Descentralizacion Fiscal y Gestion Publica

Descentralización
Fiscal y Gestión 3 de mayo

Pública en Perú: 2010
Escape del
“Malebolge”.
Se analiza la estructura formal y conceptual de la Descentralización Fiscal, y se
plantea un problema de “mejor resultado” dadas las reglas de juego señaladas en
el marco legal peruano sobre la materia, encontrándose que los parámetros de la
normativa no altera sustancialmente el desempeño de la gestión fiscal pre Artículo 7
Descentralización Fiscal. Se señala que el mecanismo debe pasar por el filtro del
Desarrollo Regional y con el soporte económico de este, al proceso de la
descentralización de los recursos.
Descentralización Fiscal y Gestión Pública en Perú: Escape del “Malebolge”.
Por Econ. Alfredo Espinal
Dicitur Divinus Comediae:
“Abandonad toda esperanza”: así Dante Alighieri (1265-1321), poeta italiano y autor universal, comienza la bienvenida al infierno
que narraba en “La Divina Comedia” (fechada alrededor del 1304), en cuyo Octavo Circulo, “Malebolge”, se produce una
subdivisión en los distintos tipos de fraude, encontrándose en la octava fosa sumergidos quienes en vida tuvieron ambición
desmedida, y los malos consejeros. Dante recrea 1 el “… espíritu de Guido de Montefeltro, Capitán de fortuna que logra
establecerse como Señor de Urbino por medio de engaños y hechos de armas; al final de su vida intenta salvarse con una
hipócrita profesión en la orden franciscana. El significado alegórico de este episodio se concentra en la condena de la astucia
política entendida como quebrantamiento de las relaciones entre el hombre y la Ley Divina”. Tal infernal visión la emplearemos
hiperbólicamente, para resaltar el objeto de la descentralización fiscal aprobada por Decreto Legislativo Nº 955 (05/02/2004),
“Regular la asignación de recursos a los Gobiernos Regionales y Locales, a fin de asegurar el cumplimiento de los servicios y
funciones de su competencia” como reza el literal a) del artículo 1º que representa sinérgicamente a sus restantes literales,
interpretada como la incumplida amenaza esperanzadora de una larga dinastía de pasados Gobiernos para una nación que como
imperio, en sus etapas aurorales, ya plasmó tal afán y que como República, consolidó el centralismo fortaleciendo el paso del
centralismo al hipercentralismo, como señala Pedro Planas 2, “ …el centralismo es la ausencia de descentralización en un Estado
unitario, mientras que el hipercentralismo “levanta todo un andamiaje para … afirmar y garantizar desde el Ejecutivo, una política
resueltamente centralista”. Esta “amenaza” ve en la Ley Nº 29465, Ley de presupuesto del sector público para el año fiscal 2010,
una señal concreta y prometedora, contenida en su Duodécima Disposición Final, la cual ordena la conformación de la Comisión
que en 180 días debe formular una propuesta técnica al respecto.
Este trabajo analiza el tema, con optimismo, pero con racionalidad, encontrando que en el diseño de la descentralización fiscal
asoma bajo un aura descentralizadora, no por flojedad de concepción sino por arrogancia tecnocrática, una discreta pero sólida
estructura pro gestión centralizada tradicional en grado tal que el efecto esperado, en este caso, el factor distributivo fiscal,
muestra muy limitados grados de libertad hacia una autonomía fiscal descentralizada real, evidenciado en el comportamiento
económico condicionado al cual la estructura fiscal descentralizada se sujeta como variable residual, modelo cuya vigencia
admite redefinición en cuanto a su alcance regional y local, reclama reperfilar su esquema financiero mas allá de un juego de
suma cero, demanda establecer el principio de la gestión pública en la búsqueda del fin último (el desarrollo nacional, regional y
local) e invoca articular el factor político al social en una lógica de administración de procesos para resultados, y hacer efectiva la
participación del Gobierno Local. En suma el análisis evidencia que la Descentralización Fiscal, bajo su diseño actual, induce a
un resultado del tipo suma cuasi cero, con jugadores que deben seguir reglas (tributario-fiscal y macroeconómica) sin riesgos (sin
acuerdo de metas ni recursos contra resultados), y con costos de transacción, y oportunidad, que comprometen al mismo
ciudadano en cuyo nombre se postula.
I. Economía y Descentralización Fiscal: Mise-en-scène.

En Latinoamérica existe actualmente un renovado interés por la descentralización, dada su capacidad de
movilización social y empoderamiento que se le atribuye, como parte de los mitos urbanos de que es una
herramienta útil para aumentar la eficiencia del sector público y consolidar influencias políticas. Tales dones sobre el
desarrollo territorial (léase crecimiento) que se le atribuye, se basa en dos asunciones, como se infiere de la lectura
de Barro 3 “Primera, el modelo Leviatán, de Brennan y Buchanan, implica que el sector público variará ceteris paribus
inversamente con el alcance de la descentralización. Segunda, a causa de su proximidad, los gobiernos locales
disponen de una información privilegiada de las necesidades y preferencias del ciudadano; están mejor situados que
el central para prestar servicios públicos. El corolario es la movilidad demográfica y la competencia entre
administraciones, que redunda en niveles más elevados de bienestar y en una distribución más uniforme de los
ingresos”.
Para el caso peruano, y en una cronología histórica social, la Descentralización Fiscal es un eslabón en el naciente
y aún inconcluso proceso de la descentralización, que se inicia en su versión moderna, con la modificación del
Capitulo XIV, Título IV, de la Constitución Política referido a la Descentralización, mediante la Ley Nº 27680
(07/03/2002) cuyo único artículo, refiriendo al artículo 188º de la Constitución, señala entre otros mandatos, que “ ….
Los Poderes del Estado y los Organismos Autónomos así como el Presupuesto de la República se descentralizan
de acuerdo a ley”, y en el artículo 192º señala “Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía
regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las
2
1
“Divina Comedia”, de Dante Alighieri, Espasa Calpe Colección Austral, Primera Edición española 1979, Canto vigésimo séptimo, página 201.
Página
2
“La descentralización en el Perú Republicano (1921-1998)”, Pedro Planas, Municipalidad Metropolitana de Lima, abril de 1998.
3
Citado en “Descentralización fiscal y crecimiento económico en las regiones españolas”, de Patricio Pérez González y David Cantarero Prieto,
Universidad de Cantabria, P. T. N° 5/06, Instituto de Estudios Fiscales.
Gestión Pública
políticas y planes nacionales y locales de desarrollo”. A partir de tal modificatoria constitucional, se adopta como
principios de política permanente de Estado en la materia: La adopción de Departamentos articulados en Regiones,
la autonomía con base territorial en el marco de un Estado Unitario, y el reconocimiento a bienes y rentas para el
desarrollo regional. En este sentido, a esta norma sustantiva, la acompañan la Ley Nº 27658 - Ley marco de
modernización de la gestión del Estado (30/01/2002), Ley Nº 27783 - Ley de Bases de la Descentralización
(20/07/2002), la Ley Nº 27867 - Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (18/11/2002), la Ley Nº 27972 – Ley de
Municipalidades (27/05/2003), Ley Nº 28273 - Ley de sistema de acreditación de los Gobiernos Regionales y
Locales (09/07/2004), Ley 28274 - Ley de incentivos para la integración y conformación de Regiones (09/07/2004),
Ley Nº 29125 - Establece la implementación y el funcionamiento del fondo de promoción a la inversión pública
regional y local – FONIPREL (31/10/2007), y la Ley Nº 29158 – Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (20/12/2007).
Algunas de las fechas de publicación de las normas sustantivas citadas, hará entrever al lector que entre unas y
otras, las definiciones políticas en torno a la transformación del Estado no estuvieron claras o no contaron con el
nivel de consenso político partidario suficiente.
Por ejemplo, primero se define que el Estado se moderniza, implicando redimensionamiento y empoderamiento de
los niveles sub nacionales, sin establecer dirección ni intensidad del cambio, y después se aborda indicativamente la
modificación constitucional para aclarar la orientación descentralizadora; el Poder Ejecutivo, que debía empezar por
ceder competencias y funciones, recién cuenta con la regulación (2007) para poder redimensionarse y adoptar un
rol de rectoría al dejar de ser ejecutor, cinco años después de dispuesto el proceso modernizador y con
transferencias a los Gobiernos Sub Nacionales ya iniciadas desde el año 2004. Se señala que los recursos
presupuestarios que debían acompañar a tal proceso de transferencia, por efecto de ese desajuste cronológico y
administrativo, generaron en la ciudadanía malestar y falta de credibilidad en el proceso.
Se ilustra a continuación, la estructura estratégico secuencial de la malla normativa antes comentada:
Diagrama I: Malla estratégica de la supra estructura legal de la Descentralización Fiscal.
Ley Nº 29158 - Como parte de la

Modernización del Estado, se
Ley Nº 27658: Inicia el proceso de genera un nuevo Poder Ejecutivo
modernización y redimensionamiento de lo
Central a lo Local, para mejora de la atención
al ciudadano D. Leg. Nº 955 – Se aprueban las
reglas para compartir los recursos
fiscales con base territorial
Ley Nº 27680: Se consolida la
Descentralización en la Ley Nº 28274 – Establece
Constitución Política Ley Nº 27867 – Ordena las reglas mecanismos para pasar de
de juego de estructura territorial Departamentos a Regiones
Ley Nº 28273 – Genera las

Ley Nº 27783 – Señala Reglas para empoderar Reglas para acceder a Ley Nº 29125 - Crea
descentralizadamente a los Gobiernos Sub Competencias y Funciones del condiciones de competencia por
Nacionales Gobierno Nacional recursos para inversión
Ley Nº 27972 – Moderniza y

consolida a las Municipalidades
Elaboración: Del autor
Pero, si bien es cierto las normas aprobadas revelan (in)decisiones y consensos alrededor de su aprobación sea
de manera voluntaria, o por intereses de grupos (legítimos o impropios) o presiones, resulta ilustrativo establecer
bajo qué condiciones objetivas el Congreso las sanciona: En el año 2000, el Perú vivía una agitación sin
precedentes conjurada la amenaza de Sendero Luminoso (SL), bajo el mandato del Ing. Fujimori, en un marco de
evidencias de clara corrupción, protestas consecuentes y finalmente, abandono desde el Asia, del cargo
Presidencial.
El Movimiento Social de protesta y “recuperación” de la gobernabilidad se diluye al lograrse consensos políticos

