Uporedna Iskustva Lokalnih Samouprava

1
l
2
UPOREDNA ISKUSTVA
LOKALNIH SAMOUPRAVA
Izdava~:
MAGNA AGENDA
Za izdava~a:
Mijat Damjanovi}
Prevodioci:
Branka i Charles Robertson
Lektor i korektor:
Irena Popovi}
Dizajn:
Du{an Damjanovi}
Tira`:
500
Priprema i {tampa:
ISBN 86-83775-05-4
Copyright, 2002
MAGNA AGENDA, Beograd
Sva prava su za{ti}ena. Nijedan deo ove knjige ne moè biti kori{}en bez dozvole autora,
u pisanoj formi, izuzev kra}ih citata (koji ne prelaze 1000 re~i) za potrebe prikazivanja
i profesionalnog rada.
3
UPOREDNA ISKUSTVA
LOKALNIH
SAMOUPRAVA
Beograd, 2002
4
5
SADR@AJ
UVODNE NAPOMENE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
Gerd Schmidt-Eichstaedt
OSNOVNE KARAKTERISTIKE I NAJVA@NIJI PREDUSLOVI ZA
IZRADU I IMPLEMENTACIJU ZAKONA KOJIMA SE REGULI[E
LOKALNA SAMOUPRAVA U NEMA^KOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. [IRI KONTEKST . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

1.1. Organi lokalne samouprave i garancija na lokalnu samoupravu . . . . . . .19
1.2. Teritorijalna reforma op{tina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20
1.3. Vrste lokalnih teritorijalnih jedinica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23
1.4. Finansiranje op{tina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24
2. ORGANIZACIJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26
2.1. Vrste poslova lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26
2.2. Lokalna organizacija u resorima i slu`bama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28
2.2.1. Nivo rukovodilaca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28
2.2.2. Struktura slu`be . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29
3. ÎNJENICE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32
3.1. Status i pravne obaveze op{tina kao organa javnog prava:
sopstvena odgovornost u okviru zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32
3.2. Pravni osnovi za delovanje op{tina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33
3.3. Op{tina kao nivo ustavnopravno zagarantovane lokalne autonomije . . . .37
3.4. Op{tine kao lokalna zakonodavna tela u okviru
svoje statutarne autonomije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37
3.5. Op{tine Evropske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38
Mark Sheldrake
KARAKTERISTIKE I TRADICIJE LOKALNE UPRAVE U VELIKOJ
BRITANIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41
1. RAZVOJ LOKALNE UPRAVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41

1.1. Evolucija moderne lokalne uprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41
6
1.2. Dvadeseti vek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42

1.3. Promene devedesetih godina XX veka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42
2. STRUKTURA LOKALNE UPRAVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43

2.1. Pozadina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43
2.2. Usluge koje pruà lokalna uprava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44
2.3. Lokalna ekonomija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47
3. LOKALNE VLASTI U NOVOM MILENIJUMU . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48

3.1. Planovi za modernizaciju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48
3.2. Modernizovanje javnih slu`bi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49
3.3. Podsticaji za promenu u lokalnim slu`bama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50
3.4. Poduke iz promena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51
3.5. [ta se moè nau~iti od lokalne uprave? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52
3.6. Ostvarenje vizije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53
4. ZAKON O LOKALNOJ UPRAVI 2000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53

4.1. Pregled . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53
4.2. Novi ustavni zakoni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53
4.3. Strategija zajednice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55
4.4. Ciljevi i zadaci strategije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55
4.5. Principi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56
4.6. Domen strategija zajednice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56
4.7. Dobrobit i planiranje zajednice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57
4.8. Novi eti~ki okviri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57
4.9. Izbori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58
4.10. Finansije lokalne vlade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59
Carlos Flores Juberias, Javier Pinazo Hernandis,

Enrike Fliquete Lliso i David Calatayud Chover . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63
[PANSKI SISTEM TERITORIJALNE SAMOUPRAVE
1. UVOD: [PANSKO MULTISEKULARNO PITANJE . . . . . . . . . . . . . . . .63
2. PRAVO NA AUTONOMIJU NACIONALNOSTI I REGIJA . . . . . . . . . .65

2.1. Koncept autonomije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65
2.2. Granice autonomije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67
2.3. Priroda i sadràj Statuta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69
2.4. Distribucija ovla{}enja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .70
7
2.4.1. Nadle`nosti dràve . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71

2.4.2. Nadle`nosti autonomnih zajednica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71
2.4.3. Harmonizacija, koordinacija, saradnja i mehanizmi
re{avanja konflikata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .72
2.5. Finansiranje sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74
2.6. Institucionalna struktura autonomnih zajednica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75
3. AUTONOMIJA OP[TINA I OBLASTI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77

3.1. Ustavna struktura lokalne autonomije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77
3.1.1. Normativno regulisanje lokalne autonomije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77
3.1.2. Garancije lokalne autonomije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78
3.1.3. Kriti~ka napomena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79
3.2. Sistem op{tinskih izbora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80
3.2.1. Normativna regulativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80
3.2.2. Pogled na lokalni izborni sistem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80
3.2.3. Specifi~nosti u odnosu na op{ti izborni sistem . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81
3.2.4. Kriti~ka napomena: razmi{ljanje o problemu prebega . . . . . . . . . . . . . .82
3.3. Lokalna javna slu`ba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83
3.3.1. Normativna regulativa o lokalnoj javnoj slu`bi . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83
3.3.2. Pogled na sistem javne slu`be na lokalnom nivou . . . . . . . . . . . . . . . . .84
3.3.3. Specifi~nosti u odnosu na model javne slu`be na dràvnom nivou . . .85
3.3.4. Kriti~ka napomena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85
4.ZAVR[NE NAPOMENE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86
Stig Montin i Erik Amna

ZAKON O LOKALNOJ SAMOUPRAVI I REFORMA LOKALNE
SAMOUPRAVE U [VEDSKOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89
1. UVOD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89
2. PROMENE U ZAKONU O LOKALNOJ SAMOUPRAVI . . . . . . . . . . . .91

2.1. Upravlja~ka struktura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92
2.2. Struktura slu`bi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95
2.3. Gra|ansko i korisni~ko u~e{}e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .97
2.4. Odnosi me|u vlastima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .99
2.4.1. Odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .99
2.4.2. Horizontalni odnosi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102
2.4.3. Za{to ima vi{e menad`menta nego demokratije? . . . . . . . . . . . . . . . . .104
8
Helge O. Larsen i Audin Offerdal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

POLITI^KE IMPLIKACIJE NOVOG NORVE[KOG
ZAKONA O LOKALNOJ UPRAVI IZ 1992. GODINE . . . . . . . . . . . . . .111
1. LOKALNA SAMOUPRAVA U NORVE[KOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112
2. STRUKTURA LOKALNE UPRAVE I FINANSIJE . . . . . . . . . . . . . . . . .112

2.1. Strukturalne reforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112
2.2. Finansijske reforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113
2.3. Organizacione reforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .114
3. ODNOSI CENTRALNE VLASTI I LOKALNE UPRAVE

I KONCEPCIJA LOKALNE AUTONOMIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .115
4. UNUTRA[NJA ORGANIZACIJA LOKALNIH VLASTI:

POLITIÂRI I UÊ[]E GRA\ANA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120
5. POLITIKA I ADMINISTRACIJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124

5.1. Razdvajanje funkcija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124
5.2. Menad`ment po ciljevima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125
5.3. Efektivnost i efikasnost lokalne uprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125
5.4. Razgrani~enje politike i administracije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .126
5.5. Reforme administracije i politi~ko upravljanje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .128
6. ZAVR[NE NAPOMENE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129
Miroslaw Grochowski i Joanna Regulska

NOVO PARTNERSTVO I SARADNJA:
LOKALNA SAMOUPRAVA I INSTITUCIJE KOJE JE PODR@AVAJU
- SLUÂJ POLJSKE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133
1. UVOD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133
2. LOKALNA SAMOUPRAVA U POLJSKOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134
3. ZA[TO DECENTRALIZACIJA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .138
4. DEVOLUCIJA EVOLUCIJOM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .140
5. U^VR[]IVANJE DEMOKRATIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .143
5.1. Lokalna samouprava i institucije koje je podràvaju . . . . . . . . . . . . . . .143
6. ZAKLJUÂK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151
9
Karel Lacina i Zdena Vajdova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

LOKALNA SAMOUPRAVA U REPUBLICI Ê[KOJ . . . . . . . . . . . . . .153
1. PREGLED REFORME LOKALNE SAMOUPRAVE . . . . . . . . . . . . . . .153
2. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154

2.1. Zakonska osnova lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154
2.2. Status glavnog grada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .157
2.3. Uvo|enje regija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .157
2.4. Odnos izme|u dràvne uprave i lokalne vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .158
3. LOKALNA POLITIKA, PROCES ODLUÎVANJA . . . . . . . . . . . . . . . .161

3.1. Sistem lokalnih izbora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161
3.2. Oblici direktne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163
3.3. Podela mo}i izme|u razli~itih nivoa vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163
3.4. Unutra{nja struktura procesa odlu~ivanja u lokalnoj samoupravi . . . . .164
3.5. U~e{}e javnosti u procesu odlu~ivanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165
3.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165
3.7. Udruènja lokalnih vlasti i me|unarodni kontakti . . . . . . . . . . . . . . . . .166
4. LOKALNA ADMINISTRACIJA, PRU@ANJE USLUGA . . . . . . . . . . . .167

4.1. Struktura i rad lokalne administracije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .167
4.2. Rad javnih slu`bi na lokalnom nivou . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .169
5. LOKALNE FINANSIJE, PRIVREDNI RAZVOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171
6. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . .180
I{tvan Temesi
LOKALNA SAMOUPRAVA U MA\ARSKOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183
1. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183

1.1. Lokalna samouprava: op{tine i okruzi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .185
1.2. Status glavnog grada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .186
1.3. Odnos izme|u dràvne administracije i lokalne samouprave . . . . . . . . .187
1.4. Aspiracije pravne osnove za regionalizaciju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .189
2. LOKALNA POLITIKA, ODLUÎVANJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .191

10
2.2. Forme direktne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .194

2.3. Druge organizacije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195
2.4. Unutra{nja struktura odlu~ivanja lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . .195
2.5. Javno u~e{}e u odlu~ivanju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .197
2.6. Etni~ka pitanja, vi{ekulturna vlada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198
2.7. Asocijacije lokalnih samouprava i me|unarodni ugovori . . . . . . . . . . . .199
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, OBEZBE\IVANJE USLUGA . . . . . .201

3.1. Struktura i rad lokalne administracije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .201
3.2. Kontrola, inspekcija i nadzor nad lokalnom samoupravom . . . . . . . . . .202
3.3. Pruànje usluga lokalnom stanovni{tvu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .203
3.3.1. Forme pruànja usluga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204
3.3.2. Alternativni oblici pruànja usluga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .205
4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ . . . . . . . . . . . . . . . . .207

4.1. Prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .207
4.2. Rashodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .209
5. SLEDE]I KORACI PROCESA TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .212

5.1. Teritorijalna regionalizacija administracije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .212
5.2. Uloga Ustavnog suda u vezi sa poslovima lokalne samouprave . . . . . .213
Stanka Setnikar-Cankar, Stane Vlaj i Maja Klun

DECENTRALIZACIJA : EKSPERIMENTI I REFORME
LOKALNA UPRAVA U SLOVENIJI
1. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .215

1.1. Pravna osnova samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .216
1.2. Pravna osnova regionalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .217
1.3. Odnos izme|u dràvne administracije i lokalne uprave . . . . . . . . . . . . .218
2. LOKALNA POLITIKA, PROCES ODLUÎVANJA . . . . . . . . . . . . . . . .219

2.2. Oblici direktne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .221
2.3. Raspodela ovla{}enja me|u razli~itim nivoima lokalne vlasti . . . . . . . .221
2.4. Unutra{nja struktura u odlu~ivanju lokalnih vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . .222
2.5. Etni~ka pitanja, multikulturna uprava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .223
2.6. Udruènja lokalnih vlasti i me|unarodni kontakti . . . . . . . . . . . . . . . . .224
11
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, PRU@ANJE USLUGA . . . . . . . . . . . .224

3.1. Struktura i funkcionisanje lokalne administracije . . . . . . . . . . . . . . . . . .224
3.2. Kontrola, finansijska kontrola i nadzor nad lokalnim vlastima . . . . . . .225
3.3. Pruànje lokalne usluge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .227
4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ . . . . . . . . . . . . . . . . .232

4.1. Prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232
4.2. Potro{nja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .236
5. NAREDNI KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . .238
Sneàna \or|evi}
SISTEM LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI I
JUGOSLAVIJI (1804 - 2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .241
1. UVOD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .241
2. EVOLUCIJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .243
2.1. Teorijske, idejne struje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .245
2.2. Jugoslavija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .248
2.3. Op{tinske finansije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .248
2.4. Lokalne finansije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252
2.5. Lokalni izbori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252
2.6. Kritika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .253
3. KRITI^KI OSVRT NA PERIOD 1990-2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .253

3.1. Politi~ki ambijent i pravni okvir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .253
3.1.1. Stil zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .255
3.2. Osnovne karakteristike sistema lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . .256
3.2.1.Teritorijalna podela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .256
3.2.2. Grupisanje op{tina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .257
3.3. Lokalni organi vlasti formiranje, nadle`nosti i funkcije . . . . . . . . . . . .258
3.3.1. O modelu vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .258
3.3.2. Predstavni~ki organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .258
3.3.3. Izvr{ni organi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .258
3.3.4. Odnos izme|u predstavni~kog i izvr{nih organa . . . . . . . . . . . . . . . . .259
3.4. Op{inske funkcije po sferama aktivnosti i po tipovima
lokalnih javnih usluga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .259
3.4.1. Problemi gra|ana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .259
12
3.4.2. Javno dobro i op{ti interes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .260

3.4.3. Funkcije lokalne vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .260
3.4.4. Stanovanje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .261
3.4.5. Komunalni poslovi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .262
3.4.6. Kultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .262
3.4.7. Podsticanje privrede i zapo{ljavanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .263
3.4.8. Obezbe|ivanje javnog reda i mira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .264
3.4.9. Na~in obezbe|ivanja usluga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .264
3.5. Op{tinska svojina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .264
3.5.1. Vrste svojine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .264
3.5.2. Oblici upravljanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .264
3.6. Op{tinske finansije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .265
3.6.1. Prihodi u budètu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .265
3.6.2. Budètski izdaci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .267
3.7. Odnos izme|u lokalnih i centralne vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .268
3.7.1. Kontrola lokalne vlasti od centralne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .268
3.7.2. Oblici dijaloga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .269
3.7.3. Asocijacije lokalne vlasti u odbrani svojih interesa . . . . . . . . . . . . . . . .269
3.7.4. Nevladin sektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .270
3.8. Lokalni izbori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .271
3.8.1. Oblici neposredne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .272
4. PRAVCI BUDU]E REFORME SISTEMA LOKALNE SAMOUPRAVE

U SRBIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .272
4.1. Model upravljanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .274
4.2. Novi predlog zakona o lokalnoj samoupravi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .275
4.3. Nivoi organizovanja vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .276
13
UVODNE NAPOMENE
Osnovni cilj ove knjige je da ukaè na razli~ita iskustva, porekla i tradi-

cije, na aktuelno stanje, kao i naznake budu}ih pravaca razvoja i unapre|ivan-
ja lokalne samouprave. Koliki su zna~aj i dalekose`nost implikacija lokalnog
ambijenta, lokalne zajednice i lokalnog dru{tva, a potom i lokalne vlasti i lo-
kalne samouprave, ne treba posebno podse}ati. Sve bri`ljivije analize organi-
zacije vlasti, javne politike, civilnog dru{tva i, uloge pojedinca i poloàja gra-
|anina, nedvosmisleno pokazuju da je lokolni nivo funkcionalnog i teritorijal-
nog organizovanja veran izraz demokratskog kvaliteta i politi~ke zrelosti sva-
kog dru{tva. [to je dru{tvo razvijenije, {to po ve}em broju osnova dokazuje
snagu svojih demokratskih vrednosti i vrlina, to je na strani takvog dru{tva ve-
}a spremnost i uverenost u svrsishodnost ja~anja lokalne autonomije, po svim
njenim vitalnim sadràjima i formama.
Tako|e se ~ini suvi{nim ukazivanje na ~injinicu da lokalna samouprava
~ini izuzetno dinami~no legislativno podru~je, koje je u stalnom preispitivan-
ju ne samo u odnosu na uè konstitutivne elemente, ve} i u odnosu na {ire ad-
ministrativne nivoe. Varijabilna priroda odnosa centra i periferije kao i sloè-
nost relacija izme|u razli~itih nivoa organizacije vlasti, lokalne samouprave i
dru{tva, otkrivaju odre|ene sli~nosti, ali i nesumnjive razlike u konstrukciji i
funkcionisanju lokalne samouprave.
Da bi slika stanja lokalne samouprave razli~itih dràva bila {to reprezen-
tativnija, u poku{aju uskla|ivanja op{tih i zajedni~kih svojstava sa posebnim
i pojedina~nim dometima, opredelili smo se za listu odre|enih nu`no i dovol-
jno distinktivnih obele`ja, kao {to su: potpuna ili nepotpuna integrisanost u
evropske institucije, oblik dru{tvenog ure|enja, vrsta politi~kog sistema i or-
ganizacije vlasti, duìna i bogatstvo tradicije lokalne samouprave, vrednost i
stabilnost ekonomskih parametara, stepen decentralizovanosti, struktura admi-
nistrativne teritorijalnosti, spektar relevantnih kvantitativnih i kvalitativnih obe-
le`ja i drugo.
Tako su se me|u odabranim sistemima lokalne samouprave na{li sistemi
razvijenih demokratija, sa dugom tradicijom lokalne samouprave, kao {to su
sistemi Nema~ke i Velike Britanije, ali i [panije, koja se posle te{kog nasle|a
14 Uporedna iskustva lokalnih samouprava
frankizma pridruìla zapadnim evropskim demokratijama, sa zna~ajno inovi-

ranim re{enjima u administrativnoj organizaciji vlasti. Doprinos skandinavskih
sistema, ovde izraèn modelima [vedske i Norve{ke proistekao je iz koncep-
cije dràve blagostanja (welfare state) oslonjene na demokratsko i decentrali-
zovano ustrojstvo kako horizontalne tako i vertikalne strukture vlasti. Me|u-
tim, za na{u predstoje}u veliku, sloènu i sveobuhvatnu tranziciju naro~ito su
indikativna iskustva novonastalih demokratija Poljske, ê{ke, Ma|arske (dr-
àva centralne Evrope) i Slovenije, ~lanice biv{e socijalisti~ke jugoslovenske
federacije. Kona~no, tu je i osvrt na dugo ali, naàlost, nekonzistentno demo-
kratsko iskustvo Srbije. Naravno da se iz panorame ovog izbora mogu rekon-
struisati razli~iti pristupi modeliranju lokalne samouprave oni, koji po obav-
ljenim lokalnim institucionalnim promenama pristupaju zakonodavnim refor-
mama, ili koji iniciranom zakonodavnom intervencijom pokrivaju nove reali-
tete odnosa i procesa na lokalnom planu.
Za na{u sredinu, vi{estruku va`nost ima dekodiranje pravno-politi~kih re-
{enja i prepoznavanje iskustava drugih sredina sa lokalnom samoupravom.
Prvo, zbog potrebe da se politi~ki i pravni sistemi neodlo`no modernizu-
ju, da se izvr{e su{tinske reforme ~itavog spektra javnih politika i fundamen-
talne promene eti~kih premisa i vrednosti. Drugo, zbog prihvatanja i usvajan-
ja va`nih globalno-organizacijskih tendencija demokratizacije, decentralizaci-
je, dekoncentracije i deregulacije. Tre}e, zbog sagledavanja zna~aja svih di-
menzija prava i sloboda, obaveza i du`nosti gra|anina, predugo obespravlji-
vanog i zaboravljenog. êtvrto, zbog inicijalnih tranzicionih modeliranja, tra-
ganja i otkrivanja optimalnih organizacijskih i menadèrijalnih solucija. Peto,
zbog o~ekivanog i postepenog pribliàvanja razvijenim evropskim dràvama
i kasnije reintegracije u njihove supranacionalne institucionalne okvire.
U svim demokratskim politi~kim sistemima, kao i onima koji nastoje da
se kre}u u tom pravcu, jedno od najzna~ajnijih pitanja je kvalitet relacija cen-
tralne i lokalne vlasti, njihovih sopstvenih kapaciteta ali i sinergije, koja pro-
izilazi iz njihovog me|usobnog proìmanja. Ovaj odnos je poprimao razli~ita
teorijsko-empirijska re{enja, bilo u okviru njihove jasne autonomne poli~ko-
pravne distinkcije, sa konsekventno izvedenim institucionalnim i organizacij-
skim nadre|enostima i podre|enostiima, bilo u okviru njihove funkcionalne in-
tegrisanosti, u kojoj se ove sfere ne posmatraju kao striktno razdvojene i stro-
go hijerarhijski ustrojene. Iskustvo sa prvim modelom, demonstriralo je zna-
~ajnu svedenost a u nekim primerima i marginalizovanost lokalne samoupra-
ve, u odnosu na centralnu vlast, dok iskustvo sa drugim modelom upu}uje na
implikacije partnerskog odnosa, manje ili vi{e udaljenih vlasti, koje se nalaze
u stalnom traganju za optimalnom funkcionalnom i institucionalnom ravnote-
Uporedna iskustva lokalnih samouprava 15
òm. Izvesno je da jedna od druge vi{estruko zavise. Lokalna vlast o~ekuje od

centralne vlasti neophodna i raznovrsna sredstva da bi mogla nesmetano da
funkcioni{e, a centralna vlast pretpostavlja da je lokalna vlast osposobljena i
spremna da prati centralnu vlast u njenoj misiji i da pomaè i podràva naci-
onalnu strategiju i implementaciju njenih komplementarnih politika. Sude}i po
uvidu u sada{nje stanje korelacija centralne i lokalne vlasti, uprave i samou-
prave, u izboru izme|u ,,lokalizma i ,,integracionalizma sve vi{e i sve uspe-
{nije se u~vr{}uje ova druga opcija, odnosno umesto ja~anja zavisnosti ovih
polova, prednost se daje njihovoj me|uzavisnosti i funkcionalnom pribliàvan-
ju.
Svakako da organizacijska piramida vlasti ne zasluùje samo preispitivan-
je njene vertikalne ustrojenosti, bez obzira na njenu visinu i broj nivoa, ve} i
njene horizontalne kompozicije, kojom se izraàva celokupno bogatstvo i/ili
siroma{tvo dominantnih sadràja raznorodnih i raznovrsnih politika i praksi.
Tako|e, sa punom ozbiljno{}u treba uvaìti ~injenicu da i u domenima hori-
zontalnih ravni postoje ~esto izrazite razlike u politi~koj i ekonomskoj snazi,
stepenu razvijenosti ili {ansi za izgledan razvoj njenih konstituenata, na pri-
mer, izme|u op{tina i gradova ili regiona, pa i institucija i organizacija u nji-
ma. Te razlike, uslovljene naj~e{}e skromnim dru{tveno-ekonomskim uslovi-
ma, ~esto deluju u istom pravcu ograni~avanja lokalne autonomnosti, poput
onih koji proizilaze iz tradicionalno centralizovanih sistema organizacije vla-
sti, privrede i dru{tva.
Da bi se upotpunila slika o administrativno-teritorijalnoj organizaciji sva-
kako treba spomenuti i regionalnu mreù, koja moè biti ,,satkana po razli~i-
tim osnovama, imaju}i u vidu konkretne socijetalne uslove u svakoj dràvi. Me-
|u brojnim modelima tzv. podnacionalne regionalizacije dominiraju dva pre-
poznatljiva re{enja.
Prema prvom, zasnovanom na formalnopravnom autoritetu i principima
tradicionalnog hijerarhizma, regionalna vlast se javlja kao produèna ruka cen-
tralne vlasti, koja pridodatim, tako stvorenim dualnim autoritetom arbitrira nad
lokalnom vla{}u u pitanjima politi~ke, administrativne i finansijske kontrole.
Prema drugom, zasnovanom na ideji uvaàvanja realnih interesa i me|usob-
nog poverenja, regioni se konstitui{u odozdo na osnovu interesa i potreba
lokalnih zajednica, prema proceni me|uzavisnosti, ~iji su sadràji prete`nije
ekonomske i razvojne prirode a manje politi~ke i administrativne. Neka re{en-
ja, u ekskluzivnim slu~ajevima, nude mogu}nost da se ista lokalna zajednica
na|e u vi{e podnacionalnih i/ili prekograni~nih regiona.
Za punije razumevanje savremene koncepcije, ideja i institucija lokalne
samouprave nije dovoljno njeno isklju~ivo razmatranje i razumevanje kroz po-
liti~ko-pravnu matricu. Va`no je da ona bude sagledana u socijetalnom ambi-

jentu, dakle u odnosu lokalne zajednice i dru{tva. U tom pogledu postoji vi{e
teorijskih i metodolo{kih pristupa. Me|utim, naj~e{}e se ovaj odnos preispi-
tuje u: prvo, tradicionalisti~kom shvatanju lokalne samouprave kao teritorijal-
ne zajednice gra|ana koji se angaùju na javnim poslovima i koji nose odgo-
vornost za razvoj svoje zajednice (ideja communitrianisma); drugo, pragmati-
sti~kom shvatanju, prema kome se lokalna samouprava vrednuje svojom ospo-
sobljeno{}u da pruà usluge gra|anima, kao potro{a~ima i korisnicima njenih
usluga (,,funkcionalisti~ki pristup); tre}e, kao organicisti~ko shvatanje koje
odnos lokalne zajednice i dru{tva posmatra kroz prizmu tipa vladavine, na~ina
upravljanja i forme rukovo|enja, koje su, me|utim, prevashodno usmerene na
ja~anje procesa politi~ke socijalizacije gra|ana. Svakako da primeri razli~itih
pristupa razumevanju spomenutog odnosa u prakti~nim elaboracijama ~esto
manifestuju razli~ite kombinacije prelaznih i prolaznih, hibridnih formi.
Iz predstavljenih priloga razli~itih sistema lokalne samouprave lako }e se
uo~iti da u procesima rekonceptualizacije lokalne samouprave javne finansije
(centralne i lokalne) predstavljaju ekstremno va`no podru~je. Iz slike formi-
ranja budèta (spektra prihoda i prioriteta rashoda) kao i bliìh i daljih finan-
sijskih projekcija, prisustva ili odsustva finansijske (de)centralizacije, sti~e se
najpozdanija predstava o stepenu razvijenosti lokalne samouprave i kvalitetu
njenog partnerstva sa dràvnom administracijom. Bira~i, poreski obveznici sa
ja~anjem realne demokratije, trì{ne ekonomije i transparentnosti delanja i u~i-
naka vlasti, u njenim klju~nim domenima, postaju sve osetljiviji ne samo u od-
nosu na u~inke i pona{anja biranih ve} i imenovanih nosilaca javnih ovla{}en-
ja. Kao {to se, na primer, razli~itim re{enjima poreske (re)distribucije, prome-
nom razvrstavanja i obima poreskih stopa, moè zna~ajnim delom korigovati
ekonomska politika jednog sistema, tako se i sa pravom kadrovske (re)nomi-
nacije moè ja~ati ili slabiti, ~uvati ili napu{tati izborna volja gra|ana.
Usled izuzetno dinami~nih promena koje su obeleìle zavr{nicu XX ve-
ka (ili po nekim shvatanjima od ranih osamdesetih) i koje su zna~ajnim delom
prenete i na po~etak XXI veka, objektivno se stvara nov ambijent za preobra-
àj lokalne samouprave a time i ukupne organizacije i upravljanja moderne dr-
àve, privrede i dru{tva. Uprkos ekscesnih pojava, izvesno je da se sa demo-
kratskom plimom podiù brojne institucije savremenog dru{tva i menjaju su-
{tina dràvne vlasti, karakter internacionalnog i nacionalnog trì{ta i priroda
civilnog dru{tva. U svim tim procesima predvi|a se istaknutija pozicija za gra-
|anina ali i o~ekivana i prate}a odgovornost za njegovo ~injenje i ne~injenje,
za prepoznatljivu i delatnu akciju, reakciju i proakciju svih demokratskih agen-
sa.
Karakter i dinamika modernizacije lokalnih samouprava, unapre|ivanje i

usavr{avanje ve} uspostavljenih institucija, njihovih funkcija, delatnosti, slu-
`bi i poslova, ali i novih instituta i institucija, pretpostavlja vi{edimenzional-
nu, ve} spomenutu sistemsku konsolidaciju, ali i sve izrazitije prisustvo novih
kvalitetnih kadrova. Savremena dru{tva, moderne dràve i odgovorne admini-
stracije, moraju biti oslobo|ene nasle|a stereotipnih strahova od visokostru~-
nih, ekspertskih i profesionalnih kadrova. Nema ve}e efektivnosti i efikasno-
sti, a sledstveno tome, i ekonomi~nosti javne uprave, dràvne (centralne) i lo-
kalne vlasti, bez obrazovanih i sposobnih dràvnih administratora i menadè-
ra javnih ustanova i preduze}a. Klasi kvalitetnih administratora, pripremljenih
za razli~ite institucije i pozicije u njima, mora se dati vi{e prostora ali i preci-
zno utvrditi njihova srazmerna odgovornost.
Lideri i menadèri novog profila, koji }e snagu svog autoriteta u sve ve-
}oj meri crpeti iz novih znanja i novih tehnologija, svakako }e postepeno men-
jati konfiguraciju politi~ke i ekonomske mo}i, lokalne politike, mehanizme do-
no{enja va`nih odluka, odnos prema gra|anima i presudno uticati na defini-
tivnu promenu karaktera i prirode relacija gra|ana prema dràvi, vlasti, jav-
nom sektoru u celini. O~ekivana nova pozitivna energija, pored ambijentalnih
i eksternih uslova u kojima funkcioni{e lokalna samouprava, svakako }e se pre-
poznati i u njenim sopstvenim, internim okvirima, uspostavljanjem i razvojem
novih pravila i standarda administrativne struke, etike i kulture. Od dosledno-
sti i sveobuhvatnosti preobraàja lokalne samouprave bitno }e zavisiti i pro-
mena odnosa i me|usobnog podràvanja gra|ana i dràve, privatnog i javnog,
individualnog i kolektivnog, pojedina~nog i zajedni~kog interesa, posebnog i
op{teg dobra.
Nadamo se da }e ova knjiga otvoriti ~itav niz va`nih pitanja i nazna~iti
pravce razvoja lokalne zajednice i usavr{avanja lokalne samouprave u Srbiji,
ja~anjem njenog identiteta i podizanjem kapaciteta njenih klju~nih institucija.
Pre svih, ova knjiga je namenjena ljudima od struke, u dràvnoj i lokalnoj ad-
ministraciji, kao i profesorima i nastavnicima visokih i vi{ih {kola, ali i stu-
dentima redovnih i postdiplomskih studija, koji bi sa vi{e znanja a manje im-
provizacije, ali ne bez imaginacije, razmi{ljali o osnovnim razvojnim dilema-
ma lokalnog dru{tva i lokalne zajednice i eventualno se opredelili za profesi-
onalnu karijeru u dràvnoj administraciji i javnom sektoru.
Napominjemo da su neobjavljene tekstove za ovu knjigu dali autori:
Schmidt (Nema~ka), Scheldrake (Velika Britanija), Juberias, Hernandis, Lliso
i Chover ([panija) i \or|evi} (Srbija/Jugoslavija). Za jedan broj ve} objavlje-
nih autorskih tekstova: Montin, Amna ([vedska), Larsen, Offerdal (Norve{ka)
i Grochowski, Regulska (Poljska) copyright smo dobili od izdava~a Fagbok-
forlager Vigmostad & Bjorke AS (Bergen, Norve{ka, 2000), a za tekstove La-

cina, Vajdova (ê{ka), Temesi (Ma|arska) i Setnikar-Cankar, Vlaj, Klun (Slo-
venija) od OSI/LGI (Budimpe{ta, Ma|arska, 2000) Zahvaljujemo izdava~ima
na razumevanju i spremnosti da ustupe za{ti}ena autorska prava bez nadokna-
de.
januar 2002. godine Prof. dr Mijat Damjanovi}*

Beograd
* Fakultet politi~kih nauka/PALGO centar.

19
Gerd [mid - Ajh{ted*

(Gerd Schmidt - Eichstaedt)
OSNOVNE KARAKTERISTIKE I NAJVA@NIJI

PREDUSLOVI ZA IZRADU I IMPLEMENTACIJU
ZAKONA KOJIMA SE REGULI[E LOKALNA
SAMOUPRAVA U NEMA^KOJ
1. [IRI KONTEKST
1.1. Organi lokalne samouprave i garancija na lokalnu samoupravu
Organi lokalne samouprave predstavljaju tre}i nivo u dràvnoj strukturi Save-

zne Republike Nema~ke. Oni istovremeno predstavljaju i kamen temeljac na kome
po~iva dràva. Ve}inu zakona sprovode lokalni organi vlasti nezavisno od pitanja
da li je re~ o saveznim ili pokrajinskim zakonima ili normama koje lokalni organi vla-
sti sami utvr|uju. Na taj na~in op{tine ostvaruju najneposredniji kontakt sa gra|ani-
ma, a samim tim se nu`no otvaraju brojne mogu}nosti za nastanak konflikata. Kako
bi se postigao nivo {to bliì gra|anima i saradnja koja }e, po mogu}nosti, proticati
bez konflikata, Osnovnim zakonom je zagarantovana institucija lokalne samouprave.
Samouprava zna~i da gradovi i op{tine u zakonskim okvirima u sopstvenoj
odgovornosti smeju i treba da reguli{u poslove lokalne zajednice. U skladu sa za-
konima, zajednice op{tina, a posebno okruzi, imaju pravo na samoupravu.
Preuzimanjem sopstvene odgovornosti prilikom ure|ivanja poslova lokalne
zajednice, op{tinama treba da se omogu}i da prilikom vr{enja svog upravnog po-
sla u {to ve}oj meri iza|u u susret lokalnim specifi~nostima i èljama i zahtevi-
ma zainteresovanih gra|ana. Zakoni treba samo da utvrde okvire u kojima lokal-
na uprava treba da odlu~uje snagom svoje sopstvene stru~ne kompetentnosti i na
na~in koji je u najve}oj meri usagla{en sa lokalnim specifi~nostima i prihvatljiv
* Tehni~ki univerzitet Berlin.

20 Nema~ka
za gra|ane. S obzirom na gustinu pravila u savremenom zakonodavstvu, ova uz-

vi{ena na~ela mogu da se sprovedu samo ograni~eno. êsto je mnogo, a mo`da
i suvi{e mnogo detalja u okviru upravne delatnosti zaklju~no regulisano mno{tvom
propisa. U ovom slu~aju op{tina vi{e ne snosi sopstvenu odgovornost.
I pored ovih ograni~enja, princip lokalne samouprave je bio i ostao pitanje od
osnovnog zna~aja za izgradnju sistema uprave u Saveznoj Republici Nema~koj. Da li
se ovaj princip po{tuje, nadgledaju upravni i ustavni sudovi, po~ev od najnièg nivoa
pa sve do Saveznog ustavnog suda na najvi{em nivou. Putem pravosu|a je obezbe|e-
no da op{tinama ne smeju u potpunosti da se oduzmu poslovi koji po svojoj prirodi spa-
daju u ,,lokalne poslove,,. U slu~aju zadiranja u pitanja da li }e se vr{iti neki posao ili o
na~inu vr{enja pojedinog posla, odnosni zakonodavac je duàn da se opravda tako {to
}e izneti razumne razloge kojima }e dokazati da je regulativa u tom smislu neophodna.
1.2. Teritorijalna reforma op{tina
Pomo}u teritorijalne reforme op{tina, koja je zapo~eta krajem {ezdesetih godi-

na u tada{njih osam teritorijalno razu|enih pokrajina Savezne Republike Nema~ke,
a zavr{ena sredinom sedamdesetih godina, u~injen je poku{aj da se op{tine i okruzi
u Zapadnoj Nema~koj, kada je re~ o veli~ini, urede na takav na~in da i manje op{ti-
ne dobiju minimum upravne vlasti. Pritom su kori{}ene razli~ite metode. U pokra-
jinama Severna Rajna Vestfalija, Hesen i Zarland stvorene su nove zajedni~ke op-
{tine sa minimalnim brojem stanovnika od 5.000 do 8.000. U tim pokrajinama je naj-
radikalnije smanjen broj malih seoskih op{tina. U drugim teritorijalno razu|enim po-
krajinama cilj je bilo spajanje izuzetno malih op{tina, koje su brojale manje od 1.000
stanovnika, sa susednim op{tinama u ve}e jedinice (kako bi se dobio broj od naj-
manje 2.000 stanovnika) i stvaranje upravnih zajednica, u okviru kojih su zatim i
manje op{tine mogle da ostanu samostalne. Na taj na~in je broj op{tina na teritoriji
Savezne Republike Nema~ke smanjen sa slede}im rezultatom: po~etkom reforme,
1966. godine, jo{ uvek je postojalo vi{e od 24.000 samostalnih op{tina, dok je pri
njenom kraju broj op{tina sveden na 8.506. Broj slobodnih gradova koji ne ulaze u
sastav nijednog okruga smanjen je na osnovu reforme za 34% (dakle sa 135 na 91
slobodan grad), kod okruga zabeleèno je smanjenje od 45% (sa 425 na 236 okru-
ga) a kod op{tina koje pripadaju odre|enom okrugu smanjenje od 65% (dakle sa
24.282 na 8.409 op{tina). Tabela 1 pokazuje detaljne broj~ane promene.
Na njoj je tako|e pokazano i da su od 8.506 op{tina 6.028 spojene u uprav-
ne zajednice, tako da se broj donekle samostalnih lokalnih upravnih jedinica u to
vreme sastojao od 91 slobodnog grada van okruga, 2.473 zajedni~ke op{tine i
1.042 administrativne zajednice, {to ~ini zbir od 3.606 jedinica.
Tabela 1.
Broj op{tina u Zapadnoj Nema~koj 1966. i 1985. godine - pore|enje
Pokrajina 1966. 1985. Od toga Zajedni~ke Van

samostalne samostalne u upravnim op{tine okruga
op{tine op{tine zajednicama
Baden- 3380 1111 922 188 9
Virtenberg (272)
Bavarska 7087 2051 1083 986 25
(346)
Hesen 2693 427 - 426 5
Donja 4244 1031 744 284 9
Saksonija (142)
Severna 2355 396 - 396 23
Rajna Vestfalija
Rajnland Falc 2920 2303 2253 50 12
(163)
Zarland 347 52 - 52 -
[lezvig 1381 1131 1026 105 4
Hol{tajn (119)
Savezna dràva 24411 8506 6028 2473 91

(sa dràvama- (1042)
gradovima)
U novim pokrajinama, pokrajinama biv{e Nema~ke Demokratske Republi-

ke, nakon ujedinjenja dve Nema~ke 1990. godine, izvr{ena je tako|e reforma lo-
kalne uprave. U trenutku ujedinjenja, u Nema~koj Demokratskoj Republici su po-
stojala 7.563 grada i op{tine, a od toga je u 47% ìvelo manje od 500 stanovni-
ka. U pokrajinama u Zapadnoj Nema~koj udeo takvih najmanjih op{tina neka-
da/danas iznosio je/iznosi samo 20%, a pritom su sve te op{tine povezane u uprav-
ne zajednice. Kada je sprovo|ena op{tinska reforma, u novim pokrajinama je
uglavnom kori{}en model stvaranja upravnih zajednica. Teritorijalno pro{irivan-
je ili spajanje op{tina vr{eno je uglavnom, u zavisnosti od pokrajine, samo u oko-
lini velikih gradova. Na taj na~in je broj op{tina u novim pokrajinama smanjen
na pribli`no 6.000. Me|utim, znatno radikalnija je bila teritorijalna reforma okru-
ga u novim pokrajinama. U Nema~koj Demokratskoj Republici je postojao 191
oblasni okrug i 26 gradskih okruga. Kada je sprovedena teritorijalna okru`na re-
forma, u novim pokrajinama su ostala 92 okruga i 24 vanokru`na, slobodna gra-
da (stanje iz 1996). Dakle, u Saveznoj Republici Nema~koj ima ukupno 329 okru-
ga. U tabeli 2 dat je diferencirani prikaz lokalnih teritorijalnih jedinica prema po-
krajinama.
22
Tabela 2.
Okruzi i op{tine u SR Nema~koj, klasifikovane prema pokrajinama i veli~ini (stanje: 1. januara 1996)
Pokrajina Okrug op{tine ukupno
sa brojem stanovnika
manje od 500- 2000- 5- 20- Preko Gradovi van Op{tina Jedinica Broj
500 300 5000 20 100 100 okruga u sklopu u upravnim upravnih
hiljada hiljada hiljada okruga zajednice zajednica
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Baden Virtenberg 35 39 171 42 48 82 9 9 179 922 272
Bavarska 71 2 778 763 453 52 8 25 1010 1021 325
Brandenburg 14 1090 432 89 61 22 2 4 56 1636 458
Hesen 21 - 10 99 262 50 5 5 421 - -
Meklenb.- Pred. Pomeranija 12 536 428 68 37 8 2 6 55 1018 122
Donja Saksonija 38 23 503 186 234 78 8 9 276 744 142
Severna Rajna Vestfalija 31 - - 3 187 176 30 23 373 - -
Nema~ka
Rajnland Falc 24 1040 934 207 104 16 4 12 37 2256 163

Sarska oblast 6 - - - 39 12 1 - 52 - -
Saksonija 22 85 338 292 115 26 4 7 552 301 91
Saksen Anhalt 21 515 61 114 38 21 2 3 25 1272 191
[lezvig Hol{tajn 11 465 475 98 73 17 2 4 101 1024 119
Tiring 17 518 453 139 46 18 3 5 241 933 129
Ukupno 323 4313 5132 2460 2057 578 80 112 3378 11127 1712
Od toga +4 +4 (dràve grada)
Stare pokrajine 237 1569 2871 1758 1760 483 71 91 2449 5967 1021
Nove pokrajine 86 2744 2261 72 297 95 13 25 929 516 691
Op{tina i gradova ukupno: 14.621 Okruga ukupno: 323
Od toga: u starim/novim pokrajinama: 8.507/6.114 Od toga u starim/novim okruzima: 237/86
Izvor: Statisti~ki godi{njak Skup{tine nema~kih op{tina, izdava~: Nema~ka skup{tina predstavnika gradova u Kelnu 1996, Sopstveni prora~uni.
1.3. Vrste lokalnih teritorijalnih jedinica
U skladu sa prethodno navedenim, u Saveznoj Republici Nema~koj se raz-

likuju slede}e vrste lokalnih jedinica:
okruzi,
slobodni gradovi van okruga (preko 100.000 stanovnika, u pojedinim slu-
~ajevima i manje od toga) i
op{tine u sklopu okruga.
Kao {to }e u daljem tekstu biti bliè opisano, op{tine koje se nalaze u okvi-
ru okruga (u koje se ubrajaju i op{tine sa epitetom ,,gradovi,,) ponovo se mogu
podeliti na:
velike gradove u sastavu okruga (koji imaju vi{e nadle`nosti od ,,obi~-

nog,, grada u okviru okruga minimum oko 30.000 stanovnika),
(obi~ne) gradove u okviru okruga (najmanje oko 10.000 stanovnika),
samostalne op{tine (najmanje oko 3.000 stanovnika) i
op{tine povezane u upravne zajednice.
U upravnoj hijerarhiji, okruzi se nalaze na istom nivou kao i vanokru`ni gra-

dovi. Funkcija povezanosti sa dràvom ja~a je kod okruga nego kod vanokru`nih,
slobodnih gradova, po{to okruzi, a posebno predsednik okruga li~no, istovreme-
no predstavljaju i najniì nivo pokrajinske upravne vlasti. Predsednik okruga u
tom smislu ima dvostruku funkciju. U svakom slu~aju, okruzi u odnosu na op{ti-
ne koje se nalaze u okviru tih okruga, obavljaju funkciju komunalnog nadzora ko-
ji se sastoji od pravnog nadzora, a delimi~no i od stru~nog i posebnog nadzora.
Stru~ni nadzor za koji nije zaduèn okrug obavljaju posebni pokrajinski organi
(na primer, slu`ba za za{titu spomenika). Vanokru`ni gradovi (i okruzi) sa druge
strane podleù pravnom i eventualno posebnom ili stru~nom nadzoru koji obav-
lja {ef sreske vlade, odnosno sreska vlada, kao srednja dràvna instanca (ukoli-
ko je oformljena).
Ispod gradova koji spadaju u odre|eni okrug a imaju posebne nadle`nosti
nalaze se obi~ni gradovi i op{tine iz odre|enog okruga. Me|u njima se, po pra-
vilu, razlikuju manje op{tine koje su spojene u upravne zajednice i zasebne, ne-
{to ve}e op{tine. Donja granica za veli~inu samostalnih op{tina iznosi minimal-
no oko 3.000 stanovnika. Op{tine koje broje manje od 3.000 stanovnovnika spo-
jene su u zajednice, ~ime treba da se oja~a upravna snaga ovih relativno malih
seoskih op{tina. Te zajednice, opet, u razli~itim pokrajinama nose razli~ita ime-
24 Nema~ka
na i ure|ene su na osnovu razli~itih pravnih regulativa. Svi postupci spajanja man-

jih op{tina u zajednice imaju svrhu saìmanja najmanje mogu}e mere upravne vla-
sti i finansijskih prinadle`nosti, kako bi na adekvatan na~in mogli da se obavlja-
ju ,,lokalni poslovi,,.
1.4. Finansiranje op{tina
Samouprava nije mogu}a bez dovoljnih finansijskih priliva. Zbog toga do-
voljni finansijski prilivi predstavljaju nerazdvojivu centralnu oblast onoga {to bi
trebalo da bude obuhva}eno zagarantovanom samoupravom. S obzirom na po-
menute razlike izme|u jedinica lokalne samouprave, jasno je da ne moè da bu-
de re~i o jedinstvenoj strukturi finansiranja svih op{tina. Postoje samo zajedni~-
ke smernice, koje u zavisnosti od lokalnih okolnosti, a posebno u zavisnosti od
lokalne ekonomske snage ili ekonomskih nedostataka, imaju razli~ite tokove.
Sve op{tine imaju zajedni~ku strukturu budèta: svaka op{tina ubira prihode
od poreza, napla}uje takse i doprinose, dobija sredstva od pokrajine i ostvaruje dru-
ge prihode po osnovu privredne delatnosti, u~e{}a u kapitalu drugih pravnih su-
bjekata, ugovora o zakupu itd. Na kraju krajeva, izvestan udeo op{tinskog budè-
ta finansira se i putem podizanja kredita. Stub op{tinskih prihoda, prema tome, ~i-
ne porezi, pokrajinska sredstva, takse i doprinosi i drugi prihodi. Razmere ovih raz-
li~itih vrsta prihoda su razli~ite od op{tine do op{tine. Ukoliko se {irom Savezne
Republike Nema~ke saberu svi op{tinski prihodi, dobija se slede}a slika:
Porezi u starim pokrajinama (biv{e SRN) predstavljaju oko 30% ukupnih op-
{tinskih prihoda; u novim pokrajinama (biv{a NDR) ova stopa je znatno nià.
Udeo od 15% u porezu na li~ne dohotke i prihode i udeo u porezu na privrednu
delatnost predstavljaju najva`nije poreske izvore za finansiranje op{tina. Osim de-
la koji im pripada po osnovu poreza na dohodak, op{tine ubiraju i prihode od ta-
kozvanih stvarnih poreza. Najva`niji stvarni porezi su porez na zemlji{te i (gore
pomenuti) porez na privrednu delatnost. Porez na zemlji{te se utvr|uje po razli-
~itim stopama, u zavisnosti od toga da li je re~ o lokaciji sa poljoprivrednom na-
menom ili o gra|evinskom zemlji{tu (porez na zemlji{te A ili porez na zemlji{te
B). Oni se utvr|uju po osnovu takozvanih jedinstvenih vrednosti (za utvr|ivanje
poreza) koje utvr|uju zavodi za finansije. Porez na privrednu delatnost se nakon
ukidanja poreza na tu|u radnu snagu (na kumulativne prihode ispla}ene zaposle-
nima) i poreza na privredni kapital napla}uje samo jo{ na osnovu prinosa od pri-
vre|ivanja ({to zna~i od dobiti koje ostvari preduze}e). Prema tome, u konkret-
nom slu~aju se utvr|uje poreska osnovica koja se zatim mnoì sa individualnom
stopom koju je utvrdila op{tina. Do 1979. godine, porez je delimi~no utvr|ivan i
na osnovu zbira li~nih dohodaka, odnosno na osnovu plata ispla}enih u preduze-
}u, i to nezavisno od ostvarene dobiti. Ova vrsta poreza je ukinuta jer je preovla-
dalo mi{ljenje da se negativno odraàva na broj radnih mesta i da nije povoljna
za zaposlene. Porez na privredni kapital ukinut je 1997. godine kao ko~nica za
investicije.
Od finansijske reforme u op{tinama iz 1969. godine, prihodi od poreza na
privrednu delatnost vi{e ne ostaju u svom celokupnom obimu u blagajni one op-
{tine na kojoj se nalazi odnosno preduze}e. Od tog perioda je uveden princip sra-
zmerne podele poreza na privrednu delatnost, po ~ijem osnovu su op{tine obave-
zne da saveznoj dràvi ustupe odre|eni deo svojih prihoda od privredne delatno-
sti. Namera je bila da se putem principa srazmerne podele izjedna~e industrijske
op{tine, koje ubiraju velike prihode od poreza, sa ~isto stambenim op{tinama, ko-
je ubiraju neznatne poreske prihode.
Daljih 25% ukupnih prihoda op{tine sastoji se od pokrajinskih sredstava. Ras-
podela sredstava na pojedine op{tine u pokrajinama vr{i se putem zakona o finan-
sijskom poravnanju. Ovi zakoni se nanovo usvajaju svake godine, a po njihovom
osnovu se op{tinama delimi~no dozna~uju takozvane dotacije po klju~u kao op-
{ta sredstva za pokri}e, a delimi~no namenske dotacije ili dotacije po potrebi. Do-
tacije po klju~u op{tina sme da koristi slobodno za finansiranje svojih poslova. Do-
tacije po potrebi tako|e mogu slobodno da se koriste, me|utim pokrajina ih odo-
brava samo ako je op{tina prethodno uspela da dokaè odre|enu potrebu koja pre-
vazilazi op{tu meru. Namenske dotacije su, kao {to sam naziv kaè, vezane za kon-
kretne namene. One se odobravaju u prvom redu za op{tinske investicije. Pritom
je uobi~ajeno da odnosna pokrajina u~estvuje u nekoj op{tinskoj investiciji samo
ako se op{tina obaveè da }e i sama preuzeti odre|eni deo investicije. U tom smi-
slu op{tina koja primi namenske dotacije preuzima obaveze prema pokrajini ko-
jih kasnije ne moè jednostavno da se oslobodi. Na taj na~in pokrajina, osim prav-
nog i stru~nog nadzora, dobija i druge mogu}nosti da ostvaruje uticaj, a time se
suàva sloboda samouprave. Ovde se povremeno s pravom govori o ,,zlatnim uzda-
ma,,. U okviru namenskih dotacija, savezna pokrajina delimi~no na op{tinu pre-
nosi i finansijsku pomo} sa saveznog nivoa, a koja u skladu sa ~lanom 104a Osnov-
nog zakona moè da se predvidi za posebno va`ne investicije. Takva investiciona
sredstva su dosad u zna~ajnim iznosima odobravana za sanacije i obnove grado-
va ili za razvoj oblasti sa nerazvijenom strukturom.
Takse i doprinosi zajedno ~ine jo{ jednu ~etvrtinu ukupnog prihoda koji
ostvaruju op{tine. Ostale op{tinske prihode po osnovu privredne delatnosti, po
osnovu finansijskog ulaganja u pravne subjekte, iznajmljivanja zemlji{ta ili zgra-
da gotovo da vi{e i nije mogu}e sistematizovati. Oni se razlikuju od op{tine do
op{tine. Zajedno sa podizanjem kredita oni su u tabeli 3 prikazani kao preostali
deo ukupnih prihoda op{tine zbirno dakle oni ~ine oko 22%.
26 Nema~ka
Tabela 3.
Finansijski prihodi op{tina
Finansijski prihodi op{tina
(zbir svih op{tina)
koncesione
npr. da`bine
cca. 22%
ostalih prihoda podizanje
kredita
Da`bine za otpa-
dne vode i sl.
Doprinosi za infra-
cca. 23% npr. strukturno oprema- Cca. 50%
takse i doprinosi nje, izgradnju op{tih
od toga puteva i sl.
cca. 25% dotacije dotacija cca 50%
42% porez namenskih dotacija
na privrednu
delatnost
12% poreza na zemlji{te
cca. 30% poreski 43% porez na li~ne
od toga dohotke i primanja
prihodi 3% bagetelni porezi
2. ORGANIZACIJA
2.1. Vrste poslova lokalne samouprave
U nema~kom pravu, op{tinski poslovi se razlikuju u zavisnosti od toga u kom

stepenu op{tine prilikom njihovog preuzimanja i vr{enja poseduju sopstvenu odgo-
vornost i mogu}nost samoopredeljivanja. S jedne strane se nalaze takozvani poslovi
po nalogu (preneti poslovi). Kod poslova po nalogu, op{tine se zapravo angaùju sa-
mo kao izvr{ni organi koji postupaju po nalogu pokrajine ili savezne dràve. U slu-
~aju neodre|enosti, du`ne su da se u potpunosti drè uputstava nadre|enih pokrajin-
skih slu`bi. Tako|e, predvi|ena je mogu}nost da op{tine, kada vr{e ovakve poslove
po nalogu, poseduju i odre|enu upravnu autonomiju; me|utim, vi{e instance u sva-
ko doba mogu da interveni{u i uti~u na tok stvari i da odnosnoj op{tini izdaju uput-
stva o vr{enju odre|enog posla. Ova vrsta detaljne i neograni~ene mogu}nosti vr{en-
ja nadzora i davanja instrukcija naziva se ,,neograni~enim stru~nim nadzorom,,.
S druge strane, postoje i dobrovoljni samoupravni poslovi koji istovremeno
ne podleù nikakvim uputstvima. Kod takvih poslova op{tine su slobodne da do-
nesu odluku o tome da li uop{te èle da izvr{e odre|eni posao, kao i o intenzite-
tu i na~inu na koji èle da izvr{e taj posao. Ovakvih potpuno slobodnih samou-
pravnih poslova je sve manje. Klasi~an primer su kulturne aktivnosti i rekreativ-
ne ponude op{tina (mada su se i ovde u me|uvremenu pojavila prva ograni~enja
kao, na primer, u vidu propisa o bibliotekama ili narodnim univerzitetima). Or-
ganizacija koncerata, postavljanje pozornice za letnje pozori{te, obeleàvanje trim-
staze u op{tinskoj {umi ovo su pitanja o kojima op{tine za sada mogu da odlu-
~uju sasvim slobodno i na sopstvenu odgovornost.
Gotovo svi ostali poslovi podleù gradiranom uticaju zakonodavaca u saveznoj
dràvi i u pokrajinama. Ponekad se putem zakona op{tini samo nalaè da neki po-
sao uop{te treba da izvr{i, na primer da otvori radni~ki univerzitet, pri ~emu se op-
{tini ne propisuje na koji na~in treba da izvr{i taj posao. U tom slu~aju re~ je o ,,oba-
veznom poslu bez uputstava,,. Ako odnosni zakon ne reguli{e samo pitanje da li }e
se neki posao izvr{iti nego i na~in na koji se taj posao vr{i, re~ je o ,,obaveznom po-
slu sa uputstvima,,. U zavisnosti od obima predvi|enih uputstava koja se izdaju, pred-
vi|en je i ,,poseban nadzor,, dràve. Bez obzira na to u kom trenutku i na koji na~in
op{tina deluje, ona u svakom slu~aju podleè pravnom nadzoru nadle`ne pokrajin-
ske slu`be. Me|utim, slu`ba za pravni nadzor sme da proveri samo da li je op{tina
prilikom vr{enja posla po{tovala sve propise ili ne; ona ne sme da izdaje uputstva
kojima se zadire u diskreciono pravo rasu|ivanja i u sopstvenu odgovornost op{ti-
ne. U tome leì razlika izme|u pravnog nadzora, s jedne strane, i stru~nog ili poseb-
nog nadzora, s druge strane. U tabeli 4 je jo{ jednom dat shematski prikaz pojedinih
vrsta poslova s odgovaraju}im oblikom nadzora koji vr{i dràva.
Tabela 4.
Lokalna samouprava
Rad op{tinske uprave
Samoupravni poslovi
Dobrovoljni Obavezni Obavezni poslovi Poslovi po nalogu

prema uputstvima
Pravo izdavanja Neograni~eno

uputstava u skladu pravo davanja
sa zakonskom
regulativom uputstava
(poseban nadzor) (stru~ni nadzor)
Dràvni pravni nadzor

28 Nema~ka
2.2. Lokalna organizacija u resorima i slu`bama
2.2.1. Nivo rukovodilaca
înovnik koji rukovodi gradskom upravom naziva se ,,vi{im gradona~elni-

kom ili u manjim op{tinama ,,gradona~elnikom,,. U veoma malim op{tinama
,,
osim toga postoje i po~asni gradona~elnici. Od 1996. godine, upravnog ~inovni-
ka koji rukovodi gradom ili op{tinom u svim pokrajinama neposredno bira narod
a ne vi{e kao {to je to pre toga bilo slu~aj u ve}ini starih pokrajina odborni-
ci u gradskim i op{tinskim skup{tinama. Pritom kao i kod izbora za odbornike
u gradske i op{tinske skup{tine svi gra|ani iz dràva ~lanica Evropske unije ima-
ju u najmanju ruku aktivno pravo izbora. Dopu{teno je da pasivno pravo izbora
(dakle pravo da se kandiduju za mandat gradona~elnika), u skladu sa odgovara-
ju}om smernicom Evropske unije koja ~ini pravni osnov za uvo|enje prava gla-
sanja na lokalnom nivou za sve gra|ane Evropske unije, ostane isklju~ivo pravo
kandidata koji imaju nema~ko dràvljanstvo.
Ukoliko pogledamo pravne regulative kojima se reguli{e status op{tine u po-
krajinama SR Nema~ke, do}i }emo se do zaklju~ka da gradona~elnici u razli~itim
pokrajinama imaju veoma razli~ite ingerencije. Najja~u poziciju uìvaju gradona-
~elnici u Baden-Virtenbergu, u Bavarskoj i u Saksoniji. U ovim pokrajinama, gra-
dona~elnik je na osnovu svoje funkcije istovremeno i predsednik op{tinske skup-
{tine i svih odbora. Njegov mandat u Bavarskoj i Saksoniji (isto kao i mandat skup-
{tine op{tine) traje {est godina, a u Baden-Virtenbergu osam godina. Ako takvog
gradona~elnika narod nekoliko puta uzastopce izabere na istu funkciju, on ~esto vr-
{i integriraju}u funkciju, nezavisno od pojedinih stranaka; u tom slu~aju, njegova
re~ dobija veoma veliku teìnu. U ostalim pokrajinama, gradona~elnik je ,,samo,,
{ef uprave; skup{tina op{tine bira svog sopstvenog predsedavaju}eg koji po proto-
kolu moè da bude ispred gradona~elnika ali koji, de facto, osim (va`ne funkcije)
predsedavanja skup{tinom, obavlja samo reprezentativnu funkciju. Najslabiji je gra-
dona~elnik u pokrajini Hesen, gde i pored direktnog izbora vaì samo za primus in-
ter pares, dakle za prvog me|u istima u magistratu, koji je kao kolektivni ogran od-
govoran za upravu. U ,,sistemu magistrata,, vrh op{tinske uprave ne ~ini gradona-
~elnik koji manje-vi{e sam vlada, nego gradona~elnik i njegovi zamenici, koji za-
jedno ~ine magistrat kao kolegijalni organ vlasti. Odluke na vrhu uprave u ovom
kolegijumu donose se po ve}inskom principu. Isto vaì i za ve}e gradove u pokra-
jini Rajnland-Falc, u kojima postoji takozvana gradska uprava.
Najva`niji saradnici gradona~elnika u svim pokrajinama su njegovi zame-
nici ili {efovi resora koje biraju odbornici gradova ili op{tina. Ovi zamenici uprav-
ljaju odre|enim resornim poslovima u zavisnosti od svojih profesionalnih kvali-
fikacija. Finansijska oblast se ~esto dodeljuje ekonomisti ili pravniku. Savetnici

za urbanisti~ku izgradnju su po pravilu arhitekte ili inènjeri za prostorno plani-
ranje. Resori {kolstva i kulture ili socijalna oblast i zdravstvena uprava povera-
vaju se pedagozima, politikolozima, pravnicima ili jednostavno onim licima za
koje skup{tina op{tine veruje da imaju odre|ene sposobnosti.
Poslovi kojima se zaduùju zamenici gradona~elnika razli~ito su definisani
od grada do grada. Klju~ni zna~aj u tome imaju lokalni odnosi, a posebno odno-
si izme|u politi~kih snaga. Ponekad se jednom zameniku nakon promene odno-
sa ve}ine u op{tinskoj skup{tini oduzimaju odre|ene nadle`nosti koje se zatim
prenose na nekog novog mandatara iz neke druge stranke.
Ispod nivoa zamenika gradona~elnika po~inje nivo rukovodilaca pojedinih
slu`bi kojima su podre|ena odeljenja i stru~ne oblasti, koje opet imaju svoje {e-
fove odeljenja i stru~nih oblasti. Ova hijerarhija prikazana je u tabeli 5 (pri ~emu
}e o osamostaljenim op{tinskim privrednim preduze}ima koja se javljaju na toj
slici biti re~i na kraju ovog poglavlja).
Tabela 5.
Organizacija unutar op{tine
Rukovodstvo uprave
Oblasti poslova - resori ili referati
Slu`be
Odeljenja Sopstvena (op{tinska)

preduze}a
Stru~ne oblasti Pravno osamostaljena

preduze}a (akcionarska
Kancelarije dru{tva, d.o.o.)
2.2.2. Struktura slu`be
Na osnovu standardnog predloga koji je izradio Zajedni~ki ured za pojed-

nostavljivanje uprave (KGSt) iz Kelna, op{tinske slu`be su organizovane na sli-
~an na~in u gotovo svim op{tinama u Saveznoj Republici Nema~koj. Prema to-
me, moè da se dâ rezimiraju}i opis strukture ovih slu`bi koji vaì za sve op{ti-
ne.
30 Nema~ka
Razume se samo po sebi da u maloj op{tini ne moè da postoji podjednak

broj slu`bi kao u velikom gradu. Kako bi se struktura u~inila {to preglednijom,
ovde }e ipak biti prikazan najvi{e diferenciran oblik op{tinske uprave, i to na pri-
meru jednog velegrada od 4.000.000 stanovnika.
U tabeli 6 prikazana je mreà slu`bi u upravi jednog velegrada ra{~lanjena

na osam grupa poslova. To su:
- Grupa 1: Op{ta uprava.
- Grupa 2: Finansijska uprava.
- Grupa 3: Pravna uprava i uprava reda i bezbednosti.
- Grupa 4: [kolska i kulturna uprava.
- Grupa 5: Socijalna, omladinska i zdravstvena uprava.
- Grupa 6: Gra|evinska uprava.
- Grupa 7: Uprava javnih ustanova.
- Grupa 8: Uprava za privredu i saobra}aj.
Svaka od ovih glavnih grupa ima i niz slu`bi, koje ovde ne}emo navoditi
poimence, s obzirom na to da su ilustrovane u shematskom prikazu.
Tabela 6.
Podela slu`bi u upravi velegrada (klasifikacioni plan Zajedni~kog ureda za pojednostavljivanje uprave u Kelnu)
1 2 3 4 5 6 7 8
Opta uprava Finansijska Pravna, Uprava Socijalna Gra|evinska Uprava Uprava za
bezbednosna kolstva uprava javnih privredu
i uprava i omladinska institucija i saobra|aj
kulture reda i zdravstvena
i poretka uprava
10 Glavna 20 Finansije 30 Pravna 40 Slu`ba 50 Zavod za 60 Slu`ba 70 Gradski 80 Zavod
slu`ba slu`ba za kolsku socijalno za gra|evinsku zavod za za razvoj
upravu upravu |isto|u privrede
i saobra}aja
11 Personalna 21 Blagajna 31 41 Slu`ba 51 Zavod za 61 Zavod za 71 Klanice
za kulturu omladinu urbanisti~ki i farme
plan stoke
12 Slu`ba 22 Poreska 32 Slu`ba za 42 Biblioteka 52 Zavod za 62 Zavod za 72 Zavod za 81 Sopstvena
za statistiku red i poredak fizi~ku kulturu geodeziju trìte preduze}a
i katastar
13 Slu`ba 23 Slu`ba 33 Slu`ba 43 Narodni 53 Zavod za 63 Zavod za 82 Zavod za
za tampu za nekretnine za prijavu univerzitet zdravstvo gra|evinske umarstvo
prebivalita g. dozvole
14 Slu`ba za 24 Slu`ba za 34 Mati~ni 44 Muzi~ka 54 Bolnice 64 Zavod za
reviziju raspore|ivanje ured kola stambeni razvoj
trokova
Uporedna iskustva lokalnih samouprava
35 Zavod za 45 Muzej 55 Zavod za 65 Zavod za

osiguranje poravnanje visokogradnju
36 46 Pozorite 66 Zavod za
niskogradnju
37 Vatrogasna 47 Arhiv 67 Zavod za
slu`ba zelenilo
38 Slu`ba za
civilnu zatitu
31
32 Nema~ka
Kod grupa poslova 7 i 8 (javne ustanove, razvoj privrede, sopstvena op{tin-

ska preduze}a) mogu da se pojave specifi~nosti koje na ovom mestu treba jo{ jed-
nom pojasniti. Kod op{tinskih ureda je uobi~ajeno i potrebno napraviti razliku iz-
me|u onih koji se direktno vode u okviru lokalne uprave i onih koji su manje ili vi-
{e izdvojeni iz nje. Na osnovu spektakularnih privatizacija tokom proteklih godina
postalo je op{tepoznato da, na primer, klanice mogu da se organizuju kao lokalne
op{tinske institucije, ali i kao privatna preduze}a. Sporno je pitanje da li je vo|en-
je privatnog preduze}a uvek i ekonomi~nije re{enje. Me|utim, treba ukazati na ~in-
jenicu da op{tina i u privatnim preduze}ima, koja obavljaju neki javni posao, u svo-
jim rukama moè da zadrì klju~ne mogu}nosti upravljanja ako, na primer, kao pri-
vatni suosniva~ uloì sredstva u takvo preduze}e. Op{tina, na primer, moè da po-
seduje sve ili bar ve}inu akcija u nekom komunalnom akcionarskom preduze}u. U
tom slu~aju, odnosno dru{tvo je pravno samostalno, ali njime i dalje upravlja op-
{tina u ekonomskom smislu. Srednje re{enje izme|u potpuno samostalnog privred-
nog preduze}a i direktnog podvrgavanja op{tinskoj upravi predstavljaju takozvana
sopstvena op{tinska preduze}a. Mada sopstvena op{tinska preduze}a na~elno spa-
daju pod op{tinsku upravu, njihov budèt je ipak izdvojen iz redovnog op{tinskog
budèta; on se sli~no ekonomski vo|enom poslovnom planu tretira kao zase-
ban. Na taj na~in se dobija bolji pregled nad prihodima i rashodima odnosne usta-
nove; a pre svega je mogu}e lak{e prona}i odgovor na pitanje da li odnosno pred-
uze}e posluje pozitivno ili ne. Na osnovu Zakona o finansiranju bolnica iz 1972.
propisano je, na primer, da sve javne bolnice najkasnije do 1979. moraju da pre|u
na sistem ekonomskog knjigovodstva; cilj je bio da se ogromni izdaci iz ove obla-
sti u~ine vidljivim. Promena sistema knjigovodstva (izme|u ostalog) mogla je da
se sprovede i u vidu transformacije preduze}a u sopstveno preduze}e.
U mnogim op{tinama postoje potpuno ili delimi~no osamostaljena preduze-
}a za snabdevanje vodom, za snabdevanje elektri~nom energijom ili za javni sa-
obra}ajni prevoz putnika. Najve}i broj ovakvih preduze}a upu}en je na javne do-
tacije (posebno saobra}ajna preduze}a); upravo iz tog razloga racionalno je i pra-
vilno da se putem odvojenog knjigovodstva dokumentuje koliko novca gra|anin
godi{nje mora da uplati kao obavezni doprinos za ove javne usluge.
3. ÎNJENICE
3.1. Status i pravne obaveze op{tina kao organa javnog prava: sopstvena
odgovornost u okviru zakona
Dana{nji status op{tina u okviru dràvnog i upravnog sistema Savezne Re-

publike Nema~ke regulisan je Osnovnim zakonom, pokrajinskim ustavima i, pre
svega, op{tinskim ili okru`nim pravilnicima saveznih pokrajina. Uz po{tova-

nje garancije na samoupravu u skladu sa ~lanom 28. Osnovnog zakona, op{ti-
nama se u pokrajinskim ustavima i pravilnicima o op{tinama kao osnovim je-
dinicama dràve i demokratskog ìvota (~lan 1. Pravilnika o op{tinama Slobod-
ne dràve Bavarske) prenose poslovi kao isklju~ivim nosiocima ukupne javne
lokalne uprave (~lan 137. Ustava pokrajine Hesen). Su{tina njihove autonomi-
je je u njihovom pravu da u okviru zakona samoodgovorno obavljaju sve po-
slove lokalne uprave.
I dok se u pravilnicima op{tina i okruga u vidu generalnih klauzula na op-
{tine prenosi celokupno polje lokalnih javnih poslova, pojedinosti oko vr{enja ovih
poslova zatim se reguli{u drugim posebnim zakonima, pokrajinskim ili saveznim.
Ovi zakoni ne poga|aju op{tine u njihovom svojstvu u~esnika u op{tem pravnom
prometu, ve} u njihovoj funkciji spojnih karika u okviru dràvne strukture. Op-
{tine su najva`nije instance za izvr{enje saveznih i pokrajinskih zakona, jer po
pravilu se gra|anin suo~ava sa op{tinama kao organima za o~uvanje reda i poret-
ka i nosiocima usluga, ali sve vi{e i kao servisnim ustanovama. Na osnovu prin-
cipa zakonitosti javne uprave to zna~i da iza svih ovih delatnosti i funkcija uvek
mora da stoji konkretan zakon u vidu ovla{}enja za intervenisanje ili pruànje
usluge, pri ~emu nije re~ o pot~injenosti ve} o pravno-dràvnoj povezanosti. Ova-
kva povezanost ne moè da se realizuje samo na osnovu nacionalnog prava, ve}
je potrebno da se uredi i pravnim aktima Evropske unije.
3.2. Pravni osnovi za delovanje op{tina
Kao upravna instanca, op{tine ne uìvaju autonomiju privatnog lica. Iako u

pojedinim slu~ajevima mogu da se koriste privatnopravnim oblicima delovanja i
organizovanja (posebno u domenu svojih ustanova), one su ipak sastavni deo ste-
penasto ure|enog sistema javne uprave. Time njihovo delovanje podleè princi-
pu zakonitosti uprave. Op{tine su autonomne samo utoliko {to na osnovu svoje
statutarne suverenosti mogu same da normiraju pravne osnove za svoje delovan-
je na primer putem dono{enja statuta o taksama. Me|utim, svi lokalni statuti
mogu da se donesu samo u okviru postoje}ih zakona. Utoliko se gotovo celokup-
no delovanje op{tina nalazi pod zakonskim uticajem, budu}i da deluju ili u okvi-
ru ili direktno po osnovu zakona. Na osnovu principa zakonitosti uprave, stvore-
ne relacije postaju posebno jasne ako se napravi kratka {etnja kroz oblasti nadle-
`nosti neke (velike) op{tinske uprave. U gradskoj skup{tini se susre}emo sa ve}
pomenutim slu`bama, ~ije je delovanje zatim gotovo bezrezervno pokriveno po-
krajinskim ili saveznim zakonima, a koje je samo u retkim slu~ajevima determi-
nisano jedino aktom donetim u sopstvenoj odgovornosti:
34 Nema~ka
SLU@BA PRAVNE OSNOVE ZA DELOVANJE
Op{ta uprava
10 Glavna slu`ba Glavni statut op{tine,
Izborno zakonodavstvo
11 Personalna slu`ba Zakoni o ~inovnicima,

Uredba o raspore|ivanju kadra
12 Slu`ba za statistiku Zakoni o izradi statistika
13 Slu`ba za {tampu Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti
14 Slu`ba za reviziju Pokrajinski pravilnici o

op{tinama i okruzima
Finansijska uprava
20 Finansije Budètsko pravo, zakoni o poravnanju
finansija u odnosnim pokrajinama
21 Blagajna Uredba o op{tinskoj blagajni
22 Poreska slu`ba Zakoni o porezu na zemlju, porezu na pri-

vrednu delatnost i drugi poreski zakoni
23 Slu`ba za nekretnine Osnovni zakon, op{tinski pravilnik
Pravna uprava i uprava reda i bezbednosti

30 Pravna slu`ba Pokrajinski zakoni o slu`bama za odrà-
vanje reda (prethodno: zakoni o policiji)
32 Pravna slu`ba Procesna pravila

(Pravilnik o gra|anskoj parnici,
Pravilnik o upravnom sudskom postupku
Pravilnik socijalnog suda)
33 Slu`ba za prijavu gra|ana Pravo o prijavi prebivali{ta
34 Mati~ni ured Zakon o mati~nim knjigama
35 Slu`ba za osiguranje Pravilnik o osiguranju Nema~kog Rajha
37 Vatrogasna slu`ba Pokrajinski zakoni o vatrogasnim slu`bama
38 Slu`ba za civilnu za{titu Zakon o civilnoj za{titi

Uprava za {kolstvo i kulturu

40 Slu`ba za upravu {kola Pokrajinski zakoni o {kolstvu
41 Slu`ba za kulturu Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti
42 Biblioteka Pokrajinski zakoni o bibliotekama
43 Narodni univerzitet Pokrajinski zakoni o narodnim

univerzitetima
44 Muzi~ka {kola
45 Muzej
46 Pozori{te Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti
47 Arhiva
Uprava za socijalna, omladinska i zdravstvena pitanja

50 Zavod za socijalno Savezni zakon o socijalnoj pomo}i
51 Zavod za omladinu Zakon o pomo}i omladini
52 Zavod za fizi~ku kulturu Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti
53 Zavod za zdravstvo Savezni zakon o epidemijama
54 Bolnice Zakon o bolnicama
Gra|evinska uprava
60 Zavod za gra|evinsku upravu
61 Zavod za urbanisti~ko planiranje Gra|evinski zakonik
62 Zavod za geodeziju i katastar Pokrajinski zakon o geodetskom premeru
63 Zavod za gra|evinske dozvole Pokrajinski gra|evinski pravilnici
64 Zavod za stambeni razvoj Zakon o stambenim sredstvima,

Zakon o stambenoj izgradnji
65 Zavod za visokogradnju Tehni~ki pravilnici / gra|evinski pravilnik
66 Zavod za niskogradnju Propis o dodeljivanju gra|evinskih radova
67 Zavod za zelenilo Za{tita ~ovekove sredine
68 Zavod za za{titu ~ovekove Savezni zakon o za{titi od emisija sredine
69 Zakon o ekologiji
36 Nema~ka
Uprava javnih ustanova

70 Gradski zavod za ~isto}u Zakon o ekolo{koj privredi
71 Klanice i farme stoke Pravo o veterini
72 Zavod za trì{te Pravo o prehrambenim namirnicama
Uprava za privredu i saobra}aj

80 Zavod za razvoj privrede Regulisanje u sopstvenoj odgovornosti
imaju}i u vidu ograni~enja na osnovu
evropskog prava
81 Sopstvena preduze}a Propisi o sopstvenim

preduze}ima pokrajina
82 Zavod za {umarstvo Zakoni o {umama, Pravo o za{titi prirode
Popis (koji je s obzirom na zakone kojima se reguli{u odnosne oblasti na-

veden samo egzemplarno) pokazuje da je mali broj onih oblasti op{tinskog delo-
vanja koje nisu prethodno utemeljene u saveznim ili pokrajinskim zakonima. Re-
lativno nezavisna od zakonske regulative je oblast kulture i sporta. Me|utim, i tu
se usvajaju pravila i propisi. Kao klju~na oblast izvr{ivih zakona, u koje su, iz-
me|u ostalog ali i pre svega, uklju~ene op{tine kao izvr{ne instance, mogu se na-
vesti naredne oblasti delovanja:
Pravo javnog reda i bezbednosti (interventna uprava / regulativna uprava),
npr. gra|evinsko pravo, privredno pravo, norme u spasila{tvu ili kontrola
ìvotnih namirnica; pod regulativnom upravom ovde se podrazumeva i
uprava prostornog planiranja (urbanisti~ko planiranje, planiranje saobra-
}ajne infrastrukture).
Pravo uslu`ne uprave, posebno socijalnih usluga u uèm (socijalna pomo},
pomo} omladini) i {irem smislu (novac za stanarinu).
Pravo sankcionisanja prekr{aja.
Pravo na sprovo|enje statistika.
Pravo upravnog postupka.
Pravo javne slu`be.
Stepen u kome se op{tine uklju~uju u ovu mreù pravila zavisi u konkretnom

slu~aju od gustine pravila. Tako je, na primer, savezni zakonodavac po osnovu
Osnovnog zakona duàn da oblasti navedene pod ~lanom 75. samo normira, dok
ih zatim dalje ure|uju pokrajinski zakonodavci. I u slu~aju da savezna vlast ili po-
krajine iskoriste pravo svoje konkuri{u}e nadle`nosti ili punu nadle`nost radi re-
gulisanja neke odre|ene materije, one to mogu da u~ine na razli~ite na~ine: ili mo-
gu da donesu samo uop{tena pravila a da detalje prepuste ure|ivanju putem ure-

daba ili obaveznom diskrecionom rasu|ivanju koje vr{e uprave (a time i op{tine)
ili da formuli{u potpuna pravila koja su orijentisana i na pojedina~ne slu~ajeve,
koji upravi ostavljaju samo mogu}nost da odmah, bez odga|anja, egzaktno izvr{i
zakon. Izme|u ovih ekstremnih primera mogu}e su sve zamislive gradacije.
3.3. Op{tina kao nivo ustavnopravno zagarantovane lokalne autonomije
Princip zagarantovane samouprave predvi|a da uklju~ivanje op{tina u dràv-

ni pravni poredak ne sme da dovede do toga da se njihov status kao samoodgo-
vornih organa sa ovla{}enjima samostalnog regulisanja poslova mesne zajednice
pretvori samo u formalno pravo. Garancijom na sopstvenu odgovornost, prema
op{tem shvatanju, ne obuhvata se samo na~in na koji se odre|eni posao vr{i ne-
go i op{ta nadle`nost za poslove lokalne zajednice.
Ukoliko zakonodavac nije druga~ije regulisao, op{tine su pozvane da se pri-
hvate lokalnih poslova. Pritom je u ~lanu 28, ta~. 2, st. 1. Osnovnog zakona i iz-
van centralnog dela lokalnih, obaveznih poslova sadràn i ustavnopravni princip
podele poslova u korist op{tina. Zakonodavac koji raspore|uje nadle`nosti duàn
je da po{tuje ovaj princip. On u skladu sa time ima pravo da, na primer, op{tini
oduzme neki posao od relevantnog lokalnog karaktera samo ako za to postoji raz-
log od op{teg interesa, pre svega kada na drugi na~in ne bi moglo da se obezbe-
di propisno izvr{enje posla i ukoliko razlozi za oduzimanje posla imaju ve}u te-
ìnu od ustavnopravnog principa raspodele poslova u smislu ~lana 28, ta~. 2, st.
1. Osnovnog zakona. Ova pretpostavka o nezavisnosti ima slede}e zna~enje: uko-
liko ne postoje propisi kojima se ure|uje na~in na koji se vr{i neki posao, op{ti-
na odlu~uje na sopstvenu odgovornost putem dono{enja regulative da li }e i na
koji na~in vr{iti neki posao. Pritom pre svega moè da se pozove na svoju statu-
tarnu autonomiju i da iskoristi institut diskrecionog rasu|ivanja uprave.
3.4. Op{tine kao lokalna zakonodavna tela u okviru svoje statutarne

autonomije
Op{tine su ovla{}ene da donose pravne akte na lokalnom nivou. Statutarna

autonomija je neposredan sastavni deo njihovog statusa kao samoupravnih teri-
torijalnih organa koji im se garantuje ~lanom 28. Osnovnog zakona. Prema pra-
vilu, u op{tini se slede}e oblasti reguli{u lokalnim zakonom odnosno statutom:
unutra{nja organizacija putem glavnog statuta;
finansijska pitanja putem godi{njeg budètskog statuta, ~iji je sastavni deo
budèt;
38 Nema~ka
takse za kori{}enje lokalnih ustanova (bazena, sala za sve~anosti, klanica);

doprinosi za finansiranje komunalnih usluga, posebno infrastrukturnog
opremanja gra|evinskih prostora;
stope lokalnih poreza: porez na privrednu delatnost, porez na zemlji{te, po-
rez na zabave, porez na pse i drugi bagatelni porezi;
lokalno kori{}enje zemlji{nog prostora putem planova o izgra|ivanju.
Za gotovo sve ove oblasti u kojima se vr{i regulisanje postoje okvirni pro-
pisi na pokrajinskom ili saveznom nivou; u poslednje vreme u sve ve}oj meri uz
to dolaze i norme Evropske unije.
3.5. Op{tine Evropske unije
Ve}ina dràva ~lanica Evropske unije je potpisala i ratifikovala Povelju

o lokalnoj samoupravi, koju je usvojio Evropski savet 1985. godine, kojom se
obavezala da }e priznati na~elo lokalne samouprave u okviru svojih unutra{njih
dràvnih pravnih propisa a, po mogu}nosti, i u okviru svog ustava. Zakonoda-
vac u SR Nema~koj je ratifikovao Povelju 22. januara 1987. godine. Ustavno-
pravna garancija na samoupravu odgovara zahtevima formulisanim u ovoj Po-
velji.
ZAKLJUÂK
1. Op{tine su nosioci ustavnopravno zagarantovane lokalne samouprave.

2. S obzirom na princip zakonitosti uprave, u gotovo svim oblastima delo-
vanja op{tina postoje u najmanju ruku propisi kojima se defini{u okviri,
a ~esto su uz njih data i precizna uputstva o delovanju. Samo su malo-
brojne oblasti ostale potpuno neure|ene, te se na njima ogleda regulativ-
na autonomija lokalne samouprave, koja se ostvaruje pre svega u autono-
miji dono{enja statuta i u diskrecionom pravu rasu|ivanja u konkretnom
slu~aju koje imaju uprave. Me|utim, i pored svih poku{aja da se uvede
regulativa, ostavljeni su i slobodni prostori, jer potpuno upravljanje op-
{tinama nije mogu}e iz ~isto upravno-organizacionih razloga.
3. Op{tine su najva`niji nosioci javne uprave na lokalnom nivou. Procenju-
je se da one izvr{avaju 70 do 80% svih izvr{nih zakona. Op{tinama je za-
garantovana nadle`nost u regulisanju svih poslova lokalne zajednice pod
sopstvenom odgovorno{}u. Zakonodavac na saveznom ili pokrajinskom
nivou ne sme bez razloga, koji se opravdava op{tim interesom, da inter-
veni{e u njihove tradicionalne nadle`nosti.
4. Prihodi op{tina samo otprilike jednom tre}inom ~ine sopstvene poreske

prihode (u novim pokrajinama procenat koji vaì za stare pokrajine nije
ni izbliza ostvaren 1999. godine poreski prihodi u op{tinama novih po-
krajina iznosili su jedva polovinu uporedivih poreskih prihoda ostvarenih
u starim pokrajinama). Pored daljih 20% prihoda na osnovu taksi, dopri-
nosa ili drugih prihoda, op{tine su upu}ene na oko pedeset odsto dràv-
nih dotacija. Ove dotacije se u znatnoj meri dodeljuju u pau{alnom obli-
ku. Preostali deo je, me|utim, i dalje dovoljan kako bi se op{tine dràle
na ,,zlatnim uzdama,,. Zbog toga, osim zakonske povezanosti, stalno tre-
ba imati u vidu i finansijsku zavisnost, ako se èli ste}i uvid u poziciju
op{tina u okviru dràvnog poretka i o nadre|enim politi~kim oblastima.
Literatura:
Bartlsperger/Bold/Umbah (obra|eno izdanje): Kako to funkcioni{e? Moder-

na dràva, 2. izdanje. Manhajm, 1979.
Borhman/Vesper, Problemi reformi u op{tinskom ustavnom pravu, [tutgart,
1977.
Elzner, Op{tinski finansijski sistem - istorijat, ideje, osnove, Keln, 1979;
Haus/[mit-Ajh{ted/[efer (obra|eno izdanje), Kako to funkcioni{e? Grado-
vi, okruzi i op{tine, Manhajm, 1986.
Komunalni zavod za pojednostavljivanje uprave (KGSt), Organizacija upra-
ve u op{tinama, Plan o sistematizaciji poslova, Plan o sistematizaciji uprave, Keln,
1979.
Pitner (izdava~), Priru~nik komunalne nauke i prakse, tom 1-6, 2. izdanje,
Berlin, 1982-1985.
[mit-Jorcig, Komunalno pravo, [tutgart, 1982.
[mit-Ajh{ted, Op{tinski i okru`ni pravilnici u SR Nema~koj, 2. izdanje, [tut-
gart, 2000 (listovi).
40
41
Mark [eldrejk*
(Mark Sheldrake)
KARAKTERISTIKE I TRADICIJE
LOKALNE UPRAVE
U VELIKOJ BRITANIJI
1. RAZVOJ LOKALNE UPRAVE
1.1. Evolucija moderne lokalne uprave
Lokalna uprava u Velikoj Britaniji razvijala se od srednjeg veka. Va`ni ve-

}i i manji gradovi su dobili pravo samouprave Kraljevskom poveljom i nazvani
su gradskim upravnim podru~jem. Prva povelja dodeljena je 880.godine (Malm-
sberiju u Vilt{iru). Jo{ mnogo povelja je dodeljeno od dvanaestog veka nadalje.
Ove povelje su podstakle razvoj mo}ne gra|anske svesti o vlastitom identitetu i
ponosa koji su u Britaniji danas o~igledni. U provinciji je veoma ograni~ena lo-
kalna uprava po~ela da se razvija po dono{enju Zakona o sirotinji po~etkom se-
damnaestog veka.
Reforme su dobile jak podsticaj tokom industrijske revolucije. Urbane obla-
sti su naglo rasle zbog velikog priliva ljudi sa sela koji su dolazili da rade u no-
vim fabrikama i radionicama, a kasnije i u poslovnim kancelarijama. Gradska
uprava je morala {to brè da re{i pitanja komunalija, policije i stambene proble-
me. Udruìvanje gradskih upravnih podru~ja je zapo~eto 1835. i njihova mo} je
rasla u XIX veku.
Osnova modernog sistema je postavljena kasnih 80-ih i 90-ih godina XIX
veka. U Engleskoj, [kotskoj i Velsu su 1889. osnovani izborni saveti grofovija.
* Me|unarodni biro za lokalnu upravu Velike Britanije.

