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Colaboradores
CEIDAL agradece la gentil colaboración de las siguientes personas que donaron su tiempo y esfuerzo en la elaboración
de esta propuesta.
ISBN: 978-9929-8108-0-8
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CEIDAL es un Centro de Estudios e Investigación que influye y contribuye a que tengamos una
Guatemala próspera, segura y desarrollada que permita a sus ciudadanos vivir en paz y libertad, con
oportunidades económicas y sociales para todos.
Misión
Aportar información pertinente y propuestas concretas para ayudar a orientar las políticas públicas y
la administración del Estado de una manera transparente, eficiente y ordenada dentro del marco legal y
democrático de Guatemala.
Visión
El sueño de CEIDAL para Guatemala consiste en construir un país desarrollado donde la población
tiene oportunidades para conseguir con su trabajo mejores condiciones de vida; un país donde existe
un Estado de Derecho en el que la ley se aplica y cuyas instituciones actúan para garantizar la paz y la
libertad.
iii
CONTENIDO
I. FORTALECIENDO EL ESTADO DE DERECHO, LA SEGURIDAD Y JUSTICIA 1
A. Estado de derecho 1
B. Seguridad, justicia y defensa 3
CONCLUSIONES 88
BIBLIOGRAFÍA 89
iv
INTRODUCCION
Un diagnóstico básico sobre Guatemala o un análisis negocios y la atracción de mayores niveles de inversión
general sobre la historia económica y social del país, nos nacional y extranjera. Aunque se realizó un esfuerzo
indica con muchas evidencias el rezago social y económico importante en 2005 con el lanzamiento de la Agenda
en que nos encontramos. La historia de la conformación del Nacional de Competitividad, el ritmo de avance de la
país desde su origen colonial, la disparidad en la distribución referida agenda no ha sido el esperado y ha estado sujeto a la
del ingreso, la inefectividad de las políticas públicas, la prioridad que le han dado las administraciones de turno. El
debilidad institucional y, principalmente, la incapacidad gasto en infraestructura, factor clave para la competitividad
como sociedad de alcanzar consensos mínimos con relación y desarrollo rural, tampoco ha sido una prioridad en los
a temas trascendentales como seguridad, justicia, y política últimos años, aún con los impactos de la crisis mundial y los
fiscal, resultan en la actualidad en una Guatemala con daños ocasionados por los desastres naturales, y ha venido
profundas desigualdades sociales. De ahí, que se observen disminuyendo su proporción, tanto dentro del presupuesto
grandes sectores de la población en pobreza y pobreza total, como con relación al PIB.
extrema, marginación social, y altos déficit en materia de
educación, vivienda y salud. La firma de los Acuerdos de Además, es importante resaltar que, a casi 15 años de
Paz en 1996 representó un importante avance en materia la finalización del conflicto armado interno, aún se percibe
de fortalecimiento de la democracia, pero muchos de los un clima de inseguridad y violencia en el país, así como un
compromisos allí plasmados permanecen sin cumplirse. débil estado de Derecho. El país pasó de la violencia política
en los años del conflicto armado a un clima de inseguridad
Si bien la pobreza y la pobreza extrema en términos ciudadana por el alza de la delincuencia, el crimen organizado
relativos disminuyeron entre los años 1990 y 2009, pasando y el narcotráfico frente a un débil Estado de derecho. Dicha
de 61% a 51% y de 20% a 15% respectivamente, la cantidad inseguridad debe constituir una prioridad en la resolución
absoluta de habitantes que viven en estas condiciones ha de los problemas nacionales, puesto que ha resultado en una
aumentado. Otros indicadores, como la esperanza de vida profunda ingobernabilidad y ha colocado al país al borde de
al nacer y la tasa de mortalidad infantil, han mejorado, pero un estado fallido.
todavía se sitúan por debajo y por arriba, respectivamente,
de la media para la región de América Latina y la subregión En materia de crecimiento económico, Guatemala ha
de Centroamérica. Algunos de los indicadores relacionados registrado en las últimas décadas tasas de crecimiento
con las necesidades básicas han mejorado en términos positivas y estables, pero que no son suficientes para que
generales, aunque de manera desigual. Tal es el caso de se generen las fuentes de empleo necesarias que permitan al
la cobertura de servicios básicos de salud, la estructura de país un despegue social y económico. En efecto, Guatemala
servicios de saneamiento, la tasa neta de escolaridad en el ha venido creciendo a una tasa promedio de entre 3 y 4% en
nivel primario y el acceso a agua potable que también han los últimos quince años, por debajo del promedio de América
mejorado en términos generales, aunque de manera desigual. Latina y de la meta de 6% establecida en los Acuerdos de Paz,
Dicho mejoramiento refleja la orientación de la política situándose actualmente entre los países de ingreso medio-
social después de la firma de los Acuerdos de Paz, pero se bajo. En adición, Guatemala continúa siendo un país rural
sitúa en niveles que todavía ubican a Guatemala como uno con un 48.1% de su población que reside en ciudades, villas
de los países de la región más rezagados en términos del o pueblos y un 51.9% en áreas rurales. Lo anterior evidencia
Índice de Desarrollo Humano. Cabe destacar aquí que la la importancia de las actividades propias del área rural
población indígena de Guatemala es la que necesita de una (agricultura, silvicultura, pesca y minería) en la economía
atención prioritaria en las políticas sociales, de inversión guatemalteca, no obstante la progresiva disminución de su
en infraestructura y reactivación económica, ya que esta contribución relativa al PIB en la última década.
concentra los niveles más bajos de desarrollo económico y
social. Las perspectivas de alcanzar un crecimiento económico
más dinámico a futuro se complican más con el actual
Entre los principales obstáculos que se han identificado escenario externo, ya que luego de que la economía mundial
para acelerar el crecimiento económico en Guatemala, desde atravesara la peor crisis financiera y económica desde la
antes de la crisis, destacan los problemas de seguridad, los segunda guerra mundial, los expertos coinciden en que
bajos niveles de educación de la población, los excesivos la recuperación económica va a ser un proceso lento y
trámites burocráticos y la falta de certeza jurídica. Estos desigual entre países y regiones. Además, el mundo será
y otros aspectos afectan la competitividad y productividad más competitivo en la búsqueda de atraer inversiones
del país e inciden negativamente en la apertura de nuevos productivas. En particular, Estados Unidos, nuestro mayor
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socio comercial y principal destino de los migrantes marco legal y democrático de Guatemala. Nuestra filosofía
nacionales, se recuperará muy lentamente y la tasa de descansa en que el Estado existe para responder a los valores,
desempleo se mantendrá elevada por un período prolongado. creencias e intereses de la sociedad que se organiza en torno a
él, con el fin primordial de que cada persona alcance un nivel
Por otro lado, la insuficiencia de recursos del Estado, de vida digno. En ese contexto, consideramos que es función
así como la falta de calidad y eficiencia en la ejecución del del Estado eliminar todos aquellos obstáculos que limitan el
gasto público, representan actualmente uno de los problemas desarrollo de los individuos dentro de la sociedad, por lo que
estructurales más profundos que enfrenta el país. Con un todas las propuestas que realice deben ir encaminadas a que
tamaño de únicamente 15% como proporción del PIB, las instituciones públicas actúen aplicando la ley de forma
Guatemala tiene uno de los gobiernos más pequeños de la tal que garanticen al individuo su libertad frente a otros y
región y posiblemente a nivel mundial. La carga tributaria es frente al propio Estado. Creemos, además, que el Estado
la segunda más baja después de Haití, y si a esto se agregan la tiene responsabilidad subsidiaria, para lo cual asignará
rigideces del gasto, nos encontramos con un Estado incapaz los recursos que considere indispensables para crear las
de cumplir el papel que le corresponde de conformidad a condiciones y oportunidades que la sociedad no puede por
la ley. A pesar de múltiples esfuerzos -el más importante de sí misma.
todos el Pacto Fiscal suscrito en el año 2000, la resolución
del problema de los ingresos del Estado en forma sostenible El sueño de CEIDAL para Guatemala es transformarla en
e integral sigue siendo una tarea pendiente e impostergable. un país desarrollado donde la población tenga oportunidades
para conseguir con su trabajo mejores condiciones de vida,
Además, la gobernabilidad en términos ambientales, en el marco de un Estado de derecho en el que la ley se
sociales y económicos se mantiene frágil, las instituciones del aplique y cuyas instituciones actúen para garantizar la paz
organismo ejecutivo muestran deficiencia en los procesos de y la libertad.
descentralización, y existe poca credibilidad y respeto hacia
las autoridades. Más preocupante aún son los problemas De esta forma, CEIDAL ha elaborado una propuesta de
socio-culturales de la población que están relacionados con lineamientos para un Plan de Nación, con visión de largo
el bagaje de principios y valores, tanto individuales como plazo, denominada Guatemala 2050. Dicha propuesta se
colectivos. La falta de ética, honestidad y compromiso encuentra encaminada a orientar de una manera estratégica
social y ambiental de la mayoría de población y de algunos la mejor forma del ejercicio del gobierno, fundamentada en
de nuestros gobernantes influyen en el deterioro del tejido criterios técnicos que establezcan las bases de la actividad
social. gubernamental, promocionando la participación ciudadana,
la transparencia y la efectiva rendición de cuentas. De esa
Esta situación obliga a diseñar un futuro más prometedor, forma se busca contribuir a que las instituciones del Estado
impulsando el desarrollo económico y social para superar cumplan con los propósitos para los cuales han sido creadas.
las condiciones en que vive gran parte de la población.
Asimismo, se hace necesario ir reduciendo las brechas La propuesta se enmarca en los preceptos básicos
sociales y buscar consensos en la sociedad para mejorar incluidos en la Constitución Política de la República, entre
el nivel y calidad de vida de todos los guatemaltecos y ellos: el derecho a la vida, a la seguridad, a la educación, al
guatemaltecas, aprovechando el potencial del país: el trabajo, a la libre expresión del pensamiento, el bien común, la
mercado más grande de la región, su posición geográfica, convivencia pacífica y la libre determinación de los pueblos,
su riqueza cultural, una estructura económica diversificada, la solidaridad y la subsidiaridad. Estos valores, entre otros,
abundantes recursos naturales y un prudente y estable manejo protegen a la familia como la base de toda la sociedad y van
macroeconómico. Estos esfuerzos deben llevarse a cabo encaminados a garantizar una vida prolongada, próspera y
dentro de una estrategia de desarrollo integral. Sin embargo, en paz de las personas en armonía con el medio natural. Esta
es importante resaltar que esto no lo podemos alcanzar en propuesta está entonces sustentada en los valores humanos
poco tiempo, y, por lo tanto, se necesita impulsar acciones de los gobernantes y la población general. Bajo este enfoque,
en el corto y mediano plazo con una visión de largo plazo. el logro de las metas propuestas es responsabilidad de todos,
sobreponiendo los intereses comunes sobre los individuales.
CEIDAL es un centro de estudios e investigación,
cuyo objetivo consiste en contribuir a que los ciudadanos El presente trabajo se elaboró a partir del diagnóstico
tengamos una Guatemala próspera, segura y desarrollada de la situación actual, los planteamientos contenidos en los
que nos permita vivir en paz y libertad, con oportunidades Acuerdos de Paz, la Agenda Nacional de Competitividad,
económicas y sociales para todos. Para ello, CEIDAL aporta el Plan Visión Guatemala y otras propuestas relevantes
información pertinente y propuestas concretas para ayudar a con visión de largo plazo. Asimismo, se tomó en cuenta el
orientar las políticas públicas y la administración del Estado análisis de las tendencias o formas de desarrollo adoptadas
de una manera transparente, eficiente y ordenada dentro del por los países que son más exitosos a nivel mundial en su
vi
despegue económico y social, así como las visiones captadas, Esta visión descansa en tres ejes estratégicos: 1) Estado
sentidas, y vertidas en las mesas de trabajo conformadas por de Derecho, seguridad y justicia; 2) Desarrollo humano con
CEIDAL, integradas por expertos representativos para cada equidad; y 3) Competitividad, inversión y crecimiento. La
área desarrollada. Además, se realizaron consultas a fuentes adecuada gestión macroeconómica y financiera, el manejo
referenciales nacionales e internacionales para obtener responsable del medio ambiente y recursos naturales, y la
comparativos regionales que apoyaran el desarrollo de las suficiencia de recursos financieros se consideran factores
distintas estrategias y líneas de acción propuestas. fundamentales para el éxito y la viabilidad del plan y, por lo
tanto, se plantean como ejes transversales. La importancia
Es importante acotar que, para poder transformar fundamental de fortalecer el Estado de Derecho y los valores
este esfuerzo en un Plan de Nación integral, es necesario ciudadanos, así como modernizar las instituciones, radica
desarrollar programas de trabajo más específicos que en la necesidad de crear un estado eficiente, transparente
incluyan objetivos y metas para períodos más cortos, en y fortalecido financieramente, con recursos humanos
forma secuencial, y realizar la cuantificación respectiva de competentes, que focalice su atención en las áreas prioritarias
las políticas y programas propuestos. Lo anterior requerirá, de seguridad, justicia, educación y salud, especialmente con
además del trabajo técnico respectivo, de procesos y consultas relación a la población más vulnerable. También, resulta
que involucren a los diferentes sectores, y a la sociedad fundamental aquel fortalecimiento para promover un clima
civil, con una activa participación a nivel local. También óptimo de negocios a efectos de impulsar la inversión, el
será necesario desarrollar una perspectiva regional que empleo y el crecimiento económico de Guatemala.
permita identificar y poner en marcha acciones encaminadas Ilustración 1: Ejes estratégicos y transversales del Plan de Nación
a acelerar el proceso de integración, potenciar el crecimiento Guatemala segura, sin
económico, y aumentar la capacidad para combatir flagelos pobreza y motor del
como el narcotráfico y el crimen organizado. crecimiento regional
Visión 2050
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I. FORTALECIENDO EL ESTADO DE DERECHO,
LA SEGURIDAD Y JUSTICIA
política y el ordenamiento jurídico (vida, libertad, justicia,
seguridad, paz y desarrollo integral de la persona).
A. Estado de derecho
Diagnóstico El poder del Estado de Guatemala está dividido en tres
poderes independientes: el legislativo, ejecutivo y judicial.
Según el Congreso de la República de Guatemala, el Este último es el encargado de administrar justicia, teniendo
Estado de Derecho debe ser un “sistema jurídico fundado como base para su estructura y funcionamiento la Ley del
en la Constitución Política de la República de Guatemala al Organismo Judicial. Dentro de las atribuciones del poder
que deben sujetarse gobernantes y gobernados. Significa que judicial, se encuentran el administrar las instituciones
las relaciones entre los individuos y el gobierno, así como el relacionadas con brindar seguridad y justicia, y como
desempeño de los servidores públicos, están regidas por un consecuencia, lograr el bien común como finalidad del
marco jurídico (leyes) que las regula. La función esencial del Estado. Por su parte, el poder legislativo es el encargado de
Estado de Derecho es la de proveer un sistema de garantías crear, derogar, y abrogar una ley, obligando a las personas
y de protección a los ciudadanos mediante la regulación del a regirse por un marco jurídico. Sin embargo, quien debe de
quehacer gubernamental”1. aplicar el tipo de sanción para las personas que infrinjan estos
reglamentos es un órgano jurisdiccional dependiente del
En nuestro país, el Estado de Derecho se encuentra organismo judicial. Esta situación muestra la interrelación
estructurado en tres niveles fundamentales. En primer lugar, existente entre los poderes del Estado, a pesar de no existir
existe un marco jurídico nacional, conformado por las leyes, ninguna relación de subordinación.
los códigos y los decretos del Estado guatemalteco. En
segundo lugar, se distingue un marco jurídico conformado En la actualidad el Estado de Derecho guatemalteco ha
por las leyes, los códigos, y los decretos de las entidades venido perdiendo fuerza contra el flagelo de la criminalidad
que cuentan con una autonomía parcial o total del Estado. que impera en el país, producto de la incapacidad del mismo
Por último, se reconoce un marco jurídico municipal, de generar satisfactores sociales mínimos de bienestar para
conformado por la reglamentación de cada uno de los 334 la población. En efecto, este no ha cumplido a cabalidad con
municipios que integran el país. Estos tres niveles proveen la el mandato constitucional de garantizar a los habitantes de
estructura básica del Estado de Derecho existente. la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la
paz y el desarrollo integral de la persona, lo cual se evidencia
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www.congreso.gob.gt
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como resultado de profundas fallas de orden estructural. Por fortalecer los organismos nacionales de seguridad. En
consiguiente, la realidad del sistema de seguridad, defensa este momento se ha integrado una comisión presidencial
y justicia desde una perspectiva integral es una prolongada para promover una reforma policial, la cual, antes de que
crisis, cuya mayor expresión es la persistente y creciente termine el presente año, se espera impulse propuestas que
actividad criminal de la violencia sin control. sean de tal profundidad y consenso para que puedan seguir
implementándose en el próximo período presidencial.
El aumento reciente de estos problemas ha evidenciado
que no solo es necesaria la creación de leyes y la aplicación Visión 2050
de las mismas, sino que también resulta esencial fortalecer
las instituciones que están íntimamente relacionadas con En 2050, los habitantes del país, sin distinción de condición
el tema de la seguridad y la justicia, como son la Policía social, étnica, cultural y económica, tenemos una Guatemala, en
Nacional Civil (PNC), el Ministerio Público (MP) y el donde impera la libertad, la seguridad, el Estado de Derecho
Organismo Judicial (OJ). Cabe resaltar que aunque existe y la justicia, producto de los mecanismos estructurales,
un “Acuerdo Sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y legales, técnicos y científicos que se implementan en los
Función del Ejército en Una Sociedad Democrática” este órganos estatales responsables de velar por la seguridad
necesita ser fortalecido con urgencia. integral y el bienestar de todos los guatemaltecos.
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b. Fortalecer la carrera judicial y fiscal. c. Acreditar la capacitación y actualización constante
c. Reformar el presupuesto del Organismo Judicial. de abogados.
d. Agilizar los procesos: Oralidad en los procesos.
e. Proveer mecanismos alternativos de solución de 3. Asignar recursos suficientes a las instituciones pertinentes.
controversias.
Se considera que estos criterios, objetivos y líneas de
2. Mejorar la educación cívica y universitaria. acción generales deben guiar la construcción de un Estado
de Derecho sólido. Dicho esto, las acciones específicas para
a. Velar porque se mantenga el nivel académico de las los distintos organismos que integran el Estado se describen
universidades privadas. en las secciones posteriores del presente documento.
b. Requerir exámenes para poder ejercer la abogacía.
