ne ee Renato Monseff ‘Perissinotto -.°O objetivo deste ensaio é, primeiramente, identificar as contribui- es es da Constitui¢ao de 1988 para o avango da democracia brasileira, am o seu funcionamento nas diversas regiées do pais. Procuraremos, se modo, mostrar como o texto constitucional e a intengdo do legis- lor foram, no que diz respeito a este assunto, afetados pela realidade A primeira [a ciéncia juridical se pergunta o que ideal- mente vale como direito. Isto é: que significado ou, o que da no mesmo, que sentido normativo logicamente correto deve corresponder a uma formac4o verbal que se apresenta como norma juridica. Ao contrario, a ultima [a sociologia] se per- gunta sobre o que de fato ocorre em uma comunidade em ra- a a ae a ee aeza de que exista a probabilidade de que os homens que patti- -omando juridico e, portanto, uma constituigao, sé existe socialmente cipam da atividade comunitaria, sobretudo aqueles que pode: influenciar consideravelmente essa atividade, considerem sub- jetivamente valida uma determinada ordem e orientem por ek a sua conduta pratica (Weber, 1984, p. 251). se seu contetido for dotado de sentido para os agentes que ele preten- ‘de submeter. E preciso, portanto, que os atores sociais tenham alguma epresentacdo” sobre a ordem constitucional, representagao esta que, uima vez nas mentes dos atores, orientaria 0 seu comportamento na ida pratica da comunidade. Usualmente, quando os juristas analisam a Carta constitucios aprovada em 1988, a sua grande preocupagao., como nos lembra M Weber (1984), é saber em que medida aquele documento expressa algu ma coeréncia jurfdica e como, uma vez outorgada, serviu de parametto fundamental para definir a coeréncia ou incoeréncia, a constitucionalida: de ou inconstitucionalidade das demais leis. = Nao é preciso insistir muito para convencer o leitor acerca da im- ortancia que o olhar sociolégice pode ter para a andlise das ordenagées juridicas, em geral, e da Constituicao Federal de 1988, em particular, sbretudo no Brasil, conhecido pelos seus habirantes como um pais onde, m muita frequéncia, as leis “néo pegam”. Ora, dizer que uma lei “nao pega’ é uma forma coloquial de dizer que tal lei é desprovida de sentido. Fora do‘mundo do Dircito, a Constituigao Federal tem sido anal ra os agentes que deveriam se comportar de acordo com 0 seu conte- sada, sobretudo, pelos cientistas politicos. A preocupagao fundamenta reside, nesse caso, nas formas pelas quais a Carta aprovada em 1988 regulamentou a relacdo entre os poderes da Republica, notadament e entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo. Os estudos dos cientistas: politicos tém revelado a originalidade da Consticuigéo de 1988 no qt diz respeito aos novos mecanismos institucionais conferidos ao Podet Executivo (em especial a medida proviséria) que possibilitaram a ¢ Poder assumir um papel central no processo legislativo. Nesse sentido, a Constituigdo é analisada, em grande parte, tendo em vista os seus impactos sobre o funcionamento da democracia brasileira, entendid como o jogo competitive entre os poderes, tipico de um sistema poli co liberal representativo. A questao fundamental, quase sempre impli; cita, é saber em que medida o texto constitucional garante as condigoes de governabilidade de nossa jovem democracia ou, ao contratio, pro: duz situag6es de instabilidade que poderiam aferar a institucionalizacae do regime democratico no Brasil (VIANNA, 2003; SANTOS, 200: SANTOS, 2001; FIGUEIREDO e LIMONGI, 2001; AVRITZE) ANASTASIA, 2006). O olhar socioldgico, entretanto, como sugere a citagao que éf cima o presente capitulo, é diferente. Este deve se preocupar, sobri tudo, com a “validade empirica” daquele documento, isto é, sabe em que medida os individuos submetidos Aquela ordenagao legal ef do normativo € que, portanto, nao orientam a sua conduta pratica em cdo dela. As razées para que uma lei seja “ineficiente” sao muitas (indo os limites colocados pelo mundo objetivo 4 falta de vontade politica ara fazer com que cla seja efetivamente obedecida). De qualquer forma, ineficiéncia é sempre, em tiltima instincia, a expresso de uma condu- que nao leva em. consideracao a lei. Nao pretendemos, neste breve texto, “testar” a validade empirica a Constituigao de 1988 para todos os assuntos que ela pretende regula- ntar ao longo dos seus 250 artigos, trabalho este que demandaria um ‘orco incalculavel de pesquisa ¢ a colaboracao de estudiosos das mais iwersas Areas. © objetivo deste ensaio pode ser assim resumido: primei- tamente, identificaremos as contribuigées da Constituigao de 1988 para avanco da democracia brasileira, analisando este tema no a partir do treito parametro da democracia representativa, mas procurando iden- ificar as inovagGes institucionais que © texto constitucional promoveu = em direcdo a um sistema politico mais participativo; em segundo lugar, lentro do possivel, analisaremos os impactos efetivamente produzidos 1 essas inovacées institucionais ¢ os fatores sociais, politicos culturais e modularam o seu funcionamento nas diversas regides do pais. Procu- remos, desse modo, mostrar como © texto constitucional e a inten¢gao 6 legislador foram, no que diz respeito a este assunto, afetados pela rea- tivamente orientam a sua conduta em fungéo de suas normas. Un lade social. 