragusa (ATO za vodosnabdjevanje
Raguse), lokalno tijelo odgovorno za integrirano vodosnabdijevanje Raguse.
17
Conferenza, upravno tijelo ATO-a je 26.3.2004. godine kao oblik za upravljanje datom uslugom
odabrala polujavnu kompaniju sa dionikim kapitalom koji je preteno u javnom vlasnitvu,
kao to je utvreno lanom 113.(5)(b) Zakonodavne uredbe br. 267/2000.
216
18
Conferenza je 7.6.2005. godine odobrila nacrt statuta nove kompanije kao i osnivaki akt i
nacrt ugovora o upravljanju uslugom, ijim je lanom 1. utvreno da e se usluga povjeriti
direktno i iskljuivo polujavnoj kompaniji koja se formira (koja e upravljati integriranim
vodosnabdijevanjem).
19
Nakon toga je objavljeno obavjetenje o ugovoru, izmeu ostalog i u Slubenom glasniku

Evropskih zajednica od 8.10.2005. godine (Slubeni glasnik 2005 S 195), radi odabira preduzea
kojem e se kao manjinskom privatnom dioniaru povjeriti upravljanje integriranim
vodosnabdijevanjem i izvoenje radova u vezi sa ekskluzivnim upravljanjem navedenom
uslugom, odnosno radova spomenutih, izmeu ostalog, u trogodinjem operativnom planu koji
su odobrili gradonaelnici na sastanku odranom 15.12.2003. godine.
20
U lanu 1.(8) pravila tenderskog postupka navedeno je da su radovi koji se obavljaju radovi iz
Trogodinjeg operativnog plana, izmijenjeni i/ili proireni tenderskom ponudom, kao i
naknadnim informacijskim projektom datim u okviru razvojnog plana , a kod dodjeljivanja
ugovora o radovima koje ne izvodi direktno privatni uesnik, primjenjuju se javni i otvoreni
tenderski postupci utvreni zakonom.
21
U tenderskom postupku su uestvovale tri privremene grupacije preduzea koja djeluju u ime
svojih matinih kompanija, naime Saceccav Depurazioni Sacede SpA, Acoset i Aqualia SpA.
Ugovorni organ je iskljuio Aqualia SpA, a preostale dvije prihvatio u proceduru. Osoba
odgovorna za navedeni postupak je potom pozvala dvije navedene grupacije da potvrde da su i
dalje zainteresirane. Samo Acoset je odgovorio potvrdno.
22
Iz odluke o upuivanju zahtjeva je oigledno da, umjesto formalnog konstatiranja dodjele

ugovora i formiranja polujavne upravljake kompanije, kako bi pokrenula datu uslugu i ostvarila
koristi od finansijskih sredstava Zajednice, Conferenza je, u strahu da bi primijenjeni postupak
mogao biti suprotan propisima Zajednice, a time i protuzakonit, na sastanku odranom
26.2.2007. godine odluila poduzeti potrebne korake na ponitavanju tenderskog postupka koji
je zavren odabirom Acoseta. Sekretarijat za tehnike operacije ATO-a je stoga, putem
memoranduma od 28.2.2007. godine, obavijestio Acoset o pokretanju postupka za ponitenje,
a Acoset se oitovao u tom smislu putem memoranduma od 26.3.2007. godine.
23
Conferenza je 2.10.2007. godine odobrila ponitenje datog tenderskog postupka i usvojila

model konzorcija kao model upravljanja integriranom uslugom vodosnabdjevanja za Ragusu.
Memorandumom od 9.10.2007. godine Acoset je obavijeten da je tenderski postupak
poniten.
24
U tubi u okviru glavnog postupka povodom odluke od 2.10.2007. godine i ostalih akata koji su
doveli do nje, Acoset trai priznavanje njegovog prava na odtetu u vidu dodjele ugovora,
proporcionalno teti koju je pretrpio kao rezultat osporavanih akata. Acoset trai i privremenu
obustavu navedenih akata.
25
Prema navodima Acoseta, direktno prenoenje upravljanja lokalnim javnim uslugama na

polujavne kompanije u kojima je privatni partner odabran putem javnog i otvorenog
tenderskog postupka usklaenog s pravilima Zajednice o konkurenciji, prema lanu 113.(5)(b)
Zakonodavne uredbe br. 267/2000, u skladu je sa zakonima Zajednice.
26
S druge strane, tuene strane u glavnom postupku stanovita su da propisi Zajednice

dozvoljavaju takav direktan prenos, bez poziva na dostavljanje tenderskih ponuda za nabavku
radova i usluga, samo na kompanije koje su u potpunosti u javnom vlasnitvu, i koje kljuni dio
svojih djelatnosti obavljaju sa lokalnim organom ili organima vlasti koji ih kontroliraju, i koji nad
njima vre kontrolu slinu onoj koju vre u vlastitim odjelima. Uee, ak i manjinsko,
privatnog preduzea u kapitalu kompanije u kojoj i dati ugovorni organ ima uee u svakom
sluaju onemoguava kontrolu ugovornog organa nad tom kompanijom, slinu onoj koju vri u
vlastitim odjelima (vidi, izmeu ostalog, predmet C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau [2005] ECR I217
1).
27
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia smatra da je pitanje koje je pokrenuo Acoset,
odnosno da li je direktna dodjela datog ugovora u skladu sa propisima Zajednice, relevantno i
da se odgovor na njega ne moe jasno izvesti iz iz sudske prakse Suda.
28
U tim okolnostima, Tribunale amministrativo regionale della Sicilia je odluio obustaviti zahtjev
za obustavom radnji u glavnom postupku i uputiti Sudu zahtjev za prethodnom odlukom sa
sljedeim pitanjem:
Da li je model polujavne kompanije koja je specijalno formirana kako bi pruala odreenu
javnu uslugu od industrijskog znaaja i koja ima samo jednu korporativnu namjenu, zbog koje
joj se navedena usluga direktno dodjeljuje, iji se privatni industrijski i operativni uesnik
bira putem javnog i otvorenog postupka, nakon provjere financijskih i tehnikih zahtjeva, te
operativnih i rukovodnih zahtjeva koji su specifini za datu slubu i usluge koje e se pruati, u
skladu sa propisima Zajednice, a naroito sa obavezama transparentnosti i slobodne
konkurencije iz lanova 43., 49. i 86. Ugovora o EZ?
Dopustivost
29
Austrijska vlada tvrdi da zahtjev za prethodnom odlukom treba proglasiti nedopustivim zbog
toga to nalog za upuivanjem zahtjeva ne sadri dovoljno informacija o zakonskoj i injeninoj
pozadini glavnog postupka da bi omoguio Sudu da prui odgovor na upueno pitanje koji e
biti od koristi domaem sudu. Posebice, nisu date nikakve informacije o konkretnim detaljima
predmetne usluge ili usluga, sadraju poziva za dostavljanje tenderskih ponuda, postupku
dodjele ugovora ili nekim od koncepata na koje se pitanje poziva.
30
Treba napomenuti da informacije koje se moraju dostaviti sudu u kontekstu zahtjeva za

prethodnom odlukom ne slue samo kako bi omoguile Sudu da obezbijedi odgovore koji e
biti od koristi za domai sud; one moraju omoguiti i vladama drava lanica i ostalim
zainteresiranim stranama da dostave svoja oitovanja u skladu sa lanom 23. Statuta Suda
pravde. Prema uvrijeenoj sudskoj praksi, u ove svrhe je neophodno, prvo, da domai sud
definira injenini i zakonodavni kontekst pitanja koja upuuje ili bar da objasni injenine
okolnosti na kojima se navedena pitanja zasnivaju. Drugo, sud koji upuuje zahtjev mora
navesti tane razloge zbog kojih nije siguran oko tumaenja zakona Zajednice, te zbog ega je
smatrao potrebnim da sudu uputi pitanja u okviru zahtjeva za prethodnom odlukom. Stoga je
kljuno da sud koji upuuje zahtjev dostavi bar neko objanjenje razloga zbog kojih je odabrao
odreene odredbe zakona Zajednice ije tumaenje trai kao i veze koju pravi izmeu
navedenih odredaba i domaeg zakonodavstva primjenjivog na spor u glavnom postupku (vidi,
izmeu ostalog, spojene predmete C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i ostali [2007] ECR
I-1891, stav 34.).
31
Odluka za upuivanje zahtjeva suda Tribunale amministrativo regionale della Sicilia zadovoljava
navedene zahtjeve.
32
Sud koji upuuje zahtjev poziva se na primjenjive odredbe nacionalnog zakonodavstva, a

odluka za upuivanje zahtjeva sadri opis injenica koji je, iako saet, dovoljan za Sud da
donese odluku. Osim toga, taj sud navodi razloge zbog kojih upuivanje zahtjeva za
prethodnom odlukom Sudu smatra neophodnim, jer nalog za upuivanje zahtjeva sadri
detaljan opis suprotnih stanovita strana u glavnom postupku u pogledu tumaenja odredaba
propisa Zajednice koje su predmet upuenog pitanja, i jasno ukazuje na to da sud smatra da
odgovor na upueno pitanje ne moe jasno izvesti na osnovu sudske prakse Suda.
33
Pored toga, Conferenza ulae prigovor da, budui da je postupak odabira privatnog uesnika
koji je predmet glavnog postupka poniten, Acoset nema pravnog interesa za pokretanje
postupka za dobijanje odgovora na upueno pitanje.
218
34
S tim u vezi, dovoljno je istaknuti da je lanom 234. Ugovora o EZ uspostavljena direktna

saradnja izmeu Suda pravde i sudova i tribunala drava lanica, postupkom koji je potpuno
nezavisan od bilo koje inicijative strana, koje se jednostavno pozivaju da se tokom postupka
oituju u vezi sa pitanjima koja domai sud sam moe pokrenuti (u tom smislu vidi, izmeu
ostalog, predmet 44/65 Singer [1965] ECR 965).
35
Stoga je neophodno razmotriti pitanje koje je uputio Tribunale amministrativo regionale della
Sicilia.
Pitanje upueno u okviru zahtjeva za prethodnu odluku
36
Sud koji je uputio zahtjev u osnovi pita da li se lanovima 43., 49. i 86. Ugovora o EZ
onemoguava direktna dodjela ugovora o pruanju javne usluge koja povlai prethodno
izvoenje odreenih radova, poput usluge koja je predmet glavnog postupka, polujavnoj
kompaniji koja je specijalno formirana kako bi pruala navedenu uslugu i koja ima samo jednu
korporativnu namjenu, i iji se privatni uesnik bira putem javnog i otvorenog postupka, nakon
provjere finansijskih i tehnikih zahtjeva, te operativnih i rukovodnih zahtjeva koji su specifini
za datu uslugu, te karakteristika tenderske ponude u pogledu konkretnih usluga koje e se
pruati.
37
Treba napomenuti, prvo, da direktna dodjela ugovora o pruanju lokalne javne usluge
integriranog upravljanja vodama, poput usluge koja je predmet glavnog postupka, moe
potpadati, u zavisnosti od specifinih detalja koji se uzimaju u obzir kod navedene usluge, pod
definiciju ugovora o nabavci javnih usluga ili koncesije za usluge u smislu lanova 1.(2)(d),
odnosno 1.(4) Direktive 2004/18 ili lanova 1.(2)(d), odnosno 1.(3)(b) Direktive 2004/17, ijim
je lanom 4.(1)(a) utvreno da se navedena Direktiva primjenjuje na pruanje fiksnih mrea ili
upravljanje fiksnim mreama s namjerom pruanja usluge javnosti u vezi s proizvodnjom,
prijevozom ili distribucijom pitke vode ili snabdijevanje takvih mrea pitkom vodom.
38
Pitanje da li se takvo upravljanje klasificira kao koncesija za usluge ili ugovor o nabavci javnih
usluga mora se razmotriti iskljuivo u svjetlu zakona Zajednice (vidi, izmeu ostalog predmet
C-382/05 Komisija protiv Italije [2007] ECR I-6657, stav 31.)
39
Razlika izmeu ugovora o nabavci usluga i koncesije za usluge lei u naknadi za pruanje usluga
(vidi, izmeu ostalog, predmet C-206/08 WAZVGotha [2009] ECR I-0000, stav 51.) Ugovor o
nabavci javnih usluga u smislu Direktiva 2004/18 i 2004/17 ukljuuje naknadu koju ugovorni
organ plaa direktno pruatelju usluge (vidi, izmeu ostalog, predmet C-458/03 Parking Brixen
[2005] ECR I-8585, stav 39.) U sluaju koncesije za usluge, dogovoreni metod isplate naknade
sastoji se od prava na iskoritavanje usluge, a pruatelj usluge preuzima rizik upravljanja datim
uslugama (vidi, izmeu ostalog, presudu od 13.11.2008. u predmetu C-437/07 Komisija protiv
Italije , stavovi 29. i 31., i WAZV Gotha, stavovi 59. i 68.).
40
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia polujavnu kompaniju koja se trebala formirati
naziva koncesionarom (affidataria in concessione) za usluge integriranog upravljanja vodama.
Dokumenti koji su dostavljeni Sudu pokazuju da je navedeno upravljanje trebalo trajati 30
godina.
41
Slino tome, Vlada Italije tvrdi da je jasno da je sporna dodjela javne usluge putem koncesije u
trajanju od 30 godina, za koju je osnovna naknada bila mogunost naplate vodne tarife koja se
u okviru tenderskog postupka nazivala naknadom za pruanje usluge.
42
43
Sud e stoga nastaviti rad pod pretpostavkom da je koncesija predmet spora.

Sud priznaje postojanje koncesije za pruanje usluga, izmeu ostalog, u sluajevima u kojima je
naknada pruatelju usluge bila zasnovana na naknadi koju su korisnici plaali za javni parking,
usluge javnog prijevoza i kablovske televizijske mree (vidi Parking Brixen, stav 40.; predmet
219
C410/04 ANAV [2006] ECR I3303, stav 16.; i predmet C324/07 Coditel Brabant [2008] ECR
I0000, stav 24.)
44
Prema lanu 17. Direktive 2004/18, ne dovodei u pitanje primjenu lana 3., Direktiva nije
primjenjiva na koncesije za usluge. Slino tome, lanom 18. Direktive 2004/17 utvreno je da
se Direktiva ne primjenjuje na koncesije za usluge koje dodjeljuju ugovorni organi koji obavljaju
jednu ili vie djelatnosti iz lanova 3. do 7. Direktive, kada se navedene koncesije dodjeljuju za
vrenje takvih djelatnosti.
45
Osim toga, nije sporno da se radovi u vezi sa ekskluzivnim integriranim upravljanjem vodama
koje je predmet glavnog postupka obavljaju usputno, uz glavni predmet date koncesije, kako bi
se omoguilo pruanje navedene usluge, te se takvi radovi ne mogu okarakterizirati kao
koncesija za javne radove (u tom smislu vidi, izmeu ostalog, predmet C-331/92 Gestin
Hotelera Internacional [1994] ECR I-1329, stavovi 26. do 28., i lan 9.(1) Direktive 2004/17).
46
Bez obzira na injenicu da se Direktive 2004/18 i 2004/17 ne primjenjuju na ugovore o koncesiji

za javne usluge, javni organi koji sklapaju takve ugovore ipak su duni potivati temeljna pravila
Ugovora o EZ uope, kao i princip nediskriminacije, naroito po osnovu dravljanstva (izmeu
ostalog, vidi ANAV, stav 18.)
47
Odredbe Ugovora koje se konkretno primjenjuju na koncesije za javne usluge ukljuuju,

posebice, lanove 43. i 49. Ugovora o EZ (izmeu ostalog, vidi ANAV, stav 19.)
48
Pored principa nediskriminacije, naroito po osnovu dravljanstva, na koncesije za javne usluge

se primjenjuje i princip jednakog postupanja izmeu ponuaa, ak i kada nema diskriminacije
po osnovu dravljanstva (izmeu ostalog, vidi ANAV, stav 20.)
49
Principi jednakog postupanja i nediskriminacije po osnovu dravljanstva naroito

podrazumijevaju obavezu transparentnosti, koja javnom organu koji dodjeljuje koncesiju
omoguava da osigura potivanje navedenih principa. Obaveza transparentnosti navedenog
organa podrazumijeva osiguravanje, za dobrobit svih potencijalnih ponuaa, stepena
oglaavanja koji je dovoljan da koncesija za usluge bude otvorena za natjecanje i kontrolu
nepristranosti postupka javne nabavke (izmeu ostalog, vidi ANAV, stav 21.).
50
Osim toga, iz lana 86.(1) Ugovora o EZ slijedi da drave lanice ne smiju na snazi odravati
nacionalno zakonodavstvo kojim se dozvoljava dodjela koncesija za javne usluge bez
natjeajnog postupka, jer je takva dodjela u suprotnosti sa lanovima 43. ili 49. Ugovora o EZ ili
principima jednakog postupanja, nediskriminacije i transparentnosti (izmeu ostalog, vidi
ANAV, stav 23.).
51
Meutim, primjena pravila iz lanova 12., 43. i 49. Ugovora o EZ, kao i opih principa iji su
konkretan odraz ne dolazi u obzir ako je kontrola koju javni organ koji dodjeljuje koncesiju vri
nad koncesionarom slina kontroli koju navedeni organ vri nad vlastitim odjelima, i ako
istovremeno navedeni subjekt kljuni dio svojih djelatnosti obavlja sa organom koji ga
kontrolira (izmeu ostalog, vidi ANAV, stav 24.) U takvom sluaju, poziv na dostavljanje
tenderskih ponuda nije obavezan, ak i ako je druga strana u ugovoru subjekt koji je zakonski
odvojen od ugovornog organa (izmeu ostalog, vidi predmet C-573/07 Sea [2009] ECR I-0000,
stav 36.).
52
Navedena sudska praksa je relevantna za tumaenje Direktiva 2004/18 i 2004/17, kao i lanova
43. i 49. Ugovora o EZ i opih principa koji su konkretno utvreni spomenutim lanovima
(izmeu ostalog, vidi Sea, stav 37.).
53
Kada privatno preduzee ima udio, ak i manjinski, u kapitalu kompanije u kojoj i ugovorni
organ ima udio, nemogue je da taj ugovorni organ vri kontrolu nad spomenutom
kompanijom slinu onoj koju vri nad vlastitim odjelima (izmeu ostalog, vidi Sea, stav 46.).
220
54
To je sluaj sa koncesijom koja je predmet glavnog postupka, jer je privatni uesnik morao
upisati 49% dionikog kapitala u polujavnu kompaniju kojoj se trebala dodijeliti predmetna
koncesija.
55
U takvim okolnostima, neophodno je konkretnije odrediti da li je dodjela predmetne javne

usluge polujavnoj kompaniji bez poziva na uee u tenderskom postupku u skladu sa zakonima
Zajednice u mjeri u kojoj je tenderski postupak za odabir privatnog uesnika odgovornog za
integrirano upravljanje vodama proveden u skladu sa lanovima 43. i 49. Ugovora o EZ i
principima jednakog postupanja i nediskriminacije po osnovu dravljanstva, kao i prateom
obavezom transparentnosti.
56
Prema sudskoj praksi, oigledno je da bi dodjela javnog ugovora polujavnoj kompaniji bez
poziva na dostavljanje tenderskih ponuda uticala na cilj objektivnog i nesmetanog natjecanja i
princip jednakog postupanja, jer bi se takvim postupkom privatno preduzee koje ima udio u
kapitalu navedene kompanije stavilo u povlaten poloaj u odnosu na konkurente (Stadt Halle i
RPL Lochau, stav 51., i predmet C-29/04 Komisija protiv Austrije [2005] ECR I-9705, stav 48.).
57
Osim toga, kao to je navedeno u stavu 2.1 Priopenja Komisije o tumaenju primjene propisa
Zajednice o javnim nabavkama i koncesijama na institucionalizirana javno-privatna partnerstva
(IPPP) (Slubeni glasnik 2008 C 91, str. 4.), injenica da privatni subjekt i ugovorni organ
sarauju u okviru poluprivatnog subjekta ne moe sluiti kao opravdanje ugovornom organu za
nepotivanje zakonskih odredbi o koncesijama prilikom dodjele koncesija navedenom
privatnom subjektu ili odgovarajuem poluprivatnom subjektu.
58
Meutim, kao to navodi Nezavisni odvjetnik u taki 85. svog miljenja, teko je uskladiti
primjenu duplog natjeajnog tenderskog postupka u cilju smanjenja procesnih formalnosti, koji
lei u osnovi institucionaliziranih javno-privatnih partnerstava, a to je i predmet glavnog
postupka, ije uvoenje ukljuuje primjenu istog postupka u odabiru privatnog privrednog
uesnika, kao i dodjeli koncesija javno-privatnom subjektu koji e se formirati iskljuivo u tu
svrhu.
59
Iako se ini da je nepostojanje natjeajnog tenderskog postupka u vezi sa dodjelom usluga

nespojivo sa lanovima 43. i 49. Ugovora o EZ i principima jednakog postupanja i
nediskriminacije, ta se situacija moe ispraviti odabirom privatnog uesnika u skladu sa
spomenutim zahtjevima iz stavova 46. do 49. i biranjem odgovarajuih kriterija za odabir
privatnog uesnika, jer ponuai moraju dostaviti dokaze ne samo o svom kapacitetu da
postanu dioniari, nego prvenstveno o svojim tehnikim kapacitetima za pruanje usluge, te
ekonomskim i drugim prednostima svoje ponude.
60
Sve dok su kriteriji za odabir privatnog uesnika bazirani ne samo na njegovom kapitalnom
udjelu, nego i tehnikom kapacitetu uesnika i karakteristikama njegove ponude u pogledu
odreenih usluga koje e se pruati i, kao to je sluaj u glavnom postupku, uesniku se
povjerava funkcioniranje date usluge, a time i upravljanje uslugom, odabir koncesionara moe
se smatrati indirektnim rezultatom odabira navedenog uesnika, izvrenog po zakljuenju
postupka provedenog u skladu sa principima prava Zajednice, pa je drugi natjeajni tenderski
postupak za odabir koncesionara nepotreban.
61
Primjenom duplog postupka u takvoj situaciji, prvo, za odabir privatnog uesnika u

poluprivatnoj kompaniji i, drugo, za dodjelu koncesije navedenoj kompaniji, privatni subjekti i
javni organi bi se mogli odvratiti od formiranja institucionaliziranih javno-privatnih
partnerstava, kao to je sluaj u glavnom postupku, zbog duine primjene takvog postupka i
pravne nesigurnosti u pogledu dodjele koncesije prethodno odabranom privatnom uesniku.
62
Treba napomenuti da kompanija sa dionikim kapitalom sa mjeovitim javnim i privatnim

vlasnitvom, kao to je sluaj u glavnom postupku, mora zadrati istu poslovnu namjenu tokom
trajanja koncesije, a ako doe do bilo kakve materijalne izmjene ugovora, bit e potrebno
221
pokrenuti novi tenderski postupak (u tom smislu, vidi predmet C-454/06 pressetext
Nachrichtenagentur [2008] ECR I-4401, stav 34.).
63
U svjetlu navedenog, odgovor na upueno pitanje je da se lanovima 43., 49. i 86. Ugovora o EZ
ne zabranjuje direktna dodjela javne usluge koja povlai prethodno izvoenje odreenih
radova, poput usluge koja je predmet glavnog postupka, polujavnoj kompaniji koja je specijalno
formirana kako bi pruala navedenu uslugu i koja ima samo jednu korporativnu namjenu, i iji
se privatni uesnik bira putem javnog i otvorenog postupka, nakon provjere finansijskih i
tehnikih zahtjeva, te operativnih i rukovodnih zahtjeva koji su specifini za datu uslugu, te
karakteristika tenderske ponude u pogledu konkretne usluge koja e se pruati, pod uslovom
da je dati tenderski postupak dosljedan principima slobodne konkurencije, transparentnosti i
jednakog postupanja, utvrenim Ugovorom u odnosu na koncesije.
Trokovi
64
lanovima 43., 49. i 86. Ugovora o EZ se ne zabranjuje direktna dodjela javne usluge koja
povlai prethodno izvoenje odreenih radova, poput usluge koja je predmet glavnog
postupka, polujavnoj kompaniji koja je specijalno formirana kako bi pruala navedenu uslugu
i koja ima samo jednu korporativnu namjenu, i iji se privatni uesnik bira putem javnog i
otvorenog postupka, nakon provjere finansijskih i tehnikih zahtjeva, te operativnih i
rukovodnih zahtjeva koji su specifini za datu uslugu, te karakteristika tenderske ponude u
pogledu konkretne usluge koja e se pruati, pod uslovom da je dati tenderski postupak
dosljedan principima slobodne konkurencije, transparentnosti i jednakog postupanja,
utvrenim Ugovorom o EZ u odnosu na koncesije.
222
PRESUDA SUDA (Veliko vijee)

19. decembar 2012. (*)
(Ugovori o javnim nabavkama Direktiva 2004/18/EZ lan 1.(2.)(a) i (d) Usluge Studija i
procjena seizmike ugroenosti bolnikih struktura Ugovor zakljuen izmeu dvije javne
institucije, od kojih je jedna univerzitet Javna institucija koja se moe klasificirati kao privredni
subjekt Ugovor sa finansijskim interesom Naknada ne premauje iznos nastalih trokova)
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema lanu 267. Sporazuma o funkcioniranju EU, koji je
uputio Consiglio di Stato (Italija), odlukom od 9.11.2010., koju je Sud zaprimio 1.4. 2011., u
postupku
Azienda Sanitaria Locale di Lecce,
Universit del Salento
protiv
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi,
SUD (Veliko vijee),
u sastavu: V. Skouris, predsjednik, K. Lenaerts, potpredsjednik, A. Tizzano, M. Ilei, L. Bay
Larsen, J. Malenovsky, predsjednici Vijea, U. Lhmus, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader,
J.-J. Kasel, M. Safjan i D. vby (izvjestitelj), sudije,
Nezavisni odvjetnik: V. Trstenjak,
Registrar: A. Impellizzeri, administrator,
Azienda Sanitaria Locale di Lecce - M. de Stasio i V. Pappalepore, advokati,
Universit del Salento - E. Sticchi Damiani i S. Sticchi Damiani, advokati,
Consiglio Nazionale degli Ingegneri - P. Quinto, advokat,
Associazione delle Organizzazioni di Ingegneri, di Architettura e di Consultazione Tecnico
Economica (OICE) i drugi - A. Clarizia i P. Clarizia, advokati,
Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori (CNAPPC) - F.
Sciaudone, M. Sanino, R. Sciaudone i A. Neri, advokati,
Vlada Italije - G. Palmieri, u svojstvu zastupnika, uz pomo C. Colelli, pravobranitelja,
Vlada eke - M. Smolek i J. Vlil, u svojstvu zastupnika,
223
Vlada Poljske - M. Szpunar i M. Laszuk, u svojstvu zastupnika,

Vlada vedske - K. Petkovska, S. Johannesson i A. Falk, u svojstvu zastupnika,
Evropska komisija - E. Kruikov i C. Zadra, u svojstvu zastupnika,
donosi sljedeu
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumaenja lana 1.(2.)(a) i (d), lana 2. i lana 28., i
kategorija 8. i 12. u Aneksu II A Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijea od
31.3.2004. o koordiniranju postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim
nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama (Slubeni glasnik L 134, str. 114.), izmijenjene
Uredbom Komisije (EK) br. 1422/2007 od 04.12.2007. (Slubeni glasnik 2007 L 317, str. 34;
Direktiva 2004/18).
Zahtjev je podnesen u okviru postupka izmeu Azienda Sanitaria Locale di Lecce (lokalna
institucija zdravstvene zatite u pokrajini Lecce; ASL) i Universit del Salento (Univerzitet u
Salentu; Univerzitet), s jedne strane, i Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce (Red
arhitekata pokrajine Lecce) i ostalih, s druge strane, u vezi sa ugovorom o pruanju
konsultantskih usluga sklopljenim izmeu ASL i Univerziteta (ugovor o pruanju konsultantskih
usluga) u vezi sa studijom i procjenom seizmike ugroenosti bolnikih struktura u pokrajini
Lecce.
Pravni okvir
Pravo Evropske unije
Prema stavu 2. u preambuli Direktive 2004/18:

Dodjela ugovora sklopljenih u dravi lanici u ime drave, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih
tijela javnog prava podlijee potivanju naela Ugovora [o EZ], a posebice naela slobode
kretanja roba, naela slobode poslovnog nastana i naela slobode pruanja usluga, te naelima
koja iz toga proizlaze kao to je naelo jednakog postupanja, naelo zabrane diskriminacije,
naelo uzajamnog priznavanja, naelo razmjernosti, te naelo transparentnosti. Meutim, za
ugovore o javnoj nabavci iznad odreene vrijednosti, preporuljivo je sastaviti na razini
Zajednice odredbe o koordinaciji nacionalnih postupaka za dodjelu takvih ugovora koji su
utemeljeni na ovim naelima kako bi se osigurao njihov uinak i kako bi se jamilo otvaranje
javne nabavke natjecanju.

...
(2)
(a) Ugovori o javnim nabavkama su ugovori sa finansijskim interesom

sklopljeni u pisanom obliku izmeu jednog ili vie privrednih subjekata i jednog ili
vie ugovornih organa, iji je predmet izvoenje radova, isporuka robe ili pruanje
...
224
(d) Ugovori o javnim uslugama" su ugovori o javnoj nabavci koji nisu ugovori o
javnim radovima ni ugovori o javnoj nabavci robe i iji je predmet pruanje usluga
...
(8)
Izraz "izvoa radova", "dobavlja" i "pruatelj usluga" znai fizika ili pravna osoba ili
javno tijelo ili skupina takvih osoba i/ili tijela koja na tritu nudi izvoenje radova i/ili posla,
odnosno proizvode ili usluge.
Izraz "privredni subjekt" obuhvata u jednakoj mjeri pojmove izvoaa radova, dobavljaa i
pruatelja usluga. On se koristi samo radi pojednostavljenja.
...
(9)
Ugovorni organ je drava, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na
temelju javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih vlasti, ili jedno ili
nekoliko takvih tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava.
...
5
Prema lanu 2. Direktive 2004/18, ugovorni organi postupaju s privrednim subjektima na

jednak i nediskriminirajui nain te djeluju transparentno.
Prema lanu 7.(b) Direktive 2004/18, ova Direktiva se izmeu ostalog primjenjuje na ugovore o
pruanju usluga koje dodjeljuju ugovorni organi, izuzev centralnih organa vlasti nabrojanih u
Aneksu IV Direktive, sve dok se radi o ugovorima koji nisu iskljueni jer spadaju u iznimke
utvrene navedenim lanom, a njihova vrijednost bez poreza na dodatnu vrijednost (PDV)
iznosi 206.000 Eura ili vie.
Prema lanu 9.(1) i (2) navedene Direktive, izraun procijenjene vrijednosti ugovora o javnoj
nabavci temelji se na ukupnom plativom iznosu, bez PDV-a, kako ga procijeni ugovorni organ u
trenutku u kojem je poslana obavijest o nabavci ili u trenutku kada zapone postupak dodjele
ugovora.
lanom 20. Direktive 2004/18 utvreno je da se ugovori koji za predmet imaju pruanje usluga
navedenih u Aneksu II A dodjeljuju u skladu s lanovima 23. do 55. Direktive, a lan 28.
Direktive glasi: Pri dodjeljivanju ugovora o javnoj nabavci, ugovorni organi primjenjuju
nacionalne postupke prilagoene za potrebe ove Direktive.
Aneks II A Direktive 2004/18 izmeu ostalog sadri sljedee kategorije usluga:

Kategorija 8, istraivake i razvojne usluge, osim istraivakih i razvojnih usluga koje ne
spadaju u one od kojih korist ima iskljuivo ugovorni organ za svoje potrebe u obavljanju
vlastitih poslova, pod uslovom da je ugovorni organ isplatio punu naknadu za pruanu
uslugu;
Kategorija 12, arhitektonske usluge; inenjerske i integrirane inenjerske usluge; usluge
prostornog i planiranja krajolika; srodne znanstvene i tehnike savjetodavne usluge;
usluge tehnikog testiranja i analize.
10
Prema lanu 15.(1) Zakona br. 241 od 07.08.1990. godine, kojim su uvedena nova pravila
upravnog postupka i pristupa upravnim dokumentima (nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, GURI br. 192
225
od 18.08.1990. godine, str. 7.), javni upravni organi mogu u svakom trenutku sklapati
meusobne sporazume u cilju utvrivanja pravila kojima se regulira saradnja u aktivnostima od
zajednikog interesa.
11
lan 66. Uredbe Predsjednika Republike br. 382 od 11.07.1980. godine o reorganiziranju
univerzitetskog obrazovanja, koji se odnosi na obuku, reformu organizacije i nastavne
metodologije (riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonch
sperimentazione organizzativa e didattica, standardni dodatak uz GURI br. 209 od 31.07.1980.),
glasi:
Univerziteti mogu vriti istraivanja i konsultantske aktivnosti u okviru ugovora sa javnim i
privatnim subjektima, pod uslovom da se time ne naruava njihova akademska funkcija irenja
znanja. Provedba navedenih ugovora se u pravilu povjerava [univerzitetskim] odjelima ili, kada
takvi odjeli ne postoje, institutima ili univerzitetskim klinikama, ili redovnim profesorima.
Zarada od provedbe ugovora iz prethodnog stava raspodjeljuje se prema pravilima koja odobri
upravni odbor univerziteta na osnovu pravila koja je utvrdilo Ministarstvo obrazovanja.
Nastavno i nenastavno osoblje koje sarauje na pruanju takvih usluga moe se nagraditi
godinjim iznosom do maksimalno 30% od ukupne plae. U svakom sluaju, tako isplaen iznos
osoblju ne moe biti vei od 50% od ukupne zarade od pruanja takvih usluga.
Pravilima iz drugog stava utvruje se iznos koji se izdvaja za ope trokove univerziteta, kao i
kriteriji za isplatu iznosa iz treeg stava osoblju. Ostatak prihoda se izdvaja za kupovinu
nastavnih i istraivakih materijala i operativne trokove odjela, instituta ili klinika koje su
provele takve ugovore.
Trokovi univerziteta koji nastanu tokom pruanja usluga unaprijed se odbijaju od prihoda
ostvarenog od svake usluge, u skladu sa pravilima utvrenim u drugom stavu.
Zarada od aktivnosti opisanih u prethodnom stavu predstavlja prihod u budetu univerziteta.
Spor u glavnom postupku i upueno prethodno pitanje
12
Odlukom od 7.10.2009. godine, generalni direktor ASL-a odobrio je specifikaciju kako bi

univerzitet proveo studiju i napravio procjenu seizmike ugroenosti bolnikih struktura u
Pokrajini Lecce, u svjetlu nedavno donesenih nacionalnih propisa o sigurnosti konstrukcija, a
naroito graevina od stratekog znaaja (u daljem tekstu: specifikacija i studija).
13
Prema specifikaciji, navedena studija se sastoji od sljedea tri dijela za svaku od graevina:
identifikacija strukturne topologije materijala koritenih tokom gradnje i usvojenih metoda
izrauna; kratka provjera stanja u svjetlu dostupne projektne dokumentacije;
provjera vrstoe konstrukcije; kratka analiza ope seizmike otpornosti graevine; kada je
primjereno, analiza konstrukcijskih elemenata na lokaciji, ili podsistema koji su od
znaaja za utvrivanje ukupne seizmike otpornosti; i
prikupljanje rezultata navedene analize i priprema tehnikih podataka o dijagnozi
konstrukcije, a naroito: izvjetaja o zabiljeenoj strukturnoj topologiji, materijalima i
ouvanosti konstrukcije, s posebnim osvrtom na aspekte koji znaajno utiu na reakcije
konstrukcije u odnosu na seizmiki rizik lokacije radova; priprema tehnikih podataka za
klasifikaciju seizmike ugroenosti bolnica; tehniki izvjetaji o konstrukcijskim
elementima ili podsistemima koji su identificirani kao kljuni u provjeri seizmike
ugroenosti; preliminarni prijedlozi i kratak opis radova koji mogu biti potrebni da bi
graevine ispunjavale standarde ili se unaprijedile u pogledu seizmike otpornosti, sa
226
posebnim osvrtom na tehnike i ekonomske prednosti i ogranienja razliitih moguih

tehnologija.
14
Ugovorom o pruanju konsultantskih usluga od 22.10.2009. godine u vezi sa studijskim

projektom izmeu ostalog je utvreno sljedee:
maksimalno trajanje ugovora od 16 mjeseci;
studijski projekt e se povjeriti grupi za tehniku izgradnju, koja moe angairati kvalificirane
vanjske saradnike;
projekat se provodi u bliskoj saradnji izmeu radnih grupa koje formiraju ASL i Univerzitet,
kako bi postigli ciljeve zacrtane u treem dijelu navedenog projekta;
svaka od strana e imenovati dvije osobe koje e nositi akademsku odgovornost;
vlasnitvo nad svim rezultatima eksperimentalnog rada pripada ASL-u, koji se obavezuje da e
u sluaju objavljivanja rezultata u tehnikom ili akademskom kontekstu jasno spomenuti
Odjel Univerziteta; Univerzitet ima pravo da uz odobrenje ASL-a koristi navedene
rezultate u publikacijama ili akademskoj komunikaciji;
ASL e Univerzitetu platiti iznos od 200.000 Eura bez PDV-a za sve usluge, i to u etiri rate. U
sluaju ranijeg prekida ugovora, Univerzitetu pripada iznos koji zavisi od obima izvrenog
posla, koji odgovara nastalim trokovima i trokovima po osnovu preuzetih zakonskih
obaveza u kontekstu provedbe studijskog projekta.
15
Prema dosjeu koji je dostavljen Sudu, navedena suma od 200.000 Eura se moe ralaniti na
sljedei nain:
nabavka i koritenje tehnike opreme: 20.000 Eura;
trokovi misija osoblja: 10.000 Eura;
trokovi osoblja: 144.000 Eura;
opi trokovi: 26.000 Eura.
16
Takoer je jasno da trokovi osoblja u iznosu od 143.999,58 Eura, zaokrueni na 144 000 Eura,
odgovaraju sljedeim procjenama:
aktiviranje tri granta za istraivanje u trajanju od godinu dana: 57.037,98 Eura;
trokovi vanrednog profesora za 180 sati rada u 2009. godini (trokovi po satu u iznosu od
45,81 Eura) i 641 sat u 2010. godini (trokovi po satu u iznosu od 48,93 Eura): 39.609,93
Eura;
trokovi starijeg istraivaa za 170 sati rada u 2009. godini (trokovi po satu u iznosu od 25,91
Eura) i 573 sata u 2010. godini (trokovi po satu u iznosu od 32,23 Eura): 22.936,95 eura;
trokovi mlaeg istraivaa za 170 sati rada u 2009. godini (trokovi po satu u iznosu od 20,50
Eura) i 584 sata u 2010. godini (trokovi po satu u iznosu od 26,48 Eura): 18.949,32 Eura;
trokovi laboratorijskog tehniara za 70 sati u 2009. godini (trokovi po satu u iznosu od 20,48
Eura) i 190 sati u 2010. godini (trokovi po satu u iznosu od 21,22 Eura): 5.465,40 Eura.
17
Razliiti redovi, profesionalna udruenja i preduzea alili su se na odluku o odobravanju

specifikacije i sve povezane ili rezultirajue pripremne mjere pred Tribunale amministrativo
227
regionale per la Puglia, sede di Lecce (Regionalni upravni sud Puglia, sa sjeditem u pokrajini
Lecce), navodei, izmeu ostalog, da je dolo do krenja nacionalnih i propisa Evropske unije o
javnim nabavkama. Sud je u svojoj presudi prihvatio navedene albe, smatrajui da studijski
projekat predstavlja ugovor o pruanju inenjerskih usluga u smislu italijanskih zakona.
18
U albama protiv navedene presude, ASL i Univerzitet u osnovi tvrde da, prema zakonima
Italije, ugovor o pruanju konsultantskih usluga predstavlja sporazum o saradnji izmeu organa
javne uprave u aktivnostima od opeg interesa. Uee Univerziteta u takvom ugovoru iz
finansijskog interesa, ali za naknadu u iznosu nastalih trokova, potpada pod njegove
institucionalne aktivnosti. Oslanjaju se i na injenicu da je studijski projekt povjeren
istraivakim tijelima, kao i injenicu da se projekat odnosi na istraivanje koje se vri putem
eksperimenata i analiza koje se provode izvan standardizirane metodologije ili procedure koja
je kodificirana ili utvrena u akademskoj literaturi. Zakonitost takvih sporazuma o saradnji
izmeu javnih organa prema propisima Evropske unije rezultat je sudske prakse Suda.
19
Sud koji je uputio zahtjev objanjava da je cilj sporazuma izmeu javnih organa iz lana 15.
Zakona br. 241 od 7.8.1990. godine koordiniranje aktivnosti razliitih upravnih tijela, od kojih
svako radi na ostvarenju odreenog javnog interesa, i da oni predstavljaju oblik saradnje ija je
funkcija da upravljanje javnim slubama uini to efektivnijim i ekonominijim. Takav sporazum
se moe zakljuiti kada javna institucija namjerava, u zamjenu za odreeni finansijski interes,
pruati usluge drugom javnom tijelu, i kada takva usluga spada u zaduenja navedenog tijela, u
skladu sa institucionalnim ciljevima subjekata koji su strane u sporazumu.
20
The Consiglio di Stato ipak postavlja pitanje da li je zakljuivanje sporazuma izmeu javnih
organa suprotno principu slobodnog natjecanja, kada se jedan od navedenih organa moe
smatrati privrednim subjektom, koji je klasificiran kao svaki javni organ koji nudi usluge na
tritu, bez obzira na to da li je njegov primarni cilj sticanje dobiti, bilo da je strukturiran kao
preduzee ili kontinuirano prisutan na tritu. Sud koji je uputio zahtjev se u tom pogledu
poziva na predmet C-305/08 CoNISMa [2009] ECR I-12129. Iz te perspektive, pod uslovom da
Univerzitet ima kapacitet da uestvuje u postupku nabavke, ugovori koje sa njim zakljue
ugovorni organi potpadaju pod pravila Evropske unije o javnoj nabavci koja se odnose, kao to
je sluaj u glavnom postupku, na usluge istraivanja koje nisu u skladu sa uslugama nabrojanim
u kategorijama 8 i 12 u Aneksu II A Direktive 2004/18.
21
U navedenim okolnostima, Consiglio di Stato je odluio obustaviti postupak i Sudu postaviti

sljedee pitanje:
Da li [Direktiva 2004/18], a naroito lan 1.(2)(a) i (d), lan 2. i lan 28. navedene Direktive i
kategorije 8 i 12 iz Aneksa II[A] iskljuuju nacionalne propise kojima se dozvoljava sklapanje
pismenih sporazuma izmeu dva ugovorna organa o prouavanju seizmike ugroenosti
bolnikih struktura i njenu procjenu u svjetlu nacionalnih propisa o sigurnosti konstrukcija, a
naroito graevina od stratekog znaaja, za naknadu koja ne premauje nastale trokove
tokom pruanja usluga, kada organ koji prua usluge moe djelovati kao privredni subjekt?
Prethodno pitanje
22
Sud koji je uputio zahtjev u osnovi pita da li se Direktiva 2004/18 mora tumaiti tako da
iskljuuje nacionalne zakone kojima se dozvoljava zakljuivanje ugovora bez objavljivanja
tendera, kojim se uspostavlja neki oblik saradnje izmeu dva javna tijela, kao to je sluaj u
glavnom postupku.
23
Preliminarno treba napomenuti da je primjena Direktive 2004/18 na ugovor o javnoj nabavci

uslovljena injenicom da njegova procijenjena vrijednost dosee prag utvren lanom 7.(b)
navedene Direktive, uzimajui u obzir uobiajenu vrijednost na tritu radova, robe ili usluga na
koje se odnosi predmetni javni ugovor. U suprotnom se primjenjuju temeljna pravila i opi
principi Sporazuma o funkcioniranju EU, a naroito principi jednakog postupanja i
228
nediskriminacije po osnovu dravljanstva i pratea obaveza transparentnosti, pod uslovom da