42 Velika Britanija
Me|utim, najve}i gradovi su dobili samostalni status kao administrativna pod-

ru~ja grofovija sa odgovorno{}u za sve svoje funkcije lokalne uprave. Slede}i
talas lokalnih uprava je zapo~eo 1894. u seoskim oblastima Engleske i Velsa, iz-
uzimaju}i London; formirani su saveti gradskih upravnih podru~ja u ve}im gra-
dovima, kao i saveti urbanih i seoskih okruga u ostalim oblastima. Taj proces je
tekao paralelno u Londonu 1899. i [kotskoj 1900.g. U Londonu su osnovani grad-
ski saveti metropole kao sekundarni, lokalniji nivo uprave pod Savetom London-
ske grofovije.
1.2. Dvadeseti vek
Do 1900. lokalna uprava u Britaniji je funkcionisala na osnovu preovla|u-

ju}e dvoslojne strukture, samo su va`ni ve}i i manji gradovi (ne uklju~uju}i Lon-
don) imali potpunu samoupravu, kao upravne oblasti grofovije. Gornji nivo (tj.
saveti grofovija) snosio je odgovornost za osnovne funkcije kao {to su obrazo-
vanje i socijalne slu`be. Lokalna uprava u [kotskoj je temeljno reformisana 1929.
Uop{teno govore}i, ovaj sistem nije menjan sve do 60-ih i 70-ih godina XX
veka. U Londonu je lokalna uprava reorganizovana 1965. Savet Londonske obla-
sti je ukinut i zamenjen Savetom {ireg Londona na nivou strategijske uprave. Osno-
vana su trideset i dva nova saveta upravnih oblasti a Londonska zajednica je za-
dràla odvojeni status. Godine 1970. stvoreni su Metropolitan oblasni saveti.
Kada je vlada ukinula Savet {ireg Londona 1986, osnovan je veliki broj ka-
pitalnih neizbornih tela. Tu su bili Uprava protivpoàrne i slu`be civilne odbra-
ne Londona, Savetodavni komitet za gra|evinsko planiranje Londona, koji je ko-
ordinirao rad 33 londonske op{tine u oblasti planiranja, i Komunalna slu`ba Lon-
dona.
1.3. Promene devedesetih godina XX veka
Po~etkom devedesetih godina struktura lokalne uprave je ponovo postala

predmet javne debate i Vlada je osnovala Komisiju da izvr{i reviziju lokalne upra-
ve u Engleskoj. Posle javnih konsultacija u [kotskoj i nezavisne revizije u Vel-
su, Vlada je odlu~ila da u ovim zemljama uvede unitarni sistem. I u Engleskoj je
u nekim delovima zemlje do{lo do pomeranja ka unitarnoj vlasti, dok je u dru-
gim delovima zemlje zadràn postoje}i sistem iz dva nivoa.
Uprava {ireg Londona (GLA) osnovana je 1998, a na referendumu su gra-
|ani Londona velikim brojem glasova odlu~ili da se gradona~elnik bira direkt-
no a Skup{tina grada odvojeno. Gradona~elnik Ken Livingston je izabran
2000.g.
Lokalna uprava se u Severnoj Irskoj razvijala nezavisno od ostatka Britani-

je. Do 1972.g je Stormont, Parlament Severne Irske, upravljao mnogim slu`ba-
ma koje su u ostalim delovima Britanije bile u nadle`nosti lokalne uprave. Kada
je Stormont ukinut 1972.g. nadle`nost nad ovim slu`bama su preuzeli imenova-
ni oblasni odbori. U isto vreme je osnovano dvadeset i {est novih unitarnih lokal-
nih uprava. Njihove direktne nadle`nosti su relativno ograni~ene.
2. STRUKTURA LOKALNE UPRAVE
2.1. Pozadina
Lokalna uprava u Britaniji je organizovana na dva razli~ita na~ina. U [kot-

skoj, Velsu i nekim delovima Engleske, za sve funkcije lokalne uprave je odgo-
voran ,,svenamenski savet,, jednog nivoa (unitarni, metropolitan ili Londonski
upravni okrug). Ostatak Engleske ima sistem iz dva nivoa, u kome dva odvojena
saveta dele odgovornosti izme|u saveta oblasti i saveta grofovija.
Ukratko, to su:
Uprave jednog nivoa
Vels: 22 unitarne uprave,

Engleska:
36 metropolitan uprava:
oblast Vest Midlends: 7 uprava,
Mersejsajd oblast: 5 uprava,
oblast Grejter Man~ester: 10 uprava,
oblast Saut Jork{ir: 4 uprave,
oblast Vest Jork{ir: 5 uprava,
oblast Tajn i Vear: 5 uprava,
33 upravne jedinice Londona (i Uprava {ireg Londona),
47 unitarnih uprava engleskih grofovija.
Uprave dva nivoa u Engleskoj
34 saveta grofovija i
238 oblasnih saveta.
Ukupno: 410 lokalnih uprava u Engleskoj i Velsu.
44 Velika Britanija
2.2. Usluge koje pruà lokalna uprava
Lokalna uprava u Engleskoj i Velsu zapo{ljava preko 2,1 miliona ljudi i tro-
{i 70 biliona funti godi{nje, {to ~ini oko 25% javne potro{nje. Od ove svote sa-
mo jednu ~etvrtinu namiruje taksa za administrativno ve}e. Preko 21 000 izabra-
nih odbornika radi u 410 lokalnih uprava. Osnovne usluge koje pruàju lokalne
uprave su:
a) Obrazovanje
Obrazovanje je obimna oblast, i po tro{kovima i po broju ljudi na ~ije ìvo-

te svakoga dana uti~e. Na obrazovanje se u Engleskoj tro{i skoro 20 biliona fun-
ti, a u Velsu 1,2 biliona. Vi{e od osam miliona dece u~i u skoro 26 000 LEA {ko-
la. U obrazovanju radi vi{e od 360 000 nastavnika sa punim ili delom radnog vre-
mena. Druge slu`be su obrazovanje odraslih, omladinski servis i obrazovanje de-
ce mla|ih od pet godina.
b) Socijalne slu`be
Odeljenja socijalnih slu`bi su prva linija va`nih promena u politici stara-

nja, dru{tvene brige, brige o deci i drugih socijalnih reformi. Ljudi kojima je po-
trebna pomo} ~esto prvi kontakt ostvaruju u odeljenjima socijalnih slu`bi u ko-
jima radi vi{e od 200 000 zaposlenih. Odeljenja socijalnih slu`bi koordiniraju rad
drugih agencija kako bi u zajednici obezbedili integrisanost starateljskih slu`bi.
One upravljaju de~jim domovima, organizuju staranje o ostarelim licima u njiho-
vim vlastitim domovima, kao i u stara~kim domovima i gerijatrijskim bolni~kim
domovima. Preko 600 000 starijih ljudi zavisi od pomo}i, zahvaljuju}i kojoj mo-
gu da nastave da ìve u svojim domovima. Vi{e od polovine tro{kova socijalnih
slu`bi odlazi na brigu o ostarelim licima. One su tako|e odgovorne za slu`be za
usvajanje dece i njihov sme{taj u hraniteljske porodice, za brigu o hendikepira-
nima i ljudima umanjenih fizi~kih sposobnosti, kao i za mno{tvo drugih usluga
osetljivim delovima populacije. Za socijalne usluge se ukupno odvaja gotovo 12
biliona funti iz tro{kova lokalne uprave u Engleskoj i Velsu.
c) Planiranje
Saveti imaju zna~ajna ovla{}enja u kontrolisanju razvoja u svojoj oblasti ko-

je se obavlja kroz dve va`ne uloge planiranja: strategijsko planiranje i kontrola
razvoja (lokalno planiranje). Saveti grofovija, unitarni i metropolitan saveti su od-
govorni za strategijsko planiranje i lociranje novih razvojnih objekata u oblastima

kao {to su stambena izgradnja, industrija, trgova~ki i rekreativni centri, kao i tran-
sport koji ih prati. U njihovoj nadle`nosti su i nalazi{ta sirovina i mesta za odla-
ganje otpada. Metropolitan, oblasni i unitarni saveti su nadle`ni za lokalno pla-
niranje u svojim oblastima i odlu~uju o svim predlozima za razvoj. Me|u njiho-
vim ostalim du`nostima su i za{tita zna~ajnih gra|evina, kontrola reklamiranja i
neka pitanja za{tite okoline.
d) Biblioteke
Sistem javnih biblioteka je jedna od najvi{e kori{}enih slu`bi, koja ovu iz-
uzetno va`nu uslugu pruà od devetnaestog veka. Svake godine milioni ljudi po-
zajmljuju knjige, razgledaju istorijske kolekcije i odràvaju kontakt sa svojom za-
jednicom preko ovog informacionog punkta od vitalnog zna~aja. Moderna i po
pristupu decentralizovana, bibliote~ka slu`ba koristi modernu tehnologiju kako
bi celokupnoj naciji obezbedila najbolju mogu}u uslugu. U postoji vi{e od 15 000
biblioteka Engleskoj i Velsu u kojima radi skoro 22 000 zaposlenih. Na biblio-
teke se u Engleskoj i Velsu tro{i oko 800 miliona funti godi{nje.
e) Odlaganje i sakupljanje otpada
Administrativni saveti grofovija su nadle`ni za odlaganje otpada, sa tim {to

su oblasni saveti odgovorni za sakupljanje otpada iz doma}instava u svojoj obla-
sti. Metropolitan oblasni saveti, unitarne vlasti i upravne oblasti Londona su nad-
le`ne za sakupljanje i uklanjanje otpada. Uklanjanje otpada reguli{e Agencija za
za{titu okoline. Agencija se stara da budu za{ti}eni {iri interesi zajednice i pri-
rodne okoline u vezi sa svim ovim pitanjima. U Engleskoj se u proseku reciklira
10% otpada a u Velsu 6%, a ako se uzme u obzir da je cena uklanjanja jedne to-
ne otpada 33 funte (podatak iz 2000.g.), jasno je da postoji jak argumenat u pri-
log recikliranja.
f) Trgovinski standardi
Sa budètom od 119 miliona funti, slu`benici za{tite trgovinskih stan-

darda obezbe|uju po{tovanje zakona o trgovinskim standardima kojima se
{tite interesi i potro{a~a i poslovnog sektora. Njihove aktivnosti se kre}u od
pruànja saveta i informacija do pravnog gonjenja onih koji uporno kr{e za-
kon.
46 Velika Britanija
g) Protivpoàrna za{tita i slu`ba spasavanja
Protivpoàrna za{tita, osim za{tite ljudi od poàra, ima {irok opseg odgo-
vornosti. U njenoj nadle`nosti su i saobra}ajne nesre}e na putevima, slu~ajevi cu-
renja hemikalija, ona sprovodi po{tovanje protivpoàrnih mera u hotelima, kan-
celarijama, fabrikama i drugim objektima u kojima je obavezna protivpoàrna za-
{tita. Ova slu`ba zapo{ljava skoro 33 000 vatrogasaca u skoro 15 000 vatroga-
snih stanica u Engleskoj i Velsu.
h) Planiranje hitnih intervencija
Nesre}e koje zahvataju velike oblasti mogu uspe{no da se ublaè samo uz

uspe{nu koordinaciju. To je posao slu`be za planiranje hitnih intervencija. Ona
planira trajno uskla|ivanje napora policije, vatrogasnih brigada i drugih servisa
za hitne intervencije da bi se obezbedila pomo} u razli~itim nesre}ama kao {to
su poplave, hemijska zaga|enja, pa ~ak i teroristi~ki napadi. Njihova lozinka za
za{titu ljudi je stalna spremnost.
i) Putevi, autostrade i transport
Lokalna uprava obezbe|uje, upravlja i odràva vi{e od 96% puteva u En-

gleskoj i Velsu, a uz to odràva i krupne deonice autostrada i glavnih saobra-
}ajnica za DETR. Ova slu`ba tro{i skoro bilion funti godi{nje. Me|utim, u nje-
nom domenu rada su i izgradnja i odràvanje saobra}ajne mreè, njenih mosto-
va, osvetljenja i kanalizacionog sistema. Lokalna uprava je odgovorna i za mno-
ge druge funkcije u vezi sa kori{}enjem na{ih saobra}ajnica. Ona je nadle`na
za saobra}ajnu regulativu i menad`ment, sigurnost na putevima i parkiranje na
ulici. U izvr{avanju svih ovih zadataka, lokalna uprava ulaè napore da se tran-
sportna politika sve vi{e prilagodi zahtevima za{tite okoline, sa tim da javni pre-
voz postane prioritet.
j) Stambena izgradnja
Slu`be stambene izgradnje u nekim oblastima sada imaju strategijsku ulo-

gu za zadovoljavanje stambenih potreba u njihovoj oblasti. Problem se re{ava
stambenim udruènjima i privatnim preduzetni{tvom. Iako je ova slu`ba doì-
vela mnoge promene, njen ukupni tro{ak je jo{ uvek oko 12 biliona funti i obez-
be|uje oko 3,5 miliona domova u Engleskoj i Velsu.
k) Sanitarna slu`ba
Sanitarna slu`ba je jedna od najstarijih slu`bi lokalne uprave, koja je svoje

mesto na{la i u Agendi 21 i obavlja mnoge aktivnosti kao {to su: sanitarna slu-
`ba ishrane, stambeni standardi, kontrola zaga|enosti, zdravlje ìvotinja, kontro-
la buke, kontrola {teto~ina, kafilerije i druge.
2.3. Lokalna ekonomija
Lokalni saveti u Engleskoj i Velsu tro{e oko 84 biliona funti godi{nje. To

je oko ~etvrtina ukupne javne potro{nje. Po{to saveti ubiraju samo ~etvrtinu svo-
je potro{nje, ostatak namiruju subvencije Vlade.
Me|utim, finansijska autonomija saveta je u velikoj meri ograni~ena.
Centralna vlada kontroli{e preko tri ~etvrtine ukupne potro{nje iz dohot-
ka saveta, a ve}i deo novca se raspore|uje pomo}u godi{njih standardnih
procena potro{nje.
Vlada moè da zaustavi potro{nju saveta, iako se to nijednom savetu nije
dogodilo poslednje dve godine.
Strogo se kontroli{u ovla{}enja saveta da pozajmljuju kako bi finansirali
krupne projekte.
Tokom 1999. i 2000. godine saveti u Engleskoj su ubrali 13 278 miliona fun-
ti od poreskih obveznika. To je ~etvrtina njihovog tro{ka. Lokalne vlasti ubiraju
dohodak na nekoliko razli~itih na~ina, sa tim da je tokom 1999. i 2000. lokalnim
taksama ubrano svega 25% lokalnog dohotka. Ostatak se namiruje subvencijama
Vlade, koje sa oko 48% u~e{}a daju krupan doprinos lokalnom dohotku. Pred-
uze}a koja je osnovala centralna vlada optere}uju se posebnom taksom kojom se
u dohodak lokalnih vlasti sliva oko 25% ukupnog prihoda. Ostatak se dobija na-
pla}ivanjem usluga i rezervi.
Vlada raspore|uje resurse savetima koriste}i standardne procene potro{nje.
Njih tako|e koriste i ministri kako bi uticali na nivoe potro{nje u odre|enim obla-
stima usluga.
Ukupna standardna procena potro{nje za savete u Engleskoj za 2000/2001.
je 46 690 miliona funti, {to je pove}anje od 4,4% tokom protekle godine. Udeo
obrazovanja i li~nih socijalnih usluga je porastao ne{to vi{e 5,2% za obrazo-
vanje, odnosno 5,1% za li~ne socijalne usluge ali postoji ozbiljan pritisak na
ostale usluge u nadle`nosti saveta, pogotovo na slu`be za odràvanje puteva, kao
i na slu`be za{tite okoline, kulturne i slu`be za{tite.
48 Velika Britanija
Kapitalna izdvajanja saveta uklju~uju i ulaganja u transportnu infrastruktu-

ru, gra|evinsku i stambenu izgradnju. Ovakvi projekti se finansiraju na vi{e na-
~ina uklju~uju}i zajmove, dohotkom ste~enim prodajom vrednosti i sve vi{e skla-
panjem partnerskih odnosa privatnog i javnog sektora. Vlada kontroli{e koliko sa-
vet moè da pozajmi.
U ovoj godini ukupna potro{nja saveta }e iznositi 4360 miliona funti u od-
nosu na 3833 miliona u protekloj godini.
3. LOKALNE VLASTI U NOVOM MILENIJUMU
3.1. Planovi za modernizaciju
,,Mi Parlamentu predstavljamo dubinske ustavne promene. Potrebno je da

ih propratimo radikalnom modernizacijom efikasnosti vlade,,, rekao je premijer
Toni Bler.
Vladino telo za modernizaciju vlade, koje nadgleda pripremu Belog doku-
menta (kriti~ku analizu razvoja lokalne samouprave), dalo je nacrt reforme za po-
bolj{anje javnih usluga.
Udruènje lokalnih vlada (LGA) koje predstavlja lokalne vlasti u Engleskoj
ima zna~ajnu ulogu u pripremi Belog dokumenta, uklju~uju}i i prisustvo u pot-
komitetu Kabineta, i nadle`no je da nadgleda pripremu dokumenta. Kao deo svog
doprinosa, LGA je sazvala specijalni seminar na kome su se okupili zvani~nici
kabineta, klju~ni nepristrasni u~esnici iz centralnih i lokalnih uprava, drugih jav-
nih slu`bi i predstavnici korisnika usluga. [ta je ,,modernizovana,, vlada?
,,Moja vizija je vlada koja se koncentri{e na ono {to èli da postigne, koja
odgovornost dodeljuje onima koji te ciljeve mogu da ostvare, a zatim interveni-
{e obrnuto proporcionalno u odnosu na stepen uspeha,,, rekao je premijer Toni
Bler.
Uprava podrazumeva odnos izme|u gra|anina i javnih ili vladinih agencija.
Ovaj odnos je vi{edimenzionalan, uklju~uje dono{enje zakona, uspostavljanje pra-
vila i pruànje usluga.
Ovde ,,modernizacija,, podrazumeva kulturu onih koji pruàju usluge, kako
bi primalac usluge bio u centru i kako bi ishod bio bolja usluga.
Vlada je zabrinuta da je pruànje javnih usluga nedovoljno usmereno na gra-
|anina da javnim slu`bama tradicionalno dominiraju interesi onih koji usluge
pruàju i koji su svojim potrebama davali prednost u odnosu na korisnike uslu-
ga.
Tradicionalni sistemi upravljanja i kreiranja politike ovih slu`bi su ~esto po-
gor{avali ovaj problem. ,,Tradicionalni mehanizam upravljanja nije promovisao
dovoljno integrisan pristup kreiranju politike i isporuci usluga. On nije u dovol-

jnoj meri uklju~ivao javne i interesne grupe kroz konsultacije. Nije uvek uzimao
u obzir mi{ljenja onih koji rade na liniji fronta. êsto su ga suvi{e ograni~avale
podele na odeljenja. Kao rezultat, gu{ena je kreativnost, rasipala se energija na
borbe za za{titu teritorije, te su se stvarale politike koje su bile suvi{e nerealisti~-
ne, fragmentirane i sa suvi{e preklapanja da bi bile potpuno efikasne,,, rekao je
premijer Bler.
Kako bi ispravila ove slabosti, Vlada je donela program modernizacije za-
snovan na ~etiri teme ili pravca rada:
Strategijsko kreiranje politike bavljenje dugoro~nim problemima ume-
sto re{avanja kratkoro~nih kriza; rad koji bi prelazio granice pojedina~nih
odseka umesto {to se odvija strogo u okviru jednog odseka; slu`be bi tre-
balo da postaju organizacije u kojima se u~i a ne samo reaguje na proble-
me.
Udruène usluge organizovanje bi trebalo sprovesti u odnosu na potre-
be korisnika a ne na to kako je pogodno za samo organizovanje; pobol-
j{anje saradnje izme|u agencija, kao i izme|u agencija i korisnika, i mo-
bilizovanje privatnog, dobrovoljnog i javnog sektora kako bi se ostvarili
ciljevi.
Vlada informacionog doba iskori{}avanje mogu}nosti novih tehnologi-
ja da bi se pobolj{ali pogodnost, efikasnost i kvalitet usluga.
Vrednovanje javnih radnika vrednovanje javnih slu`bi, pra}enje njihovog
rada, delegiranje odgovornosti ljudima u prvim redovima i dopu{tanje ini-
cijative.
Ove teme su u velikoj meri prisutne u Belom dokumentu. LGA je izraàvao
zabrinutost da se ne bi trebalo suvi{e oslanjati na menadèrski pristup lokalnim
slu`bama; trebalo bi uklju~ivati i principe demokrati~nosti i odgovornosti. Tako-
|e je iznet i argument da inicijative i njihove implementacije ne bi trebalo da se
koncentri{u samo na poslove centralne vlade i Vajthola, ve} da bi trebalo da uzi-
maju u obzir i lokalnu dimenziju u vezi sa na~inom na koji su mnoge javne uslu-
ge planirane, isporu~ene i primljene.
3.2. Modernizovanje javnih slu`bi
Sa ta~ke gledi{ta gra|anina, ve}ina javnih usluga se obezbe|uje i prima lokal-

no. Zbog toga je modernizacija lokalne uprave klju~na ako se èle posti}i ciljevi
Vlade za modernizaciju.
Me|utim, lokalna uprava nije homogen entitet. Agencija sa kojom gra|anin
stupa u kontakt kako bi dobio odre|enu uslugu moè biti lokalna vlast (ili izvo-
50 Velika Britanija
|a~ koji za nju radi), lokalno ovla{}eno telo (quango) ili lokalna/ oblasna/ regio-
nalna kancelarija vladinog odseka ili agencije. Zbog toga je neophodan holisti~-
ki pristup modernizaciji koji bi uzimao u obzir sve sastavne delove ovog kompli-
kovanog mehanizma kako bi se zaista promenio ìvot korisnika usluga i njihov
odnos prema pruàocima javnih usluga.
Lokalna uprava doìvljava period promene bez presedana, period talasanja
i reforme poslednjih dekada. Modernizacija je na dobrom putu, nju delimi~no na-
me}e centralna vlada (konkurencija tendera, reorganizacija) a delimi~no je pod-
sti~u i snage u lokalnim upravama (razvoj novih modela menad`menta, razvoj me-
|uagencijskih i partnerskih pristupa kreiranju politike i isporuci usluga). U stva-
ri, moglo bi se tvrditi da je lokalna uprava u poslednjih dvadeset godina iskusila
najve}u modernizaciju u svakom slu~aju najvi{e promena u odnosu na sve
delove javnog sektora. LGA veruje da ova vredna iskustva mogu da predstavlja-
ju poduku drugim javnim uslugama.
3.3. Podsticaji za promenu u lokalnim slu`bama
Vladin sveobuhvatni program modernizacije lokalne uprave sadràn u Be-

lom dokumentu ,,Moderna lokalna uprava: u dodiru sa narodom,, objavljen je ju-
la 1998. Delovi ovog programa se ve} pojavljuju u zakonodavstvu okvir refor-
me lokalne uprave je dat u Zakonu o lokalnoj upravi 2000 (pogledati ~etvrti pa-
ragraf niè). Ipak, plan }e se stalno revidirati i modifikovati tako da pobolj{anje
rada lokalne uprave bude deo stalnog procesa promene. I LGA je pokrenula kom-
plementarnu inicijativu sa ciljem da se podrè reforme i pobolj{a lokalna upra-
va. Ove inicijative zajedno stvaraju mehanizme koji daju podsticaj moderniza-
ciji lokalne uprave a me|u njima su najva`niji:
Najbolja vrednost rigorozni sistem isporuke visokog kvaliteta, usluge ko-
je u lokalu odgovaraju postavljenim ciljevima i koje se proveravaju me-
renjem performanse, inspekcije i pregledi kojima bi se podràla stalna po-
bolj{anja.
Projekat pobolj{anja sistem samoregulacije osnovan na revizijama u
okviru grupa ravnopravnih, ~iji je cilj da procena dostignu}a bude propra-
}ena savetom, tako da se najbolji na~ini rada mogu primenjivati u celoj
lokalnoj zajednici.
Saveti svetionici slede}a faza razvoja kulture zajedni~kog u~enja najboljeg
na~ina delovanja, nagra|ivanja najboljih kako bi se pruìla podr{ka ostalima.
Planiranje i vo|stvo zajednice stvaranje holisti~kog okvira za razvoj po-
litika i postavljanje ciljeva u svim lokalnim agencijama ~iji se legitimitet
zasniva na vode}oj ulozi lokalne uprave.
3.4. Poduke iz promena
Posle dvadeset godina uvo|enja promena, reorganizacija i reformi, najbo-

lje lokalne uprave su savladale va`ne lekcije o tome {ta to zaista zna~i moderni-
zovati se kako bi se pruìle usluge u ~ijem je centru gra|anin. Usluga u ~ijem cen-
tru je gra|anin podrazumeva ~etiri komponente:
U~e{}e gra|ana u kreiranju politika i postavljanju ciljeva slu`bi uspe{no
planiranje i implementacija usluga visokog kvaliteta podrazumeva aktivno
u~estvovanje gra|ana i njihovih predstavnika u zajednici. Mnoge vlasti su
stupile u partnerske odnose sa grupama u zajednici i dobrovoljnim i privat-
nim sektorima pri nalaènju strategijskih odgovora za re{avanje va`nih dru-
{tvenih problema kao {to su kriminal, dru{tveno odbacivanje i odrìvi raz-
voj. Klju~no je koherentno postavljanje ciljeva u otvorenim i jasnim pro-
cesima odlu~ivanja koji su dostupni ljudima sa te teritorije. Time gra|ani
dobijaju ulogu i izme|u izbora, a ne samo kao glasa~i.
Postavljanje standarda usluga i izve{tavanje o njima transparentni pro-
ces postavljanja standarda zasnovan na konsultacijama i uklju~ivanju jav-
nosti omogu}ava da gra|anin sazna {ta da o~ekuje od izvesne slu`be i da
uti~e na to kako je usluga obezbe|ena. Kori{}enje sistema menad`menta
kvaliteta, pra}enja i merenja performanse, revizije u okviru grupa ravno-
pravnih i samoocenjivanje podràvaju postizanje visokih standarda koji se
mogu demonstrirati javnosti.
Eksterno opunomo}avanje korisnika usluga kori{}enje nezavisnih revizo-
ra i inspektora se nadogra|uje na proces u~enja, samoocenjivanja i revizi-
ja u okviru grupa ravnopravnih kako bi se spolja videli u~injeni pomaci. Ko-
ri{}enje nezavisne kontrole, kao i neophodne discipline za onoga koji obez-
be|uje usluge omogu}ava korisnicima usluga dostupnost pouzdane informa-
cije koja oja~ava njihov poloàj kada procenjuju uslugu koju primaju.
Vrednovanje javnih slu`benika efikasna isporuka javnih usluga ~esto za-
visi od razmene licem u lice izme|u javnog slu`benika i korisnika usluge.
Investiranje u ljudski kapital je zato klju~na investicija koja moè da pobol-
j{a kvalitet usluge pruène korisnicima. LGA veruje da su obuka, razvoj i
menad`ment zaposlenih najzna~ajniji za vrstu pruànja usluga orijentisanih
na korisnika kako je to zami{ljeno Inicijativom za modernizaciju vlade.
Za razvijanje potencijala ljudskog resursa javnog sektora, LGA je pozvala:
Da se izgradi zajedni~ki okvir za obuku menad`menta i razvoja u razli~itim
delovima javnog sektora na osnovu zajedni~kog etosa javnog menad`menta.
Da osoblje javnog sektora pove}a pokretljivost, sa o~ekivanjem da }e se
karijere pomerati izme|u razli~itih delova javnih slu`bi.
52 Velika Britanija
Da razmena ideja i informacija izme|u javnih slu`bi bude ve}a, kao i pri-
stup najboljim na~inima rada iz evropskog i me|unarodnog iskustva.
Da se preduzmu aktivnosti za oìvljavanje samopouzdanja i svesti o vred-
nosti doprinosa javnih slu`bi ìvotu i dobrobiti britanske nacije.
LGA podràva osnivanje foruma za zapo{ljavanje u javnom sektoru. Njega
bi ~inili predstavnici zdravstvenih i obrazovnih slu`bi, predstavnici agencija lo-
kalne uprave za zapo{ljavanje, pobolj{anje i razvoj, kao i predstavnici LGA. Fo-
rum bi omogu}io da se iskustva i dobri metodi rada razmene u velikom broju obla-
sti kao {to su menad`ment karijere, prihvatanje raznovrsnijih puteva karijere, pri-
hvatanje inicijativa za zajedni~ku obuku, zajedni~ki rad na ravnopravnosti, pro-
movisanju mobilnosti i drugo.
3.5. [ta se moè nau~iti od lokalne uprave?
Lekcije nau~ene prilikom promena u lokalnoj upravi imaju ogroman poten-

cijal primene u javnim uslugama, nacionalno kao i lokalno, i u kreiranju politike
i u pruànju usluga.
Da bi kreiranje politike bilo efikasno, nije dovoljno samo da se osmisli u Vaj-
tholu, ve} je neophodno uzeti u obzir i iskustva iz prakse. Zajedni~ki pristup Pred-
logu zakona o kriminalnim i prekr{ajnim radnjama, za koji su detaljne predloge
i sugestije u vezi sa implementacijom pruìli ljudi iz prakse, bolji je model od
pristupa sa vrha naniè koji nam je svima isuvi{e dobro poznat.
LGA je davao predloge da se princip najbolje vrednosti primeni i na lokal-
ne podjedinice (razli~ite interesne grupe) i za razvijanje partnerskih odnosa iz-
me|u njih i lokalne vlade kako bi se promovisala zajedni~ka isporuka usluga gra-
|anima. Ovaj pristup se ve} razvija u inicijativama kao {to su Nova obaveza re-
generacije, razvoj partnerstva za bezbednost zajednice i prevenciju kriminala; kao
i stvaranje Lokalne agende 21 i odrìvih partnerstava za razvoj. Ideja da lokalne
usluge koje obezbe|uju razne agencije mogu biti povezane zajedni~kim ciljevi-
ma je centralna za koncept planiranja zajednice kako bi se promovisala ekonom-
ska, socijalna i dobrobit u vezi sa za{titom ljudske okoline u jednoj oblasti.
LGA je tako|e ùstro dokazivala da na~in na koji je lokalna uprava odgo-
vorila na entuzijazam Vlade u vezi sa merenjem i inspekcijom usluga koje pru-
àju lokalne vlasti moè da pruì korisne lekcije centralnoj vladi, Nacionalnoj
zdravstvenoj slu`bi i drugim javnim telima. Pristup samopobolj{anja putem re-
vizija koje vr{e grupe ravnopravnih, iznet u Projektu lokalne uprave za pobolj{a-
nje, ideja svetionika kao sredstva {irenja najboljih metoda rada i ideja da lokal-
na vlast promovi{e najbolje vrednosti su modeli koji se mogu primeniti na slu-
`be lokalne vlade i na slu`be koje obezbe|uju lokalne podjedinice.
3.6. Ostvarenje vizije
Ako se pogleda dalje od publikacije Belog dokumenta, pravi test provere }e

biti da li centralna i lokalne vlade, kao i druge javne agencije i njihovi partneri,
mogu da ostvare svoje ideje o modernizaciji, udruìvanju i koncentrisanosti na
gra|anina.
Beli dokument mora da zapo~ne dugoro~ni proces promena javnih slu`bi.
U tome treba da vodi centralna vlada, ali i sva ostala javna tela treba da odgovo-
re na ovaj izazov, uklju~uju}i i lokalne vlasti.
Nagrada }e biti stvaranje novih javnih slu`bi za slede}i vek, koje }e biti u
stanju da obezbe|uju usluge koje gra|ani èle i za koje se zaista moè tvrditi da
su moderne.
4. ZAKON O LOKALNOJ UPRAVI 2000.
4.1. Pregled
Zakon o lokalnoj upravi 2000. utire put da gra|ani igraju ve}u ulogu u svo-
joj lokalnoj zajednici i da dobiju bolje lokalne slu`be.
Vlada je odlu~na da saveti budu otvoreni i odgovorni i da pruàju efikasne
usluge visokog kvaliteta.
Zakon:
· Daje savetima ve}a ovla{}enja da promovi{u ekonomsku, socijalnu i do-
brobit u vezi sa za{titom okoline u svojim lokalnim zajednicama.
· Omogu}ava savetima da se kre}u ka novim ustavnim promenama kojima
se pove}ava njihova odgovornost.
· Bori se protiv lokalnog nepotizma novim eti~kim normama za odbornike
i ~lanove saveta.
· Pruà mogu}nost ~e{}eg sprovo|enja lokalnih izbora tako da ~lanovi sa-
veta imaju ve}u odgovornost u odnosu na lokalne glasa~e.
· Obezbe|uje novi jedinstveni budèt za finansiranje podr{ke osetljivim gru-
pama.
· Ukida zakone koji spre~avaju savete da ,,promovi{u,, homoseksualizam.
4.2. Novi ustavni zakoni
Lokalna uprava trenutno funkcioni{e kroz sistem komiteta prema kome sa-
veti donose odluke u velikim komitetima ili potkomitetima. Ovaj sistem je uve-
den po~etkom devetnaestog veka, ali se ìvot mnogo promenio od tada pa je neo-
54 Velika Britanija
phodno reformisati strukturu saveta. U dana{njem dru{tvu, koje se brzo menja,

nijedna organizacija ne moè biti uspe{na ukoliko nije u stanju da se brzo prila-
godi, pogotovo ako je optere}ena vi{e od sto godina starom strukturom. Kako ula-
zimo u 21. vek, postoji jaka potreba da se saveti oslobode staromodnih praksi i
stavova.
Novo zakonodavstvo omogu}ava savetima da usvoje jednu od tri {iroke ka-
tegorije novih ustavnih zakona koji uvode odvojenu egzekutivu. Oni su planira-
ni tako da podsti~u ve}u efikasnost, jasnost i odgovornost u procesu dono{enja
odluka saveta.
Tri {iroke kategorije Zakona su:
1) Direktno birani gradona~elnik i njegov kabinet
Prema ovom obliku ustavnog zakona, lokalna zajednica }e izabrati grado-
na~elnika koji od ~lanova saveta bira kabinet.
2) Kabinet sa liderom
Prema ovom obliku ustavnog zakona, savet bira lidera a kabinet je sa~injen
od ~lanova saveta koje je ili imenovao lider ili izabrao savet. Lider se za svoja
ovla{}enja oslanja na podr{ku ~lanova saveta pre nego na glasa~ko telo. Moè ga
zameniti savet.
3) Direktno izabrani gradona~elnik i menadèr saveta
Prema ovom obliku ustavnog zakona, gradona~elnik se bira direktno i daje

politi~ko vo|stvo slu`beniku ili ,,menadèru,, kome su delegirani i strategijsko
kreiranje politike i svakodnevno odlu~ivanje.
Lokalna zajednica bira koji }e se oblik zakona primenjivati kako bi se naj-
bolje zadovoljile lokalne okolnosti i potrebe. Tamo gde zajednica èli direktno
izabranog gradona~elnika, organizuje se referendum. Referendum se moè sazva-
ti i na osnovu peticije koju je potpisalo 5% izbornog tela.
Izvr{no telo }e biti odgovorno za efikasnu implementaciju politike saveta i
za obezbe|ivanje usluga u skladu sa odobrenim budètom saveta i politi~kim okvi-
rom. Izvr{no telo }e odluke za koje je nadle`no donositi kao grupa, ili pojedinci
mogu biti zaduèni za portfolio za koji su delegirani. Javnost }e znati ko je od-
govoran za odluke i zajednice }e imati jasnu viziju za vo|stvo. Odluke }e biti
izloène pogledu javnosti, a oni koji ih donose i oni koji ih sprovode }e biti pro-
zivani da ih javno obrazloè.
Odvajanje izvr{nog tela }e dati nove uloge onima izvan tog tela. ^lanovi sa-
veta }e biti klju~ni predstavnici javnosti u savetu. Oni }e nadgledati odluke izvr-
{nog tela; vr{i}e reviziju i razvoj politika posredstvom komiteta za nadgledanje
i proveru rada; zajedno }e delovati kao jedinstveno telo pri izglasavanju budè-
ta i nacrta politika; tako|e }e donositi i odluke o nekim pitanjima planiranja i iz-
davanja dozvola. Ove uloge }e omogu}avati ~lanovima saveta da u savetu zastu-

paju interese svoje konkretne zajednice.
Zakonodavstvo }e podsticati ve}e u~estvovanje i konsultaciju javnosti pri do-
no{enju odluka u {irokom spektru nadle`nosti saveta. To }e odraàvati zaintere-
sovanost Vlade da stvara savete koji nisu zatvoreni, koji su demokratski i koji
u punoj meri uklju~uju sve sektore zajednice. Krajnji rezultat }e biti da zajedni-
ce dobiju vo|stvo kakvo èle i kakvo im je potrebno.
4.3. Strategija zajednice
Prvi deo Zakona o lokalnoj upravi stavlja u du`nost lokalnim vlastima da

pripremaju ,,lokalne strategije,, za promovisanje ili pobolj{anje ekonomske, so-
cijalne i dobrobiti u vezi sa o~uvanjem prirodne okoline u svojim oblastima i da
tako doprinesu odrìvom razvoju u Ujedinjenom Kraljevstvu. On tako|e upravi
pruà nova {iroka ovla{}enja kako bi im se olak{ala implementacija strategija za
pobolj{anje i promovisanje lokalne dobrobiti.
Ove promene su povezane sa {irim promenama javnih slu`bi. Njihov cilj je
da obezbede da aktivnosti razli~itih tela koja pruàju javne usluge budu bolje ko-
ordinisane; da budu prilago|ene problemima lokalnih zajednica; da se isporu~u-
ju onako kako odgovara ljudima koji od njih zavise; kao i da uzimaju u obzir po-
trebe narednih generacija.
Program modernizacije lokalne uprave je planiran tako da doprinese pro-
cesu demokratske obnove tako {to }e obezbediti da saveti budu odgovorni,
otvoreni i prilago|eni lokalnim potrebama. Zakon o lokalnoj upravi 2000. }e
obezbediti da procesi dono{enja politi~kih odluka u savetima budu efikasni,
jasni i odgovorni; da se stalno pobolj{avaju efikasnost i kvalitet usluga za ko-
je su odgovorni; da aktivno uklju~uju zajednicu u dono{enje lokalnih odluka;
i da imaju ovla{}enja koja su im potrebna kako bi u saradnji sa drugim telima
obezbedili da se resursi adekvatno tro{e za pobolj{anje dobrobiti u svojim obla-
stima.
4.4. Ciljevi i zadaci strategije
Cilj strategije zajednice bi trebalo da bude pobolj{anje kvaliteta ìvota lo-

kalnih zajednica akcijama za pobolj{anje ekonomske, socijalne i dobrobiti u ve-
zi sa o~uvanjem okoline te zajednice i njenih stanovnika.
Kako bi se ovaj cilj ostvario, strategija zajednice }e morati da ispuni tri za-
datka. Ona mora da:
Dozvoli lokalnim zajednicama da artikuli{u svoje aspiracije, potrebe i prioritete.
56 Velika Britanija
Koordinira akcijama saveta i javnim, dobrovoljnim i organizacijama pri-

vatnog sektora zajednice.
Odredi novi fokus i oblikuje postoje}e i budu}e aktivnosti tih organizaci-
ja kako bi one mogle efikasno da zadovolje potrebe i aspiracije zajednice.
Strategija zajednice mora da ima ~etiri klju~ne komponente:
Dugoro~nu viziju oblasti sa fokusom na ciljeve koje treba ostvariti.
Plan rada kojim se identifikuju kratkoro~ni prioriteti i aktivnosti koje }e
doprineti ostvarenju dugoro~nih ciljeva.
Zajedni~ka obaveza da se plan rada ostvari i da se donesu predlozi kako
se to moè u~initi.
Organizovanje nadzora nad implementacijom plana rada i za periodi~nu
reviziju strategije zajednice.
4.5. Principi
Kako }e se ta~no ove komponente uklapati, zavisi}e od oblasti i razlikova-

}e se od oblasti do oblasti, {to zavisi od okolnosti u lokalnoj zajednici. Me|utim,
sve strategije zajednica }e po~ivati na zajedni~kim principima. One }e:
Biti spremne na saradnju sa drugim telima.
Uklju~ivati lokalne zajednice u svoj rad.
Zasnivati rad na odgovaraju}oj proceni potreba i dostupnosti resursa.
Uklju~ivati sisteme nadzora i revizije i podnositi izve{taje o progresu u lo-
kalnoj zajednici.
Proces kojim se dolazi do strategije zajednice je podjednako vaàn kao i sa-
ma krajnja strategija. Proces pripreme }e posluìti za uklju~ivanje lokalnih ljudi
i organizacija u dono{enje odluka. Od vitalnog je zna~aja obezbediti {iroko lo-
kalno uklju~ivanje u procese planiranja u lokalnim zajednicama. Bi}e potrebno
da lokalne vlasti ukazuju na koristi koje }e druge organizacije imati ukoliko se
rad koordinira i ukoliko one pomognu da se klju~ni zadaci ostvare efikasnije i jef-
tinije. Klju~ za efikasnu strategiju zajednice }e, zato, biti uspe{no partnersko sa-
ra|ivanje i uklju~ivanje zajednice u sve faze procesa. Svi ~lanovi saveta }e ima-
ti va`ne uloge u svakoj fazi.
4.6. Domen strategija zajednice
Zakon o lokalnoj upravi zahteva da lokalna uprava osmisli strategiju za

promovisanje i pobolj{anje ekonomske, socijalne i dobrobiti u vezi sa o~uva-
njem okoline u svojim zajednicama i da na taj na~in potpomogne postizanje
odrìvog razvoja u Ujedinjenom Kraljevstvu. Strategija zajednice bi trebalo da
obuhvata ekonomska, socijalna i pitanja u vezi sa o~uvanjem prirodne okoli-

ne, kao i njihovu integrisanost. Pri osmi{ljavanju svoje strategije, lokalna upra-
va i njeni partneri bi trebalo da uzimaju u obzir Vladinu strategiju odrìvog
razvoja, koja predstavlja nacionalni okvir integrisanja ekonomskih, socijalnih
i pitanja za{tite prirodne okoline, kao i rad na ostvarenju nacrta odrìvog raz-
voja na regionalnom nivou.
Za ostvarenje cilja pobolj{anja kvaliteta ìvota stanovnika oblasti za koju je
savet nadleàn, od klju~ne va`nosti su odrìve, socijalno otvorene zajednice. Stra-
tegija saveta zajednice bi trebalo da se koncentri{e na prioritetne poslove u vezi
sa specifi~nim potrebama zajednice kojoj sluè. Ona bi trebalo da omogu}i udru-
ìvanje slu`bi i re{avanje pitanja iz oblasti koje se delimi~no preklapaju na ko-
herentan i integrisan na~in.
4.7. Dobrobit i planiranje zajednice
Zakon o lokalnoj upravi daje savetima nova ovla{}enja da promovi{u i po-

bolj{aju ekonomsku, socijalnu i dobrobit u vezi sa o~uvanjem prirodne okoline u
svojoj oblasti. Od saveta }e se sada tako|e zahtevati da pripreme sveobuhvatne
strategije zajednica sa lokalnim strategijskim partnerstvima, kao i da u potpuno-
sti uklju~e lokalno stanovni{tvo u taj proces.
4.8. Novi eti~ki okviri
Pona{anje svih u lokalnoj upravi - ~lanova saveta i njihovog osoblja mo-

ra biti u skladu sa najvi{im standardima. Novo zakonodavstvo utire put novim
eti~kim okvirima koji }e ~lanovima i osoblju saveta pruìti jasnija pravila i us-
postaviti stroge, nepristrasne mehanizme u slu~aju kr{enja tih pravila. Veliki deo
nacrta se nadovezuje na originalne preporuke sadràne u Tre}em izve{taju komi-
teta Lorda Nolana o standardima u javnom ìvotu.
Klju~ne karakteristike
Saveti }e imati glavnu odgovornost za sopstvene standarde pona{anja. Oni

}e morati da ustanove vlastite komitete za standard.
Svi saveti }e morati da usvoje Kodeks pona{anja, zasnovan na nacio-
nalnom modelu, koji njihovi ~lanovi moraju da prihvate. Novi kodeks
}e sadràti dosledne principe koje postavlja Vlada i podràva Parla-
ment.
58 Velika Britanija
Parohijski saveti }e biti uklju~eni u okvirni program, iako bi svi parohij-

ski odbornici trebalo da prihvate nacionalni, a ne lokalno prihva}eni ko-
deks pona{anja.
Novo nezavisno telo, Odbor za standarde, bi}e postavljeno da ispita pisme-
ne àlbe na odbornike koji kr{e kodeks saveta.
Ako istraga utvrdi da za àlbu postoje osnove, bi}e sazvan nezavisni sud
koji }e odlu~iti da li je taj odbornik prekr{io kodeks ili nije. Sud }e mo}i
da nametne kazne u rasponu od javne opomene do suspenzije odbornika
na pet godina.
Sli~no Kodeksu o pona{anju odbornika, za osoblje saveta }e biti prime-
njivan Kodeks o pona{anju zaposlenih koji }e biti uklju~en u njihove uslo-
ve za sklapanje radnog odnosa.
Osim toga {to uvodi novi eti~ki okvir, ovaj Predlog zakona uvodi i odred-
nice kojima se moè odbiti naknadni namet i omogu}ava inspektorima da
zahtevaju vra}anje nezakonito potro{enog novca.
4.9. Izbori
Zakon o lokalnoj upravi pruà novu mogu}nost da se promeni u~esta-

lost izbora za lokalne savete. Ljudi }e putem glasa~kih kutija mo}i da saop-
{te savetu {ta misle o njegovom delovanju i politici. To }e pobolj{ati lokalnu
demokratiju i pruànje usluga i podsta}i lokalne vlasti da budu otvorenije i ose-
tljivije za potrebe. ê{}i lokalni izbori mogu dovesti do boljeg kontinuiteta i
stabilnosti lokalnih saveta po{to svake godine samo jednom delu odbornika is-
ti~e mandat.
Zakon omogu}ava da se izbori za savete promene na jedan od tri mogu}a
na~ina. To su:
Op{ti izbori - kada se svi ~lanovi ve}a biraju na svake ~etiri godine.
Izbori polovine - kada se polovina ~lanova bira svake druge godine.
Izbori tre}ine kada se u svakom periodu od ~etiri godine tri godine za
redom bira tre}ina ~lanova.
U svim slu~ajevima mandat ~lanova saveta }e trajati ~etiri godine, kao i sa-
da. Ove izborne {eme bi se mogle primenjivati na savete na razne na~ine. To bi
zavisilo od vrste saveta. Na primer, u oblastima u kojima je uprava organizova-
na na dva nivoa i oblasni savet i savet grofovije mogu odràvati izbore polovine,
naizmeni~nih godina. Tako bi jedne godine bilo izabrano pola oblasnog, a nared-
ne godine pola ve}a grofovije, i tako dalje.To zna~i da bi ljudi mogli da glasaju
za jedno ili drugo ve}e svake godine.
U unitarnim oblastima vi{e bi odgovarali izbori tre}ine. Ovaj sistem se ve} ko-
risti kod oblasnih saveta metropola. Ako se direktno bira gradona~elnik, izbori za
njega se mogu odràti ~etvrte godine ciklusa kada nema drugih izbora za savete.
4.10. Finansije lokalne vlade
Zakon o lokalnoj upravi uklju~uje slede}e odrednice:

Dodatni nameti Zakon ukida grubo i univerzalno dodavanje nameta, iako
zadràva izvesna rezervna ovla{}enja.
Dodela subvencija - Beli dokument je potvrdio nameru Vlade da podstak-
ne reviziju dodeljenih subvencija i procenu potreba za trogodi{nji period.
Dokument je na slede}i na~in izrazio nameru Vlade:
,,Centralna vlada, u saradnji sa lokalnim vla{}u, namerava da sprovede
trogodi{nji program istraìvanja kojim bi se temeljito razmotrilo da li postoji bo-
lji na~in raspore|ivanja i dodele subvencija, na~in koji bi bio jednostavniji, sta-
bilniji, odlu~niji i pravedniji od onoga koji se sada primenjuje.
Vlada, zajedno sa LGA, vr{i reviziju na~ina na koji se subvencije dodelju-
ju lokalnim upravama. Cilj je da se razmotri da li postoji bolji na~in da se odre-
di dodela subvencija, na~in koji je jednostavniji, stabilniji, odlu~niji i pravedniji
od postoje}eg i koji }e obezbediti ve}u odgovornost lokalne uprave.
Diskusija grupe koja se bavi pregledom zadràla se na dva pitanja:
1) Da li postoje druge mogu}nosti za raspodelu subvencija osim dosada{njeg
na~ina zasnovanog na formuli? îni se da zvani~nicima vi{e odgovara op-
cija kojom ministri mogu da odobre subvenciju nakon procenjivanja finan-
sijskog plana lokalne uprave koji bi i bio osnova zahteva za subvenciju.
2) Kako omogu}iti lokalnim vlastima da stabilnije i predvidljivije mogu da
ra~unaju na subvencije tokom vremena? Mo`da bi se to moglo re{iti dam-
ping aran`manima koji bi spre~ili da se dogode zna~ajne promene u obi-
mu subvencije na kraju fiskalne godine ili merenjima kojima bi se uma-
njila nestabilnost promene podataka o subvenciji.
Poslovna stopa - U ,,Modernoj lokalnoj vladi - u dogovoru sa narodom
Vlada je izrazila svoju nameru da se konsultuje o detaljima {eme kojom
bi se savetima odobrilo da odrede dopunsku lokalnu stopu. Na osnovu tih
konsultacija objavljen je dokument koji nagla{ava potrebu za stupanje u
partnerske odnose sa lokalnim poslovnim sektorom i odre|uje stopu sma-
njenja poreza za mala preduze}a.
Kapitalne investicije, zajedni~ka kasa - Beli dokument sadrì odrednice za
,,dodeljivanje najve}eg dela finansijske podr{ke centralne vlade za vi{e slu-
`bi lokalne uprave odjednom zajedni~ka kasa kapitala. Time bi se po-
60 Velika Britanija
ve}ali odgovornost i stepen autonomije na lokalnom nivou, stabilnost i flek-

sibilnost pri odobravanju kapitala, a upravi bi bila omogu}ena ve}a ovla-
{}enja pri raspodeli resursa. Sada se na osnovu konsultacije razmatra do-
kument koji sadrì predloge za ostvarenje zajedni~ke kase.
Ovo su predlozi:
1) Projekat zajedni~ke kase bi zapo~eo 2002/2003.g.
2) Tokom prve godine bi se iz zajedni~ke kase raspodelilo oko 2 biliona funti.
3) Resursi bi se raspore|ivali delimi~no zavisno od potreba a delimi~no u
odnosu na u~inak (5-20%).
4) Elemenat u~inka bi se oslanjao na strategije kapitala uprave i na planove
menad`menta prihoda.
5) Formula po kojoj bi se izra~unavale potrebe bila bi agregat trenutnih po-
kazatelja za usluge, osim za transport, gde bi se koristili novi pokazate-
lji u odnosu na duìnu puteva i broj mostova.
6) I dalje bi postojalo sravnjivanje resursa nalik na priznanice koje se kori-
ste u knjigovodstvu.
7) Da bi se pomoglo budu}e planiranje, raspodela kapitala bi se obavljala u
periodu od tri godine.
Ukidanje restrikcija pri kori{}enju kapitalnih sredstava Beli dokument
je izloìo nameru Vlade da ukine zahtev prema kome lokalne vlasti mo-
raju da izdvajaju deo kapitalnih sredstava koja nisu namenjena stambenoj
izgradnji. Odluka je na snazi od 1. septembra 1998.
Razvijanje alternativnog sistema finansiranja kapitalom Vlada se Belim
dokumentom obavezala da naloì razradu prakti~nih detalja alternativnih
aran`mana finansiranja kapitalom. Ovo bi uklju~ivalo i predloge LGA da
se sada{nji strogo regulisani sistem zameni novim, razboritim okvirom.
Stvaranje ovog alternativnog okvira pod vo|stvom Radnog tela za kapi-
talne programe te~e brzo.
Reference:
Okvir za modernizaciju je predstavljen u Belim knjigama savremene lokal-

ne vlade: u saradnji sa narodom (Cm 4014) i Lokalni glasovi: Osavremenjavan-
je lokalne vlade Velsa (Cm 4028), objavljenim u julu 1998. Prvi koraci su pred-
uzeti Zakonom o lokalnoj upravi iz 1999. godine, kojim se uvodi nova obaveza
saveta da pruì ,,najve}e vrednosti usluga svojim lokalnim zajednicama. Celo-
kupan program reformi }e omogu}iti savetima da odgovore na izazove dvadeset
prvog veka.
Predlog je iznet pred Parlament 25.novembra 1999. Kopije predloga i do-

datna obja{njenja su u prodaji u Dràvnom izdava~kom zavodu (+ 44 345 023474)
ili se mogu na}i na Internetu na adresi Beli dokument lokalne uprave se moè
na}i u dràvnom izdava~kom zavodu ili zajedno sa ostalim relevantnim
dokumentima na Internet adresi DETR-a www.local-regions.detr.gov.uk ili na
adresi kabineta.
Zakon o lokalnoj upravi iz 2000. je stupio na snagu u Engleskoj 18. okto-
bra 2000. Statutarni dokument kojim je uredba postala vaè}a (SI No. 2836 (c82))
moè se na}i na adresi: http://www.legislation.hmso.gov.uk/si/si200028.htm
Za dalje informacije o LGA i njenim stavovima u Belom dokumentu o mod-
ernizovanju vlade pozovite na{u slu`bu za informacije na telefon 0171-664 3131
ili na adresu.
Dalje informacije o lokalnoj vladi u Velsu mogu se dobiti od Asocijacije lo-
kalnih uprava Velsa: 10/11 Raleigh Walk, Atlantic Wharf, Cardiff, CF1
5LN.Tel:02920 468601.
62
63
Carlos Flores Juberias, Javier Pinazo Hernandis,

Enrike Fliquete Lliso i David Calatayud Chover*
[PANSKI SISTEM TERITORIJALNE

SAMOUPRAVE
1. UVOD: [PANSKO MULTISEKULARNO PITANJE1
[panija je jedna od najstarijih evropskih dràva. Me|utim, regionalne oso-

benosti koje su urezali vekovi potpuno razli~itog istorijskog razvoja, koje se
ogledaju na kulturnom, dru{tvenom i politi~kom planu nisu nestale od njenog
po~etka. Bilo je nemogu}e prona}i adekvatno re{enje za njihovu integraciju, {to
je nesumnjivo bio glavni izvor napetosti u toku poslednjih vekova. Nakon pri-
li~no doslednog uvaàvanja istorijskih osobenosti, {to je bila karakteristika Hab-
sbur{ke dinastije, dolazak na {panski presto prvog kralja iz dinastije Burbon, po-
~etkom XVIII veka, zna~io je uvo|enje visokog stepena centralizacije. To je bio
za{titni znak i narednih oblika upravljanja dràvom u [paniji sve do dono{enja
Ustava iz 1978, sa jedinim izuzetkom prili~no kratkim i ne potpuno zadovol-
javaju}im koji predstavlja II republika, tridesetih godina. Kroz ceo ovaj peri-
od, u prvom planu najve}eg broja politi~kih debata bila je potreba da se prona-
|e adekvatno re{enje za teritorijalnu distribuciju dràvne vlasti, re{enje koje po-
{tuje o~iglednu regionalnu raznolikost u [paniji ali ne veli~a njenu uspostavlje-
nu jedinstvenost; ali ona je bila i u prvom planu mnogih oruànih sukoba, kao
,,nacionalno pitanje" kako ga mnogi zovu i nesumnjivo je odigrala va`nu ulo-
gu u izbijanju nekoliko unutra{njih oruànih sukoba u poslednja dva veka.
* Univerzitet Valencia, Univerzitet Cardenal Herrera - CEU, Univerzitet Elche, Univerzitet

Cardenal Herrera - CEU.
1 Autor: Carlos Flores Inberias.
64 [panija
Za vreme vladavine generala Franka, koncentracija vlasti karakteristi~na za

autoritarne reìme bila je uspostavljena ne samo vertikalno ignori{u}i podelu
izme|u izvr{ne i zakonodavne vlasti, kao i pozitivni uticaj sistema kontrole i rav-
noteè nego i horizontalno, dovode}i do krajnosti ve} postoje}i centralizam ko-
ji je karakterisao {pansku dràvu. Zbog toga, kada je do{lo vreme za izgradnju
novog, demokratskog reìma, u prvi plan politi~ke debate do{li su zahtevi regio-
na koji su sna`nije zadràli svoje osobenosti za uspostavljanje samouprave, sa go-
tovo istom snagom kao i zahtev za uvo|enje vi{epartijskog sistema i puno po{to-
vanje ljudskih prava. U stvari, iako je zahtev za samoupravom bio sna`no prisu-
tan na svega nekoliko mesta pre svega u Kataloniji, Baskiji, a u manjem stepe-
nu u Galiciji, Valensiji i Andaluziji gde su regionalne osobenosti bile izraènije i
uspe{nije o~uvane, on se ubrzo pro{irio i na ostatak zemlje. Tako je samouprava
postala ne samo zahtev onih koji su èleli da isprave nepravde pro{losti i da sa-
~uvaju svoju kulturu, ve} i cilj za one koji su u njoj videli odgovaraju}e sredstvo
za uspostavljanje sveobuhvatnije i dublje demokratizacije pribliàvanjem vlasti
gra|anima {to je mogu}e vi{e. Mo`da je najbolji dokaz za to bila ~injenica da su
rane autonomne institucije morale da se oforme u jednom broju regiona ~ak i pre
nego {to je Ustav bio donet: kao {to su izgradnja parlamentarne demokratije i ob-
nova vi{epartijskog sistema zapo~ele mnogo pre nego {to je Ustav usvojen 6. de-
cembra 1978, tako je i institucionalizacija autonomnih zajednica morala da po~-
ne jo{ dok je Ustav bio u nacrtu, u pravcu koji je do izvesne mere uticao i na ko-
na~an tekst samog Ustava.
Me|utim, u tom momentu nije postojao potpuni konsenzus o tome {ta se mo-
ra uraditi, a verovatno ni centristi~ka vlast, ni socijalisti~ka opozicija, ~ak ni na-
cionalisti~ke partije zastupljene u Parlamentu nisu mogle ta~no da predvide ono
{to je bilo na putu. Zbog toga je izrada predloga ustavnih odredaba koje se odno-
se na autonomne zajednice {to predstavlja Glavu VIII Ustava donela najvi{e
napetosti i rasprava u ustavnom procesu, a njegov ishod je postao jedan od naj-
dvosmislenijih delova Ustava iz 1978. Ustavna skup{tina nije prihvatila nijedan
od isprobanih modela teritorijalne decentralizacije koji su bili vremenski i pro-
storno bliski na primer nema~ki tip federacije ili italijanski tip regionalne drà-
ve niti je poku{ala da sama defini{e novi. Umesto toga, smatralo se da je pri-
kladnije izbe}i riskantan zadatak ozna~avanja teritorijalne forme dràve koja se
ustanovljavala, ve} priznati i garantovati ,,pravo na autonomiju nacionalnosti i re-
gija koje je uspostave" (~lan 2. Ustava [panije) i ~ekati dok progresivna prime-
na ovog prava na kraju krajeva ne dâ precizniji izgled novoj dràvi. Tako ne{to
se, do sada, nije u potpunostri dogodilo: {panski nau~nici jo{ uvek debatuju da li
je takozvana dràva autonomija (Estado de las Autonomias) ,,politi~ki decentra-
lizovana unitarna dràva", ,,regionalna dràva", ,,multiregionalna dràva", ,,de-
centralizovana dràva koja u svojoj strukturi nije daleko od federalnih dràva',

,,unitarno-federalna dràva" ili ,,federalno- regionalna dràva".
2. PRAVO NA AUTONOMIJU NACIONALNOSTI I REGIJA
Kamen temeljac sistema ustanovljenog Ustavom iz 1978. godine je, bez sum-
nje, ve} pomenuti ~lan 2, koji navodi da je ,,Ustav zasnovan na nerazdvojivom
jedinstvu {panskog naroda, na zajedni~koj i nedeljivoj domovini svih [panaca i
priznaje i garantuje pravo na autonomiju nacionalnostima i regijama koje je us-
postave, kao i solidarnost izme|u svih njih".
Iako je pitanje autonomije detaljnije razmatrano u daljem tekstu, u Glavi VI-
II, zna~ajno je da je priznavanje i garantovanje proklamovano ve} u Uvodnoj gla-
vi Ustava: ta ~injenica ne samo da stavlja ovo pitanje u isti rang sa drugim zna-
~ajnim ustavnim proklamacijama koje su uklju~ene u istu Glavu - kao {to je pro-
klamacija da je [panija parlamentarna manarhija, proklamacija pluralisti~kog si-
stema, ili dràve vladavine prava - ve} pravu na autonomiju obezbe|uje i najdo-
sledniju za{titu koju Ustav moè da pruì, po{to odredbe koje sadrì Uvodna gla-
va mogu biti izmenjene samo u obimnoj i strogoj proceduri koju predvi|a ~lan
168. Ustava [panije. [tavi{e, ~lan 2. utvr|uje, sa jedne strane, ko su subjekti auto-
nomije - ,,nacionalnosti i regije" a, sa druge strane, koji }e biti principi jedin-
stvo, autonomija i tako|e solidarnost koji }e rukovoditi celokupnim sistemom.
Jedino polaze}i od ove ta~ke moè se razumeti stvaranje dràve autonomija.
2.1. Koncept autonomije
U kontekstu {panskog politi~kog sistema, re~ autonomija ima najmanje dva

zna~enja: jedno proklamovano ~lanom 2. Ustava i razra|eno u Poglavlju III,
Glava VIII odnosi se na pomenute ,,nacionalnosti i regije", dok je drugo ga-
rantovano Poglavljima I i II, Glava VIII predikat op{tina, provincija i ostrva i
dodeljeno je ,,za upravljanje njihovim interesima" (~lan 137. Ustava). Iako Ustav
upotrebljava istu re~ u oba slu~aja, izraz ima razli~ito zna~enje u svakom od njih.
U osnovi, autonomija dodeljena lokalnim jedinicama projektuje se samo na ad-
ministrativnom nivou, daju}i lokalnim jedinicama izvr{na i regulatorna ovla{}e-
nja, ali ne i zakonodavna. Sa druge strane, autonomne zajednice su precizno oka-
rakterisane ~injenicom da one mogu imati i u stvari gotovo sve od njih i imaju
zakonodavna ovla{}enja. Ovaj drugi tip autonomije ima, prema tome, ve}i po-
liti~ki zna~aj i mnogo {ire tematsko polje, {to obja{njava njegovo mnogo deta-
ljnije ustavno regulisanje i njegov ve}i stepen ustavne za{tite. [tavi{e: dok se
66 [panija
ustavni principi koji se odnose na samoupravu (Ustav tako|e koristi ovaj termin
u ~lanu 143.1) autonomnih zajednica u osnovi razra|uju propisima statutima
autonomija u ~ijoj izradi budu}a zajednica ima glavnu ulogu, institucionalna
struktura i polje autonomije lokalnih entiteta su su{tinski definisani dràvnim za-
konima, ~ak propisima samih autonomnih zajednica.
Usredsre|uju}i se sada na tip autonomije predvi|en za nacionalnosti i regi-
je, njeno ustavno regulisanje moè se opisati tako da je zami{ljeno kao pravo a
ne kao obaveza, politi~ka po svom sadràju, ograni~ena u obimu, postepena u pri-
meni, ne nu`no homogena po svom finalnom rezultatu i koju ostvaruju heteroge-
ni subjekti. Da budemo precizniji:
a) Ustav priznaje pravo nacionalnostima i regijama da ostvare samoupra-
vu, ali on ne konstitui{e autonomne zajednice ex lege. Zato on ne sadrì nikakvu
listu budu}ih zajednica, niti odre|uje neku instituciju da ih formira u odre|enom
periodu. Ipak, ~injenica je da je u toku narednih godina svaki deli} {panske teri-
torije postao deo neke autonomne zajednice.
b) Sadràj autonomije je o~igledno na ovom nivou, ali ne, kao {to je ve}
re~eno, i na lokalnom nivou politi~ki. Kao {to je Ustavni sud priznao, to impli-
cira ,,sposobnost za samoupravu koja oblikuje autonomnu zajednicu kao instan-
cu za politi~ko odlu~ivanje, kao centar vlasti sposoban da ostvaruje politi~ko vo|-
stvo nad zajednicom sme{tenom na njenoj teritoriji, upravljaju}i svojim interesi-
ma u skladu sa ovom orijentacijom i kroz javne programe koji mogu da se razli-
kuju od programa drugih instanci" (Odluka Ustavnog suda 3/1981).
c) Autonomija je ograni~ena i po svom obimu: pored duga~ke liste ovla-
{}enja koja autonomne zajednice mogu da imaju, Ustav daje i listu ovla{}enja ko-
ja su rezervisana za dràvu i u kojima je njihova intervencija ili ograni~ena ili pot-
puno isklju~ena. I naravno, kori{}enje ~ak i onih ovla{}enja koja su potpuno ili
delimi~no u nadle`nosti date zajednice, mora da bude uz puno po{tovanje prin-
cipa i u skladu sa vrednostima predo~enim u Ustavu, kao i u institucijama i pro-
cedurama tako|e delimi~no definisanim u norma normarum.
d) Ostvarivanje autonomnog statusa ne mora da bude jedan korak, nepo-
vratan proces. Tvorci Ustava su dobro razumeli da teritorije za koje je kreiran ovaj
novi tip dràve imaju u tom momentu ne samo veoma razli~ite stepene samosve-
sti, ve} da se tako|e razlikuju i u intenzitetu svoga zahteva za samoupravom i u
svojoj sposobnosti da efektivno vr{e samoupravu, kad je jednom dostignu. Zbog
toga tvorci Ustava predvi|aju razli~ite puteve ka autonomiji: neki odmah vode
do najve}eg mogu}eg broja atributa autonomije, ostali vode do ograni~enog ste-
pena autonomije u prvom momentu, a onda uzimaju u obzir mogu}nost pro{ire-
nja ovla{}enja, {to bi na duge staze tako|e dovelo do najvi{eg mogu}eg stepena,
iako kroz dvostepeni proces.
e) Ali, opet, dostizanje naj{ireg ustavom predvi|enog skupa ovla{}enja ni-

je bilo u Ustavu ozna~eno kao neophodan korak. Autonomne zajednice mogu ta-
ko|e da izaberu da ostanu na toj vrsti nièg stepena autonomije, ili ~ak da skro-
je za sebe konkretnu listu ovla{}enja, razli~itu od liste bilo koje druge zajednice.
Zato je stvaranje dràve autonomija moglo lako da se zavr{i na kraju krajeva usta-
novljavanjem 19 potpuno razli~itih sistema; me|utim, ~injenica da su se istorij-
ske zajednice odlu~ile za naj{iri mogu}i stepen autonomije od samog po~etka, kao
i da su se glavne politi~ke snage zemlje saglasile ve} 1981, i ponovo 1992, da se
na neki na~in homogenizuju ovla{}enja ostalih zajednica, stvorilo je mesta za u
osnovi dva nivoa autonomije tri, posle pripajanja Seute i Melilje {to su, ~ini
se, najracionalnija dostupna re{enja.
f) Kona~no, Ustav nabraja vrste teritorija koje mogu da se konstitui{u kao
autonomne zajednice, i do izvesne mere daje i osnovne karakteristike koje one
moraju da zadovolje. U po~etnoj konstataciji Poglavlja III, Glava VIII, ,,ostvari-
vanje prava na autonomiju priznato u ~lanu 2." dozvoljava se ,,grani~nim obla-
stima sa zajedni~kim istorijskim, kulturnim i ekonomskim karakteristikama, ostrv-
skim teritorijama i oblastima sa istorijskim regionalnim entitetom" (~lan 143.1),
dok ~lan 144. to pro{iruje mada sa dozvolom Parlamenta [panije (Cortes Ge-
nerales), ,,iz razloga nacionalnog interesa", na teritorije ne ve}e od oblasti koji-
ma nedostaje pomenuti identitet i na teritorije koje nisu integrisane u organizaci-
ju oblasti. Prvi od ovih mehanizama morao se primeniti kako bi se oblast Madrid
uklju~ila u dràvu autonomija, dok je ovaj drugi dozvolio nedavnu integraciju
afri~kih gradova Seute i Melilje i mogao bi da bude primenjen i u budu}nosti,
ako Giblartar bude reintegrisan pod {panski suverenitet.
2.2. Granice autonomije
Ustav [panije jasno izraàva da je jedinstvo preduslov za autonomiju - okvir

u kome se autonomija ostvaruje kada u ~lanu 2. postavlja ,,neraskidivo jedin-
stvo {panskog naroda" kao kamen temeljac samoga Ustava, a autonomiju kao po-
sledicu njegovog dono{enja. Tu ideju je ponovo naglasio Ustavni sud, sa jasno-
}om koja ne ostavlja mesta za sumnju: ,,Jasno je da se autonomija odnosi na ogra-
ni~enu vlast. Naime, autonomija nije suverenitet a ~ak i on ima svoje granice
i uzimaju}i u obzir ~injenicu da je svaka teritorijalna organizacija koja ima auto-
nomiju deo celine, princip autonomnosti niukom slu~aju ne moè biti protivan
principu jedinstva, po{to je upravo to okvir u kome on ostvaruje svoje puno zna-
~enje, kao {to je izraèno u ~lanu 2. Ustava" (Odluka Ustavnog suda 4/1981).
Iako je zahtev za samoopredeljenje oduvek bio prisutan u jednom broju za-
jednica, a posebno u Baskiji i Kataloniji, posredstvom njihovih najglasnijih na-
68 [panija
cionalisti~kih partija, te{ko je re}i da taj zahtev ima bilo kakvo mesto u aktuel-
nom {panskom politi~kom sistemu. Proklamovanjem postojanja ,,{panskog naro-
da" sam Ustav predupre|uje svaki korak razli~itih nacionalnosti i regije ka tra-
ènju statusa naroda i prava na samoopredeljenje.
U svakom slu~aju: Ustav je oti{ao mnogo dalje od puke proklamacije naci-
onalnog jedinstva kao bazi~nog principa novog reìma. On je iz te postavke iz-
vukao va`ne konsekvence za svoje odredbe i tako stvorio skup principa usmere-
nih na integraciju i oblikovanje dràve. Ovaj skup principa se moè saèti u tri
osnovna: princip solidarnosti, princip ravnopravnosti i princip ekonomskog jedin-
stva.
a) Princip solidarnosti na{ao je u samom Ustavu sredstvo za svoju primenu:
Me|uteritorijalni kompenzacioni fond, predvi|en u ~lanu 158.2, namenjen je ,,is-
pravljanju me|uteritorijalnih ekonomskih debalansa i primeni principa solidarno-
sti" kroz redistribuciju investicionih tro{kova pod nadzorom Parlamenta [panije
(Cortes Generales), a razra|en je Zakonom 29/1990. U svakom slu~aju, Ustav-
ni sud je ustanovio celu seriju daljih konsekvenci ustavne proklamacije solidar-
nosti, kao {to je du`nost me|usobnog pomaganja i podr{ke, ili postojanje neke
vrste ,,ustavne lojalnosti", koja obavezuje i dràvu i autonomnu zajednicu (Od-
luka Ustavnog suda 64/1990).
b) Princip ravnopravnosti moè se odnositi kako na gra|ane tako i na same
autonomne zajednice. U pogledu prve od ove dve dimenzije, ~lan 139.1 Ustava
navodi da ,,svi [panci imaju ista prava i obaveze na bilo kojem delu teritorije dr-
àve", dok ~lan 149.1 nabraja ovla{}enja isklju~ivo rezervisana za dràvu, koja
ozna~ava kao ,,regulisanje osnovnih uslova koji garantuju ravnopravnost svim
[pancima u ostvarivanju svojih prava i ispunjavanju svojih ustavnih obaveza".
Prema tome, ustanovljavanje autonomnih zajednica ne moè nikada da implici-
ra uvo|enje bilo kakve vrste personalne diskriminacije ili privilegija me|u
gra|anima dràve [panije, budu}i da je u sferi nadle`nosti dràve da to garantu-
je. Oblast ravnopravnosti u pogledu autonomnih zajednica je na neki na~in teè
shvatiti, posebno imaju}i u vidu da njihova razli~itost u veli~ini, stanovni{tvu, bo-
gatsvu i kulturnom identitetu moè lako da se odrazi na njihova ovla{}enja i in-
stitucije i da bi apsolutnu uniformnost izme|u svih njih verovatno bilo te{ko uskla-
diti sa samim principom autonomije. Kako je Ustavni sud to izrazio: ,,Razlike iz-
me|u statuta ne mogu nikada da impliciraju ekonomske ili socijalne privilegije
(~lan 138.2); ali, nasuprot tome, one mogu biti razli~ite u pogledu procesa kroz
koji pristupaju autonomiji, kao i u pogledu konkretnog odre|enja sadràja te auto-
nomije, odnosno njihovih statuta, i prema tome skupa njihovih ovla{}enja. Auto-
nomni sistem je precizno odre|en ravnoteòm izme|u homogenosti i razli~itosti
javno-pravnih poloàja entiteta koji mu se povinuju. Bez prvoga, ne bi bilo je-
dinstva ni integracije u dràvnom okviru; bez drugog, ne bi bilo pravog plurali-

zma ni sposobnosti za samoupravu" (Odluka Ustavnog suda 76/1983).
c) Najzad, princip ekonomskog jedinstva, iako nikada nije eksplicitno pro-
klamovan u Ustavu, ~esto se izvodi dedukcijom sensu contrario iz odredaba ~la-
na 139.3 Ustava, koji nalaè da ,,organi vlasti nijedne zajednice ne mogu usvo-
jiti mere koje direktno ili indirektno ometaju slobodu kretanja i zapo{ljavanja lju-
di, kao ni slobodu prometa roba u okviru {panske teritorije". Dosledno tome,
Ustavni sud obja{njava da on uklju~uje ,,u najmanju ruku, slobodnu cirkulaciju
u okviru {panske teritorije kapitala, usluga i rada bez ikakvih ograni~enja, kao i
jednakost osnovnih uslova za ostvarivanje ekonomskih aktivnosti"(Odluka Ustav-
nog suda 88/1986).
2.3. Priroda i sadràj Statuta
Statut autonomije je pravni instrument pomo}u koga nacionalnosti i regije

mogu efektivno da ostvaruju svoje pravo na samoupravu, istinski osniva~ki akt
autonomnih zajednica ili, kako se kaè u Ustavu, ,,osnovni institucionalni propis
svake autonomne zajednice" (~lan 147.1 Ustava).
Usled njegove bazi~ne prirode, Statut je o~igledno superioran u odnosu na
bilo koju drugu normu koju autonomna zajednica stvorena Statutom moè da do-
nese. Ali Statut je tako|e, kako Ustav odmah dodaje u ~lanu 147.1, ,,integralni
deo pravnog poretka (dràve)", koji on ,,priznaje" i ,,{titi". Odredba je odmah iza-
zvala {iroku debatu o prirodi Statuta i njegovom poloàju prema drugim norma-
ma koje su potekle od dràve.
U pogledu ovog poslednjeg, o~igledno je da su statuti podre|eni Ustavu,
zbog ~ega su predmet vi{e kontrole koju sprovodi Ustavni sud. Ali uz to, oni ni-
su pot~injeni nijednoj drugoj vrsti normi, {to pokazuje ~injenica da je ,,sam Ustav
jedini parametar za procenu ustavne punova`nosti odredaba uklju~enih u statut
autonomije" i da je jedini na~in za izmenu Statuta procedura koju on sam pred-
vi|a (Odluka Ustavnog suda 99/1986).
[ta Statut sadrì? Bilo bi logi~no da on treba da sadrì sve {to je potrebno
za njegov nastanak, a to su: njegovi osnovni identifikacioni podaci, njegov insti-
tucionalni izgled i skup ovla{}enja zbog ~ijeg preuzimanja se zajednica konstitu-
i{e. Ustav usvaja ovakvu potrebu i u ~lanu 147.2 precizno navodi da ,,Statut auto-
nomije mora da sadrì: a) ime zajednice koje najbolje odgovara njenom istorij-
skom identitetu; b) granice njene teritorije; c) naziv, organizaciju i sedi{te nje-
nih autonomnih institucija; d) preuzeta ovla{}enja unutar ustavnog okvira i os-
nov za transfer odgovaraju}ih slu`bi na njih". Po{to ovo nabrajanje ne treba da
bude iscrpno, ve}ina Statuta je uklju~ila i druge sadràje, osim ovih koji se izri-
70 [panija
~ito traè u ~lanu 147. Ustava [panije, kao {to su odredbe koje se ti~u prava, sim-
bola zajednice, poloàja autohtonog jezika, lokalne administracije i, u skladu sa
stavom 3. ~lana 147, izmene Statuta.
Ustav se pitanjem izmene Statuta bavi tako {to postavlja op{te pravilo za sve
Statute i dodatne zahteve za statute donete prema odredbama ~lana 151. Ustava.
Op{te pravilo je da }e ,,Statut biti izmenjen u skladu sa procedurom utvr|enom
u njemu i da }e u svakom slu~aju biti potrebno odobrenje Parlamenta [panije
(Cortes generales) putem organskog zakona". Specifi~ni zahtevi, koji se odnose
na one zajednice koje su pratile takozvanu ,,brzu stazu" prema autonomiji, kaù
da je za izmenu Statuta potreban i to nije alternativa ve} dodatno sredstvo re-
ferendum me|u stanovnicima zajednice. Ukratko, Ustav ostavlje precizne aspek-
te izmene Statuta inicijativu, proceduru, potrebnu ve}inu itd. samim statuti-
ma, ali odre|uje da }e kona~nu odluku donositi centralni nivo, time {to zahteva
njihovo finalno odobravanje putem organskog zakona. A u pogledu istorijskih za-
jednica, on odre|uje da }e za izmenu Statuta biti potreban i narodni referendum,
kao {to je bio potreban i za njegovo po~etno usvajanje, prema ~lanu 151.3 i 5 Usta-
va.
2.4. Distribucija ovla{}enja
Podela ovla{}enja izme|u dràve i autonomnih zajednica izvr{ena je u osno-

vi prema odredbama ~lanova 148, 149. i 150. Ustava. Sistem je izuzetno sloèn,
i to do izvesne mere opravdava ~injenicu da je ostavljen prostor ogromnom bro-
ju konflikata do sada.
Da bi se to razumelo, potrebno je stalno imati na umu da teritorije koje èle
da postanu autonomne zajednice ne uspostavljaju samoupravu u isto vreme, da ka-
da to urade dobijaju skup ovla{}enja koji nije nu`no isti kao kod bilo koje druge
postoje}e zajednice i, najzad, da niukom slu~aju nije bilo nameravano da skup da-
tih ovla{}enja bude definitivan, {to i sam Ustav predvi|a uvode}i najmanje dva me-
hanizma za njegovo eventualno pro{irenje izmenu statuta i vanstatutarni prenos.
Ali, iznad avega, mora se razumeti da Ustav [panije nije stvorio sistem u
kome se uredno definisana pitanja ili oblasti pod dràvnom jurisdikcijom stavlja-
ju pod punu kontrolu novih autonomnih zajednica, dok druga u potpunosti osta-
ju objekat akcija centralnih institucija dràve: to je sistem u kome su distribuira-
ne funkcije, a ne pitanja. Prema tome, to je sistem koji dozvoljava da za pojedi-
na pitanja npr. socijalno osiguranje, ili televiziju, ili za{titu ìvotne sredine i
dràva i autonomne zajednice budu ovla{}eni da deluju, mada svako od njih vr-
{e}i pojedinu funkciju npr. dono{enje zakona, koordinaciju, regulisanje, izvr-
{avanje, kontrolu itd. Naravno, postoje i pitanja koja su u isklju~ivoj nadle`nosti
bilo dràve, bilo autonomne zajednice, i za koja su odgovaraju}i organi vlasti ovla-
{}eni da preduzmu sve mogu}e vrste mera. Ali u velikom broju slu~ajeva, Ustav
je radije zadrào u okviru delokruga dràve konkretnu funkciju, ili seriju funkci-
ja, ostavljaju}i ostale funkcije na slobodno raspolaganje autonomnim zajednica-
ma. To, drugim re~ima, zna~i da }e dràva i zajednice morati da svoje odgovara-
ju}e nadle`nosti u~ine kompatibilnim i funkcionalnim i da }e efikasan sistem za
razre{avanje konflikata biti klju~ za glatko funkcionisanje sistema.
2.4.1. Nadle`nosti dràve
Isklju~ive nadle`nosti dràve su nabrojane u 32 stava ~lana 149.1 Ustava,

koji po~inje davanjem dràvi nadle`nosti da ,,reguli{e osnovne uslove koji garan-
tuju ravnopravnost svim [pancima" i nastavlja nabrajanjem oblasti kao {to su dr-
àvljanstvo i imigracija, me|unarodni odnosi, odbrana, pravda, privredno i kri-
vi~no zakonodavstvo, zakonodavstvo o izvr{avanju krivi~nih sankcija, procesno,
radno i gra|ansko zakonodavstvo, carine, monetarni sistem, kredit i osiguranje,
socijalna za{tita itd. Me|utim, samo u nekoliko slu~ajeva konkretna pitanja su neo-
grani~eno stavljena u domen dràve, dok u mnogim drugim pitanjima dràva ima
samo zakonodavnu nadle`nost ili ~ak nadle`nost da donese samo osnovne za-
kone zbog ~ega su zajednice u poziciji da preuzmu preostale funkcije.
U svakom slu~aju, stvarno polje nadle`nosti dràve ne moè se u potpuno-
sti odrediti a da se ne razmotre ostale odredbe Ustava, posebno statuti autonomi-
je razli~itih zajednica. U prvom slu~aju, to je potrebno zbog toga {to neki drugi
~lanovi Ustava dodeljuju dràvi konkretne nadle`nosti, pored onih pomenutih u
~lanu 149.1, na primer svaki put kada pojedino pitanje treba da bude obra|eno
organskim zakonom. U drugom slu~aju, to je zbog toga {to, iako zajednice mo-
gu da preuzmu sva ovla{}enja koja nisu izri~ito dodeljena dràvi, ako one ne pre-
uzmu pojedino ovla{}enje u svom statutu a to se od njih nikada ne traì ovla-
{}enje ostaje u domenu dràve, ,,~ije norme }e imati prednost u slu~aju sukoba
nad normama autonomne zajednice u svemu {to nije pripisano njenim konkret-
nim ovla{}enjima" (~lan 149.3 Ustava [panije).
2.4.2. Nadle`nosti autonomnih zajednica
Pomenuti ~lan 149.3 Ustava utvr|uje da, u principu, autonomna zajednica

moè imati sve nadle`nosti koje nisu Ustavom izri~ito rezervisane za dràvu, ali
i da }e imati samo one nadle`nosti izri~ito sadràne u njenom konkretnom statu-
tu. U skladu sa tim, statut postaje norma referentna za sagledavanje koliko dale-
ko ide polje nadle`nosti zajednice.
72 [panija
Me|utim, mogu}nost da se koristi ovaj {iroki skup nadle`nosti ili jo{ {iri
predvi|en Ustavom zavisila je od puta koji je kori{}en za postizanje autonom-
nog statusa. Samo takozvane istorijske zajednice (iz Prelaznih odredaba No.2.
Ustava [panije), uz one koje tradicionalno uìvaju jedinstven status samouprave
(iz Dodatnih odredbaba No.1. Ustava [panije), kao i one koje su uspe{no iskori-
stile ,,brzi" put prema autonomiji predvi|en u ~lanu 151. Ustava (iz ~lana 151.1)
na primer, Baskija, Katalonija, Galicija, Navara i Andaluzija mogle su odmah
da dostignu naj{iri mogu}i stepen autonomije, koji obuhvata sve nadle`nosti iz-
uzev onih koje su izri~ito dodeljene dràvi prema ~lanu 149.1 Ustava. Za ostale
zajednice, njihovi statuti ostali su ograni~eni odredbama ~lana 148. do 1994. go-
dine, kada su Organski zakoni 1 do 11/94 su{tinski pro{irili nadle`nosti inicijal-
no predvi|ene u njima.
Ipak, sve zajednice koje su i{le ,,sporim putem" mogle su da uìvaju {iri skup
nadle`nosti dosta pre nego {to su bile okon~ane izmene njihovih statuta, zahva-
ljuju}i odredbama sadrànim u ~lanu 150.2 Ustava, koji propisuje da ,,dràva mo-
è autonomnim zajednicama da prenese ili putem organskog zakona delegira ovla-
{}enja u pitanjima iz delokruga dràve, koja su po svojoj prirodi takva da su po-
godna za transfer ili delegiranje". Tako su autonomne zajednice Valensija i Kanar-
ska ostrva prve, a kasnije i ostale, imale koristi od dono{enja serije zakona o tran-
sferima koji su su{tinski pove}ali stepen njihove samouprave bez izmena teksta
njihovih statuta, dosledno smanjuju}i na izuzetno zna~ajan na~in razliku koju je
put prema autonomiji stvorio izme|u razli~itih zajednica. O~igledno je da ovaj me-
hanizam nije nudio zajednici garanciju obezbe|enu uno{enjem konkretnih ovla-
{}enja u njen statut po{to dràva moè ili da opozove delegiranje, ili da upotre-
bi mehanizme kontrole sadràne u zakonima o transferu ili delegiranju. Ali, bilo
je evidentno da ovaj mehanizam uvodi u sistem zanimljiv stepen fleksibilnosti i
da drì statut srazmerno po strani od nepredumi{ljajnih reformskih procesa.
2.4.3. Harmonizacija, koordinacija, saradnja i mehanizmi re{avanja

konflikata
Kada opisuje nadle`nosti dodeljene dràvi u okviru dràve autonomija, Ustav

se nekoliko puta poziva na koncept ,,harmonizacije" i ,,koordinacije", kao na me-
hanizme dodeljene centralnim institucijama dràve sa ciljem da se spre~e remeti-
la~ke posledice prekomerno divergentnih politika autonomnih zajednica.
Ovla{}enje za harmonizaciju je pomenuto u spornom ~lanu 150.3 Ustava,
koji dràvi daje pravo da ,,izdaje zakone koji ustanovljavaju principe neophodne
za harmonizovanje odredaba propisa autonomnih zajednica ~ak i u slu~aju pita-
nja koja su stavljena u njihovu nadle`nost, kada op{ti interes to zahteva", zatim
daju}i nacionalnom zakonodavnom telu odgovornost za procenjivanje takve po-

trebe time {to se traì ,,apsolutna ve}ina u svakom ve}u".
Sa druge strane, nadle`nost za koordinaciju se pominje u celom ~lanu 149.1
Ustava, koji nekoliko puta dodeljuje dràvi ,,op{tu koordinaciju" nekoliko sek-
tora - ekonomije, nau~nih istraìvanja, zdravstva u kojima autonomne zajedni-
ce imaju su{tinsku nadle`nost. Obja{njavaju}i ovu odredbu, Ustavni sud 1983.
godine utvr|uje da je u nekim oblastima dràva ovla{}ena da unilateralno stvori
,,integracione mehanizme" koji uvode izvestan stepen homogenosti me|u razli-
~itim normama koje poti~u od autonomnih zajednica, sa ciljem da se u {irok dr-
àvni sistem integri{u razli~iti autonomni podsistemi. Priroda ovih mehanizama
je fleksibilna i jaka. Dràva je razvila {irok spektar takvih mehanizama, osniva-
ju}i tokom godina sektorske konferencije, zajedni~ke odbore itd. Osim toga, i sa-
me autonomne zajednice su stvorile brojne bilateralne i multilateralne mehani-
zme kooperacije u pitanjima iz domene njihove nadle`nosti, koji u nekim slu~a-
jevima tako|e omogu}uju zajedni~ke aktivnosti koje uklju~uju i samu dràvu. Iako
oni nisu izri~ito pomenuti u Ustavu, Ustavni sud je prihvatio da su oni zasnova-
ni na Ustavu, odnosno na postojanju obaveze ,,podr{ke i me|usobne lojalnosti"
izme|u dràve i zajednica.
Najzad, Ustav tako|e uvodi seriju mehanizama za re{avanje konflikata koji
mogu izbiti izme|u dràve i autonomnih zajednica ili izme|u samih autonomnih
zajednica; mehanizama za koje je oblikovanje i uobi~ajeno funkcionisanje dràve
autonomija pokazalo da su od najve}eg zna~aja, po{to su suprotnosti izme|u drà-
ve i autonomnih zajednica zaista karakteristika koja odre|uje dràvu autonomija.
Na~in za re{avanje ovih konflikata je pre svega traèn u sudskim sredstvi-
ma. Kao {to ~lanovi 106. i 153. Ustava [panije odre|uju, konflikti koji proisti~u
iz administrativnih propisa ili regulativnih mera koje poti~u od dràve ili od auto-
nomnih zajednica re{avaju se pred redovnim administrativnim sudovima, koji su
nadle`ni za sve organe javne administracije. U pogledu kompatibilnosti odreda-
ba propisa koji imaju snagu zakona i koji poti~u bilo od dràve, bilo od autonom-
nih zajednica, sa takozvanim ,,ustavnim blokom" u osnovi, Ustavom i Statu-
tom re{avanje konflikata povereno je Ustavnom sudu, koji je tako|e ovla{}en
da re{ava sporove oko nadle`nosti izme|u dràve i autonomnih zajednica i izme-
|u samih autonomnih zajednica. Treba primetiti da prema Ustavu dràva nije je-
dina koja ima mogu}nost da iznese slu~aj pred Ustavni sud, po{to su autonomne
zajednice tako|e legitimisane da traè proveru ustavnosti onih propisa dràve ,,ko-
ji mogu imati uticaj na njihovo polje autonomije" (~lan 32.2 Organskog zakona
o Ustavnom sudu).
U svakom slu~aju, krajnje sredstvo za re{avanje sporova nalazi se u ruka-
ma dràve i nema pravnu ve} o~igledno politi~ku prirodu. To je mehanizam pred-
74 [panija
vi|en u ~lanu 155. Ustava, koji navodi da ,,ako neka autonomna zajednica ne iz-
vr{i obaveze koje su joj nametnute Ustavom ili drugim zakonima, ili u slu~aju da
se pona{a na na~in koji ozbiljno {teti op{tem interesu [panije, Vlada, po{to ulo-
ì àlbu predsedniku autonomne zajednice a ne dobije zadovoljavaju}i odgovor,
moè, u skladu sa odobrenjem dobijenim apsolutnom ve}inom u Senatu, usvoji-
ti mere koje su neophodne kako bi se ta autonomna zajednica silom prinudila da
izvr{i traène obaveze, ili kako bi se za{titili pomenuti op{ti interesi". êsto ozna-
~avan kao ustavni ultima ratio, ~lan 155. Ustava ostaje na sre}u dosad neu-
potrebljen.
2.5. Finansiranje sistema
^lan 156. Ustava po~inje deklaracijom da }e ,,autonomne zajednice uìva-

ti finansijsku autonomiju za razvijanje i izvr{avanje svojih nadle`nosti", a zatim
upozorava da }e to biti u~injeno ,,u saglasnosti sa principima koordinacije sa Dr-
àvnom blagajnom i prema principu solidarnosti izme|u svih [panaca".
Osnovna sredstva za ostvarivanje ,,koordinacije" i ,,solidarnosti" se odmah
predvi|aju samim Ustavom. Kako bi se dostigao prvi od ovih ciljeva, ~lan 157.2
dopu{ta dràvnom zakonodavnom telu da donese organski zakon koji }e reguli-
sati vr{enje finansijskih ovla{}enja autonomnih zajednica, propis za re{avanje ne-
suglasica koje mogu da se pojave i mehanizam za finansijsku saradnju izme|u
njih i dràve, dok princip solidarnosti treba da se ostvari stvaranjem Me|uterito-
rijalnog kompenzacionog fonda predvi|enog u ~lanu 158.2.
Donet na osnovu ~lana 157.2, takozvani Organski zakon o finansijama auto-
nomnih zajednica Organski zakon 8/1980, ili uobi~ajeno nazvan LOFCA po-
stao je ki~ma celokupnog finansijskog i budètskog sistema autonomnih zajed-
nica, a istovremeno predstavlja i propis koji ure|uje odnose izme|u autonomnih
zajednica i dràve u ovoj konkretnoj oblasti. Ali pre svega, LOFCA je postao glav-
ni instrument homogenizacije finansijskih sistema razli~itih autonomnih zajedni-
ca, kao i njihove integracije sa dràvnim sistemima. Zanimljivo je da finansijska
autonomija data ~lanom 156.1 Ustava i duga~ak spisak mogu}ih finansijskih iz-
vora nabrojan u ~lanu 157.1, nisu doveli do razli~itih finansijskih sistema zasno-
vanih na mno{tvu izvora, ve} do prili~no homogenog modela Baskija i Nava-
ra su izuzetak koji skoro u potpunosti zavisi od dràvnog budèta.
Ustav nudi autonomnim zajednicama stvarno obimnu listu mogu}ih izvora
dohotka u ~lanu 157.1, koja uklju~uje poreze koje im u potpunosti ili delimi~no
ustupa dràva; doplatu na dràvne poreze i druge udele u dràvnom prihodu; nji-
hove sopstvene poreze, prireze i druge razreze; transfere iz me|uteritorijalnog kli-
rin{kog fonda i druga davanja kojima se tereti dràvni budèt; prihode po osno-
vu njihovih nepokretnosti i po osnovu privatnog dohotka; kao i kamate iz kredit-

nih operacija. Ipak, postoje}i sistem se oslanja u velikoj meri na alokaciju iz dr-
àvnog budèta. Iako su neki dràvni porezi u stvarnosti ustupljeni autonomnim
zajednicama i iako su transferi iz Me|uteritorijalnog kompenzacionog fonda po-
stali vaàn investicioni izvor za najsiroma{nije zajednice, osnovni deo njihovog
prihoda jo{ uvek poti~e iz dràvnog budèta.
Izuzetak od ovog pravila su Navara i Baskija, ~iji je finansijski sistem ofor-
mljen u potpuno suprotnom pravcu. Nastavljaju}i praksu koja poti~e jo{ iz XIX
veka i koja je prihva}ena u Ustavu u Dopunskoj odredbi br. 1 one utvr|uju,
sakupljaju i ubiraju svoje sopstvene poreze, a posle pla}aju dràvi ugovoreni iz-
nos novca - poznat kao cupo ,,kao doprinos za sve dràvne poreze koje auto-
nomna zajednica nije prisvojila" na svojoj teritoriji.
2.6. Institucionalna struktura autonomnih zajednica
Organizacija sopstvenih institucija samouprave je jedna od najo~iglednijih

nadle`nosti koju neka autonomna zajednica moè da preuzme na sebe na osno-
vu ~lana 148.1 Ustava. Dosledno tome, svi statuti autonomija su uklju~ili u svoj
tekst odredbe u kojima se nabrajaju institucije samouprave i opisuju njihove nad-
le`nosti i me|usobni odnosi.
Ustav u ~lanu 152.1 ukratko opisuje kako ove institucije treba da izgledaju.
Iako su odredbe ovog ~lana obavezne samo za one zajednice koje su stekle auto-
nomni status takozvanim ,,brzim putem", povr{an pregled institucionalnog okvi-
ra postoje}ih zajednica navodi nas na zaklju~ak da u ovoj oblasti postoji raspro-
stranjen fenomen opona{anja, po{to je ba{ svaka zajednica reprodukovala insti-
tucionalni okvir predvi|en ~lanom 152.1 koji sam uprkos brojnim osobenosti-
ma reprodukuje osnovne crte parlamentarnog sistema koji ve} postoji na naci-
onalnom nivou.
Prema tome, institucionalna struktura {panskih autonomnih zajednica je u
osnovi mada ne i isklju~ivo sastavljena od predstavni~ke skup{tine, predsed-
nika, vlade i vi{eg suda pravde.
a) Svaka autonomna zajednica je uklju~ila u svoju institucionalnu struk-
turu jednodomnu predstavni~ku skup{tinu, ~ija veli~ina ide izme|u 25 po-
slanika u Skup{tinama Seute i Melilje, do 135 poslanika u katalonskom par-
lamentu, mada najve}i broj parlamenata ima znatno manje od 100 poslani-
ka. Poslanici su zami{ljeni kao predstavnici kojima to nije jedino radno me-
sto i nije im dodeljena fiksna plata, ve} per diem nadoknada za u~e{}e u ra-
du skup{tine, koja je obi~no ograni~ena statutom na ne vi{e od ~etiri mese-
ca godi{nje. Kona~no, njihov mandat je jednoglasno ograni~en na ~etiri go-
76 [panija
dine, iako neki predsednici imaju pravo da raspuste odnosne skup{tine. Iz-
borni sistem za njih je oblikovan uz svega nekoliko osobenosti po uzo-
ru na izborni sistem za Kongres poslanika. U pogledu njihovih nadle`nosti,
svi parlamenti su ovla{}eni da biraju predsednika autonomne zajednice iz-
me|u svojih ~lanova, da ga kontroli{u i da kontroli{u njegovu vladu, pa ~ak
i da traè njegovu politi~ku odgovornost putem izglasavanja nepoverenja ili
uskra}ivanjem poverenja koje je traìo predsednik. Jedino je u slu~aju Ba-
skije mogu}e da Parlament opozove pojedinog ~lana Vlade, a jedino je u slu-
~ajevima Valensije i Kastile-La Man}e predsedniku dozvoljeno da veè gla-
sanje o poverenju za usvajanje zakonskog predloga. Pored toga, svim parla-
mentima, sa izuzetkom parlamenata Seute i Melilje, data je zakonodavna nad-
le`nost, a izuzetak se pravda ~injenicom da ta dva parlamenta u stvari nisu
ni{ta drugo do gradska ve}a pretvorena u predstavni~ke skup{tine, ~iji ~la-
novi istovremeno izvr{avaju funkcije gradskih ve}nika i skup{tinskih posla-
nika.
b) Izvr{na vlast je koncipirana u statutima na veoma sli~an na~in na ko-
ji i sam Ustav koncipira dràvnu izvr{nu vlast. Predsednik ima jasno prven-
stvo u odnosu na ostale ~lanove svog kabineta, po{to on odre|uje njegovu
politiku, on je jedini ovla{}en da ih bira i razre{ava, i samo on uìva podr-
{ku koju izraàva parlamentarna ve}ina. Svi predsednici imaju funkciju ,,vr-
hovnog predstavljanja odnosne zajednice, kao i obi~nog predstavljanja drà-
ve u njoj" (~lan 152.1 Ustava); dalje, samo nekoliko njih ima pravo koje
ima predsednik Vlade na nacionalnom nivou - da raspusti zakonodavno te-
lo.
c) Najzad, pored institucija pomenutih u ~lanu 152.1, najve}i broj autonom-
nih zajednica je odlu~io da stvori i druge institucije, koje sluè specifi~nim po-
trebama i ponekad se ugledaju na takve institucije dràve. Tako su mnoge auto-
nomne zajednice stvorile svoga ombudsmana; neke su oformile visoka savetodav-
na tela ili savete za pitanja kulture, ili ekonomska ili socijalna pitanja; a one ko-
je imaju nadle`nosti u oblasti bezbednosti i javnog reda su formirale svoje sop-
stvene policijske snage.
Iako ~lan 152. Ustava pominje Vi{i sud pravde kao ,,vrhovni organ sudstva
u okviru teritorije autonomne zajednice" ovaj sud nije stvarno institucija autonom-
ne zajednice odnosno institucija u odnosu na koju autonomna zajednica ima broj-
ne nadle`nosti, koja moè biti regulisana statutom ili propisima zajednice, ~ije ~la-
nove moè postavljati neki drugi organ zajednice itd. U [paniji pravda proisti~e
iz {panskog naroda. Nju u ime kralja (~lan 117.1 Ustava) vr{e sudije i sudije za
prekr{aje, koji ~ine jedinstvenu celinu (~lan 122.1) i koji sa~injavaju sudove i tri-
bunale koji su organizovani i rade na principima sudskog jedinstva (~lan 117.5),
u uslovima utvr|enim Organskim zakonom koji je donelo nacionalno zakonodav-

no telo (~lan 122.1), i izvr{avaju ovla{}enja isklju~ivo poverena dràvi ~lanom
149.5. Prema tome, ne postoje sudovi zajednice, niti sudstvo zajednice, pa vi{i
sudovi pravde pomenuti u ~lanu 152. nisu institucije autonomnih zajednica, ve}
institucije koje se odnose na jedino postoje}u svedràvnu sudsku vlast i ~ija ju-
risdikcija obuhvata teritoriju pojedina~nih autonomnih zajednica i koji predstav-
ljaju vrh sudske strukture u okviru te teritorije.
3. AUTONOMIJA OP[TINA I OBLASTI

2
3.1. Ustavna struktura lokalne autonomije
Od stupanja na snagu Ustava iz 1978, struktura {panske dràve je zasnova-

na na decentralizaciji, koja se ostvaruje u tri oblika teritorijalnog organizovanja
koji uìvaju garanciju autonomije u pogledu svojih interesa: dràva, autonomne
zajednice i lokalni entiteti. Ova autonomija, priznata Ustavom za ta tri oblika te-
ritorijalnog organizovanja, ne zna~i bezuslovno postojanje jednakog pravnog kri-
terijuma za ustavni tretman svih njih.
U stvari, lokalni entiteti se nalaze u poloàju stvarne pravne nejednakosti u
pogledu ustavnog tretmana svoje autonomije u pore|enju sa autonomnim zajed-
nicama i centralnom dràvom ~ije je regulisanje iscrpno i koje, osim toga, uìva-
ju proceduralnu za{titu skupa svojih nadle`nosti pred Ustavnim sudom, a {to se
ne primenjuje direktno na lokalne entitete.
3.1.1. Normativno regulisanje lokalne autonomije
Autonomija lokalnih entiteta u pogledu njihovih interesa regulisana je ~la-

nom 137. Ustava [panije koji je donet 27. decembra 1978. On priznaje dekla-
rativna prava autonomije lokalnih entiteta, ali ne reguli{e skup nadle`nosti koje
se daju sadràju lokalne autonomije.
Ostale odredbe Ustava vezane za lokalnu autonomiju nalaze se u Glavi II,
Poglavlja VIII (~lanovi 140. do 142) Ustava [panije. One sadrè osnovne norme
upravljanja i organizacije lokalnih entiteta i priznaju pravnu personalnost op{ti-
nama i oblastima. Konkretno, ~lan 140. se bavi garancijom autonomije op{tina i
njihovom punom pravnom personalno{}u, reguli{u}i istovremeno njihove orga-
ne upravljanja i proceduru njihovog izbora, dok ~lan se ~lan 141. bavi pravnom
personalno{}u oblasti i njihovim definisanjem.
2 Autor: Enrique Fliquete Lliso.

