‫חוות דעת בדבר החובה לפעול על סמך הבטחות מנהליות‬

‫חוות דעת בדבר חובת קיומה של ההבטחה המנהלית‪ ,‬המנתחת את האינטרסים השונים‬
‫שיש לשקול ואת דרך איזונם בידי הרשות המנהלית‪.‬‬

‫להלן תובא סקירה של נושא ההבטחה המינהלית‪ .‬יצויין כבר בראשית הדברים‪ ,‬כי אין‬ ‫‪.1‬‬
‫בנמצא ניתוח סדור ועדכני של הסוגייה‪ ,‬וניכר לעתים כי המבוכה בנושא זה רבה‪ ,‬במיוחד‬
‫שעה שמבקשים לבחון את תוקפה של 'הבטחה מינהלית' שניתנה על‪-‬ידי מי שלא היה‬
‫מוסמך לתתה‪ .‬אנו ננסה לעשות מעט סדר בדברים‪ ,‬מבלי לגלוש למחוזות רחוקים מדי‪.‬‬
‫וכרגיל‪ ,‬נתחיל מבראשית‪.‬‬

‫מהי 'הבטחה מינהלית'?‬

‫‪ .2‬את ההגדרה הטובה ביותר ל'הבטחה מינהלית' מצאנו אצל י' דותן "הבטחה מינהלית‬
‫לציבור"‪ ,‬משפט וממשל ה (תש"ס) ‪:470 ,465‬‬
‫"הבטחה מינהלית היא מכשיר שפותח בפסיקה כדי לתת הגנה משפטית‬
‫לציפיות האזרח בשורה של מצבים מגוונים שבהם נוצרת הסתמכות של הפרט‬
‫עקב מעשים‪ ,‬מצגים או אמירות של גורמים בתוך הרשות המינהלית‪ ,‬שאינם‬
‫בגדר חוזה פורמלי‪ ...‬כגון מכתב המופנה מסגן מנהל בית‪-‬ספר להורי כיתה‬
‫מסוימת‪ ,‬מכתב שגורם מסוים בתוך המינהל הציבורי מפנה אל גורם מינהלי‬
‫אחר בעניינו של העותר‪' ,‬סיכום ראיון' שעורך קצין בכיר בעקבות ראיון עם‬
‫קצין זוטר‪ ,‬או אף אמירה בעל‪-‬פה של גורם חינוך מקומי להורים אחדים‬
‫בבית‪-‬ספר‪."...‬‬
‫‪ .3‬יסודם של דיני ההבטחה המינהלית בפסק‪-‬דינו של השופט ברנזון בבג"צ ‪135/75‬‬
‫סאי‪-‬טקס בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה‪ ,‬פ"ד ל(‪ .673 )1‬בפסק‪-‬דין זה נקבע‪ ,‬כי חובת‬
‫הרשות לקיים את הבטחותיה המינהליות נעוצה בחובתה הכללית לנהוג בהגינות כלפי‬
‫האזרח‪ .‬משהתקיימו התנאים לגיבוש הבטחה מינהלית מחייבת‪" ,‬ההגינות הציבורית‬
‫דורשת שההבטחה תקויים הלכה למעשה" (בעמ' ‪ .)676‬כפי שמסביר ר' הר‪-‬זהב בספרו‬
‫המשפט המינהלי הישראלי (תשנ"ז)‪ ,‬בעמ' ‪" :514-513‬אין חולק שכלל ההגינות‪ ,‬שמקורו‬
‫במשפט הציבורי‪ ,‬הוא העומד בבסיסה של חובת הרשות לקיים את הבטחותיה והוא‬
‫המעניק להבטחה המינהלית את תוקפה כמקור עצמאי מחייב"‪.‬‬
‫‪ .4‬נציין עוד בשלב המקדמי לניתוחנו‪ ,‬כי ההבטחה המינהלית נהנית מרמת סופיות גבוהה‪.‬‬
‫כדברי דותן‪,‬‬
‫"בהיעדר טעמים מיוחדים שלא לקיים את ההבטחה‪ ...‬הרי הרשות המינהלית‬
‫קשורה בהבטחה שניתנה כדין ולכן האזרח האוחז בידו הבטחה כזו נהנה‬