ugovor ima odreeni prekogranini interes u svjetlu, izmeu ostalog, njegove vrijednosti i
mjesta izvrenja (vidi, izmeu ostalog: spojeni predmeti C147/06 i C148/06 SECAP i Santorso
[2008.] ECR I3565, stavovi 20., 21. i 31. i citiranu sudsku praksu).
24
Meutim, injenica da ugovor koji je predmet glavnog postupka moe potpadati pod Direktivu
2004/18 ili temeljna pravila i ope principe Sporazuma o funkcioniranju EU ne utie na odgovor
na upueno pitanje. Kriteriji koji su utvreni u sudskoj praksi Suda kako bi se odredilo da li je
objavljivanje tendera obavezno ili ne, relevantni su za tumaenje navedene Direktive, kao i za
tumaenje navedenih temeljnih pravila i opih principa Sporazuma o funkcioniranju EU (u tom
smislu, vidi predmet C-573/07 Sea [2009.] ECR I-8127, stavovi 35. do 37.).
25
Nakon navedenog, treba istaknuti da, prema lanu 1.(2) Direktive 2004/18, pismeni ugovor sa
finansijskim interesom koji je zakljuen izmeu privrednog subjekta i ugovornog organa, a
odnosi se na pruanje usluga iz Aneksa II A spomenute Direktive, predstavlja ugovor o javnoj
nabavci.
26
U tom smislu, nebitno je da li je navedeni privredni subjekt ugovorni organ (vidi predmet C107/98 Teckal [1999.] ECR I-8121, stav 51.). Takoer je nebitno da li je predmetni subjekt
prvenstveno profitna organizacija, da li je struktuiran kao preduzee i da li je kontinuirano
prisutan na tritu (u tom smislu, vidi CoNISMa, stavovi 30. i 45.).
27
Dakle, kada se radi o subjektima kao to su dravni univerziteti, Sud smatra da takvi subjekti u
principu imaju pravo da uestvuju u tenderskom postupku za dodjelu javnog ugovora o nabavci
usluga. Meutim, drave lanice mogu regulirati poslovanje navedenih subjekata i, izmeu
ostalog, dati im ili ne dati ovlatenje da posluju na tritu, uzimajui u obzir njihove ciljeve kao
institucija, kao i ciljeve utvrene njihovim statutima. Ipak, ako takvi subjekti imaju pravo da
nude odreene usluge na tritu, ne mogu se sprijeiti da uestvuju u tenderskom postupku za
nabavku takvih usluga (vidi u tom smislu CoNISMa, stavovi 45., 48., 49. i 51.). U predmetnom
sluaju, sud koji je uputio zahtjev navodi da se u lanu 66., prvom stavu Uredbe Predsjednika
Republike br. 382 od 11.7.1980. godine o reorganiziranju univerzitetskog obrazovanja, koja se
odnosi na obuku, reformu organizacije i nastavne metodologije, javnim univerzitetima daje
izriito ovlatenje da pruaju usluge javnim ili privatnim tijelima, pod uslovom da takva
aktivnost ne ometa njihovu obrazovnu ulogu.
28
Drugo, aktivnosti poput onih koje su predmet ugovora u glavnom postupku bez obzira na
injenicu, koju navodi sud koji je uputio zahtjev, da one mogu potpadati pod akademsko
istraivanje po svojoj stvarnoj prirodi spadaju ili u okvire istraivakih i razvojnih usluga
obuhvaenih Aneksom II A, u okviru kategorije 8 Direktive 2004/18 ili u okvire inenjerskih i
slinih naunih i tehnikih konsultantskih usluga iz kategorije 12 navedenog Aneksa.
29
Tree, kao to navodi Nezavisni odvjetnik u stavovima 32. i 34 svog miljenja, i kao to je jasno
iz uobiajenog znaenja fraze finansijski interes, ugovor ne moe biti izvan koncepta javnog
ugovora samo zbog injenice da je naknada koja se isplauje u okviru takvog.
30
Podlono provjerama koje vri sud koji je uputio zahtjev, ini se da ugovor koji je predmet
glavnog postupka nema sve karakteristike opisane u stavovima 26. do 29. ove presude.
31
Meutim, iz sudske prakse Suda slijedi da dvije vrste ugovora koje sklapa javno tijelo ne
podlijeu propisima Evropske unije o javnim nabavkama.
32
Prva vrsta ugovora su oni koje javno tijelo zakljuuje sa licem koje je zakonom odvojeno od
njega, dok takvo tijelo istovremeno ima kontrolu nad navedenim licem, slinu kontroli nad
vlastitim odjelima, i kada navedeno lice obavlja osnovni dio svojih djelatnosti sa subjektom ili
subjektima koji ga kontroliraju (vidi u tom smislu Teckal, stav 50.).
229
33
Meutim, navedena iznimka obino nije primjenjiva u kontekstu koji je predmet glavnog
postupka, zato to je iz naloga za upuivanje zahtjeva oigledno da ASL nema nikakvu kontrolu
nad Univerzitetom.
34
Druga vrsta ugovora su oni kojima se uspostavlja saradnja izmeu javnih tijela u cilju
osiguravanja izvrenja njihovog javnog zadatka (vidi u tom smislu predmet C-480/06 Komisija
protiv Njemake [2009.] ECR I-4747, stav 37.).
35
U navedenim okolnostima, pravila Evropske unije o javnim nabavkama nisu primjenjiva kada
takve ugovore iskljuivo sklapaju javna tijela, bez uea privatnog lica, nijedno privatno lice
koje se bavi pruanjem usluga ne stavlja se u povlaten poloaj u odnosu na konkurente, a
navedena saradnja se iskljuivo rukovodi razmatranjima i zahtjevima u okviru ispunjavanja
ciljeva od javnog interesa (u tom smislu, vidi Komisija protiv Njemake, stavovi 44. i 47.).
36
Kako navodi sud koji je uputio zahtjev, iako se ini da ugovor poput onog koji je predmet
glavnog postupka zadovoljava neke od kriterija iz dva prethodna stava ove presude, na takav
ugovor se ne primjenjuju pravila Evropske unije o javnim nabavkama samo ako on ispunjava
sve navedene kriterije.
37
U tom smislu, ini se da iz informacija iz naloga za upuivanje zahtjeva slijedi, prvo, da navedeni
ugovor sadri seriju materijalnih aspekata, ini znaajan ili ak najvei dio odgovara
aktivnostima koje obino vre inenjeri i arhitekti i koji, iako imaju akademske temelje, ipak ne
predstavljaju akademsko istraivanje. Stoga, suprotno miljenju Suda iz stava 37. u predmetu
Komisija protiv Njemake, ini se da javni zadatak koji je predmet saradnje izmeu javnih tijela
definirane navedenim ugovorom ne osigurava provedbu javnog zadatka koji moraju ispuniti
ASL i Univerzitet.
38
Drugo, ugovor koji je predmet glavnog postupka moe donijeti prednost privatnim
preduzeima ako visoko kvalificirani vanjski saradnici koje Univerzitet moe angairati za
pruanje odreenih usluga ukljuuju privatne pruatelje usluga.
39
Meutim, sud koji je uputio zahtjev vri sve potrebne provjere u tom smislu.
40
Dakle, odgovor na upueno pitanje je da propisi Evropske unije o javnim nabavkama imaju
prednost nad nacionalnim zakonima kojima se odobrava zakljuivanje ugovora o meusobnoj
saradnji izmeu javnih tijela bez objavljivanja tendera kada a to utvruje sud koji je uputio
zahtjev svrha takvog ugovora nije da se osigura izvrenje javnog zadatka koji sva takva tijela
moraju ispuniti, i kada se takav ugovor ne rukovodi iskljuivo razmatranjima i zahtjevima u
okviru ispunjavanja ciljeva od javnog interesa, ili kada se njime privatni pruatelj usluga stavlja
u povlateni poloaj u odnosu na konkurente.
Trokovi
41
Budui da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tubi pred nacionalnim
Na osnovu navedenog, Sud (Veliko vijee) donosi odluku:
Propisi Evropske unije o javnim nabavkama imaju prednost nad nacionalnim zakonima
kojima se odobrava zakljuivanje ugovora o meusobnoj saradnji izmeu javnih tijela bez
objavljivanja tendera kada a to utvruje sud koji je uputio zahtjev svrha takvog ugovora
nije da se osigura izvrenje javnog zadatka koji sva takva tijela moraju ispuniti, i kada se
takav ugovor ne rukovodi iskljuivo razmatranjima i zahtjevima u okviru ispunjavanja ciljeva
od javnog interesa, ili kada se njime privatni pruatelj usluga stavlja u povlateni poloaj u
odnosu na konkurente.
230
231
C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact

13. decembar 2012. (*)
(Direktiva 2004/18/EZ lan 45.(2), prvi podstav, taka (d) Direktiva 2004/17/EZ lanovi
53.(3) i 54.(4) javne nabavke sektor potanskih usluga kriteriji za iskljuenje iz postupka
dodjele ugovora ozbiljni profesionalni prekraj zatita javnog interesa zatita pravine
konkurencije)
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema lanu 267. Ugovora o funkcioniranju EU (TFEU) koji
je uputila Krajowa Izba Odwoawcza (Poljska), odlukom od 30.8.2011., koju je Sud zaprimio
Forposta SA,
ABC Direct Contact sp. z o.o.
protiv
Poczta Polska SA,
SUD (Tree vijee),
u sastavu K. Lenaerts, u svojstvu predsjednika Treeg vijea, E. Juhsz (izvjestitelj), G. Arestis,
J. Malenovsk i T. von Danwitz, sudije,
Registrar: M. Aleksejev, administrator,
Forposta SA i ABC Direct Contact sp. z o.o. - P. Gruszczyski i A. Starczewska-Galos, advokati,
Poczta Polska SA - P. Burzyski i H. Kornacki, advokati,
Vlada Poljske - M. Szpunar, B. Majczyna, M. Laszuk i E. Gromnicka, u svojstvu zastupnika,
Vlada Italije - G. Palmieri, u svojstvu zastupnika, uz pomo S. Varone, pravobranitelja,
Evropska komisija - K. Herrmann i A. Tokr, u svojstvu zastupnika,
nakon sasluanja Nezavisnog odvjetnika, uz odluku da postupak nastavi bez Miljenja, donosi
sljedeu
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumaenje take (d) prvog podstava lana 45.(2)
Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijea od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka
232
dodjele ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj
nabavci usluga (Slubeni glasnik 2004 L 134, str. 114), koja se razmatra u vezi sa lanovima
53.(3) i 54.(4) Direktive 2004/17/EZ Evropskog parlamenta i Vijea od 31.3.2004. o koordinaciji
postupaka nabavke subjekata koji djeluju u sektoru vodoprivrede, energije, transporta i
potanskih usluga (Slubeni glasnik 2004 L 134, str. 1).
2
Zahtjev je upuen u okviru postupka izmeu Forposta SA, raniji naziv Praxis sp. z o.o., i ABC
Direct Contact sp. z o.o., s jedne strane, i Poczta Polska SA (Poczta Polska), s druge, u vezi sa
odlukom Poczte Polske da iskljui Forposta SA i ABC Direct Contact sp. z o.o iz postupka dodjele
ugovora, za koji je Poczta Polska objavila poziv na dostavu ponuda.
Pravni okvir
Odjeljak 2. Poglavlja VII Direktive 2004/18, koji se odnosi na Kriterije za kvalitativni odabir,
sadri lan 45. pod nazivom Lina situacija kandidata ili ponuaa. Stav 1. tog lana propisuje
kriterije koji vode automatskom iskljuivanju kandidata ili ponuaa iz ugovora, dok stav 2.
istog lana utvruje kriterije koji mogu dovesti do takvog iskljuenja. Drugi stav glasi:
Svaki privredni subjekt moe biti iskljuen iz uestvovanja u ugovoru ako je taj privredni
subjekt:
(a)
u steaju ili u postupku likvidacije, ako njegovim poslovanjima upravlja sud, ako je u
nagodbi sa vjerovnicima, ako je obustavio poslovne aktivnosti ili je u bilo kakvoj
istovrsnoj situaciji koja proizlazi iz slinog postupka prema nacionalnim zakonima i
propisima;
(b)
predmetom postupka za otvaranje steajnog postupka, za likvidaciju po slubenoj

dunosti ili upravljanja od strane suda ili nagodbe s vjerovnicima ili bilo kojeg slinog
postupka prema nacionalnim zakonima i propisima;
(c)
pravomonom presudom osuen za djelo koje se odnosi na njegovo profesionalno

postupanje;
(d)
bio kriv za ozbiljan profesionalni prekraj koji ugovorni organ moe dokazati na bilo koji
nain;
(e)
nije ispunio obaveze u vezi sa plaanjem doprinosa za socijalno osiguranje u skladu sa

zakonskim odredbama zemlje u kojoj ima poslovni nastan ili onima koje su na snazi u
dravi ugovornog organa;
(f)
nije ispunio obaveze koje se odnose na plaanje poreza u skladu sa zakonskim

odredbama zemlje u kojoj ima poslovni nastan ili onima koje su na snazi u dravi
ugovornog organa;
(g)
je kriv za ozbiljno lano prikazivanje injenica pri dostavljanju potrebnih podataka u

skladu sa odredbama ovog odjeljka ili nije dostavio takve podatke.
Drave lanice utvruju, u skladu sa njihovim nacionalnom zakonom i uzimajui u obzir

zakonodavstvo Zajednice, provedbene uslove za ovaj stav.
4
Odjeljak 1. Poglavlja Direktive 2004/17 naslovljen je Kvalifikacija i kvalitativni odabir. lan 53.,
koji je sastavni dio ovog odjeljka, propisuje sljedee pod naslovom Sistemi kvalifikacije:
233
1. Ugovorni organi koji to ele, mogu uspostaviti i voditi sistem kvalifikacije privrednih
subjekata.
Ugovorni organi koji uspostave ili vode sistem kvalifikacije moraju osigurati da privredni
subjekti u svakom trenutku budu u mogunosti zahtijevati kvalifikaciju.
3. Kriteriji i pravila za kvalifikaciju iz stava 2. mogu ukljuivati i kriterije za iskljuenja koji su

navedeni u lanu 45. Direktive 2004/18/EZ prema uslovima navedenim u njemu.
Ako je ugovorni subjekt ugovorni organ u smislu lana 2.(1)(a), ti kriteriji i pravila ukljuuju
kriterije za iskljuenje koji su navedeni u lanu 45.(1) Direktive 2004/18/EZ.
lan 54. Direktive 2004/17, koji je sastavni dio Odjeljka 1. i nosi naziv Kriteriji za kvalitativni
odabir, navodi u stavovima 1. i 4.:
1. Ugovorni organi koji utvruju kriterije za odabir u otvorenom postupku to ine u skladu sa
objektivnim pravilima i kriterijima koji su dostupni zainteresiranim privrednim subjektima.
4. Kriteriji navedeni u stavovima 1. i 2. mogu ukljuivati kriterije za iskljuenje navedene u lanu

45. Direktive 2004/18/EZ prema uslovima koji su u njemu navedeni.
U sluajevima kada je ugovorni subjekt ugovorni organ u smislu lana 2.(1)(a), kriteriji i pravila
iz stavova 1. i 2. ovog lana moraju ukljuivati kriterije za iskljuenje koji su navedeni u lanu
45.(1) Direktive 2004/18/EZ.
Poljsko zakonodavstvo
Zakon o javnim nabavkama od 29.1.2004. godine (Slubeni glasnik br. 113, stavak 759, Zakon o
javnim nabavkama) propisuje naela i postupke za dodjelu ugovora o javnim nabavkama i
utvruje nadlene organe. Zakonom o izmjenama i dopunama zakona od 25.2.2011. godine (SG
br. 87, stavak 484), koji je stupio na snagu 11.5.2011., uveden je podstav (1a) u lanu 24.(1)
Zakona o javnim nabavkama. Ta odredba, odnosno izmjena, glasi:
1. Iz postupaka dodjele ugovora o javnim nabavkama bit e iskljueni:
(1a) privredni subjekti sa kojima je dotini ugovorni organ ponitio, raskinuo ili odustao od
ugovora o javnoj nabavci uslijed okolnosti za koje je odgovoran privredni subjekt, a kada
se to ponitenje, raskid ili odustajanje desilo u periodu od tri godine prije pokretanja
postupka i kada vrijednost takvog neizvrenog dijela ugovora iznosi najmanje 5% ukupne
vrijednosti ugovora;
Poczta Polska, preduzee koje je u vlasnitvu Ministarstva trezora i koje djeluje u sektoru
potanskih usluga, predstavlja ugovorni organ u znaenju Direktive 2004/17. Poczta Polska
provela je otvoreni postupak za dodjelu ugovora o javnoj nabavci za dostavljanje potanskih
paketa, inostranih i domaih, prioritetnih potanskih paketa, artikala koji se plaaju pouzeu i
234
potanskih paketa na koje se primjenjuju posebni uslovi. Prema injeninim nalazima u

zahtjevu za prethodnu odluku, vrijednost ugovora prelazi vrijednosni razred iznad kojeg se
primjenjuju pravila o javnim nabavkama Evropske unije (EU).
8
Poczta Polska smatrala je da su ponude koje su dostavila drutva Forposta SA i ABC Direct
Contact sp. z o.o. bile najpovoljnije za odreene lotove i pozvala ih je na zakljuenje ugovora.
Nijedan uesnik postupka nije osporio tu odluku. Meutim, 21.7.2011. godine, na datum isteka
roka za zakljuenje ugovora, Poczta Polska je ponitila postupak nabavke navodei da privredni
subjekti koji su dostavili izabrane ponude podlijeu obaveznom iskljuenju iz postupke prema
lanu 24.(1)(1a) Zakona o javnim nabavkama.
Ta dva drutva su se alila na odluku Uredu za javne nabavke Poljske (Krajowa Izba
Odwoawcza), tvrdei da je navedena nacionalna odredba suprotna taki (d) prvog podstava
lana 45.(2) Direktive 2004/18. Posebice je, prema njihovom miljenju, opseg uslova propisanih
u domaoj odredbi mnogo ire postavljen nego uslov koji je propisalo pravo EU, koje navodi
samo ozbiljan profesionalni prekraj kao osnov za iskljuenje: takav profesionalni prekraj nije
poinjen u predmetu u glavnom postupku.
10
Sud koji upuuje zahtjev navodi da je, u vrijeme usvajanja lana 24.(1)(1a) Zakona o javnim
nabavkama, nacionalni zakonodavac tvrdio da je ova odredba zasnovana na taki (d) prvog
podstava 45.(2) Direktive 2004/18 te da sud izraava sumnju u usklaenost te nacionalne
odredbe sa pravom EU na kojem je zasnovana, sumnja koju smatra opravdanom u smislu
sljedeih razmatranja.
11
Prvo, osnov za iskljuenje koji je propisan tom odredbom u Direktivi 2004/18 je ozbiljni
profesionalni prekraj, koncept koji se, u pravnom smislu, vie odnosi na krenje naela u vezi
sa etikom, dostojanstvom i profesionalnom savjeu. Takvo krenje dovodi do profesionalne
odgovornosti na strani lica koje ga je poinilo putem, izmeu ostalog, pokretanja disciplinskog
postupka od strane nadlenih profesionalnih tijela. Stoga, ta tijela ili sudovi odluuju da li je
dolo do ozbiljnog profesionalnog prekraja, a ne ugovorni organ kako je propisano navedenom
nacionalnom odredbom.
12
Drugo, koncept okolnosti za koje je subjekt odgovoran, kreiran lanom 24.(1)(1a) Zakona o
javnim nabavkama, znaajno je iri od koncepta ozbiljnog prekraja koji je poinio subjekt,
kako je navedeno takom (d) prvog podstava lana 45.(2) Direktive, te se stoga ne treba
koristiti u odredbama kojima se namjerava nametnuti sankcija.
13
Tree, imajui na umu da taka (d) prvog podstava lana 45.(2) Direktive 2004/18 zahtijeva da
je prekraj ozbiljan, upitno je da li se neizvrenje u iznosu od 5% vrijednosti ugovora moe
smatrati ozbiljnim prekrajem. Sud koji upuuje zahtjev istie da je, u ovom smislu, kada su
uslovi propisani u nacionalnoj odredbi koja je sporna u glavnom postupku ispunjeni, ugovorni
organ mora iskljuiti dotinog privrednog subjekta i ne moe uzeti u razmatranje pojedinanu
situaciju tog subjekta, to moe rezultirati krenjem principa proporcionalnosti.
14
Sud koji upuuje zahtjev navodi, konano, da u skladu sa sudskom praksom Suda pravde
(predmet C-213/07 Michaniki [2008] ECR I-9999 i predmet C-376/08 Serrantoni i Consorzio
stabile edili [2009] ECR I-12169), Direktiva 2004/18 ne sprjeava dravu lanicu da propie
druge osnove za iskljuenje, pored onih koje su navedene u lanu 45.(2) Direktive, i koji nisu
zasnovani na objektivnim razmatranjima profesionalnih kvaliteta privrednih subjekata, do
mjere do koje su srazmjerne cilju koji se eli postii. Meutim, u skladu sa sudskom praksom
Suda (spojeni predmeti C-21/03 i C-34/03 Fabricom [2005] ECR I-1559 i spojeni predmeti
C-147/06 i C-148/06 SECAP i Santorso [2008] ECR I-3565), pravo EU sprjeava nacionalna
pravila kojima se propisuje automatsko iskljuenje subjekta iz uestvovanja u postupku dodjele
ugovora ili automatsko odbijanje ponuda, te sprjeava primjenu mjera koje su nesrazmjerne
cilju. Ne samo da se dotina nacionalna odredba primjenjuje automatski ve ona ide dalje od
235
onoga to je neophodno da se postigne cilj zatite javnog interesa, odnosno da se eliminiraju

ugovarai koji su istinski nepouzdani.
15
U svjetlu ovih zapaanja, Krajowa Izba Odwoawcza odluila je obustaviti postupak i uputiti
sljedea pitanja Sudu pravde za prethodnu odluku:
1.
Moe li lan 45.(2), [prvi podstav], taka (d) Direktive 2004/18 , koja navodi da svaki
privredni subjekt moe biti iskljuen iz uea u ugovoru ako je taj privredni subjekt ...
kriv za ozbiljni profesionalni prekraj koji ugovorni organi mogu dokazati na bilo koji
nain, u vezi sa lanovima 53.(3) i 54.(4) Direktive 2004/17 , tumaiti da znai da je
mogue smatrati ozbiljnim profesionalnim prekrajem situaciju u kojoj je sporni ugovorni
organ ponitio, raskinuo ili odustao od ugovora o javnoj nabavci sa privrednim subjektom
zbog okolnosti za koje je taj privredni subjekt odgovoran, a gdje se ponitenje, raskid ili
odustajanje desilo u trogodinjem periodu prije pokretanja postupka, a vrijednost
neizvrenog dijela ugovora iznosila je najmanje 5% vrijednosti ugovora?
Ukoliko je odgovor na prvo pitanje negativan - ako drava lanica moe uvoditi osnove,
pored onih navedenih u lanu 45. Direktive 2004/18 , za iskljuenje privrednih
subjekata iz uea u postupku dodjele ugovora o javnoj nabavci, koje smatra
neophodnim za zatitu javnog interesa, legitimnih interesa ugovornih organa i zatitu
pravine konkurencije meu privrednim subjektima, da li je mogue smatrati
usklaenom s tom direktivom i Ugovorom o funkcioniranju Evropske unije situaciju u
kojoj se iskljuuju privredni subjekti sa kojima je taj ugovorni organ ponitio, raskinuo ili
odustao od ugovora o javnoj nabavci zbog okolnosti za koje je taj privredni subjekt
odgovoran, a gdje se ponitenje, raskidanje ili odustajanje desilo u trogodinjem periodu
prije pokretanja postupka, a vrijednost neizvrenog dijela ugovora iznosila je najmanje
5% vrijednosti ugovora?

Nadlenost Suda
16
Poczta Polska smatra da Krajowa Izba Odwoawcza nije sud ni tribunal u znaenju lana 267.
TFEU, jer obavlja i sudsku i savjetodavnu funkciju.
17
U vezi s ovom takom, treba imati na umu da, u skladu sa sudskom praksom Suda pravde, da bi
Sud utvrdio da li je tijelo koje upuuje zahtjev sud ili tribunal u znaenju lana 267. TFEU, a to
je pitanje kojim iskljuivo upravlja pravo EU, on uzima u obzir niz faktora, poput onoga da li je
tijelo zakonski uspostavljeno, da li se radi o stalnom tijelu, da li je njegova nadlenost obavezna,
da li mu je postupak inter partes, da li primjenjuje pravila prava i da li je nezavisno (vidi
predmet C-54/96 Dorsch Consult [1997] ECR I-4961, stav 23. i predmet C-443/09 Grillo
Star [2012] ECR I-0000, stav 20. i citiranu sudsku praksu).
18
U ovom predmetu, potrebno je naglasiti, a to je oito iz dokumenata predoenih Sudu da

Krajowa Izba Odwoawcza, tijelo uspostavljeno Zakonom o javnim nabavkama, koje ima
iskljuivu nadlenost da sasluava i odluuje u prvostepenim sporovima izmeu privrednih
subjekata i nadlenih organa, a ije se funkcioniranje rukovodi lanovima od 172. do 198. tog
Zakona, jeste sud ili tribunal u znaenju lana 267. TFEU, u vrenju svoje nadlenosti u odnosu
na te odredbe, kako je sluaj u glavnom postupku. injenica da neke druge odredbe propisuju
ovom tijelu savjetodavnu ulogu u ovom smislu nema znaaja.
Dopustivost
19
Vlada Poljske smatra da je zahtjev za prethodnom odlukom nedopustiv jer je hipotetiki i jer
ima cilj, u biti, da utvrdi da li je navedeno nacionalno zakonodavstvo u glavnim naelima
usklaeno sa odredbama Direktive 2004/18, a ne da dobije tumaenje prava EU s ciljem
236
rjeavanja spora koji se mora rijeiti na temelju nacionalnog zakonodavstva. Meutim, nije
zadatak Suda pravde u postupku za prethodnom odlukom da ocjenjuje usklaenost
nacionalnog zakona sa pravom EU niti da tumai odredbe nacionalnog zakona.
20
U tom smislu, prvenstveno je potrebno navesti da sud koji je uputio zahtjev nije zahtijevao od
Suda pravde da ocijeni usklaenost nacionalnog zakonodavstva sa pravom EU niti da to
zakonodavstvo tumai. On samo trai tumaenje pravila o javnim nabavkama EU u svrhe ocjene
da li se, u glavnom postupku, lan 24.(1)(1a) Zakona o javnim nabavkama ne treba primijeniti.
Drugo, treba navesti da su upuena pitanja relevantna za rjeavanje spora jer je Poczta Polska
ponitila tenderski postupak za navedeni ugovor po osnovu toga da privredni subjekti koji su
dostavili izabrane ponude podlijeu obaveznom iskljuenju iz postupka prema to nacionalnoj
odredbi.
21
U takvim okolnostima, zahtjev za prethodnom odlukom je dopustiv, a na upuena pitanja se

mora odgovoriti.
Prvo pitanje
22
Ovim pitanjem, sud koji upuuje zahtjev pita, u biti, da li da se taka (d) prvog podstava lana
45.(2) Direktive 2004/18 tumai na nain da onemoguuje nacionalno zakonodavstvo koje
propisuje da do situacije ozbiljnog profesionalnog prekraja, koji vodi automatskom iskljuenju
privrednog subjekta iz tekueg postupka dodjele ugovora o javnoj nabavci, kada je dotini
ugovorni organ ponitio, raskinuo ili odustao od nekog prethodnog ugovora o javnoj nabavci sa
tim istim privrednim subjektom zbog okolnosti za koje je taj subjekt odgovoran, a gdje se gdje
se ponitenje, raskid ili odustajanje desilo u trogodinjem periodu prije pokretanja postupka a
vrijednost neizvrenog dijela ugovora iznosila je najmanje 5% vrijednosti ugovora.
23
U svjetlu oitovanja koje je dostavila Vlada Poljske na raspravi pred Sudom, prema kojem se
predmet poput onog u glavnom postupku, a koji se odnosi na rationae materiae Direktive
2004/17, treba ocjenjivati samo prema toj direktivi, potrebno je naglasiti da je, u skladu sa
nalazima suda koji upuuje zahtjev, sam nacionalni zakonodavac ukazao da je lan 24.(1)(1a)
Zakona o javnim nabavkama, temeljem kojeg su dotina drutva iskljuena iz postupka za
dodjelu ugovora usvojen na osnovu take (d) prvog podstava lana 45.(2) Direktive 2004/18.
Nadalje, lanovi 53.(3) i 54.(4) Direktive 2004/17 izriito upuuju na lan 45. Direktive 2004/18.
24
Stoga je oigledno da je Republika Poljska iskoristila opciju koja je data u tim odredbama
Direktive 2004/17 i uvrstila u svoje domae zakonodavstvo osnov za iskljuenje koji je propisan
u taki (d) prvog podstava lana 45.(2) Direktive 2004/18.
25
Potrebno je navesti da se taka (d) prvog podstava lana 45.(2) Direktive 2004/18, za razliku od
odredbi koje se odnose na osnove za iskljuenje u takama (a), (b), (e) i (f) istog podstava, ne
odnosi na nacionalno zakonodavstvo ili pravila, ve da se drugim podstavom lana 45.(2)
predvia da e drave lanice razraditi svoje provedbene uslove, u skladu sa svojim
nacionalnim zakonodavstvom i imajui u vidu pravo EU.
26
Stoga se koncepti profesionalni ozbiljni prekraj iz take (d) prvog podstava lana 45.(2)
mogu razraditi i objasniti nacionalnim propisima, pod uslovom da se ima u vidu pravo EU.
27
Treba naglasiti da je Vlada Poljske ispravno uoila da profesionalni prekraj obuhvata svaku
vrstu pogrenog postupanja koje ima uinak na profesionalni kredibilitet subjekta, a ne samo
na krenja etikih standarda u stogom smislu struke kojoj subjekt pripada, a koje utvruje
disciplinsko tijelo u toj struci ili pravomona presuda.
28
Doista, taka (d) prvog podstava lana 45.(2) Direktive 2004/18 dozvoljava ugovornim
organima da dokau prekraj bilo kojim sredstvima. Pored toga, za razliku od take (c) tog
237
podstava, ne zahtijeva se pravomona presuda da bi se dokazao profesionalni prekraj u

znaenju take (d) tog podstava.
29
Stoga se propust privrednog subjekta da ispotuje svoje ugovorne obaveze moe, u principu,
smatrati profesionalnim prekrajem.
30
Ipak, koncept ozbiljnog prekraja se mora shvatati kao neto to se obino odnosi na
ponaanje privrednog subjekta koje podrazumijeva nezakonitu namjeru ili ozbiljan nemar.
Stoga, svako netano, neprecizno ili neispravno izvrenje ugovora ili njegovog dijela moe
potencijalno ukazati na ogranienu profesionalnu sposobnost datog privrednog subjekta, ali ne
predstavlja automatski ozbiljni profesionalni prekraj.
31
Pored toga, da bi se utvrdilo da postoji ozbiljan prekraj, mora se, u principu, provesti
posebna i pojedinana ocjena postupanja datog privrednog subjekta.
32
Ipak, pravila koja se razmatraju u glavnom postupku obavezuju ugovorni organ da iskljui
privredni subjekt iz postupka dodjele ugovora kada je, zbog okolnosti za koje je taj privredni
subjekt odgovoran, ugovorni organ ponitio ili raskinuo ugovor sa tim privrednim subjektom u
okviru prethodnog ugovora o javnoj nabavci.
33
U ovom smislu, vano je napomenuti, imajui na umu specifine karakteristike nacionalnih

pravnih sistema u odnosu na graansku odgovornost, koncept okolnosti za koje je privredni
subjekt odgovoran veoma je iroko postavljen i moe se odnositi i na situacije koje
podrazumijevaju nezakonitu namjeru ili ozbiljan nemar dotinog privrednog subjekta. Ipak, prvi
podstav lana 54.(4) Direktive 2004/17 odnosi se na mo primjene kriterija za iskljuenje
navedenih u lanu 45. Direktive 2004/18 prema uslovima koji su u njemu navedeni, to znai
da se koncept ozbiljnog prekraja, kako je naveden u stavu 25. iznad, ne moe zamijeniti
konceptom okolnosti za koje je dati privredni subjekt odgovoran.
34
Nadalje, nacionalno zakonodavstvo koje se razmatra u glavnom postupku postavlja parametre

koji zahtijevaju od ugovornog organa da iskljui privrednog subjekta iz novog pokrenutog
postupka za dodjelu ugovora zbog prethodnog postupanja tog subjekta, bez date mogunosti
da ugovorni organ ocijeni, za svaki pojedinani sluaj, kolika je bila ozbiljnost navodnog
nezakonitog ponaanja tog subjekta u izvrenju prethodnog ugovora.
35
Stoga, jasno je da nacionalna pravila koja se razmatraju u glavnom postupku ne slijede samo
opi okvir za primjenu take (d) prvog podstava lana 45.(2) Direktive 2004/18, ve nameu
ugovornim organima obavezne zahtjeve i zakljuke koji se moraju donijeti u odreenim
okolnostima, ime prekorauju diskreciju koju drave lanice imaju, u skladu sa drugim
podstavom lana 45.(2) te Direktive, u utvrivanju provedbenih uslova za osnove za iskljuenje
propisane takom (d) prvog podstava lana 45.(2) u odnosu na pravo EU.
36
U svjetlu gore navedenog, odgovor na prvo pitanje je da se taka (d) prvog podstava lana
45.(2) Direktive 2004/18 mora tumaiti kao odredba koja sprjeava nacionalno zakonodavstvo
koje propisuje da dolazi do situacije ozbiljnog profesionalnog prekraja, koji vodi automatskom
iskljuenju privrednog subjekta iz tekueg postupka dodjele ugovora o javnoj nabavci, kada je
ugovorni organ ponitio, prekinuo ili odustao od ugovora o javnoj nabavci sa tim istim
privrednim subjektom zbog okolnosti za koje je taj subjekt odgovoran, a kada se ponitenje,
prekid ili odustajanje desilo u trogodinjem periodu prije dana pokretanja ovog postupka i kada
je vrijednost neizvrenog dijela ugovora iznosila najmanje 5% vrijednosti ugovora.
Drugo pitanje
37
U biti, ovim pitanjem, koje je postavljeno samo za sluaj da je odgovor na prvo pitanje
negativan, pita se da li naela i pravila propisa o javnim nabavkama EU dozvoljavaju, na temelju
zatite javnog interesa, legitimnih interesa ugovornih organa ili zatite pravine konkurencije
238
meu privrednim subjektima, nacionalno zakonodavstvo, poput onog koje se razmatra u

glavnom postupku, koje od ugovornih organa zahtijeva da iskljue privrednog subjekta iz
dodjele ugovora o javnoj nabavci u situaciji poput ove koja je opisana u prvom pitanju.
38
Iako je doista jasno iz lana 54.(4) Direktive 2004/17 da ugovorne vlasti mogu propisati kriterije
za kvalitativni odabir pored osnova za iskljuenje datih u lanu 45. Direktive 2004/18, injenica
je da, u skladu sa sudskom praksom Suda, lan 45.(2) Direktive 2004/18 iscrpno navodi temelje
na kojima je opravdano iskljuenje ugovaraa iz uea u ugovoru iz razloga zasnovanih na
objektivnim faktorima, a koji se odnose na njegove profesionalne kvalitete i stoga sprjeava
drave lanice da dodaju na listu sadranu u toj odredbi druge osnove za iskljuenje na temelju
kriterija koji se odnose na profesionalne kvalitete (vidi spojene predmete C-226/04 i
C-228/04 La Cascina i drugi [2006] ECR I-1347, stav 22.; Michaniki, stav 43.; i predmet
C-74/09 Btiments et Ponts Construction i WISAG Produktionsservice, [2010] ECR I-7271, stav
43.).
39
Samo kada se osnove za iskljuenje ne odnose na profesionalne kvalitete privrednih subjekata

i, stoga, ne potpadaju pod iscrpnu listu, mogue je smatrati da ti osnovi mogu biti dopustivi
prema naelima i drugim pravilima propisa o javnim nabavkama EU (vidi u tom smislu
Fabricom, stavovi 25. do 36.; Michaniki, stavovi 44. do 69.; i predmet C-538/07 Assitur [2009]
ECR I-4219, stavovi 21. do 33.).
40
Meutim, u ovom predmetu, lan 24.(1)(1a) Zakona o javnim nabavkama postavlja temelj za
iskljuenje koji se odnosi na profesionalni kvalitet datog privrednog subjekta, a to potvruje i
injenica navedena u stavovima 10. do 23. iznad - da se poljski zakonodavac oslanjao na taku
(d) prvog podstava lana 45.(2) Direktive 2004/18 pri usvajanju te nacionalne odredbe. Takva
osnova za iskljuenje, koja prekorauje opseg iscrpne liste u prvom podstavu, to je vidljivo iz
odgovora na prvo pitanje, stoga, nije dozvoljena prema naelima i drugim pravilima propisa o
javnim nabavkama EU.
41
Stoga je odgovor na drugo pitanje da naela i pravila propisa o javnim nabavkama EU ne

dozvoljavaju, na temelju zatite javnog interesa, legitimnih interesa ugovornih organa i zatite
pravine konkurencije meu privrednim subjektima, donoenje nacionalnog zakonodavstva,
poput ovog koje se razmatra u glavnom postupku, a koje zahtijeva od ugovornih organa da
automatski iskljue privrednog subjekta iz postupka dodjele ugovora o javnoj nabavci u situaciji
poput one koja je navedena u odgovoru na prvi pitanje koje je upueno zahtjevom za
prethodnu odluku.
Vremenski uinci ove presude
42
Vlada Poljske je na raspravi zatraila od Suda da ogranii vremenske uinke ove presude ukoliko
Sud protumai da taka (d) prvog podstava lana 45.(2) Direktive 2004/18 sprjeava nacionalno
zakonodavstvo poput onog koje je u pitanju u glavnom postupku.
43
U prilog svojoj predstavci, Vlada Poljske se pozvala na navodnu nejasnou te odredbe prava EU,
koja nije ranije tumaena na Sudu, te na rizik od ozbiljnih ekonomskih reperkusija na
nacionalnom nivou koje bi takvo tumaenje prouzrokovalo.
44
U ovom smislu, potrebno je imati na umu da tumaenje koje Sud, vrei svoju nadlenost koja
mu je data lanom 267. TFEU, daje o pravilu prava EU pojanjava i definira znaenje i opseg tog
pravila, kako se ono mora ili kako bi se trebalo razumijevati i primjenjivati od vremena kada je
stupilo na snagu, te da Sud veoma iznimno moe, primjenjujui opi princip pravne sigurnosti
koji je inherentan pravnom poretku EU, odluiti da ogranii bilo kojem licu mogunost
oslanjanja na odredbu za koju je dao tumaenje, imajui na umu da se time mogu dovesti u
pitanje pravni odnosi koji su uspostavljeni u dobroj vjeri (vidi, izmeu ostalih, spojene
predmete C-338/11 to C-347/11 Santander Asset Management SGIIC i drugi [2012] ECR I-0000,
stavovi 58. i 59. i predmet C-525/11 Mednis [2012] ECR I-0000, stavovi 41. i 42.).
239
45
Tanije, Sud je ovaj korak poduzimao samo u veoma specifinim okolnostima, kada je postojao
rizik od ozbiljnih ekonomskih reperkusija, posebice zbog velikog broja pravnih odnosa koji su
sklopljeni u dobroj vjeri na osnovu pravila koja su se smatrala vaeim i kada se ispostavilo da
su pojedinci i nacionalni organ navedeni da usvoje prakse koje nisu u skladu sa pravom EU zbog
objektivne, znaajne nesigurnosti u vezi sa implikacijama odredbi EU, a emu je moda
doprinijelo i postupanje drugih drava lanica ili Evropske komisije (vidi, izmeu ostalih,
Santander Asset Management SGIIC i drugi, stav 60. i Mednis, stav 43.).
46
Navodno postojanje znaajne objektivne nesigurnosti u vezi sa implikacijama relevantnih

odredbi prava EU ne moe se prihvatiti u predmetu u glavnom postupku. Prvo, situacija
ozbiljnog profesionalnog prekraja u znaenju take (d) prvog podstava lana 45.(2) Direktive
2004/18 oito ne ukljuuje osnov za iskljuenje koji je propisan lanom 24.(1)(1a) Zakona o
javnim nabavkama. Drugo, oigledno je iz sudske prakse, koja je u vrijeme usvajanja sporne
nacionalne odredbe u glavnom postupku bila dosta razvijena, da se takav osnov za iskljuenje
ne moe opravdati pozivanjem na naela ili druga pravila propisa o javnim nabavkama EU.
47
Po pitanju finansijskih posljedica koje mogu uslijediti po dravu lanicu u kontekstu zahtjeva za
prethodnom odlukom, one same po sebi ne opravdavaju ograniavanje vremenskih uinaka
presude (Santander Asset Management SGIIC i drugi, stav 62. i Mednis, stac 44.).
48
Treba napomenuti da, u svakom sluaju, Vlada Poljske nije dostavila nikakve injenine dokaze
koji bi Sudu omoguili da ocijeni da li postoji, kao rezultat ove presude, rizik od ozbiljnih
ekonomskih reperkusija za Republiku Poljsku.
49
Prema tome, nema potrebe ograniavati vremenske uinke ove presude.