20. Caos da. Gonstituigho BrasileiraInstituigdes participativas na Constituigéo de 1988 artigos 193; 194, inciso VIL, 198, inciso III, e 204, inciso TI, referentes & Seguridade Social. Antes de tudo, é interessante observar que a leitura do artigo 193 ja nos revela inicialmente claros elementos de direito material (no sen- tido sociolégico do termo) presentes na Constituigao, isto é, elementos que apontam para um comportamento juridico cujas decisées devem se _ orientar menos por procedimentos formalizados e mais por contetidos __ éticos substantivos de natureza religiosa, politica ou ideoldgica®”. Na sua forma tipica ideal o direito material e a justiga que lhe corresponde re- presentam um principio radicalmente oposto & racionalidade formal do direito moderno, jd que seus “preceitos éticos” s4o “frouxamente” defi- nidos e podem ser interpretados diferentemente, dependendo da orien- tagdo normativa daquele que julga. O artigo 193, por exemplo, reza que 6 “bem estar” e a “justia social” constituem a base da ordem social. Na vyerdade, a Constituicéo de 1988 possui, ao longo de todo o texto, varias réferéncias & “dignidade da pessoa humana” (arts. 1? ¢ 226), & “justica social” (art. 170); ao “interesse puiblico” (art. 51), ao “bem-estar” (arts. 23, 193, 219), a uma “sociedade livre, justa e soliddria” (art. 38), 2 “funcdo social da proptiedade” (arts. 5%, 170 ¢ 184), enfim, varios preceitos cujos significados nunca sao precisamente definidos de modo a orientar uma -conduta juridica inequivoca. Do ponto de vista econémico, a década de 1980 foi, como se sabe, considerada a década perdida, periodo em que o Brasil deixou de cre cer depois de varios anos de desenvolvimento acelerado. No entanto, do ponto de vista politico é preciso ser mais generoso na avaliacko daqueles anos. Durante aquele perfodo, presenciamos o retorno de varios exilados politicos, o fim da ditadura militar, a ascenséo dos movimentos sociais, o fortalecimento dos sindicatos, a retomada do movimento estudantil, 4 reorganizagéo do sistema partidério e o surgimento do Partido dos Tra- balhadores, enfim, presenciamos a ascensio daquilo que se convencionou chamar de “sociedade civil organizada”. Os anos 1980, nesse sentido, re- presentaram o renascimento da vida politica brasileira”, Grande parte “dessa movimentacao social e politica desaguou no Pprocesso constituinte, j4 que o regimento interno da Assembleia Nacio- nal Constituinte, aprovado em 19 de marco de 1987, determinava, entre outras medidas, o recebimento de sugestées de drgios legislativos subna- cionais, de entidades associativas, de wibunais e parlamentares, além dé autorizar a realizacao de audiéncias publicas para “ouvir a sociedade” ea apreciacao de emendas populares com 30 mil assinaturas. Portanto, jano Proprio processo « elaboracdo da nova Carta o principio participativo estava presente. E facil imagi j A i chile i See i enovagia ¢ renaecimener ie side com wal No entanto, apesar do grau de incerteza que tais preceitos introduzi- mento participativo, de outro, garantiria, no final das contas, um texto © «wer rons titulo Fede ae ee ee ow de ‘s sore constitucional que, apesar de suas ambigiiidades, revelar-se-ia bastante _— ial erio na bases en ee veto) elaboradas pel generoso no que diz respeito & ampliacdo dos mecanismos de participaga _Bressistas (@ luz, é claro, das posigoes politicas deste autor) elaboradas pelo politica da sociedade brasileira : Poder Judicidrio no que diz respeito, por exemplo, 4 ocupagao de terras. Com relacio a este ponto, o exemplo mais significativo refere-se Aim cde ergo vale « pena produit eso prokadeeo as determinagées contidas no Titulo Da Ordem Social, em especial nos: ? Segundo Weber, enquanto no direito formal as decisdes “do levam, em conta sendo 1s caractexisticas gerais, ‘univocas’, dos fatos” a partir do que prescreve um cédigo de leis universais ¢ abstratas, o direito material afirma que “na deciséo dos problemas jurddicos devem