‫מהגנה משפטית לציפיותיו‪ ...‬נקודת המוצא לדיון בהבטחה [מינהלית] היא‪...‬‬
‫[ש]אסור לרשות המינהלית לחזור בה מהבטחתה‪ ,‬אלא אם התקיימו טעמים‬
‫מיוחדים ויוצאי‪-‬דופן‪."...‬‬
‫(במאמרו הנ"ל‪ ,‬בעמ' ‪.)471‬‬
‫‪ .5‬כל סיטואציה שבה מתעוררת שאלת תוקפה של הבטחה מינהלית‪ ,‬מחייבת ראשית לבחון‬
‫את השאלה אם אמנם נוצרה הבטחה מינהלית‪ .‬אם המסקנה לשאלה זו חיובית‪ ,‬מתעוררת‬
‫השאלה אם מתקיימים אותם טעמים מיוחדים המצדיקים חזרת הרשות מן ההבטחה‬
‫המינהלית שניתנה‪.‬‬
 ‫אימתי נוצרת הבטחה מינהלית?‬
‫‪ .6‬בעניין סאי‪-‬טקס נקבעו יסודותיה של ההבטחה המינהלית‪ ,‬אשר רק אם יתקיימו כולם‬
‫ניתן להכיר בקיומה של הבטחה מינהלית‪:‬‬
‫היות המבטיח בעל סמכות ליתן את ההבטחה המנהלית;‬ ‫א‪.‬‬
‫כוונת המבטיח להעניק להבטחה תוקף משפטי מחייב;‬ ‫ב‪.‬‬
‫יכולת קיום‪.‬‬ ‫ג‪.‬‬
‫נעבור כעת לדון בתנאים אלו‪ ,‬ונלך דווקא מן הסוף אל ההתחלה‪.‬‬
‫‪ .7‬יכולת לקיים את ההבטחה המינהלית ‪ -‬על‪-‬מנת שהבטחה מינהלית תקבל תוקף מחייב‪,‬‬
‫‪1‬‬
‫נדרש כי הרשות המינהלית תוכל לקיים את ההבטחה מן הבחינה הטכנית והכלכלית‪.‬‬
‫השאלות העיקריות המתעוררות בהקשר זה נוגעות להכרה בהבטחות מינהליות שניתנו‬
‫תוך חריגה מן התקציב של הרשות המינהלית‪ .‬בעבר סרב בית המשפט להתיר לרשות‬
‫מינהלית להתחמק ממילוי הבטחתה בשל קשיים כלכליים אליהם נקלעה‪ ,‬ראו ע"א‬
‫‪ 250/88‬קופת חולים של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ‪-‬ישראל נ' עיריית באר‬
‫שבע‪ ,‬פ"ד מג(‪ .)488 )4‬ואולם‪ ,‬אם ניתן ללמוד מסוגיה דומה ‪ -‬שאלת השתחררות הרשות‬
‫המינהלית מחוזים‪-‬מינהליים ‪ -‬הרי שייתכן כי כיום הפסיקה תהא שונה‪ ,‬שכן על אף‬
‫המשקל הרב שניתן לערך ההגנה על ציפייתו של הפרט שהתקשר בחוזה עם השלטון‪,‬‬
‫הסתבר ברבות השנים שההגנה היתרה על הפרט עלתה במחיר נזקים כבדים לכלל‪ .‬ראו ד'‬
‫ברק האחריות החוזית של רשויות המינהל (תשנ"א) ‪.152-151‬‬
‫‪ .8‬כוונת המבטיח להעניק להבטחה תוקף משפטי מחייב ‪ -‬דרישה זאת דומה לתנאי‬
‫המקדמי המוכר מדיני החוזים‪ :‬כדי שהסכמה תעלה כדי 'חוזה' יש צורך כי הצדדים‬
‫לאותו 'חוזה' יתקשרו בכוונה להעניק להסכמה ביניהם תוקף משפטי מחייב‪ .‬ראו על כך‬
‫אצל ג' שלו "הסכמים ג'נטלמניים (שם זמני)"‪ ,‬משפטים (תשס"ב) ‪ .3‬בהשאלה מדיני‬