Trokovi
50
1.
Taka (d) prvog podstava lana 45.(2) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i
Vijea od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavci radova,
ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci usluga, mora se tumaiti kao
odredba koja sprjeava nacionalno zakonodavstvo koje propisuje da dolazi do situacije
ozbiljnog profesionalnog prekraja, koji vodi automatskom iskljuenju privrednog
subjekta iz tekueg postupka dodjele ugovora o javnoj nabavci, kada je ugovorni organ
ponitio, raskinuo ili odustao od ugovora o javnoj nabavci sa tim istim privrednim
subjektom zbog okolnosti za koje je taj subjekt odgovoran, a kada se ponitenje, prekid
ili odustajanje desilo u trogodinjem periodu prije dana pokretanja ovog postupka i
kada je vrijednost neizvrenog dijela ugovora iznosila najmanje 5% vrijednosti ugovora.
2.
Naela ili pravila propisa o javnim nabavkama EU ne dozvoljavaju, na temelju zatite

javnog interesa, legitimnih interesa ugovornih organa i zatite pravine konkurencije
meu privrednim subjektima, donoenje nacionalnog zakonodavstva, poput ovog koje
je sporno u glavnom postupku, koje zahtijeva od ugovornih organa da automatski
iskljue privrednog subjekta iz postupka dodjele ugovora o javnoj nabavci u situaciji
poput one koja je navedena u odgovoru na prvo pitanje koje je upueno zahtjevom za
prethodnu odluku.
240
C-218/11 dukvzig and Hochtief Construction
PRESUDA SUDA (Sedmo vijee)

18. oktobar 2012. (*)
(Direktiva 2004/18/EZ ugovori o javnim radovima, ugovori o javnim nabavkama robe i ugovori
o javnim uslugama - lanovi 44.(2) i 47.(1)(b), (2) i (5) ekonomska i finansijska sposobnost
ponuaa minimalni kapacitet utvren na osnovu jedinstvenog raunovodstvenog
pokazatelja raunovodstveni pokazatelj podloan uticajima razlika izmeu nacionalnih zakona
koji se tiu zavrnih godinjih rauna drutava)
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema lanu 267. Ugovora o funkcioniranju Evropske
unije (TFEU), koji je uputio Fvrosi tltbla (Maarska), odlukom od 20.4.2011., koju je Sud
zaprimio 11.5.2011. u postupku
szak-dunntli Krnyezetvdelmi s Vzgyi Igazgatsg (dukvzig),
Hochtief Construction AG Magyarorszgi Fiktelepe, sada Hochtief Solutions AG
Magyarorszgi Fiktelepe,
protiv
Kzbeszerzsek Tancsa Kzbeszerzsi Dntbizottsg,
tree strane:
Vegypszer pt s Szerel Zrt,
MVPCELL Kft,
SUD (Sedmo vijee),
u sastavu G. Arestis, predsjedavajui Vijea, J. Malenovsk i D. vby (izvjestitelj), sudije,
Nezavisni odvjetnik: Y. Bot,
Registrar: K. Sztranc-Sawiczek, administrator,
szak-dunntli Krnyezetvdelmi s Vzgyi Igazgatsg (dukvzig) - G. Buda, A. Csza i
D. Kuti, advokati,
Hochtief Construction AG Magyarorszgi Fiktelepe, sada Hochtief Solutions AG
Magyarorszgi Fiktelepe - Z. Mucsnyi, advokat,
Vlada Maarske - Z. Fehr, K. Szjjrt i G. Kos, u svojstvu zastupnika,
Vlada eke - M. Smolek i T. Mller, u svojstvu zastupnika,
241
Vlada Njemake - T. Henze i J. Mller, u svojstvu zastupnika,

Evropska komisija - A. Tokr i A. Sipos, u svojstvu zastupnika,
donosi sljedeu
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumaenje lanova 44.(2) i 47.(1)(b), (2) i (5)
Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijea od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka za
dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovora o javnim
uslugama (Slubeni glasnik 2004 L 134, str. 114).
Zahtjev je uputio albeni sud u Budimpeti (Fovarosi ftelotabla), zasjedajui u postupku po albi
protiv odluke upravnog arbitranog tijela, odnosno Arbitranog odbora za javne nabavke pri
Vijeu za javne nabavke (Kozbeszerzesek Tanacsa Kozbeszerzesi Dontobizottsag). Odluka je
donesena u sporu izmeu drutva Hochtief Construction AG Magyarorszagi Fioktelepe, sada
Hochtief Solutions AG Magyarorszagi Fioktelepe (Hochtief Hungary), maarske podrunice
drutva Hochtief Solutions AG, koja je registrirana prema njemakom zakonu, i Direkcije za
zatitu okolia i upravljanje vodama u slivu Sjevernog Podunavlja - Edukovizig (Eszak-dunantuli
Kornyezetvedelmi es Vizugyi Igazgatosag - Edukovizig) u vezi s ogranienim postupkom
natjeaja kojeg je objavilo spomenuto tijelo. U tom postupku, koji je pokrenulo drutvo
Hochtief Hungary, arbitrano tijelo je tuena strana, a Edukovizig je podnositelj predstavke,
zajedno sa drutvom Hochtief Hungary.
Pravni okvir
Direktiva 2004/18
Direktiva 2004/18 ukljuuje i sljedei stav:

...
(2)
Dodjela ugovora sklopljenih u dravi lanici u ime drave, regionalnih ili lokalnih vlasti i
drugih tijela javnog prava, podlijee potivanju naela Ugovora, a naroito naela
slobode kretanja roba, naela slobode poslovnog nastana i naela slobode pruanja
usluga, te naelima koja iz toga proizlaze, kao to je naelo jednakog tretmana, naelo
zabrane diskriminacije, naelo uzajamnog priznavanja, naelo srazmjernosti, te naelo
transparentnosti. Meutim, za ugovore o javnim nabavkama iznad odreene vrijednosti,
poeljno je izraditi, na razini Zajednice, odredbe o koordinaciji nacionalnih postupaka za
dodjelu takvih ugovora koji su utemeljeni na ovim naelima kako bi se osigurao njihov
uinak i kako bi se zajamilo da se javne nabavke otvore za natjeaj. Ove bi se
koordinirajui odredbe stoga trebale tumaiti u skladu s gore navedenim pravilima i
naelima, ali i s ostalim pravilima Ugovora.
...
(39) Provjera kvalificiranosti ponuaa u otvorenim postupcima i kandidata u ogranienim i
pregovarakim postupcima s objavom obavjetenja o nabavkama i u konkurentskom
dijalogu, i njihov odabir trebali bi biti provedeni u transparentnim uslovima. U tu bi svrhu
trebalo navesti nediskriminirajue kriterije kojima se ugovorni organi mogu koristiti pri
odabiru ponuaa u natjeaju kao i sredstava koja privredni subjekti mogu koristiti da
242
dokau da su zadovoljili te kriterije. U istom duhu transparentnosti, od ugovornog organa

bi se trebalo zahtijevati da, im je ugovor otvoren za trino natjecanje, naznai kriterije
odabira kojima e se sluiti i razinu odreenih sposobnosti koje moe ili ne mora
zahtijevati od privrednih subjekata prije nego ih primi u postupak nabavke.
(40) Ugovorni organ moe ograniiti broj kandidata u ogranienim i pregovarakim
postupcima s objavom obavjetenja o nabavkama i u konkurentskom dijalogu. Takvo
smanjenje broja kandidata trebalo bi se odvijati na temelju objektivnih kriterija
navedenih u obavjetenju o nabavkama. ...
...
4
Prema lanu 2. Direktive 2004/18, koji nosi naslov Naela dodjele ugovora:
Ugovorni organi duni su jednako i na nediskriminirajui nain tretirati privredne subjekte i
postupati na transparentan nain.
lan 44. Direktive, koji nosi naslov Provjera prikladnosti, izbora uesnika i dodjele ugovora,
propisuje sljedee:
1.
Ugovori se dodjeljuju na temelju kriterija propisanih u lanovima 53. i 55. ... nakon
to ugovorni organ provjeri sposobnost privrednog subjekta u skladu sa kriterijima ekonomskog
i finansijskog stanja, strunog i tehnikog znanja ili sposobnosti naznaenim u lanovima 47. do
52., i po potrebi, u odnosu na pravila o zabrani diskriminaciji i kriterije iz stava 33.
2.
Ugovorni organi mogu zahtijevati da kandidati i ponuai zadovolje minimalne razine
kapaciteta u skladu sa lanovima 47. i 48.
Opseg informacija navedenih u lanovima 47. i 48. i minimalne razine sposobnosti koje se trae
za odreeni ugovor moraju biti vezani uz predmet ugovora i srazmjerni istom.
Ove minimalne razine moraju biti naznaene u obavjetenju o ugovoru.
3.
U ogranienim postupcima, pregovarakim postupcima s objavom obavjetenja o
nabavkama i u postupku konkurentskog dijaloga, ugovorni organi mogu ograniiti broj
kvalificiranih kandidata koje e pozvati da dostave ponude, ili da s njima pregovaraju ili vode
razgovore, pod uslovom da na raspolaganju imaju dovoljan broj kvalificiranih kandidata.
Ugovorni organi duni su navesti u obavjetenju o nabavkama cilj i kriterije nediskriminacije ili
pravila koja namjeravaju primijeniti
...
lan 47. Direktive, koji nosi naslov Ekonomsko i finansijsko stanje, propisuje:
1.
U pravilu, dokaz o ekonomskom i finansijskom stanju privrednog subjekta moe biti
potkrijepljen jednom ili vie sljedeih potvrda:
(a)
odgovarajui bankovni izvodi ili, po potrebi, dokaz o osiguranju od relevantnog

profesionalnog rizika;
(b)
bilans stanja i uspjeha ili izvodi iz istih, ukoliko je objavljivanje bilansa stanja i uspjeha
obavezno u zemlji u kojoj je privredni subjekt nastanjen;
(c)
izjava o ukupnom prometu drutva i, po potrebi, s prometom u podruju koje je

obuhvaeno ugovorom za razdoblje od maksimalno tri posljednje finansijske godine,
243
ovisno o datumu osnivanja drutva ili poetka djelovanja privrednog subjekta, ako je
informacija o ovim prometima dostupna.
2.
Privredni subjekt se moe, po potrebi i za posebne ugovore, osloniti na kapacitete
drugih subjekata, bez obzira na pravnu prirodu veza koje s njima ima. U tom sluaju mora
ugovornom organu dokazati da e imati na raspolaganju neophodne resurse, tako to e, npr.
predoiti poslove tih subjekata.
3.
Pod istim uslovima, grupa privrednih subjekata navedena u lanu 4. moe se osloniti
na kapacitete uesnika u grupi ili drugih subjekata.
4.
Ugovorni organi duni su navesti, u obavjetenju o nabavkama ili pozivu na natjeaj,
koju potvrdu ili potvrde iz stave 1. su izabrali i koje druge potvrde se moraju predoiti.
5.
Ukoliko, iz bilo kojeg valjanog razloga, privredni subjekt nije u mogunosti predoiti
potvrde koje ugovorni organ trai, on svoju ekonomsku ili financijsku sposobnost moe
dokazati bilo kojim drugim dokumentom kojeg ugovorni organ smatra prikladnim.
Direktiva 78/660/EEZ
7
Kao to je vidljivo ve u preambuli, etvrta direktiva Vijea 78/660/EEZ od 25. jula 1978. o
zavrnim godinjim raunima odreenih vrsta drutava (Slubeni glasnik 1978 L 222, str. 11), na
temelju lana [44.(2)(g)] potie na harmonizaciju nacionalnih odredbi koje se tiu, izmeu
ostalog, prikaza i sadraja zavrnih godinjih rauna odreenih drutava ograniene
odgovornosti i naina njihove procjene i objave. lan 1.(1) te direktive, koji taksativno navodi
vrste drutava, kada je u pitanju Savezna Republika Njemaka, obuhvata Aktiengesellschaft.
Meutim, harmonizacija na koju poziva ta direktiva samo je djelimina. Dakle, ona obuhvata
odredbu u lanu 6. temeljem koje drave lanice mogu odobriti ili zahtijevati prilagoavanje
izgleda bilansa stanja i uspjeha i rauna dobiti i gubitka na nain da isti obuhvate i raspodjelu
dobiti.
Njemako i maarsko pravo
Iz odluke o upuivanju zahtjeva je jasno da i njemako i maarsko zakonodavstvo o zavrnim

godinjim raunima zahtijevaju da se u bilansu, na raunu dobiti i gubitka, u obzir uzme i isplata
dividendi. Meutim, dok maarsko zakonodavstvo takvu praksu dozvoljava samo ako ona ne
proizvodi negativan rezultat u bilansu, njemako zakonodavstvo nema nikakvih ogranienja,
barem ne kada je rije o prenosu dobiti podrunice prema matinoj kompaniji.
Spor u glavnom postupku i pitanja upuena na prethodnu odluku
10
Obavjetenjem objavljenim u Slubenom glasniku Evropske unije 25. jula 2006. Edukovizig je
pokrenuo ogranieni postupak za dodjelu javnog ugovora za izvoenje radova na prometnoj
infrastrukturi. Prema dostavljenom spisu, procijenjena vrijednost tih radova iznosi izmeu 7,2 i
7,5 milijardi maarskih forinti, to je otprilike izmeu 23,3-24,87 miliona Eura.
11
to se tie ekonomske i finansijske sposobnosti kandidata, ugovorni organ zahtijevao je da

kandidati dostave jedinstven dokument sainjen u skladu sa raunovodstvenim pravilima i
odredio je minimalnu razinu na nain da je zahtijevao da raun dobiti i gubitka ne smije biti
negativan u vie od jedne godine u toku posljednje tri zakljuene finansijske godine
(ekonomski zahtjev).
12
Drutvo Hochtief AG je matino drutvo grupacije kojoj Hochtief Solutions AG pripada u 100%
vlasnitvu. To je drutvo osnovano u skladu sa njemakim zakonom. Drutvo Hochtief Hungary
je maarska podrunica drutva Hochtief Solutions AG. Prema odluci o upuivanju zahtjeva,
244
drutvo Hochtief Hungary, u najmanju ruku ima opciju da se u pogledu ekonomskog zahtjeva
osloni iskljuivo na poloaj drutva Hochtief Solutions AG.
13
Temeljem sporazuma o prenosu dobiti drutvo Hochtief Solutions AG mora, svake godine,
prenijeti svu dobit koju ostvari svojoj matinoj kompaniji, tako da drutvo Hochtief Solutions
AG ima sistematski iskazanu nultu dobit ili gubitak.
14
Drutvo Hochtief Hungary osporavalo je zakonitost ekonomskog zahtjeva tvrdei da je isti

diskriminatoran i da kri odreene odredbe maarskog zakona kojim se provodi Direktiva
2004/18.
15
Nacionalni sud je objasnio s tim u vezi da, prema pravilima o zavrnim godinjim raunima koja
se primjenjuju na drutva ustanovljena temeljem njemakog zakona, ili barem na grupe
drutava koje su ustanovljene prema njemakom zakonu, drutva mogu iskazati pozitivan
rezultat na raunu dobiti i gubitka nakon oporezivanja, s tim da rezultat na raunu dobiti i
gubitka nakon isplate dividendi ili prenosa dobiti nakon oporezivanja moe biti negativan, dok
maarsko zakonodavstvo zabranjuje svaku isplatu dividendi koja bi rezultirala negativnim
rezultatom na raunu dobiti i gubitka u bilansu.
16
Drutvo Hochtief Hungary je osporavalo zakonitost ekonomskog zahtjeva pred Arbitranim

odborom za javne nabavke pri Vijeu za javne nabavke (Kozbeszerzesek Tanacsa Kozbeszerzesi
Dontobizottsag). Drutvo Hochtief Hungary pokrenulo je postupak protiv odluke pomenutog
tijela pred prvostepenim sudom, a naknadno se alilo i pred nacionalnim sudom koji je uputio
prethodno pitanje.
17
Pred nacionalnim sudom koji je uputio zahtjev za prethodno pitanje, drutvo Hochtief Hungary
je tvrdilo da ekonomski zahtjev ne dozvoljava nediskriminatornu i objektivnu usporedbu
kandidata, budui da pravila o zavrnim godinjim raunima drutava u dijelu koji se odnosi na
isplatu dividendi unutar grupe drutava mogu varirati od jedne drave lanice do druge. To je
zasigurno bio sluaj sa Maarskom i Saveznom Republikom Njemakom. Ekonomski zahtjev
indirektno diskriminira one kandidate koji nisu u stanju zadovoljiti taj zahtjev ili ga mogu
zadovoljiti samo uz izvjesne potekoe jer su ti kandidati, u dravama lanicama u kojima imaju
nastan, podloni zakonima koji se razlikuju od onog koji se primjenjuje u dravi lanici
ugovornog organa.
18
Nacionalni sud smatra, prvo, da je iz lanova 44.(2) i 47.(1)(b) Direktive 2004/18 jasno da
ugovorni organ moe odrediti minimalnu razinu ekonomske i finansijske sposobnosti,
pozivajui se na odreenu poziciju u bilansu i, drugo, da lan 47. uzima u obzir razlike koje se
mogu pojaviti izmeu nacionalnih zakona koji ureuju zavrne godinje raune drutava.
Nacionalni sud, dakle, pita kako je mogue definirati minimalnu razinu ekonomske i finansijske
sposobnosti koja bi bila usporediva bez obzira na mjesto nastana drutva, ako se ta razina mora
dokazati dokumentima koji sadre potvrde pomenute u lanu 47.(1)(b), a iji se sadraj i
informacije razlikuju od jedne drave lanice do druge.
19
U tom smislu, albeni sud (Fovarosi ftelotabla) je odluio obustaviti postupak i uputiti Sudu
sljedea prethodna pitanja:
1. Moraju li se razine minimalnih kapaciteta iz lana 44.(2) Direktive 2004/18 ... koje moraju
biti u skladu sa lanom 47.(1)(b) te Direktive, obavezno tumaiti na nain da ugovorni organ
ima pravo da razine minimalnih kapaciteta vezuje za jedinstveni pokazatelj u
raunovodstvenom dokumentu (bilansu) koji on izabere u smislu utvrivanja ekonomske i
finansijske sposobnosti?
2. Ako je odgovor na prvo pitanja potvrdan, je li tada zahtjev konzistentnosti iz te direktive ...
ispunjen ako su dostavljeni izabrani podaci za ocjenu razine minimalnih kapaciteta (raun dobiti
245
i gubitka iz bilansa), gdje su takvi podaci po sadraju drugaiji prema raunovodstvenim

zakonima pojedinanih drava lanica?
3. Je li dovoljno, u svrhu ispravke odstupanja koja nesumnjivo postoje meu dravama
lanicama, da ugovorni organ osigura mogunost angairanja vanjskih resursa (lan 47. [(2)
Direktive 204/18]), pored dokumenata koji su izabrani kao dokaz ekonomskog i finansijskog
poloaja, ili pak ugovorni organ mora, u cilju zadovoljavanja uslova konzistentnosti u pogledu
svih izabranih dokumenata, osigurati da se taj kapacitet mora potkrijepiti na neki drugi nain
(lan 47.(5) [te direktive])?
Dopustivost upuenog zahtjeva o prethodnom pitanju
20
Direkcija Edukovizig je primarno tvrdila da je upuivanje zahtjeva za odluivanje o prethodnim

pitanjima nedopustivo po dva osnova. Prvo, tie se pravnih pitanja koja, budui da nisu
raspravljana tokom postupka koji je prethodio postupku pred sudom koji je uputio zahtjev za
prethodno pitanje, nisu bitna za spor koji se razmatra pred sudom. Drugo, ekonomski zahtjev
ne predstavlja, kako direkcija navodi, nikakve potekoe s obzirom da se drutvo Hochtief
Hungary moglo osloniti na vlastiti bilans, ime bi ispunio ovaj zahtjev, ili je moglo nastupiti u
ime drutva Hochtief Solutions AG, koje se, u svjetlu sporazuma o prenosu dobiti svojoj
matinoj kompaniji, drutvu Hochtief AG, i prema primjenjivom zakonu, trebalo osloniti na
ekonomsko i finansijsko stanje tog drutva, koje je pravno odgovorno, a to bi bilo dostatno za
ispunjavanje ekonomskog zahtjeva.
21
to se tie prvog navedenog osnova nedopustivosti, treba napomenuti da se on tie opsega

predmeta koji se razmatra pred sudom koji je uputio prethodno pitanje, koji je utvren
primjenom nacionalnih pravila postupka, a to je pitanje koje ne potpada pod nadlenost Suda.
22
to se tie drugog osnova nedopustivosti, on se zasniva na navodnim posljedicama procjene

injeninih pitanja koja se tiu maarskog zakona, odnosno, mogunosti drutva Hochtief
Hungary da smo zadovolji ekonomski zahtjev, ili njemakog privrednog prava, odnosno,
mogunosti drutva Hochtief Solutions AG da zadovolji isti taj zahtjev kao rezultat obaveze da
se poziva na ekonomsko stanje svoje matine kompanije, a to su pitanja kojima se Sud ne bavi.
23
to se tie ostatka zahtjeva, valja imati na umu da su domai sudovi duni da utvrde, u okviru
saradnje izmeu Suda pravde i domaih sudova i tribunala, koji su uspostavljeni u skladu sa
lanom 267. Ugovora o funkcioniranju Evropske unije, u svjetlu odreenih okolnosti svakog
pojedinanog predmeta, potrebu za utvrivanjem prethodnih pitanja u cilju donoenja presude
i potrebu za utvrivanjem bitnosti pitanja koje dostavlja Sudu. Sud moe odbiti zahtjev
nacionalnih sudova samo kada je vrlo oigledno da odluka koju taj sud nastoji donijeti u vezi sa
tumaenjem prava Evropske unije nema nikakve veze sa stvarnim injenicama glavne radnje ili
njezine svrhe ili kada je problem ope ili hipotetike prirode (vidi, izmeu ostalog, predmet C203/09 Volvo Car Germany [2010] ECR I-10721, stav 23. i citiranu sudsku praksu).
24
Budui da u ovom predmetu nije prisutna ni jedna od pomenutih situacija, na pitanja koja je
uputio nacionalni sud mora se dati odgovor.
Upuena prethodna pitanja
25
Prvim i drugim pitanjem, koje treba razmatrati zajedno, nacionalni sud u sutini pita da li se
lanovi 44.(2) i 47.(1)(b) Direktive 2004/18 moraju tumaiti na nain da ugovorni organ moe
odrediti minimalnu razinu ekonomskog i finansijskog stanja koja mora biti dokazana
odreenom stavkom na bilansu, ak iako u pogledu te stavke mogu postojati razliita
zakonodavna rjeenja meu dravama lanicama, a time i u bilansima drutava, ovisno o
zakonima kojih se moraju pridravati u smislu pripreme svojih zavrnih godinjih izvjetaja.
246
26
Prema prvom podstavu lana 44.(2) Direktive 2004/18, ugovorni organ moe zahtijevati
minimalne razine ekonomskog i finansijskog poloaja u skladu sa lanom 47. te direktive. lan
47.(1)(b) propisuje da ugovorni organ moe traiti od kandidata i ponuaa da priloe dokaz o
svom stanju u vidu bilansa stanja i uspjeha.
27
Meutim, valja primijetiti da se minimalna razina ekonomske i finansijske sposobnosti ne moe

odrediti u odnosu na bilans stanja i uspjeha openito. Iz toga slijedi da se opcija koja je data u
prvom podstavu lana 44.(2) Direktive 2004/18 moe provesti, u smislu lana 47.(1)(b),
uzimajui u obzir samo jedan ili vie odreenih aspekata bilansa stanja i uspjeha.
28
Kada je u pitanju izbor tih aspekata, lan 47. Direktive 2004/18 ugovornim organima ostavlja
prilino iroko polje slobode. Za razliku od lana 44. Direktive koji, u pogledu tehnikih i
strunih kapaciteta, uspostavlja zatvoreni sistem koji ograniava metode procjene i provjere
koje su dostupne tim organima, a time i njihove mogunosti da nameu zahtjeve (vidi sline
odredbe u ranijim direktivama, prije Direktive 2004/18, predmet 76/81 Transporoute et
travaux [1982] ECR 417, stavovi 8. do 10. i 15.), lan 47.(4) izriito ovlauje ugovorni organ da
izabere probativne potvrde koje kandidati i ponuai moraju dostaviti kao dokaz svoje
ekonomske i finansijske sposobnosti. Budui da lan 44.(2) Direktive 2004/18 upuuje na lan
47., ista sloboda izbora data je i u odnosu na minimalne razine ekonomskog i finansijskog
stanja.
29
Ta sloboda, meutim, nije neograniena. Prema drugom podstavu lana 44.(2) Direktive
2004/18 minimalna razina kapaciteta mora biti povezana s i srazmjerna predmetu ugovora. Iz
toga slijedi da aspekt, odnosno aspekti bilansa koje ugovorni organ izabere kao kriterij za
utvrivanje minimalne razine ekonomskog i finansijskog stanja moraju biti objektivni u smislu
davanja informacija o takvom stanju privrednog subjekta i da prag koji je time odreen mora
biti prilagoen veliini dotinog ugovora u smislu da objektivno sadri pozitivni pokazatelj
postojanja dostatnog ekonomskog i finansijskog osnova za izvoenje ugovora, ne insistirajui
meutim na osnovi koja je izvan one koja je razumno neophodna za tu svrhu.
30
Budui da zakoni drava lanica koji ureuju zavrne godinje raune drutava nisu u cijelosti
usklaeni, ne moe se zanemariti da moda postoje razlike izmeu tih zakona u pogledu
odreenih aspekata bilansa na temelju kojih je ugovorni organ ustanovio minimalnu razinu
kapaciteta. Meutim, treba naglasiti, a to je oigledno iz formulacije lana 47.(1)(b) i (c), i (5),
da Direktiva 2004/18 sadri ideju da, u pogledu dokaza ekonomskog i finansijskog stanja
kandidata i ponuaa, ugovorni organ moe legitimno zatraiti odreenu potvrdu ak i onda
kada, objektivno, ne moe svaki kandidat ili ponua osigurati istu, ako ni zbog ega drugog
onda, u sluaju lana 47.(1)(b), zbog razlika u zakonima. Prema tome, takav se zahtjev, ne
moe, sam po sebi, smatrati diskriminacijom.
31
Iz toga proizlazi da se zahtjev za minimalnom razinom ekonomskog i finansijskog stanja ne

moe, u naelu, odbaciti samo na osnovu toga to se dokaz te razine mora potkrijepiti
konkretnim aspektom bilansa, u pogledu kojeg mogu postojati razlike u zakonima razliitih
drava lanica.
32
Shodno tome, odgovor na prvo i drugo pitanje je da se lanovi 44.(2) i 47.(1)(b) Direktive
2004/18 moraju tumaiti na nain da ugovorni organ moe zahtijevati minimalnu razinu
ekonomskog i finansijskog stanja koje se dokazuje jednim ili vie konkretnih aspekata bilansa,
pod uslovom da su ti aspekti objektivni u smislu davanja informacija o takvom stanju
privrednog subjekta i da prag koji je time odreen mora biti prilagoen veliini dotinog
ugovora u smislu da objektivno sadri pozitivni pokazatelj postojanja dostatnog ekonomskog i
finansijskog osnova za izvoenje ugovora, ne insistirajui, meutim, na osnovi koja je izvan one
koja je razumno neophodna za tu svrhu. Zahtjev minimalne razine ekonomskog i finansijskog
stanja se ne moe, u naelu, odbaciti samo na osnovu toga to se ta razina odnosi na aspekt
bilansa u pogledu kojeg mogu postojati razlike u zakonima razliitih drava lanica.
247
Tree pitanje
33
Svojim treim pitanjem, nacionalni sud u sutini pita mora li se lan 47. Direktive 2004/18
tumaiti na nain da, kada privredni subjekt ne moe zadovoljiti minimalnu razinu ekonomskog
i finansijskog stanja zbog razlika u zakonima drava lanica u kojima je on, odnosno ugovorni
organ nastanjen, u smislu stavke na temelju koje je definiran minimalni kapacitet, dovoljno je
da se taj privredni subjekt osloni na kapacitete drugog tijela, u skladu sa lanom 47.(2), ili mu se
pak mora odobriti, da svoje ekonomsko i finansijsko stanje dokae nekim drugim dokumentom
u skladu sa lanom 47.(5).
34
Treba, meutim, napomenuti da, kao to je jasno vidljivo iz odluke o upuivanju zahtjeva,
sporne razlike u zakonodavstvu u toku glavnog postupka nisu se odnosile na opseg bilansne
pozicije koja je obuhvaena ekonomskim zahtjevom, odnosno na opseg rauna dobiti i gubitka
iskazanog u bilansu. I njemako i maarsko zakonodavstvo propisuju da na toj poziciji treba
uzeti u obzir dobit ili gubitak finansijske godine i isplatu dividendi. Meutim, ovi zakoni se
razlikuju po tome to maarski zakon zabranjuje isplatu dividendi ili prenos dobiti ukoliko bi to
za posljedicu imalo negativan rezultat u bilansu, dok njemaki zakon to ne zabranjuje, a
naroito ne u situaciji kada se radi o podrunici kakva je Hochtief Solutions AG, koje je vezana
za svoje matino drutvo ugovorom o prenosu dobiti.
35
Dakle, ta razlika u zakonodavstvu tie se injenice da, za razliku od maarskog zakona, njemaki
zakon ne ograniava mogunost matinog drutva da odlui da preuzme dobit koju je ostvarila
njegova podrunica, ak i kada bi to za posljedicu imalo negativan rezultat na raunu dobiti i
gubitka u bilansu, meutim, ne zahtijeva da se taj prenos dobiti i obavi.
36
Prema tome, mora se konstatirati da nacionalni sud svojim pitanjem nastoji saznati mora li se
lan 47. Direktive 2004/18 tumaiti na nain da je u situacijama, kada privredni subjekt nije u
stanju zadovoljiti minimalnu razinu ekonomskog i finansijskog stanja koji je naveden u
ekonomskom zahtjevu zbog ugovora prema kojem privredni subjekt sistematski vri prenos
dobiti svom matinom drutvu, dovoljno da se taj privredni subjekt moe osloniti na kapacitete
drugog tijela u skladu sa lanom 47.(2), ili mu se pak mora odobriti da svoje ekonomsko stanje
dokae drugim odgovarajuim dokumentom, u skladu sa lanom 47.(5), s obzirom na injenicu
da je takav ugovor odobren bez ogranienja zakonom drave lanice u kojoj privredni subjekt
ima nastan, dok bi prema zakonu drave lanice u kojoj je nastanjen ugovorni organ to bilo
dozvoljeno samo pod uslovom da takav prenos dobiti nee za posljedicu imati negativan
rezultat na raunu dobiti i gubitka u bilansu.
37
ini se da je, u takvoj situaciji, injenica da podrunica nije u stanju zadovoljiti minimalnu razinu
ekonomskog i finansijskog stanja koja je definirana u odnosu na odreeni aspekt bilansa, u
konanoj analizi, posljedica odluke matinog drutva da od svoje podrunice sistematski
preuzima svu njenu dobit, a ne rezultat razlika u zakonima.
38
U takvoj situaciji, takva podrunica ima samo opciju koju joj nudi lan 47.(2) Direktive 2004/18,
da se osloni na ekonomsko i finansijsko stanje drugog tijela tako to e predoiti obeanje tog
tijela da e mu staviti na raspolaganje neophodna sredstava. Jasno je da je ovakva opcija
naroito prikladna za tu situaciju, budui da matino drutvo samo po sebi, moe, popraviti
injenicu da je svoju podrunicu dovelo u situaciju da ne moe zadovoljiti minimalnu razinu
kapaciteta.
39
Odgovor na tree pitanje je, dakle, da se lan 47. Direktive 2004/18 mora tumaiti na nain da,
kada privredni subjekt ne moe zadovoljiti minimalnu razinu ekonomskog i finansijskog stanja,
koja zahtijeva da rezultat rauna dobiti i gubitka u bilansu kandidata ili ponuaa ne moe biti
negativan u vie od jedne godine u protekle tri zakljuene finansijske godine, zbog ugovora
prema kojem taj privredni subjekt mora sistematski prebacivati dobit svome matinom
drutvu, taj privredni subjekt nema drugog naina da zadovolji minimalnu razinu kapaciteta
248
osim da se osloni na kapacitete drugog tijela, u skladu sa lanom 47.(2). U tom smislu nebitno
je to se zakonodavstvo drave lanice u kojoj privredni subjekt ima nastan i drave lanice u
kojoj je nastanjen ugovorni organ razlikuju u smislu da je takav ugovor odobren, bez
ogranienja, u prvoj dravi lanici dok je prema zakonodavstvu druge drave lanice to mogue
samo pod uslovom da prenos dobiti ne proizvede negativan rezultat na raunu dobiti i gubitka
u bilansu.
Trokovi
40
Na osnovu navedenog, Sud (Sedmo vijee) donosi odluku:
1.
lanovi 44.(2) i 47.(1)(b) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijea od

31.3.2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o
javnim nabavkama robe i ugovorima o javnim uslugama moraju se tumaiti na nain da
ugovorni organ moe zahtijevati minimalnu razinu ekonomskog i finansijskog stanja
referiranjem na jedan ili vie aspekata bilansa, pod uslovom da su ti aspekti takvi da
pruaju informacije o takvom poloaju privrednog subjekta te da je ta razina
prilagoena veliini dotinog ugovora po tome to predstavlja objektivno pozitivan
pokazatelj postojanja dostatne ekonomske i finansijske osnove za izvoenje ugovora,
ne insistirajui, meutim, na razini koja je vea od one koja je razumno neophodna za
tu svrhu. Zahtjev minimalne razine ekonomskog i finansijskog stanja ne moe se, u
naelu, zanemariti samo zato to se ta razina odnosi na aspekt bilansa u vezi sa kojim
mogu postojati razlike u zakonima razliitih drava lanica.
2.
lan 47. Direktive 2004/18 mora se tumaiti na nain da kada privredni subjekt nije u
stanju ispuniti minimalnu razinu ekonomskog i finansijskog stanja, koja podrazumijeva
da raun dobiti i gubitka kandidata ili ponuaa ne smije biti negativan vie od jedne
godine u toku posljednje tri zakljuene finansijske godine, zato to prema sporazumu
taj privredni subjekt sistematski prenosi svoju dobit svojoj matinoj kompaniji, onda
taj privredni subjekt nema drugog naina da ispuni te zahtjeve nego da se osloni na
kapacitete drugog tijela, u skladu sa lanom 47.(2). Nebitno je, u tom smislu, da se
zakonodavstvo drave lanice u kojoj taj privredni subjekt ima nastan i drave lanice u
kojoj je nastanjen ugovorni organ razlikuju u tome to je takav sporazum odobren, bez
ogranienja, prema zakonodavstvu prve drave lanice, dok, prema zakonodavstvu
druge, isti moe biti odobren samo pod uslovom da prenos dobiti ne proizvodi
negativan rezultat na raunu dobiti i gubitka u bilansu.
249
C-368/10 Commission protiv Netherlands

10. maj 2012. (*)
(Propust drave lanice da ispuni obaveze Direktiva 2004/18/EZ postupci za dodjelu
ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama roba i ugovora o javnim nabavkama
usluga ugovor za nabavku, ugradnju i odravanje automata za toenje toplih napitaka i
nabavku zaliha aja, kafe i drugih sastojaka lan 23.(6) i 23.(8) tehnike specifikacije
lan 26. uslovi za izvoenje ugovora lan 53.(1) kriteriji za dodjelu ugovora
ekonomski najpovoljnija ponuda proizvodi organske poljoprivredne proizvodnje i potene
trgovine koritenje oznaka kod formuliranja tehnikih specifikacija i kriterija za dodjelu
lan 39.(2) koncept dodatne informacije lan 2. naela za dodjelu ugovora naelo
transparentnosti lan 44.(2) i 48. provjera podobnosti i izbora uesnika minimalna
razina tehnikih ili strunih sposobnosti usklaenost sa kriterijima odrive javne nabavke i
drutveno odgovornog poslovanja)
TUBA zbog neispunjenja obaveza iz lana 258. Ugovora o funkcioniranju Evropske unije,
podnesena 22.7.2010. godine.
Evropska komisija, koju zastupaju C. Zadra i F. Wilman, u svojstvu zastupnika, sa adresom u
Luksemburgu,
podnositelj predstavke,
protiv
Kraljevine Nizozemske, koju zastupaju C. Wissels i M. de Ree, u svojstvu zastupnika,
tuena strana,
SUD (Tree vijee),
u sastavu K. Lenaerts, predsjednik Vijea, R. Silva de Lapuerta, E. Juhsz, G. Arestis i D. vby
(izvjestitelj), sudije,
Nezavisni odvjetnik: J. Kokott,
Registrar: M. Ferreira, glavni administrator
nakon sasluanog miljenja Nezavisnog odvjetnika, na raspravi odranoj 15.12.2011.
donosi sljedeu
Presudu
1
Svojom predstavkom Evropska komisija od Suda trai da proglasi da je zato to je, u postupku
natjeaja za javni ugovor za nabavku i upravljanje automatskim aparatima za kafu, koji je bio
predmetom obavjetenja o nabavkama objavljenom u Slubenom glasniku Evropske unije
16.8.2008., pokrajina Sjeverna Holandija:
250
uvrstila u tehnike specifikacije uslov kojim zahtijeva Max Havelaar i EKO oznake ili bilo
koje druge oznake koje se temelje na slinim ili istim kriterijima;
kod procjene sposobnosti subjekata, koristila kriterije i dokaze koji se odnose na odrive
nabavke i drutveno odgovorno poslovanje, i
kod formuliranja kriterija za dodjelu ugovora, ukljuila reference na Max Havelaar i/ili
EKO oznake ili bilo koje druge oznake koje se temelje na istom kriteriju,
Kraljevina Holandija propustila da ispuni svoje obaveze iz lana 23.(6) i (8), lana 2., lana
44.(2), lana 48.(1) i (2) i lana 53.(1) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijea od
31. marta 2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o
javnim nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama (Slubeni glasnik 2004 L 134, str. 114,
ispravka Slubenog lista 2004 L 351, strana. 44), koja je dopunjena Uredbom Komisije (EZ) br.
1422/2007 od 4. decembra 2007. (Slubeni glasnik 2007 L 317, str. 34) (Direktiva 2004/18).
I Pravni okvir
2
Direktiva 2004/18 u svojoj preambuli, izmeu ostalog, navodi sljedee:

(2)
Dodjela ugovora sklopljenih u dravi lanici u ime drave, regionalnih ili lokalnih vlasti i
drugih tijela javnog prava, podlijee potivanju naela Ugovora, a naroito naela
slobode kretanja roba, naela slobode poslovnog nastana i naela slobode pruanja
usluga, te naelima koja iz toga proizlaze kao to je naelo jednakog tretmana, naelo
zabrane diskriminacije, naelo uzajamnog priznavanja, naelo srazmjernosti, te naelo
transparentnosti. Meutim, za ugovore o javnim nabavkama iznad odreene vrijednosti,
poeljno je izraditi, na razini Zajednice, odredbe o koordinaciji nacionalnih postupaka za
dodjelu takvih ugovora koji su utemeljeni na ovim naelima kako bi se osigurao njihov
uinak i kako bi se zajamilo da se javne nabavke otvore za natjeaj. Ove bi se
koordinirajue odredbe stoga trebale tumaiti u skladu s gore navedenim pravilima i
naelima, ali i s ostalim pravilima Ugovora.
...
(5)
Temeljem lana 6. Ugovora [EZ] [koji odgovara lanu 11. TFEU], zahtjevi za zatitu okolia
moraju se ugraditi u definiciju i provedbu politike i aktivnosti Zajednice navedene u lanu
3. tog ugovora [EZ] [koji, u sutini, odgovara lanovima 3. do 6. i lanu 8. UFEU], naroito
radi promoviranja odrivog razvoja. Ova direktiva, prema tome, pojanjava kako
ugovorni organi mogu doprinijeti zatiti okolia i promociji odrivog razvoja, ujedno
osiguravajui mogunost dobivanja najboljeg omjera cijene i kvalitete za svoje ugovore.
...
(29) Tehnike specifikacije koje sastavljaju javni kupci trebaju dozvoliti da javne nabavke budu
otvorene za trino natjecanje. U tom smislu, mora biti mogue predati ponude koje
odraavaju raznolikost tehnikih rjeenja. Prema tome, mora biti mogue sastaviti
tehnike specifikacije u smislu funkcionalnosti i zahtjeva, a ukoliko se navodi referenca
na evropske norme ili, u odsustvu takvih normi, referenca na nacionalne norme,
ugovorni organi moraju razmotriti ponude koje su zasnovane na ekvivalentnim
rjeenjima. Ponuaima treba dozvoliti da ekvivalentnost potkrijepe bilo kojim
dokazima. Ugovorni organi moraju biti u mogunosti podastrijeti razlog za odluku da u
datom sluaju ne postoji ekvivalentnost. Ugovorni organi koji ele definirati ekoloke
zahtjeve za tehnike specifikacije datog ugovora mogu navesti ekoloke karakteristike,
poput zadane metode proizvodnje i/ili odreene ekoloke uinke grupe proizvoda ili
usluga. Oni mogu, ali nisu obavezni, koristiti odgovarajue specifikacije koje su definirane
u ekolokim oznakama, poput Evropske ekoloke oznake, (multi)nacionalne ekoloke
251
oznake ili bilo koje druge ekoloke oznake pod uslovom da su zahtjevi za oznaku
sastavljeni i usvojeni na temelju naunih informacija koristei postupke u kojima mogu
uestvovati interesne grupe poput vladinih tijela, potroaa, proizvoaa, distributera i
ekolokih organizacija, i pod uslovom da je oznaka dostupna i raspoloiva svim
zainteresiranim stranama. Tehnike specifikacije bi trebale biti jasno navedene tako da
svi ponuai znaju to obuhvataju zahtjevi koje su postavili ugovorni organi.
...
(33) Uslovi izvoenja ugovora usklaeni su sa ovom direktivom pod uslovom da nisu direktno
ili indirektno diskriminirajui i da su navedeni u obavjetenju o nabavkama ili u
ugovornim dokumentima. Oni mogu biti namijenjeni, naroito, da daju prednost
praktinoj obuci na radnom mjestu, zapoljavanju ljudi koji imaju posebnih potekoa da
se integriraju, borbi protiv nezaposlenosti ili zatiti okolia. Na primjer, mogu se, izmeu
ostalog, navesti zahtjevi koji su primjenjivi tokom izvoenja ugovora da se
zapoljavaju osobe koje su dugo na birou za zapoljavanje ili da se provode mjere obuke
za nezaposlene ili mlade osobe, da se postupa u skladu sa odredbama osnovnih
konvencija Meunarodne organizacije rada (engl. International Labour Organisation ILO), ukoliko takve odredbe nisu provedene u okviru domaeg zakona, i da se zaposli vie
lica sa invaliditetom nego to to trai domae zakonodavstvo.
...
(39) Provjera podobnosti ponuaa u otvorenim postupcima i kandidata u ogranienim i
pregovarakim postupcima s objavom obavjetenja o ugovoru i u konkurentskom
dijalogu, i njihov odabir trebali bi biti provedeni u transparentnim uslovima. U tu bi svrhu
trebalo navesti nediskriminirajue kriterije kojima se ugovorni organi mogu koristiti pri
odabiru ponuaa u natjeaju kao i sredstava koja privredni subjekti mogu koristiti da
dokau da su zadovoljili te kriterije. U istom duhu transparentnosti, od ugovornog organa
bi se trebalo zahtijevati da, im je ugovor otvoren za trino natjecanje, naznai kriterije
odabira kojima e se sluiti i razinu odreenih sposobnosti koje moe ili ne mora
zahtijevati od privrednih subjekata prije nego ih primi u postupak nabavke.
...
(46) Ugovore bi trebalo dodjeljivati na temelju objektivnih kriterija koji osiguravaju potivanje
naela transparentnosti, zabrane diskriminacije i jednakog tretmana i koji jame da su
ponude procijenjene u uslovima trinog natjecanja. Prema tome, primjereno je dozvoliti
primjenu samo dva kriterija za dodjelu ugovora: kriterij najnie cijene i ekonomski
najpovoljnije ponude.
Kako bi se osiguralo potivanje naela jednakog tretmana kod dodjele ugovora, primjereno je
propisati obavezu osiguravanja nune transparentnosti, koja je uspostavljena sudskom
praksom i kojom e se osigurati da su svi ponuai razumno informirani o kriterijima i
rjeenjima koja e se primjenjivati u cilju utvrivanja ekonomski najpovoljnije ponude.
Stoga je ugovorni organ duan pravovremeno naznaiti kriterije za dodjelu ugovora i
teinu svakog od tih kriterija kako bi ponuai bili valjano upoznati s istim prilikom
pripreme svojih ponuda. ...
Ako ugovorni organi izaberu da ugovor dodjele ekonomski najpovoljnijoj ponudi, tada su
duni ocjenjivati ponude s ciljem utvrivanja koja od ponuda nudi najbolji omjer cijene i
kvalitete. Da bi to uradili, trebaju utvrditi ekonomske kriterije i kriterije kvalitete koji,
posmatrano u cjelini, moraju omoguiti ugovornom organu da utvrdi koja od ponuda je
ekonomski najpovoljnija. Utvrivanje ovih kriterija ovisi o predmetu ugovora jer ti
kriteriji moraju omoguiti procjenu razine uinka i omjera cijene i kvalitete koju svaka od
ponuda nudi u svjetlu predmeta ugovora.
252
Da bi se zajamio jednak tretman, kriteriji za dodjelu ugovora trebali bi omoguiti objektivno

usporeivanje i ocjenjivanje ponuda. Ako su ovi uslovi ispunjeni, ekonomski i kvalitativni
uslovi za dodjelu ugovora, kao to su ispunjavanje ekolokih zahtjeva, mogu omoguiti
ugovornim organima da zadovolje potrebe dotine javnosti, kako je navedeno u
specifikacijama ugovora. Pod istim uslovima, ugovorni organ moe koristiti kriterije s
ciljem udovoljavanja socijalnim zahtjevima, odgovarajui na odreene potrebe naroito
ugroenih grupa ljudi koje su definirane u specifikacijama ugovora u koje spadaju oni
koji primaju/koriste radove, robe i usluge koje su predmetom ugovora.
3
Prema lanu 1.(2)(c) Direktive 2004/18, ugovori o javnim nabavkama su javni ugovori koji nisu
navedeni u taki (b) tog podstava, a iji je predmet kupovina, uzimanje u najam, davanje u
zakup, kupovina na otplatu sa ili bez opcije kupnje proizvoda, a koji takoer obuhvata popratne
poslove postavljanja i instalacije, kao dio ugovora o javnim nabavkama robe. Prema lanu 7. te
direktive, direktiva je primjenjiva na takve ugovore, osim kada su isti dodijeljeni u oblasti
odbrane ili ako ih dodjeljuje centralni nabavni organ, i ija se vrijednost, bez poreza na dodanu
vrijednost, procjenjuje na iznos koji je jednak ili vei od 206,000 Eura, a koje dodjeljuje
ugovorni organ koji nije obuhvaen Aneksom IV direktive. Taj se prilog ne odnosi na pokrajine u
sluaju Kraljevine Nizozemske.
lan 2. Direktive 2004/18 propisuje:

Naela dodjele ugovora
Stav 1.(b) Aneksa VI Direktive 2004/18 definira koncept tehnike specifikacije, u sluaju
ugovora o javnim nabavkama, kao specifikaciju u dokumentu koji definira potrebne
karakteristike proizvoda ... kao to su razine kvalitete, uticaj na okoli, dizajn svih zahtjeva ... i
ocjenu usklaenosti, uinak, koritenje proizvoda, sigurnost ili dimenzije, ukljuujui i zahtjeve
koji su bitni za proizvod u smislu imena pod kojim se proizvod prodaje, terminologije, simbola,
testiranja i naina testiranja, pakovanja, oznaavanja i oznaka (etiketa), uputa za koritenje,
procesa proizvodnje i naina i procedura za ocjenu usklaenosti.
lan 23. te direktive propisuje:

1.
Tehnike specifikacije, kako su definirane u taki 1. Aneksa VI, moraju se navesti u
ugovornoj dokumentaciji
2.
Tehnike specifikacije moraju osigurati jednak pristup svim ponuaima i ne smiju
stvarati neopravdane prepreke za otvaranje javne nabavke trinom natjecanju.
3.
... tehnike se specifikacije formuliraju:
...
b)
ili u vidu izvedbenih ili funkcionalnih zahtjeva; potonji mogu ukljuivati ekoloke
karakteristike. Meutim, takvi parametri moraju biti dovoljno precizni da ponuaima
omogue da utvrde predmet ugovora, a ugovornim organima da dodijele ugovor;
...
6.
Ako ugovorni organi odrede ekoloke karakteristike u vidu izvedbenih ili
funkcionalnih zahtjeva, kako je navedeno u stavu 3.(b), mogu se koristiti detaljnim
specifikacijama ili, po potrebi, njihovih dijelovima, kako je definirano evropskim i
253
(multi)nacionalnim ekolokim oznakama ili bilo kojim drugim ekolokim oznakama, pod
uslovom:
da su te specifikacije prikladne za definiranje karakteristika roba i usluga koje su predmet

ugovora,
da su zahtjevi za oznaku sastavljeni na temelju naunih informacija,
da su eko-oznake usvojene u postupku u kojem mogu uestvovati sve interesne grupe

kao to su vladina tijela, potroai, proizvoai, distributeri i ekoloke organizacije, i,
da su dostupne svim zainteresiranim stranama.
Ugovorni organi mogu naznaiti da e se smatrati da proizvodi i usluge koji nose ekoloku
oznaku udovoljavaju tehnikim specifikacijama navedenim u ugovornim dokumentima; oni
moraju prihvatiti bilo koji drugi prikladan dokaz kao to su tehniki dosje proizvoaa ili
izvjetaj s testiranja koje je provelo priznato tijelo.
...
8.
Osim ako je to opravdano predmetom ugovora, tehnike specifikacije nee sadravati
reference na odreenu izradu ili izvor ili na odreeni postupak ili na robne igove, patente,
tipove ili odreeno porijeklo ili proizvodnju u smislu da daje prednost ili eliminira odreena
preduzea ili odreene proizvode. Takva referenca je doputena samo u iznimnim sluajevima,
kada nije mogue dati dovoljno precizan i razumljiv opis predmeta ugovora u skladu sa
stavovima 3. i 4.; takva referenca mora biti popraena rijeima ili ekvivalent(an).
7

Uslovi za izvoenje ugovora
Ugovorni organi mogu utvrditi posebne uslove vezanje za izvrenje ugovora pod uslovom da su
oni u skladu sa pravom Zajednice i da su navedeni u obavjetenju o nabavkama ili u
specifikacijama. Uslovi koji ureuju izvoenje ugovora mogu se naroito odnositi na socijalna i
ekoloka pitanja.
lan 39.(2) Direktive 2004/18 navodi:

Pod uslovom da su zatraene pravovremeno, ugovorni organi ili nadleni odjeli duni su
dostaviti dodatne informacije vezane uz specifikacije i sve druge popratne dokumente
najkasnije est dana prije roka utvrenog za dostavu ponuda.
lan 44.(1) Direktive 2004/18, naslovljen Provjera podobnosti i izbora uesnika i dodjele
ugovora, propisuje da e ugovorni organi, nakon to provjere podobnost ponuaa koji nisu
eliminirani u skladu sa kriterijima koji se tiu, izmeu ostalog, strunog i tehnikog znanja ili
sposobnosti navedenih u lanu 48. direktive dodijeliti ugovore na temelju kriterija sutinski
navedenih u lanu 53. te direktive. Prema lanu 44.(2) direktive:
Ugovorni organi mogu traiti od kandidata i ponuaa da zadovolje minimalne razine
sposobnosti u skladu sa lanovima 47. i 48.
Opseg informacija navedenih u lanovima 47. i 48. i minimalne razine sposobnosti potrebne za
odreeni ugovor moraju biti vezane za i srazmjerne predmetu ugovora.
...
10
lan 48.(1) Direktive 2004/18, koji nosi naslov Tehnike i/ili strune sposobnosti:
254
Tehnike i/ili strune sposobnosti privrednih subjekata procjenjuju se i ispituju u skladu sa

stavovima 2. i 3.
11
Prema lanu 48.(2), tehnike sposobnosti privrednih subjekata mogu biti dokazane jednim ili
vie sljedeih elemenata, ovisno o vrsti prirodi, koliini ili vanosti i upotrebi radova, roba ili
usluga. to se tie ugovora o javnim nabavkama robe, take (a)(ii), (b) do (d) i (j) te odredbe
odnose se na sljedee elemente:
dostavljanje popisa najznaajnijih radova izvrenih u protekle tri godine;
naznaka o tehniarima ili tehnikim tijelima koja su uestvovala u tim radovima, a koja
ne pripadaju direktno preduzeu, a naroito oni koji su bili odgovorni za kontrolu
kvalitete;
opis tehnikih postrojenja i mjera koje je dobavlja koristio da osigura kvalitetu i

postrojenja koje preduzee koristi za prouavanje i istraivanje;
ako su proizvodi ili usluge koje treba isporuiti sloene ili, izuzetno, ako se isti trae u
posebne namjene, ugovorni organi provode, ili se u njihovo ime provodi, provjera
proizvodnih kapaciteta dobavljaa i, po potrebi, sredstava koja su mu dostupna za
prouavanje i istraivanje, kao i mjera kontrole kvalitete koje e dobavlja koristiti;
kad su u pitanju proizvodi koji su predmetom nabavke, dostavljaju se uzorci, opisi i/ili
fotografije ili potvrde kojima se potvruje usklaenost proizvoda sa odreenim
specifikacijama ili normama.
12
Prema ranije pomenutom lanu 48.(6), ugovorni organ duan je navesti, u obavjetenju ili u
pozivu za dostavljanje ponuda, koje reference iz stava 2. eli primiti.
13

Kriteriji dodjele ugovora
1.
a)
... [K]riteriji na kojima ugovorni organi temelje dodjelu javnih ugovora su:
kada se ugovor dodjeljuje ponudi koja je, s take gledita ugovornog organa, ekonomski
najpovoljnija, razni kriteriji vezani za predmet dotinog ugovora o javnim nabavkama, na
primjer, kvaliteta, cijena, tehnike prednosti, estetske i funkcionalne karakteristike,
ekoloke karakteristike, tekui trokovi, ekonominost, servisiranje nakon kupovine i
tehnika pomo, datum isporuke ili rok zavretka radova;
...
II Pozadina tube
A Obavjetenje o ugovoru
14
Dana 16. augusta 2008., na zahtjev pokrajine Sjeverna Holandija (Noord Holland) u
Nizozemskoj, u Slubenom glasniku Evropske unije objavljen je poziv na natjeaj za javnu
nabavku i upravljanje automatskim aparatima za kafu, poevi od 1.1.2009. (poziv na
natjeaj).
15
Odjeljak II, taka 1.5 tog poziva na natjeaj opisuje kako slijedi:
Pokrajina Sjeverna Holandija sklopila je ugovor za upravljanje automatima za kafu. Taj ugovor
istie 1.1.2009. Pokrajina namjerava zakljuiti novi ugovor od 1.1.2009. putem evropskog
postupka javnog natjeaja. Vaan aspekt ugovora je elja pokrajine Sjeverne Holandije da
255
povea upotrebu proizvoda organske poljoprivredne proizvodnje i potene trgovine u

automatima za kafu.
16
Odjeljak III, taka 1. poziva na natjeaj navodi uslove koji se odnose na ugovor. U taki 1.4 ovog
odjeljka koja nosi naslov Drugi posebni uslovi za izvoenje ugovora, nakon informacija o
depozitima i garancijama, glavnim uslovima finansiranja i plaanja, te zahtjevima koji se odnose
na pravni oblik odnosa sa kooperantima, navedeno je da isti nisu potrebni.
17
U odjeljku IV, taka 2.1 poziva na natjeaj se navodi da e se ugovor dodijeliti ekonomski
najpovoljnijoj ponudi. Iz take 3.4 istog odjeljka proizlazi da je rok za dostavu ponuda
26.9.2008. u 12 sati.
B Specifikacije
18
Poziv na natjeaj se poziva na specifikacije pod naslovom Poziv za dostavljanje ponuda, od

11.8.2008.(specifikacije).
19
Pod naslovom Kontekst ugovora, podtaka 1.3 specifikacije, u svom prvom stavu, ponavlja
sadraj take 1.5 odjeljka II poziva na natjeaj. Drugi stav te podtake navodi sljedee:
Ponude e se ocjenjivati na temelju kvalitativnih i ekolokih kriterija i na temelju cijene.
20
Podtaka 1.4 specifikacije opisuje sadraj ugovora u saetom obliku, kako slijedi:
Pokrajina Sjeverna Holandija raspisuje natjeaj za nabavku, ugradnju i odravanje
poluautomatskih (potpuno funkcionalnih) aparata za pripremu toplih i hladnih napitaka, po
osnovu najma. Pokrajina Sjeverna Holandija takoer raspisuje natjeaj za nabavku sastojaka za
aparate ... Odrivost i funkcionalnost su veoma vani aspekti.
21
Prema odjeljku 1.5 specifikacije, dotini ugovor bi se zakljuio na period od tri godine, sa
mogunou produenja na jo godinu dana.
22
Alternativne ponude u skladu sa podtakom 3.4 specifikacije, koje se odnose na uslove za

registraciju ponuda, nisu prihvaene. Zainteresirane strane i ponuai duni su ispitati sve bitne
trine uslove, izmeu ostalog, dostaviti pitanja ugovornom organu, koji je duan dostaviti
odgovore u okviru dodatnih informacija.
23
Dodatne informacije su definirane u odjeljku 5. podtake 2.3 specifikacija kao dokument koji
sadri odgovore na pitanja koje su zainteresirane strane postavile uz eventualne izmjene i
dopune specifikacija ili drugih ugovornih dokumenata, a isti predstavlja sastavni dio
specifikacija i ima prednost u odnosu na njihove druge dijelove, ukljuujui i anekse. U
odjeljcima 3. i 5. te podtake je takoer navedeno da e dodatne informacije biti objavljene na
internet stranici javnog natjeaja pokrajine Sjeverne Holandije, a da e sve zainteresirane
strane dobiti obavjetenje elektronskom potom im odgovori budu objavljeni na internet
stranici.
24
Podtaka 4.4 specifikacije naslovljena je Uslovi podobnosti/minimalni uslovi. Ti uslovi su

definirani u uvodnom dijelu specifikacija kao uslovi koje ponua mora ispuniti da bi njegova
ponuda bila uzeta u razmatranje i istaknuti su ili kao osnova za eliminaciju ili kao minimalni
uslovi.
25
Odjeljci od 1. do 5. prethodno pomenute podtake 4.4 tiu se prometa, osiguranja od

profesionalne odgovornosti, iskustva ponuaa, zahtjeva kvalitete i ocjene zadovoljstva
kupaca.
256
26
Odjeljak 4. prethodno pomenute podtake 4.4, koja nosi naslov Zahtjevi kvalitete u svojoj
taki 2. navodi sljedee:
U kontekstu odrive nabavke i drutveno odgovornog poslovanja pokrajina Sjeverna Holandija
zahtijeva da dobavlja ispuni kriterije odrive nabavke i drutveno odgovornog poslovanja.
Kako ispuniti kriterij odrive nabavke i drutveno odgovornog poslovanja? Neophodno je,
takoer, navesti kako to dobavlja doprinosi unapreenju odrivosti trita kafe i ekoloki,
socijalno i ekonomski odgovornoj proizvodnji kafe
27
Taj zahtjev je ponovljen i u odjeljku 6., u posljednjoj taki iste podtake 4.4, koja, izmeu
ostalog sadri saetak Zahtjeva kvalitete koji glasi:
11.
Odrive nabavke i [drutveno odgovorno poslovanje: eliminatorni kriterij].
28
Naslov Minimalni zahtjev 1: Raspored zahtjeva, odjeljak 1. podtake 5.2 specifikacija poziva se
na zasebni Aneks i zahtijeva od ponuaa da se pridravaju rasporeda zahtjeva, kako je
navedeno u aneksu.
29
Aneks A uz specifikacije, naslovljen Raspored zahtjeva sadri, izmeu ostalog, sljedee stavke:
31
Pokrajina Sjeverna Holandija koristi oznake Max Havelaar i EKO za kafu i aj. ... [Ocjena:]
zahtjev [.]
...
35
30
Po mogunosti, sastojci bi trebali biti u skladu sa oznakama EKO i/ili Max Havelaar. ...
[Maksimalno] 15 [stav. Ocjena:] preferirano[.]
Prema prilozima i opem rasporedu specifikacija, ta taka 35. odnosi se na odreene sastojke
koji se koriste za pripremu napitaka s izuzetkom aja i kafe, kao to su mlijeko, eer i kakao
(sastojci).
C Dodatna obavjetenja
31
Dana 9.9.2008. pokrajina Sjeverna Holandija objavila je stavke 11. i 12. dodatnih obavjetenja
vezanih za podtaku 2.3 specifikacija. Te stavke se odnose na pitanje u vezi sa takama 31. i 35.
Aneksa A uz specifikaciju, koja glasi: Moemo li pretpostaviti, u vezi s navedenim oznakama, da
se primjenjuju one ili njihov ekvivalent[?] Ugovorni organ je odgovorio na sljedei nain:
00011 ... [stav] 31 ...
...
U mjeri u kojoj su kriteriji ekvivalentni ili identini.
00012 ... [stav] 35 ...
...
Sastojci mogu imati oznaku koja se temelji na istim kriterijima.
32
Prema obavjetenju koje je objavljeno u Slubenom glasniku Evropske unije 24.12.2008.,

ugovor je dodijeljen nizozemskoj kompaniji Maas International.
D EKO i MAX HAVELAAR oznake
257
33
Prema tvrdnjama Komisije, koje Kraljevina Nizozemska u tom smislu nije pobijala, EKO i MAX
HAVELAAR oznake imaju sljedee karakteristike.
1.
EKO oznaka
34
Privatna oznaka Nizozemske, EKO, dodjeljuje se za proizvode koji su napravljeni od najmanje

95% sastojaka iz organske poljoprivredne proizvodnje. Oznakama upravlja fondacija koja je
uspostavljena prema nizozemskom graanskom pravu, iji je cilj promocija organske
poljoprivrede poput one obuhvaene, u injenino vrijeme u glavnom postupku, Uredbom
Vijea (EEZ) br. 2092/91 od 24.6.1991. o organskoj proizvodnji poljoprivrednih proizvoda i
oznaavanja tako proizvedenih poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda (SG 1991 L 198, str.
1), koja je izmijenjena Uredbom Vijea (EZ) br. 392/2004 od 24.2.2004.(SG 2004 L 65, str. 1)
(Uredba br. 2092/91) i borbi protiv prevara. Ta fondacija je odreena da bude nadleno tijelo
za provjeru usklaenosti s obavezama propisanim tom uredbom.
35
EKO je ig registriran u Uredu za harmonizaciju na unutranjem tritu (igovi i dizajn) (OHIM).

2.
MAX HAVELAAR oznaka
36
MAX HAVELAAR oznaka je takoer privatna oznaka koju dodjeljuje fondacija osnovana prema
nizozemskom graanskom pravu, u skladu s pravilima koja je utvrdila krovna meunarodna
organizacija, Fairtrade Labelling Organisation [Organizacija za oznaavanje potene trgovine]
(FLO). Koristi se u mnogim zemljama, ukljuujui i Nizozemsku.
37
Ova oznaka je namijenjena za promoviranje proizvoda iz potene trgovine i potvruje da su

proizvodi kojima je ta oznaka dodijeljena kupljeni od organizacija malih proizvoaa u
zemljama u razvoju, po fer cijenama i pod potenim uslovima. U tom smislu, dodjeljivanje te
oznake se temelji na potivanju etiri kriterija: cijena mora pokriti sve trokove; mora biti vea
od trine cijene; proizvodnja mora biti unaprijed finansirana i uvoznik mora imati dugoroni
poslovni odnos sa proizvoaima. FLO provodi i kontrolu i certifikaciju.
38
MAX HAVELAAR je takoer ig registriran u Uredu za harmonizaciju na unutranjem tritu

(OHIM).
III Prethodni postupak i postupak pred Sudom pravde
39
Komisija je Kraljevini Nizozemskoj uputila formalno obavjetenje 15.5.2009. Prema tom

obavjetenju, specifikacije koje je propisala pokrajina Sjeverna Holandija u kontekstu dotinog
ugovora predstavljaju krenje Direktive 2004/18 jer iste nameu MAX HAVELAAR i EKO oznake
ili oznake koje se temelje na usporedivim ili identinim kriterijima u odnosu na aj ili kafu koji
su predmetom nabavke, koristei ove oznake kao kriterij za dodjelu ugovora za sastojke i
ocjenjujui tehnike i strune sposobnosti ponuaa na osnovu kriterija podobnosti, koji ne
predstavlja dio zatvorenog sistema, koji u tom kontekstu direktiva propisuje.
40
Dopisom od 17.8.2009. Kraljevina Nizozemska je priznala da dotini ugovor sadri propuste u

vezi pomenutom direktivom, ali da oni, meutim, nisu stavili u nepovoljan poloaj odreene
privredne subjekte koji su eventualno bili zainteresirani, osporavajui brojne prigovore
Komisije.
41
Dana 3.11.2009. Komisija je Nizozemskoj uputila obrazloeno miljenje u kojem je ponovila

ranije prigovore, pozivajui Nizozemsku da poduzme neophodne mjere i postupi u skladu s
navedenim miljenjem u periodu od dva mjeseca od primitka istog.
42
Dopisom od 31.12.2009. drava lanica je osporavala osnovanost miljenja Komisije.
43
Slijedom toga, Komisija je odluila podnijetu ovu tubu.

258
44
Po naredbi predsjednika Suda od 11.2.2011. Kraljevini Danskoj je odobreno da intervenira u

prilog zahtjevu Kraljevine Nizozemske. Sainjena je zabiljeka o povlaenju te intervencije po
nalogu Treeg vijea Suda iz novembra 2011.
IV Tuba
45
Komisija svoju tubu temelji na tri prigovora.
46
Prvi i trei prigovor tiu se koritenja EKO i MAX HAVELAAR oznaka, prvo u kontekstu tehnikih
specifikacija spornog ugovora za nabavku kafe i aja, i drugo, u kontekstu kriterija za dodjelu
ugovora za nabavku sastojaka. Prvi prigovor se sastoji iz dva dijela, gdje prvi ukazuje na
povredu lana 23.(6) Direktive 2004/18, u vezi s koritenjem EKO oznaka, a drugi na povredu
lana 23.(8) te direktive u vezi sa koritenjem oznake MAX HAVELAAR. Trei prigovor se odnosi
na povredu lana 53.(1) direktive i temelji se na dva prigovora kojima Komisija tvrdi da potonja
odredba iskljuuje primjenu oznaka i da gore pomenute oznake nisu povezane sa predmetom
dotinog ugovora.
47
Drugi prigovor se odnosi na zahtjev da ponuai moraju potivati kriterije odrive nabavke i
drutveno odgovornog poslovanja. Prigovor je podijeljen na tri dijela, koji ukazuju na povredu
lana 44.(2), prvi podstav i lana 48. Direktive 2004/18, s obzirom da taj zahtjev ne odgovara
zahtjevima koji su vezani za predmet ugovora niti zahtjevima transparentnosti iz lana 2 te
direktive jer koncepti odrive nabavke i drutveno odgovornog poslovanja nisu bili dovoljno
jasni.
A Preliminarna zapaanja
1.
Primjenjivost Direktive 2004/18
48
Prije svega treba napomenuti da dotini ugovor, kojim se trai koritenje, pod zakup, i
odravanje automata za napitke i nabavka proizvoda koji su potrebni za njihov rad, predstavlja
ugovor o javnim nabavkama u smislu lana 1.(2) (c) Direktive 2004/18.
49
Drugo, Kraljevina Nizozemska ne osporava procjenu Komisije, koja je ugovor procijenila na

760.000 Eura. Stoga se mora konstatirati da se direktiva primjenjuje na ovaj ugovor u svjetlu
pragova propisanih u lanu 7. direktive.
2.
Razmatranje opsega zahtjeva i preferencije navedene u prvom i treem prigovoru
50
Strane se ne slau u pogledu znaenja zahtjeva i preferencije pomenutih u stavovima 31. i 35.
Aneksa A uz specifikaciju. Pozivajui se na ove stavove, Komisija tvrdi da se taj zahtjev i
preferencija, u kontekstu taaka 11. i 12. dodatnih objanjenja odnose na injenicu da se trai
da dotini proizvodi nose oznaku EKO i/ili MAX HAVELAAR, ili barem oznake koje se temelje na
ekvivalentnim ili identinim kriterijima. Suprotno tome, Kraljevina Nizozemska tvrdi da je oito,
prema odjeljku II, stav 1.5 poziva na natjeaj i podtaki 1.3 specifikacija da je ugovorni organ
traio ili izrazio preferenciju da se nabave proizvodi iz organske proizvodnje i potene trgovine,
te da je spominjanje tih oznaka ili ekvivalentnih oznaka samo ilustracija kriterija koji se moraju
zadovoljiti.
51
Prvo, valja konstatirati da se specifikacije ne mogu tumaiti na nain kako to predlae Kraljevina
Nizozemska.
52
U tom smislu, valja napomenuti da se opseg specifikacija mora odrediti prema perspektivi
potencijalnih ponuaa, budui da je cilj postupka za dodjelu ugovora o javnim radovima, koji
je propisan Direktivom 2004/18, upravo da se potencijalnim ponuaima nastanjenim u
Evropskoj uniji zajami pristup javnim ugovorima koji su im od interesa (vidi predmet C-220/05
Auroux i drugi [2007] ECR I-385, stav 53.). Dakle, u ovom sluaju, potencijalni ponuai nisu
259
mogli shvatiti specifikacije nikako drugaije nego da se iste odnose na posjedovanje pomenutih
oznaka u kontekstu zahtjeva ili pomenute preferencije.
53
Taj zahtjev i preferencija su izraeni u Aneksu uz specifikacije, koji sadri Raspored zahtjeva
kojeg se, prema podtaki 5.2, odjeljak 1. specifikacija, potencijalni ponuai moraju pridravati,
kako je predvieno. Take 31. i 35. tog rasporeda tiu se izriito i bez iznimke EKO i MAX
HAVELAAR oznaka, iskljuujui sve alternative, koje su svakako zabranjene prema podtaki 3.4
specifikacija. U takvim okolnostima, ne moe se prihvatiti da je namjera reference, koja nije bila
jasna, a prema kojoj je vaan aspekt nastojanje pokrajine Sjeverne Holandije da povea
upotrebu proizvoda iz organske proizvodnje i potene trgovine u automatima za kafu, koji se
nalazi u odjeljku II, taka 1.5 poziva na natjeaj i podtake 1.3 specifikacija, odnosno, koja nije
dijelom ugovorne dokumentacije koja se bavi zahtjevima ili preferencijama ugovornog organa,
bila takva da pomenutim zahtjevima i preferencijama aludira na generiku prirodu dotinih
proizvoda kao organskih ili proizvoda iz potene trgovine.
54
Drugo, kasnija pojanjenja u takama 11. i 12. dodatnih objanjenja, prema kojima je pozivanje
na EKO i MAX HAVELAAR oznake unutar zahtjeva i preferencija takoer obuhvata ekvivalentne
oznake, odnosno one koje se temelje na identinim ili usporedivim kriterijima za dodjelu, ne
mogu se uzeti u obzir prema lanu 39.(2) Direktive 2004/18.
55
Iako, kako navodi nezavisni odvjetnik u stavu 71. svog miljenja, dodatne informacije o
specifikacijama i dodatnoj dokumentaciji, koji se spominju u toj odredbi, mogu pojasniti
odreene take ili dati odreene podatke, one ne mogu promijeniti, ak ni putem korekcija,
znaenje bitnih ugovornih uslova u koje spadaju i tehnike specifikacije i kriteriji za dodjelu, jer
su ti zahtjevi formulirani u specifikacijama na koje se dotini privredni subjekti legitimno
oslanjaju kod odluivanja o tome hoe li pripremiti ponudu ili e, s druge strane, odluiti da ne
uestvuju u dotinom postupku nabavki. To takoer proizlazi iz koncepta dodatne informacije
iz lana 39.(2), kao i iz kratkog vremenskog razdoblja, odnosno est dana, koliko moe protei
od dana dostave ove informacije i isteka roka za zaprimanje ponuda, u skladu sa tom
odredbom.
56
U tom smislu, i naelo jednakog postupanja i naelo transparentnosti, koje proizlazi iz njega,
zahtijevaju da predmet svakog ugovora i kriteriji za dodjelu budu jasno definirani ve na
samom poeku postupka dodjele (vidi u tom smislu predmet C-299/08 Komisija protiv
Francuske [2009] ECR I-11587, stavovi 41. i 43.).
57
Dakle, mora se konstatirati da su ugovorni dokumenti koji utvruju predmet i kriterije za

dodjelu dotinog ugovora zahtijevali, prvo, da kafa i aj koji se nabavljaju nose oznaku EKO i
MAX HAVELAAR i, drugo, izrazili su elju da sastojci koji se nabavljaju nose istu oznaku.
B Prvi prigovor, kojim se navodi povreda lana 23.(6) i (8) Direktive 2004/18 u vezi s tehnikim
specifikacijama za kafu i aj koji su predmetom nabavke
58
Prvi prigovor Komisije odnosio se na zahtjev pomenut u taki 31. Aneksa A uz specifikaciju, koji
kae da pokrajina Sjeverna Holandija koristi oznaku kvalitete MAX HAVELAAR i EKO za kafu i
aj.
1.
Prvi prigovor Komisije kojim se navodi povreda lana 23.(6) Direktive 2004/18 zbog
upotrebe EKO oznaka u tehnikim specifikacijama za kafu i aj koji su predmetom nabavke.
a)
59
Izjanjenja strana
U prvom dijelu prigovora Komisija tvrdi, u sutini, da zahtjev da kafa i aj trebaju nositi EKO
oznaku ili ekvivalentnu oznaku, odnosno potvrdu da su proizvodi organske proizvodnje,
predstavlja opis traenih karakteristika dotinih proizvoda, a time i tehnike specifikacije iz
lana 23. Direktive 2004/18. lan 23.(6) direktive koji, u odreenim uslovima, doputa
260
upotrebu eko-oznaka u cilju definiranja ekolokih svojstava, ne doputa meutim, da se takve

eko-oznake propisuju.
60
Kad je rije o Kraljevini Nizozemskoj, budui da je privrednim subjektima koji djeluju u ovom
sektoru to dobro poznato, eko-oznake se nedvosmisleno odnose, po shvatanju privrednih
subjekata, na proizvode organske proizvodnje na koje se, u vrijeme definiranja ugovornih
dokumenata, pozivalo u Uredbi br. 2092/91. U svakom sluaju, prosjeno radoznao
zainteresirani privredni subjekt bi bez imalo potekoa na internetu pronaao opis kriterija koji
se odnose na tu oznaku ili bi se o tome mogao raspitati kod ugovornog organa. Dakle, bilo bi
nerealno smatrati da pozivanje na EKO oznaku predstavlja rizik od podrivanja naela jednakog
tretmana na temelju injenice da potencijalni ponua moe, zbog nerazumijevanja ove
reference, izgubiti interes za dotini ugovor ili odluno odloiti svoje radnje.
b)
Nalazi Suda
61
Na poetku treba napomenuti da, prema lanu 23.(3)(b) Direktive 2004/18, tehnike
specifikacije mogu biti formulirane u smislu izvedbenih ili funkcionalnih zahtjeva, koji mogu
obuhvatati i ekoloke aspekte. Prema uvodnoj izjavi 29. u preambuli te direktive, odreeni
nain proizvodnje moe predstavljati jednu takvu ekoloku karakteristiku. Dakle, meu
stranama nije bilo sporno da EKO oznaka, u mjeri u kojoj se ista temelji na ekolokim
karakteristikama i ispunjava uslove navedene u lanu 23.(6) Direktive 2004/18, predstavlja
eko-oznaku u smislu te odredbe. Drugo, postavljajui zahtjev da se karakteristika kafe i aja
koji se nabavljaju vezuju za tu oznaku, pokrajina Sjeverna Holandija je odredila, u tom smislu,
tehniku specifikaciju. Stoga se ovaj dio prvog prigovora mora razmotriti u svjetlu te posljednje
pomenute odredbe.
62
Treba napomenuti da su prema lanu 2. Direktive 2004/18, koji propisuje naela dodjele
ugovora, ugovorni organi duni djelovati transparentno i tretirati privredne subjekte na jednak
i nediskriminirajui nain. Ta naela su od presudne vanosti kada je rije o tehnikim
specifikacijama zbog rizika od diskriminacije povezane s izborom tih specifikacija ili nainom na
koji su iste formulirane. Dakle, lan 23.(2) i (3)(b) i posljednja reenica izjave 29. u preambuli
Direktive 2004/18 navode da tehnike specifikacije moraju omoguiti jednak pristup
ponuaima i ne smiju predstavljati neopravdanu prepreku za otvaranje javne nabavke
trinom natjecanju, da moraju biti dovoljno precizne da ponuaima omogue da odrede
predmet ugovora, a ugovornim organima da dodjele ugovor, i da moraju biti jasno navedene
tako da svi ponuai znaju ta obuhvataju zahtjevi koje je postavio ugovorni organ. Dakle, lan
23.(6) Direktive 2004/18 treba tumaiti u svjetlu tih razmatranja.
63
Tekst prvog podstava te odredbe, u pogledu zahtjeva koji se tiu ekolokih karakteristika, nudi
ugovornim organima mogunost da koriste detaljnu specifikaciju eko-oznake, ali ne i ekooznaku kao takvu. Zahtjev preciznosti, koji je propisan lanom 23.(3)(b) Direktive 2004/18 a
na koji se poziva i lan 23.(6) direktive i jasnog navoenja, koji su istaknuti u posljednjoj
reenici izjave 29. u preambuli direktive iskljuuje iroko tumaenje ove odredbe.
64
Dodue, da bi se omoguilo udovoljavanje takvom zahtjevu, drugi podstav lana 23.(6) takoer
dozvoljava ugovornim organima da naznae da e se proizvodi koji nose eko-oznaku, a iju su
detaljnu specifikaciju oni koristili, smatrati proizvodima koji udovoljavaju zahtjevima dotinih
specifikacija. Taj drugi podstav, meutim, ne proiruje opseg lana 23.(6) jer dozvoljava da se
eko-oznake koriste samo indirektno, kao dokaz usklaenosti sa zahtjevima tehnike
specifikacije u ugovornoj dokumentaciji.
65
Prema tom drugom podstavu lana 23.(6) Direktive 2004/18, ugovorni organi moraju prihvatiti
svaki prikladan dokaz, kao to je tehniki dosje proizvoaa ili izvjetaj s testiranja koje je
provelo priznato tijelo.
261
66
to se tie ostatka prigovora, valja napomenuti da, iako, kako je istakla Kraljevina Nizozemska,
ugovorni organ ima pravo oekivati da se zainteresirani privredni subjekti valjano informiraju i
razumno upoznaju sa zahtjevima, takvo legitimno oekivanje ipak pretpostavlja da i sam
ugovorni organ jasno definira svoje zahtjeve (vidi u tom smislu, predmet C-423/07 Komisija
protiv panije [2010] ECR I-3429, stav 58.). tavie, to oekivanje ne liava ugovorne organe
njihovih obaveza koje im namee Direktiva 2004/18.
67
Nadalje, obaveza ugovornog organa da izriito navede detaljne ekoloke karakteristike koje
namjerava nametnuti, ak i kada se radi o karakteristikama koje su definirane kao eko-oznake,
ne predstavlja pretjeranu formalnost ve je neophodna da bi se potencijalnim ponuaima
omoguilo da se referiraju na jedan, slubeni dokument koji izdaje ugovorni organ, umjesto da
se izlau nesigurnom traganju za informacijama i moguim vremenskim varijacijama u
kriterijima koji se primjenjuju na odreenu eko-oznaku.
68
Osim toga, treba napomenuti da je prigovor Kraljevine Nizozemske u kojem navodi da, budui
da EKO oznaka prua informacije o organskom porijeklu proizvoda koji nosi tu oznaku, a da bi
pozivanje na detaljne karakteristike zahtijevalo da se navede itava lista zahtjeva iz Uredbe br.
2092/91, to bi bilo mnogo neodreenije od pozivanja na tu oznaku, irelevantan. Direktiva
2004/18 u naelu ne iskljuuje mogunost pozivanja, u pozivu na natjeaj ili ugovornim
dokumentima, na zakonodavne ili regulatorne odredbe za odreene tehnike specifikacije gdje
je takvo pozivanje, u praksi, neizbjeno, pod uslovom da je popraeno svim dodatnim
informacijama koje propisuje ta direktiva (vidi po analogiji, Komisija protiv panije, stavovi 64 i
65). Dakle, budui da marketing proizvoda dobivenih iz organske poljoprivrede, koji se plasiraju
kao takvi u Evropskoj uniji, mora biti u skladu sa zakonodavstvom Evropske unije, ugovorni
organ moe, gdje je mogue, ne zanemarujui koncept tehnike specifikacije u smislu take
1.(b) Aneksa VI uz Direktivu 2004/18, navesti u ugovornoj dokumentaciji da proizvod koji je
predmetom nabavke mora biti u skladu sa Uredbom br. 2092/91, odnosno bilo kojom
naknadnom uredbom koja ju je zamijenila.
69
to se tie kasnijeg pojanjenja iz take 11. dodatnog obavjetenja, prema kojem je pozivanje
na EKO oznaku obuhvatilo i ekvivalentne oznake, treba napomenuti, pored onoga to je
navedeno u takama 54. do 56. ove presude, da takvo pojanjenje ne moe, ni u kom sluaju,
kompenzirati propust da se navedu detaljne tehnike specifikacije koje odgovaraju dotinoj
oznaci.
70
Iz gore navedenog proizlazi da je pokrajina Sjeverna Holandija, zahtijevajui, u ugovornim

dokumentima, da odreeni proizvod koji je predmetom nabavke nosi odreenu eko-oznaku,
umjesto da pribjegne detaljnim specifikacijama koje su definirane tom eko-oznakom, odredila
tehniku specifikaciju koja nije u skladu sa lanom 23.(6) Direktive 2004/18. Prema tome, prvi
dio prvog prigovora je osnovan.
2.
Drugi dio prvog prigovora, kojim se navodi povreda lana 23.(8) Direktive 2004/18 u
vezi s koritenjem oznake MAX HAVELAAR u tehnikoj specifikaciji za nabavku kafe i aja
a)
71
Izjanjenja strana
U drugom dijelu prvog prigovora, Komisija tvrdi, u sutini, da zahtjev da kafa i aj koji se
isporuuju trebaju nositi oznaku MAX HAVELAAR ili ekvivalentnu oznaku, odnosno oznaku koja
pokazuje da se radi o proizvodima potene trgovine, predstavlja opis traenih karakteristika
dotinog proizvoda, a time i tehniku specifikaciju koja je ureena lanom 23. Direktive
2004/18. Taj zahtjev bi predstavljao povredu lana 23.(8) koja, u naelu, zabranjuje da se u
tehnikim specifikacijama navodi[] odreeni ... izvor ili odreeni proces ili robni ig ili
odreeno porijeklo ili proizvodnja u svrhu favoriziranja ili eliminacije odreenih preduzea ili
proizvoda: gore pomenuta oznaka, koja odgovara registriranoj oznaci, spada u svaku od tih
kategorija.
262
72
Prvo, Kraljevina Nizozemska osporava da se kriteriji na kojima se temelji MAX HAVELAAR

oznaka mogu se tumaiti kao zahtjevi koji se odnose na postupak ili nain proizvodnje, tvrdei
da se radi o drutvenim uslovima koji se primjenjuju na nabavku traenog proizvoda u
kontekstu izvoenja dotinog ugovora, koji su obuhvaeni konceptom 'uslovi za izvoenje
ugovora" u smislu lana 26. Direktive 2004/18. Alternativno, pod pretpostavkom da se zahtjev
vezan za oznaku smatra tehnikom specifikacijom, ona porie da je lan 23.(8) primjenjiv.
b)
Nalazi Suda
73
Kao to je navedeno u stavu 37. gore, oznaka MAX HAVELAAR oznaava proizvode iz potene
trgovine kupljene od organizacija malih proizvoaa iz zemalja u razvoju po povoljnoj cijeni i
pod uslovima koji su povoljniji od onih koji se utvruju trinim uslovima. Iz spisa je vidljivo da
se oznaka temelji na etiri kriterija, odnosno: da cijena mora pokriti sve trokove; mora biti via
od trine cijene (mora sadravati dodatnu premiju u odnosu na trinu cijenu); proizvodnja
mora biti unaprijed finansirana i uvoznik mora imati dugorone poslovne odnose sa
proizvoaima.
74
Ti kriteriji ne odgovaraju definiciji tehnike specifikacije iz stava 1.(b) Aneksa VI uz Direktivu