A todo este entorno, se suman las críticas dirigidas Por otra parte, a raíz de la reducción del Ejército y la
a las fuerzas de seguridad, por la influencia directa que reestructuración de la Policía Nacional Civil, el concepto de
tienen el crimen organizado y la narcoactividad dentro de inteligencia del Estado fue relegado a un segundo plano, por
las estructuras del Estado, principalmente dentro de las lo que el sistema de seguridad del mismo está urgido de ser
fuerzas policiales, la fuerza armada, los investigadores, reforzado por un sistema nacional que asegure, en todos los
los funcionarios electos y los tribunales de justicia. En niveles, la inteligencia pronta y confiable. Tal requerimiento
consecuencia, policías e investigadores han sido capturados se debe a que los grupos que constituyen las nuevas amenazas
y puestos a disposición de los tribunales por sus nexos al Estado sí cuentan con tecnología y procesos depurados
con el narcotráfico internacional. Ello obliga a que, en que hacen suponer una ventaja operativa y de inteligencia
el mejor de los casos, las instituciones responsables de la sobre dicho sistema estatal de seguridad.
seguridad pública y de justicia, deban pasar por procesos de
reorganización y depuración a fin de cualificar a sus cuadros De tal manera, el presente enfoque constituye una
y modificar los sistemas internos para mejorar el trabajo que necesidad urgente para determinar las prioridades en la
a cada uno le corresponde. recuperación del status quo de la seguridad de la nación.
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causado el debilitamiento de las instituciones de seguridad promedio de 17 personas al día y la tasa de homicidios
y defensa, provocando un ambiente de ingobernabilidad e por habitante está entre las más altas de América Latina y
incapacidad operativa de las fuerzas de seguridad, tanto por del mundo. Entre 2008 y 2010 murieron 16,694 personas
la falta de equipo, recursos, y personal especializado como por hechos violentos, de los cuales 46.1% estuvieron
de inteligencia. concentrados en el departamento de Guatemala y 8.8% en
Escuintla2. Además, en términos de percepción, un 70%
Todo esto se traduce al día de hoy en el descontrol de de guatemaltecos expresa tener un temor medio o alto a la
áreas vitales del país, evidenciado en extensos territorios violencia y un 93% por ciento experimenta un incremento de
ocupados por organizaciones criminales nacionales e la misma 3, lo cual demuestra el gran impacto psicológico de
internacionales. Dicha situación puede considerarse como la esta ola delictiva. Los siguientes cuadros estadísticos reflejan
pérdida relativa de la soberanía del Estado en algunas áreas. el nivel y las características de la criminalidad en el país.
La gráfica siguiente nos ilustra esa situación. Ilustración 3: Detenidos enero 2011 y diciembre 2010 por delitos asociados a la
Ilustración 2: Territorios cooptados por el narcotráfico narco-actividad
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Estrategias y líneas de acción y distritales de la Policía Nacional Civil, del Ejército de
Guatemala, del Ministerio Público, del Organismo Judicial
Para alcanzar los objetivos trazados en la presente y de la Coordinadora Nacional de Reducción de desastres,
Política Pública Integral de Seguridad 2050, dentro de sus estarán coordinadas por un Delegado del Consejo Nacional
tres componentes elementales, se establecen en la misma de Seguridad. Este, para los efectos de identificación,
los objetivos y acciones estratégicos propios en cada se le denominará COORDINADOR REGIONAL DE
ámbito de acción establecidos de conformidad a la ley en la SEGURIDAD, quién será nombrado por el Presidente de
materia. Para tal efecto, la acción del Estado en seguridad la República, de acuerdo con el perfil requerido en cuanto
nacional se fundamenta en el concepto: DESARROLLO DE al conocimiento y la honorabilidad para el cumplimiento de
OPERACIONES CONJUNTAS CON PLANIFICACION la misión.
CENTRALIZADA y EJECUCION DESCENTRALIZADA.
El Coordinador Regional de Seguridad dependerá
El modelo estratégico se basa en el diseño de un sistema directamente del Presidente de la Republica en su calidad
regionalizado de coordinación en seis ámbitos de desarrollo de Presidente del Consejo Nacional de Seguridad del Estado
(cuatro territoriales y dos transversales), basado en lo y canalizará sus requerimientos y resultados a través del
que establece la Constitución Política de la República de Consejo Nacional de Seguridad. Cada institución sectorial
Guatemala, la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad, elaborará sus planes específicos de acción regional de
la Ley de Regionalización territorial, instrumentos legales y conformidad con la estrategia nacional de seguridad que
operativos existentes, así como otros compromisos signados emanara del Consejo Nacional de Seguridad del Estado
por el Estado de Guatemala en cuanto a la seguridad, justicia y sin apartarse del marco general de legislación nacional.
y defensa del país y de nacionales como internacionales. Un Acuerdo Gubernativo y reglamento específico, a ser
emitidos en forma inmediata, normará su funcionamiento,
Ámbitos territoriales: responsabilidad y alcance.
• Seguridad interior Ilustración 8: Operación de los Coordinadores Regionales de Seguridad (CRS)
• Seguridad exterior
• Gestión de riesgos y defensa civil
• Apoyo al sector de justicia del Estado.
Ámbitos Transversales:
• Inteligencia avanzada.
• Regionalización territorial.
Ilustración 7: Ámbitos de acción regional
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1. Fortalecer la justicia: 2. Fortalecer la seguridad:
a. Fortalecer los mecanismos de transparencia y a. Fomentar una cultura de valores y anti- corrupción,
rendición de cuentas de los organismos responsables dentro de las instituciones de seguridad, como factor
de impartir justicia y perseguir el delito. clave de eficiencia y confianza ciudadana.
b. Promover las reformas necesarias en la elección b. Implementar el Sistema Nacional de Seguridad del
de magistrados y nombramiento de jueces, para Estado en todo su contenido, para dar una respuesta
ampliar el período de sus funciones. regionalizada a la implementación de la política
pública de seguridad del Estado.
c. Promover las reformas necesarias para modificar
la rotación en el ejercicio de la Presidencia del c. Fortalecer la organización interna de la PNC, en
Organismo Judicial. forma temporal, con mandos medios capacitados en
tema de seguridad pública y legislación nacional, así
d. Ampliar el presupuesto del Organismo Judicial, de como estandarizar la tabla de efectivos en relación a
acuerdo con las necesidades de justicia en el país. la cantidad de habitantes en el país.
g. Crear los mecanismos para hacer operativa la f. Realizar una reingeniería total de la Dirección de
instancia coordinadora de la modernización del Inteligencia Civil, para que sea compatible con el
sector justicia. Sistema Nacional de Seguridad.
i. Crear los mecanismos para respetar las normas h. Realizar una reingeniería total al del Sistema
establecidas en ley y estimular la carrera judicial. Penitenciario, con énfasis en su ley vigente, la
organización, los reglamentos, la administración y
j. Fomentar la aplicación de la política de persecución logística, la seguridad y las instalaciones.
penal integral y una política de combate al crimen,
orientada al trato de la víctima para garantizar una i. Fortalecer la cooperación regional centroamericana
reparación efectiva. dentro de las relaciones policiales, como
mecanismo de enlace para resolver la problemática
A largo plazo: se inseguridad regional.
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Estudios de Seguridad Pública integral que sustituya e. Fortalecer la cooperación regional centroamericana
lo existente. dentro de las relaciones militares para consolidar
lo estipulado en el Acuerdo Marco de Seguridad
l. Realizar una reingeniería del sistema de migración Democrática Centroamericana.
del país, con énfasis en su dispositivo, reglamentos
y misión. f. Reorganizar el Despacho Superior, la Dirección
Financiera Ministerial y la Auditoría interna para
m. Reorganizar el Despacho Superior, la Dirección transparentar el empleo del presupuesto de defensa.
Financiera Ministerial y la Auditoría Interna para
eficientar el empleo del presupuesto de seguridad. g. Fortalecer el civismo y valores mediante el diseño
de un sistema de educación cívica y de servicio a la
n. Construir nuevas instalaciones penitenciarias en sus patria a nivel nacional.
diferentes niveles: máxima seguridad, condena y
preventiva. h. Incrementar la presencia de efectivos militares,
civiles y policiales en misiones de paz, como
o. Establecer programas de cooperación municipal en mecanismo de política exterior y de generación de
el campo de la seguridad y control de riesgos, como recursos para la defensa.
complemento de los prospectados a nivel regional.
i. Fortalecer la carrera militar, el escalafón cerrado y
A largo plazo: las prestaciones al personal militar en activo y en
retiro para actualizarlas a las demás fuerzas armadas
a. Estimular la profesionalización y modernización de la región.
del Sistema Penitenciario, para que el cumplimiento
de las condenas se haga efectivo y que los reclusos j. Reorganizar el Estado Mayor de la Defensa
tengan acceso a la readaptación social y reeducación. Nacional, de acuerdo con los nuevos retos en
materia de Defensa Nacional.
b. Dar seguimiento a los diferentes planes y programas
de modernización implementados, para mejorar la A largo plazo:
seguridad interna del país.
a. Fortalecer el sistema educativo militar, adecuándolo
c. Realizar los estudios pertinentes para proyectar un a las necesidades nacionales y regionales, creando
impuesto específico para la seguridad nacional, sin la Universidad para la Defensa Nacional.
afectar los programas vitales de desarrollo del país.
b. Fortalecer la presencia militar en las diferentes
3. Fortalecer la defensa nacional: regiones administrativas y fronterizas del país, a
fin de mantener la presencia del Estado en todo el
A corto plazo: territorio nacional.
a. Fomentar una cultura de valores y anti- corrupción, c. Fortalecer la tabla de organización y equipo (TOE)
al interior de la institución militar, como factor clave de la institución armada de conformidad a las
de eficiencia y confianza ciudadana. necesidades y capacidades del Estado.
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II. PRIORIZANDO EL DESARROLLO HUMANO
CON EQUIDAD
Según informe de SEGEPLAN de 2008, los indicadores
relacionados con las necesidades básicas han mejorado en
términos generales, aunque de forma desigual. La cobertura
de servicios básicos de salud se amplió de 0.5 a 4.1 millones
de personas, el acceso a servicios de saneamiento se
incrementó en un 55% y la tasa neta de escolaridad en el nivel
primaria alcanzó el 96% de la población en edad escolar,
durante el período 1985- 2006. El acceso a agua potable ha
tenido un crecimiento importante, ya que presentan tasas
de crecimiento superiores al 30%. Estas cifras denotan la
orientación de la política social en Guatemala que, a partir
del año 1996 (firma de la paz), se focalizó en infraestructura
social. Por otra parte, el informe del BANGUAT del año
2009 señala que la población económicamente activa (PEA)
empleada en servicios informales representa el 70%, creció
Los altos niveles de pobreza y pobreza extrema, así como en 7% durante el periodo 1989- 2006, y carece de todo tipo
la distribución desigual del ingreso, continúan prevaleciendo de derechos y obligaciones laborales.
en Guatemala. En efecto, conforme a la última encuesta
sobre condiciones de vida (ENCOVI 2007), realizada por El gasto social total y como proporción del PIB mejoró
el Instituto Nacional de Estadística –INE-, el 51% de la a partir de la firma de los Acuerdos de Paz, pero continúa
población es pobre y más del 35% vive en condiciones de por debajo del promedio de la región C.A y de A.L. y es de
pobreza extrema. La pobreza se concentra en el área rural y baja calidad. El programa de transferencias condicionadas,
es mayor entre la población indígena. El coeficiente GINI, implementado en varios países de la región, pretende dar un
por su parte, alcanza el 53.7%, colocando a Guatemala incentivo económico a las madres de familia a cambio de
como el segundo país con distribución de ingresos más que envíen a sus hijos a estudiar y tengan salud preventiva.
desigual en América Latina y encontrándose dentro de los Sin embargo, el referido programa en Guatemala no ha sido
veinte países con mayor desigualdad a nivel mundial. El acompañado del incremento necesario en la mayoría de
Índice de Desarrollo Humano de la Organización de las servicios requeridos y afronta problemas de sostenibilidad,
Naciones Unidas, sitúa a Guatemala en la posición 116 de un tanto por la debilidad y rigidez de los ingresos tributarios,
total de 169 países, y en indicadores, como nutrición infantil, como por lo relativo a la transparencia por la escasa
índice de mortalidad materna, y educación, ocupa el último información disponible.
y penúltimo lugar de toda América Latina.
La mayoría de las sociedades conciben la reducción de la
La esperanza de vida al nacer (EVN) ha aumentado a pobreza y la eliminación de las desigualdades injustas como
68 años en el año 2010. Según proyecciones del Programa metas importantes a la hora de formular políticas públicas,
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2008), pero las disparidades extremas minan la consecución de
la población guatemalteca aumentará su expectativa de tales objetivos. A mayor desigualdad, mayor dificultad
vida de forma sostenida, pero con un nivel de mortalidad de reducir la pobreza (Roemer, 1998). Por otra parte, las
comparativamente alto durante los próximos decenios, en teorías modernas de justicia distributiva, en las cuales varios
particular en los menores de un año. pensadores influyentes han contribuido de manera importante
a una forma de pensamiento sobre lo que debe entenderse
La tasa de mortalidad infantil (TMI) ha mantenido una por “equidad”, reconocen no solo la importancia de la
tendencia decreciente, pasando de 67 a menos de 40 niños responsabilidad de los individuos por su propio bienestar,
por cada mil nacidos entre los años 1985 y 2008, la que aún sino también el efecto que circunstancias fuera del control
resulta ser muy alta en relación con otros países de la región, del individuo tienen, tanto en la cantidad de esfuerzo que
tales como Costa Rica con tasas menores a 10 niños por cada invierten como en el nivel de bienestar que logran alcanzar.
mil nacidos para el período 2000 a 2006 (CELADE, 2009). Las políticas públicas deben, entonces, proponerse igualar
Es importante resaltar que la mayor incidencia de mortalidad las ventajas entre las personas que presentan circunstancias
infantil sigue registrándose en las poblaciones indígenas y diferentes, en todos los puntos de distribución de esfuerzos
en el área rural. dentro del grupo. (notas de clase Rosa Cañete Alonso –IV
10
Diplomado en DH 26 Oct.2006). El profesor Amartya Sen grupos más vulnerables. Esta visión enfatiza en la necesidad
concibe el desarrollo como un proceso de expansión de las de establecer el marco legal y las políticas públicas
libertades reales de las personas, que incluyen, por ejemplo, adecuadas, que permitan ofrecer igualdad de oportunidades
“la libertad de actuar como ciudadanos que importan y para todos los guatemaltecos y guatemaltecas, de tal manera
cuyas voces cuentan” (Sen 2001). Es decir, dicho desarrollo que el esfuerzo, preferencias, iniciativas y emprendimientos
no se agota en contar con beneficiaciones de programas de personales sean los factores que expliquen las diferencias de
protección social, por muy completos e integrales que estos logros económicos y nivel de bienestar.
sean. Por su parte, Rawls (1971) refiere, como uno de los
principios básicos de la justicia social, que las oportunidades La presente propuesta de lineamientos identifica, por
deben abrirse a todos los miembros de la sociedad y propone lo tanto, las siguientes áreas estratégicas para alcanzar un
que la asignación escogida debe ser tal que maximice las desarrollo humano con equidad:
oportunidades de los grupos menos privilegiados.
A. Educación
La visión de desarrollo humano con equidad de B. Salud
CEIDAL es congruente con estas líneas de pensamiento y, C. Focalización de subsidios públicos
por ello, va más allá de proponer únicamente el impulso o D. Prevención de atención a desastres
fortalecimiento de programas de protección social para los E. Descentralización y desarrollo local
A. Educación
Diagnóstico educativo. El primero de ellos es el plan de gratuidad. En
1948, la Declaración Universal de los Derechos Humanos
El desarrollo de los pueblos se ve altamente afectado estableció que “toda persona tiene derecho a la educación,
por el nivel de desarrollo educativo de su población. La que esta debe ser gratuita al menos en lo concerniente a la
capacidad de producir en un ambiente laboral depende de instrucción elemental y fundamental, y que la instrucción
las competencias cognitivas, físicas y afectivas que cada elemental será obligatoria”. Por su parte la Declaración
persona ha desarrollado y que le facilitarán no sólo trabajar de Educación para Todos de UNESCO (2000) y las Metas
para mejorar su vida y la de su familia, sino también para del Milenio validaron el derecho y políticas de gratuidad
vivir armoniosamente en sociedad y con la naturaleza. en la educación entre los años 60 y 90 en países en vía de
Adicionalmente, los estudios demuestran que la educación desarrollo y crecimiento moderado, para contrarrestar la
de la mujer incide en la cantidad de hijos que tiene, la barrera principal a la exclusión educativa: el costo de la
atención que les proporciona en salud y educación, y en la misma.
mortalidad infantil que se registra. La escolaridad de los
padres y madres permitirá que ellos y sus descendientes A pesar de la importancia y las bondades de la gratuidad,
tengan acceso o no a la tecnología, a niveles superiores de su implementación en la mayoría de los países evidenció por
estudio y a una vida digna en su hogar y en su comunidad. lo menos dos efectos negativos: 1) el aumento de cobertura
sin que la oferta pudiera satisfacer dicha demanda; y 2) el
El Ministerio de Educación, como responsable deterioro de la calidad escolar en relación a bajos niveles
constitucional de la educación de niños y jóvenes, ha de aprendizaje. La presencia de nuevos alumnos dio como
guiado su planificación a partir de políticas que derivan en resultado hacinamiento, aumento en la tasa de deserción e
estrategias de implementación, programas y presupuestos. incremento de alumnos repitentes. Las principales causas
En general, a través de las administraciones de los últimos de estas deficiencias incluyen la incapacidad para atender
25 años, las políticas no han variado, y muy pocas han sido la demanda, la imprevisión de las sostenibilidad a través de
ejecutadas en toda su magnitud. La cobertura ha llegado casi planes presupuestarios, errores en el cálculo de costos de
al 98% en la primaria, pero tanto la preprimaria, como la implementación, falta de encuestas de rastreo del gasto, y
secundaria, no alcanzan ni al 50% en la respuesta que deben la ineficiente calidad educativa en todo el sistema. Muchos
dar a la demanda de la población neta y bruta. En el ámbito países experimentan, por lo tanto, un shock en el sistema
de la calidad, los resultados muestran que el promedio en educativo.5
las pruebas estandarizadas en matemáticas y comprensión
lectora no llega al 50%, principalmente en el sector público. En el caso de Guatemala, se reconoce la gratuidad de
la educación en la Constitución Política de la República,
Gratuidad artículo 74. Asimismo, esta está reconocida en la Ley de
Educación Nacional, Artículos 1 y 33 (b) de 1996. Sin
Algunos programas desarrollados actualmente han embargo, circunstancias de carácter económico-político
contribuido a mejorar el nivel de calidad del proceso llevaron a las autoridades gubernamentales a establecer
5
Eva Grajeda. Gratuidad educativa: una política atrevida.