78 [panija
Od navedenih ustavnih normi dalje se izvodi nominalno priznavanje lokal-

ne autonomije i pravne personalnosti lokalnih entiteta, koje ne nosi bezuslovno
instrumente za dosledno ustavno pripisivanje nadle`nosti. Ovaj nedostatak kon-
kretizacije nadle`nosti lokalnih entiteta u tekstu Ustava se nadokna|uje time {to
se regulisanje prepu{ta zakonodavnom telu, uz po{tovanje ograni~enja sadrànih
u ~lanu 149, stav 1, alineja 18. Ustava, koji daje dràvi isklju~ivu nadle`nost u
pogledu ustanovljavanja ,,osnova pravnog reìma javnih uprava" koji pretpostav-
lja regulisanje osnova lokalnih reìma kao formulu za pripisivanje nadle`nosti lo-
kalnim entitetima. Osim toga, prepu{tanje regulative zakonodavnom telu se mo-
ra realizovati uz podjednako po{tovanje zakonodavstva dràvnog karaktera kao
i zakonodavstva autonomija, po{to autonomne oblasti raspolaù ve}inom nadle-
`nosti koje se odraàvaju na su{tinu interesa lokalnih entiteta.
Zakonodavni razvoj sistema nadle`nosti lokalnih entiteta se nalazi u Zako-
nu br. 7/1985 od 2. aprila o regulisanju osnova lokalnog reìma, propisu koji
kako potvr|uje njegova preambula ,,razvija ustavnu garanciju lokalne autono-
mije" i predstavlja ,,ta~ku definisanja lokalne autonomije". Na ovaj na~in, ~lano-
vi 25. i 26. Zakona priznaju op{tinama nadle`nost za ,,unapre|enje svih vrsta ak-
tivnosti i pruànje razli~itih javnih usluga koje doprinose zadovoljenju potreba i
èlja susedskih zajednica", nadle`nost koja je svakako otvorena prema pitanjima
koja nisu nu`no ona koja su navedena u stavu 2. istog ~lana; kao {to i obavlja-
nje razli~itih javnih slu`bi nije ograni~eno onim {to je navedeno u odredbama sa-
drànim u ~lanu 26.
[to se ti~e oblasti, ~lan 31, stav 2. Zakona 7/1985 predvi|a njihove sop-
stvene ciljeve i specifi~nosti, dok ~lan 36. nabraja ovla{}enja Parlamenta. U sva-
kom slu~aju, Zakon 7/95 dopu{ta mogu}nost da zakonodavni sektor, dràvni i
autonomni, pripi{e nove nadle`nosti op{tinama i oblastima.
3.1.2. Garancije lokalne autonomije
Institucionalna garancija koja se odnosi na lokalnu autonomiju ograni~ava

mogu}nosti da zakonodavac povredi sr` institucije, koja mora uìvati adekvatne
mehanizme za{tite sopstvenog funkcionisanja za nosioce lokalne autonomije radi
njihove sigurnosti, kako je i propisano u ~lanu 11. Evropske povelje o lokalnoj auto-
nomiji, na osnovu koje ,,lokalni entiteti moraju raspolagati mogu}no{}u izvora pra-
va da bi na kraju osigurali slobodno ostvarivanje svojih nadle`nosti i po{tovanje
principa lokalne autonomije ugra|enih u Ustav ili u zakonske propise".
Ipak, Ustav [panije favorizuje za{titu dràve i autonomnih zajednica, dozvol-
javaju}i im prilaz Ustavnom sudu {to je regulisano ~lanovima 161. i 162. Ustav
je u ovoj ta~ki ispustio lokalne entitete i tako ih isklju~io iz predvi|ene procedu-
re ustavne za{tite. To {to nije pomenuta ustavna za{tita lokalne autonomije pre-
vazi|eno je stvaranjem ex novo jedne procedure, odnosno za{tite, koja je nave-
dena u ~lanu 161.1.d) Ustava, koji dozvoljava pripisivanje novih nadle`nosti
Ustavnom sudu na osnovu Organskog zakona. Sistem za{tite lokalne autonomi-
je se reguli{e na ovaj na~in u Organskom zakonu 7/1999 od 21. aprila, koji pred-
stavlja izmenu Organskog zakona 2/1979, od 3.oktobra o Ustavnom sudu, gde je
u ~lan 59, stav 2. u Poglavlju IV pod naslovom ,,Ustavni konflikti" ugra|en je-
dan novi konflikt, koji se pridodaje ve} postoje}im konfliktima izme|u dràve i
autonomnih zajednica, i gde se Ustavni sud ovla{}uje da re{ava konflikte koji iz-
biju izme|u op{tina i oblasti u odnosu prema dràvi ili prema autonomnoj zajed-
nici, u odbrani lokalne autonomije.
Prepoznavanje ovog vida konflikta daje lokalnoj autonomiji sadràj sopstve-
ne i isklju~ive nadle`nosti, koju konkretizuje garancija iz ~lana 137. Ustava [pa-
nije, na istom nivou za{tite koji je priznat i dràvi i autonomnim zajednicama, {to
pretpostavlja prepoznavanje lokalnih nadle`nosti kao limita za zakonodavca i in-
tegraciju pravnih normi uobli~enih na osnovu lokalnih nadle`nosti u ustavni blok,
{to zna~i da se njima u sudskom postupku priznaje snaga zakona dràve i auto-
nomne zajednice. Razlika se ogleda, u svakom slu~aju, u odnosu na àlbu na ne-
ustavnost: ustavni konflikt kao mehanizam za{tite lokalne autonomije ima ogra-
ni~enje u pogledu nemogu}nosti da se istakne neustavnost norme kojom entitet
povre|uje lokalnu autonomiju, preciznije, mogu}a inkompatibilnost sa postupkom
iz ~lana 162. Ustava.
Da zaklju~imo. Smatra se da mehanizam za{tite koji Ustav [panije utvr|u-
je isklju~ivo u korist dràve i autonomnih zajednica stavlja ove u privilegovani
poloàj u odnosu na lokalne entitete, ~ije konkretno odre|ivanje zavisi od isklju-
~ive volje zakonodavca, dràvnog ili autonomne zajednice, a ne od ustavotvor-
ca, {to jasno pokazuje da je za ustavotvorca poloàj dràve i autonomnih zajed-
nica privilegovan u odnosu na poloàj lokalnih entiteta.
3.1.3. Kriti~ka napomena
Cene}i razliku u ustavnom tretmanu, ne moè se sporiti da lokalni entiteti

imaju osiguranu sr` autonomije u ~lanu 137. Ustava [panije, koji odre|uje nosi-
oca mo}i upravljanja interesima op{tina i oblasti i unosi ih u Ustav, {to pretpo-
stavlja da je su{tina lokalne autonomije nedodirljiva oblast za zakonodavca, dr-
àvnog ili autonomne zajednice.
Lokalna autonomija je garancija ugra|ena u Ustav i uìva ustavnu za{titu u
odnosu na akte koji povre|uju njenu osnovnu su{tinu. Opravdanje razlike u ustav-
nom tretmanu izme|u teritorijalnih entiteta treba traìti u potrebi konsolidacije dr-
80 [panija
àve automija (Estados de las Autonomias) i, sledstveno tome, u omogu}avanju da

se i dràva i autonomne zajednice mogu prihvatiti razvoja svojih nadle`nosti. U ce-
lom tom procesu, lokalni entiteti nisu bili samo puki svedoci decentralizacije, pre-
ma predlozima ve} sadrànim u Evropskoj povelji o lokalnoj autonomiji iz 1985,
koja je potpisana u Strazburu 15. oktobra i koju je [panija ratifikovala 20. januara
1988. Povelja u svom ~lanu 4, stav 3. sadrì ,,princip supsidijarnosti me|u admini-
stracijom", koji obuhvata produbljivanje u teritorijalnoj decentralizaciji i uvr{}ivan-
je pravnog poloàja lokalnih entiteta me|u odgovaraju}e pravne garancije.
3.2. Sistem op{tinskih izbora3
3.2.1. Normativna regulativa
Ustav [panije iz 1978. predvideo je u svom ~lanu 81. da Skup{tina [panije

(Cortes Generales) donese Organski zakon koji reguli{e op{ti izborni postupak i
istovremeno je propisao da sistem izbora op{tinskih predstavnika (~lan 140) mo-
ra biti zasnovan na bira~kom pravu koje }e biti op{te, slobodno, jednako, direkt-
no i tajno.
Zakon o ovom pitanju je donet {est godina kasnije, tako {to je u Organskom
zakonu 5/1985 od 19. juna o op{tem izbornom postupku, konkretizovan na~in na ko-
ji }e se obavljati izbori za poslanike i, me|u njima, za lokalne odbornike. U svakom
slu~aju, reìm lokalnih izbora sledi, u svojoj osnovi, ono {to je ve} predvi|eno u Za-
konu 39/1978, koji je izmenjen kasnije Zakonom 6/1983, i ono {to je ve} bilo pred-
vi|eno u prvom propisu o demokratskim izborima, u Real Decreto zakonu o izbor-
nim pravilima iz 1977. godine. To, naravno, dopunjuje zna~ajan broj bazi~nih zako-
na koji omogu}avaju razvoj principa koje sadrì izborni zakon, me|u koje se ubra-
jaju Organski zakon 54/1978 od 4. decembra o politi~kim partijama; Organski za-
kon 9/1983 od 15. jula koji reguli{e pravo okupljanja; Organski zakon 3/1987 od 2.
jula o finansiranju politi~kih partija; Organski zakon 2/ 1988 od 3. maja, koji regu-
li{e izbornu propagandu na programu privatnih televizija i Organski zakon 10/1991
od 8. aprila, kojim se reguli{e izborna propaganda na radio-programu.
3.2.2. Pogled na lokalni izborni sistem
Prema ~lanu 140. Ustava iz 1978. godine ~lanove lokalnih skup{tina }e

,,izabrati stanovnici op{tina prema na~elu univerzalnosti, jednakosti, slobode, di-
rektnosti i tajnosti u formi koja je propisana zakonom. Gradona~elnika }e birati
3 Autor: David Catlalazud Chover.

ve}nici ili stanovnici". Prema tome, izbori za ve}nike se odvijaju na istim prin-
cipima kao i ostali izbori; {to se ti~e izbora gradona~elnika, ~ak i Ustav dopu{ta
da ga stanovnici biraju direktno, a Zakon 5/1985. upu}uje bez sumnje na alterna-
tivu da ga biraju ve}nici. Ovaj zakon ~ak predvi|a reìm otvorenog saveta, ko-
ji je rezervisan za op{tine sa manje od 100 stanovnika.
Broj ve}nika koji se biraju varira zavisno od broja stanovnika u op{tini. Op-
{tine sa manje od 250 stanovnika biraju pet ve}nika, one sa manje od 1000 {est,
one sa manje od 2.000 devet, i tako postepeno do 100.000, koje biraju 25 ve}ni-
ka, a od tog broja zakon propisuje da se za svakih slede}ih 100.000 stanovnika
bira jo{ po jedan ve}nik i jo{ jedan ako je kona~na cifra parna.
Izuzimaju}i op{tine sa manje od 250 stanovnika, izborni sistem je propor-
cionalan. Za izbore se koristi formula Hondt na osnovu zatvorenih i jedinstvenih
lista kako bi se spre~ila raspodela mandata poslanicima ~ija kandidatura nije do-
bila najmanje 5% vaè}ih glasa~kih listi}a izdatih u op{tini.
3.2.3. Specifi~nosti u odnosu na op{ti izborni sistem
Bira~ko pravo, aktivno i pasivno, na op{tinskim izborima regulisano u ~la-

novima 176. i 177. Zakona 5/1985 pokazuje jednu va`nu specifi~nost u odno-
su na bira~ko pravo vezano za parlamentarne i autonomne izbore: bira~ko pravo
se daje strancima rezidentima u [paniji. Ustavnom reformom sprovedenom u le-
to 1992, koja je bila posledica potpisivanja Ugovora u Mastrihtu, dozvoljava se
da biraju i budu izabrani na op{tinskim izborima oni stranci rezidenti u [paniji
koji su gra|ani Evropske unije, kao i oni ~ije su zemlje sa [panijom postigle do-
govor o reciprocitetu na ovom planu.
Izborni zakon reguli{e (~lanovi 177. i 178) kako specifi~nosti prouzroko-
vane nemogu}no{}u izbora i nespojivo{}u funkcije ve}nika, tako i sistem za
spre~avanje smanjenja broja ve}nika koje se moè pojaviti iz razli~itih razlo-
ga. Smanjenje broja ve}nika se pokriva pripisivanjem iz odgovaraju}e posla-
ni~ke grupe, odnosno u ovom slu~aju, zamenom sa odgovaraju}e liste, prema
utvr|enom redosledu. Ako nema vi{e slobodnih kandidata ili raspoloìvih za-
mena, podrazumeva}e se da se kvorum prisutnih koji se zakonom traì za gla-
sanje automatski odnosi na broj preostalih ~lanova postoje}e skup{tine. Ako taj
broj bude manji od dve tre}ine zakonskog broja ~lanova skup{tine, formira}e
se radna komisija sa~injena od svih ~lanova skup{tine koji produàvaju rad i
osoba odgovaraju}ih sposobnosti i lokalne pripadnosti, koja }e, imaju}i na umu
rezultate poslednjih op{tinskih izbora, formirati Oblasni savet, ili u slu~aju obla-
sti, kompetentan organ odgovaraju}e autonomne zajednice, za upotpunjavanje
zakonskog broja ~lanova skup{tine.
82 [panija
3.2.4. Kriti~ka napomena: razmi{ljanje o problemu prebega
Jedna od neobi~nih situacija koja se ~esto de{ava za vreme mandata razli-

~itih parlamenata, a posebno u mnogim op{tinama, jeste modifikacija politi~kih
grupa time {to neki ve}nik napu{ta jednu i pristupa drugoj grupi, {to ima za po-
sledicu promenu u odnosu snaga koje sa~injavaju neku upravu.
Prebegavanje stvara odbojnost zbog shvatanja da ovaj politi~ki fenomen
menja jedan aspekt izbornog procesa, za koji verujemo da je van diskusije, a to
je da izabrani predstavnici treba da odgovaraju onome {to su gra|ani birali. Bez
sumnje, posledice koje proizilaze iz ovakvih aktivnosti su falsifikovanje politi~-
kog predstavljanja, slabljenje sistema politi~kih partija, {tetnost za upravu, favo-
rizovanje korupcije i unaza|ivanje demokratske politi~ke kulture.
Bez obzira na ove posledice, prebegavanje je legalno. Ustavni sud [pa-
nije navodi da ,,svojina" nad poslani~kim mestom mandatom ve}nika u ovom
slu~aju pripada osobi koja ga je dobila u izbornom procesu i da ona moè
slobodno raspolagati njime i dodeliti ga parlamentarnoj ili op{tinskoj grupi ko-
joj sama smatra da treba, ne pitaju}i se pri tome da li se takvim pona{anjem
poslanika menja ili iskrivljuje izraz volje gra|ana. Smatramo da Ustavni sud
podràva stanovi{te koje je udaljeno od ose}aja dru{tvene ve}ine kada tvrdi
da se ,,putem predstavnika ostvaruje pravo gra|ana da u~estvuju, da trajnost
predstavnika zavisi od volje bira~a... a ne od volje politi~kih partija", kao i da
,,prestanak javne funkcije predstavljanja koja se dobija na osnovu izbora ne mo-
è zavisiti od volje koja nije volja bira~a i eventualno od volje izabranog".
Ipak, da bi se {to je mogu}e vi{e izbegla praksa prebegavanja, 7. jula
1998. ministar javnih uprava i predstavnici svih partija zastupljenih u Parla-
mentu, potpisali su dogovor u kome se, izme|u ostalih normi, predlagalo sle-
de}e:
a) Dogovor da se odbije i ne dopusti pristup ve}niku sa liste druge grupe
u svoju politi~ku grupu, za vreme dok obavlja funkciju dodeljenu u mati~noj
grupi.
b) Dogovor da se zabrani kori{}enje prebega za stvaranje, odràvanje ili
menjanje ve}ina u vladama javnih institucija, da se ne podrì nijedna inicijativa
koja bi to obezbedila i da se demotivi{e politi~ko prebegavanje usvajanjem de-
stimulativnih mera ekonomskog, normativnog i protokolarnog karaktera, kao i
da se prebezima ne dozvoli pristup me{ovitoj grupi tako {to }e se izjasniti kao
,,nestrana~ki".
c) Reformisati Organski zakon o op{tem izbornom postupku tako da se re-
guli{e pitanje nosioca javne funkcije kada izabrani predstavnik svojom voljom na-
pusti politi~ku partiju.
d) Reformisati Organski zakon o op{tem izbornom postupku u smislu da se

onemogu}i postavljanje pitanja poverenja pre isteka jedne godine od preuzima-
nja mandata i u toku poslednje godine trajanja mandata i dodati obavezu da po-
slanik koji napu{ta svoju mati~nu stranku mora da provede bar jednu godinu u
drugoj politi~koj grupi pre postavljanja pitanja poverenja.
Neke od ovih mera su politi~ki i ustavno diskutabilne i, kako je pokaza-
la skora{nja preksa, prili~no neefikasne. Smatramo da se podràvanje predstav-
ljanja moè posti}i jedino tako {to }e se u interne statute politi~kih partija uneti
pravila koja zabranjuju prihvatanje ili okori{}avanje aktima prebega i zahvalju-
ju}i savesti bira~a koji }e ga sankcionisati izbegavanjem da glasaju za takvo po-
liti~ko pona{anje, koje, iako je legalno, nije moralno.
3.3. Lokalna javna slu`ba4
3.3.1. Normativna regulativa o lokalnoj javnoj slu`bi
Odredbe koje Ustav [panije sadrì u pogledu principa za rad svih javnih uprava
i, na kraju, i za lokalnu upravu nalaze se pre svega u ~lanovima 103, 140. i 149.
U ~lanu 103. se isti~e da javna uprava sluì objektivno op{tim interesima i
da se obavlja prema principima efikasnosti, hijerarhije, decentralizacije, dekon-
centracije i koordinacije, potpuno u skladu sa pravom i zakonom; zakonu se pre-
pu{ta regulisanje statusa javnih slu`benika, pristup javnim funkcijama u skladu
sa principima kompetentnosti i sposobnosti, specifi~nosti ostvarivanja njihovih
prava na sindikalno udruìvanje, sistem nekompatibilnosti funkcija i sistem ga-
rancija za nepristrasnost u izvr{avanju funkcija.
^lan 140. navodi da Ustav garantuje autonomiju op{tinama, da one uìvaju
puni pravni subjektivitet i da njihovu vladu i administraciju predstavljaju grad-
ska ve}a koja se sastoje od gradona~elnika i ve}nika.
Na kraju, ~lan 149, stav 1, alineja 18. navodi da dràva ima isklju~ivu nad-
le`nost u pogledu osnova pravnog reìma javnih uprava i u pogledu pravnog re-
ìma name{tenika, koje }e u svakom slu~aju, pre svega garantovati slu`benicima
jedinstveni tretman.
Prema tome, poloàj lokalne javne slu`be regulisan je u osnovi normama dr-
àve, a u nekim slu~ajevima i pojedinim normama autonomnih zajednica. Moè-
mo stoga govoriti o konfuziji sistema izvora prava, zahvaljuju}i ograni~enim do-
menima primene normi, a {to se moè rezimirati na slede}i na~in:
1) Zakon 7/1985 od 2. aprila o osnovama lokalne uprave.
4 Autor: Javier Pinazo Hernadis.

84 [panija
2) Pre~i{}en tekst vaè}ih odredaba u materiji lokalne uprave odobren pu-

tem RD-leg 781/1986 od 18. aprila.
3) Zakon 30/84 od 2.avgusta o merama za reformu javnih funkcija i jo{ uvek
vaè}e odredbe Zakona o slu`benicima iz 1964.
4) Nalozi autonomnom zakonodavstvu u materiji lokalne uprave i smernice
za razvoj.
5) Propisi u pogledu javnih funkcija u autonomiji koji se primenjuju direkt-
no ili uz odobrenje i na lokalnu upravu.
6) Lokalni propisi u pogledu uslova rada lokalnih slu`benika.
U stvarnosti, pravni reìm je jo{ uvek dosta sloèn, ako imamo u vidu od-
govaraju}e zakone i prate}e akte koji propisuju strogi reìm i odnose se na lokal-
ne slu`benike, na kolektivna prava, na nekompatibilnost funkcija, na specifi~no-
sti lokalne policije itd.
Uglavnom, ako posmatramo na nivou normativnog regulisanja, gde se jo{
uvek odrào deo regulative o slu`benicima lokalne administracije iz 1952. godi-
ne, gde lokalni slu`benici osposobljeni na nacionalnom nivou imaju sopstvenu
pravnu regulativu (RD 1174/1987 od 18. septembra i RD 1732/1994 od 29. ju-
la), gde postoji regulativa u materiji nadoknada (RD 861/1986 od 25. aprila) i gde
postoji jedan specifi~an proces izbora (RD 896/1991 od 7. juna), to nam dozvol-
java da zaklju~imo da je na delu haos.
U celini, nije lako odrediti koji se pravni propisi primenjuju na zaposlene u
slu`bama lokalne javne uprave zbog enormne disperzije postoje}e regulative. Ako
postoji neka materija za koju je potrebno napraviti pre~i{}en tekst, onda je to ova.
Moèmo dakle govoriti o dvojakom karakteru na{e pravne regulative o lokalnoj
upravi, imaju}i u vidu postoje}e nadle`nosti kako dràve, tako i autonomnih zajednica.
3.3.2. Pogled na sistem javne slu`be na lokalnom nivou
Sr` Zakona iz 1985. je da je on pre svega zakon o organizaciji i funkcionisanju

lokalnih entiteta, koji, ne odbijaju}i da reguli{e odre|ene konkretne aspekte, povera-
va grupi propisa koji poti~u od dràve ili od autonomne zajednice postavljanje nacr-
ta za potpuni pravni reìm i za normativno regulisanje aktivnosti. Zbog toga se o Za-
konu iz 1985. moè govoriti kao o jednom nezavr{enom sistemu, kao o redovnom
zakonu, koji daje osnove (okvir), kao o bazi~nom, polivalentnom i delegiraju}em.
U tekstu Zakona iz 1985. se moè primetiti kvalitativni i kvantitativni as-
pekt vezan za lokalnu javnu slu`bu. Kvantitativni zato {to se vi{e od polovine nje-
govih ~lanova, zbog svog karaktera bazi~nosti, primenjuje na sve uprave, dok osta-
tak zakona ima za njih dopunski karakter. Sa kvalitativnog aspekta, Poglavlje VII
Zakona 7/1985 je autenti~ni statut osoblja lokalne administracije.
3.3.3. Specifi~nosti u odnosu na model javne slu`be na dràvnom nivou
Malo toga specifi~nog se moè pripisati lokalnim javnim slu`bama, {to ni-
je na liniji ve} utvr|enog u op{tem sistemu javnih slu`bi, zasnovanom na otvo-
renom modelu radnih mesta. Fundamentalno postoji dualitet u pravnim reìmi-
ma vezanim za zakonski reìm javnih funkcija i za ugovore o radu, {to dozvo-
ljava da se govori o javnoj slu`bi ili javnoj funkciji u {irokom smislu.
U pogledu lokalnih slu`benika, ve}insku grupu ~ine oni koji su obu~eni na
nacionalnom nivou sekretari, inspektori i blagajnici lokalne administracije, ko-
ji bira i postavlja op{ta dràvna administracija.
Ostali lokalni slu`benici, pot~injeni njima ili politi~arima, klasifikovani su
na slede}i na~in:
1. Grupa op{te administracije, koja uklju~uje slu`be ekvivalentne op{tim slu-
`bama dràve. U ovom slu~aju, to su tehni~ka lica, administrativni slu`benici, po-
mo}no osoblje, podre|eni svakom lokalnom entitetu.
2. Grupa posebne administracije, u koju su uklju~eni isti oni kao i kod dr-
àvnih posebnih slu`bi. Glavni su pravni savetnici, arhitekte i inìnjeri, tehni~a-
ri, sanitarni slu`benici i arhivari u bibliotekama.
3. Pripadnici specijalnih slu`bi, kao {to su lokalna policija i vatrogasna brigada.
Kao i kod op{te dràvne administracije i administracije autonomnih zajed-
nica, za obavljanje konkretnih funkcija koje su neprecizne i dvosmislene, i koje
se razlikuju od administracije do administracije, propisi dopu{taju àlbe na ugo-
vore o radu i na rad bez postavljenja i rad na poverenje, uvek kada ove funkcije
ne zadovoljavaju vr{enje javnih slu`bi.
3.3.4. Kriti~ka napomena
Slede}e kriti~ke napomene se odnose na celokupan tekst o zajedni~kim ele-

mentima u op{tem modelu i o specifi~nostima na lokalnom nivou:
Nedostaje precizno razgrani~enje izme|u politi~kih i rukovode}ih funkci-
ja, {to ima za posledicu preterano i neproporcionalno kori{}enje rada bez imeno-
vanja, pomo}nog rada i rada na poverenje.
Ne postoji telo sa upravlja~kom funkcijom u lokalnoj javnoj upravi. Ono
{to postoji su odre|ena radna mesta koja ve} imaju odre|ene funkcije rukovo|e-
nja i odgovornosti i koja je zakon rezervisao za osoblje obu~eno na nacionalnom
nivou (sekretari, inspektori i blagajnici).
Neispravna je zakonska odredba koja se primenjuje na pravni poloàj za-
poslenog personala, budu}i da za njih nema primene prava na rad tout court ili
in totum, odnosno u celini i na sve situacije. Uticaj javnopravnih normi, odnosno
86 [panija
ustavnih normi, normi upravnog prava i drugih odgovaraju}ih i sledstvena pri-

mena jurisprudencije modifikuju privatnopravni reìm. Modifikacija dovodi prav-
ni reìm zaposlenih u slu`bi u lokalnoj javnoj upravi do reìma posebnog ili ade-
kvatnog javnoj prirodi poslodavca lokalne javne uprave zbog odsustva eks-
plicitno izraène normativne regulative.
U odre|ivanju radnih mesta koja su rezervisana za razli~ite zajednice
preovla|uje neodre|enost, bez neophodne prevencije pravnog sankcionisanja
njegovog kr{enja i bez adekvatnog procesnopravnog sistema njegovog razma-
tranja.
Sve u svemu, nalazimo se lege data pred jednom nesistemati~nom lokalnom
javnom slu`bom koja bi lege ferenda iz jedne funkcionalne perspektive mogla bi-
ti strukturisana u tri osnovne ta~ke:
1. Nekoliko funkcija rukovo|enja, rezervisanih za tela koja su ovla{}ena i
nesporno nadle`na, kako kod lokalne uprave, tako i kod javnih slu`bi koje nisu
nezavisne.
2. Nekoliko autoritativnih ili naredbodavnih funkcija rezervisanih za javne
slu`benike (funkcija policije, inspekcije, ka`njavanja, eksproprijacije itd.).
3. I nekoliko funkcija same javne uprave, koje su otvorene za one koji se
zapo{ljavaju (tehni~ari, specijalisti, manuelni radnici, kancelarijski slu`benici, slu-
`benici odràvanja, transporta itd.).
4. ZAVR[NE NAPOMENE
Ne moè se sporiti da je stvaranje dràve autonomija (Estado de las Auto-

nomias) stvorilo veliku konfuziju u alokaciji vlasti izme|u dràve, novostvore-
nih autonomnih zajednica, pa ~ak i ranije postoje}ih a sada potvr|enih ob-
lasnih i op{tinskih institucija. Pored toga, to je do izvesne mere podrazumeva-
lo dupliranje tro{kova i su{tinski porast u veli~ini cele uprave, a nije okon~alo
me|uteritorijalne nesuglasice, niti je u potpunosti zadovoljilo zahteve na-
jizrazitije nacionalisti~kih delova nekih zajednica. [tavi{e, moglo bi se ~ak tvr-
diti i da njen su{tinski otvoren profil uvodi izvesnu meru provizornosti u ~itav
politi~ki sistem i da stvaranje dvostrukih standarda stvaranje prvostepenih i
drugostepenih zajednica na neki na~in dovodi u opasnost ustavni postulat so-
lidarnosti.
Me|utim, tako|e je ta~no da su razlike izme|u zajednica u nivou samoupra-
ve zna~ajno smanjene poslednjih godina; da je, kako vreme prolazi, sve manje i
manje verovatno da se dogode su{tinske promene u osnovnim karakteristikama
sistema; da }e upotpunjavanje procesa prenosa ovla{}enja kona~no racionalizo-
vati na~in na koji ceo sistem funkcioni{e; da je saradnja izme|u partija i institu-
cija u velikoj meri doprinela izbegavanju konflikata i da je sudska praksa Ustav-
nog suda bila izuzetno korisna u njihovom re{avanju.
Ali iznad svega, tako|e je neosporno da se bez obzira na njihovo mi{lje-
nje o konkretnim aspektima sistema ili o konkretnim koracima preduzetim u nje-
govoj primeni ve}ina [panaca sada slaè u pogledu osnovnih principa na koji-
ma se zasniva dràva autonomija. A to je samo po sebi, imaju}i u vidu istorijsku
praksu, izuzetno vredan uspeh.
88
89
Stig Montin
Erik Amna*
ZAKON O LOKALNOJ SAMOUPRAVI

I REFORMA LOKALNE
SAMOUPRAVE U [VEDSKOJ
1. UVOD
Cilj ovog poglavlja je da predstavi neke od najva`nijih promena u Zakonu

o lokalnoj samoupravi i da pokaè koliko je rasprostranjena primena novog za-
kona u 288 op{tina u [vedskoj1, a tako|e da dâ neke mogu}e odgovore na pita-
nje za{to su tokom devedesetih godina izvesne organizacione reforme i eksperi-
menti bili ~e{}i nego neki drugi. U uvodu }e biti dat kratak istorijat.
[vedska je u velikoj meri decentralizovana dràva sa socijalnom za{titom.
[irenje dràvnih socijalnih slu`bi moè se tako|e predstaviti kao {irenje op{tin-
skih socijalnih slu`bi. Od pedesetih godina sprovedene su dve reforme koje se ti-
~u op{tinskih granica (1952. i 1974). Broj op{tina smanjen je sa oko 2.500, koli-
ko ih je bilo 1951. godine, na 278 1974. godine. Tokom poslednjih deset do pet-
naest godina jedan broj op{tina podeljen je na dve ili vi{e jedinica. Sada ima 289
op{tina.
Op{tine imaju vaàn poloàj jer su odgovorne za izvr{avanje glavnog dela
socijalnog programa. Njihova vlast je dalekose`na i mogu da vr{e visoki stepen
uprave, {to je povezano sa ~injenicom da se njihove aktivnosti uglavnom finan-
siraju iz lokalnih poreza (oko 60 procenata). Ako bismo pravili pore|enje, op{ti-
ne u [vedskoj pripadaju severno-evropskoj grupi u kojoj se nalaze Danska, Nor-
* Autori su sa Univerziteta Örebro.

1 Koristimo termin lokalna samouprava u odnosu na optine i oblasna ve}a. Me|utim, ovaj
rad se usredsre|uje uglavnom na optine.
90 [vedska
ve{ka i Finska. U odnosu na druge zemlje, kao {to su Velika Britanija, Francuska
ili SAD, {vedska kategorija lokalne samouprave uìva istovremeno snaàn ustav-
ni status, relativno visok nivo autonomije u kreiranju programa i finansijsku ne-
zavisnost2. U sprovo|enju socijalnih i obrazovnih programa op{tine i oblasna ve-
}a smatraju se najva`nijim institucijama. Tokom perioda ekspanzije op{tine su po-
stale mo}ne institucije sa zna~ajnim finansijskim, pravnim, politi~kim i stru~nim
resursima. Me|utim, autonomnost {vedskih op{tina nije rezultat slabih zakonskih
ovla{}enja centralne vlasti. Sistem lokalne vlasti moè se opisati kao ma-
nje-vi{e integrativni sistem centralno-lokalne vlasti.
Izuzimaju}i 1960. i 1965. godinu, posleratni period je bio obeleèn nepre-
kidnim i zna~ajnim rastom op{tinske potro{nje. Tokom sedamdesetih ovaj rast
je bio ve}i od 20 procenata. Me|utim, izgleda da je period ekspanzije zavr{en.
On je 1992. svakako zaustavljen. Ranih devedesetih {vedska ekonomija je pro-
{la kroz ozbiljnu krizu tokom koje je proizvodnja opadala, stepen nezaposleno-
sti bio visok, a javne finansije iskazivale velike deficite. Dràva, kao i lokalne
vlasti bili su prisiljeni da pobolj{aju efektivnost. Op{tinska potro{nja je pala za
0,8 procenata 1992, a u periodu od 1992. do 1995. broj op{tinskih slu`benika
smanjen je za 8 procenata (50.000 ljudi). Jedan vaàn razlog sve ve}ih finansij-
skih problema u op{tinama bio je porast nezaposlenosti i smanjena poreska osno-
vica. Op{tine su, na primer, odgovorne za pruànje raznih vrsta socijalnih po-
mo}i nezaposlenima da bi im se i dalje mogao obezbediti prihvatljiv ìvotni stan-
dard. Poreska osnovica raste sporo ili uop{te ne raste, dok se op{tinska potro-
{nja pove}ava. Krajem devedestih godina privreda se ponovo stabilizovala i
[vedska je izronila iz akutne ekonomske krize. Me|utim, neki problemi su i dal-
je ostali nere{eni, uklju~uju}i visoku stopu nezaposlenosti i veliki dug prema ino-
stranstvu.
Iako tokom osamdesetih godina op{tine nisu bile suo~ene sa ozbiljnijim fi-
nansijskim i drugim problemima, ipak se smatralo da je nu`no pove}ati i efika-
snost i demokratiju. Iza predloga novog zakona o lokalnoj samoupravi stajalo je
nekoliko pravaca razmi{ljanja i pokreta~kih snaga. Jedna od najva`nijih je ideja
decentralizacije. Ideja decentralizacije je bila pokreta~ sveukupne organizacione
reforme tokom poslednjih nekoliko decenija. Uz to, reklo bi se da je ve}ina ovih
ideja ukorenjena u konceptu decentralizacije. U pripremi temelja kori{}eni su i
politi~ki i ekonomski argumenti. Uop{teno govore}i, kao i u drugim skandinav-
skim zemljama, u [vedskoj je od kasnih {ezdesetih pa do danas do{lo do tri ta-
lasa decentralizacije. Prvi, kada je deo funkcija i odgovornosti sa centralne vla-
2 Hesse, ed. 1991.

sti prenet na udruène op{tine. Drugi, kada je otprilike dvadeset op{tina uvelo
kom{ijska ve}a i tako za jo{ jedan korak prenelo deo svojih funkcija na niù in-
stancu. Razli~ite vrste administrativnih decentralizacija mogu se tako|e shvati-
ti kao deo ovog talasa. Tre}i talas je po~eo krajem osamdesetih, kada se sve ve-
}i broj op{tinskih funkcija prenosi na privatne kompanije, dobrovlja~ke organi-
zacije i druge aktere u gra|anskom dru{tvu, uglavnom putem ugovoranja posla.
Jo{ jedan primer tre}eg talasa je porast broja grupa za lokalni razvoj, pogotovo u
seoskom oblastima.
Nema sumnje da je u praksi decentralizacija dovela u pitanje unutra{nju ori-
jentaciju i pretpostavku o pozitivnoj nuli ve}ine organizacionih reformi. Ona je
imala fokus ukorenjen na vertikalne odnose, koji je manje-vi{e automatski otvo-
rio vrata potrazi za zanimljivim finansijskim i demokratskim alternativama.
Drugi va`ni podsticaji koji su stajali iza novog Zakona o lokalnoj samoupravi
bile su ideje trì{ne usmerenosti, regionalizacije i voluntarizma. Trì{na usmerenost
je popularan termin koji se primenjuje na razli~ite tipove odnosa, gde se privatni tr-
ì{ni sektor uzima kao manje-vi{e idealan. Ovde se na{iroko predstavljaju ideje ko-
je proisti~u iz op{te filozofije novog javnog menad`menta. U ovom smislu sprovo-
de se eksperimenti kao {to su menad`ment po ciljevima i menad`ment po kontroli
rezultata, alternativni pruàoci usluga, tender (konkurs za obavljanje radova), potro-
{a~ki izbor i modeli potro{a~-nabavlja~. Regionalizam zna~i da se, na primer, osni-
vaju nove regionalne javno-privatne mreè i ve}e oblasti. Voluntarizam zna~i da se
od neprofitnih organizacija o~ekuje ve}e uklju~ivanje u sistem socijalne za{tite ne-
go {to je to ranije bio slu~aj. Postoji dogovor me|u vode}im politi~kim partijama i
neprofitnim organizacijama da na neprofitni ili volonterski sektor ne treba gledati
kao na zamenu, nego kao na dopunu dràvnih i lokalnih aktivnosti unutar sredi{njih
sfera sistema socijalne za{tite. Neprofitni sektor je pove}ao direktnu ponudu tradi-
cionalnih usluga kao {to su dnevni boravak i obavezno obrazovanje3.
2. PROMENE U ZAKONU O LOKALNOJ SAMOUPRAVI
Zakon o lokalnoj samoupravi (ZLS) je bio nekoliko puta revidiran od Dru-

gog svetskog rata. U Parlamentu je 1976. usvojen zajedni~ki ZLS za sve op{tine
i oblasna ve}a, a 1992. uveden je sada{nji ZLS (u daljem tekstu ZLS 1976. i ZLS
1991). ZLS iz 1991. bio je ponovo razmatran 1994. ZLS iz 1976. moè se opi-
sati kao ,,okvirni zakon", jer on, u pore|enju sa prethodnim zakonima, nije deta-
ljno regulisao posao lokalne samouprave. S druge strane, ZLS iz 1991. je vi{e
3 Lundstrom & Wijkstrom, 1997.

92 [vedska
usmeren na detalje nego prethodni. Tako se, za razliku od razvoja u drugim za-
konima, novi ZLS pre moè opisati kao detaljan zakon nego kao okvirni zakon.
Kao podr{ka predlogu ZLS iz 1991. formulisan je jedan broj uslova. Prvo, iza-
brani predstavnici treba da imaju pravo da osmi{ljavaju ,,novu" ulogu za sebe.
Drugo, gra|anima treba da se garantuju mogu}nosti da se upoznaju sa op{tinskim
programima, kao i da uti~u na njihovo kreiranje. Tre}e, op{tine treba da imaju vi-
{e slobode u izboru sopstvene organizacije u kreiranju programa kao i u organi-
zaciji slu`bi. êtvrto, finansijska kontrola treba da bude efikasnija. Peto, novi ZLS
treba da defini{e na~ela na kojima se temelje javni poslovi i osnovna ,,pravila
igre". Najzad, ta pravila i na~ela treba usaglasiti sa pravilima Evropske unije. U
ovom tekstu mi }emo se baviti nekim od najzna~ajnijih novina koje je uveo naj-
noviji ZLS.
Novi ZLS moè se opisati sa nekoliko stanovi{ta. Na{a namera je da upo-
redimo neke od politi~ki zanimljivih razlika, koje }e se analizirati u svetlu pro-
mena u {vedskom dru{tvu koje su se de{avale od kraja sedamdesetih do sredine
devedesetih godina. Prili~no je te{ko jasno razdvojiti zakonske promene koje se
odnose na demokratizaciju od onih koje se odnose na pove}anje efikasnosti i efek-
tivnosti. Dakle, ve}ina op{tinskih reformi i eksperimenata sprovodi se sa ciljem
da se istovremeno ostvare sve pozitivne vrednosti, bez obzira na to koja vrsta pro-
mene se sprovodi. Na primer, da bi se kreirala ,,nova" i modernizovana uloga po-
liti~ara i nova organizaciona struktura koriste se argumenti koji se odnose i na
demokratiju i na efikasnost. Imaju}i na umu ovo preklapanje, mi }emo napravi-
ti privremenu tabelu u kojoj }emo poku{ati da zakonske promene razvrstamo u
razli~ite grupe. ZLS }e biti predstavljen u odnosu na ~etiri teme: (1) upravlja~ka
struktura, npr. uloga izabranih predstavnika, razli~ite vrste politi~kog uticaja, pi-
tanja decentralizacije i delegiranja; (2) struktura slu`bi, npr. kako organizovati so-
cijalno staranje i ponudu usluga; (3) gra|ansko u~e{}e koje, izme|u ostalog, pod-
razumeva direktnu i indirektnu demokratiju, slobodu izbora i korisni~ku demo-
kratiju; i najzad, (4) pitanja koja se ti~u odnosa me|u vlastima, {to podrazumeva
odnose izme|u centralnih i lokalnih vlasti.
2.1. Upravlja~ka struktura
Pre 1992. organizacija politi~ke i administrativne strukture bila je pod ja-

kim uticajem ZLS i posebnih zakona. Svaka op{tina treba da ima (pored skup-
{tine i izvr{nog odbora) {kolski odbor, odbor za socijalne slu`be, odbor za pro-
storno planiranje i izgradnju i odbor za za{titu prirodne sredine. U takozvanom
eksperimentu slobodne komune, koji se de{avao u drugoj polovini osamdese-
tih godina, jednom broju odabranih op{tina bilo je dozvoljeno da kreiraju struk-
turu svojih odbora po vlastitoj èlji. Paralelno sa razli~itim promenama u poli-

tici dràvnih vlasti i promenama u posebnim zakonima, novi ZLS dao je op{ti-
nama pravo da se organizuju na razli~ite na~ine. Skup{tina je odlu~ivala o pi-
tanjima koja se ti~u organizacije odbora i njihovih procedura4. Najmanje 70 pro-
cenata op{tina je gotovo odmah promenilo svoje politi~ke i adminstrativne struk-
ture.
Mada je, kao rezultat reforme amalgamacije tokom pedesetih i {ezdese-
tih godina, do{lo do zna~ajnih promena u uslovima za izabrane predstavni-
ke, pravila koja se ti~u raspodele poslova nisu menjana u ZLS iz 1976. Ce-
lokupna struktura je transformisana ,,sa neprofesionalnog (predstavni~kog)
upravljanja na profesionalno upravljanje", ali se, prema ZLS iz 1976, od iza-
branih predstavnika i dalje o~ekivalo da obavljaju svakodnevne politi~ke po-
slove5.
Po jednoj ideji, koja je sadràna u ZLS iz 1991, za izabrane predstavnike
treba da se stvori ,,nova" uloga. Primenjuju}i nove na~ine usmeravanja (menad-
`ment po ciljevima - MpC i menad`ment po rezultatima - MpR) oni bi trebalo da
mogu da se koncentri{u na strategijska pitanja umesto na svakodnevne politi~ke
poslove koji oduzimaju mnogo vremena. Oko 70 procenata op{tina imalo je, 1995.
godine, neku vrstu menad`menta po ciljevima. Da bi se stvorio novi politi~ki me-
nad`ment moralo je u procesu odlu~ivanja da do|e do daljeg delegiranja funkci-
ja na niè nivoe. Prema ZLS iz 1991, uklju~uju}i i potonje revizije, dono{enje
odluka moè se preneti na odbore i dalje na izabrani odbor, izabranog predstav-
nika ili op{tinskog slu`benika:
,,Odbor moè da ovlasti izabrani odbor, ~lana ili neki alternativni oblik od-
bora ili slu`benika op{tine ... da u ime odbora donese odluku o odre|enom pred-
metu ili grupi predmeta.,,6
Me|utim, tu postoje ograni~enja. Mo} dono{enja odluka se ne moè dele-
girati u slu~ajevima kada su u pitanju:
1. Predmeti koji se odnose na cilj, usmerenje, obim ili kvalitet aktivnosti.
2. Predlozi ili izjave koji se podnose skup{tini, kao i izjave date na àlbe pro-
tiv odluka koje je doneo taj odbor kao celina ili skup{tina.
3. Predmeti koji se odnose na vr{enje vlasti u odnosu prema pojedincu, ako
uklju~uju na~elna pitanja ili su na neki drugi na~in od izuzetnog zna~aja.
4. Izvesni predmeti koji se navode u posebnim odredbama.
4 ZLS, Poglavlje 3, odeljak 9.

5 Bjorkman & Riberdahl, 1997.
94 [vedska
Sve u svemu, institucionalizacija daljeg delegiranja moè se shvatiti kao pri-

lago|avanje na stvarni razvoj sve ve}e profesionalizacije upravljanja i organiza-
cije slu`bi. Glavna ideja promene u zakonodavstvu jeste da detaljna politi~ka kon-
trola nije mogu}a niti je podesna u sloènoj op{tinskoj organizaciji ~ije glavne
karakteristike treba da budu strategijski menad`ment, profesionalizam i fleksibil-
nost. Da bi se poja~ala celokupna politi~ka usmerenost u pravcu menad`menta
po ciljevima, u novom ZLS dat je veliki zna~aj pravilima politi~ke i finansijske
odgovornosti7.
Ako se sloè sve politi~ke partije u skup{tini, moè se osnovati ,,nepoliti~-
ki" odbor radi obavljanja odre|enih op{tinskih poslova. To zna~i da se ~lanovi
tog odbora ne biraju proporcionalno kao {to je slu~aj sa drugim odborima, ve} se
biraju u svojstvu stru~njaka, slu`benika ili korisnika konkretnih usluga. Takav od-
bor je 1995. godine funkcionisao u oko 30 op{tina. U ve}ini tih op{tina ovaj tip
organizovanja koristi se da bi se pove}ala ekonomska i profesionalna stru~nost,
posebno u op{tinama koje su organizovane po modelu korisnik usluge-pruàlac
usluge. U nekim slu~ajevima ,,nepoliti~ki" odbori se nazivaju ,,odbori za profe-
sionalni menad`ment".
Od kraja osamdesetih godina do{lo je do op{teg pada u broju odbora i lo-
kalnih politi~ara. Broj politi~ara-neprofesionalaca u op{tinama smanjen je 1995.
sa oko 70.000, koliko ih je bilo 1980, na 48.000. Politi~ari-neprofesionalci su iz-
gubili mo} u pore|enju sa profesionalnim politi~arima i profesionalnim slu`be-
nicima.
Dugo se ve} smatra da op{tinsko ve}e (skup{tina) ima samo ,,registrator-
sku nadle`nost", a da prave odluke donosi op{tinski izvr{ni odbor. Shodno to-
me, skup{tinski sastanci se shvataju kao nebitni, te time i dosadni. To nisu no-
vi problemi i zato su uvedene izvesne promene da bi se ,,oìvela" skup{tina.
Na primer, skup{tina moè da napravi promene u rasporedu sedenja, tako {to
}e ve}ina sedeti naspram drugim odbornicima (to jest, licem u lice). Druge re-
forme su: sastanci skup{tine mogu se odràvati na razli~itim mestima u op{ti-
ni, mogu se birati planski odbori, omogu}iti javnosti da ~uje izlaganja i po-
stavlja pitanja, organizovati medijski prenos. Me|utim, mogu}nosti revitaliza-
cije skup{tinskih sastanaka i stvaranje mo}nije institucije nisu iskori{}ene u
mnogim op{tinama. êsto se smatra da je op{tinsko ve}e predvidljiva i pou-
zdana institucija i u praksi mnogi politi~ari ne èle da promene ove instituci-
onalizovane na~ine obavljanja poslova.8
7 Stromberg, 1992.
8 Montin, Olsson & Pettersson, 1996.
2.2. Struktura slu`bi
Do po~etka devedesetih, struktura slu`bi ili administrativna struktura bila je

sli~na u svim op{tinama. Kao rezultat amalgamacije, oko 80 procenata op{tina
stvorilo je izdiferenciranu administrativnu organizaciju, ~ija je podela na sektore
bila pod velikim uticajem nacionalnog specijalnog zakonodavstva i dràvnih slu-
`bi. Organizacija odbora i njihove administracije tako|e je bila pod jakim utica-
jem preporuka nacionalnog udruènja lokalnih vlasti. I politi~ari i administrato-
ri i profesionalci bili su lojalni svojoj sopstvenoj sektorskoj organizaciji.9 Kasni-
je, kada su finansijski resursi postali ograni~eniji, rasla je napetost izme|u sek-
torskih odbora (pobornici) i op{tinskih izvr{nih odbora (~uvari).
Moderne lokalne vlasti su visokoprofesionalizovane organizacije za pruà-
nje usluga ili informacija. Svaki sektor ima svoj sopstveni program vi{eg obra-
zovanja koji odobravaju stru~ne organizacije. Stari tejloristi~ki na~ini usmeravan-
ja i kontrole su u sukobu sa novim idejama o menad`mentu slu`bi. Pravila dele-
giranja koje je doneo novi ZLS bila su pozdravljena od stru~nih grupa kojima je
potreban ve}i manevarski prostor u nastojanju da do|u do boljeg kvaliteta, pri tom
drè}i se na odstojanju od politi~ara koji su ~esto vi{e zainteresovani za detalje
nego za ciljeve. Od sredine osamdesetih, gotovo sve op{tine su uvele takozvane
rezultatske jedinice a to pod uticajem savremene podele unutar privatne indu-
strije. Posredstvom ovog modela i drugih unutra{njih preure|enja, uvedena su no-
va radna pravila koja proisti~u iz filozofije novog javnog menad`menta.10 Kasni-
je, uz podr{ku ZLS 1991, oko 35 op{tina je stvorilo radikalno nove organizacio-
ne modele, kao {to su modeli korisnik usluga-pruàlac usluga i unutra{nja kon-
kurencija.11
Saradnja izme|u privatnog i javnog sektora postala je ~e{}a nego ranije. Je-
dan njen primer je rastu}i broj i zna~aj op{tinskih preduze}a. Godine 1985. bilo
je oko 1200 op{tinskih preduze}a, a 1994. oko 1500.12 Uop{teno govore}i, pred-
uze}a su 1994. bila odgovorna za obavljanje 14 posto svih op{tinskih aktivnosti,
a njihov finansijskih promet bio je po~etkom devedesetih ve}i od prometa osta-
lih op{tinskih aktivnosti. Skoro polovina ovih kompanija se bavi stambenim po-
slovima, a ostatak energetskim poslovima, vodosnabdevanjem i otpadom.
Brojni argumenti su kori{}eni u prilog ovakvih preduze}a: smatra se da ona
stvaraju direktniju odgovornost za postignute rezultate, da pruàju {iri prostor za
9 Stromberg & Westerstahl, 1984, str. 63.

10 Montin, 1993.
11 Montin, 1993.
12 Gustafsson 1996, str. 216.
96 [vedska
slobodno finansijsko odlu~ivanje, da skra}uju proces dono{enja odluka, da pro-

izvode trì{no usmerenu svest i da politiku zapo{ljavanja i odnosa me|u zaposle-
nima ~ine fleksibilnijim. Osnivanje op{tinskih preduze}a moè se shvatiti kao stra-
tegija za smanjenje op{tinske politi~ke odgovornosti. Me|utim, smatra se da je
rast op{tinskih preduze}a problemati~an i sa ekonomskog i sa demokratskog
aspekta. Stoga ZLS iz 1991. postavlja izri~ita pravila:
Pre nego {to op{tina ili oblasno ve}e poveri upravljanje poslom iz nadle`no-
sti lokalne vlasti kompaniji u kojoj su sve akcije u vlasni{tvu te op{tine ili obla-
snog ve}a, skup{tina }e:
1. Odrediti svrhu te aktivnosti lokalne vlasti.
2. Naimenovati sve ~lanove upravnog odbora i bar jednog finansijskog kon-
trolora.
3. Garantovati da }e skup{tina biti konsultovana pre nego {to se donesu
na~elne ili druge va`ne odluke koje se ti~u tih aktivnosti.
Ako je op{tina vlasnik bar polovine akcija, ili moè da smeni bar polovi-
nu ~lanova upravnog odbora, onda javnost ima pravo pristupa internim doku-
mentima te kompanije. Ovo pravo pristupa uklju~eno je u ZLS iz 1994. Kao re-
zultat ovog ,,otvaranja" obelodanjen je izvestan broj skandala u kompanijama.
Na primer, ~lanovi odbora su nepropisno koristili kreditne kartice za li~ne in-
terese.
Ideje, organizacioni modusi i menadèrski koncepti iz privatnih organiza-
cija za pruànje usluga uticali su na ve}inu organizacionih eksperimenata ~iji je
cilj pobolj{anje efektivnosti i kvaliteta usluge. Nema sumnje da su takvi ekspe-
rimenti inspirisali finansijske analize za smanjenje tro{kova. Oni su tako|e ospo-
rili delimi~no neopravdane birokratske rutine, {to je imalo za rezultat prijem~i-
vije stavove javnih slu`benika koji su se podsetili ko su njihovi krajnji gospo-
dari.
S druge strane, ekonomski aspekti javne slu`be postali su tako uticajni da
su skoro preuzeli prioritet. Jedan razlog je svakako bio artikulisani interes za do-
no{enjem sve restriktivnijih budèta. Ekonomski aspekti su tako|e isticani zato
{to je njih lak{e pratiti u pore|enju sa drugim, suptilnijim i sloènijim kriteriju-
mima uspeha u javnoj slu`bi. S obzirom na to da su politi~ari preokupirani sma-
njenjem tro{kova, i menadèri su ubrzo postali svesni kom kriterijumu treba da-
ti prednost. Zbog toga su u decentralizovanim rezultatskim jedinicama drugi fak-
tori gubili u nadmetanju sa ekonomskim. Raniji standaradi ,,visokog" ili ,,dob-
rog" kvaliteta sada su zamenjeni ,,odgovaraju}im" ili ,,ni previsokim, ni preni-
skim" kvalitetom standarda. U praksi novi MpC i MpR postali su dobro znani kon-
trolori budèta, mada pobolj{ani i vi{e sofisticirani.
Ideja trì{ne usmerenosti je, po svemu sude}i, stekla trajno mesto. Njena naj-
radikalnija forma, prenos vlasni{tva u privatne ruke, nije niukom slu~aju novina
u lokalnoj vlasti. Duga tradicija ugovaranja posla sa privatnim pruàocima uslu-
ga pro{irena je posebno u oblasti energije, vodosnabdevanja, otpada, odràvanja
ulica i parkova. Ali u slu~aju {kola, bolnica i dnevnih boravaka, ispostavilo se da
je privatizacija bila veoma ograni~ena. Ogromna ve}ina gra|ana je bez sumnje
dobila ve}u slobodu izbora. Me|utim, ona se uglavnom sastoji iz slobode da se
bira me|u javnim alternativama u razli~itim geografskim oblastima. Uop{teno go-
vore}i, manje od 10 procenata stanovni{tva koristi svoju slobodu izbora.
Kada je jedan gradona~elnik, konzervativac, rekao da ,,privatizacija mora da
ko{ta", on je na izuzetno otvoren na~in naglasio ideolo{ko i simboli~no zna~e-
nje trì{ne usmerenosti. Pristup alternativnim pruàocima usluge ukazuje gra|a-
ninu na novu situaciju u kojoj je on posednik ~ekova za usluge. Normativno sta-
novi{te, koja ova situacija podrazumeva, jeste da je mogu}nost delovanja, izla-
zak iz sistema, ja~e od re~i.
2.3. Gra|ansko i korisni~ko u~e{}e
Pre ZLS iz 1991. pretpostavljalo se da gra|anski uticaj i u~e{}e treba da se

ostvaruju preko izabranih predstavnika i lokalnih ogranaka politi~kih partija. Ulo-
ga politi~kih partija je bila veoma istaknuta do kasnih osamdesetih, kada su no-
ve forme gra|anskog u~e{}a postale prihvatljivije. Na primer, predloèno uvo|e-
nje op{tinskih referenduma bilo je odbijeno 1976, ali su ispitivanja javnog mnje-
nja postala legalizovana13, a u~e{}e korisnika nije steklo mnogo zagovornika me-
|u lokalnim politi~arima tokom osamdesetih. Smatralo se da je ono pretnja pred-
stavni~koj demokratiji i ulozi politi~kih partija.
Da bi se pove}ala predstavni~ka demokratija putem ~e{}ih kontakata izabra-
nih predstavnika i bira~kog tela i da bi se lokalni ogranci politi~kih partija u~ini-
li aktivnijim, 1981. je uveden novi Zakon o lokalnim organima. Najpopularnija
forma su kom{ijska ve}a, koja su osnovana u 25 op{tina. U to vreme se na mo-
gu}nost uspostavljanja lokalnog odlu~ivanja koje se preklapa po sektorima gle-
dalo kao na gotovo revolucionarnu ideju i postojala su velika o~ekivanja u po-
gledu njenih efekata na demokratiju. Me|utim, prema rezultatima istraìvanja, ove
reforme nisu bile posebno uspe{ne sa demokratskog stanovi{ta.14
Prema ZLS iz 1991. gra|anima treba da se garantuju odgovaraju}e prilike
za pra}enje i ostvarivanje uticaja na op{tinsko kreiranje programa, ne samo u smi-
13 Bjorkman & Riberdahl, 1997, str. 24.

14 Kolam, 1991; Montin, 1994; Jonsson, Rubenowitz & Westerstahl, eds. 1995.
98 [vedska
slu predstavni~kih formi ve} i direktnijih formi, kao {to su referendumi i kori-
sni~ka demokratija. Mogu}nost odràvanja referenduma uvedena je kao nov na-
~in pokretanja predmeta u lokalnoj skup{tini:
Pitanje koje se odnosi na odràvanje konkretnog referenduma moè se tako|e po-
krenuti u skup{tini ukoliko je sa tim saglasno najmanje pet procenata ~lanova op{ti-
nekoji su ovla{}eni da glasaju... Inicijativa se podnosi u pismenoj formi i sadrì re-
levantno pitanje i potpise inicijatora, jasno ispisana imena potpisnika i njihove adrese.15
To zna~i da, ako najmanje pet procenata glasa~a zahteva referendum, skup-
{tina to mora da uzme na razmatranje. Me|utim, do 1997. nijedna op{tinska skup-
{tina nije odobrila odràvanje referenduma na osnovu ovog novog zakona. Uop-
{teno govore}i, lokalni politi~ari doìvljavaju ovu vrstu direktne demokratije kao
pretnju predstavni~koj demokratiji.
Drugi oblik novog, direktnije usmerenog tipa demokratije je u~e{}e korisni-
ka i odgovornost korisnika. Postoji mnogo na~ina da se organizuje korisni~ka de-
mokratija, a novi ZLS omogu}ava primenu takozvanog uslovljenog delegiranja:
Ako odbor ovlasti slu`benika da donosi odluke u ime odbora, odbor moè da
defini{e uslove, {to podrazumeva da }e se onima koji koriste usluge tog odbora dati
prilika da podnesu predloge ili da daju komentar pre nego {to se odluka donese.16
Ova vrsta korisni~ke demokratije sprovedena je 1996. u manjem ili ve}em
stepenu unutar nekih lokalnih institucija u oko 50 op{tina. Uz to, novo eksperi-
mentalno zakonodavstvo daje odre|enom broju op{tina pravo da osnuju novu vr-
stu lokalnog {kolskog odbora ~iju bi ve}inu ~inili korisnici (roditelji). Lokalni ko-
risni~ki odbori ove vrste koji su osnovani u oko 150 lokalnih institucija u ot-
prilike 50 op{tina pod uticajem su danskog modela.
Najzad, postoji oblik korisni~ke demokratije koji se zove ,,samorukovode-
}e telo,,:
Osim ako nije druga~ije odre|eno zakonom ili statutornim instrumentima,
skup{tina moè da odlu~i da odbor moè da angaùje samorukovode}e telo, ko-
je }e po ovla{}enju odbora delimi~no ili potpuno upravljati poslovanjem neke od-
re|ene institucije ili objekta.17
Samorukovode}e telo treba da se sastoji od predstavnika lica koja koriste taj
objekat ili instituciju i lica koja su u njemu zaposlena. Prva grupa treba da ~ini
ve}inu. Treba napomenuti da ova vrsta korisni~ke odgovornosti pokriva odre|e-
nu instituciju ili objekat, a ne sve usluge u toj geografskoj oblasti. Samorukovo-
de}a tela je uvelo verovatno manje od 30 op{tina.

Da bi se pove}ala odgovornost za predmete vi{e geografski orijentisane, mo-

è se primeniti uslovljeno delegiranje ili uvesti nepoliti~ki odbori. U jednom od-
re|enom slu~aju (jedinom u [vedskoj) gra|ani su u jednoj maloj zajednici direkt-
no izabrali ~lanove za nepoliti~ki odbor koji je odgovoran za staranje o deci, ge-
rijatrijsko staranje i druge usluge18. Zanimljivo je da se odbor, mada se bavi lo-
kalnim kolektivnim problemima, i dalje naziva nepoliti~kim. Razlog je taj {to od-
bor ne èli da se povezuje sa partijskom politikom.
Otuda, na osnovu novog ZLS, korisni~ka demokratija se ne shvata kao pret-
nja politi~kim partijama i predstavni~koj demokratiji u tolikoj meri kao {to je to
ranije bio slu~aj. Me|utim, mnogi lokalni politi~ari su kriti~ki nastrojeni prema
ovim novim oblicima gra|anskog u~e{}a. Najzad, u novi ZLS iz 1991. tako|e je
uveden novi na~in za sticanje uvida u poslovanje op{tinskih odbora. Sastanci od-
bora su se uvek odvijali iza zatvorenih vrata, ali ZLS iz 1991. uklju~uje mogu}-
nost otvorenih vrata.
Sastanci odbora }e se odvijati iza zatvorenih vrata. Odbor, me|utim, moè
da odlu~i, uz saglasnost skup{tine, da sastanci budu javni.19
Me|utim, u pitanjima koja se ti~u vr{enja ovla{}enja, ili ukoliko se odvija
rasprava o pitanju koje podleè poverljivosti po Zakonu o strogoj poverljivosti,
sastanak odbora }e se uvek odràvati iza zatvorenih vrata.
Ukupno uzev{i, razli~ite vrste politi~kih i administrativnih eksperimenata ~e-
{}e se sprovode nego eksperimenti usmereni ka demokatiji, kao {to su referendu-
mi i kolektivna korisni~ka demokratija. Kasnije }emo poku{ati da objasnimo za-
{to je to tako.
2.4. Odnosi me|u vlastima
U ovom odeljku bavi}emo se i vertikalnim i horizontalnim odnosima, to jest

odnosima izme|u centralnih i lokalnih vlasti i koordinacije izme|u razli~itih lo-
kalnih i regionalnih vlasti.
2.4.1. Odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti
Odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti ~esto se opisuju pojmom "nepre-

kidne saradnje". [to se ti~e razlike izme|u ,,autonomnog" i ,,integracionog" mo-
dela centralno-lokalnih odnosa, [vedska odgovara ovom drugom20. Pre posled-
18 Olsson & Forsberg, 1997.

20 Kjellberg, 1988.
100 [vedska
nje amalgamacione reforme krajem {ezdesetih godina vodila se politi~ka de-

bata oko pitanja autonomije i integracije. Me|utim, od tog perioda sve politi~ke
partije defini{u lokalnu samoupravu kao lokalnu administraciju koja je manje-vi-
{e integrisana u dràvu21.
[vedski kabinet i Parlament odlu~uju o op{tem okviru svih aktivnosti dr-
àvnog sektora, uklju~uju}i i op{tinski. Na osnovu ovla{}enja da izdaje uredbe
i propise, dràva tako|e daje smernice lokalnim vlastima i nad njima vr{i nad-
zor koji sprovode njene slu`be. Posebno zakonodavstvo koje se odnosi na obra-
zovanje, zdravstvene usluge, pitanja prostornog planiranja i gradnje itd., tako|e
predstavlja oblik nadzora jer ono ure|uje detaljne propise o tome kako op{tine
treba da upravljaju razli~itim programima. Savremena istorija ovakvog zakono-
davstva u [vedskoj moè se opisati kao deregulacija, promena propisa i dono-
{enje novih propisa.
Prvo, ZLS iz 1991. godine predstavlja glavni deo poku{aja deregulacije,
naro~ito {to se ti~e prava op{tina da organizuju svoju politi~ku i administra-
tivnu strukturu na sopstveni na~in. Nekoliko primera op{te deregulacije u okvi-
ru zakona o lokalnoj samoupravi i drugih zakona bili su rezultat ,,eksperimen-
ta slobodne komune" koji se sprovodio izme|u 1983. i 199122. Drugo, odre-
|eni broj diskrecionih zakona (okvirnih zakona) zamenio je stare. Primeri za
ovo su zakoni koji se odnose na socijalne slu`be (1992. i 1997), zdravstvenu
i medicinsku negu (1983), za{titu prirodnih bogatstava (1987) i prostorno pla-
niranje i gradnju (1987). Tre}e, promenila se uloga centralnih dràvnih orga-
na. Klju~na tema u debatama o politi~ko-administrativnim me|uodnosima to-
kom sedamdesetih godina bila je da centralna vlast uìva previ{e politi~ke mo-
}i, diskrecije i nezavisnosti u svojim odnosima sa lokalnim vlastima. Tokom
osamdesetih, sprovedeno je nekoliko deregulacionih reformi i drugih mera da
bi se razvlastili delovi centralnog dràvnog aparata23. Detaljni i opse`ni zako-
ni zamenjeni su manje detaljnim propisima u jednom po jednom sektoru. Cilj
je bio da se i nacionalni i regionalni dràvni odbori i vlasti, u svojoj novoj ulo-
zi, bore protiv sve ozbiljnije i {iroko rasprostranjene nemogu}nosti vladavine.
Dràvnim slu`bama su data uputstva da se koncentri{u na ex post evaluaciju,
i to davanjem uzora kako se rukovodi dobrim slu`bama, a ne regulisanjem ra-
da lokalnih vladinih slu`bi ex ante.24
21 Strandberg, 1995.
22 Baldersheim & Stahlberg, eds. 1994.
23 Elander & Montin, 1990.
24 Wise, Sinclair and Amna, 1996.
To bi moglo biti, a zapravo i jeste, protuma~eno kao abdikacija nacionalnih

institucija u korist ve}e lokalne autonomije. Novim lokalnim vlastima povereno
je da popune vakuum u normama i zakonima, koji je redukovao i na neki na~in
marginalizovao nacionalne slu`be. Sposobnost prilago|avanja vi|ena je kao te-
melj nove lokalne vlasti, pri ~emu se ceni i njena fleksibilnost. Ideolo{ki gleda-
no, prilago|avanje se branilo stavom da se op{tine i njihovi gra|ani opunomo}u-
ju time {to im se pruà prilika da vode svoje poslove nezavisno od dràvne biro-
kratije, ~ija nacionalna deregulacija, dakle, treba da ustupi mesto lokalnoj politi-
ci.
Me|utim, deregulacija se moè posmatrati prosto kao poku{aj da se nu-
`nost proglasi vrlinom: ve} je do tada postajalo sve teè upravljati lokalnim vla-
stima koje su sve razvijenije i profesionalnije. Suo~ene sa neujedna~enim i ra-
znovrsnim lokalnim re{enjima, dràvnim institucijama je bilo su|eno da posta-
nu marginalizovane. Njihova profesionalna superiornost nije vi{e bila o~igled-
na ili ubedljiva. No, znatno je oslabio jedan od glavnih instrumenata dràvne
kontrole kojim se vr{ilo sankcionisanje i legitimisanje finansijski instrument.
Postoje, tako|e, drugi akteri sposobni da uvedu nove propise, o ~emu }emo ka-
snije govoriti.
Promena propisa moè se definisati kao:
,,... Koraci preduzeti da se postoje}i propisi u~ine delotvornijim ili da se pra-
vila zamene drugim sredstvima ~iji je cilj da se uspe{nije i delotvornije postignu
one iste promene u pona{anju koje je nastojao da postigne prvobitni regulacioni
plan".25
Uop{teno govore}i, novi ZLS sistematizuje i kodifikuje norme i pravila ko-
ji su delimi~no kodifikovani u dodatnim zakonima ili kori{}eni u praksi tokom
80-ih godina. Mnoge od ovih normi i pravila su sada integrisani u Zakon. Na pri-
mer, ZLS eksplicitno daje pravo na angaòvanje u poslovnim aktivnostima uko-
liko se one ne sprovode sa ciljem ostvarivanja profita, ve} radi stvaranja pogod-
nosti i ponude usluga za dobrobit op{tinske zajednice.26 On tako|e kodifikuje ulo-
gu op{tina u ja~anju lokalne privrede. Op{tine mogu u okviru svojih granica da
preduzmu mere kojima se podsti~e preduzetni{tvo.27
Drugi primeri promene propisa su menad`ment po ciljevima i menad`ment
po rezultatima. Op{tinske vlasti treba da se upore|uju me|usobno, ali i u odnosu
na njihove krajnje ciljeve. Ovaj oblik javnog menad`menta moè se smatrati naj-
va`nijom reformom koja se ti~e promene propisa. Me|utim, kako pokazuje ne-
25 Hanf, 1989, str. 193.

102 [vedska
koliko studija, te{ko je ispuniti sve kriterijume koji ~ine menad`ment po ciljevi-
ma i menad`ment po rezultatima uspe{nim i delotvornim28.
Pored deregulacije i promene propisa, uvedeni su i novi propisi. Nekoliko
op{tina i [vedsko udruènje lokalnih vlasti o{tro kritikuju ,,juridifikaciju" dru-
{tvenog sektora, {to zna~i da administrativni sudovi zapravo ograni~avaju op{tin-
sku autonomiju. Ostali propisi pod udarom kritike odnose se na tender, subven-
cije za tzv. slobodne {kole (privatne {kole koje se finansiraju iz javnih fondova)
i obaveznu pomo} hendikepiranim osobama29.
Ukratko, u ZLS od 1991. je uvedeno nekoliko novina. Neke od novih za-
konskih mogu}nosti koriste se u nekoliko op{tina, a neke od njih se retko primen-
juju. Uop{teno govore}i, promene koje se ti~u strukture vlasti i slu`bi ~esto pod
uticajem filozofije novog javnog menad`menta sprovode se u ve}oj meri nego
one koje se ti~u gra|anske i korisni~ke demokratije. Na primer, skoro sve op{ti-
ne su uvele neku vrstu menad`menta po ciljevima ili neku drugu vrstu moderni-
zovanog menad`menta. Odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti mogu se opisa-
ti pojmovima deregulacije, promene propisa i uvo|enja novih propisa. Sve u sve-
mu, [vedska je decentralizovana dràva sa socijalnom za{titom i sa politi~ki i pro-
fesionalno jakim op{tinama koje imaju {irok spektar odgovornosti. Deregulacija
i drugi oblici decentralizacije su klju~ne re~i. Me|utim, postoje neka nerazre{e-
na pitanja koja uzrokuju napetost izme|u centralne i lokalne vlasti. Umesto da se
odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti defini{u u okviru ,,autonomnog" ili ,,in-
tergracionog" modela, mo`da je celishodnije govoriti o kompromisu izme|u ova
dva modela.
2.4.2. Horizontalni odnosi
Ubrzo posle amalgamacione reforme u [vedskoj je bilo 277 op{tina. Sada

ih ima 289. Grupe stanovnika organizovane na periferijama desetak ve}ih op{ti-
na nedavno su predloìle da se one odvoje od postoje}ih i stvore nove op{tine.
êsto se doga|a da predlog za deobu op{tina postaje predmet lokalnog referen-
duma, ali je centralna vlada ta koja donosi kona~nu odluku. Postojanje ,,pokreta
za deobu" ukazuje na to da u nekim op{tinama postoji jasna opredeljenost ka ma-
njim op{tinama. Ovakvi pokreti se ~esto nadahnjuju idejama zajedni{tva, kao i
mi{ljenjem da manja zajednica ima efikasnije slu`be.
S druge strane, u skladu sa sve ve}om tendencijom ka regionalizmu, neko-
liko op{tina poku{ava da osmisli razli~ite odnose saradnje me|u op{tinama. Za-
28 Cf Montin, 1993.
29 Svenska Kommunforbundet, 1994.
kon o udruìvanju op{tina iz 1997. godine skra}uje i pojednostavljuje zakonodav-

stvo koje se ti~e saradnje me|u op{tinama u razli~itim oblastima pruànja uslu-
ga. On omogu}ava malim op{tinama da zadrè visok nivo usluga, npr. u pruà-
nju zdravstvenih, {kolskih i vatrogasnih usluga, bez velikih izdataka koje zahte-
va proces stapanja. Postoji nekoliko zakonskih oblika saradnje me|u op{tinama,
kao i izme|u op{tina i oblasnih ve}a, a to su, na primer, zajedni~ki dogovori, fe-
deracije lokalnih vlasti i zajedni~ki odbori. Za saradnju su pre svega motivisane
male op{tine sa slabim privrednim razvojem i slabom nastanjeno{}u, koje nasto-
je da mobili{u zajedni~ke resurse.30
Menjaju se ~ak i oblasne granice postavljene 1645. i stvaraju ve}e oblasti.
Nema sumnje da je ulazak [vedske u Evropsku uniju bio od velikog zna~aja;
rezultat toga je da se sada osnivaju nove regionalne mreè sa drugim oblasti-
ma industrijski razvijenih dràva kao {to su Danska, Nema~ka i balti~ke zem-
lje. U drugoj polovini 1996. godine {vedski parlament je doneo jedan eksperi-
mentalni zakon (forsokslagstiftning), kojim tri nova regionalna organa vlasti sti-
~u odgovornost za pitanja koja su ranije bila u nadle`nosti oblasnih ve}a. Pri-
mera radi, dva oblasna ve}a na jugu [vedske spojila su se i stvorena je jedna
regionalna vlast sa regionalnim ve}em. Prvi regionalni izbori bi}e odràni 1998.
godine.
Uop{teno govore}i, ovakvi razvoji se odnose na malobrojnu elitu indu-
strijskih i politi~kih lidera koji su u potrazi za inostranim partnerima i trì{ti-
ma koji obe}avaju privredni rast i nova radna mesta. Moglo bi se re}i da po-
liti~ke partije imaju defanzivnu i sporednu ulogu u ovoj zna~ajnoj internacio-
nalizaciji lokalnih vlasti. [vedski narod ne obra}a naro~itu pa`nju na novu po-
delu [vedske. Mo`da }e oni prihvatiti ~ak i ove aktivnosti ukoliko one omo-
gu}avaju nova radna mesta i opstanak u njihovoj sredini, a u protivnom, bi}e
dovedena u pitanje legitimnost politi~kih i administrativnih struktura u novim
regionima.
[tavi{e, sve su ~e{}i poku{aji saradnje me|u op{tinskim, oblasnim i dràvnim
vlastima. Na nivou javnog menad`menta i politi~kom nivou, kao i u okviru najniè
birokratije, ostvareni su razli~iti formalni i neformalni odnosi koordinacije radi re-
{avanja ~estih problema u izvo|enju programa, kao {to su razli~ite socijalne ciljne
grupe.31 Mnogi od ovih programa saradnje podràvaju ,,eksperimentalno" zakono-
davstvo. To zna~i da }e se evaluacija projekata izvr{iti nakon nekoliko godina da bi
se odlu~ilo o eventualnim zna~ajnijim promenama u zakonodavstvu.
30 Landqvist, 1995. Kommunaktuellt, No. 28, 1997.

31 Montin, 1995.
104 [vedska
2.4.3. Za{to ima vi{e menad`menta nego demokratije?
Obja{njenje koje se naj~e{}e daje za to {to se op{tine u poslednje vreme

usredsre|uju na osavremenjivanje svog politi~kog i administrativnog menad`men-
ta jeste smanjenje finansijskih resursa. Kao {to smo videli, izgleda da je zavr{e-
no doba rasta lokalne samouprave. Gotovo sve op{tine suo~ene su sa finansijskim
problemima, premda je Vlada socijaldemokrata (zajedno sa Partijom centra) obe-
}ala da }e olak{ati teret time {to }e privremeno pove}ati dràvne donacije. Sma-
njenje budèta za javne usluge moè da podstakne napore za pove}anjem efika-
snosti putem organizacionih reformi i eksperimentisanja. Me|utim, najsiroma{ni-
je op{tine nisu te koje osavremenjuju svoju organizaciju. Naprotiv, reforme pod
uticajem ideja novog javnog menad`menta izvr{ene su u prili~no bogatim op{ti-
nama. Moè se re}i da je eksperiment napravljen prema modelu potro{a~-nabav-
lja~ uglavnom izveden u op{tinama ~ija je finansijska situacija lo{a, ali ~iji sta-
novnici imaju visoka primanja. Iz toga sledi da je finansijska situacija va`no, ali
ne i jedino obja{njenje.
Drugo obja{njenje podrazumeva op{te promene u vrednostima i politi~kom
pona{anju gra|ana. Od kraja {ezdesetih godina opalo je interesovanje za priklju-
~ivanje nekoj politi~koj stranci. Ljudi se ~esto organizuju na druge na~ine, na pri-
mer priklju~uju se grupama za za{titu ìvotne sredine, ènskim organizacijama i
ad hoc grupama, kako bi uticali na politiku. U drugoj polovini osamdesetih go-
dina takozvano Istraìvanje o snazi [vedske utvrdilo je ~injenicu da su se [ve|a-
ni odrekli svoje tradicionalne orijentacije ka kolektivizmu i zamenili je novim pri-
stupom politi~kom u~e{}u koji podrazumeva vi{e individualizma i partijsku neo-
predeljenost. U ovom smislu, {vedski narod, zajedno sa drugim evropskim naro-
dima, materijalisti~ke vrednosti zamenio je vrednostima post-materijalizma.32
Pored promena u vrednostima i kolektivnim akcijama, krajem osamdesetih
godina oja~ao je i individualizam okrenut potro{a~u. Mnogi gra|ani su èleli vi-
{e individualizma u metodima re{avanja zajedni~kih problema i zadovoljavanja
potrebe za javnim slu`bama. Ovo se nije odnosilo samo na one gra|ane koji ni-
su glasali za socijaliste.
Kritika monopolisti~kih javnih slu`bi koju se podràvale razli~ite desni-
~arske partije i organizacije postala je {iroko rasprostranjena, kao i spremnost
da se prihvate razne privatne, kooperativne i javne alternative. Individualizam ti-
pa ,,korisnik usluga" doveo je do istorijski jedinstvene politi~ke promene na iz-
borima 1991, koji }e ostati zapam}eni kao ,,izbori za promenu sistema". To je bio
32 Ingelhart, 1990; 1997.

prvi put da u [vedskoj jedna nesocijalisti~ka vlada najavi strukturalne promene

u dràvnom sektoru, kao {to su privatizacija i sloboda izbora. Me|utim, socijal-
demokratska vlada je ve} bila utrla put ka ,,promeni sistema" razli~itim oblicima
deregulacije i trì{ne usmerenosti, kao {to je konkurencija unutar dràvnog sek-
tora.
Odatle se moè zaklju~iti da izmenjeno shvatanje vrednosti samih gra|ana
daje obja{njenje za promene u organizaciji op{teg javnog sektora, a naro~ito lo-
kalne vlasti. Ovo shvatanje se moè osporavati tvrdnjom da su krajem osamde-
setih glasa~i bili za privatizaciju javnih slu`bi, ali da se njihov stav izmenio po-
~etkom devedesetih tada je data prednost javnom vlasni{tvu nad ovim slu`ba-
ma33. To zna~i da mi{ljenja {ta je dru{tveno a {ta privatno nisu ~vrsta i ne mogu
u potpunosti da objasne eksperimente u op{tinama. Istraìvanja tako|e pokazuju
da je kritika teorije i prakse "promene sistema" bila jaka me|u glasa~ima koji ni-
su glasali za socijaliste u nekoliko op{tina.
Me|utim, vrednosti koje se ti~u razli~itih oblika politi~ke akcije jesu pro-
menjene i to moè da objasni probleme legitimnosti koji deluju na politi~ke par-
tije i tradicionalne demokratske ustanove. Na ove probleme nije se odgovorilo bi-
lo kakvim zna~ajnijim insistiranjem na novim demokratskim op{tinskim odnosi-
ma. Iako su politi~ke partije suo~ene sa problemima legitimnosti, one dosledno
odbacuju sve radikalne predloge koji ne garantuju dominantnu mo} partija. Za
razliku od programa koji se sprovode u drugim skandinavskim zemljama, {ved-
ska vlada je nedavno odbila tri predloga vladinog odbora: direktni izbori za kom-
{ijska ve}a, pravo gra|ana da predlaù rezolucije u op{tinskom ve}u i jednostav-
niji propisi koji ure|uju lokalni referendum. ,,Mislim da nismo spremni da kre-
nemo u ovom pravcu delovanja. Moramo biti pa`ljivi. Gra|ansko u~e{}e moè
se razvijati na mnoge druge na~ine", naveo je ministar kao razlog za odbaciva-
nje predloga.34 Nakon toga, socijaldemokratska vlada je predloìla da se pojed-
nostavi odràvanje lokalnih referenduma, ali ne i da se dozvoli direktan izbor za
kom{ijska ve}a.
Tre}e obja{njenje ti~e se lokalnih politi~ara koji nisu sigurni na koji na~in
da stvore efikasne i demokratske ustanove. Problemi efikasnosti i legitimnosti na
kraju su primorali lokalne aktere da preduzmu akciju. I pored nekoliko mogu}ih
re{enja, napori su, me|utim, uglavnom usredsre|eni na reformu unutra{njeg me-
nad`menta i trì{nu usmerenost. Preduzeti su neki poku{aji da se pove}a u~e{}e
gra|ana, ali su oni retki u odnosu na druge oblike reformi.
33 Nilsson, 1995.
34 Kommunaktuellt, No.29, 1997.
106 [vedska
U situaciji kad lokalni politi~ari nisu sigurni kako da deluju, javljaju se mno-
gi drugi tvrde}i da znaju kako treba pri}i problemima i na koji na~in ih treba re-
{avati. Veliki broj ovih su profesionalci zaposleni u op{tini, kojima je u interesu
razvoj modernog menad`menta. Op{te shvatanje je da rukovodioci u organizaci-
jama ~esto biraju jednostavna re{enja koja su im pri ruci, umesto da izvr{e opse-
`niju analizu problema. Sredina pruà ,,standardizovana re{enja" za dobru vladu
i praksu menad`menta. Odre|eni broj savetnika i stru~njaka razli~itih profila pred-
loìli su sli~na re{enja, kao {to su unutra{nja konkurencija, menad`ment po ci-
ljevima i jasno razdvajanje politike od administracije. Sli~na re{enja prihvataju
se {irom sveta.35 Kako bi se smanjila nesigurnost i preduzele odgovorne mere,
op{tine su usvojile standardna re{enja.
Postoje standardna re{enja praksa dobre vlade koja preuzimaju, jedne
od drugih, nacije, sektori i organizacije. Organizacije ponekad predstavljaju lake
mete za takva re{enja. âk i u uslovima smanjene dràvne vlasti, pa ~ak i u nje-
nom odsustvu, postoje, dakle, jake sile sredine koje upravljaju razvojima u lokal-
nim samoupravama.36
Iako se dràvna regulativa smanjila, op{tinska autonomija se nije pove}ala.
Prazninu su popunila druga ,,upravlja~ka re{enja".
Ovakvo obja{njenje je privla~no i dosta razja{njava proces modernizacije u
mnogim op{tinama, ali ne u potpunosti. Problem sa modelom standardnog re{e-
nja kao obja{njenja je to {to on stavlja lokalne aktere u poloàj u kome svi oni
postaju `rtve spolja{njih okolnosti pri poku{aju da na|u re{enja koja smatraju naj-
pogodnijim. Varijacije ipak postoje, i moglo bi se re}i da su od sredine devede-
setih godina standardna re{enja izgubila na snazi. Kao prvo, ima op{tina, naro~i-
to malih, koje nisu prihvatile ideje novog savremenog menad`menta. Drugo, ne-
ke op{tine, bar na re~ima, poku{avaju da razviju nove oblike gra|anskog u~e{}a.37
Primera radi, nedavno je sproveden jedan program demokratizacije pod nazivom
,,Gra|anski Orebro". To je veoma ambiciozan program koji podrazumeva razli-
~ite tipove zajedni~kih uticaja korisnika. Ovo se dogodilo u situaciji kada je op-
{tina bila suo~ena sa te{kim finansijskim te{ko}ama. Druge op{tine su kombino-
vale centralizaciju politi~ke mo}i sa idejama korisni~kog i gra|anskog u~e{}a.
Standardna re{enja smanjila su nesigurnost mnogih politi~kih i administra-
tivnih lidera za neko vreme, ali se ona ponovo vratila. Ovo bi moglo da objasni
za{to se u sve ve}em broju op{tina vodi rasprava o na~inu da se pove}aju demo-
kratija i u~e{}e gra|ana.
35 Cf Naschold, 1996.
36 Jacobsson, 1996, str.8.
37 Montin, 1998.
Prema kona~nom obja{njenju, na lokalnu politi~ku elitu treba gledati kao na

aktere u potrazi za legitimno{}u. To ponekad zna~i da se usvajaju standardna re-
{enja uspe{na na internacionalnom i nacionalnom nivou, a ponekad da pomenu-
ta politi~ka elita zaista analizira svoje specifi~ne lokalne probleme i te{ko}e. U
nekim slu~ajevima, legitimnost se postiè vo|enjem simboli~ne politike, kao {to
je organizaciona promena bez ikakvog bitnog uticaja na slu`be. U drugim slu~a-
jevima, lokalni politi~ki akteri se zaista nose sa zna~ajnim problemima i njihova
re{enja zaista imaju uticaja na efikasnost.
Ovim obja{njenjem se otkriva poku{aj modernizacije institucionalizova-
ne uloge lokalne samouprave. Kao {to je ve} ukratko navedeno, op{ta ideolo-
gija lokalne samouprave bila je da defini{e op{tine kao lokalne pruàoce uslu-
ga integrisane u dràvu. Prema ovoj ideologiji, lokalna demokratija je u veli-
koj meri isto {to i politi~ki kontrolisane javne slu`be i socijalna za{tita prila-
go|ena lokalnoj sredini. Profesionalizacija lokalnih slu`bi bila je vaàn faktor
u stvaranju lokalnih institucija socijalne za{tite. Druga strana medalje je da je
profesionalizacija oteàla politi~arima vladavinu i ugrozila osnovu njihove sop-
stvene legitimnosti.
U onome {to bi se moglo nazvati uslu`na demokratija, politi~ke partije i lo-
kalni politi~ari sti~u legitimitet u o~ima gra|ana uspe{nim pruànjem usluga. Sve
dok je kvalitet pruànja usluga za gra|ane zadovoljavaju}i, politi~ari }e uìvati
mo}; mo`da ih gra|ani ne}e uvek voleti, ali }e ih bar trpeti. Me|utim, ako i ka-
da nezadovoljstvo slu`bama po~ne da raste, politi~ari, ponekad i sama njihova le-
gitimnost, bi}e dovedeni u pitanje. Efikasnost slu`bi, a ne demokratsko ure|e-
nje, daju legitimitet politi~kim partijama uklju~enim u lokalnu politiku ~ak i vi-
{e nego njihova sposobnost da shvate i iskaù mi{ljenja i èlje gra|ana. Iz toga
sledi da finansijski problemi smanjuju broj slu`bi, {to zauzvrat stvara problem le-
gitimnosti politi~kih partija i lokalnih politi~ara. Premda se op{tine i dalje defi-
ni{u kao lokalne institucije sistema za socijalnu za{titu, moraju se razvijati i no-
vi oblici legitimnosti. Jedan od na~ina da se ovo postigne je osavremenjivanje
uprave i organizacije slu`bi. Budu}i da je op{tinska demokratija uslu`na demo-
kratija gde se legitimnost zasniva na sposobnosti da se zadovolje socijalne potre-
be i ispune zahtevi za javnim slu`bama, problemi legitimnosti rastu kako se re-
sursi smanjuju. Za lokalne (i nacionalne) demokratske ustanove dilemu predstav-
lja to {to nepoverenje javnosti prema politici i politi~arima raste u vreme kad su
u~e{}e gra|ana i me|usobno poverenje gra|ana i politi~ara najpotrebniji zbog po-
trebe da se odrede legitimni prioriteti programa. Zarad budu}ih odnosa legitimi-
teta, postoji potreba za ,,demokratskom politikom redukcije", odnosno za zna~aj-
nim u~e{}em gra|ana u dijalogu sa politi~kim i administrativnim liderima na lo-
kalnom nivou kada je re~ o prioritetima za razli~ite potrebe i zahteve.
108 [vedska
Mo`da je, me|utim, isuvi{e naivno pretpostaviti da }e se poverenje gra|a-

na i njihovo u~e{}e u op{tinskim aktivnostima pove}ati u uslovima stroge restrik-
cije op{tinskih resursa. Istorijski gledano, legitimnost se zasniva na uslu`noj de-
mokratiji, odnosno rezultatima lokalnog politi~kog sistema. Legitimnost se mo-
è definisati kao povratna sprega kod koje se funkcionisanje najnièg nivoa bi-
rokratije odraàva na veru gra|ana u politi~are. U ovom svetlu, najve}a te{ko}a
leì u pove}anju gra|anskog u~e{}a i poverenja i istovremenom uvo|enju reduk-
tivnih mera.
[to se ti~e teku}ih promena u decentralizaciji, trì{noj usmerenosti, volun-
tarizmu i regionalizaciji, o~igledno je da se one uglavnom usredsre|uju na razli-
~ite strategije za pove}anje delotvornosti i efikasnosti pre nego na u~esni~ku de-
mokratiju. Ove strategije su sve u okviru uslu`ne demokratije. S druge strane, te-
ku}a obnova javnog sektora uop{te i posebno na op{tinskom nivou moè da uzro-
kuje sve ve}e izazove koje postavljaju novi tipovi institucionalnih ure|enja. Po-
liti~ke partije suo~ene su sa pitanjima legitimiteta i nije isklju~eno da }e nove ide-
je o na~inu organizovanja javnog mnjenja, uve}anje potreba i zahteva i defini-
sanje {ta je u javnom pre nego u privatnom interesu jo{ vi{e dovesti u pitanje pred-
stavni~ku demokratiju.39
Politi~ke partije bi trebalo da odrè predstavni~ku demokratiju, ali da li one
mogu da se nose sa ovim pluralizmom na duge staze? O~igledno, postoji nedo-
statak op{tih strategija kako spojiti predstavni~ku demokratiju i sve ve}i plurali-
tet u sferi politi~ke mobilizacije i organizacije, kao i u sferi pruànja usluga. Mo-
`da }e partijski sistem nestati i biti zamenjen drugim modelima politi~ke organi-
zacije? Ili }e, {to bi, naravno, same partije vi{e volele, partijski sistem nau~iti da
se bolje prilago|ava okolnostima. Neki znaci prilagodljivosti se mogu primetiti.
Na primer, Partija centra uvela je jedan vid ,,delimi~nog" ~lanstva, koje pojedin-
cu omogu}ava da bude ~lan lokalnog ogranka partije, a da pri tom ne bude ~lan
nacionalne organizacije. Drugi primer je podozrenje (koje se, istina, polako sma-
njuje) prema razli~itim tipovima korisni~ke demokratije unutar Socijaldemokrat-
ske partije, barem na op{tinskom nivou.
Vra}aju}i se na uvodno poglavlje ove knjige, {vedski sistem lokalne samo-
uprave moè se posmatrati kao odraz funkcionalne ideologije po kojoj je i lokal-
na samouprava pre svega i iznad svega demokratski kontrolisani pruàlac usluga
iz domene socijalne za{tite. Ipak, treba primetiti da su {vedske op{tine ve} dugi
niz godina vi{e od pruàlaca usluga. Na primer, podr{ka lokalnoj privredi je va-
àn politi~ki cilj jo{ od po~etka osamdesetih i, prema Zakonu o socijalnoj za{ti-
ti, op{tine su odgovorne za blagostanje svih ljudi u op{tini. Sa izvesnim stepe-
39 Cf. Bogason, 1996.

nom sigurnosti moè se tvrditi da ve} godinama postoji tendencija ka struktura-

ma koje su vi{e nalik upravnim, i ona i dalje postoji. Utvrdili smo neke promene
u Zakonu o lokalnoj samoupravi koje promovi{u politi~ki i administrativni plu-
ralizam na lokalnom nivou, kao {to su sve ve}a odgovornost korisnika i modeli
okrenuti trì{tu. [tavi{e, menja se tradicionalni lokalni sistem planiranja. Op{tin-
sko prostorno planiranje ,,imalo je tradicionalnu ulogu u ure|ivanju kori{}enja
zemlji{ta, {to se u stvarnosti svodilo na utvr|ivanje propisa. To se promenilo. Sa-
da se ova uloga shvata kao obezbe|ivanje sredstava za razvoj i otvaranje drugih
mogu}nosti".40 Uvedeni su novi na~ini politi~kog uticaja i ~ini se da se lokalni
politi~ari i lokalni ogranci politi~kih partija polako kre}u ka novim ulogama i iden-
titetima.
40 Engstrom & Cars, 1997. str.19.

110
111
Helge O. Larsen
Audin Offerdal*
POLITI^KE IMPLIKACIJE NOVOG NORVE[KOG

ZAKONA O LOKALNOJ UPRAVI
1
IZ 1992. GODINE
Norve{ki Zakon o lokalnoj upravi, donet 25. septembra 1992. godine, pred-
stavljao je najtemeljniju reviziju propisa koji ure|uju lokalnu upravu i odnose iz-
me|u centralne vlasti i lokalne uprave u Norve{koj od 1837, kada su prvi put do-
neti propisi koji su predvi|ali lokalnu vlast. Do 1992, proteklo je vi{e od 40 go-
dina od dono{enja poslednjeg obimnog zakona.2 U ovom tekstu, mi }emo se usred-
srediti pre svega na novi Zakon, i to posebno na ono {to smatramo da su njego-
vi najproblemati~niji aspekti, i u pogledu samih namera Zakona i u pogledu {irih
demokratskih nastojanja.
Prvo, obrati}emo posebnu pa`nju na na~in na koji je lokalna samouprava kon-
cipirana u novom Zakonu. To se odnosi delimi~no na promene u ideologiji, a de-
limi~no na nove forme upravlja~kih tehnika koje su rezultat ideolo{kih promena.
Drugo na{e glavno interesovanje bi}e usmereno na izgled unutra{nje organizaci-
je lokalne uprave, {to smatramo da leì u osnovi novog Zakona. U vezi sa tim, ba-
vi}emo se na~inom na koji je vi|en odnos izme|u politike i administracije, kao i
* Univerzitet TromsØ, Univerzitet Bergen.