‫החוזים ניתן להגיד‪ ,‬כי אפשר ללמוד על הכוונה להעניק להבטחה תוקף משפטי מחייב‪,‬‬
‫למשל‪ ,‬מלשון ההבטחה (האם היא ברורה ומפורשת)‪ ,‬מתוכן ההבטחה ומנסיבות נתינתה‪.‬‬
‫ראו עוד אצל הר‪-‬זהב‪ ,‬בספרו הנ"ל‪ ,‬בעמ' ‪ ,529-525‬וכן בג"צ ‪ 1554/95‬עמותת "שוחרי‬
‫גיל"ת" נ' שר החינוך והתרבות‪ ,‬פ"ד נ(‪ ;34-33 ,2 )3‬בג"ץ ‪ 3975/95‬קניאל ואח' נ' ממשלת‬
‫ישראל‪ ,‬פ"ד נג(‪.485-484 ,459 )5‬‬
‫‪ .9‬היות המבטיח בעל סמכות ליתן את ההבטחה המינהלית ‪ -‬זהו היסוד הבעייתי ביותר‬
‫מבין היסודות המקימים את ההבטחה המינהלית‪ .‬הדרישה לפיה המבטיח יהיה אכן בעל‬
‫הסמכות להתחייב באותה הבטחה נועדה למנוע מצב שבו כל פקיד של הרשות המינהלית‬
‫זורק הבטחות לחלל האוויר‪ ,‬ולאחר מכן תמצא עצמה הרשות מחוייבת לקיים את אותן‬
‫הבטחות‪ .‬מאידך גיסא ניצב אינטרס נוגד חזק לקיים גם הבטחות מן הסוג הזה‪ ,‬במקרים‬
‫מסויימים‪ .‬עמדה על כך הש' בייניש בע"א ‪ 2054/98‬אחים רויכמן שומרון בע"מ נ' מדינת‬
‫ישראל‪ ,‬תקדין‪-‬עליון ‪:283 )3(2001‬‬
‫"ככלל‪ ,‬בבואנו לבחון את רשויות המדינה בפעולתן כלפי הפרט‪ ,‬יש לתת משקל‬
‫רב לכך שכאשר מדובר בממשלה‪ ,‬התנהגותה ופעולותיה באמצעות אחת‬
‫מזרועותיה‪ ,‬או באמצעות גורם הפועל מטעמה‪ ,‬עשויה ליצור מצג שיחייב את‬
‫גורמי הממשל באשר הם‪ .‬קיימות נסיבות בהן אין להטיל על הפרט העומד מול‬
‫המנגנון הממשלתי‪ ,‬הביורוקרטי‪ ,‬להתמודד עם חלוקת הסמכויות הפנימית של‬
‫נושאי המשרה השונים‪ ,‬והמדינה תהא מנועה מלהתכחש לפעולותיהם‬
‫והבטחותיהם של עובדיה‪ ,‬גם אם ניתנו בחוסר סמכות‪."...‬‬
‫‪ .10‬ואכן‪ ,‬דעות המלומדים ודעות הפסיקה בשאלת תוקפה של הבטחה שניתנה שלא בסמכות ‪-‬‬
‫נותרו חלוקות‪ .‬הפסיקה בעבר‪ ,‬ברוח הלכת סאי‪-‬טקס‪ ,‬קבעה כי הבטחה שניתנה מתוך‬
‫חוסר סמכות איננה חוקית ואיננה מחייבת‪ .‬ראו בג"צ ‪ 630/78‬קצאן נ' יו"ר המועצה‬
‫המקומית לתכנון העיר נתניה‪ ,‬פ"ד לד(‪ ;1 )2‬בג"צ ‪ 282/80‬אלון נ' המועצה המקומית‬

‫‪ 1‬שאלת יכולתה של הרשות המינהלית לקיים את ההבטחה מן הבחינה המשפטית נבחנת לגופו של עניין שעה שבוחנים‬
‫את התקיימותם של שאר היסודות המקימים את ההבטחה המינהלית‪ ,‬וכן שעה שנבחנת שאלת קיומם של אינטרסים‬
‫מיוחדים המצדיקים את השתחררותה של הרשות מקיום ההבטחה‪.‬‬
‫נתיבות‪ ,‬פ"ד לה(‪ .)601 )1‬על הטעמים לגישה זאת עמדה ד' ברק (בעמ' ‪ :)122-119‬לגישתה‪,‬‬
