O TTULO DE POSSE E A LEGITIMAO DE POSSE COMO

FORMAS DE AQUISIO DA PROPRIEDADE

Girolamo Domenico Treccani1

Este trabalho procura apresentar algumas reflexes sobre os

diferentes caminhos para o acesso propriedade a partir de um instituto
especial previsto na legislao estadual: o Ttulo de Posse e a legitimao de
posse, instituto presente desde o tempo imperial. O Ttulo de Posse
documento mais importante da histria fundiria paraense no s por ter sido
aquele que vigorou por mais tempo (permaneceu em vigor durante mais de um
sculo, mais precisamente 105 anos), mas tambm devido ao fato de ter sido o
documento com o maior nmero de emisses (teriam sido expedidos mais de
cinquenta mil ttulos).
Estes dois institutos jurdicos provocam ainda hoje intensos debates.
O inciso V do art. 10 da Lei estadual n 7.289, de 24 de julho de 2009, prev
que: A alienao das terras pblicas rurais do Estado do Par ser efetuada
por: [...] IV legitimao de posse. Este inciso chegou a ser vetado pela
Governadora Ana Jlia Carepa, entendendo que poderia suscitar dvidas na
implementao da lei, mas a Assembleia Legislativa restabeleceu o texto
original. Para poder entender melhor esta discusso sero apresentados os
dois institutos destacando-se suas semelhanas e principais diferenas.
Procurar-se- de maneira especial verificar o valor jurdico dos Ttulos de
Posse. Antes de adentrar neste debate necessrio resumir rapidamente
como se deu a histria do processo de ocupao territorial do Brasil e quais os
documentos utilizados ao longo deste tempo.
A histria fundiria brasileira pode ser subdividida em quatro
perodos: regime sesmarial (1500-1821), regime de posse (1821-1850), regime
da Lei de Terras (1850-1889) e perodo republicano (1889 at os nossos dias).
Durante cada um deles a legislao colonial, imperial, federal e estadual
utilizaram vrios instrumentos jurdicos: Carta de Sesmaria, Registro Paroquial
ou Registro do Vigrio, Registro Torrens, Ttulo de Posse, Ttulo de
1 Assessor Chefe ITERPA, Doutor em Cincias: Desenvolvimento Scioambiental (NAEAUFPA), Professor de Direito Agrrio e Ambiental da Universidade Federal do Par UFPA.

Legitimao, Ttulo de Propriedade, Ttulo Provisrio, Ttulo Definitivo, Ttulo de

Arrendamento, Ttulo de Aforamento, Ttulo de Ocupao, Ttulo de Ocupao
Colonial, Ttulo Colonial, Ttulo de Ocupao de Terras Devolutas, Licena de
Ocupao, Autorizao de Deteno, Doao pelo Poder Pblico com
condies resolutivas, Contrato de Alienao de Terras Pblicas, Bilhete de
Localizao, Ttulo Precrio de Doao Onerosa, Carta de Anuncia,
Autorizao de Deteno de Bem Pblico, Certificado de Habilitao a
Regularizao Fundiria, Certificado de Ocupao de Terra Pblica, Contrato
de Concesso de Uso e Contratos de Concesso de Direito Real de Uso, so
s alguns dos documentos utilizados. Analisando esta legislao esparsa,
confusa, quando no contraditria, pode-se comprovar que alguns deles
afianavam to somente o acesso posse, outros eram translativos de
domnio, isto garantiam a incorporao do imvel na propriedade privada.
A expedio de cada um destes documentos estava regulamentada
por normas especficas, cuja anlise permite ilustrar como, ao longo do tempo,
evoluiu a possibilidade de transferir as terras originariamente pblicas ao
patrimnio particular. Apesar do grande nmero de documentos previsto no
ordenamento jurdico portugus e brasileiro no foram muitas as atenes dos
doutrinadores sobre o valor de cada documento fundirio, sobretudo ao
verificar quais eram efetivamente instrumentos transmissores da propriedade
da terra do patrimnio pblico aos particulares.
ORIGEM DA PROPRIEDADE NO BRASIL
A partir da conquista portuguesa do Brasil, deixaram de existir terras
sem dono, todas elas incorporaram-se ao patrimnio da coroa portuguesa.
Roberto Moreira de Almeida2 ensina que: Toda a terra, antes ocupada pelos
silvcolas, por direito de ocupao (descobrimento), passou a pertencer
Coroa portuguesa.

2 ALMEIDA, Roberto Moreira de. Sesmarias e terras devolutas. Revista de Informao

Legislativa, Braslia, v. 40, n. 158, p. 310, abr./jun. 2003.

Ruy Cirne Lima3 resume esta situao numa frase hoje repetida por
muitos doutrinadores: A histria territorial do Brasil comea em Portugal. Por
isso que se pode afirmar uma realidade aparentemente paradoxal: as terras
ainda antes de o Brasil ser descoberto pelos europeus j pertenciam a
Portugal. Numa poca histrica em que prevalecia o poder absoluto dos
soberanos, estes bens incorporaram-se ao patrimnio da coroa.
Hely Lopes Meirelles4 sintetizou esta mesma realidade com as
seguintes palavras:
No Brasil todas as terras foram, originariamente, pblicas, por
pertencentes Nao portuguesa, por direito de conquista. Depois,
passaram ao Imprio e Repblica, sempre como domnio do
Estado. A transferncia das terras pblicas para os particulares deuse paulatinamente por meio de concesses de sesmarias e de data,
compra e venda, doao, permuta e legitimao de posses. Da a
regra de que toda terra sem ttulo de propriedade particular de
domnio pblico (destaques apostos).

Esta investigao histrica nos revela uma premissa fundamental

que baliza toda a interpretao dos direitos pblicos e particulares posteriores
relativos ao patrimnio fundirio: a propriedade da terra era originariamente
pblica.
Neste contexto, s o rei portugus poderia permitir o acesso
propriedade da terra. Isso fez com que o direito de propriedade, no Brasil,
tivesse sua origem do desmembramento do patrimnio pblico; as terras eram
assim originariamente pblicas e, at hoje, elas podem ser consideradas
propriedade de particulares s se seus detentores comprovarem que as
receberam a justo ttulo tendo obedecido aos procedimentos administrativos
previstos na legislao em vigor no momento histrico do destaque do imvel
do patrimnio pblico. Por isso todo e qualquer documento de propriedade
imobiliria, para ser considerado juridicamente vlido, dever apresentar sua
vinculao a um ato emanado pelo poder pblico competente que lhe d a
garantia de que aquela terra foi legalmente descorporada do patrimnio
pblico.

3 LIMA, Ruy Cirne. Pequena histria territorial do Brasil: sesmarias e terras devolutas. Porto
Alegre: Sulina, 1954.p.11.
4 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 20. ed. So Paulo: Malheiros,
1995. p. 455.

A doutrina unnime em reconhecer que a histria do direito agrrio

e a estrutura agrria brasileira fincaram suas razes no direito portugus, pois
quando comeou o processo de colonizao no foi elaborada uma legislao
especfica para a colnia, mas passaram a vigorar no Brasil as leis lusitanas,
que estabeleciam a maneira de adquirir, exercer, conservar e alienar as terras.
Durante todo o perodo colonial vigorou a Lei de Sesmaria de 1375
que previa a transferncia de domnio depois do cumprimento de algumas
clusulas contratuais, tais como: aproveitamento do solo, medio e
demarcao do imvel, registro da carta e pagamento do dzimo. Cumpridas
todas estas obrigaes o rei confirmaria a carta e a terra seria incorporada no
patrimnio particular.
A despeito de ter perdurado durante mais de dois sculos este
documento teve pouco impacto no ordenamento fundirio regional. Um
levantamento realizado por Vianna no comeo do sculo XX mostra que na
Provncia do Gro-Par (que abrangia os atuais Estados de Par, Amap,
Amazonas, Maranho e Piau), de 1700 at 1835, 5 teriam sido expedidas 2.158
cartas de sesmaria. O mesmo autor afirma que destas s 560, isto , cerca de
25,95% do total, foram confirmadas transformando-se em propriedade plena.
Estes documentos permitiram a incorporao no patrimnio particular de
4.319.272 hectares. No Par teriam sido confirmadas 386 cartas com uma rea
de 2.088.689hectares. Ratificando-se estas informaes 6 se chega concluso
que cerca de 1,92% do atual territrio estadual foi titulado em favor de
particulares durante o perodo colonial.
Apesar de a legislao colonial prever que s as cartas de sesmaria
confirmadas garantiriam o direito de propriedade, ao longo destes sculos
inmeras posses foram estabelecidas em terras pblicas sem nenhum
consentimento formal por parte do Estado e, consequentemente, revelia do
ordenamento jurdico vigente. Este processo de ocupao espontnea
5 Enquanto no Brasil o perodo sesmarial terminou em 1822, no Par, que desde 1621 estava
subordinado diretamente metrpole, foram expedidas cartas at 1835 (VIANNA, Arthur.
Catlogo nominal das sesmarias. Annaes da Bibliotheca Pblica. Belm: Instituto Lauro Sodr,
1904. v. 3, p.149).
6 O Instituto de Terras do Par ITERPA e o Arquivo Pblico esto digitalizando todo o acervo
relativo aos documentos de regularizao fundiria do perodo colonial, fato que ir permitir
confirmar ou rever estas informaes.