1 @eleli bismo da se zahvalimo bivem sekretaru Komisije, gospodinu Gunnaru Andresenu,
za njegove dragocene primedbe na ranije izdanje.
2 Najva`niji zakoni o lokalnoj upravi su:
Lov om Fomandskaber paa Landet m.v. og Lov om Formandskaber i Kjobstderne m.v., oba
od 14. januara 1837.
Lov om kommunestyre pa landet og lov om kommunestyre i byene, oba od 30. septembra 1921.
Lov om kommunestyre pa landet og lov om kommunestyre i byene, oba od 10. juna 1938.
Lov om styret i kommunene 12. novembra 1954.
112 Norve{ka
time {ta ~ini predstavni~ki sistem koji dobro funkcioni{e, odnosno zakonskim sta-
vovima o lokalno-politi~koj participaciji. Po~e}emo, ipak, kratkim predstavljan-
jem nekih aspekata lokalne uprave i odnosa centralne vlasti i lokalne uprave u Nor-
ve{koj.
1. LOKALNA SAMOUPRAVA U NORVE[KOJ
Lokalna uprava u Norve{koj ima prili~no sna`nu poziciju. Iako je to zem-

lja sa prili~no malim brojem stanovni{tva (oko 4,2 miliona), geografski i socio-
kulturni faktori su doprineli politi~ki sna`noj i aktivnoj unutra{njosti3, {to je bar
do izvesne mere rezultiralo prili~no sna`nom lokalnom vla{}u. âk i u toku 400
godina danske uprave (1380-1814) postojali su odre|eni oblici lokalne samou-
prave, uglavnom u gradovima. Norve{ka je, dono{enjem Zakona o op{tinama
1837. godine, bila me|u prvim zemljama u Evropi koje su ustanovile institucio-
nalni okvir za lokalnu samoupravu u gradovima, op{tinama i ruralnim oblastima.
Procenjuje se da je 45 procenata odraslog mu{kog stanovni{tva u to vreme zado-
voljavalo uslove da ima pravo glasa4, {to je cifra koju, prema Rokkanu i Kuhnleu5,
nije nadma{io nijedan drugi zapadnoevropski narod.6
To je, me|utim, bila samouprava u relativnom a ne u apsolutnom smislu. Nor-
ve{ka je unitarna dràva, sa lokalnom upravom koja zavisi, sa formalne ta~ke gle-
di{ta, od delegiranih dràvnih ovla{}enja. Zaista, iako su zakoni o op{tinama bili
doneti u ranoj fazi, institucija lokalne uprave nije bila pomenuta u Ustavu iz 1814.
godine i nije, uprkos mnogim predlozima, nikada bila uneta u njega. Ovo je ne{to
{to odvaja Norve{ku od drugih nordijskih zemalja (kao, uostalom, i od mnogih dru-
gih zemalja). Ipak, 1989. Storting (Parlament) glasao je da se usvoji Konvencija
o lokalnoj samoupravi Evropskog saveta koja je doneta 1985. godine.
2. STRUKTURA LOKALNE UPRAVE I FINANSIJE
2.1. Strukturalne reforme
Norve{ka lokalna uprava je zasnovana na dvoslojnoj strukturi, koja se sa-

stoji od 435 op{tina i 19 oblasti. Oba sloja imaju neposredno izabrana ve}a7 i svo-
3 Rokkan & valen, 1962.
4 Kuhnle, 1972; Aardal, 1997.
5 Rokkan, 1967, str.379; Kuhnle, 1972, str.389.
6 Mnogo manje je, me|utim, bilo prijavljeno da glasa (Aardal,1997).
7 Oblasni izbori se odràvaju od 1975. godine. Pre toga, oblasna skuptina se sastojala od
indirektno biranih ~lanova koji su predstavljali razli~ite optine u okviru granica oblasti.
ju sopstvenu administraciju. Oni uglavnom imaju odvojene funkcije i, sa pravne

ta~ke gledi{ta, oblast je lokalna vlast jednakog statusa kao i op{tina i nema hije-
rarhijsku nadre|enost.
Prose~na veli~ina norve{ke op{tine je oko 9.000 stanovnika, ali oko polovi-
na op{tina ima manje od 5.000 stanovnika. Tri grada (Oslo, Bergen i Trondhajm)
imaju vi{e od 100.000 stanovnika8. U Norve{koj je jedino u Oslu lokalna vlast
unitarna9. Stanovni{tvo 19 oblasti, sa izuzetkom Osla, varira izme|u pribli`no
77.000 i 430.000 stanovnika.
Od samih po~etaka (1837. godine), kada su postojale 392 op{tine, njihov broj
je rastao (deljenjem) do vi{e od 740 odmah posle Drugog svetskog rata. Razli~i-
tim zakonima koje je donosio Parlament, jedan broj op{tina se sjedinio tokom ka-
snih pedesetih i ranih {ezdesetih, pa je ukupni broj op{tina 1965. godine iznosio
466. Dva najva`nija razloga za ove strukturalne reforme bile su promene u pute-
vima komunikacija (sa mora na kopno) i, mo`da jo{ zna~ajnije, institucionaliza-
cija dràve sa socijalnim osiguranjem za sve gra|ane10. Centralna vlast napravila
je od lokalne vlasti najva`niji instrument za primenu dràvnih programa socijal-
nog staranja, ali je tvrdila da izvr{enje ovog zadatka zahteva odre|enu veli~inu,
kako bi lokalne vlasti bile u stanju da obave ovaj zadatak11. Tako je strukturalna
reforma norve{ke lokalne uprave bila sprovedena uglavnom odozgo nadole.
2.2. Finansijske reforme
Po{to su lokalne vlasti postale izvr{ioci programa dràve socijalnog stara-

nja, njihove aktivnosti i budèt zna~ajno su pove}ani. Vi{e od 60 procenata dràv-
nih slu`benika radilo je u lokalnoj upravi 1990. godine12. Dràvna davanja 1900.
godine u~estvovala su sa svega 9,7 procenata u ukupnom prihodu lokalne uprave.
Ta cifra je porasla na 21,7 procenata 1970. godine, a 1994. na oko 38 procenata.
Lokalni porezi u~estvovali su sa oko 47 procenata, a ostatak je pribavljan taksa-
ma i oporezivanjem krajnjih korisnika, izvorom prihoda koji je za op{tine posta-
jao sve zna~ajniji13.
8 Za posebno razmatranje o lokalnoj upravi u velikim nordijskim gradovima vidi: Back, Jo-
hansson & Larsen, 1999.
9 U smislu da i optinske i oblasne funkcije obavlja gradsko ve}e.
10 Kjellberg, 1987
11 Uvo|enje obaveznog 9-godinjeg osnovnog obrazovanja je bilo posebno zna~ajno na po~etku.
12 Larsen & Offerdal, 1994, str.15
13 Nije nebitno to to stopa lokalnih poreza ne varira u Norvekoj, za razliku od drugih nor-
dijskih zemalja. Stopa po zakonu moè varirati u intervalu od 1,5%, ali sve optine koriste najvi-
u dozvoljenu stopu.
114 Norve{ka
Sistem dràvnih davanja je reformisan 1986. godine14. Uvedena su jedinstve-

na davanja kako bi se smanjio veliki broj resornih davanja i ~ak taksativno na-
brojanih davanja koja su se bila razvila do tada. Proporcija posebnih ili namen-
skih davanja u odnosu na ukupno davanje bila je smanjena na 12,7 procenata, ali
je kasnije ponovo nastavila da raste, dok 1997. nije dostigla oko 37 procenata. U
periodu izme|u 1988. i 1997. godine, prose~ni godi{nji rast jedinstvenih dava-
nja je bio 3 procenta, dok su namenska davanja imala prose~an godi{nji rast od
od 22 procenta15. Prema tome, ako je autonomija lokalne uprave bila pove}ana
reformom davanja iz 1988. godine, izgleda da je dràva to kasnije postepeno po-
ni{tavala, a norve{ki politi~ari su pokazivali sve ve}u spremnost da poveù da-
vanja sa konkretnim dràvnim programima, {to je mo`da najbolje vidljivo kod
brige o starima.16
2.3. Organizacione reforme
Op{tinski i oblasni ve}nici se neposredno biraju, obi~no na strana~kim lista-

ma, svake ~etiri godine, u op{tini, odnosno oblasti kao jednoj izbornoj jedinici17.
I ve}e i izvr{no ve}e su organizovani u skladu sa principom proporcionalne zastu-
pljenosti. Predsednik op{tine, odnosno oblasti, predsedava u oba ve}a i bira se in-
direktno, iz redova ve}nika prostom ve}inom glasova18. Formalna vlast koju nosi
taj poloàj je prili~no ograni~ena, ali u praksi, predsednik je daleko najva`nija po-
liti~ka li~nost me|u lokalnim ve}nicima. On ili ona se obi~no mogu osloniti na
ve}inu u ve}u i u ve}ini lokalnih uprava predsednik je jedini politi~ar koji prima
platu za puno radno vreme. Nadalje, dono{enje odluka u razli~itim stalnim odbo-
rima je tradicionalno veoma vaàn aspekt funkcionisanja norve{ke lokalne upra-
ve. ^lanovi odbora mogu ali ne moraju biti iz redova izabranih odbornika.
14 Za izvetaj o ovome vidi Kjellberg, 1988. Neka razmatranja karakteristika efekata mogu
se na}i kod kod Hagen & Sorensen, 1997.
15 Sekretar za lokalnu upravu, Ragnhild Queseth Haarstad, u izjavi u Parlamentu (Storting)
19. mart 1998.
16 Kako su namenska davanja obi~no samo deo (npr. da bi dobila novac, lokalna vlast mo-
ra da obezbedi deo novca), ona tako|e favorizuju bogatije optine.
17 Na oblasnim izborima, mesta se raspore|uju prema udelu u glasovima koji je osvojila li-
sta. Me|utim, kada se raspore|uje poslednja {estina ovih mesta, posebna pa`nja se poklanja opti-
nama koje jo nisu zastupljene u ve}ima posle prve raspodele. Tako partija moè otkriti da je njen
kandidat br. 8 izabran, a br. 7 nije, poto ovaj poslednji poti~e iz optine koja je ve} zastupljena u
oblasnom ve}u.
18 Za lokalne izbore u jesen 1999, Ministarstvo je dalo dozvolu za 20 lokalnih vlasti da se
sprovede eksperiment sa direktnim izborom predsednika optine, odnosno oblasti (kao i za pot-
predsednika).
Iako nije deo eksperimenta slobodnih komuna, norve{ki glavni grad Oslo je
specijalnim i privremenim zakonom dobio dozvolu da uvede parlamentarnu for-
mu lokalne uprave umesto tradicionalnog modela proporcionalne zastupljenosti
(PZ modela). Izvr{no telo u Oslu (Byradet) bira gradsko ve}e ve}inom glasova i
tako predstavlja neku vrstu gradske vlade. Predsednik ovog tela je najmo}nija fi-
gura u ovoj strukturi, dok je gradona~elniku ostavljena funkcija predsedavaju}eg
gradskim ve}em i status neke vrste simbola ~elne figure. Iako je Oslo jo{ uvek
jedina op{tina koja je uvela takvu strukturu, novi propis o op{tinama predvideo
je lokalni parlamentarizam kao oblik uprave koji op{tine mogu po èlji da uve-
du.
Takozvani ,,nordijski eksperimenti slobodnih komuna"19 dozvoljavaju odre-
|enom broju lokalnih vlasti u ovim zemljama da eksperimenti{u sa novim orga-
nizacionim formama tako {to im je odobreno odstupanje od vladaju}eg pravnog
oblika. Ovi eksperimenti odnose se kako na politi~ku tako i na administrativnu
strukturu lokalne uprave.
Osnovna ideja eksperimenta slobodnih komuna bila je da se lokalnoj upra-
vi daju ve}a sloboda i ve}e nadle`nosti za re{avanje problema, tako {to }e im se
odobriti ve}i uticaj u izboru organizacionih re{enja za njihove razli~ite aktivno-
sti. Za razliku od reformi o kojima smo ranije govorili, eksperimenti slobodnih
komuna su bili kao {to im samo ime kaè vi{e eksperimentalne prirode ili po-
ku{aji sa mogu}no{}u gre{ke i i{li su odozdo-nagore.
Razli~ite reforme, a posebno eksperimenti slobodnih komuna, bili su zna-
~ajna pozadina kada je preduzet rad na novom zakonodavstvu o lokalnoj upravi.
Novi Zakon o op{tinama, tako, dalje razra|uje i poku{ava da ugradi neke od glav-
nih ideja koje su u osnovi tih reformi, a posebno neke od ideja povezanih sa eks-
perimentima slobodnih komuna. Konkretnije }emo razmotriti novi Zakon i neke
njegove karakteristike za koje verujemo da mogu biti od posebnog zna~aja u po-
ku{aju da se donese kriti~ka ocena o njemu.
3. ODNOSI CENTRALNE VLASTI I LOKALNE UPRAVE

I KONCEPCIJA LOKALNE AUTONOMIJE
Ovaj Zakon je prva formalizacija dugotrajne prakse integracije aktivnosti lo-

kalne i centralne uprave. U ~lanu 1, izme|u ostalog, pi{e da je cilj Zakona ,,... da
pomogne da se izgradi funkcionalna demokratska lokalna uprava, racionalno i
efikasno administriranje op{tih interesa u lokalnim zajednicama, a sve unutar po-
stavljenog okvira dràvne zajednice". Ono {to nam se ~ini va`nim jeste da se u
19 Za detaljnije obavetenje: Cf. Baldersheim & Stahlberg, 1994.

116 Norve{ka
ovom ~lanu, koji je programska odredba Zakona, ne pominje koncept lokalne sa-
mouprave. Sude}i prema izve{taju Komisije koja je pripremala Zakon, ovo nije
slu~ajnost. Ovaj Zakon je rezultat namernog izbora izme|u razli~itih modela od-
nosa izme|u centralnih vlasti i lokalne uprave. Francesco Kjellberg, koji je bio
~lan Komisije, pi{e da novi Zakon ,,... jednostavno izbegava termin 'lokalna sa-
mouprava' sa njegovim liberalisti~kim i prevashodno retori~kim konotacijama"
i ukazuje na razlike izme|u programskih odredaba norve{kog i {vedskog zakona
o lokalnoj upravi20.
Ovaj Zakon predstavlja svestan izbor izme|u onoga {to se naziva integraci-
onim modelom nasuprot autonomnom modelu21. Autonomni model upu}uje na
tradicionalni model lokalne samouprave i njegovo sredi{te je sloboda lokalne
uprave od me{anja dràve, iz ~ega proizilazi da lokalna uprava treba da ima svo-
ju sopstvenu sferu aktivnosti i svoje funkcije, relativno nezavisne od me{anja dr-
àve.
Integracioni model, sa druge strane, jeste teorijski odraz dugotrajne prakse in-
tegracije aktivnosti lokalne uprave i centralne vlasti. Dràva, a posebno dràva so-
cijalnog staranja, koristi lokalnu upravu kao instrument za primenjivanje dràvnih
programa. Ovaj model ,,tvrdi" da nije vi{e mogu}e posmatrati sfere razli~itih nivoa
uprave kao nezavisne jedne od drugih. U ,,stvarnom svetu" dràvni programi su pro-
izvod aktivnosti kako centralnog tako i lokalnog nivoa. Osnovno obrazovanje mo-
è biti uzeto kao primer. U ve}ini zamalja ono spada u nadle`nost lokalne uprave.
Ali to ne zna~i da zajednica, op{tina, ~ak ni oblast, imaju isklju~ivu nadle`nost za
osnovno obrazovanje. Centralna vlast obi~no odobrava nastavni plan i odre|uje uslo-
ve u pogledu {kolske spreme nastavnika, na primer. Ona obezbe|uje veliki proce-
nat novca koji se tro{i na de~je obrazovanje i obi~no odre|uje minimum zahteva
koji lokalne vlasti treba da zadovolje. Re}i da je osnovno obrazovanje nadle`nost
lokalne uprave moè zna~iti da ,,mnoge funkcije,, progla{avamo za ve}inu ili sve
funkcije. Integracioni model ovo priznaje. Odgovornost za zajedni~ke funkcije je
va`nija nego dodeljivanje odvojenih funkcija svakom nivou uprave.
Kao {to smo pomenuli, rezultat je bio da je u norve{ki Zakon o lokalnoj upra-
vi uneta programska odredba u kojoj nije ni pomenuta institucija lokalne samo-
uprave sa najduòm tradicijom. Klju~ne re~i su umesto toga postale ,,... funkcio-
nalna demokratska lokalna uprava..." sme{tena ,,... u okvir dràvne zajednice".
Isticanjem funkcionalne demokratske lokalne uprave, Komisija je naglasila
dva veoma va`na aspekta lokalne uprave njenu op{tu svrhu i njenu politi~ku pri-
rodu. Norve{ke lokalne vlasti su nadle`ne za {irok spektar zadataka. U principu
20 Kjellberg 1993, str. 13 i fusnota 9 na istoj strani.

21 O ova dva modela raspravlja se kod Kjellberga, 1988.
su njihove funkcije negativno definisane, {to zna~i da one mogu da prihvate nad-
le`nost za bilo koji posao koji èle, pod uslovom da to nije isklju~eno zakonom.
Jedna od glavnih funkcija lokalnih vlasti unutar okvira dràvne zajednice je koor-
dinacija programa na lokalnom nivou. Programe razli~itih ministarstava i funkci-
onalnih sektora je te{ko koordinisati sa centralnog nivoa upravljanja. Na lokalnom
nivou mogu}e je lak{e ste}i sveobuhvatan uvid u na~ine na koje su javni progra-
mi me|usobno povezani i razre{iti probleme koje to moè da prouzrokuje22. Ne
postoje, ipak, tehni~ki ispravna re{enja za razli~ite probleme koje spolja{nji fak-
tori nekog programa iz jedne oblasti prouzrokuju u nekoj drugoj oblasti. U tome
je razlog za primenu razli~itih centralnih programa u lokalnim politi~kim institu-
cijama, pre nego u sistemu delokruga centralnih ministarstava. Iz ove perspekti-
ve, autonomija lokalne uprave se ne odnosi na njenu sposobnost da postavi svoje
sopstvene politi~ke ciljeve, ve} na ideju da je, radi ostvarivanja politi~kih ciljeva
postavljenih na centralnom nivou, lokalnoj upravi potrebna odre|ena sloboda da
bi uskladila razli~ite ciljeve jedne sa drugima i sa lokalnim uslovima23.
Ovakav na~in razmi{ljanja odgovara op{tem konceptu menad`menta po ci-
ljevima koji se nalaze u studiji o administraciji. Ciljeve postavlja rukovodilac ili
vi{i nivo u okviru organizacije, a podre|eni pronalaze sredstva da realizuju ove
ciljeve uzimaju}i u obzir lokalnu situaciju i uslove. Komisija je eksplicitno raz-
matrala menad`ment po ciljevima kao tehniku instrument koji treba da ko-
risti centralna vlast u odnosima sa op{tinama i oblastima24. Preporuke Komisije
umnogome odraàvaju ideje koje su u osnovi menad`menta po ciljevima. Cen-
tralna vlast postavlja {iroke ciljeve i strukturalne okvire, dok lokalna vlast pro-
nalazi sredstva da postigne ciljeve. Ideja odvojenih i samostalnih sfera vlasti za-
menjena je idejom integracije i zajedni~kih ciljeva na svim nivoima vlasti. Lo-
kalna samouprava je okarakterisana kao ,,ideal iz pro{losti"25 kome treba dati kon-
kretan sadràj prilago|en njenom sada{njem opsegu aktivnosti.
Francesco Kjellberg smatra da su preporuke Komisije zasnovane na kombi-
naciji autonomnog i integracionog modela. Na~in na koji je Komisija kombino-
vala ta dva modela, me|utim, zasluùje neke komentare. Kompromis koji je ona
napravila zasnovan je na ,,... viziji organizacione strukture zasnovane na premo-
}i autonomnog modela, a izgled 'sadràja' aktivnosti lokalne uprave treba da se
oblikuje integracionim modelom"26. Ovaj metod kombinovanja dva modela izgle-
22 NOU: 1990: str.84-5 (Izvetaj Komisije).

23 NOU: 1990: 13, str.84.
24 NOU: 1990: 13, str.76.
25 NOU: 1990: 13, str.83.
26 Kjellberg, 1993, str.12.
118 Norve{ka
da nam pomalo neobi~no i moè da usmeri razvoj politike i administracije u lo-

kalnoj upravi, kao i njen odnos sa centralnim nivoima vlasti, u pravcu druga~i-
jem od onoga koji je Komisija èlela.
Dozvolite da najpre razmotrimo {ta moè da izgleda neobi~no kod ove
kombinacije dva modela. Lokalnim vlastima se daje autonomija u pogledu to-
ga kako }e se organizovati, ali kada je re~ o sadràju njihovih programa, one
su vezane ciljevima koje postavlja dràva. Ako kao polazi{te uzmemo da lo-
kalna demokratija ima veze sa uticajem ljudi na stanje u njihovoj zajednici i
na njen razvoj, izgleda da bi mnogo razumniji stav bio da se lokalnom stanov-
ni{tvu dozvoli da ima autonomiju u odlu~ivanju o sadràju lokalnih programa,
a onda postaviti ~vrsta pravila za strukturisanje organizacije, kako bi se obez-
bedilo da politi~ki i administrativni postupak odraàva prihvatljive norme po-
na{anja. Na ovaj na~in, osiguralo bi se da svaka op{tina ima ,,sklop" kakav je
odlu~eno da ima na centralom nivou vlasti. Kada im se obezbedi takav ,,sklop",
op{tinama treba da bude dozvoljen visok stepen autonomije u pogledu sadrà-
ja njihovih programa.
Drugo, èleli bismo da skrenemo pa`nju na dvosmislenost integracionog mo-
dela. Ako se ocenjuje da zakon predstavlja kombinaciju autonomnog i integraci-
onog modela, moè izgledati da ovaj drugi obuhvata strogu vezanost lokalne upra-
ve u skladu sa menad`mentom po ciljevima, odnosno krutu centralizaciju funk-
cije postavljanja ciljeva. Lokalna uprava se u tom slu~aju posmatra kao prost iz-
vr{ilac politike koja je centralizovano formulisana. Radi nepristrasnosti, mora se
re}i da zakon sadrì ~lanove ~ija je namera da smanje zna~aj specijalnog zako-
nodavstva ili zakonodavstva za pojedine sektore i da zamene detaljnu kontrolu
op{tina od dràve ne{to indirektnijom formom kontrole27. Izgleda da je na~in na
koji je odnos izme|u nivoa vlasti koncipiran veoma blizak ideji da se ciljevi po-
stavljaju na centralnom nivou, a primenjuju na lokalnom. U sada{njoj praksi, ovo
moè voditi ve}oj centralizaciji nego {to je prvobitno bila namera Komisije i tvo-
raca zakona.
Integracija se moè, me|utim, tako|e shvatiti kao koncept koji podrazume-
va da dva ili vi{e ~inilaca ostvaruju sopstveni uticaj na sadrìnu odluka o progra-
mima. To dalje zna~i da bi lokalne uprave, da bi bile stvarni u~esnici u procesu
integracije, morale da imaju odre|enu istinsku sopstvenu autonomiju. Integraci-
ja bi tada podrazumevala odre|eni stepen autonomije za sve u~esnike uklju~ene
u integraciju.
27 Na primer, broj specijalnih odbora ili komiteta drasti~no je smanjen i ~lan 9. izri~e da je
njihova funkcija odlu~ivanja njima delegirana od optinskog ve}a, a ne od centralne vlasti putem
konkretnih zakona. ^lan 55. o ,,àlbama i kontrolama" isti~e da finansijske kontrole u velikoj me-
ri obavljaju same op{tine.
Izgleda da neke tendencije u razvoju lokalne uprave i njenom odnosu sa cen-

tralnom vla{}u deluju suprotno od namera koje je imala Komisija. Ona je pret-
postavila da }e se centralna vlast sama ograni~iti na postavljanje op{tih ciljeva i
da }e se sama uzdràvati od toga da zalazi u detalje, kao i da }e sredstva pomo-
}u kojih }e se lokalne vlasti povinovati ovim ciljevima vi{e biti propisivanje nor-
mi nego kori{}enje tradicionalnih tehnika sudske i finansijske kontrole.
Ono {to se, me|utim, dogodilo jeste da je centralna vlast sve vi{e i vi{e ko-
ristila usmeravanje zalaènjem u detalje i da je ~e{}e upotrebljavala konkretne teh-
nike ekonomske kontrole, kao {to su namenska davanja, {to smo ve} razmatrali.
U toku poslednjih deset godina, broj ovakvih davanja se udvostru~io. Mogu}e je
da postoji nekoliko razloga za ovakav razvoj, ali jedan je svakako èlja razli~itih
resornih ministarstava da obezbede da se njihovi programi sprovode onako kako
su oni nameravali. Poraène snage u lokalnoj politici doprinose ja~anju ovakvih
nastojanja time {to podnose àlbe dràvi kako bi obezbedili da dobiju ono {to sma-
traju da im pripada. U skladu sa ovakvim razvojem ide i tendencija da se usva-
jaju zakoni tipa ,,gra|anske povelje" ili da se objavljuju rezultati rada (npr. u obra-
zovanju). Fridhjof Bernt, predsedavaju}i Komisije, nedavno je istakao da prime-
na zakona koji se odnose na pojedine resore, kao i namenska davanja, o~igledno
imaju efekat centralizacije. U vezi sa tim, tako|e je istakao ~injenicu da lokalne
vlasti ne mogu same da utvr|uju lokalne poreske stope28. Tako moè izgledati da
u praksi odnosi izme|u centralne i lokalne vlasti postaju centralizovaniji po svo-
joj prirodi; drugim re~ima, integracija u praksi lako vodi ka centralizaciji. Za ova-
kav stav je indikativno da sve ve}i broj lokalnih politi~ara smatra da je centralna
regulativa lokalne uprave previ{e ~vrsta29.
Komisija podvla~i ~etiri razloga za usmeravanje lokalne uprave iz centra30.
Prvi argument ti~e se vladavine prava. Lokalne vlasti ne treba da poseù za gra-
|anskim pravima. Drugi razlog je pitanje efikasnosti. Javne slu`be, uklju~uju}i i
one lokalne, treba de budu {to je mogu}e efikasnije. Dràva je odgovorna da obez-
bedi da tako i bude. Tre}i razlog se ti~e po{tene raspodele javnih dobara izme|u
regiona i grupa. Svi, bilo gde da ìve u Norve{koj, treba da uìvaju iste ìvotne
uslove. Poslednje, ali ne i najmanje va`no zbog obimnosti aktivnosti lokalne
uprave, mora se voditi ra~una o uticaju finansija lokalne uprave na makroekono-
miju dràve kao celine.
Komisija za novi zakon o lokalnoj upravi nije prva koja je smestila lokalnu
upravu u okvir sveukupnog upravljanja dràvom. Nekoliko komisija (na primer,
28 Bernt, 1997, str.165.

29 Hagen & Sorensen, 1997, str.94.
30 NOU 1990:13, str.79-80.
120 Norve{ka
Komisija za spajanje lokalnih jedinica)31 kao i dva izve{taja Komisije za finansi-

je lokalne uprave32, zastupali su sli~an stav. Njihova razmatranja su, zato, vodila
ka istom zaklju~ku: politi~ko u~e{}e lokalnog stanovni{tva u vo|enju op{tinskih
poslova mora biti odmereno u skladu sa potrebom za efikasno{}u, vladavinom
prava, po{tenom raspodelom javnih dobara i makroekonomskim zahtevima. Do-
sledno tome, ovo je postao veoma ~est na~in shvatanja lokalne uprave. Sredi{te
nije na lokalnoj upravi kao instituciji koja predstavlja zna~ajne vrednosti, ve} vi-
{e na lokalnoj upravi kao instrumentu koji dràva koristi za sprovo|enje razli~i-
tih dràvnih programa. Ideja koja povezuje lokalnu upravu sa procesom samoor-
ganizovanja u dru{tvu je zamenjena idejom o lokalnoj upravi kao sredstvu da se
stvari izvr{e na lokalnom nivou33. Zbog toga je donekle ironi~no da komisije, ~la-
novi kabineta, pa ~ak i ~lanovi same ove Komisije34 odaju po{tu ovakvom kon-
ceptu lokalne samouprave. Stare institucije nije lako promeniti, ~ak ni zakono-
davstvom.
4. UNUTRA[NJA ORGANIZACIJA LOKALNIH VLASTI:

POLITIÂRI I UÊ[]E GRA\ANA
I u Norve{koj je prime}eno da su ideje povezane sa takozvanim novim jav-

nim menad`mentom dobile odre|eno upori{te. Shodno tome, veliki broj lokalnih
vlasti je reorganizovao svoje aktivnosti tako da su odre|ene slu`be postale pred-
met konkurentskih ponuda. Iako je potpuna privatizacija jo{ uvek retka, postoji
poja~ana tendencija da se koriste unutra{nja kao i spolja{nja trì{ta i kupac-snab-
deva~ model. S obzirom na to da postoji svega nekoliko ograni~enja za to kako
}e op{tine same sebe organizovati, sada se moè primetiti kako se neke lokalne
uprave same opredeljuju za model ispunjavanja centralizovano postavljenih ci-
ljeva, {to lokalnim upravama, moè se tvrditi, oduzima mnogo u politi~kom smi-
slu35. Jedna op{tina je ~ak odlu~ila da privatizuje svoju centralnu administraciju.
Ovo nije bilo prihvatljivo za centralne vlasti, ali onda je op{tina zaposlila jednog
od firminih konsultanata kao najvi{eg administrativnog slu`benika.
Tako je otvoren prostor za jurisprudenciju. Moè izgledati da advokati ili
trì{te preuzimaju posao politi~arima. Postoji, me|utim, jedan zadatak koji je
31 Izvetaj u NOU 1992: 15.

32 NOU 1996: 1 i NOU 1997:8.
33 Za raspravu o lokalnoj upravi kao samoorganizaciji i kao adminsitrativnom instrumentu,
vidi: Hoffman, 1959, str.114 ff.
34 E.g. Gunnar Berge; Bernt, 1997.
35 Na ovu poentu pa`nju nam je skrenuo Svein Michelson.
preostao lokalnim politi~arima ~ak i ako bi se desilo da privatizuju ve}inu ak-

tivnosti pod uslovom da oni smatraju da je to njihov zadatak, a to je da podrè
neku vrstu kolektivnog identiteta i odgovornosti za slu`be. Da bi se onemogu}i-
la fragmentacija op{tine, vaàn zadatak politi~ara bi}e koordinacija sa svim lo-
kalnim grupama, gde je lokalna uprava samo jedna od njih. Ova slika lokalne upra-
ve je poznata iz klasi~ne politi~ke nauke36 i u poslednje vrema je vaskrsnula kao
koncept upravljanja37. Ali, postoje sumnje da je to bila vizija Komisije. Tako|e,
neki zaklju~ci iz nedavnih istraìvanja mogu ukazivati na to da lokalni politi~ari
smatraju da su novi organizacioni modeli koji su uvedeni u mnoge norve{ke op-
{tine smanjili njihov uticaj na programe op{tinske administracije38. Iz izve{taja
Komisije jasno se vidi da je jedna od njenih osnovnih namera bila da oja~a ulo-
gu politi~ara i lokalne uprave kao politi~ke institucije. Me|utim, neobi~na kom-
binacija dva modela lokalne uprave, koju je ona smislila, mogla je da odvede bu-
du}i razvoj u potpuno druga~ijem pravcu.
@elja Komisije da oja~a ulogu politi~ara u lokalnoj upravi tako|e se odra-
àva i u njenim razmatranjima koliko ~lanova ve}a treba da imaju lokalni orga-
ni. Ve}ina u okviru Komisije je preporu~ivala da zakon jedino propi{e zahtev da
ve}a treba da imaju najmanje 11 ~lanova, bez obzira na veli~inu op{tine. Dva ~la-
na su se opredelila za pravilo koje povezuje veli~inu ve}a sa veli~inom op{tine.
Predlog ve}ine nije prihva}en u zakonu, ali su argumenti koje je iznela ve}ina
vredni razmatranja39. Komisija priznaje da, kada je re~ o veli~ini ve}a, moè po-
stojati nesklad izme|u reprezentativnosti i podobnosti za upravljanje. Reprezen-
tativnost moè biti bolja u ve}im ve}ima, ali tada njihova sposobnost da uprav-
ljaju moè biti manja. Izgleda da je Komisija smatrala da je sposobnost za uprav-
ljanje va`nija u odnosu na reprezentativnost op{tinskog ve}a. Isticano je da se re-
prezentativnost moè ostvariti u drugim op{tinskim i podop{tinskim telima, kao
i da to mogu u~initi politi~ke partije.
Ve}ina ~lanova Komisije tako|e je isticala da smanjenje veli~ine ve}a mo-
è da olak{a posao nalaènja novih ~lanova ve}a. Osnovni argument je bio da }e
u velikim ve}ima nekoliko ~lanova uvek biti neaktivno i da }e ostvarivati mali
uticaj. U manjim ve}ima ~lanovi }e doìvljavati svoj rad kao smisaoniji40. Empi-
rijska istraìvanja, me|utim, ne pruàju mnogo potvrda za hipotezu da mnogo ve}-
36 Vidi: Long, 1957.

37 Rhodes, 1996; Bogason, 1996.
38 Vabo, 1997, str. 9, 72.
39 Iako kabinet nije predloìo da se postavi samo donja granica od 11 ~lanova, oni tako|e
isti~u da postoji negativan odnos izme|u velikih ve}a i efikasnosti (Ot. prop. nr.42 1991-92, p. 55).
40 Izvetaj, str.108.
122 Norve{ka
nika doìvljava svoj rad kao besmislen, iako je vi{e ve}nika nego ~lanova izvr-
{nih odbora izjavilo tako. Postoji, me|utim, i srazmerno jaka veza izme|u vero-
vanja da je rad ve}nika koristan i èlje da se bude ponovo izabran.41 U pogledu
svojih stavova o reprezentativnosti komisija je prili~no dvosmislena:
Reprezentativnost ne treba da se meri prema broju stanovnika u op{tini ili
oblasti. Ona se moè tako|e meriti i prema procentu glasova koji svaka partija ili
grupa treba da dobije kako bi bila zastupljena u op{tinskom ve}u. Da bi bila za-
stupljena u ve}u, partiji }e biti potrebna manja podr{ka ako se bira vi{e kandida-
ta.42
Nije nam jasno da li je ovo argument u korist malih ve}a. Ako jeste, pokla-
pa se sa zna~ajem koji je dat podobnosti za upravljanje, po{to bi vi{e partija za-
stupljenih u pojedinom ve}u pove}avalo tro{kove dono{enja odluke, {to bi sma-
njivalo podobnost za upravljanje. Ipak, podobnosti za upravljanje je dat veliki zna-
~aj. Ako je reprezentativnost ocenjena kao manje va`na nego podobnost za uprav-
ljanje, onda je participacija rangirana ~ak i niè. Demokratski aspekt lokalne upra-
ve se jedino povezuje sa njenom funkcijom koordinacije izme|u razli~itih mini-
starstava.
Tradicionalni demokratski aspekt institucija lokalne uprave bi}e, dakle,
opravdavan po drugom osnovu i bi}e mu dat drugi sadràj. Ne}e vi{e biti govo-
ra o participaciji kao o ,,{koli demokratije", funkciji koja je u na{em dru{tvu is-
po{tovana na mnogo na~ina. Ne}e to vi{e biti ni pitanje bliskosti izme|u pred-
stavnika i glasa~a. U prvi plan mora biti stavljena aktivna saradnja gra|ana u
formulisanju op{tinskih zadataka. To }e u isto vreme zna~iti ostvarivanje o~igled-
nijeg politi~kog upravljanja, {to je odlu~uju}i uslov za stvarnu koordinaciju.43
Komisija je nejasna u tome kako gra|ani mogu da u~estvuju u formulisan-
ju op{tinskih zadataka. Ona je raspravljala samo o jednom od mogu}ih kanala par-
ticipacije, referendumu, i zaklju~ila da institucija referenduma ne treba da bude
uneta u zakon.44 Kad je re~ o jednom drugom pitanju, Komisija je, me|utim, pot-
puno jasna. Od kako je 1837. donet prvi Zakon o lokalnoj upravi, norve{ki gra-
|ani su obavezni da budu ve}nici, ako su predloèni kao kandidati i izabrani.45
Ovo pravilo moè izgledati ~udno i njegova posledica je da je stopa izmena me-
|u lokalnim ve}nicima u Norve{koj prili~no visoka oko 65 procenata. Ovo se
41 Offerdal, 1995. str.30. i str.41.

42 Izvetaj, str.105 (na prevod)
43 Izvetaj, str. 84 (na prevod)
44 Jedan ~lan, Francesco Kjellberg, nije se sloìo.
45 Lov om Forandskaber paa landet m.v. ~l.6 odre|uje uslove pod kojima su mogu}i izuze-
ci: preko 60 godina starosti, slu`bovanje kao ve}nik u prethodnom periodu, ili ozbiljna bolest.
moè smatrati negativnim, ali pozitivan efekat je da mnogo gra|ana sti~e politi~-
ko iskustvo obavljaju}i slu`bu u lokalnim ve}ima ili komitetima.46 Komisija in-
sistira na tome da je du`nost gra|ana da sluè kao ve}nici. Komisija ne daje dru-
ge razloge izuzev pozivanja na tradiciju, ali ovo pravilo se moè posmatrati kao
va`na veza izme|u lokalne zajednice i op{tinske vlasti. U~e{}e ,,ljudi sa ulice"
je ~ak tradicionalni element norve{ke lokalne uprave. Zbog toga moè izgledati
da je op{tinska vlast manje profesionalna kako politi~ki, tako i administrativ-
no nego {to se sti~e utisak na osnovu nekih drugih preporuka Komisije.
Novi zakon, me|utim, moè voditi osnaènju profesionalnog elementa u lo-
kalnoj politici tako {to dozvoljava op{tinama da imaju izvr{no telo koje ne pro-
isti~e iz ve}a, nego je zasnovano na osvojenoj ve}ini glasova u ve}u. Nasuprot
tome, jedini na~in za biranje izv{nog tela do sada47 bila je proporcionalna zastu-
pljenost. Svaka partija ili grupa bila bi zastupljena u izvr{nom telu, bilo sama ili
u koaliciji sa drugim partijama. Razlog za uvo|enje sistema koji odgovara parla-
mentarnom modelu bio je da se oja~a politi~ki element u op{tinskim poslovima
i da se u~ini jasnijim koja je partija ili koalicija odgovorna za op{tinske progra-
me. Prema tom modelu, izvr{no telo postavlja najvi{eg administrativnog slu`be-
nika kao {efa administracije.
Mogu}e je tvrditi da parlamentarni model vi{e isti~e politi~ke partije nego
politiku samu po sebi. Tradicionalni model svakako uzima u obzir i politiku, ali
mo`da u formi koja je manje suprotstavljaju}a nego {to je u parlamentarnom si-
stemu. Tradicionalno, politika na lokalnom nivou u Norve{koj je manje oboje-
na podelama po partijskim politi~kim linijama nego u drugim zamljama. Poli-
ti~ko promi{ljanje je istaknutije nego politi~ka konfrontacija.48 Novi zakon otva-
ra mogu}nost za odgovornu vladavinu partije na lokalnom nivou. Promena mo-
`da ipak nije toliko velika, po{to u aktuelnoj praksi izgleda da je sve vi{e ve}a
podeljeno po partijskim linijama, ne samo u izboru gradona~elnika i njegovog
zamenika, nego i u pripremanju budèta i dono{enju drugih odluka. Tako se raz-
vija neka vrsta kvaziparlamentarizma, {to je tendencija koja se moè primetiti
i u [vedskoj, na primer.49 Na nacionalnom nivou, parlamentarizam nije unet u
Ustav, dok je na lokalnom nivou do izvesne mere zasnovan na formalnom za-
konodavstvu.
46 Studija o procesu popunjavanja ve}a u ~etiri finske i ~etiri norveke optine pokazuje, na
primer, da dok 4% finskih glasa~a imaju neko iskustvo iz javnih slu`bi, taj procenat u Norvekoj
je 11%, Nama se ~ini da je to prili~no mnogo.Vidi: Aars & Offerdal, 1997.
47 Sa izuzetkom Osla, kao to je ranije pomenuto.
48 Vidi: Jenssen, 1995, str.128.
49 Vidi: Back, Johannson & Larsen, 1999.
124 Norve{ka
5. POLITIKA I ADMINISTRACIJA
Jedan od vode}ih principa kojim se rukovodila Komisija pripremaju}i nacrt

novog zakona o op{tinama bila je èlja da se napravi jasna razlika izme|u poli-
ti~kih i administrativnih pitanja u lokalnoj upravi: ,,Komisija predlaè da bude
povu~ena jasna granica izme|u politi~kih i administrativnih odgovornosti.,,50 Ka-
snije je nagla{ena ne samo odgovornost nego i potreba da se jasnije razgrani~i {ta
su politi~ke, a {ta administrativne funkcije.51
5.1. Razdvajanje funkcija
Nama se ~ini da je Komisija prvenstveno predvidela dva na~ina da se po-

stigne jasna razdvojenost politike i administracije. Jedan je podela funkcija izme-
|u politi~kih i administrativnih tela, prvenstveno u pogledu uloge i zadataka naj-
vi{eg administrativnog slu`benika (radmann). U ranijem zakonu, radmann je bio
izri~ito pomenut kao jedan od nekoliko organa lokalne uprave i bila mu je data
posebna du`nost i pravo da priprema predlog budèta i oporezivanja i da ih
podnosi ve}u, kao i pravo da daje svoje mi{njenje o svim pitanjima sa finansij-
skim implikacijama za op{tinu.
Komisija je tvrdila da ovakav postupak previ{e nagla{ava spolja{nje orijen-
tisani ili politi~ki aspekat rada najvi{eg administrativnog slu`benika. Svake
jeseni, kada se objavi predlog radmanna, javnost i politi~ari su debatovali o ad-
ministrativnom predlogu pre nego {to bi ga razmotrilo izvr{no telo ili ve}e. No-
vi zakon zbog toga oduzima ovo automatsko pravo radmannu i ostavlja ve}u da
odlu~i kako }e biti organizovan godi{nji proces vezan za budèt i ko }e imati nad-
le`nost da ve}u podnese predlog na usvajanje.
Namesto toga, komisija i tvorci zakona èleli su da pro{ire i u~ine
eksplicitnijim menadèrske nadle`nosti najvi{eg administrativnog slu`beni-
ka.
Komisija smatra da je od velike va`nosti da unitarni i hijerarhijski sistem
menad`menta bude uspostavljen u op{tinama i oblastima.52
U novom zakonu, najvi{em administrativnom slu`beniku (u daljem tekstu:
NAS) data su hijerarhijska ovla{}enja u svim administrativnim poslovima, {to do
izvesne mere smanjuje ovla{}enja {efova razli~itih odseka i sektora. Smatra se
da, u principu, sva komunikacija izme|u administrativne i politi~ke oblasti lokal-
50 NOU 1990: 13, str.99 (na prevod).

51 NOU 1990: 13, str.133.
52 NOU 1990: 13, str.133.
ne uprave treba da ide preko kancalarije NAS.53 [tavi{e, nadle`nost NAS u svim
pitanjima koja se ti~u kadrovske politike i administrativne organizacije je osna-
èna i pro{irena. Manje ili vi{e je prihva}eno politi~ari ne treba da se me{aju u
na~in na koji NAS upravlja ,,svojom" administracijom.54
5.2. Menad`ment po ciljevima
Drugi na~in na koji novi zakon nastoji da odvoji politiku i administraciju je

ustanovljavanje na~ina upravljanja zasnovanog na principima menad`menta po
ciljevima.
U najkra}im crtama, to se moè formulisati ovako: Organi koje bira narod
putem svojih odluka odre|uju {ta treba da se uradi, dok administraciji treba da
bude data {iroka oblast slobode u pogledu toga kako }e zadatak da bude izvr-
{en...55
Potreba za kretanjem u ovom pravcu je izraèna na nekoliko mesta u pre-
porukama komisije.56 @elju da se tehnika menad`menta po ciljevima (tehnika
MPC) uvede u lokalnu upravu mo`da ~ak sna`nije izraàva odgovaraju}a {ved-
ska komisija, koja je donela svoje preporuke za novi {vedski zakon o op{tinama
u gotovo isto vreme kada i norve{ka komisija.57
5.3. Efektivnost i efikasnost lokalne uprave
Jedan od ciljeva novog zakona je da norve{ku lokalnu upravu u~ini efek-

tivnijom i efikasnijom. Komisija je potpuno jasna u pogledu primata efektiv-
nosti kada je re~ o zakonskom regulisanju op{tinskih organa vlasti,58 ali tako-
|e nastoji da pove}a organizacionu efikasnost lokalne uprave.59 Menad`ment
po ciljevima se vidi kao sredstvo da se unaprede oba aspekta. Problemi politi~-
kih ovla{}enja, preoptere}enja i koordinacije mogu biti prevazi|eni tako {to }e
se politi~ari uzdràvati od me{anja u minorna pitanja i od detaljnog regulisa-
53 U izvesnom smislu, komplementarna piramida odozgo na dole se predlaè na politi~koj
strani, gde je podvu~ena klju~na uloga gradona~elnika kao veze izme|u politi~kog i administra-
tivnog dela institucije (NOU 1990:13, str. 130).
54 Za empirijsku ilustraciju ovog principa koji se primenjuje posle donoenja novog zako-
na, vidi: Jacobsen, 1997.
55 NOU 1990: 13, str.137 (na prevod).
56 NOU 1990: 13, vidi: npr. str.73-7, 84, 98, 137.
57 SOU 1990: 24.
58 Vidi: npr. str.72
59 Vidi: npr. str.73,138.
126 Norve{ka
nja i, umesto toga, koncentrisati se na postavljanje ciljeva i definisanje priori-

teta. Na ovaj na~in moè biti unapre|ena politi~ka efektivnost, definisana kao
podudaranje izme|u onoga ~emu je data prednost na lokalnom nivou i op{tin-
skih programa.
[to se ti~e efikasnosti, ona se moè posti}i pobolj{anjem administrativne ko-
ordinacije i kontrole, uklju~uju}i i pove}anje slobode administracije da donosi od-
luke o rutinskim stvarima. Zato je preno{enje ovla{}enja centralno sredstvo za ko-
je se Komisija zalaè. Novi zakon uzima u obzir zna~ajan porast preno{enja ovla-
{}enja, kako sa politi~kih tela na administrativna, tako i sa NAS na niè nivoe ad-
ministrativne kompetencije. Komisija prime}uje da su ... postoje}i zakoni izuzet-
no restriktivni u pogledu dopu{tanja preno{enja nadle`nosti sa izabranih tela na
administrativna tela. Tradicionalno razmi{ljanje je manje-vi{e ekstremno odboj-
no prema ovakvoj delegaciji.60
Kao rezultat, novi zakon daje op{tinskom, odnosno oblasnom ve}u {iru slo-
bodu da delegira nadle`nost za dono{enje odluka radmannu, koji i sam moè da-
lje da delegira neku od ovih nadle`nosti. Bez zna~aja je to {to ve}e ima op{te i
netaksativno odre|eno pravo da delegira ovla{}enja NAS-u. Ono {to ne moè bi-
ti delegirano su osnovna pitanja (na primer, odlu~ivanje o godi{njem budètu,
glavnom finansijskom projektu op{tine). Zaklju~eno je da lokalna uprava uop{te
ne bi bila potrebna ako bi i ovi zadaci mogli da budu delegirani administrativ-
nom telu.
Drugo sredstvo za unapre|enje administrativne efikasnosti je pove}anje pro-
bita~nosti op{tinske administracije osnaìvanjem hijerahijskog poloàja NAS-a,
{to je pitanje koje smo ve} istakli.
5.4. Razgrani~enje politike i administracije
Ve} smo pominjali da Komisija nagla{ava potrebu da se jasnije razdvoji ono

{to je politi~ko od onoga {to je administrativno.61 Te{ko je, me|utim, primetiti da
je u~injen bilo kakav smi{ljen poku{aj da se ovo razdvajanje konkretizuje. Na-
protiv, izgleda da je Komisija ovaj problem proglasila prakti~nim pitanjem koje
ostavlja da re{avaju konkretna op{tinska ve}a:
Nemogu}e je na bilo koji detaljan na~in odrediti {ta sa~injava ,,politi-
ku", a {ta ,,administraciju". Podelu funkcija izme|u organa koje je izabrao
narod i administracija moraju da izvr{e op{tinska ili oblasna ve}a prema to-
60 NOU 1990: 13, str.134.

61 Iz istorijske perspektive mogu}e je ~ak i empirijski posmatrati takva kretanja u nor-
vekoj lokalnoj upravi.
me kako budu smatrali korisnim, u okviru zakonom postavljenih granica de-

legiranja.62
Nama se ~ini da je komisija u ovom slu~aju previ{e pojednostavila svoj za-
datak. Kao normativna odredba, ideja da politika i administracija treba da budu
odvojene nalazi svoje upori{te u onome {to se naziva klasi~na teorija administra-
cije. U poznatom ~lanku Woodrowa Wilsona63 data je idealizovana slika javne ad-
ministracije kao hijerarhije nezavisnih i politi~ki neutralnih institucija. Birokra-
tija nema politi~ku mo} ili ulogu u ovoj hijerarhiji; njene funkcije su odre|ene
formalnim pravilima i politi~kim signalima (sredstvima), a dràvni slu`benici tre-
ba da postupaju kao poslu{ni i lojalni izvr{ioci politi~kih odluka. Politi~ari treba
da izbegavaju me{anje u administrativne stvari, a birokratiji ne treba da bude do-
zvoljeno da donosi nezavisne politi~ke sudove.64
Za Wilsona i druge predstavnike ,,klasi~ne" {kole, glavni argument za insti-
tucionalizaciju odvojenosti politike i administracije nalazi se u zahtevu za pove-
}anjem birokratske efikasnosti. U praksi, a do izvesne mere i u teoriji, ideja da je
striktna odvojenost dve sfere aktivnosti mogu}a nailazi na prepreke kada se suo-
~i sa politi~kom realno{}u modernih, pluralisti~kih demokratija, zasnovanih na
delegaciji ovla{}enja, dono{enju odluka poga|anjem i pregovaranjem i preklapa-
nju oblasti nadle`nosti. Kada je priznata ~injenica da je birokratija deo modernih
politi~kih sistema, debata je skrenuta na pitanja {ta je u stvari uloga administra-
tivne komponente u ovakvim sistemima i kakve politi~ke funkcije i konsekven-
ce mogu da podrazumevaju razli~iti modeli organizacija i operacija.65
Ako je tako, moèmo se zapitati da li Komisija zapravo poku{ava da ,,vra-
ti sat unazad". Blaè re~eno, da li je mogu}e ili ~ak poèljno poku{ati po-
vratak na ideal koji mnoga empirijska istraìvanja dovode u pitanje? âk i ako
je to poèljno, koje su mogu}e posledice ostavljanja pojedina~nim op{tinama
da odlu~e gde treba da bude granica razdvajanja? Pomalo je za~u|uju}e to {to
izgleda da se Komisija zadovoljava da se ovim komplikovanim problemom ba-
vi na tako suèn i povr{an na~in. Da nisu mo`da oni prividno zadovoljni time
{to su ,,stavili sve na jednu kartu"? Da li je mogu}e da }e uvo|enje tehnike
menad`menta po ciljevima biti dovoljno sredstvo za razdvajanje dve sfere na
smisaoni na~in?
62 NOU 1990:13, str. 99. Kao to smo ve} rekli, odre|ivanje ograni~enja delegiranju je po-
stavljeno prili~no iroko i nespecificirano.
63 Wilson, 1941.
64 Larsen & Mikalsen, 1998. str.159-184.
65 Peter, 1995; Larsen, & Mikalsen, 1998.
128 Norve{ka
5.5. Reforme administracije i politi~ko upravljanje
Moè se tvrditi da se odnos izme|u politi~kog upravljanja ili kontrole i re-

formi administracije, uklju~uju}i i ve}i prostor za administrativno procenjivanje i
autonomiju, nalazi u osnovi napora da se reformi{e javni sektor u toku nekoliko
poslednjih decenija. Va`ni ciljevi su bili da se pove}a politi~ka kontrola, efektiv-
nost i efikasnost i da se javna administracija u~ini osetljivijom za javne zahteve i
potrebe gra|ana. Uop{teno govore}i, va`na mera usmerena na ostvarivanje tih ci-
ljeva bila je decentralizacija i delegacija, i time pove}ana administrativna autono-
mija. U vezi sa pove}anim prostorom za autonomno dono{enje odluka birokrati-
je, drugi vaàn aspekat reorganizovanih odnosa izme|u politike i administracije
je ideja da politi~ari treba da delegiraju manje odluke i da se koncentri{u na one
ve}e, kao {to su politi~ki principi i smernice i postavljanje op{tih ciljeva. Ovo bi,
u najidealnijim uslovima, moglo bi se tvrditi, mo`da dovelo do pozitivnog rezul-
tata, u smislu da je ukupna upravlja~ka sposobnost politi~kog sistema pove}ana.
Potrebna su obimnija empirijska istraìvanja da bi se sa ve}om precizno{}u
sudilo o tome kakve su zapravo konsekvence novog norve{kog zakona o op{ti-
nama u ovoj oblasti. Dosada{nji dokazi uvode izvesnu sumnju u uspeh reforme.66
Me|utim, istraìvanja ra|ena u nekim drugim oblastima67 ukazala su na neke pro-
blemati~ne aspekte MPC u javnom sektoru. Pomenu}emo samo par bitnih ta~a-
ka. Kao {to smo ranije primetili, jedan od problema ti~e se poznate te{ko}e da se
defini{e prava granica izme|u politi~ke i administrativne sfere. Ako ovo ne mo-
è da se u~ini, onda je ugroèn jedan od temelja MPC.
Postavlja se tako|e i pitanje zakonitosti sistema zasnovanog na ovom tipu
podele rada izme|u politi~ara i administrativaca. Mislimo da je ovo posebno zna-
~ajno u lokalnom politi~kom okruènju. Snaga lokalne samouprave, izme|u osta-
log, leì u bliskosti sa lokalnim stanovni{tvom i u sposobnosti lokalnih ve}nika
da sluè kao ombudsmani i da donose odluke na osnovu neposrednog poznava-
nja ,,malih" problema i konkretnih okolnosti. Ako lokalni ve}nici treba da napu-
ste re{avanje ovakvih pitanja i da se koncentri{u samo na principe i na op{ti plan,
pitamo se kakvi mogu biti dugoro~ni efekti na legitimnost lokalne uprave i lokal-
nih politi~ara.
Jedan od problema sa kojima se lokalna uprava u nordijskim zemljama su-
o~ava u sada{njem trenutku jeste ono {to bi se moglo nazvati istinski ,,politi~ka
sfera"68, ugroèna sa dve strane. Sa jedne strane, postoji administrativno telo u
66 Vidi: npr. Vabo, 1997.

67 Vidi: npr. Christensen, 1991: Rombach, 1991.
68 Offerdal, 1992.
ekspanziji, kome su data ve}a ovla{}enja putem delegiranja, kao i novim tehni-
kama menad`menta.69 Sa druge strane, ideje i praksa koje se odnose na pove}a-
nu potro{a~ku orijentaciju i ,,korisni~ku demokratiju"70 prete da gra|ane pretvo-
re u puke potro{a~e i svedu ulogu lokalne uprave na nivo instrumenta za obezbe-
|enje usluga. Ne mislimo da je ovakav razvoj bio namera Komisije ni zakono-
davca, ali neke karakteristike novog zakona o op{tinama mogu namerno ili slu-
~ajno posluìti da se olak{aju kretanja u tom pravcu.
6. ZAVR[NE NAPOMENE
Smatramo da bi bilo preterivanje opisati novi norve{ki Zakon o lokalnoj

upravi kao duboku reformu bilo odnosa centralne vlasti i lokalnih organa, bilo
same lokalne uprave. Zakon je do izvesne mere predstavljao institucionalizaciju
eksperimenta slobodnih komuna, u tom smislu da je do izvesne mere usvojio ne-
ka iskustva tog eksperimenta i obezbedio zakonski okvir za organizacione obli-
ke za ~iju primenu je ranije bilo potrebno posebno odobrenje. Te{ko je, bar u ovom
momentu, odrediti da li novi zakon zaista usmerava norve{ku lokalnu upravu u
nekom posebnom pravcu. Da}emo, na kraju, neke napomene o tome {ta, prema
na{em mi{ljenju, Zakon obuhvata, a {ta ne.
[to se ti~e odnosa izme|u razli~itih nivoa vlasti, dokazi ne dovode ni do ka-
kvog jasnog zaklju~ka. Novi zakon izri~ito govori o ovim odnosima u terminima
autonomije i integracije i, u meri u kojoj su oni vi|eni kao suprotni pojmovi, Ko-
misija se odlu~ila da svoje razmi{ljanje zasniva na integracionom modelu odno-
sa izme|u centralne vlasti i lokalne uprave u modernoj unitarnoj dràvi. Na ma-
nje-vi{e simboli~nom nivou, Komisija je odlu~ila da se ninakoji na~in ne koristi
pojmom lokalna samouprava ve} da, umesto toga, govori o lokalnoj demokrati-
ji (lokalt folkestyre). Izgleda da je bilo veoma malo razumevanja za simboli~nu
potrebu u formalnom, ustavnom smislu da se naglasi klasi~na vrednost lokal-
ne uprave autonomija, kao vrsta protivteè mo}i i programima centralnih vla-
sti.
Bilo bi ipak nepravedno re}i da Komisija nastojala da pro{iri odlu~ivanje na
lokalnom nivou. Zakon daje lokalnim vlastima {iri prostor i ve}u slobodu u po-
gledu na~ina da organizuju svoje aktivnosti, bilo da je re~ o strukturama politi~-
kog odlu~ivanja (na primer, mogu}nost da izabere izme|u modela proporcional-
ne zastupljenosti PZ model i ve}inskog modela), bilo o odnosima izme|u po-
69 Ne tvrdimo ovim da su svi porasti administrativnog uticaja koji su mogu}i, rezultat na-
mernih procesa.
70 Vidi: npr. Sorensen, 1995.
130 Norve{ka
liti~kog i administrativnog sektora vlasti (na primer, da li }e predlog budèta pod-

nositi NAS ili komitet politi~ara). Smatramo da je osnovano tvrditi da se auto-
nomni model primenjuje na sferu organizacije, dok se integracioni model prime-
njuje na sferu dono{enja programa i primene programa. Na{ argument je da se
ovo moè posmatrati kao neobi~no stanovi{te ako je namera da se oja~a institu-
cija lokalne uprave. [tavi{e, sa demokratske ili ustavne ta~ke gledi{ta, problema-
ti~no nam izgleda to {to nije dozvoljeno da se programi zna~ajno razlikuju od
jedne lokalne vlasti do druge, a pri tom je dozvoljeno da se razlikuju na~ini na
koje se odluke donose i izvr{avaju. Zapravo, bilo bi logi~nije o~ekivati da je dr-
àvna odgovornost da obezbedi da se pravila igre ne razlikuju izme|u op{tina, a
da one mogu da imaju slobodu da izaberu razli~ite programe za svoje zajednice.
Na{ zaklju~ak je da }e novi zakon uroditi ve}om raznoliko{}u organizacija
lokalnih uprava nego prethodni, ali verujemo da je, sem ukoliko se ne pojave no-
vi dokazi o suprotnoj tendenciji, sve u svemu, autonomija i sloboda lokalne upra-
ve smanjena pre nego pove}ana u poslednjoj deceniji dvadesetog veka. Treba do-
dati da to svakako nije rezultat samo novih zakonskih propisa, nego tako|e i re-
zultat procesa vezanih za fiskalna pitanja i za utvr|ivanje programa na dràvnom
nivou.
Do koje mere novi Zakon usmerava norve{ku lokalnu upravu u pravcu lo-
kalnog "upravljanja", u smislu u kome termin koriste na primer Rhoders i Stoker
i ostali? Ta~no je da Komisija, kao i Francesco Kjellberg71, zagovaraju ulogu
ili pre funkciju lokalne uprave kao koordinatora razli~itih dràvnih programa
u odre|enim oblastima. Ako se napusti ideja o lokalnoj autonomiji, politi~ke funk-
cije lokalnih vlasti leàle bi u njihovoj sposobnosti da resorne programe prilago-
de i koordiniraju sa lokalnim potrebama i uslovima. Te{ko je me|utim, shvatiti
kako bi novi zakon mogao da predstavlja korak u pravcu ,,upravljanja zajedni-
com", kako to Stoker defini{e, da bi uklju~io ,,... postavljanje {ire uloge za lokal-
ne vlasti"72. Ali, treba imati na umu da je nordijska lokalna uprava i do sada ima-
la vi{e od ove obimne funkcije i konsolidovane strukture nego, na primer, lokal-
na uprava u Engleskoj.
Novi zakon je o~igledno imao cilj da napravi razliku izme|u politi~kih i
administrativnih radnika i da oja~a politi~ke elemente u lokalnoj upravi. Svaki
kona~ni zaklju~ak na ovu temu mora}e da sa~eka nova istraìvanja. Mi nismo
uop{te ube|eni da je ovaj zakon bio uspe{an u tim oblastima, i ve} smo ranije
istakli neke te{ko}e koje su svojstvene primeni ideja novog javnog menad`men-
ta, i posebno tehnike MPC, na tako esencijalno politi~ku organizaciju kakva je
71 Kjellberg,1993.
72 Vidi: Stokerov ~lanak u ovoj zbirci.
lokalna uprava. Zakon je mo`da, do izvesne mere, stvorio nove uslove koji uti-
~u na na~in na koji lokalni ve}nici defini{u i obavljaju svoju ulogu. Verujemo
da su se u ovom pogledu desile neke zanimljive promene, ali izgleda da to ni-
je svojstveno jedino Norve{koj. Imamo utisak da lokalni ve}nici imaju te{ko-
}a da se prilagode aktivnostima {irokog postavljanja ciljeva koje nalaù ideje
koje proisti~u iz ,,doktrine" menad`menta po ciljevima. Te{ko je ubediti se da
su nove mere u stvarnosti posluìle tome da se generalno osnaè lokalni ve}-
nici. Uo~ljiva je op{ta tendencija da se nastavi postepena profesionalizacija po-
liti~kog rukovodstva na lokalnom nivou73, sa vi{e ve}nika koji primaju nov~a-
nu naknadu i sa redukcijom u veli~ini lokalnih ve}a i komiteta. Diskutabilno
je, me|utim, da li to moè biti takozvano ja~anje politi~kog kapaciteta lokalnih
uprava.
Ono {to novi zakon nije uradio je redefinisanje politi~kih (i do izvesne
mere administrativnih) uloga, izuzev produènja mandata predsednika op{ti-
ne, odnosno oblasti, sa dve na ~etiri godine74, dok je to izgleda bio centralni
element u, na primer, australijskim reformama lokalne uprave.75 Tokom lokal-
nih izbora u jesen 1999. godine, 20 lokalnih uprava }e napraviti eksperiment
sa direktnim izborom svoga predsednika, ali ovo nije re{enje koje je bilo une-
to u novi zakon o op{tinama76. Vredi primetiti, me|utim, da eksperiment ne
uklju~uje nijedno novo ili pove}ano formalno ovla{}enje ili izvr{nu vlast za
direktno izabranog predsednika op{tine, odnosno oblasti. Promene u ulogama
ve}nika mogu do}i vi{e kao indirektna posledica novog zakona. Prema novim
propisima, lokalne uprave mogu da izaberu organizacione forme na primer,
u pogledu strukture komiteta koje dalje mogu imati implikacije na aktivno-
sti ve}nika. Usvajanje ve}inskog modela u nekim gradovima moè tako|e da
stvori nove uslove za ve}nike.
U po~etku je me|u norve{kim najvi{im administrativnim slu`benicima po-
stojao {iroko ra{iren skepticizam prema novom zakonu, budu}i da je on ukidao
njihovo zakonsko pravo da podnose ve}u predlog budèta. Izgleda da je protiv-
ljenje splaslo, mo`da delimi~no zbog toga {to je ve}ina op{tina izabrala da se vra-
ti na raniji sistem u kome je NAS imao nadle`nost za podno{enje predloga bud-
èta. Novi zakon je tako|e dao NAS pove}anu slobodu u unutra{njem mena-
73 Vidi: npr. Larsen, 1996.
74 Predsednika optine i njegovog zamenika indirektno bira ve}e za celo trajanje mandata
ve}a od ~etiri godine. Ranije su bili predvi|eni (re)izbori za predsednika i njegovog zamenika na
polovini mandata, tj. posle dve godine.
75 Vidi: npr. Caulfield, 1999; Aulich, 1999,
76 Zakonski osnov je na|en u Forsoksloven, zakonu koji daje ministru opte ovla}enje da
dozvoli organima da eksperimentiu sa organizacionim reformama.
132 Norve{ka
d`mentu lokalnim organima vlasti. Poslednjih godina postoje indikacije o poja-

~anoj tenziji izme|u NAS i politi~ara u nekim op{tinama. Da li je to istina i da li
se moè pripisati promenama koje je prouzrokovao novi zakon, i dalje su otvo-
rena pitanja na koja nova istraìvanja tek treba da daju odgovore.
133
Miroslaw Grochowski
Joanna Regulska*
NOVO PARTNERSTVO I SARADNJA:

LOKALNA SAMOUPRAVA
I INSTITUCIJE KOJE JE
PODR@AVAJU SLUÂJ POLJSKE
1. UVOD
Kolaps komunisti~kog sistema u zemljama centralne i isto~ne Evrope stvo-

rio je nove sistemske uslove za razvoj na lokalnom nivou i u potpunosti promenio
ulogu lokalne samouprave u razvojnim procesima. Privatizacija, decentralizacija
administracije, prenos vlasti, kao i razvoj nevladinih organizacija (NVO), imali su
zna~ajan uticaj na pravila po kojima deluju postkomunisti~ke dràve. Pojavili su
se novi izazovi koji su rezultat procesa socijalne, politi~ke i ekonomske transfor-
macije, kao {to su pove}anje socijalne nejednakosti, nezaposlenost, kriminal i dru-
{tveni konflikti. Sa ovim izazovima mora da se suo~i lokalna samouprava, koja
sada ima vi{e vlasti i nadle`nosti i odgovorna je svojim gra|anima. Od 1989. go-
dine Poljska je pro{la kroz nekoliko faza koje su karakterisale promene politi~kih
okolnosti u pogledu procesa decentralizacije. Te promene su uticale na brzinu spro-
vo|enja reformi i imale su zna~ajan uticaj na kona~no stanje, 1999. godine.
Cilj ovog rada je dvostruk. Prvo, bi}e prikazano sada{nje stanje reformi lo-
kalne samouprave koje su pokrenute lokalnim izborima iz 1990. godine, nakon
vi{e od ~etiti decenije komunizma. Dalje, bi}e razmotreni evolucija prilika koje
uti~u na obavljanje lokalne samouprave i izmenjena uloga lokalne samouprave u
sistemskim reformama u Poljskoj. Na osnovu poljskog iskustva u poslednjih osam
godina, smatramo da budu}nost lokalne samouprave u Poljskoj zavisi u velikoj
* Univerzitet Warsaw, Univerzitet Rutgers.

134 Poljska
meri od razvoja institucija za podr{ku koje unapre|uju demokratsku tranziciju,

olak{avaju}i tako saradnju izme|u lokalne samouprave i razli~itih vrsta nevladi-
nih organizacija (NVO). Ovakva saradnja doprinela bi mobilizaciji lokalnih i re-
gionalnih politi~kih resursa, izgradnji mreè, pripremi zajedni~kih strategija i ohra-
brivanju aktivnog u~e{}a gra|ana.
2. LOKALNA SAMOUPRAVA U POLJSKOJ
Lokalna samouprava u savremenoj Poljskoj funkcioni{e na osnovu Zakona

o lokalnoj samoupravi od 8. marta 1990. i na osnovu drugih propisa donetih ta-
da i kasnije1. Novi poljski Ustav, donet 1997. godine, navodi da je lokalna samo-
uprava oblik u~e{}a gra|ana u procesu administriranja i demokratskog upravlja-
nja. Vrhovni sud {titi nezavisnost lokalne samouprave.
Od 1. januara 1999. Poljska ima troslojni sistem javne administracije sa
dva nivoa lokalne samouprave: op{tine (gmina) i okruzi (powiat) i tre}im ni-
voom, koji delimi~no kontroli{u predstavnici centralne vlasti (voivod), a deli-
mi~no novostvorena, demokratski izabrana pokrajinska ve}a (sejmik). Postoji
2.489 op{tina, 376 okruga i 16 pokrajina. U zavisnosti od ekonomskih poten-
cijala, geografskih karakteristika i tradicije, razlikuju se tri tipa op{tina: urba-
ne, ruralne i me{ovite, urbano-ruralne. Postoje dva tipa okruga: urbani (koji ob-
uhvataju povr{inu jednog grada) i ruralni (koji obuhvataju povr{inu nekoliko
op{tina).
Od propasti komunizma 1990. do januara 1999. godine, jedini oblik lokal-
ne samouprave postojao je na op{tinskom nivou. Po~etkom 1990, prva nekomu-
nisti~ka vlada predvo|ena liderima ,,Solidarnosti" predvidela je da }e posle stva-
ranja op{tinske samouprave, slede}i korak biti uspostavljanje samouprave na okru-
`nom i pokrajinskom nivou. Me|utim, kada su postkomunisti~ke partije do{le na
vlast 1993, proces pripremanja slede}e etape u reformama lokalne samouprave
je bio zaustavljen2. Ideja decentralizacije je ipak postala veoma popularna me|u
ljudima u razli~itim delovima zemlje. Lokalni izbori odràni 1994. godine poka-
zali su odanost daljim reformama i zainteresovanost lokalnih politi~ara za njih.
Na terenu su se pojavile inicijative usmerene na razvoj struktura koje bi imale
funkcije sli~ne funkcijama budu}ih okruga, demonstriraju}i rastu}u podr{ku de-
centralizaciji3. Sa reformama je, me|utim, moralo da se sa~eka ~etiri godine, do
1 Zakoni o izbornom sistemu, prihodima lokalnih samouprava, o pokrajinskim slu`bama fi-

nansijske kontrole i o samoupravi na pokrajinskom i okru`nom nivou.
2 Regulska, 1995.
3 Grochovski, 1997.
1997. Ta godina predstavlja prekretnicu u istoriji reformi lokalne samouprave u

Poljskoj. Parlamentarni izbori su vratili politi~ke snage izrasle iz pokreta ,,Soli-
darnost", koje su stvorile osnove za sistemske reforme i fundamentalno restruk-
turisale poljsku ekonomiju u periodu 1990-1993.
Teku}e reforme imaju nekoliko ciljeva. Najva`niji je decentralizacija nad-
le`nosti i finansija i njihovo ustupanje demokratski izabranim lokalnim vlastima
na op{tinskom, okru`nom i pokrajinskom nivou, {to vodi direktno do zna~ajnog
smanjenja prisustva centralne vlasti na nivoima niìm od nacionalnog. Op{tine,
okruzi i pokrajine imaju nezavisne pravne subjektivitete i nezavisne budète, {to
~ini entitete javnog sektora transparentnijim i odgovornijim za svoje pona{anje4.
Reforma je radikalno smanjila broj pokrajina (vojvodstava) sa 49 na 16. Ova
promena, kao i ~injenica da pokrajine imaju samostalnost u upravljanju, treba da omo-
gu}i kreiranje i ostvarivanje programa pokrajinskog razvoja koji odraàvaju pokra-
jinske potencijale, potrebe, mogu}nosti i prioritete5. Uloga lokalnih vlasti (sejmik)
bi}e da pripremi ove planove i da sprovede procedure i primeni sredstva. Vojvode
predstavnici centralne vlasti obezbedi}e da nijedna od planiranih aktivnosti ne kr-
{i zakon i da ne bude u sukobu sa dràvnom politikom u pogledu javne bezbedno-
sti, za{tite ìvotne sredine i planova razvoja sistema autoputeva na nivou zemlje.
Op{tina je osnovna i najva`nija jedinica lokalne samouprave. Prema zakon-
skoj regulativi, op{tine imaju su{tinski isti spektar nadle`nosti, koji zavisi u ve-
likoj meri od veli~ine op{tine ili od drugih konkretnih lokalnih prilika. Postoje tri
vrste nadle`nosti (funkcija) koje ima lokalna samouprava: sopstvene, delegirane
i poverene funkcije. Nadle`nosti koje se defini{u kao pripadaju}e op{tinama ili
njima delegirane, prenose se zakonom. Tako su lokalne samouprave obavezne da
izvr{e konkretnu funkciju pod konkretnim uslovima. Poverene nadle`nosti se pre-
nose specijalnim sporazumom.
Op{tinsko ve}e je najva`niji organ odlu~ivanja i obi~no se sastoji od 15 do
40 ~lanova (45 do 100 ~lanova u gradovima sa vi{e od 100.000 stanovnika). Op-
{tinska ve}a biraju gradona~elnika i izvr{ni odbor, a odobravaju i budèt, odre-
|uju lokalne poreze i takse, odobravaju planove ure|enja zemlji{ta i strategijske
planove koji se ti~u lokalne zajednice. Ve}a tako|e mogu odobriti formiranje ve-
}a u uìm zajednicama ili formiranje drugih lokalnih tela za predstavljanje razli-
~itih interesnih grupa. Sa izuzetkom gradona~elnika, ~lanovi izvr{nog odbora mo-
raju biti ve}nici u op{tinskom ve}u.
Op{tine imaju imovinu, upravljaju svojim osobljem i finansijama i odlu~uju
o pitanjima vitalnim za lokalnu zajednicu. Mogu se tako|e baviti i biznisom ako
4 Kulesza, 1993.
5 Grochovski, 1988.
136 Poljska
mogu da dokaù da postoji potreba za takvom vrstom aktivnosti i da potrebe gra-

|ana ne moè da zadovolji neka tre}a strana. Smatra se da slede}i zadaci pripada-
ju op{tini: planiranje, gra|evinska inspekcija (uklju~uju}i i izdavanje gra|evinskih
dozvola), izgradnja i odràvanje puteva i mostova, kontrola saobra}aja, snabde-
vanje vodom, kanalizacija, sakupljanje i odno{enje sme}a, ~i{}enje ulica, lokalni
javni saobra}aj, socijalna slu`ba, izgradnja i upravljanje op{tinskim stanovima, kul-
tura, upravljanje javnim parkovima, pijace, groblja i javne zgrade, osnovna zdrav-
stvena za{tita, javna bezbednost, vatrogasne brigade i zemlji{ni registri. Najva`ni-
je delegirane nadle`nosti lokalne samouprave su: vo|enje evidencije o rezidenti-
ma, izdavanje li~nih karata, vo|enje mati~nih knjiga ro|enih, umrlih, ven~anih i
vo|enje evidencije o usvojenjima. Poslovi koji su delegirani se nadziru sa stano-
vi{ta zakonitosti, efikasnosti i efektivnosti. Ovo se tako|e primenjuje i na povere-
ne poslove, koji se poveravaju i prihvataju sporazumom na dobrovoljnoj osnovi.
Poslovi koji su delegirani op{tinama moraju se vr{iti u skladu sa standardima ko-
je je postavila centralna vlast. Sopstveni poslovi op{tina vr{e se u skladu sa lokal-
nim potrebama i odgovornostima. Finansijsku kontrolu vr{e pokrajinske slu`be fi-
nansijske kontrole, koje deluju po ovla{}enju predsednika Vlade.
Prema vaè}em zakonodavstvu, poljske op{tine su ovla{}ene da ubiraju po-
reze, takse i druge doprinose. Op{tine tako|e primaju davanja od centralnih vla-
sti i u~estvuju u raspodeli nacionalnog poreskog prihoda.
Dràvno zakonodavstvo postavlja okvir za lokalno oporezivanje, naro~ito
njegove gornje granice. Op{tine mogu da odobravaju poreska osloba|anja. Op-
{ta davanja se obezbe|uju za pokrivanje teku}ih tro{kova slu`bi i delatnosti kao
{to su obrazovanje, administracija, kultura, socijalno staranje, za{tita ìvotne sre-
dine, op{tinski biznis i op{tinski stanovi, kao i za op{tinske usluge (na primer,
snabdevanje vodom). Ona se obra~unavaju na osnovu stanovni{tva op{tine.
Novostvoreni okruzi su odgovorni za funkcionisanje srednjih {kola, odre|e-
nih umetni~kih {kola i specijalnih {kola; upravljanje medicinskim ustanovama,
kao {to su op{te bolnice, i sanitarni i epidemiolo{ki nadzor; odràvanje javnog
reda i javne bezbednosti; podràvanje kulturnih institucija ~ije aktivnosti preva-
zilaze op{tinske granice; izgradnju i odràvanje puteva, gra|evinski nadzor, kao
i za zemlji{ne registre, upravljanje vodama i za{titu ìvotne sredine, za{titu od po-
plava i poàra, prevenciju i za{titu od elementarnih nepogoda, promovisanje eko-
nomskih aktivnosti, borbu protiv nezaposlenosti, za{titu prava potro{a~a i odrà-
vanje okru`nih ustanova i komunalnih slu`bi.
Za razliku od op{tina, koje su nadle`ne za sva pitanja koja nisu izri~ito do-
deljena nekom drugom nivou vlasti, okruzi izvr{avaju samo one poslove koji su
zakonom izri~ito odre|eni za njih. Okruzi vr{e javne poslove u svoje ime i kao
svoju nadle`nost.
Kao {to smo ve} pomenuli, na nivou pokrajine postoji dvojnost strukture jav-
ne uprave. Sa jedne strane postoji pokrajinska uprava sejmik sa pravnim su-
bjektivitetom, budètom i ovla{}enjima u oblasti ekonomske politike i razvojnih
planova pokrajine. Sa druge strane, postoji vojvod koga postavlja dràva, ~ija je
odgovornost da osigura da se dràvni programi sprovode i primenjuju u pokraji-
ni, kao i da dràvne institucije koje deluju u pokrajini adekvatno izvr{avaju svo-
je funkcije. Ova dvojna struktura javne uprave na pokrajinskom nivou je smatra-
na neophodnom kako bi se za{titili interesi dràve i osigurao unitarni karakter
poljske dràve. Osnovni zadaci pokrajinske uprave u oblasti javnih slu`bi su: spro-
vo|enje vi{eg obrazovanja, upravljanje posebnim vrstama {kola za profesional-
no osposobljavanje, u~iteljskim akademijama, bibliotekama, specijalizovanim me-
dicinskim ustanovama, banjama i le~ili{tima, kulturnim institucijama i ustanova-
ma za socijalno staranje koje sluè pokrajinskoj zajednici. Pokrajinska uprava je
tako|e odgovorna za modernizaciju ruralnih oblasti, prostorni razvoj, za{titu ì-
votne sredine, upravljanje vodama, za puteve i transport, posebno u pogledu nji-
hove modernizacije i odràvanja.
Najva`niji element reformi lokalne samouprave je decentralizacija javnih fi-
nansija. Iskustva iz prvih nekoliko meseci pokazuju da je novi sistem potrebno
jo{ dosta pobolj{ati6. Op{tine i okruzi ~esto ne mogu da izvr{e svoje funkcije jer
sistem prenosa sredstava izme|u nivoa vlasti ne obezbe|uje pristup dovoljnim fon-
dovima. Budèt za nove okruge je kalkulisan uz kori{}enje istorijskog metoda (ba-
zira se na tro{kovima iz prethodnih godina za pribli`no isti broj stanovnika). Tro-
{kovi usluga koje treba da obezbede okruzi su ~esto bili potcenjivani. Postoje}i
poreski sistem u Poljskoj i njegov odnos sa sistemom prenosa sredstava me|u ni-
voima vlasti ne obezbe|uju teritorijalnim autonomijama stabilne izvore prihoda.
Sistem prenosa izme|u nivoa vlasti nije dovoljno jasan. Ne postoje proverene for-
mule koje se mogu koristiti za izra~unavanje stvarnih tro{kova i prihoda lokalnih
i pokrajinskih uprava. Ipak, rad na poreskom sistemu i novom sistemu prenosa
me|u nivoima vlasti napreduje. Nezavisne istraìva~ke institucije i organi cen-
tralne vlasti su pratili rad razli~itih nivoa samouprave, sa ciljem da obezbede in-
formacije koje se mogu upotrebiti kada se budu uvodile promene u postoje}i si-
stem.
Treba tako|e pomenuti da su problemi u sprovo|enju reformi javne uprave
sa kojima se susre}u op{tinske, okru`ne i pokrajinske vlasti direktno ili indirekt-
no povezani sa dve druge reforme, ~iji je tvorac centralna vlast. Prva je reforma
zdravstvenog sektora, koja je tek nedavno zapo~ela (u januaru 1999). Druga je
reforma obrazovanja, koja po~inje u septembru 1999. U oba slu~aja, lokalna sa-
6 Gilowska, 1999.
138 Poljska
mouprava preuzima nove i te{ke zadatke. Ove dve reforme iz osnove menjaju na-
~in na koji se usluge u oba sektora pruàju i finansiraju. Prema tome, bez dubo-
kih promena u sistemu prenosa sredstava izme|u nivoa vlasti, lokalna samoupra-
va ne}e biti u stanju da izvr{i ove zadatke, niti }e biti u stanju da obavi one za-
datke koji su joj ranije poverile dràvne vlasti.
3. ZA[TO DECENTRALIZACIJA?
Da bi se razumele su{tina rasprava i borbi za lokalnu samoupravu i evolu-

cija okolnosti u pogledu vr{enja uprave u Poljskoj, treba razumeti za{to je decen-
tralizacija u Poljskoj bila i jo{ uvek je tako va`na. Za to postoji nekoliko razlo-
ga, od kojih je najva`nije to {to je decentralizacija bila najsigurniji na~in za raz-
bijanje dràvnog monopola vlasti (~ak i posle parlamentarnih izbora i dolaska na
vlast nekomunisti~ke vlade, dràva kao institucija izgledala je kao struktura
nasle|ena od komunizma). Razbijanje dràvnog monopola vlasti zna~ilo je vi{e
od promene njenih nadle`nosti i smanjivanja njene vlasti u odre|enim sferama
javnog ìvota. Zna~ilo je redefinisanje uloge dràve i bilo je faktor promena i kon-
trole. Decentralizovana dràva je bila opipljiv dokaz da je komunisti~ki sistem
postao pro{lost. Decentralizacija je tako|e vi|ena i kao korisno sredstvo za pro-
movisanje ekonomskog razvoja. Decentralizacija pomaè da se ponovo otkrije ra-
znolikost lokalnih prilika koje su tako va`ne za ekonomski razvoj. Tre}i razlog
je to {to je stvaranje fleksibilnog sistema javne uprave, koji je bez sumnje potre-
ban svakoj modernoj dràvi, zahtevao decentralizaciju institucija nasle|enih od
komunizma7. Alternativne forme raspodele mo}i i resursa koje je nudila decen-
tralizecija, izgledale su kao novi okvir unutar koga treba ponovo izgraditi drà-
vu, dru{tvo i ekonomiju. Najzad, decentralizacija je mogla da doprinese mobili-
zaciji dru{tva i dru{tvenoj podr{ci koja je bila potrebna da bi se sprovele te{ke i
skupe reforme.8
Iz ovog kratkog prikaza stanja reformi lokalne samouprave, moè se izvu}i
zaklju~ak da je proces decentralizacije u Poljskoj prili~no odmakao, ali da je jo{
daleko od zavr{etka. I takav zaklju~ak bi bio ispravan. Uspostavljanje samoupra-
ve na lokalnom i pokrajinskom nivou jo{ traje u smislu da se novouvedena re-
{enja najpre testiraju, a zatim, ako je potrebno, modifikuju. Modifikacija dovodi
do potrebe za promenama zakonodavstva, koje }e se ~esto vr{iti u promenjenim
uslovima, u skladu sa vremenom. Ipak, proces poku{aja da se isprave gre{ke do-
ve{}e do toga da se prona|u optimalna re{enja. Moè se pretpostaviti da }e ta re-
7 Ben-Elia, 1993.
8 Elander, 1997; Horvath, 1997.
{enja posluìti kao referentna ta~ka za dalje diskusije o odnosu izme|u razli~itih
nivoa lokalne samouprave i centralne vlasti. Ulaskom u novu fazu transformaci-
je sistema, odnosi izme|u lokalne samouprave i centralne vlasti ste}i }e novi kva-
litet. Me|utim, te{ko je predvideti koliko brzo }e Poljska u}i u novu fazu tran-
sformacije i kako }e ta nova faza uticati na organizaciju i vr{enje lokalne samo-
uprave. Iskustva iz poslednjih nekoliko godina pokazuju za{to treba biti obazriv
prilikom predvi|anja. Reforme javne administracije u Poljskoj zami{ljene po~et-
kom 90-ih, trebalo je da u kratkom periodu donesu revolucionarne promene kao
{to je uspostavljanje tri nivoa upravljanja, decentralizacija javnih finansija i stva-
ranje novog okvira za dru{tveni i ekonomski razvoj.9 Promena klime u pogledu
ovih reformi uticala je na njihovu brzinu i, umesto revolucije, Poljska je u{la u
period dugotrajne evolucije koja se zavr{ila po~etkom 1999, kada su pokrajine i
okruzi postali operativni. Evolucija je zavr{ena, administrativne strukture su us-
postavljene, ali tranzicija jo{ uvek traje. Poljsko iskustvo pokazuje da je lak{e uka-
zati na po~etak perioda evolucije i tranzicije, nego predvideti kada }e se evolu-
cija ili tranzicija zavr{iti. Ne postoje precizna sredstva za procenjivanje dostig-
nu}a i merenje neuspeha. Ne postoji jedan validan indikator koji se moè kori-
stiti za procenu progresa u procesima transformacije. Da li je demokratija potre-
ba decentralizovanog sistema upravljanja? Da li je decentralizovan sistem uprav-
ljanja ikakva garancija konsolidovane demokratije? Lista pitanja na koja jo{ uvek
nismo spremni da odgovorimo je prili~no duga~ka. Nakon devet godina demo-
kratije, da li mi zaista znamo {ta su demokratske institucije? Koliko su ,,demo-
kratske" institucije demokratske? Kakve mere treba preduzeti da bi se podràli
demokratija i demokratske institucije? Koje institucije su najva`nije u razvoju
upravljanja? Koliko je efikasna lokalna samouprava? Koje kriterijume treba ko-
ristiti za odre|ivanje granica teritorijalnih jedinica u cilju obezbe|ivanja da te je-
dinice budu ekonomski efikasne i da u isto vreme obezbede dru{tveno u~e{}e u
procesu odlu~ivanja? Da li }emo ponovo imati autoritarnu vladavinu zato {to na-
{e demokratske institucije nisu dovoljno ,,demokratske"? Situacija se razvija u
Poljskoj, kao i u drugim postkomunisti~kim dràvama u ovom delu sveta. Prili-
ke se menjaju i navedena pitanja treba neprekidno razmatrati kao deo procesa pra-
}enja decentralizacije i transformacije.
Kona~an uspeh decentralizacije ne zavisi samo od uspeha reformi lokalne
samouprave uvo|enjem novih administrativnih oblika. Kako bi se okon~ala de-
centralizacija, potrebne su aktivnosti u razli~itim oblastima. Ranije pomenuta raz-
gradnja dràvnog monopola vlasti bila je vaàn uzrok popularnosti decentraliza-
cije. Dràvni monopol se izraàvao kao politi~ki monopol, uniformnost dràvne
9 Grochowski & Kowalczyk, 1991.

140 Poljska
vlasti, kao svojina i vlasni~ka prava, finansijski monopol i monopol upravljanja.

Da bi se okon~ao proces decentralizacije, mora se razgraditi ovaj petodimenzio-
nalni monopol.10 Prenos vlasti, zajedno sa promovisanjem privatizacije i delegi-
ranjem nadle`nosti, jedini je na~in da se postigne transformacija starog sistema i
uspostavljanje novih uslova za razvoj.
4. DEVOLUCIJA EVOLUCIJOM
Uspostavljanje lokalne samouprave u Poljskoj predstavlja izraz potrebe da

se decentralizuje dràvna struktura i prenese vlast koju je ranije monopolisao ko-
munisti~ki reìm. Uspostavljanje lokalne samouprave na op{tinskom nivou 1990.
godine ozna~ilo je po~etak reformi javne administracije. Proces decentralizacije
u Poljskoj imao je pravac odozdo nagore, iako je zapravo zapo~eo na vrhu, jer ga
je zapo~ela prva nekomunisti~ka vlada.
Reforme lokalne samouprave koje su po~ele odozdo nagore na op{tinskom
nivou, predstavljale su vaàn korak na po~etku perioda transformacije u pet sfe-
ra od krucijalnog zna~aja za demokratsku tranziciju, a to su: politi~ka, sistemska
i ekonomska sfera, sfera uprave i sfera gra|anskih prava. U politi~koj sferi, naj-
va`nije inicijalne promene bile su uvo|enje slobodnih lokalnih izbora i odusta-
janje od politi~kog monopola. Ustavne garancije zakonodavne autonomije lokal-
ne samouprave donele su fundamentalne promene u sistemskoj sferi. Kada su si-
stem centralnog upravljanja i centralno-planska privreda bili napu{teni u korist
sistema zasnovanog na trì{noj privredi, zapo~ela je transformacija u ekonomskoj
sferi. U sferi uprave, proces duboke transformacije je zapo~eo eliminisanjem ve-
}a kojima je rukovo|eno iz centra i delegiranjem serije zadataka centralne vlasti
lokalnoj samoupravi. Uvo|enje lokalne samouprave bio je veoma vaàn korak u
transformaciji sfere gra|anskih prava, po{to je gra|anima data mogu}nost da u~e-
stvuju u procesu dono{enja odluka i da svoje mi{ljenje iskaù slobodno, uklju~u-
ju}i i neslaganje.
Promene u sferi javne administracije i reorganizacija dràve imale su pre evo-
lutivni nego revolucionarni karakter. To se reflektovalo kako na rezultate, tako i
na brzinu promena. Zbog toga bi se moglo re}i da je Poljska doìvela devoluci-
ju evolucijom i da se iz perspektive 1999. godine mogu razlikovati ~etiri faze u
ovoj evoluciji.
Prva faza je zapo~ela 1990. i zavr{ila se 1993. godine. To je bila faza koju
su karakterisale veoma intenzivne pripreme za reformu lokalne samouprave. Ide-
olo{ki principi dominirali su nad racionalnim razmi{ljanjima o tome koja su re-
10 Regulski, 1993.
{enja poèljna a koja mogu}a. Posmatraju}i sa distance od devet godina, pre smo
spremni da poverujemo da je uvo|enje institucija lokalne samouprave 1990. go-
dine bilo u velikoj meri, ako ne i u potpunosti, manifestacija èlje reformatora da
razgrade monopol dràve. Manje pa`nje se pridavalo ekonomskim problemima
institucija lokalne samouprave, koje su, posle godina funkcionisanja u sistemu ko-
ji je sputavao lokalne potencijale i inicijative, izneneda postale nadle`ne za mno-
ge nove poslove. Prvi korak reforme imao je nekoliko slabih ta~aka. Lokalne sa-
mouprave postale su nadle`ne za poslove ~iji tro{kovi nisu bili precizno izra~u-
nati i koji ~esto nisu ni danas jasni.11 Vreme potrebno za regulisanje imovinskih
prava pre nego {to imovina pre|e u vlasni{tvo op{tine nije bilo dobro odmereno,
dok su drugi poslovi bili razdeljeni mehani~ki. Podela poslova i prerogativa iz-
me|u dràvne administracije i institucija lokalne samouprave nije bila postojana.
Provizorna i promenljiva priroda zakonodavstva o lokalnim finansijama bila je
jo{ jedna prepreka za strukture administracije lokalne samouprave koje su bile u
nastajanju.
Lokalna samouprava u{la je u drugu fazu (koja je bila ekstremno antagoni-
sti~ka u pogledu reformi), posle parlamentarnih izbora 1993. godine. Ova faza je
trajala do parlamentarnih izbora 1997, kada se na vlast vratila koalicija koja je
zapo~ela reforme 1990. godine. Treba naglasiti da momenti parlamentarnih izbo-
ra ozna~avaju promene odnosa prema reformi. Pozicija predstavnika lokalne sa-
mouprave bila je jasna: oni su uvek izjavljivali da su spremni da preuzmu svoj
deo odgovornosti za novu Poljsku.12 Lokalne samouprave u{le su u drugu fazu
sa mnogo vi{e iskustva. Nau~ile su kako da reguli{u imovinska prava i da racio-
nalizuju javne tro{kove. Investiranjem u infrastrukturu, op{tine su postavile te-
melje svog budu}eg ekonomskog razvoja i pobolj{ale uslove ìvota u svojim za-
jednicama. [tavi{e, op{tine su ~esto pomagale dràvnoj administraciji u ostvari-
vanju njenih ciljeva.13
Kada je postkomunisti~ka partija do{la ponovo na vlast 1993. godine, po-
~eo je period stagnacije, za koji je bila karakteristi~na atmosfera na centralnom
nivou koja je obeshrabrivala reforme.14 Ipak, ona se nije u potpunosti ose}ala na
op{tinskom nivou, odnosno nije uticala na aspiracije i trendove koji su se mogli
zapaziti na tom nivou. U stvari, ideja samouprave i budu}e decentralizacije Poljs-
ke uvek je bila ìva me|u predstavnicima lokalne samouprave i u lokalnim za-
jednicama. U pokrajini Nowy Sacz (ju`na Poljska) grupa lokalnih politi~ara od-
11 Gilowska, 1993.
12 Gilowska, 1996.
13 Samorzad, 1996.
14 Wrobel, 1994.
142 Poljska
lu~ila je da nastavi sa reformama i da ih podrì odozdo. Rezultat njihovih napo-

ra bilo je stvaranje Gradske zone javnih slu`bi (GZJS) 1. januara 1997. Zonu je
sa~injavalo 14 op{tina na periferiji grada Nowy Sacz koje su odlu~ile da udruè
svoje resurse i da iskoriste proporcionalne u{tede u administriranju i pruànju uslu-
ga. Ona je u tom gradu bila ustanovljena i da bi se testiralo kako bi drugi nivo
administracije lokalne samouprave izvr{avao funkcije koje su ranije vr{ili cen-
tralna vlast i njeni organi. Iskustva iz prve godine funkcionisanja GZJS pokaza-
la su da je jo{ jedan sloj lokalne samouprave u Poljskoj definitivno potreban.15
Tre}a faza zapo~ela je 1997. i zavr{ila se ustanovljavanjem okruga i pokra-
jina u januaru 1999. Na po~etku svog mandata, nova vlada se deklarisala da je
re{ena da nastavi reforme lokalne samouprave. Ova faza se moè definisati kao
faza kada su zapo~ele diskusije o ,,tehni~kom" aspektu reformi. U tu diskusiju su
bile uklju~ene sve strane: protivnici, zagovara~i, vladaju}a koalicija, politi~ka opo-
zicija i predstavnici lokalne samouprave. Na osnovu ideolo{kih razloga i princi-
pa, izno{eni su argumenti u pogledu tro{kova reformi i mogu}ih koristi od refor-
mi, metoda za bezbolno sprovo|enje reformi i instrumenata za re{avanje poten-
cijalnih problema i konflikata. Politika je, ipak, uticala na mnoge odluke o bro-
ju, veli~ini i obliku pokrajina i okruga. Tako|e treba primetiti da je proces spro-
vo|enja reformi izgubio impuls, jer je dru{tvena podr{ka reformama bila mnogo
nià nego 1992. ili 1994. godine.16
Poslednja faza zapo~ela je 1. januara 1999. Ova faza }e biti vaàn test za lo-
kalnu samoupravu. Po prvi put u posleratnoj istoriji poljske teritorijalne jedinice
imaju istinsku samoupravu. One }e morati da se suo~e sa izazovima koji proizi-
laze iz dve ~injenice: bliskog ~lanstva u Evropskoj uniji i novih pravila ekonom-
ske igre kada dràva vi{e nema ulogu mo}ne podr{ke. U ovoj fazi }e morati da
se odgovori na slede}a dva pitanja: kako resursi, funkcije i odgovornosti treba da
se podele izme|u organa vlasti i drugih institucija (NVO) i do koje mere }e se
lokalna samouprava oslanjati na trì{te kao na mehanizam koji oblikuje odnose
izme|u razli~itih ~inilaca koji se pojavljuju na lokalnom i pokrajinskom nivou.
Ova dva pitanja se ti~u razli~itih dimenzija decentralizacije. Prva dimenzija je de-
centralizacija izme|u razli~itih nivoa upravljanja, odnosno decentralizacija uprav-
ljanja na razli~ite nivoe vlasti. Druga dimenzija je decentralizacija razli~itih vr-
sta upravljanja na trì{te, ili na kvazitrì{ni sistem i na NVO.
Moè se re}i da ~etvrta faza otvara potpuno novi period u razvoju lokalne
samouprave u Poljskoj. Jedinstveni kvalitet ovog perioda bi}e u ~injenici da bu-
du}i razvoj lokalne samouprave ne}e zavisiti samo od uslova koje je stvorila cen-
15 Hausner, 1998.
16 CBOS, 1998.
tralna vlast, ve} i od institucija za podr{ku koje promovi{u konsolidaciju demo-

kratije. U ovom kontekstu jasno je da }e uloga lokalne samouprave biti razli~ita,
po{to }e lokalna samouprava imati brojne nove partnere koji }e delovati na istom
nivou.
5. U^VR[]IVANJE DEMOKRATIJE
5.1. Lokalna samouprava i institucije koje je podràvaju
Raspad komunisti~kog sistema stvorio je po~etne uslove za uspostavljanje

demokratske vlasti u Poljskoj. Slobodni parlamentarni izbori i izbori za lokalnu
samoupravu omogu}ili su stvaranje bazi~nog jezgra demokratske institucionalne
mreè. Me|utim, kao {to je ve} ranije istaknuto, lokalna samouprava je pro{la kroz
period od nekoliko godina gu{enja, {to je bilo rezultat protivljenja centralnih vla-
sti reformama javne administracije. Moè se postaviti hipoteza da lokalna samo-
uprava kao institucija i alternativni koncept vladanja nije trpela zahvaljuju}i po-
dr{ci organizacija i institucija posve}enih promociji demokratskih reformi i za-
hvaljuju}i saradnji me|u lokalnim samoupravama. Iako ova podr{ka nije mogla
da produbi promene u sistemu, niti da se prevede u novo zakonodavstvo, njenu
ulogu ne treba potcenjivati. Erupcija NVO posle 1990. godine bila je od kruci-
jalnog zna~aja za reforme lokalne samouprave.17 Pojavljivanje brojnih profesio-
nalnih i gra|anskih organizacija, njihova saradnja sa lokalnim vlastima i uspo-
stavljanje novih veza izme|u lokalnih samouprava, kako u zemlji tako i sa ino-
stranstvom, sve je to svedo~ilo o razvoju novih gra|anskih i politi~kih oblasti ko-
je su poku{avale da funkcioni{u nezavisno od centralne vlasti.18 Restitucija {iro-
kog spektra gra|anskih i politi~kih prava u lokalnim zajednicama, kao {to su slo-
bodni izbori, sloboda govora, sloboda udruìvanja i pravo na osnivanje i u~estvo-
vanje u NVO, otvorila je nove mogu}nosti za u~estvovanje u javnom ìvotu. Us-
postavljanje novoste~enih prava i sloboda odvijalo se u mno{tvu formi (na pri-
mer, glasanje, u~estvovanje u lokalnom odlu~ivanju, gra|anske inicijative itd.).
Stepen u kome te nove gra|anske i politi~ke oblasti afirmi{u svoju nezavisnost
zavisi ne samo od zakonskih odredaba, ve} je u velikoj meri odre|en sposobno-
{}u institucija i pojedinaca da iskoriste ova prava. Iako je prvi, odnosno zakono-
davni aspekt, jo{ uvek nepotpun i ~esto ograni~ava ova prava, izgleda da drugi
uslov ~esto nije zadovoljen. înjenica da mnogi gra|ani ne koriste svoje glasa~-
ko pravo dokazuje da oni ne koriste mogu}nosti za u~e{}e koje imaju. U slu~aju
17 Les, 1994; 1994a.