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normas que permitían el cobro de cuotas y la aplicación de Como consecuencia de esta supervisión cercana, la asistencia
los fondos bajo la responsabilidad de comités. de los maestros fue casi perfecta y se evidenció una total
responsabilidad del maestro en sus obligaciones laborales
En el año 2008, se publicó el Acuerdo Gubernativo en comparación con los maestros empleados por el sistema.
No. 226-2008 que reafirma que “la prestación del servicio Desafortunadamente, se dieron también algunos abusos en
público de educación es gratuito”, y destaca que “el ingreso, materia de contrataciones y en el 2008, los COEDUCAs ya
inscripción y permanencia en los centros educativos no firmaron convenio con el Ministerio de Educación y la
oficiales de preprimaria, primaria y nivel medio no están contratación pasó a efectuarse con los procesos definidos
sujetos, condicionados ni relacionados con ningún pago para el renglón 011, que hace la contratación prácticamente
obligatorio ni voluntario”. También el Acuerdo Ministerial inamovible. Cuando PRONADE desapareció, este atendía a
1492-2008 del Ministerio de Educación establece el fondo casi medio millón de niños y niñas.
rotativo de gratuidad y norma su aplicación para “cubrir el
pago de servicios básicos de agua, energía eléctrica, enlaces Paralelamente, el Ministerio de Educación creó las Juntas
dedicados a Internet, suministro de oficina y didácticos, Escolares, que debían atender la adquisición y administración
mantenimientos y remozamientos menores y otros gastos de los programas de apoyo (refacción escolar, útiles
de operación en las escuelas”. Este otorga las cantidades de escolares, valija didáctica y reparaciones mínimas en las
Q40.00 y Q100.00 por alumno de primaria y nivel medio escuelas). A la fecha, ésa es la labor de las Juntas Escolares.
respectivamente al año, cubiertas con aportaciones de padres Aquellas escuelas del nivel primario que no tienen juntas,
de familia. reciben los insumos a través de la Dirección Departamental
correspondiente.
El reto de Guatemala es el cumplimiento de los acuerdos
firmados. De acuerdo con las recomendaciones de la ONU, Actualmente, las organizaciones de padres de familia
para que éste sea efectivo se deben considerar aumentos de se están convirtiendo en Consejos Locales de Educación,
la matrícula, la calidad escolar, equidad y una revisión del aunque desde el 2008, los recursos del MINEDUC no llegan
presupuesto. Esta revisión presupuestaria debe, a su vez, y la ejecución de la refacción escolar se ha visto restringida a
incluir una estructura sustentable a largo plazo, reestructurar un trimestre únicamente. Esta situación afecta profundamente
la remuneración de nuevos docentes, y establecer mecanismos el aprendizaje de los niños y niñas, ya que la desnutrición
para la construcción de nueva infraestructura. Se debe, limita su capacidad de asimilación. De igual manera, desde
además, contar con una adecuada planeación, administración que se entregaron los libros para todos los grados de primaria
y gobernabilidad un diálogo político con otros ministerios, en las cuatro áreas principales - Matemáticas, Comunicación
sindicatos, asistencia internacional, ONG, municipalidades y Lenguaje, Estudios Sociales y Ciencias Naturales - de la
y líderes locales; una descentralización; la integración serie Camino a la Excelencia en 1997 (más de 6.5 millones
con programas complementarios; y la incorporación de la de textos), el suministro de libros no ha llegado al aula,
sociedad civil. contándose únicamente con colecciones incompletas.
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bajo esta modalidad. Se ha buscado expandir el servicio Ilustración 9: Gasto en educación (% Ingreso Nacional Bruto)
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La calidad se entenderá como el resultado esperado 2. Incrementar la cobertura
de una serie de acciones que permitirán que el proceso
desarrolle integralmente a los estudiantes, en cuerpo, mente a. Lograr una inscripción de 100% (todos los niveles,
y valores, especialmente en lo relacionado con lo siguiente: con equidad de género y atención a educación
el pensamiento lógico; el derecho al aprendizaje y el uso de especial)
los idiomas que defina la comunidad educativa; la atención • Neta: 100% (todos en la edad adecuada)
a los niños, niñas y jóvenes con necesidades especiales: el • Bruta: 100% (sin sobre edad)
uso de textos, libros, materiales y tecnología actualizada; b. Aumentar la retención y compleción estudiantil
y la aplicación de una metodología apropiada para cada y lograr que el 98% de los alumnos complete el
estilo de aprendizaje, facilitada por docentes responsables grado y el nivel (98% de la población complete el
y académicamente apropiados. La cobertura comprenderá Bachillerato).
la oferta del servicio educativo en función de la demanda, c. Lograr una tasa de deserción de 2 %.
otorgando especial atención a la inscripción de la niña y la d. Conseguir que el 30% de la población cuente con
joven, en todos los niveles educativos: un grado universitario.
e. Lograr que el Ministerio de Educación tenga su
1. Inicial de 0 a 3 años: lo cual incluirá la capacitación propia universidad.
a madres embarazadas, a madres y padres de niños y
niñas hasta 3 años y atención en guarderías, casas de 3. Garantizar el financiamiento del presupuesto anual,
familias y otras opciones, para asegurar la estimulación el cual, valga la redundancia, debe estar en un 100%
temprana necesaria, a efecto de iniciar con éxito el financiado
proceso educativo formal.
2. Preprimaria: para niños y niñas de 4 a 6 años, con 4. Proveer programas de educación orientados al trabajo
énfasis en el aprendizaje de idiomas adicionales (maya
o inglés, de acuerdo con lo definido a nivel local, por las a. Crear una entidad entre el sector público y el privado
comunidades). En este nivel se asegurará que los niños que oriente las políticas hacia las necesidades en
y niñas sean inscritos en la edad adecuada (inscripción la educación y capacitación de la población joven
neta) legislando la obligatoriedad de los padres de que la relacione con las diversas oportunidades de
familia o encargados, como responsables directos. empleo requeridas por la iniciativa privada, a efecto
3. Primaria: de 7 a 12 años, con utilización de diferentes de coadyuvar en el círculo virtuoso de educación –
modalidades que aseguren la cobertura.
inversión – empleo –oportunidades de mejor ingreso
4. Secundaria:
y nivel de vida.
a. Básicos: con orientación ocupacional, a través de
diferentes modalidades en función de la cantidad de
alumnos y alumnas en cada comunidad.
Estrategias y líneas de acción
b. Diversificado: dos o tres años, bachilleratos con una
especialidad ocupacional. 1. Implementar la calidad educativa
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escolar, los días perdidos en el transcurso del (multigrado), con especialidad en primer
mismo, de conformidad con lo que establezca grado, matemáticas, ciencias (laboratorios),
la legislación. lenguaje, educación física, artes, computación,
• También delega la ejecución del presupuesto talleres y otros.
asignado directamente a cada escuela, lo cual ○○ Secundaria (básicos y diversificado):
proveerá los insumos indispensables para especializados en las áreas específicas del
alcanzar el rendimiento propuesto: útiles currículo definido, incluyendo talleres para
para alumnos y docentes, textos, bibliotecas la orientación ocupacional.
reales y virtuales, computadoras, tecnología ○○ Educación a distancia (en línea) para niños,
educativa, mobiliario e infraestructura, así como niñas y jóvenes que estudian en casa y
alimentación y salud. necesitan tutorías de pocas horas.
• Para facilitar la labor de los directores, se ○○ Auxiliares: a cargo de suplir docentes
unificará la figura del director de preprimaria, y asegurar la práctica de los valores
primaria y secundaria de los centros educativos, universales (en estudiantes y docentes).
integrándose los estudiantes en un mismo ○○ Directores especializados, tanto en
edificio, con subdirectores por nivel, en aquellos administración escolar y financiera, como
casos donde la cantidad de alumnos atendidos lo respecto de las relaciones con padres y
aconseje. madres de familia, así como respecto de las
comunidades.
b. Fortalecer las Juntas Escolares o asociaciones de • Los docentes serán parte de un sistema que
padres, comunidad y escuela –(Director, docentes y promoverá la carrera docente, basada en
alumnos–, y universalizarlas en todos los niveles. evaluaciones que se entregarán anualmente.
• Esta Junta Escolar o Asociación será la Esta evaluación tomará en cuenta los resultados
encargada, conjuntamente con el o la Directora de los alumnos y de las alumnas en las pruebas
del centro educativo, de velar por la calidad de estandarizadas de rendimiento y el proceso
la educación, tomar decisiones al respecto y de formación en el aula. Como resultado, los
ejecutar los presupuestos asignados, de acuerdo docentes obtendrán una certificación de calidad,
con el plan operativo autorizado. que los hará acreedores a un mejor sueldo,
• Tanto las capacitaciones a los docentes, como independientemente del escalafón que les
el monitoreo de la calidad en el aula, estará a corresponda, y a bonos por méritos. Al inicio,
cargo de las juntas o asociaciones y serán los esta carrera docente será optativa para todos los
encargados de tomar las medidas necesarias docentes en servicio, pero será obligatoria para
para asegurar los resultados esperados. Para los nuevos que se incorporen a las escuelas.
ello, estarán facultadas para contratar a los Eventualmente, todos los docentes deberán estar
docentes que necesiten y aumentar o disminuir certificados para poder continuar trabajando.
la población atendida, en función de las
necesidades de la localidad. d. Proveer los insumos necesarios: libros de texto y
de lectura, útiles, material didáctico, mobiliario,
c. Formar y transformar personas en docentes capaces computación, programas de diferentes temas para
de educar con una metodología enfocada al las computadoras, tanto para docentes como para
desarrollo del juicio crítico y a las necesidades de estudiantes, alimentación, salud, infraestructura,
los estudiantes. servicios básicos, en tiempo.
• Esta estrategia buscará el desarrollo del docente • Esta estrategia estará fortalecida por el manejo
a nivel superior, con un primer egreso a nivel independiente del presupuesto asignado a cada
secundario. Se tratará de un bachillerato con centro educativo, que estará a cargo de la Junta
enfoque en educación, el cual será completado Escolar o Asociación, que incluye a docentes y
en las universidades públicas y privadas, con directores. El Ministerio de Finanzas entregará
un pensum aprobado por el Ministerio de puntualmente y en forma completa dicho
Educación y especialmente en la Universidad presupuesto, mediante el traslado de fondos
Pedagógica del Ministerio de Educación, para provenientes de impuestos directos dedicados al
obtener especializaciones en los diferentes proceso educativo.
niveles y modalidades:
○○ Educación inicial (0 a 3 años). e. Descentralizar el seguimiento a las escuelas, por
○○ Preprimaria monolingüe y bilingüe. parte del Ministerio de Educación, a nivel distrital.
○○ Primaria en modalidades bilingüe, rural Esa descentralización incluye el seguimiento
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técnico –evaluación, los resultados, la capacitación de 1º, 3º y 6º grados de primaria; a 3º básico;y a los
y otros–, así como el seguimiento de la ejecución graduandos.
administrativa y financiera, con el propósito de • Progresivamente, se aplicará también a los
apoyar al proceso. demás grados, en establecimientos públicos y
• La Junta Distrital estará conformada por los privados, y constituirá la base para la aprobación
directores de los centros escolares del distrito del grado, a efecto de obtener una promoción.
y las autoridades del Ministerio de Educación: Los establecimientos privados pagarán por la
monitores o acompañantes pedagógicos, aplicación de las pruebas, aunque el Ministerio
quienes serían el equivalente a los supervisores. de Educación las elaborará, administrará y
La Junta Distrital responderá al Coordinador calificará.
municipal y este al Director Departamental. • En el transcurso del año, el Ministerio de
Educación (MINEDUC) pondrá a disposición
f. Asegurar la ampliación de la cobertura, a través de los establecimientos públicos y privados,
de todas las modalidades que permitan aprovechar pruebas mensuales que los mismos docentes
las instalaciones y capacidades humanas, de los aplicarán, para llevar el control del desarrollo
sectores público y privado, en todos los niveles. de las competencias en los alumnos y alumnas
• El Ministerio de Educación aprovechará las y tomar las medidas que consideren pertinentes.
instalaciones de los establecimientos públicos • Los resultados de las pruebas serán la base
para dar cobertura en todos los niveles; empleará de la acreditación de los establecimientos. La
la capacidad instalada de los establecimientos verificación de los procesos administrativos
privados, a través de becas o “vouchers” de apropiados, que respondan a los indicadores de
pago que entregarán los padres o encargados; calidad definidos, serán la base de la certificación
y utilizará también las capacidades de los de los establecimientos. Los establecimientos
docentes, estimulándolos para que organicen públicos y privados, se encontrarán sujetos
sus propias escuelas, en jornadas alternas, y las al seguimiento por parte del MINEDUC,
administren como entidades privadas, en donde para asegurar que todos están certificados y
se podrán recibir estudiantes pagados por el acreditados. Los establecimientos, que después
Estado. de tres años de seguimiento no mejoren en
• La cobertura se asegurará también por medio sus prácticas, serán cerrados, en el caso de los
del servicio de transporte para los alumnos y las colegios privados, mientras en el caso de las
alumnas en el área rural, a través de autobuses escuelas públicas, el Director será removido. El
que harán el servicio, pagados por el Estado o a control del avance de cada aula será reportado
través de bonos de transporte. mensualmente por los docentes, a través de la
red del Mineduc, utilizando el programa a su
g. Implementar una metodología en el aula que disposición en la computadora que cada docente
desarrolle el pensamiento crítico y lógico, como un tendrá para su uso. Este seguimiento estará
eje transversal que se trabajará en todo momento en abierto a las autoridades locales, distritales,
el aula. nacionales, a padres y madres y población en
• Abrir la discusión a nivel comunitario, la general.
pertinencia curricular (bilingüismo, deportes,
artes y oficios) en las escuelas, para adaptarlo i. Integrar la tecnología en el aula como medio para
en los niveles preprimario y primario. Esta desarrollar las capacidades del estudiante y del
estrategia se aplicará especialmente con relación docente.
a los idiomas, que serán impartidos a través de • Capacitación continua para los docentes, en la
programas en computadora, para que no haya planificación y fortalecimiento de las áreas de
necesidad de tener docentes especializados. enseñanza, en todos los niveles.
El currículo a nivel local se definirá también • Cursos a nivel superior, en línea, para docentes.
en la secundaria, en cuanto a las orientaciones • Programas de apoyo pedagógico para alumnos
ocupacionales que se ofrecerán, las cuales irán en los diferentes niveles.
en función del contexto y de las empresas que • Programas para desarrollo de competencias en
ofrecerán empleos inmediatos a los residentes la orientación ocupacional, a partir de 5º grado
locales. de primaria, en básicos y diversificado.
• Programas de idiomas para docentes y alumnos,
h. Estandarizar la evaluación para medir el desarrollo desde preprimaria.
del pensamiento, aplicada anualmente a los alumnos • Acceso a investigación a través de Internet.
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• Intercambio de información, proyectos y través de instituciones del Estado; los valores;
actividades entre alumnos, y entre docentes, la alimentación; y los derechos de los niños
a nivel nacional e internacional, por medio de • Se contará con atención para niños y
Internet. niñas de madres que trabajan, en hogares
familiares atendidos por madres capacitadas en
j. Proveer una infraestructura digna para los alumnos estimulación temprana, en comunidades alejadas
y alumnas. y en guarderías del Estado en poblaciones
• Las escuelas y los colegios privados deberán más numerosas. Se proveerán materiales,
contar con la infraestructura necesaria para alimentación y cuadros de salud, como vacunas.
la comodidad de los estudiantes, en todos los • Se organizarán escuelas para padres y madres,
niveles. Esta infraestructura adecuada será en donde se proporcionará información sobre
condición ineludible para la certificación de alimentación adecuada, higiene, salud y valores
calidad del establecimiento. morales familiares. Asistir a la escuela será
• El financiamiento de la construcción y obligatoria para los padres de los niños atendidos
mantenimiento de la misma, estará a cargo del en las guarderías o en las casas de familias.
Estado en las escuelas públicas. El presupuesto
será manejado a nivel central en las primeras c. Ampliar y mejorar la educación de preprimaria,
dos administraciones y luego será trasladado dirigida a niños y niñas de 4 a 6 años, con diferentes
a las escuelas para que sea ejecutado por las currículos, por edad.