consolidou-se no perodo de 1822 a 1850 quando, tendo sido extinto o regime

sesmarial (Resoluo n 76, de 17 de julho de 1822), nenhuma lei
regulamentava o acesso a terra. Neste perodo, denominado de Regime das
Posses, o fato gerador que iria permitir a aquisio da propriedade passou a
ser a posse. Durante quase trinta anos, porm, no existiu nenhum
procedimento jurdico que transformasse estas ocupaes em propriedade.
Favoreceu-se a ocupao desordenada do territrio: posses sem limites de
tamanho coexistiam ao lado dos latifndios oriundos das antigas sesmarias
(confirmadas ou no).
Embora o direito de propriedade tivesse sido reconhecido pela
Constituio imperial de 1824 (art. 179, XXII), no existiam normas
administrativas que regulamentassem sua aquisio.
Ligia Osrio Silva7 apresenta assim resultado deste regime: no
Brasil o sistema da propriedade territorial estava em completa balbrdia e
quase que em parte alguma se podia dizer com certeza se o solo era particular
ou pblico.
S em 18 de setembro de 1850, quando foi aprovada a Lei das
Terras Devolutas ou, mais simplesmente, LEI DE TERRAS (Lei n 601, e seu
Decreto regulamentador Decreto n 1.318, de 30 de janeiro de 1854) o Brasil
passou a dispor de um instrumento legal que permitia o acesso legal
propriedade da terra. A Lei de Terras foi editada como instrumento para
combater o caos fundirio gerado no perodo anterior permitindo ordenar o
espao territorial brasileiro.
A

nova

lei

criou

quatro

caminhos

fundamentais

para

reconhecimento de propriedade: revalidao das cartas de sesmaria que,

apesar de no terem observados as demais exigncias legais comprovassem o
cultivo da terra; a legitimao das posses, a compra das terras devolutas e
doao (este ltimo instituto aplicvel s na faixa de fronteira).
Seja no caso dos detentores de cartas de sesmaria no confirmadas
que dos ocupantes de posses que comprovassem o cultivo da terra e a morada
habitual no imvel poderiam revalidar seu documento ou legitimar sua posse.
7 SILVA, Ligia Osrio. Terras devolutas e latifndio. Campinas: Unicamp, 2008. p.146.

fundamental, porm, levar em considerao que os artigos art. 7 e 8 da lei

estabeleceram prazos para a medio das terras adquiridas por posses ou por
sesmarias, ou outras concesses. Escoados estes prazos:
Os possuidores que deixarem de proceder medio nos prazos
marcados pelo Governo sero reputados cados em comisso, e
perdero por isso o direito que tenham a ser preenchidos das terras
concedidas por seus ttulos, ou por favor da presente lei,
conservando-a somente para serem mantidos na posse do terreno
que ocuparem com efetiva cultura, havendo-se por devoluto o que se
achar inculto.

Interpretando a parte final do artigo 8 da Lei n 601/1850 [...]

conservando-a somente para serem mantidos na posse do terreno que
ocuparem com efetiva cultura, havendo-se por devoluto o que se achar inculto
o eminente Ruy Cirne Lima,8 escreveu: As posses com cultura efetiva no
estavam

sujeitas

legitimao,

reconhecido,

como

era,

pela

lei,

independentemente de qualquer formalidade, o direito dos posseiros

(destaque aposto). No concordamos, data mxima vnia do autor mais
importante na reconstruo da histria do processo de ocupao das terras no
Brasil: no se comprovando o cumprimento das obrigaes supracitadas que
culminariam com uma manifestao expressa do poder pblico, no se pode
invocar a pretenso de domnio. O mesmo autor apresenta um acrdo do
Supremo Tribunal Federal, de 22 de maio de 1907, que afirma: os possuidores
de terras...no tinham a propriedade dessas terras; eram simplesmente
posseiros, como a lei os chamava; o lao jurdico que os prendia s terras era
unicamente o de posse.
A posse era reconhecida e prestigiada como forma de obteno do
domnio, mas se exigiam como condies imprescindveis, a cultura efetiva e a
demarcao das terras, que teriam que ser efetuadas sob as ordens e
orientaes da Repartio Geral das Terras Pblicas. A revalidao das cartas
de sesmarias e a legitimao das posses no eram, portanto, atos automticos,
realizveis ex-ofcio, mas precisavam ser requeridos e o processo de
incorporao no patrimnio particular devia respeitar precisas normas
administrativas.

Vrios

eram

os

passos

previstos

neste

processo

administrativo: a) os Juzes Comissrios das medies deviam nomear os seus

8 LIMA, Ruy Cirne, Op. cit., 1954, p.49.

respectivos Escrives e os Agrimensores, que com eles deveriam proceder s

medies e demarcaes; b) verificar a existncia da cultura efetiva e morada
habitual; c) publicar edital notificando os confrontantes que teriam de ser
ouvidos; d) encontrando-se posses legitimveis deveriam ser excludas da rea
demarcada; e) em caso de dvidas sobre os limites, seriam nomeados rbitros
cujas decises estavam sujeitas a recurso para o Presidente da Provncia, e
deste para o Governo Imperial; f) o Presidente, obtidos todos os
esclarecimentos que julgasse necessrios, ouviria o parecer do Delegado
Diretor Geral das Terras Pblicas, e este ao Fiscal respectivo, e daria sua
deciso, que deveria ser publicada na Secretaria da Presidncia e registrada
no respectivo Livro.
S depois de terem sido cumpridos todos estes passos os
Presidentes das Provncias mandavam expedir o competente ttulo pelo
Delegado do Diretor Geral das Terras Pblicas (art. 22-57 do Decreto n
1.318/1854). De particular importncia o disposto no art. 58 do Decreto:
Findos os prazos, que tiverem sido concedidos, os Presidentes faro
declarar pelos Comissrios aos possuidores de terras, que tiverem
deixado de cumprir a obrigao de as fazer medir, que eles tm cado
em comisso, e perdido o direito a serem preenchidos das terras
concedidas por seus ttulos, ou por favor da Lei n 601, de 18 de
setembro de 1850, e desta circunstncia faro as convenientes
participaes ao Delegado do Diretor Geral das Terras Pblicas, e
este ao referido Diretor, a fim de dar as providncias para a medio
das terras devolutas, que ficarem existindo em virtude dos ditos
comissos.

As terras amparadas por cartas de sesmarias no revalidadas e em

posses no legitimadas que tinham cado em comisso seriam incorporadas s
terras devolutas devendo ser arrecadadas e vendidas. O art. 11 previa que: Os
posseiros sero obrigados a tirar ttulos dos terrenos que lhes ficarem
pertencendo por efeito desta Lei [...]. Tudo comprova, mais uma vez, a
assertiva anterior: a revalidao e a legitimao deviam obedecer s normas
legais, o descumprimento destas levaria perda de se beneficiar dos direitos
garantidos na legislao.
O art. 23 do Decreto determinava que os possuidores de sesmarias e
outras concesses do Governo Geral, ou Provincial, no incursas em comisso
por falta de cumprimento das condies de medio, confirmao, e cultura

no teriam necessidade de revalidao, nem de legitimao, nem de novos

ttulos. Esta determinao, contrrio sensu, reafirmava a obrigao da
revalidao e legitimao destes documentos para os demais. Isso faz cair
qualquer discurso sobre pretenso direito adquirido de quem detinha cartas ou
posses legitimveis: quando estas clusulas no foram cumpridas nos prazo
estabelecidos este direito prescreveu.
Os

ordenamentos

jurdicos

lusitanos

brasileiros

nunca

consideraram a posse por si s como fator originrio de aquisio domnio,

mas como pr-requisito para o acesso terra reconhecendo-se o domnio
pleno s depois de terem sido cumpridas as exigncia legais relativas a
produo, moradia, demarcao, decurso do prazo legal, pagamento das taxas
e reconhecimento formal por parte do poder pblico por meio de ato
administrativo ou judicial. A lei garante o fundamento de validade da
propriedade privada, mas sem o reconhecimento formal por parte do Estado
esta no se constitui como tal. Considerando a origem pblica da propriedade
no Brasil o ttulo expedido pelo Estado no mera formalidade, mas o meio
para garantir a incorporao daquele imvel na propriedade particular. A mera
posse no legitimada no pode ser considerada, portanto, como propriedade.
O Conselheiro Lafayette, 9 comparando o regime de posse e aquele
introduzido pela Lei de Terras, destacou a mudana de atitude advinda da nova
lei:
Antes da promulgao da citada lei (de 1850) vigorava o costume de
adquirirem-se por ocupao (posse era o termo consagrado) as
terras devolutas, isto , as terras pblicas que no se achavam
aplicadas a algum uso ou servio do Estado, provncias ou
municpios. A dita Lei aboliu aquele costume, e tornou dependentes
de legitimao de posses adquiridas por ocupao primria, ou
havidas do primeiro ocupante, at a sua data.