2004/18, jer se ta definicija odnosi iskljuivo na karakteristike samih proizvoda, njihovu
proizvodnju, pakovanje ili upotrebu, a ne na uslove pod kojima ih je dobavlja nabavio od
proizvoaa.
75
Naprotiv, usklaenost s ovim kriterijima ne potpada pod opseg koncepta uslova za izvoenje
ugovora u smislu lana 26. te direktive.
76
Prema tom lanu, uslovi izvoenja ugovora mogu se, naroito, odnositi na drutvene kriterije.
Dakle, zahtjev da aj i kafa koji se nabavljaju moraju dolaziti od malih proizvoaa iz zemalja u
razvoju i da su predmetom trgovine u uslovima koji su po njih bili povoljni, spada u te kriterije.
Shodno tome, zakonitost takvog zahtjeva se mora ispitati u svjetlu navedenog lana 26.
77
Treba, meutim, konstatirati da je, u kontekstu predparninog postupka i prijedloga za

pokretanje postupka, Komisija kritizirala odredbu o specifikacijama iskljuivo na temelju lana
23.(8) te direktive, tvrdei tek u svom odgovoru da se argumenti razvijeni u tom smislu na
odgovarajui nain primjenjuju na zahtjev za izvoenje, koji je ureen lanom 26. direktive.
78
Budui da je predmet postupka prema lanu 258. EFEU TFEU definiran pred-parninim
postupkom koji je predvien tom odredbom, taj se postupak mora temeljiti na istim osnovama
i prigovorima kao i obrazloeno miljenje, to znai da ako prigovor nije bio obuhvaen
obrazloenim miljenjem, isti nee biti doputen u fazi postupka pred Sudom (vidi u tom smislu
predmet C-305/03 Komisija protiv Ujedinjenog Kraljevstva [2006] ECR I-1213, stav 22. i citirana
sudska praksa).
79
Prema tome, drugi dio prvog prigovora mora biti odbaen kao nedopustiv.
C Trei prigovor, kojim se navodi povreda lana 53.(1) Direktive 2004/18 u vezi s dodjelom
ugovora za nabavku sastojaka
80
Trei prigovor je povezan s prvim, budui da se Komisija u njemu poziva na koritenje EKO i
MAX HAVELAAR oznaka u ugovornim dokumentima, ali kao kriterija za dodjelu u smislu lana
53. Direktive 2004/18.
81
Prvo treba napomenuti da je, kako je navedeno u stavovima 51. do 57. gore, pokrajina na
temelju ugovornih dokumenata koji utvruju kriterije za dodjelu ugovora Sjeverna Holandija
odredila kriterij za dodjelu kojim se zapravo trai da sastojci koji se nabavljaju moraju nositi
oznake EKO i/ili MAX HAVELAAR.
263
1.
Izjanjenja strana
82
Komisija, u biti, tvrdi da takav kriterij za dodjelu kri lan 53. Direktive 2004/18 na dva naina.
Prvo, nije povezan sa predmetom ugovora utoliko jer se kriteriji na kojima se temelje EKO i
MAX HAVELAAR oznake ne tiu proizvoda koji su predmetom nabavke ve ope politike
ponuaa, naroito kad je rije o MAX HAVELAAR oznaci. Drugo, kriterij dodjele nije u skladu sa
zahtjevima o jednakom pristupu, transparentnosti i zabrani diskriminacije, jer, izmeu ostalog,
stavlja u nepovoljan poloaj potencijalne ponuae koji nisu iz Nizozemske i koji nemaju na
svojim proizvodima EKO i/ili MAX HAVELAAR oznake.
83
Prema navodima Kraljevine Nizozemske, sporni kriterij za dodjelu je transparentan, objektivan i

nediskriminatoran. Te oznake su dobro poznate privrednim subjektima koji djeluju u dotinom
sektoru, temelje se na kriterijima koji proizlaze iz zakonodavstva Evropske unije koje ureuje
organsku proizvodnju poljoprivrednih proizvoda (u smislu EKO oznake), ili ih je utvrdilo tijelo
koje dodjeljuje oznake, a potencijalno su dostupne svim zainteresiranim privrednim subjektima
(u smislu MAX HAVELAAR oznake) i potencijalni ponuai koji ele mogu lako pronai
informacije o tim kriterijima. Osim toga, Direktiva 2004/18 u smislu kriterija za dodjelu ne
namee iste zahtjeve kao za tehniku specifikaciju, kako je predvieno lanom 23. te direktive,
to je i logino jer nije nuno da su svi ponuai u stanju zadovoljiti kriterij za dodjelu. Na
koncu, sporni kriterij za dodjelu jeste povezan sa predmetom ugovora koji se tie, izmeu
ostalog, nabavke organskih proizvoda iz potene trgovine i usklaenosti sa tim kriterijem, koja
svjedoi o kvaliteti ponuda i omoguava procjenu omjera cijene i kvaliteta.
2.
Nalazi Suda
84
Prvo, treba napomenuti da prema lanu 53.(1)(a) Direktive 2004/18, kada ugovorni organ
odlui, kao u ovom sluaju, da ugovor dodijeli ponuau koji je dao ekonomski najpovoljniju
ponudu iz perspektive tog ugovornog organa, onda taj organ svoju odluku mora temeljiti na
razliitim kriterijima kako bi osigurao, uzimajui u obzir zahtjeve direktive, da odredba sadri,
kao to slijedi iz upotrebe pojma na primjer, neiscrpnu listu moguih kriterija.
85
lan 53. Direktive 2004/18 je nadalje pojanjen u uvodnoj izjavi 46. u preambuli direktive, iji
trei i etvrti stav navode da kriteriji za dodjelu mogu, u naelu biti, ne samo ekonomski ve i
kvalitativni. Shodno tome, jedan od primjera navedenih u lanu 53.(1)(a) direktive, su ekoloke
karakteristike. Kao to nezavisni odvjetnik navodi u taki 103. svog miljenja, etvrti stav te
uvodne izjave takoer navodi da se ugovorni organ moe koristiti kriterijima da zadovolji
drutvene zahtjeve, a naroito kao odgovor na potrebe - definirane u specifikacijama ugovora ugroenih grupa kojima ljudi koji primaju/koriste radove, robe i usluge pripadaju. Stoga treba
prihvatiti da ugovorni organi takoer imaju pravo birati kriterije za dodjelu na temelju
drutvenih faktora, koji se mogu odnositi ne samo na osobe koje koriste ili primaju radove,
robe ili usluge koje su predmetom nabavki ve i na druge osobe.
86
Drugo, lan 53.(1)(a) Direktive 2004/18 zahtijeva da kriteriji za dodjelu budu povezani sa
predmetom ugovora. U tom smislu, uvodna izjava 46. u preambuli navodi, u svom treem
stavu, da odreivanje tih kriterija ovisi o predmetu ugovora s obzirom da oni moraju omoguiti
procjenu razine izvedbe koju je ponudio svaki ponua u svjetlu predmeta ugovora, kako je
definirano u tehnikim specifikacijama, te omoguiti procjenu svake ponude sa aspekta omjera
cijene i kvalitete, pri emu je ekonomski najpovoljnija ponuda ona [koja] ... nudi najbolji
omjer cijene i kvalitete.
87
Tree, kao to proizlazi iz prvog i etvrtog stava te uvodne izjave, potivanje naela
transparentnosti, jednakosti i zabrane diskriminacije zahtijeva da kriteriji za dodjelu budu
objektivni, da osiguraju da se ponude usporeuju i ocjenjuju objektivno, odnosno u uslovima
uinkovitog trinog natjecanja. To ne bi bio sluaj ako se radi o kriterijima koji ugovornom
organu daju neogranienu slobodu izbora (vidi sline odredbe direktiva koje su prethodile
264
Direktivi 2004/18, predmet C-513/99 Concordia Bus Finland [2002] ECR I-7213, stav 61. i
citirana sudska praksa).
88
etvrto i konano, kao to je navedeno u drugom stavu te uvodne izjave, ista ta naela
zahtijevaju da ugovorni organ osigura da postupak dodjele javnih ugovora u svakoj fazi bude u
skladu sa naelom jednakog tretmana potencijalnih ponuaa i naelom transparentnosti
kriterija za dodjelu, a da kriteriji za dodjelu budu formulirani tako da omogue ponuaima da
se valjano informiraju o opsegu tih kriterija i da ih svi tumae na isti nain (vidi, izmeu ostalog,
odredbe iz direktiva koje su prethodile Direktivi 2004/18, predmet C-448/01 EVN i Wienstrom
[2003] ECR I-14527, stavovi 56. do 58.).
89
Da bi se ocijenila osnovanost prigovora u pogledu nedovoljne veze izmeu spornog kriterija za

dodjelu i predmeta ugovora, neophodno je, prvo, uzeti u obzir kriterije na kojima se temelje
EKO i MAX HAVELAAR oznake. Kao to je navedeno u stavovima 34. i 37. ove presude, ti
temeljni kriteriji karakteriziraju proizvode porijeklom iz organske poljoprivrede, odnosno
potene trgovine. S obzirom da nain organske proizvodnje podlijee zakonodavstvu Evropske
unije, odnosno, u relevantno vrijeme to je bila Uredba br. 2092/91, uvodne izjave (2) i (9) u
preambuli tog propisa navode da taj nain proizvodnje promovira zatitu okolia, izmeu
ostalog jer podrazumijeva znaajna ogranienja u pogledu koritenja ubriva i pesticida. to se
tie potene trgovine, iz stava 37. ove presude je jasno da kriteriji koje je postavila fondacija
koja dodjeljuje MAX HAVELAAR oznaku nastoje promovirati interese malih proizvoaa u
zemljama u razvoju, odravajui pri tom sa njima poslovne odnose i vodei rauna o stvarnim
potrebama tih proizvoaa, a ne samo zahtjevima trita. Iz tih izjava proistie da se sporni
kriterij za dodjelu odnosi na ekoloke i drutvene karakteristike, koje potpadaju pod opseg
lana 53.(1)(a) Direktive 2004/18.
90
Drugo, valja primijetiti da se, prema opisu ugovora iz podtake 1.4 specifikacija, taj ugovor
odnosio, naroito, na nabavku kafe, aja i drugih sastojaka potrebnih za pripremu napitaka koji
su dostupni u aparatima. Iz teksta spornog kriterija za dodjelu proistie da se on odnosi samo
na sastojke koji se trebaju nabaviti u okviru tog ugovora, bez ikakvog uticaja na opu politiku
ponuaa o nabavkama. Prema tome, ti kriteriji se odnose na proizvode ija nabavka je
predstavljala dio predmeta ugovora.
91
Na kraju, kao to proizlazi iz take 110. miljenja nezavisnog odvjetnika, kriteriji dodjele se ne
moraju odnositi na unutranja obiljeja proizvoda, odnosno na neto to je sastavni dio
njegovog materijalnog sadraja. U stavu 34. predmeta EVN i Wienstrom Sud je presudio da
zakonodavstvo Evropske unije o javnim nabavkama ne iskljuuje mogunost, u kontekstu
ugovora za snabdijevanje elektrinom energijom, da ugovorni organ primijeni kriterij dodjele
koji zahtijeva da se elektrina energija koja se isporuuje mora proizvesti iz obnovljivih izvora.
Prema tome, u naelu ne postoji nita to sprjeava da se takav kriterij poziva na injenicu da
dotini proizvod dolazi iz potene trgovine.
92
Stoga se mora konstatirati da je sporni kriterij za dodjelu povezan kako zahtijeva lan
53.(1)(a) Direktive 2004/18 sa predmetom ugovora, pa je tuba Komisije u tom smislu
neosnovana.
93
Kad je rije o prigovoru da je pokrajina Sjeverna Holandija kriterijem za dodjelu zahtijevala

posjedovanje odreene oznake, treba napomenuti da je, prema taki 35. Aneksa A uz
specifikacije, ugovorni organ utvrdio e sastojci koji budu nosili EKO i/ili MAX HAVELAAR
oznaku dobiti odreen broj bodova kod rangiranja konkurentskih ponuda u svrhu dodjele
ugovora. Taj uslov se mora ispitati u svjetlu zahtjeva preciznosti i objektivnosti, koji se u tom
smislu odnosi na ugovorne organe.
94
S obzirom na specifian problem upotrebe oznaka, zakonodavstvo Evropske unije dalo je

precizne pokazatelje o implikacijama tih zahtjeva u kontekstu tehnikih specifikacija. Kao to je
265
vidljivo iz stavova 62. do 65. ove presude, nakon to je istakao u lanu 23.(3)(b) Direktive
2004/18, da te specifikacije moraju biti dovoljno precizne da ponuaima omogue da odrede
predmet ugovora, a ugovornim organima da dodjele ugovor, zakonodavac je u lanu 23.(6)
direktive dozvolio ugovornim organima da se koriste kriterijima na kojima se temelji ekooznaka u svrhu utvrivanja odreenih karakteristika proizvoda, ali ne i da od eko-oznake prave
tehniku specifikaciju, jer je upotreba takvih oznaka dozvoljena samo u svrhu stvaranja
pretpostavke da proizvodi koji nose takvu oznaku zadovoljavaju karakteristike koje su njome
definirane, a koje se izriito mogu dokazati i bilo kojim drugim odgovarajuim dokazom.
95
Suprotno onome to tvrdi Kraljevina Nizozemske, ne postoje razlozi koji dovode do zakljuka da
naela jednakosti, nediskriminacije i transparentnosti imaju razliit uinak s obzirom na kriterije
za dodjelu, koji su takoer bitni uslovi ugovora o javnim nabavkama, budui da e oni odluiti o
uspjenoj ponudi koja e biti izabrana meu onima koje ispunjavaju zahtjeve koje je ugovorni
organ istakao u tehnikim specifikacijama.
96
to se tie pojanjenja koje je naknadno dato u stavu 12. dodatnih informacija, prema kojim
referenca na EKO i MAX HAVELAAR oznake obuhvata takoer i ekvivalentne oznake, pored
onoga to je navedeno u stavovima 54. do 56. ove presude, treba napomenuti da takvo
pojanjenje ne moe, ni u kom sluaju, nadoknaditi nedostatak preciznosti u pogledu kriterija
na kojima se temelje dotine oznake.
97
Iz gore navedenog proizlazi da je time to je, u specifikacijama, omoguila da se odreenim

proizvodima koji su predmetom nabavke, a koji nose odreene oznake dodijeli odreeni broj
bodova prilikom izbora ekonomski najpovoljnije ponude, ne navodei pri tom kriterije na
kojima se temelje te oznake i ne doputajui da se zadovoljavanje tih kriterija dokae nekih
drugim odgovarajuim sredstvima, pokrajina Sjeverna Holandija je odredila kriterij za dodjelu
koji nije u skladu sa lanom 53.(1)(a) Direktive 2004/18. Slijedom toga, trei prigovor je u tom
smislu osnovan.
D Drugi prigovor, kojim se navodi povreda lana 2., lana 44.(2) i lana 48. Direktive 2004/18
u vezi sa zahtjevom za potivanje kriterija odrivih nabavki i drutveno odgovornog
poslovanja
98
Drugi prigovor, koji ima etiri dijela, tie se zahtjeva, koji je postavljen u taki 2. odjeljka 4
podtake 4.4. specifikacija, a koji ugovornim organima namee da, u sutini, postupaju u skladu
sa kriterijima odrivih nabavki i drutveno odgovornog poslovanja, izmeu ostalog,
doprinosei time poboljanju odrivosti trita kafe i ekoloki, socijalno i ekonomski odgovorne
proizvodnje kafe, a gdje se od ponuaa trai da dokau kako ispunjavaju te kriterije.
1.
99
Izjanjenja strana
U prvom dijelu prigovora, Komisija tvrdi da dotini zahtjev predstavlja minimalnu razinu
tehnike sposobnosti nasuprot prvog stava lana 44.(2) i lana 48. Direktive 2004/18, jer izlazi
iz opsega kriterija propisanih u tom lanu, koji uspostavlja zatvoreni sistem. Kraljevina
Nizozemska tvrdi, prvo, da taj zahtjev u stvarnosti predstavlja uslov za izvoenje ugovora, koji
je ureen lanom 26. direktive. Alternativno, pozivajui se na lan 48.(2)(c) Direktive 2004/18,
Kraljevina smatra da taj zahtjev predstavlja sistem utvren lanom 48. direktive, koji se odnosi
na opis tehnikih postrojenja i mjera koje dobavlja ili pruatelj usluga koriste u cilju osiguranja
kvalitete i postrojenja preduzea za provoenje nauno-istraivakih studija. Kroz isti ovaj uslov
ponuai mogu pokazati da su u mogunosti izvriti ugovor i zadovoljiti traene kvalitativne
kriterije.
100 Drugi dio ovog prigovora, koji navodi povredu drugog stava lana 44.(2) Direktive 2004/18
ukazuje na nepostojanje veze, ili barem nepostojanje dostatne veze, izmeu dotinog zahtjeva i
predmeta ugovora, koji tuena drava lanica osporava, budui da je, po njenom miljenju,
odrivost nabavki i drutveno odgovorno poslovanje u skladu sa ugovorom koji se odnosi,
266
izmeu ostalog i sa ugovorom za na nabavku kafe i aja iz organske poljoprivrede i potene

trgovine.
101 U treem dijelu drugog prigovora, Komisija tvrdi da je lan 2. Direktive 2004/18 prekren u
smislu da izrazi odrivost nabavki i drutveno odgovorno poslovanje nisu dovoljno jasni.
Kraljevina Nizozemska tvrdi da to nije sluaj jer, izmeu ostalog, te izraze razumiju sva razumno
informirana preduzea, a o tome su dostupne i veoma iscrpne informacije na internetu.
2.
Nalazi Suda
a)
Klasifikacija dotine odredbe u specifikacijama
102 Stranke se ne slau u pogledu klasifikacije spornog zahtjeva, prema kojem ponuai moraju
zadovoljiti kriterij odrivih nabavki i drutveno odgovornog poslovanja, izmeu ostalog,
podravajui odrivost trita kafe i ekoloki, socijalno i ekonomski odgovornu proizvodnju
kafe. Komisija tvrdi da se taj zahtjev odnosi na opu politiku ponuaa i da se shodno tome
odnosi na njihovu tehniku i strunu sposobnost u smislu lana 48. Direktive 2004/18. Nasuprot
tome, Kraljevina Nizozemska smatra da se taj zahtjev odnosi na sporno pitanje, u smislu da isti
predstavlja uslov za izvoenje ugovora u smislu lana 26. te direktive.
103 Ovaj posljednji zahtjev se ne moe prihvatiti. Sporna odredba se pojavljuje u podtaki 4.4.
specifikacija, koji nosi naziv zahtjevi odrivosti/minimalne razine, koji korespondira sa
terminologijom koja je koritena, izmeu ostalog, u naslovu i tekstu lana 44.(2) Direktive
2004/18, koji se poziva na lanove 47. i 48. direktive, iji su naslovi Ekonomski i finansijski
poloaj, odnosno Tehnika i/ili struna sposobnost. Osim toga, prva tri stava te podtake tiu
se minimalnih razina koje ugovorni organ trai u pogledu prometa, osiguranja od
profesionalnog rizika i iskustva ponuaa, drugim rijeima faktora koji se eksplicitno navode u
lanovima 47. i 48. Pored toga, zahtjevi odrivosti su definirani u uvodnom dijelu specifikacija
kao zahtjevi koji su izraeni u vidu osnova za eliminaciju ili minimalne razine koje ponua
mora zadovoljiti da bi se njegova ponuda uzela u razmatranje, ime su dakle izdvojeni od
ponude kao takve. U konanici, sporni zahtjev je openito formuliran i ne odnosi se konkretno
na sporni ugovor.
104 Iz tih razmatranja slijedi da su potencijalni ponuai mogli shvatiti da se ovaj zahtjev odnosio
iskljuivo na minimalnu razinu strune sposobnosti koju ugovorni organ trai u smislu lana
44.(2) i lana 48. Direktive 2004/18. Stoga se zakonitost ovog zahtjeva treba cijeniti u svjetlu tih
odredbi.
b)
Navodna povreda lana 44.(2) i lana 48. Direktive 2004/18
105 Kao to je vidljivo iz lana 48.(1) do 48.(6), lan 48. navodi iscrpnu listu faktora na osnovu kojih
ugovorni organ moe procijeniti i ocijeniti tehniku i strunu sposobnost ponuaa. tavie,
dok lan 44.(2) daje pravo ugovornom organu da utvrdi minimalnu razinu kapaciteta koje
ponuai moraju zadovoljiti da bi se njihove ponude uzele u razmatranje za dodjelu ugovora, te
razine se mogu utvrditi samo u skladu sa prvim stavom lana 44.(2), pozivajui se na faktore
koji su navedeni u lanu 48. direktive u vezi s tehnikim i strunim sposobnostima.
106 Nasuprot tvrdnjama Kraljevine Nizozemske, zahtjev za potivanje kriterija odrive nabavke i
drutveno odgovornog poslovanja nije povezan sa tim faktorima.
107 Konkretno, informacija koja se trai unutar ovog zahtjeva, tj. izjava o tome [kako ponua]
ispunjava kriterije odrivih nabavki i drutveno odgovornog poslovanja [i] doprinosi
unapreenju odrivosti trita kafe i ekoloki, socijalno i ekonomski odgovorne proizvodnje
kafe ne moe se izjednaiti sa opisom tehnikih postrojenja i mjera kojima ponuai ili
pruatelji usluga osiguravaju kvalitet i naunih i istraivakih kapaciteta preduzea iz lana
48.(2)(c) Direktive 2004/18. Pojam kvalitete, koji se osim u toj odredbi pojavljuju i u
267
podstavovima (b), (d) i (j) tog stava, mora se, u kontekstu lana 48., tumaiti kao tehniki
kvalitet usluge ili roba koji je slian uslugama ili robama koje su predmetom dotinog ugovora o
javnim nabavkama, a da ugovorni organ ima pravo traiti od ponuaa da ga obavijeste o tome
kako provjeravaju i jame kvalitet tih usluga ili roba, u mjeri u kojoj je to propisano u tim
podstavovima.
108 Iz prethodnih razmatranja slijedi da je postavljanjem zahtjeva, na temelju kriterija odrivosti i
minimalnih razina kapaciteta navedenih u specifikacijama, da ponuai moraju ispotovati
kriterij odrivih nabavki i drutveno odgovornog poslovanja i navesti kako oni ispunjavaju te
kriterije i doprinose boljoj odrivosti trita kafe i ekoloki, socijalno i ekonomsko odgovornoj
proizvodnji kafe, pokrajina Sjeverna Holandija utvrdila minimalnu razinu tehnike sposobnosti
koja nije u skladu sa lanovima 44.(2) i 48. Direktive 2004/18. Prema tome, prvi dio drugog
prigovora je osnovan.
c)
Navodna povreda lana 2. Direktive2004/18
109 Naelo transparentnosti podrazumijeva da svi uslovi i detaljna pravila postupka za dodjelu
moraju biti jasno, precizno i nedvosmisleno napisana u pozivu na natjeaj ili ugovornim
dokumentima kako bi, prvenstveno, svi valjano informirani ponuai shvatili njihov taan opseg
i kako bi ih tumaili na isti nain, a zatim da bi i ugovorni organ bio u stanju utvrditi ispunjavaju
li dostavljene ponude kriterije koji su propisani relevantnim ugovorom (vidi, izmeu ostalog,
predmet C-496/99 P Komisija protiv CAS Succhi di Frutta [2004] ECR I-3801).
110 Kao to je nezavisni odvjetnik istakao u stavu 146. svog miljenja, mora se konstatirati da
zahtjevi koji se odnose na kriterije odrivosti nabavki i drutveno odgovornog poslovanja i
obaveza da se doprinese poboljanju odrivosti trita kafe i ekoloki, socijalno i ekonomski
odgovornoj proizvodnji kafe nisu sasvim jasni, precizni i nedvosmisleni da bi svi razumno
informirani ponuai bili potpuno sigurni koji su to kriteriji koji ureuje te zahtjeve. Isto vrijedi,
ako ne i vie, za zahtjev kojim se od ponuaa trai da navedu u svojoj ponudi na koji nain
[oni] ispunjavaju te kriterije ili na koji nain [oni] doprinose ciljevima koji ugovorni organ
nastoji postii u vezi s ugovorom i proizvodnjom kafe, a koji pri tome ne navodi precizno koje to
oni informacije trebaju dostaviti.
111 Dakle, zahtijevajui od ponuaa, u dotinim specifikacijama, da zadovolje kriterije odrivih
nabavki i drutveno odgovornog poslovanja, da doprinesu unapreenju odrivosti trita kafe i
ekolokoj, socijalno i ekonomsko odgovornoj proizvodnje kafe i da u svojoj ponudi navedu na
koji nain [oni] ispunjavaju te kriterije ili na koji nain [oni] doprinose ciljevima koji ugovorni
organ nastoji postii u vezi s ugovorom i proizvodnjom kafe, pokrajina Sjeverna Holandija je
utvrdila odredbu koja nije u skladu sa obavezom transparentnosti koje je propisana u lanu 2.
Direktive 2004/18.
112 Prema tome, iz svega ranije navedenog slijedi da je zbog tenderskog postupka za dodjelu
ugovora za javne nabavke i odravanje aparata za kafu, koji je objavljen u okviru poziva za
natjeaj u Slubenom glasniku Evropske unije 16. augusta 2008., pokrajina Sjeverna Holandija:
utvrdila tehniku specifikaciju koja nije u skladu sa lanom 23.(6) Direktive 2004/18 jer je
zahtijevala da odreeni proizvodi koji su predmetom nabavke moraju nositi eko-oznaku,
umjesto da je koristila detaljne specifikacije;
utvrdila kriterije za dodjelu koji nisu u skladu sa lanom 53.(1)(a) te direktive time to je
navela da e se odreenim proizvodima koji nose odreene oznake dodijeliti odreen
broj bodova prilikom izbora ekonomski najpovoljnije ponude, pri emu nije navela listu
kriterija na kojima se temelje te oznake niti je dozvolila da se nekim drugim
zadovoljavajuim sredstvima dokae da proizvod zadovoljava te temeljne kriterije;
268
utvrdila minimalnu razinu tehnike sposobnosti koja nije dozvoljena lanom 44.(2) i
lanom 48. te direktive jer je zahtijevala, na temelju zahtjeva odrivosti i minimalne
razine kapaciteta navedenih u specifikacijama, da ponuai zadovolje kriterije odrive
nabavke i drutveno odgovornog poslovanja i da navedu kako oni zadovoljavaju te
kriterije i doprinose unapreenju odrivosti trita kafe i ekolokoj, socijalno i
ekonomsko odgovornoj proizvodnje kafe, i
propisala odredbu koja je suprotna obavezi transparentnosti iz lana 2. te direktive time

to je od ponuaa traila da zadovolje kriterij odrive nabavke i drutveno odgovornog
poslovanja i da navedu kako oni zadovoljavaju te kriterije i doprinose unapreenju
odrivosti trita kafe i ekolokoj, socijalno i ekonomsko odgovornoj proizvodnje kafe,
Kraljevina Nizozemska je propustila ispuniti svoje obaveze koje ima prema navedenim
odredbama. Iz tih razloga slijedi da se ostatak tubenog zahtjeva mora odbaciti.
V Trokovi
113 Prema lanu 69.(2) Poslovnika o radu, neuspjenoj stranci e biti naloeno da plati trokove,
ukoliko je uspjena stranka to zahtijevala u svom zahtjevu. Budui da je Komisija podnijela
zahtjev za trokove i da je Kraljevina Nizozemska bila neuspjena u svojim prigovorima, potonja
je duna izmiriti trokove.
Slijedom toga, Sud (Tree vijee) ovim:
1.
Proglaava, na temelju injenica, da je, u postupku natjeaja za javni ugovor za

nabavku i upravljanje automatskim aparatima za kafu, koji je bio predmetom
obavjetenja o nabavkama objavljenom u Slubenom glasniku Evropske unije
16.8.2008., pokrajina Sjeverna Holandija:
utvrdila tehniku specifikaciju koja nije u skladu sa lanom 23.(6) Direktive

2004/18 Evropskog parlamenta i Vijea od 31. marta 2004. o koordinaciji
postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama
roba i ugovora o javnim nabavkama usluga, koja je dopunjena Uredbom
Komisije (EZ) br. 1422/2007 od 4. decembra 2007., time to javnim zahtijevala da
odreeni proizvodi koji su predmetom nabavke moraju nositi eko-oznaku,
umjesto da je koristila detaljne specifikacije;
utvrdila kriterije za dodjelu koji nisu u skladu sa lanom 53.(1)(a) te direktive

time to je navela da e se odreenim proizvodima koji nose odreene oznake
dodijeliti odreen broj bodova prilikom izbora ekonomski najpovoljnije ponude,
pri emu nije navela listu kriterija na kojima se temelje te oznake niti je dozvolila
da se nekim drugim zadovoljavajuim sredstvima dokae da proizvod
zadovoljava te temeljne kriterije;
utvrdila minimalnu razinu tehnike sposobnosti koja nije dozvoljena lanom

44.(2) i lanom 48. te direktive jer je zahtijevala, na temelju zahtjeva odrivosti i
minimalne razine kapaciteta navedenih u specifikacijama, da ponuai zadovolje
kriterije odrive nabavke i drutveno odgovornog poslovanja i da navedu kako
oni zadovoljavaju te kriterije i doprinose unapreenju odrivosti trita kafe i
ekolokoj, socijalno i ekonomsko odgovornoj proizvodnje kafe, i
propisala odredbu koja je suprotna obavezi transparentnosti iz lana 2. Direktive

2004/18 time to je od ponuaa traila da zadovolje kriterij odrive nabavke i
drutveno odgovornog poslovanja i da navedu kako oni zadovoljavaju te
kriterije i doprinose unapreenju odrivosti trita kafe i ekolokoj, socijalno i
ekonomsko odgovornoj proizvodnje kafe,
269
da je Kraljevina Nizozemska propustila ispuniti svoje obaveze u skladu sa gore

pomenutim odredbama;
2.
Odbacuje ostatak tubenog zahtjeva;
3.
Nalae Kraljevini Nizozemskoj da plati navedene trokove.
270
C-599/10 SAG ELV Slovensko and Others

29. mart 2012. (*)
(Javne nabavke Direktiva 2004/18/EZ postupci dodjele ugovora ogranieni postupak
odabira i dodjele ocjenjivanje ponude zahtjevi ugovornog organa za pojanjenje ponude
uslovi)
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema lanu 267 Ugovora o funkcioniranju Evropske unije
(TFEU), koji je uputio Vrhovni sud Republike Slovake (Najvy sd Slovenskej republiky),
odlukom od 9.11.2010., koju je Sud zaprimio 17.12.2010., u postupku
SAG ELV Slovensko a.s.,
FELA Management AG,
ASCOM (Schweiz) AG,
Asseco Central Europe a.s.,
TESLA Stropkov a.s.,
Autostrade per lItalia SpA,
EFKON AG,
Stalexport Autostrady SA
protiv
rad pre verejn obstarvanie,
trea strana:
Nrodn dialnin spolonost a.s.,
SUD (etvrto vijee),
U sastavu J.-C. Bonichot (izvjestitelj), predsjednik Vijea, A. Prechal, K. Schiemann, C. Toader i
E. Jarainas, sudije,
Registrar: K. Malacek, administrator,
SAG ELV Slovensko a.s., FELA Management AG, ASCOM (Schweiz) AG, Asseco Central Europe
a.s. i TESLA Stropkov a.s. - R. Gorej, L. Vojk i O. Gajdoech, advokati,
271
Autostrade per lItalia SpA, EFKON AG i Stalexport Autostrady SA - L. Poloma i G.M. Roberti,
advokati,
rad pre verejn obstarvanie - B. imorov, u svojstvu zastupnika,
Nrodn dianin spolonos a.s. - D. Nemkov i J. orba, advokati,
Vlada Slovake - B. Ricziov, u svojstvu zastupnika,
Evropska komisija - C. Zadra i A. Tokr, u svojstvu zastupnika,
odluivi, nakon to je sasluao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odlui bez njegovog
miljenja,
donosi sljedeu
Presudu
1
Ovaj zahtjev za prethodno miljenje odnosi se na tumaenje lanova 2., 51. i 55. Direktive
2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijea od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu
ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama
(Slubeni glasnik 2004 L 134, str. 114).
Zahtjev je upuen u postupku izmeu Ureda za javne nabavke (Urad pre verejne obstaravanie;
Urad) i preduzea koja nisu prola u postupku javnih nabavki za usluge naplate cestarina na
autocestama i odreenim putevima, koji je tokom 2007. pokrenula Nacionalna agencija za
ceste (Narodna diaFnicna spolocnost a.s. - NDS), privredno drutvo u stopostotnom vlasnitvu
Republike Slovake.
Pravni okvir

lan 51. te direktive koji, u okviru Glave II, Poglavlja VII, ini sastavni dio odjeljka 2. koji nosi
naslov Kriteriji za kvalitativni izbor, propisuje:
Ugovorni organ moe pozvati privredne subjekte da dopune ili pojasne potvrde i dokumente
koje su dostavili u skladu sa lanovima od 45. do 50.
lan 55. te direktive, koji je sastavni dio odjeljka 3., koji nosi naslov Dodjela ugovora, glasi:
1.
Ukoliko se za dati ugovor ponude uine neprirodno niskim u odnosu na robe, radove
ili usluge, ugovorni organ je duan, prije nego odbije takve ponude, zatraiti u pismenoj formi
pojedinosti o sastavnim elementima te ponude koje smatra bitnim.
Te pojedinosti mogu se, naroito, odnositi na:
(a)
mjere tednje u nainu gradnje, proizvodnom procesu ili pruenim uslugama;
(b)
izabrana tehnika rjeenja i/ili izuzetno povoljne uslove koji su dostupni ponuau za
izvoenje radova, nabavku robe ili usluga;
272
(c)
originalnost radova, roba ili usluga koje ponua nudi;
(d)
potivanje odredbi koje se odnose na zatitu pri zapoljavanju i radne uslove koji su na
snazi u mjestu gdje se izvode radovi, usluge, odnosno gdje se vri isporuka;
(e)
mogunost ponuaa da ostvari dravnu pomo.
2.
Ugovorni organ je duan provjeriti sve te sastavne elemente u komunikaciji s
ponuaem, uzimajui u obzir dostavljene dokaze.
6
lan 42. Zakona br. 25/2006 o javnim nabavkama, koji nosi naslov Postupak za ocjenu ponuda,
u verziji koju domai sud smatra mjerodavnom u glavnom postupku, glasi:
1.
Komisija e ponude ocjenjivati na zatvorenom sastanku. Komisija e ponude
ocjenjivati u smislu ispunjavanja zahtjeva ugovornog organa ili ugovornog tijela u vezi sa
predmetom ugovora i iskljuit e one ponude koje ne udovolje tim zahtjevima, koji su navedeni
u obavjetenju o javnom natjeaju ili u obavjetenju koje se koristi kao sredstvo poziva na
natjeaj i u ugovornoj dokumentaciji.
Kod ocjenjivanja ponuda sa varijantom, primjenjuje se lan 37.(3).
2.
Komisija moe traiti od ponuaa da, u pismenoj formi, pojasne svoje ponude.
Meutim, ne moe traiti niti moe prihvatiti prijedlog ponuaa da napravi promjenu u
ponudi koja bi mu dala prednost.
3.
Kada ponuda sadri neprirodno nisku cijenu, Komisija je duna traiti od ponuaa
da, u pismenoj formi, pojasni ponuenu cijenu. Zahtjev treba formulirati na nain da se dobiju
pojedinosti o osnovnim elementima ponude koje Komisija smatra bitnim, a naroito one koje
se odnose na:
(a)
mjere tednje u nainu gradnje, proizvodnom procesu ili pruenim uslugama;
(b)
izabrana tehnika rjeenja i/ili izuzetno povoljne uslove koji su dostupni ponuau za
izvoenje radova, nabavku robe ili usluga;
(c)
originalnost radova, roba ili usluga koje ponua nudi;
(d)
potivanje odredbi koje se odnose na zatitu pri zapoljavanju i radne uslove koji su na
snazi u mjestu gdje se izvode radovi, usluge, odnosno gdje se vri isporuka,
(e)
mogunost ponuaa da ostvari dravnu pomo.
(4)
Komisija je duna uzeti u obzir pojanjenje ponude ili neprirodno niske cijene, kao i
dokaze koje ponua dostavi. Komisija e ponudu odbiti u sluaju kada:
(a)
ponua propusti dostaviti pismeno pojanjenje u roku od tri (3) radna dana od primitka
zahtjeva za pojanjenje, osim ako Komisija nije utvrdila dui rok, ili
(b)
dostavljeno pojanjenje ne udovolji zahtjevima propisanim u stavovima (2) ili (3).
273
(7)
Komisija e ocijeniti ponude koje nisu iskljuene prema kriterijima naznaenim u
obavjetenju o javnom natjeaju ili obavjetenju koje se koristi kao poziv na natjeaj ili u
ugovornoj dokumentaciji i po pravilima njihove primjene, kako je navedeno u tenderskoj
dokumentaciji, koja zabranjuju diskriminaciju i promoviraju potenu konkurenciju.
Tube u glavnom postupku i pitanja upuena na prethodnu odluku

7
NDS je, objavljivanjem obavjetenja u Slubenom glasniku Evropske unije od 27. septembra
2007., pokrenuo ogranieni postupak odabira i dodjele s ciljem zakljuivanja ugovora o javnoj
nabavci usluga naplate cestarina na autocestama i odreenim putevima ija je vrijednost
procijenjena na preko 600 miliona Eura.
U toku tog postupka, NDS je od dva konzorcija meu kandidatima zatraio da dostave
pojanjenje svojih ponuda. Radilo se, prvo, o konzorciju koji je obuhvatao drutva SAG ELV
Slovensko a.s., FELA Management AG, ASCOM (Schweiz) AG, Asseco Central Europe a.s. i TESLA
Stropkov a.s. (SAG ELV i drugi), i, drugo, o konzorciju u kojem su bila drutva Autostrade per
lltalia SpA, EFKON AG i Stalexport Autostrady SA (Slovakpass). Osim pitanja koja se odnose na
tehnike aspekte svake od ponuda, od ova dva konzorcija se trailo da pojasne neprirodno
nisku cijenu koju su ponudili. Na ova pitanja su dostavljeni odgovori.
Konzorciji SAG ELV i drugi i Slovakpass naknadno su iskljueni iz postupka temeljem odluka od
29.4.2008.
10
Protiv ovih odluka je izjavljena alba NDS-u, koji je odluke potvrdio, a kasnije i nadlenom
upravnom albenom tijelu, Urad, koje je 2.7.2008. odbacilo tu albu.
11
rad je smatrao da, iako je jedan od razloga koje je NDS istakao kao razlog za iskljuenje ova
dva konzorcija iz postupka natjeaja, konkretno nedostavljanje potvrda za ureaje koji jo
uvijek nisu odobreni, neosnovan, druga dva navedena razloga, meutim, jesu opravdavala to
iskljuenje. Prvo, ta dva konzorcija su propustila dostaviti adekvatan odgovor na zahtjev za
pojanjenje neprirodno niske cijene u svojim ponudama. Drugo, te ponude nisu zadovoljile
odreene uslove koji su navedeni u tenderskim specifikacijama, konkretno one iz lana 11.1. P
1.20 u sluaju konzorcija SAG ELV i drugi, koji, u sutini, zahtijevaju utvrivanje parametara za
izraun cestarine za temelju cestovnih dionica po godinjim dobima, danima u sedmici, satima
u danu, odnosno one iz lana 12. T. 1.5 u sluaju konzorcija Slovakpass, koji zahtijevaju rezervni
generator elektrine energije s dizelskim motorom za vanredne situacije.
12
Konzorcij SAG ELV i drugi je osporavao ove odluke pred Okrunim sudom u Bratislavi (Krajsky
sud Bratislava, Republika Slovaka). Presudom od 6.5.2009., taj sud je odbacio tubu koju je
podnio konzorcij SAG ELV i drugi. Slino tome, presudom od 13.10.2009., odbacio je prethodno
spojene tube konzorcija Slovakpass, kojima se trailo, prvo, ukidanje odluke Urad-a od
2.7.2008. i, drugo, ukidanje odluke kojom je NDS potvrdio valjanost svoje mjere postavljanja
komisije za ocjenu ponuda, koju je konzorcij Slovakpass takoer osporavao.
13
albe protiv te dvije presude izjavljene su pred Vrhovnim sudom Republike Slovake (Najvyssf
sud Slovenskej republiky). S obzirom na argumente koje su iznijeli konzorciji SAG ELV i drugi i
Slovakpass, a u svjetlu zahtjeva na koje se pozivala Evropska komisija u tubi protiv Republike
Slovake zbog neispunjenja obaveza i nepravilnosti u glavnom postupku vezanom za sporni
postupak javnih nabavki, domai sud sumnja u usklaenost odluka NDS-a sa naelima prava
Evropske unije glede zabrane diskriminacije i transparentnosti kod dodjele ugovora o javnim
nabavkama. Konkretno, nije siguran spreavaju li ta naela ugovorni organ da odbaci ponudu
po osnovu navodne neusklaenosti ponude sa tenderskim specifikacijama, a da prethodno ne
zatrai od ponuaa da pojasne razloge neispunjavanja ili po osnovu neprirodno niske cijene,
bez da zatrae od ponuaa da dodatno pojasne tu taku.
274
14
U takvim okolnostima, Vrhovni sud Republike Slovake odluio je prekinuti postupak i uputiti
sljedea pitanja Sudu na prethodnu odluku:
1.
Je li u skladu s [Direktivom 2004/18], u verziji koja je vaila u relevantno vrijeme,

tumaenje prema kojem je, u svjetlu lana 51., u vezi s lanom 2. direktive, imajui u vidu
nael[a] zabrane diskriminacije i transparentnosti kod dodjele ugovora o javnim
nabavkama, ugovorni organ duan traiti pojanjenje o ponudi, potujui subjektivno
procesno pravo pojedinca da dopuni i pojasni potvrde i dokumente koje je dostavio u
skladu sa lanovima 45. do 50. te direktive, gdje sporno ili nejasno razumijevanje
ponuaeve ponude moe rezultirati iskljuenjem tog ponuaa iz natjeaja?
2.
Je li u skladu s [Direktivom 2004/18], u verziji koja je vaila u relevantno vrijeme,

tumaenje prema kojem, u svjetlu lana 51., u vezi s lanom 2. direktive, imajui u vidu
nael[a] zabrane diskriminacije i transparentnosti kod dodjele ugovora o javnim
nabavkama, ugovorni organ nije duan traiti pojanjenje o ponudi ako ugovorni organ
smatra da je ustanovio da uslovi iz ugovora nisu ispunjeni?
3.
Je li odredba domaeg prava, prema kojoj komisija za procjenu ponuda od ponuaa

moe traiti samo da pismeno pojasne svoje ponude, u skladu sa lanom 51. i lanom 2.
[Direktive 2004/18] u verziji koja je bila vaea u relevantnom periodu?
Je li postupak ugovornog organa, prema kojem on nije duan od ponuaa traiti da
pojasni neprirodno nisku cijenu, u skladu sa lanom 55. [Direktive 2004/18], i, u vezi s
nainom na koji je ugovorni organ formulirao pitanje upueno podnositeljima predstavke
o neprirodno niskoj cijeni, imaju li [podnositelji predstavke] priliku da dostatno pojasne
osnovne karakteristike dostavljene ponude?
Dopustivost upuenih pitanja

15
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, pitanja u vezi s tumaenjem prava Evropske unije, koja uputi
domai sud u injeninom i zakonodavnom kontekstu koji definira taj sud i u kontekstu
ispravnosti, kojom se Sud ne bavi, uivaju pretpostavku relevantnosti. Sud moe odbiti da
presudi o pitanju koje mu je uputio domai sud samo kada je veoma oigledno da tumaenje
prava Evropske unije koje trai taj sud nema nikakve veze sa stvarnim injenicama ili
predmetom spora u glavnom postupku, odnosno kada je problem hipotetike prirode ili kada
Sud pred sobom nema injenini ili pravni materijal koji je neophodan da bi mogao pruiti
koristan odgovor na pitanja koja su mu upuena (vidi, izmeu ostalog, spojene predmete C188/10 i C-189/10 Melki i Abdeli [2010] ECR I-5667, stav 27. i citiranu sudsku praksu).
16
U svjetlu navedenih naela, Vlada Slovake je tvrdila, u svojim pismenim zapaanjima, da je

zahtjev za prethodnu odluku neprihvatljiv, prvenstveno zato to u sporu koji je pred domaim
sudom pokrenuo konzorcij SAG ELV i drugi, niko od ponuaa nije izjavio prigovor u vezi s
pojanjenjem ponuda u postupku javne nabavke.
17
Nesporno je, meutim, da je Sud od domaeg suda zaprimio jedan zahtjev za prethodnu odluku
koji se tie dva spora koja su izloena pred tim sudom u isto vrijeme i koja su spojena. Prema
tome, injenice na koje se poziva Vlada Slovake u pogledu albe koju je izjavio konzorcij SAG
ELV i drugi mogla bi, svakako, uticati na prihvatljivost ovog zahtjeva samo ukoliko se utvrdi da
prigovor koji se odnosi na pojanjenje ponude ponuaa u postupku javnih nabavki nije
izjavljen u nekom drugom predmetu pred domaim sudom. Budui da to nije sluaj, niti postoje
navodi u tom smislu, prvi prigovor koji se odnosi na prihvatljivost se mora odbiti.
18
Drugo, Vlada Slovake tvrdi da dio treeg pitanja domaeg suda, koji se odnosi na zahtjev za
pojanjenje neprirodno niske ponude, kako ga je definirao ugovorni organ, nema nikakve veze
sa postupkom koji je pokrenuo konzorcij Slovakpass, u kojem osporava sudsku ocjenu tog
zahtjeva u prvostepenom postupku.
275
19
Iako Vlada Slovake tvrdi, u tom smislu, da, u skladu sa domaim procesnim pravom, domai
sud ne moe razmatrati druge prigovore osim onoga koji mu je predoen, takva tuba, koja se
dakle temelji na pravilu domaeg prava, ne znai neophodno da je upueno pitanje oigledno
nepovezano sa injenicama ili predmetom dotinog spora.
20
Konano, nesporno je da su, u glavnom postupku, neuspjeni ponuai proglaeni

neuspjenima nakon to je ugovorni organ procijenio njihove odgovore na zahtjeve za
pojanjenjem ponuda koje su dostavili. U tim okolnostima, pitanja koja je uputio domai sud, a
koja se odnose na uslove u kojima se takvi zahtjevi trebaju ili mogu uputiti u svjetlu zahtjeva
prava Evro.
21
Shodno tome, Sud moe odluivati u ovoj stvari.