Juntas Escolares, que incluirán a los directores • Los alumnos aprenderán a leer a los 6 años y
y docentes. comenzarán el aprendizaje del segundo idioma
• La infraestructura deberá contar con aulas (maya o inglés) de acuerdo con lo definido por
grandes, que sigan el modelo predeterminado la Junta Escolar; el aprendizaje se desarrollará
por el Mineduc. Los servicios sanitarios tendrán con la ayuda de la tecnología.
azulejos, agua corriente e y estarán separados • Se contará con docentes especializados a nivel
para niñas y niños. Dicha infraestructura incluirá superior, para atender las diferentes edades,
laboratorios de ciencias y de computación, y en lugares donde no se cuente con docentes
talleres de orientación ocupacional, patios especializados, se homologarán los docentes de
para recreos, campos para deportes, gimnasio, primaria.
enfermería, comedor y cocina.
d. Ampliar y mejorar la educación primaria, dirigida a
2. Implementar estrategias para la cobertura total de 0 a 18 alumnos y alumnas de 7 a 13 años.
años. • Se atenderán a través de diferentes modalidades:
escuelas regulares con jornadas de 5 u 8 horas,
a. Utilizar la iniciativa privada para aprovechar la de acuerdo con la población atendida; escuelas
infraestructura existente y los servicios certificados multigrado con apoyo de la tecnología, en
y acreditados de los colegios en todos los niveles. lugares donde la población es escasa; escuelas
• Se estimulará a los docentes para que provean a distancia, con apoyo de la tecnología, para
el servicio educativo en las jornadas alternas aquellos alumnos que están en su casa, en
a la que trabajan con el Estado, utilizando las hospitales, de viaje (migración por siembras); y
instalaciones ya existentes. El pago se hará otras modalidades.
a través de becas o “vouchers”de pago que • Todo el proceso será bilingüe, con apoyo de
utilizarán los padres o encargados de los niños programas en computadoras, y a partir de 5º
y niñas. grado, los estudiantes recibirán una orientación
• Otra estrategia que se utilizará, en este sentido, ocupacional, relacionada con las áreas de
es la motivación a empresas para que ofrezcan estudio y con la vocación del lugar.
educación o becas, cuyo financiamiento será
deducido de los impuestos que deberían pagar. La e. Ampliar y mejorar la educación secundaria.
educación que ofrezcan debería ir en función del • Todos los alumnos y alumnas que egresen
empleo que estarían ofreciendo a los egresados de primaria tendrán oferta educativa en sus
de la secundaria o de las universidades. comunidades. La atención se efectuará en
función de la cantidad de estudiantes que se
b. Ampliar y mejorar la educación inicial, dirigida a atenderán, y para ello, se utilizarán diferentes
niños y niñas de 0 a 3 años. modalidades: telesecundaria (hasta terminar
• Incluye, entre otros, la formación de padres bachillerato), secundarias regulares, iniciativa
y madres en los cuidados del embarazo; la privada y otros.
estimulación temprana, a nivel del hogar o a
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• Toda la secundaria tendrá orientación ocupacional, y para otras que necesiten ampliar sus
con principios de administración, manejo conocimientos y capacidades laborales.
financiero, impuestos, etc. De esta manera los • Las modalidades a utilizar serán: presencial,
egresados (primer egreso será de 3º básico) a través de cursos cortos con orientación
puedan comenzar sus propias empresas o iniciar ocupacional y a distancia, con apoyo de la
su vida laboral en empresas cercanas. Las tecnología y tutorías.
especialidades serán oficios, como electricidad, • Se aprovechará la infraestructura, el equipo y
plomería o herrería, y carreras útiles, según la capacidad instalada en instituciones que ya
las condiciones del contexto, como turismo, ofrecen este tipo de educación, para becar a
textiles, computación, agencias de servicio al estudiantes que llenen los requisitos. Cualquier
cliente y otras. carrera o curso que se lleve, deberá incluir la
• Se creará un comité con participación del terminación del bachillerato, con modalidades
Ministerio de Educación y el sector privado para específicas acordes con la experiencia individual
identificar áreas estratégicas a desarrollar en la de las personas y de la edad.
enseñanza de los alumnos, con tal de suplir la • En este nivel, se motivará también a empresas
demanda laboral tanto existente como potencial. o individuos que deseen apoyar la educación
• Se enfatizarán los idiomas y la preparación de estudiantes en sobreedad, para que otorguen
previa para la carrera universitaria que los becas y lo deduzcan de sus impuestos, bajo un
alumnos escojan. En este sentido, el bachillerato estricto régimen de evaluación y vigilancia.
será dividido en científico y humanístico, para
preparar al futuro estudiante para la carrera que 3. Proveer las condiciones para llevar a cabo las estrategias
seguirán. Esto incluirá la carrera de magisterio planteadas.
en sus diferentes especialidades. De esta
cuenta, las escuelas normales se convertirán a. Modificar las leyes necesarias para asegurar la
en bachilleratos, entre cuyas especialidades se descentralización financiera y manejo de cuentas a
tendrá la de educación. nivel de escuela (Director y Junta Escolar).
• La cantidad de docentes a nivel superior, b. Modificar la Ley de Educación.
necesarios para cubrir la demanda educativa, se c. Modificar la Ley de Servicio Civil.
completará con la homologación de estudiantes d. Contar con el presupuesto necesario y que se sitúe
de últimos años de las carreras pertinentes. en tiempo.
e. Crear mejores oportunidades de empleo para que los
f. Ampliar y mejorar la educación extraescolar. padres de familia no se vean forzados a retirar a sus
• Se ofrecerá una educación extraescolar para hijos de la escuela para que ayuden económicamente
aquellas personas (que no completaron su a la familia.
educación formal (2% de deserción inevitable)
B. Salud
Diagnóstico -- Insuficientes presupuestos públicos
-- Falta de transparencia en el manejo de los recursos
El sistema de salud en el país ha afrontado grandes orientados a salud
retos para cubrir la demanda. Algunos de los factores • Débil participación de la sociedad en la planificación,
determinantes de la situación actual incluyen: proposición y solución de los problemas de salud.
• Falta de fiscalización social en la prestación de los
• Cambios demográficos, epidemiológicos, sociales y servicios de salud.
económicos que han tenido efectos importantes sobre la • Modelo de Atención en Salud obsoleto y agotado, que
salud. no responde a las demandas sociales.
• La aparición de nuevos desafíos epidemiológicos.
• Altos índices de mortalidad asociada con la pobreza y la Todos estos factores resultan en un débil sistema de salud
ignorancia. que debe lidiar con poco presupuesto para afrontar una
• Sector Salud centralizado, fragmentado y no coordinado. diversa serie de demandas de toda la población. Algunos de
• La necesidad de corregir las debilidades e inconsistencias los retos más urgentes actualmente incluyen:
del Sector Salud actual:
-- Aumento de los costos en salud • Afrontar los determinantes y condicionantes sociales de
-- Ineficiencia del sistema de salud la salud y alcanzar el más alto nivel de salud posible para
-- Baja calidad de los servicios cada persona.
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• Demandas de desarrollo del recurso humano a través de Objetivos
la implementación de la carrera sanitaria.
• Cumplimiento de los compromisos de los Acuerdos de El objetivo primordial de esta propuesta es brindar
Paz. servicios de salud que satisfagan las necesidades y
• Cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del respondan a las expectativas de la ciudadanía, en el contexto
Milenio. de un proceso de planificación estratégica, sistemática,
• Contar con un Sistema Nacional de Salud, que garantice integral y realista, que promueva la salud como un objetivo
el derecho a la salud y asegure la universalización de los social compartido, apoyado en la participación activa,
servicios. comprometida y coordinada entre sociedad y gobierno. Con
• Revisar el marco institucional y legal del Sistema este fin, se presentan los siguientes objetivos estratégicos
Nacional de Salud. específicos:
• Implementar un modelo de atención de la salud,
orientado a la prevención que garantice la mejoría en los 1. Desarrollar un Sistema Nacional de Salud que garantice
indicadores de desarrollo humano la cobertura y el acceso universal a los servicios.
• Asegurar e incrementar el financiamiento para el Sistema 2. Contar con un marco legal, institucional y organizacional,
Nacional de Salud. que permita hacer operativo el Sistema Nacional de
• Mejorar la calidad y cantidad de los recursos humanos Salud.
para el Sistema Nacional de Salud. 3. Reorientar el modelo de atención de la salud hacia la
• Mejorar la pertinencia del Sistema Nacional de Salud promoción de estilos de vida saludables, la prevención
para dar respuesta a la problemática de salud a nivel de enfermedades y la prestación de servicios con una
local. estructura de costos más efectiva.
4. Asegurar e incrementar el gasto público en salud para el
Para enfrentar estos retos, es imperante que el país Sistema Nacional de Salud, hasta alcanzar el 6% del PIB
incremente los recursos en este sector, ya que en este en los primeros diez años de gobierno.
momento Guatemala es uno de los países que menos 5. Implementar la carrera sanitaria para desarrollar el
invierte en salud en relación con su ingreso per cápita. De recurso humano en salud, a efecto de que responda en
hecho, el gasto público en este sector se encuentra muy cantidad, calidad, competencias y pertenencia cultural al
por debajo de cualquier país centroamericano, y lejano al tipo y distribución de las demandas de salud.
promedio latinoamericano. El bajo ingreso combinado con 6. Asegurar la pertinencia del Sistema Nacional de Salud
la baja proporción de gasto en salud ocasiona una crisis para dar respuesta a la problemática de salud a nivel
presupuestaria notable. local.
Ilustración 10: Gasto público en salud (% del PIB) 7. Desarrollar mecanismos activos con el fin de maximizar
la participación individual y colectiva en materia de
salud.
8. Emplear prácticas óptimas de organización y gestión
en todos los niveles del sistema para lograr calidad,
eficiencia y efectividad.
9. Implementar los compromisos de Estado en materia de
salud, tanto a nivel nacional como internacional.
10. Fortalecer y ampliar los programas de accesibilidad a
medicamentos para la población guatemalteca.
11. Recuperar, ampliar y modernizar la infraestructura de
servicios de salud para alcanzar la cobertura universal
y garantizar el acceso a servicios de calidad en todo el
* Incluye solamente los siguientes países con datos publicados: Singapur, Malasia y Korea del Sur país.
Fuente: Data de 2007. World Development Indicators. Banco Mundial.
12. Fortalecer la rectoría del Ministerio de Salud Pública y
Visión 2050 Asistencia Social para asegurar el funcionamiento del
Sistema Nacional de Salud.
En 2050, Guatemala posee un sistema de salud vinculado
al desarrollo social, fortalecido en materia legal, tecnológica Además de estos objetivos, los siguientes principios y
y presupuestaria, cuyas instituciones prestan servicios de características deben regir al sistema de salud del país:
salud eficientes, eficaces, pertinentes y oportunos, que
contribuyen al mejoramiento continuo de las condiciones
1. La Salud, un derecho humano: Establecido en las
y calidad de vida de la población, como resultado de la
normas jurídicas internacionales y nacionales, debe
participación activa, comprometida y coordinada entre
gobierno y sociedad. ejercerse sin discriminación de edad, sexo, origen étnico,
creencias religiosas, posición política o económica
19
o cualquier otra razón. Al constituir un derecho 9. Solidaridad: La solidaridad es un principio fundamental
humano fundamental, es irrenunciable, inviolable e para la vida y la salud en la comunidad.
impostergable. 10. Equidad: Se refiere a la necesidad de determinar y
2. La Persona, como eje o centro de atención: La eliminar las barreras geográficas, étnicas, de género,
salud debe tener como objetivo principal a la persona, culturales o económicas para acceder a las instituciones,
indistintamente de su edad, sexo, origen étnico, y elaborar programas concretos para las poblaciones
condición física, nivel académico o cualquier otra vulnerables.
diferencia. Desde la persona se debe priorizar el trabajo
con las familias, grupos sociales y comunidades. Estrategias y líneas de acción
3. Gratuita con calidad y calidez: Es responsabilidad
constitucional del Estado guatemalteco asegurar a la Para lograr los objetivos planteados, se presentan las
población una salud pública gratuita, con calidad y siguientes estrategias y líneas de acción.
calidez, considerando además atenciones especializadas,
según los ciclos de vida o el tipo de enfermedad de las 1. Crear el Sistema Nacional de Salud.
personas. 2. Separar funciones de la siguiente forma:
4. Universalidad: Todas las personas tienen derecho a ser • Rectoría: regulación, control y vigilancia (Ministerio
atendidas en el sistema público de salud, indistintamente de Salud y Asistencia Social).
de su condición social, política, religiosa, el territorio • Financiamiento: crear una superintendencia o fondo
que habitan y la causa por la cual asisten al sistema nacional.
público de salud. • Prestación de servicios: servicios privados y
5. Enfoque preventivo: Un principio clave lo constituye el públicos por el IGSS y hospitales nacionales.
enfoque preventivo de la salud con base en la doctrina 3. Establecer mecanismos de coordinación entre las
y la estrategia de la atención primaria en salud. distintas instituciones de salud para optimizar la
6. Responsabilidad de todas y todos: Concebimos que cobertura.
la salud, en su calidad de derecho humano y como 4. Crear un sistema de aseguramiento de salud: seguros
condición indispensable para la vida, es de absoluta privados y públicos
responsabilidad de todas las personas, familias, 5. Modernizar los servicios de salud.
comunidades, sector privado, ONG y el Estado 6. Aprobar la Agenda Nacional de Salud.
7. Participación: La participación representa un componente 7. Reestructurar el MSPAS.
estratégico a nivel personal, familiar y comunitario 8. Fortalecerla atención primaria en salud (promoción y
para la producción social de la salud, desde un enfoque prevención de la salud).
preventivo y desde una estrategia educativa que 9. Universalizar la salud.
transforme hábitos y conductas que afectan la salud y 10. Implementar la gestión por resultados en salud.
el entorno. 11. Implementar procesos de eficiencia, eficacia y transparencia
8. Integralidad: La integralidad o el sentido vinculante en el uso de los recursos destinados a salud.
de la salud como aspecto clave para su promoción 12. Asegurar e incrementar el gasto público para el Sistema
y exigibilidad estatuye que la salud es inconcebible Nacional de Salud hasta alcanzar porcentajes que puedan
sin educación, vivienda digna, servicios públicos, universalizar la salud.
agua, empleo digno, productos de consumo básico 13. Recuperar, ampliar y modernizar la infraestructura de
accesibles, medio ambiente sano y respeto pleno servicios de salud para alcanzar la cobertura universal
de la interculturalidad. Es también el vínculo entre y garantizar el acceso a servicios de calidad en todo el
el conjunto de acciones de promoción, prevención, país.
atención, recuperación y rehabilitación de la salud.
Es indispensable respetar las visiones que los pueblos
tienen sobre su salud, de acuerdo con su relación con la
naturaleza, la espiritualidad, el cosmos y la madre tierra.
C. Sistema de pensiones
Diagnóstico • Instituto de Previsión Militar (IPM)
• Programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS del
El sistema de pensiones está integrado básicamente IGSS)
por tres regímenes obligatorios, que funcionan de manera
independiente y con carácter substitutivo: Las Clases Pasivas Civiles del Estado son aplicables
a los trabajadores civiles del Estado que presten servicios
• Clases Pasivas Civiles del Estado (CPCE) en los Organismos Legislativo, Ejecutivo y Judicial, Corte
20
de Constitucionalidad y Tribunal Supremo Electoral. La Finalmente, el Programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia
administración de este programa está a cargo de la Oficina (IVS) se creó en 1977 como uno de los Programas del
Nacional de Servicio Civil y la recaudación a cargo del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) para
Ministerio de Finanzas Públicas. Cabe destacar que la cubrir a los trabajadores del sector privado. Los servicios
mayoría del financiamiento para este programa proviene del brindados por el programa incluyen beneficios de jubilación,
Estado. De hecho, el gobierno aporta más del 75% de las invalidez, viudedad y orfandad. Adicionalmente, para
mismas, mientras que sus trabajadores sólo aportan el 25% brindar estos beneficios, el programa funciona bajo el
restante. La asignación presupuestaria a este programa en sistema de reparto simple y prima media escalonada; es
2010 fue de Q2 mil 577 millones y, para 2011, ascenderá a decir, los trabajadores activos contribuyen con un porcentaje
Q3 mil 815 millones6. de su sueldo hacia un fondo común, el cual también crece
por los productos financieros generados. De este fondo se
Por su parte, el Instituto de Previsión Militar fue creado erogan recursos para cubrir los gastos del régimen y el pago
en 1996 para administrar el régimen previsional de los de pensiones a los trabajadores pasivos y sus familiares. A
cuadros oficiales y especialistas militares que reciben sueldo continuación se presentan las características de cada uno de
del Ministerio de la Defensa. los tres programas.
Tabla 1: Sistemas de pensión en Guatemala
En un inicio, los regímenes basados en el reparto cuentan generosas, con menores requisitos y heredables a familiares
con una gran cantidad de trabajadores activos (que aportan) más lejanos que el IVS. En el año 2001, la pensión mínima
y pocos pasivos (que reciben pensión). Conforme maduran, del CPCE era cuatro veces mayor que la del IVS. De
esta relación baja. La clave consiste en alcanzar un equilibrio, esta manera, el Estado aporta fondos para los regímenes
ya que los ingresos por aportes e intereses debieran cubrir obligatorios y complementarios del Estado, en detrimento
los egresos. En países con regímenes más antiguos, este de los demás. Esta situación provoca que la pensión no vaya
equilibrio no se ha producido y ha obligado a incrementar acorde a lo aportado durante la etapa productiva. Incluso
los aportes a tasas superiores al 20%. Este es un aspecto puede ser perversa, ya que el cálculo se basa en lo aportado
clave a considerar para el desarrollo de cualquier reforma. solo durante los últimos cinco años.
El mayor reto del país es la limitada cobertura del sistema. Un tercer reto es superar la poca transparencia, honestidad
Para el año 2000, únicamente el 19% de la población e independencia del sistema, lo cual ha generado importantes
mayor a 18 años (45% de la población) estaba afiliada al pérdidas en el patrimonio de los trabajadores. En el “Informe
IVS, IPM o CPCE y tan solo el 25.1% de la “Población de Labores” del IGSS se calcula el probable compromiso
Económicamente Activa” estaba afiliada al IVS.” En otras financiero tomando en cuenta a los ya pensionados, pero no
palabras, la subsistencia digna en la vejez de tres de cada se calcula la contingencia por los que están por pensionarse.
cuatro adultos guatemaltecos, depende de la posibilidad Existen diversos estudios realizados, como el del Centro
económica de sus hijos y otros familiares. de Investigaciones Económica Nacionales (CIEN) y Sonda
(empresa asesora chilena), que indican que el déficit es
Otro de los retos es solucionar la inequidad entre los de varios miles de millones de quetzales. Al igual que, en
tres sistemas obligatorios, ya que el cálculo de los aportes otros países que se basaron sobre los mismos principios, los
y beneficio es distinto. El CPCE otorga pensiones más regímenes sobre reparto, tienden a ser insostenibles.
6
Ministerio de Finanzas Públicas
21
Visión 2050 Para lograr esta transformación, se propone trabajar hacia
un “Pacto para el Rescate del Sistema de Pensiones” que
En 2050, Guatemala cuenta con un sistema de previsión cuente con el apoyo de trabajadores, patronos y autoridades
social que provee una renta digna durante la etapa pasiva del estado. Dado que dicho pacto, debe provenir de espíritu
y cubre los riesgos de invalidez y sobrevivencia a favor de de consenso y negociación, este plan presenta los siguientes
sus beneficiarios. El sistema otorga total acceso al afiliado principios estratégicos que deben guiar el resultado de dicho
mediante su cuenta personal constituida por los aportes pacto:
patronales y propios, el patrimonio en ahorros acumulados
durante su vida activa y la acreditación de derechos en forma 1. Diseñado en el marco de la Constitución de la República
inmediata y efectiva. La calidad de vida del ciudadano durante y los compromisos de los Acuerdos de Paz.
la época de jubilación ha aumentado considerablemente, de 2. Económicamente viable, dadas las condiciones del país,
tal manera que sus ingresos y acceso a servicios de salud le y que impulse el desarrollo económico y social.
permite disfrutar en armonía su retiro de la vida laboral. El 3. El costo financiero a largo plazo de rescatar el sistema,
trabajador retirado no es más una carga familiar o social. debe ser inferior al costo de dejarlo operar como se
encuentra actualmente.