S a legitimao de posse, respeitando-se toda a tramitao do

processo administrativo descrito acima, conferia domnio aos seus detentores.
A lei estabeleceu tambm um limite mximo das reas legitimveis:
contando que em nenhum caso a extenso total da posse exceda a de
sesmarias para cultura ou criao, igual s ltimas concedidas na mesma
comarca ou na mais vizinha. Estas consideraes nos permitem concluir que
9 LAFAYETTE, Rodrigues Pereira. Direito das Coisas. Braslia: Senado Federal; Superior
Tribunal de Justia, 2004. p.142.

seja durante o perodo sesmarial, que aquele regido pela Lei de Terras, a
legislao estabelecia limites de rea mxima a ser legitimada.
Outra inovao introduzida pela Lei de Terras foi a criao das
terras devolutas cuja definio jurdica feita por negao conforme se pode
verificar no seu artigo 3. Destaca-se que foram excludas deste conceito as
cartas de sesmaria incursas em comisso, revalidadas por esta Lei e as
posses, que, apesar de no se fundarem em ttulo legal seriam por ela
legitimadas. Os detentores dos imveis enquadrados nas duas hipteses
descritas acima que no cumprissem suas obrigaes legais de revalidar e
legitimar perderia este direito, decretando-se o comisso daquela faculdade.
Uma vez consumado o comisso estas terras voltariam a ser incorporadas ao
patrimnio pblico como terras devolutas para serem novamente destinadas.
A Lei de Terras criou o primeiro cadastro de terras denominado de
registro paroquial. O art. 91 do Decreto n 1.318/1854, previa: Todos os
possuidores de terras, qualquer que seja o ttulo de sua propriedade, ou
possesso, so obrigados a fazer registrar as terras, que possurem [...]
(destaque aposto). No s os proprietrios, mas os que detinham a terra como
simples posse, eram obrigados a efetuar o registro. A autoridade perante a qual
os possuidores deveriam registrar suas terras eram os vigrios das parquias
(por isso estes registros so ser vulgarmente conhecidos como Registros
Paroquiais ou Registros do Vigrio). 10 Os vigrios deveriam abrir, numerar,
rubricar e encerrar um livro de registro, devendo simplesmente transcrever a
declarao apresentada pelos detentores.
Considerando que o art. 100 do Decreto n 1.318/1854 determinava
o contedo das declaraes permitindo o registro tambm quando no se
conhecia seu tamanho: As declaraes das terras possudas devem conter: o
nome do Possuidor, designao da Freguesia, em que esto situadas; o nome
particular da situao, se o tiver; sua extenso, se for conhecida; e seus limites
(grifos apostos) comeou a se ter a possibilidade de declaraes imprecisas.
Esta situao era agravada pelo fato de que: [...] as declaraes, que lhes
forem apresentadas, e por esse registro cobraro do declarante o emolumento
10 necessrio lembrar que, durante o imprio, a religio catlica apostlica romana era
considerada a religio oficial do estado brasileiro, ainda mais a igreja catlica tinha presena
capilar muito superior s instncias administrativas do Estado.

correspondente ao nmero de letras, que contiver um exemplar, a razo de

dois reais por letra (art. 103). Quanto mais detalhadas as descries, mais
caras ficariam, por isso, na maioria dos casos, eram muito resumidas, quase
"telegrficas". O registro era feito a partir das meras declaraes dos
ocupantes e tambm quando: conter erros notrios se [...] as partes insistirem
no registro de suas declaraes pelo modo por que se acharem feitas, os
vigrios no podero recus-las. Por isso a segunda parte do artigo 94 prev
que: As declaraes, de que tratam este e o artigo antecedente, no confere
algum direito aos possuidores.
No Estado do Par, segundo Palma Muniz,11 foram cadastrados, nas
diferentes parquias, 22.069 imveis. Com o trabalho de digitalizao esperase verificar em nome de quem foram feitos estes registros. Considerando a
precariedade das descries dificilmente se conseguir sua localizao. A
prpria distribuio especial no Estado est prejudicada em devido ao fato de
que muitas freguesias do sculo XIX abrangiam reas onde hoje se localizam
vrios municpios.
CONSTITUIO DE 1891: ESTADUALIZAO DAS TERRAS DEVOLUTAS
A primeira constituio republicana adotou o regime federal como
base de nosso ordenamento jurdico outorgando aos Estados Membros
autonomia at ento desconhecida. No campo, promoveu uma reformulao
radical da responsabilidade de realizar a regularizao fundiria: o artigo 64
entregou aos Estados as terras devolutas situadas em seus territrios,
deixando para a Unio s as reas de fronteira.
Analisando o desempenho da poltica fundiria colonial e imperial,
Mendona apud Lamaro,12 apontava: Tanto a Coroa como os proprietrios
eram incapazes, em geral, de localizar com exatido as terras que lhe
pertenciam. Os Estados, portanto receberam um esplio incerto nos limites e
anrquico na titulagem (destaque nosso). Este comentrio nasceu da
constatao de que muitos dos documentos expedidos eram de difcil
11 MUNIZ, Joo de Palma. ndice geral dos registros de terras. Belm: Imprensa Official, 1907.
V-VII.
12 MENDONA apud LAMARO, Paulo, 1977. p.1.

localizao e nem sempre era evidente seu valor jurdico. A partir daquele
momento os Estados receberam a competncia administrativa para elaborar
sua poltica fundiria especfica, ao mesmo tempo herdaram um grave
problema fundirio no solucionado pelos governos coloniais ou imperiais. Em
1891, quando as terras devolutas foram incorporadas ao patrimnio estadual, a
titulao legal abrangia 13% do Par. Durante todo este perodo, o que
interessava era muito mais o controle dos recursos naturais que a prpria
ocupao efetiva da terra.
Diante desta situao, era imprescindvel a adoo de uma poltica
de massificao de identificao e destinao das terras pblica. Comentando
esta conjuntura, em 1913, Palma Muniz apud Lamaro,13 escreveu:
O primeiro governo constitucional do estado do Par reconheceu que
uma das imperiosas questes a tratar e resolver no incio do regime
republicano, era a da ocupao do solo, para o qual se tornava
necessrio criar um regime legal, dentro do qual fossem encontradas
todas as facilidades de aquisio de terras e ficassem
salvaguardados todos os direitos, quer adquiridos diretamente, quer
criados indiretamente sobre o solo ocupado.

Por isso a primeira legislao estadual ir reabrir os prazos para a

revalidao das cartas de sesmaria e da legitimao das posses, prazos que,
tendo-se esgotados luz da legislao imperial, tinham determinado o comisso
destes direitos.
Assumindo a jurisdio sobre suas terras, o Estado do Par editou o
Decreto n 410, de 8 de outubro de 1891 (que permaneceu em vigor at
21/9/1892), adotando a mesma sistemtica da lei de terras imperial permitindo
a revalidao das cartas de sesmaria que tinham cado em comisso e a
legitimao das posses.
Um dos considerando iniciais do decreto apresenta uma das
preocupaes do primeiro governo republicano: dificultar a constituio das
grandes propriedades e facilitar ao invs a democratizao do solo, isto , o
seu retalhamento em pequenas posses. Para pr em prtica esta poltica, foi
estabelecido o tamanho mximo das posses havidas como ocupao primria
que poderiam ser legitimadas. A dimenso foi determinada levando-se em
considerao o tipo de explorao e a localizao do imvel: em terra de
13 MUNIZ, Joo de Palma apud LAMARO, Paulo, 1980. p.87.

lavoura, 1.089ha; em campos de criao, 4.356ha, e em seringais 545

hectares (art. 8, 2). O Estado do Par, desde o comeo, preocupou-se em
garantir a terra para a agricultura familiar e evitar a concentrao da
propriedade. Esta determinao, a no ser em municpios de fronteira ou em
momento histricos especficos, permaneceu constante na legislao estadual
e adquiriu dignidade constitucional em 1989 (art. 239, II).
Mantendo esta tradio legislativa quase secular preocupada para
que se evite o uso especulativo da terra, o pargrafo segundo do art. 29 da Lei
n 4.584, de 8/10/1975, determina o tamanho mximo da rea dos ttulos de
posse legitimvel:
Art. 29 - As posses legalmente registradas nas reparties de terras
do Estado podero ser legitimadas desde que os interessados o
requeiram at 31 de dezembro de 1976.14
..........omissis........................
2 - A extenso de cada lote legitimvel ser a constante do
respectivo registro, no podendo exceder, salvo quando concedido
sob regime legal diferente, de 1.089 hectares, quando as terras se
destinarem indstria extrativa, 2.178 hectares quando se
destinarem lavoura e 4.356 hectares quando se destinarem
pecuria, conforme o art. 4 da Lei n 1.741 de 18 de novembro de
1918, revigorado pelo art. 254, do Decreto n 1.044, de 19 de agosto
de 1933.
..........omissis........................
7 - A destinao econmica a que se refere o pargrafo segundo
ficar a critrio do ITERPA que, legitimada a posse, expedir em
favor do beneficirio Ttulo Definitivo de Propriedade.
8 - Tratando-se de posses cujos ttulos estejam registrados nos
Cartrios de Imveis h mais de vinte (20) anos contados do inicio da
vigncia desta Lei, e havendo disparidade entre as caractersticas dos
registros administrativos e imobilirio, prevalecero aquelas que
forem mais favorveis a seus titulares, respeitadas sempre as
dimenses mximas e demais condies estabelecidas neste artigo.

Como se verifica, o pargrafo stimo deste artigo outorga ao ITERPA

e no ao interessado a faculdade de estabelecer a destinao econmica do
imvel, fato este que implica mensurao do tamanho mximo legitimvel.
Apesar de o pargrafo oitavo favorecer o interessado em caso de disparidade
de tamanhos entre o registro administrativo e o imobilirio, o tamanho mximo
dever sempre respeitar as dimenses mximas e demais condies
estabelecidas neste artigo.
14 Este prazo foi estendido at 31 de dezembro de 1995 pela Lei n 5.295/1985.