18 Schimanek, 1998.
144 Poljska
Poljske, 42% bira~a glasalo je na lokalnim izborima 1990. godine; ~etiri godine
kasnije ova cifra je pala na 33%; 1998. bila je 46%. Ove cifre nisu dramati~no
niske, iako je zanimljivo ispitati za{to, posle perioda dru{tvene euforije za koji
su bile karakteristi~ne spontane akcije koje su izraàvale interesovanje za javna
pitanja, relativno malo gra|ana èli da u~estvuje aktom glasanja. Izgleda da po-
stoje dva obja{njenja. Prvo, nizak nivo participacije moè da demonstrira svesno
kori{}enje novoste~enih sloboda i prava li~nog izbora. Dok je u pro{losti u~estvo-
vanje na izborima bilo obavezno i nametano od komunisti~kih vlasti, ljudi sada
mogu da biraju da li }e da glasaju ili ne}e. Tim izborom oni ostvaruju svoja no-
va prava. Drugo, porast pasivnog odnosa javnosti prema izborima mo`da poka-
zuje odsustvo vere kod ljudi da njihovo u~e{}e moè da ima bilo kakav uticaj na
dru{tvene, ekonomske i politi~ke odluke koje se ti~u njihovog ìvota. To moè
da bude i pokazatelj dru{tvenog razo~aranja promenama koje su se desile. Jo{ uvek
postoji uverenje da u stvari nema razlike u tome da li gra|anin kao pojedinac iz-
raàva svoje mi{ljenje ili u~estvuje u radu lokalnog ve}a ili komiteta. Ovo poka-
zuje da su pro{le ideje i modeli pona{anja i u~estvovanja jo{ uvek duboko uko-
renjeni u javnosti.
Ipak, mogu}a su i druga obja{njenja. Mogu}e je da relativno skroman iz-
lazak na izbore ne pokazuje pad interesovanja, ve} se pre moè tvrditi da je to
posledica nedostatka politi~ke kulture. Transformacija je izazvala nagrizanje
onoga {to je ranije bilo potvr|eno kao model pona{anja, a nikakvi novi mode-
li i mehanizmi nisu se do sada iskristalisali. Ljudi uglavnom razmi{ljaju o svo-
jim li~nim interesima i dalje vide samo odraz svojih motiva i strategija u po-
na{anju drugih ljudi. Mogu}e je da ~esti, iznenadni konflikti i tenzije me|u lo-
kalnim aktivistima, zajednicama i organima vlasti ukazuju na nedostatak ve-
{tine i mehanizama neophodnih za saradnju i istrajavanje na kolektivnim ak-
cijama.
Moè se postaviti hipoteza da {to su sna`nija nastojanja da se stvori dru{tvo
sa u~e{}em u nekoj zemlji, to je {iri spektar mogu}nosti da gra|ani u~estvuju u
aktivnostima lokalne samouprave. Kada su te mogu}nosti pravno garantovane,
gra|ani su ja~e motivisani da se u takve aktivnosti uklju~e. Ova poslednja tvrd-
nja zahteva dodatna obja{njenja. Analiza referenduma odrànih u Poljskoj za vre-
me prvog mandata lokalnih vlasti (1990-1994) pokazuje da je, i pored pravnih
garancija, ve}ina referenduma bila neuspe{na. U toku ~etvorogodi{njeg perioda,
gra|ani su bili uklju~eni u 148 takvih poku{aja, ali samo su u tri slu~aja uspeli
da raspuste ve}a. Ove skromne cifre odraàvaju nedostatak interesovanja kod gra-
|ana da se uklju~e, ili da sprovedu proces referenduma do kraja. Uprkos po~et-
nom anga`manu i sakupljanju dovoljnog broja potpisa potrebnog za odràvanje
referenduma (10% stanovnika), premalo gra|ana obi~no iza|e na sam referendum
(da bi on bio vaè}i potrebno je 30% bira~a). Sa jedne strane, ti rezultati mogu
da se posmatraju kao dokaz da su stvorene adekvatne pravne barijere da se osi-
gura stabilnost lokalnih vlasti, dok, sa druge strane, oni odraàvaju kriti~ko ras-
poloènje gra|ana, ali bez potrebne spremnosti da svoj kriticizam pretvore u ko-
lektivnu akciju.19
Postoje dva mehanizma pomo}u kojih gra|ani i lokalni zvani~nici stvaraju
nove gra|anske i politi~ke oblasti i institucionalizuju neka od tih dostignu}a. Ti
mehanizmi su osnivanje nevladinih organizacija i razvoj institucija koje podrà-
vaju lokalnu samoupravu. U~e{}e u aktivnostima koje preduzimaju NVO i dru-
ge institucije koje podràvaju lokalnu samoupravu za mnoge gra|ane je verovat-
no zamena za tradicionalna sredstva u~estvovanja u javnom ìvotu. Pove}ano in-
teresovanje za ovakve aktivnosti daje potporu argumentu da promena zakonodav-
stva, demonopolizacija i reorganizacija institucionalne organizacije, iako same po
sebi va`ne, nisu dovoljne da se trenutno i trajno promeni stav ljudi, ni da se stvo-
ri dru{tvo sa u~e{}em. Ipak, ako se posmatra nezabeleèn porast nevladinih or-
ganizacija, nesumnjivo je op{te uklju~ivanje u oblikovanje nove ekonomske, dru-
{tvene i politi~ke realnosti. Zbog toga se postavlja pitanje da li je problem sprem-
nost ljudi da u~estvuju, ili pa`nju pre treba usmeriti na uslove pod kojima se to
u~e{}e de{ava. Da li je mogu}e da se posle inicijalnog izliva podr{ke, ljudi po-
vla~e i ponovo bivaju nevoljni da sara|uju sa ,,vlastima", a u isto vreme prihva-
taju i po~inju da primenjuju demokratsku praksu? Tako gra|ani i dalje u ograni-
~enom obimu u~estvuju u izborima i referendumima, ali su mnogo otvoreniji ka-
da je u pitanju uklju~ivanje van onoga {to se smatra tradicionalnim politi~kim pro-
storom.
Bez obzira na razloge zbog kojih gra|ani ne glasaju, ili zbog kojih radije u~e-
stvuju tako {to podràvaju nevladine organizacije, moè se re}i da sada{nja i bu-
du}a uloga organizacija za podr{ku jeste, i nastavi}e da bude, od vitalnog zna~a-
ja za uspostavljanje mreè demokratskih institucija samouprave20. U ovom kon-
tekstu treba ista}i dva va`na, me|usobno povezana pitanja. Prvo, funkcija NVO
unutar nove dràvne strukture jo{ nije potpuno jasna. Drugo, izvesna dvozna~-
nost proizilazi iz odnosa izme|u NVO, lokalne samouprave i centralne vlasti. Ne-
vladine organizacije su podràvale proces demokratizacije nekoliko godina. Nji-
hov politi~ki program rada je bio prili~no jasan: pomo}i da se uvede demokrati-
ja. Demokratija je uvedena, politi~ki program rada se promenio. Misija im je, ipak,
jo{ uvek ista, jer kada se jednom uspostavi demokratska vlast, ona stalno mora
da se u~vr{}uje.
19 Grobelna & Lyszkowska Cieslik, 1995.

20 Wejcman, 1997; Wozniak, 1998; Kosowski, 1998.
146 Poljska
U ovom kontekstu se mogu postaviti brojna pitanja o tome kako }e se insti-

tucije za podr{ku pona{ati i kako }e one doprinositi u~vr{}ivanju demokratije. Pi-
tanje kakav }e poloàj imati i koliko }e za NVO mo}i biti ostavljeno u okviru dr-
àvnog sistema zavisi od politi~ke ideologije dràve. Da li }e se dràva prikloni-
ti liberalnom modelu u kome }e mnoge osnovne usluge nuditi privatni sektor,
uklju~uju}i i NVO? Da li }e lokalne vlasti posmatrati NVO kao punopravne part-
nere ili kao pretnju? Da li }e se centralna vlast i lokalne vlasti saglasiti da puste
NVO da obavljaju svoju najva`niju funkciju, odnosno da menjaju na~in na koji
ljudi razmi{ljaju i pona{aju se? Ako se dràva (organi centralne i lokalnih vlasti)
odlu~i da manifestuje mo} i kontrolu, uloga NVO bi}e svedena na najmanju me-
ru. Sa druge strane, lokalna i centralna vlast ne}e se ose}ati ugroènim, po{to tre-
}i sektor ne}e predstavljati nikakvu ozbiljnu pretnju dràvnim institucijama (cen-
tralnim i lokalnim). Filozofija pune socijalne sigurnosti koju obezbe|uje dràva
ostavlja relativno malo prostora za aktivnosti NVO. Ipak, prili~no je verovatno,
kako pokazuje skandinavsko odustajanje od socijalisti~kih principa, da }e tre}i
sektor ~esto ispitivati pravac aktivnosti lokalnih vlasti i da }e vr{iti pritisak na njih
da promene i modifikuju svoje programe.
Pitanje finansiranja aktivnosti NVO je zna~ajan faktor u stvaranju odnosa iz-
me|u javnih institucija i tre}eg sektora. U Poljskoj, centralna vlast obezbe|uje sred-
stva za podr{ku NVO, po{to centralna vlast smatra da NVO obavljaju vaàn zada-
tak. Lokalna vlast ~esto ne ceni ulogu NVO i shvata ih pre kao rivale ili potenci-
jalnu pretnju svome uticaju ili, u najboljem slu~aju, kao saradnike kojima ne treba
verovati. U isto vreme, obe strane i NVO i lokalne vlasti pokazuju malo razu-
mevanja jedni za druge i ~esto gaje o~ekivanja koja se ne mogu nikako ispuniti.
Analize delovanja odre|enih NVO u Poljskoj koje se bave op{tim poslovi-
ma (socijalna politika, zapo{ljavanje itd.) pokazale su zna~ajne razlike u odnosi-
ma izme|u centralnih i lokalnih organa vlasti i NVO.21 Pre svega, ovi odnosi su
sna`niji izme|u institucija koje deluju na pribli`nim nivoima. Tako 15% ispita-
nih NVO nije imalo nikakav kontakt sa centralnim nivoom vlasti (vlada i mini-
starstva), dok svega 7% NVO ne odràva nikakav kontakt sa lokalnom upravom.
Podr{ka i saradnja sa NVO de{avaju se po sli~nom obrascu: 45% je ukazalo na
lokalnu upravu i njena tela kao na prve saradnike, dok je svega 16% navelo da
takav odnos ima sa centralnom vla{}u. Ovde ipak treba primetiti da neke NVO
pokazuju jasnu èlju da uspostave te{nji kontakt sa centralnom administracijom
(14% ispitanika). Mogu}e je da je ovo dokaz razumevanja da zadatak pojedinih
NVO moè biti efikasnije izvr{en ako su uspostavljeni dobri odnosi sa razli~itim
nivoima vlasti.
21 Schimanek, 1998; Wspolnota, 1996.

Zna~aj NVO kao institucija za podr{ku na razli~itim nivoima lokalne sa-

mouprave proizilazi iz unapre|ivanja procesa demokratizacije, kao i iz same
prirode demokratske tranzicije. Tranzicija se moè podeliti u dve faze. Prva
je uspostavljanje demokratije; druga je u~vr{}ivanje demokratije. Ove faze se
ponekad posmatraju kao dve odvojene tranzicije.22 Uspostavljanje demokra-
tije se moè posmatrati kao po~etni korak u pravcu kompletne demokratske
tranzicije. O ovoj prvoj fazi uveli smo demokratska re{enja i mehanizme u
njihovom minimalnom obliku. Postoji osam institucionalnih zahteva za po-
stojanje demokratije. To su sloboda osnivanja i pristupanja organizacijama,
sloboda izraàvanja, pravo glasa, zadovoljavanje uslova za rad u javnim slu-
`bama, pravo politi~kih lidera da se bore za podr{ku, alternativni izvori in-
formisanja, slobodni i po{teni izbori i institucije koje ~ine vladinu politiku za-
visnom od izbora.23 Izgradnja stabilne demokratije ponekad podrazumeva na-
pu{tanje aran`mana i institucija koje su mo`da olak{ale prvu fazu tranzicije.
Ovo je bio slu~aj u Poljskoj. Prvi parlamentarni izbori nisu bili u potpunosti
slobodni i prvi Parlament je bio ozna~avan kao ,,sporazumni parlament", jer
je Komunisti~koj partiji bio garantovan odre|en broj mesta u Parlamentu bez
obzira na ishod izbora. ,,Sporazumni parlament" je bio dobar primer zakono-
davnog tela koje uklju~uje nedemokratski garantovano predstavljanje. Me|u-
tim, ovaj proceduralni trik je bio potreban da bi se pokrenula tranzicija. Po-
{to je demokratija uspostavljena, treba preduzeti napore da se ona u~vrsti. To
je faza u koju Poljska sada ulazi. U~vr{}ena demokratija nije oslobo|ena od
faktora koji je destabilizuju, kao {to je postojanje ljutih ideolo{kih razilaè-
nja me|u glavnim politi~kim partijama. Postoji sloèn odnos kontinuiteta i dis-
kontinuiteta izme|u prve i druge faze tranzicije. Izgradnja u~vr{}ene demo-
kratije podrazumeva i potvr|ivanje i ja~anje odre|enih demokratskih institu-
cija, kao {to su izborni sistem i revitalizovane ili novoosnovane politi~ke par-
tije.24 U~vr{}ena demokratija ima kvalitet da je imuna na dezintegraciju. To,
me|utim, ne zna~i da je u~vr{}ena demokratija stabilna i imuna na poreme-
}aje. U~vr{}ivanje demokratije ima oblik borbe izme|u onih ~inilaca koji ima-
ju koristi od postojanja tih institucija i onih koji je nemaju. Institucije koje
podràvaju lokalnu samoupravu su potrebne kako bi se eliminisale formalne
i neformalne institucije i mehanizmi koji ometaju u~vr{}enje demokratije. Ne-
ke od ovih institucija i mehanizama su nasle|eni iz komunisti~kog perioda,
drugi su stvoreni prvih godina reformi.
22 ODonnell & Schmitter, 1986.

23 Dahl, 1971.
24 Valenzuela, 1992.
148 Poljska
Institucije koje najaktivnije podràvaju lokalnu samoupravu su sindikati i

asocijacije. Poljski zakon dozvoljava pojedina~nim op{tinama da oforme asoci-
jacije sa posebnom svrhom (APS).25 One mogu da oforme op{tine, radi re{ava-
nja problema koji su locirani na teritoriji nekoliko op{tina ili problema koji zah-
tevaju napore ve}e nego {to jedna op{tina moè da uloì. Asocijacija sa poseb-
nom svrhom stvara ja~u organizacionu bazu za sprovo|enje lokalnih razvojnih
planova i pomaè da se mobili{u lokalni resursi. Trenutno (decembar 1998) po-
stoji 143 APS koje deluju na lokalnom ili pokrajinskom nivou.
Na nacionalnom nivou, najsna`nije institucije za podr{ku su nacionalne aso-
cijacije lokalnih samouprava. Trenutno postoji pet takvih asocijacija: Unija glav-
nih gradova (UGG), Asocijacija poljskih gradova (APG), Unija poljskih mesta
(UPM), Asocijacija ruralnih op{tina (ARO) i Asocijacija poljskih okruga (APO).
Sve ove asocijacije predstavljaju ve}inu poljskih op{tina. One su tako|e ~lanovi
Jedinstvene komisije dràvne i op{tinskih vlada, tela koje sluì kao forum za di-
skutovanje i konsultacije, gde strane koje predstavljaju interese centralne vlade
ili razli~itih vrsta op{tina mogu da iznesu svoja mi{ljenja, sugestije i zakonodav-
ne inicijative. Nacionalne asocijacije nude svojim ~lanovima {irok spektar uslu-
ga. One organizuju obuku, konferencije i radionice, obezbe|uju konsultantske
usluge, zastupaju interese lokalne samouprave u Parlamentu, olak{avaju razme-
nu informacija i lobiraju u interesu lokalne samouprave.
êtiri od ovih asocijacija, UGG, APG, UPM I ARO, zajedno poznate kao
,,Grupa 4" osnovale su Sistem lokalne samouprave za analizu (SLSA). Taj sistem
je osnovan uz pomo} inostranih programa podr{ke koje su u Poljskoj ostvariva-
le razli~ite agencije od 1990. pa nadalje. Najve}i broj tih programa se usredsre-
|ivao na podr{ku lokalnoj samoupravi. Osnovni cilj SLSA je da snabde lokalne
samouprave ~vrstim argumentima koji se mogu upotrebiti u diskusijama sa cen-
tralnom vla{}u u Jedinstvenoj komisiji dràvne vlade i op{tinskih vlada, sa ci-
ljem da asocijacije postanu ravnopravan partner u svakoj diskusiji sa organima
centralne vlasti. Tako|e, SLSA treba da olak{a lokalnim samoupravama i njiho-
vim predstavnicima saradnju sa telima kao {to su Nacionalni centar za strategij-
ske studije i Centralni statisti~ki biro. SLSA deluje dve godine. Pokazalo se da
nije lako posti}i da asocijacije koje predstavljaju razli~ite tipove op{tina rade za-
jedno. Ipak, postoje neki ohrabruju}i rezultati, kao {to su dobro dokumentovani
i opravdani predlozi zakonskih promena koje bi uticale na fiskalne uslove op{tin-
skog pruànja usluga. Postoje, tako|e, i znaci da su asocijacije svesne da sarad-
nja moè da bude korisna za sve one koji su u nju uklju~eni.26
25 Potocki, 1996.
26 Swianiewicz, 1999.
Postoji i Federacija unija i asocijacija poljskih op{tina. Me|utim, ova orga-

nizacija nije nikada imala status jedinog predstavnika poljskih op{tina.
U Poljskoj postoje dve institucije za podr{ku koje imaju posebnu prirodu.
To su Agencija za razvoj op{tina (Poljska finansijska fondacija) i Municipium ko-
mercijalno partnerstvo. Ove institucije deluju na teritoriji cele zemlje i pruàju
podr{ku lokalnim samoupravama, bez obzira na to da li su u ruralnim op{tinama
ili su urbani centri. Municipium objavljuje Wspolnota (Op{tina), jedini nedeljnik
koji pokriva teritoriju cele zemlje a bavi se lokalnom samoupravom, koji dobija-
ju sve op{tine u Poljskoj. Municipium tako|e stimuli{e istraìva~ke aktivnosti i
objavljuje specijalne mese~nike kao {to su ,,Op{tinske finansije" i ,,Teritorijalna
samouprava". Zanimljivo je da je, od kako je osnovana, Agencija za razvoj op-
{tina dobila veoma malo pomo}i od centralnih vlasti. Najve}i deo njenih sredsta-
va je do{ao od stranih programa podr{ke.
Izme|u drugih institucija koje podràvaju lokalnu samoupravu, mogu se
pomenuti profesionalne asocijacije (npr. Asocijacija ekonomskih stru~njaka za
razvoj ili Forum op{tinskih menadèra), fondacije, {kole i univerziteti koji nu-
de obuku i kurseve za slu`benike lokalne uprave. Sve ove institucije igraju va-
`nu ulogu u konkretnim sektorima aktivnosti lokalne samouprave i ostvaruju
veliki uticaj na politi~ke uslove za razvoj upravljanja. Iako lokalne samoupra-
ve imaju koristi od saradnje sa nevladinim organizacijama, ponekad same sebe
isklju~e iz njihove podr{ke. To se de{ava kada na strani lokalnih vlasti postoji
odbojnost da se podele odgovornost i ovla{}enja. Postoje neke politi~ke i dru-
{tvene barijere koje ~ine te{kom saradnju izme|u lokalne samouprave, organa
centralne vlasti i nevladinih organizacija. Postoji op{ti nedostatak razumeva-
nja za to kako funkcioni{u op{tine, kao i politi~ki procesi koji dovode do odre-
|enih odluka. êsto se de{ava da {efovi NVO i predstavnici lokalnih vlasti ni-
su spremni za saradnju. Me|u pravnim barijerama najva`nije su nepredvidlji-
vost i pravne promene, nedovoljan broj slu`bi pravne pomo}i i nedostatak ja-
sne regulative o op{tinskim ,,biznis aktivnostima". Postoje tako|e i ranije po-
menute finansijske barijere. Tamo gde su resursi ograni~eni, va`no je da obe
strane znaju da bi me|usobna saradnja bila korisna i da obe mogu da profitira-
ju od te saradnje.
Institucije za podr{ku, naro~ito nacionalne asocijacije lokalnih samouprava,
nisu u potpunosti zadovoljne rezultatima svoje saradnje sa centralnim vlastima
ili parlamentom. Tako predstavnici najmo}nije Asocijacije poljskih gradova tvr-
de:
Posao koji su obavili Sejm i Senat u toku poslednjeg mandata nije rezulti-
rao preko potrebnim promenama u kriti~noj oblasti, koja postaje, u sada{njoj si-
tuaciji u na{oj zemlji, vaàn elemenat poljskog raison d'etat. înjenica da ~etiri
150 Poljska
petine fondova kontroli{e centralna administracija, ~ije brojne aktivnosti nisu pred-
met nadzora nijednog predstavni~kog tela (koje su izabrale okru`ne i pokrajin-
ske zajednice), vodi do formi tro{enja koje nisu racionalne i ~esto su suprotne
stvarnim lokalnim i pokrajinskim potrebama.27
Ove institucije za podr{ku imaju prili~no jasne programe rada koji treba da
dovedu do fundamentalnih promena u okruènju u kome lokalne samouprave de-
luju. Najva`nije ta~ke tih programa su:
- Razvoj novog zakonodavstva koje se ti~e op{tinskih finansija i koje treba
da sadrì dugoo~ekivana sistemska re{enja i da garantuje stabilnost op{tinskih fi-
nansija i adekvatnost nadle`nosti delegiranih op{tinama.
- Da Senat prihvati uredbu koja bi obavezivala autora svakog zakona ili zakon-
skog amandmana da ukaè na efekte na op{tinski budèt. Sli~no pravilo se ve} pri-
menjuje za dràvni budèt. Ova uredba treba da se odnosi na uticaj koji }e svaka no-
va promena imati na celokupan sistem javnih finansija, a ne samo na dràvni budèt.
- Usvajanje hitnih amandmana na Zakon o javnim nabavkama.
- Razvoj paketa zakona o porezima na prodaju imovine.
- Promene Zakona o op{tinskim slu`benicima uno{enjem op{tinskih isku-
stava.
- Uno{enje neophodnih promena u Zakon o op{tinskoj ekonomiji.
- Uno{enje neophodnih promena u zakon o zdravstvenom osiguranju i o
strukturi sistema zdravstvene za{tite.
- Zakonodavna nastojanja da se razre{i pitanje besku}nika i da se pove}aju
njihove {anse da vode normalan ìvot.
- U~e{}e lokalnih vlasti, koje su trenutno me|u najve}im poslodavcima u
Poljskoj, u sesijama Trilateralne komisije (koju sa~injavaju predstavnici sindika-
ta, centralne vlasti i poslodavaca).
- Garantovanje lokalnim samoupravama udela u privatizaciji telekomunika-
cione mreè i postrojenja za snabdevanje elektri~nom energijom i gasom, za ko-
je su u velikoj meri odgovorne.28
Ovaj zakonodavni program je u velikoj meri ambiciozan i bez sumnje }e po-
mo}i da se oja~a poloàj lokalne samouprave. Me|utim, da bi se postiglo sve {to
je navedeno, potrebni su i podr{ka i saradnja, koje bi svakako doprinele u~vr{}i-
vanju demokratije.
27 APC, Opole, 3. oktobar 1997, Wspolnota.

28 Wspolnota, 1997a.
6. ZAKLJUÂK
Dono{enje odluka u komunizmu je bilo monopolisano od centralnih organa

vlasti od kojih se o~ekivalo da sprovode planove i strategije koje je utvr|ivao Cen-
tralni komitet Komunisti~ke partije. Ideolo{ki principi su oblikovali ekonomsku
i politi~ku stvarnost. Decentralizacija obe}ava da }e preokrenuti trendove iz pro-
{losti. Reforma lokalne samouprave je bila instrument koji je kori{}en u ostvari-
vanju radikalnih promena u sistemu politi~kog odlu~ivanja, u utvr|ivanju progra-
ma i administrativnoj kontroli.29
Iskustvo sa NVO u Poljskoj i napredak u reformama lokalne samouprave su
umereno optimisti~ki. Diversifikacija politi~ke scene traìla je institucionalne od-
govore u formi stvaranja razli~itih vrsta NVO, uklju~uju}i i nacionalne asocija-
cije lokalne samouprave. Ove asocijacije imaju potencijal da budu zama{na po-
liti~ka snaga koja moè da ostvaruje zna~ajan uticaj na programe koji obi~no pre-
vazilaze polje aktivnosti lokalne samouprave. Moglo bi se pretpostaviti da }e u
Poljskoj, kao i u drugim zapadnim demokratijama, odnos izme|u lokalnih i cen-
tralnih vlasti postati vi{e saradni~ki nego protivni~ki. Onda bi asocijacije, unije,
fondacije i druge institucije za podr{ku po~ele da preuzimaju isto, ili mo`da i ve-
}e predstavljanje dru{tvenih interesa nego formalne politi~ke institucije kao {to
su politi~ke partije.
Nema sumnje da je te{nja saradnja izme|u lokalnih samouprava i NVO, ko-
ja se prime}uje, rezultat decentralizacije i da je transfer brojnih oblasti socijalnih
programa u nadle`nost lokalne samouprave vodio ka ustanovljavanju novog part-
nerskog odnosa na lokalnom nivou. Ali i neke druge funkcije NVO su tako|e do-
prinele ovim novim kontaktima. Nevladine organizacije promovi{u ve}e uklju~i-
vanje gra|ana u zagovaranje promena i kritikovanje starog na~ina rada. One slu-
è kao pokreta~ produbljivanja procesa demokratizacije. One }e efikasno vr{iti
svoje funkcije ako postoje odgovaraju}i zakonski okvir, op{te razumevanje nji-
hovih ciljeva i misije i politi~ka volja da se prenesu ovla{}enja.
Razvojem NVO kao institucija za podr{ku stvorena je vrsta partnerstva. To
vodi ja~anju sposobnosti lokalne samouprave da deluje, {to je vaàn uslov za sta-
bilnu demokratiju.
29 Kulesza, 1993a; Gilowska, 1993.

152
153
Karel Lacina
Zdenka Vajdova
LOKALNA SAMOUPRAVA
U REPUBLICI Ê[KOJ
1. PREGLED REFORME LOKALNE SAMOUPRAVE
Lokalna samouprava i teritorijalna javna uprava u Republici ê{koj zasno-

vane su na dugoj istorijskoj tradiciji. Prvi sistemi sa elementima samouprave osno-
vani su u nekim ~e{kim i moravskim kraljevskim gradovima jo{ u srednjem ve-
ku.
Sistemati~niji poku{aji da se stvori savremen koncept lokalne samouprave ja-

vili su se 1848. godine, kada je na Kongresu u Kromjerìù antifeudalisti~ki, de-
mokratski sloj stanovni{tva podrào predlog za samostalnost op{tina u dono{enju
odluka, uklju~uju}i i predloge za slobodan izbor poslanika, organizovanje op{tin-
ske policije i obave{tavanje stanovnika o op{tinskim privrednim aktivnostima. Me-
|utim, Ustav Austrougarske monarhije ozakonio je samo odre|en broj ovih zah-
teva. Propisi o osnivanju op{tina navedeni u Ustavu garantovali su op{tinama re-
lativno veliki broj prava. Princip da slobodna op{tina predstavlja osnovnu jedini-
cu slobodne dràve ostvarivan je korak po korak. Me|utim, od pedesetih godina
XIX veka o{tro je suzbijana ve}ina demokratskih pristupa, {to je trajalo sve do
1964. godine, kada su ovi propisi preciznije odre|eni za ê{ku i Moravsku.
Ustav Austrougarske monarhije iz 1867. utvrdio je ostale op{tinske nad-
le`nosti; definisane su nadle`nosti lokalne samouprave i pojedine ,,poverene
nadle`nosti" prenete na op{tine sa nekih grana dràvne uprave. Kao op{tinski
prihodi odre|eni su profit od poslovnih delatnosti za koje se koriste op{tinske
nekretnine, deo prihoda od dràvnih poreza, prihodi od iznajmljivanja stano-
va u op{tinskom vlasni{tvu, kao i lokalni porezi i takse.
154 ê{ka
Uloga op{tina u sistemu dràvne uprave preciznije je odre|ivana i oja~ava-

na u periodu izme|u 1918. i 1938. godine. Ovaj period je veoma zna~ajan, jer su
u njemu ustanovljeni demokratski principi dràvne uprave u nezavisnoj Republi-
ci êhoslova~koj. Uvedena su tri nivoa lokalne samouprave: op{tine, okruzi i re-
gije, a tela svakog od njih su birana neposredno. Njihova nezavisnost od dràv-
ne uprave, nadle`nosti i du`nosti bile su odre|ene Ustavom i razli~itim zakono-
davnim aktima.
Vojna okupacija ê{ke i Moravske od nacisti~kih trupa i stvaranje tzv. ,,Slo-
bodne Slova~ke dràve" izme|u 1939. i 1945. godine prekinuli su ovaj dugi pro-
ces demokratskog razvoja. Osnovna odlika sistema dràvne uprave u periodu iz-
me|u 1945. i 1990. bila je postojanje lokalnih, okru`nih i regionalnih nacional-
nih odbora koji su formirani u aprilu 1945. i koji su, u teoriji, objedinjavali ak-
tivnosti dràvne uprave i lokalne vlasti. Me|utim, posle 1948. godine sistem lo-
kalne samouprave u Republici êhoslova~koj potpuno je uni{ten. Op{tinska pra-
va ograni~ena su u mnogim oblastima, a naro~ito u pogledu nezavisnog dono{en-
ja odluka o finansijskim resursima. Novi demokratski sistem lokalne samoupra-
ve pojavio se nakon razlaza ê{ke i Slova~ke 1990.
2. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA
Evropska demokratska tradicija lokalne samouprave razvija se u Republici

ê{koj od 1990. U to vreme usvojeno je zna~ajno zakonodavstvo koje stvara za-
konski okvir lokalne vlasti.
2.1. Zakonska osnova lokalne samouprave
Reforma celokupnog sistema lokalne samouprave zapo~eta je amandma-

nom na Ustav iz 1960. godine koji je u to vreme jo{ uvek bio na snazi i 4.
septembra 1990. usvojen je Zakon o op{tinama (br. 367/1990), prema kome su
op{tine dobile nadle`nost ne samo kao politi~ki, ve} i kao privredni subjekti.
Zakon ê{kog nacionalnog ve}a br. 425/1990 precizirao je ulogu teritorijalne
dràvne uprave, koju predstavljaju okru`ne kancelarije (u to vreme bilo ih je
sedamdeset dve, a od 1. januara 1996. sedamdeset tri; o okru`nim kancelari-
jama bi}e re~i u odeljcima 2.4. i 3.3). Va`nu ulogu imao je i Zakon br. 368/1990
kojim su raspisani slobodni op{tinski izbori odràni 23. novembra 1990. U Za-
konu o op{tinama (br. 367/1990) istaknuto je da se status op{tine dodeljuje
onim teritorijalno-administrativnim jedinicama koje su postojale kao op{tine
u vreme odràvanja izbora, kao i onim osnovanim posle ovog datuma. Tim za-
konima stvorena je osnova i uveden delotvoran sistem demokratske lokalne sa-
mouprave na teritoriji Republike ê{ke, koji se potom dalje razvijao tokom de-
vedesetih godina.
Ustav Republike ê{ke (Zakon br. 1/1993), donet 16. decembra 1992, na-
laè da }e ,,samouprava teritorijalnih samoupravnih jedinica biti zagarantova-
na". Op{tina se odre|uje kao osnovna jedinica lokalne samouprave koju ~ine
teritorijalne zajednice gra|ana sa pravom na samoupravu. Ustav tako|e garan-
tuje nezavisnost izabrane skup{tine i ve}a u upravljanju op{tinom.
Ustav isti~e da op{tina, odnosno izabrani poslanici koji njome upravlja-
ju, moraju da ~ine sve u svojoj mo}i da izvr{e obaveze, usli{e èlje i ostvare
prava lokalnih stanovnika. Kao ~vrsta garancija demokratskog upravljanja sma-
tra se pravo gra|ana da kontroli{u samoupravnu vlast koju izvr{avaju grado-
na~elnik i ~lanovi ve}a ({to obuhvata i mogu}nost pokretanja postupaka za nji-
hovo razre{enje). Me|utim, svima je jasno da javno mnjenje uti~e na kvalitet
odlu~ivanja i izvr{ne procese izabranih poslanika.
Sa stanovi{ta zakonodavstva, op{tina je ovla{}ena da:
Organizuje izbore za svoja poslani~ka tela.
U~estvuje u pregovorima i dogovorima o promeni op{tinskih granica sa
drugim op{tinama i sa dràvnom upravom.
Pristupa udruènjima op{tina.
Odobrava op{teobavezuju}a javna obave{tenja koja vaè na teritoriji op-
{tine.
Jedan od najva`nijih preduslova za uspe{no izvr{avanje uloge lokalne sa-

mouprave je zakonodavstvo. U Republici ê{koj op{tina se sada posmatra kao
udruènje osnovano u skladu sa javnim zakonom ona predstavlja zajednicu
gra|ana koji ìve na istom podru~ju i ostvaruju pravo samouprave. Osim toga,
op{tini se priznaje status nezavisnog privrednog subjekta. Povelja o osnovnim
pravima i slobodama (Zakon br. 2/1993) garantuje gra|anima i op{tinama pra-
vo svojine. U Povelji se isti~e da prava svih vlasnika imaju isti nivo za{tite. Ta-
ko|e, u njoj se nagla{ava da ,,zakon moè da odredi nadle`nost lokalnih ve}a",
{to zna~i da lokalno ve}e mora da postupa isklju~ivo secundem legem, a ne con-
tra legem; zakon odre|uje njegovu nadle`nost, koja ne moè da bude ograni-
~ena smernicama ministarstva ili odlukama vlasti. Zakon odre|uje i finansijsku
suverenost op{tine. Zakon br. 172/1991 bavi se pitanjem prenosa dràvne imo-
vine u op{tinsku svojinu. Zakon br. 576/1990 i njegove dopune odre|uju pra-
vila prema kojima se upravlja op{tinskim finansijama. Iz tog razloga, lokalne
zajednice gra|ana imaju pravo da slobodno upravljaju lokalnim delatnostima.
Zakon i interesi gra|ana obavezuju op{tine u izvr{avanju njihovih samouprav-
nih odgovornosti.
156 ê{ka
Op{tine, naravno, nisu samo nezavisni zakonski i privredni subjekti ve} i naj-
va`niji elementi upravnog sistema Republike ê{ke. Op{tina je ovla{}ena da:
Omogu}i razvoj op{tine u skladu s politi~kim, socijalnim i ekonomskim
interesima svojih stanovnika.
Nastoji da pove}a vrednost op{tinske imovine.
Uskladi aktivnosti raznih jedinica koje pruàju podr{ku aktivnostima op-
{tine.
Sara|uje sa drugim op{tinama, dràvnom upravom i privatnim sektorom.
Prakti~na primena ovih principa na privrednom planu omogu}uje op{tini da:
Sastavlja i usvaja budète i finansijske izve{taje;
Slobodno raspore|uje sredstva slu`bama da bi se zadovoljile javne potre-
be.
Koristi op{tinske nekretnine i ostalu imovinu da bi podstakla napredak op-
{tine.
Daje saglasnost na ~lanstvo op{tinskih preduze}a i fondacija i nadzire nji-
hove finansijske aktivnosti.
Odre|uje lokalne takse.
Kako bi sprovodila ove zadatke, op{tina moè da:

Poseduje nekretnine.
Sti~e finansijska sredstva.
Nezavisno upravlja sopstvenim budètom.
Osniva op{tinske budètne organizacije (takozvane ,,budètske" i ,,dopri-
nosne" organizacije - videti odeljak 5).
Jedan od problema koji i dalje ostaje jeste teritorijalno cepanje, koje se ja-
vilo kao odgovor na prinudno spajanje op{tina tokom sedamdesetih i osamde-
setih godina. Posledice ovog procesa dokumentovane su konkretnim statisti~-
kim podacima: 1989. u Republici ê{koj su bile 4.104 op{tine (1947. bila je
11.641 op{tina); 1990. godine osnovano je otprilike 1.500 novih op{tina (koje
su prethodno bile prisilno spojene sa drugim op{tinama). Putem lokalnih refe-
renduma osnovano je jo{ tri stotine do 1992.godine; do 1993. vi{e od sto, a do
1994. jo{ trideset {est. To zna~i da je u periodu od 1990. do po~etka 1994. broj
op{tina pove}an za 50,9 procenata. Na teritoriji Republike ê{ke postoji goto-
vo petnaest hiljada naselja.
Razvoj dràvne uprave u Republici ê{koj delimi~no potvr|uje da posto-
janje velikog broja veoma malih op{tina ne ide u prilog principima uspe{ne lo-
kalne samouprave. Takve op{tine (sa pedeset stanovnika i vi{e) nisu u stanju
da vr{e funkcije prave samouprave budu}i da nemaju dovoljno materijalnih re-
sursa i potreban broj stru~nih izabranih poslanika i dràvnih slu`benika. Re-
{enje ovog problema je u udruìvanju malih op{tina sa manje od tri hiljade sta-
novnika u saveze koji mogu efikasnije da pruàju usluge svojim gra|anima.
Iskustvo koje su op{tine stekle tokom devedesetih godina pokazuje da je pro-
ces odlu~ivanja u takvim savezima mnogo uspe{niji nego u pojedina~nim op-
{tinama.
2.2. Status glavnog grada
Glavni grad, Prag, zauzima jedinstveno mesto u ~e{kom sistemu lokalne

samouprave. Prava i obaveze pra{ke skup{tine, ve}a i kancelarije, kao i ma-
njih kancelarija u pojedina~nim delovima grada utvr|ene su Zakonom ê{kog
nacionalnog ve}a br. 418/1990 (koji je dopunjen Zakonom br. 439/1991), Za-
konom br. 90/1993 i Zakonom br. 152/1994 koji se ti~e op{tinskih izbora. Prag
je trenutno podeljen na pedeset sedam delova; mnogi od njih su nekada bili
nezavisne op{tine koje su se zatim spojile sa podru~jem Praga. Sa stanovi{ta
zakona, Prag se u celini smatra jednom op{tinom. Me|utim, veliki broj okru-
`nih i nekada{njih op{tinskih kancelarija obavljaju javnu administraciju. Pra-
{ka op{tinska kancelarija obavlja i lokalnu samoupravu i funkcije dràvne upra-
ve.
2.3. Uvo|enje regija
Kao {to je ve} istaknuto, pozitivni koraci koji se preduzimaju od 1990. oza-
konjeni su Ustavom donetim 1. januara 1993. Prema njemu, sistem lokalne sa-
mouprave ~ine dva nivoa op{tina i okrug. Ideja o uvo|enju jednog me|univoa
koji bi jo{ vi{e decentralizovao prava i du`nosti dràvne uprave istaknuta je u ne-
koliko predloga pripremljenih izme|u 1992. i 1996. godine, kao, na primer, u Po-
velji o osnovnim pravima i slobodama (Zakon br. 2/1993). Ovo pitanje je deta-
ljnije obra|eno u Ustavnom zakonu (br. 347/1997), na osnovu koga je osnovano
~etrnaest vi{ih teritorijalnih jedinica samouprave (trinaest regija i Prag). Nova pi-
tanja i zadaci koji su proistekli iz ovog zakona bili su predmet rasprava 1998. i
1999. Trenutno su u pripremi novi op{tinski zakon, koji precizira nadle`nosti i
ulogu okru`nih kancelarija, kao i zakoni koji se odnose na relevantna finansijska
pitanja i bi}e podneti Parlamentu na usvajanje. Svi ovi zakoni treba da stupe na
snagu 1. januara 2000. godine.
Kada se procenjuje razvoj reforme dràvne uprave u periodu izme|u 1990.
i 1998. godine, treba naglasiti da se preduzimaju zna~ajni koraci kako bi se de-
mokratski principi dràvne uprave u~inili sna`nijim u svakodnevnoj praksi. Pa
ipak, jedna od najzna~ajnijih odlika ove reforme je njena prevelika centralizaci-
158 ê{ka
ja. Ova te`nja je po~ev od 1993. godine podstakla reformatore da obezbede ver-
tikalnu dekoncentraciju dràvne uprave na teritorijalne samouprave osnivanjem
regionalnog nivoa i pove}anjem nadle`nosti op{tina. Jo{ jedna va`na odlika je ho-
rizontalna koncentracija teritorijalne dràvne uprave putem smanjenja prevelikog
broja specijalizovanih organa dràvne uprave i na okru`nom i na regionalnom ni-
vou.
Lokalna samouprava koja se zasniva na principima decentralizacije, de-
koncentracije, razgrani~enih nadle`nosti, supsidijarnosti i gra|anske participa-
cije, postoji u 6.244 ~e{ke i moravske op{tine, a uvedena je i vlast na regio-
nalnom nivou. Novi regioni }e posedovati sopstvene finansijske resurse, {to
zna~i da }e u maloj meri zavisiti od dràvnog budèta. Ovi regioni }e biti od-
govorni za planiranje ekonomskog i socijalnog razvoja, kao i za njihovo ostva-
rivanje.
Premda su iskrsli neki problemi kao posledica brzog sprovo|enja reforme
javne uprave, stvaranje zapo~etog demokratskog sistema lokalne samouprave u
Republici ê{koj smatra se neophodnom osnovom procesa demokratizacije po-
liti~kog i dru{tvenog ìvota. Jedan od rezultata takve decentralizacije je pove}a-
na privredna aktivnost u op{tinama. U su{tini, i vode}e politi~ke snage zemlje i
privatne organizacije imaju isto mi{ljenje o tome da treba jasno odrediti prava i
du`nosti op{tina, izvore njihovih prihoda, budu}e regionalne entitete i organe dr-
àvne uprave. Tako|e je prihva}eno mi{ljenje da budèti ovih institucija moraju
da budu nezavisni od dràvnog budèta kako bi se postigla potpuna decentrali-
zacija.
2.4. Odnos izme|u dràvne uprave i lokalne vlasti
Trenutno postoje dva tipa struktura u ~e{kom sistemu vlasti. Prvi tip je cen-
tralna vlast (ministarstva i drugi centralni organi) i razna teritorijalna tela njoj pod-
re|ena. Drugi je lokalna samouprava. Jedna od specifi~nosti ~e{ke dràvne upra-
ve je ta {to postoje ,,dekoncentrisani" i ,,odvojeni" organi centralne vlasti koji de-
luju na okru`nom i regionalnom nivou, a u ime organa centralne vlasti, uklju~u-
ju}i i ministarstva. Nekoliko primera centralnih organa zastupljenih na nivou lo-
kalne samouprave prikazano je u tabeli 6.1.
Tabela 1.
Organi dràvne uprave koji deluju na okru`nom i regionalnom nivou
u Republici ê{koj
Ministarstvo Ovla{}enje
Ministarstvo finansija 8 regionalnih finansijskih direktorata
223 finansijske slu`be
21 regionalna carinska slu`ba
135 niìh carinskih slu`bi
Ministarstvo industrije i trgovine 7 inspekcija u ê{kom energetskom inspektoratu
13 inspekcija u ê{kom trgovinskom inspektoratu
Inspektorat
Zavod za standarde i ìgove
Patentni zavod
Ministarstvo transporta 3 regionalne slu`be @elezni~ke administracije
slu`be Dràvne èlezni~ke inspekcije
slu`be Dràvnog navigacionog
administracionog odbora
Ministarstvo za poljoprivredu 84 slu`be Dràvne veterinarske administracije
8 inspekcijskih slu`bi ê{ke poljoprivredne
i prehrambrene inspekcije
ê{ki inspektorat za pobolj{anje i uzgoj sorti
Ministarstvo za ekolo{ka pitanja 16 regionalnih inspekcijskih slu`bi ê{kog
inspektorata za ekolo{ka pitanja
24 za{ti}ena regiona prirodnih lepota
nacionalni parkovi
Ministarstvo zdravstva 8 regionalnih kancelarija Higijenske slu`be
Ministarstvo za obrazovanje, 85 {kolskih slu`bi
omladinu i fizi~ko vaspitanje oblasne slu`be ê{kog {kolskog inspektorata
Ministarstvo rada i socijalnih pitanja 85 slu`bi ê{ke uprave za socijalna pitanja
85 slu`bi rada sa 135 ogranaka
Odnos izme|u dràvne uprave i lokalnih vlasti ima neka specifi~na obe-
le`ja. Teritorijalna uprava je predstavljena na dva nivoa: okru`nom i lokalnom.
Na lokalnom nivou op{tinski organi vr{e neke dràvne funkcije na osnovu ,,po-
verenih nadle`nosti" a pod nadzorom dràvne okru`ne uprave. Trenutno, dr-
àvna uprava je odobrila poverene nadle`nosti za 383 op{tine. Veliki gradovi
sa preko 100.000 stanovnika (Prag, Ostrava, Brno, Plzen) tako|e obavljaju za-
datke dràvne uprave koji su, u principu, u nadle`nosti okru`nih kancelarija.
Izvr{avanje takve poverene nadle`nosti sprovodi se u skladu sa posebnim
zakonima. U izvr{avanju poverene nadle`nosti, op{tine se rukovode zakonskim
odredbama, kao i odlukama i smernicama centralne vlasti. Zakon o op{tinama i
Zakon o okru`nim kancelarijama reguli{u odnos izme|u lokalne samouprave i te-
ritorijalne javne uprave.
160 ê{ka
Okru`ne kancelarije tako|e sluè kao apelaciona tela kojima se mogu

obratiti gra|ani nezadovoljni odlukama op{tinskih organa. Op{tina je obave-
zna da prosledi sve odluke svojih izabranih tela okru`noj kancelariji, ~ija je
odgovornost da obezbedi po{tovanje svih pravnih odluka donetih na teritoriji
okruga. Okru`na slu`ba ima pravo da suspenduje neodgovaraju}e ili nelegal-
ne op{tinske zakone. Sud moè da preispita odluke op{tinskih organa na osno-
vu àlbe, {to opet moè biti osporeno putem àlbe Ustavnom sudu Republike
ê{ke.
Predstavnik okru`ne kancelarije tako|e je odgovoran i obavezan da pokre-
ne predlog u Parlamentu da se raspusti op{tinsko ve}e koje ne odrì sastanak u
periodu od {est meseci. Takve predloge uvek mora da pokrene okru`na kancela-
rija.
Posebnu ulogu u lokalnoj samoupravi Republike ê{ke imaju ,,statutar-
ni gradovi", kojih, prema Zakonu o op{tinama, ima trinaest (Brno, Ostrava,
Plzen, Olomuc, Opava, ê{ke Bu|ejovice, Karlove Vari, Usti nad Labem, Hra-
dec Karlove, Pardubice, Zlin i Havirov). Dràvna uprava daje statutarnim gra-
dovima pro{irena ovla{}enja u izvr{avanju poverenih nadle`nosti, na osnovu
njihove veli~ine, kao i njihovog privrednog, socijalnog i kulturnog zna~aja za
taj region. Statutarni gradovi se potom dele na dve grupe: gradovi prve grupe
(Brno, Plzen i Ostrava) ujedno ispunjavaju prava i du`nosti i op{tina i okru-
`nih kancelarija. @albe na odluke ovih organa gra|ani zbog toga moraju da upu-
te direktno centralnim organima dràvne uprave; gra|ani druge grupe statutar-
nih gradova upu}uju svoje prigovore okru`nim kancelarijama koje sluè kao
apelacioni organi.
Status statutarnog grada ne pruà lokalnim organima nikakve posebne funk-
cije. Neki statutarni gradovi se dalje dele na manje jedinice u skladu sa op{tin-
skim statutima. Iz ovog razloga trenutno se pravi nacrt relevantnog zakona pre-
ma kome }e se naziv ,,statutarni grad" zameniti nazivom ,,grad sa specijalnim sta-
tusom".
Vrhovna slu`ba finansijske inspekcije, nezavisan nadzorni organ ovla{}en
Ustavom, ima posebnu ulogu u ~e{kom pravnom sistemu. Ona nadzire rashode i
prihode dràvnog budèta, kori{}enje finansijskih i materijalnih resursa i sprovo-
di zakone o ekonomskim i finansijskim pitanjima i javnoj upravi. Vrhovna slu-
`ba finansijske inspekcije pregleda godi{nji izve{taj o dràvnom budètu i sastav-
lja nacrte zakona i propisa koji se ti~u finansijskih pitanja i procedura. Ona je ovla-
{}ena da odredi kazne za organe i pojedince koji su pod njenim nadzorom cen-
tralne organe, dràvna preduze}a i organizacije, kao i pravna lica koji se finansi-
raju iz dràvnog budèta.
3. LOKALNA POLITIKA, PROCES ODLUÎVANJA
3.1. Sistem lokalnih izbora
^lanovi op{tinskog ve}a biraju se na ravnopravnim, neposrednim izbori-

ma tajnim glasanjem, uz kori{}enje proporcionalnog izbornog sistema. Svaki
gra|anin Republike ê{ke koji je stariji od osamnaest godina ima pravo da gla-
sa i da se kandiduje za op{tinsku funkciju. Mandat op{tinskog ve}a traje ~eti-
ri godine.
Zakon propisuje broj ~lanova ve}a koji je u svakoj op{tini proporcionalan
broju stanovnika te op{tine:
do 500 stanovnika pet do devet ~lanova ve}a;
od 501 do 3 000 stanovnika sedam do petnaest ~lanova ve}a;
od 3 001 do 10 000 stanovnika jedanaest do dvadeset pet ~lanova ve}a;
od 10 001 do 50 000 stanovnika petnaest do trideset pet ~lanova ve}a;
od 50 001 do 150 000 stanovnika dvadeset pet do ~etrdeset pet ~lanova
ve}a;
preko 150 000 stanovnika trideset pet do pedeset pet ~lanova ve}a.
Svako op{tinsko ve}e odre|uje ta~an broj svojih ~lanova.
Izborne stranke, koje prijavljuju liste kandidata za lokalne izbore, zakonom
se defini{u kao:
politi~ke partije i politi~ki pokreti,
koalicije politi~kih partija i politi~kih pokreta,
nezavisni kandidati,
unije nezavisnih kandidata i
unije politi~kih partija, politi~kih pokreta i nezavisnih kandidata.
Bira~i mogu da glasaju za neku listu kandidata ili za nezavisne kandidate sa
bilo koje od podnetih lista.
Prvi op{tinski izbori odràni su u novembru 1990. Poslednji su odràni u no-
vembru 1998. godine, i na tim izborima 173 izborne partije su podnele liste sa
ukupnim brojem od 179.609 kandidata. êtrdeset pet procenata glasa~a je iza{lo
na glasanje. Ukupan broj izabranih ~lanova ve}a bio je 62.412.
162 ê{ka
Tabela 2.
Rezultati op{tinskih izbora u Republici ê{koj 1998. godine
Izborna partija Glasovi (%) Mandati (%)

Unije nezavisnih kandidata 11,0 41,1
Nezavisni kandidati 2,6 13,7
Demohri{}ani 10,6 11,4
Komunisti~ka partija 13,6 9,2
Gra|anska demokratska partija 24,3 9,1
Socijaldemokratija 17,5 6,8
Savez slobode 5,5 1,1
Rezultati lokalnih izbora razlikuju se u zavisnosti od veli~ine op{tine i regi-

je u kojoj su odràni.
U malim op{tinama najuspe{niji su nezavisni kandidati, ~ak i ako se na-
laze na listi kandidata neke politi~ke partije, pokreta ili koalicije.
U nekoliko malih op{tina podneta je samo jedna lista kandidata i svi kan-
didati su izabrani za ve}e.
U malim op{tinama Komunisti~ka partija je bila ta koja je u najve}em bro-
ju slu~ajeva prijavila listu kandidata.
[to je ve}a op{tina, ve}a je i uloga politi~kih partija na op{tinskim izbo-
rima. Uprkos ovoj ~injenici, politi~ke partije ~esto na svoje liste stavljaju
lica koja nisu ~lanovi te partije. Cifre pokazuju koliko su mandata dobili
~lanovi politi~kih partija ili politi~kih pokreta: komunisti 7,1 procenat; de-
mohri{}ani 4,9 procenata; gra|anska demokratska partija 4,7 procenata; so-
cijaldemokrate 3,1 procenat; dok su 76,9 procenata mandata dobili kandi-
dati koji nisu ~lanovi nijedne partije.
Demohri{}ani i dalje imaju jaku podr{ku u ju`noj Moravskoj a komunisti
u severnoj ê{koj.
Dakle, lokalnu politiku u Republici ê{koj najpribli`nije bismo odredili kao

politiku zasnovanu na zajednici; uticaj politi~kih partija je prili~no slab na lokal-
nom nivou. Rezultati nedavno sprovedenog istraìvanja pokazali su da politi~ka
pripadnost gradona~elnika nije va`na; jaka moralna na~ela, poznavanje lokalnih
prilika i potreba, kao i sposobnost re{avanja konflikata navedeni su kao najva`ni-
je osobine kandidata za gradona~elnika. Pragmati~na i tehnokratska pitanja su u
lokalnoj politici o~iglednija od politi~kih.
3.2. Oblici direktne demokratije
Lokalni referendum je jedino sredstvo direktne demokratije na op{tinskom

nivou, kako je navedeno u Zakonu br. 298/1992, a odluka o njemu moè biti
doneta da bi se re{ila pitanja koja su isklju~ivo u nadle`nosti op{tine. Zakon
tako|e utvr|uje pitanja koja se ne mogu re{iti putem referenduma op{tinski
budèt, takse, izbor gradona~elnika i njegovo razre{enje, kao i podela op{tine
~iji bi ishod bio osnivanje jedinice sa manje od tri stotine stanovnika. Pravo
da glasaju na referendumu imaju svi gra|ani ê{ke stariji od osamnaest godi-
na. Referendum se moè odràti u op{tini kao celini ili u nekom od njenih de-
lova.
Gra|anin moè da dâ predlog za referendum putem peticije sa unapred utvr-
|enim brojem potpisa. Ovi predlozi se podnose op{tinskom odboru, koji donosi
odluku o raspisivanju referenduma. Odluka doneta na referendumu je vaè}a uko-
liko je u~estvovala najmanje jedna ~etvrtina bira~kog tela.
3.3. Podela mo}i izme|u razli~itih nivoa vlasti
Prema Zakonu o op{tinama, razlikuju se dva tipa op{tinske nadle`nosti.

1. Nezavisna nadle`nost je domen u kome je op{tina zakonom i pravnom re-
gulativom obavezna da ispunjava ta~no utvr|ene javne du`nosti; odluke
donete u ovom domenu ne moè opozvati nijedan organ dràvne uprave
(okru`ne kancelarije mogu samo da ih suspenduju), osim Ustavnog suda
i Parlamenta.
2. Poverena nadle`nost podrazumeva funkcije koje je dràvna uprava dode-
lila op{tini, a ~ije izvr{avanje nadzire okru`na kancelarija.
Dràvnu upravu vr{i okru`na kancelarija, koju nadzire i kontroli{e central-

na vlast. O sprovo|enju nadle`nosti raznih agencija dràvne uprave stara se okru-
`na kancelarija, kojom rukovodi na~elnik koga imenuje i razre{ava centralna vlast.
Neke delatnosti dràvne uprave na teritorijalnom nivou sprovode poseb-
ne okru`ne agencije koje nisu pot~injene okru`noj kancelariji, posebno one
koje se bave pitanjima obrazovanja, finansijskih delatnosti i zapo{ljavanja. Ne-
koliko teritorijalnih ogranaka odre|enih ministarstava bavi se problemima ko-
ji se ti~u podru~ja ve}ih od okruga, kao {to je problem za{tite ìvotne sredi-
ne.
Okru`na skup{tina je predstavni~ko telo op{tinskih ve}a u okrugu. Op{tin-
ska ve}a biraju svoje predstavnike obi~no je to gradona~elnik ili zamenik gra-
dona~elnika u okru`noj skup{tini. Obaveza i pravo ovog tela jeste da odobri bud-
164 ê{ka
èt okru`ne kancelarije. Na~elnik okru`ne kancelarije savetuje se sa skup{tinom

u vezi sa raspodelom dràvnih donacija.
Prema jednoj javnoj anketi gra|ana i predstavnika lokalnih politi~kih elita,
tela koja imaju najve}i uticaj u lokalnim pitanjima jesu lokalni predstavni~ki or-
gani op{tinsko ve}e, op{tinski odbor i gradona~elnik a za njima slede op{tin-
ska kancelarija, okru`na kancelarija i centralna vlast. Smatra se da politi~ke par-
tije, poslovne i gra|anske organizacije imaju najmanji uticaj.
3.4. Unutra{nja struktura procesa odlu~ivanja u lokalnoj samoupravi
Op{tinsko ve}e je najvi{i organ prvog nivoa lokalne samouprave. Ono je

predstavni~ko telo koje direktnim putem biraju gra|ani op{tine. Svako op{tin-
sko ve}e ima od pet do pedeset pet ~lanova, proporcionalno broju stanovni-
ka op{tine. Njegovo ovla{}enje u procesu odlu~ivanja ograni~eno je na pita-
nja koja su u okviru njegove nezavisne nadle`nosti. Ve}e izvr{ava svoja ovla-
{}enja na sastancima ve}a, koji se moraju odràvati bar jednom u tri meseca;
ove sednice su otvorene za javnost. Op{tinsko ve}e utvr|uje sopstveni poslov-
nik.
Op{tinski odbor je izvr{no telo odgovorno pred ve}em. U njegov sastav,
koji ~ini od pet do jedanaest osoba, ulaze gradona~elnik, zamenik (ili zameni-
ci) gradona~elnika i drugi ~lanovi koje ve}e bira me|u svojim ~lanovima. Gra-
dona~elnik po potrebi saziva sednice op{tinskog odbora i odgovoran je za pri-
premu dokumenata za rasprave odbora. Sastanci odbora zatvoreni su za jav-
nost, ali zapisnici sa tih sastanaka su javni dokumenti. Ve}e ima pravo da ras-
pusti odbor.
Gradona~elnika bira odbor, kome je on i odgovoran; on predsedava op{tin-
skim odborom, na ~elu je op{tinske kancelarije i {ef je op{tinske policije. U ma-
lim op{tinama gde se odbor ne bira, gradona~elnik vr{i du`nosti odbora; tamo gde
nije utvr|en poloàj glavnog administrativnog slu`benika, gradona~elnik vr{i i nje-
gove funkcije.
Op{tinski odbor osniva komitete. Odbor odobrava ~lanstvo koje nije ogra-
ni~eno na ~lanove ve}a, ve} moè da uklju~i svakog gra|anina op{tine. Svaka op-
{tina obavezno osniva finansijski i kontrolni komitet, koji su odgovorni odboru.
Ukoliko to okru`na kancelarija odobri, gradona~elnik moè komitetima da dode-
li du`nosti prenete nadle`nosti, pri ~emu oni postaju podre|eni okru`noj kance-
lariji.
Op{tinska kancelarija je izvr{no administrativno telo op{tine, na ~ijem ~elu
se nalazi gradona~elnik i koji uklju~uje zamenika (ili zamenike) gradona~elnika,
glavnog administrativnog slu`benika i druge slu`benike. Kancelarija izvr{ava ne-
zavisne nadle`nosti koje joj dodeljuju op{tinski odbor i ve}e, kao i ovla{}ene funk-
cije dràvne uprave, zbog ~ega je podre|ena okru`noj kancelariji. Mesto glavnog
administrativnog slu`benika (GAS) postoji u op{tinama u kojima odbor osniva
najmanje dva odseka unutar op{tinske kancelarije. Op{tinski odbor postavlja glav-
nog administrativnog slu`benika na odobrenje predsednika okru`ne kancelarije;
on ili ona ne mogu da budu ~lanovi ve}a. Glavni administrativni slu`benik odgo-
voran je op{tinskom odboru i gradona~elniku za izvr{avanje obaveza nezavisne
nadle`nosti, a gradona~elniku za obaveze prenete nadle`nosti. Glavni admini-
strativni slu`benik ima pravo da prisustvuje sednicama ve}a i odbora kao savet-
nik. Postoji 381 op{tinska kancelarija sa posebnim statusom ,,ovla{}ene op{tin-
ske kancelarije. One imaju uve}ane prenete nadle`nosti. Okru`na kancelarija od-
re|uje na kojoj }e teritoriji ovla{}ene op{tinske kancelarije obavljati uve}ane po-
verene funkcije.
3.5 U~e{}e javnosti u procesu odlu~ivanja
Op{tinski izbori su redovni oblik javnog u~e{}a; lokalni referendumi su

izuzetno sredstvo. Tri metoda omogu}avaju stalno u~e{}e u procesu odlu~iva-
nja:
Aktivno u~e{}e putem ~lanstva u komitetima, prisustva na redovnim sed-
nicama ve}a i konsultacija sa gradona~elnikom ili ~lanovima ve}a.
Li~ne inicijative kao {to su peticije, kori{}enje lokalnih medija, podno{en-
je àlbi ili prigovora op{tinskoj kancelariji.
U~e{}e u radu nevladinih organizacija.
3.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlada
Budu}i da je stanovni{tvo Republike ê{ke prili~no homogeno, ne po-

stoje nikakve posebne mere lokalne samouprave za re{avanje etni~kih pita-
nja. Prema svim etni~kim manjinama i njihovom o~uvanju sopstvenog kul-
turnog i istorijskog identiteta odnosi se u skladu sa principima gra|anske jed-
nakosti.
Dugo je postojao etni~ki sukob izme|u ve}inskog stanovni{tva i Roma.
Vlada i gra|anski sektor preduzimaju korake da re{e taj problem putem raznih
projekata koji se usredsre|uju na istraìvanje, obrazovanje i socijalna pitanja
na nacionalnom, kao i na lokalnom nivou, i ~iji je cilj da promovi{u me|usob-
no razumevanje i pobolj{aju me|uetni~ke odnose.
166 ê{ka
3.7. Udruènja lokalnih vlasti i me|unarodni kontakti
Istovremeno sa porastom broja novih op{tina koji je po~eo 1990. godine,

spontano se razvijala i saradnja izme|u autonomnih op{tina. Savezi i udruèn-
ja op{tina imaju jedinstven cilj, organizaciju i finansijske resurse.
Savez gradova i op{tina Republike ê{ke osnovan je 1990. kao posrednik izme-
|u centralnih i op{tinskih vlasti. ^lanstvo saveza brojalo je, 1997. godine, 1.168 gra-
dova i op{tina. Savez se finansira iz ~lanarina. Komiteti izvr{avaju svoje funkcije po
istom modelu, kao i komiteti op{tinskih odbora. Skup{tina Saveza zaseda svake dve
godine. On ima va`nu ulogu u pregovorima sa Parlamentom i centralnim vlastima.
Ve}ina regionalnih udruènja bavi se problemima koji prevazilaze mo}i po-
jedina~nih op{tina; oni se uglavnom ti~u rekreacije, energetskih resursa, ìvot-
ne sredine i transporta. U drugu vrstu udruènja, kao {to su, na primer, Udru-
ènje istorijskih naselja i Udruènje banjskih gradova u~lanjuju se op{tine sa
posebnim interesima u nameri da standardizuju operacije na nacionalnom ni-
vou. Trenutno postoji otprilike dvadeset pet takvih organizacija u Republici ê-
{koj. Regionalno ve}e za razvoj predstavlja regionalna udruènja uglavnom za
pitanja koja se ti~u privrede. Uz to, postoje regionalna profesionalna udruè-
nja koja okupljaju gradona~elnike, na~elnike okru`nih kancelarija i glavne ad-
ministrativne slu`benike.
Postoje tako|e transnacionalna udruènja, kao {to su Egrensis, Nisa i La-
be, koja sara|uju sa dràvama sa kojima se Republika ê{ka grani~i.
4. LOKALNA ADMINISTRACIJA, PRU@ANJE USLUGA
4.1. Struktura i rad lokalne administracije
Svakodnevno uspe{no sprovo|enje lokalne samouprave u op{tinama zasni-

va se na {iroko prihva}enim principima politi~kog pluralizma i demokratije. U
Republici ê{koj, kao i velikoj ve}ini evropskih zemalja, op{tina ima pravo ali i
obavezu da upravlja svojim delatnostima kako bi odgovorila na javne potrebe i
nadle`nosti koje su joj poverene zakonom. Op{tina sama osniva izabrana tela u
~ijem sastavu su njeni gra|ani.
Zadatke i du`nosti lokalne samouprave izvr{avaju op{tinski odbor, ve}e, gra-
dona~elnik i zamenik (zamenici) gradona~elnika. Komiteti koje osnivaju ve}e i
op{tinska kancelarija tako|e imaju va`nu ulogu. ^lanovi odbora i ve}a biraju se
na ~etiri godine. Osoblje op{tinske kancelarije izvr{ava zadatke i du`nosti lokal-
ne samouprave.
Gra|ani su ovla{}eni da uzmu aktivno u~e{}e u vo|enju op{tinskih poslo-

va, naro~ito na sednicama koje ve}e redovno saziva i koje su otvorene za sve sta-
novnike op{tine. Oni mogu da iznesu svoja mi{ljenja o predloènim promenama
u prostornom planu op{tine i imaju pravo da upute pitanja i prigovore u vezi sa
pripremom op{tinskih budèta. Jo{ jedno va`no sredstvo demokratske lokalne sa-
mouprave je referendum, koji pomaè u odlu~ivanju o najva`nijim pitanjima raz-
voja op{tine.
Gradona~elnik je i politi~ki i administrativni predstavnik lokalne vlasti ko-
ji zastupa op{tinu u svim kontaktima sa drugim institucijama. Gradona~elnika i
zamenika (zamenike) gradona~elnika bira ve}e, pred kojim su i odgovorni. Gra-
dona~elnik potpisuje sva pravna akta i odluke op{tine i predsedava ve}em i od-
borom.
Gradona~elnik upravlja kancelarijom, odlu~uje o svim najva`nijim pitanji-
ma i daje predloge o unutra{njoj organizaciji kancelarije. U op{tinama koje ne po-
stavljaju sekretare, gradona~elnik postavlja slu`benike i uìva sva prava poslo-
davca u odnosu prema njima.
Glavni administrativni slu`benik (GAS) op{tinske kancelarije odgovoran je
pred ve}em i gradona~elnikom. U izvr{avanju zadataka poverene nadle`nosti on
ili ona odgovara samo gradona~elniku. GAS uìva prava poslodavca u odnosu pre-
ma zaposlenim slu`benicima.
Op{tinsku kancelariju ~ine gradona~elnik, zamenik (zamenici) gradona~el-
nika, GAS (u op{tinama gde ve}e osniva bar dva odseka) i osoblje. Ve}e ima ovla-
{}enje da osniva odseke op{tinske kancelarije. Kancelarija je odgovorna za izvr-
{avanje rezolucija i odluka koje donose op{tinski odbor i ve}e. Ona je tako|e od-
govorna i za vr{enje funkcija dràvne uprave koje su poverene op{tini.
Broj odseka op{tinske kancelarije zavisi od veli~ine op{tine i odluka ve}a.
Naj~e{}i odseci u ~e{kim i moravskim op{tinskim kancelarijama bave se budè-
tom, lokalnim prostornim planiranjem i razvojem op{tine, organizacijom i me-
nad`mentom, preduzetni~kim aktivnostima, ljudskim resursima i odnosima sa jav-
no{}u.
Obaveza op{tinskog odseka za budèt je da odboru podnese predlog godi-
{njeg budèta na odobrenje, kao i da nadzire sprovo|enje svih odluka u vezi sa
budètom. Druga obaveza ovog odseka je da priprema izve{taj o zavr{nom ra~u-
nu op{tine, koji pruà informacije o izvr{avanju zadataka i du`nosti usvojenih uz
budèt.
Odsek za lokalno prostorno planiranje odgovoran je za uravnoteèn raz-
voj op{tine kao celine i njenih pojedina~nih teritorijalnih delova u skladu sa
prioritetima koji su odre|eni dugoro~nim planom op{tine. Ovaj odsek plani-
ra izgradnju i rekonstrukciju op{tinske infrastrukture, kao i unapre|enje obra-
168 ê{ka
zovnih, dru{tvenih i kulturnih aktivnosti i usluga. Njegov cilj je da privredne

aktivnosti op{tine u~ini {to uspe{nijim i efikasnijim.
Aktivnosti odseka za organizaciju i menad`ment prvenstveno su usmerene
na pove}anje znanja i stru~nosti izabranih poslanika i osoblja op{tinske kancela-
rije. U ostale zadatke spada obezbe|ivanje maksimalne efikasnosti i ekonomi~-
nosti u radu op{tinske kancelarije.
Odsek za poslovne aktivnosti u~estvuje u ekonomskom i socijalnom raz-
voju op{tine putem saradnje sa privatnim sektorom. Ovaj odsek i samostal-
no i u saradnji sa privatnim konsultantima priprema i ocenjuje efikasnost jav-
nih slu`bi prema detaljnim analizama njihovih finansijskih i drugih delatno-
sti. U ve}im gradovima obaveza ovog odseka je i da privla~i strana ulagan-
ja.
Osnovna du`nost odseka za ljudske resurse je zapo{ljavanje i procena
osoblja, organizovanje kurseva i seminara za profesionalni razvoj, kao i or-
ganizovanje seminara na kojima u~estvuju stru~njaci iz dràvnog i privatnog
sektora. Ovaj odsek tako|e ima ovla{}enje da sara|uje sa grupama i udru-
ènjima gra|ana, kao i da istraùje i procenjuje javne potrebe i javno mnjen-
je.
Odsek za odnose sa javno{}u objavljuje odluke ve}a i aktivnosti op{tinske
kancelarije i odseka. On sara|uje sa odsekom za ljudske resurse u istraìvanju in-
teresovanja gra|ana, njihovih potreba i mi{ljenja. Budu}i da omogu}uje stalni kon-
takt sa razli~itim grupama stanovnika op{tine, ovaj odsek ima va`nu ulogu u po-
ve}anju gra|anskog u~e{}a.
U Republici ê{koj ne postoje posebni statuti za zaposlene u lokalnoj sa-
moupravi. Op{tina zapo{ljava slu`benike i druge radnike, a njihovim svakodnev-
nim problemima bave se GAS op{tinskog ve}a, gradona~elnik i drugi ~lanovi op-
{tinskog odbora.
[to se ti~e procesa odlu~ivanja u op{tini, zaposleni ~lanovi op{tinske kan-
celarije sastavljaju predloge odluka i preporuka koje se podnose ve}u. U pripre-
mi ovih predloga u~estvuju ~lanovi komisije koji se dogovaraju o radnim verzi-
jama rezolucija. Izabrana tela op{tinski odbor, ve}e i gradona~elnik imaju go-
tovo bez izuzetka najve}i uticaj u procesu odlu~ivanja u op{tini. O pitanjima se
prvo raspravlja u komitetima, a odluke se zatim donose na sednicama op{tinskog
odbora ili ve}a.
Velika pa`nja se tako|e poklanja saradnji sa drugim op{tinama, koja se ogle-
da naro~ito u aktivnostima Saveza gradova i op{tina. Ova saradnja je regulisana
gra|anskim pravom. Prema Zakonu o op{tinama, lokalne samouprave su ovla{}e-
ne da po svojoj volji osnivaju saveze. Osnivanje, funkcije i aktivnosti tih saveza
utvr|eni su zakonom.
Moè se re}i da je saradnja me|u lokalnim samoupravama zna~ajna i u

re{avanju konkretnih zakonskih i administrativnih problema i u pruànju jav-
nih usluga. Na zna~aj ovakve saradnje ukazuje neophodnost da se re{e pro-
blemi bez presedana, kao {to je privatizacija, i da se obezbede sredstva za pru-
ànje usluga. Za mnoge zadatke nema dovoljno kvalifikovanih stru~njaka, {to
je naro~ito slu~aj u malim op{tinama; zbog toga, saradnja lokalnih samoupra-
va predstavlja jedan od na~ina da se prona|u uspe{na re{enja za zajedni~ke
probleme.
4.2. Rad javnih slu`bi na lokalnom nivou
ê{ke i moravske op{tine odgovorne su za rad odre|enih javnih slu`bi,

od kojih su neke obavezne, a neke dobrovoljne. Prema odredbama Zakona o
op{tinama, lokalne samouprave u Republici ê{koj su uglavnom odgovorne za
zadovoljavanje potreba svojih gra|ana putem javnih slu`bi. Tokom devedese-
tih godina rasli su izdaci ovih slu`bi, {to naro~ito poga|a male op{tine. Neke
od njih dolaze do finansijskih resursa neophodnih za rad javnih slu`bi priva-
tizacijom op{tinske svojine, kreditima dobijenim od banaka i dràvnim dona-
cijama. Me|utim, ovo je samo privremeno re{enje i male op{tine moraju da
traè uspe{nije metode kako bi obezbedile finansijske resurse sada, kao i u bli-
skoj budu}nosti.
Op{tina osniva slu`be koje mogu biti ,,obavezne" ili ,,fakultativne". Za-
kon o op{tinama propisuje obavezne slu`be u op{tini. Me|u njima se razliku-
ju ,,javne slu`be", koje se finansiraju prvenstveno po principu javnih potre-
ba, i ,,tehni~ke slu`be", koje se finansiraju putem naplate od korisnika. Naj-
~e{}e obavezne slu`be su odràvanje lokalnih ulica i puteva; upravljanje op-
{tinskim institucijama koje pruàju obrazovne usluge; socijalne slu`be, uklju-
~uju}i negu starih lica; zdravstvene slu`be, op{tinske bolnice, kao i privatne
lekarske prakse; javna bezbednost koju obezbe|uje op{tinska policija u veli-
kim gradovima i saradnja sa dràvnom policijom u drugim op{tinama i vatro-
gasne brigade.
Osim ovih javnih slu`bi, op{tinama je propisano i nekoliko tehni~kih slu-
`bi, kao {to su uklanjanje otpada, vodovod, kanalizacija, javni prevoz i odràvan-
je javnih parkova.
Sve usluge obezbe|uju komunalna preduze}a (budètne institucije), u sarad-
nji sa privatnim sektorom i posredstvom op{tinskih udruènja. Saradnja sa pri-
vatnim preduzetnicima ostvaruje se na osnovu poslova po ugovoru.
Tehni~ke slu`be neophodne ve}ini gra|ana finansiraju se iz dràvnog
budèta. Jedan od va`nih preduslova za rad ovih slu`bi je broj postoje}ih kva-
170 ê{ka
lifikovanih stru~njaka. Naj~e{}e fakultativne slu`be su kulturne, koje podra-

zumevaju odràvanje op{tinskih biblioteka, lokalnih kulturnih institucija i re-
kreacionih centara. Uzev{i u obzir ove ~injenice, razumljivo je da ve}i broj
fakultativnih slu`bi postoji u velikim gradovima sa ve}im finansijskim resur-
sima.
Postoji nekoliko propisa koji se ti~u pruànja obaveznih usluga u Republi-
ci ê{koj. Sve se moraju redovno obezbe|ivati; u vanrednim situacijama, op{ti-
na je du`na da mobili{e rezerve i/ili primeni alternativne mogu}nosti da bi re{i-
la problem. Uz to, rad slu`bi mora da prati promene u javnim potrebama; tako,
na primer, usluge se moraju obezbediti stanovnicima svih naselja, uklju~uju}i i
nova stambena naselja.
Kao {to je ve} pomenuto, javne slu`be moraju da odgovore na osnovne po-
trebe svih gra|ana koji ìve u odre|enoj zajednici. Pruànje tehni~kih usluga za-
sniva se na principu ,,klijenata, koji se primenjuje na usluge koje se mogu kvan-
titativno izmeriti. Ako klijenti ne izmire naknade za usluge, one se mogu obusta-
viti. Osnovni kriterijumi za odre|ivanje cene tehni~kih usluga jesu efikasnost slu-
`be u odnosu na opseg i kvalitet njenog rada, kao i istinska potreba da se zado-
volje interesi ve}ine stanovni{tva (na primer, odràvanje lokalnih ulica i puteva,
javni prevoz).
Opseg pruènih usluga zavisi prevashodno od nekoliko faktora, a to su:

demografska situacija u op{tini natalitet i mortalitet, broj stalnih stanov-
nika i broj vlasnika vikendica, broj {kolske dece, broj penzionera itd.,
broj lica kojima je potrebna socijalna pomo},
ekonomska situacija (cena odre|enih usluga, kapacitet lokalnog javnog
prevoza, broj telefonskih veza i drugih sredstava za komunikaciju i dr.; broj
korisnika usluga i kvalitet pruènih usluga) i
mera u kojoj su gra|ani zadovoljni uslugama slu`be.
Ovi kriterijumi se ne primenjuju u potpunosti u svim op{tinama ali, uop{te-
no govore}i, njihova uloga je sve ve}a, naro~ito u velikim gradovima. U malim
op{tinama oni ~esto ukazuju na potrebu za ujedinjavanjem op{tina, ~iji je cilj da
pruànje usluga u~ine uspe{nijim i efikasnijim.
Dràva op{tinama daje finansijska sredstva za izvr{avanje nekih zadataka dr-
àvne uprave u poverenoj nadle`nosti, kao {to su registrovanje ro|enih i umrlih
lica, izdavanje dozvola za gradnju i dogradnju ku}a itd.
Tokom devedesetih godina jedna od najzna~ajnijih odlika u op{tinskom pru-
ànju usluga u Republici ê{koj bilo je sve ve}e u~e{}e privatnog sektora u sfe-
ri privrednog i dru{tvenog ìvota op{tine. Mnoge op{tine stekle su iskustvo u sa-
radnji sa malim i srednjim preduze}ima koja su njihovi glavni partneri u pruà-
nju usluga. Ovi odnosi se reguli{u ugovorima na osnovu rezultata javnih konkur-
sa koji se organizuju u skladu sa Zakonom o snabdevanju, koji je donet decem-
bra 1994.
Op{tinska preduze}a ili budètne institucije finansiraju se iz op{tinskog
budèta. Budu}i da se ova preduze}a u pro{losti nisu pokazala veoma uspe{nim
u pruànju usluga ({to se ~esto potvr|ivalo tokom sedamdesetih i osamdesetih go-
dina), velika pa`nja se posve}uje njihovoj racionalizaciji, smanjenju broja zapo-
slenih, podizanju stepena efikasnosti i preduzimanju drugih mera sa ciljem da se
pove}a uspe{nost njihovih delatnosti. Ova preduze}a se uglavnom bave javnim
prevozom i odràvanjem ulica i javnih parkova.
Op{tinska preduze}a i dalje funkcioni{u u mnogim op{tinama (sa ve}om
efikasno{}u nego u prethodnom periodu). Ona imaju svoju ulogu u stabiliza-
ciji privrede jer obezbe|uju radna mesta, {to je naro~ito va`no u regionima
sa visokom stopom nezaposlenosti; pokazalo se da preduze}a otvaraju radna
mesta brè i uspe{nije nego drugi subjekti u dràvnom sektoru. Ve}ina ovih
preduze}a je relativno fleksibilna i u stanju je da se prilagodi ekonomskim
uslovima koji se brzo me-njaju. Op{tine im pruàju pogodnosti, kao {to su ga-
rancije na bankarske kredite, niska cena iznajmljivanja op{tinskih nekretnina
i smanjivanje op{tinskih taksi. Vlasnici i menadèri ovih preduze}a aktivni
su u lokalnom politi~kom i kulturnom ìvotu. Izme|u ostalog, njihov dopri-
nos je i u tome {to sponzori{u kulturne i sportske aktivnosti. Nekoliko veli-
kih gradova sara|uje sa privatnim preduzetnicima kako bi pospe{ili poslov-
ne delatnosti.
Glavna oblast u kojoj sara|uju dràvni i privatni sektor na op{tinskom ni-
vou jeste rad slu`bi kao {to su vodovod, slu`ba za uklanjanje otpada, odvoz sme-
}a (op{tine obi~no imaju deonice u ovim kompanijama), ~i{}enje ulica, op{tinski
sistem uli~ne rasvete, kori{}enje prirodnih resursa, stanovi u op{tinskom vlasni-
{tvu i odràvanje op{tinske infrastrukture.
5. LOKALNE FINANSIJE, PRIVREDNI RAZVOJ
Javni budèt Republike ê{ke sastoji se iz:

lokalnih budèta (op{tine i okru`ne kancelarije) i
budèta iz dràvnih fondova koje je odobrio Parlament.
Prihodi i tro{kovi javnih budèta u Republici ê{koj izme|u 1993. i 1997.
godine prikazani su u tabelama 6.3. i 6.4.
172 ê{ka
Tabela 3.
Prihodi okru`nih kancelarija i op{tina u Republici ê{koj
(u milionima ~e{kih kruna)
Indikator 1996. 1997. 1998. 1999.

Poreski prihod, uklju~uju}i: 72.670 76.421 83.320 90.200
Porez na prihod fizi~kih lica 50.818 54.503 58.581 65.700
Porez na prihod pravnih lica 14.138 13.361 16.232 15.600
Administrativne takse 2.134 2.190 1.625 4.200
Takse na zaga|enje sredine i - 1.047 728 700
za eksploataciju prirodnih resursa
Druge takse i da`bine za odabrane 1.331 1.360 2.031 -
kriterijume i usluge
Porezi na nekretnine 4.018 3.943 4.108 4.000
Drugi poreski prihod - 15 - -
Neporeski prihod, uklju~uju}i: 21.333 23.218 24.708 25.600
Prihod od aktivnosti i da`bina 14.624 8.428 9.620 -
subvencionisanih organizacija
Prihod od nekretnina datih u najam - 7.285 7.477 -
Prihod od kamate 1.317 1.885 315 -
Kapitalni prihod 7.234 9.872 13.342 9.500
Primljene subvencije, uklju~uju}i: 60.290 37.559 40.430 35.484
Nekapitalne donacije iz 53.348 23.274 24.999 -
dràvnog budèta
Kapitalne subvencije iz 4.877 9.948 10.806 -
dràvnog budèta
Subvencije iz nacionalnih fondova 2.065 1.772 916 -
Drugi prihod 154 0 - -
Ukupni prihod 161.681 147.070 161.800 160.784
Izvori: Statisticka rocenka ê{ke republiky '98 (Statisti~ki godi{njak ê{ke Republike '98), (Prag,
1998), 173: Statisticka rocenka ê{ke Republiky '99, 166. Procene R. Prokop, ,,Predvi|anja bud-
èta lokalne vlasti u 1999", Dràvna administracija i lokalna vlast, 13, i - iv.
Tabela 4.
Rashodi okru`nih kancelarija i op{tina u Republici ê{koj
Indikator 1996. 1997. 1998.

Teku}i tro{kovi, uklju~uju}i: 117.702 100.231 106.937
Dnevnice, plate zaposlenih i druge isplate 12.178 13.014 13.778
Obavezno osiguranje koje pla}a poslodavac,
kupovina materijala, voda, gorivo, energija itd. 41.000 39.784 47.173
Kamata i druga finansijska potro{nja 1.725 2.682 2.335
Nekapitalne subvencije preduze}ima 7.163 8.860 9.046
Nekapitalni prenosi subvencionisanim organizacijama 17.171 17.695 17.487
Nekapitalni transferi doma}instvima 31.324 5.877 7.151
Kapitalni tro{kovi, uklju~uju}i: 53.423 51.606 53.409
Investicione tro{kove 45.035 43.463 42.723
Investicione transfere preduze}ima 3.595 3.265 4.643
Investicione transfere subvencionisanim organizacijama 4.091 3.872 4.175
Ukupna potro{nja 171.125 151.837 160.346
Balans prihoda i potro{nje -9.444 -4.767 1.455
Izvor: Statisicka rocenka ê{ke republiky '98 (Statisti~ki godi{njak ê{ke Republike '98) (Prag:
1998), 174; Statisticka rocenka ê{ke republiky '99, 167.
Procenjeno je da ukupni rashodi lokalnih samouprava za 1999. godinu iz-

nose 165.709 miliona ~e{kih kruna; odatle, procenjeni odnos izme|u prihoda i ras-
hoda je 2.425 miliona.
Tabela 5.
Udeo op{tinskih budèta u budètima lokalnih samouprava u Republici
ê{koj izme|u 1991. i 1997. (%)
Godina 1991. 1992. 1993. 1994. 1995. 1996. 1997.

Prihodi 41,8 56,4 83,6 84,7 84,3 84,5 82,4
Potro{nja 39,7 53,7 84,1 85,3 79,2 85,1 83,3
Izvor: Moderni obec 5 (1996) i autorovi prora~uni.
Kao {to je ve} nagla{eno, ~lanovi ve}a su odgovorni da obezbede maksimal-

no uspe{no pruànje obaveznih javnih usluga u op{tini, a tako|e moraju da obez-
bede i sredstva za pruànje fakultativnih usluga.
174 ê{ka
Danas 6.244 op{tine u Republici ê{koj funkcioni{u na osnovu nezavisnih

budèta, pri ~emu se raspon u broju stanovnika ~ije potrebe zadovoljavaju kre}e
od pedeset do 1,2 miliona. Zbog tih drasti~nih razlika u veli~ini op{tina, te{ko je
odrediti najbolju osnovu prihoda za svaku, budu}i da se prihodi od poreza i do-
nacija toliko razlikuju. To je uzrokovalo velike razlike u kvalitetu i kvantitetu pru-
ènih usluga. Zakon o op{tinama i njegove dopune daju op{tinama veliku fleksi-
bilnost u utvr|ivanju sopstvenih budèta, kao i u organizovanju privrednih delat-
nosti na njihovoj teritoriji.
Po pravilu, sve op{tine moraju da pripreme godi{nji radni budèt. Osim to-
ga, otprilike jedna tre}ina ~e{kih op{tina (uglavnom onih najve}ih) ima kapaci-
tete da sastavi kapitalne budète za duì vremenski period. Ti budèti predvi|a-
ju i planiraju velike investicije, a naro~ito pomaù izvr{avanje zadataka kao {to
su izgradnja lokalnih puteva i ulica, postavljanje cevi za vodovod, izgradnja si-
stema za pre~i{}avanje otpadnih voda, {kolskih zgrada i stanova u op{tinskom vla-
sni{tvu.
Tabela 6.
Odnos izme|u op{tinskih prihoda i neinvesticionih tro{kova i sveukupnih
op{tinskih tro{kova u Republici ê{koj izme|u 1993. i 1995. (%)
1993. 1994. 1995.

Prosek 67,66 71,31 70,70
Izvor: Jitka Pekova, Mistni rozpo~ty (Prag: Ekonomska {kola u Pragu, 1997), 60.
Priprema godi{njeg budèta (od 1. januara do 31. decembra) u ~e{kim i mo-

ravskim op{tinama ima odlu~uju}u ulogu u ìvotu op{tine i rezultat je opse`ne
rasprave koja se vodi izme|u izabranih predstavnika i aktivnih gra|ana. On na-
ro~ito ispunjava slede}e osnovne zadatke:
1. Budèt je osnovni finansijski plan koji obezbe|uje dugoro~ni razvoj za-
jednice. Prihodi i rashodi se procenjuju na osnovu o~ekivanih prihoda,
uklju~uju}i i postoje}e nov~ane rezerve (ukoliko ih uop{te ima), kao i kre-
dite banaka.
2. Op{tinski budèt je instrument kojim se odre|uju prioriteti u kvalitetu i
kvantitetu usluga. Zbog toga je naro~ito va`no na}i sredstva kako bi se
odgovorilo na javne potrebe. Budètni prihodi prevashodno se koriste za
pruànje obaveznih usluga.
3. Po{to odredi i zadovolji osnovne potrebe gra|anstva, op{tinski budèt ta-
ko|e obezbe|uje finansijske resurse neophodne za razvoj infrastrukture,
kao {to je izgradnja pra{kog metroa, izgradnja i popravka kulturnih, sport-

skih i obrazovnih ustanova, odràvanje javnih parkova, rekonstrukcija si-
stema za komunikaciju itd.
4. On odre|uje visinu poreza na nekretnine i lokalnih da`bina.
5. Najzad, priprema op{tinskog budèta pruà objektivnu i potpunu analizu
finansijske situacije op{tine, a to je od izuzetne va`nosti za gradona~el-
nika i ostale izabrane predstavnike koji upravljaju svakodnevnim op{tin-
skim aktivnostima. Na ovaj na~in, priprema budèta predstavlja instrument
za pove}anje uspe{nosti i efikasnosti op{tinskih finansijskih operacija.
Priprema op{tinskog budèta je dug proces koji se obi~no deli na nekoliko

stadijuma. Prvi stadijum je priprema osnovnog okvira budèta, koji pokazuje
stvarni razvoj ili slabljenje privrede op{tine. Zatim sledi procena o~ekivanih pri-
hoda i rashoda, uklju~uju}i i one u op{tinskim kompanijama koje se finansiraju
iz op{tinskog budèta (takozvane ,,budètske" i ,,doprinosne" organizacije, o ko-
jima }e biti re~i kasnije). Pripremom prvog nacrta op{tinskog budèta bavi se od-
sek za finansije u ve}im gradovima, a kancelarija u manjim selima. Rasprava o
ovom nacrtu u op{tinskoj kancelariji predstavlja tre}i stadijum ovog procesa. Pred-
log budèta se zavr{ava u saradnji sa ostalim odsecima op{tinske kancelarije, a
potom se o njemu raspravlja na ve}u i u javnosti. Op{tinsko ve}e potom usvaja
budèt.
Op{tinski odbor odgovoran je za pripremu budèta i njegovo usvajanje, ali
i za procenu iskori{}enosti resursa iz budèta za prethodnu fiskalnu godinu. Re-
vizije finansijskog poslovanja vr{e bilo privatne revizorske kompanije o tro{ku
op{tine, bilo okru`ne kancelarije, i to besplatno.
Priprema op{tinskog budèta tako|e podrazumeva obezbe|ivanje resursa za
delatnosti preduze}a koja je osnovala op{tina ili koja rade u njeno ime. Mala i
srednja preduze}a pruàju naro~ito tehni~ke usluge i finansiraju se ili u potpuno-
sti (u slu~aju ,,budètskih organizacija") ili delimi~no (u slu~aju ,,doprinosnih or-
ganizacija") iz op{tinskog budèta. Prihodi i rashodi ovih organizacija su sastav-
ni delovi op{tinskog budèta i zbog toga se moraju precizno odrediti prilikom utvr-
|ivanja budèta. Resursi za finansiranje ovih preduze}a delimi~no se dobijaju iz
njihovih sopstvenih poslovnih aktivnosti. Prilikom utvr|ivanja budèta, op{tin-
ski odbor i ve}e moraju da odobre odluke u vezi sa finansiranjem delatnosti bu-
dètskih i doprinosnih organizacija.
Procentualni odnos izme|u op{tinskih prihoda i neinvesticionih tro{kova i
sveukupnih rashoda prikazani su u tabeli 6.6. Mnogi op{tinski resursi sti~u se opo-
rezivanjem. Poreze u Republici ê{koj uvodi isklju~ivo centralna vlast; prihod
od njih ~ini ve}i deo dràvnih i lokalnih budèta. Ograni~ena su prava op{tina da
176 ê{ka
uti~u na stopu poreza na nekretnine. Me|utim, nedavno su op{tine dobile ovla-

{}enje da odlu~uju o nekoliko lokalnih poreza i da`bina, kao {to su naplata za ko-
ri{}enje centralnog grejanja i iznajmljivanje stanova u op{tinskom vlasni{tvu, a
koje je ranije odre|ivala dràva.
Porez na li~ni dohodak koji se pla}a iz ,,zavisnih aktivnosti" (nadnice i pla-
te) predstavlja glavni izvor prihoda op{tinskih budèta. Prema novim propisima,
od poreza na li~ni dohodak op{tina dobija trideset procenata, a dràva ~etrdeset.
Preostalih trideset procenata dobijaju okru`ne kancelarije za finansiranje aktiv-
nosti odre|enih Zakonom br. 425/1990 i njegovim dopunama. Posebna pravila
utvr|uju udeo statutarnih gradova koji vr{e i lokalnu samoupravu i zna~ajne nad-
le`nosti koje im poverava dràvna uprava. Njihov udeo iznosi sedamdeset pro-
cenata, a udeo dràvnog budèta trideset procenata. Drugi zna~ajni prihodi op-
{tinskih budèta su: (1) porez koji pla}aju preduzetnici, koji skuplja dràva i u
potpunosti (100%) predaje op{tini; (2) porez na nekretnine, koji se odre|uje i sku-
plja u posebnim podru~jima, a potom u celini (100%) predaje op{tini i (3) porez
na prihod preduze}a, od ~ega se dvadeset procenata daje op{tini, a osamdeset pro-
cenata dràvi.
Op{tinske obveznice, ~ija su garancija sredstva op{tine, predstavljaju jo{ je-
dan izvor op{tinskih budèta. Nekoliko ve}ih gradova izdaje op{tinske obvezni-
ce kako bi sakupili sredstva za investiranje i obezbedili rad javnih slu`bi. Glav-
ni grad, na primer, izdao je obveznice da bi pobolj{ao javni prevoz.
Op{tinske naplate nemaju zna~ajnu ulogu. Vrednost sveukupnih prihoda u ce-
loj Republici ê{koj iznosila je 150 ~e{kih kruna po glavi stanovnika (otprilike
5 USD) 1993. godine, 138 kruna 1994. i 116 kruna 1995. Prihod od administra-
tivnih taksi koje gra|ani pla}aju op{tinama iznosio je 145 ~e{kih kruna po glavi
stanovnika 1993, 179 kruna 1994. i 203 krune 1995. godine.
Namenske donacije koje se sa dràvnog budèta prenose na lokalne budè-
te predstavljaju veoma zna~ajan deo op{tinskih budèta. One se daju naro~ito za
finansiranje i odràvanje stara~kih domova, centara za brigu o deci i specijalizo-
vanih ustanova za socijalnu i zdravstvenu za{titu. Ostale donacije iz dràvnog bu-
dèta sluè za finansiranje vatrogasnih brigada, lokalnog javnog prevoza, kao i
obdani{ta i osnovnih {kola. Sveukupne dràvne subvencije koje su op{tine dobi-
le 1993. godine iznosile su 28.005 miliona ~e{kih kruna (27,64 procenta ukupnih
op{tinskih prihoda), 28.424 miliona kruna 1994. (25,61 procenat ukupnih op{tin-
skih prihoda) i 32.293 miliona kruna 1995. (25,01 procenat ukupnih op{tinskih
prihoda). Subvencije za lokalni javni prevoz u Republici ê{koj ukupno su izno-
sile 460 miliona kruna (15,35 miliona USD) 1996. godine i oko 800 miliona kru-
na (26,66 miliona USD) 1997.
Struktura prihoda lokalnih budèta prikazana je u tabeli 6.7.
Tabela 7.
Prihodi lokalnog budèta u Republici ê{koj izme|u 1993. i 1997.
Prihodi 1993. 1994. 1995. 1996. 1997.
^k mili- % ^k mili- % ^k mili- % ^k mili- % ^k mili- %
jarde jarde jarde jarde jarde
Porezi 39,0 38,5 56,5 50,9 70,8 54,7 72,7 45,0 75,3 51,3
Neporeski prihodi 17,3 17,0 18,2 16,4 18,5 14,3 28,5 17,6 34,2 23,2
Prenosi 24,3 24,0 30,1 27,1 34,9 27,0 60,3 37,4 37,6 25,6
Drugi prihodi 20,7 20,5 6,2 5,6 5,1 4,0 0,2 - - -
Ukupno 191,3 100,0 111,0 100,0 129,3 100,0 161,7 100,0 147,1 100,1
Izvor: Dràvna uprava i lokalna samouprava 51-52 (1997).
Rashodi se uglavnom koriste za:

odràvanje i popravke op{inskih obdani{ta i {kola;
lokalni javni prevoz;
popravku lokalnih puteva i ulica;
izgradnju kanalizacionih sistema i postrojenja za pre~i{}avanje otpadnih
voda (~esto u saradnji sa nekoliko op{tina);
izgradnju ustanova socijalne za{tite;
izgradnju, renoviranje i odràvanje nekih ustanova zdravstvene za{tite;
pomo} kulturnim ustanovama;
vatrogasne brigade i lokalnu policiju;
isplatu kamata na dugoro~ne kredite i zajmove;
plate slu`benika i drugih op{tinskih radnika, uklju~uju}i i pla}anje soci-
jalnog i zdravstvenog osiguranja.
Struktura rashoda u ~e{kim i moravskim op{tinama prikazana je u tabelama

6.8, 6.9. i 6.10.
Tabela 8.
Rashodi lokalnih budèta u Republici ê{koj izme|u 1993. i 1997.
(u milijardama ~e{kih kruna)
1994. 1995. 1996. 1997. Index Index Index
95-94 96-95 97-96
Teku}i rashodi 69,7 81,4 91,1 100,2 116,8 111,1 110,0
Kapitalni rashodi 42,4 50,9 54,0 51,6 120,0 106,1 96,6
Ukupno 112,1 132,3 145,1 151,8 118,0 109,6 104,5
Izvori: Moderna op{tina 5 (1996); Op{tina i finansije 2 (1998) i autorovi prora~uni.