influir certas normas cuja dignidade quialicativa ¢ distinta da que corresponde as gencralizagées légicas que se baseiam em uma interpretacio abstrata: “imperativos éticos, regras utilitérias ¢ de conveniéncia, ou postulados polfticos que rompem ranto com o formalismo das caracteristicas externas como com o da abstra- 40 logica’. Weber, 1984, p. 511. % Que os anos 1980 sejam lembrados pelo senso comum midiético exclusivamente como os anos em que a economia brasileira parou ¢ a inflagdo disparou & um fato que expressa, entke outras coisas, a absoluta hegemonia do tema “economia” na agenda publica brasileira. Aqueles anos, contudo, trouxeram consigo uma série de promessas republicanas, muitas delas consubstanciadas na Constituigao de 1988, suficientemen- te incbmodas para serem “esquecidas”. , : 20. Anos, da Constituigéo Brasileira 20. Anos da Gonstituicko Brasileirada 8 Vara da Justica Federal, em Belo Horizonte, no ano de 1995, apés julgar pedido de reintegracdo de posse do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem em funcdo da ocupac¢ao de uma faixa de terras ao longo da BR 116, no estado de Minas Gerais, por trezentas familias. A sentenga do referido juiz diz o seguinte: Por este exército de excluidos, o Estado (aqui através do DNER) ndo pode exigir a rigorosa aplicacdo da lei (no caso, a reintegragéo de posse) enquanto ele proprio — o Estado — nao : se desincumbir, pelo menos razoavelmente, da tarefa que lhe reservou a Lei Maior. Ou seja, enquanto ndo construir — ow pelo menos esbogar — “uma sociedade livre, justa e soliddria”. (CF art. 3%, ‘b), erradicando “a pobreza e a marginalizac4o” (no TI), promovendo “a dignidade da pessoa humana” (art. 1%, IIl), assegurando “a todos existéncia digna, conforme os dita~ mes da Justiga Social” (art. 170), emprestando & propriedade sua “fungdo social” (art. 5°, XXII a 170, II), dando a familia, base da sociedade, “especial protecio” (art. 220) e colocando a crianga e 0 adolescente “a salvo de toda forma de negligéncia, discriminagao, exploracao, violéncia, maldade e opresso” (art. 227); enquanto néo fizer isso, elevando os marginalizados 4 condicao de cidadaos comuns, pessoas normais, aptas a exer- cerem sua Cidadania, o Estado néo tem autoridade para deles exigir — diretamente ou pelo braco da Justica — 0 reto cumpri mento da lei”? (MOVIMENTO DOS TRABALHADORES RURAIS SEM TERRA, 1997, p. 11). A passagem é exemplar, na medida em que revela como 0 juiz lanca mao de todos aqueles principios para modular a aplicagao da lei. Tais principios, como se percebe, séo demasiadamente flufdos, podendo ser interpretados de acordo com a orientagéo normativa (ou ideolégica, se preferirmos) do decisor. Ou seja, nao h4 no texto constitucional nenhu- ma definigao precisa do que seriam “justica social”, “dignidade humana’, “bem-estar” ou “fungao social”. No entanto, isso nao quer dizer que esses termos nao encontrem na prépria Constituicdo instrumentos institucio- nais por meio dos quais poderiam ser definidos com mais preciséo. E com 20. Anos da Constituictéo- Brasilera. relacdo a este ponto, a nosso ver, que os artigos discutidos a seguir sio de primordial importancia. O art. 194, inciso VIL (modificado pela Emenda Constitucional n%. 20 de 1998, mas que manteve a inten¢4o participativa do artigo original), o art. 198, inciso ILL, e 0 art. 204, inciso Il, prevéem, na drea da Satide € - da Assisténcia Social, formas descentralizadas participativas de organi- zacao do proceso decisério. A partir de entio, e uma vez implementadas as respectivas leis orginicas, este arcabougo legal permitird a criagdo, em todo o Brasil, dos famosos conselhos gestores de politicas publicas®, que fepresentario uma forma institucional complementar, ¢ as vezes concor- rente, As instituicdes da democracia representativa®. Em fungao disso, ~ aquelas politicas que antes eram monopélio das burocracias governamen- tais ¢ dos representantes politicos passariam a ser decididas em instituigdes que contariam com a participagao da populagao por meio de entidades tepresentativas, tais como associagées de usudrios, de patrées, de trabalha- -dores, associagées de bairro, entidades filantrépicas, dentre outras. Estimulados constitucionalmente, hoje os conselhos de satide estao em 97% dos municfpios brasileiros, os conselhos de assisténcia social, em 93%, e os conselhos da crianga ¢ do adolescente, em 74%. Grande parte deles é formada por conselhos muito ativos, com reunides regulares, com Os conselhos mais diretamente incentivados pela Constituigio de 1988 sio os Con- “ selhos de Saude, de Assisténcia Social, da Crianga ¢ do Adolescente ¢ do Trabalho. Os “dois primeiros, cada um a sua maneira, contam com a participagdo do governo (os - “gestores”) e t8m como representantes da sociedade civil os prestadores de servico, os | usudrios ¢ os trabalhadores da drea. Os Conselhos dos Direitos da Crianga ¢ do Ado- lescente sio formados apenas por representantes do governo ¢ pelos prestadores de __servico, estes, em geral, formados essencialmente por entidades filantrépicas. No caso dos Consclhos do Trabalho, temos a clissica representagio tripartite do governo, dos empresirios e dos trabalbadores. Os representantes da sociedade civil organizada sio uusualmente escolhidos por meio de um processo eleitoral que conta com a participa- cdo de parcela significativa da populagio. : Na verdade, o incentivo criado pela Constituigéo ¢ pelas legislag6es orginicas néo foram apenas institucionais, mas também financeiros, j4 que o repasse aos municipios © de recursos destinados & Satide ¢ & Assisténcia Social dependeriam, a partir de entéo, | da criacio dos conselhos previstos na texto constitucional. Quanto a esse ponto, cf ‘Arretche, 1999 © Costa, 1997. On Lone As. Practitpntin (Priswilpor sua vez, produziria, ao final de um intenso debate piblico, um con- senso razoavel acerca do contetido efetivo de termos tais como “bem-estar social”, “dignidade da pessoa humana”, “justica social” e “fung4o social da propriedade”. Os conselhos, portanto, ao se constitufrem como um representacao paritdria e administrando fundos significativos. Evidente- mente, nem todos funcionam de acordo com as intencdes do legislador, : : mas de qualquer maneira representam uma forma alternativa de partici- pasado politica, cujos efeitos reais ainda precisam ser estudados com mais profundidade. Segundo alguns autores, os conselhos gestores de politicas puibli- cas representam uma “nova institucionalidade publica” (GOHN, 2001 e DRAIBE, 1998? ¢ 1998b). Para ser um pouco mais preciso, levando-sé em conta o seu desenho institucional, os conselhos tenderiam a funcio- nar, de um lado, como espacos de luta entre visées diferentes acerca das politicas sociais, e, de outro, como locais de construgéo de um consenso = em torno do que poderiam ser as novas politicas puiblicas na 4rea de Sau- de e de Assisténcia Social. O resultado disso seria um processo de forma- 4o da agenda publica muito mais participativo. Para Carvalho (1997, p. 99), nesse novo.modelo: -“espaco publico” de participacao, luta e produgao do consenso, seriam 0 “meio” através do qual metas coletivas frouxamente definidas na Consti- tuigio Federal poderiam adquirir um contorno mais preciso. Em que medida essas potencialidades inscritas no texto constitucio- nal € nas intengdes daqueles que o escteveram efetivamente se realizaram na vida pratica dos intimeros municipios existentes no pais? A resposta “a essa questo, ainda que longe de plenamente elaborada, pode ser en- ‘contrada, ao menos parcialmente, na ampla literatura sobre o tema pro- _ duzida pelos cientistas sociais das mais diversas instituicées de pesquisa. Vejamos esse ponto a seguir. . - Texto e contexto: os conselhos na pratica Uma inovacdo seria uma mudanga no formato institucio- nal (do Estado brasileiro] caracterizada por expressar ou provo- car uma alterac&o no padrao de seletividade estrutural, ou seja, por estabelecer novos critérios para a definicio do que deve ou. nao deve ser objeto de politicas publicas. Evidentemente, o funcionamento prdtico dessas instituicGes parti- ~ cipativas ficou bastante aquém daquilo que o campo politico progressista " esperava num primeiro momento. Quanto a esse ponto, alids, vale obser- var que os conselhos gestores apresentam aos cientistas sociais brasileiros uma oportunidade tinica de pesquisa, nos mesmos moldes (quase expe- timentais) daqueles elaborados por Robert Putnam no seu famoso livro Comunidade e democracia: a experiéncia da Itdlia moderna. Como se abe, no livro em questéo, Putnam pretendia pesquisar o impacto que as -novas instituigées politicas criadas na Itdlia na década de 1970 produzi- tam sobre a pratica politica das elites italianas. No entanto, ao longo de sua pesquisa, Putnam percebeu que as instituigées regionais naquele pais, apesar de idénticas do ponto de vista de sua organizagao formal, tiveram tim desempenho absolutamente diferente no Sul e no Norte do pais. A explicagdo dessa diferenca residia, segundo ele, na dimensao cultural das = duas regides analisadas. - Os conselhos gestores colocam 0 mesmo tipo de problema. Se nos limitarmos aqueles consclhos previstos na Constituicao Federal de 1988, ¥eremos que as regras adotadas sao praticamente as mesmas cm todo o pais. No