Desde o comeo at hoje, a legislao fundiria estadual manteve,

com raras e muito pontuais excees, o mesmo tamanho mximo dos imveis
a serem legitimados. Por isso, acredita-se ser absolutamente descabvel, a no
ser que se legalize a grilagem, reconhecer valor aos registros de imveis com
reas superiores a estes tamanhos mximos quando os imveis tiverem origem
num nico ttulo original.
Valorizando muito mais outras situaes jurdicas constitudas
posteriormente e a situao ftica de posse efetiva em detrimento de
documentos antigos, o pargrafo terceiro do artigo 29 determina que, caso
incidam na rea do ttulo de posse ttulos definitivos e provisrios e posses
legitimveis, por terem sido constitudas, h mais de um ano, estas tero de ser
excludas da legitimao. Esta determinao enseja uma consequncia jurdica
fundamental: o Ttulo de Posse cria, em favor de seu detentor, expectativa de
direito que dever ser dimensionada pelo Poder Pblico, conforme outras
situaes posteriores a sua emisso. No choque entre dois institutos jurdicos,
ttulo de posse e legitimao da posse efetiva, prevalece o segundo. Isso
derruba qualquer pretenso de quem entende que o Poder Pblico seja
obrigado a considerar como propriedade plena este documento.
3 - Sero excludas de legitimao de posse as terras sobre as
quais j houverem sido expedidos Ttulos Provisrios ou Definitivos,
bem assim aqueles onde outros posseiros comprovem, por perodo
superior a um (1) ano, ocupao efetiva no judicialmente,
impugnada pelos antigos possuidores.

O pargrafo quinto determina que, alm das custas previstas nos

diplomas legais anteriores, o detentor do ttulo na hora de sua legitimao
dever pagar: entre dez (10) a cinquenta (50) por cento da tabela em vigor
para a terra nua a legitimar. No verdade, portanto, como afirmam alguns
pareceres jurdicos de processos em tramitao no ITERPA, que a demarcao
seja a nica exigncia no processo de legitimao. O pargrafo sexto reafirma
a caducidade dos Ttulos de Posse no legitimados.

5 - O processo de legitimao de posse ser regulado por

Instrues do ITERPA, pagando os interessados, alm das custas
usuais, outra especial fixada conforme os critrios que a autarquia
estabelecer, entre dez (10) a cinquenta (50) por cento da tabela em

vigor para a terra nua a legitimar, na ocasio do respectivo

pagamento.
6 - No requerida a demarcao no prazo previsto neste artigo e
no concluda at 31 de dezembro de 1977, por motivos imputveis
ao interessado, ser declarada a caducidade do Ttulo de Posse, por
proposta do ITERPA e Decreto do Governador, promovendo-se o
cancelamento dos registros administrativos ou judicirios e
recuperando o Estado pleno domnio e disponibilidade sobre as
respectivas reas.

A primeira norma fundiria estadual elencou uma srie de situaes

que permitiam a legitimao das posses mansas e pacficas com cultura efetiva
e morada habitual, havidas por ocupao primria e que estivessem
registradas segundo o disposto pelo Decreto n 1.318/1854 (registros
paroquiais), as posses sobre as quais tivessem sido cobrados os respectivos
impostos, aquelas havidas em hasta pblica, partilha ou sentena judicial, as
que tivessem sido estabelecidas, sem protesto e oposio, antes de
15/11/1889 e mantidas ininterruptamente desde ento e que fossem
demarcadas no prazo de cinco anos. Expirado este prazo, seria declarado o
comisso deste direito e estas terras voltariam a ser incorporadas ao patrimnio
pblico.
O simples fato de voltar a possibilitar a revalidao das cartas de
sesmaria15 e a legitimao das posses 16 comprova como a legislao estadual
no reconhecia como domnio as situaes jurdicas subjacentes a estas duas
realidades. Destaca-se, tambm, que, conforme o previsto na letra c) do art. 40
do Decreto Estadual s/n, de 28 de outubro de 1891 e no art. 6 do Decreto
Estadual n 886, de 16/8/1900: a terra efetivamente cultivada continua a ser a
premissa essencial para o acesso propriedade tanto que as ocupaes de
15 Ao longo do tempo vrias legislaes estaduais dilataram os prazos para que fosse
efetuada a revalidao das cartas de sesmaria cadas em comisso: o art. 3 da Lei n 82, de 15
de setembro de 1892; art. 113 do Decreto n 886, de 16/7/1900; art. 3 Lei n 1.108, de
6/11/1909; art. 68 do Decreto n 1.686, de 23/4/1910; o art. 166 do Decreto Estadual n 3.791,
de 31 de janeiro de 1921 e art. 199 do Decreto n 1.044, de 19 de agosto de 1933. O
oferecimento destas reiteradas possibilidades confirma a assertiva de que as cartas de
sesmaria no revalidadas no se constituem em documentos translativos de domnio.
16 Fato permitido, tambm, pela Lei n 82, de 15 de setembro de 1892, pelo Decreto n 886, de
16 de agosto de 1900 (art. 114); Lei n 1.108, de 6 de novembro de 1909, (art. 5); Decreto n
1.686, de 23 de abril de 1910, (art. 69); Decreto n 3.791, de 31 de janeiro de 1921 (art. 167);
Decreto n 1.044, de 19 de agosto de 1933, (art. 200 - este artigo reiterou a possibilidade de
serem legitimadas as posses, desde que tivessem obedecido aos requisitos das diferentes
legislaes estaduais anteriores) at chegar lei atualmente em vigor: a Lei n 4.584, de
8/10/1975 (art. 29).

terras pblicas realizadas de 1850 at a data da edio do decreto podiam ser

legitimadas (contrariando o previsto no artigo 2 da Lei n 601/1850 que
tipificava esta prtica como crime sujeitando o ru a multa, priso e perda da
terra17). Ocupaes consideradas ilegais pela legislao imperial passaram a
ser aceitas pela legislao estadual.
Era, talvez, uma forma de procurar beneficiar os que, nestes mais de
quarenta anos da vigncia da Lei de Terras, tinham ocupado terras pblicas
abandonadas dando-lhes uma destinao social, pois no era a simples
deteno do imvel a ser premiada, mas aquela na qual fosse comprovada a
cultura efetiva e morada habitual. Ao mesmo era o reconhecimento e
consagrao de uma prtica social ainda em curso: aquela da simples
ocupao das terras. Esta ocupao, no era, porm, uma posse meramente
especulativa, a Lei n 1.889, de 2 de dezembro de 1919, por exemplo, mostra a
preocupao em fixar as benfeitorias mnimas exigidas para a aquisio de
propriedade. J sua ementa significativa: Trata a condio da cultura
estabelecida como um dos requisitos justificativos para a expedio do ttulo do
registro de posse [...].
Apesar da multiplicao das leis regulamentadoras das diferentes
formas de ocupao das terras, o que prevalecia nos municpios mais distantes
da capital no final do sculo XIX e comeo do sculo XX, era a simples posse,
a apropriao direta e pessoal das terras.
Para transformar os documentos antigos ou as posses em
propriedade, a legislao exigia quatro elementos fundamentais cuja
comprovao sempre foi uma constante na legislao estadual: cultura efetiva,
morada habitual, medio e demarcao do imvel e pagamento das taxas e
emolumentos. O artigo 6 do Decreto n 410, de 8/10/1891 (repetido na Lei
Estadual n 82, de 15/9/1892, e legislaes posteriores) acrescenta elemento
importante na caracterizao da definio de cultura efetiva incluindo: a
conservao e cultivo de vegetais aproveitados pela indstria extrativa.
Regionaliza-se, assim, o que estava previsto no artigo 6 da Lei Imperial n
601, de 18/8/1850.
17 Art. 2 - Os que se apossarem de terras devolutas ou de alheias, e nelas derrubarem matos
ou lhes puserem fogo, sero obrigados a despejo [...], e, de mais, sofrero a pena de dois a
seis meses de priso e multa de 100$000, alm da satisfao do dano causado.

Assim como legislao sesmarial e imperial os documentos serviam

como prova de ocupao antiga, mas o mais importante era o uso efetivo da
terra e a morada habitual. o que se pode deduzir da anlise do previsto no
Art. 4 que estabelece:
As sesmarias ou outras concesses do Governo que no puderem
ser revalidadas por no estarem nas condies do artigo precedente
[se acharem cultivadas pelo menos em um tero de sua extenso e
com morada habitual do respectivo sesmeiro ou concessionrio ou de
seus sucessores legtimos] sero consideradas como simples posses
para serem legitimadas, se nelas houver princpio de culturas, morada
habitual do sesmeiro, concessionrio ou de seus sucessores
legtimos (destaques nossos).