178 ê{ka
Tabela 9.
Struktura op{tinske potro{nje u Republici ê{koj 1995. (%)
Potro{nja Op{tine po veli~ini (broj stanovnika)

0- 200 - 500 - 1000 - 5000- 10.000- 50.000- 100.000- 500.000
200 500 1000 5000 10.000 50.000 100.000 500.000 +
Unutra{nja
administracija 35,3 25,5 20,6 16,5 13,8 12,2 11,0 12,9 11,1
Vodoprivreda 22,7 24,2 21,5 18,9 11,6 - - 9,4 6,1
Lokalna
privreda 11,5 11,3 12,1 15,2 19,8 27,8 23,0 10,1 -
Lokalni javni
prevoz 10,1 - - - - - 15,8 23,7 41,6
Gra|evinarstvo 6,2 10,4 11,8 11,5 - - - - -
Obrazovanje - 8,9 17,3 16,6 13,4 14,4 14,3 9,1 7,4
Socijalno
staranje - - - 18,3 10,6 - - -
Izvor: Moderni obec (Moderna op{tina) 5 (1996).
Tabela 10.
Op{tinska potro{nja po glavi stanovnika u Republici ê{koj 1993-95.
(u hiljadama ~e{kih kruna)
Op{tine po veli~ini Ukupni rashodi Indeks

(broj stanovnika) po glavi rashoda
1993. 1994. 1995. 1994-93. 1995-94.
0-200 3,30 4,86 5,59 1,47 1,15
200-500 3,28 4,82 5,95 1,46 1,23
500-1.000 4,06 5,98 7,12 1,47 1,19
1.000-5.000 5,75 7,68 9,05 1,33 1,17
5.000-10.000 7,16 9,14 10,76 1,27 1,17
10.000-50.000 7,00 8,86 10,14 1,26 1,14
50.000-100.000 7,07 8,61 9,57 1,21 1,11
100.000-500.000 9,83 11,94 15,21 1,39 1,27
500+ 13,94 17,64 19,53 1,26 1,10

Jedan od osnovnih principa izrade op{tinskog budèta u ~e{kim i moravskim

op{tinama je ravnoteà izme|u prihoda i rashoda, ali ona pretpostavlja da posto-
ji akumulacija relativno velikih finansijskih rezervi. U sada{njoj situaciji, pak, sve
ve}i broj op{tina se zaduùje, naro~ito mala i srednja sela. To je jedan od najak-
tuelnijih problema u lokalnoj samoupravi, ne samo u Republici ê{koj, ve} i u
drugim evropskim zemljama. Tabele 6.11. i 6.12. prikazuju sada{nju situaciju.
Tabela 11.
Razvoj op{tinskog duga u Republici ê{koj 1993-96.
Indikator 1993. 1994. 1995. 1996.

Krediti 2.485,3 4.914,1 8.656,2 11.598,9
Izdavanje op{tinskih obveznica 26,2 7.643,2 8.540,1 11.906,9
Drugi dugovi malih op{tina 324,4 494,7 918,9 1.381,7
Finansijska pomo} iz oblasnih
slu`bi i dràvnog budèta - - 1.804,3 2.896,5
Krediti iz dràvnog fonda za ekolo{ka pitanja 109,0 1.094,5 2.774,3 4.399,6
Ukupno 2.944,9 14.146,5 22.693,8 32.183,6
Tabela 12.
Zaduène op{tine prema kategorijama veli~ine u Republici ê{koj 1996.
Kategorija Broj op{ti- Procenat Broj zadu- Procenat od Procenat zadu-

veli~ine na u datoj od uku- ènih op{tina ukupnog bro- ènih op{tina pre-
(broj kategoriji pnog broja u datoj katego- ja zaduènih ma broju op{ti-
stanovnika) veli~ine op{tina riji veli~ine op{tina na u toj kate-
goriji veli~ine
0-100 571 9,2 125 4,9 21,9
101-200 1.160 18,6 251 9,9 21,6
201-500 2.025 32,5 648 25,5 32,0
501-1.000 1.217 19,5 572 22,3 47,0
1.001-2.000 645 10,3 390 15,3 60,5
2.001-5.000 348 5,6 300 11,8 86,2
5.001-10.000 135 2,2 126 5,0 93,3
10.001-20.000 65 1,0 64 2,5 98,5
20.001-50.000 44 0,7 44 1,7 100,0
50.001-100.000 16 0,3 16 0,6 100,0
100.000 + 7 0,1 7 0,3 100,0
Izvor: Ekonom (Ekonomist) 11 (1997).

180 ê{ka
Uzrok duga ~e{kih i moravskih op{tina su prvenstveno visoka kamatna sto-

pa na kredite, komunalne obveznice i garancije banaka. Sve ve}i dug malih op-
{tina u Republici ê{koj naro~ito ukazuje na ~injenicu da one uglavnom ne po-
seduju dovoljne resurse za investiranje. Zbog toga pribegavaju prodaji op{tinskih
nekretnina. Ovaj pristup, naravno, negativno uti~e na ravnoteù u razvoju ovih
subjekata. Uspe{no obezbe|ivanje resursa neophodnih za razvoj predstavlja ve-
liki izazov za ovu kategoriju op{tina u Republici ê{koj. Premda se preduzima-
ju neki pozitivni koraci u ve}im op{tinama, nedostatak fondova za investiranje
bi}e problem i ubudu}e.
Imaju}i u vidu ove ~injenice, sve ve}i broj ~lanova op{tinskog ve}a, vi{ih
zvani~nika u ve}im gradovima, kao i konsultativnih i savetodavnih kompanija po-
drobno prou~ava iskustva op{tina u drugim evropskim zemljama. Postoji konsen-
zus u te`nji da se postignu maksimalno uspe{ne finansijske aktivnosti. ^lanovi
ve}a i zvani~nici odgovorni za dugoro~ni razvoj op{tinskih privrednih aktivnosti
prepoznali su nekoliko va`nih principa, kao {to su odre|ivanje ,,plafona ukupnih
tro{kova", odvojena procena prihoda i rashoda i njihove ravnoteè, kao i postav-
ljanje granica op{tinskih rashoda. Me|utim, stvarna primena ovih principa je kom-
plikovana, naro~ito u malim op{tinama koje imaju ograni~ene finansijske resur-
se i kojima nedostaje znanje i iskustvo.
6. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE
Sada{nji period moè se opisati kao stadijum ubrzanog sprovo|enja refor-

me dràvne uprave u Republici ê{koj. U ovom trenutku najva`niji zadaci su stva-
ranje regionalnog sistema lokalne samouprave, pove}anje efikasnosti dràvne
uprave na regionalnom nivou i dono{enje zakona o profesionalnoj dràvnoj slu-
`bi i zakona o slu`bi u lokalnim samoupravama.
Sprovo|enje reforme nije mogu}e bez dopuna postoje}ih zakona, ~ime bi se
na nov na~in formulisalo vr{enje lokalne samouprave i teritorijalne dràvne upra-
ve. Zbog toga se sastavljaju predlozi zakona i amandmana koji }e biti podneti par-
lamentu na usvajanje, me|u kojima su najzna~ajniji slede}i:
zakon o osnivanju regiona;
zakon koji }e propisivati zadatke dràvne uprave na regionalnom nivou;
novi zakon o op{tinama;
dopuna zakona koji utvr|uje pravila izbora za op{tinska ve}a;
novi zakon o okru`nim kancelarijama, ~ija }e uloga morati da bude pre-
ciznije odre|ena po osnivanju regiona;
zakon koji detaljnije odre|uje oblike podr{ke razvoju regiona.
Potrebno je hitno pripremiti i doneti zakonodavstvo koje }e definisati svo-

jinu i finansijske resurse regiona i op{tina. Odredbe ovog zakona bavi}e se deta-
ljima, kao {to je utvr|ivanje budètskih pravila, odre|ivanje udela op{tina i regi-
ona u porezima koje prikuplja dràva, prenos svojine na regionalne lokalne sa-
mouprave, kao i jasnija definicija op{tinskih poreza. Na kraju, {to je tako|e ve-
oma bitno, bi}e potrebno sa~initi zakon o izborima za tela regionalne lokalne sa-
mouprave.
182
183
I{tvan Temesi*
LOKALNA SAMOUPRAVA U MA\ARSKOJ
1. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA
Proces reforme ma|arskog sistema lokalne samouprave odvijao se tokom de-

vedesetih godina XX veka i imao je dve osnovne faze. Prva faza je zapo~eta Za-
konom br. LXV o lokalnoj samoupravi iz 1990. godine, kojom je postavljena za-
konska osnova za proces demokratizacije i reformu politi~kog sistema. Prethodni
sistem lokalne javne administracije pratio je sovjetsku {emu ve}a, koja je bila ne-
demokratska zbog svog centralisti~kog karaktera i apsolutne dominacije Komuni-
sti~ke partije. Novi sistem lokalne demokratije je gra|en na osnovu principa ma-
|arske tradicije i Evropske povelje o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope. Kada
je po~eo da se primenjuje Zakon br. LXIV o lokalnim izborima usvojen 1990, po-
~eo je da funkcioni{e novi sistem lokalne samouprave.
Ustav i Zakon o lokalnoj samoupravi priznali su prava lokalnih zajednica,
uklju~uju}i i najmanja naselja, da sama upravljaju lokalnim pitanjima, te se broj
lokalnih jedinica pove}ao na 3149, a u svima se biraju vlastiti predstavnici i izvr-
{ni organi.
Principi lokalne samouprave su utvr|eni Ustavom. Lica sa pravom glasa u
zajednicama, gradovima, glavnom gradu i njegovim op{tinama, kao i u okruzima,
imaju pravo na lokalnu samoupravu autonomno i demokratsko upravljanje i do-
no{enje odluka o lokalnim javnim poslovima u interesu gra|ana koji tu ìve. Li-
ca sa pravom glasa svoja prava na samoupravu ostvaruju posredstvom izabranog
predstavni~kog tela i na lokalnom referendumu. Prava i du`nosti lokalne vlasti od-
re|eni su parlamentarnim aktima i uìvaju pravnu za{titu pravosudnog sistema.
Op{ta teritorijalna podela Ma|arske utvr|ena je Ustavom. Zemlja je podel-
jena na okruge, gradove, zajednice (sela) i glavni grad, koji se zatim dele na op-
* Univerzitet Pardubice.
184 Ma|arska
{tine; administrativno, lokalnu samoupravu obrazuju sve ove jedinice. Lokalne

dràvne administrativne jedinice i drugi dràvni organi, kao {to je pravosudni si-
stem, organizovani su na osnovu ovakve teritorijalne podele, u zavisnosti od ka-
rakteristika svog zadatka.
Druga velika faza procesa reforme je ostvarena kada je Zakon o lokalnoj sa-
moupravi modifikovan Zakonom br. LXIII iz 1994, koji se odnosio na probleme
koji su se pojavili u praksi. Modifikacije su se oslanjale na ~etiri glavna faktora:
1) ~etiri godine prakti~nog iskustva u funkcionisanju sistema lokalne samoupra-
ve, 2) odluke Ustavnog suda i ostalih sudova, 3) profesionalnu i nau~nu teorijsku
analizu i 4) iskustva drugih zemalja. Uop{teno govore}i, uzet je u obzir i ishod
politi~ke i ekonomske transformacije. Principi modifikacija su:
1. Sistem lokalne vlade iz 1990. je dobro funkcionisao i dobro su zasnova-
ni fundamentalne institucije i principi javne administracije.
2. Bilo je potrebno pro{iriti ustavne garancije lokalne samouprave.
3. Trebalo je razre{iti neuskla|enosti i neadekvatna zakonska re{enja.
4. Bilo je neophodno obaviti modifikacije sistema pre odràvanja lokalnih
izbora tako da novi zvani~nici i predstavnici mogu da zapo~nu rad poznaju}i oba-
vezuju}u regulativu.
5. Poèljna je bila ne samo korekcija ve} i razvoj sistema u skladu sa poli-
ti~kim, ekonomskim i ustavnim uslovima.
Nave{}emo najzna~ajnije promene do kojih je modifikacija dovela a kasni-
je }emo o njima temeljnije raspravljati.
1. U svim naseljima je uvedeno direktno biranje gradona~elnika.
2. Regulisane su ili modifikovane garancije javnosti i u~e{}a gra|ana.
3. Jasnije su definisane du`nosti lokalnih predstavnika.
4. Detaljno su razra|ena pravila o zajedni~koj lokalnoj samoupravi.
5. Okrug je postao institucija teritorijalne lokalne samouprave i njegova ulo-
ga je dobila ve}i zna~aj. Ustanovljene su nove funkcije, promenjen je njegov prav-
ni status i uvedeni su direktni izbori za predstavnike okruga.
6. Ukinut je akt o glavnom gradu i njegovim op{tinama i njegova uprava je
potpala pod pravnu regulativu koja se odnosi na sve lokalne samouprave.
7. Ukinuta je institucija Republi~kog sekretarijata i zamenjena kancelarija-
ma javne administracije okruga i glavnog grada.
Stvaranje nove lokalne samouprave 1990. godine zahtevalo je transforma-
ciju celokupnog sistema javne administracije. Do 1990. dràva je upravljala lo-
kalnim pitanjima u skladu sa principima centralizacije i hijerarhije pomo}u siste-
ma ve}a na lokalnom nivou. Od 1990. ma|arsku javnu administraciju ~ine dva
osnovna okvira. Prvi uklju~uje tela centralne vlade i njihove organe na lokalnom
i teritorijalnom nivou koji su podre|eni dràvnoj administraciji. Drugi tip struk-
ture je sistem lokalne samouprave, zasnovan na principima decentralizacije i auto-

nomije.
Ova dva okvira dele funkcije javne administracije i tako stvaraju konkuren-
ciju izme|u ove dve vrste tela za obavljanje funkcija na lokalnom nivou. To je
su{tina konflikta interesa izme|u lokalne samouprave i teritorijalnih organa dr-
àvne administracije.
1.1. Lokalna samouprava: op{tine i okruzi
Lokalna samouprava u Ma|arskoj postoji na dva nivoa: op{tinskom i okru-

`nom. Op{tine su osnovne jedinice sistema i organizovane su na osnovu naselja,
koja u Ma|arskoj uklju~uju sela, gradove i sedi{ta okruga. Srednji nivo lokalne
uprave, koji se naziva i ,,regionalna uprava, sastoji se od devetnaest okruga. Glav-
ni grad Budimpe{ta ima poseban pravni status.
Ne postoje hijerarhijski odnosi izme|u dva nivoa lokalne samouprave. U
Ustavu je utvr|eno da su fundamentalna prava svih lokalnih samouprava jedna-
ka. Lokalne samouprave okruga nisu ni nadre|ena tela op{tinama niti imaju ovla-
{}enja za nadzor nad njima. Razlika me|u njima je u administrativnim zadacima
za koje su zaduène. Op{tine pruàju usluge lokalnih javnih slu`bi svojim nase-
ljima; okruzi pruàju dopunske usluge koje naselja nisu u stanju da obezbede, kao
i usluge regionalne prirode.
Op{tinske uprave imaju {iroke odgovornosti za obezbe|ivanje usluga. One
mogu da re{avaju bilo koje lokalno javno pitanje ukoliko to ne ugroàva vr{enje
obaveznih funkcija i nadle`nosti. Tako se zadaci lokalne samouprave dele na oba-
vezne i one po izboru. Obavezne funkcije i nadle`nosti lokalne samouprave od-
re|uje Parlament, koji tako|e mora da obezbedi finansijska sredstva neophodna
za njihovo vr{enje.
Zakon o lokalnoj samoupravi navodi funkcije op{tina gradskih i seoskih
naselja. Obavezne funkcije propisane zakonom uklju~uju obezbe|enje zdrave pi-
ja}e vode, obdani{ta, osnovno{kolsko obrazovanje i vaspitanje, osnovne zdrav-
stvene i socijalne slu`be, javnu rasvetu, lokalne javne puteve i groblja, kao i za-
{titu etni~kih i nacionalnih manjina. Lokalna samouprava moè slobodno preu-
zimati zadatke po izboru, a na osnovu zahteva stanovni{tva i dostupnih finansij-
skih sredstava.
Od gradova se moè zahtevati da obezbede dodatne javne usluge. Zakon o
lokalnoj samoupravi predvi|a mogu}nost da se op{tinske uprave parlamentarnim
aktom opunomo}e za to da obezbe|uju specifi~ne javne usluge ili da re{avaju dru-
ge lokalne probleme. Ovakve obaveze se mogu determinisati na osnovu veli~ine,
broja stanovnika ili finansijskih mogu}nosti naselja. Na primer, gradovi moraju
186 Ma|arska
da odràvaju vatrogasne brigade, tehni~ke slu`be spasavanja i {iri dijapazon so-

cijalnih slu`bi nego sela.
Zakon o lokalnoj samoupravi dodeljuje nekim ve}im gradovima specijalni
pravni status; sedi{ta okruga mogu dobiti nadle`nosti okruga. Predstavni~ka tela
drugih gradova sa vi{e od pedeset hiljada stanovnika mogu dobiti takav status ako,
po{tuju}i odgovaraju}u proceduru navedenu zakonom, podnesu molbu Parlamen-
tu. Uprava grada koji ima prava okruga je op{tinska vlada koja tako|e obavlja
funkcije i nadle`nosti uprave okruga. Njena lokalna uprava moè da formira di-
strikte i njihove kancelarije.
Autonomija ma|arskih okruga se oslanja na tradiciju nekoliko zemalja, {to
je jedan od razloga zbog kojih reforma javne administracije nije mogla da izbeg-
ne uklju~ivanje okruga u novi sistem lokalne samouprave. Zakon o lokalnoj sa-
moupravi iz 1990. defini{e okrug kao lokalnu upravu koja ima uglavnom dopun-
sku ulogu u obezbe|ivanju lokalnih usluga. Modifikacije Zakona su kasnije pro-
menile pravni status okruga; od 1994. se smatra da je on regionalni nivo lokalne
samouprave, ali pri obezbe|ivanju lokalnih usluga njegova uloga je i dalje sekun-
darna. Okrug obavlja zadatke koji nisu obavezni za lokalnu upravu, ali Zakon ne
nabraja konkretno te zadatke, nego su dati tipovi situacija u kojima obaveza sa
op{tine prelazi na okrug. Dodatne javne usluge regionalnog karaktera mogu se
parlamentarnim aktom preneti na okrug.
Pod izvesnim uslovima koje navodi zakon, op{tine mogu obavljati funkcije
lokalne samouprave koje su u nadle`nosti okruga. Posebno, op{tinska uprava
sedi{ta okruga moè biti nadle`na za usluge na regionalnom nivou u saglasnosti
sa upravom okruga, ili moè da nadzire rad, razvoj i kontrolu okru`ne instituci-
je. Ako ve}inu korisnika neke konkretne usluge u toku ~etiri godine ~ine stanov-
nici op{tine, uprava okruga mora da prepusti upravljanje tom slu`bom op{tinskoj
samoupravi sedi{ta okruga na njen zahtev.
Okrug tako|e moè preuzeti neke zadatke po izboru. Zakon kaè da, uz obav-
ljanje funkcija koje su zakonom propisane, uprava okruga moè da preuzme jav-
ne poslove koji nisu po zakonu izri~ita nadle`nost nekog drugog organa i ~ije iz-
vo|enje ne ugroàva interese op{tina u tom okrugu. U praksi, osnovna funkcija
okruga je odràvanje institucija koje pruàju javne usluge, kao {to su bolnice, sred-
nje {kole, muzeji, biblioteke, pozori{ta i sl.
1.2. Status glavnog grada
Glavni grad zemlje ima jedinstven pravni status. Zakon o lokalnoj samou-
pravi glavnog grada (Zakon br. XXIV), usvojen je 1991, modifikovan 1994. i
uklju~en u Zakon o lokalnoj samoupravi kao Poglavlje VII.
Glavni grad ima sistem u dva nivoa koji se sastoji od gradske samoupra-
ve i samouprave dvadeset i tri distrikta. Op{tinske vlade glavnog grada i nje-
govih distrikta imaju nezavisne funkcije i nadle`nosti. Uprava distrikta neza-
visno obavlja funkcije i ovla{}enja op{tinske samouprave. Gradska uprava
obavlja obavezne i dobrovoljno prihva}ene obaveze op{tinske uprave koje se
odnose na ceo grad ili vi{e njegovih distrikta, kao i nadle`nosti u vezi sa po-
sebnom ulogom glavnog grada u okviru okruga. Svaki zakon o funkcijama i
ovla{}enjima lokalne uprave mora jasno da precizira da li se odredbe odnose
na glavni grad ili na njegove distrikte.
U praksi se ne razlikuju zadaci i usluge koje se razlikuju po nivoima. Na
osnovu dogovora, uprava distrikta moè da preuzme ili glavni grad moè da
delegira organizaciju izvesne javne usluge koje su u domenu i nadle`nosti grad-
ske samouprave, ukoliko se utvrdi postojanje finansijskih sredstava neophodnih
za simultano obavljanje tih usluga.
Funkcije i nadle`nosti glavnog grada su sli~ne funkcijama i nadle`nostima
okruga po tome {to ih zakon ne navodi izri~ito.
1.3. Odnos izme|u dràvne administracije i lokalne samouprave
Odnos izme|u lokalne samouprave i centralnih organa dràvne administracije i

drugih dràvnih organa regulisan je Zakonom o lokalnoj samoupravi.
Parlament reguli{e pravni status, ekskluzivne funkcije i nadle`nosti, obave-
zne funkcije, obavezne organe, finansijske resurse, osnovna pravila za menad-
`ment prihoda, pravni status predstavnika lokalne samouprave, izborne procedu-
re i prava i obaveze lokalne samouprave. Na osnovu predloga Vlade i mi{ljenja
Ustavnog suda, Parlament moè da raspusti lokalna predstavni~ka tela zbog rad-
nji kojima se kr{i Ustav. Kod ovakvog odlu~ivanja, mora se pozvati gradona~el-
nik lokalne samouprave da u~estvuje u raspravi o ovoj ta~ki dnevnog reda Parla-
menta i on ima pravo da iznese stav predstavni~kog tela o predlogu za raspu{tan-
je. Ukoliko Parlament odlu~i da raspusti predstavni~ko telo lokalne samouprave,
on mora istovremeno zakazati datum izbora novog u roku od {ezdeset dana.
Parlament odre|uje teritorijalnu podelu zemlje po{to zatraì mi{ljenje lokal-
ne samouprave u vezi sa ujedinjenjem, odvajanjem, menjanjem granica, imena i
sedi{ta okruga; Parlament odre|enim gradovima priznaje prava okruga i planira
podelu glavnog grada na distrikte.
Predsednik Republike, na inicijativu lokalne samouprave, odlu~uje o dode-
li statusa gradu, kao i o formiranju, ujedinjenju i raskidu ujedinjenja i o davanju
imena gradu ili zajednici. Ako Parlament razre{i lokalno predstavni~ko telo, pred-
sednik imenuje republi~kog nadzornika koji }e upravljati odgovornostima samo-
188 Ma|arska
uprave i dràvnim administrativnim funkcijama u prelaznom periodu do izbora

novog predstavni~kog tela.
Ustavni sud {titi prava lokalne samouprave, nadgleda zakonitost rada lokal-
nih vlasti i ima ustavnu kontrolu nad dekretima lokalne samouprave. Ustavni sud
ima pravo da ukine dekrete koji nisu u skladu sa Ustavom. Kancelarija dràvne
inspekcije nadgleda upravljanje dohotkom lokalne samouprave. Kao organ finan-
sijsko-ekonomske kontrole pri Parlamentu, Kancelarija dràvne inspekcije nad-
gleda raspodelu i kori{}enje javnih finansija. Odgovornosti Kancelarije dràvne
inspekcije u vezi sa lokalnom samoupravom definisane su Zakonom br. XXXVI-
II iz 1992. o javnom finansiranju, prema kome kancelarija reguli{e kori{}enje i
knjigovodstvo normativnih budètskih doprinosa, pomo} namenjenu posebnim
ciljevima, namensko finansiranje i druge alokacije javnih finansija.
Vlada dodeljuje pravni nadzor nad lokalnom samoupravom Ministarstvu
unutra{njih poslova, koji obavljaju na~elnici kancelarija javne administracije glav-
nog grada i okruga. Ova tela predlaù raspu{tanje lokalnih predstavni~kih tela
zbog neustavnosti rada, odre|uju kvalifikacije za lokalne javne slu`be, predlaù
transfer funkcija dràvne administracije i obezbe|uju njihovu implementaciju.
Ona tako|e re{avaju konflikte izme|u organa dràvne administracije i lokalne sa-
mouprave koji nisu u nadle`nosti drugih procedura regulisanih zakonom.
Ministarstvo unutra{njih poslova priprema odluke o teritorijalnoj organiza-
ciji koje su u nadle`nosti Parlamenta i predsednika i na zahtev Vlade pokre}e pro-
cedure za razre{enje lokalnih predstavni~kih tela ~iji je rad bio u suprotnosti sa
Ustavom. Ono u~estvuje u pripremi zakonskih akata u vezi sa funkcijama i nad-
le`nostima lokalne samouprave i odgovornosti gradona~elnika i kancelarija jav-
ne administracije u glavnom gradu i oblastima. Ministarstvo unutra{njih poslova
koordinira vladine zadatke u vezi sa razvojem op{tina i okruga, planiranje i ko-
ri{}enje sredstava. Ono imenuje na~elnike javnih administracija glavnog grada i
okruga i nadzire njihov rad.
Teritorijalne kancelarije dràvne administracije su stvorene 1994. godine,
tokom reforme prethodnog sistema Republi~kog sekretarijata, koji je funkcioni-
sao u osam regiona, od kojih se svaki sastojao od dva ili tri okruga, i u Budim-
pe{ti. Predsednik je imenovao sekretare. Danas kancelarije dràvne uprave funk-
cioni{u u svakom okrugu i u glavnom gradu. Premijer na predlog ministra unu-
tra{njih poslova imenuje na~elnike kancelarija. Ove kancelarije su budètski or-
gani koji obavljaju funkcije dràvne administracije u ~etiri glavne oblasti: 1) u
pravnoj regulativi, 2) raspodeli zadataka dràvne administracije prve instance,
3) apelativnoj funkciji javne administracije druge instance i 4) koordinaciji ak-
tivnosti lokalnih samouprava i administrativnih organa pod nadle`no{}u central-
ne vlade.
Na~elnik kancelarije reguli{e legalitet aktivnosti lokalne samouprave, samou-

pravnih tela manjina i uprave manjinskih naselja. Na~elnik kancelarije je nadleàn
da preispituje organizaciju, aktivnosti, procedure dono{enja odluka, odluke i rezo-
lucije samouprave posredstvom komiteta, uprava sektora, gradona~elnika, predsed-
nika op{tine, skup{tine okruga i predsednika. On obezbe|uje zakonitost rada. U slu-
~aju kr{enja zakona, na~elnik kancelarije zvani~no zahteva da relevantna stranka is-
pravi situaciju i postavlja rok za to. Relevantna stranka razmatra zahtev i obave{ta-
va na~elnika o tome koje su mere preduzete ili ulaè àlbu na zahtev. Ukoliko do
zadatog roka nisu preduzete nikakve mere, na~elnik moè da pokrene pretres neza-
konitog postupka pred Ustavnim sudom, sudski pregled ili gradona~elnik saziva pred-
stavni~ko telo kako bi se zaustavilo kr{enje zakona. Na~elnik tako|e saziva sednice
lokalnog predstavni~kog tela ukoliko se gradona~elnik oglu{i o predlog za sazivan-
je sednice uz podr{ku jedne ~etvrtine broja predstavnika ili komiteta predstavni~kog
tela u roku od petnaest dana. Na~elnik kancelarije tako|e moè da traì od Kance-
larije dràvne inspekcije da pregleda menad`ment lokalnih sredstava.
Kada je re~ o zadacima dràvne administracije prve instance, na~elnik Kance-
larije obavlja du`nosti za koje su Kancelariju ovlastili zakon ili Vlada. U praksi to
zna~i da on obavlja odre|ene administrativne zadatke koji su u dràvnoj nadle`no-
sti, kao {to su eksproprijacija, za{tita od elementarnih i drugih nepogoda i ostalo.
Na~elnik kancelarije nastupa kao apelaciono telo u administrativnim procesima,
ukoliko su prvostepenu àlbu re{avali gradona~elnik, predsednik op{tine, predsednik
okru`ne skup{tine, na~elnik kancelarije gradskog distrikta u gradu koji ima prava okru-
ga, sekretar ili generalni sekretar u slu~ajevima koji nisu pod nadle`no{}u nekog dru-
gog organa dràvne administracije. Na~elnik kancelarije koordinira rad lokalne sa-
mouprave i organa dràvne administracije.
Zakon o lokalnoj samoupravi kaè da lokalne samouprave imaju pravo àlbe
na odluke drugih dràvnih organa. U vezi sa pitanjima prava, funkcija i nadle`nosti
lokalne samouprave, predstavni~ko telo moè da traì pravni lek direktno ili putem
predstavni~kih udruènja od organa {efa dràve nadle`nih za tu oblast. Ono moè
da zahteva informacije, podatke, profesionalna mi{ljenja i interpretacije zakona, da
predlaè i pokre}e mere koje treba preduzeti. Lokalna predstavni~ka tela tako|e mo-
gu da izraze svoje stavove, daju prigovore ili iniciraju modifikacije ili ukidanje od-
luka i postupaka dràvnih organa. Dràvni organ koji je u pitanju mora odgovoriti
u roku od trideset dana.
1.4. Aspiracije pravne osnove za regionalizaciju
Kada je zapo~eta reforma javne administracije 1990.godine, u zemlji se vo-

dila klju~na profesionalna debata. Kao {to je ranije pomenuto, u Ma|arskoj su
190 Ma|arska
okruzi postojali skoro hiljadu godina. U ma|arskoj istoriji su se nekoliko puta jav-
ljali predlozi za razvijanje pogodnijih teritorijalnih sistema javne administracije
i mnogi planovi su razra|ivani detaljno, i teorijski i prakti~no. Najrealisti~nija
re{enja su se uvek nalazila u kriznim situacijama, kada su se de{avale zna~ajne
politi~ke ili socijalne promene ili kada su one o~ekivane. Poslednji takav slu~aj
je bio 1990, ali su okruzi nastavili da postoje iako su njihove funkcije i nadle-
`nosti u znatnoj meri ograni~eni. Zakon o lokalnoj samoupravi je 1994. godine
modifikovan a pravni i politi~ki status okruga je oja~ao po{to su oni progla{eni
za regionalnu vladu. Njihova predstavni~ka tela skup{tine biraju se na direkt-
nim izborima. Pre toga je okrug imao status lokalne samouprave a njegove pred-
stavnike su birali glasa~i koje je delegirala op{tina.
Ove promene i trend regionalizacije su proistekli iz namere Ma|arske da po-
stane ~lan Evropske zajednice (EZ). Rezolucija Vlade o modernizaciji ma|arske jav-
ne administracije iz 1992. nije pominjala regione niti obnovu sistema. êtiri godi-
ne kasnije, Vlada je najavila detaljni program koji je pitanje regionalizacije re{a-
vao u vladama okruga. Ovaj program nije predlagao ni manje okruge ni osnivanje
novog nivoa javne administracije izme|u nivoa okruga i centralnog nivoa koji bi
funkcionisao kao administrativna vlast sa op{tim domenom ovla{}enja. Zbog toga
je o regionalizaciji raspravljano samo u okviru postoje}eg sistema okruga zasnova-
nih na slobodnom i dobrovoljnom udruìvanju okruga koji bi kasnije ~inili osno-
vu za stvaranje novih regiona.
Proces evropske integracije je preporu~ivao regionalizaciju zbog NUTS si-
stema (Nomenclature des Unites Territoriaux Statistiques - Nomenklatura stati-
sti~kih teritorijalnih jedinica), koji se primenjuje u Evropskoj zajednici. Jedinice
NUTS sistema su pre svega statisti~ki regioni; oni ne moraju da budu administra-
tivne jedinice, iako granice takvih jedinica u zemljama ~lanicama EZ prate svo-
je administrativne podele. Uputstva Evropske zajednice ne zahtevaju takvu ad-
ministrativnu podelu, ali instrumenti, organizacije i finansiranje regionalne poli-
tike Evropske zajednice preporu~uju obnavljanje ma|arskog regionalizma i sistem
teritorijalne podele.
Zakon br. XXI iz 1996. godine o regionalnom razvoju osniva dve regionalne
institucije: plansko-statisti~ki region i razvojni region. Razvojni region je mogu}e
re{enje za uvo|enje regionalizacije; on uklju~uje teritoriju jednog ili vi{e okruga ili
glavni grad i mora se osnovati slobodnim udruìvanjem. Okruzi u sklopu udruèn-
ja stvaraju zajedni~ki organ ve}e razvojnog regiona.
Marta 1998. godine Parlament je doneo Rezoluciju o nacionalnom koncep-
tu regionalnog razvoja osnivaju}i sedam plansko-statisti~kih regiona u skladu sa
NUTS sistemom. Ovaj okvir je tako|e jasno pokazao nameru da se sistem okru-
ga pokrene ka regionalizaciji.
Plansko-statisti~ki regioni i razvojni regioni ne moraju da obuhvataju istu

teritoriju. Najnovija mera u sprovo|enju regionalizacije je vladina rezolucija ko-
jom se odre|uju funkcije i nadle`nosti kancelarije premijera u vezi sa javnom ad-
ministracijom i regionalnim razvojem. Premijer ove nadle`nosti izvr{ava posred-
stvom dràvnog sekretara koga je nominovao za taj zadatak.
2. LOKALNA POLITIKA, ODLUÎVANJE
Najva`niji organi lokalne samouprave su predstavni~ko telo i gradona~el-

nik, a oba biraju glasa~i iz te zajednice. Procedure lokalnih izbora su regulisane
Zakonom br. LXIV iz 1994. godine o izboru lokalnih predstavnika i gradona~el-
nika, kojim je modifikovan Zakon o lokalnim izborima koji je donet kao deo po-
~etnog procesa reforme.
Pravo glasa je univerzalno i ravnopravno a glasa se direktno i tajno. Svi puno-
letni gra|ani Ma|arske sa stalnim boravi{tem u nekoj op{tini imaju pravo da biraju
i budu birani na lokalnim izborima. Pravo glasa imaju i osobe koje imaju stalno bo-
ravi{te na teritoriji Ma|arske a koji nisu ma|arski gra|ani.
Sistem izbora za predstavni~ko telo se razlikuje u ve}im i manjim naselji-
ma; koriste se sistem ,,po kratkom postupku i me{oviti. Op{tine sa deset hilja-
da ili manje gra|ana ~ine jedinstveno bira~ko telo koje moè izabrati od tri do
trinaest predstavnika, {to zavisi od broja stanovnika. Svaki gra|anin moè da gla-
sa za onoliko predstavnika koliko ih ima u predstavni~kom telu. Kandidati se bi-
raju prostom ve}inom.
Me{oviti izborni sistem se primenjuje u op{tinama sa vi{e od deset hiljada
stanovnika, {to uklju~uje i distrikte glavnog grada. Po ovom sistemu, deo pred-
stavnika biraju individualna bira~ka tela, a ostali dobijaju mandate po partijskoj
liniji. Zakonom je utvr|en broj mandata za svakoga od njih.
Kao rezultat modifikacije iz 1994. godine, {ezdeset i {est ~lanova ve}a glav-
nog grada direktno biraju bira~i preko partijskih listi. Pre 1994. njih su birali bi-
ra~i koje je delegirao distrikt, a skup{tinu okruga su birali bira~i koje je delegi-
ralo naselje. Sada se i ~lanovi skup{tine okruga biraju direktno. Postoje dva bi-
ra~ka tela u svakom okrugu: jedno za naselja sa manje od deset hiljada stanovni-
ka i drugo za naselja sa vi{e od deset hiljada stanovnika. Glasa~i koji stanuju u
gradovima koji imaju prava okruga ne mogu glasati za predstavnike skup{tine
okruga. Broj ~lanova svake skup{tine je odre|en zakonom.
Predsednici op{tina i gradona~elnik Budimpe{te biraju se direktno glasa-
njem. Pre 1994.godine u op{tinama sa vi{e od deset hiljada stanovnika, predsed-
192 Ma|arska
nika op{tine je biralo predstavni~ko telo, dok je u naseljima sa deset ili manje hi-
ljada stanovnika predsednik op{tine biran direktnim glasanjem.
Tabela 1.
Rezultati izbora 1998. u Ma|arskoj
Stranke u parlamentu Izborni rezultati okruga

i glavnog grada (%)
Vladina koalicija: 39,64
FIDESZ Ma|arska gra|anska stranka -
Nezavisni mali preduzetnici i Gra|anska stranka
Ma|arski demokratski forum
Koalicija: 35,12
Ma|arske socijalisti~ke partije
Udruènje slobodnih demokrata
Druge (neparlamentarne) 20,15
Partija ma|arskog ìvota i prava 5,05
Ukupno 100,00
Na nacionalnom nivou, partije predstavljene u ma|arskom Parlamentu od

1998. do 2002. godine su: 1) FIDESZ - Ma|arska gra|anska partija, 2) Nezavi-
sni mali preduzetnici i gra|anska stranka, 3) Ma|arski demokratski forum, 4) Ma-
|arska socijalisti~ka partija, 5) Udruènje slobodnih demokrata (stranke pod 4)
i 5) su ~inile vladaju}u koaliciju od 1994. do 1998) i 6) Partija ma|arskog ìvo-
ta i prava.
Tabela 2.
Broj i procenat mandata na lokalnim izborima u Ma|arskoj 1998.
Gradona~elnik Predstavni~ko telo Skup{tine Ukupno % ukupnih % ukupno

okruga i mandata mandata glasova
glavnog
grada
0 - 10 000 10 000 + Ukupno
stanovnika stanovnika
Nezavisni kandidati 2,662 18,848 191 19,039 0 21,701 61,81 48,39
Nezavisne manjine 47 788 55 843 0 4,897 13,95 9,55
Ma|arska socijalisti~ka
partija 87 396 931 1,327 270 1,684 4,8 9,47
FIDESZ Ma|arska
gra|anska stranka 77 354 546 900 212 1,189 3,39 6,86
Nezavisni mali
preduzetnici i
Gra|anska
stranka 77 454 282 736 94 906 2,58 4,62
Udruènje slobodnih
Uporedna iskustva lokalnih samouprava
demokrata 37 90 320 410 65 512 1,46 3,65

Ma|arski
demokratski forum 39 161 302 463 70 572 1,63 3,27
Demohri{}ani 18 131 116 246 14 278 0,79 1,28
Drugi - - - - - - 9,59 12,91
Ukupno 100,00 100,00
193
194 Ma|arska
Tabela 3.
Distribucija mandata na izborima 1998. za skup{tine okruga i glavnog
grada i za gradona~elnike u Ma|arskoj
Stranka Skup{tina Gradona~elnici

Ma|arska socijalisti~ka partija 29,97 2,77
FIDESZ
Ma|arska gra|anska stranka 23,50 2,46
Nezavisni mali preduzetnici
i Gra|anska stranka 10,39 2,44
Ma|arski demokratski forum 7,81 1,24
Udruènje slobodnih demokrata 7,22 1,18
Ma|arska alijansa
hri{}anskih demokrata 3,47 -
Hri{}anska demokratska partija 1,54 0,57
Partija ma|arskog ìvota i prava 1,39 -
Drugi 14,71 3,00
Nezavisni - 86,34*
Ukupno 100,00 100,00
*Uklju~uju}i nezavisne manjine.
2.2. Forme direktne demokratije
Zakon o lokalnoj samoupravi reguli{e tri osnovne forme direktne demokrati-

je: lokalni referendum, lokalnu javnu inicijativu i javni pretres. U~esnici lokalnih
referenduma i javnih inicijativa su osobe sa pravom glasa na op{tinskim izborima.
Predstavni~ko telo lokalne samouprave saziva lokalne referendume.
Lokalni referendum moè inicirati najmanje jedna ~etvrtina lokalnih pred-
stavnika, komitet predstavni~kog tela, izvr{no telo lokalne gra|anske organi-
zacije ili deset do dvadeset pet posto izbornog tela, onako kako je odre|eno
statutima lokalne vlade.
Zakon o lokalnoj samoupravi reguli{e uslove pod kojima se mogu, a pod
kojima se ne mogu odràvati lokalni referendumi. Predstavni~ko telo je
obavezno da sazove lokalni referendum o pitanjima kao {to su inicijative za sjed-
injavanje ili razdvajanje sela, osnivanje novih zajednica, osnivanje ili razdva-
janje zajedni~kih predstavni~kih tela i druga pitanja regulisana statutima
lokalne samouprave. Uz to, predstavni~ko telo moè sprovesti referendum o pi-

tanjima iz svoje nadle`nosti da potvrdi svoje dekrete. Ne moè se sprovoditi re-
ferendum o budètu lokalne samouprave, o lokalnim taksama i porezima, o or-
ganizacionim, personalnim i operacionalnim pitanjima. Na referendumu se ne
moè odlu~ivati ni o raspu{tanju predstavni~kog tela.
Ukoliko referendum ne uspe, predstavni~ko telo je ovla{}eno da donese od-
luku o tom pitanju. Ne moè se sprovoditi jo{ jedan referendum po istom pitan-
ju u narednih godinu dana. Statuti predstavni~kih tela reguli{u dalje uslove i pro-
cedure lokalnih referenduma.
U selima sa manje od pet stotina stanovnika, lokalni referendumi se mogu
sprovoditi na seoskim sastancima lokalne vlasti, sa tim da se podrazumeva da se
ishod smatra za odluku donetu referendumom ako sastanku prisustvuje vi{e od
polovine glasa~a.
Narodne inicijative skre}u predstavni~kom telu pa`nju na pitanja iz njihove
nadle`nosti. One se moraju podneti gradona~elniku. Statutom lokalne samouprave
je odre|en broj glasa~a neophodan da narodna inicijativa bude uspe{na izme|u
deset i dvadeset i pet posto. Predstavni~ko telo je obavezno da na osnovu naro-
dne inicijative odrì debatu.
Poslednja forma direktne demokratije je javni pretres, koji predstavni~ko telo
mora da odrì barem jednom godi{nje. Mesto i vreme javnog pretresa moraju se
unapred objaviti. Gra|ani i predstavnici lokalnih interesnih organizacija imaju pra-
vo da na ovakvom pretresu u~estvuju, glasaju i iznose predloge.
2.3. Druge organizacije
Uz organe dràvne administracije pod nadle`no{}u centralne vlade i organe

lokalne samouprave, Zakon br. XXI iz 1996.g. o regionalnom planiranju i razvoju
ustanovio je instituciju ve}a razvojnih okruga, koja su kvazivladine organizacije koje
koordiniraju zadatke u vezi sa razvojem regiona. Ve}e ~ine izabrani i nominovani
zvani~nici. Predstavni~ka tela op{tinske vlade mogu osnivati asocijacije razvojnih
regiona, ali to nije obavezno. Ve}a razvojnih okruga mogu formirati ve}a razvojnih
regiona koja se bave pitanjima koja se odnose na vi{e od jednog okruga. U bliskoj
budu}nosti ve}a razvojnih okruga mogu postati osnova za regionalizaciju.
2.4. Unutra{nja struktura odlu~ivanja lokalne samouprave
Osnovna prava i ovla{}enja lokalne samouprave se ostvaruju putem pred-

stavni~kog tela, koje ovla{}enja moè da delegira gradona~elniku, svojim komite-
196 Ma|arska
tima, predstavni~kom telu gradskog distrikta i telima lokalne samouprave ma-

njina. Delegirano ovla{}enje se ne moè dalje prenositi. Zakon o lokalnoj
samoupravi odre|uje ovla{}enja koja se ne mogu delegirati nekom drugom or-
ganu, uklju~uju}i dono{enje dekreta, osnivanje organa lokalne samouprave, spro-
vo|enje lokalnog referenduma, sporazume o saradnji sa drugim lokalnim
samoupravama i osnivanje institucija.
Predstavni~ko telo donosi statute kojima se odre|uju pravila organizacije i
radne procedure.
Komiteti lokalnog predstavni~kog tela su izborni organi. Odluku da se os-
nuje komitet donosi predstavni~ko telo, osim za komitet za finansije, koji je
obavezan za svaku lokalnu samoupravu sa vi{e od dve hiljade stanovnika, i
komitet za pitanja manjina, koji se mora obrazovati na inicijativu manjinskog
stanovni{tva koje je dobilo mandat u predstavni~kom telu. Drugi statutarni
komiteti su odre|eni zakonom. Predstavni~ko telo bira ~lanove komiteta; vi{e od
polovine ~lanova komiteta mora biti izabrano me|u predstavnicima, ali ostali
~lanovi mogu biti gra|ani ili predstavnici gra|anskih organizacija.
Komiteti pripremaju odluke predstavni~kog tela i nadgledaju kako kance-
larija predstavni~kog tela sprovodi implementaciju tih odluka. Predstavni~ko telo
moè da ovlasti komitete da donose odluke i moè vr{iti reviziju odluka komite-
ta. Predstavni~ko telo moè dekretom da ovlasti komitet.
Gradona~elnik je politi~ki i administrativni {ef lokalne samouprave i odgov-
oran je za implementaciju lokalne politike. Gradona~elnik ima dvojne adminis-
trativne funkcije: on ili ona obavljaju i lokalne i dràvne administrativne zadatke.
Gradona~elnik predstavlja predstavni~ko telo.
Gradona~elnik obavlja svoje du`nosti i nadle`nosti uz pomo} kancelari-
je predstavni~kog tela. Gradona~elnik daje direktive kancelariji za organizo-
vanje rada lokalne samouprave pri pripremanju odluka i njihove imple-
mentacije, u skladu sa statutom predstavni~kog tela. On ili ona odlu~uju o pi-
tanjima dràvne administracije i imaju pravo da takva ovla{}enja delegiraju.
Na predlog sekretara, gradona~elnik podnosi predstavni~kom telu nacrt un-
utra{nje organizacione strukture, zadataka i prioriteta kancelarije. Gradona~el-
nik ima prava poslodavca u odnosu na potpredsednika, sekretara i {efove in-
stitucija lokalne samouprave.
Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, u selima sa manje od tri hiljade
stanovnika, poloàj gradona~elnika moè biti dobrovoljan.
Potpredsednik ili potpredsednici se na predlog gradona~elnika mogu birati
me|u ~lanovima predstavni~kog tela u trajanju mandata tog tela. Oni svoje
du`nosti obavljaju pod nadzorom gradona~elnika. U naseljima sa vi{e od tri hi-
ljade stanovnika, ova funkcija se mora obavljati sa punim radnim vremenom. U
praksi, ova institucija sluì kao politi~ki ustupak predstavnicima politi~kih parti-
ja u okviru lokalne samouprave. Na primer, ako je gradona~elnik iz manjinske
stranke, on ili ona mogu da imenuju potpredsednika iz ve}inske stranke u pred-
stavni~kom telu.
Sekretar, koga tako|e zovu i notar, jeste profesionalni javni administrator,
dok gradona~elnik predstavlja politi~ku li~nost. Zbog toga sekretara imenuje, a
ne bira, predstavni~ko telo na neodre|eno vreme, na osnovu javnog konkursa.
Kvalifikacije sekretara odre|uje zakon.
Sekretar upravlja kancelarijom predstavni~kog tela. Gradona~elnik usmer-
ava op{tu strategiju kancelarije, dok je sekretar odgovoran za njene svakodnevne
aktivnosti i ima prava poslodavca nad slu`benicima koji rade u kancelariji.
Sekretar obavlja du`nosti u vezi sa lokalnom samoupravom i priprema odluke koje
je doneo gradona~elnik o pitanjima dràvne administracije. On ili ona dobijaju
ovla{}enja od gradona~elnika.
Sekretar je odgovoran za zakonitost rada lokalne samouprave. On ili ona
u~estvuju u zasedanjima predstavni~kog tela i njegovih komiteta i proveravaju za-
konitost njihovih i gradona~elnikovih odluka.
Na predlog sekretara, predstavni~ko telo imenuje podsekretara. Podsekretar
je predstavnik sekretara, njemu su delegirane du`nosti koje sekretar odredi.
Imenovanje podsekretara u selima je po izboru, a u drugim lokalnim samouprava-
ma je obavezno.
Predstavni~ko telo na predlog gradona~elnika ili bilo kog predstavnika
moè me|u svojim ~lanovima da izabere jednog ili vi{e savetnika. Oni
nadziru obavljanje samoupravnih funkcija koje je odredilo predstavni~ko telo.
Samoupravu susedstva moè formirati predstavni~ko telo na osnovu svog
statuta i u njega ulaze i ~lanovi predstavni~kog tela i drugi glasa~i. [ef
lokalne samouprave susedstva je ~lan predstavni~kog tela. Predstavni~ko telo
moè neka svoja ovla{}enja i finansijske resurse da delegira samoupravi
susedstva.
2.5. Javno u~e{}e u odlu~ivanju
Postoji nekoliko oblika javnog u~e{}a u odlu~ivanju. Direktni metodi, kao

{to su lokalni referendum, lokalna javna inicijativa i javni pretres su ve}
obra|ivani.
Predstavni~ko telo lokalne samouprave moè u okviru svog statuta da os-
misli alternativne oblike javnog u~e{}a. Kao {to odre|uje Zakon o lokalnoj
samoupravi, predstavni~ko telo mora da utvrdi pravila javnog foruma, ~iji je cilj
utvr|ivanje javnog mi{ljenja i pozivanje javnosti da se uklju~i u dono{enje va`nih
198 Ma|arska
odluka. U ove forume spadaju, na primer, forum o politici zajednice, forum o grad-
skoj politici, konferencije gradskih distrikta, seoski sastanci i drugo. Predstavni~ko
telo mora biti obave{teno i o stavovima manjine i o stavovima ve}ine koji su
izraèni na takvim forumima.
Gra|ani tako|e mogu u~estvovati u lokalnom odlu~ivanju ~lanstvom u
komitetima predstavni~kog tela. Tradicionalno, komiteti uklju~uju predstavnike
zna~ajnih organizacija koje pruàju usluge u oblasti za koju je komitet nadleàn,
delegata neke relevantne dru{tvene organizacije i druge gra|ane koji su korisni-
ci usluge.
2.6. Etni~ka pitanja, vi{ekulturna vlada
Ustav Republike Ma|arske {titi interese nacionalnih i etni~kih manjina tako

{to im obezbe|uje pravo na kolektivno u~estvovanje u javnom ìvotu, uklju~uju}i
i stvaranje vlastitih samouprava na lokalnom i nacionalnom nivou. Ta prava
podupire nekoliko parlamentarnih akata kojima se reguli{u prava nacionalnih i
etni~kih manjina. Zakon o lokalnoj samoupravi sadrì odrednice u vezi sa ovom
temom u Odeljku X/A o samoupravi manjina.
Svaka nacionalna i etni~ka manjinska grupa ima pravo na osnivanje
samouprave u naselju u kome ìvi. Izborne procedure za predstavnike nacionalne
i etni~ke manjinske samouprave su regulisane Zakonom br. LXIV iz 1990.g. o
lokalnim izborima.
Samouprave nacionalnih i etni~kih manjina mogu biti organizovane na tri
na~ina na lokalnom nivou i na jedan na~in na nacionalnom nivou. Svaka ma-
njinska grupa moè da osnuje uprave naselja u selima, gradovima i distriktima
Budimpe{te ili 1) direktno, ili 2) indirektno. U glavnom gradu manjinska uprava
se moè osnovati direktno. Op{tinska samouprava moè sebe da proglasi za ma-
njinsku vladu ako su vi{e od polovine njenih izabranih predstavnika pripadnici
odre|ene nacionalne ili etni~ke manjine. Ako su vi{e od trideset posto lokalnih
predstavnika pripadnici iste manjine, oni indirektno mogu formirati vladu lokalne
manjine koja se sastoji od barem tri ~lana. Vladu lokalne manjine tako|e mogu
direktno birati gra|ani; pravila takvih izbora odre|uje Zakon br. LXIV iz 1990.g.
Ova forma manjinske samouprave sama bira svoje zvani~nike.
Manjinska grupa moè osnivati samo jednu manjinsku samoupravu, di-
rektno ili indirektno. Bez obzira na na~in formiranja, funkcije i ovla{}enja ma-
njinske samouprave su iste kao i funkcije i ovla{}enja lokalne samouprave, uz
one koje su regulisane Zakonom br. LXXVII iz 1993.g. o pravima nacional-
nih i etni~kih manjina. Kancelarija predstavni~kog tela lokalne samouprave je
du`na da pomaè aktivnosti lokalne manjinske vlade pod uslovima regulisan-
im njihovim statutima. Pri odlu~ivanju o pitanjima u vezi sa obrazovanjem,

medijima, lokalnim tradicijama i kulturom, kori{}enjem jezika, lokalna
samouprava mora imati saglasnost lokalne vlade manjina ili relevantne etni~ke
grupe.
Osim prava da bira nacionalne i etni~ke samouprave, svaka etni~ka grupa
moè da izabere portparola. Portparol je kandidat nacionalne manjine ili etni~ke
grupe koji je dobio nave}i broj glasova na op{tim lokalnim izborima. Ukoliko on
ili ona ne budu izabrani u predstavni~ko telo, imaju pravo da prisustvuju njegovim
sednicama. Ostala prava portparola su regulisana Zakonom o pravima nacional-
nih i etni~kih manjina. Ako predstavnik etni~ke grupe u predstavni~kom telu ini-
cira obrazovanje komiteta u vezi sa pitanjem manjina, predstavni~ko telo je
obavezno da oformi takav komitet.
2.7. Asocijacije lokalnih samouprava i me|unarodni ugovori
Pravo lokalnih samouprava da se udruùju utvr|eno je Ustavom Republike

Ma|arske. Takve asocijacije mogu da uklju~uju kooperaciju izme|u lokalnih pred-
stavni~kih tela, u~estvovanje u asocijacijama samouprava radi za{tite vlastitih in-
teresa, me|unarodnu kooperaciju i ~lanstvo u me|unarodnim organizacijama
samouprava.
Ovo pravo je posebno va`no u Ma|arskoj, gde postoji veliki broj malih nase-
lja sa {irokom pravnom i administrativnom autonomijom i zbog toga je vr{enje
njihovih funkcija i nadle`nosti oteàno. Pravo na udruìvanje je potvr|eno
Zakonom o lokalnoj samoupravi. Samouprave mogu da se pridruè regionalnim
ili nacionalnim organizacijama radi predstavljanja i za{tite svojih interesa.
Postupaju}i u okviru svojih funkcija i ovla{}enja, one mogu sara|ivati sa
lokalnim samoupravama drugih zemalja i mogu se pridruìvati me|unarodnim or-
ganizacijama lokalnih samouprava.
Asocijacije lokalne samouprave mogu imati mnoge forme. Zakon reguli{e
stvaranje nekih asocijacija i dopu{ta da se neke mogu slobodno stvarati. Takve
aktivnosti pobolj{avaju efikasnost i svrsishodnost funkcija lokalne samouprave;
zato se preko centralnog budèta podsti~e stvaranje i rad asocijacija. Op{te prav-
ilo u vezi sa asocijacijama je da njihove aktivnosti ne smeju da kr{e prava
samouprava koje ulaze u njihov sastav. Neki od uslova udruìvanja su navedeni
u Zakonu br. CXXXV iz 1997.g. o udruìvanju i saradnji lokalnih samouprava.
Neslaganja me|u op{tinskim predstavni~kim telima u vezi sa aktivnostima
udruènja se re{avaju na sudu.
200 Ma|arska
Regulisana su tri oblika udruìvanja:

1. Lokalna predstavni~ka tela mogu osnivati asocijacije administrativne up-
rave radi re{avanja odre|enih pitanja dràvne administracije.
2. Predstavni~ka tela mogu osnivati asocijacije institucionalne kontrole za
upravljanje institucijama koje sluè vi{e od jednog naselja.
3. Vi{e od jednog lokalnog predstavni~kog tela moè formirati zajedni~ko
predstavni~ko telo. U takvom slu~aju, stranke u~esnice mogu delimi~no ili pot-
puno udruìti svoje budète i zajedno upravljati kancelarijom ili institucijama. U
vezi sa pitanjima koja se odnose samo na jedno naselje, predstavni~ko telo tog
naselja nezavisno odlu~uje.
Osim slobodno organizovanih asocijacija, mala sela sa manje od hiljadu
stanovnika su du`na da oforme zajedni~ke kancelarije lokalne samouprave sa
drugim takvim selima istog okruga. Zajedni~ka kancelarija lokalne samouprave
se bavi administrativnim zadacima. Zajednice sa vi{e od hiljadu a manje od
dve hiljade stanovnika tako|e mogu u~estvovati u zajedni~kim kancelarijama
lokalne samouprave. Alternativno, lokalne samouprave sa manje od hiljadu
stanovnika ne moraju da budu ~lanovi zajedni~ke kancelarije lokalne
samouprave ako obrazuju nezavisnu kancelariju na ~ijem je ~elu sekretar sa
obaveznim kvalifikacijama.
Zajedni~ka kancelarija lokalne samouprave se stvara na osnovu dogov-
ora relevantnih predstavni~kih tela. Generalni sekretar zajedni~ke kancelari-
je lokalne samouprave obavlja administrativne zadatke u vezi sa aktivnosti-
ma predstavni~kih tela, komiteta i naselja; on priprema i implementira
dràvne administrativne odluke koje su u okviru nadle`nosti gradona~elnika.
Zakonom nisu regulisani ostali oblici asocijacija lokalnih samouprava.
Asocijacije se obi~no stvaraju radi zadovoljenja zajedni~kih interesa lokalnih
samouprava. Mnoge ma|arske lokalne samouprave su ~lanovi me|unarodnih or-
ganizacija ili su zbratimljene sa nekim drugim gradom.
Postojali su brojni poku{aji da se stvori nacionalna asocijacija lokalnih
samouprava koja bi predstavljala njihove interese, ali ove aspiracije tek treba da
se ostvare. Od 1989.g. stvoreno je osam asocijacija. Sedam asocijacija je 1996.g.
osnovalo zajedni~ko telo koje nije bilo u stanju da ispuni predvi|ene funkcije, te
je 1998.g. raspu{teno. Iako postoji stalna komunikacija i kooperacija izme|u osam
asocijacija lokalne samouprave, jo{ uvek nije stvorena jedinstvena nacionalna aso-
cijacija.
Op{ta svrha asocijacija je da pobolj{aju efikasnost lokalnih samouprava.
Potencijalno, asocijacije lokalnih samouprava imaju slede}e funkcije:
da obezbede stalnu komunikaciju izme|u lokalnih uprava i centralne
vlade i parlamenta o pitanjima lokalne samouprave;
da predstavljaju interese op{tina na nacionalnom nivou;

da obezbede obuku i seminare za gradona~elnike, izabrane poslanike,
lokalne zvani~nike i javne menadère;
da obrazuju informacioni centar i baze podataka o pitanjima lokalne
samouprave (dono{enje zakona, finansije, personal i drugo);
da analiziraju pitanja lokalne samouprave;
da izdaju informacione biltene, priru~nike i ud`benike i
da obezbe|uju specijalne usluge (pravne, finansijsku inspekciju,
menad`ment u kriznim situacijama i drugo).
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, OBEZBE\IVANJE USLUGA
3.1. Struktura i rad lokalne administracije
Jedan elemenat ma|arske samouprave je i da autonomno odre|uje organi-

zaciju i pravila procedure. Administrativna organizacija lokalne samouprave je
odre|ena uglavnom statutima predstavni~kih tela, a zatim je odre|uju gradona~el-
nik i generalni sekretar. Tako je predstavni~ko telo odgovorno za ustanovljava-
nje svoje kancelarije i raspodelu ovla{}enja po odsecima.
Podela kancelarije se moè zasnivati na administrativnim ograncima (na
primer obrazovanje, socijalna za{tita, lokalna ekonomija), funkcionalnim
zadacima (radna snaga, finansije) ili vrstama aktivnosti (izdavanje dozvola, us-
meravanje institucija). Kancelarija tako|e moè biti podeljena na osnovu
glavnih funkcija koje obavlja lokalna vlast lokalna samouprava ili dràvna
administracija. Me|utim, kancelarija radi kao jedinstvena profesionalna ad-
ministracija.
Odgovornosti i nadle`nosti lokalne samouprave ne moraju biti vr{ene di-
rektno preko kancelarije, ve} su pre u nadle`nosti predstavni~kog tela. Nadle`nos-
ti dràvne administracije uglavnom izvr{ava generalni sekretar a u izuzetnim
slu~ajevima gradona~elnik. Sama kancelarija obavlja striktno administrativne i
poslove pripreme.
Kancelarijom upravljaju gradona~elnik i generalni sekretar. êsto
gradona~elnik usmerava kancelariju a sekretar njome upravlja. Gradona~elnik
ima prava poslodavca nad svojim zamenikom, generalnim sekretarom i nad
rukovodiocima institucija lokalne samouprave. Generalni sekretar ima prava
poslodavca nad osobljem kancelarije. Odobrenje gradona~elnika je obavezno
za odluke koje donosi sekretar a koje su u nadle`nosti gradona~elnika; za
postavljanje i otpu{tanje osoblja kancelarije i za odobravanje bonusa. Kao op{te
pravilo, generalni sekretar ima ovla{}enja da donosi odluke u vezi sa poslovi-
202 Ma|arska
ma dràvne administracije, zbog ~ega su odseci koji re{avaju ta pitanja po-

dre|eni generalnom sekretaru, pre nego gradona~elniku, koji je odgovoran za
poslove lokalne samouprave.
Osoblje kancelarije predstavni~kog tela su dràvni slu`benici. U Ma|arskoj,
dràvna slu`ba je regulisana Zakonom br. XXIII iz 1992.g o statusu dràvnih ~in-
ovnika, bez obzira na to da li rade u centralnoj ili lokalnoj administraciji. Iako se
pravila odnose na sve nivoe dràvne slu`be, Zakon dopu{ta izvesne razlike u vezi
sa osobljem lokalne samouprave.
Zakon br. XXIII iz 1992.g. reguli{e koje su kvalifikacije potrebne za izvesne
poloàje, kao {to je generalni sekretar. Strukturu dohotka dràvnih ~inovnika koji
imaju izvr{na ovla{}enja odre|uje predstavni~ko telo. U kancelariji pred-
stavni~kog tela moè raditi i drugo osoblje, a njihovo postavljanje je tako|e reg-
ulisano ovim zakonom.
3.2. Kontrola, inspekcija i nadzor nad lokalnom samoupravom
Kontrolu i inspekciju lokalne samouprave obavljaju unutra{nji organi i

spoljne institucije. Unutra{nja kontrola je odgovornost predstavni~kog tela i nju
obavljaju: generalni sekretar (~ije su kontrolne funkcije ranije opisane), inspek-
tor (koji nadgleda upravljanje osnovnim sredstvima), komitet za finansije (koji
procenjuje predloge i izve{taje o godi{njem budètu) i knjigovo|a. Komitet za
finansije tako|e nadgleda promene budètskog prihoda, ispituje koliko su osno-
vani i ekonomski opravdani zahtevi za pozajmice, on moè da obezbedi po{to-
vanje regulative za upravljanje gotovinom i proverava da li se po{tuju finansi-
jske regulative i disciplina. U okruzima, gradovima sa ovla{}enjima okruga,
glavnom gradu i njegovim distriktima, predstavni~ka tela moraju tako|e da za-
posle i kvalifikovanog knjigovo|u.
Kancelarija dràvnog inspektora kontroli{e upravljanje lokalnim sred-
stvima lokalne samouprave; procedure njenog rada su odre|ene Zakonom o
dràvnoj inspekciji. Kontrolu zakonitosti rada Vlada sprovodi posredstvom
Ministarstva unutra{njih poslova i na~elnika kancelarija javne administracije
okruga.
Kancelarije javne administracije i sudovi zajedno snose odgovornost za
kontrolisanje lokalne samouprave, ali kancelarije javne administracije nisu
ovla{}ene da se direktno me{aju u poslove lokalne samouprave, one jedino
mogu da iniciraju sudski pregled administrativnih poslova. Organi lokalne
samouprave koji obavljaju poslove dràvne administracije su obi~no po-
dre|eni vi{im organima. Na primer, na~elnik okru`ne kancelarije javne ad-
ministracije i nekoliko organa dràvne administracije, podre|eni centralnoj
upravi na nivou okruga ili regiona, nadre|eni su organi generalnom sekre-

taru.
3.3. Pruànje usluga lokalnom stanovni{tvu
U~e{}e lokalne samouprave u obezbe|ivanju javnih usluga se zasniva na

Zakonu o lokalnoj samoupravi, koji odre|uje da one mogu postupati autonomno
u javnim poslovima od lokalnog zna~aja, uklju~uju}i i zadovoljavanje potreba
stanovni{tva organizovanjem i finansiranjem javnih korisni~kih slu`bi. Ove
odgovornosti se mogu preneti nekoj drugoj organizaciji samo u izuzetnim
slu~ajevima i samo uz zakonsku proceduru.
Ma|arski sistem lokalne samouprave obezbe|uje usluge po principu obaveznih
i fakultativnih (izbornih) zadataka, kako je odre|eno Zakonom br. LXV. Obavezni
zadaci su dalje podeljeni u kategorije: prva kategorija se mora obezbediti u svakom
naselju, bez obzira na vrstu i veli~inu, {to uklju~uje snabdevanje vodom, op{te obra-
zovanje, osnovne zdravstvene i socijalne slu`be, javno osvetljenje, odràvanje
lokalnih javnih puteva i groblja i za{tita prava nacionalnih i etni~kih manjina. Drugu
kategoriju obaveznih zadataka odre|uje zakon, a finansijska sredstva za njihovo
obavljanje se izdvajaju iz dràvnog budèta. Ova kategorija je regulisana Zakonom
o lokalnoj samoupravi, prema kome lokalne samouprave sa ve}im brojem stanovni-
ka i ve}im mogu}nostima mogu biti optere}ene ve}im brojem obaveznih zadataka
i nadle`nosti u odnosu na ostale lokalne samouprave.
Ostali zadaci su po izboru. Ako se uzme u obzir da lokalne samouprave ima-
ju razli~ite funkcije i nadle`nosti, {to zavisi od zahteva i mogu}nosti njihovih ter-
itorija, svaka lokalna samouprava moè obavljati veoma razli~ite zadatke. Preko
lokalnog predstavni~kog tela ili odlukom na lokalnom referendumu, lokalne
samouprave mogu dobrovoljno da prenesu bilo koji javni posao koji po zakonu
nije u nadle`nosti nekog drugog organa. Upravljanje poslovima po izboru ne sme
da ugrozi obavljanje obaveznih poslova.
Pri obavljanju zakonom odre|enih aktivnosti, op{tinske vlade autonomno
donose odluke o zahtevima stanovni{tva, alokaciji raspoloìvih finansija, speci-
fi~nim zadacima koje treba obaviti i na~inu na koji }e se to posti}i. Zakon
uklju~uje slede}e poslove:
razvoj op{tine;
za{titu prirodne sredine;
upravljanje stambenom izgradnjom;
upravljanje snabdevanjem vodom;
kanalizacioni sistem;
odràvanje javnih groblja;
204 Ma|arska
odràvanje lokalnih javnih puteva i javnih povr{ina;

lokalni javni prevoz;
javne komunalne radove i upravljanje deponijama;
lokalnu protivpoàrnu za{titu;
javnu bezbednost;
slu`be snabdevanja energijom;
podsticanje zapo{ljavanja;
administraciju obrazovnih ustanova;
zdravstvene i socijalne slu`be;
odràvanje javnih povr{ina;
podràvanje obrazovnih, nau~nih, umetni~kih i sportskih aktivnosti i
za{titu prava manjina.
Obavljanje nekih od ovih aktivnosti se moè smatrati izbornim, {to zavisi
od mogu}nosti lokalne samouprave.
3.3.1. Forme pruànja usluga
Pruànje usluga moè imati nekoliko razli~itih oblika. Prema lokalnoj reg-
ulativi, lokalne samouprave obavljaju svoje du`nosti u skladu sa potrebama
lokalnog stanovni{tva preko vlastitih budètskih organa, preko privatnih organi-
zacija i pomo}u ugovorenih poslova. Lokalne samouprave autonomno biraju for-
mu pruànja usluga.
Prvi tip pruànja usluga obezbe|uje sama lokalna samouprava. Za najve}i
broj poslova, usluge se naj~e{}e obezbe|uju tako {to slu`bu organizuju
lokalna kancelarija ili njene budètske institucije; finansiraju se iz op{tinskog
budèta. Alternativno, lokalna samouprava moè potraìti pomo} kompanije
nad kojom ima ~vrstu kontrolu. U skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi,
predstavni~ka tela mogu osnivati institucije lokalne samouprave, preduze}a i
druge organizacije i nominovati njihove direktore kako bi obezbedile javne us-
luge za koje su odgovorne. Od 31. decembra 1993.g., lokalne samouprave su
ovla{}ene da osnivaju poslovna preduze}a samo u obliku poslovnih asocijaci-
ja ili kooperativa. Neke vrste usluga koje se ~esto ovako re{avaju su
menad`ment vlasni{tva, odràvanje parkova, odràvanje javnih groblja i ko-
munalna slu`ba.
Drugi vaàn na~in obezbe|ivanja javnih usluga je pomo}u ugovora sa pri-
vatnim institucijama. Uop{teno, ovakvi ugovori se sklapaju sa privatnim kom-
panijama i preduzetnicima, ali u izvesnim slu~ajevima partner lokalne
samouprave moè biti i dràvna kompanija. Primeri slu`bi organizovanih na
ovaj na~in su vodovodni i sistemi plinovoda i javni prevoz.
Posebna forma ugovora isporuke usluge je koncesija. Zakon br. XVI iz

1991. o koncesijama dopu{ta lokalnim samoupravama da svoja sredstva ko-
riste za stvaranje prihoda, pogotovo kori{}enjem nekretnina i prava vlasnika
nekretnina. Neke slu`be zasnovane na koncesiji uklju~uju kori{}enje lokalnih
puteva i lokalnih javnih sistema (na primer: vodovodna i kanalizaciona mreà,
struja, gas, centralno grejanje, telekomunikacije). Problem u vezi sa obezbe|e-
njem usluga putem koncesija je u tome {to su mnogi javni sistemi deo ve}ih
regionalnih ili nacionalnih sistema koji podleù dràvnim koncesijama. Zbog
toga su u praksi koncesije koje su odobrile lokalne samouprave obi~no mogu}e
samo u snabdevanju vodom, kanalizaciji i lokalnim televizijskim i radio-stani-
cama.
Tre}i vaàn oblik isporuke usluga je udruìvanjem ili putem neke druge
op{tine. Ovaj oblik se trenutno odnosi samo na oblast upravljanja vodom i, u neko-
liko slu~ajeva, na oblast deponija.
3.3.2. Alternativni oblici pruànja usluga
U poslednjoj deceniji porasla je uloga privatnog sektora u pruànju usluga

u Ma|arskoj. Sama privatizacija je dobar primer ovog fenomena, ako se uzme u
obzir da se njome javni sektor osloba|a odgovornosti za obezbe|ivanje izvesnih
usluga. êsta forma privatizacije je transformacija objekata javne infrastrukture
u privatne kompanije, ~ime se omogu}ava kapitalno finansiranje.
Uz privatizaciju, pojavili su se i drugi oblici privatnog obezbe|ivanja javnih
usluga. Naj~e{}i oblik su ugovori, kao {to je ranije pomenuto, kojima lokalna
samouprava odgovornost za izvr{avanje javnih zadataka prenosi na privatne
izvr{ioce. Ovakva praksa je otvorila mogu}nost da i druge vrste organizacija
u~estvuju u obezbe|ivanju javnih usluga. Na primer, pluralizam u obrazovanju
je uveden devedesetih godina dvadesetog veka; moè se birati izme|u privatnih
i javnih zdravstvenih ustanova i drugo.
Jo{ jedan veoma vaàn fenomen je pojava fondacija, crkvi, gra|anskih
udruènja i drugih neprofitnih organizacija koje su uklju~ene u obezbe|ivanje
lokalnih usluga. Takve organizacije funkcioni{u u oblastima koje se odnose na
tehni~ku odgovornost lokalne samouprave. Tako, odnos izme|u lokalne
samouprave i neprofitnih organizacija treba da se razvije u odnos finansijske
podr{ke i pravne regulative na strani javnog sektora a samo pruànje usluge bi
vr{ila neka tre}a stranka.
206 Ma|arska
Tabela 4.
Vlasni{tvo lokalne samouprave u kompanijama u Ma|arskoj
Vlasni~ka proporcija Budimpe{ta Okrug Naselje Ukupno

lokalne samouprave
Broj jedinica
51-100% 79 38 483 600
5-50% 158 65 682 905
0-5% 316 43 2 210 2 569
Ukupno 553 146 3 375 4 074
Vrednost proporcije vlasni{tva (u milijardama ma|arskih forinti)
51-100% 243,6 3,5 63,1 310,2
5-50% 8 1,4 13,4 22,8
0-5% 8,1 0,3 13,7 22,1
Ukupno 259,7 5,2 90,2 355,1
Proporcija jedinica (%)
51-100% 14,3 26,0 14,3 14,7
5-50% 28,6 44,5 20,2 22,2
0-5% 57,1 29,5 65,5 63,1
Ukupno 100,00 100,00 100,00 100,00
Vrednost proporcije vlasni{tva
51-100% 93,8 67,3 70,0 87,4
5-50% 3,1 26,9 14,9 6,4
0-5% 3,1 5,8 15,2 6,2
Ukupno 100,00 100,00 100,00 100,00
Broj jedinica
51-100% 13,2 6,3 80,5 100,00
5-50% 17,5 7,2 75,4 100,00
0-5% 12,3 1,7 86,0 100,00
Ukupno 13,6 3,6 82,8 100,00
Vrednost proporcije vlasni{tva
51-100% 78,5 1,1 20,3 100,00
5-50% 35,1 6,1 58,8 100,00
0-5% 36,7 1,4 62,0 100,00
Ukupno 73,1 1,5 25,4 100,00
Izvor: Hermann, Horvath, Peteri, Ungvari, Onkormanyzati feladat-telepites szempontjai es feltetelei

(Strasbourg, Paris, Washington: Fiscal Decentralization of the Council of Europe, OECD, World
Bank, 1988).
4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ
Osnovna regulativa u vezi sa lokalnim finansijama je navedena u Poglavlju

IX Zakona o lokalnoj samoupravi pod nazivom: ,,Ekonomski resursi lokalnih
samouprava.
Lokalne samouprave raspolaù vlastitim osnovnim sredstvima i nezavisno
upravljaju svojim budètskim prihodom i rashodom. Budèt lokalne samouprave
je podre|en upravljanju dràvnim budètom po tome {to dràva reguli{e zakoni-
tost i svrsishodnost kori{}enja dràvnih fondova, ali budètski proces lokalne
samouprave je striktno nezavisan od dràve.
Tabela 5.
Rashodi javnih finansija u Ma|arskoj, 1994 97.
Godina Javni rashodi Lokalni rashodi Lokalni rashodi kao

(% GDP) (% GDP) % javnih rashoda
1994. 54,0 16,8 26,7
1995. 44,7 14,1 26,6
1996. 40,5 13,3 27,2
1997. 39,0 12,0 25,5

Bank, 1988).
4.1. Prihodi
Izvori prihoda za budèt lokalne samouprave se sastoje od ~etiri osnovna el-

ementa: nezavisni prihodi, zajedni~ki prihodi, normativne subvencije iz centralnog
budèta i finansiranje kapitalnih investicija.
Nezavisni prihod se uglavnom sti~e lokalnim taksama koje je odredila i
nametnula lokalna samouprava u skladu sa zakonom. Sada lokalne samouprave
mogu raspisati poreze na svojinu na nekretnine i zemlji{te, komunalne takse
na parcele ili zgrade koje su u privatnom posedu ili iznajmljene ili namenjene
turizmu i poreze na zaradu za profitne aktivnosti. Op{tinske vlasti mogu birati
izme|u ovih izvora oporezivanja, ali subjekat moè biti oporezovan samo jed-
nom.
Druge vrste nezavisnog prihoda su profiti, dividende, kamate i zakupnine.
Ovi prihodi nastaju aktivnostima i poslovima lokalne samouprave ili nastaju
iz njene svojine. Lokalne takse su regulisane Zakonom o taksama. Fondovi se
208 Ma|arska
tako|e mogu sticati transferom iz drugih organizacija za menad`ment javnih

usluga. Na primer, zdravstvene slu`be se finansiraju iz Fonda socijalne za{tite,
transferom lokalnim samoupravama, a novac za kazne koje se u ime dràve
napla}uju zbog naru{avanja prirodne okoline ostaje lokalnoj samoupravi.
Prihod se tako|e moè sticati dogovorima o lovu na teritoriji lokalne
samouprave. Drugi prihodi uklju~uju prihode od privatizacije, pozajmice i iz-
davanje obveznica.
Druga osnovna kategorija sticanja prihoda su mehanizmi zajedni~kog sti-
canja dohotka. Na godi{njem nivou se odre|uje lokalni udeo zajedni~kog cen-
tralnog poreza. Zna~ajan deo zajedni~kog dohotka je porez na li~nu zaradu, od
koga se trenutno ~etrdeset posto alocira lokalnim samoupravama. Prihod od poreza
na motorna vozila tako|e dele centralna i lokalne samouprave.
Normativne subvencije iz budèta odre|uje Parlament srazmerno broju
stanovnika i veli~ini odre|enih grupa stanovnika u naselju, u srazmeri sa fi-
nansiranjem koje pruàju druge institucije i prema nekim drugim indeksima.
Lokalne samouprave ove subvencije mogu koristiti bez ikakvih ograni~enja.
Namenske subvencije za kapitalne investicije lokalne samouprave mogu
koristiti za postizanje ciljeva koji su dru{tveni prioriteti. Narodna skup{tina
odre|uje koji su to ciljevi, veli~inu subvencije i uslove pod kojima se ona do-
deljuje za svaki projekat. Lokalne samouprave mogu konkurisati za takve sub-
vencije samostalno ili zajedni~ki. Subvencije dodeljene za kapitalno investi-
ranje ne mogu se koristiti za ne{to drugo. U periodu 2000/2001.godina,
dru{tveni prioriteti su: 1) vodoprivreda, uklju~uju}i izgradnju postrojenja za
pre~i{}avanje voda i otpadnih voda i kanalizacioni sistem; 2) rekonstrukcija
obrazovnih ustanova; 3) zdravstvene slu`be, pogotovo oprema za zdravstvene
ustanove i 4) komunalne slu`be. Pre podno{enja zahtava za subvenciju mora-
ju se ispuniti odre|eni uslovi a i sama lokalna samouprava mora uloìti izves-
tan deo finansija u projekat.
Narodna skup{tina moè odobriti namenske subvencije za izvo|enje po-
jedinih zadataka za koje je potrebno izdvojiti vi{e od 200 miliona ma|arskih
forinti. Drugi uslov je da se investicioni zadatak ne moè izvesti u okviru na-
menskih subvencija za kapitalno investiranje. Namenske subvencije se mogu
koristiti samo za zadatak za koji su dobijene.
Finansiranje deficita se odobrava samoupravama naselja koje su imale
nepredvi|ene probleme kako bi se za{titila njihova nezavisnost i odrào nji-
hov rad. Uslovi i obim finansiranja deficita su odre|eni Zakonom o dràvnom
budètu.
Tabela 6.
Distribucija prihoda lokalne samouprave u Ma|arskoj (%)
Prihodi 1997. 1998.