Objetivos 4. Universalidad, solidaridad, subsidiariedad y responsabilidad.
5. Unitario y obligatorio.
El objetivo primordial es establecer un sistema de 6. Aporte y pensión mínima, relacionadas a una referencia
pensiones que mejore la vida de los guatemaltecos en su vida actualizable como el salario mínimo.
pasiva. Por tal motivo, y para llegar a la visión planteada, se 7. Sostenible, es decir, no permitirá la acumulación de
presentan los siguientes objetivos: déficit.
8. Administración ética, transparente y eficiente, que sea
1. Proteger dignamente a la persona y su familia, ante la verificable por el afiliado.
eventualidad de dejar de percibir sus ingresos normales 9. Carencia de incentivos perversos.
2. Garantizar pensiones que cubran las necesidades vitales 10. Inscripción de afiliación por contrato mercantil ajeno a
de los afiliados. la relación laboral entre el trabajador y su patrono.
3. Aumentar la cobertura del sistema 11. Deberá cubrir tanto a trabajadores como patronos.
4. Garantizar la sostenibilidad del sistema para evitar 12. Institucionalidad basada en la autonomía, independencia,
defraudación a los intereses de los afiliados. respeto a la propiedad individual y prevalencia del bien
5. Acelerar la acreditación de derechos común.
6. Incrementar la transparencia del sistema
7. Proveer al afiliado la capacidad de fiscalización y control Para lograr el establecimiento de dicho pacto, se propone
8. Realizar una transición viable y realista implementar las siguientes líneas de acción:
Estrategias y líneas de acción 1. Integrar la Comisión del Pacto para el Rescate del
Sistema de Pensiones que acordará los objetivos,
Con el fin de cumplir los objetivos planteados, este plan principios y lineamientos para el diseño del cambio de
propone el establecimiento de un sistema por medio del sistema.
cual los afiliados aportan fondos durante su etapa activa de 2. Firmar el Pacto y establecer los mecanismos de
trabajo, de modo que, con las contribuciones y los intereses seguimiento para garantizar que los objetivos y principios
generados por el fondo que se constituya, gocen de una acordados se cumplan, a través de los instrumentos que
renta durante la etapa pasiva y además, cubran los riesgos de el Estado deba promover para ejecutar la transformación
invalidez y sobrevivencia a favor de sus beneficiarios. del sistema.
22
El 22 de enero de 2005, la Conferencia Mundial sobre promocionar una estrategia de gestión de riesgo proactiva,
la Reducción de los Desastres aprobó el Marco de Acción utilizando técnicas probabilísticas de riesgos para medir
de Hyogo para 2005-2015, el cual es el instrumento más la magnitud y posibilidades de ocurrencia de amenazas en
importante para la implementación de la reducción del riesgo Guatemala.
a desastres en los países miembros de las Naciones Unidas.
Este instrumento tiene tres objetivos: 1) la integración En la fase de reconstrucción de las comunidades
de la reducción del riesgo a desastres en las políticas y la damnificadas, se puede tomar como ejemplo la experiencia
planificación del desarrollo sostenible; 2) el desarrollo adquirida en la evaluación de impacto del evento Agatha-
y fortalecimiento de las instituciones, mecanismos y Pacaya, realizada por la Comisión Intergerencial conformada
capacidades para aumentar la resistencia ante las amenazas; por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
y 3) la incorporación sistemática de los enfoques de del PNUD, el Banco Mundial, el BID, la SE-CONRED y
reducción del riesgo en la implementación de programas de la SEGEPLAN. En ese momento, se elaboró un Plan de
preparación, atención y recuperación. Reconstrucción que incluyó a 53 municipios priorizados
de un total de 210 afectados. Este plan incorporó criterios
La Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres de reducción de riesgos en los diversos proyectos de
(CONRED), presentó en octubre de 2010 el informe de reconstrucción, contenidos en el Protocolo de Recuperación.
progreso del Marco de Acción de Hyogo. Si bien el progreso
de Guatemala en el mismo ha sido significativo, aún existen Visión 2050
aspectos que deben mejorarse. De acuerdo con el informe
presentado, en el objetivo uno del Marco de Acción de En 2050, Guatemala es un país donde no ocurren
Hyogo, la Secretaría Ejecutiva de CONRED (SE-CONRED) desastres, sino eventos climáticos a los que el país responde
ha impulsado la aprobación, validación e implementación de con prontitud. Las emergencias provocadas por eventos
la Política Nacional en Reducción de Riesgo a Desastres, naturales externos son manejadas con eficiencia e inteligencia
la cual se integrará por la Política Centroamericana para a nivel interno y de manera autosuficiente, minimizando así
la Gestión Integral del Riesgo a Desastres que impulsa el las pérdidas humanas, económicas, y ambientales.
Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres
Naturales en América Central-CEPREDENAC. Asimismo, Objetivos
la SE-CONRED también ha elaborado veintiocho planes
de recuperación temprana y post desastre con enfoque de 1. Crear y fortalecer las instituciones estatales que
gestión de riesgo en cinco departamentos: Zacapa, Izabal, desarrollen mecanismos de planificación y ejecución
Petén, Alta y Baja Verapaz. Además fueron elaborados para reducir el impacto de los desastres.
protocolos de recuperación. 2. Integrar la gestión del riesgo con visión de largo plazo
en el ordenamiento territorial y la planificación de
La Secretaría de Planificación y Programación de la las acciones orientadas al desarrollo sostenible que
Presidencia (SEGEPLAN) y la SE-CONRED han impulsado corresponda al Estado, incluyendo la inversión pública
acciones para la identificación de poblaciones que viven en y las normativas de uso de recursos y actividades
riesgo, a través del Plan Estratégico Territorial, cumpliendo productivas.
con la Ley de Desarrollo Social, Decreto 42-2001 y la Ley 3. Crear los mecanismos para contribuir a generar una
de CONRED, Decreto 109-96. En materia de respuesta para cultura de prevención y planificación de largo plazo en
atención a la emergencia, la SE-CONRED ha impulsado la población guatemalteca, para que ésta tome en cuenta
la creación y capacitación de equipos comunitarios de el potencial impacto de eventos extremos y los efectos
respuesta. De igual manera, las municipalidades cuentan que estos puedan tener en la colectividad, así como los
con planes de respuesta ante las emergencias, los cuales beneficios de la adecuada prevención.
están integrados por gobernadores, alcaldes, instituciones 4. Establecer acuerdos y tratados de cooperación, así
públicas, privadas y algunas ONGs. como fortalecer los ya existentes con la comunidad
internacional en temas de gestión del riesgo y reducción
Por otra parte, mediante el desarrollo del proyecto de desastres. Principalmente,dichos acuerdos y tratados
de Gestión Territorial de Riesgo se ha identificado la deben suscribirse en aquellos campos en los que se
vulnerabilidad física de comunidades de doce municipios, requieran acciones y esfuerzos conjuntos para enfrentar
ubicados en cuatro cuencas del litoral Pacífico: Nahualate, eventos naturales de gran escala.
Suchiate, Madre Vieja y Coyolate. En dicho proyecto,
se enfatizó las áreas hidrológica y geológica, además Para la evaluación del progreso del país, en materia
se generaron los mapas pertinentes. De igual forma, se de prevención y atención a desastres, se recomienda la
desarrolló el proyecto de Evaluación Probabilista de utilización de los siguientes indicadores.
Riesgo para América Central (CAPRA), cuyo propósito es
23
1. Índice de Déficit por Desastre (IDD): Relación entre participativos a nivel municipal y departamental
la demanda económica para cubrir las pérdidas por el con un fuerte componente de gestión de riesgo
evento máximo asociado al riesgo. a desastres, a través de la Secretaría General de
2. Índice de Desastres Locales (IDL): Indica la propensión Planificación y las municipalidades respectivas.
al riesgo del país a desastres menores y el impacto b. Crear municipios seguros, los cuales sirvan de
acumulativo que causan. ejemplo en el manejo ambiental, forestal, y de
3. Índice de Vulnerabilidad Prevalente (IVP): Caracteriza riesgos.
las condiciones predominantes de la vulnerabilidad del c. Apoyar la inserción de iniciativas para la reducción
país. del riesgo a desastres en los planes de desarrollo
4. Índice de Gestión de Riesgo (IGR): Mide el desempeño comunitarios, municipales, departamentales y de
obtenido por el país en la gestión del riesgo. país.
d. Normar la implementación de evaluaciones de riesgo
Estrategias y líneas de acción en infraestructura y actividades productivas públicas
y privadas, así como la aplicación las medidas
1. Fortalecer el marco Institucional para la atención de correctivas que de los estudios se desprendan.
desastres, generando capacidades técnicas, financieras, e. Crear instancias de trabajo conjunto entre la
humanas y logísticas para la prevención y atención de iniciativa privada, sector público, comunidades
desastres y cooperación internacional en acciones para la
gestión del riesgo a desastres.
a. Integrar las instituciones de generación de f. Crear, implementar y divulgar normas que permitan
información y conocimiento útil para la gestión del incluir la gestión del riesgo en la planificación
riesgo a desastres, como universidades, institutos territorial, tanto a nivel de inversión pública y
y centros de investigación al sistema CONRED, privada.
articulados al Plan Nacional de Prevención y
Mitigación de Desastres. 3. Crear y fomentar una cultura para la para la prevención
b. Desarrollar la capacidad de generación de de desastres que permita convertir a la gestión de
información básica y aplicada para la reducción desastres en una política de estado y gobierno con un
del riesgo en el país, a través de las instituciones enfoque intersectorial
respectivas vinculadas, como sería el caso del
INSIVUMEH. a. Convertir la gestión integral del riesgo a desastres
c. Profesionalizar y fortalecer el sistema y equipos de en una política de estado y de gobierno.
respuesta, en cuanto a la búsqueda, el rescate, el b. Insertar el tema de gestión de riesgos como eje
salvamento y la atención. transversal en la currícula de estudios a nivel
d. Organizar sistemas de voluntariado en las escuelas primario, básico, diversificado y universitario.
de diversificado y universidades para apoyar los c. Promover la formación de profesionales para cubrir
sistemas de respuesta para atención de desastres. las necesidades de expertos en gestión de riesgo a
e. Desarrollar y sistematizar el uso de sistemas de desastres.
alerta temprana SAT en las comunidades y donde d. Incentivar la inserción de profesionales expertos
sea requerido. formados en gestión de riesgo a desastres, en
f. Fortalecer a los COCODES de primer y segundo los diferentes sectores productivos del país e
nivel, COMUDES y CODEDES, con el fin de instituciones.
promover la transferencia de conocimiento e e. Desarrollar sistemas de educación formal e informal
información para una apropiación y aplicación local que permitan fomentar una cultura de gestión del
del proceso de gestión de riesgo a desastres. riesgo a desastres a todo nivel en el país a través de
g. Desarrollar formas y medios de financiamiento que los medios de comunicación masiva.
permitan la implementación eficaz y eficiente del
Plan Nacional para la Prevención y Atención de 4. Armonizar, alinear y enfocar los esfuerzos de
Desastres. cooperación entre esfuerzos de organismos nacionales
e internacionales.
2. Desarrollar, implementar y divulgar instrumentos
enfocados a mitigar la vulnerabilidad del país a a. Propiciar medidas para la adaptación al cambio
fenómenos hidroclimáticos y geológicos que viabilicen climático en el país.
su desarrollo sostenible a largo plazo b. Coordinar acciones bilaterales y multilaterales con
los países vecinos, en especial aquellos miembros
a. Elaborar y ejecutar planes de ordenamiento territorial del Sistema de la Integración Centroamericana-
24
SICA, como la CEPREDENAC, y otras que fuesen d. Apropiar, armonizar y uniformar una estrategia
creadas con el propósito de resolver problemas para la administración sistemática de los fondos de
comunes y compartir experiencias e información. cooperación y ayuda internacional.
c. Crear y fortalecer redes temáticas y multidisciplinarias e. Elaborar una agenda de proyectos y acciones
a nivel nacional e internacional, para generar destinadas a colocar fondos de cooperación
conocimientos y propuestas que ayuden a modelar internacional, dentro de planes previamente
los procesos que fomentan la creación de riesgo. establecidos.
E. Focalización de subsidios públicos
Diagnóstico externalidades positivas significativas. Sin embargo, la
heterogeneidad de los subsidios actuales va más allá de
Guatemala es el segundo país más desigual de beneficios sociales, combate a la pobreza extrema o atención
Latinoamérica, 36% de su población vive en pobreza de grupos vulnerables. Si bien los niños, jóvenes, personas
absoluta, y 15% vive en pobreza extrema7. Los niveles de de la tercera edad, pobres y pobres extremos reciben un 43%
pobreza en el país son desproporcionalmente altos dado el de los subsidios, el otro 57% no corresponde a grupos con
nivel de desarrollo económico, y existe una inequidad en la vulnerabilidad definida. Por un lado, es notable señalar que
distribución del progreso económico entre entornos urbanos más del 10% del total de subsidios otorgados están dirigidos
y rurales. Asimismo, la alta concentración de pobreza en a microempresarios y pequeños productores. Si bien la
la población indígena evidencian una falta de capacidad incubación de nuevas empresas a las cadenas productivas
del Estado en llevar oportunidades de progreso de forma del país es una de las propuestas de este plan, es notable
equitativa a la población.Uno de los principales instrumentos la magnitud de los subsidios otorgados a este sector en
que posee el Estado para combatir estos problemas y comparación con el resto de la población.
desarrollar oportunidades en grupos focalizados son los
subsidios públicos. Por otro lado, existen subsidios que no cuentan con un
nivel de focalización lo suficientemente depurado. Tal es
En un estudio elaborado por el Ministerio de Finanzas en el caso de los subsidios dirigidos a ex patrulleros civiles y
2008, se determinó que los recursos asignados a programas de víctimas del conflicto armado interno, los cuales presentan
subsidios ascendían a más de Q 4,600 millones, equivalentes problemas de identificación y definición. Además, aunque
al 10.9% del presupuesto nacional. Las instituciones pueden existir altos índices de vulnerabilidad en estos
que concentran la mayor parte de estos subsidios son las grupos, estos no delinean con suficiente precisión a grupos
Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro, el Ministerio con necesidades extrema. Asimismo, llama la atención
de Educación, las Secretarías y otras dependencias del el subsidio a las asociaciones de transporte (4.9%), los
Ejecutivo, y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y cuales a pesar de brindar un servicio utilizado por grupos
Alimentación, a través de una variedad de programas con vulnerables, no constituyen un grupo vulnerable en sí y sus
diversos objetivos y grupos beneficiarios. usuarios incluyen individuos de distintos grupos sociales8. En
Tabla 2: Asignaciones presupuestarias para subsidios por entidad (2008) resumen, existe una sub-cobertura de los grupos vulnerables,
(Millones de Quetzales) y el alto porcentaje de subsidios a grupos no vulnerables
Entidad Subsidios Presupuesto % Presupuesto % Presupuesto y objetivos menores no solo muestra ineficiencias en los
Institucional total
mecanismos subsidiarios actuales, sino también indican la
Economía 71.6 237.0 30.2 0.2
presencia de intereses específicos en la planificación de los
Salud Pública y Asistencia
Social
147.6 3000.0 4.9 0.3
mismos.
Trabajo y Previsión Social 286.4 355.9 80.5 0.7 Tabla 3: Subsidios de acuerdo a la población objetivo (2008)
(Millones de Quetzales)
Comunicaciones, 375.8 2988.0 12.6 0.9
Infraestructura y Vivienda Subsidio Asignación Porcentajes
Agricultura, Ganadería y 797.5 1253.5 63.6 1.9 Niños y jóvenes 935 20.1
Alimentación
Pobres y Pobres extremos 784 16.9
Secretaría y otras 732.5 2107.5 34.8 1.7
dependencias del Ejecutivo Microempresarios y pequeños productores 536 11.5
Educación 901.6 6463.0 13.9 2.1 Personas de la tercera edad 280 6.0
Otras Obligaciones a 1330.1 14533.5 9.2 3.1 Víctimas del conflicto armado 300 6.5
cargo del Tesoro Pobladores de zonas rurales 424 9.1
TOTAL 4643.2 42535.5 10.9 10.9 Asociaciones de Transporte 226 4.9
Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas. Los Subsidios en el Presupuesto del Gobierno de
Guatemala. Guatemala 2008. Expatrulleros Civiles 425 9.2
7
ENCOVI 2006.
8
Ministerio de Finanzas Públicas. Los subsidios en el Presupuesto del Gobierno de Guatemala. Guatemala, 2008.
25
Independientemente de los problemas de focalización por mayor vulnerabilidad. Como punto de partida, los subsidios
grupo objetivo, existen otras deficiencias en la planificación de alivio a la pobreza se pueden focalizar en los 125
y ejecución de los subsidios actuales. En primer lugar, se municipios identificados por SEGEPLAN, cuyos índices de
observan problemas en los mecanismos de identificación, pobreza y pobreza extrema de la población superan el 60%
registro y seguimiento de los beneficiarios, los cuales se deben y 20% respectivamente. Estos municipios se concentran
a deficiencias en los documentos de identificación (cédula y en los departamentos de El Quiché, Huehhuetenango, San
DPI) del RENAP, y por la laxitud a la hora de identificar Marcos, Sololá y Totonicapán. Al respecto, los municipios
beneficiarios por parte de los programas subsidiarios. En que requieren mayor urgencia de ayuda estatal son los
segundo lugar, los procesos de evaluación de impacto de municipios de San Gaspar Ixil, Santa Barbará, Colotenango
cada programa son prácticamente inexistentes, limitándose y San Juan Atitán en Huehuetenango; y Cunén y San Juan
estos a los datos provistos por encuestas nacionales como la Cotzal en el Quiché. Resultan necesario, en consecuencia,
ENCOVI. Asimismo, también es deficiente la evaluación de los procesos de identificación de áreas de urgencia para una
costos y beneficios de cada programa una vez este se pone focalización más efectiva de los recursos subsidiarios.
en práctica.