Comprova-se, mais uma vez, que as cartas de sesmaria no

revalidadas no constituem domnio e que o aproveitamento era critrio
fundamental. Uma obrigao contida no pargrafo primeiro do artigo 3 do
Decreto n 410/1891 (repetido ipis literis no mesmo artigo da Lei Estadual n
82, de 15/9/1892, que sucedeu at 14/11/1909 o primeiro decreto estadual)
chama a ateno, pois prev a possibilidade de as cartas que se achassem
cultivadas pelo menos em um tero de sua extenso, serem revalidadas,
respeitando-se o tamanho previsto no documento, caso contrrio, estaria
caracterizado seu comisso, legitimando-se s a rea efetivamente explorada.
TTULO DE POSSE: UM DOS CAMINHOS PARA A REGULARIZAO
FUNDIRIA
A grande novidade do Decreto n 410/1891 foi a legitimao das
posses mansas e pacficas, por meio de um documento peculiar introduzido em
nossa legislao agrria estadual, um ttulo indito no Brasil inteiro: o ttulo de
posse:18
Art. 16 - O Governo far organizar em prazo improrrogvel o registro
das terras possudas, estejam ou no medidas e demarcadas, sobre
declaraes feitas pelos respectivos ocupantes e herus confinantes,
ou vista dos competentes ttulos de propriedade, de conformidade
com o Regulamento que baixar para a execuo deste Decreto.
18 Analisando a legislao do Par se verifica que vrias vezes foi utilizada a palavra ttulo
para indicar documentos de terra: Ttulo de Ocupao, Ttulo Provisrio, Ttulo de Ocupao
Colonial, Ttulo Provisrio de Localizao, Ttulo de Ocupao de Terras Devolutas. Constatase que, a no ser o Ttulo Definitivo, o Ttulo de Legitimao e de Aforamento, a maioria deles
no transmitem domnio. Por isso no se pode aceitar que esta expresso possa ser
considerada como prova material de um direito, mas, quando muito, requisito inicial para seu
reconhecimento.

Otvio Mendona19 assim o descreveu:

O Par introduziu na sua legislao um instituto indito no direito
brasileiro: o ttulo de posse, combinao originalssima do fato, que
era a posse, com o documento, que era o ttulo. E como este se
originava daquela, tornava-se evidente que a ela se subordinava e
somente prevaleceria na medida em que a exercesse (destaques do
autor).

Tambm Pedro Bentes Pinheiro Filho e Carlos Alberto Lamaro

Correa20 destacaram o ineditismo deste instituto:
Sucessivos governos deste Estado na tentativa de implantar uma
poltica agrria mais adequada as condies de nossa regio, tm se
deparado como o controvertido instituto jurdico da legitimao de
posses tituladas, s existente no contexto da legislao fundiria
paraense (grifo dos autores).

Depois da tentativa, frustrada, de criar um cadastro durante o

perodo imperial (registro do vigrio), o governo estadual, ao receber a
jurisdio sobre as terras devolutas, criou um instrumento que permitisse
identificar e quantificar as terras privadas existentes no territrio paraense, para
poder ento discriminar quais eram as terras devolutas.
Na Capital a competncia administrativa para a expedio do ttulo
de posse era da Repartio de terras, enquanto no interior do Estado esta
atribuio era das antigas Intendncias Municipais por isso alguns autores
denominam estes documentos de ttulos intendenciais.
Para se transformar em propriedade este documento deveria ser
legitimado, isto , seu detentor precisava provar que tinha dado uma
destinao produtiva ao imvel e medido e demarcado (art. 7 do Decreto e
arts. 48, 120 e 121 de seu Regulamento). Sem a devida demarcao, o imvel
no poderia ser alienado (art. 21 do Decreto).
Comparando as exigncias previstas na emisso do registro
paroquial (arts. 91-108 do Decreto n 1.318/1850) com aquelas necessrias
aos ttulos de posse se percebe que tm muitos elementos em comum, tendo
ambas origem numa declarao do ocupante. A tramitao do processo
19 MENDONA, Otvio, 1982, p. 37.
20 PINHEIRO FILHO, Pedro Bentes; CORRA, Carlos Alberto Lamaro. Protesto Judicial. In:
PAR. Governo. Protesto Judicial. Belm: Procuradoria Geral do Estado, 1996. p. 2.

administrativo para a expedio do registro do ttulo estadual , porm, mais

complexa, pois, expedido edital, uma fase probatria na qual se abre a
possibilidade de contraditrio com a instaurao da fase litigiosa administrativa
no caso de haver impugnao. Enquanto o primeiro registro visava criar o
primeiro cadastro de terras, tendo finalidade meramente estatstica, em que
declaraes erradas ou at reconhecidamente falsas deveriam ser registradas
(art. 102), quando muito instrumento que comprova a posse, o segundo
criava as premissas necessrias para o reconhecimento de domnio. Quando
fossem suscitadas eventuais dvidas e ao detentor do registro paroquial
fossem opostas impugnaes consideradas vlidas pelo poder pblico, o
registro, por si s, poderia ser desconsiderado. No caso dos ttulos de posse as
contestaes deveriam ser apresentadas antes da expedio.
Sua expedio exigia que a administrao pblica verificasse se seu
detentor exercia efetivamente a posse mansa e pacfica sobre o imvel
pretendido.
Estas exigncias, mantidas nas primeiras legislaes estaduais,
deixaram de ser requeridas nas legislaes editadas no comeo do sculo XX,
quando, conforme atestam Carlos Lamaro Corra, Clodoaldo Augusto Pinto
Ribeiro e Arthur da Costa Tourinho21 :
A partir da, os registros deixaram de ser processados pelas
intendncias municipais, tornando-se competncia das Secretarias de
Governo, que passaram a expedir ttulos de posse aos ocupante de
terras pblicas, com base apenas nas declaraes prestadas pelo
prprio posseiro, da a grande variedade das descries nas reas
levadas a registro, envolvendo metros, lguas, fundos competentes,
etc..., o que s seria definido, com preciso, aps a demarcao
prevista em lei.

Esta assertiva, formuladas por procuradores do ITERPA que

conhecem profundamente a legislao estadual, evidencia a necessidade de
comprovar a posse e o uso produtivo do imvel no no momento da expedio
do ttulo, como era nos primrdios, mas no processo de legitimao de posse.
Seja na legislao imperial ou na estadual, se o interessado no
fizesse a inscrio da posse e da propriedade ou prestasse declaraes

21 CORRA, Carlos Lamaro; RIBEIRO, Clodoaldo Augusto Pinto; TOURINHO, Arthur da

Costa. Parecer sobre as terras da Jar Celulose S.A. Belm: ITERPA, 2006. p.20.

fraudulentas, seria multado (artigo 106 do Decreto n 1.318/1854 e 135 e 136

do Regulamento Estadual).
O Estado do Par ainda no tem nmero certo de quantos ttulos de
posse foram emitidos, por isso fundamental o trabalho de digitalizao de
todo o acervo que est sendo realizado pelo ITERPA que, ao trmino deste
ano, permitir saber: a) o nmero exato dos ttulos expedidos; b) quantos foram
legitimados e quantos deixaram de s-los; c) sua distribuio espacial; e d)
quem foram os beneficirios aquinhoados com estes ttulos. Com a
contempornea digitalizao dos livros de propriedade sob a guarda dos 96
Cartrios de Registros de Imveis, trabalho j em curso, se poder conhecer
melhor a situao dominial das terras existentes no Par. Estes dois trabalhos
permitiro vincular os registros cartoriais aos documentos que lhes deram
origem garantindo um maior segurana jurdica aos detentores dos registros e
combatendo a apropriao indevida de terras pblicas.
Outro problema que a digitalizao do arquivo do ITERPA ir permitir
superar a quantidade e o tamanho dos registros legitimados superando a
incerteza atual. Depois de ter escoado o prazo para efetuar a legitimao dos
ttulos de posse, Pedro Bentes Pinheiro Filho e Carlos Alberto Lamaro
Correa,22 escreveram que as: [...] 50 mil posses tituladas, aproximadamente,
podem abranger de um mnimo de 5 milhes a um mximo estimado de 50
milhes de hectares. Torna-se, portanto, necessrio verificar melhor estes
nmeros.
O Provimento da Corregedoria do Interior do Tribunal de Justia do
Estado do Par n 13, de 21 de junho de 2006, estima que devem ter sido
expedidos, cerca de cinquenta a sessenta mil Ttulos de Posse. O mesmo
diploma legal aponta os problemas criados por estes documentos destacando
seus limites imprecisos e o fato de que apenas uma pequena parte deles foi
legitimada. O Provimento, baixado depois de terem sido realizadas dezenas de
correies extraordinrias nos Cartrios de Registros de Imveis paraenses,
reconheceu que:
[...] sendo que tais ttulos de posse (outorgados pelo Estado ou pelas
Intendncias), para se transformar em propriedade e serem aptos
22 PINHEIRO FILHO, Pedro Bentes; CORRA, Carlos Alberto Lamaro, Op. cit., 1996, p. 7.

matrcula no registro de imveis, estavam sujeitos legitimao,

sendo que o prazo para faz-lo foi sucessivamente prorrogado at
que, atravs do Decreto Estadual n 1.054, de 14/02/1996, foi
declarada a caducidade de todos os ttulos de posse no legitimados.
Considerando que, por estimativa, devem ter sido expedidos, nesse
regime, cerca de cinquenta a sessenta mil Ttulos de Posse, com
limites imprecisos e apenas uma pequena parte deles foi legitimada,
entretanto, ainda assim, quase um sculo depois, a partir da dcada
de setenta, milhares deles foram, indevidamente levados a registro
nos Cartrios de Registro de Imveis do Estado (destaques apostos).

Constata-se que um dos problemas gerados por este documento

que pessoas inescrupulosas, aproveitando-se do desconhecimento de parcela
da populao e de alguns serventurios de registro pblico, realizaram
transaes

imobilirias

transferindo

meras

posses

como

se

fossem

propriedades favorecendo no s a especulao, mas a grilagem.