‫עיקרון חוקיות המינהל [דהיינו‪ ,‬שהמינהל יפעל בהתאם להסמכה שבחוק‪ ,‬מבלי שיחרוג‬
‫מסמכותו] גובר על אינטרס ההסתמכות ודוחה אותו‪ ,‬משום שהחלטות ללא סמכות‬
‫ניתנות‪ ,‬בדרך‪-‬כלל‪ ,‬ללא פרספקטיבה רחבה ושיקול דעת מנוסה‪ ,‬וכי המינהל הציבורי אינו‬
‫יכול לשאת בנזקו של תשלום מחיר כה כבד בשם ההגנה על ציפיותיו של הפרט‪.‬‬
‫ואולם‪ ,‬א' שטיין במאמרו "הבטחה מינהלית"‪ ,‬משפטים יד (תשמ"ה) ‪ 225‬העלה את‬ ‫‪.11‬‬
‫האפשרות לאמץ את 'כלל הניהול הפנימי' הידוע מדיני החברות‪ ,‬לפיו הרשות המינהלית‬
‫תהיה כפופה להבטחה שניתנה על‪-‬ידי מי שנחזה בעיני הפרט כבעל סמכות לתתה‪ .‬כך סבור‬
‫גם דותן‪ ,‬במאמרו הנזכר (בעמ' ‪ ,)493-492‬כי ייתכנו מקרים של הבטחה החורגת מסמכות‪,‬‬
‫שבהם יורה בית המשפט לרשות לקיים את מה שהובטח‪ ,‬בשל הפגיעה באינטרס‬
‫ההסתמכות של מקבל ההבטחה ובהתאם לעיקרון של הסמכות הנחזית‪ ,‬המונע חזרה‬
‫מההבטחה‪ .‬גישה מעין זאת אומצה אף בפסיקה‪ ,‬בבג"צ ‪" 142/86‬דישון" כפר שיתופי‬
‫‪2‬‬
‫להתיישבות חקלאית נ' שר החקלאות‪ ,‬פ"ד מ(‪.523 )4‬‬
‫גם אם במקרים מסויימים‪ ,‬כאמור‪ ,‬יאותו בתי‪-‬המשפט ליתן תוקף להחלטה החורגת‬ ‫‪.12‬‬
‫מסמכות‪ ,‬הרי שהדברים נכונים אך ביחס לחריגה מסמכות פונקציונאלית‪ ,‬לאמור שעה‬
‫שנותן ההבטחה לא היה הגורם המוסמך לתתה‪ ,‬מבחינה פונקציונאלית‪ .‬שעה שמדובר‬
‫בחוסר סמכות מהותית ‪ -‬כאשר ההבטחה שניתנה נוגדת את הוראות החוק המסמיך ‪ -‬הרי‬
‫שנפסק זה מכבר‪ ,‬כי אין כל תוקף להחלטה‪ .‬ראו בג"צ ‪ 111/89‬רובינשטיין נ' הוועדה‬
‫המחוזית לתכנון ולבנייה‪ ,‬מחוז תל‪-‬אביב‪ ,‬פ"ד מה(‪ .133 )2‬עוד על ההבחנה בין חוסר‬
‫סמכות פונקציונאלית לחוסר סמכות מהותית‪ ,‬ראו אצל הר‪-‬זהב‪ ,‬בספרו הנזכר‪ ,‬בעמ' ‪525-‬‬
‫‪.519‬‬

‫מתי ניתן להשתחרר מהבטחה מינהלית?‬

‫‪ .13‬כפי שציינו לעיל‪ ,‬גם לאחר שמגיעים למסקנה כי נוצרה הבטחה מינהלית מחייבת‪ ,‬רשאית‬
‫לעתים הרשות המינהלית להשתחרר מן ההבטחה‪ .‬השתחררות מן ההבטחה צריכה‬
‫להיעשות במקרים חריגים‪ ,‬וזאת על רקע הבעייתיות של חזרה מההבטחה‪ .‬עמד על כך בית‬
‫המשפט בבג"צ ‪ 4383/91‬שפקמן נ' עיריית הרצליה‪ ,‬פ"ד מו(‪:455-454 ,447 )1‬‬
‫"מסויג יותר הוא כוחה של רשות לבטל או לשנות החלטה קודמת שלה או‬
‫מעשה מינהלי מוגמר שנעשה על פיה‪ ,‬כשבהחלטה ‪ -‬או במעשה ‪ -‬גלומה הבטחה‬