Upuena prethodna pitanja
Preliminarna zapaanja
22
Kao to su Vlada Slovake i Komisija naglasile, valja napomenuti, prvo, da je lan 51. Direktive
2004/18 meu odredbama koje ine sastavni dio odjeljka 2., koji se tie kriterija za kvalitativni
izbor ponuaa. Odredbe tog lana, prema tome, ne utiu na ocjenu koju Sud treba donijeti u
pogledu upuenih pitanja, a koja se odnosi, s obzirom na okolnosti sluaja u kontekstu glavnog
postupka, iskljuivo na tu fazu ogranienog postupka natjeaja u kojem je ugovorni organ taj
koji, nakon to izabere ponuae koji imaju pravo dostaviti ponudu, treba ocijeniti te ponude.
Postoji, dakle, potreba da Sud presudi o tumaenju lana 51. Direktive 2004/1818.
23
Drugo, injenica da je ugovorni organ, u ovom sluaju, postavio komisiju koja je odgovorna da u
njegovo ime ocijeni ponude koje su dostavili ponuai ne oslobaa ga odgovornosti da potuje
zahtjeve prava Evropske unije u oblasti javnih nabavki. Stoga, iako domai sud postavlja pitanje
da li je odredba domaeg prava, koja omoguava da postavljena komisija za ocjenjivanje
ponuda moe samo traiti od ponuaa da svoju ponudu pojasni u pismenom obliku, u skladu
sa pravom Evropske unije, to pitanje treba shvatiti kao jedno ope pitanje koje je postavljeno
kao da se sam ugovorni organ naao u tom poloaju.
24
U takvim okolnostima, Sud pitanja koja su mu upuena mora shvatiti, gledano u cjelini, kao da
se njima nastoji utvrditi u kojoj mjeri ugovorni organi, u ogranienom postupku javne nabavke,
kada zauzmu svoje stajalite da se radi o ponudi koja je neprirodno niska ili neprecizna ili da ne
ispunjava zahtjeve iz tenderskih specifikacija, mogu ili trebaju traiti pojanjenje od ponuaa,
u svjetlu lana 2. i lana 55. Direktive 2004/.
25
to se tie lana 2. Direktive 2004/18, treba imati na umu da je glavna svrha pravila Evropske
unije u oblasti javnih nabavki da se osigura slobodno kretanje usluga i otvaranje prema
nenaruenoj konkurenciji u svim dravama lanicama. Da bi se postigla ta dvostruka svrha,
pravo Evropske unije primjenjuje, izmeu ostalog, naela jednakog tretmana ponuaa i
obavezu transparentnosti koja iz njega proizlazi (vidi u tom smislu predmet C-454/06 pressetext
Nachrichtenagentur [2008] ECR I-4401, stavovi 31. i 32. i citiranu sudsku praksu). Obaveza
transparentnosti je, sa svoje strane, sutinski namijenjena da sprijei rizik od favoriziranja ili
proizvoljnosti ugovornog organa (vidi u tom smislu predmet C-496/99 P Komisija protiv CAS
Succhi di Frutta [2004] ECR I-3801, stav 111.). to se tie dodjele ugovora, lan 2. Direktive
2004/18 zahtijeva od ugovornih organa da potuju ista ova naela i obaveze.
26
Upravo u svjetlu ovih razmatranja treba odgovoriti na pitanja koja su upuena Sudu, ispitujui
situaciju u kojoj ugovorni organ smatra da je ponuda neprirodno niska, kao i situaciju u kojoj
smatra da je onuda neprecizna ili da ne ispunjava tehnike zahtjeve iz tenderskih specifikacija.
Neprirodno niska ponuda
276
27
Treba imati na umu da, prema lanu 55. Direktive 2004/18, ako se, u sluaju nekog ugovora,
ponude za robe, radove ili usluge uine neprirodno niskima, ugovorni organ mora, prije nego
odbije takve ponude, traiti, u pisanoj formi, pojedinosti o sastavnim elementima ponude koje
smatra bitnima.
28
Iz tih odredbi, koje su definirane kao obavezne, jasno proizlazi da je namjera zakonodavca
Evropske unije bila da organu koji dodjeljuje ugovore nametne obavezu da ispita pojedinosti
ponuda koje su neprirodno niske, te ga u tom smislu obavezuje da od ponuaa zatrai
neophodna pojanjenja kojima e dokazati da se radi o pravim ponudama (vidi u tom smislu,
spojene predmete C-285/99 i C-286/99 Lombardini i Mantovani [2001] ECR I-9233, stavovi 46.
do 49.).
29
Dakle, postojanje odgovarajue razmjene miljenja izmeu ugovornog organa i ponuaa, u

odgovarajue vrijeme u postupku ispitivanja ponuda, kako bi se potonjem omoguilo da dokae
da je njegova ponuda ozbiljna, predstavlja osnovni zahtjev Direktive 2004/18, iji je cilj da
sprijei ugovorne organe od proizvoljnog postupanja i osigura zdravu konkurenciju izmeu
preduzea (vidi u tom smislu Lombardini i Mantovani, stav 57.).
30
U tom smislu, treba imati na umu, prvo, premda lista u drugom podstavu lana 55.(1) Direktive
2004/18 nije iscrpna, ona nije ni isto informativna, pa stoga ne ostavlja ugovornim organima
slobodu da odreuju koje faktore treba uzeti u obzir prije odbijanja ponude koja se ini
neprirodno niskom (presuda iz aprila 2009. u predmetu C-292/07 Komisija protiv Belgije, stav
159.).
31
Drugo, da bi lan 55.(1) Direktive 2004/18 bio djelotvoran, ugovorni organ mora jasno
formulirati zahtjev koji upuuje ponuaima kako bi oni bili u poziciji da u potpunosti i
djelotvorno pokau da su njihove ponude ozbiljne.
32
Meutim, iskljuivo je domai sud nadlean da utvrdi, u svjetlu svih dokumenata u spisu koji
mu je predoen, je li zahtjev za pojanjenje zaista omoguio dotinim ponuaima da dostave
valjano pojanjenje sastavnih elemenata svojih ponuda.
33
Nadalje, lan 55. Direktive 2004/18, ne samo da ne iskljuuje odredbe domaeg zakona, kao to
je lan 42.(3) Zakona br. 25/2006, koji, u sutini, odreuje da ugovorni organ, u sluaju kada mu
ponua dostavi neprirodno nisku ponudu, mora traiti od ponuaa da u pismenoj formi
pojasni svoju ponudu, ve zahtijeva da takva odredba bude ukljuena u domae zakonodavstvo
o javnim nabavkama (vidi u tom smislu Komisija protiv Belgije, stav 161.).
34
Prema tome, lan 55. Direktive 2004/18 ne doputa, a naroito ne ugovornom organu, da tvrdi,
kako je domai sud istakao u svom treem pitanju, kako nije obavezan traiti od ponuaa da
pojasni neprirodno nisku cijenu u ponudi.
Neprecizna ponuda ili ponuda koja ne ispunjava tehnike zahtjeve navedene u tenderskim
specifikacijama
35
S tim u vezi valja napomenuti da, za razliku od situacije sa neprirodno niskim ponudama,
Direktiva 2004/18 ne sadri nikakve odredbe koje izriito propisuju postupak koji treba slijediti
u sluaju kada ugovorni organ utvrdi, u ogranienom postupku javne nabavke, da je ponua
dostavio nepreciznu ponudu ili da ta ponuda ne zadovoljava tehnike zahtjeve sadrane u
tenderskim specifikacijama.
36
Po svojoj prirodi, ogranieni postupak javnih nabavki podrazumijeva da, kada se izvri izbor
kandidata i kada oni dostave svoje ponude, u naelu te se ponude vie ne mogu mijenjati ni na
zahtjev ugovornog organa niti na zahtjev ponuaa. Naelo jednakog tretmana ponuaa i
obaveza transparentnosti koja iz njega proizlazi ne dozvoljava bilo kakve pregovore izmeu
ugovornog organa i jednog ili vie ponuaa u tom postupku.
277
37
Omoguiti ugovornom organu da od ponuaa ija je ponuda neprecizna ili ne ispunjava

tehnike zahtjeve sadrane u tenderskim specifikacijama trai da pojasni svoju ponudu
podrazumijeva rizik od stvaranja dojma da ugovorni organ pregovara sa ponuaem u tajnosti,
naroito ako bi takav ponua bio izabran kao uspjeni ponua, na tetu drugih ponuaa i
krenjem naela jednakog tretmana.
38
Osim toga, ni lan 2. niti druge odredbe Direktive 2004/18, a ni naelo jednakog tretmana i
obaveze transparentnosti ne ukazuju da je, u takvoj situaciji, ugovorni organ obavezan
kontaktirati dotine ponuae. Takvi ponuai se, tavie, ne mogu aliti na to to ugovorni
organ nema takvu obavezu jer se nejasnoe u njihovim ponudama imaju pripisati iskljuivo
njihovom proputanju da se paljivo informiraju prilikom pripreme ponude, to je bila njihova
obaveza, kao i svih drugih ponuaa.
39
lan 2. Direktive 2004/18, dakle, ne iskljuuje injenicu da u domaem zakonodavstvu ne

postoji odredba koja ugovorni organ obavezuje da od ponuaa, u ogranienom postupku
natjeaja, zatrai pojanjenje njihovih ponuda u svjetlu tehnikih zahtjeva iz tenderskih
specifikacija prije nego odbiju ponude zbog toga to su neprecizne ili zato to ne ispunjavaju te
zahtjeve.
40
Ipak, lan 2. te direktive ne spreava ispravke ili proirivanje pojedinosti ponude, prema potrebi
i u iznimnim situacijama, naroito kada je jasno da je potrebno obino pojanjenje ponude ili
ispravka oigledne materijalne greke, pod uslovom da takva izmjena u stvarnosti ne rezultira
podnoenjem potpuno nove ponude. Taj lan takoer ne iskljuuje ni odredbu domaeg
zakonodavstva, kao to je ona iz lana 42.(2) Zakona br. 25/2006, prema kojoj, u sutini,
ugovorni organ moe traiti od ponuaa da u pismenoj formi pojasne svoje ponude, ali ne i
zahtijevati ili prihvatati bilo kakve izmjene ponude.
41
U ostvarivanju svog diskrecionog prava, ugovorni organ je duan tretirati razliite ponuae na
jednak nain i pravino i formulirati zahtjev za pojanjenje na takav nain da isti ne ostavi
dojam, kada se postupak izbora ponuaa okona i u svjetlu ishoda tog postupka, da se njime
favorizirao ili stavljao u nepovoljan poloaj ponua, odnosno ponuai kojima je taj zahtjev
upuen.
42
Da bi se domaem sudu dao koristan odgovor, treba dodati da se zahtjev za pojanjenje

ponude moe uputiti tek nakon to ugovorni organ pregleda sve ponude (vidi u tom smislu
Lombardini i Mantovani, stavovi 51 i 53).
43
Nadalje, taj se zahtjev treba poslati na isti nain svim preduzeima koja su u istoj situaciji, osim
u sluaju kada postoji objektivno opravdan razlog koji opravdava razliit tretman ponuaa u
tom smislu, a naroito ako se ta ponuda mora, u svakom sluaju, zbog drugih faktora odbiti.
44
Pored toga, zahtjev se mora odnositi na sve dijelove ponude koji su neprecizni ili koji ne
ispunjavaju tehnike zahtjeve iz tenderskih specifikacija, jer ugovorni organ nema pravo odbiti
ponudu zbog nejasnoa u ponudi koje nisu naznaene u zahtjevu.
45
U svjetlu svega prethodno navedenog, odgovor na upuena pitanja je da:
se lan 55. Direktive 2004/18 mora tumaiti na nain da zahtjeva da se u domae

zakonodavstvo mora ukljuiti odredba kao to je ona iz lana 42.(3) Zakona br. 25/2006 o
javnim nabavkama, koja, u sutini, odreuje da u sluaju neprirodno niske ponude,
ugovorni organ mora traiti od ponuaa, u pismenoj formi, da pojasni ponuenu cijenu.
Domai sud je taj koji utvruje, u svjetlu svih dokumenata iz spisa koji mu je dostavljen,
je li zahtjev za pojanjenje omoguio ponuau da dostavi valjana pojanjenja o
sastavnim dijelovima svoje ponude;
278
lan 55. Direktive 2004/18 ne doputa ugovornom organu da zauzima stav prema kojem
nema obavezu traiti od ponuaa da pojasni neprirodno nisku ponudu;
lan 2. Direktive 2004/18 doputa odredbu u domaem zakonu, poput one iz lana 42.(2)
Zakona br. 25/2006, prema kojoj, u sutini, ugovorni organ moe traiti od ponuaa u
pisanoj formi da pojasne svoje ponude, ne zahtijevajui i ne prihvatajui, meutim,
nikakve izmjene ponude. U ostvarivanju svog diskrecionog prava, ugovorni organ je
duan tretirati razliite ponuae na jednak nain i pravino, i formulirati zahtjev za
pojanjenje na takav nain da isti ne ostavi dojam, kada se postupak izbora ponuaa
okona i u svjetlu ishoda tog postupka, da se njime favorizirao ili stavljao u nepovoljan
poloaj ponua, odnosno ponuai kojima je taj zahtjev upuen.
Zahtjev za odgodu uinka presude

46
Vlada Slovake je traila od Suda da ogranii vremenski uinak ove presude, ukoliko opa
naela iz lana 2. Direktive 2004/18 tumai na nain da se iz njih proizlazi obaveza ugovornog
organa da od ponuaa trai, u kontekstu ocjene usklaenosti ponude sa zahtjevima koji se
odnose na predmet ugovora, kao to je definirano u tenderskim specifikacijama, da pojasni
svoju ponudu.
47
Meutim, tumaenje lana 2. Direktive 2004/18 utvreno u ovoj presudi ne namee takav
zakljuak. Zahtjev Vlade Slovake je, shodno tome i u svakom sluaju, irelevantan.
Trokovi
48
Na osnovu navedenog, Sud (etvrto vijee) donosi odluku:
lan 55. Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijea od 31. marta 2004. o
koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama
robe i ugovorima o javnim uslugama mora se tumaiti na nain da zahtjeva da se u domae
zakonodavstvo mora ukljuiti odredba kao to je ona iz lana 42.(3) slovakog Zakona br.
25/2006 o javnim nabavkama, u verziji koja je primjenjivana u glavnom postupku, a koja, u
sutini, odreuje da u sluaju neprirodno niske ponude, ugovorni organ mora traiti od
ponuaa, u pismenoj formi, da pojasni ponuenu cijenu. Domai sud je taj koji utvruje, u
svjetlu svih dokumenata iz spisa koji mu je dostavljen, je li zahtjev za pojanjenje omoguio
ponuau da dostavi valjana pojanjenja o sastavnim dijelovima svoje ponude.
lan 55. Direktive 2004/18 ne doputa ugovornom organu da zauzima stav prema kojem
nema obavezu traiti od ponuaa da pojasni neprirodno nisku ponudu.
lan 2. Direktive 2004/18 doputa odredbu u domaem zakonu, poput one iz lana 42.(2)
gore pomenutog Zakona br. 25/2006, prema kojoj, u sutini, ugovorni organ moe traiti od
ponuaa u pisanoj formi da pojasne svoje ponude, ne zahtijevajui i ne prihvatajui,
meutim, nikakve izmjene ponude. U ostvarivanju svog diskrecionog prava, ugovorni organ
je duan tretirati razliite ponuae na jednak nain i pravino, i formulirati zahtjev za
pojanjenje na takav nain da isti ne ostavi dojam, kada se postupak izbora ponuaa okona
i u svjetlu ishoda tog postupka, da se njime favorizirao ili stavljao u nepovoljan poloaj
ponua, odnosno ponuai kojima je taj zahtjev upuen.
279
PRESUDA SUDA (Prvo vijee)

14. juni 2007. (*)
(Slobodno kretanje roba Direktiva 93/42/EEZ bolnika nabavka medicinskih ureaja sa
oznakom CE zatitne mjere ugovor o javnoj nabavci robe ugovor ispod vrijednosnog
razreda za primjenu Direktive 93/36/EEZ princip jednakog tretmana i obaveza
transparentnosti)
U predmetu C-6/05,
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema lanu 234. Ugovora o EZ, koji je uputio Simvoulio
tis Epikratias (Grko dravno vijee), odlukom od 17.11.2004., koju je Sud zaprimio 5.1.2005., u
postupku
Medipac-Kazantzidis AE
protiv
Venizelio-Pananio (PE.S.Y. KRITIS),
SUD (Prvo vijee),

u sastavu P. Jann, President of Chamber, K. Lenaerts, E. Juhsz (izvjestitelj), K. Schiemann i M.
Ilei, sudije,
Nezavisni odvjetnik: E. Sharpston,
Registrar: L. Hewlett, glavni administrator,
Medipac-Kazantzidis AE - K. Giannakopoulos, advokat,
Venizelio-Pananio (PE.S.Y. KRITIS) - V. Chasouraki-Damanaki, advokat, i M. Ntourountakis,
direktor,
Vlada Grke - S. Spyropoulos i Z. Chatzipavlou i D. Tsagkaraki, u svojstvu zastupnika,
Vlada Austrije - M. Fruhmann, u svojstvu zastupnika,
Komisija Evropskih zajednica - M. Patakia i X. Lewis, u svojstvu zastupnika,
nakon sasluanog miljenja Nezavisnog odvjetnika, na raspravi odranoj 21.11.2006. godine
donosi sljedeu
Presudu
280
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumaenje Direktive Vijea 93/36/EEZ od 14.6.1993.,

kojom se koordiniraju postupci za dodjelu ugovora o javnoj nabavci robe (Slubeni glasnik 1993
L 199, str. 1), dopunjene odlukom Evropskog parlamenta i Direktivom Vijea 97/52/EZ od
13.10.1997. (Slubeni glasnik 1997 L 328, str. 1) (Direktiva 93/36), i Direktive Vijea
93/42/EEZ od 14.6.1993. o medicinskim ureajima (Slubeni glasnik 1993 L 169, str. 1.),
izmijenjene Uredbom (EZ) br. 1882/2003 Evropskog parlamenta i Vijea od 29.9. 2003.
(Slubeni glasnik 2003 L 284, str. 1) (Direktiva 93/42).
Zahtjev je uputio Simvoulio tis Epikratias (Grko dravno vijee) u okviru postupka izmeu
kompanije Medipac-Kazantzidis AE (Medipac) i Venizelio-Pananio (PE.S.Y. KRITIS) (VenizelioPananio), ope bolnice u Heraklionu, povodom poziva za dostavljanje tenderskih ponuda koji
je objavila navedena bolnica, a na koji se kompanija javila.
Pravni okvir
lan 5.(1) Direktive 93/36 glasi:

(a)
Glave II., III. i IV. te lanovi 6. i 7. primjenjuju se na ugovore o javnim nabavkama robe
koje dodjeljuju:
(i)
ugovorni organi iz lana 1.(b), pod uslovom da procijenjena vrijednost bez PDV-a
nije manja od 200.000 Specijalnih prava vuenja (SPV) iskazanih u ekvivalentnom
iznosu u Eurima;
(b)
Ova se Direktiva odnosi na ugovore o javnim nabavkama robe ija je procijenjena

vrijednost jednaka ili vea od utvrenog praga u vrijeme objavljivanja obavijesti u skladu
s lanom 9.(2);
(d)
Pragovi utvreni u podstavu (a) i vrijednosti pragova izraene u [Eurima] i nacionalnim

valutama, objavljuju se u Slubenom glasniku Evropskih zajednica poetkom mjeseca
novembra, nakon revizije utvrene u prvom stavu podstava (c).
Vrijednosti pragova utvrenih direktivama o javnim ugovorima, koje se primjenjuju od

1.1.2002. objavljene su u Slubenom glasniku Evropskih zajednica od 27.11.2001. (Slubeni
glasnik 2001 C 332, str. 21.). Tabela iz take 1. navedene obavijesti pokazuje da je 200.000 SPV
ekvivalentno iznosu od 249.681 Eura.
U 3., 5., 8., 13., 17. i 21. uvodnoj izjavi u okviru preambule Direktive 93/42 se navodi:
Budui da je nacionalne odredbe o sigurnosti i zatiti zdravlja pacijenata, korisnika i, gdje je to
primjereno, drugih osoba u odnosu na koritenje medicinskih ureaja potrebno uskladiti da bi
se jamilo slobodno kretanje takvih ureaja na unutarnjem tritu;
Budui da bi medicinski ureaji trebali pruati pacijentima, korisnicima i treim osobama visok
nivo zatite i postii nivoe funkcionalnosti kakve im pripisuje proizvoa; budui da je, stoga,
odravanje ili poboljanje nivoa zatite dostignutog u dravama lanicama jedan od osnovnih
ciljeva ove Direktive;
281

S obzirom da se, u skladu s principima iz Rezolucije Vijea od 7.5.1985. godine o novom
pristupu tehnikom usklaivanju i standardizaciji..., propisi o projektiranju i proizvodnji
medicinskih ureaja moraju ograniiti na odredbe potrebne da bi se ispunili bitni zahtjevi; a
budui da su bitni, takvi bi zahtjevi trebali zamijeniti odgovarajue nacionalne odredbe; budui
da je bitne zahtjeve potrebno obazrivo primjenjivati, kako bi se uzeo u obzir postojei
tehnoloki nivo u vrijeme projektiranja, te tehniki aspekti i privredne okolnosti kompatibilne s
visokim nivoom zatite zdravlja i sigurnosti;
Budui da, za potrebe ove Direktive, usklaeni standard je tehnika specifikacija (evropski
standard ili dokument o usklaivanju) koju je, uz ovlatenje Komisije, donio [Evropski odbor za
standardizaciju (CEN) ili Evropski odbor za elektrotehniku standardizaciju (CENELEC) ] ili oba
ova tijela, u skladu s Direktivom Vijea 83/189/EEZ od 28.3.1983. o utvrivanju postupaka
obavjetavanja u podruju tehnikih standarda i propisa..., i prema... [opim smjernicama o
saradnji izmeu Komisije i dva navedena tijela potpisanim 13.11.1984. ]; ... Budui da je, za
posebna podruja, ono to ve postoji u vidu monografija u Evropskoj farmakopeji potrebno
ukljuiti u okvir ove Direktive; budui da se, stoga, nekoliko monografija Evropske farmakopeje
moe smatrati jednakima navedenim usklaenim standardima;
Budui da medicinski proizvodi u pravilu trebaju nositi CE oznaku koja ukazuje na njihovu
usklaenost s odredbama ove Direktive, kako bi im se omoguilo slobodno kretanje u Zajednici
i stavljanje u upotrebu u skladu s njihovom namjenom;
Budui da se zatita zdravlja i pratee kontrole mogu uiniti djelotvornijima pomou sistema
alarmnog nadzora ureaja integriranih na nivou Zajednice.
6
lanom 1.(1) Direktive 93/42 utvreno je da se ona odnosi na medicinske ureaje i njihov
pribor. U svrhe navedene Direktive, pribor se sam po sebi smatra medicinskim ureajem.
Prema lanu 2. Direktive 93/42, drave lanice poduzimaju sve potrebne korake kako bi
osigurale da se medicinski ureaji mogu staviti u promet i/ili staviti u upotrebu samo ako
ispunjavaju zahtjeve utvrene navedenom Direktivom, kada su ispravno dostavljeni i
instalirani, odravani i upotrebljavani u skladu sa svojom namjenom.
Prema lanu 3. navedene Direktive, medicinski ureaji moraju biti u skladu s osnovnim
zahtjevima propisanim u Aneksu I koji se na njih odnose, vodei rauna o namjeni tih
proizvoda.
lanom 4.(1) Direktive 93/42 se dravama lanicama zabranjuje da stvaraju bilo kakve prepreke
stavljanju u promet ili stavljanju u upotrebu na svojoj teritoriji medicinskih ureaja koji nose
oznaku CE iz lana 17. iste Direktive, to znai da su proli procjenu usklaenosti u skladu s
odredbama lana 11. Direktive.
10
Prema lanu 5.(1) Direktive 93/42, drave lanice pretpostavljaju usklaenost s osnovnim
zahtjevima iz lana 3. u vezi s medicinskim ureajima koji ispunjavaju odgovarajue nacionalne
standarde donesene na osnovu usklaenih standarda, koji su u vidu referenci objavljeni u
Slubenom glasniku Evropskih zajednica.
282
11
lanom 5.(2) je utvreno da, u smislu Direktive 93/42, upuivanje na usklaene standarde
ukljuuje i monografije Evropske farmakopeje, posebno o hirurkim koncima, a reference na
navedeno su objavljene u Slubenom glasniku Evropskih zajednica.
12
lan 5.(3) Direktive 93/42 poziva se na lan 6.(2) Direktive u pogledu procedure koju su dune
primjenjivati drave lanice kada smatraju da usklaeni standardi u potpunosti ne ispunjavaju
osnovne zahtjeve iz lana 3. Direktive.
13
lan 8. navedene Direktive, koji nosi naslov Zatitna klauzula, glasi:

1. Ako neka drava lanica utvrdi da ureaji iz lana 4.(1) i (2), druga alineja, kada su ispravno
instalirani, odravani i upotrebljavani u skladu s njihovom namjenom, mogu ugroziti zdravlje
i/ili sigurnost pacijenata, korisnika ili, gdje je to primjenjivo, drugih osoba, duna je poduzeti
sve odgovarajue privremene mjere da povue takve ureaje sa trita ili zabrani ili ogranii
njihovo stavljanje u promet ili upotrebu. Navedena drava lanica odmah obavjetava Komisiju
o svim takvim mjerama, ukazujui na razloge za svoju odluku, a posebno o tome da li je
nepotivanje ove Direktive uzrokovano:
(a) neispunjavanjem osnovnih zahtjeva iz lana 3.;
(b) pogrenom primjenom standarda iz lana 5., u mjeri u kojoj se tvrdi da su ti standardi
primijenjeni;
(c) nedostacima u samim standardima.
2. Komisija e to prije zapoeti konsultacije sa stranama. Kada Komisija, nakon navedenih
konsultacija, zakljui:
da su mjere opravdane, odmah e o tome obavijestiti dravu lanicu koja je pokrenula

inicijativu i druge drave lanice; kada se odluka iz stava 1. pripisuje nedostacima u
pogledu standarda, Komisija e nakon konsultacija sa stranama stvar izloiti Odboru iz
lana 6.(1) u roku od dva mjeseca, ako drava lanica koja je donijela odluku namjerava
nastaviti aktivnosti u tom pravcu i pokrenuti postupke iz lana 6.,
da su mjere neopravdane, odmah e o tome obavijestiti dravu lanicu koja je pokrenula

inicijativu i proizvoaa ili njegovog ovlatenog zastupnika u Zajednici.
3. Kada ureaj koji ne ispunjava standarde nosi oznaku CE, nadlena drava lanica preduzima
odgovarajue mjere protiv onoga ko je stavio navedenu oznaku i o tome obavjetava Komisiju i
ostale drave lanice.
4. Komisija e osigurati redovno obavjetavanje drava lanica o napretku i ishodu ovog
postupka.
14

1. Drave lanice poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale da se svaki podatak koji
saznaju, u skladu s odredbama ove Direktive, a odnosi se na dolje navedene tetne dogaaje s
ureajima klase rizika I., II.a, II.b ili III., zabiljei i procijeni na jednom centralnom mjestu:
(a)
svaku neispravnost ili slabije karakteristike

i/ili funkcioniranje ureaja, kao i
nepravilnosti u etiketiranju ili uputama za upotrebu koje bi mogle dovesti ili su mogle
dovesti do smrti pacijenta ili korisnika ili do ozbiljnog pogoranja njegovog zdravstvenog
stanja;
283
(b)
svaki tehniki ili medicinski uzrok u vezi s svojstvima ili uinkovitou proizvoda u vezi s
razlozima iz podstavka (a) koji dovede do sustavnog povlaenja iz prometa proizvoda
istog tipa od strane proizvoaa.
2. Ako neka drava lanica zahtijeva od lijenika ili zdravstvenih ustanova da izvijeste nadlena
tijela o bilo kakvom tetnom dogaaju iz stava 1. ovog lana, ona poduzima potrebne korake
kako bi osigurala da proizvoa datog ureaja ili njegov ovlateni zastupnik s poslovnim
nastanom u Zajednici takoer bude obavijeten o navedenom tetnom dogaaju.
3. Nakon izvrene procjene, po mogunosti zajedno s proizvoaem, drave lanice, ne
dovodei u pitanje lan 8. ove Direktive, odmah obavjetavaju Komisiju i druge drave lanice o
tetnim dogaajima iz stava 1. ovog lana za koje su poduzete ili se razmatraju odgovarajue
mjere.
15
lanom 11. Direktive 93/42 regulirana je procedura procjene usklaenosti medicinskih ureaja
sa zahtjevima iz navedene Direktive. U tom smislu, kao to je navedeno u 15. uvodnoj izjavi
Direktive, medicinski ureaji su svrstani u etiri klase proizvoda, a testovi kojima podlijeu su
sve stroi zbog osjetljivosti ljudskog tijela, uzimajui u obzir mogue rizike povezane sa
tehnikim dizajnom i proizvodnjom ureaja.
16
lan 14.b navedene Direktive glasi:

Kada drava lanica smatra, u vezi sa datim proizvodom ili grupom proizvoda, da bi u cilju
zatite zdravlja i sigurnosti i/ili osiguravanja potivanja zahtjeva u pogledu javnog zdravlja, u
skladu sa lanom 36. Sporazuma, dostupnost takvih proizvoda trebalo zabraniti, ograniiti ili
podvrgnuti odreenim zahtjevima, moe poduzeti sve neophodne i opravdane tranzicijske
mjere. Ona obavjetava Komisiju i sve ostale drave lanice, navodei razloge za svoju odluku.
Komisija e, kad god je mogue, konsultirati zainteresirane strane i drave lanice i, kada su
nacionalne mjere opravdane, usvojiti neophodne mjere Zajednice, u skladu sa procedurom iz
lana 7.(2).
17
Prema lanu 17.(1) Direktive 93/42, medicinski ureaji, osim onih izraenih po narudbi za
odreenog korisnika ili namijenjenih klinikim ispitivanjima, za koje se smatra da su u skladu s
osnovnim zahtjevima iz lana 3., moraju nositi CE oznaku usklaenosti kada se plasiraju na
trite.
18
Prema lanu 18. navedene Direktive:

Ne dovodei u pitanje lan 8.:
(a)
ako neka drava lanica utvrdi da je CE oznaka stavljena neopravdano, proizvoa ili
njegov ovlateni zastupnik s poslovnim nastanom u Zajednici duan je prestati s takvom
povredom pod uslovima koje propie ta drava lanica;
(b)
ako se nepridravanje nastavi, navedena drava lanica mora poduzeti sve odgovarajue
mjere da ogranii ili zabrani stavljanje u promet predmetnog proizvoda ili da osigura
njegovo povlaenje s trita u skladu s postupkom iz lana 8.
.
19
Aneksom I Direktive 93/42, pod naslovom Osnovni zahtjevi, utvreno je sljedee u Odjeljku I
pod naslovom Opi uslovi:
1.
Ureaji moraju biti projektirani i proizvedeni tako da, kada se koriste pod uslovima i za
predvienu namjenu, ne ugroavaju kliniko stanje ni sigurnost pacijenata, niti sigurnost
i zdravlje korisnika ili, gdje je primjenjivo, drugih osoba, pod uslovom da svi rizici koji se
284
eventualno povezuju s njihovom upotrebom predstavljaju prihvatljive rizike u usporedbi

s koristima za pacijenta, i da su kompatibilni s visokim nivoom zatite zdravlja i
sigurnosti.
2.
Rjeenja koja proizvoa usvoji za projektiranje i izradu proizvoda moraju biti u skladu s
principima sigurnosti, vodei rauna o opepriznatim najnovijim dostignuima tehnike.
Pri izboru najprikladnijih rjeenja, proizvoa mora primijeniti sljedee principe ovim
redoslijedom:
eliminirati ili smanjiti rizike koliko je mogue (u osnovi sigurna izvedba i izrada),
po potrebi poduzeti odgovarajue zatitne mjere, ukljuujui alarmne ureaje ako je
potrebno, za rizike koji se ne mogu iskljuiti,
upozoriti korisnike na preostale rizike zbog eventualnih nedostataka usvojenih zatitnih
mjera.
3.
Ureaji moraju ostvariti funkcije koje im je proizvoa namijenio, a moraju biti

projektirani, proizvedeni i zapakirani tako da su pogodni za obavljanje jedne ili vie
funkcija iz lana 1.(2)(a), prema proizvoaevoj specifikaciji.
.
Nacionalni propisi
20
Zajednikom ministarskom uredbom br. DI7/ik.2480 od 19.8.1994. (FEK B (Slubene novine

Grke) 679) o usklaivanju grkog zakonodavstva sa Direktivom Vijea 93/42/EEZ od 14.6.1993.
godine u vezi sa medicinskim ureajima, navedena Direktiva je transponirana u zakonodavstvo
Grke.
Glavni postupak i upuena prethodna pitanja
21
Putem obavijesti br. 146/2003 od 8.12.2003. godine, bolnica Venizelio-Pananio je objavila javni
poziv za dostavljanje tenderskih ponuda, na osnovu najnie cijene kao kriterija za dodjelu
ugovora o snabdijevanju razliitim hirurkim koncima u vrijednosti od 131 500 Eura (ukljuujui
PDV). U obavijesti je utvreno da konci moraju biti certificirani u skladu sa Evropskom
farmakopejom i nositi CE oznaku.
22
Medipac je bio jedna od devet kompanija koje su dostavile tenderske ponude. Materijali koje je
predloio Medipac su nosili potrebnu oznaku.
23
Komisija koja je vodila tenderski postupak je 17.3.2004. godine dala preporuku Upravnom
odboru bolnice Venizelio-Pananio, u kojoj je ponovila sugestiju hirurga navedene bolnice da
konci tipa PGA koje predlae Medipac budu iskljueni. Prema navedenoj preporuci, utvreno je
da se vorovi koji se prave sa materijalima PGA lako odvezuju i prebrzo se zatvaraju, da se igle
esto iskrivljuju ili lome, i da navedeni konci ne dre av dovoljno vrsto.
24
U Odluci br. 108 od 24.3.2004. godine, Upravni odbor bolnice Venizelio-Pananio naveo je da
konci tipa PGA koje je predloio Medipac ne zadovoljavaju tehnike specifikacije ugovora, i u
skladu s tim je odbacio njihovu ponudu.
25
Medipac je 5.4.2004. godine podnio albu protiv navedene odluke upravi bolnice VenizelioPananio. U albi je naveo, izmeu ostalog, da tehnike specifikacije na osnovu kojih je njegova
ponuda odbaena nisu navedene u pozivu za dostavljanje ponuda, da su u tolikoj mjeri
neprecizne da su ak nerazumljive, da ne dozvoljavaju adekvatnu procjenu zahtjeva koji se
285
odnose na predmetne materijale, te da odstupaju od tehnikih karakteristika takvih materijala,

navedenih u Direktivi 93/42. Medipac je takoer tvrdio da materijali koje je predloio, a koji
ispunjavaju zahtjeve iz Evropske farmakopeje, nemaju i nisu mogli imati tehnike nedostatke
koje je navela bolnica. Bolnica je prvobitno odbacila albu odlukom od 7.4.2004. godine, koja je
naknadno ponitena i zamijenjena drugom odlukom usvojenom 28.4.2004. godine.
26
Povodom navedene odluke o odbacivanju ponude podnesena je tuba Vrhovnom upravnom

sudu (Simvoulio tis Epikratias). U tubi Medipac iznosi iste razloge koje je naveo u svojoj albi.
27
U tim okolnostima, Simvoulio tis Epikratias je odluio da privremeno obustavi postupak i Sudu
uputi sljedea pitanja u zahtjevu za prethodnom odlukom:
(1)
Kada se tenderski postupci, regulirani Direktive 93/36/EEZ o nabavci medicinskih

ureaja, u skladu sa Direktivom 93/42/EEZ provode po sistemu najnie cijene, da li
ugovorni organ kao naruitelj odgovarajue robe moe, prema Direktivi 93/42/EEZ, koja
se tumai u vezi sa Direktivom 93/36/EEZ, odbaciti ponudu za snabdijevanje medicinskim
ureajima koji nose CE oznaku i koji su proli kontrolu kvaliteta od strane nadlenog
certifikacijskog tijela, kao tehniki neprihvatljivu u fazi tehnike procjene, oslanjajui se
na vrste primjedbe na njihovu adekvatnost u pogledu kvaliteta, povezane sa zatitom
javnog zdravlja i specifinim oblikom koritenja za koje su ovi ureaji namijenjeni, zbog
kojih su materijali smatrani neprimjerenim i neadekvatnim za takvu upotrebu (sa
oiglednim preduslovom da navedene primjedbe podlijeu razmatranju valjanosti pred
nadlenim sudom, ako postoji spor oko toga da li su primjenjive)?
(2)
Ako je odgovor na prethodno pitanje potvrdan, da li ugovorni organ kao naruitelj

relevantne robe moe, iz spomenutog razloga, direktno smatrati medicinske ureaje koji
nose CE oznaku neadekvatnim za upotrebu za koju su namijenjeni, ili se prvo moraju
primijeniti zatitne klauzule iz Direktive 93/42/EEZ i Zajednike ministarske uredbe
DI7/ik.2480/1994, koje omoguavaju relevantnom nadlenom organu u Grkoj je to
Ministarstvo zdravlja, socijalne skrbi i socijalnog osiguranja koje djeluje putem Direkcije
za biomedicinsku tehnologiju da poduzme mjere u skladu sa procedurom utvrenom
lanom 8. Direktive, ako ispravno instalirani i odravani medicinski ureaji mogu ugroziti
ivot ili sigurnost pacijenata ili korisnika, ili lanom 18. Direktive, ako se utvrdi da je CE
oznaka neopravdano stavljena?
(3)
U svjetlu odgovora na drugo pitanje, a u sluaju da se prvo moraju primijeniti spomenute

sigurnosne klauzule, da li je ugovorni organ duan da saeka ishod postupka pokrenutog
prema lanu 8. ili lanu 18. Direktive 93/42/EEZ; takoer, da li ga taj ishod obavezuje u
smislu da je duan nabaviti predmetni artikal, iako je dokazano da njegovo koritenje
nosi rizike po javno zdravlje i openito je neadekvatan za namjenu ugovornog organa?
Dopustivost zahtjeva za prethodnom odlukom

Argumenti Vlade Austrije
28
Austrijska vlada smatra da odgovor na pitanja domaeg suda ne moe pomoi tom sudu da
presudi u glavnom postupku i da je stoga zahtjev za prethodnom odlukom nedopustiv. Prvo,
navedena pitanja se izriito odnose na tumaenje Direktive 93/36, ali tenderski postupak koji je
predmet glavnog postupka ne podlijee primjeni navedene Direktive, jer je iznos ugovora koji je
predmet poziva za dostavljanje ponuda nii od praga utvrenog lanom 5. navedene Direktive.
29
Drugo, zahtjev za prethodnom odlukom ne sadri informacije koje su Sudu potrebne da bi

mogao odgovoriti na upuena pitanja na nain da pomogne nastavku glavnog postupka.
Austrijska vlada primjeuje da u zahtjevu nije navedeno da li se predmetni hirurki konci doista
smatraju opasnim po zdravlje ljudi ili jednostavno ne ispunjavaju oekivanja hirurga u pogledu
kvaliteta, to je kljuni faktor u procjeni prava i obaveza ugovornog organa.
286
Nalazi suda
30
to se tie, na prvom mjestu, primjenjivosti Direktive 93/36, sporazumno je prihvaeno da se

ona odnosi samo na ugovore ija je vrijednost jednaka ili vea od praga utvrenog lanom 5.(1)
navedene Direktive (u tom smislu, vidi nalog u Predmetu C-59/00 Vestergaard [2001] ECR I9505, stav 19.) Prema predmetnom spisu, vrijednost ugovora koji je predmet glavnog postupka
iznosi 131.500 Eura (ukljuujui PDV), to je ispod praga primjene utvrenog u navedenoj
Direktivi.
31
U tim okolnostima, Sud je, u skladu sa lanom 104.(5) svog Poslovnika, poslao domaem sudu
pismeni zahtjev za pojanjenjima razloga zbog kojih smatra da je Direktiva 93/36 primjenjiva na
ugovor. Domai sud je odgovorio da, iz procesnih razloga, ne moe odgovoriti na takav zahtjev.
Stoga je Sud odluio da odri raspravu, na kojoj je Grka vlada potvrdila da je vrijednost
ugovora bila ispod praga za primjenu navedene Direktive, kao i da Direktiva nije primjenjiva na
glavni postupak. Sukladno tome, Sud nalazi da Austrijska vlada ispravno tvrdi da, u navedenim
okolnostima, tumaenje Direktive 93/36 nema nikakvu teinu kada se radi o ishodu postupka.
32
Meutim, da bi se dao koristan odgovor na pitanja koja je uputio domai sud, potrebno je
razmotriti odreene ope principe koji se primjenjuju na javne nabavke.
33
Sud napominje da je domai sud kategorizirao bolnicu Venizelio-Pananio kao ugovorni organ.
Takvu klasifikaciju je prihvatila i Grka vlada, koja je na raspravi navela da je bolnica tijelo
regulirano javnim pravom koje se izjednaava s dravom. Prema uvrijeenoj sudskoj praksi, ak
i kada vrijednost ugovora koji je predmet poziva za dostavljanje tenderskih ponuda ne dosee
prag za primjenu Direktiva kojima zakonodavstvo Zajednice regulira oblast javnih nabavki, a
predmetni ugovor stoga ne podlijee primjeni navedenih direktiva, ugovorni organi koji
dodjeljuju ugovore ipak su duni da potuju ope principe utvrene zakonima Zajednice, kao
to je princip jednakog postupanja i rezultirajua obaveza transparentnosti (u tom smislu vidi
predmet C-324/98 Telaustria i Telefonadress [2000] ECR I-10745, stavovi 60. i 61.; nalog u
predmetu Vestergaard, stavovi 20. i 21.; predmet C-231/03 Coname [2005] ECR I-7287, stavovi
16. i 17., i predmet C-458/03 Parking Brixen [2005] ECR I-8585, stavovi 46. do 48.).
34
Dodue, domai sud se u svom zahtjevu za prethodnom odlukom ne poziva direktno na ope
principe utvrene zakonima Zajednice. Meutim, prema prihvaenoj sudskoj praksi, da bi dao
zadovoljavajui odgovor domaem sudu koji mu je uputio pitanje, Sud moe smatrati
neophodnim da razmotri pravila utvrena zakonima Zajednice na koja se domai sud nije
pozvao u svom zahtjevu (predmet 35/85 Tissier [1986] ECR 1207, stav 9.; predmet C-315/88
Bagli Pennacchiotti [1990] ECR I-1323, stav 10,; predmet C-107/98 Teckal [1999] ECR I-8121,
stav 39, i Telaustria i Telefonadress, stav 59.).
35
Drugo, to se tie argumenata Austrijske vlade koji se odnose na nedovoljnu koliinu

informacija o injenicama u glavnom postupku, Sud navodi da su informacije sadrane u
zahtjevu za prethodnom odlukom dopunjene pismenim oitovanjem koje je dostavljeno Sudu.
Osim toga, odrano je sasluanje, na kojem su Grka i Austrijska vlada i Komisija mogle dostaviti
dodatna oitovanja. Na taj nain, Sud je dobio dovoljno informacija da bi mogao odgovoriti na
upuena pitanja.
36
U svjetlu navedenog, Sud zakljuuje da je zahtjev za prethodnom odlukom dopustiv i da je

primjereno odgovoriti na pitanja koja je uputio domai sud.
37
U prvom i drugom pitanju, koja su blisko povezana i moraju se zajedno razmatrati, domai sud
u osnovi pita da li, prema opim principima utvrenim zakonima Zajednice koji se odnose na
287
tenderske postupke, ugovorni organ koji je pokrenuo takav postupak radi nabavke medicinskih
ureaja moe direktno iskljuiti ponudu za snabdijevanje proizvodima iz razloga koji se odnose
na zatitu javnog zdravlja, iako ti proizvodi nose CE oznaku, u skladu sa specifikacijama
objavljenim u pozivu na dostavljanje ponuda, odnosno da li ugovorni organ prvo mora
primijeniti zatitne klauzule iz lanova 8. i 18. Direktive 93/42.
Oitovanja dostavljena Sudu
38
U odnosu na Direktivu 93/42, Medipac navodi da drave lanice ne mogu zabraniti, ograniiti ili
sprijeiti stavljanje u promet medicinskih ureaja koji ispunjavaju odredbe navedene Direktive i
nose CE oznaku. Dalje tvrdi, kao i Komisija, da kombinirano tumaenje lanova 3. i 17. Direktive
93/42 upuuje na zakljuak da medicinski ureaji koji nose navedenu oznaku ispunjavaju sve
zahtjeve u pogledu usklaenosti i sigurnosti, navedene u Aneksu I Direktive. Iz toga slijedi da se
navedenom Direktivom uvodi pretpostavka da proizvodi koji nose CE oznaku ispunjavaju sve
potrebne zahtjeve, to se moe pobiti jedino u kontekstu zatitnog postupka iz lanova 8. i 18.
39
Venizelio-Pananio i Grka i Austrijska vlada navode da je svrha Direktive 93/42 da osigura da

medicinski ureaji nude visok nivo zatite pacijentima, korisnicima i treim licima. Iz toga
zakljuuju da, ako je ponuda za snabdijevanje medicinskim ureajima certificiranim u skladu sa
navedenom Direktivom neadekvatna sa tehnikog stanovita, ugovorni organ ima pravo
direktno iskljuiti navedene ureaje iz tenderskog postupka. Meutim, Austrijska vlada dodaje
da je ugovorni organ duan obavijestiti nadleno nacionalno tijelo o navedenom iskljuenju,
kako bi ono moglo poduzeti odgovarajue privremene mjere i pokrenuti postupak iz lana 8.
Direktive.
40
Grka vlada dodaje da se Direktivom 93/42 u principu utvruju samo minimalni zahtjevi koje
medicinski ureaj mora ispuniti, kako bi mogao nositi CE oznaku u okviru Zajednice. Austrijska
vlada navodi da ugovorni organ slobodno moe uvesti zahtjeve u pogledu kvaliteta koji
prevazilaze minimalne zahtjeve na nivou Zajednice.
Nalazi Suda
41
Sud preliminarno zakljuuje da predmetni spis ne navodi na zakljuak u glavnom postupku da je

ugovorni organ nametnuo naroite zahtjeve koji prevazilaze minimalne zahtjeve utvrene
zakonom Zajednice.
42
Iz odredaba spomenutih u stavovima 5. 19. ove presude slijedi da su Direktivom 93/42