A mesma avaliao sobre o valor jurdico dos ttulos de posse foi
feita, ainda em 1980, por Paulo Lamaro:23
Posse titulada no Par, a despeito de sua quase centenria titulao,
no constitui domnio, embora tambm no seja devoluta. Posse
titulada no Par est sujeita a um longo processo de legitimao,
como alis, estavam sujeitas desde o momento em que o legislador
paraense as concebeu, cujo pagamento de uma custa especial
varivel atualmente entre 10% e 40% sobre o preo da avaliao e a
demarcao da rea, so requisitos indispensveis para obter o
domnio, a propriedade da rea que ocupam na condio de simples
posseiros ( destaques apostos).

Inicialmente foi estabelecido o prazo de um ano para a efetivao

deste registro (art. 132 do Regulamento) e de cinco anos para a medio e
demarcao dos imveis (art. 42 do Regulamento). Para se tornar propriedade
o imvel deveria ser explorado, demarcado e pagos emolumentos devidos, s
ento o Governo iria expedir um Ttulo Definitivo. Para Correa, Monteiro e
Ribeiro:24
O Ttulo de Posse, at hoje em circulao e erroneamente
apresentado, por vezes, como ttulo de propriedade era documento
indispensvel para acompanhar o pedido de demarcao das terras a
que se referia (art. 44), para posterior obteno do Ttulo de
Legitimao de Posse, que importava, este sim, em aquisio de
domnio.

23 LAMARO, Paulo. Comentrios legislao de terras do Estado e outros ensaios. Belm:

Grafisa, 1980. p.54.
24 CORREA; Carlos Lamaro; RIBEIRO, Clodoaldo Augusto Pinto, Op. cit., 1996, p. 8.

Num valioso trabalho sobre o Ttulo de Posse luz da legislao de

terras do estado do Par, Antonio Jos de Mattos Neto 25 detalha de maneira
admirvel o surgimento e a natureza jurdica destes ttulos. Entendemos que
equivocada a simplificao feita por ele quando, depois de reproduzir o j
citado art. 117 do Regulamento, comenta:
O ttulo de legitimao de posse, ou simplesmente, Ttulo de Posse
deve ser transcrito no Livro dos Ttulos de Propriedade. Isto significa
dizer que tais documentos fundirios transmitem ao particular o direito
de propriedade sobre a terra (destaque aposto).

Se o ttulo de legitimao de posse efetivamente pode ser

considerado como documento hbil para transmitir o domnio, o mesmo no se
pode dizer do ttulo de posse.
Conforme Lamaro:26
A sistemtica descrita no item anterior, sem alteraes de vulto, foi
reproduzida em todas as leis e regulamentos de terras vigentes no
Par, depois do Decreto 410/1891. Os prazos foram sucessivamente
prorrogados, extintos e reabertos.

Uma situao que deveria perdurar to somente um ano foi sendo

constantemente protelada criando instabilidade jurdica.
O Decreto de 28 de outubro de 1891, que regulamenta o Decreto n
410/1891, dedica o captulo VI ao registro das terras (arts. 115-118) detalhando
seu processo administrativo (119-138).
O art. 115 mostra como o legislador identificou e separou claramente
duas modalidades de registros que deveriam ser realizadas em livros
diferentes. No primeiro eram registradas as propriedades: cartas de
confirmao de sesmarias e de legitimao de posses, cartas de sesmarias
no demarcadas por licena do poder pblico e qualquer outro ttulo de
domnio como os definitivos de venda, expedidos pelo governo (arts. 117 do
Decreto s/n de 28/10/1891, e 181 do Decreto n 886, de 16/8/1900, neste
ltimo as situaes nas quais se reconhece a propriedade mais extensa). No
segundo deviam ser registrados os ttulos sujeitos legitimao e revalidao
(art. 118 - No outro livro sero lanados os ttulos de posse sujeitos
25 MATTOS NETO, Antonio Jos de. O ttulo de posse luz da legislao de terras do Estado
do Par. Belm: Unama, 2003. p. 14.
26 LAMARO, Paulo, Op. cit., 1980, p. 88.

legitimao ou revalidao - e 185 dos decretos citados acima). Esta

determinao, comprovando mais vez que se trata de dois institutos jurdicos
distintos, foi prevista nas diferentes legislaes estaduais posteriores. O art.
185 do Decreto n 886, de 16/8/1900, ampliou o leque dos documentos que
deviam ser registrados no livro destinado s posses incluindo as sesmarias no
legitimadas: mais uma vez a legislao paraense rejeitava a tese de que todas
as sesmarias deveriam ser consideradas como propriedade; s o eram as que
tinham sido legitimadas luz da Lei de Terras e das legislaes estaduais que
lhe sucederam. O registro dos ttulos de posse sujeitos a legitimao em livro
especfico, diferente daquele de propriedade, retira qualquer possibilidade de
se equipararem estes institutos jurdicos.
Esta afirmao de fcil e irrefutvel comprovao: ao longo dos
105 anos de sua vigncia legal, sucessivas legislaes reabriram a
possibilidade de legitimar os ttulos de posse: 27 se o ttulo de posse fosse
translativo de domnio, por que teriam sido editadas inmeras leis
determinando prazos para sua legitimao sob pena de comisso.
Em 1892, a Lei n 82, de 15 de setembro, determinava que todas as
terras possudas deveriam ser registradas na Inspetoria de Terras e
Colonizao. Os Ttulos no registrados perderiam qualquer valor. importante
destacar o disposto pelo art. 195: O registro no confere aos registrantes outro
direito alm daqueles que derivam de seus documentos ou do fato natural da
posse. Quando, nos dias atuais, algum procura transformar em propriedade
ttulos como este est evidentemente tentando grilar terras pblicas.
As determinaes legais descritas acima mostram como o primeiro
governo republicano paraense reconheceu que a questo da ocupao do solo
27 Sucessivas legislaes ampliaram o prazo para a legitimao dos ttulos de posse e sua
demarcao: Lei n 82, de 15/9/1892; Lei n 253, de 31/5/1895; Lei n 536, de 24/5/1898;
Decreto n 886, de 16/7/1900; Lei n 750, de 25/2/1901; Lei n 841, de 31/10/1902; Lei n 894,
de 4/11/1903; Decreto n 1.577, de 5/12/1908; Lei n 1.108, de 6/11/1909; Decreto n 1.686, de
23/4/1910; Lei n 1.137, de 27/10/1910; Lei n 1.358, de 10/11/1913; Lei n 1.501, de
28/10/1915; Lei n 1.630, de 5/10/1917; Lei n 1.741, de 18/11/1918; Lei n 2.069, de
14/11/1921; Lei n 2.789, de 21/10/1929; Decreto n 357, de 8/5/1931; Decreto n 1.044, de
19/8/1933; Lei n 913, de 4/12/1954; Lei n 3.641, de 5/1/1966; Decreto-Lei n 57, de
22/8/1969; Decreto n 7.454, de 19/2/1971; Lei n 4.434, de 28/11/1972; Lei n 4.584, de
8/10/1975; Decreto n 9.970, de 31/12/1976 Lei n 4.835, de 3/5/1979 Lei n 4.884, de
11/12/1979 e Lei n 5.295, de 23/12/1985.

precisava ser resolvida, criando um regime que, ao mesmo tempo,

salvaguardasse todos os direitos adquiridos no passado, mas tambm
favorecesse a aquisio de terras por parte de quem ocupasse diretamente o
solo. No temos, porm, registro de que os sucessivos governos estaduais
tenham mantido a mesma determinao de favorecer a posse. Ao contrrio, o
prazo para solicitar a legitimao foi renovado vrias vezes criando desta
maneira, uma instabilidade administrativa que favoreceu os detentores de
papeis em detrimento dos efetivos ocupantes das terras.
Estas dilaes de prazo podem ser consideradas como elemento de
perturbao do j conturbado quadro fundirio estadual: em nome de proteger
pretensos direitos adquiridos, favoreciam-se os detentores de papis
antigos, em alguns casos de duvidosa origem, localizao e tamanho, em
detrimento dos que atualmente ocupam produtivamente o imvel e que tem sua
aspirao regularizao fundiria preterida ou dificultada pela presena
destes documentos.
O art. 2 do Decreto Estadual n 1.686, de 23 de abril de 1910 (que
regulamenta a Lei n 1.108, de 6 de novembro de 1909), incluiu entre as terras
pblicas: as Terras devolutas; as Posses que, sujeitas legitimao, no foram
legitimadas na forma da lei; e Sesmarias que, sujeitas revalidao, no foram
revalidadas na forma da lei.
Se antes da concretizao da poltica de integrao nacional
tivesse sido colocado em prtica o disposto pelo pargrafo 2 do art. 102 do
Decreto-Lei n 57/1969, muitos conflitos fundirios gerados pela incerteza
jurdica reinante durante dcadas poderiam ter sido solucionados.
2 - Os Ttulos a que se refere o item III [ttulos provisrios e de
posse] ficaro automaticamente cancelados, a partir de 1 de janeiro
de 1973, recuperando o Estado o pleno domnio das terras,
presumindo-se legalmente a renncia do antigo titular a qualquer
direito de reteno ou indenizao (destaque aposto).

Percebe-se que existe uma linearidade nas exigncias previstas na

legislao estadual desde o comeo at a decretao da caducidade destes
ttulos em 1996.