Por último, cabe resaltar que los subsidios de alivio a la
Una de las críticas más fuertes hacia los programas pobreza no deben considerarse como planes inflexibles y
subsidiarios por parte de la sociedad civil es la falta de eternos, sino como programas que mejoren la condición de
transparencia en la ejecución de los mismos. Si bien ha la población vulnerable en el mediano plazo. Al considerar
habido avances en cuanto al uso de sistemas de compras e una visión hacia el 2050, esta no puede incluir el mismo
información presupuestal en Internet, todavía existen barreras tipo de subsidios que se necesitan actualmente. Al contrario,
para la fiscalización completa de estos programas por parte conforme se consiga un desarrollo integral del país, los
de usuarios y contribuyentes en general. Particularmente subsidios de alivio a la pobreza deben ir disminuyendo
preocupantes son las asignaciones especiales aprobadas gradualmente. De esta manera, el Estado guatemalteco podrá
por el Congreso de la República a entidades o instituciones dirigir progresivamente estos recursos para la mejora de los
públicas y privadas, las cuales transfieren recursos sin servicios públicos a la población en su totalidad.
evaluación alguna y con poca fiscalización. Esta falta de
transparencia crea oposición a los programas existentes, Visión 2050
ocasiona pérdidas en la ejecución del gasto, y limita la
capacidad de cobertura de los subsidios. En 2050, Guatemala ha erradicado la pobreza extrema y
menos del 20% de su población vive en pobreza relativa. Las
Además, existe una falta de evaluación de las potenciales instituciones y los mecanismos subsidiarios que atienden a
sinergias y externalidades positivas a la hora de asignar los grupos más vulnerables y apoyan a las actividades con
presupuesto a programas subsidiarios. Por un lado, se externalidades positivas significativas han contribuido a
detectan programas enfocados a funciones y poblaciones alcanzar este resultado. Estos programas cuentan, además,
objetivo similares que dependen de distintos ministerios, con mecanismos de evaluación sistemática sofisticados, los
duplicando así los costos administrativos, de monitoreo y cuales han permitido una asignación y ejecución efectiva
de evaluación del subsidio en sí. Asimismo, tienen lugar e inteligente del gasto subsidiario. Guatemala ha llegado a
una variedad de subsidios, cuyas externalidades positivas un nivel donde ya no se requieren transferencias directas a
son limitadas o inexistentes y, en los peores casos, existen los grupos más pobres, lo cual le permite enfocarse en una
subsidios con externalidades negativas. En efecto, el estudio continua mejora de la calidad de los servicios públicos para
del Ministerio de Finanzas de 2008 identificó ocho subsidios la población.
que presentan externalidades negativas para el país, los
cuales representaban más de Q1,000 millones e incluían
las asignaciones especiales del Congreso de la República, Objetivos
los programas de autogestión educativa, los programas de
apoyo a los pequeños productores de café, el programa 1. Reducir el índice de pobreza extrema a razón del 0.4%
nacional de resarcimiento, entre otros. Un análisis de los anual, enfocándose en los 125 municipios, cuyo índice
beneficios directos e indirectos de cada programa en relación de pobreza extrema es mayor del 20%.
a su costo, evitaría este tipo de asignaciones. En general, 2. Reducir el índice de pobreza a razón de 1.2% anual,
la falta de logística y evaluación durante la planificación y enfocándose en los 125 municipios cuyo índice de
ejecución de cada programa parecen atrofiar los programas pobreza es mayor del 60%.
subsidiarios en Guatemala. 3. Reducir la pobreza relativa del país para alcanzar el 20%
en 2050.
Para la implementación de futuros programas subsidiarios 4. Optimizar la asignación y ejecución de los programas de
y la reforma de los programas actuales, se debe, por tanto, subsidios existentes.
realizar un proceso de análisis para atender a los sectores con
26
Estrategias y líneas de acción 8. Desarrollar capacidades en las estructuras gubernamentales
y locales que permitan garantizar la transparencia y
1. Fortalecer el Registro Nacional de Personas, con el equidad en la implementación y evaluación de los
propósito de que los guatemaltecos se identifiquen con subsidios a fin de eliminar el clientelismo político y la
un documento único y contar así con una base de datos corrupción.
confiable para la correcta identificación de beneficiarios 9. Elaborar herramientas apropiadas para el monitoreo
de los programas. y evaluación de los programas durante su ejecución,
2. Focalizar la población objetivo a la que estarán dirigidos estableciendo, para el efecto, los indicadores, los
los diferentes instrumentos de subsidio identificados, instrumentos, la frecuencia de medición y los
estratificándolos con base en su nivel de vulnerabilidad. responsables que cada uno de los instrumentos de subsidio
3. Establecer mecanismos participativos locales como requerirá, a manera de determinar la temporalidad o el
foros, seminarios, talleres u otros en los que las replanteamiento de los subsidios.
instituciones públicas, comunidades (COCODES, 10. Documentar y divulgar las diferentes experiencias
COMUDES, y CODEDES), municipalidades, ONGs e exitosas alcanzadas y los errores cometidos para
iniciativa privada puedan identificar las prioridades de impulsar acciones positivas y enmendar las negativas.
los subsidios para el desarrollo local. 11. Establecer, a través de un sistema informático generado
4. Establecer alianzas público-privadas que permitan en el INE, el cumplimiento de las metas de los indicadores
alcanzar los resultados deseados de los subsidios y el que permitan programar adecuadamente la disminución
desarrollo sostenible. o eliminación de subsidios, conforme se alcancen los
5. Priorizar a las empresas proveedoras de servicios objetivos y metas establecidos.
públicos eficaces y transparentes para ofrecer los 12. Reducir gradualmente los programas de subsidios que
servicios subsidiados. no estén focalizados en la población objetivo, o que
6. Desarrollar los instrumentos técnicos y normativos que no provean externalidades positivas significativas, a
permitirán la implementación eficiente y con equidad efecto de fortalecer aquellos que sí cumplan con estas
de los diferentes subsidios, haciendo énfasis en los condiciones.
procesos de transparencia. 13. Establecer mecanismos de coordinación interinstitucional
7. Desarrollar las formas y fuentes de financiamiento para con el fin de aprovechar las sinergias administrativas
la implementación de los subsidios locales, nacionales y e incrementar así la eficiencia de los programas
de cooperación internacional. subsidiarios.
F. Descentralización y desarrollo local
Diagnóstico claros que permitan establecer una relación estrecha
entre la planificación estratégica, el sistema de consejos
Guatemala se rige por un modelo de desarrollo de desarrollo, la capacitación local y la creación de
territorialmente desigual, altamente concentrado en la capital instituciones que den seguimiento al proceso. El análisis de
y cascos urbanos, y con altos índices de pobreza en el área esta situación evidencia la necesidad de una reforma legal,
rural y comunidades indígenas. No obstante, el país cuenta particularmente en materia de endeudamiento municipal, y
con herramientas que permiten el inicio de procesos para en todo lo relacionado con el fortalecimiento, modificación o
reducir desigualdades territoriales, como lo son la Ley de eliminación de instituciones relacionadas al municipalismo,
Descentralización, el Código Municipal y la Ley del Sistema como sería el caso del INFOM.
de Consejos de Desarrollo Urbano Rurales.
En materia financiera, las municipalidades cuentan con
La descentralización del poder hacia los gobiernos un importante sistema de financiamiento que les permite
locales (comunitarios, municipales, mancomunidades disponer de aproximadamente de 20% del presupuesto
y departamentales) ha sido planteada por la Ley de estatal, y del cual se destacan los siguientes componentes:
Descentralización y por distintas instituciones nacionales a) Transferencia desde el nivel central, equivalente al 10%
e internacionales, como un paso necesario para lograr un de los ingresos ordinarios Estatales. b) Asignaciones por
desarrollo sostenible en respuesta a la poca capacidad del impuestos compartidos (IVA-PAZ), equivalentes al 2% de
gobierno central para proveer soluciones. Sin embargo, ingresos. c) Transferencias por vehículos y asignaciones por
dichas iniciativas no han conseguido manifestarse de una combustibles. d) Impuesto a los bienes inmuebles (IUSI).
forma articulada, sistematizada, y heterogénea, que posea los e) La capacidad regulada de endeudamiento (alternativa
atributos necesarios para implementarse a diferentes niveles. financiera). f) Recursos de inversión que se canalizan a través
del Sistema de Consejos de Desarrollo. g) Fondos Sociales,
Tal y como está planteada la Ley de descentralización, y la existencia de un Sistema Integrado de Administración
dicho proceso está sujeto a la demanda de las municipalidades Financiera.
para el traslado de competencias y no define mecanismos
27
El mecanismo actual de adjudicación de fondos a. Construir participativamente e implementar una
ha generado un sistema clientelista que se basa en política de Estado sobre descentralización a nivel
el cumplimiento de proyectos para administraciones político, administrativo y financiero.
municipales, individuos y territorios específicos sin poseer b. Revisar y actualizar el ordenamiento jurídico
articulación alguna en el tiempo y espacio. Uno de los vigente a manera de identificar vacíos existentes en
principales problemas en Guatemala es la falta de políticas la Ley de Descentralización, el Código Municipal
públicas, programas y proyectos en general. En la mayoría y la Ley del Sistema de Consejos de Desarrollo
de los casos, los diferentes instrumentos se plantean de Urbano y Rural.
manera centralizada, sin una participación activa de los c. Impulsar la asociación de municipalidades–
diferentes actores, sectores y territorios involucrados. mancomunidades– en regiones estratégicas del país
que permitan el desarrollo de territorios, según sus
Visión 2050 potencialidades y “clusters” para generación de
empleo e ingreso dignos y desarrollo integral local.
En 2050, Guatemala ha logrado en todos sus d. Descentralizar servicios básicos, como la energía, el
departamentos y municipios un desarrollo integral a nivel agua, el crédito, el mercado, la salud, la educación
urbano y rural. Existe, además, una coordinación armoniosa y las comunicaciones para facilitar y potenciar el
y efectiva entre el gobierno central y el poder local para desarrollo local.
la ejecución de proyectos, en los cuales los ciudadanos y
autoridades participan en el desarrollo de su propia región. 2. Fortalecer la institucionalidad de los gobiernos locales
en pro del desarrollo sostenible
Objetivos
a. Implementar el Sistema de Consejos de Desarrollo
El objetivo primordial de esta propuesta es transferir en todos sus niveles y municipios.
competencias, recursos y poder en la toma de decisiones b. Desarrollar e implementar una ley de servicio
desde el gobierno nacional hasta los gobiernos municipales civil que permita dignidad salarial, estabilidad
y sus comunidades con el fin de fortalecer las capacidades laboral y el seguimiento a planes y proyectos en
locales para plantear sus prioridades y soluciones para el las municipalidades con visión de corto, mediano y
desarrollo humano integral y sostenible. Para alcanzar esto, largo plazo.
se plantean los siguientes objetivos específicos: c. Promover el fortalecimiento de las estructuras de
gobernanza a nivel de caseríos, aldeas y municipios,
1. Lograr la descentralización del Estado a través del que mejoren su gestión y participación, a manera de
rediseño de la administración pública con el fin de que la misma sea legítima, cívica y efectiva a favor
trasladar capacidades a los territorios para un mejor de la descentralización y el desarrollo local.
acceso a los servicios públicos y a los beneficios del d. Desarrollar mecanismos y capacidades para la
desarrollo integral. gestión de financiamiento a nivel local, municipal,
2. Fortalecer los gobiernos municipales para el desarrollo departamental, nacional e internacional.
local, consolidando capacidades políticas, técnicas y e. Consolidar los mecanismos de rendición de cuentas
económicas que permitan la participación activa de las y auditoría social en los gobiernos locales que
fuerzas vivas locales con el propósito de corregir las transparente las inversiones públicas efectuadas.
desigualdades territoriales, sociales, étnicas y de género. f. Desarrollar e implementar un Código Tributario
Municipal.
Adicionalmente, para evaluar el estado de la descentralización g. Desarrollar un sistema de monitoreo, evaluación
y desarrollo local en el país, se recomienda usar indicadores y gestión del conocimiento de las políticas,
legales para medir el progreso, como por ejemplo el PIB los programas y los proyectos orientados a la
por municipio, la inversión pública y privada municipal y el descentralización y el desarrollo local que permita
índice de capacidad de endeudamiento municipal. Se debe retroalimentar los diferentes instrumentos.
evaluar también el número de foros y/o asociaciones intra
e inter municipales –mesas concertación, mancomunidades
u otros– existentes en el territorio, con el fin de medir la
institucionalidad de los gobiernos locales. Estos indicadores
ayudarán a orientar las políticas de descentralización.
28
III. PROMOVIENDO LA COMPETITIVIDAD, LA
INVERSIÓN Y EL CRECIMIENTO
mantiene deprimido en muchos países industrializados y la
confianza de consumidores y empresarios es baja. En general,
los expertos pronostican un crecimiento lento y desigual entre
países y regiones y un mundo más competitivo, en donde
hay que redoblar los esfuerzos para lograr atraer inversión.
Las perspectivas para la región de Centroamérica son aún
menos optimistas, ya que se considera que estos países,
al ser importadores netos de mercancías, experimentarán
un impacto mayor de la inflación como resultado de la
recuperación de precios en el mercado internacional,
mientras que los flujos de capital y remesas familiares
mantendrán un ritmo de crecimiento moderado. Al mismo
tiempo, el crecimiento regional se mantendrá por debajo del
promedio de América Latina y de las economías emergentes
de otras regiones. En este contexto, es imprescindible
Las últimas décadas, sin lugar a dudas, han significado analizar en dónde está ubicada Guatemala en el concurso de
una revolución para la economía mundial. Vemos que naciones en términos de competitividad y clima de negocios
los países emergentes que más han avanzado en términos para, a partir de allí, presentar las propuestas y lineamientos
económicos en los últimos treinta años son los llamados que permitan alcanzar un país más próspero.
“Tigres Asiáticos”, que han logrado atraer montos
importantes de inversión extranjera directa y aumentar su El crecimiento económico de Guatemala no ha superado
volumen de comercio mundial. Estos países han descansado el 4% en las últimas décadas, y no superó el 3% el último año.
sus estrategias para insertarse exitosamente en la economía Este se encuentra por debajo de los estándares de América
global en implementar políticas para facilitar y simplificar Latina y de otras economías emergentes, y no es suficiente
los negocios y la inversión, y para aumentar la productividad. para el desarrollo de nuestro país. Por otra parte, Guatemala
Por otro lado, la economía global atravesó recientemente ha logrado transformar parte de su economía para convertirse
su peor crisis desde la segunda guerra mundial; la crisis en el país con mayor diversificación en Centroamérica, ya
financiera surgida en los Estados Unidos de América se que de depender en un 26% de la agricultura y ganadería
trasladó rápidamente a otros países industrializados e hace veinte años, ahora este rubro sólo representa el 13% del
impactó la economía real significativamente haciendo caer PIB. Este cambio se ha debido, en parte, gracias al desarrollo
el producto interno bruto mundial en 6.25 %. Las economías de una economía de servicios e industrias manufactureras.
avanzadas registraron el mayor descenso con una baja del Sin embargo, Guatemala está lejos de completar el proceso
7.5 % en el PIB, mientras que las economías en desarrollo de transición de producción agrícola hacia industrias
también sufrieron una caída del 4%.9 desarrolladas, ya que sigue dependiendo de exportaciones
de materias primas básicas de baja rentabilidad. Guatemala
La respuesta coordinada global se centró en políticas no ha logrado atraer inversiones que puedan desarrollar
monetarias y fiscales anticíclicas, lográndose así evitar un cadenas que agreguen valor a sus recursos y potenciar así el
deterioro mayor. Sin embargo, las perspectivas de crecimiento crecimiento del país.
a mediano plazo no son muy alentadoras. El crédito se
Ilustración 11: Evolución de la composición productiva de Guatemala (% PIB)
30
Tabla 4: Año en el que Guatemala superará los presentes
ingresos de economías selectas a distintas tasas de crecimiento
Visión 2050
Tasa de Crecimiento
En 2050, Guatemala es el país con el crecimiento más
6% 7% 8% dinámico y sostenido del istmo centroamericano, lo que
EEUU (2009) 2078 2063 2054 le ha permitido disminuir rápidamente el desempleo y ha
País España (2009) 2068 2055 2047 coadyuvado a erradicar la pobreza extrema y a disminuir
Chile (2009) 2043 2036 2031 significativamente la pobreza. Sus niveles de competitividad
Panamá (2009) 2041 2034 2030 y productividad se comparan con los de las principales
Costa Rica (2009) 2036 2030 2027
economías emergentes y algunas economías desarrolladas,
y su inmejorable clima de negocios la ha convertido en uno
Se asume un incremento poblacional constante de 2.5% anual.
de los destinos favoritos para la atracción de inversiones.
Guatemala está, además, posicionada como destino turístico
Dados los escenarios presentados, también cabe
y cultural de primer orden, plataforma exportadora y centro
destacar el papel crucial que juega la tasa de crecimiento
logístico regional. A esta posición privilegiada, se agregan
poblacional. Aunque se ha reducido en los últimos años, la
las pequeñas empresas, como uno de sus principales motores
tasa de crecimiento poblacional de Guatemala (2.5%) es la
de crecimiento.
más alta de América Latina,10 muy por encima de vecinos
centroamericanos, como El Salvador (1.37%), Honduras
Con el fin de lograr la visión planteada, se presentan el
(1.95%), Panamá (1.65), Costa Rica (1.5%) o Nicaragua
análisis y las propuestas en las siguientes áreas estratégicas:
(1.31%). Si se logra moderar la tasa de crecimiento
poblacional y alcanzar las tasas de crecimiento planteadas,
A. Clima de negocios y atracción de inversiones
el país podría alcanzar los niveles de ingresos por habitante
B. Marco institucional y política comercial para el
planteados hasta una década antes. Por lo tanto, es
desarrollo de exportaciones
fundamental complementar las estrategias de crecimiento
C. Motores impulsores del crecimiento
con programas sociales y educacionales que colaboren en
1. Infraestructura
reducir el desproporcionado crecimiento poblacional del
2. Turismo
país. Estas estrategias se desarrollan en los distintos ejes del
3. Vivienda
Plan de Nación; en este eje, sin embargo, nos concentramos
4. Energía, minas e hidrocarburos
en proveer el marco básico para el desarrollo de los motores
5. Cooperativas y apoyo a las MIPYMEs
impulsores de crecimiento en el país.
D. Política agraria y desarrollo rural
Los problemas que causan la falta de inversión han con el estándar estadounidense.11 Dado que los salarios
contribuido a bajos índices de productividad en las distintas están íntimamente ligados al margen de productividad de
industrias que sirven de motor productivo y de ingresos para los trabajadores en cada sector, la baja sofisticación de los
el país. Es preocupante notar que los sectores de comercio, procesos productivos parece contribuir a los bajos salarios
construcción, agricultura y silvicultura, que proveen el del mercado laboral. Por lo tanto, es imperativo aumentar el
65% de empleos formales en el país, reflejan un nivel de nivel de inversión para incrementar la productividad de los
productividad de menos del 11% cuando se les compara sectores actuales y desarrollar nuevas fuentes de ingresos.