usklaeni osnovni zahtjevi koje moraju ispunjavati medicinski ureaji na koje se Direktiva
odnosi. Kada takvi ureaji ispune usklaene standarde i dobiju certifikat u skladu sa
procedurama utvrenim navedenom Direktivom, smatra se da ispunjavaju osnovne zahtjeve,
te su stoga adekvatni za koritenje u svrhe za koje su namijenjeni. Slobodno kretanje takvih
medicinskih ureaja se mora omoguiti u okvirima Zajednice.
43
Iz prihvaene prakse Suda slijedi da su obaveze koje proizlaze iz direktiva Zajednice izmeu
ostalog obavezujue za tijela ili subjekte koji podlijeu ovlastima ili kontroli javnih organa ili
drave (u tom smislu, vidi predmet 152/84 Marshall [1986] ECR 723, stav 49.; predmet 103/88
Fratelli Costanzo [1989] ECR 1839, stavovi 30 i 31; predmet C-188/89 Foster i ostali [1990] ECR
I-3313, stav 18.; nalog u predmetu C-297/03 Sozialhilfeverband Rohrbach [2005] ECR I-4305,
stav 27.) Stoga se obaveza pretpostavljanja da medicinski ureaji koji ispunjavaju usklaene
standarde i nose CE oznaku ispunjavaju zahtjeve iz Direktive 93/42 odnosi i na bolnicu
Venizelio-Pananio kao tijelo regulirano javnim pravom.
44
Meutim, Sud navodi, kao to je istaknula Nezavisna odvjetnica u taki 92. svog Miljenja, da se
navedena pretpostavka o usklaenosti medicinskih ureaja moe opovrgnuti. U tom pogledu,
Direktiva 93/42 omoguava primjenu zatitnih mjera kada se otkrije da odreeni medicinski
ureaji koji nose CE oznaku moda ipak nose rizik za pacijente ili korisnike.
288
45
Prema lanu 10. ove Direktive, drave lanice su dune poduzeti potrebne korake kako bi
osigurale da se informacije o neeljenim dogaajima koji su se desili nakon stavljanja u promet
medicinskih ureaja koji mogu nositi rizik po zdravlje pacijenta ili korisnika evidentiraju i
procjenjuju na jednom centralnom mjestu. Ako nakon takve procjene drave lanice poduzmu
ili razmatraju poduzimanje mjera, o tome odmah moraju obavijestiti Komisiju.
46
lanom 8.(1) Direktive 93/42 se od drava lanica koje otkriju rizike povezane s medicinskim
ureajima koji posjeduju certifikat o usklaenosti s navedenom Direktivom trai da poduzmu
sve adekvatne privremene mjere kako bi takve medicinske ureaje povukle s trita ili zabranile
ili ograniile njihovo stavljanje u promet ili upotrebu. U tim okolnostima, prema spomenutoj
odredbi, data drava lanica je duna odmah obavijestiti Komisiju o poduzetim mjerama,
naroito navodei razloge za navedene mjere. Prema lanu 8.(2) Direktive 93/42, Komisija
zauzvrat mora ispitati da li su takve privremene mjere opravdane i, ako jesu, odmah o tome
obavijestiti dravu lanicu koja ih je pokrenula i ostale drave lanice.
47
Prema lanu 8.(3) Direktive 93/42, kada medicinski ureaj koji nosi CE oznaku ipak ne ispunjava
osnovne zahtjeve iz navedene Direktive, relevantna drava lanica je duna poduzeti
odgovarajue mjere i o tome obavijestiti Komisiju i ostale drave lanice. Osim toga, prema
lanu 18. iste Direktive, kada drava lanica utvrdi da je CE oznaka neopravdano stavljena,
proizvoa ili njegov ovlateni zastupnik s poslovnim nastanom na teritoriji Zajednice je duan
prekinuti navedeno krenje propisa, i to pod uslovima koje odredi drava lanica.
48
Iz formulacije lana 8.(1) navedene Direktive, jasno je da se utvrene obaveze iz tog lana
odnose na tijelo koje je drava lanica ovlastila da utvrdi rizike po javno zdravlje i/ili sigurnost
koje ureaji koji su u skladu s navedenom Direktivom ipak mogu nositi, i da po potrebi
poduzme ope primjenjive mjere utvrene navedenim lanom za rjeavanje takve situacije.
49
Budui da je jasno da Grka drava nije dala takve ovlasti bolnici Venizelio-Pananio, ona nema
pravo da sama provodi zatitne mjere iz lana 8. Direktive 93/42. Iz ovoga slijedi da, kada je
bolnica posumnjala u tehniku pouzdanost hirurkih konaca koje je predloio Medipac, u
skladu sa svojim obavezama kao tijela reguliranog javnim pravom, bila je duna pomoi u
ispravnoj primjeni Direktive 93/42, obavijestiti nadleno dravno tijelo, kako bi ono moglo
provesti vlastite provjere, i po potrebi implementirati takve zatitne mjere. Prema
predmetnom spisu, bolnica Venizelio-Pananio je u glavnom postupku uputila pitanje o
adekvatnosti konaca za planiranu upotrebu dravnom tijelu Grke koje nadgleda medicinske
proizvode, i ovo tijelo je potvrdilo da konci ispunjavaju vaee standarde. Navedeno pitanje je
upueno tek 5.5.2004. godine, odnosno nakon to je bolnica ve bila odbacila ponudu
Medipac-a. Bolnica Venizelio-Pananio je na taj nain vlastitim postupkom pobila pretpostavku o
usklaenosti, a da nije primijenila zatitni postupak propisan spomenutom Direktivom.
50
Meutim, ne samo formulacija lana 8. Direktive 93/42, nego i svrha sistema usklaivanja koji
je uspostavljen navedenim lanom uskrauju ugovornom organu pravo da, izvan zatitnog
postupka i na temelju tehnike neadekvatnosti, odbaci medicinske ureaje koji posjeduju
certifikat o ispunjavanju osnovnih zahtjeva iz navedene Direktive.
51
Svrha Direktive 93/42, u mjeri u kojoj se odnosi na mjeru usklaivanja usvojenu u skladu sa
lanom 100.a Ugovora EEZ (koji je postao lan 100.a Ugovora o EZ, a nakon izmjena lan 95.
Ugovora o EZ), je da promovira slobodno kretanje medicinskih ureaja koji posjeduju certifikat
o usklaenosti sa spomenutom Direktivom, i to tako to zamjenjuje razne mjere u ovoj oblasti
koje su poduzimane u dravama lanicama, a koje mogu predstavljati prepreku slobodnom
kretanju.
52
U tom kontekstu, potreba da se slobodno kretanje navedenih ureaja uskladi sa zatitom

zdravlja pacijenata podrazumijeva da, u sluaju da se pojavi rizik povezan sa ureajima koji
posjeduju certifikat o usklaenosti sa Direktivom 93/42, data drava lanica mora provesti
289
zatitni postupak iz lana 8. spomenute Direktive; tijela koja nemaju ovlasti da to urade ne
mogu sama jednostrano odluivati o mjerama koje e se poduzeti u takvim okolnostima.
53
Osim toga, kada predloeni proizvodi, iako nose CE oznaku, kod ugovornog organa izazivaju
bojazan u vezi sa zdravljem ili sigurnou pacijenata, princip jednakog postupanja sa
ponuaima i obaveza transparentnosti, koji se primjenjuju bez obzira na to da li je Direktiva
93/36 primjenjiva ili ne, u cilju izbjegavanja proizvoljnosti ne dozvoljavaju ugovornom organu
da sam direktno odbaci predmetnu ponudu, i nalau mu da primijeni odgovarajui postupak,
kao to je zatitni postupak iz lana 8. Direktive 93/42, kojim se osigurava objektivna i
nezavisna procjena i provjera navodnih rizika.
54
Takoer, navedenim principom i obavezom se ugovornom organu zabranjuje da odbaci ponudu

koja ispunjava njegove zahtjeve navedene u pozivu za dostavljanje tenderskih ponuda po
osnovama koje nisu spomenute u tenderskim specifikacijama, a koje su se pojavile nakon
dostavljanja ponude.
55
U svjetlu navedenog, odgovor na prvo i drugo pitanje mora biti da princip jednakog postupanja
sa ponuaima i obaveza transparentnosti ne dozvoljavaju ugovornom organu, koji je objavio
poziv za dostavljanje tenderskih ponuda za nabavku medicinskih ureaja i naveo da ti ureaji
moraju biti u skladu sa Evropskom farmakopejom i nositi CE oznaku, da direktno i bez primjene
zatitnog postupka iz lanova 8. i 18. Direktive 93/42 odbaci predloene materijale iz razloga
koji se tiu zatite zdravlja ljudi, ako ti materijali ispunjavaju utvrene tehnike zahtjeve. Ako
ugovorni organ smatra da navedeni materijali mogu ugroziti zdravlje ljudi, duan je o tome
obavijestiti nadleno dravno tijelo, kako bi omoguio pokretanje spomenutog zatitnog
postupka.
Tree pitanje
56
U treem pitanju, domai sud pita Sud kako ugovorni organ mora primijeniti zatitne mjere iz
Direktive 93/42 u kontekstu tenderskog postupka koji je u toku. Naroito pita da li ugovorni
organ mora saekati zavretak zatitnog postupka i da li ga ishod tog postupka obavezuje.
57
Kao to se vidi iz odgovora na prvo i drugo pitanje, ugovorni organ ima pravo da zbog tehnike
neadekvatnosti odbaci ponudu medicinskih ureaja koji nose CE oznaku iskljuivo u okviru
zatitnog postupka utvrenog Direktivom 93/42.
58
Konkretnije, ovlatenje ugovornog organa da zbog tehnike neadekvatnosti odbaci ponudu

medicinskih ureaja koji nose CE oznaku zavisi od ishoda zatitnog postupka, odnosno od
odluke Komisije kojom se utvruje, u skladu sa lanom 8.(2) navedene Direktive, da je
usvajanje mjera kojima se zabranjuje stavljanje ureaja u promet ili upotrebu opravdano.
59
Iz navedenog slijedi da ugovorni organ, kada odlui stvar prebaciti nadlenom dravnom tijelu,
mora obustaviti postupak dodjele ugovora, kako bi omoguio pokretanje zatitnog postupka iz
Direktive 93/42 i saekao zavretak tog postupka. Odluka Komisije je obavezujua za ugovorni
organ. Ako bi zatitni postupak doveo do zakljuka da materijali ne ispunjavaju zahtjeve ove
Direktive, ope primjenjive mjere koje poduzme drava lanica bi povlaile i iskljuivanje
navedenih proizvoda iz postupka dodjele ugovora koji je bio obustavljen.
60
Naravno, obustava tenderskog postupka za nabavku medicinskih ureaja moe dovesti do

odlaganja koji mogu izazvati probleme u radu bolnice kao to je Venizelio-Pananio. Meutim,
kao to je istaknula Nezavisna odvjetnica u taki 118. svog Miljenja, a u skladu sa lanom 14.b
Direktive 93/42, cilj zatite javnog zdravlja predstavlja najvaniji zahtjev od javnog interesa, koji
dravama lanicama daje pravo da odstupe od principa slobodnog kretanja roba, pod uslovom
da poduzete mjere budu u skladu sa principom proporcionalnosti (vidi predmet 120/78 ReweZentral [1979] ECR 649 (Cassis de Dijon), stav 8.; predmet C-270/02 Komisija protiv Italije
290
[2004] ECR I-1559, stavovi 21. i 22.; i spojene predmete C-158/04 i C-159/04 Alfa Vita
Vassilopoulos i Carrefour-Marinopoulos [2006] ECR I-8135, stavovi 20. 23.).
61
Prema tome, u hitnoj situaciji, bolnica kao to je Venizelio-Pananio ima pravo poduzeti sve
potrebne privremene mjere kojima e omoguiti nabavku medicinskih ureaja koji su joj
potrebni za rad. Meutim, u takvim sluajevima, mora biti u stanju da dokae postojanje hitne
situacije koja opravdava takvo odstupanje od principa slobodnog kretanja robe, kao i da dokae
da su poduzete mjere proporcionalne.
62
U svjetlu navedenog, odgovor na tree pitanje mora biti da ugovorni organ, koji je stvar uputio
nadlenom dravnom tijelu kako bi omoguio pokretanje zatitnog postupka iz lanova 8. i 18.
Direktive 93/42 u vezi sa medicinskim ureajima koji nose CE oznaku, mora obustaviti tenderski
postupak do zavretka takvog zatitnog postupka, iji je ishod obavezujui za ugovorni organ.
Ako provedba takvog zatitnog postupka dovede do odlaganja koja mogu ugroziti rad javne
bolnice a time i zdravlje ljudi, ugovorni organ ima pravo poduzeti sve privremene mjere kako bi
omoguio nabavku materijala potrebnih za nesmetan rad bolnice, uz potivanje principa
proporcionalnosti.
Trokovi
63
Na osnovu navedenog, Sud (Prvo vijee) donosi odluku:
1.
Princip jednakog postupanja i obaveza transparentnosti ne dozvoljavaju ugovornom

organu, koji je objavio poziv za dostavljanje tenderskih ponuda za nabavku medicinskih
ureaja i naveo da ti ureaji moraju biti u skladu sa Evropskom farmakopejom i nositi
CE oznaku, da direktno i bez primjene zatitnog postupka iz lanova 8. i 18. Direktive
Vijea 93/42 od 14.6.1993. godine o medicinskim ureajima, izmijenjene Uredbom (EK)
br. 1882/2003 Evropskog parlamenta i Vijea od 29.9.2003. godine, odbaci predloene
materijale iz razloga koji se tiu zatite zdravlja ljudi, ako ti materijali ispunjavaju
utvrene tehnike zahtjeve. Ako ugovorni organ smatra da navedeni materijali mogu
ugroziti zdravlje ljudi, duan je o tome obavijestiti nadleni dravni organ, kako bi
omoguio pokretanje spomenutog zatitnog postupka.
2.
Ugovorni organ, koji je stvar uputio nadlenom dravnom tijelu kako bi omoguio
pokretanje zatitnog postupka iz lanova 8. i 18. Direktive 93/42, izmijenjene Uredbom
br. 1882/2003 u vezi sa medicinskim ureajima koji nose CE oznaku, mora obustaviti
tenderski postupak do zavretka takvog zatitnog postupka, iji je ishod obavezujui za
ugovorni organ. Ako provedba takvog zatitnog postupka dovede do odlaganja koja
mogu ugroziti rad javne bolnice a time i zdravlje ljudi, ugovorni organ ima pravo
poduzeti sve privremene mjere kako bi omoguio nabavku materijala potrebnih za
nesmetan rad bolnice, uz potivanje principa proporcionalnosti.
291

5. decembar 2013. (*)
(Javne nabavke pregovaraki postupak sa objavom obavjetenja o nabavci da li ugovorni
organ moe pregovarati o ponudama koje nisu u skladu sa obaveznim zahtjevima tehnikih
specifikacija koje se odnose na ugovor)
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema lanu 267. Ugovora u funkcioniranju EU (TFEU) koji
je uputio Riigikohus (Estonija), odlukom od 23.11.2012., koju je Sud zaprimio 5.12.2012., u
postupku
Nordecon AS,
Ramboll Eesti AS
protiv
Rahandusministeerium,
SUD (etvrto vijee),
u sastavu L. Bay Larsen (izvjestitelj), predsjednik Vijea, M. Safjan, J. Malenovsk, A. Prechal i S.
Rodin, sudije,
Nezavisni odvjetnik: N. Wahl,
Registrar: A. Calot Escobar,
Imajui u vidu pismenu proceduru,
Nordecon AS - A. Ots,
Vlada Estonije - M. Linntam i N. Grnberg, u svojstvu zastupnika,
Vlada eke - M. Smolek i T. Mller, u svojstvu zastupnika,
Vlada panije - A. Rubio Gonzlez, u svojstvu zastupnika,
Evropska komisija - A. Tokr i L. Naaber-Kivisoo, u svojstvu zastupnika,
nakon sasluanja Nezavisnog odvjetnika, uz odluku da postupak nastavi bez Miljenja,
donosi sljedeu
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumaenje lana 30.(2) Direktive 2004/18/EZ

Evropskog parlamenta i Vijea od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka dodjele ugovora o javnoj
292
nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci usluga (Slubeni
glasnik 2004 L 134, str. 114).
2
Zahtjev je upuen u okviru postupka izmeu Nordecon AS, zakonskog nasljednika drutva
Nordecon Infra AS, (Nordecon) i Ramboll Eesti AS (Ramboll Eesti), s jedne strane, i
Rahandusministeerium (Ministarstva finansija), s druge, u vezi sa ponitenjem pregovarakog
postupka za dodjelu ugovora sa prethodnom objavom obavjetenja o nabavci.
Pravni okvir
lan 1.(11) Direktive 2004/18 propisuje:

Pregovaraki postupci su oni postupci u kojima ugovorni organi konsultiraju privredne
subjekte po svom izboru i pregovaraju o uslovima ugovora sa jednim ili vie njih.
lan 2. Direktive 2004/18 pod nazivom Naela dodjele ugovora glasi:

Ugovorni organi se prema privrednim subjektima ponaaju jednako i nediskriminirajue i
djeluju na transparentan nain.
lan 23. Direktive 2004/18 pod nazivom Tehnike specifikacije, u stavovima 1. i 2. navodi:
1. Tehnike specifikacije, kako su definirane u taki 1. Aneksa VI, navode se u ugovornoj
dokumentaciji, kao to su obavjetenja o nabavci, ugovorni dokumenti ili dodatni dokumenti.
2. Tehnike specifikacije moraju omoguiti jednak pristup ponuaima i ne smiju imati uinak
stvaranja neopravdanih prepreka otvaranju javne nabavke konkurenciji.
lan 24. Direktive 2004/18 pod nazivom Alternativne ponude, u stavovima od 1. do 4. glasi:
1. Ako je kriterij za dodjelu ugovora ekonomski najpovoljnija ponuda, ugovorni organi mogu
dopustiti ponuaima da dostave alternativne ponude.
2. Ugovorni organi moraju navesti u obavjetenju o nabavci da li doputaju ili ne alternative
ponude: alternativne ponude nisu doputene bez ovog navoda.
3. Ugovorni organi koji doputaju alternativne ponude navode u ugovornim dokumentima
minimalne zahtjeve koje alternativne ponude trebaju ispunjavati te bilo koje posebne zahtjeve
za njihovo podnoenje.
4. Razmatraju se samo one alternativne ponude koje ispunjavaju minimalne zahtjeve koje su
utvrdili dotini ugovorni organi.
...
7
lan 30. Direktive 2004/18 pod nazivom Sluajevi koji opravdavaju upotrebu pregovarakog
postupka sa prethodnom objavom obavjetenja o nabavci, u stavovima od 1. do 3. glasi:
1. Ugovorni organi mogu dodijeliti svoje ugovore o javnim nabavkama putem pregovarakog
postupka, nakon objave obavjetenja o nabavci, u sljedeim sluajevima:
(a)
u sluaju nepravilnih ponuda ili dostave ponuda koje su neprihvatljive u skladu sa

nacionalnim odredbama koje su usklaene sa lanovima 4., 24., 25. i 27. i Poglavljem VII,
kao odgovor na otvoreni ili ogranieni postupak ili konkurentski dijalog ako se izvorni
uslovi ugovora bitno ne mijenjaju.
293
...
(b)
u izuzetnim sluajevima, kada priroda radova, robe ili usluge ili rizika koji su uz njih
vezani ne omoguuje prethodno cjelovito odreivanje cijene;
(c)
u sluaju usluga, izmeu ostalog, usluga koje spadaju u kategoriju 6 Aneksa II A, i

intelektualnih usluga poput usluga koje ukljuuju projektiranje radova, pod uslovom da
je priroda tih usluga takva da se specifikacije ugovora ne mogu utvrditi s dovoljnom
preciznou da omogue dodjelu ugovora odabirom najpovoljnije ponude u skladu sa
uslovima otvorenih ili ogranienih postupaka;
...
2. U sluajevima navedenim u stavu 1., ugovorni organi pregovaraju sa ponuaima o
ponudama koje su ovi dostavili kako bih ih prilagodili zahtjevima navedenim u obavjetenju o
nabavci, specifikacijama i dodatnoj dokumentaciji, ako postoje, i kako bi nali najpovoljniju
ponudu u skladu sa lanom 53.(1).
3. Tokom pregovora, ugovorni organi moraju osigurati jednak tretman svim ponuaima.
Naroito ne smiju davati informacije na diskriminirajui nain kojim bi se moglo pogodovati
pojedinim ponuaima u odnosu na druge.
Zakonodavstvo Estonije
8
lan 27.(1) Zakona o javnim nabavkama (riigihangete seadus; RHS) glasi:

Pregovaraki postupak sa objavom obavjetenja o nabavci je postupak javne nabavke u kojem
svako zainteresirano lice moe dostaviti prijavu da uestvuje u postupku i u kojem ugovorni
organ dostavlja poziv najmanje trima kandidatima, koje ugovorni organ bira na osnovu
objektivnih, nediskriminirajuih kriterija, da dostave ponude i o tim ponudama pregovara sa
kandidatima da bi ih prilagodio zahtjevima koji su predvieni u specifikacijama i odabrao
najuspjeniju ponudu.
lan 31.(5) RHS-a glasi:

Kada ugovorni organ dodijeli ugovor ponuau koji je dostavio ekonomski najpovoljniju
ponudu, a obavjetenje o nabavci predvia mogunost dostave u ponudi i alternativnih
ponuda, pored rjeenja koji su u skladu sa svim uslovima utvrenim u obavjetenju o nabavci i
specifikacijama, ugovorni organ mora definirati u specifikacijama uslove koji se odnose na
alternativne ponude i uslove pod kojima se one podnose.
10

Ugovorni organ ocjenjuje alternativne ponude kada dodjeljuje ugovor ponuau koji je
dostavio ekonomski najpovoljniju ponudu i kada obavjetenje o nabavci dozvoljava podnoenje
alternativnih ponuda.
11

Ugovorni organ mora otvoriti sve ponude, osim u sluajevima navedenim u lanu 65.(4) ovog
Zakona, i pregovarati da ponuaima o podnesenim ponudama da bi ih prilagodio, ukoliko je
potrebno, zahtjevima utvrenim u obavjetenju o nabavci i u specifikacijama i odabrao
uspjenu ponudu.
Spor u glavnom postupku i pitanja upuena u okviru zahtjeva za prethodnu odluku
294
12
Dana 25.9.2008., Maanteeamet (Ured za autoputeve Estonije) pokrenuo je pregovaraki

postupak sa objavom obavjetenja o nabavci pod nazivom Planiranje i izgradnja dionice [puta]
E263 od mjesta Aruvalla do mjesta Kose.
13
U skladu sa takama 4.3.1 i 4.7.1 Aneksa III specifikacija koje se odnose na nabavku u glavnom
postupku, sredinji razdjelni koridor te dionice puta trebao je biti irok 13,5 metara od oznake
za 26,6 kilometara do oznake za 32 kilometra, te 6 metara irok od oznake za 32 kilometra do
oznake za 40 kilometara.
14
Dana 20.1.2010. godine, Maanteeamet je izjavio da su etiri podnesene ponude, odnosno

ponude konzorcija Lemminkinen i Marko, zajednika ponuda Ehitusfirma Rand ja Tuulberg AS,
Binders SIA i Insenierbuve SIA, i ponuda konzorcija Nordecon, koji je sastavljen od Nordecon
Infra AS i Ramboll Eesti, prihvatljive, iako ponuda iz posljednjeg navedenog konzorcija predlae
sredinji razdjelni koridor irine 6 metara du cijele duine te dionice puta.
15
Tokom pregovora koji su uslijedili nakon podnoenja ponuda, Maanteeamet, dopisom od

26.4.2010. godine, pozvao je sve ponuae, osim konzorcija Nordecon, da izmijene irinu
sredinjeg razdjelnog koridora u svojim prvobitnim ponudama i da ga postave na 6 metara za
cijelu duinu date dionice puta, kako je predloio konzorcij Nordecon. Nakon pregovora sa svim
ponuaima, svi su svoje ponude dostavili do 27.5.2010., to je bio datum koji je odredio
ugovorni organ, nakon to su promijenili cijene u skladu sa traenom izmjenom.
16
Dvjema odlukama od 10.6.2010., Maanteeamet se prvom izjasnio da su sve ponude

prihvatljive, a drugom da prihvata zajedniku ponudu konzorcija Lemminkinen koja je imala
najniu cijenu.
17
Na dan 21.7.2010., kao odgovor na albu koju je podnio Nordecon Infra AS, te dvije odluke je
ponitio Odbor za albe Rahandusministeeriuma, koji je utvrdio da se u pregovarakom
postupku sa objavom obavjetenja o nabavci pregovori koje vodi ugovorni organ ne mogu
odnositi na elemente koji ispunjavanju zahtjeve koji su jasno i nedvosmisleno utvreni u
ugovornim dokumentima, poput elementa irine sredinjeg razdjelnog koridora. Dana
27.9.1010. godine, generalni direktor Maanteeameta odbio je zajedniku ponudu konzorcija
Lemminkinen i prihvatio ponudu konzorcija Nordecon, koja je imala najniu cijenu nakon
ponude konzorcija Lemminkinen.
18
Nakon to je konzorcij Merko podnio zahtjev za ponitenje, Rahandusministeerium je odlukom

od 26.10.2010. ponitio postupak javne nabavke iz glavnog postupka prvenstveno na temelju
toga da je ugovorni organ nezakonito proglasio ponudu konzorcija Nordecon kao prihvatljivu i
odluio da je ta ponuda, koja je imala alternativnu ponudu koja nije bila dozvoljena prema
obavjetenju o nabavci, prihvatljiva te da se pregovori koje vodi ugovorni organ ne mogu ticati
elemenata koji ispunjavaju zahtjeve koji su jasno i nedvosmisleno utvreni u ugovornim
dokumentima, poput onog koji se odnosi na irinu sredinjeg razdjelnog koridora sporne
dionice puta.
19
Nordecon, koji je u meuvremenu postao zakonski nasljednik Nordecon Infra AS, i Ramboll
Eesti podnijeli su tubu protiv te odluke pred Tallina halduskohus (Upravni sud, Talin), koji je
tubu odbacio presudom od 2.3.2011. Prema Tallina halduskohus, ponuda alitelja u glavnom
postupku trebala se proglasiti neprihvatljivom jer je obavjetenje o nabavci nije predvialo,
suprotno lanovima 31.(5) i 52. RHS-a, da postoji mogunost dostavljanja alternativnih ponuda
i dodjele ugovora ponuau koji ponudi ekonomski najpovoljniju ponudu, ve uzimanje u obzir
najnie cijene. Nadalje, u pregovarakom postupku sa prethodnom objavom obavjetenja o
nabavci, pregovori se mogu odnositi samo na elemente koji nisu bili definirani u vrijeme
podnoenja ponude ili koji se nisu pojavljivali u ugovornim dokumentima.
295
20
Nordecon i Ramboll Eesti uloili su albu na presudu Tallina halduskohuss pred Tallina
ringkonnakohus (Regionalni sud, Talin). Presudom od 21.12.2011. godine, Tallina
ringkonnakohus potvrdio je presudu Tallina halduskohuss.
21
Po pitanju take 8.1 tenderskih specifikacija koje se odnose na sporni ugovor u glavnom
postupku, prema kojoj je Maanteeamet dozvolio alternativne ponude, osim za izgradnju
povrinskih struktura glavne ceste (ukljuujui i pristupne ceste), Tallina ringkonnakohus
smatra da obavjetenje o nabavci ne daje mogunost podnoenja alternativnih ponuda ili
dodjele ugovora ponuau koji nudi ekonomski najpovoljniju ponudu. Maanteeamet je stoga
dozvolio, suprotno lanovima 31.(5) i 52.(1) RHS-a, dostavljanje alternativnih ponuda. Nadalje,
prvobitna ponuda alitelja u glavnom postupku trebala je biti odbijena.
22
Nordecon AS i Ramboll Eesti AS alili su se Riigikohus (Vrhovnom sudu), traei da ukine

presudu Tallina ringkonnakohus, donese novu presudu i odluku Rahandusministeerium od
26.10.2010. proglasi nezakonitom.
23
Prema sudu koji upuuje zahtjev, nije sporno da dostavljanje alternativnih ponuda nije bilo
dozvoljeno obavjetenjem o nabavci niti da evaluacija ponuda nije provedena u skladu sa
ekonomski najpovoljnijom ponudom.
24
Iako doputa da, u pregovarakom postupku sa prethodnom objavom obavjetenja o nabavci,

pitanja koja se odnose na uslove prema kojima se ugovor dodjeljuje mogu, makar djelimino,
biti otvorena za pregovore, bez neophodnosti razmatranja alternativnih ponuda, sud koji
upuuje zahtjev pita da li ugovorni organ takoer moe pregovarati kada postoje ponude koje
ne ispunjavaju zahtjeve iz ugovornih dokumenata, te da li ti pregovori moraju, u najmanju ruku,
voditi do usklaenosti uspjene ponude sa tim obaveznim zahtjevima.
25
U tom smislu, sud koji upuuje zahtjev navodi da lan 30.(2) Direktive 2004/18 ostavlja
otvoreno pitanje da li se, tokom takvih pregovora, ponude mogu prilagoavati obaveznim
zahtjevima tehnikih specifikacija. Ako je mogua takva prilagodba, sud koji upuuje zahtjev
pita da li je takoer mogue voditi pregovore na osnovu ponuda koje, u svom prvobitnom
obliku, ne ispunjavaju u potpunosti obavezne zahtjeve. Niti, prema miljenju suda koji upuuje
zahtjev, direktiva jasno ukazuje da li prilagoavanje nakon pregovora mora rezultirati u ponudi
koja je potpuno u skladu sa tehnikim specifikacijama te da li, da bi se takva usklaenost
postigla, ugovorni organ takoer moe mijenjati tehnike specifikacije.
26
Na temelju toga je Riigikohus odluio obustaviti postupak i uputiti sljedea pitanja Sudu na
prethodnu odluku:
1.
Mora li se lan 30.(2) Direktive [2004/18] tumaiti na nain da dozvoljava ugovornom

organu da vodi pregovore sa ponuaima o ponudama koje nisu u skladu sa obaveznim
zahtjevima utvrenim u tehnikim specifikacijama koje se odnose na ugovor?
2.
Ukoliko je odgovor [na prvo pitanje] afirmativan, mora li se onda lan 30.(2) Direktive
2004/18 tumaiti na nain da dozvoljava ugovornom organu da tokom pregovora, nakon
to se ponude otvore, mijenja obavezne zahtjeve iz tehnikih specifikacija, pod uslovom
da se ne mijenja predmet ugovora i da je osiguran jednak tretman svih ponuaa?
3.
Ako je odgovor [na drugo pitanje] afirmativan, mora li se onda lan 30.(2) Direktive
2004/18 tumaiti na nain da sprjeava zakonodavstvo kojim se, nakon otvaranja
ponuda, iskljuuje mijenjanje obaveznih zahtjeva iz tehnikih specifikacija tokom
pregovora?
4.
Ako je odgovor [na prvo pitanje] afirmativan, mora li se onda lan 30.(2) Direktive
2004/18 tumaiti na nain da zabranjuje ugovornom organu da kao najbolju ponudu
296
prihvati onu koja, na kraju pregovora, ne ispunjava obavezne zahtjeve iz tehnikih

specifikacija?
Dopustivost zahtjeva za prethodnu odluku
27
Nordecon, iako ne dovodi u pitanje dopustivost, osporava relevantnost pitanja koja su upuena
na prethodnu odluku, tvrdei da rjeavanje spora u glavnom postupku ne zavisi od odgovora
koji bi se mogli dobiti na ta pitanja. Posebice, tvrdi da glavno pitanje koje je uputio Riigikohus,
odnosno prvo pitanje sa kojim su sva ostala povezana, nije relevantno jer pregovori nisu voeni
sa ponuaima koji su dostavili neispravne ponude. Stoga, ta pitanja se temelje na pogrenim
pretpostavkama.
28
U tom smislu, sudska praksa je da u postupcima prema lanu 267. TFEU, Sud ima ovlasti da
donosi odluke o tumaenju ili valjanosti odredbe Evropske unije samo na osnovu injenica koje
mu predoi nacionalni sud (vidi predmet 104/77 Oehlschlger [1978] ECR-791, stav 4.; predmet
C-11/07 Eckelkamp i drugi [2008] ECR I-6845, stav 52.; i Naredbu od 8. novembra 2012. u
predmetu C-433/11 SKP [2012] I-0000, stav 24.).
29
U kontekstu tih postupaka, koji su zasnovani na jasnoj razdvojenosti funkcija nacionalnih

sudova i Suda, svaka ocjena injenica u predmetu zadatak je nacionalnog suda. Na slian nain
je iskljuivo zadatak nacionalnog suda pred kojim je pokrenut spor i koji mora preuzeti
odgovornost za sudsku odluku koja e uslijediti, da utvrdi, u svjetlu specifinih okolnosti
predmeta, kako potrebu za prethodnom odlukom da bi mogao donijeti presudu tako i
relevantnost pitanja koja podnosi Sudu. Stoga, kada se podnesena pitanja odnose na
tumaenje prava Evropske unije, Sud, u principu, ima obavezu da donese odluku o toj stvari
(vidi u tom smislu Eckelkamp i drugi, stav 27.).
30
Sud moe odbiti da donese odluku o pitanju koje je nacionalni sud uputio na prethodnu odluku
ukoliko je veoma oito da traeno tumaenje prava Evropske unije nema nikakve veze sa
injenicama iz tube ili sa njenim predmetom, kada je problem hipotetiki ili kada Sud pred
sobom nema injenini ili pravni materijal koji mu je potreban da koristan odgovor na upuena
pitanja (Eckelkamp i drugi, stav 28.).
31
U ovom predmetu, sud koji je uputio zahtjev polazi od nalaza da je ugovorni organ pregovarao
o ponudama koje nisu bile u skladu sa obaveznim zahtjevima iz specifikacija, a nije zadatak
Suda da to dovodi u pitanje. Nadalje, u ovome predmetu nije utvrena nijedna od situacija
navedenih u stavu 30. ove presude, a u kojima bi Sud mogao odbiti da donese odluku o
pitanjima koja su upuena za prethodnu odluku.
32
Zahtjev za prethodnu odluku se stoga mora smatrati dopustivim.

Razmatranje upuenih pitanja
33
Prvim pitanjem sud koji upuuje zahtjev pita da li lan 30.(2) Direktive 2004/18 dozvoljava
ugovornom organu da vodi pregovore sa ponuaima o ponudama koje nisu u skladu sa
obaveznim zahtjevima utvrenim u tehnikim specifikacijama ugovora.
34
U tom smislu, potrebno je rei da, u odreenim sluajevima, lan 30.(2) Direktive 2004/18
dozvoljava upotrebu pregovarakog postupka da bi se ponude koje su ponuai dostavili
prilagodile zahtjevima utvrenim u obavjetenju o nabavci, specifikacijama i dodatnim
dokumentima, ako postoje, i da bi se odabrala najbolja ponuda.
35
U skladu sa lanom 2. Direktive 2004/18, ugovorni organi se prema privrednim subjektima

moraju ponaati jednako i nediskriminirajue i moraju djelovati na transparentan nain.
297
36
Sud je naveo da je obaveza transparentnosti u sutini namijenjena da sprijei svaki rizik od

favoriziranja ili proizvoljnosti u djelovanju ugovornog organa (predmet C-599/10 SAG ELV
Slovensko i drugi [2012] ECR I-0000, stav 25.).
37
Stoga, iako ugovorni organ ima ovlasti da pregovara u kontekstu pregovarakog postupka, i
dalje ima obavezu da osigura da su zahtjevi ugovora koje je postavio kao obavezne ispotovani.
Ukoliko to nije sluaj, kri se princip prema kojem ugovorni organi moraju djelovati
transparentno i time se ne moe postii cilj spomenut u stavu 36. iznad.
38
Nadalje, ako se dozvoli da je ponuda koja nije usklaena sa obaveznim zahtjevima prihvatljiva,
onda utvrivanje obaveznih kriterija u pozivu na dostavljanje ponuda nema nikakve korisne
efekte i time se ne omoguava ugovornom organu da sa ponuaima pregovara na osnovi koja
je zbog tih uslova jednaka za sve ponuae te se, stoga, onemoguava jednak tretman.
39
Imajui na umu ova razmatranja, odgovor na prvo pitanje je da lan 30.(2) Direktive 2004/18 ne
dozvoljava ugovornom organu da vodi pregovore sa ponuaima o ponudama koje nisu u
skladu sa obaveznim zahtjevima utvrenim u tehnikim specifikacijama ugovora.
40
Imajui u vidu odgovor na prvo pitanje, nema potrebe davati odgovor na drugo, tree i etvrto
pitanje.
Trokovi
41
Na osnovu navedenog, Sud (etvrto vijee) donosi odluku:
lan 30.(2) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijea od 31.3.2004. o koordinaciji
postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora
o javnoj nabavci usluga ne dozvoljava ugovornom organu da vodi pregovore sa ponuaima
o ponudama koje nisu u skladu sa obaveznim zahtjevima utvrenim u tehnikim
specifikacijama ugovora.
298

19. juni 2008. (*)
(Javne nabavke Direktiva 92/50/EEZ postupci za dodjelu ugovora o javnoj nabavci usluga
koncept dodjele ugovora)
Bundesvergabeamt (Austrija), odlukom od 10.11.2006., koju je Sud zaprimio 13.11.2006., u
postupku
pressetext Nachrichtenagentur GmbH
protiv
Republik sterreich (Bund),
APA-OTS Originaltext Service GmbH,
APA Austria Presse Agentur registrierte Genossenschaft mit beschrnkter Haftung,
SUD (Tree vijee),
u sastavu A. Rosas, predsjednik Vijea, U. Lhmus, J.N. Cunha Rodrigues (izvjestitelj), A.
Caoimh i A. Arabadjiev, sudije,
po razmatranju oitovanja koja su podnijeli
pressetext Nachrichtenagentur GmbH - G. Estermann, advokat,
Republik sterreich (Bund) - A. Schittengruber i C. Mayr, u svojstvu zastupnika,
APA-OTS Originaltext-Service GmbH i APA Austria Presse Agentur registrierte Genossenschaft
mit beschrnkter Haftung - J. Schramm, advokat,
Vlada Austrije - M. Fruhmann i C. Mayr, u svojstvu zastupnika,
Vlada Francuske - J.-C. Gracia, u svojstvu zastupnika,
Vlada Litvanije - D. Kriauinas, u svojstvu zastupnika,
Komisija Evropskih zajednica - D. Kukovec i R. Sauer, u svojstvu zastupnika,
299
donosi sljedeu
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumaenje Direktive Vijea 92/50/EEZ od 18.6.1992.

o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnoj nabavci usluga (Slubeni glasnik 1992 L
209, str. 1) Direktive Vijea 89/665/EEZ od 21.12.1989. o koordinaciji zakona, uredbi i
administrativnih odredbi koje se odnose na primjenu albenih postupaka u dodjeli ugovora o
javnoj nabavci robe i radova (Slubeni glasnik 1989 L 395, str. 33), kako je izmijenjena
(Direktivom 89/665).
Zahtjev je upuen u okviru postupka izmeu pressetext Nachrichtenagentur GmbH (PN), s

jedne strane, i Republik sterreich (Bund), APA-OTS Originaltext Service GmbH (APA-OTS) i
APA Austria Presse Agentur registrierte Genossenschaft mit beschrnkter Haftung (APA), s
druge strane, a odnosi se na ugovor za usluge novinske agencije.
Pravni okvir
lan 3.(1) Direktive 92/50 glasi:

1. U dodjeljivanju ugovora o javnoj nabavci usluga ili organiziranju konkursa za izradu idejnog
rjeenja, ugovorni organi moraju primjenjivati postupke koji su prilagoeni odredbama ove
Direktive.
Prema lanu 8. te Direktive:

Ugovori koji za svoj predmet imaju usluge navedene u Aneksu I A moraju se dodjeljivati u
skladu sa odredbama Glave III i IV.
lan 9. te Direktive navodi:

Ugovori koji za svoj predmet imaju usluge navedene u Aneksu I B moraju se dodjeljivati u
skladu sa lanovima 14. i 16.
lan 10. iste Direktive navodi:

Ugovori koji za svoj predmet imaju usluge navedene u Aneksima I A i I B moraju se
dodjeljivati u skladu sa odredbama Glave III i IV kada je vrijednost usluga navedenih u Aneksu I
A vea od vrijednosti usluga navedenih u Aneksu I B. Ukoliko to nije sluaj, moraju se
dodjeljivati u skladu sa lanovima 14. i 16..
lan 11.(3) te Direktive glasi:

Ugovorni organi mogu dodijeliti ugovor o javnoj nabavci usluga putem pregovarakog
postupka bez objave obavjetenja o nabavci u sljedeim sluajevima:
(e)
za dodatne usluge koje nisu ukljuene u poetni projekat ili u poetni ugovor, ali su, zbog
nepredvienih okolnosti, postale neophodne za pruanje usluga opisanih u njima, pod
uslovom da se ugovor dodijeli pruatelju usluga koji te usluge prua:
kada takve dodatne usluge nije mogue tehniki ili ekonomski odvojiti od
osnovnog ugovora, a da to ugovornim organima ne uzrokuje znaajne potekoe,
300
ili
kada su takve usluge, iako odvojive od izvrenja osnovnog ugovora, nuno

potrebne za njegov zavretak.
Meutim, ukupna procijenjena vrijednost ugovora dodijeljenih za dodatne usluge ne

smije prei 50% vrijednosti osnovnog ugovora;
(f)
za nove usluge koje se sastoje od ponavljanja slinih usluga koje se povjeravaju

pruatelju usluga kojem je isti ugovorni organ dodijelio osnovni ugovor, po uslovom da
su te usluge u skladu sa osnovnim projektom za koji je dodijeljen prvi ugovor u skladu sa
postupcima iz stava 4. im se prvi projekat stavi u tenderski postupak, ugovorni organ
mora objaviti mogunost primjene pregovarakog postupka te uzeti u obzir ukupni
procijenjeni troak naknadnih usluga kada primjenjuje odredbe lana 7. Ovaj postupak se
moe odvijati samo unutar tri godine nakon sklapanja osnovnog ugovora.