Prihodi iz vlastitih izvora 23,4 22,6
Zajedni~ki prihodi 12,1 14,6
Subvencije 29,2 31,7
Finansiranje kapitalnih investicija 15,5 10,3
Transfer iz Fonda socijalne za{tite 16,9 17,5
Drugo 2,9 3,3
Ukupno 100,00 100,00
Izvor: A helyi onkormanyzatok es penzgyeik, urednik Edit Nyitrai Kusztosne

(Budapest, Consulting, 1998).
4.2. Rashodi
Tro{kovi lokalne samouprave u Ma|arskoj su srazmerno visoki zbog nji-

hovih {irokih odgovornosti. Obrazovanje, zdravstvena za{tita i socijalne slu`be
su va`ne funkcije lokalne samouprave, dok objekte javne upotrebe, kulturu i
sportove obezbe|uju uglavnom komercijalni ili neki drugi entiteti koji se ne fi-
nansiraju iz budèta. Rashodi lokalne samouprave uklju~uju administrativne
tro{kove, servisiranje dugova i druge ekonomske usluge.
Veliki broj zadataka lokalne samouprave u socijalnom sektoru stvara zavis-
nost od finansiranja transferom od centralne vlade. To je jedan od razloga za de-
batu o uvo|enju politike ujedna~avanja na nacionalnom nivou. Procenjuje se da
subvencije i delovi dohotka od poreza na nacionalnom nivou koji se alocira u vidu
subvencija ~ine sedamdeset jedan posto dohotka lokalne samouprave u 1998, {to
znatno uti~e na rashode lokalnih samouprava.
210
Tabela 7.
Rashodi lokalne samouprave po sektorima u Ma|arskoj, 1996 (%)
Proizvodnja Ekonomske Administracija Obrazovanje Zdravstvena za{tita, Javne Kultura, Drugi Ukupni
usluge socijalne slu`be usluge sport rashodi
Budimpe{ta 9,8 23,7 13,8 20,9 25,0 2,6 4,0 0,2 100,0
Okruzi 2,5 3,1 5,5 10,2 72,6 0,5 5,6 0,0 100,0
Op{tine 8,1 13,1 17,3 33,6 17,4 6,0 3,8 0,6 100,0
Ukupno 7,8 14,4 14,7 26,9 27,3 4,3 4,1 0,4 100,0
Rashodi po kategorijama veli~ine
0-199 16,1 30,0 35,4 5,0 5,1 4,7 3,1 0,6 100,00
200-499 10,0 22,9 33,6 16,9 7,9 5,2 2,5 1,0 100,00
Ma|arska
500-999 8,6 13,6 27,1 35,3 8,2 4,9 1,7 0,6 100,00
1000-1999 8,5 13,3 23,3 35,6 7,8 8,9 2,0 0,7 100,00
2000-4999 8,2 13,1 20,9 34,3 9,4 10,7 2,7 0,8 100,00
5000-9999 8,2 14,2 19,9 32,6 11,5 8,8 3,5 1,3 100,00
10000-19999 7,9 11,4 17,8 30,8 23,2 5,1 3,1 0,6 100,00
20000-49999 7,2 13,5 18,0 28,0 25,8 4,3 2,7 0,5 100,00
50000 + 8,2 13,3 16,9 36,6 17,4 2,4 4,9 0,3 100,00
Izvor: Kenneth Davey and Gabor Peteri, Finansije lokalne samouprave: opcije za reformu (Nagykovacsi, Ma|arska, 1998), 64
Tabela 8.
Rashodi i subvencije lokalnih samouprava

po administrativnom statusu, 1996. (%)
Rashodi Subvencije
1. Lokalna samouprava glavnog grada 14,5 11,0
2. Distrikti glavnog grada 11,5 7,0
3. Ukupno - Budimpe{ta 26,0 18,0
4. Lokalne samouprave okruga 14,4 18,6
5. Gradovi sa pravima okruga 18,1 16,3
6. Gradovi 22,0 23,0
7. Ukupno gradovi (5 i 6) 40,1 39,3
8. Velika sela 6,5 7,3
9. Sela 13,0 16,8
10. Ukupno sela (8 i 9) 19,6 24,1
11. Op{tinske samouprave (7 i 10) 59,7 63,4
12. Okolina 74,0 82,0
13. Ukupno (3 i 12) 100,0 100,0

Bank, 1988).
Rashodi lokalne samouprave uklju~uju tro{kove za personal, doprinose za

zaposlene, materijalne tro{kove i tro{kove akumulacije i oìvljavanja.
Tro{kovi personala uklju~uju zarade osoba zaposlenih u kancelarijama
lokalne samouprave, zdruènim kancelarijama lokalnih samouprava i njihovim
institucijama. Materijalni tro{kovi uklju~uju dnevne tro{kove rada kancelari-
ja i institucija lokalne samouprave, uklju~uju}i i pruànje usluga. Akumulacija
i oìvljavanje se odnose na tro{kove investiranja i rekonstrukcije u vezi sa
obavljanjem zadataka lokalne samouprave. Poslednjih nekoliko godina, volu-
men investicija lokalne samouprave se pove}ao zahvaljuju}i finansijskoj
pomo}i centralne uprave, pove}anoj efikasnosti lokalnih samouprava, dohotku
od privatizacije i novom sistemu regionalnog razvoja. Ova kategorija je ~ini-
la samo 14% ukupnih rashoda 1997.g. a pove}ana je na 15,5% 1998. Veliki
deo ovih tro{kova je uloèn u sektor vodoprivrede, a za njim slede zdravstvo
i obrazovanje.
212 Ma|arska
Tabela 9.
Distribucija rashoda lokalne samouprave po kategorijama

u Ma|arskoj (%)
Rashodi 1997 1998

Tro{kovi za personal 28,0 28,6
Doprinosi za zaposlene 12,6 13,4
Materijalni tro{kovi 26,0 26,4
Tro{kovi akumulacije i oìvljavanja 33,4 31,6
Ukupno 100,0 100,0
Izvor: A helyi onkormanyzatok es penzgyeik, urednik Edit Nyitrai Kusztosne (Budapest, Consulting,
1998).
5. SLEDE]I KORACI PROCESA TRANZICIJE
5.1. Teritorijalna regionalizacija administracije
Jedno od najva`nijih pitanja javne administracije u Ma|arskoj je sistem teri-

torijalne administracije. O regionalizaciji je ranije raspravljano. Drugi aspekt je sis-
tem teritorijalnih (ili regionalnih) administrativnih dràvnih organa. Na teritorijal-
nom nivou postoji vi{e od ~etrdeset razli~itih dràvnih administrativnih organa. Ovaj
veliki broj i te{ko}e raspodele administrativnih funkcija izme|u lokalne samouprave
i dràvnih administrativnih organa, kao i me|u samim razli~itim organima dràvne
uprave, naveli su Vladu da sredinom devedesetih godina pro{log veka preduzmu
odre|ene korake. Ishod tih koraka je bilo osnivanje kancelarija javne uprave u okruz-
ima i u glavnom gradu koje imaju ulogu koordinatora. U isto vreme je inicirana
integracija organa dràvne uprave u kancelarije javne administracije.
Maja 1999. godine, Vlada je donela rezoluciju o svojim planovima u vezi
sa razvojem javne administracije u periodu 1999/2000. Najva`niji zadaci u vezi
sa regionalnom i op{tinskom javnom administracijom odre|eni ovom rezoluci-
jom su:
1. Revizija pravnog statusa, organizacije, aktivnosti, funkcija i ovla{}enja
organa javne administracije pod centralnom upravom u naseljima i okruzima i da-
vanje predloga za neophodne modifikacije, uklju~uju}i istraìvanje mogu}nosti
organizovanja javne administracije na osnovu regiona.
2. Revizija funkcija i ovla{}enja lokalne samouprave i davanje predloga o
delegiranju njihovih funkcija i ovla{}enja i u vezi sa sistemom finansiranja.
3. Evaluacija spoljne kontrole nad finansijama i menad`mentom osnovnih

sredstava lokalnih samouprava i davanje predloga u vezi sa kontrolisanjem aut-
enti~nosti i zakonitosti zahteva za dodeljivanjem sredstava iz centralnog budèta,
kao i nad njihovim knjigovodstvom.
4. Istraìvanje mogu}nosti osnivanja regionalnih lokalnih samouprava ~ija
bi se predstavni~ka tela birala na osnovu Zakona o regionalnom razvoju.
5.2. Uloga Ustavnog suda u poslovima lokalne samouprave
Zakon o lokalnoj samoupravi navodi da su prava lokalne samouprave

za{ti}ena Ustavnim sudom. Ova za{tita uglavnom uklju~uje regulativu zakonitosti
dekreta koje donosi lokalna samouprava. Me|utim, veliki broj dekreta koje donose
brojne lokalne samouprave koje postoje u Ma|arskoj dovode u sumnju sposob-
nosti i efikasnost Ustavnog suda. Jedno od mogu}ih re{enja je i osnivanje nekog
novog suda na primer, administrativnog suda koji bi kontrolisao zakonitost
dekreta lokalne samouprave.
214
215
Stanka Setnikar-Cankar,
Stane Vlaj i Maja Klun*
DECENTRALIZACIJA:
EKSPERIMENTI I REFORME
LOKALNA UPRAVA U SLOVENIJI
1. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA
Za razvoj lokalne demokratije potrebni su propisi koji }e podràti organiza-

cione, finansijske, materijalne i teritorijalne reforme u lokalnoj samoupravi; lokalno
stanovni{tvo treba da upravlja sopstvenim poslovima bilo neposredno ili putem or-
gana lokalne samouprave. Sa stanovi{ta demokratskog upravljanja, idealno bi bilo
kad bi ljudi u jednoj zajednici neposredno odlu~ivali o svojim poslovima odnos-
no kada bi u~estvovali u dono{enju svih odluka. Ovo je prakti~no nemogu}e u
modernoj lokalnoj zajednici jer je problematika previ{e raznovrsna, sloèna i ~esto
se odnosi na celokupno stanovni{tvo. Ako, me|utim, èlimo da lokalna samoupra-
va bude demokratska, ona mora da odgovara na potrebe lokalnog stanovni{tva.
Ovo je jedino mogu}e ako stanovni{tvo direktno uti~e na formiranje va`nih
lokalnih organa predstavni~kih tela koja bira lokalna zajednica koji potom, u
ime stanovnika, donose najva`nije odluke rukovode}i se pri tom op{tim interes-
ima. Funkcionisanje takve samouprave, stabilizacija odnosa me|u predstavni~kim
telima i primena direktne demokratije tako|e su od su{tinskog zna~aja.
Ustav Republike Slovenije garantuje autonomiju lokalne uprave i odre|uje
da gra|ani vr{e ovla{}enja i funkcije lokalne uprave putem predstavni~kih tela i
drugih organizacija. Zakon o lokalnoj samoupravi koji je donet 1993. i od tada
{est puta revidiran, defini{e operacije, prava i ovla{}enja lokalnih samouprava i
njihove odnose sa dràvom.
* Univerzitet Ljubljana.
216 Slovenija
Ustav defini{e samoupravu na op{tinskom i regionalnom nivou, ali do danas

u praksi postoji samo op{tinska samouprava. U pripremi su zakoni kojima }e se
formirati drugi nivo lokalne samouprave, regulisati regionalni razvoj i redefinisati
status op{tina. Oblasti nadle`nosti lokalne samouprave su definisane i redovno re-
vidirane u zakonodavstvu koje je usagla{eno sa Evropskom poveljom o lokalnoj
samoupravi, koju je Slovenija ratifikovala 1996, a na snagu je stupila 1997.
1.1. Pravna osnova samouprave
Ustav Republike Slovenije {titi autonomiju lokalne samouprave i odre|uje

da slovena~ki narod obavlja takva ovla{}enja i funkcije posredstvom jedinica
samouprave (op{tine i regioni). Op{tina moè da se sastoji od jednog jedinog nase-
lja ili od odre|enog broja naselja ~iji su stanovnici povezani zajedni~kim potre-
bama i interesima. Zakon koji utvr|uje broj op{tina i njihovu teritoriju i Zakon o
lokalnoj samoupravi nalaù da op{tinska ve}a, ve}a lokalnih zajednica ili
gra|anske skup{tine moraju da u~estvuju u dono{enju odluka kojima se menja i
formira teritorijalna struktura op{tine. U skladu sa Zakonom o referendumu i nar-
odnoj inicijativi, op{tina moè da se osnuje nakon lokalnog referenduma kojim
se utvr|uje javno mi{ljenje u doti~noj oblasti. Na osnovu prethodnog istraìvan-
ja i potom sprovedenog referenduma, Narodna skup{tina (parlament) legalno priz-
naje novo uspostavljene administrativne jedinice i potvr|uje granice njihove ter-
itorije.
Op{tina u proseku ima najmanje pet hiljada stanovika, mada su izuzeci
mogu}i zbog geografske lokacije ili iz nacionalnih, istorijskih ili ekonomskih ra-
zloga. Godine 1994. osnovano je 147 novih op{tina, a 1998. je dodato jo{ 45.
Administrativna struktura Slovenije trenutno se sastoji od 192 op{tine, me|u ko-
jima je 11 urbanih. Statisti~ka analiza stanovni{tva op{tina predstavljena je u
Aneksu 9.2.
Na teritoriji op{tine mogu se osnivati uè izborne jedinice (lokalne,
seoske i kvartovske zajednice). Pre osnivanja ovih podjedinica ili promene nji-
hove teritorije, op{tinsko ve}e mora putem gradskog skupa ili referenduma
da utvrdi interese stanovni{tva oblasti u kojima izborni deo treba da se formi-
ra.
U du`nosti op{tine spadaju lokalna pitanja koja uti~u na njene stanovnike,
a koje op{tina moè samostalno da odredi. Dràva moè da poveri takve funkci-
je op{tinama i {irim lokalnim samoupravnim telima putem zakonodavnih akata,
za {ta je potrebno obezbediti njihovu saglasnost, kao i finansijska sredstva za
vr{enje takvih du`nosti. Ustav dozvoljava op{tinama da prikupljaju sopstvene pri-
hode. Op{tine koje, usled slabog privrednog razvoja, nisu u stanju da pokriju sve
tro{kove u vr{enju svojih du`nosti mogu da traè dodatnu finansijsku pomo} od

dràve. Usluge koje op{tinska lokalna vlast pruà prikazane su u odeljku 2.3.
Ustav tako|e uvodi koncept ,,urbanih op{tina". Urbana op{tina je kompak-
tno naselje ili grupa naselja u oblasti gde su gradovi i sela objedinjeni svakod-
nevnim saobra}ajem stanovni{tva. Varo{ ili grad mogu da steknu status urbane
op{tine ukoliko imaju najmanje dvadeset hiljada stanovnika, zapo{ljavaju petnaest
hiljada ljudi i predstavljaju geografski, privredni i kulturni centar te oblasti.
Narodna skup{tina osniva urbane op{tine putem zakonodavnih akata i odre|uje
njihovu teritoriju i ime. Statisti~ki podaci o broju urbanih op{tina u Sloveniji i
njihovom stanovni{tvu dati su u Aneksu 9.2.
Dràva moè urbanim op{tinama da dodeli konkretne du`nosti i funkcije koje
se odnose na urbani razvoj (njihov opis dat je u odeljku 2.3). Urbana op{tina moè
da obavlja regionalne administrativne funkcije, ako op{tine te regije tako odlu~e.
Uz lokalne poslove od javnog zna~aja, urbane op{tine moraju da obavljaju i poseb-
ne zadatke koji spadaju u dràvnu nadle`nost, a koji se odnose na razvoj gradova.
Najzad, Zakon o lokalnoj samoupravi predvi|a mogu}nost specijalnog sta-
tusa za op{tine sa posebnim uslovima u pogledu lokacije ili stepena razvoja.
Procedure za utvr|ivanje takvih op{tina bi}e opisane u Zakonu za unapre|enje
regionalnog razvoja, koji je trenutno u pripremi.
1.2. Pravna osnova regionalne samouprave
Kao {to je pomenuto, Ustav tako|e predvi|a osnivanje regionalnih

samoupravnih tela. Takve regionalne uprave bi}e utvr|ene na osnovu Zakona o
regionima koji je u pripremi i koji }e uvesti pravne norme i procedure za osni-
vanje regiona i olak{ati njihovo funkcionisanje. Slovena~ka vlada je podnela
Narodnoj skup{tini nacrt ovog zakona na preliminarnu procenu.
Regioni }e postati drugi stepen lokalne samouprave i pomaga}e kao obavezni,
vi{enamenski posrednici u saradnji izme|u nekoliko op{tinskih samoupravnih tela.
U skladu sa Ustavom i Zakonom o lokalnoj samoupravi, region obavlja poslove
od {ireg interesa, koje odre|uju same op{tine i koji se ti~u usluga u zajednici,
ekonomskog, kulturnog i socijalnog razvoja teritorije, kao i ja~anja i razvoja lokalne
samouprave. Region }e, tako|e, obavljati poslove koje mu dràva dodeli. Zakon
o poveravanju du`nosti iz dràvne nadle`nosti u regionalnu nadle`nost odredi}e
tako|e i na~in finansiranja za obavljanje tih du`nosti.
U sada{njim uslovima Ustav dozvoljava op{tinama da samostalno i dobro-
voljno formiraju regione putem integrisanja u zajednice ili formiranjem saveza
dve ili vi{e op{tina radi regulisanja i obavljanja lokalnih zadataka od {ireg interesa.
218 Slovenija
1.3. Odnos izme|u dràvne administracije i lokalne uprave
U Sloveniji postoji pedeset osam dràvnih administrativnih jedinica; to su

teritorijalna tela koja imaju svoje sopstveno polje operisanja, nadle`nost, funkci-
je i ovla{}enja. Njihova nadle`nost pokriva jednu ili nekoliko op{tina i ti~e se
poslova koje im je poverila dràva. Da bi se obezbedila saradnja i koordinacija
izme|u op{tinskih tela i administrativnih jedinica, formiraju se savetni~ki odbori.
^lanove ovih odbora postavljaju i razre{avaju op{tinska ve}a.
Zakon o administraciji i Zakon o lokalnoj samoupravi odre|uju nadle`nost
dràvnih vlasti. Administrativne jedinice ministarstava na lokalnom nivou prate
lokalne zajednice u oblastima za koje su specijalizovane. Ministarstva i dràvne
administrativne jedinice mogu da daju svoja mi{ljenja o predmetima iz op{tinske
nadle`nosti kada neki akt nije u skladu sa Ustavom ili zakonom i mogu da pred-
loè odgovaraju}e re{enje. Ako op{tinsko telo ne uskladi svoje odluke sa datim
zakonom, nadzorno telo mora da savetuje Vladi da pokrene postupak pri Ustavnom
sudu. Nadzorno telo, me|utim, nema mo} da poni{tava ili ispravlja odluke koje
su donela op{tinska tela; to je jedino mogu}e preko Ustavnog suda ili administra-
tivnih sudova. U nekim slu~ajevima, nadzorno telo moè privremeno da obavlja
du`nosti op{tinskog tela da bi se obezbedilo redovno pruànje usluga stanovni{tvu.
Propisi op{tinskih tela su razli~iti kada se ti~u poslova koje im je odredila
dràva. U tim slu~ajevima, ministarstva procenjuju rad op{tinskih tela i
obezbe|uju odgovaraju}e i kontinuirano izvr{avanje dràvnih poslova. Da bi se
obezbedio kvalitet, nadzorno telo moè da naloì reorganizaciju projekta, odredi
uslove za obavljanje odre|enog posla i daje druga uputstva. Ako ministarstvo us-
tanovi da op{tinsko telo nije izvr{ilo du`nosti njemu poverene, ono izdaje dekret
kojim se nalaè sprovo|enje posebnih mera ili, nakon brojnih upozorenja, save-
tuje Vladi da pokrene procedure za povla~enje du`nosti poverenih op{tini. U ovom
slu~aju op{tina moè da uloì àlbu sudu na takve optu`be.
Pra}enje uspe{nosti rada op{tinskih tela prvenstveno je odgovornost
gradona~elnika, kao funkcionera koji predlaè najva`nija op{tinska akta i upravlja
op{tinskim budètom. Gradona~elnik je obavezan da garantuje zakonitost pred-
loga koje sam podnosi i ima pravo da spre~i op{tinsko ve}e da izdaje propise koji
su neustavni ili nelegalni. Op{tinsko ve}e je tako|e odgovorno da garantuje pravnu
valjanost radnji koje samo sprovodi.
Op{tina moè da pokrene administrativni spor protiv nadzornog tela, uko-
liko smatra da nadzorno telo nije postupilo legalno ili na odgovaraju}i na~in.
Op{tina moè da podnese zahtev Ustavnom sudu da razmotri ustavni i pravni
karakter odluka i propisa koje je izdalo dràvno telo, ako dato zakonodavstvo
ograni~ava njenu autonomiju utvr|enu Ustavom i zakonom.
2. LOKALNA POLITIKA, PROCES ODLUÎVANJA
Lokalne izbore reguli{u Zakon o lokalnim izborima i Zakon o lokalnoj

samoupravi. Prvi zakon se odnosi na procedure za izbor op{tinskih ve}a i
gradona~elnika, regionalnih ve}a i ve}a gradskih, seoskih i kvartovskih zajedni-
ca. Op{ti izbori za op{tinska ve}a odràvaju se svake ~etiri godine, mada se mogu
sazvati i prevremeni izbori. Predsednik Narodne skup{tine najavljuje redovne iz-
bore, a gradona~elnik saziva prevremene izbore.
Pravo glasa imaju svi punoletni stanovnici lokalne zajednice koji su dràvljani
Slovenije. Izborni zakon propisuje ve}inski izborni sistem za op{tine sa manje od
dvanaest ~lanova ve}a i proporcionalni izborni sistem za op{tine sa vi{e od dvanaest
~lanova ve}a. Gra|ani glasaju za pojedina~ne kandidate u skladu sa ve}inskim sis-
temom i za kandidatske liste tamo gde se primenjuje proporcionalni sistem.
Ve}e je predstavni~ko telo op{tine i stanovnici ga biraju direktno, u
skladu sa modernim standardima demokratije. Uz ve}e, koje donosi funda-
mentalne odluke u op{tini, gradona~enik, koji se bira neposredno na ~etvoro-
godi{nji mandat, tako|e ima status zvani~nog tela op{tine. Gradona~enik se
bira prostom ve}inom. S obzirom na to da se retko de{ava da neki kandidat
dobije potrebnu ve}inu u prvom krugu glasanja, u drugom krugu se obi~no
glasa za dva kandidata sa najve}im brojem dobijenih glasova. Zvani~nu
podr{ku kandidatima i kandidatskim listama mogu dati politi~ke partije ili
glasa~i u izbornoj jedinici.
Zakon o lokalnim izborima propisuje da glasa~i predlaù kandidate putem
peticije ili na glasa~kim skup{tinama. Na glasa~kim skup{tinama kandidati se
biraju nakon {to ih glasa~i predloè. Svaki glasa~ moè da predloì najvi{e
onoliko kandidata koliko ima mesta u ve}u. Nominovani pojedinci su
odabrani ako je na Skup{tini u toj izbornoj jedinici glasalo najmanje trideset
gra|ana, ili ako izborna jedinica ima manje od pet stotina stanovnika, bar pet-
naest gra|ana.
Zakon o lokalnoj samoupravi predvi|a da Narodna skup{tina moè da ras-
pusti op{tinsko ve}e i sazove prevremene izbore ako op{tinsko ve}e ne uspe da
postigne kvorum nakon najmanje tri saziva u periodu od {est meseci, ili ako op{tin-
sko ve}e ne uspe da usvoji budèt za dve uzastopne godine. Zakon tako|e pred-
vi|a da Narodna skup{tina, na predlog Vlade, ima pravo da raspusti op{tinsko ve}e
u slu~aju da ono donosi neustavna ili nelegalna akta, ne sprovodi odluke nadle`nih
sudova, ne ispunjava svoje legalne du`nosti ili na neki drugi na~in kr{i zakon i
ne ispravlja izvr{ene prekr{aje.
220 Slovenija
Predloèni amandman na Zakon o lokalnoj samoupravi dozvolio bi Narodnoj

skup{tini da razre{i du`nosti gradona~elnika i zamenika gradona~elnika i da
postavi privremenog menadèra u slu~aju raspu{tanja op{tinskog ve}a. Do izbo-
ra novih organa op{tine, privremeni menadèr bi obavljao zaduènja gradona~el-
nika. Ako se op{tinsko ve}e raspusti, Narodna skup{tina bi objavila prevremene
izbore za gradona~elnika i op{tinsko ve}e.
Zakon o politi~kim partijama reguli{e finansiranje izbornih kampanja i
odre|uje na~in na koji se finansijska podr{ka pruà partijama, ali ne i pojedi-
na~nim kandidatima. Prema tom zakonu partije se finansiraju od ~lanarina, pri-
vatnih priloga organizacija ili pojedinaca, prihoda od dobara, donacija, zadu`bina
i profita od prihoda preduze}a koja su u njihovom vlasni{tvu. Partija ~iji su kan-
didati izabrani u Narodnu skup{tinu ima pravo da traì finansijsku podr{ku. Tro{ak
odràvanja lokalnih izbora snose op{tine. Zakon o izbornim kampanjama reguli{e
pitanja koja se ti~u vo|enja kampanje putem javnih medija i drugih sredstava ko-
munikacije, organizovanja izbornih skupova i finansiranja izbornih kampanja.
Mandat izabranih ~lanova op{tinskog ve}a je ~etiri godine. Zakon predvi|a
mogu}nost ostavke, mada ne precizira relevantnu proceduru. Aktuelno zakono-
davstvo ne ostavlja mogu}nost opoziva gradona~elnika ili ~lanova op{tinskog
ve}a.
Slika 1.
Politi~ka zastupljenost u op{tinskim ve}ima u Sloveniji
Liberalna demokratija Slovenije 22,60%

Socijaldemokratska partija Slovenije 16,00%
Slovena~ka demohri{}anska partija 12,41%
Slovena~ka narodna partija 11,83%
Nezavisni predstavnici 11,68%
Udruèna lista socijaldemokrata 11,38%
Demokratska partija penzionera 5,08%
Ostali 9,02%
Politi~ko u~e{}e oba pola u Sloveniji nije pitanje ,,pravedne" zastupljenosti,

ve} pitanje razli~itih percepcija i pristupa. @ene imaju ista prava kao i mu{karci da
se kandiduju i dokazuju u politici. Pa ipak, ène su slabo predstavljene u politici.
Ne postoji propis koji bi odre|ivao kvotu èna u parlamentu ili drugim organima
vlasti.
2.2. Oblici direktne demokratije
Ustav Republike Slovenije i Zakon o lokalnoj samoupravi defini{u oblike

gra|anskog u~e{}a u odlu~ivanju o lokalnim javnim poslovima, uklju~uju}i
gra|anske skup{tine, lokalne referendume i narodne inicijative.
U skladu sa op{tinskim statutom, gra|ansku skup{tinu sazivaju gradona~el-
nik, op{tinsko ve}e ili ve}e izbornog dela op{tine, pet procenata glasa~a u op{tini
ili jedan od njenih izbornih delova. U skladu sa zakonom i op{tinskim statutom,
na skup{tinama gra|ani raspravljaju o pojedina~nim predmetima u nadle`nosti
op{tine i podnose predloge ili donose odluke.
U lokalnim zajednicama mogu se odràvati razni tipovi referenduma.
Preliminarne referendume saziva Narodna skup{tina i njihov cilj moè biti da se
osnuje op{tina, odredi ili promeni njena teritorija, promeni ime ili sedi{te op{tine
i ustanovi region. Na zahtev glasa~a, op{tinsko ve}e moè da sazove savetni~ki
referendum o pitanju od posebne va`nosti za lokalnu zajednicu ili o aktima koja
se ti~u op{tinskih poslova, izuzimaju}i poslove koji se ti~u budèta, op{tinskih
poreza i drugih da`bina. Ishod referenduma je obavezuju}i za sva op{tinska tela
do isteka njihovih mandata. Svi gra|ani koji imaju pravo da biraju ~lanove op{tin-
skog ve}a imaju pravo da u~estvuju na referendumima. Odluka je na referendu-
mu usvojena ako je podràla ve}ina onih koji su glasali.
Narodnom inicijativom, koju mora podràti najmanje pet procenata op{tin-
skih glasa~a, moè se pokrenuti dono{enje ili poni{tavanje op{teg akta koji je u
nadle`nosti op{tinskog ve}a ili drugog op{tinskog organa. Organ na koji se tak-
va inicijativa odnosi mora da odlu~i o predmetu do isteka roka koji je definisan
op{tinskim statuom ili najkasnije u roku od tri meseca.
2.3. Raspodela ovla{}enja me|u razli~itim nivoima lokalne vlasti
Zakon o lokalnoj samoupravi jasno utvr|uje zaduènja koja op{tina samostal-

no obavlja. Te du`nosti su definisane u statutu svake op{tine i u Zakonu. Uz
du`nosti koje obavljaju sve op{tine, urbane op{tine tako|e imaju funkcije koje se
odnose na razvoj varo{i ili grada.
Osnovne potrebe stanovni{tva koje je op{tina obavezna da zadovolji
uklju~uju:
osnovno obrazovanje;
primarnu zdravstvenu negu;
obezbe|enje osnovnih komunalnih slu`bi;
op{tinske slu`be;
po{tanske i bankarske usluge;
222 Slovenija
bibiliotekarske usluge;
prostor za lokalnu administraciju;
javni prevoz;
ure|enje i kori{}enje javnih povr{ina.
Pored ovih op{tinskih zaduènja, op{tine koje imaju status velikog grada
moraju tako|e da:
reguli{u lokalni javni prevoz;
ure|uju javne povr{ine i izgradnju objekata;
obavljaju zadatke u oblasti geodezijskih slu`bi;
upravljaju javnom mreòm osnovnih, srednjih, stru~nih i vi{ih obrazovnih
institucija i biblioteka na svojoj teritoriji;
obezbe|uju usluge sekundarnog javnog zdravstva na svojoj teritoriji,
uklju~uju}i upravljanje bolnicama;
obezbe|uju mreù administrativnih slu`bi;
osnivaju telekomunikacijske centre i centre za dokumentaciju sa speci-
jalizovanim informacijama, kao i lokalne radio i televizijske stanice i {tampu;
pomaù kulturne aktivnosti (pozori{ta, muzeje, arhive) i staraju se o sport-
skim i rekreacionim centrima;
upravljaju svim stambenim pitanjima u skladu sa Stambenim zakonom,
vode registre i evidencije o ugovorima i najamninama, izdaju dozvole za gradnju
i vr{e gra|evinske inspekcije.
2.4. Unutra{nja struktura u odlu~ivanju lokalnih vlasti
Op{tinski organi koji sprovode lokalnu samoupravu jesu op{tinsko ve}e,

gradona~elnik, nadzorno telo i izborna komisija.
Op{tinsko ve}e je najvi{i organ za dono{enje odluka o svim predmetima koji
se ti~u prava i du`nosti op{tine. Ve}e donosi op{ta akta, odobrava op{tinski budèt
i nadzire rad gradona~elnika i op{tinske administracije da bi se obezbedilo spro-
vo|enje odluka ve}a. Op{tinsko ve}e obavlja slede}e funkcije:
usvaja statut, dekrete i druga op{tinska akta koja reguli{u prava i obaveze
organizacija i pojedinaca u op{tini;
usvaja urbanisti~ke i druge razvojne planove;
usvaja budèt i zavr{ni ra~un op{tine;
daje odobrenje kada se op{tini poveravaju posebne du`nosti iz dràvne
nadle`nosti;
postavlja i razre{ava ~lanove nadzornog odbora, ~lanove komisija i odb-
ora ve}a, predstavnike op{tina u savetni~kom odboru {efa dràve, predstavnike
op{tine u lokalnoj administrativnoj jedinici i predstavnike u javnim preduze}ima,

institucijama, fondacijama itd. i postavlja, na predlog gradona~elnika, zamenika(e)
gradona~elnika i sekretara op{tinske administracije;
iznosi svoje mi{ljenje o naimenovanju {efa administrativne jedinice;
odlu~uje o sticanju i otu|ivanju op{tinske imovine (ako op{tinski akt ne
ovla{}uje gradona~elnika da to ~ini);
odlu~uje i o drugim predmetima u skladu sa zakonom i statutom op{tine.
Op{tinsko ve}e se sastoji od sedam do ~etrdeset devet ~lanova, propor-

cionalno broju stanovnika u op{tini, koje gra|ani, na osnovu op{teg i jednakog
glasa~kog prava, biraju tajnim glasanjem na slobodnim i neposrednim izbori-
ma. ^lanovi op{tinskog ve}a se biraju po ve}inskom ili proporcionalnom sis-
temu, zavisno od broja ~lanova op{tinskog ve}a (ve}inski sistem se primenju-
je u slu~ajevima do dvanaest ~lanova, a proporcionalni sistem za vi{e od
dvanaest); predstavnici manjinskih zajednica se biraju prema ve}inskom siste-
mu.
Gradona~elnik predstavlja op{tinu, on ili ona su njen legalni predstavnik.
Gradona~elnik predlaè op{tinski budèt, dekrete i druga akta u okviru nadle`nos-
ti ve}a i odgovoran je za sprovo|enje odluka ve}a. Gradona~elnik je upravnik
op{tinske administracije. Na osnovu Akta o organizaciji i polju rada op{tinske ad-
ministracije, gradona~elnik odre|uje strukturu op{tinske administracije, imenuje
i postavlja op{tinsko administrativno osoblje, organizuje i rukovodi op{tinskom
kancelarijom. Ni gradona~elnik, ni op{tinsko ve}e nemaju pravo da zahtevaju os-
tavku drugog op{tinskog organa.
Nadzorni odbor reguli{e upravljanje op{tinskim dobrima, stara se o svr-
sishodnosti i efikasnosti budètne potro{nje i prati finansijske operacije. ^lanove
nadzornog odbora postavlja i razre{ava ve}e i oni ne mogu biti ~lanovi ve}a,
op{tinski administratori, javni slu`benici ili ~lanovi menad`menta budètnih or-
ganizacija.
Ve}e postavlja op{tinsku izbornu komisiju ~ija su zaduènja da garantuje
legalnost izbora za op{tinsko ve}e, odobri kandidate, odredi glasa~ka mesta,
imenuje glasa~ke odbore, utvrdi izborne rezultate itd.
2.5. Etni~ka pitanja, multikulturna uprava
Na osnovu ustavnih odredaba o zastupljenosti ~lanova priznatih etni~kih za-

jednica, Zakon o lokalnoj samoupravi propisuje da u etni~ki me{tovitim oblasti-
ma italijanske i ma|arske zajednice moraju imati najmanje jednog predstavnika
u op{tinskom ve}u. Prelazne odredbe Zakona o lokalnim izborima nalaù da jed-
224 Slovenija
na desetina svih op{tinskih ve}nika budu predstavnici manjinskih grupa. Uz ove

dve etni~ke grupe, romska zajednica tako|e ima predstavnike u op{tinskim ve}ima
u oblastima gde je ta zajednica starosedela~ka. Ti ve}nici su konkretno odgov-
orni za predstavljanje etni~kih grupa u aktima koja se odnose na specijalna pra-
va italijanske i ma|arske manjine.
2.6. Udruènja lokalnih vlasti i me|unarodni kontakti
Prema odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi, lokalne vlasti sara|uju na

principima slobodne volje i solidarnosti. One mogu da prikupljaju zajedni~ka fi-
nansijska sredstva i osnivaju zajedni~ke organe i organizacije radi obavljanja za-
jedni~kih poslova.
Op{tine mogu tako|e da se integri{u u druge zajednice ili da osnivaju saveze
dve ili vi{e op{tina da bi regulisale i obavljale poslove od interesa za {iru teri-
toriju. Njihov statut odre|uje na~in integracije i status ovih zajednica. Takve za-
jednice i savezi i njihovi zajedni~ki organi i organizacije imaju status jednak sta-
tusu op{tinskih administracija i organizacija u odnosu prema dràvnoj adminis-
traciji. Lokalne vlasti mogu slobodno da sara|uju sa stranim lokalnim zajedni-
cama i sa me|unarodnim organizacijama lokalnih zajednica. Op{tine sara|uju na
razvoju lokalne samouprave i funkcionisanju lokalnih slu`bi.
Slovena~ke op{tine su imenovale radnu grupu, Stalnu konferenciju lokalnih za-
jednica, koja je u aprilu 1997. zapo~ela rad na promenama i dopunama Zakona o
lokalnoj samoupravi. Kancelarija lokalne uprave je utvrdila da izvesne odredbe ak-
tuelnog Zakona o lokalnoj samoupravi stvaraju nepotrebne te{ko}e u praksi i da zbog
toga treba da budu izmenjene ili ispravljene. Me|utim, ovo se najvi{e odnosilo na
odredbe koje je te{ko sprovoditi, jer se ne uklapaju u sistem vr{enja lokalne vlasti.
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, PRU@ANJE USLUGA
3.1. Struktura i funkcionisanje lokalne administracije
Ne postoje pravne odredbe koje se ti~u unutra{nje strukture op{tinske ad-

ministracije. Organizacija slu`bi i odeljenja unutar kancelarije zavisi od veli~ine
op{tine. U malim op{tinama struktura kancelarije se zasniva na funkcionalnim
na~elima; stvara se jedinstvena op{tinska vlast. U ve}im op{tinama, formiraju se
odeljenja koja su odgovorna za odre|ene oblasti (javne aktivnosti, privredne ak-
tivnosti, finansije, itd.). Urbane op{tine se organizuju prema odeljenjskom na~elu.
Op{tinsko ve}e usvaja pravilnik o radu i organizaciji op{tinske administracije.
U roku od mesec dana nakon usvajanja ove odluke, gradona~elnik izdaje akt o sis-
tematizaciji poslova u op{tinskoj administraciji u skladu sa Aktom o lokalnoj ad-

ministraciji i Zakonom o slu`benicima dràvne administracije. Ova akta pred-
stavljaju osnovu za zapo{ljavanje radnika i njihov pravni status i preciziraju uslove
koje treba ispuniti za odre|eno radno mesto. Gradona~elnik ili sekretar op{tinske
administracije sa ovla{}enjem gradona~elnika odlu~uje o naimenovanju ili
zapo{ljavanju vi{eg administrativnog osoblja, administrativnog osoblja i stru~nog
tehni~kog osoblja. Izuzeci su, naravno, zamenik(ci) gradona~elnika i sekretar
op{tinske adminstracije, koje, na predlog gradona~elnika, imenuje op{tinsko ve}e.
Statutom ili dekretom o organizaciji op{tinske administracije moè se odrediti da
sekretar rukovodi op{tinskom administracijom. Sekretar op{tinske administracije je
funkcioner ~ija je du`nost stru~no vo|enje op{tinske administracije. Sekretara postavl-
ja i razre{ava op{tinsko ve}e na predlog i na osnovu izve{taja gradona~elnika.
Postoje ~etiri kategorije zaposlenih u op{tinskoj administraciji: funkcioneri,
vi{e administrativno osoblje, administrativno osoblje i stru~no tehni~ko osoblje.
Zakon o lokalnoj samoupravi svrstava ~lanove op{tinskog ve}a, gradona~elnika,
zamenika gradona~elnika i op{tinskog sekretara u kategoriju op{tinskih
funkcionera. Vi{e administrativno osoblje (savetnike gradona~elnika, vi{e savet-
nike) postavlja op{tinsko ve}e na predlog gradona~elnika, ali oni nemaju status
funkcionera. Administrativno osoblje (slu`benike, drugo javno osoblje) posta-
vlja gradona~elnik u skladu sa propisima o strukturi zapo{ljavanja. Stru~no
tehni~ko osoblje (stru~ni slu`benici, administratori, niì slu`benici) ne imenuje
se, ve} se na odgovaraju}a radna mesta postavljaju gradona~elnikovim dekretom.
Propisi o zapo{ljavanju i platama zaposlenih u dràvnoj administraciji pri-
menjuju se na sve zaposlene u op{tinskoj administraciji. Pravni status i uslovi
zapo{ljavanja za osoblje lokalne zajednice ure|eni su odredbama Zakona o
zapo{ljavanju i Zakona o platnim razredima u javnim institucijama, dràvnim or-
ganima i organima lokalne zajednice. Odredbe izvr{nih propisa koje izdaje Vlada
tako|e se primenjuju na lokalne vlasti, posebno Dekret o zajedni~kim osnovama
za unutra{nju organizaciju i sistematizaciju poslova u administrativnim organi-
ma, Dekret o kvocijentu za odre|ivanje platnih osnova i dodataka za zaposlene
u slu`bama Vlade Republike Slovenije i njenim administrativnim organima i
Propisi o napredovanju osoblja dràvne administracije.
3.2. Kontrola, finansijska kontrola i nadzor nad lokalnim vlastima
Op{tine postavljaju odbore koji su zaduèni da nadziru:

upravljanje op{tinskim dobrima;
namensku i efikasnu upotrebu budèta i
finansijske operacije korisnika budèta.
226 Slovenija
Nadzor uklju~uje procenu aktivnosti i staranje o tome da one budu u sa-

glasnosti sa zakonodavstvom i preciziranim budètnim ciljevima.
Ako neko op{tinsko telo naru~i finansijsku kontrolu, nju vr{e ovla{}eni neza-
visni finansijski inspektori i Ra~unovodstveni sud Republike Slovenije. Ra~un-
ovodstveni sud vr{i finansijsku kontrolu u skladu sa svojim programom; to zna~i
da on vr{i kontrolu po inicijativi op{tinskog tela, a ne godi{nje. U daljem tekstu
su opisani naj~e{}i slu~ajevi koji su do{li na Sud finansijske kontrole tokom
poslednje ~etiri godine:
1. Honorari ispla}eni izabranim zvani~nicima su bili suvi{e visoki. Iznosi
su bili najvi{i 1994. i od tada su smanjivani. Iznos prepla}enih honorara tokom
poslednje ~etiri godine iznosio je ukupno oko 705.000 USD u samo dvadeset dve
lokalne vlasti. Sud finansijske kontrole procenio je da je svega deset procenata
tog iznosa vra}eno lokalnim budètima. Glavni problem je taj {to Sud finansijske
kontrole nema mo} da naloì obavezne promene lokalnim vlastima. U takvim
situacijama, pravni okvir u Sloveniji ne predvi|a mogu}nost povra}aja poreza na
prihod ili penzijskih doprinosa.
2. Rezerve su bile niè nego {to to zakon odre|uje. Prema Zakonu o finan-
siranju lokalne uprave, lokalne vlasti treba da zadrè najmanje 0,5% prihoda kao
rezervu kojom se pokrivaju nepredvi|eni tro{kovi lokalne zajednice.
3. Lo{e upravljanje imovinom lokalne zajednice. Lokalne vlasti ne obnav-
ljaju ugovore o izdavanju prostora u op{tinskom vlasni{tvu, niti redovno napla}uju
stanarinu. Sud finansijske kontrole je otkrio da neke lokalne vlasti ne prikuplja-
ju sve da`bine ili naplate na koje su zakonom ovla{}ene, te time gube dodatni pri-
hod.
4. Lokalne vlasti su pozajmljivale sredstva na neodgovaraju}i na~in ili pre-
vi{e ili za svrhe koje nisu zakonom dozvoljene ili su nudili garancije kompanija-
ma i institucijama koje ne spadaju u javni sektor. Amandman na Zakon o finan-
siranju lokalnih vlasti odredi}e {iri raspon svrha za koje lokalna zajednica moè
da pozajmi sredstva.
Dva zakona garantuju gra|anski uticaj na upravljanje lokalnim javnim
slu`bama: Zakon o lokalnoj samoupravi i Zakon o komercijalnim javnim
slu`bama. Zakon o lokalnoj samoupravi omogu}ava da op{tine osnivaju ve}e za
za{titu potro{a~a kao mandatno telo. To je odbor gra|ana koji u~estvuju u pro-
cesu odlu~ivanja op{tinskog ve}a kada ono razmatra predmete koji se odnose na
komercijalne (op{tinske slu`be, odràvanje puteva, gasovod, javni prevoz itd.),
socijalne ({kole, obdani{ta, stara~ki domovi itd.) i javne slu`be. Ovo telo daje ko-
mentare i predloge koji se ti~u rada lokalnih komercijalnih kompanija.
Zakon o komercijalnim javnim slu`bama nalaè da tela podnose komentare
i predloge o u~inku javnih slu`bi nadle`nim vlastima Republike Slovenije i lokalne
zajednice, koje, potom, moraju da ih informi{u o merama koje su preduzete shod-

no tim predlozima. Zakon o komercijalnim javnim slu`bama tako|e reguli{e
za{titu prava pojedinih potro{a~a. U slu~aju da onaj koji pruà komercijalnu javnu
uslugu prekine ugovor, potro{a~ moè da zahteva od nadle`ne vlasti Republike
Slovenije ili lokalne zajednice da donese odluku po potro{a~evoj tu`bi i da onom
koji pruà uslugu ili ugovornoj strani naredi da postupi u skladu sa ugovorom.
3.3. Pruànje lokalne usluge
Aneks 9.4. pokazuje da se uloga koju lokalne vlasti imaju u obezbe|iva-

nju socijalnog staranja, obrazovanja, zdravstvene nege i upravljanju stamben-
im objektima razlikuje zavisno od oblasti. Neke socijalne programe i usluge
lokalne vlasti obezbe|uju direktno; druge se pruàju indirektno posredstvom
javnih zavoda i privatnih lica. S obzirom na to da ne postoje nikakvi posebni
regulatorni mehanizmi za koordinisani menad`ment u lokalnim socijalnim
slu`bama, saradnja se uglavnom odvija u pruànju konkretnih usluga, kao {to
je koordinacija grupa koje rade na problemu nebrige o deci i zloupotrebe dece
(policija, sudski sistem, socijalna slu`ba i obrazovni sistem). Tako|e su osno-
vana udruènja javnih zavoda koja deluju na lokalnom nivou a u koja se in-
stitucije u~lanjuju na osnovu zajedni~kih interesa; tako, na primer, postoje
Udruènje obdani{ta, Udruènje socijalnih zavoda i Udruènje centara za so-
cijalni rad. Pored javnih i privatnih slu`bi i dobrovoljnih organizacija, lokalne
zajednice zauzimaju sve va`niji poloàj u pruànju usluga za potrebe pojedi-
naca i porodica.
Pruànje usluga zdravstvene nege je utvr|eno Zakonom o zdravstvenoj
slu`bi. Plan zdravstvene nege, koji trenutno razmatra Parlament, odre|uje mreù
javnih zdravstvenih slu`bi na lokalnom i dràvnom nivou. U skladu sa Zakonom
o zdravstvenoj nezi i zdravstvenom osiguranju, Zavod zdravstvenog osiguranja
Slovenije finansira zdravstvenu negu, a stope je utvrdila Narodna skup{tina. Zavod
za zdravstveno osiguranje direktno potpisuje ugovore sa pruàocima usluge
zdravstvene nege na svim nivoima.
Odgovornost za zdravstvenu negu podeljena je izme|u dràve i lokalnih za-
jednica na slede}i na~in:
Primarna zdravstvena nega (osnovne zdravstvene slu`be i apoteke) spa-
da u odgovornost lokalne zajednice i pruàju je medicinske klinike, medicinski
centri, apoteke i privatni medicinski radnici.
Sekundarni nivo zdravstvene nege spada u odgovornost dràve, nju
pruàju bolnice i zdravstvena odmarali{ta.
Za medicinsku prevenciju je u potpunosti odgovorna lokalna zajednica.
228 Slovenija
Za hitnu medicinsku slu`bu moè biti odgovorna dràva ili lokalna vlast.
Zakon o zdravstvenoj slu`bi odre|uje da medicinske institucije primarnog
nivoa treba da osniva lokalna zajednica. Du`nosti lokalne zajednice su:
Da sastavlja i sprovodi programe za ja~anje zdravlja stanovni{tva na svo-
joj teritoriji i da obezbedi budètne fondove za takve programe.
Da obezbedi rad sanitarne, epidemiolo{ke, statisti~ke i sociomedicinske
slu`be na svojoj teritoriji koje nisu uklju~ene u nacionalni program.
Da organizuje i sprovodi aktivnosti za odràvanje zdrave sredine.
Da obezbedi zdravstvenu negu za pripadnike snaga civilne za{tite, op{te
spasila~ke timove, snage nacionalne odbrane i op{tinske komunikacijske jedinice,
osim ako to nije organizovano na neki drugi na~in.
Kao osniva~ javnih zdravstvenih centara, da obezbedi investicione i druge
fondove propisane zakonom i osniva~kim aktom.
Da rukovodi kancelarijom sudskog medicinskog istraìtelja.
Lokalne vlasti mogu da potpisuju koncesione ugovore sa privatnim lekari-
ma radi obezbe|ivanja medicinskih usluga u privatnim i javnim medicinskim
centrima. Nadzor u zdravstvu sprovodi se putem unutra{njih mehanizama medi-
cinskih centara, Lekarske komore Slovenije koja se bavi stru~nim pitanjima,
Ministarstva zdravlja koje reguli{e administraciju i Zavoda za zdravstveno osig-
uranje Slovenije koje prati finansijske aktivnosti.
Pred{kolsko obrazovanje je regulisano Zakonom o organizaciji i finansiranju
obrazovanja i Zakonom o obdani{tima. Obdani{ta, pred{kolske institucije i
zabavi{ta koja je osnovala lokalna zajednica pruàju javnu uslugu. Lokalna za-
jednica upravlja ovim institucijama direktno ili putem ugovora angaùje javnu ili
privatnu slu`bu, uklju~uju}i i neprofitna udruènja, da obezbede programe za
pred{kolsku decu (na ovome se moè udruìti nekoliko lokalnih zajednica ako se
one tako dogovore). Ova mreà se mora organizovati na na~in koji roditeljima i
deci omogu}ava izbor i pristup programu koji im najvi{e odgovara. Zakon o ob-
dani{tima tako|e sadrì odredbu koja svoj deci garantuje pravo na mesto u javnom
programu. Tamo gde nema obdani{ta u mestu prebivali{ta ili nema dovoljno slo-
bodnih mesta da se zadovolji javna potreba, lokalna zajednica mora da obezbedi
dodatna mesta u javnom obdani{tu ili da objavi poziv za koncesione ponude radi
otvaranja novih programa u roku od trideset dana. Roditelji dece koja usled bolesti
nisu u stanju da idu u obdani{te mogu da koriste pravo pred{kolskog obrazova-
nja kod ku}e.
Programi pred{kolskog obrazovanja se finansiraju iz dràvnih fondova, resur-
sa lokalne zajednice, uplata roditelja, donacija i drugih izvora. Cene ovih usluga
reguli{u se Propisima o pla}anju za programe obdani{ta. Iznos odre|uje lokalna
zajednica koja, u skladu sa zakonom, mora da obezbedi javne fondove za decu u
obdani{tu. Cena uklju~uje obrazovanje, staranje i ishranu, a roditelji pla}aju izme|u

petnaest i osamdeset pet procenata cene. Ostatak tro{kova se pokriva iz javnih fon-
dova lokalne zajednice. Iznos koji pla}aju pojedina~ni roditelji odre|uje se na os-
novu nivoa prihoda, vrednosti imovine i broja dece upisane u takve programe.
Slu`be za podr{ku porodice u okviru socijalnog staranja organizovane su u
skladu sa Zakonom o socijalnom staranju. Dva predloèna programa, Nacionalni
program socijalnog staranja i Program razvoja brige o starim licima, trenutno su
na razmatranju u Narodnoj skup{tini. Ovi programi }e precizirati javne socijalne
slu`be, uklju~uju}i podr{ku porodici na lokalnom nivou. Program socijalne brige
o starim licima sadrì ne samo mogu}nost institucionalnog staranja, ve} i plan za
razvoj usluga u ku}nom okruènju kojim }e se pokriti petnaest procenata stari-
jeg stanovni{tva. Takvo staranje predvi|a stambeni sme{taj, dnevne centre, rezi-
dencijalne domove za starije, pomo} u ku}i, usluge na veliku daljinu i osnivanje
centara za pomo} u ku}i kao dela mreè javnih socijalnih i zdravstvenih usluga.
Ove nove inicijative, koje lokalne zajednice ve} razvijaju, bi}e dopuna postoje}im
slu`bama. Oba programa stavljaju poseban naglasak na pluralizaciju socijalnih
usluga unutar lokalne zajednice.
Lokalna zajednica finansira takve programe na osnovu Zakona o lokalnoj
samoupravi, koji odre|uje da je odgovornost lokalne vlasti da pruì usluge socijalno
ugroènom sloju, fizi~ki hendikepiranim i starijim licima. Na osnovu ovog Zakona,
op{tine odvajaju fondove za beneficije koje nisu propisane Zakonom o socijalnom
staranju, kao {to su nabavka {kolskih ud`benika, beneficije u pla}anju grejanja itd.
Korisnici pla}aju punu komercijalnu cenu za najve}i broj oblika ku}ne pomo}i; zav-
isno od finansijske situacije korisnika, op{tina moè subvencionisati te usluge.
Slede}i javni zavodi (~iji je osniva~ dràva) pruàju socijalne usluge za
potrebe lokalne zajednice:
centri socijalnog rada;
stara~ki domovi;
domovi za mentalno i fizi~ki hendikepirana lica;
domovi za decu i mlade kojima je uskra}en normalan porodi~ni ìvot;
institucije za obuku i staranje o mentalno hendikepiranoj deci i mladima.
Socijalne usluge su do sada pruàli isklju~ivo javni socijalni zavodi, ali 12.
decembra 1997. stupili su na snagu novi Propisi o koncesijama u socijalnom
staranju, koji odre|uju:
procedure koje treba pratiti kad se dodeljuju koncesije;
uslove koje kandidati za koncesije treba da ispunjavaju;
druge propise koji se ti~u koncesija.
U skladu sa Zakonom o socijalnom staranju, lokalne zajednice mogu da do-
dele koncesiju za li~nu pomo} i porodi~nu pomo} u ku}i, {to zna~i da lokalna za-
230 Slovenija
jednica mora da obezbedi mreù javnih slu`bi za ove dve vrste usluga. Koncesije
za sve ostale usluge dodeljuje ministarstvo za socijalno staranje. Svaki koncesionar
mora da zadovolji sve tehni~ke, kadrovske i stru~ne standarde koje je dràva
utvrdila za pruàoce socijalnih usluga. Dràva tako|e mora da obezbedi stru~ni
nadzor nad pruànjem ovih usluga.
Dràva i lokalne zajednice finansiraju i razne programe koji dopunjuju javne
slu`be: njih uglavnom sprovode nevladine organizacije (NVO). Broj nevladinih
organizacija koje rade u oblasti socijalnog staranja (oko dve hiljade) porastao je
od 1992. kada je usvojen amandman na Zakon o socijalnom staranju koji kao
pruàoce socijalnih usluga navodi dobrotvorne organizacije, udruènja za
me|usobnu pomo} i organizacije za pomo} fizi~ki hendikepiranim licima.
Dràva upravlja stambenim fondom Republike Slovenije, ~ija sredstva se ko-
riste za realizaciju dràvnog stambenog programa i podsticanje gradnje, renovi-
ranje i odràvanje stambenih objekata. Kriterijumi za dodelu socijalnih stanova
utvr|eni su pravilnikom koji su zajedno sastavili Ministarstvo za rad, porodicu i
socijalna pitanja i Ministarstvo za ekolo{ka pitanja i prostorno planiranje.
Sredstva iz stambenog fonda dostupna su gra|anima koji po prvi put kupuju stam-
beni prostor ili ga grade, ~iji je stambeni prostor postao neuslovan, stanarima koji
nastoje da svoje stambene probleme re{e ulaganjem u renoviranje ili odràvanje
{irih razmera i neprofitnim stambenim organizacijama. Stambeni fond trenutno
ne daje kredite za izgradnju socijalnih stanova. Me|utim, Ministarstvo za eko-
lo{ka pitanja i prostorno planiranje namerava da promovi{e izgradnju socijalnih
stanova za koje bi bilo mogu}e dobiti kredite iz stambenog fonda.
Zakon o stambenim pitanjima odre|uje da je du`nost lokalnih zajednica da
obezbede socijalne stanove, ~ija se izgradnja finansira iz op{tinskih budèta i iz
komercijalnih kredita, {to zna~i da broj novih socijalnih stanova zavisi od ekonom-
skog razvoja pojedina~ne op{tine. U oblasti stambenih pitanja lokalna zajednica
ima slede}e odgovornosti i du`nosti:
Da usvaja i sprovodi op{tinske stambene programe.
Da obezbe|uje sredstva za izgradnju i kupovinu socijalnih stanova i da
pokriva razliku izme|u stanarine odre|ene ugovorom i drugih tro{kova koji su
nastali na osnovu Zakona o stambenim pitanjima.
Da prati prose~nu stanarinu u op{tini po kategoriji, tipu i lokaciji stam-
benog objekta.
Da obezbedi uslove za razvoj razli~itih oblika izgradnje i renoviranja, pri-
menjuju}i odgovaraju}e strategije prostornog planiranja.
Da usvaja smernice za projektovanje, izgradnju i renoviranje stanova, koje
}e se zasnivati na lokalnim standardima.
Da vodi stambeni registar.
U novije vreme osnivaju se neprofitne organizacije koje se bave stambenim

menad`mentom. Neprofitna organizacija koja pruà socijalni sme{taj moè se
pravno registrovati pri Ministarstvu za ekolo{ka pitanja i prostorno planiranje.
Uslove i stanarinu u neprofitnim stambenom sme{taju odre|uje dràva.
Mogu}nost dobijanja socijalnog sme{taja zavisi od prihoda; prednost imaju mlade
porodice, porodice sa ve}im brojem dece i hendikepirana lica.
Usluge centara za zapo{ljavanje i obrazovanje odraslih regulisane se u skladu
sa Zakonom o zapo{ljavanju i osiguranju u slu~aju nezaposlenosti. Oblik, sadràj,
uslovi, pravila i procedure za sprovo|enje programa obuke i mera zapo{ljavanja
odre|ene su Propisima o sprovo|enju aktivnog programa za zapo{ljavanje i
Propisima o sprovo|enju aktivnih mera za zapo{ljavanje. Ovi drugi tako|e propisu-
ju istraìvanja, razvoj i spovo|enje eksperimentalnih programa na trì{tu rada.
Nacionalna kancelarija za zapo{ljavanje je nezavisni pravni entitet sa statusom
javnog zavoda koji se finansira iz dràvnog budèta. Zakon o zapo{ljavanju i osigu-
ranju u slu~aju nezaposlenosti postavlja temelje Nacionalne kancelarije za zapo{lja-
vanje. U vrhovnom telu Kancelarije, Upravnom odboru, od petnaest ~lanova pet su
vladini predstavnici. Odbor predlaè na usvajanje elemente razvojne politike zapo{lja-
vanja, politike zapo{ljavanja, programe i mere sprovo|enja, politike stipendiranja itd.
Nacionalna kancelarija za zapo{ljavanje obavlja stru~ne zadatke koji se ti~u
nalaènja radnih mesta, programa za zapo{ljavanje, savetovanja u izboru zani-
manja, dodele {kolarine, obrazovanja i obuke za nezaposlena i fizi~ki hendikepi-
rana lica. Kancelarija je organizovana i funkcioni{e na tri nivoa: glavna kance-
larija koja obuhvata centralnu kancelariju i centralnu slu`bu; deset regionalnih je-
dinica; pedeset devet lokalnih kancelarija {irom Slovenije. Lokalne kancelarije
za zapo{ljavanje direktno nalaze posao klijentima, nude savete za zapo{ljavanje,
usmeravanja u karijeri, stalnu obuku i druge usluge za zapo{ljavanje. Regionalne
jedinice obavljaju stru~ne i operacione zadatke i du`nost im je da savetuju i prate
rad lokalnih kancelarija za zapo{ljavanje. Lokalne vlasti rade zajedno sa region-
alnim jedinicima za zapo{ljavanje na formulisanju lokalnih razvojnih programa
i zajedni~kom finansiranju.
Aktivna politika zapo{ljavanja za 1998. svrstala je lokalne zajednice me|u
~etiri najve}e ciljne grupe. Namera promovisanja lokalnih inicijativa za zapo{lja-
vanje, koje se ve} ostvaruju u saradnji sa Ministarstvom za ekonomska pitanja i
drugim vladinim odeljenjima, bila je da se razvije mreà mehanizama za us-
postavljanje lokalnih socijalnih i razvojnih partnerstava, posebno u regionima u
kojima je lokalna privreda u padu. Do sada je potpisano ~etrdeset osam sporazu-
ma o lokalnim razvojnim koalicijama i osnovano pet regionalnih centara.
Programi javnih radova uklju~uju ku}nu pomo} starim licima. Postoje razni
pruàoci ove usluge koji zapo{ljavaju ljude na javnim poslovima.
232 Slovenija
Sredstva se dobijaju iz dràvnog budèta, budèta op{tina koje su podnele

zahteve za posebne pojekte javnih radova i doprinosa korisnika. Aktivni progra-
mi zapo{ljavanja i obrazovanje odraslih sprovodi i finansira dràva (Ministarstvo
za rad, porodicu i socijalna pitanja i Nacionalna kancelarija za zapo{ljavanje).
Sredstva za pomo} nezaposlenima uglavnom se obezbe|uje iz dràvnog budèta
(oko osamdeset pet procenata), s obzirom na to da su doprinosi izuzetno niski
(0,14% bruto plate zaposlenih i 0,06 % ukupnih bruto isplata koje ispla}uje poslo-
davac). Pojedina~ni programi aktivne politike za zapo{ljavanje primaju deo sred-
stava od lokalnih zajednica; do pedeset procenata sredstava za javne radove, a
izme|u pet i deset procenata sredstava za poslovne radionice itd. obezbe|uju
op{tine. Izvestan broj javnih i privatnih obrazovnih centara nudi zvani~no priz-
nate obrazovne programe za odrasle.
Sistem za obrazovanje odraslih i zapo{ljavanje garantuje vi{eslojne veze izme|u
centralnih i lokalnih vlasti. Ministarstvo za rad, porodicu i socijalna pitanja konsul-
tuje svoje socijalne partnere i predstavnike poslodavaca i radnika o svim va`nim pi-
tanjima koja se odnose na politiku zapo{ljavanja i obrazovanja odraslih. Ovo min-
istarstvo i Nacionalna kancelarija za zapo{ljavanje tako|e blisko sara|uju s obzirom
na to da je ova druga dobro informisana o situaciji u pojedina~nim zajednicama
posredstvom svojih lokalnih kancelarija koje rade direktno sa nezaposlenima i sa
komercijalnim kompanijama. Kada do|e do krizne situacije (bankrotstvo velike kom-
panije, na primer) saradnja se odvija izme|u predstavnika kompanije i radni~kog
sindikata, lokalnih vlasti, Nacionalne kancelarija za zapo{ljavanje, Ministarstva za
rad, porodicu i socijalna pitanja i Ministarstva za ekonomska pitanja.
U pro{losti su privatne agencije za zapo{ljavanje imale dozvolu da pruàju
stru~ne usluge samo na osnovu dobijenih koncesija. Amandmani na Zakon o
zapo{ljavanju i osiguranju u slu~aju nezaposlenosti poku{a}e da pobolj{aju op{tu
efikasnost sistema za zapo{ljavanje. Prema novim odredbama, privatnim agenci-
jama }e biti dozvoljeno da nalaze radna mesta, razvijaju planove za zapo{ljava-
nje i sprovode aktivne mere zapo{ljavanja.
4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ
4.1. Prihodi
Finansije lokalnih vlasti su krajnje centralizovane u Sloveniji. Centralna vla-

da odre|uje gotovo sve lokalne prihode; samo deset procenata javnih prihoda
raspodeljuje se op{tinama.
Zakon o finansiranju lokalne vlasti iz 1994. reguli{e lokalni budèt, vrste
poreza koje lokalne vlasti mogu da ubiru, rezerve, pozajmice na koje lokalne vlasti
imaju pravo, finansijsko poravnavanje i finansijske prenose. Vrste poreza koje

lokalne vlasti mogu da ubiru uklju~uju porez na poklon i nasledstvo, porez na au-
tomate za kockanje, porez na upotrebu dobara i porez na imovinu. Lokalne vlasti
nisu ovla{}ene da uvode nove poreze, a poreski nivo odre|uje centralna vlada osim
u slu~aju poreza na imovinu; od 1996. lokalna ve}a mogu da pove}aju ovaj porez
i do pet puta od procenjene pravne osnove. Poreska slu`ba procenjuje i sakuplja
poreze u ime lokalnih vlasti.
U avgustu 1998. usvojen je amandman na Zakon o finansiranju lokalne vlasti.
Ovaj amandman je uveo zna~ajne promene u aktuelni zakon.
1. Koncept garantovane potro{nje je promenjen u relevantnu potro{nju {to

zna~i podr{ku lokalnim vlastima u obavljanju du`nosti koje su propisane Ustavom
i zakonom. Iznos za lokalnu relevantnu potro{nju po glavi stanovnika je utvr|en
formulom koju je uveo amandman, a koja uzima u obzir ukupan broj lokalnog
stanovni{tva, veli~inu teritorije i duìnu lokalnih puteva.
2. Ranije je zakon odre|ivao raspodelu lokalnih prihoda da bi se obezbe-
dile garantovana i ostala potro{nja. Amandman je utvrdio da svi poreski i nepores-
ki prihodi treba da se upotrebe za op{tu lokalnu potro{nju.
3. Amandman je regulisao visinu iznosa koji lokalne vlasti mogu da poza-
jme. Lokalne vlasti mogu da uzmu kredit u visini do deset procenata od lokalnih
prihoda ostvarenih protekle godine ili vi{e, ukoliko se kredit koristi za finansir-
anje stambenog projekta, vodosnabdevanje ili odno{enje otpada. Kamatne isplate
ne mogu da prelaze tri procenta stvarnih prihoda.
4. Amandman je utvrdio novu proporciju za porez na zajedni~ki dohodak.
Ranije je sedamdeset procenata tog prihoda odlazilo dràvi, a trideset procenata
lokalnoj vlasti. Amandman menja taj odnos na {ezdeset pet procenata prema
trideset pet procenata.
5. Amandman je utvrdio skalu za posebne donacije. Zavisno od prihoda od
poreza na dohodak, lokalne vlasti mogu da prime specijalne donacije ~iji je uku-
pan iznos do sedamdeset procenata od sredstava potrebnih za finansiranje nekog
projekta.
Poreski prihodi su 1998. predstavljali 41,2 % ukupnog prihoda lokalnih vlasti
(struktura je prikazana u tabeli 9.1). Porez na imovinu, isklju~ivo lokalni porez,
predstavljao je 0,4%, a porez na dohodak 37,4% svih lokalnih prihoda, ili 91%
svih lokalnih poreskih prihoda u 1997. godini. Porez na imovinu ne ubiru sve
lokalne vlasti i on je restriktivno nizak. Razlog za to je lo{a definicija poreske os-
novice za imovinu, postoje brojni izuzeci, a poreski obveznici su fizi~ka lica a ne
kompanije. U praksi se porez na imovinu prevashodno ubire od vikendica u
op{tinama u kojima je turizam dobro razvijen. Lokalna ve}a mogu da podignu
234 Slovenija
poreze za do pet puta od procenjene pravne osnove, ali osnova je veoma niska te
zato prihodi sakupljeni iz ovog izvora nisu visoki.
Vlada priprema nov zakon o oporezivanju imovine da bi lokalnim vlastima
dala priliku da sakupe ve}e prihode. Novi porez na nekretnine zameni}e aktuel-
ni porez na imovinu i doprinose za upotrebu zgrada i zemlji{ta. On }e se pla}ati
za sve zgrade i zemlji{ta u Sloveniji, a obveznici }e biti sve kompanije kao i fizi~ka
lica. Prevashodni problem u odnosu na novi program je da jo{ uvek ne postoje
precizni katastri o vlasni{tvu ku}a i zemlje. Pa ipak, prihodi od poreza na imov-
inu i doprinosa na upotrebu zgrada i zemlji{ta postepeno se pove}avaju svake go-
dine.
Tabela 1.
Prihodi lokalnih vlasti u Sloveniji, 1997. i 1998.
Tip prihoda 1997. (%) 1998. (%) Stvarni rast

98-97 (%)
Poreski prihodi 42,6 41,2 2,9
Porez na dohodak (zajedni~ki) 39,0 37,4 1,9
Porez na imovinu 0,4 0,4 5,6
Porez na poklon i nasledstvo 0,2 0,2 -8,7
Porez na kockarske igre 0,2 0,2 19,9
Porez na upotrebu dobara 2,8 3,0 16,6
Neporeski prihodi 35,6 37,3 11,5
Administrativne takse 0,0 0,0 -3,7
Takse na kockarske automate 0,9 0,7 -12,2
Nov~ane kazne 0,1 0,2 23,3
Lokalne da`bine 0,3 0,4 15,3
Komunalne takse 2,7 2,7 8,3
Prihodi od administrativnih organa 1,9 1,8 1,9
Doprinosi za upotrebu zgrada i zemlji{ta 10,3 12,0 24,5
Takse na obradivo zemlji{te i {ume 0,6 1,1 81,6
Drugi prihodi 18,8 18,4 4,3
Op{te donacije 18,8 18,4 4,4
Posebne donacije 3,0 3,1 11,3
Ukupno (isklju~uju}i pozajmice) 100,00 100,00 9,0
Izvor: Ministarstvo finansija.
Lokalne vlasti mogu da prikupljaju i neporeske prihode. Stope i da`bine vari-

raju me|u lokalnim vlastima. Neporeski prihodi predstavljali su 35,7% lokalnih
prihoda u 1997. godini. U malim op{tinama, ovi prihodi su predstavljali samo 5%

sredstava za javnu potro{nju, dok su u velikim ~inili ~ak 40%. Doprinosi za upotre-
bu zgrada bili su vaàn deo ovih prihoda, ~ine}i 12% svih lokalnih prihoda i 30%
svih neporeskih prihoda u 1998. godini. Druge da`bine i doprinosi ~inili su sve-
ga 6,8%.
Drugi va`ni neporeski prihodi sti~u se od prodaje imovine, najamnina, za-
kupa i stambenih fondova. Ali ne postoji sistemati~an zapis o prihodima iz ovih
izvora, podaci su grupisani u zajedni~ku kategoriju, ~ine}i 18,8% svih lokalnih
prihoda i 52,6% svih neporeskih prihoda u 1997. godini. Za op{tine su takvi pri-
hodi jedini nezavisni izvor finansija i njihova potro{nja nije odre|ena iz centra.
Naàlost, ve}ina op{tina nije u stanju da prikuplja ili koristi sredstva iz ovih izvo-
ra na efektivan na~in, prevashodno zbog nedostatka stru~nosti u finansijskom
menad`mentu.
Preneti prihodi uklju~uju dotacije za finansiranje teku}e i investicione
potro{nje. Ove dotacije odre|uje i mese~no raspodeljuje Ministarstvo finansija na
osnovu predvi|anja garantovane potro{nje, a ubudu}e }e to ~initi na osnovu pred-
vi|anja relevantne potro{nje i pravih lokalnih prihoda. Pravi prihodi obuhvata-
ju sve poreske i neporeske prihode, isklju~uju}i one koji poti~u od upravljanja
lokalnom imovinom (prodaja imovine, najamnine i zakupi; aktuelni prihodi iz
stambenih fondova; kamata). Oni se obra~unavaju prema stopama koje utvr|uju
dràva ili lokalna vlast. Konkretni iznos potom sporazumno odre|uju Ministarstvo
finansija, poreska slu`ba i svaka op{tina. Lokalna vlast prima finansijsko porav-
nanje ukoliko njeni pravi prihodi nisu dovoljni da pokriju procenjenu relevantnu
potro{nju. Ministarstvo finansija garantuje dodatna sredstva onim lokalnim vlas-
tima ~iji su stvarni prihodi niì od prvobitno procenjenih.
Sredstva preneta iz dràvnog budèta predstavljala su 18,4% lokalnih pri-
hoda u 1998. godini. Budu}i da su preneta sredstva bila raspodeljena zajedno sa
prihodima od poreza na dohodak, samostalnost u potro{nji ovog tipa sredstava je
bila gotovo nemogu}a. Ubudu}e }e ona biti preneta lokalnim vlastima odvojeno
od ostalih prihoda.
Pored op{tih dotacija, resorna ministarstva tako|e mogu dodeljivati na-
menske dotacije na osnovu molbe lokalnih vlasti za finansijsku podr{ku za
konkretne projekte (kao {to su op{ta infrastruktura, toplane i vodosnabdevanje).
Lokalne vlasti podnose odgovaraju}u dokumentaciju za ceo investicioni plan sa
prate}im dozvolama i potvrdama da je odre|eni iznos njihovih vlastitih sredsta-
va usmeren na taj projekat. Uslovi pod kojima lokalne zajednice mogu da dobi-
ju sredstva utvr|eni su sistematskim zakonima ili propisima pojedina~nih min-
istarstava za konkretne oblasti finansiranja. Namenske dotacije ~inile su 3,1%
lokalnih prihoda.
236 Slovenija
Prema Zakonu o finansiranju lokalnih vlasti, op{tine mogu da pozajme sred-

stva iz bilo koje dràvne kreditne institucije. Op{tine moraju da obaveste
Ministarstvo finansija o takvim pozajmicama, ali se za tu svrhu ne zahteva
ovla{}enje od dràve. Iznos op{tinske pozajmice je tako|e ograni~en. Zakon ne
dozvoljava pozajmljivanje od stranih javnih slu`bi ili na stranom trì{tu kapita-
la. Ako su razli~ita strana tela ili banke odobrile izvesnu sumu sredstava, ona se
posmatraju kao deo celokupnog balansa javne potro{nje na dràvnom nivou.
Takva sredstva onda stoje na raspolaganju pojedina~nim ministarstvima, koja
mogu da dodeljuju nepovratna sredstva ili sredstva u obliku kredita po mnogo
niòj kamatnoj stopi od one koju nude doma}e banke. Zakon o finansiranju
lokalnih vlasti predvi|a da op{tine imaju pravo da izdaju lokalne obveznice, ali
ne postoji zakon koji bi regulisao takve aktivnosti, te stoga ova mogu}nost osta-
je neiskori{}ena. Lokalne vlasti su 1998. godine pozajmile 1,68 milijardu slove-
na~kih tolara ili 1,2 procenta od ukupnih lokalnih prihoda.
Lokalne vlasti sakupljaju prihode iz raznih izvora. ,,Kontrolisani prihodi" - oni
koje odre|uje centralna vlast moraju se upotrebiti za potro{nju koju nalaè cen-
tralna vlast i lokalne vlasti nemaju nikakvog uticaja u prikupljaju ovih prihoda.
Kontrolisani prihodi su ~inili 45,3 % svih lokalnih prihoda (isklju~uju}i pozajmice)
u 1998. godini ili 66,8% ako se uklju~e sredstva preneta iz centralnog budèta.
Zakon o finansiranju lokalnih vlasti dozvoljava lokalnim vlastima da, un-
utar zakonski postavljenog okvira, identifikuju druge izvore ,,diskrecionih pri-
hoda", odrede njihove stope i ubiru ih. Zbog toga diskrecioni prihodi pruàju
lokalnim vlastima izvesnu finansijsku nezavisnost. Takvi prihodi ~inili su svega
18,6% lokalnih prihoda u 1998. godini. Najva`niji izvor diskrecionih prihoda
jesu doprinosi za upotrebu zgrada i zemlji{ta. Jedini porez koji je deo diskrecionih
prihoda jeste porez na imovinu. Upore|uju}i 1996. i 1998. srazmera diskrecionih
prihoda je porasla, pruàju}i na taj na~in ve}u finansijsku nezavisnost lokalnim
vlastima. S druge strane, ovo tako|e podrazumeva ve}u odgovornost i potrebu za
pobolj{anjem finansijskog menad`menta na lokalnom nivou.
4.2. Potro{nja
Ve}inu lokalne potro{nje odre|uje centralna vlada. Op{tine moraju da

obezbede ,,garantovanu" ili, prema novom zakonu, ,,relevantnu" potro{nju na
lokalnom nivou. Prema amandmanima Zakona o finansiranju lokalne vlasti,
op{tine ne}e koristiti samo ograni~ene prihode ve} i neporeske prihode za rele-
vantnu potro{nju. ,,Druga" potro{nja, uop{teno govore}i, podsti~e javni i privat-
ni biznis i podràva kulturna udruènja, sportske klubove itd. Lokalna potro{nja
se 1998. pove}ala na svim poljima, kao {to je ilustrovano u tabeli 9.3.
Tabela 2.
Potro{nja lokalne vlasti izraèna u procentima BNP
i op{te vladine potro{nje u Sloveniji u periodu od 1994. do 1997.
1994. 1995. 1996. 1997. 1998.
Lokalna potro{nja izraèna u % BNP 5,4 4,6 4,9 4,8 4,9
Lokalna potro{nja izraèna u %
op{te vladine potro{nje 11,5 10,1 10,8 10,5 9,2

Tabela 3.
Struktura lokalne potro{nje u Sloveniji, 1997. i 1998.
Tip potro{nje 1997. (%) 1998. (%) Stvarni rast

98-97 (%)
Administracija (plate, tro{kovi itd.) 12,9 13,0 7,7
Fond za za{titu i spasavanje 0,4 0,4 0,0
Javne institucije 41,0 41,7 8,5
Osnovno obrazovanje 11,7 11,9 8,7
Istraìva~ke aktivnosti 0,2 0,1 -35
Kultura 5,4 5,3 3,7
Sport 3,3 3,4 11,8
Socijalna bezbednost 3,8 3,7 3,1
Obdani{ta i vrti}i 14,8 15,1 8,3
Javno zdravstvo 1,5 1,6 17,7
Drugo 0,4 0,5 49,9
Sredstva preneta lokalnoj privredi 35,6 34,9 4,5
Javna sanacija 12,3 11,6 0,6
Stambena potro{nja 4,8 5,6 24,6
Putevi 10,6 9,6 -3,5
Protivpoàrna za{tita 1,9 2,0 10,2
Druga preneta sredstva 6,0 6,1 8,7
Rezervni fond 0,8 0,5 -28,8
Prenosi mesnim zajednicama* 1,1 1,2 12,4
Drugi 8,2 8,3

*Mesne zajednice ne}e primati posebna preneta sredstva od 1999.
238 Slovenija
Vi{e od 55,1% lokalnih prihoda tro{i se na administraciju, za{titu i javne in-

stitucije. Ako se javna sanacija, putevi i protivpoàrna za{tita uzmu kao javne
kompanije, onda se jo{ ve}i iznos tro{i za javne namene. Druga sredstva preneta
lokalnoj privredi ~ine 6% ukupne lokalne potro{nje; ovaj odnos varira od 1 do
16% me|u lokalnim vlastima. Neke lokalne vlasti tro{e najvi{e na podsticanje
malih i srednjih privatnih preduze}a, a druge na poljoprivredu. Zato ove brojke
ne pruàju celokupnu sliku o diskrecionoj potro{nji.
5. NAREDNI KORACI U PROCESU TRANZICIJE
U pripremi je pregled aktuelne podele u nadle`nostima izme|u dràve i

op{tina, koji }e predstavljati osnovu za amandmane i dopune Zakona o lokalnoj
samoupravi. Oni treba da pruè op{tinama ve}u autonomiju u prostornom plani-
ranju, ekolo{kim pitanjima, poljoprivredi, maloj privredi i drugim oblastima.
Ciljevi promene i dopune zakona su slede}i:
1. Da se pobolj{a saradnja izme|u op{tinskog ve}a i gradona~elnika, kao
i izme|u op{tinskih organa. Prema predloènim amandmanima, op{tinsko ve}e
ostaje najvi{i organ za dono{enje odluka u op{tini, a gradona~elnik, koji je na
~elu ve}a, odgovoran je za sprovo|enje njegovih odluka i predstavljanje
op{tine.
2. Da se detaljnije defini{u prava i obaveze pojedina~nih op{tinskih
funkcionera, a da op{tinske funkcije budu poveravane samo neposredno izabranim
funkcionerima. Prema aktuelnim predlozima, svi op{tinski funkcioneri ubudu}e
treba da budu neposredno birani. U sistemskom smislu, ovo }e se regulisati tako
{to }e se zamenici gradona~elnika birati me|u ~lanovima op{tinskog ve}a, a
op{tinski sekretar vi{e ne}e biti funkcioner.
3. Da se defini{u oblici saradnje me|u op{tinama, sa ciljem da se one
osposobe da na ekonomi~niji na~in, putem zajednica i udruènja, obavljaju
konkretne zadatke od zajedni~kog interesa.
4. Da se uskladi specijalni status urbanih op{tina tako da se obezbedi spro-
vo|enje ustavnih odredaba.
Jedan od najva`nijih ciljeva promene zakona jeste da se smanje sukobi u vezi
sa preno{enjem du`nosti sa dràvne na op{tinsku nadle`nost, s obzirom na to da je
u interesu dràve da traì racionalnije i efektivnije na~ine da zadovolji javne potrebe.
Taj postupak mora imati odgovaraju}u pravnu osnovu koja }e dràvi omogu}iti:
Da na op{tinu prenosi odre|ene zadatke u vezi sa lokalnim javnim pi-
tanjima, gde }e op{tinski organi sasvim izvesno posti}i op{te sprovo|enje pro-
grama i razvoj lokalne samouprave, a da pri tom ne bude nepotrebno optere}ena
administracijom.
Da odredi, na osnovu geografskih, ekonomskih, kulturnih ili drugih karak-

teristika i specifi~nih svojstava pojedina~nih op{tina, koje zadatke mogu da obav-
ljaju sve ili samo odre|ene op{tine.
Da organizuje direktnu saradnju sa gra|anima u usvajanju odluka u
op{tini.
Da dopuni sistem nadzora op{tinskih organa, prevashodno u izvr{avanju
mandatornih zadataka; aktuelni sistem ne ostavlja prostora za delotvornu akciju
Vlade i ministara u slu~ajevima gde je, usled nelegalnih aktivnosti op{tinskih or-
gana, naneta {teta konkretnom pravnom entitetu ili lokalnoj zajednici.
Svrha iniciranja promene Zakona o finansiranju op{tina jeste da se usaglasi
sistem finansiranja slovena~ke lokalne samouprave sa direktivama Evropske
povelje o lokalnoj samoupravi. Glavni cilj ovih amandmana bi}e da se dozvoli
ve}a finansijska nezavisnost op{tina. O~ekivani amandmani uklju~iva}e slede}e
ciljeve:
1. Lokalne finansije }e postati jedinstvene, a op{tinski prihodi vi{e ne}e biti
podeljeni na garantovani i drugi prihod.
2. Prihod za garantovanu upotrebu bi}e definisan kao ,,odgovaraju}i obim
sredstava za finansiranje lokalnih poslova od javnog zna~aja". Time bi trebalo da
se obezbedi normalno funkcionisanje op{tina.
3. Vlada }e obezbediti dodatnu pomo} za op{tine u obliku op{tih dotacija.
Bi}e odre|eni jedinstveni kriterijumi koji }e se primenjivati na sve op{tine.
4. Bi}e uvedene i specijalne dotacije za one oblasti u kojima vlada ima pose-
ban interes.
5. Gradona~elnici }e imati ve}u nadle`nost u pogledu op{tinskih budèta.
Da bi se re{io problem prevelikog op{tinskog duga, krediti }e se odobravati
na osnovu usvojenog budèta i uz odobrenje Ministarstva finansija.
6. Op{tine }e pobolj{tati sistem prikupljanja podataka potrebnih za pripremu
relevantnih godi{njih budèta.
240
241
Sneàna \or|evi}*
SISTEM LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI

I JUGOSLAVIJI (1804 - 2000)
1. UVOD
Lokalna samouprava je sistem organizacije lokalne vlasti (u ~ijem izboru

gra|ani neposredno u~estvuju) i putem koga odlu~uju o op{tim i najva`nijim pi-
tanjima ìvota i razvoja te zajednice. Danas je ovo izuzetno va`na i aktuelna oblast
politi~kog, ekonomskog i socijalnog ìvota jer se u savremenim dru{tvima doga|a
svojevrsna renesansa lokalne vlasti.
Fenomen lokalne samouprave je povezan sa ~itavim nizom filozofskih i
klju~nih politikolo{kih pojmova kao {to su: sloboda, autonomija, demokratija,
gra|anin i gra|anstvo, dràva, uprava itd.
Lokalna samouprava je emanacija slobode gra|ana i realizacija je
uzbudljivog ~ina preno{enja suvereniteta vlasti, koji neotu|ivo pripada samo
gra|anima, na njihove predstavnike koji odlu~uju i pruàju gra|anima odgo-
varaju}e usluge. Sloboda nije apstraktan fenomen i upravo se sistemom lokalne
samouprave moè meriti i ostvarivanje realne slobode gra|ana.
Lokalna samouprava i dràva su fenomeni istog roda jer predstavljaju ob-
lik i na~in organizacije vlasti ali su razli~itog nivoa organizacije i razli~ite na-
dle`nosti (vrste poslova). Evolucija politi~kog sistema i razvoj demokratije
doveli su do uspostavljanja partnerskih odnosa izme|u ova dva nivoa vlasti i
jedna od va`nih osvojenih vrednosti je garantovanje i za{tita autonomije
lokalne vlasti od mogu}nosti da dràva ograni~ava i manipuli{e njenim prav-
ima.
Dràvna, odnosno javna uprava je grana vlasti koja je povezana i upu}ena
na lokalnu vlast jer se vaàn deo njenih aktivnosti realizuje na lokalnom nivou.
* Dr Sneàna \or|evi}, Fakultet politi~kih nauka/PALGO centar.

242 Srbija i Jugoslavija
Danas, pogotovu usled va`nih promena u tipu dràve i usled ve}e orijentacije ka
trì{tu, ta veza postaje funkcionalno jo{ razvijenija i sna`nija.
Lokalna samouprava je lokalna demokratija i temelj je ~itavog politi~kog sis-
tema. Ona je vaàn merni instrument i korektor demokratskih procesa na vi{im
nivoima organizacije vlasti. Upravo je izu~avanje procesa i odnosa u sferi lokalnih
vlasti i samouprave dovelo do veoma zna~ajnih saznaja kojima je oboga}ena i ko-
jima se bogati savremena teorija politike.
Ova studija se bavi sistemom lokalne samouprave u Srbiji od njenog nastanka
kao dràve po~etkom 19. veka, preko ustrojstva i funkcionisanja ovog sistema u
Jugoslaviji od 1918. (kada je nastala) do njenog raspada 1991. godine
Drugi deo studije se odnosi na kriti~ku analizu ure|enja lokalne samouprave
od 1991. do 2000. godine i tre}i, zavr{ni deo je posve}en predstoje}im reforma-
ma ove oblasti u Srbiji.
Kao i u drugim zemljama, sistem lokalne samouprave u Srbiji je vaàn
deo celokupnog sistema vlasti i indikator je postojanja i razvijenosti
demokratije. U periodu od dva veka koji ova analiza obuhvata, bilo je mogu}e
posmatrati razvoj politi~kih institucija u mladoj srpskoj dràvi od njenog nas-
tanka i postupnu demokratizaciju sistema ja~anjem i razvojem lokalne
samouprave. Bilo je mogu}e videti uticaj krupnih promena oblika dràvnog
ure|enja (od monarhije u republiku) kao i veli~ine dràve (od Srbije ka
Jugoslaviji i kona~no ka ostatku Jugoslavije federaciji Srbije i Crne Gore)
na na~in ure|enja ove oblasti. Ova evolucija obuhvata dva veka koji su pred-
stavljali zanimljiv okvir za analizu pojave i razvoja brojnih demokratskih in-
stitucija, procesa i odnosa, kao i za analizu transformacije celine politi~kog,
pravnog i ekonomskog sistema.
Drugi i tre}i deo rada su dali dovoljno prostora za produbljeniju analizu
politi~kih i ekonomskih procesa i odnosa koji su povezani sa lokalnom
samoupravom u Srbiji u poslednjih deset godina kao specifi~nom ,,pred-
tranzicionom periodu". Srbija se nalazi u zanimljivom istorijskom trenutku i
pred izazovom kona~ne realizacije ~itavu deceniju odlaganih reformi, u koji-
ma reforma lokalne samouprave ima poseban zna~aj jer se ne moè kvalitet-
no realizovati bez temeljnih reformi politi~kog, pravnog i ekonomskog sistema
u celini. Zna~aj reforme lokalne samouprave jo{ vi{e nagla{ava ~injenica da
je u poslednjih dvadesetak godina lokalna samouprava, svuda u svetu, dobila
daleko zna~ajnije mesto i da lokalna vlast preuzima veoma va`ne poslove i
funkcije koji su ranije pripadali isklju~ivo dràvi.
Ova studija je zami{ljena kao prilog uporednim studijama lokalne vlasti i in-
spiracija demokratskom i modernom ure|enju vlasti u Srbiji.
2. EVOLUCIJA
Pitanje samouprave se po~etkom XIX veka u Srbiji name}e kao pitanje na-
cionalnog oslobo|enja, a zatim i kao pitanje izvora i organizovanja vlasti u mladoj
srpskoj dràvi. Samouprava koja se u srpskom narodu razvijala krajem XVIII veka
predstavljala je zna~ajnu tradiciju u borbama za oslobo|enje od turske vlasti.
Zbacivanjem turske vlasti, narod je video put daljem razvoju svoje samouprave,
pa je kasnije na ja~anje srpskih stare{ina i na njihovu samovolju gledao kao na
uzurpaciju prava koja je izvojevao za sebe.
U prvom i drugom srpskom ustanku oblikovala su se tri koncepta organi-
zacije dràvne vlasti: centralisti~ki, oligarhisti~ki i decentralisti~ki. Prvi je po-
drazumevao potpunu i neograni~enu vlast jednog ~oveka vo`da, a kasnije kneza,
odnosno kralja. Drugi je zna~io podelu vlasti na vi|enije ljude, knezove i vojne
poglavare. Tre}i je podrazumevao organizaciju decentralizacije vlasti i uvo|enje
jake lokalne samouprave. Tok srpske istorije se, od oslobo|enja pa do sredine 20.
veka, moè posmatrati kao borba za uvo|enje op{tinske samouprave nasuprot
li~nim i autoritarnim oblicima reìma koji su bili stalno nametani od vladara obe
dinastije. Tokom ovog perioda Srbija se od feudalne, siroma{ne i zaostale dràve
preobratila u modernu evropsku dràvu sa demokratskim institucijama.
Jo{ od 18. veka traje borba sprskog naroda za oslobo|enje od turske vlasti
i za ja~anje samouprave. Prvi srpski ustanak je podignut 1804. godine, a zatim
1815. i Drugi ustanak. Proces postepenog osloba|anja Srbije se nastavlja. Srbija
dobija autonomiju od sultana Hati{erifom iz 1930. godine, a 1848. godine Turci
definitivno napu{taju Srbiju.
Srbija je kao samostalna dràva nasledila teritorijalnu organizaciju kao deo
Turske imperije. Osnovne teritorijalne jedinice su bile nahije, kneìne i sela.
Nahije su bile najve}e jedinice vlasti. U njima su najva`niji organi bili: muse-
lim (upravnik), kadija (sudija) i nahijski stare{ina. Nahijski stare{ina je nadgledao
muselime, kadije, oborknezove i raspisivao je poreze kneìnama.
Kneìne su bile ve}e jedinice i imale su skup{tine i oborkneza.
Sela su bila najmanje jedinice samouprave i imale su zbor, kneza i kmeta
kao osnovne organe.
Odmah posle ustanaka ukida se samouprava (koju ni Turci nisu hteli da
ugroze) i Srbija se deli na 12 okru`ja (dotada{nje nahije), zatim na gradove i sela.
U gradovima je bio gradski poglavar a u selima seoski knez. 1
Posle 1815. Milo{ Obrenovi} je celokupnu vlast uzeo u svoje ruke a nahi-
jski i kneìnski knezovi su bili njegovi li~ni organi zaduèni da za njega kontroli{u
1 Radivoje Marinkovi}, Lokalna samouprava, IPS, Beograd, 1998, str. 189 - 195.
i sprovode njegove naredbe. Ovakav na~in upravljanja je imao mnoge protivnike,

pogotovu me|u ostalim velika{ima. Zato Milo{ 1834. godine saziva Skup{tinu na
kojoj se donose odluke o ure|enju zemlje. Srbija se deli na pet serdarstava
(okru`ja), koji su bili oblici dekoncentracije vlasti, a serdari kao nosioci upravne,
sudske i policijske vlasti i dalje predstavljaju Milo{evu kontrolu nad okru`jima.
Kao reakcija na neograni~enu vlast Milo{a Obrenovi}a 1835. godine izbija
Miletina buna. Da bi umirio pobunjenike, Milo{ donosi Sretenjski ustav koji vi{e
tehni~ki deli teritorije na op{tine, srezove i okruge i uvodi jo{ neke elemente za-
htevanih upravnopravnih reformi. Ovaj ustav nije primenjivan ali je oja~ao svest
o potrebi ustavnopravnog poretka i reformi i stvorio temelj za kasnije reforme.2
U periodu od 1838. godine sve je izraèniji proces izgradnje politi~kih
institucija u celini, a posebno razvoja sistema lokalne samouprave po uzoru
na evropske standarde. Po~etak ovih reformi je nosio dosta uticaja turske or-
ganizacije, da bi vremenom ti uticaji bili potpuno marginalizovani i napu{teni.
Turski ustav iz 1839. uvodi Savet kao predstavni~ki organ sa funkcijama
skup{tine. Zemlja se deli na op{tine, srezove i okruge (17), ali su i okruzi
centralizovani i nema lokalne samouprave.
Godine 1839. donet je Zakon o op{tinama koji reguli{e ovu oblast. Uvode
se seoske i varo{ke op{tine a Beograd dobija poseban status. Op{tine dobija-
ju nadle`nosti kao {to su: obezbe|ivanje imovinske i li~ne bezbednosti grad-
jana, rad {kola, bolnica, sudova, briga o deci bez roditelja itd. Op{tina moè
da puni budèt i ko{ (op{tinska kasa i ko{), ali centralni organi daju odobren-
je op{tinama za svaki ve}i izdatak. De{avalo se da se op{tine mnogo zaduè
pa je to imalo donekle i preventivne svrhe. Op{tina je bila pod rigoroznom
kontrolom centralne vlasti. Najva`niji organi op{tine su bili op{tinski sud,
op{tinski odbor i kmet.
Op{tinski sud je vr{io glavnu vlast u op{tini i ~inili su ga glavni kmet, dva
pomo}nika, sudstvo i dràvna policija. Kmet je zavisio samo od sreskog na~el-
nika, pa je vodio ra~una da sa njim ima dobre odnose i fakti~ki je imao gotovo
neograni~enu vlast.
Op{tinski odbor je bio nadzorni organ. On je imao od 8 do 32 ~lana, biran
je na zboru i njegov sastav su ~inili predsednik i dva ~lana suda. Vr{io je nadzor
nad radom op{tinskog suda pogotovu u pogledu finansija (prireza, investicija i
zaduìvanja).
Organi vlasti u srezu su bili: na~elnik, pisar i pandur, a u okrugu na~elnik,
pomo}nik i blagajnik.
2 Ruìca Guzina, Optina u kneèvini i kraljevini Srbiji (1804-1839), Institut za pravnu isto-
riju, Beograd, 1966.
Od 1842. do 1858. godine ustavobranitelji su izvr{ili vaàn uticaj na modern-

izaciju dràve, na stvaranje pravnog poretka i dono{enje va`nih zakona kojima je
Srbija polako ulazila u porodicu evropskih dràva.3 U tom periodu je u ve}oj meri
obezbe|ena li~na i imovinska sigurnost, uvedeno je pisano zakonodavstvo umesto
arhai~ne i privatizovane vlasti, a sudstvo, uprava i policija su modernizovani.
U periodu od 1850. do 1860. vode se borbe na politi~koj sceni oko oblika
dràvnog ure|enja izme|u razli~itih politi~kih partija i kralja.4 U vreme vladavine
Mihaila Obrenovi}a, 1866. godine, donet je Zakon o op{tinama5 kojim su sahran-
jene sve iluzije i ideje liberala o narodnoj suvernosti. Mihailo je bio centralista i
op{tinu je posmatrao kao poslednju instancu i najniì organ dràvne vlasti.
Osnovni organi vlasti su bili zbor, op{tinski odbor i op{tinski sud.
Zbor je organ u ~ijem radu su u~estvovali svi punoletni gra|ani koji su pla}ali
6 talira (imovinski cenzus). Nadle`nost suda je bila da bira organe op{tinske vlasti,
odlu~uje o promeni granica op{tine ili daje mi{ljenje o predmetima nadzorne
vlasti. Radom zbora je rukovodio kmet.
Op{tinski odbor je bio izborno telo, izabrano na 4 godine (svake 2 godine se
menjala polovina ~lanova odbora), imalo je 8 do 16 ~lanova i osnovna funkcija odb-
ora je bila u tome da zastupa op{tinske interese i nadgleda rad suda.
Op{tinski sud je bio najzna~ajniji organ. Njega su ~inili kmet kao predsed-
nik suda i dva ~lana kmetska pomo}nika. Sud je vr{io policijsku vlast, skupl-
jao poreze, vr{io izbor slu`benika, realizovao poslove op{tine ({kole, sirotinja,
zdravlje itd.). Izbor kmeta je odobravala centralna vlast.
2.1. Teorijske, idejne struje
Ovaj zakon je bio predmet mnogih kritika, kako liberala tako i socijalista
(Svetozar Markovi}). Adam Bogosavljevi}, vo|a jednog dela narodnjaka, zago-
varao je realizaciju sna`ne lokalne samouprave tako da je to postala stalna tema
skup{tinskih zasedanja. Svi ti koncepti i ideje polako su menjali politi~ku klimu
i ambijent u Srbiji i utirali put ve}oj demokratizaciji Srbije.6
Posle Berlinskog kongresa i pripajanja dela novih teritorija Srbiji (1882. go-
dine Srbija je dobila status Kraljevine) donet je novi zakon o op{tinama koji je
3Slobodan Jovanovi}, Ustavobranitelji i njihova vlada (1838-1858), Izdava~ka knjiàrnica

Gece Kona, Beograd, 1933. i Vlada Milana Obrenovi}a, prva knjiga, Izdava~ka knjiàrnica Gece
Kona, Beograd, 1934.
4 Slobodan Jovanovi}, Druga vlada Miloa i Mihaila, Izdava~ka knjiàrnica Gece Kona, Be-
ograd, 1933. i Vlada Milana Obrenovi}a, prva knjiga, 1934.
5 Videti: Zakon o ustrojstvu optina i optinske vlasti, 1966.
ubrzo stavljen van snage. Pod uticajem naprednjaka (Zakon iz 1884) op{tina je
stavljena pod tutorstvo policije.7 Kralj Milan je, me|utim, zbog mnogih proma{aja
u politici (rat sa Bugarskom, dugovi itd.) bio prinu|en da pomiluje radikale zbog
Timo~ke bune. Oni su dobili izbore, a Nikola Pa{i} mesto predsednika Skup{tine
i predsednika beogradske op{tine8. Time kona~no dobijaju mogu}nost da ostvare
svoje ideje dono{enjem Ustava 1888. i Zakona o op{tinama 1889.9 Tako je Srbija
u{la u zlatno doba lokalne samouprave.
Re{enjima Ustava i zakona10 Srbija je podeljena na okruge, srezove i op{tine.
Okruga je bilo 15 i bili su samoupravni - najva`niji organi su bili skup{tina i od-
bor. ^lanove okru`ne skup{tine, kao zastupnike, birali su kmetovi i odbornici svih
op{tina jednog sreza i mandat im je trajao 3 godine. Okru`ni odbor se bavio
budètom, razrezivanjem prireza, upravljanjem imovinom, sastavljanjem zavr{nog
ra~una itd. Okru`ni na~elnik je bio predstavnik dràve u okrugu.
Srezovi su imali u nadle`nosti pitanja prosvete, saobra}aja, privrede i finan-
sija i bili su srednji nivo organizovanja (po mi{ljenju mnogih suvi{an) izme|u
op{tine i okruga.
Op{tina kao osnovni nivo organizovanja lokalne vlasti imala je slede}e or-
gane: zbor, sud i odbor.
Zbor je organ koji su ~inili svi punoletni gra|ani koji su pla}ali 15 dinara
poreza. Zbor je birao sve organe vlasti, odlu~ivao o porezu, pijacama, dobrima
op{tine i davao mi{ljenje o dràvnim predmetima. Predsednik suda je bio i
predsednik zbora.
Sud je bio najva`niji organ op{tine, mandat je trajao 2 godine i imao je tri
glavne funkcije: sudsku, policijsku i izvr{no-upravnu. Osnovna nadle`nost suda
je bila da upravlja imanjima op{tine, prihodima, porezima, da brine o sirotinji,
vodi knjige, sre|uje statisti~ke podatke, glasa~ke spiskove i da izdaje isprave.
Odbor je bio organ koji je imao u nadle`nosti kontrolu rada suda u bitnim
pitanjima (budèt, op{tinski ra~uni itd.). Odbor je imao od 10 - 20 odbornika (u
Beogradu 32), mandat mu je bio 2 godine i sednice su bile javne.
Nadzor nad radom op{tina je bio ograni~en na kontrolu zakonitosti. Centralni
organi su, u odre|enim slu~ajevima, neke od odluka i re{enja op{tinskih organa
6 Slobodan Jovanovi}, Vlada Milana Obrenovi}a, prva knjiga, Izdava~ka knjiàrnica Gece
Kona, Beograd, 1933, str. 395 - 429
7Slobodan Jovanovi}, Vlada Milana Obrenovi}a, druga knjiga, Izdava~ka knjiàrnica Ge-
ce Kona, Beograd, 1934.
8 Vasa ûbrilovi}, Istorija politi~ke misli u Srbiji XIX veka, Prosveta, Beograd, 1958, str.
358 - 363.
9 Ruìca Guzina, Optina u Srbiji (1839 - 1918), Rad, Beograd, 1976, str. 324 - 330.
10 Videti: Zakon o optinama, 1889.
mogli da zadrè od izvr{enja. Pregled kase i ra~una je posebno podlegao kontroli

(pre svega analiza i kontrola zakonitosti).
Naàlost, ovaj zakon nije dugo bio primenjivan. Kralj Aleksandar je 1894.
godine izvr{io dràvni udar i 1901. vratio Ustav iz 1869. i Zakon o ustrojstvu
op{tina iz 1866. (ustav i zakon kneza Mihaila), kao i Zakon o okruzima i sre-
zovima iz 1839. Da bi ovu materiju pribliìo svojim potrebama, 1902. je doneo
Zakon o op{tinama11 kojim zna~ajno ograni~ava lokalnu samoupravu.
I dalje postoje op{tinski zbor, odbor i sud sa ve} poznatim nadle`nostima.
Poja~ao je imovinski cenzus na 15 dinara i ograni~io bira~ko pravo. Nadzor nad
radom op{tine je poja~an kako u pitanjima finansija tako i u mogu}nosti da se
zadrè od izvr{enja brojna op{tinska akta. Uvodi se mogu}nost smenjivanja
predsednika op{tinskog suda i raspu{tanja odbora. Ali i takav zakon je bio pre-
vi{e liberalan za kralja, pa ga on poni{tava 1903. godine u okviru ~uvene pet-
naestominutne suspenzije ustava i niza zakona.
Te iste godine kralj Aleksandar je ubijen, potvr|en je Ustav iz 1888. ali ne i
Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1889, ve} Zakon iz 1902. Tokom narednih godi-
na, sve do 1909. napravljen je niz dopuna kojima je smanjen cenzus, uvedeno
glasanje kuglicama (precizirana izborna procedura), ali su, naàlost, i ograni~ena
prava zbora. Obezvre|en je rad zbora jer je ure|eno da se radi bez kvoruma
prisutni odlu~uju bez obzira na broj, suzdràni su se ra~unali kao opredeljeni za
odluku itd. Poja~an je nadzor dràvnih organa i dato im je pravo da zadràvaju od-
luke svih op{tinskih organa od izvr{enja. Ako dràvni savet u roku od 30 dana ne
bi doneo presudu u vezi sa spornim pitanjem izvr{na bi bila odluka dràvnog or-
gana (ranije je izvr{na bila odluka op{tinskog organa). Ova izvrnuta logika je uvela
princip voluntaristi~ke i arbitrarne procene celishodnosti koja naru{ava osnove
samouprave.
Pored op{tine postoje okrug i srez, koji pre svega predstavljaju nivoe orga-
nizacije dràvne vlasti sa funkcijom nadzora, ~ime su poslovi samouprave dodatno
i znatno redukovani. Okrug ima skup{tinu, odbor (uì sastav od 3 ~lana sa predsed-
nikom i {iri u koji ulaze izaslanici iz srezova) i delovo|u (nekada{nji sekretar).
Srez ima istu strukturu kao i okrug i njegovi organi su: skup{tina, odbor i delo-
vo|a.
Zanimljivo je da je ovakav zakon bio privla~niji za vlasti u Srbiji nego
radikalski zakon iz 1889. tako da su i u novu zajedni~ku dràvu Jugoslaviju
preneta sli~na re{anja.
11 Videti: Zakon o optinama, Beograd, Dràvna tamparija Kraljevine Srbije, 1902.