para elegir un gobierno de transición, consenso que se reflejaría en el reforzamiento de las bases para el Acuerdo
Nacional, convocatoria a elecciones, transición democrática y a la conclusión del periodo de transición del
Presidente Interino del Dr. Valentín Paniagua, nuevas elecciones con una preferencia política social no integrada y
consecuente elección del Dr. Alejandro Toledo, en una respuesta social contestataria al periodo inmediatamente
anterior, logrando derrotar al actual Presidente Constitucional en funciones.
3
Recordando el clamor popular provinciano anti fujimorista (Marcha de los 4 Suyos), la Administración Toledo
Página
aprueba las primeras normas sobre descentralización, manteniendo no obstante, el modelo económico de la
Administración Fujimori, que logró equilibrar brechas fiscales y fortalecer la apertura al exterior, pero manteniendo
Gestión Pública
el crecimiento sin redistribución, con predominio de las grandes empresas transnacionales, y con políticas públicas
que otorgan prioridad a las industrias extractivas. Se mantiene la Constitución fujimorista y se intensifican críticas y
acusaciones del mantenimiento de cuotas de poder y presencia de buena parte de sus operadores políticos en
acción y cercanos a la Administración sucesora.
No obstante el mensaje pre y post electoral, de ser la Descentralización una reivindicación que su Gobierno
llevaría adelante, la respuesta social fue contraria, y más precisamente del interior provincial, de activa presencia
en la “recuperación de la democracia”, siendo la evidencia más clara el Referéndum Nacional del 31/10/2005 para
conformar Regiones, que abrumadoramente la población común apoyo al “no” frustrándose así el crear las
Regiones Apurímac-Cusco, Arequipa-Puno-Tacna, Ayacucho-Huancavelica-Ica, Ancash-Huánuco-Junín-Lima
Provincias-Pasco, y Lambayeque-Piura-Tumbes, despreciando S/. 210 millones señalados como “incentivo”, a
razón de hasta 1/5 por región constituida.
Otro Referéndum (2009) debía ejecutarse durante el mandato del Presidente García (2006-2011), pero se decidió
era prematura su realización, en vista de tal reciente experiencia.
Veamos ahora la Mise-en-scène, la ambientación, contenida en el D. Leg. Nº 955.
Esta norma se publica como se indicó, el 05/02/2004, como preludio al Referéndum 2005 y a modo de signo, y su
Reglamento se aprueba el 09/09/2005, mediante Decreto Supremo Nº 114-2005-EF, apenas una semana antes
de tal acto de masas, pero ni ello calmó los eventos sociales de agitación previos, de reclamo de autonomías,
marchas de los cocaleros amazónicos enarbolando las banderas de reivindicación ancestral y agitadas marchas
sociales de repudio a las autoridades edilicias en el sur del país.
La Descentralización Fiscal normada descansa sobre un objetivo de cuatro ejes e igual número de reglas, que no
se corresponden de forma biunívoca entre estas, y que en conjunto señalan un inicio del proceso asignador-
transformador, en el binomio competencias-gastos y concluye en la existencia real de Regiones. Ello trae implícito
el problema de elección política, y elección de las políticas de Estado, entre la descentralización por Gobiernos
Departamentales o la descentralización por Gobiernos Regionales, conformados por dos o más departamentos,
conforme a la Constitución:
Cuadro 1: Matriz de correspondencias

Objetivos declarados (Artículo 1º) Normas Generales (Artículo 4º)
a) Regular la asignación de recursos a los Gobiernos
Regionales y Locales, a fin de asegurar el cumplimiento de a) Reglas de asignación de competencias y gastos.
los servicios y funciones de su competencia.
b) Establecer mecanismos de gestión e incentivos al esfuerzo
b) Reglas para la asignación de ingresos con esquemas de
fiscal para lograr un aumento y mayor eficiencia en la
incentivos que reconozcan el esfuerzo fiscal, el uso eficiente
recaudación tributaria y el uso eficiente de los recursos
y transparente de los recursos.
públicos.
c) Implementar reglas de responsabilidad fiscal aplicables a
las Circunscripciones Departamentales o Regiones y
Gobiernos Locales para que contribuyan, conjuntamente con
el nivel de Gobierno Nacional, con la estabilidad
macroeconómica y la sostenibilidad de las finanzas públicas.
d) Estimular el proceso de integración territorial para
conformar Regiones competitivas y sostenibles.
c) Reglas de transferencias presupuestales.
d) Reglas de endeudamiento y responsabilidad fiscal.
Si bien es cierto, la normativa aprobada comprende a los Gobiernos Regionales y a Gobiernos Locales, se
demostrará en el análisis que esta consideración no es ni simétrica ni completa; así, las características normativas
del proceso de descentralización fiscal, que caracteriza al proceso, son las siguientes:
1. Sigue la suerte del proceso descentralizador del nivel nacional al subnacional (Ergo, Planes Anuales de transferencia de
competencias sectoriales en cumplimiento de las condiciones señaladas en la Ley N° 28273, Ley del Sistema de
Acreditación de Gobiernos Regionales y Locales, la Vigésima Octava Disposición Final de la Ley N° 29289, Ley de
Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2009: “las transferencias de competencias en el marco del proceso de
4
descentralización, solo podrán realizarse con la respectiva transferencia de recursos financieros y recursos humanos” y la
Página
Tercera Disposición Complementaria y Transitoria de la Ley N° 29485, Ley de presupuesto del sector público año fiscal
2010) asignando recursos vía presupuesto.
2. Establece dos etapas (en función de competencias transferidas efectivamente asumidas) según las condiciones siguientes:
Gestión Pública
Cuadro 2: Matriz etapa I
Ingresos Gobiernos Regionales: Departamentos Gobiernos Locales
Transferencias Según las competencias que se irán asumiendo y Según las competencias que se irán asumiendo y
presupuestales sin demandas adicionales: Efecto neutralidad. sin demandas adicionales: Efecto neutralidad.
FONCOMUN: Mensual, no inferior al equivalente
Fondo de FONCOR: Financiado con los montos que señale
de 8 UIT vigentes a la fecha de aprobación de la
compensación la Ley del Presupuesto del Sector Publico 4.
Ley de Presupuesto del Sector Público.
Gastos Gobiernos Regionales: Departamentos Gobiernos Locales
Según los gastos que irroguen los proyectos y
Transferencias programas transferidos, según la LOGR, Ley de
presupuestales Presupuesto del Sector Público y Ley Marco del
Presupuesto Participativo.
FONCOR: En ejecución de funciones para reducir Según el ejercicio de las competencias que se irán
Fondo de factores de pobreza, necesidades insatisfechas, asumiendo y sin demandas adicionales: Efecto
compensación ubicación fronteriza, población, aporte tributario al neutralidad.
fisco y ejecución de inversiones.
De generarse excedentes cumplidos las metas y
Saldo de balance funciones, aplicado a proyectos de inversión y al
mantenimiento de las obras de inversión.
La norma madre, de la descentralización fiscal, señala como primera etapa en la asignación de ingresos a los
Gobiernos Regionales (no hay cita o apartado capitular para los Gobiernos Locales) a las actuales
circunscripciones departamentales que se organizan como Regiones, en tanto no estén conformadas estas
(siguiendo el mandato constitucional, por la integración de dos o más departamentos), y como segunda etapa,
que se verifique la conformación de Regiones.
La única cita directa es la Sexta Disposición transitoria, complementaria y final, que señala “Los recursos
mensuales que perciban las Municipalidades por concepto del Fondo de Compensación Municipal no podrán
ser inferiores al monto equivalente a ocho Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de aprobación
de la Ley de Presupuesto del Sector Público”, lo que coloca un “piso” a los ingresos municipales, pero sin
condicionamiento y tampoco sin fuentes adicionales, interpretando que las transferencias presupuestales
cubrirán el costo de las competencias transferidas asumidas. Se esquematiza la segunda etapa:
Cuadro 3: Matriz etapa II

Ingresos Gobiernos Regionales: Regiones Gobiernos Locales
Transferencias Según las competencias que se irán asumiendo y Según las competencias que se irán asumiendo y
presupuestales sin demandas adicionales: Efecto neutralidad. sin demandas adicionales: Efecto neutralidad.
50% del rendimiento efectivo regional de: a) IGV,
Recurso efectivamente sin Impuesto de Promoción Municipal; b) ISC; c)
recaudado Impuesto a la Renta, Personas Naturales, de
primera, segunda, cuarta y quinta categoría. FONCOMUN: Mensual, no inferior al equivalente
Transferencias complementarias para cubrir la de 8 UIT vigentes a la fecha de aprobación de la
Incentivo al Esfuerzo
diferencia entre gastos rígidos e ineludibles y los Ley de Presupuesto del Sector Público.
Fiscal
recursos efectivamente recaudados en la Región.
Convenio de Con la SUNAT para apoyar los esfuerzos en la
Cooperación administración de los impuestos a recaudar.
Gastos Gobiernos Regionales: Regiones Gobiernos Locales
Transferencias Para cubrir los gastos rígidos e ineludibles por el
presupuestales ejercicio de las competencias asumidas.
Según el ejercicio de las competencias que se irán
Según los gastos que irroguen los proyectos y
asumiendo y sin demandas adicionales: Efecto
programas transferidos, según la LOGR, Ley de
Otros ingresos neutralidad.
Presupuesto del Sector Público y Ley Marco del
Presupuesto Participativo.
3. La norma madre señala otros dos conceptos que no se derivan de la descentralización fiscal propiamente dicha sino al
efecto en la gestión fiscal: El Endeudamiento, Regional y Municipal; y, El Informe Multianual de Gestión Fiscal (Regional y
Local), que es el equivalente al Marco Macroeconómico Multianual, de vigencia trianual.
5
El esquema descrito se presenta como un flujo para mejor análisis:

Página
4
Conforme al artículo 39º de la Ley Nº 27783, Ley de bases de la descentralización.
Gestión Pública
Diagrama II: Descentralización Fiscal como esquema de gestión.
Objeto (Art. 1º)
Regular la Gestión e
asignación de incentivos al
recursos esfuerzo fiscal Condiciones generales
Asignación de Asignación Ingresos Transferencias Deuda y responsabilidad

Competencias y Gastos Gobierno Regional complementarias fiscal
Reglas de integración
territorial para Competencias: Fondos, Diferencial entre Sólo para Proyectos
responsabilidad
conformar Proyectos y Programas Transferencia presupuestal recaudación y gastos Públicos
fiscal
Regiones
Gasto: Presupuesto
Servicios y funciones de Recursos efectivamente Congelamiento gastos Gasto No Financiero
su competencia recaudados rígidos e ineludibles limitado
Departamentos
asignación de Gobierno Regional
competencias y
gastos Regiones
Descentralización fiscal Gobierno Nacional
transferencias Recursos mensuales

Gobierno Local piso
presupuestales
endeudamiento y Transferencias Límite del 3% de