entanto, o desempenho de um mesmo conselho é muito dife- « Ainda de acordo com Carvalho (1997, p. 99), essa nova seletividade, estrutural do Estado brasileiro tenderia a produzir impactos modernizan- tes e democratizantes e, por isso, seria uma estrutura institucional poten cialmente alternativa as velhas estruturas clientelistas. Desse modo, pen- samos que os conselhos gestores podem funcionar como espacos piiblicos em que amplas parcelas da populacdo brasileira poderiam participar da definicdo nao s6 dos temas que comporiam a agenda publica nas areas da Satide e da Assisténcia Social, por exemplo, como também do contetido substantivo dessas politicas. Assim, aqueles termos tipicos do direito ma- terial a que nos referimos anteriormente nao deveriam, de fato, possuit uma definicdo 4 priori no texto constitucional. Ao contrario, poderiam ser definidos no préprio processo da luta politica que deveria ocorrer no interior dessas novas instituicdes participativas (ao lado, é claro, dos em- bates dentro das instituigSes tipicas da democracia representativa) ¢ que,rente, dependendo da regiao ou do municfpio em que ele opera. Nesse sentido, cabe indagar também para esse caso acerca dos fatores extrains- titucionais que afetam o funcionamento efetivo dessas instituigées, na maioria das vezes limitando o seu potencial patticipativo. Quais seriam esses-fatores? De acordo com a literatura® especializada , varios s40 os motives que interferiram na implementacdo dos conselhos gestores de politicas publicas em todo territério nacional. Para sermos um pouco mais especi- ficos, podemos listar cinco fatores: (i) fator econédmico; (ii) fator associa- tivo; (iii) fator cultural; (iv) fator polftico-ideoldgico; (v) fator histérico- contextual. Fator econémico: * A maior parte dos estudos sobre os conselhos gestores sugere forte- ; mente que nfo se pode pensar formas mais avancadas de participagdo sem | que se discuta, ao mesmo tempo, o problema central da divisao social do trabalho e da organizacao econémica da sociedade. Todos os conselhos, cada um a sua maneira, contam com a participagdo da sociedade civil or- - ganizada e do governo (cujos representantes s40 chamados de “gestores”); No entanto, enquanto a maior parte dos representantes da sociedade civil: exerce a sua fungdo de conselheiros como uma atividade adicional, ao - lado de sua profissio propriamente dita, os gestores dedicam-se a essa mesma func4o como parte do seu expediente normal de trabalho. O efei- to disso é uma distribuicéo absolutamente desigual do tempo que cada’ um dos segmentos (usualmente, os gestores, os prestadores de servico, os trabalhadores e os usuarios) pode dedicar 4 instituicao, desigualdade essa que se traduz em diferentes capacidades de influenciar ou controlar o 5 Nao & 0 caso de fazer referencias detalhadas aos diversos autores que contribuiram para a andlise do tema. As ideias apresentadas nesca parte do texto esto baseadas, em grande parte, nos seguintes trabalhos: Draibe, 1998% Carvalho, 1997; Costa, 1997; Cértes, 1998; Gohn, 2001; Stein, 1997; Dagnino, 2002; Tatagiba, 2002; Dagnino: : e Tatagiba, 2007; Tonella, 2006; Santos Jr., Ribeiro ¢ Azevedo, 2004; Perissinotto € Puks, 2007; Fuks, Perissinorto ¢ Souza, 2004; Fuks e Perissinotto, 2006. an Sf processo decisério. Essa nos parece ser uma das principais causas que nos permitira explicar um dos mais recorrentes achados das pesquisas sobre os conselhos gestores, qual seja, o inevitdvel predominio politico dos repre- sentantes governamentais no interior dessas instituicdes. Como jé observaram alguns autores (ver, por exemplo, Bourdieu, 1989), as formas ampliadas de participacdo politica tendem a se enfraque- cer quando nao levam em conta tais limites, pois tendem a ser monopoli- zadas por aqueles que, dada a sua insercao na vida econédmica, encontram tempo livre para se dedicar 4 gestao dos assuntos ptiblicos. Sendo assim, _ € preciso enfatizar que o problema da participagio politica nao comporta solugées estritamente institucionais e suscita, inevitavelmente, a questéo “acerca da relacdo entre capitalismo e democracia. '/ Fator associativo: Alexis de Tocqueville ja havia mostrado, em A democracia na Amé- tica, a intima relacdo existente entre associativismo e¢ liberdade. Autores mais contemporaneos, seguindo as pegadas do pensador francés, mostra- ram empiricamente a forte relagao existente entre associativismo e parti- cipacdo politica. O que os estudos empfricos revelam € que pessoas que passam por experiéncias associativas tendem a ser mais interessadas por politica e a desenvolver aquilo que a literatura especializada