2.2. Jugoslavija
Jugoslavija je formirana 1918. godine od teritorija Srbije, Crne Gore,

Makedonije, Vojvodine, Slavonije, Dalmacije, Bosne i Hercegovine i Slovenije.
Ona postaje Kraljevina Srba, Hrvata i Slovenaca a kasnije Jugoslavija. Ova zem-
lje je bila poku{aj stvaranja zajedni~ke dràve ve}ine slovenskih naroda na
Balkanu.
Svaka od oblasti u njoj imala je svoje vaè}e zakone o lokalnoj samoupravi:
Slovenija i Dalmacija zakon iz 1862, Vojvodina iz 1866, Hrvatska iz 1895, Srbija
iz 1903, BiH iz 1907, dok Makedonija i Crna Gora nisu imale zakonski regulisanu
ovu oblast.
Od 1921. do 1929. godine postojala je podela na op{tine, srez i oblast kao
jedinice lokalne samouprave (okrug je bio jedinica dràvne uprave).
Od 1929. godine ukinuta je lokalna samouprava tako {to je donet Zakon o
nazivu i podeli Kraljevine na upravna podru~ja, i to su bile: banovine, srezovi,
op{tine i gradske op{tine. Op{tine su imale slede}e organe: odbor (24 - 36 odborni-
ka), uveden je kvorum (polovina + 1) za rad i odlu~ivanje i uprava kao profe-
sionalni aparat op{tine.12 Godine 1931. je donet Oktroisani ustav kojim je kralj
Aleksandar ukinuo mnoge slobode.
Zakonom o op{tinama13, koji je donet 1934, potvr|ena je dvotipnost sistema:
razlikovale su se op{tine od gradskih op{tina.
Gradska op{tina je imala gradsko ve}e (27 - 72 odbornika). Dve tre}ine sas-
tava su birane na neposrednim, op{tim ali javnim izborima a jednu tre}inu je imen-
ovao ban (u Beogradu i Pan~evu koji nisu ulazili u sastav nijedne banovine, imen-
ovao ih je ministar unutra{njih poslova). Predsednik op{tine je bio osoba koja je
na ~elu najja~e kandidacione liste (po pravilu {ef partije).
Sednice op{tine su bile javne.
Postojao je mesni zbor kao oblik neposredne demokratije.
2.3. Op{tinske finansije
Op{tina je imala svoje izvore prihoda, ali je za veliki broj prihoda morala
traìti saglasnost: tako je najva`niji prihod bio od op{tinskih preduze}a i on je mo-
12 Videti: Mapu 1. u Appendixu: Administrativna podela Kraljevine SHS na okruge i ùpa-

nije (1918 - 1922), mapu 2: Administrativna podela zemlje na oblasti od 26. aprila 1922. i mapu
3: Administrativna podela Kraljevine Jugoslavije od 1929. do 1939.
13 Videti: Zakon o optinama, Slu`bene Novine, godina XV, broj 85-XLIII, Beograd, 1933. i
Zakon o gradskim optinama, Slu`bene Novine, godina XVI, broj 169-XLIII, Beograd, 1934.
gao i}i do 50% dràvnog poreza uz odobrenje sreskog na~elnika, do 200%

dràvnog poreza uz odobrenje bana i preko toga uz odobrenje ministra finansija.
Nad radom op{tina su postojali jak nadzor i kontrola. Ban je mogao da razre{i
predsednika op{tine i ~lanove op{tinske uprave.
Od 1945. godine se promenio tip ure|enja. Jugoslavija postaje socijalisti~ka
republika i blago joj se menjaju granice (kao zemlja u pobedni~kom taboru, do-
bija sva ostrva isto~ne jadranske obale, Zadar i Istru u celini). Od ovog perioda
logika ure|enja je proèta socijalisti~kom ideologijom i vrednostima.
Narodnooslobodila~ki odbori (NOO), kao osnovni organi vlasti i odlu~iva-
nja, nastali su tokom rata kao pozadinska podr{ka borbi i re{avanju brojnih prob-
lema i oni se smatraju klicama lokalne samouprave. Godine 1952. donet je Op{ti
zakon o narodnim odborima. Period do pedesetih je bio posve}en izgradnji zem-
lje, teritorijalnoj podeli i izgradnji administrativnog aparata (zato se zvao period
administrativnog socijalizma) i tek od pedesetih godina politi~ki sistem dobija vi{e
demokratskih elemenata (tada su uvedeni samoupravljanje, decentralizacija, in-
stitucionalni i interesni pluralizam itd.).14 Narodni odbori postaju organi dràve i
samouprave. Oni postaju dvodoma tela i imaju: op{te predstavni~ko ve}e i ve}e
proizvo|a~a.
Uvode se saveti (4-12 ~lanova) koji se bave upravnim poslovima u
odre|enim oblastima (obrazovanje, zdravstvo, privreda, kultura itd.). Uvodi se po
prvi put referendum kao oblik neposrednog izja{njavanja gra|ana.
Budèt op{tine se puni iz lokalnih prireza i dràvnih davanja. Postoji
prili~no jaka kontrola nad radom op{tine. Ovo je bio prelaz ka komunalnom
sistemu. Od 1953. se uvodi eksperiment samoupravljanja. Osnova mu je bila
u dru{tvenoj svojini nad sredstvima za proizvodnju i pravima radnih ljudi.
Op{tina postaje teritorijalno-politi~ka i dru{tveno-ekonomska jedinica.
Izvr{ena je decentralizacija na srezove kao vi{i nivo teritorijalno-politi~ke za-
jednice.
Skup{tina dru{tveno-politi~ke zajednice je osnovni organ vlasti i samouprav-
ljanja a osnovni princip organizovanja vlasti je i dalje princip jedinstva vlasti. U
ovom periodu se formiraju samoupravne interesne zajednice a 1955. godine je
donet Zakon o op{tinama i srezovima kojim se bliè ure|uje ova materija.
Samoupravni sporazumi i dru{tveni dogovori postaju va`ni instrumenti dogo-
varanja u privredi i izvan nje.15
14 Najdan Pai}, Istorijski put komune, Rad, 1981, Beograd, Razvojni put samoupravne op-
tine - istorijska retorspektiva, str. 82 - 116.
15 Edvard Kardelj, Problemi nae socijalisti~ke izgradnje, knjiga 1, Kultura, Beograd, 1960.
str. 389 - 472.
Dalje ustavne reforme su napravljene 1963. godine. Njima se vr{i oso-

ba|anje rada, pro{iruje samoupravljanje u radnim organizacijama i dru{tveno-
politi~kim zajednicama, ja~aju dru{tvena svojina, solidarnost, ekonomska i so-
cijalna sigurnost. Op{tina postaje osnovna dru{tveno-politi~ka zajednica, ob-
lik je diktature proleterijata i svojevrsna simbioza dràve i samoupravljanja.
U op{tini, kao i na drugim nivoima organizacije vlasti, princip jedinstva vlasti
je najva`niji, {to zna~i da zakonodavna, izvr{na, upravna i sudska vlast ~ine
jedinstvo sa dominacijom zakonodavne.
Skup{tina op{tine je dvodomo telo i ~ine ga:

1. op{tinsko ve}e i
2. ve}e radnih zajednica.
Ve}a rade po komisijama a odluke se donose na ve}u.
Izvr{ni organ ~ine saveti koji se formiraju za razne oblasti (obrazovanje,
zdravstvo, privreda, kultura itd.).
U ovom periodu se uvode mesne zajednice kao oblik odlu~ivanja gra|ana o
najva`nijim pitanjima njihovog rada i ìvota na toj teritoriji.
Referendum i zborovi bira~a se uveliko koriste kao oblik neposrednog
odlu~ivanja i demokratije.
Dru{tveno-politi~ke organizacije su bile: Savez komunista, Savez socija-
listi~kog radnog naroda, Savez sindikata, Savez socijalisti~ke omladine i Savez
boraca i vaàn su faktor u svim ovim procesima.16
Reforma ustavnog sistema je napravljena 1974. i smatrana je krunom razvi-
jenog sistema samoupravljanja, demokratije i decentralizacije. Republike i dve
pokrajine u Srbiji su dobile mnoge elemente dràve, tako da je Jugoslavija dobi-
la karakteristike konfederativnog ure|enja. Od 1945. godine Jugoslavija je kon-
stituisana kao unitarna dràva i tokom trideset godina se razvijala kao federaci-
ja. Od 1974. ona dobija konfederativne osobine, ja~aju republike i pokrajine a
slabe poluge i oslonci centralne vlasti. Devedesetih godina kona~no dolazi do se-
cesije republika i do raspada dràve.
Skup{tina op{tine se posle reforme iz 1974. organizuje kao logi~na posledica
teritorijalno-funkcionalne organizacije celokupnog dru{tva. Tako su radne organi-
zacije, mesne zajednice, dru{tveno-politi~ke i dru{tvene organizacije i samoupravne
interesne zajednice predstavljale oblike interesnog, radnog okupljanja i zadovolja-
16 Drutveno-politi~ke organizacije su, sa transformacijom, decentralizacijom i demokrati-

zacijom sistema, i same menjane. Tako je Komunisti~ka partija od 1958. godine promenila ime u
Savez komunista, prihvataju}i izvorni Marksov naziv. Narodni front je prerastao u Socijalisti~ki
savez radnog naroda, SKOJ Savez komunisti~ke omladine je ukinut te je samo ostao Savez so-
cijalisti~ke omladine itd.
vanja interesa radnih ljudi i gra|ana. One su birale svoje delegacije, koje su opet
birale svoje delegate za odgovaraju}a ve}a skup{tine.
U ovom periodu je razvijen delegatski sistem koji je imao za cilj da oja~a
vezu izme|u gra|ana i organa vlasti. Obi~no se govorilo da glas radnika mora da
ide do svih onih ta~aka u sistemu do kojih se odlu~uje o njihovom dinaru. To se
pro{irilo i na druge socijalne kategorije stanovnika.
Slika 1. Struktura skup{tine op{tine
Skup{tina op{tine je imala tri ve}a i ~etvrto, koje se sastajalo po potrebi:

1. ve}e udruènog rada,
2. ve}e mesnih zajednica,
3. dru{tveno-politi~ko ve}e i
4. ve}e samoupravnih interesnih zajednica.
DPO Dru{tveno- Ve}e

SK -politi~ko samoupravnih
SSRN ve}e interesnih
SS zajednica
SSO Ve}e Ve}e

udruènog mesnih
rada zajednica
d e l e g a t i
D E L E G A C I J E
OOUR i RZ Mesne zajednice Samoupravne

interesne zajednice
Delegacije su pretresale sva pitanja bitna za odlu~ivanje u skup{tini i davale

su delegatima smernice. Delegati su, me|utim, imali slobodan mandat, {to im je
davalo pravo da u Skup{tini odlu~e na drugi na~in, ukoliko smatraju da je u op{tem
interesu da koriguju parcijalni interes iskazan kroz dobijene smernice.
Svako ve}e je imalo predsednika i potpredsednika, odnosno sekretara (kao
jedine pla}ene funkcionere). Ve}a su radila po odborima i komisijama, a
odlu~ivala u planumu.
Izvr{ni ogran vlasti je bio izvr{ni odbor, savet ili ve}e i na njegovom ~elu je
bio predsednik koji je zajedno sa predsednikom skup{tine op{tine predstavljao ob-
jektivno najuticajnijeg funkcionera op{tine.
2.4. Lokalne finansije
Op{tine su postajale sve samostalnije. Op{tina ima brojne i razvnovrsne

izvore prihoda, ali treba imati u vidu da je oko 80% svih poslova op{tina obav-
ljala kao dràva a tek ostalih 20% kao samoupravna jedinica. Privredni sitem je
bio model plansko-trì{ne ekonomije, model udruènog rada (koji su ~inile privre-
da i neprivredne delatnosti) i model dogovorne ekonomije, koji je podrazumevao
da se o pitanjima dono{enja najva`nijih ekonomskih odluka, kao i o pitanjima
razvoja i planiranja dogovaraju i zajedni~ki odlu~uju svi relevantni privredni kao
i politi~ki subjekti. Model redistribucije je bio politi~ka redistribucija ,,resursa
vlasti".17
U ovom periodu op{tine su postale dràve u malom koje su èlele da
zaokruè privredu na svojoj teritoriji i obezbede sve usluge u svojim granicama,
ma koliko to s aspekta racionalnosti i ekonomske opravdanosti bilo neodrìvo. U
op{tini se na jasan na~in ogledala slabost sistema u celini: preterano uplitanje poli-
ti~kog faktora u ekonomske tokove.
2.5. Lokalni izbori
Izborni sistem je dobio u ovoj reformi neke novine uveden je sistem posred-
nosti. Na op{tinskim izborima su birani delegati za skup{tinu op{tine a oni su dal-
je birali delegate za republi~ke i savezne skup{tine. Jedna od osnovnih namera
uvo|enja ovakvog sistema koji je imao svoju potporu i dopunu u delegatskom sis-
temu je bila èlja da se prevazi|e otu|enost koja postoji izme|u bira~a i organa
vlasti u zemljama predstavni~ke demokratije. Delegacija je predstavljala stalnu
ìvu sponu izme|u bira~a u radnoj organizaciji, mesnoj zajednici, samoupravnoj
interesnoj zajednici ili u politi~koj organizaciji. Ta neposrednost je u op{tini i bila
ostvarena, ali na vi{im nivoima je ipak bilo nemogu}e govoriti o nekoj jakoj vezi
sa bira~ima.
Kontrola i nadzor republi~kih organa nad op{tinskim organima vremenom
opada tako da je op{tina imala relativno veliku samostalnost. Formalno, ona je
statutom mogla urediti svoju unutra{nju organizaciju a statut je morao biti u skladu
samo sa Ustavom (,,a ne protivan zakonima"). Ipak, samo pore|enje statuta nam
ukazuje da tu nije bilo ve}ih razlika niti su to bili izlivi kreacije i raznovrsnosti.
Naprotiv, ~itav sistem je bio monotipski organizovan i razlike su bile minimalne.
17 Videti o modelima redistribucije: Robert Bennett, Decentralisation, local governement and

market, Policy Studies Journal, Vol. 18, No. 3, Spring 1990, pg. 683 - 701.
2.6. Kritika
Ovaj sistem je imao viziju i kao osnovu levu ideolo{ku orijentaciju i humane,
demokratske vrednosti. Osnovna odlika ovog sistema je bila velika uklju~enost
gra|ana u procese odlu~ivanja, {to je imalo za posledicu i visok stepen socijal-
izacije ljudi i njihove identifikacije sa reìmom. Oblici neposredne participacije,
pogotovu u ovom periodu, ~esto su kori{}eni. Mnoge ideje i institucije su bile veo-
ma zanimljive pa i pionirske. Veoma je zanimljiv oblik samoupravne interesne
zajednice kao na~in odlu~ivanja o uslugama i njegovo pojavljivanje u obliku ~etvr-
tog ve}a u skup{tini kada su na dnevnom redu pitanja koja se ti~u usluga. Ona po
strukturi i principima rada podse}a na ve}a davalaca usluga koja postoje u [ved-
skoj i u kojima davaoci i korisnici usluga zajedno sa predstvnicima op{teg
dru{tvenog interesa i profesionalaca odlu~uju o problemima u pruànju usluga,
o kvalitetu usluga i o standardima.
Uklju~ivanje velikog broja gra|ana je, s druge strane, zna~ilo da je ovaj sis-
tem bio nu`no i skup, pogotovu za jednu zemlju koja nije ekonomski bogata. în-
jenica da je, i pored tako velike participacije, glavne odluke donosio neki centar,
u jo{ ve}oj meri produbljuje neefikasnost pa i cenu ko{tanja reìma.
Osnovne slabosti ovog sistema su bile slede}e:
- Nedovoljno prisustvo trì{ta i ekonomske konkurencije i efikasnosti.
- Nepostojanje politi~ke konkurencije i takmi~enja raznih programa i ideja
kao prepreka razvoju. Iako je program Saveza komunista proklamovao da ,,ni{ta
nije tako sveto da ne moè biti analizirano i zamenjeno ne~im boljim", to se nije
pokazalo dovoljnim. Tako su se, na primer, svi poku{aji reformi ekonomskog sis-
tema, iako su sva nau~na istraìvanja pokazivala da je u njoj jedino re{enje krize
kraja sedamdesetih, zaustavljale i padale pred pojavom re~i ,,profit".
Dok su komunisti bili altruisti, internacionalno orijentisani sa idejom pravde
i za{tite op{tih interesa, to se moglo posmatrati kao slabost reìma koji je doneo
dosta dobra ali se sapleo o problem daljeg razvoja. Kasnije, kad komunisti~ki,
a potom socijalisti~ki lideri postaju amoralni karijeristi kojima ni{ta nije sveto,
postaje jasna sva uàsna pogubnost koju ovaj vid monopola u politici i ekonomi-
ji moè imati: tokom poslednje decenije dru{tvo je razoreno u svim segmenti-
ma.
3. KRITI^KI OSVRT NA PERIOD 1990 - 2000
3.1. Politi~ki ambijent i pravni okvir
Priroda dràve i ekonomije

U Srbiji su se od 1990. godine mogle videti tendencije suprotne razvojno-

-demokratskim procesima razvijenog sveta. Dràva u Srbiji je bila monopolisti~ka,
privatizovana, nepravna.18 Privreda je uni{tena ratovima i bombardovanjem 1999,
nivo bruto nacionalnog proizvoda i indeks industrijske proizvodnje stalno opada,
ba{ kao i prose~na plata koja je u oktobru 2000. iznosila svega 80 DEM, dok su
indeks nezaposlenosti i broj nezaposlenih stalno rasli. Privreda je bila monopo-
lizovana i sva velika preduze}a i banke su bile pod kontrolom vlasti. Tajni tokovi
novca (,,legalizovani ekonomskim sankcijama), ,,pronevere dràvno-privatnih
{tedionica, reketi malih i srednjih ,,nezavisnih firmi, ,,kr{enje propisa kao pre-
duslov opstanka, mito kao osnov za dobijanje poslova, ucene, ubistva i krimi-
nalizacija su prate}i ambijent ovakve privrede. Raspodela je bila politi~ko-cen-
tralisti~ka i pod diktatom vrha dràve, te su za potrebe ratova ispra`njeni penzi-
jski, zdravstveni i svi drugi javni fondovi. Korupcija ima jedan od najvi{ih indeksa
u svetu a izuzetno veliki nameti (zakonski), kao i reketi raznih vrsta (u praksi)
sastavni su deo funcionisanja ove dràve.
Ustavni okvir
Ustav Srbije i Jugoslavije ure|uju osnove sistema lokalne samouprave. Ustav
Srbije je donet 1990. godine, dve godine pre Ustava Jugoslavije, pa otuda ovaj
poslednji svojim ~lanom 6. utvr|uje da }e ,,pravo na lokalnu samoupravu biti
garantovano u skladu sa ustavom svake republike ~lanice".
Ustav Republike Srbije opet ne jam~i pravo lokalne samouprave na izri~it
na~in ve} se uop{teno utvr|uje da je op{tina teritorijalna jedinica u kojoj se ost-
varuje lokalna samouprava i pri tome ostaje nejasno da li se pravo na lokalnu
samoupravu vezuje za gra|ane ili op{tinu.
Zakonski okvir i duh zakona
U periodu do 1990. godine doneta su dva zakona o lokalnoj samoupravi
(1991. i 1999)19 i nijedan od njih nije garantovao za{titu prava na lokalnu
samoupravu. Zakonom o dràvnoj upravi je data mogu}nost da se organ op{tine
moè obratiti Vladi Srbije radi za{tite svojih prava ako proceni da su aktom ili
radnjom organa dràvne uprave ta prava povre|ena. Za{tita op{tinskog organa
18 Ovo vreme karakterie pravni nered, postojanje neustavnih zakona, mnotvo sukobljenih
zakona i normi, ~este pravne praznine i sveopta zloupotreba i neka`njavano krenje zakona, to
naj~e}e ~ine sami dràvni organi.
19 U ovom periodu je ura|en i javnosti ponu|en jedan broj zakona. Opozicija je, posle uspe-
ha na lokalnim izborima, èlela da oja~a i zakonski zatiti lokalnu vlast dok je vlast èlela da no-
vim reenjima umanji i potuno marginalizuje lokalnu samoupravu. U javnosti se pojavljuju Nacrt
zakona Nove Demokratije i Nacrt zakona Asocijacije slobodnih i nezavisnih gradova 1997. i iste
godine Vlada Skuptini podnosi novi Nacrt zakona o lokalnoj samoupravi, ~ije su donoenje osu-
jetili poslanici opozicije (Demokratske stranke) velikim brojem amandmana. Vlada 1998. godine
puta u javnost novi nacrt zakona kao pripremu javnog mnjenja za njegovo donoenje 1999.
isklju~ivo kao dràvnog organa (u obavljanju prenetih poslova) ukazuje na to da

je zakonodavac prvenstveno video op{tinu kao dekoncentrisanu dràvnu vlast.
Indikativno je da nisu predvi|eni oblici sudske za{tite ve} op{tine mogu (kao i
svi drugi organi i organizacije u dru{tvu) da pokre}u postupak pred Ustavnim su-
dom radi procene ustavnosti i zakonitosti odre|enih akata.
Svi ovi nedostaci pravnog ure|enja ove oblasti ukazuju na sumnji~av odnos
reìma prema lokalnoj demokratiji.
Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1999. godine je ugrozio i poslednja upori{ta
lokalne vlasti koja su davala re{enja Zakona iz 1991.
3.1.1. Stil zakona
Zakoni su arhai~no pisani i imaju osobine preteranog normiranja kojima se,

pogotovu Zakonom iz 1999, pravo na lokalnu samoupravu tretira kao preno{enje
obaveza centralne vlasti na lokalne vlasti. Napravljena je razlika izme|u izvornih
i prenetih nadle`nosti ali je fakti~ki linija razgrani~enja ostavljena nejasnom.
Naime, dat je {irok dijapazon nadle`nosti lokalne vlasti (~lan 4), a u razradi (~l.
18. do 43) veliki deo tih nadle`nosti lokalna vlast deli sa centralnom. Osnovni
princip u obavljanju svih poslova je da lokalna vlast mora svoj rad da usagla{ava
sa zakonskim re{enjima. êsto su ta zakonska re{enja davala primat dràvi u
poslovima izvorne nadle`nosti lokalne vlasti, ~ime je lokalna vlast objektivno
razvla{}ivana.
Zakonom je uvedena detaljna kontrola rada i procesa odlu~ivanja lokalne
vlasti. Predvi|ena je mogu}nost da Vlada Srbije kontroli{e celinu procesa rada i
odlu~ivanja op{tine, kao i da ukine svaku odluku ili akt lokalne vlasti koje proceni
za necelishodne (~l. 203. do 213). Kona~no Vlada moè, bez neophodnih obraz-
loènja, da raspusti skup{tinu op{tine (~lan 213) i obrazuje op{tinski odbor koji
nadalje upravlja op{tinom. Zakon zahteva da se posle jedne godine raspi{u izbori,
{to je izuzetno dug period ali i taj rok nije bio u praksi po{tovan.20 Ovi ~lanovi
definitivno potkopavaju autonomiju i osnove sistema lokalne vlasti.
Zavisna pozicija op{tina je ~esto bila osnov tenzija i otvorenih sukoba cen-
tralne i lokalnih vlasti tako da je i u ovom periodu, kao i od 1990. godine, veliki
broj op{tina bio raspu{ten.
Statut op{tine se tretira kao normativni akt kojim op{tina razra|uje zadate
poslove. Iako svaka op{tina ima svoj statut kojim se utvr|uje na~in organizacije
20 Tako je, na primer, Skuptina optine Novi Pazar rasputena u prole}e 1997. svega est
meseci posle izbora. Postavljeno Optinsko ve}e je vladalo optinom sve do novih izbora u sep-
tembru 2000.
i funkcionisanja op{tine, on je zbog restriktivne prirode zakona u su{tini samo for-

malna razrada zakonskih odredaba (kreativnost i inovativnost op{tine, odnosno
gra|ana nije o~ekivana niti potrebna osobina).
3.2. Osnovne karakteristike sistema lokalne samouprave
Osnovna karakteristika sistema lokalne samouprave u Srbiji je da je on jed-

nostepen i monotipski. Jednostepenost ukazuje na to da je op{tina jedini nivo or-
ganizovanja lokalne vlasti (ne postoje okruzi, regioni, funkcionalni distrikti itd.).
Okrug postoji kao oblik dekoncentracije vlasti (preneti poslovi republi~ke vlasti).
Formalno je data mogu}nost da se formira grad u ~ijem sastavu bi bile dve ili
vi{e op{tina, me|utim, grad ima uglavnom iste nadle`nosti kao i op{tina tako da
se ne vidi su{tinska i funkcionalna razlika ta dva nivoa. U praksi je to izvor ve-
like konfuzije u pogledu nadle`nosti, prava i odgovornosti grada i op{tina u
njenom sastavu, kao i osnova brojnih konflikata. êsto se de{ava da gradske
op{tine imaju manja prava od malih ili seoskih op{tina. Ovako nefunkcionalno
re{enje je izraz velike centralizacije politi~kog sistema i nespremnosti centralnih
vlasti da daju vi{i stepen autonomije bilo kojoj lokalnoj vlasti, uklju~uju}i i
gradove. Jedino ~ime su gradovi, posebno grad Beograd, izdvojeni jeste ne{to ve}i
obim prenetih nadle`nosti od republike i ne{to vi{i procenat prenetih finansijskih
sredstava.
S obzrom na ~injenicu da su op{tine izuzetno velike, zakon daje mogu}nost
da se formiraju mesne zajednice kao podjedinice (~lan 8), ali ne precizira da li ih
formiraju op{tine ili gra|ani. Mesne zajednice imaju svoje predstavni~ko telo
(savet), predsednika, statut i finansije. Mesne zajednice su vaàn deo funkcionisa-
nja lokalne samouprave u gradovima, ali u jo{ ve}oj meri u seoskim op{tinama.
Monotipnost sistema lokalne samouprave karakteri{e to {to su sve op{tine

tretirane isto, bez obzira na svoje specifi~nosti (seoske, gradske, veli~ina itd.), i
{to sve imaju isti model organizacije vlasti, bez obzira na njihove realne potrebe
ili specifi~nosti (veli~ina, razvijenost, tradicija, urbane ili ruralne itd.).
3.2.1. Teritorijalna podela
Republika Srbija, bez teritorije Kosova, sastoji se od 160 op{tina ukupne

povr{ine 77.474 km2 sa ukupnim brojem stanovnika 7.822.795 (oko 100
stan./km2). Op{tine su velike i u proseku imaju oko 50 000 stanovnika, {to ih ~ini
najve}im u Evropi. Radi pore|enja, francuske op{tine u proseku imaju 1 500,
nema~ke 5 000, a {vedske 20 000 stanovnika.
Zakonom je otvorena mogu}nost da centralna vlast moè po potrebi menja-

ti arbitrarno granice op{tinama (~lan 16. Zakona o lokalnoj samoupravi predvi|a
da Zakon o teritorijalnoj organizaciji utvr|uje granice op{tina).
3.2.2. Grupisanje op{tina
Monotipska priroda sistema lokalne vlasti je potrla potrebu za grupisanjem

op{tina po broju stanovnika, veli~ini teritorije, na seoske i gradske, po domi-
nantnim privrednim delatnostima itd. Op{tine u Srbiji variraju po broju stanovni-
ka21 (op{tine na jugu Srbije, na primer, ~esto imaju po 10 000 stanovnika, dok
ima op{tina i sa 300 000 stanovnika - Zemun, Novi Beograd), po povr{ini (od 3
km2 - beogradska op{tina Vra~ar do 1 500 km2 - Kraljevo), po vrsti delatnosti (od
poljoprivrednih preko industrijskih, rudarskih, uslu`nih, kulturnih i nau~nih cen-
tara), po bogatstvu, tradiciji i kulturi. Tako vojvo|anske op{tine imaju druga~iju
tradiciju sa va`nim uticajem austrougarske dràve, sa usvojenim standardima u
urbanisti~koj i arhitektonskoj ure|enosti, u dràvnoj organizaciji i odnosu prema
vlasti. Ove op{tine su i posle svih ovih godina u kojima su podnele veliki teret
stradanja i dalje bogatije od ostalih. Op{tine srednje i zapadne Srbije imaju speci-
fi~nu tradiciju (deo turske imperije), nisu dobro ure|ene, a razlika izme|u
Beograda kao centra i manjih gradova je velika. Op{tine ovog regiona se razlikuju
po bogatstvu i privrednoj delatnosti. Tako su, na primer, â~ak i Gornji Milanovac
gradovi ,,malih i srednjih preduze}a", a Uìce, Kraljevo, Kragujevac i Smederevo
industrijski i uslu`ni gradovi (svi u padu) itd.
Op{tine istoka i juga Srbije su manje razvijene, sa jakim tragovima turske
tradicije, jakim ostacima partijarhalne svesti i psihologije. U pogledu privrednih
delatnosti Ni{ je vode}i centar, a zatim slede Leskovac, Pirot i Vranje kao manji
ali nekada prili~no uspe{ni privredni centri (dominantna je laka industrija), zatim
Novi Pazar, grad sa preovla|uju}om bo{nja~kom populacijom, kao tradicional-
no trgova~ki grad u kome cveta mala i srednja privreda. Majdanpek i Bor na is-
toku su rudarski gradovi, Negotin je centar hemijske industrije itd.
Najve}i broj op{tina strukturno ~ini jedan urbani centar kome su pripojena
seoska naselja. êtiri naselja imaju status grada: Beograd (2 miliona), koji ima
i status glavnog grada, zatim Novi Sad, glavni grad Vojvodine (250 000), Ni{
(200 000) i Kragujevac (140 000).
21 Poslednji popis u Srbiji je bio 1990. godine, tako da su podaci neprecizni, pogotovu usled
velikih migracija stanovnitva. Deo gra|ana je napustio zemlju a deo se uselio (izbeglice). Ove mi-
gracije su svakako uticale na promenu broja ali u jo ve}oj meri na promenu strukture stanovni-
tva. Novi popis se predvi|a za 2002. godinu.
3.3. Lokalni organi vlasti - formiranje, nadle`nosti i funkcije
3.3.1. O modelu vlasti
U Srbiji postoji model organizacije vlasti koji je svojevrsna modifikacija mod-

ela ,,ve}e gradona~elnik" ili kako se popularno zove ,,slab gradona~elnik". 22
Lokalni izbori su uglavnom partijski (kandidate za odbornike na partijske
liste isti~u partije ili grupe gra|ana). Izbori su naj~e{}e bili proporcionalni.
Izabrani odbornici imaju vezani mandat u odnosu na partije.
Osnovni organi vlasti su Skup{tina, predsednik skup{tine, izvr{ni odbor i or-
gani uprave (sekretarijati). Po ovom modelu se moè videti da princip podele vlasti
nije do kraja dosledno izveden ve} su i dalje prisutni ostaci sistema jedinstva vlasti
(koji je od 1945. do 1990. bio na~in i princip organizacije vlasti u Jugoslaviji).
3.3.2. Predstavni~ki organ
Skup{tina je predstavni~ki organ vlasti i bira se na neposrednim, op{tim iz-

borima po partijskim listama. Mandat joj je 4 godine. Skup{tina je jednodoma,
radi po odborima, savetima i komisijama kao stalnim radnim telima uz mogu}nost
da oformi i povremena radna tela. Skup{tina donosi najva`nije odluke i akte u
plenumu. Broj odbornika varira u zavisnosti od veli~ine op{tine, odnosno od bro-
ja bira~a i kre}e se u rasponu od 25 do 70 odbornika u op{tinama, a do 110
odbornika u Beogradu.
3.3.3. Izvr{ni organi
Predsednik skup{tine je izvr{ni, inokosni organ. Njega biraju odbornici

skup{tine na osnovu predloga pobedni~ke partije ili koalicije pobedni~kih parti-
ja. On predsedava sednicama, saziva ih, ure|uje dnevni red, zaduèn je za reali-
zovanje politike i izvr{avanje odluka skup{tine i za nju odgovara skup{tini.
Predsednik predstavlja skup{tinu, odnosno op{tinu kao pravno lice.
Izvr{ni odbor je izvr{ni kolektivni organ. ^lanove izvr{nog odbora biraju
odbornici skup{tine i njihov broj varira a ne moè biti ispod 3 ~lana. Predsednik
skup{tine je ~lan izvr{nog odbora i zajedno predstavljaju izvr{nu vlast u op{tini.
Mandat im traje tako|e 4 godine. Oni obezbe|uju realizovanje politike skup{tine
i izvr{avanje njenih odluka, daju inicijativu za re{avanje odre|enih problema u
op{tini i za dono{enje odre|enih odluka ili akata, kontroli{u rad uprave i odgov-
22 Videti: IV odeljak Zakona o lokalnoj samoupravi, 1998.

oraju skup{tini za njen rad. Zakonom je predvi|ena mogu}nost da predsednik

skup{tine bude u isto vreme i predsednik izvr{nog odbora ali je ta mogu}nost veo-
ma retko kori{}ena.
Op{tinska uprava je organizovana u sekretarijate a za manje op{tine ode-
ljenja koji se resorno bave odre|enim pitanjima. Na ~elu svakog sekretarijata je
sekretar a radom svih sekretarijata rukovodi sekretar Skup{tine koga imenuje
Skup{tina. Mandat mu tako|e traje 4 godine.23
3.3.4. Odnos izme|u predstavni~kog i izvr{nih organa
Odnos izme|u predstavni~kog i izvr{nih organa su odnosi formalne po-

dre|enosti izvr{nih organa skup{tini ali objektivno izvr{ni organi ~esto imaju ini-
cijativu i presudni uticaj u dono{enju niza odluka i akata.
Slabost ovog modela je preveliki uticaj partijskih dogovora i mehanizama pri
izboru kadra ({to je problem posebno za mesta za koja stru~nost treba da bude pre-
sudni kriterijum), kao i u radu i odlu~ivanju uop{te. Na~in i model izbora kojima se
uvodi vezani mandat u velikoj meri ~ini odbornike sputanim i partijskim poslu{nici-
ma te tako smanjuje njihovu kreativnost i(li) mogu}nost saradnje u odlu~ivanju.
Va`na slabost ovog modela, koja tek u narednom periodu moè postati bal-
ast, jeste nedovoljno uklju~ivanje profesionalnih znanja, nedovoljna konkurenci-
ja, nepostojanje trì{nog ambijenta i razvojnog modela strategijskog upravljanja
i planiranja, a time i nedovoljna efikasnost u realizaciji skup{tinskih odluka i ne-
dostatak fleksibilnosti u radu.
3.4. Op{tinske funkcije po sferama aktivnosti i po tipovima lokalnih javnih

usluga
Op{tina je od 1999. godine dobila jo{ preciznije odre|ene nadle`nosti, ali je

u praksi zamu}ena jasna linija razgrani~enja sa nadle`no{}u centralne vlasti.
Naime, to zna~i da na~in zakonskog ure|ivanja te materije moè ograni~iti rad
op{tinskih organa i time objektivno promeniti nadle`nosti lokalne vlasti.
3.4.1. Problemi gra|ana
Da bi se shvatio ambijent u kome op{tine rade, treba naglasiti koji su prob-

lemi koje op{tinski organi re{avaju u isto vreme i osnovni problemi gra|ana Srbije.
23 Sekretar ima dvojnu funkciju i nadle`nost: a) priprema sednice Skuptine i b) kao ef upra-
ve rukovodi, kontrolie i koordinira celinu rada uprave.
Najva`niji problemi su izuzetno osiroma{enje velikog dela dru{tva, privredna kriza

i nezaposlenost, veliki broj izbeglica iz tri rata (Hrvatska, Bosna, Kosovo) koji
~esto oskudevaju u elementarnim potrebama (stan, hrana, ode}a), nedostatak i
neadekvatnost stanova (besku}ni{tvo ili podstanarstvo), neadekvatna zdravstve-
na za{tita, nedostatak lekova, smanjen prirodni prira{taj, pove}ana smrtnost,
pove}ano zaga|enje (bombardovanje), nesigurnost (kriminal), korupcija, lo{a sao-
bra}ajna infrastruktura, zastarelost i ruiniranje javnih zgrada i objekata (mreà
puteva, energetska mreà, vodovod, kanalizacija itd.). Svi ovi problemi, koji su
u stvari i najkrupniji problemi celog dru{tva, manifestuju se pre svega u op{tina-
ma. Op{tine u Srbiji su dugo poku{avale da opstanu (minimalni budèti, veliki
dugovi i stalno rastu}e obaveze) i da pomognu gra|anima da preìve.
3.4.2. Javno dobro i op{ti interes
Javno dobro gra|ana nije u poslednjoj deceniji predstavljalo nikakvu poli-

ti~ku vrednost. Reìm je privatizovao tuma~enje op{teg interesa. U ovakvoj dràvi
su bile ugroène najve}e vrednosti: ljudski ìvot i dostojanstvo (veoma niska
bezbednost gra|ana), zdravlje (gra|ani moraju da plate svaku intervenciju i lekove
jer su zdravstveni fondovi potro{eni za potrebe finansiranja ratova). Ono {to sta-
nje u ovoj grani ~ini jo{ teìm je nagla{ena pojava korupcije i mita, jer su pri-
manja lekara izuzetno niska), stari (penzijski fondovi ispra`njeni, penzije nered-
novne i izuzetno niske), mladi (izuzetno niska stopa nataliteta), {kolstvo je u ve-
likoj krizi (plate nastavnika su sramotno niske), odràvanje stambenog fonda je
preneto na osiroma{ene gra|ane, sigurnost gra|ana - mnogobrojna i dobro
opremljena policija (100 000) bila je u funkciji odràvanja bezbednosti reìma a
u direktnoj suprotnosti sa bezbedno{}u gra|ana. Pravo gra|ana na objektivne,
ta~ne i raznovrsne informacije bilo je uzurpirano (dràvna televizija i glasila) i
~itavu deceniju se vodila te{ka borba za alternativni informativni prostor (novine,
radio, televizija). Pravo na politi~ko organizovanje (politi~ke partije, pokreti ili
organizacije), iako zakonima za{ti}eno, na svaki mogu}i na~in je ometano,
oteàvano i proganjano. Partije srpske opozicije su u periodu pre i posle bom-
bardovanja dobile etiketu ,,izdajnika. Bio je ,,otvoren lov na njihove lidere.
3.4.3. Funkcije lokalne vlasti
Obrazovanje, stanovanje i transport su delimi~no u nadle`nosti lokalnih

vlasti (pre svega u pogledu obezbe|ivanja infrastrukutre i objekata), dok je
zdravstvo u potpunoj nadle`nosti republika, s tim {to se posledice ose}aju u
op{tini. Ogroman problem ~ine nedovoljna finansijska sredstva kojima bi se ove
funkcije i na najelementarniji na~in ostvarile. Od 1990. godine sistem obrazovanja

i zdravstva je pretrpeo ozbiljnu krizu, pre svega padom plata zaposlenih i
drasti~nim pogor{anjem uslova rada (dotrajala oprema, nedostatak investicija i
lo{e odràvanje). U ovom periodu je u 54 % op{tina zabeleèn znatan porast ap-
solutnog broja obolelih i umrlih lica (bolesti kardiovaskularnog sistema, maligna
oboljenja, bolesti respiratornog sistema, du{evne bolesti, dijabetes itd.). Deo pri-
hoda op{tine dobijen od Republike naj~e{}e nije dovoljan ni da pokrije plate za-
poslenih tako da op{tina mora da pokriva sve ostale potrebe iz tzv. ,,komunalnog
dela prihoda, koji je veoma skroman.
3.4.4. Stanovanje
U ovom periodu u stambenoj oblasti je o~igledan problem zapu{tena infra-

struktura zgrada usled nedostatka investicija i novca za elementarno odràvanje
objekata. Odràvanje zgrada, liftova, hidrofora, fasada je zakonom palo na osiro-
ma{ene gra|ane tako da je slika gradova siva, zapu{tena i depresivna.
U Srbiji ne postoji ta~an podatak o broju podstanara. Veliki broj gra|ana ìvi
u (po kvalitetu ili veli~ini) neadekvatnim stanovima. Nema evidencije o broju
gra|ana bez stana. Veliki broj izbeglica ìvi po kampovima u veoma lo{im uslovi-
ma, a deo njih su podstanari.
Veliki deo op{tina u Srbiji pati od urbanisti~kog i arhitektonskog haosa. âk
je i u jednom broju vojvo|anskih op{tina, koje imaju daleko bolje ure|ena nase-
lja (austrougarska tradicija), divlja gradnja u ovom periodu stvorila niz problema
(Novi Sad).
Saobra}aj, kao i druge delatnosti, pati usled vi{edecenijskog nepostojanja
investicionih fondova, te je putna mreà izuzetno dotrajala, ba{ kao i sredstva
javnog transporta. Saobra}aj je, kao skupa delatnost, ~esto bio predmet manipu-
lacija i ucena centralne vlasti ~ija je namera bila da stvori utisak o neefikasnosti
i lo{em radu lokalnih vlasti (ka{njenje sa isporukom goriva koje su lokalne vlasti
uredno pla}ale). To je jedna od retkih usluga u koju je uklju~en privatni sektor.
Socijalno blagostanje i socijalna pomo} su delimi~no u nadle`nosti op{tina
i u periodu do 1990. godine potreba za ovom vrstom pomo}i je stalno rasla usled
drasti~nog pada standarda, velikog broja nezaposlenih, velikog priliva izbeglica
i raseljenih lica (oko 800 000) koji su ostali bez stanova, imetka, posla itd.24 Deo
ovog stanovni{tva je na{ao uto~i{te kod rodbine (ali je pad standarda sve njih
u~inio podjednako ugroènim), deo je uspeo da se zaposli i integri{e u dru{tvo a
deo je bio i ostao u izbegli~kim kampovima. Ukupan broj korisnika centara za
24 CRNPS, Weekly Newsletter, March, 2001.

socijalni rad u Srbiji je 285.000, od ~ega je oko 90% doma}e stanovni{tvo a os-
talo su izbegla/raseljena lica. Karakteristi~ne grupe su: stara~ka doma}instva,
Romi, nekvalifikovani, nezaposleni, nesposobni za rad i deca bez roditeljskog
staranja. Prema istraìvanju ra|enom 1997. godine, broj primalaca socijalne
pomo}i se drasti~no smanjio u ovom periodu. Tokom 1996. godine iznosio je sve-
ga 3,2% ukupnog broja stanovnika (3,9 % u Vojvodini, 3,2% na teritoriji uè Srbije
i 1,7% na Kosovu).25 Oblici pomo}i su: stalna socijalna pomo}, ishrana u narod-
noj kuhinji, pomo} u robi, hrani i lekovima, sme{taj u domove ili porodice, jed-
nokratna nov~ana pomo}, nadoknada pogrebnih tro{kova itd.
3.4.5. Komunalni poslovi
Obezbe|ivanje komunalnih usluga je va`no polje rada op{tine. Dovod vode,

skupljanje i uklanjanje sme}a (~i{}enje), kao i otpadnih voda (kanalizacije) su de-
latnosti koje se realizuju uglavnom monopolski, angaòvanjem javnih preduze}a.
Zakonom je na monopolski na~in ure|eno vodosnabdevanje u op{tini (vodovod
je u nadle`nosti gradskog preduze}a vodovod), topla voda i grejanje u nadle`nos-
ti toplana, ~i{}enje u nadle`nosti gradske slu`be za ~i{}enje itd. U obezbe|ivan-
ju ovih usluga nema konkurencije i ne postoje privatno-javna partnerstva jer za
razvoj preduzetni{tva ne postoji adekvatan ekonomski ambijent.
Te usluge se godinama obezbe|uju na osnovnom nivou bez neophodnih ula-
ganja u infrastrukturne sisteme, tako da je zastarelost infrastrukturnih objekata
izuzetno ozbiljan problem.
Osnovi problemi u vodosnabdevanju su: dotrajalost vodovodne mreè, ne-
dovoljni kapaciteti izvori{ta, dotrajalost opreme, nedostatak sistema za
pre~i{}avanje, lo{ kvalitet vode itd. Kod otklanjanja te~nih otpadnih materija kao
glavni problemi javljaju se: slabosti sistema za pre~i{}avanje, neadekvatan kanal-
izacioni sistem, nedovoljan kapacitet pumpi i nedostatak kolektora. Sakupljanje
i odlaganje ~vrstih otpadnih materija je nere{eno u preko 70% op{tina.
3.4.6. Kultura
Od 1990. godine reìm je podsticao ki~, {und i nacionalizam, izazivaju}i za-

koniti proces ugroàvanja osnovnih vrednosti civilizovanog dru{tva i kulture.
Primitivizam je postao prirodni saradnik i oslonac takvog sistema koji nije {tedeo
ni najosetljivije delove dru{tva: obrazovanje i {kolske programe. Osetno su
25 M. Milosavljevi} (ed), Socijalna politika u tranziciji, videti: L. Mijanovi}, Socijalna stra-

tifikacija, siromatvo i javno blagostanje, Beograd, 1998, str. 211 - 251.
poja~ani procesi patrijarhalizacije dru{tva i potiskivanja interesa i potreba èna i

dece. Kultura je i ina~e oblast koja u kriznim i ratnim vremenima uvek prva stra-
da, tako da je naglo opalo ulaganje u ovu oblast. Polje kulture je bilo ozbiljno
ugroèno i stvaranje alternativne kulture je postalo ìvotna misija pojedinaca a
kasnije i opozicionih op{tina i nevladinih organizacija te su ove promene i afir-
macija drugih kulturnih vrednosti sna`no doprinele promeni reìma.
Republi~ka vlast u periodu od 1990, uz razne izgovore, kontinuirano gu{i
pravo gra|ana na informisanje. Akcija ga{enja slobodnih medija je sprovo|ena
na razne na~ine: oduzimanjem predajnika lokalnih televizija (~esto kupljenih
udruènim novcem gra|ana), drakonskim kaznama svih medija za svaku kri-
tiku koja ,,udari blizu cilja, pretnjama, premla}ivanjima pa sve do ubistva nov-
inara.
Sport i rekreacija su va`no polje aktivnosti op{tine koja se bavi stvaranjem
uslova, izgradnjom i odràvanjem infrastrukture, organizovanjem manifestacija
itd. Odvajanje iz budèta op{tina za ove potrebe je uglavnom znatno smanjeno,
imaju}i u vidu mnoge druge prioritete koje je ovo vreme donelo.
Za{tita ìvotne sredine je oblast rada op{tine u kojoj je republi~koj vlasti data
celokupna nadle`nost. U ovoj oblasti su ostvareni slabi rezultati, delimi~no i zato
{to je nacionalna politika na ovom polju potpuno zatajila i ~esto je direktno stvar-
ala nove izvore zaga|enja (fabrike bez filtera, zaga|ivanje vazduha, reka,
podzemnih voda i tla itd.) delimi~no zato {to op{tine nisu imale nadle`nosti, ali
ni sredstava da i{ta urade. Ova oblast je, posle bombardovanja 1999, postala jo{
aktuelnija, pogotovu za jedan broj op{tina (Pan~evo, Kragujevac, Novi Sad, Bor
itd.), u kojima su izazvane prave ekolo{ke katastrofe.
3.4.7. Podsticanje privrede i zapo{ljavanja
Ukupan broj nezaposlenih u op{tinama Srbije je 665.000, s tim {to treba

imati u vidu da status nezaposlenih nije jasno definisan. Nezaposlenost posled-
njih godina ima stalni trend pove}avanja. Op{tine mogu veoma malo da urade
da podstaknu ekonomski razvoj, jer ne poseduju mehanizme (preduzetni~ke, fi-
nansijske, poreske) kojima bi mogle da privuku kapital, da stvore uslove za
prosperitet, podstaknu ekonomski preporod a time i zapo{ljavanje. Ipak se i tim
uslovima sprovode programi podsticanja samozapo{ljavanja putem kojih se
gra|anima pomaè da se prekvalifikuju, da naprave projekte, a op{tina im
pomaè manjim finansijskim sredstvima da pokrenu privatni biznis i tako za-
posle nove radnike.
3.4.8. Obezbe|ivanje javnog reda i mira
Policija nije u nadle`nosti lokalne vlasti. Slu`ba je centralizovana i tokom

poslednjih 10 godina je ~esto bila kori{}ena kao aparat pritiska na gra|ane i opozi-
cione lokalne vlasti. U talasu demonstracija posle bombardovanja, republi~ka vlast
je rotirala policiju iz jednog u drugi deo zemlje, kombinovala je sa batina{ima da
bi bili {to suroviji prema demonstrantima, pa je tako postala omraèna me|u gra-
|anima. Od 2000. godine ova slu`ba je u{la u ozbiljne reforme. Deo te reforme
se odnosi i na vra}anje lokalne policije.
3.4.9. Na~in obezbe|ivanja usluga
U Srbiji uglavnom postoje op{tinska preduze}a za pruànje usluga. Izuzetak

je napravljen samo u jednom broju gradova u kojima je ovakav monopolski na~in
pruànja usluga pokazao velike nedostatke (javni transport), pa su uklju~ena i pri-
vatna preduze}a. Iako je Zakon iz 1999. formalno dao mogu}nost za angaòva-
nje privatnih agencija putem konkursa za pruànje usluga, niz drugih zakona je
pravio ograni~enja ovim procesima koji su od izuzetnog zna~aja svuda u svetu.
3.5. Op{tinska svojina
3.5.1. Vrste svojine
Op{tina je do 1997. godine imala op{tinsku svojinu koja je dono{enjem Zakona

o svojini iste godine preneta na dràvu. Ovim je ozbiljno ugroèna op{tina kao pravno
i ekonomsko lice i tako je uveden jo{ jedan mehanizam zavisnosti lokalne od cen-
tralne vlasti. Ovo je jedno od prvih pitanja koja }e se menjati predstoje}om reformom.
3.5.2. Oblici upravljanja
Velike socijalne, demografske i ekonomske promene su znatno promenile

socijalnu strukturu stanovnika u op{tinama, tako da je ljudski resurs, kao jedan
od najva`nijih ~inilaca svakog sistema upravljanja, znatno promenjen.
Centralizovan sistem vlasti i velika zavisnost op{tina od republi~ke vlasti u
pogledu nadle`nosti, na~ina rada, izvora sredstava kojima raspolaù, kao i ambi-
jent nemoderne, nepravne i anarhi~ne dràve nisu bili povoljan ambijent za us-
avr{avanje sistema upravljanja ili za razvijanje ve{tina strategijskog upravljanja i
planiranja, timskog rada i partnerstava. Na~in upravljanja op{tinama je dugo bio
arhai~an, neorganizovan, jer su i uslovi do skora bili neregularni, sa dominantnim
uticajem politi~kih partija i u velikoj meri je uspeh op{tine zavisio od sposobnos-

ti, afiniteta i inicijativnosti op{tinskih funkcionera. Procesi modernizacije dràve,
kao i modela upravljanja predstavljaju jedno od najva`nijih polja rada nove vlasti.
U Srbiji se ne primenjuje strategijsko upravljanje i planiranje, ~esto op{tinama ne-
dostaju najelementarniji podaci, op{tine nemaju uveden a pogotovu razvijen in-
formacioni sistem, poslednji popis stanovnika je bio 1989. godine. Popis, priku-
pljanje i sre|ivanje dokumentacije, uvo|enje informacionog sistema u op{tine i
povezivanje u jedinstvenu mreù su prioritetni zadaci na koje se tek kasnije mogu
nadovezati u~enja o novim modelima i ve{tinama strategijskog upravljanja.
3.6. Op{tinske finansije
Op{tine u Srbiji su finansijski zavisne od centralne vlasti. Model finansija

je centalizovan, nefleksibilan i arhai~an. Materija lokalnog finansiranja i finansi-
ja je u Zakonu detaljnije razra|ena od 46. do 79. ~lana. Osnovna odlika ovog sis-
tema je dosta velika zavisnost lokalne vlasti od republi~kog budèta i arbitrarnih
odluka Vlade (~l. 63). Ukupan obim sredstava kojima op{tine mogu da raspolaù
ograni~ava se i procentima i apsolutnim iznosom (~l. 49, stav 2). Tokom posled-
njih deset godina o~igledna je tendencija stalnog pada visine op{tinskih budèta.
Procenti odvajanja za lokalne vlasti su i dalje prili~no niski (Beograd dobija 15%
poreza na promet proizvoda i usluga, kao jedan od najva`nijih izvora lokalnih pri-
hoda, drugi gradovi 10% a op{tine 5%).
Zakonom iz 1999. je po prvi put data mogu}nost da op{tine za obavljanje
svojih poslova mogu da angaùju privatna i fizi~ka lica, pored osnivanja javnih
slu`bi. To je dobro i zanimljivo re{enje jer ide ka ve}oj funkcionalnoj fleksibil-
nosti, ali mu je neophodan odgovaraju}i ekonomski ambijent koji se moè stvoriti
samo sprovo|enjem ekonomske reforme (uvo|enje trì{ne privrede, privatizaci-
ja, prestrukturisanje privrede). Bez takvih promena, ova re{enja ostaju prazno slo-
vo na papiru. Ovo re{enje zna~i samo ,,blago otvaranje vrata" procesima i
mogu}nosti da se lokalna vlast (ba{ kao i drugi nivoi vlasti) pona{a sve vi{e kao
ekonomski subjekt koji i sam stvara profit i zara|uje novac a ne samo tro{i. Ovim
je formalno otvorena mogu}nost da se ranije tradicionalni poslovi lokalne zajed-
nice putem konkursa dodeljuju privatnim agencijama (~i{}enje, transport, snab-
devanje elektri~nom energijom, gasom itd.).
3.6.1. Prihodi u budètu
Op{tine su finansijski zavisne od centralne vlasti jer najve}i deo budèta

dolazi iz republike u vidu ,,vra}enih poreza". Na po~etku svake budètske godine
Republi~ka vlada i nadle`no Ministarstvo za finansije odre|uju procenat i fiksni

iznos poreza za svaku op{tinu. Op{tine uglavnom imaju dve vrste poreza: one koje
neposredno ubiru i one koje im po naplati od gra|ana (osnova naplate moè biti
veoma raznovrsna) prebacuje Republika. Ova druga vrsta poreza je daleko ~e{}a.
Neposredno ubirani porezi su lokalne komunalne takse, porez na gra|evin-
sko zemlji{te, naknada za kori{}enje komunalnih dobara od op{teg interesa (na
poslovni prostor), prihodi koje ostvari op{tina poslovanjem i samodoprinos.
Podeljeni porezi su svi ostali porezi i najva`niji su: porez na promet, na do-
hodak, na imovinu, nasle|e i poklone, deo komunalnih taksi, naknada na
kori{}enje {uma, rudnog blaga i lekovitog bilja na teritoriji op{tine, nov~ane kazne
od prekr{aja itd.
Op{tina dobija od Republike realizovan deo poreza koji joj je zakonom
odobren i u trenutku kada dostigne taj limit sva ostala sredstva se prelivaju u re-
publi~ki budèt.
Ovaj sistem potpuno demotivi{e op{tinsku vlast za podsticanje ekonomskog
razvoja i preduzetni~kih aktivnosti, utoliko pre {to ostavljena sredstva nisu do-
voljna ni za osnovne potrebe gra|ana. Pri podizanju cena usluga, op{tine treba da
dobiju dozvolu odgovaraju}eg ministarstva, odnosno Vlade Srbije. Odobravanje
ili odbijanje dozvole su prete`no bili politi~ki motivisani te su opozicione op{tine
retko dobijale odobrenje. Nasuprot tome, mnoge dràvne agencije i slu`be (vo-
jska, organi unutra{njih poslova, dràvna preduze}a itd.) koristile su mnoge us-
luge op{tina kao {to su zgrade, objekti, prostor, putevi a da op{tinama nisu pla}ale
svoje obaveze.
Uvid u podelu poreza na promet kao va`nog izvora prihoda op{tine pokazu-
je svu provizornost i arbitrarnost ovog sistema. Radi ilustracije zanimljivo je
pokazati kako je varirao udeo poreza na promet u Beogradu: 1994. godine grad
je imao 16,3% poreza na promet ostvarenog na njegovoj teritoriji, 1996. 12,5%,
1998. godine (kad je dobio opozicionu vlast) svega 7%, a 2000. godine pada na
4,7%. Uvid u nominalnu (apsolutnu vrednost) ovih sredstava ukazuje na jo{
drasti~niji pad koli~ine novca koju grad dobija iz ovog izvora. Name}e se za-
klju~ak da je op{tina zavisna od }udi republi~ke vlade i njenih funkcionera, ne-
sigurna u pogledu sredstava kojima moè da raspolaè i time unapred osu|ena da
ne moè predvi|ati i planirati bilo kakve ozbiljnije aktivnosti. Ovakav centrali-
zovan sistem lokalnih finansija ima mnoge nedostatke i svakako je nespojiv s
razvojnim demokratskim modelom lokalne vlasti. Imaju}i uz to u vidu da je fi-
nansijska zavisnost sna`no ugroàvala dono{enje i realizaciju va`nih odluka od
kojih je zavisio kvalitet ìvota gra|ana i efikasnost re{avanja, ~esto egzistenci-
jalnih i veoma te{kih problema koje je dràva prebacila na teret lokalne vlasti,
postaje jasno koliko je takav sistem bio {tetan, surov i pervertiran.
Visina op{tinskih budèta je tokom poslednje decenije stalno padala i danas

je ~esto neverovano niska. Novac kojim op{tine raspolaù je apsolutno nedovo-
ljan za bilo kakve ozbiljnije poduhvate, odnosno jedva je dovoljan da obezbedi
tek neke osnovne potrebe najugroènijih gra|ana. Tako je, recimo, budèt
Kragujevca 1996. godine bio 36 000 DEM {to je u to vreme bila alarmantno niska
suma za grad te veli~ine (140 000 stanovnika) i sa tako velikim problemima (ve-
lika kriza ku}e ,,Zastava i otpu{tanje velikog broja zaposlenih napravila je od
svakog tre}eg gra|anina ovog grada ,,socijalni slu~aj"). Budèt je 2000. godine
jo{ preko pet puta smanjen i iznosio je svega 7 000 DEM.
Tokom aprila 2001. doneta je grupa zakona u oblasti finansija, koji su usvo-
jili izvesne promene ~iji je osnovi cilj bio da budèt postane transparentan, da se
u njega uvedu neki novi porezi i da se stvori osnova za planiranje, bez obzira na
to {to su raspoloìve finansije izuzetno male.
Tokom 2001. godine budèti su uglavnom nominalno duplirani jer se u njih
uklju~uju svi oni izvori koji su ranije bili u sferi sive privrede (porezi na ciga-
rete, alkohol i ostalu robu), kao i obra~unata vrednost inflacije. Pore|enja radi,
planirani budèt Kraljeva iznosi 11,3 miliona DEM, Uìca - 11,4 miliona DEM,
Novog Pazara - 5,3 miliona DEM, Ni{a 12,4 miliona DEM itd. Ukupna suma
svih op{tinskih budèta u Srbiji iznosi 900 miliona DEM i u proseku su budèti
srpskih op{tina za oko 150 do 200 puta manji od budèta zapadnoevropskih
op{tina.
3.6.2. Budètski izdaci
Rashodi koje imaju op{tine su izuzetno visoki i op{tine nemaju nikakvu

mogu}nost da deo novca odvoje za neke ambicioznije projekte. Otuda je i stavka
investicije u rashodima ili nepostoje}a ili zanemarljiva. O balansiranju budèta
ili savremenim finansijskim institucijama u protekloj deceniji skoro da nije mog-
lo biti ni govora.
Veliki deo budèta se koristi da se obezbedi funkcionisanje osnovnih ko-
munalnih delatnosti i veoma ~esto novac nedostaje za odràvanje infrastrukturnih
sistema (vodovod, kanalizacija, zgrade, objekti, ulice, vozni park itd.). Stalna
stavka budèta je finansiranje rada op{tinskih organa i javnih preduze}a.
Realne potrebe u oblasti obrazovanja, zdravstva, kulture, socijalnih dava-
nja i pomo}i (dopunska davanja), kao i u radu brojnih asocijacija i udruènja,
daleko prevazilaze sredstva kojima op{tina raspolaè.
Finansiranje komunalnih poslova: vodovoda i kanalizacije, ~i{}enja, sme}a,
stanovanja, grejanja, prevoza i javnog saobra}aja itd. dovoljno je, naàlost, samo
za najneophodnije izdatke.
Povremeno je deo ovih problema re{avala centalna vlast, i to uglavnom pred

izbore (parcijalno, aribitrarno i zanemarljivo u ukupnoj veli~ini problema).
Ruinirana slika Srbije je najbolji dokaz poraznosti dosada{njeg sistema i ovog
na~ina upravljanja.
3.7. Odnos izme|u lokalnih i centralne vlasti
3.7.1. Kontrola lokalne vlasti od centralne
Politi~ki sistem u Srbiji je centralizovan i lokalna vlast je zavisna od cen-

tralne. Iako su nadle`nosti dosta {iroko date (zakon ide u preterano normiranje)
lokalna vlast je zavisna i nema dovoljno autonomije. Od 1999. stanje je jo{ vi{e
pogor{ano i ono malo autonomije koju je davao Zakon iz 1991. je ugroèno.
1. Lokalna vlast nema finansijsku autonomiju i finansijski je zavisna do cen-
tralne vlasti koja je koristila novac kao vaàn instrument pritiska na opozicionu
op{tinsku vlast i time je poku{ala da obezbedi krunski dokaz da su opozicione
vlasti nesposobne za re{avanje problema.
2. Lokalna vlast je zavisna u procesima odlu~ivanja i dono{enja odluka. Za
svaku odluku, akt ili normu republi~ka vlada moè da proceni da je neprihvatlji-
va, da zahteva njeno korigovanje i da je ukine.
3. Lokalnu vlast kona~no moè da ukine i republi~ka vlada bez ikakvog
zakonski utvr|enog razloga za to. Osnov za ukidanje je izuzetno {irok:
ugroàvanje op{tih interesa gra|ana (~lan 213). Op{tinsko ve}e se formira i up-
ravlja op{tinom uz zakonsku obavezu da se posle godinu dana raspi{u lokalni
izvori. U praksi se ~esto zaboravljalo na obavezu da se izbori ponovo raspi{u.
Ovaj ~lan je definitivno ugrozio temelje postojanja lokalne samouprave.
Zakonom iz 1999. godine su izuzetno pro{irena ovla{}enja republi~kih
izvr{nih organa (Vlade i ministarstva) uvo|enjem detaljnog nadzora u svim oblas-
tima rada lokalnih vlasti i samouprave kao da je u pitanju dislocirana dràvna up-
rava. Ova materija je obra|ena u {estoj glavi, Odnosi republi~kih organa i organa
jedinica lokalne samouprave (~l. 203. do 213). Ministarstvo za lokalnu
samoupravu ima pravo da kontroli{e na~in rada i dono{enje akata (~l. 207. i 208),
izvr{avanje odluka i drugih akata (~lan 209) i uop{te rad lokalne vlasti i
samouprave u celini poslova lokalnih vlasti (~lan 210) i da procenjuje kvalitet od-
luka i akata u zavisnosti od ostvarivanja ustavnih sloboda, prava i du`nosti ~ove-
ka i gra|anina (to je ,,kau~uk" norma, koja se moè primeniti na sve i Vladi daje
izuzetno {iroka ovla{}enja). Najproblemati~niji su ~lanovi 211. i 213. kojima se
nadle`nosti op{tine tretiraju kao obaveze ~ije izvr{avanje nadgleda Ministarstvo.
Ako jedinica lokalne samouprave, po oceni Vlade i Ministarstva, ne obavlja na
zadovoljavaju}i na~in poslove iz svoje nadle`nosti, Vlada raspu{ta skup{tinu

op{tine i obrazuje op{tinsko ve}e koje }e obavljati poslove skup{tine op{tine. Ova
procena Republi~ke vlade je potpuno arbitrarna i ne traì se ~ak ni obrazloènje
tako drasti~nog ~ina kojim se poni{tava volja gra|ana iskazana prilikom izbora
organa lokalne samouprave.
Iako je ukidanjem Zakona o lokalnoj samoupravi iz 1991. ukinut i sporan
~lan 45. kojim je Vlada mogla po svom naho|enju da uvede privremene mere, i
to na neodre|eno vreme, ista materija se u novom zakonu javlja u ~lanu 213. uz
jo{ ve}u arbitrarnost. Jedini ,,napredak" je napravljen u tome {to je to vreme
ograni~eno na godinu dana. Ovim mehanizmom se uspostavlja nagla{eno tutors-
ki odnos nad lokalnom vla{}u.
Ovaj Zakon ne daje nikakvu autonomiju lokalnoj samoupravi i lokalna vlast
se stavlja u vi{estruko zavisnu poziciju i potkopava temelje lokalne vlasti. On je,
dakle, i protivustavan. Ovo je model potpune nesigurnosti i arbitrarnosti kojim
se name}e interventni, arbitrarni i partijski na~in organizovanja lokalne vlasti.
3.7.2. Oblici dijaloga
Srbija je u periodu od 1990. do 2000. godine bila autoritarno dru{tvo u ko-

jem je umesto kulture dijaloga vlast nametala kulturu dominacije, hijerarhije i prin-
ude. Mogu}nost op{tine da za{titi svoja prava je izuzetno mala.
Republi~ka vlast je, umesto da bude partner lokalnoj vlasti u re{avanju
mnogih problema, bila ne samo neutralna ve} i direktan protivnik koji je i sam
produbljivao probleme na {tetu gra|ana, ka`njavaju}i ih time za izbor koji su
napravili na lokalnim izborima.
Gra|ani, opozicione partije i sektor nevladinih organizacija, kao vaàn deo
civilnog dru{tva, unosili su alternativne oblike kulture i vr{ili svojevrsan pritisak
na republi~ku i saveznu vlast da pristane na pregovore i da pro{iri politi~ko po-
lje dogovaranja. Naàlost, zbog prirode prethodnog reìma i krutosti njene poli-
tike naj~e{}i oblici pregovaranja su bili pritisci i demonstracije. Procesi us-
postavljanja i oboga}ivanja dijaloga, tolerancije, saradnje i partnerstva kao teme-
lja civilnog dru{tva, tek predstoje.
3.7.3. Asocijacije lokalne vlasti u odbrani svojih interesa
Zakon predvi|a mogu}nost da se op{tine udruùju i sara|uju sa drugim

op{tinama.
U periodu pre 1990. godine op{tine u Jugoslaviji su imale bogatu me|unar-
odnu saradnju u~estvuju}i u raznim oblicima op{tinske saradnje, bratimljenja itd.
Od 1990, kada po~inju sukobi, ratovi i izolacija, saradnja postaje izuzetak. Jedan
broj opozicionih op{tina je poku{avao da uspostavi vezu sa svetom ali su dràvne
vlasti pravile mnoge prepreke, te su ovi oblici saradnje dugo ostajali u rudimen-
tarnim oblicima.
Zahvaljuju}i demokratski orijentisanim politi~kim partijama, nevladinom
sektoru i podr{ci me|unarodne zajednice, ova saradnja se razvijala, postajala sve
sna`nija i kona~no je zna~ajno doprinela ja~anju i pobedi demokratskih procesa
u Srbiji.
Stalna konferencija op{tina i gradova Jugoslavije (SKOGJ) je asocijacija koja
je pre 1990. godine imala veoma va`nu ulogu u saradnji op{tina i gradova, u raz-
meni iskustava, uspostavljanju saradnje sa op{tinama van na{e zemlje itd. U
Milo{evi}evom reìmu ova institucija se potpuno pasivizirala. Kada je opozicija
1997. godine pobedila u 44 op{tine, me|u kojima su bili i najve}i gradovi u Srbiji
(60% populacije Srbije), opozicione op{tine stvaraju Asocijaciju slobodnih grado-
va i op{tina Srbije, koja je registrovana kao nevladina organizacija. Ona pokre}e
niz aktivnosti sa ciljem zajedni~kog rada, za{tite svojih interesa, unapre|enja kvalite-
ta rada i re{avanja izuzetno te{kih problema sa kojima se ove op{tine suo~avaju.
Od 5. oktobra 2000. dolazi do formalnog spajanja SKOGJ i Asocijacije, ~ime
je konferencija dobila novi zna~aj, snagu i funkcije. Do danas je ova organizaci-
ja ostvarila neke bitne aktivnosti, kao {to su: deljenje energenata, pomo}i, priku-
pljanje i razmena informacija, organizovanje savetovanja i okruglih stolova,
pomo} pri uspostavljanju veza i bratimljenja sa op{tinama i gradovima Evrope i
sveta, prekograni~na i drugi vidovi saradnje itd.
3.7.4. Nevladin sektor
U periodu od 1996. do 1999. godine broj nevladinih organizacija u Srbiji je

dvostruko pove}an, a ta tendencija se nastavila i nadalje. Ve}ina ih se bavi podiza-
njem politi~ke kulture i ja~anjem demokratije, pribliàvanjem Evropi, evropskoj
kulturi i njenim standardima (Evropski pokret), ja~anjem demokratskih instituci-
ja i procesa (CeSID - Centar za slobodne izbore i demokratiju), pitanjima za{tite
i unapre|enja ljudskih prava (Centar za antiratnu akciju), projektima ekonomskog
razvoja (G 17 i G17+, Centar za razvoj neprofitnog sektora, Centar za liberalne
studije, Savez za odrìvi razvoj), za{titom ìvotne sredine (Ekolo{ki centar) itd.
Oko 50 nevladinih organizacija se bavi pitanjima razvoja lokalne zajednice
i lokalne demokratije. Neke od najzna~ajnijih su: Agencija za lokalnu demokrati-
ju - Subotica, PALGO centar, Centar za politi~ke studije, Centar za demokratsku
kulturu, Savez za razvoj lokalne samouprave u gradovima i op{tinama, Gra|an-
ski parlament Srbije itd.
Zanimljivo je pomenuti jedan broj koji se bavi pitanjima regionalizacije

(Banatska inicijativa, Banatski forum, Centar za regionalizam, Gra|anski parla-
ment [umadija itd.).
I pred velikog prodora ovih organizacija i bogatstva programa i sadràja koji
je, po nekim procenama, bio izuzetno vaàn u procesu prevrata reìma 2000. go-
dine, treba imati u vidu da je svega 6% stanovnika uklju~eno u njihov rad, a u 45
op{tina ne postoji nijedna, te da se jo{ mnogo moè uraditi na ja~anju gra|anskog
dru{tva u Srbiji.
3.8. Lokalni izbori
Izbori su vaàn institut izbora i legitimizacije organa vlasti. Priroda i na~in

izbora govore dosta o demokratiji. Danas u ve}ini zemalja razvijenog sveta re-
forme lokalnih izbora se odnose na {to adekvatnije predstavljanje socijalne struk-
ture gra|ana u organe vlasti, {to adekvatnije iskazivanje volje gra|ana i
ograni~avanje uticaja partija posle ~ina izbora a u jednom broju zemalja i u tom
~inu (nepartijski izbori).
U Srbiji su pre 1999. postojala tri razli~ita izborna sistema za lokalne izbore
(proporcionalni, ve}inski sa 2 i ve}inski sa 3 kandidata). Promenama tipa i na~ina
izbora centralna vlast je poku{avala da napravi {to bolji ambijent za svoje parti-
je a {to nepovoljniji za opozicione.
U nacrtu zakona o lokalnoj samoupravi iz 1997. bio je preuzet proporcionalni
sistem sa saveznog nivoa. Dobro je i na~elno demokratsko re{enje u ~lanu 124.
kojim se utvr|uje da se u svakoj izbornoj jedinici odbornik bira na pribli`no isti
broj bira~a, osim u brdsko-planinskom podru~ju koje je manje nastanjeno.
Smisao uvo|enja proporcionalnog sistema je bio da ,,seku male partije,, i da
nagla{eno veliku prednost daju najve}oj partiji. Manjinske, manje i razdrobljene
partije se tako sna`no potiskuju (opozicija je dugo imala problem da se ujedini i
zajedni~ki organizuje). Ta tendencija je maksimalno oja~ana 1997, kada je pred-
vi|eno da se u svakoj izbornoj jedinici bira po jedan odbornik (~lan 124. stav 3),
a 1998. je predvi|eno da se u svakoj izbornoj jedinici bira od 3 - 5 odbornika. Po
svim pravilima izbornih zakona, taj broj ne bi smeo, zbog ve}e demokrati~nosti,
odnosno adekvatnijeg predstavljanja, da bude ispod 6 odbornika (~ak i bez
utvr|ivanja gornje granice). Zakon iz 1999. delimi~no obra|uje materiju izbora
(odeljak V, od 120. do 172. ~lana), ostavljaju}i da poseban zakon o izborima reg-
uli{e veliki deo te materije.
Zakon ure|uje da, pri ponovnim i dopunskim izborima, ako se u op{tini ne
sprovedu izbori ili se skup{tina op{tine ne konstitui{e u roku od 60 dana od dana izb-
ora, Vlada obrazuje op{tinsko ve}e (~lan 159). Tekst zakona je prili~no apokalipti~an:
predvi|a ratne situacije, elementarne nepogode, kao i razne neobja{njive situacije u

kojima lokalne vlasti nisu u stanju da re{avaju svoje probleme. Umesto, ako se takve
neda}e i o~ekuju, da republi~ka vlast, kao partner, pomogne lokalnim vlastima da otk-
lone te{ko}e, univerzalni lek zakonodavca je da Vlada obrazuje op{tinsko ve}e koje
}e dobro da radi. Ova re{enja su dala Vladi prevelika prava i vlast u odnosu na op{tine,
obezvredila zna~aj ~ina izbora i time ugrozila smisao postojanja lokalne vlasti.
3.8.1. Oblici neposredne demokratije
Op{tine u Srbiji su tradicionalno dugo imale i koristile razne institute

neposredne demokratije. Ustav i Zakon o lokalnoj samoupravi predvi|aju
mogu}nost da gra|ani koriste referendum, zbor gra|ana i gra|anske inicijative
kao instrumente direktne demokratije.
4. PRAVCI BUDU]E REFORME SISTEMA LOKALNE SAMOUPRAVE

U SRBIJI
Osnovna pretpostavka za reformu sistema lokalne samouprave je radikalna

ekonomska i politi~ka reforma. Program Vlade Srbije fokusira upravo ove prob-
leme kao najva`nije ciljeve predstoje}ih reformi. U sferi ekonomije se obe}ava pri-
vatizacija, prelazak na trì{nu ekonomiju, radikalno smanjenje dràvno-ekonomske
intervencije i prepu{tanje mnogih va`nih regulatornih uticaja trì{tu. Politi~ka re-
forma podrazumeva garantovanje za{tite ljudskih prava i sloboda, utemeljenje
pravne dràve i vra}anje poverenja gra|ana u politi~ke institucije, decentralizaci-
ju, dekoncentraciju i regionalizaciju, modernizaciju dràve (stvaranje ideolo{ki neu-
tralne, racionalne, objektivne i efikasne dràve), podsticanje profesionalizacije itd.
Integracija u savremeni svet i Evropu traì moderan koncept lokalne
samouprave koji je politipski i funkcionalan a sve vi{e i preduzetni~ki. Otuda bi za-
konska i ustavna materija lokalne samouprave trebalo da zadovolji slede}e zahteve:
1. Da obezbedi dovoljnu autonomiju lokalnoj samoupravi, precizira i za{titi
izvorne nadle`nosti lokalne samouprave, koja je suverena u obavljanju
poslova iz te nadle`nosti.
2. Da stvori prostor za razvoj politipskog sistema, {to se odnosi na: a) tip i
vrstu jedinica lokalne vlasti, b) postojanje specifi~ne pluralne i raznovrsne
mreè nivoa organizacije vlasti (op{tina, okrug, grad, region), c) partner-
ski tip odnosa izme|u raznih vlasti i d) postojanje fleksibilnog modela or-
ganizacije lokalne vlasti.
3. Pored op{tina kao osnovnih teritorijalnih zajednica, da omogu}i postojanje
i raznih oblika funkcionalnih jedinica. Ustavom i zakonima treba otvoriti
dovoljan prostor za postojanje raznovrsnih lokalnih zajednica: seoske,

gradske i velike gradove, teritorijalne i funkcionalne zajednice itd.
Op{ina kakvu trenutno poznajemo u pogledu veli~ine moè biti dobra os-
nova sistema lokalne samouprave. Traènje najadekvatnije veli~ine je pro-
ces balansiranja u trì{tnim uslovima i praksi izme|u neophodnog
demokratskog karaktera ove zajednice i dovoljne veli~ine da bi bila nosi-
lac poslova ekonomskog razvoja, inicijativa i davanja adekvatnih usluga
gra|anima.
4. Ustavom treba precizirati mogu}nost ali ne i obavezu formiranja okruga,
gradova i regiona i naglasiti, osim politi~kih, izuzetan pa i presudan zna~aj
ekonomskih i funkcionalnih razloga i principa pri i tokom opredeljivanja
za svaki od ovih nivoa vlasti. Zna~aj ekonomskih procesa u utvr|ivanju
regionalne strukture Srbije, kao i celokupne teritorijalne organizacije (pos-
tojanje okruga, gradova sa razli~itim statusom itd.) ima izuzetan zna~aj, kao
i svest da teritorijalna organizacija koja nema duboko funkcionalnu oprav-
danost lako zna~i preteranu institucionalizaciju i birokratizaciju. Treba
o~ekivati da ta struktura bude funkcionalna ali i asimetri~na (to je slu~aj u
ve}ini razvijenih zemalja).
5. Na~elno utvrditi da su odnosi izme|u razli~itih nivoa vlasti pre svega part-
nerski a ne hijerarhijski, da se centralna vlast ne sme uplitati u polje na-
dle`nosti lokalne vlasti i da lokalna vlast samo podleè, ba{ kao i centralna
vlast, kontroli ustavnosti i zakonitosti akata, aktivnosti i rada njenih or-
gana, funkcionera i slu`benika.
6. Ustavom i zakonima obezbediti organizacionu i institucionalnu fleksibil-
nost modela organizacije lokalne vlasti; bilo bi dovoljno za po~etak dati
mogu}nost lokalnim vlastima da biraju izme|u modela: ve}e - gradona~el-
nik, gradona~elnik - ve}e i ve}e - gradski menadèr i ostaviti im na~elnu
mogu}nost da stvaraju i uklju~uju neke nove aran`mane ili institucije. Ova
normativna re{enja treba da budu u duhu nu`nosti demokratizacije
lokalne vlasti ali i profesionalizacije, obezbe|ivanja ekonomi~nosti,
uspe{nosti i efikasnosti u radu lokalnih organa.
U procesu politi~kog i pravnog oblikovanja konkretnih institucija i

aran`mana bitno je to shvatiti kao trajan proces. Za po~etak je preporu~ljivo uzeti
samo osnovne i zaista neophodne institucije i razviti osetljivost za zakone trì{ta,
za zahteve koje name}u procesi integracije i, kao najva`nije, u tom kontekstu pos-
matrane potrebe gra|ana, raznih zajednica i dru{tva u celini. Principi efikasnosti
i utvr|ivanja cene ko{tanja vlasti su nezaobilazni i veoma va`ni.
Obezbediti dovoljnu finansijsku autonomiju (garantovati dovoljne, sigurne

i stalne izvore prihoda). Lokalne vlasti i zajednice vi{e ne smeju da budu finan-
sijski i na druge na~ine dràne u zavisnoj poziciji. Problematika finansija, budèta
i preraspodele je svakako vaàn ~inilac modernizacije dràve i lokalne vlasti, tako
da i u na{im normativnim aktima mora biti adekvatno ure|ena da bi bila upori{te
uspe{nom funkcionisanju celine sistema.
Celina poreskog sistema treba da bude funkcionalna i racionalna i da odrazi
partnerski odnos centralne i lokalnih vlasti u distribuciji dobara i novca. Ovaj mo-
del u {irem smislu re~i podrazumeva uspostavljanje modela decentralizovane
trì{ne redistribucije.
Ovim reformama je neophodno otvoriti dovoljno prostora za preduzetni~ke ak-
tivnosti lokalne vlasti u privla~enju kapitala na svoju teritoriju, podsticanje ekonom-
skog razvoja i zara|ivanje novca pruànjem usluga. Bitno je obezbediti neophodnu
podr{ku praksi privatno-javnih ili privatnih partnerstava kao sve prisutnijeg a u
mnogim zemljama nezamenljivog na~ina angaòvanja lokalne zajednice u ekonom-
skom razvoju i obezbe|ivanju {to kvalitetnijih a {to jeftinijih usluga gra|anima.
Utvrditi demokratske osnove lokalnih izbora:

Pri utvr|ivanju broja, veli~ine i strukture izbornih jedinica treba se zala-
gati za relativnu ujedna~enost izbornih uslova za sve gra|ane.
Naglasiti princip obezbe|ivanja {to je mogu}e adekvatnijeg predstavljanja
populacije date op{tine (grada) po socijalnim, polnim, kulturnim, obrazovnim i
drugim osobinama.
Precizirati i ograni~iti ulogu politi~kih partija u izbornom procesu.
Naglasiti da je osnovni cilj izbora stvaranje skup{tine i drugih organa vlasti koji
rade u op{tem interesu i za javno dobro svih gra|ana. Preporu~iti oblike slobodnog
mandata za op{tinske odbornike.
4.1. Model upravljanja
Normativnim uvo|enjem i za{titom sistema strategijskog i preduzetni~kog

upravljanja u celom sistemu pa i lokalnim zajednicama obezbe|uju se prednosti
moderne, efikasne i uspe{ne dràve i vlasti. Ure|enjem ove materije lokalnoj za-
jednici treba ostaviti dovoljno prostora da iskaè svu sloènost svojih funkcija i
poslova. Lokalna vlast nije samo pasivan receptor razvojnih i ekonomskih ten-
dencija i procesa ve} je vaàn nosilac tih promena, njihov podstreka~ i kreator.
Otuda se menja i tip njene organizacije institucije su fleksibilnije, koriste se
znanja profesionalaca, podsti~e se lokalna inicijativa, participacija gra|ana a time
se bolje koriste lokalni izvori, potencijali i talenti gra|ana. Ovim modelom i
na~inom upravljanja se pove}ava {ansa za uspe{no, efikasno i relativno jeftino

re{avanje veoma kompleksnih i sloènih problema savremenih lokalnih zajedni-
ca (posebno u velikim gradovima).
Podsticati kori{}enje konkursa kao nezamenljivog instrumenta za
obezbe|enje objektivno najkvalitetnijih i najjeftinijih usluga.
Otvoriti prostor za uvo|enje mehanizama merenja i stalnog pra}enja svih faza
u kreiranju, obezbe|ivanju i pruànju usluga (izrada kriterijuma i standarda).
Podsta}i uklju~ivanje mehanizama fleksibilnog nagra|ivanja zaposlenih
prema u~inku (zna~ajan motivacioni mehanizam).
4.2. Novi predlog zakona o lokalnoj samoupravi
Vi{e puta su u Srbiji razne radne grupe radile na nacrtima zakona o lokalnoj
samoupravi (Asocijacija slobodnih gradova i op{tina Jugoslavije 1997. i Nova
Demokratija 1997). Od jeseni 2000. godine grupa eksperata PALGO centra
(nevladina organizacija) po~ela je izradu novog, modernog, demokratskog i razvo-
jnog zakona, imaju}i u vidu pomenute tekstove, iskustva okolnih zemalja u tranzi-
ciji (Makedonija, Hrvatska, Crna Gora, Ma|arska), razvojne trendove i tenden-
cije razvijenog sveta, na~in regulisanja ove oblasti i specifi~nosti lokalnih zajed-
nica i vlasti danas.
Projekat je finansirao Local Government and Public Service Reform
Initiative (LGI) - Program za reformu lokalne vlasti i javnih usluga (Budimpe{ta)
i prva verzija zakona je dovr{ena 10. februara 2001.
Tekst je dat Vladi Srbije i nadle`nom Ministarstvu za lokalnu samoupravu
na pretres. Istovremeno su otvorene brojne stru~ne i javne rasprave radi priku-
pljanja sugestija i inicijativa svih zainteresovanih lokalnih zajednica i gra|ana
posredstvom Stalne konferencije gradova i op{tina Jugoslavije ili na drugi na~in.
Vaàn deo rasprava su oblici uklju~ivanja stranih eksperata i predstavnika evrop-
skih zemalja koji su pokazali veliki interes za ova re{enja i spremnost da pomognu
u pobolj{anju re{enja i harmonizaciji teksta ovog zakona sa evropskim standard-
ima i normama.
Ovaj zakon je sistemskog karaktera a njegova neophodna pretpostavka su
promene Ustava i zakonske reforme u sferi ekonomije i politi~kog sistema.
Normativna re{enja su ura|ena tako da obezbede moderan sistem lokalne
samouprave i vlasti kao osnovu i temelj demokratije.
Osnovna re{enja zakona su slede}a:
U pravljenju zakona se izbeglo preterano normiranje, {to zna~i da je zakon
uredio samo osnovne principe, podrazumevaju}i da sve {to nije zabranjeno bude
dozvoljeno, odnosno da bude prepu{teno kreaciji prakse i aktera.
Ova verzija je jedan prili~no liberalan zakon koji reguli{e osnovne principe,
jednostavno je pisan i ima svega 154 ~lana, od kojih su skoro tre}ina norme koje
reguli{u finansijska pitanja. Ovaj zakon je krajnje funkcionalan i daje lokalnoj za-
jednici dovoljnu autonomiju, otvara joj dovoljne razvojne mogu}nosti i dovoljan
prostor za funkcionisanje u trì{nom ambijentu.
Ovaj predlog zakona daje precizne i ne{to ve}e izvorne nadle`nosti lokalne
zajednice. To su one nadle`nosti koje lokalne zajednice tradicionalno imaju u svim
razvijenim zemljama, kao {to su: snabdevanje vodom, energijom i gasom, ~i{}enje
i odvod sme}a i kanalizacija, {kole, vrti}i, domovi zdravlja, institucije kulture (po-
zori{ta, muzeji, biblioteke, bioskopi), lokalni putevi, saobra}ajna infrastruktura i
saobra}aj, sport i rekreacija, socijalna za{tita, stanovanje, gradnja, urbanisti~ko
planiranje, planiranje uop{te i podsticanje ekonomskog razvoja. Da bi se te na-
dle`nosti uspe{no realizovale, lokalnoj zajednici su dati dovoljni, sigurni i stalni
izvori finansiranja, tako da finansijska autonomija postaje temelj lokalne au-
tonomije. U oblasti finansija je napravljena najve}a novina jer, pored redovnih
izvora budèta, ovaj predlog zakona otvara mogu}nost da lokalna vlast puni
budèt tako {to }e i sama zara|ivati novac i privla~iti investicioni kapital i pri-
vatnike radi ekonomskog razvoja op{tine.
Ovim postaje jasnije da je najva`niji cilj postojanja lokalne vlasti pruànje
kvalitetnih, efikasnih i {to jeftinijih usluga gra|anima. înjenica je da razli~iti
modeli daju bolje ili lo{ije efekte pa je ovaj predlog uveo mogu}nost da op{tine
biraju aran`man vlasti koji im odgovara. Otuda je ova mogu}nost izbora veoma
va`na i ima}e vremenom veoma konkretne efekte. Ova mogu}nost predstavlja
svojevrsnu ,,mini revolucija" u politi~koj kulturi jer mi nikada do sada nismo imali
ovakvu slobodu eksperimentisanja sa razli~itim institucijama i aran`manima vlasti.
Ovim predlogom zakona otvorena je mogu}nost da op{tina bira izme|u tri
organizaciona modela upravljanja lokalnom zajednicom. Prvi model je evropski
model slabog gradona~elnika (ve}e gradona~elnik), drugi je ameri~ki model jakog
gradona~elnika (gradona~elnik - ve}e) i tre}i model gradskog manadèra (ve}e -
menadèr).
4.3. Nivoi organizovanja vlasti
Zakon o lokalnoj samoupravi podrazumeva decentralizaciju koja zna~i da

centralna vlast vi{e nije ta koja moè re{avati veliki broj problema i da je decen-
tralizacija svakako saglasna evropskim trendovima. Danas se posebno pokazalo
da je lokalna zajednica mnogo adekvatniji nivo za re{avanje velikog broja pita-
nja. Tekst ovog zakona samo otvara mogu}nost da se op{tine udruùju u okruge
i regione, a gradske op{tine u gradove. To je osnova nastanka razvijene teritori-
jalne mreè sistema lokalne vlasti i ova materija treba da bude razra|ena u za-
konu o teritorijalnoj organizaciji.
Zanimljiva novina je i mogu}nost udruìvanja op{tina u funkcionalne distrikte
i ohrabrenje je op{tinama da koriste ovu formu sa drugim op{tinama, sa ciljem da
ostvare zajedni~ke potrebe koje op{tine samostalno ne bi mogle da realizuju.
Skup{tina je i dalje osnovni organ vlasti. Na raspravi o predlogu zakona ~ule
su se razli~ite sugestije o njenoj veli~ini i broju predstavnika u njoj. Neki sma-
traju da skup{tina treba da ima manji broj predstavnika i da se zove savet (ameri~ki
model), dok su drugi sugerisali ve}i broj predstavnika u skup{tini. Nalaènje prave
mere zavisi od cilja koji se èli posti}i i ovaj predlog ide na blago smanjivanje u
odnosu na dosada{nji broj predstavnika.
Gradona~elnik je predstavnik izvr{ne vlasti i imenuje svoj tim (kabinet),
obavlja klasi~ne izvr{ne funkcije i moè ga birati skup{tina ili neposredno gra|ani.
Ovaj predlog zakona je ukinuo izvr{ni odbor.
Op{tinska, odnosno gradska uprava i dalje ostaje vaàn deo strukture
op{tinske vlasti i bavi se realizacijom svih poslova koji su u nadle`nosti izvr{ne
vlasti. Sekretar skup{tine kontoli{e rad uprave.
Tako|e, predvi|ena je mogu}nost postojanja gradskog menadèra (City man-
ager) koga bi imenovala skup{tina na predlog gradona~elnika. Gradski menadèr
bi bio u ugovornom odnosu sa op{tinom a svojim profesionalizmom bi doprinosio
kvalitetu rada lokalne vlasti.
Otvorena je mogu}nost izbora op{tinskog, odnosno gradskog arhitekte, koji
bi trebalo da pomogne u re{avanju urbanisti~kog i arhitektonskog nereda i haosa
koji vlada Srbijom i zaustavi negativne pojave u toj oblasti.
Otvorena je mogu}nost da u multietni~kim sredinama postoji savet za etni~ka
pitanja u kome bi se preventivno razmatrali problemi me|usobnih odnosa gra|ana
razli~itih etniciteta i podsticao kvalitet njihovog zajedni~kog ìvota i odnosa.
Na kraju, veoma vaàn, obavezan organ jeste savet za za{titu lokalne
samouprave, koji bi imao u nadle`nosti pojedina~nu analizu svih pojava
ugroàvanja autonomije lokalne vlasti i podsticanja i ja~anja lokalne samouprave.
Ovaj zakon je predvideo postojanje lokalne policije koja bi bila nadle`na da
obezbedi sigurnost gra|ana od sitnijih kriminalnih dela (sitne kra|e, nered,
odràvanje javnog reda i mira), kao i da pomaè pri inspekcijskim poslovima i re-
alizovanju odluka skup{tine (iseljenje, ru{enje bespravno podignutih objekata itd.).
U op{tinama je otvorena mogu}nost opcionog izbora jednog broja instituta,
{to je fleksibilan pristup imaju}i u vidu razli~ite potrebe op{tina, kao i zna~aj nji-
hovog racionalnog pristupa izboru institucija i aran`mana vlasti.
Ombudsman je organ koji se opciono nudi op{tinama. On je gra|anski brani-
lac i pretpostavlja se da bi se za tu funkciju birala ugledna li~nost koja nije ko-
rumpirana i koja se pokazala kao beskompromisan borac za op{te interese.

Nadle`nost ovog organa je reagovanje na sve prijave nepravdi, nepravilnosti i
problema koje gra|ani imaju u op{tini. Ombudsman na lokalnom nivou moè do-
prineti vra}anju poverenja gra|ana u politi~ke institucije, {to je jedan od va`nih
ciljeva nove vlasti.
Svaka op{tina }e mo}i da proceni koji joj od ponu|enih organa odgovaraju,
mo}i }e da kombinuje razli~ite opcije i da ustanovi meru izme|u cene te vlasti i
beneficija koje iz takve kombinacije dobija. To otvara mogu}nost da gra|ani
neposrednije shvate da od njihovog izbora zavisi i krajnji efekat, a to su kvalitet
usluga i kvalitet ìvota u op{tini. Op{tine opet dobijaju mogu}nost da se
me|usobno porede i u~e jedne od drugih (u~enje iz iskustva), {to je va`na osno-
va za stalno usavr{avanje i napredak sistema u celini.
Odnos centralnih i lokalnih vlasti u ovom predlogu odlikuje precizno raz-
grani~enje nadle`nosti, uz mogu}nost javne kontrole i kritike oba nivoa vlasti.
Ovaj predlog zakona precizno utvr|uje nadle`nosti lokalne vlasti i ne dozvolja-
va centralnoj vlasti da naknadno interveni{e ili ukida neka od prava lokalne za-
jednice, {to je veliki korak napred imaju}i u vidu na{u dosada{nju praksu. Za
slu~aj velikih poreme}aja rada op{tinskih organa kojima se ozbiljno ugroàvaju
prava gra|ana, Vlada Srbije ima prava da predloì Skup{tini Srbije da raspusti
skup{tinu op{tine. Ukoliko Skup{tina Srbije proceni da je ta mera neophodna, ona
raspu{ta skup{tinu op{tine, postavlja op{tinsko ve}e i u periodu od najduè 3 mese-
ca raspisuje nove izbore.
Na ovaj na~in je obezbe|ena za{tita gra|ana od zloupotrebe lokalnih organa
vlasti, ali na na~in koji ne ostavlja mogu}nost manipulacije i pritisaka republi~kih
organa na lokalne.
279
Objavljivanje ove knjige omogu}ili su:
Fond za otvoreno dru{tvo
Fondacija Konrad Adenauer

280
CIP - Katlogizacija u publikaciji

Narodna biblioteka Srbije, Beograd
342.25 (082)
UPOREDNA iskustva lokalnih samouprava

[prevodioci Branka i Charles Robertson]
Beograd : Magna agenda, 2002 (Beograd :
îgoja {tampa). - 280 str. : tabele 23
cm
Tira` 500. - Str. 13 - 18 uvodne napomene

Mijat Damjanovi}. - Napomene uz tekst. -
Bibliografija uz pojedine radove.
ISBN 86-83775-05-4
a) Lokalna samouprava - Zbornici

COBISS-ID 97653004

Uporedna Iskustva Lokalnih Samouprava

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Uporedna Iskustva Lokalnih Samouprava

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

1

1. [IRI KONTEKST . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

1. RAZVOJ LOKALNE UPRAVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41

1.2. Dvadeseti vek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42

2. STRUKTURA LOKALNE UPRAVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43

3. LOKALNE VLASTI U NOVOM MILENIJUMU . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48

4. ZAKON O LOKALNOJ UPRAVI 2000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53

Carlos Flores Juberias, Javier Pinazo Hernandis,

1. UVOD: [PANSKO MULTISEKULARNO PITANJE . . . . . . . . . . . . . . . .63

2. PRAVO NA AUTONOMIJU NACIONALNOSTI I REGIJA . . . . . . . . . .65

2.4.1. Nadle`nosti dr`ave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71

3. AUTONOMIJA OP[TINA I OBLASTI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77

4.ZAVR[NE NAPOMENE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86

Stig Montin i Erik Amna

2. PROMENE U ZAKONU O LOKALNOJ SAMOUPRAVI . . . . . . . . . . . .91

Helge O. Larsen i Audin Offerdal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. LOKALNA SAMOUPRAVA U NORVE[KOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112

2. STRUKTURA LOKALNE UPRAVE I FINANSIJE . . . . . . . . . . . . . . . . .112

3. ODNOSI CENTRALNE VLASTI I LOKALNE UPRAVE

4. UNUTRA[NJA ORGANIZACIJA LOKALNIH VLASTI:

5. POLITIKA I ADMINISTRACIJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124

6. ZAVR[NE NAPOMENE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129

Miroslaw Grochowski i Joanna Regulska

Karel Lacina i Zdena Vajdova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. PREGLED REFORME LOKALNE SAMOUPRAVE . . . . . . . . . . . . . . .153

2. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154

3. LOKALNA POLITIKA, PROCES ODLU^IVANJA . . . . . . . . . . . . . . . .161

4. LOKALNA ADMINISTRACIJA, PRU@ANJE USLUGA . . . . . . . . . . . .167

5. LOKALNE FINANSIJE, PRIVREDNI RAZVOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171

6. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . .180

1. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183

2. LOKALNA POLITIKA, ODLU^IVANJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .191

2.2. Forme direktne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .194

3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, OBEZBE\IVANJE USLUGA . . . . . .201

4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ . . . . . . . . . . . . . . . . .207

5. SLEDE]I KORACI PROCESA TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .212

Stanka Setnikar-Cankar, Stane Vlaj i Maja Klun

1. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .215

2. LOKALNA POLITIKA, PROCES ODLU^IVANJA . . . . . . . . . . . . . . . .219

3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, PRU@ANJE USLUGA . . . . . . . . . . . .224

4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ . . . . . . . . . . . . . . . . .232

5. NAREDNI KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . .238

3. KRITI^KI OSVRT NA PERIOD 1990-2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .253

3.4.2. Javno dobro i op{ti interes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .260

4. PRAVCI BUDU]E REFORME SISTEMA LOKALNE SAMOUPRAVE

Osnovni cilj ove knjige je da uka`e na razli~ita iskustva, porekla i tradi-

frankizma pridru`ila zapadnim evropskim demokratijama, sa zna~ajno inovi-

`om. Izvesno je da jedna od druge vi{estruko zavise. Lokalna vlast o~ekuje od

liti~ko-pravnu matricu. Va`no je da ona bude sagledana u socijetalnom ambi-

Karakter i dinamika modernizacije lokalnih samouprava, unapre|ivanje i

forlager Vigmostad & Bjorke AS (Bergen, Norve{ka, 2000), a za tekstove La-

januar 2002. godine Prof. dr Mijat Damjanovi}*

* Fakultet politi~kih nauka/PALGO centar.

Gerd [mid - Ajh{ted*

OSNOVNE KARAKTERISTIKE I NAJVA@NIJI

1.1. Organi lokalne samouprave i garancija na lokalnu samoupravu

Organi lokalne samouprave predstavljaju tre}i nivo u dr`avnoj strukturi Save-

* Tehni~ki univerzitet Berlin.

za gra|ane. S obzirom na gustinu pravila u savremenom zakonodavstvu, ova uz-

1.2. Teritorijalna reforma op{tina

Pomo}u teritorijalne reforme op{tina, koja je zapo~eta krajem {ezdesetih godi-

Pokrajina 1966. 1985. Od toga Zajedni~ke Van

Savezna dr`ava 24411 8506 6028 2473 91

U novim pokrajinama, pokrajinama biv{e Nema~ke Demokratske Republi-

velike gradove u sastavu okruga (koji imaju vi{e nadle`nosti od ,,obi~-