Algumas leis, como por exemplo, a Lei n 1.630, de 5 de outubro de

1917, atribuem aos juzes a competncia de processar os registros exigindo to
somente a apresentao de documentos que justifiquem a cultura efetiva e
moradia habitual.
Uma equiparao que merece ser aprofundada aquela operada
pelo inciso III e pelo pargrafo segundo do artigo 102 do Decreto Lei n 57, de
22 de agosto de 1969:
Art. 102 - Quanto aos processos em curso na SAGRI, observar-se- o
seguinte:
(...)
III - Os possuidores de ttulos provisrios inclusive de posse, devero
promover sua transformao em definitivos at 31 de dezembro de
1972, demarcando as respectivas reas e satisfazendo as condies
sob as quais os obtiveram.
(...)
2 - Os Ttulos a que se refere o item III ficaro automaticamente
cancelados, a partir de 1 de janeiro de 1973, recuperando o Estado o
pleno domnio das terras, presumindo-se legalmente a renncia do
antigo titular a qualquer direito de reteno ou indenizao.

De um lado se reconhece ao ttulo de posse o mesmo valor jurdico

do ttulo provisrio, do outro se continua a exigir, sob pena de comisso e perda,
sua legitimao.
Este artigo faz nascer uma pergunta: os ttulos provisrios e de
posse podem ser considerados como alguma modalidade de propriedade,
subordinadas a eventuais condies resolutivas? Acreditamos que a resposta
deva ser negativa, pois estes documentos, para se transformarem em ttulos
translativos de domnio, precisam satisfazer condies expressamente
previstas em lei cujo cumprimento no garante automaticamente a propriedade:
o Congresso Nacional, por exemplo, tem o poder discricionrio de no
transformar ttulo provisrio expedido com tamanho superior a 2.500 hectares
em propriedade. No se trata, aqui, de aforamentos em que a propriedade se
desdobra entre o nu proprietrio e o foreiro, mas de situaes de fato e de
direito que podem ser revertidas no decorrer da tramitao do processo
administrativo.

Caso a interpretao de que o artigo 102 equipara ttulo provisrio e

de posse for correta, teramos de aplicar a estes ltimos os mesmos
procedimentos que a legislao prev para a transformao dos ttulos
provisrios em definitivos? Neste caso deveria se exigir a comprovao da
ocupao e explorao das terras requeridas, nos termos do plano aprovado,
medio e demarcao do imvel e pagamento do valor da terra (ver
especialmente os artigos 17, 20 e 23).
Nesta situao aplicar-se-ia inclusive o disposto no pargrafo 3 do
artigo 17 que prev que em caso de:
utilizao de processos predatrios na explorao da rea, o depsito
ser perdido em favor do Estado, a ttulo de multa compensatria,
sem prejuzo de quaisquer outras sanes cabveis contra os
infratores.

O artigo 24 do mesmo diploma legal determina que estes ttulos so

intransferveis por ato "inter vivos", a no ser que tenha tido com autorizao
expressa por parte do governo, autorizao esta que s seria dada em carter
excepcional quando ficasse comprovado que o novo beneficirio possui
condies para obter o Ttulo Definitivo e a transferncia no contrariar a
poltica agrria do Estado. Analisando os pedidos atualmente em tramitao no
ITERPA,

percebe-se

sistemtico

descumprimento

da

exigncia

da

autorizao prvia para a transferncia dos ttulos de posse. Considerando que

a ningum dada a faculdade de desconhecer a lei, no se pode alegar boa f
contra expressa determinao legal e que ningum se pode beneficiar de
ilegalidades s quais tenha dado origem, pode-se concluir que todas estas
transferncias devem ser consideradas nulas de pleno direito no se subrogando os atuais detentores destes documentos dos eventuais direitos
concedidos aos seus primeiros detentores. Este fato d direito aos detentores
ilegtimos destes ttulos no o direito legitimao, mas, comprovando-se o
cumprimento da funo social da terra, a inexigibilidade da licitao, mediante
o pagamento do valor da terra nua, conforme prev o pargrafo primeiro do art.
7 da Lei n 7.289/2009. Neste caso o prazo legal de cinco anos de ocupao
suprido pela comprovada sucesso possessria e uma ocupao efetiva h
mais de cinco anos.

Apesar de no serem documentos translativos de domnio, os ttulos

de posse constituem uma situao jurdica constituda, que foi respeitada pelo
art. 5, c do Decreto-Lei federal n 1.164, de 1 de abril de 1971, que
federalizou parte considervel do territrio estadual. Os imveis em que
incidiam estes documentos no foram arrecadados e no se incorporaram ao
patrimnio da Unio. Obedecia-se, desta maneira, o disposto no art.7 da Lei
federal n 6.739, de 5 de dezembro de 1979, que dispe sobre a Matrcula e o
Registro de Imveis Rurais.
Evidentemente a lei no reconhece estes ttulos como propriedade,
nem permite afirmar que por isso os eventuais registros imobilirios
constitudos a partir destes no possam ser impugnados e cancelados pelo
Poder Judicirio quando no se comprovar sua legitimao, fato jurdico que os
levaria efetiva incorporao ao patrimnio dos seus detentores. Estas terras
sempre foram e continuam sendo terras pblicas.
Este fato de fundamental importncia no planejamento da poltica
estadual de regularizao fundiria, pois os imveis em que incidiam estes
ttulos no foram arrecadados e incorporados no patrimnio federal. Com a
caducidade dos ttulos no legitimados, estas reas podem ser arrecadadas e
destinadas aos atuais ocupantes ou destinadas a outros usos conforme prev a
legislao atualmente em vigor.
A LEGITIMAO DE POSSE NAS CONSTITUIES E NO ESTATUTO DA
TERRA
O art. 42 do Decreto-Lei n 9.760, de 5 de setembro de 1946,
detalhando o processo discriminatrio judicial permite aos interessados
requerer a regularizao de sua posses. Seu captulo VI prev como se
processa a Legitimao de Posse de Terras Devolutas. Destaca-se que o art.
174 prev a possibilidade de o Governo Federal negar a legitimao quando
assim

determinar

interesse

pblico,

isto

significa

que

inexiste

obrigatoriedade absoluta de o governo legitimar as posses to defendidas por

segmentos da doutrina:
Art. 174 - O Governo Federal negar legitimao, quando assim
entender de justia, de intersse pblico ou quando assim lhe ordenar

a disposio da lei, cumprindo-lhe, se fr o caso, indenizar as

benfeitorias feitas de boa f.

A partir da Constituio dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de

setembro de 1946, a legitimao de posse ganhou status constitucional. Seu
art. 156 reconheceu como elemento essencial para garantir o acesso terra a
morada habitual e concedeu aos posseiros de trreas devolutas imveis a
aquisio de imveis com at 25ha:
Art.156 - A lei facilitar a fixao do homem no campo, estabelecendo
planos de colonizao e de aproveitamento das terras pblica. Para
esse fim, sero preferidos os nacionais e, dentre eles, os habitantes
das zonas empobrecidas e os desempregados.
1 - Os Estados asseguraro aos posseiros de terras devolutas, que
nelas tenham morada habitual, preferncia para aquisio at vinte e
cinco hectares (destaque aposto).

O artigo 98 da Constituio do Estado do Par, de 8 de julho de

1947, adotou um dispositivo semelhante, mas com uma rea maior e
colocando como condio a morada habitual ou o cultivo de lavoura, desta
maneira a nova norma reduziu a um os dois requisitos exigidos pela Lei de
Terras (601/1850): assegurado aos posseiros de terras devolutas, que nela
tenham morada habitual ou cultivo de lavoura, preferncia para aquisio at
cem hectares.
A Emenda Constitucional n 10, de 9 de novembro de 1964, que
alterou o artigo 156 da Constituio Federal de 1946 supracitado, ampliou a
rea legitimvel: Os Estados asseguraro aos posseiros de terras devolutas,
que nelas tenham morada habitual, preferncia para aquisio de at cem
hectares (destaque aposto), mantendo como nica exigncia a morada
habitual.
luz desta emenda constitucional, o Estatuto da Terra (Lei n 4.504,
de 30 de novembro de 1964) tambm apresenta a possibilidade de legitimao
de posse:
Art. 99 - A transferncia do domnio ao posseiro de terras devolutas
federais efetivar-se- no competente processo administrativo de
legitimao de posse, cujos atos e termos obedecero s normas do
Regulamento da presente Lei.

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 24 de janeiro de

1967 manteve o mesmo tamanho, mas permitiu que os possuidores utilizassem
tambm o esforo produtivo de seus familiares:
Art. 164 - A lei federal dispor sobre as condies de legitimao da
posse e de preferncia aquisio de at cem hectares de terras
pblicas por aqueles que as tornarem produtivas com o seu trabalho e
de sua famlia.

A Constituio estadual de 15 de maio de 1967 adota posio

diferente daquela de 1947: enquanto aquela previa o direito de preferncia na
aquisio da terra, a mais recente concede a terra gratuitamente at cem
hectares:
Art. 137 - Alm do Direito assegurado pelo artigo 164 da Constituio
Federal, o Estado garantir aos posseiros de terras devolutas, que
nela tenham morada habitual ou cultivo de lavoura, direito a
legalizao gratuita, em seu nome, de at cem hectares (destaque
aposto).

O art. 10 do Decreto-Lei Estadual n 57, de 22 de agosto de 1969,

concretiza o ditame constitucional dispondo sobre a doao de imveis at cem
hectares: Podero ser objeto de doao a ttulo gratuito as terras devolutas do
Estado, em que o posseiro tenha moradia habitual, ou cultivo de lavoura.
A Emenda Constitucional Federal n 1, de 17 de outubro de 1969,
repete o disposto na constituio federal anterior (art. 171).
O art. 146 da Constituio do Estado do Par, de 29 de outubro de
1969, repetiu a constituio estadual anterior:
Art. 146 - Alm do Direito assegurado pela Constituio do Brasil, o
Estado garantir aos posseiros de terras devolutas, que nela tenham
morada habitual ou cultivo de lavoura, direito a legalizao gratuita,
em seu nome, de at cem hectares (destaque aposto).