designou por “competéncia politica subjetiva’. Nesse sentido, quanto mais uma socie- -dade for marcada por grupos organizados, mais os seus membros tende- to a se interessar pelos assuntos ptiblicos ¢ a participar politicamente. : Nesses casos, a participagao é vista como um elemento fundamen- tal da pratica democratica no apenas porque permite aos “governados” vigiarem seus representantes, mas, além disso, por permitir aos cidadaos yocalizar seus interesses no espaco publico ¢, por conseguinte, comuni- car aos governantes seus interesses. Essa seria uma das raz6es, segundo Putnam (1993), que nos possibilitaria entender o melhor desempenho das instituigdes politicas no Norte da Itélia. Ao contrario, no Sul daquele pais, a existéncia de uma sociedade hierarquizada ¢ desprovida de pratica “associativa teria afastado os cidadaos da politica, ciosos exclusivamente de seus interesses familiares, conferinde ao governo 0 monopélio sobre as _decisées politicas. Nesses casos, os membros do governo tendem a atender ON Sone thy Canotiterpntin.. ephospare.os seus prdprios interesses, 0 que, por sua vez, reforca a opinido negativa que os cidadaos tém da atividade politica. Esse citculo vicioso depende ria, para ser quebrado, de uma prdtica associativa intensa ¢ razoavelmente disseminada pela sociedade. Certamente, algum exagero foi cometido ao longo de toda a discus- so em torno da relacdo entre associativismo e participagao politica, no- tadamente pelo mesmo Robert Putnam, cujas observagées a respeito do assunto tendiam a equiparar, quanto aos seus efeitos benéficos para o de- sempenho das instituigées, todo tipo de associacao, de partidos politicos a corais de igreja. Além disso, parece evidente, do ponto de vista hist6rico; que nem todo tipo de associagéo fomenta a tolerancia e a democracia, como parecem sugerir os encusiastas do associativismo. De qualquer forma, a despeito dos exageros acerca da relagdo entre associativismo ¢ participaco polftica, parece plaustvel aceitar a propo- sigao de que pessoas com experiéncia associativa tendam a desenvolver mais interesses por assuntos publicos ¢ a se sentirem mais capacitadas, para a participagao politica. Sendo assim, este é também um importante fator para entender por que os conselhos gestores ficaram aquém das suas potencialidades constitucionais, no que diz respeito ao seu desempenho participativo. Varios estudos empiricos (os do IBGE, por exemplo) tém_ demonstrado o baixissimo grau de associativismo na populacao brasileira; até mesmo nas maiotes metrépoles do pais. No entanto, além do baixo grau de associativismo, é preciso lembrar_ também a distribuicéo desigual dos recursos organizacionais, desigual- dade esta que tende a reforcar o poder de determinados grupos sociais. Combinados esses dois fatores — baixo grau de associativismo ¢ maior capacidade de organizac4o dos grupos mais poderosos da sociedade -, 0 resultado foi que, nao raro, os conselhos ou se tornaram presa de gru- pos fortemente organizados aliados aos gestores ou tiveram suas decisoes frustradas em fungio da atuagao desses mesmos grupos em outras arenas decisérias. que os cidadaos demonstram ter em relagao As instituigdes politicas, tal = como na tradicdo intelectual ligada ao tema da cultura politica; num sentido estrito, o fator cultural descreve a posse de determinadas habi- lidades cognitivas e de certo nivel de escolaridade formal que habilite o individuo a processar informac6es estratégias para a participac¢ao po- Iitica, Os estudos empiricos no Brasil tém demonstrado um déficit cultu- zal, no duplo sentido do termo, na maior parte da populacao brasileira. No que diz respeito as disposicées subjetivas em relacdo & politica, a literatura revela que os entrevistados, em geral, expressam uma profun- da desconfianga em relacSo as instituigées, pouca disposigao para par- | ticipar da vida publica e alto desinteresse em relagéo ao assunto. Se tais estudos esto corretos, percebe-se como tais fatos podem afetar signifi- cativamente o funcionamento de instituigées desenhadas para ampliar a participacao politica da populagao em decisdes que afetam diretamente seus interesses. ‘Ao lado disso, como dissemos, os problemas de formagao escolar que sabidamente afligem o sistema puiblico de ensino no Brasil compro- metem a aquisi¢éo, por parte de uma grande maioria, de um conheci- “mento minimo essencial para que a participacao politica seja viabilizada. Um exemplo tipico no caso dos conselhos gestores s4o as dificuldades encontradas pelos representantes mais populares da sociedade civil para processar informagées oficiais, notadamente aquelas relativas aos