asignación de responsabilidad
ingresos presupuestales aumento anual,
fiscal Etapa I real
FONCOR
Reglas generales (Art. 4º)
Transferencias Sustitutoria a otras
Ingresos Presupuestales fuentes Gastos
50% de lo
Tributos Internos recaudado
Etapa II Ingreso mensual
Incentivos al Esfuerzo FONCOMUN no
Fiscal Saldo de Balance menor de 8 UIT
Convenios de
Cooperación
El Reglamento del D. Leg. Nº 955, Decreto Supremo Nº 114-2005-EF (09/09/2005), precisa su aplicación y
orientación:
a. Señala que “Las transferencias de los recursos efectivamente recaudados en cada Región por impuestos del Gobierno
Nacional, a los cuales se hace referencia en el Artículo 5 16º de la Ley, sustituirán en igual importe a las transferencias que
se venían asignando previamente, provenientes de recursos ordinarios del Presupuesto del Sector Público”. Esto es, no
son adicionales a las transferencias de recursos vía presupuesto para atender el costo de las competencias asumidas,
sino que cuando en la segunda etapa sean efectivamente generados recursos derivados de tributos generados en las
regiones, se dejara en igual cantidad de transferir presupuesto.
b. Establece, bajo todo concepto, un “techo” de gasto, el cual “no debe exceder los gastos que correspondan a las
transferencias de competencias y funciones asignadas a la Región”.
c. Confirma que pese al enunciado descentralizador, al Gobierno Local tal mecanismo no le es un desahogo fiscal, y en este
extremo el articulo Nº 11º, que norma la asignación de recursos para los gobiernos locales, precisa que “Las fuentes de
financiamiento para los Gobiernos Locales la constituyen, las señaladas en el Decreto Legislativo Nº 776, Ley de
Tributación Municipal y sus normas modificatorias; en el Artículo 46º de la Ley Nº 27783; y en el Artículo 69º de la Ley Nº
27972, Ley Orgánica de Municipalidades”.
d. Respecto a los recursos efectivamente recaudados, considera aquellos obtenidos por la SUNAT provenientes del pago de
obligaciones tributarias, al vencimiento del período mensual para el IGV (se utilizará las operaciones gravadas de los
contribuyentes realizadas por Región. Para ello, se elaborará un mapa de operaciones gravadas a nivel nacional,
utilizando información de una muestra representativa de contribuyentes de todo el país) e ISC (se utilizarán las
operaciones gravadas de los contribuyentes por tipo de producto y por Región a nivel nacional, utilizando información de
una muestra representativa de contribuyentes de todo el país por operaciones internas), del ejercicio gravable; para los
recursos provenientes del IRPN de primera, segunda, cuarta y quinta categoría, tomando como base la ubicación
geográfica (ubigeo) del sujeto perceptor de la renta, así como las rentas pagadas a sujetos no domiciliados que califiquen
en las categorías antes mencionadas.
Hasta este momento, resulta claro que el financiamiento de todos los niveles de Gobierno, y sus estamentos, pasa
por una asignación de recursos en el Presupuesto Fiscal anual, considerándose en este a todo recurso público
fuere cual fuere su fuente. Dentro de este se consideran a los ingresos corrientes (casi totalmente de origen
tributario) y los de la deuda contratada (con aval y avalada). Nos interesan los primeros, al ser la fuente de los
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El artículo 16º del D. Leg. Nº 955, establece en el numeral 16.2 que “Los impuestos internos nacionales cuya recaudación se asignarán a la
Región, son: a) El Impuesto General a las Ventas, sin comprender el Impuesto de Promoción Municipal (IPM); b) El Impuesto Selectivo al
Consumo; c) El Impuesto a la Renta de Personas Naturales, correspondientes a rentas de primera, segunda, cuarta y quinta categoría”.
Gestión Pública
recursos efectivamente recaudados y aludir directamente a obligaciones tributarias obtenidas por la SUNAT.
Veamos, pues, ¿Qué es un tributo?
Conforme a la definición del Código Tributario peruano, es una prestación de dinero que el Estado exige en el
ejercicio de su poder de imperio sobre la base de la capacidad contributiva en virtud de una ley, y para cubrir los
gastos que le demande el cumplimiento de sus fines. Nuestro Código Tributario establece que el término tributo
comprende a los impuestos, contribuciones y tasas, según se describe:
• Impuesto: Tributo cuyo pago no origina por parte del Estado contraprestación directa en favor del contribuyente. Tal es el
caso del Impuesto a la Renta.
• Contribución: Tributo que tiene como hecho generador los beneficios derivados de la realización de obras públicas o de
actividades estatales, como lo es el caso de la Contribución al SENCICO.
• Tasa: Tributo que se paga como consecuencia de la prestación efectiva de un servicio público, individualizado en el
contribuyente, por parte del Estado. Por ejemplo, los derechos arancelarios de los Registros Públicos.
La ley establece la vigencia de los tributos cuya administración corresponde al Gobierno Central, Gobiernos
Locales y algunas entidades que los administran para fines específicos. Se les define según los que corresponde
a los Gobiernos Regionales en su ámbito territorial, una vez conformados estos, en una canasta conformada por:
Impuesto General a las Ventas: O impuesto al valor agregado, grava la venta interna de bienes muebles,
importación de bienes, prestación o utilización de servicios en el país, los contratos de construcción y la primera
venta de inmuebles que realicen los constructores de los mismos. Se acota únicamente al valor agregado en cada
etapa de la producción y circulación de bienes y servicios, permitiendo la deducción del impuesto pagado en la
etapa anterior, a lo que se denomina crédito fiscal. El Impuesto se liquida mensualmente, siendo su tasa de 16%.
Entre las diversas operaciones no gravadas con dicho impuesto, están la exportación de bienes y servicios, y
transferencia de bienes con motivo de reorganización de empresas. Se cobra adicionando el 2% del Impuesto de
Promoción Municipal.
Impuesto Selectivo al Consumo: Grava al consumo específico, y la venta en el país a nivel de productos de
determinados bienes, la importación de los mismos, la venta en el país de los mismos bienes cuando es efectuada
por el importador y los juegos de azar y las apuestas. De manera similar a lo que acontece con el IGV, este tributo
es de realización inmediata, pero se determina mensualmente. Las tasas de este Impuesto oscilan entre los 0,0%
y 118%, dependiendo del bien gravado, según las tablas respectivas.
Impuesto a la Renta de Personas Naturales: Grava las rentas que provengan del trabajo, entendiéndose como
tales a aquéllas que provengan de una fuente susceptible de generar ingresos periódicos. Las rentas de fuente
peruana afectas al impuesto están divididas en cinco categorías, además existe un tratamiento especial para las
rentas percibidas de fuente extranjera.
Primera categoría, las rentas reales (en efectivo o en especie) del arrendamiento o sub - arrendamiento, el valor de las
mejoras, provenientes de los predios rústicos y urbanos o de bienes muebles.
Segunda categoría, intereses por colocación de capitales, regalías, patentes, rentas vitalicias, derechos de llave y otros.
Cuarta categoría, las obtenidas por el ejercicio individual de cualquier profesión, ciencia, arte u oficio.
Quinta categoría, las obtenidas por el trabajo personal prestado en relación de dependencia.
Los contribuyentes para fines del Impuesto se clasifican en contribuyentes domiciliados y contribuyentes no
domiciliados en el Perú y; en personas jurídicas, personas naturales. Los contribuyentes domiciliados tributan por
sus rentas anuales de fuente mundial, debiendo efectuar anticipos mensuales del impuesto. En cambio, los
contribuyentes no domiciliados, conjuntamente con sus establecimientos permanentes en el país, tributan sólo por
sus rentas de fuente peruana, siendo de realización inmediata. Se considerarán domiciliadas en el país, a las
personas naturales extranjeras que hayan residido o permanecido en el país por 2 años o más en forma
continuada. No interrumpe la continuidad de la residencia o permanencia, las ausencias temporales de hasta 90
días en el ejercicio; sin embargo, podrán optar por someterse al tratamiento que la Ley otorga a las personas
domiciliadas, una vez que hayan cumplido con 6 meses de permanencia en el país y se inscriban en el Registro
Único de Contribuyentes. Se consideran como rentas de fuente peruana, sin importar la nacionalidad o domicilio
de las partes que intervengan en las operaciones y el lugar de celebración o cumplimiento de los contratos, a las
siguientes: Las producidas por predios situados en el territorio del país; Las producidas por capitales, bienes o
derechos - incluidas las regalías - situados físicamente o colocados o utilizados económicamente en el país; Las
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originadas en el trabajo personal o en actividades civiles, comerciales o de cualquier índole, que se lleven a cabo
Página
en el territorio del Perú; y, Las obtenidas por la enajenación de acciones o participaciones representativas del
capital de empresas o sociedades constituidas en el Perú. En el caso de personas naturales que directamente
obtienen rentas de fuente peruana, la tasa es del 30%.
Gestión Pública
Se presenta a continuación el espectro de tributos aplicables en la doctrina fiscal peruana, incluyendo a las
Regiones:
Diagrama III: Ámbito de Administración Fiscal.

Impuesto a la Renta Administrado por SUNAT
Impuesto General a las

Ventas Administrado por SUNAT
Impuesto Selectivo al
Consumo Administrado por SUNAT
Régimen Único Simplificado Administrado por SUNAT

Gobierno Central
Aporte ESSALUD Administrado por SUNAT
Aporte ONP Administrado por SUNAT
Aranceles Administrado por SUNAT
Tasas Servicios. Públicos
Código Tributario Gobiernos

Regionales Tasas y Contribuciones Regionales
Predial
Alcabala
Juegos
Sistema Tributario Gobiernos Locales
Nacional Apuestas
Patrimonio vehicular
Otras Tasas y Contribuciones
FONAVI
Tributos Fines sucedáneos SENATI
SENSICO
Elaboración: Del autor, en base al D. Leg. Nº 771 – Ley Marco del Sistema Tributario Nacional.
Como marco institucional complementario, se debe señalar que:
i. La Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783, establece en el artículo 38º, numeral 38.1, que “El Poder Ejecutivo
en el marco de la reforma tributaria y la política de descentralización fiscal, propone al Congreso para su aprobación, los
tributos regionales cuya recaudación y administración será de cuenta directa de los gobiernos regionales”. Ello implica que
al efecto debe establecerse y justificarse económicamente, la creación de tales, por ámbitos territoriales y por materia, que
no sea símil de los que a nivel nacional forman parte del ámbito de la administración fiscal mostrado en el Diagrama III
anterior.
ii. Esa misma Ley señala en el artículo 46º, referido a los bienes y rentas municipales, dos comodines de ingreso potencial:
“b) Los tributos creados por Ley a su favor”, y, “c) Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos creados por su
Concejo Municipal, los que constituyen sus ingresos propios”. El primero deja librada a la iniciativa legislativa (bajo el
procedimiento constitucional y tributario respectivo) la aprobación, y en el segundo, en el ejercicio del poder derivado de la
elección, genera las formas “más imaginativas” de agenciarse ingresos probablemente en pro del facilismo fiscal antes que
de un rendimiento correcto de los conceptos tributarios “típicos”. Esta característica sin embargo deviene del Código
Tributario Nacional (Norma IV: Principio de legalidad - Reserva de la Ley).
iii. La Ley de incentivos para la integración y conformación de Regiones, Ley Nº 28274 (09/07/2004), asume el mandato del
D. Leg. Nº 955 en la asignación de tributos a las Regiones conformadas, y establece en el artículo 28º que tendrán una
asignación del 50% de la recaudación de los tributos internos nacionales (IGV, ISC, IRPN).
II. El drama: De la magia de la Alquimia, a la ciencia de la Fórmula Magistral.

Podemos ahora ya preguntarnos, con bases analíticas más sólidas:¿Corresponde el uso del término
“Desconcentración” o resulta adecuado reconocer el de “Descentralización” fiscal?
Respecto a Desconcentración, recordemos que la abrogada Ley Nº 25035, Ley de Simplificación Administrativa que como
paso previo a la modernidad estatal actual aprobara la Primera Administración García, señala en su artículo Nº 9 “En
aplicación del principio de la desconcentración de los procesos decisorios, en las entidades de la Administración Pública,
los órganos de dirección están liberados de todo tipo de rutinas de ejecución y de tareas de mera formalización de actos
administrativos, con el objeto de que puedan concentrarse en actividades de planeamiento, supervisión coordinación y
fiscalización”. La norma sucesora, la Ley Nº 27444, en el artículo 74º, numeral 74.1 dispone en relación al termino
analizado, que “La titularidad y el ejercicio de competencia asignada a los órganos administrativos se desconcentra en
otros jerárquicamente dependientes de aquellos, siguiendo los criterio establecidos en la presente Ley”. Esto es, hay y se
acepta la delegación de poder dentro y al interior de la estructura institucional, por razón de la conveniencia funcional y
mejor ejercicio de sus competencias, pero tal delegación en unidades que forman parte del todo las transforma en
8
inservibles por sí mismas fuera del principal, sin las capacidades de actuación de este.
Página
Respecto a la Descentralización, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley Nº 29158, en el artículo 5º dispone como paso
concomitante en materia fiscal que: “La transferencia de competencias, recursos y funciones de las entidades del Poder
Gestión Pública
Ejecutivo a los gobiernos regionales y locales se realiza de acuerdo con lo dispuesto por las normas de descentralización,
precisando la responsabilidad de cada nivel de gobierno en cada materia, las formas de coordinación correspondientes,
así como, el redimensionamiento de funciones y responsabilidades de aquellas entidades”. Ello se relaciona
directamente con el tipo de funcionamiento institucional, materia competencial y naturaleza, en tanto se trata de la
conformación de instituciones del Estado.
El proceso de descentralización no ha inhabilitado o desterrado el mecanismo de desconcentración, pero ha