A Lei n 6.383, de 7 de dezembro de 1976, que dispe sobre o

processo Discriminatrio de Terras Devolutas da Unio, tambm prev o
instituto da legitimao de posse estabelecendo cem hectares como tamanho e
os requisitos

de

morada

permanente

cultura

efetiva.

So

assim

restabelecidos, com outras palavras (anteriormente era exigido: princpio de

cultura e morada habitual) as exigncias da Lei de Terras:

Art. 29 - O ocupante de terras pblicas, que as tenha tornado

produtivas com o seu trabalho e o de sua famlia, far jus
legitimao da posse de rea contnua at 100 (cem) hectares, desde
que preencha os seguintes requisitos:
I - no seja proprietrio de imvel rural;
II - comprove a morada permanente e cultura efetiva, pelo prazo
mnimo de 1 (um) ano.
1 - A regularizao da ocupao de que trata este artigo consistir
no fornecimento de uma Licena de Ocupao, pelo prazo mnimo de
mais quatro anos, findo o qual o ocupante ter a preferncia para
aquisio do lote pelo valor mnimo estabelecido em planilha
referencial de preos, a ser periodicamente atualizada pelo INCRA,
utilizando-se dos critrios relativos ancianidade da ocupao, s
diversificaes das regies em que se situar a respectiva ocupao e
dimenso de rea (destaque aposto).

O art. 31 desta lei reitera que, em caso de necessidade ou utilidade

pblica a Unio pode reaver o imvel pagando o valor das benfeitorias:
Art. 31 - A Unio poder, por necessidade ou utilidade pblica, em
qualquer tempo que necessitar do imvel, cancelar a Licena de
Ocupao e emitir-se na posse do mesmo, promovendo,
sumariamente, a sua desocupao no prazo de 180 (cento e oitenta)
dias.
1 - As benfeitorias existentes sero indenizadas pela importncia
fixada atravs de avaliao pelo Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria - INCRA, considerados os valores declarados para
fins de cadastro.

Analisando as legislaes acima, verificam-se algumas diferenas

nos requisitos legais e no fato que o Par concede as terras gratuitamente
enquanto a Unio permite o direito de preferncia na aquisio, mas se trata do
mesmo instituto jurdico: legitimao de posse.
Quando, porm, passa-se a analisar a legitimao dos ttulos de
posse se percebe que se trata de dois institutos diferentes. Nas analisadas
nesta seo, trata-se de situao de fato, cujos efeitos jurdicos s passaro a
existir se e quando o governo emitir o respectivo ttulo. No caso da legitimao
dos ttulos de posse, existe um ttulo anterior e obedecia a exigncias
estabelecidas em legislao especfica.
CADUCIDADE DOS REGISTROS DE POSSE E SUA DEFINITIVA EXTINO
Durante mais de um sculo os ttulos de posse permaneceram como
o principal documento de terra da legislao paraense. S uma pequena parte
dos cerca de 50.000 ttulos teriam sido legitimados. Carlos Lamaro Corra,

Clodoaldo Augusto Pinto Ribeiro e Arthur da Costa Tourinho 28 analisaram

detidamente o que aconteceu com estes documentos:
Segundo as informaes do arquivo do ITERPA, nem dez por cento
dos imveis assim titulados foram medidos e demarcados. No se
emanciparam, portanto, com direito ao reconhecimento de domnio
pleno, noventa por cento dos imveis originados de tal titulao. Mas
esta circunstncia no impediu os detentores dos ttulos de posse de
us-los como se fossem documentos representativos de domnio.
Muito pelo contrrio, na maioria das vezes, as terras contempladas
com esses ttulos de posse, foram objeto de vendas, doaes
gratuitas e onerosas, daes em pagamento, permutas etc., do
mesmo modo que foram levados a inventrios, partilhadas ou
adjudicadas, servindo inclusive como instrumento de garantia real a
financiamentos, aproveitando-se os seus detentores, sobretudo da
precariedade descritiva das reas neles previstas, quase sempre
baseadas em meros acidentes geogrficos de difcil ou impossvel
localizao.
Esta situao de fato foi mantida durante quase um sculo em
decorrncia das constantes prorrogaes de prazo concedidos pelo
Estado para a legitimao dessas posses tituladas ... O ltimo prazo,
renovado pela Lei n 5.295, de 23 de dezembro de 1985, sem
qualquer questionamento quanto a sua oportunidade e convenincia
diante dos interesses maiores do Estado e do Pas, findou no dia 31
de dezembro de 1995, sem que tivesse sido mais uma vez estendido.
Atravs do Decreto n 1.054, de 14 de fevereiro de 1996, o Governo
do Estado houve por bem declarar a caducidade desses ttulos de
posse, cuja legitimao no tivesse sido requerida ao ITERPA dentro
do prazo previsto em lei.

O Decreto n 1054/1996 declarou a caducidade dos ttulos de posse

colocando fim a esta ciranda que gerava instabilidade administrativa que
favoreceu no s quem detinha documentos em detrimento dos que
efetivamente ocupavam as terras, mas, considerando a precariedade dos
controles exercidos pelos sucessivos governos estaduais, facilitou a grilagem.
O decreto permitiu aos seus detentores a compra em condies especiais dos
imveis. Foram, porm, excludas as ocupaes de outros posseiros, com mais
de um (1) ano.
Passados onze anos depois da edio deste decreto, um dos
considerando do Decreto n 62, de 14 de maro de 2007, assim resume a
situao:
Considerando, que j se passou mais de uma dcada desde que foi
permitida a possibilidade de compra daquelas reas em condies
especiais, sem que isto tenha solucionado a existncia irregular
destes ttulos mediante a competente regularizao fundiria.
28 CORRA Carlos Lamaro; RIBEIRO Clodoaldo Augusto Pinto; TOURINHO Arthur da Costa,
Op. cit., 2006.

Diante disso no ser mais o ttulo antigo a gerar o direito

regularizao fundiria, mas a ocupao efetiva da terra:
Art. 1 - Fica extinta a compra em regime especial para os detentores
dos ttulos de terras declarados caducos na forma prevista no art. 2
do Decreto 1.054, de 1996.
Art. 2 - Os ttulos declarados caducos pelo Decreto 1.054, de 1996,
no sero considerados como fundamento jurdico para a
regularizao fundiria.
Art. 3 - Ficam asseguradas as outras formas de regularizao
fundiria aos que preencher os requisitos previstos na legislao em
vigor.

O respeito a estas determinaes ir garantir o acesso terra para

fins sociais evitando seu uso especulativo.
Esta a finalidade da Lei n 7.289, de 24 de julho de 2009, que
dispe sobre a alienao, legitimao de ocupao e concesso de direito real
de uso e Permisso de Passagem das terras pblicas pertencentes ao Estado
do Par, e do Decreto n 2.135, de 26 de fevereiro de 2010, que a
regulamenta. Os dois dispositivos criam condies para que seja efetivada a
regularizao fundiria nas terras estaduais.
O artigo 10 da lei reapresenta as diferentes formas de alienao das
terras pblicas, fazendo referncia legitimao de posse :
Art. 10. A alienao das terras pblicas rurais do Estado do Par ser
efetuada por:
...
IV legitimao de posse;

Para evitar que pudesse ensejar interpretaes de que tivessem

sido reabertos os procedimentos de legitimao dos ttulos de posse previstos
no artigo 102, inciso III, e pargrafo 2 do Decreto-Lei n 57/1969, afastando a
vigncia dos Decretos n 1.054/1996 e 62/2007, este inciso foi vetado.
A Assembleia Legislativa rejeitou o veto em 2 de maro de 2010.
Preocupa o fato de o parecer do relator afirmar que se poderia manter: a
legitimao dessas posses que remontam ao Decreto n 410 de 1891. A
rejeio do veto reestabeleceu o texto original. Entende-se que o que a lei

prev no a abertura de novos prazos para a legitimao dos antigos ttulos

de posse, mas a possibilidade de serem legitimadas as posses atuais.
As consideraes acima permitem concluir: os ttulos de posse no
constituam domnio e devia ser confirmados pela autoridade competente (hoje
o Instituto de Terras do Par - ITERPA) para serem legitimados e se
transformar em propriedade, por isso seu registro no Cartrio de Registro de
Imveis, feito comum em nossa histria, constituir evidente crime que deveria
ensejar seu cancelamento administrativo a requerimento de pessoa jurdica de
direito pblico ao corregedor-geral da justia, devido ao fato de estes registros
estarem vinculados a ttulo que no geram domnio.
Existe diferena entre o instituto da legitimao de posse e a
legitimao dos ttulos de posse. Apesar de serem utilizadas expresses
aparentemente iguais, as realidades jurdicas so bem diferentes, no podendo
haver confuso entre elas. Quando o inciso IV do art. 10 da Lei n 7.289, de 24
de julho de 2009, determina que a legitimao de posse uma das formas de
aquisio de propriedade no se refere aos antigos ttulos de posse, mas sim
situao ftica de quem detm uma posse que se enquadra nos requisitos
legais explicitados acima.

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