Fuente: Metodología, McKinsey Global Institue, análisis equipo PRONACOM en base a Datos BANGUAT e INE
11
PRONACOM
32
Uno de los mayores problemas que Guatemala enfrenta rezagados en términos de las condiciones requeridas para el
para atraer nuevas inversiones parece ser la excesiva desarrollo del sector productivo. El índice general de dicho
regulación. El Doing Business Report, elaborado por el estudio sitúa a Guatemala en el puesto 101 de los 183 países
Banco Mundial coloca a Guatemala en la categoría de países en la muestra, por detrás de varios vecinos regionales.
Ilustración 14: Posicionamiento del índice general de facilidad para hacer negocios
El país presenta un desarrollo desigual en las distintas Como podrá observarse en la tabla que se inserta a
áreas fundamentales para el desarrollo de un clima continuación, el inicio de un negocio parece ser el área más
de negocios competitivo. Mientras Guatemala posee problemática en términos de regulación. Mientras que en
características positivas en algunos ámbitos que influyen países modelo como Dinamarca y Nueva Zelanda se puede
al clima de negocios, el país representa una situación abrir un negocio con un solo trámite, en un día y sin ningún
sumamente preocupante en otras áreas. Guatemala, por costo, en Guatemala se requieren 12 trámites que duran
ejemplo, es uno de los países en donde el acceso al crédito un promedio de 37 días y tienen un costo relativamente
y el registro de la propiedad se dan con más facilidad. Sin alto. Asimismo, la dificultad para obtener permisos de
embargo, el país se caracteriza también por requerir un construcción parece ser la segunda limitante más importante
largo y engorroso proceso legal para empezar un negocio para el desarrollo de nuevos negocios. En Guatemala, se
y obtener permisos de construcción. A continuación, se requieren hasta 22 procedimientos distintos que duran un
presenta el posicionamiento de Guatemala en distintas áreas promedio de 178 días con un costo relativamente alto.
relacionadas a la facilidad para hacer negocios. Tabla 7: Procedimientos, tiempos y costos para comenzar un negocio en
comparación con economía modelo y países vecinos
Tabla 6: Ranking de distintos indicadores de competitividad
Min. de
Costo (% del
Tiempo Capital (% del
Indicador Posicionamiento del total de 183 países Procedimientos ingreso per
(días) ingreso per
cápita)
cápita)
Facilidad para hacer negocios 101
Guatemala 12 37 49.1 24.2
Comenzar una empresa 162
Economía
Permisos de construcción 144 modelo
Registro de propiedades 23 Nueva Zelanda 0
Acceso a crédito 6 Dinamarca 1 1 0
Protección a inversionistas 132 Economías
Pago de impuestos 116 comparables
33
Tabla 8: Procedimientos, tiempos y costos para conseguir permisos de
construcción
En adición, Guatemala aún no se ha podido insertar
de lleno en la economía global, a pesar de su proximidad
Costo (% del
Procedimientos
Tiempo
ingreso per
geográfica con el mercado de NAFTA. Una de las razones
(días) podría atribuirse al efecto de la regulación caracterizada
cápita)
Guatemala 22 178 599.41 por procedimientos más numerosos y largos que los
Economía modelo países vecinos. Por ejemplo, Guatemala requiere más
Dinamarca documentos y días para exportar e importar que varios
Qatar 6 0.8 países centroamericanos. En el cuadro siguiente se
Singapur 25 puede observar el rezago de Guatemala en esta área,
Economías comparables
en comparación con una economía modelo y otras
Colombia 10 50 405.9
comparables.
Costa Rica 23 191 172.2
El Salvador 34 155 171.7
Honduras 17 106 469.3
México 11 105 117.0
Fuente: Doing Business Report 2011.
Por otra parte, El Banco Mundial identifica la efectividad Tabla 10: Procedimientos, tiempos y costos para la resolución contratos
del sistema jurídico para la resolución de contratos, como Costo (% del
uno de los factores clave en los que Guatemala muestra un Tiempo
Procedimientos monto del
(días)
atraso significativo, lo cual sin duda tiene un fuerte impacto contrato
en la atracción de inversiones. De acuerdo con el referido Guatemala 31 1459 26.5
estudio, se requieren 31 procedimientos que pueden durar Economía modelo
hasta 1459 días para la resolución de una disputa contractual, Bután 0.1
una situación crítica cuando se le compara con la de países Irlanda 20
modelo en esta área y con otras economías comparables. Singapur 150
Economías
comparables
Colombia 34 1346 47.9
Costa Rica 40 852 24.3
El Salvador 30 786 19.2
Honduras 45 900 35.2
México 38 415 32.0
Fuente:Doing Business Report 2011.
34
A pesar de los rezagos en las áreas mencionadas, hay que país radican en su buen posicionamiento entre los 139 países
reconocer que Guatemala ha mejorado significativamente estudiados en cuanto a la definición de derechos legales (20),
en los últimos años, posicionándose como uno de los asequibilidad de servicios financieros (27), bajos costos de
países que más reformas ha impulsado respecto al resto de políticas agrícolas (29), accesibilidad de teléfonos móviles
Latinoamérica, por delante de México y el resto de países (29), cooperación en las relaciones patrono-colaborador
centroamericanos. (31), deuda externa (33), grado de orientación hacia el
consumidor (37) y calidad de proveedores locales (40).
Otro estudio, el Índice de Competitividad Global,
también coloca a Guatemala por detrás de varias economías En contraste, el reporte coloca a Guatemala entre los
latinoamericanas. Dicho estudio evalúa la competitividad países rezagados en materia de instituciones, educación e
de Guatemala con base en los requerimientos básicos de innovación. La debilidad institucional parece explicar el
infraestructura, los potenciadores de eficiencia y los factores hecho de que Guatemala sea el peor país calificado de la
de innovación. En la Tabla 11: ¨Posicionamiento en principales muestra, en cuanto a costos derivados de la criminalidad y
indicadores por categoría del Índice de Competitividad la violencia. Asimismo, constituye el segundo país menos
Global”, se puede apreciar el posicionamiento de Guatemala valorado, cuando se consideran los costos del crimen
en los distintos indicadores con relación a la buena organizado. También, se destaca el mal posicionamiento
calificación que el país obtiene en cuanto el acceso al crédito de Guatemala en las mediciones de confianza en la policía
en el reporte del Banco Mundial. Asimismo, Guatemala se (133) y desvío de fondos (129). De hecho, en términos de
posiciona arriba de la mitad de la tabla en los indicadores percepción, más del 60% de los encuestados identifican los
de infraestructura, estabilidad económica, mercado de problemas institucionales como el mayor obstáculo para
bienes, preparación tecnológica y sofisticación de negocios. llevar a cabo negocios. Tal sería el caso de la inseguridad, la
Además, el reporte resalta que las ventajas competitivas del corrupción, la inestabilidad política y la burocracia excesiva.
Tabla 11: Posicionamiento en principales indicadores por categoría del Índice de Competitividad Global de un total de 139 países
Fuente:FUNDESA, basado en el Reporte de Competitividad Global publicado por World Economic Forum.
Ilustración 15: Los factores más problemáticos para hacer negocios en Guatemala
35
El Informe de competitividad global concluye que la 9. Proveer un marco legal consistente para el cierre y
competitividad de Guatemala ha mejorado en los últimos liquidación de empresas y sociedades.
años, logrando estar entre los primeros 10 países en
Latinoamérica. Las principales mejoras del país fueron, por Cabe resaltar que estos objetivos no incluyen todas las
un lado, en el pilar del mercado financiero, en la variable de áreas pertinentes a la mejora del clima de negocios y de
solidez bancaria que mejoró 20 posiciones y, por el otro, en la inversión en el país. La mejora del mercado financiero,
el pilar de estabilidad macroeconómica, en cuanto a control la estabilidad macroeconómica, la seguridad, el desarrollo
de la inflación, la cual mejoró 45 posiciones. Sin embargo, humano, el estado de derecho, y el apoyo a los motores
Guatemala se ha convertido en el país más caro para realizar de crecimiento en el país son también fundamentales
negocios a nivel mundial por los costos asociados al crimen para conseguir la visión planteada y, por lo tanto, son
y la violencia (139/139). Este representa el 7.3% del PIB desarrolladas en los distintos ejes de este plan. En esta
(US$2,386 millones de dólares) y, en el caso de las empresas, sección, sin embargo, el análisis se concentra en las mejoras
invierten casi US$405 millones de dólares. Por otra parte, estrictamente regulatorias para el clima de negocios y la
conforme al informe, el desvío de fondos públicos ha afectado inversión.
la competitividad del país, disminuyendo 21 posiciones en
dicha variable. La institucionalidad en Guatemala ha bajado Estrategias y líneas de acción
de la posición 98 a la 124 en 2 años, debido a transferencias
no fiscalizables. Con el fin de mejorar el marco legal del país en materia
de negocios e inversión, este plan apoya las propuestas
Dado el diagnóstico presentado, es imperativo que el país planteadas por FUNDESA para mejorar los indicadores
enfoque recursos financieros y voluntad política para atender contemplados en el Doing Business Report 2010, las cuales
las áreas críticas identificadas en estos estudios con el fin de se describen a continuación:
mejorar el clima de negocios y atraer altos volúmenes de
inversión para el desarrollo del país. 1. Facilitar la apertura de negocios
36
los trámites de inscripción en el IGSS y la SAT e. Ampliar la disponibilidad de documentos a los
como parte del trámite de inscripción de sociedades accionistas en el caso de un juicio, lo cual implicaría
en el Registro Mercantil, por medio de la obtención cambios al Código Procesal Civil.
de un único número de identificación, un formulario
común y la obtención de un certificado de registro 5. Mejorar el acceso al crédito
emitido por el Registro Mercantil.
d. Continuar los esfuerzos para posibilitar el registro a. Que se garantice por medio de leyes o regulaciones
de sociedades en forma electrónica por medio de la la forma en que los clientes/prestatarios puedan
utilización del internet. inspeccionar y corregir sus datos en el Registro
Público de Información Crediticia.
2. Agilizar los trámites de permisos de construcción b. Implementar el Artículo 30 de la Ley de Acceso a la
Información Pública.
a. Eliminar el requisito de preparar la evaluación de c. Implementación de un “Código de Conducta” para
impacto ambiental y obtener la aprobación del las agencias privadas de información crediticia que
MARN para proyectos de bajo impacto ambiental. permita a los clientes/prestatarios inspeccionar y
b. Reducir las tasas cobradas para obtener una licencia rebatir la información respectiva
de construcción. d. Aprobar el reglamento del Registro de Garantías
c. Eliminar las inspecciones mensuales durante la Mobiliarias para hacerlo totalmente operativo.
construcción. e. En un procedimiento de liquidación, priorizar a los
d. Establecer una ventanilla única para la autorización acreedores garantizados
de licencias.
e. Permitir las solicitudes en línea para licencias de 6. Optimizar la contratación de trabajadores
construcción.
a. Promover un diálogo social entre trabajadores,
3. Optimizar el registro de la propiedad empleadores y patronos
b. Revisar posibles reformas al Código de Trabajo en
a. Adoptar el reglamento del RIC y asegurar una relación con :
integración de los procesos catastral y de registro • Permitir la elaboración de contratos por término
entre el Registro General de la Propiedad y el fijo para trabajos permanentes (artículos 25 y
Registro de Información Catastral. 26).
b. Adoptar una regulación específica sobre cómo • Eliminar las restricciones al trabajo nocturno
resolver discrepancias entre la medición física y el (artículo 116).
registro de una propiedad (Art. 90 y 91 de la Ley • Reducción o limitación de los pagos de
del RIC). indemnización por despido injustificado.
c. Revisión de los artículos 1130 and 1131 del Código
Civil con respecto al requisito de contar, tanto 7. Agilizar los trámites del comercio transfronterizo
con un plano como con una descripción física de
la propiedad para poder inscribirla en el Registro a. Promover la reducción del número de documentos
respectivo. requeridos para los procesos de importación e
d. Crear una ventanilla única para el registro de importación.
propiedades. b. Mejorar la ventanilla única para las exportaciones.
c. Implementar una ventanilla única para las
4. Proteger a inversionistas importaciones.
37
9. Mejorar los procesos contractuales insolvencia de sociedades mercantiles. Asimismo,
introducir tribunales mercantiles especializados, o
a. Revisar y aclarar las correcciones al borrador fortalecer las secciones comerciales de los tribunales
de la “Ley de Amparo, Exhibición Personal y civiles ordinarios.
Constitucionalidad”, especialmente lo relacionado b. Llevar a cabo procesos de capacitación en
con el recurso de amparo. procedimientos de quiebras para jueces y abogados.
b. Esclarecer qué tribunales tienen jurisdicción sobre
los recursos de amparo en los casos administrativos. Adicionalmente, se plantea implementar las recomendaciones
c. Permitir que los jueces puedan conocer los recursos de OCDE relativas a la transparencia de la inversión en
de amparo en juzgados civiles ordinarios. Guatemala. En particular, se considera eliminar el secreto
d. Introducir evaluaciones de desempeño judicial en bancario, ya que actualmente Guatemala se encuentra en la
los juzgados civiles. lista gris –con el riesgo de pasar a la lista negra– de países
e. Llevar a cabo un mapeo en los procesos judiciales no cooperantes con el combate contra el lavado de dinero
para identificar “cuellos de botella”. y evasión fiscal. Esta última medida es de gran urgencia,
ya que algunos países como Francia, ya han establecido
10. Mejorar los procesos de liquidación y disolución de sanciones para inversionistas franceses en el país.
sociedades
40
recopiladora y procesadora de datos, así como la 5. Crear una imagen unificada de Guatemala en el exterior
publicación de reportes y bases de datos sobre
mercados existentes y potenciales en internet. a. Evaluar el potencial uso de la imagen utilizada por
c. Elaborar guías didácticas y accesibles que detallen el INGUAT para la promoción de Guatemala como
las oportunidades de los tratados existentes por centro exportador.
mercado, sector y producto. b. Diseñar el concepto, la visión, y la imagen de
d. Fortalecer la Unidad de Administración del Guatemala como marca exportadora internacional.
Comercio Exterior del Ministerio de Economía c. Establecer mecanismos de coordinación para
para que funcione como un evaluador continuo y utilizar la estrategia de imagen diseñada en todas las
un implementador de políticas que disminuyan las promociones comerciales del país.
barreras de entrada para productos nacionales.
e. Fortalecer el Sistema Nacional de Calidad con base 6. Incorporar PYMEs y cooperativas al sector exportador
en una evaluación comparativa con programas
similares en países modelo. a. Crear programas para desarrollar el recurso humano,
f. Facilitar el acceso a información a través del PACIT. los sistemas de calidad, las innovaciones en
productos, el mejoramiento de empaquetamiento e
4. Promover y posicionar los productos nacionales imagen, la asesoría legal, y el manejo administrativo
y financiero. Dichos programas s deben orientarse a
a. Participar en ferias y misiones comerciales. desarrollar los productos y procesos de cada PYME
b. Establecer un protocolo y lineamientos para la para exportar.
promoción de productos nacionales en estos eventos. b. Apoyar las líneas de acción planteadas en la sección
de apoyo a las PYMES del presente plan.
El reciente estudio del BID “Más crecimiento, más Conforme al diagnóstico realizado por PRONACOM
equidad” identifica a la infraestructura como uno de los tres al elaborar la Agenda Nacional de Competitividad 2005-
principales factores que impiden el crecimiento robusto de 2015, Guatemala presenta en materia de infraestructura
Guatemala. De acuerdo con el ranking del Foro Económico las fortalezas, oportunidades, y amenazas descritas a
Mundial (WEF), Guatemala se encuentra en la posición 66 continuación:
FORTALEZAS OPORTUNIDADES
• Puertos situados en ambos litorales y sus hinterlands, • Avances en torno al desarrollo de una propuesta de Política Portuaria
• incluyen las zonas de El Salvador, Honduras y Sur de México. Marítima Nacional, que podría ser elevada a rango de ley.
• Existen algunas experiencias exitosas de la participación del sector privado • Uso adecuado del marco de ley para Asociaciones Público Privadas exitosas.
en puertos y carreteras por lo cual el concepto no es totalmente ajeno. • Eventual implementación de la herramienta HDM4 de planificación.
• El proceso de ampliación y mejoramiento de La Aurora ya es una realidad. • Atraer tráficos aéreos de conexión.
• Guatemala ha obtenido la Categoría 1 por parte de la FAA (Federal • Ampliar el mercado interno de vuelos nacionales.
AdministrationAviation) de los EEUU. • Producción de exportaciones de alto valor.
• Existe un órgano de Coordinación Institucional para el mantenimiento de las • Atraer tráficos de mercancías mesoamericanos e internacionales.
vialidades que es el Consejo Nacional de Infraestructura Vial (se encuentra • Potencial para convertirse en destino privilegiado de cruceros.
establecido con funciones en la Ley de Asociaciones Público Privadas).
• Se cuenta con el marco teórico para proceder con concesiones.
DEBILIDADES AMENAZAS
• Ordenamiento jurídico diseminado, no hay leyes y políticas específicas que • Desarrollos portuarios significativos en Panamá.
contemplen temas marítimos, portuarios, de cabotaje y otras. • Concentración de tráfico aéreo en pocos operadores.
• Excesiva extracción de beneficios en general. • No existe un Consejo para el desarrollo, administración y planeación de la
• Falta de incentivos. infraestructura.
• La red de aeropuertos no se comporta como un sistema, existe una • Incremento en demanda de servicios viales de un 5% a 8% anual.
centralización de todo el tráfico en La Aurora. • Seguridad en carreteras.
• Red de destinos limitada por vía aérea. • Alto nivel de Tránsito Promedio Diario Anual -TPDA- en la Ciudad de
• Las funciones de regulador y operador público en aeropuertos están juntas. Guatemala y sus accesos.
• No se tiene un inventario preciso de la extensión actual de la red vial. • Una proporción significativa (+- 10%) de hogares se encuentran aislados.
• No existe coordinación óptima entre los Gobiernos municipales y el central • El reto del cambio climático.
en el tema vial.