precisado qué competencias del Estado, que este delega al Poder Ejecutivo, son descentralizables, léase
transferibles, a los otros niveles de Gobierno Sub Nacionales: Competencias Compartidas. Aquí resaltaremos que
la materia fiscal no se limita a los tributos (medios o mecanismos en tal proceso descentralizador) sino que nos
remite a los aspectos económicos financieros que en uso de sus atribuciones el Estado impone a los ciudadanos a
cambio del desempeño de sus funciones esenciales: bienestar, servicios públicos y seguridad, equilibrio social,
desarrollo.
Bajo el marco anterior, señalaremos que académicos, políticos y gestores públicos están de acuerdo en la
evidencia de tres tipos sustanciales de descentralizaciones: una descentralización política, una descentralización
funcional y una descentralización fiscal. La teoría social aborda esta descentralización en términos de sus
variantes políticas y de valores, lo que no brinda el soporte de medición, y comparación (mejor que/ peor que) que
sí brinda la teoría económica. La economía pública aborda la descentralización fiscal considerando la existencia
de “centros de gestión” con modelos de Gobierno Unitario o modelos de Gobierno Federal, y con un sector público
compuesto por más de un nivel de gobierno, desarrollando el tema de la asignación adecuada de impuestos y
gastos del sector público entre los diferentes niveles de gobierno bajo la denominación de federalismo fiscal,
siendo sus teóricos más sobresalientes Oates y Baumol. La economía aporta el análisis de la eficiencia
económica, postulando que tal asignación deberá considerar un equilibrio condicional, de un tipo de tributo
correlacional a tipo de bien y servicio público a ser provisto, en un entorno influido por las externalidades e
interrelaciones fiscales que los impuestos y los bienes públicos generan, como medio de prestación y vehículo de
recuperación. La teoría tradicional sostiene que los bienes públicos que benefician a determinados estamentos
poblacionales (con una masa crítica poblacional no definida al menos bajo un modelo de predictibilidad) deben ser
provistos por los gobiernos locales conforme al teorema de descentralización de Oates.
Tal relación condicional debería garantizar un “optimo” entre los costos y los beneficios asociados a dichos bienes
apelando al equilibrio walrasiano de que el beneficio social marginal sea al menos igual al costo marginal. En
oposición, y dados determinados bienes públicos puros (Un bien público puro es aquel que es no rival y no
excluyente. Un bien es no rival cuando su uso por una persona en particular no perjudica el uso futuro por otros
individuos, y es no excluyente cuando su uso por una persona en particular no perjudica el uso simultáneo por
otros individuos).de cobertura nacional, como las relaciones exteriores, la justicia y defensa nacional o policía, al
igual que las políticas económicas y sociales de redistribución del ingreso corresponden a competencias
exclusivas del gobierno nacional.
Cuando la provisión de los bienes públicos locales causa externalidades negativas, el gobierno central puede
diseñar programas de transferencias hacia los gobiernos locales para corregirlas. En línea con estas ideas, el
tributo (Tributación indirecta y subsidios en la jerga macroeconómica) requiere direccionarse a los diferentes
niveles de gobierno de acuerdo con la posibilidad de que se generen efectos de competencia (como ejemplo
típico, la de compras de bienes en ámbitos territoriales donde la base tributaria resulta menor y
consecuentemente, el precio también). Si por efecto de aplicación tributaria diferencial o territorial se generase
diferencial de precios finales entre ámbitos territoriales (el caso de los combustibles en la zona de selva), el tributo,
por economía de escala y simetría, debería ser nacional.
Antes de entrar a la fase de la epistemología económica del proceso tecnocrático de la descentralización fiscal, se
cita por ser oportuno un pasaje de la ponencia 6 de Miguel Ángel Asensio; Ministro de Hacienda del Estado de
Santa fe, Argentina (2003) “En tales contextos se expresan los conocidos desequilibrios verticales y horizontales
que resultan cruciales en materia fiscal. El desequilibrio horizontal es la base de las divergencias entre estados o
provincias o entre partes de tales estados o provincias y fundamenta el problema de la "igualación" o
"equiparación", consistente en la implementación de diversos mecanismos de redistribución tendientes a
rebalancear la capacidad fiscal o de prestación de servicios gubernamentales en contextos descentralizados. Lo
anterior plantea la necesidad de conciliar los conceptos de equiparación fiscal, utilizando mecanismos que se
asienten en la tributación o el gasto público, con la política de desarrollo o "solidaridad" regional en sentido más
9
amplio. Ha sido usual diferenciar en tal sentido a la redistribución interpersonal del ingreso, de la redistribución
Página
6
“Una evaluación de los procesos de descentralización fiscal”, Documentos presentados en el XV Seminario de Política Fiscal, CEPAL,
Octubre 2003, Serie Seminarios y Conferencias Nº 32., página 111.
Gestión Pública
interregional, junto con el riesgo de transferir renta desde los pobres de las regiones ricas a los ricos de las
regiones pobres. Un aspecto estrechamente ligado a lo anterior es la importancia relativa asignada en cada
entorno federal o descentralizado a la "uniformidad de condiciones de vida". El predominio de este valor en casos
como el de Australia, Canadá o Alemania, concluye en la adopción de fórmulas de redistribución fiscal que
concluyan reduciendo más o menos intensamente el grado de descentralización en pos del objetivo igualizador”.
La teoría tradicional del federalismo fiscal aborda los problemas de asignación de funciones y gastos para su
prestación, y las fuentes de financiamiento entre los niveles de gobierno, en un espacio de dimensión escalar, y el
estudio de los mecanismos de coordinación de las decisiones fiscales, que se generan mediante transferencias
intergubernamentales y el estudio de las condiciones de equilibrio por control a los gobiernos sub nacionales en
determinadas acciones fiscales –expresadas en el endeudamiento (con y sin garantía del Estado) y el
cumplimiento de las condiciones bajo las que el gobierno nacional les transfiere fondos o les regula algunas de
sus actividades (el enfoque del valor por dinero juega un rol importante en los casos demostrables de
outsourcing), que depende del factor político. Ello conlleva a analizar y determinar qué estructura de gobierno –
centralizada o descentralizada- es la más adecuada para el logro de los objetivos económicos o políticos. En
1997 7, Inman y Rubinfeld propusieron un esquema de análisis para determinar las formas y efectos en la
definición de Estado y la actuación de Gobierno; si el Estado crea niveles de Gobierno Sub Nacional y les asigna
responsabilidades efectivas para decidir políticas de gastos y de tributos, se trata de un gobierno descentralizado.
En oposición, si crea un gobierno nacional, o si, existiendo ámbitos territoriales en los que se sub divide el país, el
poder de decisión en materia fiscal es privativo del gobierno nacional, es un gobierno centralizado; si la fuente
tributaria fiscal está orientada a su menor complejidad de recaudación, siendo indirecta y no articulada en
aumentos marginales del valor agregado, estamos frente a un esquema unificado, central. Aquí las alternativas en
forma matricial:
Diagrama IV: Matriz decisional en descentralización fiscal.
Organización Territorial en niveles sub nacionales
Si No
Poder de decisión
sub nacional sobre
Si Descentralizado Centralizado
políticas de gastos
y de tributos
No Centralizado Centralizado
Estructura de Si Centralizado Centralizado

Recaudación
fuertemente
indirecta No Centralizado Descentralizado
En base a la doctrina de la economía pública y explicado qué es un “tributo” pasaremos ahora a analizar el
componente “Impuesto”, dada su naturaleza de obligatorio y sin contraprestación directa al obligado, por el
Estado, que lo ordena. A este se le asigna el cumplimiento 8 de todas o algunas de las siguientes funciones:
a. Asignación de recursos: Que facilitan corregir los fallos de mercado en la búsqueda del equilibrio óptimo paretiano.
b. Redistribución de ingresos: Que posibilitan reducir las diferencias de ingresos en la población por aportes mayores de
quienes puede efectuarlo.
c. Estabilización de la economía: Al facilitar operar sobre el déficit fiscal.
d. Financiamiento de gastos públicos: Asegurando su financiamiento orgánico, y cumplir el rol del Estado.
Frente a estas características, por la naturaleza de los impuestos, estos pueden adoptar una de las siguientes
formas:
a. Progresivos: Reconocible cuando la tasa aplicada es creciente respecto a otra usada de referencia, o base gravable;
b. Regresivos: Si la tasa es aplicable en forma decreciente respecto a la base gravable; y,
c. Proporcionales: Si la tasa aplicable es constante y no depende de la base gravable.
Expuestas funciones y naturaleza de los impuestos, se explica el sustento de la pregunta inicial sobre
desconcentración y descentralización: El Estado ha delegado en los Poderes Públicos reconocidos en la
10
7
Inman R. P. y Rubinfeld, D. L. (1997): "Rethinking Federalism", Journal of Economics Perspectives, Nº 4. Una revisión y actualización en
español puede consultarse en “Una recorrida por la teoría, y la práctica en la Argentina, del federalismo fiscal”, Conferencia Inaugural de la
XLIV Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Política, Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza; Ponencia de Alberto Porto,
Página
2009.
8
Para mayor desarrollo ver: “Fundamentos de Economía Pública”, de Urrunaga, R., Hiraoka, T., y Risso, A., Universidad del Pacifico, Apuntes
de Estudio Nº 43, 2009, página 126 y siguientes.
Gestión Pública
Constitución y sus Organismos Constitucionalmente Autónomos, varias competencias exclusivas, pero por política
de Estado, también descentraliza sus competencias compartidas con Gobiernos Sub Nacionales, de allí que su
sostenimiento vía impuestos sea de base y régimen unitario, pero admite recaudación territorial, “motivando ” a los
Gobiernos Sub Nacionales a “recaudar” sus recursos, que canjea de los que redistribuye mediante el presupuesto
público. La SUNAT sigue siendo la entidad que a nivel nacional recauda los impuestos, lo que define un “modelo”
desconcentrado y limitado de administración de tributos.
Ahora, el análisis de los hechos:
Tomando como referencia de análisis el periodo 2001-2007, al haber cifras estadísticas departamentales de
detalle, estableceremos en función a las condiciones del anexo metodológico del Reglamento del D. Leg. Nº 955,
los recursos fiscales respecto de los cuales tal norma se sostiene y por los que se autodeclara mecanismo
descentralizador. Veamos primero el marco fiscal de ingresos:
Cuadro 4: Ingresos consolidados del Gobierno Nacional (Millones Nuevos Soles)
Gobierno Central 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
I. Ingresos Tributarios 23.305,3 24.221,3 27.565,2 31.139,1 35.556,1 45.796,4 52.361,3
Impuesto a la Renta 5.630,3 6.011,3 7.971,9 9.026,1 11.187,5 18.414,2 22.847,3
Al Patrimonio - - -.- -.- 0,0 0,0 0,0
Regularización Imp. a la Renta - - -.- -.- 0,0 0,0 0,0
Regularización Imp. Al Patrimonio - - -.- -.- 0,0 0,0 0,0
A la Producción y Consumo 15.426,2 16.837,8 18.719,0 20.783,3 22.488,5 25.674,5 29.636,5
A la Exportación 0,0 - -.- -.- 0,0 0,0 0,0
A la Importación 2.791,3 2.488,7 2.549,7 2.744,3 3.142,9 2.846,7 2.198,0
Otros Ingresos 2.667,1 1.745,3 1.399,3 2.103,7 2.853,9 3.243,8 3.777,2
Devoluciones -3.209,6 -2.861,9 -3.074,7 -3.518,3 -4.116,8 -4.382,8 -6.097,7
II. Contribuciones Sociales 3.255,1 3.318,8 3.502,3 3.740,8 4.022,9 4.878,5 5.245,0
III. Ingresos No Tributarios 71,0 61,7 62,5 72,9 343,6 478,0 646,1
Total (I+II+III) 26.631,4 27.601,7 31.129,9 34.952,7 39.922,6 51.152,9 58.252,4
Fuente: Nota Tributaria SUNAT, Cuadro N° 1 - Ingresos del Gobierno Central consolidado, 1998-2010. Elaboración: Del Autor.
De las cifras a valores corrientes indicadas, se deduce inmediatamente tres rasgos sustanciales: Los ingresos
tributarios son determinantes de la dimensión agregada fiscal, los impuestos a la producción y consumo son
determinantes de los ingresos tributarios, y por la naturaleza de su gestión institucional y diseño impositivo,
tratamos con un modelo fiscal de recaudación fuertemente indirecto.
Dentro de los impuestos a la Producción y al Consumo se encuentran los más populares y conocidos: el impuesto
general a las ventas y el impuesto selectivo al consumo. El primero comprende a los generados de fuente interna,
dentro de la cual se encuentra los gravados y recaudados por cuenta propia y de no domiciliados (El Impuesto de
Promoción Municipal se acota como parte del IGV, siendo tributo destinado) y por importaciones. El ISC se aplica
sustancialmente a combustibles.
La estructura se detalla acto seguido:

Cuadro 5: Estructura de los Ingresos del Gobierno Nacional (Millones Nuevos Soles)
Ratios 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Imp. Renta/Ingresos tributarios 24,16% 24,82% 28,92% 28,99% 31,46% 40,21% 43,63%
Imp. Pdción y Consumo/Ing. Trib 66,19% 69,52% 67,91% 66,74% 63,25% 56,06% 56,60%
Resto imptos./Ingresos tributarios* 9,65% 5,67% 3,17% 4,27% 5,29% 3,73% -0,23%
Ingresos tributarios/Ingresos GN. 87,51% 87,75% 88,55% 89,09% 89,06% 89,53% 89,89%
* Incluye devolución de tributos. Elaboración: Del Autor.
Los conceptos tributarios resultan cada vez más relevantes (en consistencia con la teoría) dentro de la canasta
fiscal de recursos, su extracción al contribuyente apela a mecanismos genéricos en lugar de vincularse a
actividades económicas o territorios o un algoritmo de ambos.
La descentralización fiscal, proceso gradual y neutral, habíamos señalado en su primera etapa se estructura bajo
transferencias presupuestales, dentro de las cuales se incluye el FONCOR 9, y en la segunda etapa, los recursos
efectivamente recaudado; al efecto, examinemos los ingresos tal cual se han generado, para a continuación
simular el flujo fiscal descentralizado:
11
Página
9
Conforme a la Ley de Bases de la Descentralización se constituye inicialmente con el presupuesto de los ex-CTAR, y 30% de recursos
provenientes de privatizaciones y concesiones. La Ley de Descentralización Fiscal incluye como financiamiento adicional, recursos del Tesoro
Público.
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Cuadro 6: Ingresos consolidados del Gobierno Nacional (Millones Nuevos Soles)
Concepto 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Total (I+II+III) 26.631,4 27.601,7 31.129,9 34.952,7 39.922,6 51.152,9 58.252,4
I. Ingresos Tributarios Gobierno Central 23.305,3 24.221,3 27.565,2 31.139,1 35.556,1 45.796,4 52.361,3
Impuesto a la Renta 5.630,3 6.011,3 7.971,9 9.026,1 11.187,5 18.414,2 22.847,3
Primera Categoría 159,8 157,6 165,5 172,8 181,0 199,8 217,4
Segunda Categoría 7,3 8,4 98,7 151,0 249,8 506,8 609,3
Tercera Categoría 2.252,9 2.603,8 3.746,9 4.495,7 5.315,6 9.963,3 13.257,6
Cuarta Categoría 293,0 304,4 332,6 348,2 395,4 445,3 407,8
- Cuenta Propia 16,7 21,9 25,8 25,3 29,2 31,4 32,2
- Cuenta Terceros 276,3 282,5 306,7 322,9 366,2 413,8 375,6
Quinta Categoría 1.637,1 1.776,7 1.988,2 2.125,6 2.369,5 2.773,3 3.240,9
No domiciliados 469,4 489,4 482,5 655,2 542,0 1.097,9 961,0
Regularización 747,9 606,1 1.089,3 998,9 2.038,2 3.283,1 3.997,4
- Personas Naturales 61,9 45,5 83,8 108,4 130,4 146,6 168,2
- Personas Jurídicas 686,0 560,6 1.005,4 890,4 1.907,8 3.136,5 3.829,2
Régimen Especial Impuesto a la Renta 42,9 45,6 49,3 54,2 54,7 60,5 59,5
Otras Rentas 20,0 19,3 18,8 24,5 41,2 84,3 96,4
Al Patrimonio - - -.- -.- 0,0 0,0 0,0
Regularización Imp. a la Renta - - -.- -.- 0,0 0,0 0,0
Regularización Imp. Al Patrimonio - - -.- -.- 0,0 0,0 0,0
A la Producción y Consumo 15.426,2 16.837,8 18.719,0 20.783,3 22.488,5 25.674,5 29.636,5
Impuesto General a las Ventas 11.815,1 12.611,7 14.116,3 16.202,8 18.302,2 21.517,1 25.258,3
- Interno 6.866,0 7.501,2 8.458,0 9.513,4 10.586,9 11.981,7 13.585,8
Imp. Prom. Municipal 762,9 833,5 939,8 1.057,0 1.176,3 1.331,3 1.509,5
Cuenta Propia 5.500,0 5.997,9 6.831,9 7.748,8 8.706,3 9.839,2 11.039,7
No Domiciliados 539,2 615,6 644,8 678,4 663,9 762,2 979,0
Otros 63,9 54,2 41,5 29,1 40,4 49,0 57,6
- Importaciones 4.949,1 5.110,5 5.658,3 6.689,4 7.715,3 9.535,4 11.672,5
Impuesto Selectivo al Consumo 3.560,8 4.184,3 4.526,4 4.468,7 4.065,8 4.042,0 4.291,0
- Combustible 2.320,8 3.003,9 3.285,2 3.176,4 2.606,7 2.399,0 2.419,1
- Otros bienes 1.239,9 1.180,4 1.241,2 1.292,3 1.459,1 1.643,0 1.871,9
Otros a la Producción y Consumo 50,2 41,8 76,4 111,8 120,6 115,4 87,1
Contribución Extraordinaria Petroperú 0,0 - -.- -.- 0,0 0,0 0,0
A la Exportación 0,0 - -.- -.- 0,0 0,0 0,0
A la Importación 2.791,3 2.488,7 2.549,7 2.744,3 3.142,9 2.846,7 2.198,0
Otros Ingresos 2.667,1 1.745,3 1.399,3 2.103,7 2.853,9 3.243,8 3.777,2
Devoluciones -3.209,6 -2.861,9 -3.074,7 -3.518,3 -4.116,8 -4.382,8 -6.097,7
Fuente: SUNAT, Nota tributaria, Cuadro 1: Ingresos del gobierno central consolidado, 1998-2010. Elaboración: Del Autor.
Establecida la fuente de ingresos que sostiene las acciones del Estado y explica su comportamiento fiscal, se
muestra a continuación, cuánto de tales recursos ha sido objeto de transferencia a los Gobiernos Sub Nacionales,
en ese periodo, que será la situación base y de la cual se simulará un comportamiento modificado, 2004-2007:
Cuadro 7: Transferencias del Gobierno Nacional (Millones Nuevos Soles)

Recurso 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
FONCOMUN 1.369,6 1.430,8 1.597,1 1.794,0 2.031,7 2.256,0 2.484,8
FONCOR 0,0 0,0 0,0 364,7 430,7 430,0 451,3
Canon y Sobre canon 414,1 539,0 806,0 1.114,3 1.908,4 3.037,6 3.368,9
Petrolero 332,8 351,3 400,8 439,9 575,8 709,7 649,1
Minero 81,3 135,9 285,8 451,3 888,1 1.746,4 2.166,3
Hidroenergético 0,0 51,4 92,3 109,2 112,6 127,6 113,0
Pesquero 0,0 0,4 26,1 40,2 29,0 60,1 39,5
Forestal 0,0 0,0 1,0 0,9 0,9 6,5 5,0
Gasífero 0,0 0,0 0,0 72,9 301,9 387,2 396,0
FOCAM (Fondo Camisea) 0,0 0,0 0,0 0,0 62,8 109,0 112,9
Regalías 0,0 0,0 0,0 0,0 209,2 302,0 288,8
Vaso de Leche 332,2 343,2 356,0 360,0 363,0 363,0 363,0
Renta de aduanas 152,7 153,6 171,2 177,6 215,1 226,7 229,7
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Transferencias 2.268,7 2.466,7 2.930,2 3.810,6 5.220,9 6.724,4 7.299,3

Fuente: MEF-SIAF. Elaboración: Del Autor.
Página
En el marco de las teorías descentralistas con enfoque impositivo se señala que para países donde el nivel del
Gobierno se ha “acercado” al nivel de su comunidad, en espacios territoriales delimitados dentro de la unidad
Gestión Pública
territorial nacional, los gobiernos a cargo de recaudar los impuestos en estos espacios, adoptarán un
comportamiento fiscalmente “más equilibrado”, serán más responsables en ejecutar esos fondos, especialmente
contrastable cuando las transferencias intergubernamentales del Gobierno Nacional a los Sub Nacionales, resulta
determinante, pero tiene el efecto indeseable de la potencial “dependencia”, evidente sobre todo en áreas urbanas
menores a la principal, donde provincias o municipalidades autosostenibles 10 (por ejemplo, la Municipalidad de
San Marcos, Ancash) deberían recaudar y ejecutar la mayor parte de sus ingresos, y además con aceptabilidad
mínima de contraprestación de sus servicios públicos.
Cabe señalar que el efecto del modelo de descentralización fiscal se sostiene en que del esfuerzo de formación de
recursos fiscales, de nivel nacional, se destina una estructura de recursos monetarios que se destina a los
Gobiernos Sub Nacionales en forma de Transferencias, y que ahora será sustituida por el resultado del esfuerzo
recaudatorio de los mismos por los Gobiernos Sub Nacionales. En la simulación, se tiene en cuenta que la norma
de descentralización fiscal (artículo 15º, numeral 15.3) indica “Nada de lo dispuesto en esta (Segunda) Etapa
sobre asignación de ingresos, será de aplicación a la Municipalidad Metropolitana de Lima, ni al Gobierno
Regional del Callao”. Ello resulta altamente relevante debido al elevado nivel de recaudación del eje Lima-Callao
respecto al resto del país:
Cuadro 8: Recaudación tributaria Lima-Callao (Millones Nuevos Soles)