itens or- camentarios. Dado o cardter altamente técnico dessas informagées, caré- ter este que os representantes governamentais, na maioria das vezes, nao . fazem questdo de atenuar, os representantes da sociedade civil, em geral, assistem passivamente a aprovacao ¢ o encaminhamento desses problemas por parte dos gestores. Os varios cursos de capacitacao promovidos pelos conselhos ¢ pelas secretarias dos estados ¢ municfpios, outra evidéncia do problema em questio, atenuam, por um lado, essas dificuldades, mas, por outro, dramatizam o problema da escassez de tempo para se dedicar as atividades dos conselhos por parte dos representantes da sociedade civil. JA dissemos em outro texto (FUKS, PERISSINOTTO e¢ RIBEIRO, 2003) que a cultura politica deve ser entendida como uma fonte impor- ‘ante de poder e influéncia. Sabemos hoje que aqueles que tém uma cul- Fator cultural: fator cultural pode ser entendido num duplo sentido, amplo e restrito. Num sentido amplo, referimo-nos as disposigdes subjetivas me (Drcro thosetura politica mais participativa tendem, de fato, a participar mais, a fazer Fator histérico-contextual: com que seus interesses sejam considerados pelos governantes a frente dos... interesses daqueles que adotam uma posigio politica passiva. No entan- to, sabemos também que tal disposicao para participar ndo é distribuida aledtoriamente, mas est4 intimamente ligada ao maior acesso 4 renda ¢ a escolaridade e também a diferengas de género. Percebe-se, portanto, outro circulo vicioso: os que tém mais recursos econémicos, educacio- nais e de género sio os que desenvolvem uma maior predisposi¢ao para. participar, tendo maior probabilidade de conseguirem o que querem ¢, assim, amealhar mais recursos. Nesse sentido, a efetivagdo da participagao politica pressupde, ao mesmo tempo, uma distribuicéo mais igualitdria de recursos subjetivos (disposico para participar), o que, por sua vez, exige uma distribuicio mais igualitaria de recursos de outra ordem. (renda € educacio). Mais uma vez, como se percebe, a efetivagao da participagao nao se resolve ha simples existéncia de oportunidades institucionais for- malmente estabelecidas, Em grande medida, o fator histérico-contextual sintetiza todos os elementos analisados acima. Afinal, os fatores econdmicos, associativos, culturais e ideolégicos tém, evidentemente, a ver com a histéria da co- munidade na qual eles operam. Nesse sentido, portanto, conhecer o peso de cada um deles implica conhecer 0 processo histérico que os produziu. No entanto, hd um elemento mais especifico sobre o qual gostariamos de falar. Para entender plenamente o funcionamento dos conselhos gestores € de fundamental importincia conhecer a histéria local ¢ nacional da politica ptiblica em que atua a instituigéo, ou melhor dizendo, para usar uma expresso cara 4 literatura da drea, conhecer melhor o policy domain sob responsabilidade de um dado conselho. Por exemplo, hoje se sabe amplamente que os conselhos municipais _ de satide so os que mais se aproximam daquilo que era esperado pelo tex- to constitucional, pois neles a participacéo da sociedade civil organizada - _€mais intensa, 0 processo de escolha dos representantes mais competitivo - €0 processo decisério comportam um nivel de debate que nao encontra- mos em outros conselhos. Isso se deve, em grande parte, 4 histéria poli- tica que moldou, aos poucos, a Area da satide publica no Brasil, histéria na qual o conhecido movimento de médicos sanitaristas teve um papel éntral, Desse modo, o policy domain da satide é herdeiro de uma forte ‘tadi¢ao politica, intensamente combativa e organizada, que em muito dificulta a pura e simples cooptagao dos representantes da sociedade civil jue presenciamos em outros conselhos. A literatura também revela que 0 oposto ocorre na drea de Assis- téncia Social. Os conselhos gestores desse policy domain, apesar dos esforcos daqueles que lutam por transformar a assisténcia social num ‘direito, continuam sendo ainda dominados por um ethos caritativo ¢ tipolitico. Em geral, os representantes da sociedade civil nesses con- Selhos (em particular os chamados “prestadores de servigo”, que sdo, na ‘sua grande maioria, entidades filantrépicas) afirmam que nao é papel dos conselhos de assisténcia social “discutir politica”. Na sua visio de undo, a “caridade” é uma virtude e a politica (sempre entendida como olitica partiddria interessada), um defeito. Esse tipo de visio é, em ‘geral, muito funcional para os governos que pretendem barrar a partici- Fatores ideolégicos: Por “fatores ideolégicos” entendemos as predisposigées politicas do. governo responsavel pela