‫שלטונית תקפה כלפי פרט או חלק מוגדר של הציבור‪ ,‬כשביטולם או שינויים‬
‫עלולים לפגוע במי שסמך על ההבטחה וכלכל את התנהגותו בהתאם לה‪.‬‬
‫ביטולם של החלטה או מעשה בנסיבות כאלו מעמיד זה מול זה שני אינטרסים‬
‫ציבוריים מנוגדים‪ :‬מחד גיסא‪ ,‬יש לציבור עניין לקיים את סמכות הרשות לתקן‬
‫שגגה או עיוות שדבקו בפעולתה‪ .‬מאידך גיסא‪ ,‬יש לציבור עניין בהקפדה על‬
‫יציבות פעולתו של המינהל הציבורי‪ ,‬בהיותה אחד התנאים לתקינותם של סדרי‬
‫המינהל וערובה חשובה לשמירת אמונו של האזרח ברשויות השלטון‪ .‬כוחה של‬
‫הרשות לחזור בה מהחלטה או ממעשה‪ ,‬תוך הסתלקות מהבטחה לפרט או‬
‫לציבור‪ ,‬מותנה‪ ,‬בכל מקרה נתון‪ ,‬באיזונם הראוי של שני האינטרסים המנוגדים‬
‫הללו‪."...‬‬
‫‪ .14‬הפסיקה קבעה‪ ,‬כי הנטל על הרשות המינהלית להוכיח‪ ,‬כי קיים צידוק חוקי‬
‫להשתחררותה מן ההבטחה שניתנה על‪-‬ידה‪ .‬כאמור‪ ,‬על הרשות לערוך איזון בין‬
‫האינטרסים של הפרט הספציפי והחברה בכללותה‪ ,‬דוגמת השיקול של ההגינות‬
‫הציבורית‪ ,‬השיקול של שמירת אמון הציבור ברשות ואמינות השלטון‪ ,‬השיקול בדבר‬
‫אינטרס ההסתמכות של הפרט‪ ,‬השיקול של אינטרס הציפייה של הפרט‪ ,‬השיקול של חובת‬
‫תום‪-‬הלב והשיקול של סופיות המעשה המינהלי‪ ,‬לבין אינטרסים ציבוריים אחרים‬
‫המצדיקים את השתחררות הרשות המינהלית מן ההבטחה שניתנה‪ .‬בסופו של יום‪,‬‬
‫ההכרעה תעשה לפי נסיבותיו המיוחדות של כל מקרה ומקרה‪.‬‬

‫‪ 2‬עם זאת‪ ,‬האמת צריכה להיאמר‪ ,‬כי פסק‪-‬דין זה הינו חריג בפסיקה‪ ,‬וייתכן כי ניתן לצמצמו לנסיבות המקרה‪ ,‬ראו‬
‫הר‪-‬זהב בספרו הנזכר‪ ,‬בעמ' ‪ ,521‬הערת‪-‬שוליים ‪.55‬‬
 ‫סיכום‬
‫‪ .15‬התמודדות עם טיעון בדבר קיומה של 'הבטחה מינהלית' מחייבת את הרשות המינהלית‬
‫לבצע איזון בין האינטרסים השונים העומדים על הכף‪ .‬במסגרת איזון האינטרסים‪ ,‬על‬
‫הרשות המינהלית לקחת בחשבון שיקולים שונים‪ ,‬דוגמת מידת ההסתמכות של הפרט על‬
‫ההבטחה‪ ,‬הצורך בשמירת אמון הציבור בפעולות הרשות המינהלית‪ ,‬הצורך להבטיח‬
‫מנהל תקין והקפדה על עקרון החוקיות ופעולות במסגרת הסמכות ועוד‪.‬‬
‫‪ .16‬איזון האינטרסים מתבצע שעה שבוחנים אם מתקיימים היסודות השונים המגבשים את‬
‫ההבטחה המינהלית‪ ,‬וכן בשלב מאוחר יותר‪ ,‬כאשר בוחנים אם יש הצדקה להשתחרר‬
‫מהבטחה מינהלית (לאחר שהרשות המינהלית נוכחת לדעת‪ ,‬כי אמנם נתגבשה הבטחה‬
‫מינהלית)‪.‬‬