Ingresos recaudados SUNAT 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Lima Metropolitana-Callao 15.725.4 16.417.8 18.816.0 21.181.5 24.621.3 32.744.3 38.511.3
Recaudación Lima, total-Callao 15.821,7 16.505,0 18.908,6 21.298,9 24.734,1 32.867,2 38.645,2
Fuente: SUNAT, Nota tributaria. Elaboración: Del Autor.
Reescribiendo la historia fiscal como si en el año 2004 se hubiera puesto en práctica la segunda etapa a que
apunta la norma de descentralización fiscal, y bajo sus condiciones de recaudación se tendría el siguiente
resultado comparado:
Cuadro 9: Simulación de Recaudación tributaria, con y sin Lima-Callao (Millones Nuevos Soles)
Concepto 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Ingreso consolidado recaudado, real 26.631,4 27.601,7 31.129,9 34.952,7 39.922,6 51.152,9 58.252,4
Ingreso consolidado recaudado, simulado 26.631,4 27.601,7 31.129,9 23.692,5 27.663,7 37.003,1 41.910,7
Índice Ingresos Simulados a Reales 1,00000 1,00000 1,00000 0,67784 0,69293 0,72338 0,71947
Tributos Lima-Callao, totales 15.821,7 16.505,0 18.908,6 21.298,9 24.734,1 32.867,2 38.645,2
Ingresos reales, sin Lima-Callao 10.809,7 11.096,7 12.221,3 13.653,9 15.188,5 18.285,6 19.607,2
Ingresos simulados, sin Lima-Callao 10.809,7 11.096,7 12.221,3 9.255,2 10.524,6 13.227,5 14.106,8
Diferencial, (Real) – (Simulado) 0,0 0,0 0,0 4.398,7 4.663,9 5.058,1 5.500,5
Elaboración: Del Autor.
Y completando el análisis de los hechos, ahora los efectos:
Es claro que siendo las fuentes de financiamiento sustitutorias entre sí en la etapa II, recaudación contra
transferencias, y que no se hace explicita la nueva orientación fiscal para Gobiernos Locales, más allá de las
referencias al “piso” del FONCOMUN, y que en el caso de los Gobiernos Regionales, se dispone estos se
financien con la recaudación efectiva de los impuestos que al efecto se destina, ello solo nos permite dos
posibilidades, advirtiendo previamente calmar su exaltación a los críticos, y serenidad a quien considere este
análisis medio de prueba, que el análisis efectuado toma datos agregados y no considera al no contarse (y
posiblemente no existir, de forma fiable y registrada) información del “costo de la prestación” de los servicios que
se han transferido al nivel sub nacional (no se alude a recursos presupuestales ya que estos no reflejan costos por
procesos o actividades para resultados –nombre correcto de la nueva metodología presupuestaria, y no por
resultados ya que el proceso mismo es un resultado): En base al efecto recaudatorio de los impuestos destinados,
asignar el peso del ajuste en los recursos del FONCOMUN; o, incorporar las asignaciones complementarias del
Gobiernos Nacional a los Sub Nacionales (no se establece la proporción) dado el piso de transferencias para el
13
FONCOMUN (piso de 8 UIT mensuales). Para contrastar los resultados ver el Cuadro 7, y a continuación se
muestran los resultados de ambas posturas de análisis, en base al resultado del Cuadro 9:
Página
10
Bird, R. M., Smart, M., “Intergovernmental Fiscal Transfers: some Lessons from International Experience”. University of Toronto, 2001.
Gestión Pública
Cuadro 10: Transferencias privilegiando al nivel local (Millones Nuevos Soles)
Recurso 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
FONCOMUN 1.369,6 1.430,8 1.597,1 2.746,8 1.905,4 1.019,8 1.137,3
FONCOR 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Regalías 0,0 0,0 0,0 0,0 209,2 302,0 288,8
Vaso de Leche 332,2 343,2 356,0 360,0 363,0 363,0 363,0
Renta de aduanas 152,7 153,6 171,2 177,6 215,1 226,7 229,7
Transferencias 2.268,7 2.466,7 2.930,2 4.398,7 4.663,9 5.058,1 5.500,5
En la estimación de los recursos efectivamente recaudados, por la cuantía resultante luego de excluida la
participación de Lima-Callao, de veras muy significativa (66,3%, conforme a los montos que detalla el Apéndice I),
los recursos efectivamente recaudados resultan menores que las transferencias (efecto recaudador a cargo del
Gobierno Nacional) y el efecto “ajuste” se propone en el FONCOMUN y su reducción, eliminándose el FONCOR.
El resto de las fuentes no se afecta al responder a variables diferentes. Veamos ahora la siguiente alternativa:
Cuadro 11: Transferencias de recursos adicionales, no asignados (Millones Nuevos Soles)

Recurso 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
FONCOMUN 1.369,6 1.430,8 1.597,1 714,3 714,3 714,3 714,3
Transf. Adicion. Gob. Nacional 0,0 0,0 0,0 2.032,5 1.191,1 305,5 422,9
Regalías 0,0 0,0 0,0 0,0 209,2 302,0 288,8
Vaso de Leche 332,2 343,2 356,0 360,0 363,0 363,0 363,0
Renta de aduanas 152,7 153,6 171,2 177,6 215,1 226,7 229,7
Transferencias 2.268,7 2.466,7 2.930,2 4.398,7 4.663,9 5.058,1 5.500,5
En este escenario se estima 11 el FONCOMUN según el “piso” fijado en la norma, y se estima transferencias de
recursos del Gobierno Nacional hasta el límite del monto efectivamente recaudado. El resto de fuentes no se
afecta al responder a variables diferentes. Si además de las consideraciones indicadas, incorporamos el
mandato 12 del artículo 29º de la Ley de Descentralización Fiscal, podemos afirmar que la elasticidad
transferencias a ingreso, es inelástica, esto es mantiene la proporción base, o sea, no se compromete recursos
fiscales mas allá de los limites previos o tendenciales.
III. El Círculo de los Malos Consejeros: Gestión …. Pública.

“Los importantes problemas que enfrentamos hoy no pueden resolverse con el mismo nivel de pensamiento en el
que nos encontrábamos cuando los creamos”. — Albert Einstein. Esta es la guía del análisis que ahora
presentamos.
Latinoamérica aun mantiene fuerte tradición política de gestión centralizada y unitaria, aunque la tendencia hacia
la descentralización como forma de administración política es creciente. Según los análisis internacionales y
comparación entre países, se está ejecutando cada vez mayor parte del presupuesto nacional, desde el nivel
subnacional, como consecuencia del reconocimiento de la autonomía de estos Gobiernos para decidir cuánto
dinero gastar y en qué también está aumentando ese gasto. En este contexto conviene analizar los posibles
efectos que puede tener el desplazamiento hacia la descentralización sobre el desempeño fiscal. Al efecto se
muestra un análisis cuantitativo de descentralización elaborado por la Federación Latinoamericana de Ciudades,
Municipios y Asociaciones (FLACMA), que señala “El Observatorio de la Descentralización ha realizado un
esfuerzo para calcular el grado de descentralización fiscal en las naciones latinoamericanas a partir de la
información existente: principalmente las estadísticas financieras del FMI, información de las cuentas nacionales
de los países y otros informes, entre ellos, estudios que lleva a cabo la propia FLACMA, en el marco del Informe
Mundial GOLDE2 sobre finanzas locales. Presentamos un cuadro que se nutre de estos datos. Hemos
promediado información de diversas fuentes cuando ha habido más de un dato. Los resultados se presentan
ordenados y se comparan con el Informe Mundial “Descentralización y Democracia Local en el Mundo” del 2007”,
cifras formuladas por Mario Rosales:
14
Página
11
Se estima considerando 1.931 distritos y 195 provincias, con una anualidad de 8 UIT por mes, a razón de S/. 3.500 valor nominal sin ajuste.
12
El incremento anual del gasto no financiero de Gobiernos Regionales y Locales no podrá ser mayor al 3 por ciento en términos reales,
determinado sobre la base del Índice de Precios al Consumidor de la ciudad Capital de Departamento.
Gestión Pública
Cuadro 12: Indicador del Gasto Municipal respecto al Gasto Gubernamental total
Indicador de Países Informe CGLU 2007 Informe FLACMA
evaluados % Años % Promedio
Colombia 17.0 2005 23.0 2005/6
Brasil 16.6 2002 19.5 2006/7
Ecuador 17.2 2004 19.0 2006/7
Chile 13.2 2005 14.5 2005/7
Bolivia 8.5 2005 14.0 2006/8
☼ Perú 8.5 2005 13.6 2006/8
Guatemala 13.0 1997 13.0 1997
Uruguay 13.2 2005 12.3 2005
Argentina 7.8 2004 7.7 2004/6
El Salvador 8.7 2007 7.4 2007
Honduras 5.6 2005 7.4 2004/7
R. Dominicana 7.0 2002 6.2 2002/6
Paraguay 5.2 2005 5.6 2005/7
México 4.3 2000 5.0 2000/7
Costa Rica 6.0 2005 4.9 2005/7
Nicaragua 3.8 2002 3.8 2002
Panamá 3.8 2002 2.8 2002/7
Promedio 10.6 12.0
Fuentes: Financial Statistics FMI, FLACMA y estimaciones en base a Cuentas Nacionales de diversos países.
Elaboración: Mario Rosales, especial para FLACMA
El instrumento favorito de la Gobernanza, es la formulación de las políticas, de Estado y de Gobierno, y es