8
APA je osnovana u Austriji kao registrirana zadruga ograniene odgovornosti nakon Drugog
svjetskog rata. Gotovo sve austrijske dnevne novine, kao i austrijski radio i televizijski emiter,
ORF, bili su lanovi ove zadruge. Zajedno sa svojim podrunicama, APA je glavni operater trita
novinskih agencija u Austriji i tradicionalno prua Republik sterreich (Bund) razliite usluge
novinske agencije.
PN je prisutan na austrijskom tritu novinskih agencija od 1999. godine, ali je do sada samo u
ogranienoj mjeri izdavao saoptenja za austrijske savezne vlasti. PN ima manje zaposlenih
novinara nego APA i nema dostupne tako velike arhive kakve ima APA.
10
Godine 1994., prije pristupanja Evropskoj uniji, Republik sterreich (Bund) zakljuio je ugovor
(osnovni ugovor) sa APA-om koji se odnosi na pruanje odreenih usluga za naknadu. Taj
ugovor, u sutini, omoguuje austrijskim saveznim vlastima da pristupaju tekuim
informacijama i da ih koriste (takozvana osnovna usluga), da trae historijske informacije i
prethodna saoptenja za tampu iz baze podataka APA-e, poznate pod nazivom APADok, te da
koriste originalne tekstualne usluge APA-e, poznate kao OTS, kako za informacije koje pruaju,
tako i za diseminaciju vlastitih saoptenja za tampu. APADok baza podataka sadri podatke iz
osnovne usluge od 1.1.1988. godine, a saoptenja za tampu kojima se bavi OTS sluba od
1.1.1989. godine.
11
Osnovni ugovor je sklopljen na neodreeni vremenski period, uz klauzulu da su se obje strane

odrekle prava na raskid do 31.12.1999. godine.
12
lan 2.(c) osnovnog ugovora navodi:

Za online zahtjeve za informacijske usluge APA-e definirane u lanu 1., APA e naplaivati
prihode za licenciranje za koritenje sistema za elektronsku obradu podataka, po minuti (neto)
CPU, to je cijena koja odgovara najnioj potroakoj cijeni zvanine tarife (trenutno ATS 67, HT
po minuti CPU) umanjena za 15%.
13
Ugovor takoer sadri odredbe koje se odnose na datum prvog poveanja cijena, maksimalni
iznos za svako poveanje i indeksiranje cijena na temelju indeksa potroakih cijena za 1986.
godinu, gdje je referentna vrijednost cifra u indeksu izraunata za 1994. godinu. lan 5.(3)
ugovora navodi, izmeu ostalog: izriito je dogovoreno da se garantira da e vrijednosti
naknade iz lana 2.(a) i (b) biti fiksne. Za izraunavanje indeksa, poetna taka je indeks
potroakih cijena 86 (CPI 86), koji je objavio Centralni ured za statistiku Austrije (STAT) ili
sljedei indeks koji e ga zamijeniti.
301
14
U septembru 2000., APA je osnovala podrunicu u svom potpunom vlasnitvu, APA-OTS, kao
drutvo ograniene odgovornosti. Dva drutva su povezana ugovorom koji iskljuuje dobiti i
gubitke, koji, prema drutvima APA i APA-OTS, omoguuje drutvu APA-OTS da bude finansijski,
organizaciono i ekonomski integrirano u drutvo APA i omoguuje drutvu APA-OTS da vodi
svoje poslovanje i njim upravlja na temelju instrukcija koje dobije od APA-e. APA-OTS nadalje
mora svoje godinje dobiti proslijediti APA-i, dok APA mora nadoknaditi sve godinje gubitke
koje napravi APA-OTS.
15
U septembru 2000., APA je prenijela na APA-OTS poslovanje svoje OTS slube. O ovoj promjeni
je obavijeten Republik sterreich (Bund) u oktobru 2000. godine. Ovlateni predstavnik APA-e
uvjerio je austrijske vlasti da e, nakon prenosa, APA biti zajedno i solidarno odgovorna sa APAOTS, te da nee doi do bilo kakve promjene u ukupnoj pruenoj usluzi. Austrijske vlasti su
nakon toga odobrile da u budunosti usluge OTS slube prua APA-OTS, a da se naknada za tu
uslugu od tada plaa direktno APA-OTS.
16
Nadalje, odredbe osnovnog ugovora su izmijenjene poetnim dopunskim ugovorom koji je

potpisan 2001. godine i stupio na snagu 1.1.2002. godine. Kada je dolo do prelaska na Euro
valutu, taj je dopunski ugovor prilagodio poetni ugovor kako je opisano od stava 17. do stava
20. ove presude.
17
Prvo, iznos godinje naknade za koritenje urednikih lanaka i medijskih arhiva, ATS
10.080.000, zamijenjen je iznosom od EUR 800.000. Prema klauzuli o indeksiranju, cijena za
2002. godinu trebala je biti ATS 11.043.172 (pretvoreno u EUR 802.538,61 zbog prelaska na
Euro valutu). Donesena je odluka da se ne koristi taj iznos, ve zaokrueni iznos od EUR
800.000, to je bilo umanjenje od 0,3%.
18
Drugo, cijena utvrena za online zahtjeve za informacijske usluge APA-e, koja je bila ATS 67 po
minuti, zamijenjena je cijenom od EUR 4,87 po minuti. Osim zaokruivanja koje je napravljeno u
vrijeme prelaska na Euro valutu, osnovni iznos te cijene nije se mijenjao.
19
Tree, za izraunavanje indeksiranja, indeks koji je izraunat za 1994. godinu na temelju

indeksa potroakih cijena za 1986. godinu zamijenjen je, kao referentnom takom, indeksom
koji je izraunat za 2001. na temelju indeksa potroakih cijena za 1996. godinu. U tom smislu,
prvi dopunski ugovor izmijenio je, izmeu ostalih, lan 5.(3) osnovnog ugovora, kako slijedi:
Izriito je dogovoreno da se garantira da e vrijednosti naknade iz lana 2.(a) i (b) biti fiksne. Za
izraunavanje indeksa, poetna taka je indeks potroakih cijena 86 (CPI 86), koji je objavio
Centralni ured za statistiku Austrije (STAT) ili sljedei indeks koji e ga zamijeniti.
20
etvrto, odstupajui od mehanizma indeksiranja, neke cijene su odmah utvrene za godine od

2002. do 2004. godinu. Cijena od ATS 8,50 po redu za uvrtavanje saoptenja za tampu u OTS
uslugu zamijenjena je fiksnom cijenom od EUR 0,66 po redu za 2002., EUR 0,67 za 2003. i EUR
0,68 za 2004. godinu. Da je primijenjena klauzula o indeksiranju, cijena bi za 2002. godinu
trebala biti ATS 9,31 po redu (zaokrueno na EUR 0,68 po redu). Cijena je stoga umanjena za
2,94% za 2002. i 1,47% za 2003. godinu.
21
Drugi dopunski ugovor, potpisan u oktobru 2005. godine i na snazi od 1.1.2006. godine, uveo je
dvije dodatne izmjene u osnovni ugovor. Tim drugim dopunskim ugovorom, osnovni ugovor je
izmijenjen kako je opisano u stavovima 22. i 23. ove presude.
22
Prvo, odricanje od prava na raskid ugovora, koje je u osnovnom ugovoru bilo postavljeno do
31.12.1999. godine, ovim je dogovoreno do decembra 2008. godine.
23
Drugo, umanjenje cijene za online zahtjeve za informacijske usluge APA-e, koje je bilo utvreno
na 15% u osnovnom ugovoru, sada je poveano na 25%. U tom smislu, drugi dopunski ugovor
izmijenio je lan 2.(c) osnovnog ugovora kako slijedi:
302
Sljedee odredbe [osnovnog ugovora koji je izmijenjen prvim dopunskim ugovorom] mijenjaju
se kako slijedi od 1.1.2006. godine:
1. lan 2.(c): procenat od 15% mijenja se procentom od 25%.
.
24
PN je 2004. godine ponudio svoje usluge novinske agencije Republik sterreich (Bund), ali ta
ponuda nije dovela do potpisivanja ugovora.
25
Tubama koje su podnijete 4. i 19. jula 2006. godine, PN je, putem glavnog zahtjeva, traio od
Bundesvergabeamt (Saveznog ureda za javne nabavke) da proglasi da su razdvajanje osnovnog
ugovora, koje je uslijedilo nakon restrukturiranja APA-e 2000. godine, i dopunski ugovori iz
2001. i 2005. godine, koje je nazvao de facto dodjelama, nezakoniti te da je, alternativno,
izbor razliitih spornih postupaka dodjele nezakonit.
26
U smislu rokova za podnoenje tube, Bundesvergabeamt navodi da je, iako su se transakcije

koje su predmet tube desile 2000., 2001. i 2005. godine, pravni lijek koji je dostupan prema
domaem pravu za nezakonite dodjele ugovora, odnosno primjenu izjanjenja koji za posljedicu
ima raskid ugovora, stvoren tek naknadno, odnosno s uinkom od 1.2.2006. Period koji je dat
za ovaj pravni lijek je est mjeseci od datuma nezakonite dodjele. Bundesvergabeamt smatra
da je adekvatno da se primjeni lan 1496. Opeg graanskog zakona Austrije (Allgemeines
Brgerliches Gesetzbuch ABGB), prema kojem zastare ne teku ukoliko nije dostupan
neophodni pravni lijek, pod uslovom da je ta primjena u skladu sa pravom Zajednice.
27
U takvim okolnostima, Bundesvergabeamt je odluio obustaviti postupak i uputiti sljedea

pitanja Sudu pravde na prethodnu odluku:
(1)
Da li se pojmovi dodjeljivanju u lanu 3.(1) Direktive 92/50 i dodjeljivati u

lanovima 8. i 9. te Direktive trebaju tumaiti na nain da obuhvataju okolnosti u kojima
ugovorni organ namjerava u budunosti dobiti usluge od pruatelja usluga koji je
osnovan kao drutvo ograniene odgovornosti, a kada je te usluge prethodno pruao
drugi pruatelj usluga koji je jedini dioniar u buduem pruatelju usluga i kojima ima
kontrolu na buduim pruateljem usluga? Da li je u takvom sluaju pravno relevantno da
ugovorni organ nema garanciju da tokom cijelog perioda prvobitnog ugovora, dionice u
buduem pruatelju usluga nee biti prodate u cjelini ili dijelom treim stranama te da
nadalje nema garanciju da e lanstvo prvobitnog pruatelja usluga, koji ima oblik
zadrugarskog drutva, ostati nepromijenjeno tokom cjelokupnog trajanja ugovora?
(2)

se, tokom perioda vaenja ugovora koji je zakljuen na neodreeni vremenski period sa
odreenim pruateljima usluga koji te usluge zajedniki pruaju, ugovorni organ slae sa
izmjenama tih pruatelja usluga u naknadi za usluge utvrene u ugovoru i sa
preformuliranjem klauzule koja ih povezuje sa indeksom, a kada te izmjene rezultiraju
razliitim naknadama i napravljene su po prelasku na Euro valutu?
(3)

se, tokom perioda vaenja ugovora koji je zakljuen na neodreeni vremenski period sa
odreenim pruateljima usluga koji te usluge zajedniki pruaju, ugovorni organ slae da
ti pruatelji usluga izmijene ugovor, prvo tako da obnove za period od tri godine
odricanje od prava na raskid ugovora putem obavjetenja, i drugo, da utvrde vei rabat
nego ranije za odreene naknade vezane za koliinu u odreenom podruju usluga?
303
(4)
Ako je odgovor na bilo koje od ova tri pitanja da se radi o dodjeli: da li se lan 11.(3)(b)
Direktive 92/50, ili bilo koje druge odredbe prava Zajednice, poput, posebice, naela
transparentnosti, trebaju tumaiti na nain da dozvoljavaju ugovornom organu da dobije
usluge dodjelom jednog ugovora pregovarakim postupkom bez objave obavjetenja o
nabavci, kada su dijelovi tih usluga pokriveni ekskluzivnim pravima iz lana 11.(3)(b)
Direktive 92/50/EEZ? Ili naelo transparentnosti ili bilo koje druge odredbe prava
Zajednice zahtijevaju u sluaju dodjele ugovora uglavnom neprioritetnih usluga da se
obavjetenje o nabavci ipak objavi prije dodjele ugovora, da bi se omoguilo
preduzeima u dotinim sektorima da ocijene da li se ustvari dodjeljuju usluge koje su
predmetom ekskluzivnog prava? Ili da li odredbe prava Zajednice koje se odnose na
dodjelu ugovora o javnim nabavkama zahtijevaju da se u takvom sluaju usluge mogu
samo dodijeliti u posebnim tenderskim postupcima, u skladu s tim da li podlijeu ili ne
ekskluzivnim pravima, da bi se makar u dijelu omoguio konkurentan tenderski
postupak?
(5)
Ako je odgovor na etvrto pitanje da ugovorni organ moe dodijeliti usluge koje ne
podlijeu ekskluzivnim pravima u jedinstvenom postupku nabavke zajedno sa uslugama
koje podlijeu ekskluzivnom pravu: moe li preduzee koje nema nikakvo pravo da se
bavi podacima koji podlijeu ekskluzivnom pravu koje posjeduje preduzee koje ima
dominantnu poziciju na tritu, utvrditi da u tom smislu ima kapacitet, u smislu propisa o
nabavkama, da prua sveobuhvatnu uslugu ugovornom organu, oslanjajui se na lan 82.
EZ i obavezu izvedenu iz te odredbe o preduzeu koje dominira tritem koje ima ovlasti
da raspolae podacima i osnovano je u dravi lanici da te podatke prua pod razumnim
uslovima?
(6)
Ako je odgovor na prvo, drugo i tree pitanje da parcijalni prenos ugovora iz 2000.
godine i/ili jedna ili obje navedene izmjene ugovora predstavljaju nove dodjele; i nadalje,
da li bi se na etvrto pitanje trebalo odgovoriti da je, bilo kad se dodjeljuje ugovor za
usluge koje ne podlijeu ekskluzivnim pravima putem posebnog postupka dodjele ili kad
se dodjeljuje kombinirani ugovor (u ovom predmetu za saoptenja za tampu, osnovnu
uslugu i prava na koritenje APADok), ugovorni organ prvo trebao objaviti obavjetenje o
nabavci da bi osigurao da je planirana dodjela ugovora transparentna i da ju je mogue
revidirati:
Da li se termin oteen iz lana 1.(3) Direktive 89/665 i lana 2.(1)(c) te Direktive
treba tumaiti na nain da znai da je preduzee u sluaju poput ovog oteeno, u
znaenju tih odredbi Direktive 89/665, jednostavno kada mu je uskraena prilika da
uestvuje u postupku javne nabavke jer ugovorni organ nije, prije dodjele, objavio
obavjetenje o nabavci, na temelju ega se preduzee moglo natjecati za ugovor koji se
dodjeljuje, moglo dostaviti ponudu ili moglo podnijeti zahtjev da dotina ekskluzivna
prava revidira nadleno tijelo za albe u javnim nabavkama?
(7)
Da li se princip ekvivalencije prava Zajednice i zahtjev prava Zajednice za efikasnom

pravnom zatitom, odnosno princip uinkovitosti, trebaju tumaiti, imajui na umu svaku
relevantnu odredbu prava Zajednice, na nain da daju pojedinano i bezuslovno pravo
preduzeu protiv drave lanice da ima najmanje est mjeseci, od vremena kada je
moglo znati da se dodjelom ugovora prekrio zakon o nabavkama, da pokrene pravni
postupak pred nadlenim nacionalnim organom kojim trai odtetu nakon dodjele
ugovora na temelju krenja propisa o nabavkama Zajednice, a mora mu se dozvoliti
dodatno vrijeme za periode u kojima nije moglo podnijeti takvo potraivanje zbog
nepostojanja zakonske osnove u nacionalnom pravu, u okolnostima u kojima, prema
nacionalnom zakonu, potraivanja naknade tete koja se temelje na krenju nacionalnog
zakona obino podlijeu zastari od tri godine od datuma saznavanja za prijestupnika i
tetu i, u nedostatku pravne zatite u posebnom podruju prava, zastara ne (nastavlja
da) tee?
304

28
Sud kao preliminarni stav iznosi da se, iako je sporni ugovor u glavnom postupku zakljuen prije
pristupanja Republike Austrije Evropskoj uniji, relevantna pravila Zajednice primjenjuju na taj
ugovor od datuma pristupanja drave (vidi u tom smislu predmet C-76/97 Tgel [1998]
ECR I-5357, stav 14.).
29
Bundesvergabeamt sa prva tri pitanja pita, u biti, u kojim okolnostima se izmjene postojeeg
ugovora izmeu ugovornog organa i pruatelja usluga mogu smatrati novom dodjelom ugovora
o javnoj nabavci usluga u znaenju Direktive 92/50.
30
Direktiva 92/50 ne daje specifine odgovore na ova pitanja, ali sadri niz relevantnih
pokazatelja koji bi se trebali staviti u opi okvir pravila Zajednice koja se odnose na javne
nabavke.
31
Jasno je iz sudske prakse da je glavni cilj pravila Zajednice u oblasti javnih nabavki da osiguraju
slobodu kretanja usluga i otvaranje nesmetanoj konkurenciji u svim dravama lanicama (vidi
predmet 26/03 Stadt Halle and RPL Lochau [2005] ECR I-1, stav 44.). Ovaj dvostruki cilj izriito
je naveden u drugom, estom i dvadesetom stavu preambule Direktive 92/50.
32
Da bi se ispunio takav dvostruki cilj, pravo Zajednice primjenjuje, izmeu ostalog, princip
nediskriminacije na temelju nacionalnosti, princip jednakog tretmana ponuaa i obavezu
transparentnosti koja iz toga proistie (vidi u tom smislu predmet C-275/98 Unitron
Scandinavia i 3-S [1999] ECR I-8291, stav 31.; predmet C-324/98 Telaustria i
Telefonadress [2000] ECR I-10745, stavovi 60. i 61.; i predmet C-496/99 P Komisija protiv CAS
Succhi di Frutta [2004] ECR I-3801, stavovi 108. i 109.).
33
Direktiva 92/50 provodi ove principe i obavezu transparentnosti u odnosu na ugovore koji
potpadaju u opseg njene primjene i koji se odnose, bilo iskljuivo ili u najveem dijelu, na
usluge navedene u Aneksu I A, zahtijevajui, izmeu ostalog, odreene postupke dodjele. Za
ugovore koji potpadaju pod opseg direktive i koji se odnose, bilo iskljuivo ili u najveem dijelu,
na usluge navedene u Aneksu I B, Direktiva ne namee ista pravila za postupke dodjele, ali ta
kategorija ugovora o javnoj nabavci ipak podlijee temeljnim pravilima prava Zajednice i
obavezi transparentnosti koja iz njih proistie (vidi u tom smislu predmet C-507/03 Komisija
protiv Irske [2007] ECR I-0000, stavovi 26., 30. i 31.).
34
Da bi se osigurala transparentnost postupaka i jednak tretmana ponuaa, izmjene odredbi

ugovora o javnoj nabavci tokom trajanja ugovora predstavljaju novu dodjelu ugovora u
znaenju Direktive 92/50 kada su one materijalno razliite po svojoj prirodi od osnovnog
ugovora i, stoga, takve da pokazuju namjeru strana da ponovno pregovaraju o sutinskim
uslovima tog ugovora (vidi u tom smislu predmet C-337/98 Komisija protiv Francuske [2000]
ECR I-8377, stavovi 44. i 46.).
35
Izmjena ugovora o javnoj nabavci tokom njegovog trajanja moe se smatrati materijalnom ako
uvodi uslove koji bi, da su bili dijelom prvobitnog postupka dodjele, dozvolili pristup ponuaa
koji nisu oni koji su prvobitno uestvovali i dozvolili bi prihvatanje ponude koja nije ona
prvobitno prihvaena.
36
Isto tako, izmjena prvobitnog ugovora se moe smatrati materijalnom ukoliko znaajno
proiruje djelokrug ugovora da on obuhvati usluge koje nisu bile prvobitno pokrivene. Ovo
drugo tumaenje potvreno je u lanu 11.(3)(e) i (f) Direktive 92/50, koji namee, za ugovore
koji se potpuno ili u veem dijelu odnose na usluge navedene u Aneksu I A, ogranienja na
mjeru do koje ugovorni organi mogu koristiti pregovaraki postupak za dodjelu dodatnih usluga
onim koje su obuhvaene prvobitnim ugovorom.
305
37
Izmjena se takoer moe smatrati materijalnom kada mijenja ekonomsku ravnoteu ugovora u
korist ugovaraa na nain koji nije predvien uslovima prvobitnog ugovora.
38
Sud e odgovoriti na upuena mu pitanja u skladu sa gore navedenim razmatranjima.

Prvo pitanje
39
Prvo pitanje Bundesvergabeamta se odnosi na prenos OTS usluga, koje je do tada pruala APA,
na APA-OTS 2000. godine. On, u biti, pita da li promjena ugovornog partnera, u okolnostima
poput ovih u glavnom predmetu, predstavlja novu dodjelu ugovora u znaenju lanova 3.(1), 8.
i 9. Direktive 92/50.
40
U pravilu, zamjena novim ugovornim partnerom onog kojem je ugovorni organ prvobitno
dodijelio ugovor mora se smatrati promjenom osnovnih uslova datog ugovora o javnoj nabavci,
osim ukoliko ta zamjena nije predviena uslovima prvobitnog ugovora, na primjer, putem
odredbe o podugovaranju.
41
Prema upuenom zahtjevu, drutvo APA-OTS je uspostavljeno kao drutvo ograniene

odgovornosti i stoga je pravno lice odvojeno od APA-e, prvobitnog ugovaraa.
42
Takoer je jasno da ugovorni organ, kako su OTS usluge prenesene sa APA-e na APA-OTS 2000.
godine, plaanje tih usluga vri direktno drutvu APA-OTS, ne APA-i.
43
Meutim, neke od specifinih karakteristika prenosa dotine djelatnosti dozvoljavaju zakljuak

da te izmjene, napravljene u situaciji poput one u glavnom postupku, ne predstavljaju
promjenu osnovnih uslova ugovora.
44
Prema informacijama u spisu predmeta, APA-OTS je podrunica u potpunom vlasnitvu APA-e i

APA ima ovlasti da usmjerava APA-OTS u poslovanju i upravljanju te su ta dva drutva povezana
ugovorom prema kojem se dobiti i gubici prenose na APA-u i ona ih na sebe preuzima. Spis
predmeta takoer pokazuje da je lice koje je ovlateno da predstavlja APA-u uvjerilo ugovorni
organ da je APA, nakon prenosa usluga OTS, zajedno i solidarno odgovorna sa APA-OTS i da
stoga nee doi do bilo kakve promjene u sveukupnom izvrenju ugovora.
45
Ovaj aranman, u sutini, predstavlja unutranju reorganizaciju ugovornog partnera, kojom se

temeljno ne mijenjaju uslovi osnovnog ugovora.
46
U tom kontekstu, Bundesvergabeamt pita da li proistiu pravne posljedice iz injenice da

ugovorni organ nema garanciju da se dionice drutva APA-OTS nee prenijeti na tree strane u
bilo koje vrijeme tokom trajanja ugovora.
47
Ukoliko se dionice drutva APA-OTS prenesu na treu stranu tokom trajanja spornog ugovora u
glavnom postupku, to vie ne bi predstavljalo unutranju reorganizaciju prvobitnog ugovornog
partnera, ve stvarnu promjenu ugovornog partnera, koja bi, u pravilu, predstavlja izmjenu
osnovnih uslova ugovora. Taj dogaaj bi predstavljao novu dodjelu ugovora u znaenju
Direktive 92/50.
48
Slino rasuivanje se odnosi i na sluaj kada se ve u vrijeme prenosa djelatnosti na podrunicu

desio prenos dionica podrunice na treu stranu (vidi u tom smislu predmet C-29/04, Komisija
protiv Austrije [2005] ECR I-9705, stavovi 38. do 42.).
49
Dok se to ne desi, meutim, analiza iz stava 45. ove presude vai, odnosno injenica da ova
situacija predstavlja unutranju reorganizaciju ugovornog partnera. Na ovaj zakljuak ne utie
injenica da nema garancije da se dionice podrunice nee prenijeti na treu stranu tokom
trajanja ugovora.
306
50
Bundesvergabeamt takoer pita koje pravne posljedice nastaju za ugovorni organ zbog
nepostojanja garancije da nee doi do promjena u sastavu dioniara u pruatelju usluga u bilo
koje vrijeme tokom trajanja ugovora.
51
Ugovori o javnoj nabavci se obino dodjeljuju pravnim licima. Ako je pravno lice osnovano kao
javna kompanija registrirana na berzi, iz same njene prirode proistie da je sastav njenih
dioniara podloan promjeni u bilo koje vrijeme. U pravilu, takva situacija ne utie na valjanost
dodjele ugovora o javnoj nabavci takvoj kompaniji. Situacija moe biti drugaija u izuzetnim
sluajevima, kada, na primjer, postoje prakse kojima se namjeravaju izbjei pravila Zajednice
koja reguliraju ugovore o javnim nabavkama.
52
Slino razmatranje se primjenjuje u sluaju ugovora o javnoj nabavci koji se dodjeljuju pravnim
licima osnovanim ne kao kompanije koje javno kotiraju na berzi, ve kao registrirane zadruge
ograniene odgovornosti, poput one u glavnom postupku. Bilo kakva promjena u sastavu
dioniara u takvoj zadruzi nee, u pravilu, rezultirati materijalnom izmjenom ugovora.
53
Stoga, ni ova razmatranja ne utiu na zakljuak iz stava 45. ove presude.
54
Iz navedenog slijedi da odgovor na prvo pitanje mora biti da se pojmovi dodjeljivanju i

dodjeljivati, koriteni u lanovima 3.(1), 8. i 9. Direktive 92/50, moraju tumaiti na nain da ne
obuhvataju situaciju, poput ove u glavnom postupku, u kojoj se usluge koje prvobitni pruatelj
usluga prua ugovornom organu prenose na drugog pruatelja usluga, koji je osnovan kao
drutvo ograniene odgovornosti, a iji je jedini dioniar prvobitni pruatelj usluga koji
kontrolira novog pruatelja usluga i usmjerava njegov rad, pod uslovom da prvobitni pruatelj
usluga nastavi da preuzima odgovornost za usklaenost sa ugovornim obavezama.
Drugo pitanje
55
Drugo pitanje Bundesvergabeamta se odnosi na izmjene napravljene u osnovnom ugovoru

putem prvog dopunskog ugovora, potpisanog 2001. godine i na snazi od 1.1.2002. U sutini se
pita da li odreene izmjene cijene predstavljaju novu dodjelu ugovora u smislu Direktive 92/50.
56
Ovo se pitanje odnosi, prvo, na konverziju cijena u Euro valutu bez promjene njihovog
originalnog iznosa, a drugo, na konverziju cijena na Euro valutu koja je dovela do umanjenja
originalnog iznosa i, tree, preformuliranje klauzule o indeksiranju cijena.
57
Odgovor mora biti da u sluaju kada je, nakon prelaska na Euro, postojei ugovor promijenjen u
smislu da su cijene koje su prvobitno bile izraene u nacionalnoj valuti, pretvorene u Euro,
promjena ne predstavlja materijalnu ugovornu izmjenu, ve samo prilagodbu ugovora vanjskim
okolnostima, pod uslovom da je zaokruivanje iznosa u Euro valuti uraeno u skladu sa
odredbama koje su na snazi, ukljuujui i one iz Uredbe Vijea (EZ) br. 1103/97 od 17.6.1997. o
odreenim odredbama koje se odnose na uvoenje Euro valute (Slubeni glasnik 1997 L 162,
str. 1).
58
Kada zaokruivanje cijena pretvorenih u Euro prelazi iznos koji odobravaju relevantne odredbe,
tada to predstavlja izmjenu u originalnom iznosu cijena koje je utvrdio prvobitni ugovor. Tada
je pitanje da li takva promjena cijena predstavlja novu dodjelu ugovora.
59
Jasno je da je cijena znaajan uslov ugovora o javnoj nabavci (vidi u tom smislu, Komisija protiv
CAS Succhi di Frutta, stav 117.).
60
Promjena tog uslova tokom perioda vaenja ugovora, u nedostatku izriitog ovlatenja da se
ona napravi u okviru uslova osnovnog ugovora, moe znaajno naruiti naela transparentnosti
i jednakog tretmana ponuaa (vidi u tom smislu, Komisija protiv CAS Succhi di Frutta, stav
121.).
307
61
Meutim, konverziju ugovornih cijena u Euro valutu tokom trajanja ugovora moe pratiti
prilagodba njihovih originalnih iznosa bez dovoenja do nove dodjele ugovora, pod uslovom da
je ta prilagodba minimalna i objektivno opravdana; to je sluaj kada prilagodba olakava
izvrenje ugovora tako to, na primjer, pojednostavljuje procedure naplate.
62
U situaciji koja je u pitanju u glavnom postupku, godinja naknada za koritenje urednikih

lanaka i medijskih arhiva umanjena je za samo 0,3% da bi se postigla zaokruena cifra kojom
se olakava izraunavanje. Nadalje, cijene po redu za uvrtavanje saoptenja za tampu u OTS
usluge umanjene su za 2,94% i 1,47% za 2002. i 2003. godinu, da bi se postigle zaokruene cifre
koje takoer olakavaju izraunavanje. Ne samo da su se te prilagodbe cijena odnosile na male
iznose, ve su prije bile na tetu nego u korist ugovaraa koji se sloio sa smanjenjem cijena u
odnosu na one koje se dobiju u skladu sa uobiajeno primjenjivim pravilima konverzije i
indeksiranja.
63
U takvim okolnostima, moe se utvrditi da prilagodba cijena u ugovoru o javnoj nabavci tokom
njegovog trajanja ne predstavlja izmjenu osnovnih uslova ugovora koja bi predstavljala novu
dodjelu ugovora u znaenju Direktive 92/50.
64
U odnosu na preformuliranje klauzule o indeksiranju, Sud smatra da je lan 5.(3) osnovnog

ugovora propisao, izmeu ostalog, da [z]a izraunavanje indeksa, poetna taka je indeks
potroakih cijena 86 (CPI 86), koji je objavio Centralni ured za statistiku Austrije (STAT) ili
sljedei indeks koji e ga zamijeniti.
65
Slijedi da je osnovni ugovor predvidio da e se indeks cijena na koji se poziva zamijeniti

naknadnim indeksom.
66
Prvi dopunski ugovor zamijenio je indeks cijena koji je naveden u osnovnom ugovoru, odnosno
indeks potroakih cijena 1986 (VPI 86) koji je objavio STAT, novijim indeksom, odnosnom
indeksom potroakih cijena 1996 (VPI 96), koji je takoer objavio STAT.
67
Kako je navedeno u stavu 19. ove presude, taj dopunski ugovor je kao polaznu taku koristio
indeks izraunat za 2001. godinu, odnosno godinu kada je i zakljuen, umjesto onog za 1994.
godinu, odnosno godinu u kojoj je osnovni ugovor zakljuen. Auriranje polazne take u skladu
je sa auriranjem indeksa cijena.
68
Slijedi da je prvi dopunski ugovor samo primijenio odredbe osnovnog ugovora koje su se
odnosile na auriranje klauzule o indeksiranju.
69
U takvim okolnostima, Sud smatra da pozivanje na novi indeks cijena ne predstavlja izmjenu
osnovnih uslova prvobitnog ugovora koja bi inila novu dodjelu ugovora u znaenju Direktive
92/50.
70
Slijedi iz navedenog da odgovor na drugo pitanje mora biti da se pojmovi dodjeljivanju i

dodjeljivati, koriteni u lanovima 3.(1), 8. i 9. Direktive 92/50, moraju tumaiti na nain da ne
obuhvataju prilagodbu osnovnog ugovora koja predstavlja odgovor na promijenjene vanjske
okolnosti, poput konverzije cijena koje su inicijalno bile navedene u nacionalnoj valuti u Euro
valutu, minimalnog umanjenja cijena u svrhe zaokruivanja, i pozivanja na novi indeks cijena
kada je u osnovni ugovor uvrtena odredba koja predvia zamjenu starijeg indeksa cijena
novijim.
Tree pitanje
71
Tree pitanje Bundesvergabeamta odnosi se na izmjene koje su napravljene u osnovnom

ugovoru drugim dopunskim ugovorom, koji je potpisan u oktobru 2005. godine, a stupio na
snagu 1.1.2006. godine.
308
72
Bundesvergabeamt u biti pita da li dolazi do nove dodjele ugovora, prvo, zbog obnove
odricanja od prava na raskid ugovora obavjetenjem strana i, drugo, zbog poveanja rabata koji
se daje na cijene za odreene usluge predviene ugovorom.
73
Prvo, to se tie zakljuenja novog odricanja od prava na raskid ugovora tokom perioda trajanja
ugovora koji je zakljuen na neodreeni vremenski period, Sud smatra da je praksa
zakljuivanja ugovora o javnoj nabavci usluga na neodreeni period sama po sebi suprotna
shemi i svrsi pravila Zajednice kojima se ureuju ugovori o javnim nabavkama. Takva praksa,
vremenom, moe ometati konkurenciju izmeu potencijalnih pruatelja usluga i moe
naruavati primjenu odredbi direktiva Zajednice koje ureuju oglaavanje postupaka za dodjelu
ugovora o javnim nabavkama.
74
Unato tome, pravo Zajednice, u svom dananjem obliku, ne zabranjuje zakljuivanje ugovora o
javnoj nabavci usluga na neogranien vremenski period.
75
Na isti nain, klauzula na koju su se strane obavezale, da odreeno vrijeme ne raskidaju ugovor
koji je zakljuen na neogranien vremenski period, ne smatra se automatski nezakonitom
prema propisima Zajednice o javnim nabavkama.
76
Kako je oito iz stava 34. ove presude, u utvrivanju da li zakljuivanje takve klauzule
predstavlja novu dodjelu ugovora, relevantni kriterij je da li se ta klauzula mora smatrati
materijalnom izmjenom osnovnog ugovora (vidi u tom smislu Komisija protiv Francuske, stavovi
44. i 46.).
77
Sporna klauzula u glavnom postupku formalno propisuje odricanje od svakog prava na raskid
ugovora u periodu od 2005. do 2008.
78
Sud navodi, meutim, da je, nakon to je 31.12.1999. isteklo odricanje od prava na raskid
sadrano u osnovnom ugovoru, dotini ugovor u glavnom postupku mogao biti raskinut u
svakom trenutku, uz prethodno obavjetenje. Ipak, ostao je na snazi u periodu od 2000. do
2005. godine, jer ni ugovorni organ ni pruatelj usluga nisu primijenili svoje pravo da ugovor
raskinu.
79
U spisu predmeta nema nita to bi ukazalo na to da bi, tokom perioda od 2005. do 2008. koji
pokriva odricanje od prava na raskid ugovora, ugovorni organ zaista razmatrao raskidanje
ugovora tokom njegovog trajanja i objavljivanje novog tenderskog postupka da nije postojala
takva klauzula. ak i da je namjeravao to uraditi, vremenski period na koji se odnosi odricanje,
odnosno tri godine, ne bi ga sprijeio u nekom ozbiljnijem vremenskom smislu, imajui na umu
koliko vremena je potrebno da se jedan takav postupak organizira. U takvim okolnostima, nije
pokazano da ovakvo odricanje od prava na raskid ugovora, pod uslovom da se ono sistematski
ne obnavlja u ugovoru, uzrokuje rizik od naruavanja konkurencije na tetu potencijalnih novih
ponuaa. Stoga se ne moe smatrati materijalnom izmjenom osnovnog ugovora.
80
Iz navedenog slijedi da, u okolnostima iz glavnog postupka, postojanje odricanja od prava na

raskid ugovora u periodu od tri godine tokom trajanja ugovora o uslugama koji je zakljuen na
neodreeni vremenski period, ne predstavlja novu dodjelu ugovora u znaenju Direktive 92/50.
81
Drugo, u odnosu na vei rabat predvien drugim dopunskim ugovorom, Sud navodi da je
osnovni ugovor propisao, u odnosu na sporne usluge, cijenu koja odgovara najnioj
potroakoj cijeni zvanine tarife ... umanjena za 15%.
82
Prema informacijama koje su dostavljene Sudu, ovdje se radi o silaznoj tarifi koju primjenjuje
APA, a u ijoj primjeni se cijene datih usluga umanjuju kada se poveava koritenje tih usluga
od strane APA-inog ugovornog partnera.
309
83
Prema tim istim informacijama, poveanje stope rabata sa 15% na 25%, koje je predvieno
drugim dopunskim ugovorom, ekvivalentno je primjeni niih cijena. Iako se formalno drugaije
predstavljaju, smanjenje cijene i poveanje rabata imaju usporediv ekonomski efekat.
84
U takvim okolnostima, poveanje rabata se moe tumaiti na nain da potpada u opseg

klauzule propisane osnovnim ugovorom.
85
Nadalje, poveanje rabata, koje ima efekat smanjenja naknade koju ugovara prima u odnosu
na onu koja je prvobitno utvrena, ne pomjera ekonomski bilans ugovora u korist ugovaraa.
86
Pored toga, puka injenica da je ugovorni organ dobio vei rabat za usluge pokrivene ugovorom
ne uzrokuje naruavanje konkurencije na tetu potencijalnih ponuaa.
87
Iz navedenog slijedi da, u situaciji poput ove u glavnom postupku, injenica da se u dopunskom
ugovoru utvrdio rabat koji je vei od prvobitno utvrenog za odreene naknade vezane za
koliinu u odreenom podruju usluga, ne smatra se materijalnom ugovornom izmjenom i
stoga ne predstavlja novu dodjelu ugovora u znaenju Direktive 92/50.
88
Stoga, odgovor na tree putanje mora biti da se pojmovi dodjeljivanju i dodjeljivati, koriteni
u lanovima 3.(1), 8. i 9. Direktive 92/50, moraju tumaiti na nain da ne obuhvataju situaciju
poput ove u glavnom postupku, gdje se ugovorni organ, koritenjem dopunskog ugovora,
dogovori sa ugovaraem da, tokom perioda vaenja ugovora koji je zakljuen na neodreeni
vremenski period, obnovi, na period od tri godine, odricanje od prava raskida ugovora
obavjetenjem, a gdje u vrijeme ovog dogovora odricanje vie nije bilo na snazi, i dogovori da
utvrde vee rabate od onih prvobitno utvrenih za odreene cijene vezane za koliinu u
odreenom podruju usluga.
89
Uzimajui u obzir odgovore date na prvo, drugo i tree pitanje, nije potrebno odgovarati na
etvrto, peto, esto i sedmo pitanje.
Trokovi
90
1.
Iz navedenog slijedi da odgovor na prvo pitanje mora biti da se pojmovi dodjeljivanju

i dodjeljivati, koriteni u lanovima 3.(1), 8. i 9. Direktive Vijea 92/50/EEZ od
18.6.1992. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnoj nabavci usluga,
moraju tumaiti na nain da ne obuhvataju situaciju, poput ove u glavnom postupku, u
kojoj se usluge koje prvobitni pruatelj usluga prua ugovornom organu prenose na
drugog pruatelja usluga, koji je osnovan kao drutvo ograniene odgovornosti, a iji je
jedini dioniar prvobitni pruatelj usluga koji kontrolira novog pruatelja usluga i
usmjerava njegov rad, pod uslovom da prvobitni pruatelj usluga nastavi da preuzima
odgovornost za usklaenost sa ugovornim obavezama.
2.
Pojmovi dodjeljivanju i dodjeljivati, koriteni u lanovima 3.(1), 8. i 9. Direktive

92/50, moraju se tumaiti na nain da ne obuhvataju prilagodbu osnovnog ugovora
koja predstavlja odgovor na promijenjene vanjske okolnosti, poput konverzije cijena
koje su inicijalno bile navedene u nacionalnoj valuti u Euro valutu, minimalnog
umanjenja cijena u svrhe zaokruivanja, i pozivanja na novi indeks cijena kada je u
osnovni ugovor uvrtena odredba koja predvia zamjenu starijeg indeksa cijena
novijim.
310
3.
Pojmovi dodjeljivanju i dodjeljivati, koriteni u lanovima 3.(1), 8. i 9. Direktive

92/50, moraju se tumaiti na nain da ne obuhvataju situaciju poput ove u glavnom
postupku, gdje se ugovorni organ, koritenjem dopunskog ugovora, dogovori sa
ugovaraem da, tokom perioda vaenja ugovora koji je zakljuen na neodreeni
vremenski period, obnovi, na period od tri godine, odricanje od prava raskida ugovora
obavjetenjem, a gdje u vrijeme ovog dogovora odricanje vie nije bilo na snazi, i
dogovori da utvrde vee rabate od onih prvobitno utvrenih za odreene cijene
vezane za koliinu u odreenom podruju usluga.
311
Program SIGMA
SIGMA (Podrka unapreenju vladavine i upravljanja) je zajednika inicijativa organizacije OECD i EU,
koju uglavnom finansira EU. SIGMA ve vie od 20 godina radi sa razliitim zemljama na jaanju
sistema javnog upravljanja i kapaciteta javnih uprava.
SIGMA trenutno radi sa:
Albanijom, Bosnom i Hercegovinom, Bivom Jugoslovenskom Republikom Makedonijom,

Kosovom*, Crnom Gorom, Srbijom i Turskom, kao dravama kandidatima i potencijalnim
kandidatima za pridruivanje EU
Alirom, Armenijom, Azerbejdanom, Egiptom, Gruzijom, Jordanom, Libanonom, Moldavijom,

Marokom, Tunisom i Ukrajinom kao dravama EU susjedstva
Hrvatskom kao novom dravom lanicom EU
SIGMA prua pomo u 5 kljunih oblasti:

i.
organizacija i funkcioniranje dravne slube i javne uprave
ii.
izrada politika djelovanja
iii.
javne finansije i revizija
iv.
javne nabavke
v.
strategije i reforme
SIGMA vri procjenu stanja:
sistema i institucija upravljanja
pravnih okvira
reformskih strategija i akcionih planova
napretka u provedbi reformi
i radi na izradi:
metodologija i instrumenata za podrku reformama
preporuka za unapreenje zakona i upravnih aranmana
savjeta za planiranje i provoenje reformi
mogunosti za razmjenu dobrih praksi mnogobrojnih zemalja
dokumenata politika i studija koje ukljuuju vie zemalja.

Za vie informacija o programu SIGMA, posjetite nau web stranicu:
www.sigmaweb.org
OECD 2014
Sve zahtjeve za dozvolu umnoavanja ili prevoenja ove publikacije u komercijalne i nekomercijalne
svrhe slati na: rights@oecd.org.
*
Ova oznaka ne sadri predrasude s obzirom na miljenje o statusu, te je u skladu s Rezolucijom Vijea sigurnosti
Ujedinjenih naroda br. 1244/99 i miljenjem Meunarodnog suda pravde o proglaenju nezavisnosti Kosova.
Kvalitet prevoda i njegova dosljednost izvornom jeziku teksta iskljuiva je odgovornost

prevoditelja/ice. U sluaju razlika izmeu izvornog teksta i prevoda, prevladat e izvorni tekst.
Izvorno objavila organizacija OECD na engleskom jeziku, pod nazivom: Selected Judgements of the Court
of Justice of the European Union on Public Procurement (2006-2014).
Sva prava pridrana.
312

ESIF Procurement

Uploaded by

Document Information

Original Description:

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

ESIF Procurement

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE

U OBLASTI JAVNIH NABAVKI

Objavljivanje odobrila Karen Hill, rukovoditeljica programa SIGMA

2 Rue Andr Pascal

Sudska praksa ................................................................................................................................. 98

Analiza presuda Suda pravde Evropske unije

Materijalno podruje primjene

Podruje primjene pojam tijelo kojim se upravlja temeljem javnog prava

Odabir privrednog subjekta osnove za iskljuenje

Odabir privrednog subjekta kvalifikacija

U svakom poglavlju je u poetku predstavljen kontekst spornog pitanja, te navedene relevantne

Sud pravde Evropske unije

Slubeni glasnik Evropske unije

Direktiva u oblasti odbrane i sigurnosti

Direktiva o pravnim lijekovima*

Direktiva kojom se mijenja Direktiva o pravnim lijekovima*

Direktiva javnog sektora iz 2014.

Komunalna direktiva iz 2014.

Ugovor o Evropskoj uniji (TEU);

zatitu i provoenje prava EU u predmetima u kojima je ono prekreno;

Struktura SPEU: SPEU se sastoji od vie sudova:

Sud pravde (SP);

Miljenja nezavisnih odvjetnika su savjetodavna i nisu obavezujua za SP. Meutim, ta miljenja su

tuba zbog neispunjavanja obaveza;

tuba zbog neispunjenja obaveza iz lana 258. TFEU;

Ove dvije vrste tubi detaljnije su objanjene u Odjeljku 3.

krenje Ugovora, provedbenog EU zakonodavstva ili opih principa prava;

Ukoliko se nisu oitovale

Presuda od 21. januara 2010. godine.

potrebu za prethodnom odlukom;

tijelo je osnovano zakonom;

4.1 Tube zbog prekraja

Podnositelj predstavke podnosi pismenu predstavku Registraru SP-a;

Usmena procedura: Glavne faze usmene procedure su:

Presuda se ita u otvorenoj sudnici i alje nacionalnom sudu, dravama lanicama i

4.2 Zahtjev za prethodnu odluku

Nacionalni sud podnosi

Strane, drave lanice

slovo C za Court (Sud);

(na primjer, C-406/08)

godina upisa predmeta.

(na primjer, T-21/2011)

Vidi stranu 1, fusnotu broj 2.

Drugo, jedinstvena fiksna stopa se mnoi sa dva koeficijenta:

Poglavlje 2 Materijalno podruje primjene

EUR 134.000 za robe i usluge koje dodjeljuju centralni ugovorni organi;

Direktiva javnog sektora 2004/18/EZ se u daljem tekstu navodi kao Direktiva.

lan 346. TFEU

5. Ugovori manjih vrijednosti i koncesije za usluge podlijeu principima TFEU-a ukoliko

konkurencija drugih subjekata;

odgovornost za tetu koja je nastala zbog neadekvatnih usluga.

Direktiva o koncesijama 2014/23/EU

Zahtjev za prethodnu odluku

Helmut Mller GmbH protiv Bundesanstalt fr Immobilienaufgaben

Komisija Evropskih zajednica protiv Republike Italije

C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler

Pravni okvir zakonodavstvo Bavarske (Njemaka)

Pitanja upuena SPEU

Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.

Pored toga, usluge spaavanja su specijalizirane usluge to znai da im je mogunost angairanja u

C-451/08 Helmut Mller

Pravni okvir njemako zakonodavstvo

Pitanja upuenja SPEU