criacéo, consolidagao ou continuidade dos con: selhos gestores. A’literatura sobre 0 assunto tem mostrado que esse é um. fator importante para entender o maior ou menor sucesso das experién-. cias conselhistas no Brasil afora. Em geral, partidos de esquerda tendem. a favorecer as experiéncias participativas com mais énfase e partidos d direita tendem a criar obstaculos, sobretudo interferindo no processo de escolha dos representantes da sociedade civil de modo a esvaziar a capaci- dade critica e deciséria da instituigao. No entanto, a bem da verdade, é preciso que se diga que, por razées" distintas, esse processo de esvaziamento pode ocorrer também sob gover- nos de esquerda. Nesses casos, 0 que ocorre, em geral, é que os represen-. tantes da sociedade civil sao eles préprios ligados ao partido no governo, © que tende a se traduzir numa posig4o muito mais conciliatéria frente as orientacées do Poder Executivo local. A sua maneira, isso também pro move um esvaziamento dos conselhos. : 90 tnos. da Gonstituicéo Broslesre.pacdo de forgas oposicionistas, sempre estigmatizadas como portadores de “interesses politicos” que nao combinam com o espirito caritativ da assisténcia social. Nesse sentido, a “caridade” seria uma espécie de. “mito” sistematicamente mobilizado pelos grupos dominantes com vistas a desqualificar e a excluir grupos que tenham alguma pretensao de thes fazer oposigao. Instaura-se, assim, um “viés” institucional que sempre opera a favor de uns e em detrimento de outros quando se trata de pensar a politica de assisténcia social, Esse ethos caritativo, como jd foi amplamente demonstrado pelos estudiosos da drea, é uma heranca_ histérica de longa data no Brasil. ; novos paramettos que ela define para a ac4o pratica dos atores politicos), deve ser sempre analisada 4 luz de sua recep¢do pelos agentes sociais cuja conduta ela pretende regular. Com relagao A intengao participativa da Carta de 1988, podemos dizer que as reagées foram as mais diversas. ~ Alguns efetivamente procuraram fomentar o espirito constitucional ¢ tentaram transformar os conselhos em verdadeiras arenas participativas voltadas para o debate publico e a construc4o do consenso, outros deram a essas novas instituig6es um velho sentido, utilizando-as como forma de _-cooptacio ¢ locus de clientelismo politico, ainda outros ficaram indife- rentes 4s novas oportunidades de participacdo politica, pois, para eles, a propria ideia de participagao fazia sentido. Independentemente da contabilidade politica que se possa fazer acerca dos resultados da Constituigéo de 1988 para a democracia brasi- leira, foi nossa intengdo neste breve ensaio sugerir que para uma efetiva avaliacfo do desempenho desse sistema politico em nosso pais, é preciso ir muito além dos marcos constitucionais e do jogo restrito entre os Po- = deres da Republica. Consideracées finais Sem qualquer pretensio de elaborar um artigo académico, em que as. proposig6es so acompanhadas das evidéncias necessdrias, o objetivo des- te ensaio foi o de identificar os avancos democraticos da Constituigao de 1988 no que diz respeito 4 ampliacao dos espagos de participagao politica colocados 4 disposic4o de parcelas significativas da populagao brasileira. Do nosso ponto de vista, as determinagées constitucionais presentes no capitulo que trata da Seguridade Social sio de fundamental importénci para alargar os limites da democracia representativa na medida em que’ criaram instituigdes de cardter participativo, definindo, ao menos legal. mente, a intervengio da sociedade civil organizada em dreas deciséri: que antes eram 0 monopédlio da burocracia ¢ dos politicos profissionais. Nesse sentido, a Constituicdo Federal é, sem divida alguma, a expressao.: de uma época em que o Brasil, a despeito da crise econémica, presen- ciava o renascimento politico de sua sociedade civil. A Carta de 198 materializa muitas das esperancas progressistas que habitavam as ment das liderancas ¢ dos militantes politicos situados & esquerda do espectro ideoldgico durante esse periodo. Mas se os avancos politicos promovides pela Constituicao Federal. so inegaveis, ao analista ndo pode escapar os intimeros obstdculos ques. aquelas instituig6es tiveram que enfrentar quando sairam do texto legal. para serem efetivamente implementadas em todo o territério nacion: Neste ponto quisemos enfatizar que uma carta constitucional, apesar de importante em si mesma em varios aspectos (no minimo, em funcdo di 290 Anos da Constituiciioe brasileira 20. Anos da Constituicéo BrasileiraFUKS, M.; PERISSINOTTO, R. M.; SOUZA, N. R. de (Org). 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