también una de las principales preocupaciones de las instituciones democráticas y sus brazos financieros, de
carácter mundial, como patentiza el Banco Interamericano de Desarrollo en su Informe 2006, del cual se extracta
lo siguiente 13 ”… La expresión proceso de formulación de políticas (PFP) engloba todo el proceso de discusión,
aprobación e implementación de las políticas públicas. En los sistemas democráticos como los de América Latina,
estos procesos se desarrollan sobre un escenario en el que participan distintos actores políticos (o jugadores, en
la jerga de teoría de los juegos). Entre los jugadores de este juego se encuentran los actores estatales oficiales y
los políticos profesionales (presidentes, líderes de partidos, legisladores, jueces, gobernadores, burócratas), así
como grupos privados, sindicatos, medios de comunicación y otros miembros de la sociedad civil. Estos actores
interactúan en diversos escenarios, que pueden ser formales o informales, y pueden ser más o menos
transparentes. El PFP se puede entender como un proceso de negociaciones e intercambios (o transacciones)
entre los actores políticos. Algunos de esos intercambios son consumados de manera instantánea (transacciones
inmediatas). En muchos otros casos, se intercambian acciones o recursos actuales (como votos) por promesas de
acciones o recursos futuros (transacciones intertemporales). El tipo de transacciones a las que los actores
políticos se pueden comprometer dependerá de las posibilidades que brinde el medio institucional. La credibilidad
y la capacidad de asegurar el cumplimiento de los acuerdos políticos y de políticas son cruciales para que los
actores políticos puedan comprometerse en ciertas transacciones intertemporales”.
En este contexto, y a la vista de los hechos expuestos y analizados, a propósito de la “ciencia de la Fórmula
Magistral”, se desarrolla el enfoque transacciones inmediatas de políticas públicas, para examinar el modelo de
descentralización fiscal propuesto en la norma. Comenzaremos por establecer que no se modifica el sentido
genérico o indirecto de la recaudación impositiva que opera bajo normas de base gravable indiferentes al
administrado, sus transacciones o su nivel de capitalización previa, y que lo que se postula es la descentralización
de la responsabilidad fiscal, para que el equilibrio fiscal general sea una función de la ava parte del equilibrio fiscal
territorial, que toda ampliación del efecto neto (márgenes adicionales de financiamiento) sea proveniente de la
eliminación de distorsiones o ineficiencias, y finalmente, que se aplique el principio de la correspondencia
(recaudación efectiva por transacciones con base territorial).
Se problematiza lo siguiente, respecto al carácter transitivo y neutral de la descentralización fiscal normada:
a. Dado que la norma establece que el Gobierno Nacional otorgará, de ser el caso, transferencias complementarias en favor
de las Regiones para cubrir la diferencia existente entre los gastos 14 rígidos e ineludibles previstos en el Presupuesto
15
13
“La Política de las Políticas Públicas”, Informe 2006, Banco Interamericano de Desarrollo, Capitulo 2, página 18
14
Pago de planillas al personal activo y pensionistas, servicios públicos y obligaciones contractuales de imposible postergación, contemplados
Página
en el presupuesto institucional de la Región. Transferencias adicionales para gastos rígidos e ineludibles no incluyen reajustes en planillas,
incremento en asignaciones, bonificaciones y beneficios de toda índole, o el otorgamiento de nuevos conceptos de similar naturaleza. No
aplica como gasto rígido e ineludible los reajustes en subvenciones, transferencias y donaciones, respecto de los autorizados en la Ley de
Presupuesto del Sector Público, así como nuevas subvenciones, transferencias y donaciones.
Gestión Pública
Institucional de dicho nivel de Gobierno, y los recursos efectivamente recaudados en cada Región por determinados
impuestos, se parte de la presunción del no mantenimiento de la política de presupuestación con base tendencial. Ello sin
embargo no resulta claro (La Ley Nº 29465, en el artículo 13º señala entre otros, la ampliación de la base tributaria por
SUNAT, como programa estratégico) dado que en la Ley y su reglamento se mantiene el factor de reajuste en la
asignación presupuestal por precios, tendencial. Por lo tanto, si SUNAT acomete la mejora de recaudación por ampliación
de la base de contribuyentes y asumimos, mejora de la recaudación, no es claro el aporte regional en este sentido, si no se
precisa o promueve, este mejor esfuerzo fiscal sea contrapartida de una ampliación del desarrollo regional, que es el fin
último que justifica la existencia de tales Gobiernos.
b. El proceso lógico de la gestión del recurso público y del manejo fiscal, actual, en el nivel nacional y en el regional, se
sostiene en la recaudación fiscal y en la transferencia de parte de estos recursos para financiar el funcionamiento territorial
y el ejercicio de competencias compartidas, no negando la posibilidad de tasas y contribuciones de base territorial; en el
modelo de descentralización fiscal no se ha incorporado un factor crítico de presión tributaria al ciudadano, el cual en el
flujo económico aporta a la generación de niveles de consumo que movilizan a la economía, con el ingreso personal
disponible luego de tributación; el mantenimiento de niveles precedentes de gasto o su compromiso de atención para fines
“sociales”, afecta en proporción directa al ciudadano cuyo ingreso puede ser reducido por aumento de los costos fiscales
indirectos provenientes de la aplicación de normas nacionales y de tributos regionales, además de los que los Gobiernos
Locales “aportan” en su búsqueda desesperada de fondos.
c. Se parte del supuesto que la transferencia de competencias se acompaña de los recursos para continuar su prestación al
menos en igualdad de las condiciones previas; ello supone que se ha transferido vectores de competencias-recursos,
eficientes respecto a los resultados que generaba en su origen. Ello resultaría en la existencia de modelos de costos y de
procesos funcionales que se ejecutan integrados, y funcionan simétricamente en cada nivel de gobierno sub nacional, lo
que no resulta consistente con las dimensiones administrativas, territoriales y orgánico funcionales de estos mismos
niveles sub nacionales. Además, en aplicación del principio de la modernización del Estado y destinándose el esfuerzo
recaudatorio al cumplimiento de funciones previstas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales antes de su
transferencia, proceso que solo ha establecido el inicio formal de su ejercicio, ya se tenía una estructura y recursos previos
asignados, con lo que en teoría los niveles de Gobierno sub nacional deberían redimensionar sus estructuras y optimizar
sus niveles de gasto, para generar excedentes para ampliar sus prestaciones.
d. Se establece que los saldos no aplicados de un ejercicio se mantiene en el siguiente como Saldos de Balance; los saldos
de los recursos destinados (antes recursos directamente recaudados) por las normas presupuestarias (excepto recursos
ordinarios), ya tenían esta condición, lo cual no constituye un incentivo de la descentralización fiscal, propiamente dicho.
e. En los mecanismos de descentralización fiscal no se incorporan efectos de manejo integrado de la SUNAT, como los
procesos de acotación, exoneraciones, amnistías, y otros reconocidos al ente recaudador, respecto de los cuales los
niveles de Gobierno Sub Nacional no tienen injerencia, pese a que afectan la base gravable pasible de recaudación. El
UBIGEO de referencia, el cual determina el domicilio fiscal es una variable de alta relevancia, pero es un mecanismo que
no se modifica ni adecua.
f. La operacionalización del esquema de “recaudación” que continua siendo responsabilidad del Rector Tributario, admite
mejorar este esfuerzo con la intervención sub nacional “promotora”, dado que no hay delegación de competencias
tributarias, y el monto base de recaudación pre descentralización fiscal, se mantendrá sin riesgos (al no establecer bajo
objetivos y sin acuerdo de metas ni recursos contra resultados), y con costos de transacción, y oportunidad, que podrían
ser transitivos (aumento marginal del costo del proceso por la intervención de un nuevo operador) respecto al costo
tributario trasladado al ciudadano.
g. El Reglamento de la norma de Descentralización Fiscal señala en el artículo 5º, numeral 5.4, que las transferencias de
funciones, competencias y recursos debe permitir que, los proyectos, programas y funciones transferidos a los Gobiernos
Regionales y/o Regiones y a los Gobiernos Locales, tengan como mínimo el estándar previamente ofrecido por el
Gobierno Nacional, conforme así lo dispone la legislación vigente en materia de descentralización. Esta cita implica dos
efectos: De un lado el nivel (quantum de provisión y costes asociados) de servicios al Ciudadano no debe ser
menoscabado respecto al nivel previo; y que el servicio por cambio en el operador responsable asume igualdad de
condiciones en el nivel central que en el nivel sub nacional. No se señala las ventajas de economías de alcance o de
escala en las prestaciones, entre las que el Gobierno Nacional facilita por su nivel de gasto y cobertura, en comparación a
las de Gobiernos Sub Nacionales de menor “talla” y nivel de prestaciones.
h. El mismo Reglamento, en el artículo 8º, numeral 8.2, indica que “Las Regiones que cumplan con lo dispuesto en el
numeral anterior y logren un saldo de balance de acuerdo con las normas presupuestales, en los recursos asignados por
concepto de gasto corriente o capital, podrán destinar el importe de dicho saldo, a proyectos de inversión y al
mantenimiento de las obras de inversión en el marco de las normas de inversión pública”. Esta parece ser una condición
suspensiva, pues de no haber gastos derivados de mantenimientos o nuevos proyectos de inversión, no se puede aplicar
tales saldos? Hay posibilidad de ampliar la base social del gasto aplicando los saldos? De otro lado, al concluir la
conciliación presupuestal y verificarse el monto de los saldos, estos actualmente se incorporan al marco presupuestal post
Presupuesto Institucional de Apertura. No hay pues una mejora de condiciones, sino un diferimiento de derechos. Esta
afirmación puede ser polémica pero no hay indicios en contrario.
Los elementos de la simulación, configuran una situación actual, especialmente en un ambiente en el cual el
comercio internacional y las expectativas (no siempre lo racionales que esperaríamos según los textos de
16
economía) de los inversionistas, se encuentran alineados con la percepción de “estabilidad” de la República del
Perú, con grado de inversión positivo logrado, que constituye espacio tiempo histórico suficiente y favorable para
Página
conciliar el desarrollo regional con nueva actividad económica, lo cual demanda el establecer una
descentralización fiscal no basada en la sustitución de fuentes sino en la generación de actividades económicas
Gestión Pública
con base territorial, de nuevos contribuyentes adicionales. Los aspectos operacionales repasados, filtrados bajo la
descripción de Gobernanza tomado del BID al inicio de este apartado, nos llevan a la reflexión sobre Políticas
Públicas, la de Descentralización en especial, y los sistemas funcionales, en este caso el tributario, cuyo órgano
rector es la SUNAT. La Gestión Pública en este caso, compromete al Ministerio de Economía y Finanzas, sector al
cual adscribe SUNAT, Presidencia del Consejo de Ministros, responsable del proceso de la descentralización, y a
las entidades vinculadas: Gobiernos Sub Nacionales. Y su misión en este caso es resolver la organización
económica bajo la cual se pasa de una simple redistribución de recursos a establecer condiciones para la creación
de valor, adicional.
Repasando lo analizado, se encuentra plenamente pertinente la frase del eminente sabio y hombre de ciencia
Albert Einstein. Necesitamos otros (nuevos) pensamientos.
IV. El fin de la Tierra Media: Caos para el orden futuro.

Sun Tzu, antiguo estratega chino y best seller actual, señala 15 “ … Visto desde una perspectiva normal, el caos es
el desorden entre el ultimo orden discernible y el orden futuro que todavía no ha llegado. Es un tiempo peligroso e
incierto, en el que se desintegran aquellas cosas que parecían sólidas y firmes”.
Iniciamos este trabajo aludiendo a “ …… la incumplida amenaza esperanzadora”, y reseñábamos que la Comisión
que dispone la Duodécima Disposición Final de la Ley Nº 29465, Ley de presupuesto del sector público para el
año fiscal 2010, era una señal concreta y prometedora. En este sentido, el análisis es un medio y no un fin per sé,
recogiéndose como lecciones aprendidas e ideas para el orden futuro lo siguiente:
1. La propuesta de descentralización fiscal debe considerar como elemento autorestrictivo una masa crítica de
“carga” tributaria límite para el ciudadano, considerando que desde el punto de vista del ingreso nacional
disponible, a este le queda como recursos o ingreso disponible, el neto luego de deducir impuestos. Ello tiene
relación directa con el tipo de modelo recaudador, del impulso en la demanda agregada y consumo derivado, y
en el equilibrio monetario y del Sector Gobierno, más que el manejo directo de las variables fiscales
agregadas.
2. La descentralización fiscal debe contener incentivos, reales y orgánicos, no provenientes de menores gastos o
ahorros de estos (no hay teoría o doctrina que sostenga que un mayor gasto no genera un mayor ahorro,
como flujo diferencial derivado, y los procesos de industrialización asiáticos son el mejor ejemplo), sino en el
apoyo al proceso de generación de nuevas actividades económicas generadoras de rentas, en un proceso de
apropiación “sano” del excedente de tributación generado por nuevos actores económicos. Este apoyo debe
ser el real incentivo, bajo un mecanismo de retorno, claro y efecto coactivo. De otro lado, sería conveniente
emplear denominaciones que ilustren los fines de las acciones en materia tributaria: La ampliación de la base
tributaria es la que señala la Ley Nº 29465, en su artículo 13º, a cargo de SUNAT como programa estratégico,
y que es en realidad “formalización tributaria”; en tanto la propuesta de incorporar nuevos actores al mundo
económico si seria ampliación tributaria.
3. El esfuerzo fiscal, como define la Ley de Descentralización Fiscal, requiere de dos precisiones especificas:
bandas de manejo de las potestades administrativas de la autoridad tributaria en materia de las condiciones
que influyen sobre el comportamiento “normal“ de la recaudación efectiva, que se traduzcan en factores de
ponderación en la metodología de determinación de la recaudación efectiva imputable al esfuerzo del
Gobierno Regional respectivo; y, armonización de las fuentes de explotación tributaria por la vía de
propiedades distributivas, como por ejemplo, la existencia de rentas en función de actividades o de ubicación
territorial (las rentas de aduanas son un ejemplo perfecto de lo señalado, en base a recaudación acotada a
espacios territoriales determinados, con una ubicación y existencia de puntos de recaudación espaciales), ya
que la eliminación u homologación se intuye sea una propuesta nacida muerta.
4. La base de estimación para la recaudación impositiva efectiva excluye la tributación de Lima metropolitana y
Callao, que en conjunto tienen un peso mayor al 66% del flujo, pero además sostienen el modelo de
recaudación genérica o indirecta, a través de su alta participación en el IGV e ISC, además de otras rentas
menores, pero igualmente significativas. Este tema no es objeto de agenda en la normatividad comentada, y
por la complejidad de algún potencial procedimiento escalonado de la descomposición del contribuyente
domiciliado en Lima-Callao en unidades de negocios con base territorial donde genera sus actividades, no se
aprecia viable a corto plazo, pero debería formar parte de regímenes futuros de gestión del desarrollo, con
17
Página
15
“El Arte de la Guerra”, Versión, estudio y notas del Grupo Denma, Editorial EDAF, EDAF España, junio 2009, página 135.
Gestión Pública
alternativas 16 de enfoques de equidad según igual sacrificio absoluto, o del principio del beneficio o algún otro
esquema de orientación similar.
5. Finalmente, se señala que la recaudación efectiva, es recaudación neta, esto es, deduce los costos en los que
se incurre (autodeterminados por la autoridad tributaria en función a la capacidad instalada y procesos
desplegados para el servicio) pero no se cuenta con una estructura de tales, y de otro lado no resultan claros
los procedimientos operativos que serian necesarios desplegar para la mejora del esfuerzo fiscal, y si estos
son solventados por el ente recaudador rector como parte de sus gastos generales, y si sobre estos se genera
“bonificaciones por gestión”.
La descentralización fiscal se ha analizado no como un ejercicio de la “mejor solución” para un problema de

equilibrio fiscal, dado una meta exógena y un parámetro de comportamiento (modelo recaudatorio indirecto), bajo
una condición de corto plazo = largo plazo, dado que las condiciones de comportamiento fiscal señalan a Lima-
Callao como el ente generador de ingresos tributarios casi monopólico, donde los “incentivos” pueden resultar en
niveles marginales y donde la carga al ciudadano, puede ser incremental, por la presión del nivel regional y local.
No obstante, las cinco ideas antes expuestas se considera pueden contribuir a establecer no una
descentralización fiscal por la vía de la redistribución, sino a la generación de una real descentralización fiscal
basada en el compartir la riqueza generándola, no de socializar las limitaciones, manteniéndolas.
La Comisión constituida tiene una responsabilidad técnica muy compleja y una misión cuya solución es más un
arte que una recomendación racional, a la cual debe contribuir a formar, para despejar el caos hacia un nuevo
orden en la descentralización fiscal.
Biografía:
Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de
Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Maestría en Economía Empresarial y Regional, Universidad
Nacional Mayor de San Marcos, Perú.
Email: alfrespinal@hotmail.com
18
Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 - Nº 34/Mayo 2010, Parte I y Nº 35/Junio 2010, Parte II
Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe)
Página
16
Para mayor detalle y desarrollo consultar: CEPAL, Descentralización fiscal: Marco conceptual, 1993, Serie fiscal Nº 44, CEPAL-GTZ,
Universidad del Pacifico, Fundamentos de Economía Pública, Serie Apuntes de Estudio Nº 43, 2009.
Gestión Pública
Apéndice I: Recaudación tributaria consolidada Lima metropolitana y Callao
Nuevos Soles
Lima Metropolitana-Callao 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Ingresos recaudados SUNAT - Internos 15.725.346,4 16.417.806,8 18.816.035,4 21.181.497,0 24.621.305,4 32.744.323,5 38.511.291,1
(Miles de nuevos soles)
Impuesto a la Renta 4.854.164,1 5.138.036,8 6.987.272,7 7.916.750,5 9.674.126,8 16.426.903,6 19.910.796,3
Primera Categoría 116.322,1 114.098,3 119.973,9 123.847,5 131.237,2 146.704,3 155.530,0
Segunda Categoría 6.524,3 7.581,6 93.736,4 140.899,4 219.036,6 467.209,3 524.161,0
Tercera Categoría 1.867.209,1 2.158.046,5 3.211.681,5 3.880.366,2 4.581.343,3 8.794.461,3 11.462.873,1
Cuarta Categoría 248.840,6 258.164,5 285.014,3 295.486,8 334.927,4 372.644,9 349.523,5
- Cuenta Propia 14.000,6 18.453,1 22.320,0 21.285,1 24.462,2 26.011,5 26.332,1
- Cuenta Terceros 234.840,0 239.711,4 262.694,3 274.201,7 310.465,2 346.633,5 323.191,4
Quinta Categoría 1.492.554,1 1.622.051,0 1.818.106,6 1.943.297,9 2.155.342,3 2.515.634,2 2.925.023,1
No domiciliados 439.626,7 448.899,1 438.528,3 602.392,4 513.289,8 1.060.355,7 915.284,3
Regularización 653.358,2 502.431,0 992.852,5 898.820,2 1.701.605,4 3.010.260,5 3.516.460,0
- Persona Natural 56.623,6 41.335,7 74.935,6 98.554,2 117.506,6 131.119,1 150.063,8
- Persona Jurídica 596.734,7 461.095,4 917.916,9 800.266,1 1.584.098,9 2.879.141,4 3.366.396,3
Régimen Especial Impuesto a la Renta 22.201,1 23.265,0 23.784,6 27.127,7 29.947,0 34.571,4 32.430,7
Otras Rentas 7.527,9 3.499,8 3.594,7 4.512,3 7.397,8 25.062,0 29.510,5
A la Producción y Consumo 8.583.750,4 9.807.028,8 10.739.997,7 11.472.864,3 12.472.051,9 13.474.699,2 15.221.122,3
Impuesto General a las Ventas 5.905.997,6 6.563.966,1 7.447.253,7 8.299.797,9 9.296.473,7 10.403.117,3 11.910.437,8
- Cuenta Propia 5.290.104,6 5.884.726,9 6.755.407,0 7.583.507,9 8.587.111,7 9.562.655,3 10.816.235,4
- No Domiciliados 574.205,7 645.900,7 664.695,5 695.847,0 679.854,9 804.943,5 1.048.100,1
- Otros IGV 41.687,2 33.338,5 27.151,1 20.443,0 29.507,1 35.518,5 46.102,4
Impuesto Selectivo al Consumo 2.634.834,8 3.208.466,1 3.224.380,9 3.070.485,3 3.064.538,7 2.964.918,7 3.223.556,9
- Combustibles 1.797.653,5 2.369.659,6 2.343.364,3 2.132.602,5 2.056.704,8 1.888.204,0 1.865.873,8
- Otros 837.181,4 838.806,5 881.016,7 937.882,8 1.007.833,9 1.076.714,7 1.357.683,1
- Gaseosas 133.299,1 145.096,9 151.044,1 187.168,6 184.218,0 211.733,4 216.786,4
- Cervezas 576.692,8 572.078,4 617.418,0 648.022,8 735.615,8 815.974,9 1.076.485,7
- Cigarrillos 96.931,0 90.975,4 81.562,7 63.744,1 44.937,5 0,1 0,0
- Tragamonedas 0,0 46,9 86,5 76,4 0,0 0,0 0,0
- Otros 30.258,4 30.608,8 30.905,3 38.870,8 43.062,5 49.091,9 64.411,0
Impuesto Solid.Niñez Desamparada 42.918,0 34.596,6 33.653,3 36.026,4 37.273,1 31.036,2 0,0
Imp. Extraord. Promoción Turística 0,0 0,0 34.709,8 66.554,7 73.766,5 75.626,9 87.127,5
Otros Ingresos 2.287.432,0 1.472.741,2 1.088.765,1 1.791.882,2 2.475.126,7 2.842.720,7 3.379.372,5
Impuesto a Transacciones Financieras 0,0 0,0 0,0 636.016,0 688.737,0 822.343,3 1.005.138,7
Impuesto Temporal Activos Netos 0,0 0,0 0,0 0,0 967.903,0 1.118.912,5 1.351.398,4
Impuesto Acciones del Estado 581.615,6 472.219,0 36.050,1 83.500,0 76.393,7 0,0 0,0
Régimen Especial Fracc. Tributario 488.669,9 84.623,0 34.605,0 13.705,3 19.779,6 15.512,2 9.011,7
Sistema Especial Actualización y Pago 113.809,4 46.471,6 64.709,8 92.824,9 18.391,8 28.881,2 51.021,8
Fraccionamiento RESIT 0,0 207.679,6 185.832,9 151.064,3 123.484,2 130.104,1 105.174,6
Fraccionamiento Art. 36 Código Tributario 45.400,4 25.960,4 47.214,6 76.995,5 124.444,2 205.275,1 210.560,2
Otros Fraccionamientos 22.963,1 15.911,3 5.519,2 4.012,1 3.902,5 12.762,1 13.178,7
FONAVI –Imp. Extr. Solidaridad 811.882,6 385.739,7 408.348,5 383.805,6 9.843,0 3.728,3 3.031,1
Régimen Único Simplificado 32.586,2 32.384,4 33.090,9 32.370,2 33.077,8 38.025,9 36.562,3
Multas 33.718,1 41.678,3 77.600,8 104.732,0 115.807,1 193.378,8 207.520,0
Juegos de casino y Tragamonedas 17.292,9 21.880,3 44.759,9 54.232,4 43.116,1 43.476,0 93.902,4
Impuesto al Rodaje 95.459,4 91.371,2 97.173,3 111.368,4 139.624,8 164.965,0 173.580,5
Sencico 7.823,8 6.465,3 6.151,6 7.190,3 9.102,3 13.357,6 15.004,8
Impuestos derogados 20.401,9 14.440,9 6.507,2 5.208,7 10.294,0 10.884,4 52.753,3
Otros ingresos recaudados SUNAT 15.808,6 25.916,0 41.201,2 34.856,5 91.225,7 41.114,3 51.534,2
Recaudados SUNAT - Aduaneros 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
A la Importación 0,0 7.087.275,6 7.991.437,1 9.358.597,4 10.066.177,8 11.353.079,2 13.039.759,3
Impuesto General a las Ventas 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Impuesto Selectivo al Consumo 0,0 2.141.928,1 2.223.525,3 2.428.940,6 2.723.198,6 2.467.922,9 1.940.493,8
Otros 0,0 4.317.505,9 4.871.748,9 5.904.612,3 6.682.432,7 8.128.248,9 10.214.573,2
Fuente: SUNAT, Nota tributaria.
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Gestión Pública

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Descentralización

Fiscal y Gestión 3 de mayo

Por Econ. Alfredo Espinal

Dicitur Divinus Comediae:

I. Economía y Descentralización Fiscal: Mise-en-scène.

Se ilustra a continuación, la estructura estratégico secuencial de la malla normativa antes comentada:

Diagrama I: Malla estratégica de la supra estructura legal de la Descentralización Fiscal.

Ley Nº 29158 - Como parte de la

Ley Nº 28273 – Genera las

Ley Nº 27972 – Moderniza y

Elaboración: Del autor

El Movimiento Social de protesta y “recuperación” de la gobernabilidad se diluye al lograrse consensos políticos

Veamos ahora la Mise-en-scène, la ambientación, contenida en el D. Leg. Nº 955.

Cuadro 1: Matriz de correspondencias

Cuadro 3: Matriz etapa II

El esquema descrito se presenta como un flujo para mejor análisis:

Asignación de Asignación Ingresos Transferencias Deuda y responsabilidad

transferencias Recursos mensuales

endeudamiento y Transferencias Límite del 3% de

Elaboración: Del autor

Diagrama III: Ámbito de Administración Fiscal.

Impuesto General a las

Régimen Único Simplificado Administrado por SUNAT

Aporte ONP Administrado por SUNAT

Aranceles Administrado por SUNAT

Tasas Servicios. Públicos

Código Tributario Gobiernos

Otras Tasas y Contribuciones

Tributos Fines sucedáneos SENATI

Como marco institucional complementario, se debe señalar que:

II. El drama: De la magia de la Alquimia, a la ciencia de la Fórmula Magistral.

El proceso de descentralización no ha inhabilitado o desterrado el mecanismo de desconcentración, pero ha

Diagrama IV: Matriz decisional en descentralización fiscal.

Organización Territorial en niveles sub nacionales

Estructura de Si Centralizado Centralizado

Elaboración: Del autor

Ahora, el análisis de los hechos:

La estructura se detalla acto seguido:

Cuadro 7: Transferencias del Gobierno Nacional (Millones Nuevos Soles)

Transferencias 2.268,7 2.466,7 2.930,2 3.810,6 5.220,9 6.724,4 7.299,3

Cuadro 8: Recaudación tributaria Lima-Callao (Millones Nuevos Soles)

Y completando el análisis de los hechos, ahora los efectos:

Cuadro 11: Transferencias de recursos adicionales, no asignados (Millones Nuevos Soles)

III. El Círculo de los Malos Consejeros: Gestión …. Pública.

El instrumento favorito de la Gobernanza, es la formulación de las políticas, de Estado y de Gobierno, y es

Se problematiza lo siguiente, respecto al carácter transitivo y neutral de la descentralización fiscal normada:

IV. El fin de la Tierra Media: Caos para el orden futuro.

La descentralización fiscal se ha analizado no como un ejercicio de la “mejor solución” para un problema de

Lima Metropolitana-Callao 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

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