41
Por otra parte, los recientes fenómenos naturales han Congreso de la República de Guatemala, es un mecanismo
puesto de manifiesto que la infraestructura guatemalteca es que permitirá al Estado desarrollar proyectos de alta
altamente vulnerable al cambio climático. En tal sentido, envergadura de infraestructura a través de la iniciativa
se observan daños y pérdidas cuantiosos en los sectores privada, y con ello, se propiciará una disponibilidad de
y subsectores del país, como consecuencia de la tormenta recursos para financiar programas sociales. Este tipo de
tropical Agatha y la erupción del Volcán Pacaya. Así lo alianzas serán fundamentales para los proyectos de expansión
demuestran los datos presentados en la evaluación preliminar y reconstrucción que necesita el país.
de daños y pérdidas sectoriales y estimación de necesidades,
elaborada por petición del actual Gobierno y con el apoyo de Visión 2050
la cooperación internacional.
Tabla 15:Resumen de daños y pérdidas para Guatemala En 2050, Guatemala cuenta con infraestructura logística,
millones de quetzales vial, aeroportuaria, marítima y ferroviaria para el desarrollo
Sub-Sector Daños Pérdidas TOTAL Público Privado descentralizado de una economía competitiva orientada a la
SOCIAL 1,333.6 234.2 1,567.8 788.4 779.4 exportación, que le han permitido convertirse en un puente
Vivienda 646.3 127.1 773.4 773.4 logístico y económico entre los mercados de Sudamérica,
Salud 27.9 88.8 116.7 110.7 6.0 Europa, Asia y NAFTA. Además, Guatemala cuenta con un
Educación 640.4 14.9 655.2 655.2 0.0 sistema legal e institucional que permite la gestión efectiva
Patrimonio Cultural y 19.1 3.4 22.5 22.5
de proyectos con participación privada para continuar
Deportes expandiendo una infraestructura moderna de una manera
PRODUCTIVOS 230.4 802.9 1,033.3 25.6 1,007.7 transparente y eficaz.
Agricultura/ Ganadería/ 84.2 562.6 646.7 25.6 621.1
Pesca Objetivos
Industria 123.3 194.3 317.6 317.6
Comercio 9.8 23.8 33.7 33.7 Para que sea factible consolidar la visión antes delineada,
Turismo 13.1 22.3 35.4 0.0 35.4 es importante el establecimiento de esquemas funcionales en
INFRAESTRUCTURA 2,615.7 221.0 2,836.7 2,620.0 216.8 la creación de la infraestructura estratégica, implementando
Transporte 2,456.4 168.4 2,624.8 2,456.4 168.4 mecanismos de análisis en las siguientes materias:
Energía 78.1 16.6 94.7 49.7 45.0
Agua y Saneamiento 81.1 36.1 117.3 113.8 3.4 1. Marco regulatorio: Funcionar con un marco legal
TRANSVERSALES 620.8 1,797.1 2,417.9 2,044.1 373.8 moderno y eficiente. La mayoría de leyes ya existen, sin
Medio Ambiente 335.6 1,756.6 2,092.2 1,893.4 198.7 embargo, algunas deben modificarse y otras regulaciones
Impacto sobre la mujer 150.5 40.6 191.0 16.0 175.0 deben crearse en el ámbito general y a nivel del subsector
Gestión de Riesgo 134.7 134.7 134.7 0.0 de infraestructura.
Total Quetzales 4,800.5 3,055.3 7,855.7 5,478.0 2,377.6
Total USD a/ 600.1 381.9 982.0 684.8 297.2
2. Marco Institucional: Modernizar las instituciones,
Fuente: Misión de evaluación - Tipo de cambio: Q8.00 por USD
a/
desarrollar e implementar una planeación estratégica,
contar con procedimientos técnicos, eficientes,
Los datos presentados muestran la magnitud del reto
transparentes apegados a la ley, así como crear un
infraestructural del cambio climático. Los efectos para
plan emergente de gestión de recursos con Bancos de
Guatemala derivados de este tipo de fenómenos son, entre
Desarrollo y cooperación no reembolsable.
otros, un conjunto de viviendas soterradas, bloqueo de
carreteras, destrucción de puentes, cierre de aeropuertos
3. Política de ejecución de las iniciativas que se
y puertos marítimos. La fragilidad climática de la
plantean: El principal elemento de la planificación no
infraestructura guatemalteca reporta, por lo tanto, un alto
es de carácter técnico, ya que debe existir una voluntad
costo social y económico.
política y una planificación macro orientada al desarrollo
humano y a la infraestructura productiva, congruente con
Marco legal para la participación privada
las políticas generales en consulta y coordinación con
los sectores productivos: MIPYMES, cooperativas, y el
Dadas las fortalezas, debilidades, oportunidades y
sector privado organizado. Igualmente, es necesaria una
amenazas planteadas, cabe resaltar que, para la mejora de la
planificación específica del subsector infraestructura,
infraestructura nacional, existe la oportunidad de incorporar
que cuente con adecuadas herramientas de análisis
capital privado para el desarrollo de proyectos públicos.
técnico y económico de alternativas de inversión.
La reciente aprobación de la Ley de Alianzas para
De tal manera, la presente propuesta retoma las
el Desarrollo por medio del Decreto No. 16-20104 del
conclusiones y objetivos estratégicos del Plan Multimodal
42
de Obras de Infraestructura Prioritarias 2005-2015 (PMOI) los objetivos y los indicadores de infraestructura planteados
establecido en la Agenda Nacional de Competitividad a continuación para impulsar a Guatemala como centro
propuesta por PRONACOM, y se erige a partir del trabajo turístico, logístico, y exportador que cuente con un desarrollo
ya realizado. Desde esta metodología, esta propuesta adopta social avanzado:
• Las exportaciones de Guatemala están fundamentadas Reducir el costo logístico de exportación de las a. Reducción del tiempo de recorrido
cada vez más en los productos no tradicionales (78%) vs. cadenas productivas de Guatemala. promedio entre las principales zonas
los tradicionales (banano, café, petróleo, etc.) productoras y la puerta de salida.
• Los flujos de exportación más importante van de la zona
centro a los puertos (STC/PQ) y a El Salvador, los cuales b. Pesos y dimensiones de las
concentran el 52.7% del total de las exportaciones. principales vías carreteras.
Plataforma
• La carga aérea tiene una participación relevante en las
Exportadora
exportaciones. c. Costo logístico de muestra
• El 68% de las exportaciones vía terrestre va hacia El Contar con una capacidad instalada que representativa de cadenas
Salvador. maximice los flujos presentes y futuros de productivas.
• La mayor región generadora de exportaciones es la zona exportación de bienes.
Centro Occidente. a. % del PIB que representan las
exportaciones
• La importancia vía aérea tiene una participación muy Incrementar el tránsito internacional e a. Número de TEUs que se mueven por
importante ya que representa el 3 mayor flujo de entrada intrarregional de mercancías a través de el sistema portuario con dirección a las
de mercancías. Guatemala. fronteras.
• El hinterland de los puertos se extiende a la región
de Honduras, de El Salvador y de la región del sur de b. % de inversión en centros logísticos.
México.
Centro
• El principal punto de entrada es PQ, seguido de STC, a. Incremento de la IED.
Logístico Generar nuevos negocios en el sector de
ambos concentran el 64% del total de las importaciones.
• La mayor importación de vehículos, gasolinas y textiles la logística y el transporte así como crear b. Número de empleos directos e indirectos
se da por PQ. empleos directos e indirectos. generados en el sector logístico y de
transportes.
• Existen flujos importantes de carga y pasajeros al interior Reducir el impacto económico y las a. Reducción del tiempo promedio en los
o bien que cruzan la Ciudad de Guatemala, alcanzando en externalidades provocadas por la deficiente accesos a los centros urbanos.
ciertos puntos hasta 65,000 TPDA. movilidad de los bienes y las personas.
• La proporción de caminos no pavimentados es elevada, b. Tiempo recorrido para cruzar la Ciudad de
59%. Guatemala.
• Alrededor de un 10% de hogares se encuentra aislado sin
acceso a caminos. c. Reducción en el índice de accidentes por
• El índice de longitud vial c/1000 habitantes es de 1,19 millón/vehículos/km.
Desarrollo y Movilidad (mientras que el promedio latinoamericano es de 7,31).
Social Facilitar la movilidad interior entre a. Longitud vial c/1000 habitantes.
• El crecimiento de la red vial ha sido en promedio 3%
departamentos y conectar todas las zonas
anual en los últimos 21 años.
habitadas a la red vial. b. Longitud vial c/100 kms.
• Existe una gran cantidad de caminos sin inventariar.
c. Reducción de la red vial no pavimentada.
Fomentar la óptima convivencia del a. Reducción del TMPA dentro de la ciudad
transporte de carga con el de pasajeros y la de Guatemala.
descentralización de las actividades de valor
agregado. b. Disminución de horarios pico y valla.
43
Estrategias y líneas de acción 1. Vial
2. Aeroportuario
Los proyectos y programas de infraestructura que 3. Servicios portuarios, logísticos y de transporte público
han sido seleccionados como prioritarios para lograr con 4. Ferrocarril
ello una continuidad política del Estado y contribuir a la 5. Programas articuladores: Reformas y mantenimiento
competitividad del país, conforman un plan multimodal de 6. Sistema de Gestión HDM-4
obras de infraestructura prioritarias que incluye las siguientes 7. Oficina Nacional de Infraestructura
categorías:
1. Sector vial
Tabla 16: Sector vial
Programa Proyectos
1. Construcción del Anillo Metropolitano y sus radiales de acceso 1. Construcción del anillo metropolitano
2. Construcción de las radiales de acceso
2. Desarrollo de los Ejes Troncales CA-2 (Occidente – Oriente) y CA-9 (Pacífico – 1. Desarrollo de distribuidores viales en la CA-2
Atlántico) a 4 carriles y bajo estándares de pesos y dimensiones adecuados 2. Ampliación y reforzamiento de los principales puentes en la CA-2.
3. Construcción de 4 carriles en el 100% CA-2 y homologación a pesos y dimensiones con
México o bien un estándar acordado.
4. Ampliación de 4 carriles en la CA-9, y homologación a pesos y dimensiones con
México o bien un estándar acordado
5. Planear la capacidad de la CA-9 y CA-2 a 2015 con un TPDA de 18.000 a lo largo de la
carretera y en ciertos tramos cercanos a la Ciudad de Guatemala hasta 110.000
6. Ampliación de principales puentes en la CA-9 aumentando capacidad de carga a HS-20.
3. Fortalecimiento de los principales tramos carreteros y la capacidad de los principales 1. Desarrollo de la capacidad en las principales puertas fronterizas, para productos
puntos fronterizos perecederos y todo tipo de bienes:
• Ciudad Pedro de Alvarado, GT – La Hachadura, SV. CA-02
• Paso El Jobo, Valle Nuevo, GT – Las Chinamas, SV. CA-08
• San Cristóbal, GT – SV. CA-01
• Anguiatú, GT – SV. CA-12
• Agua Caliente, GT – HN. CA-10
• El Florido, GT – HN. CA-11
• Aduana Banderas, Corinto, GT – HN, CA-13
2. Consolidación de los puntos El Ceibo y Carmelita en Petén y Ríos en Izabal
3. Ampliar a 4 carriles el 100% de la CA-1 desde El Salvador hasta México.
4. Realizar mejoras de mantenimiento y ampliación de acotamientos en la CA8-Oriente.
5. Ampliación a 4 carriles de la CA-10 Río Hondo hasta El Salvador.
6. Pavimentación de la CA-13 desde El Cruce hasta Melchor de Mencos (Frontera Belice).
7. Extensión de la CA-13 A de Morales a Honduras
8. Fortalecimiento de la CA-12 de Quezaltepeque hasta Anguiatú (Frontera El Salvador).
9. Construcción de carretera del Petén a la frontera con Quintana Roo, realizando el trazado
de forma tal que respete en todo momento el carácter de “Área natural protegida” y
minimice el impacto ambiental.
2. Sector aeropuertario
Tabla 17: Sector aeropuertario
Programa Proyectos
1. Consolidar un sistema aeroportuario integrado por 5 aeropuertos internacionales (con 1. Consolidar las mejoras en las terminales, pistas, hangares y demás instalaciones en
tráficos de interconexión a la Aurora) con infraestructura para la carga aérea y los los Aeropuertos internacionales de Quetzaltenango / Retalhuléu, Mundo Maya, Puerto
pasajeros y de 17 aeródromos nacionales que cuenten con la infraestructura mínima Barrios, San José.
adecuada 2. Desarrollar instalaciones para la carga en el aeropuerto que presente las mejores
condiciones técnicas para la navegación, ya sea en Quetzaltenango o Retalhuléu.
Capacidad para 2015: 100.000 tons.
3. En adición crear instalaciones para la carga en Puerto Barrios y en San José. Capacidad
para 2015: 15.500 y 40.500 tons.
4. Desarrollo de los aeródromos de Coatepeque, San Marcos, Quiché , Huehuetenango,
Esquipulas y Cobán.
2. Consolidar las mejoras en La Aurora para garantizar su capacidad a largo plazo tanto 1. Llevar a cabo todas las fases de expansión previstas en el Plan de desarrollo de La
para la carga aérea como para los pasajeros Aurora
2. Desarrollar las mejoras en las instalaciones y en la capacidad instalada del COMBEX
que permita hacer frente al incremento del 15% en las exportaciones vía aérea (46,35
Millones de toneladas anuales).
3. Ampliar la capacidad para el manejo de productos refrigerados en La Aurora.
44
3. Programas y proyectos portuarios, logísticos y de transporte público
Tabla 18: Proyectos portuarios logísticos y de transporte público
Programa Proyectos
1. Construcción de las terminales de contenedores, cruceros, graneles en Puerto Santo 1. Concesionar el desarrollo de una Terminal de Contenedores en STC en 3 fases,
Tomás de Castilla y en Puerto Quetzal capacidad a 2015: 1.277.459 TEUs
2. Desarrollar una Terminal de Cruceros en STC.
3. Desarrollar vía concesión una Terminal de Graneles Líquidos, en STC.
4. Concesionar el desarrollo de una Terminal de Contenedores en PQ en 3 fases, capacidad
a 2015: 875.773 TEUs
5. Construir terminales para carga refrigerada en STC y PQ
2. Mejoramiento de la infraestructura del sistema portuario de Guatemala 1. Realizar mejoras a la infraestructura portuaria (ampliación de la dársena, dragado
del canal de navegación, ampliación de muelles) en PQ y STC considerando los
requerimientos de espacio necesarios para las terminales de 875.773 TEUs y de
1.277.459 TEUs respectivamente.
2. Realizar un Plan Maestro de Desarrollo en Puerto Barrios y revisar los status legales
de la concesión.
3. Desarrollar dos Centros Logísticos en el hinterland de Puerto Santo Tomás de Castilla 1. Desarrollar un nodo logístico en la CA-9N en el hinterland de Puerto Santo Tomás de
y en el hinterland de Puerto Quetzal, y nodo logístico del Occidente Castilla, cercano a Río Hondo.
2. Desarrollar un nodo logístico en la CA-9S en el hinterland de Puerto Quetzal, cercano
a Escuintla.
3. Desarrollar un nodo logístico en la CA-2 cercano al aeropuerto de Quetzaltenango
45
Tabla 19: Proyectos ferroviarios
VISIÓN BENEFICIOS
Tren Urbano de pasajeros y servicio de carga Visión a 4 años: Los beneficios de una operación ferroviaria de cualquier tipo: trenes de
conexión Atlántico - Pacífico • Tren urbano de pasajeros, potenciando la demanda de pasajeros, de carga o mixtos, son de beneficio desde cualquier punto de
relaciones transversales. vista, sin embargo, podemos listar algunos de ellos:
• Integración urbana del nuevo modo de transporte y Transporte de pasajeros:
renovación del entorno del trazado y de los espacios • Reduce los tiempos de recorrido entre los puntos de origen y
creados por el nuevo sistema. destino más importantes de la ciudad.
• Integración con el plan maestro de transporte del • Hace posible la descentralización de la Ciudad Capital al
gobierno central y municipal proporcionar una conexión directa entre zonas que hoy están
• Resolver situación legal actual (nuevo marco legal y/o aisladas y no cuenta con transporte público eficiente.
licitación) • Genera actividades económicas secundarias con beneficio
• Marco jurídico: creación de la Dirección de Servicios inmediato. Las estaciones del sistema se convierten en polos de
Ferroviarios dentro del CIV desarrollo urbano.
• Estudio del Tren de carga para la Costa Sur como parte • Ofrece a los usuarios un ahorro de tiempo y dinero que pueden
inicial de las fases Pacífico y Atlántico del servicio de dedicar a otras actividades.
carga Transporte de carga:
1. Para el usuario:
Visión a 40 años: • No permite el robo de contenedores
• Explotar al máximo el actual derecho de vía • Tarifas incluyen seguro de la mercadería
• Evaluación y adquisición de nuevos derechos para • Menor costo por tonelada
nuevas rutas
• Tren interurbano de pasajeros 2. Para el Estado:
• Conectividad futura con los puertos, fronteras y • Reducción del mantenimiento de carreteras
aeropuertos del país y todos los países importantes • Disminución de accidentes por medio del
cercanos al trazo de la ferrovía (México-El Salvador- descongestionamiento vial
Honduras) (especie CANAL SECO). • Menor impacto, que el transporte carretero
• Incentivo para potenciales inversiones industriales
46
7. La Oficina Nacional de Infraestructura Tabla 20: Montos de inversión
Cifras en millones de USD
a cualquier tipo de presión. Esta oficina tendrá la capacidad d. Ampliación de la red vial existente a todos los $85,71 $57,14
de conocer, evaluar y decidir sobre la Infraestructura hogares guatemaltecos y mejoras a las vialidades ya
estratégica del país, cuya importancia demanda un proceso existentes
ágil de seguimiento para que, trascendiendo los períodos e. Desarrollar sistema aeroportuario $10,00 $5,00
electorales y gubernamentales, pueda lograrse que la f. Consolidar mejoras en La Aurora $20,40 $20,40
ejecución se realice de manera oportuna, en beneficio de los g. Mejoramiento de la infraestructura del sistema $25,00 $15,00
portuario
habitantes de la nación.
h. Ferrocarril
a. Tren Urbano $120,00 $100,00
El fin de esta oficina sería lograr que la infraestructura
b. Tren Pacífico y Atlántico $90,00 $80,00
estratégica fuese congruente, eficiente, efectiva y oportuna.
i. Sistema de Gestión HDM-4 con metodología técnica
Se lograría, entonces, que el uso y los servicios estuvieren y objetiva para la priorización de Proyectos*
disponibles para la población lo antes posible, evitando Inversión total en infraestructura vial $867,78 $698,37
todas las demoras innecesarias y sin fundamento. * Aun no han sido realizadas las proyecciones en inversión
** El monto de inversión gubernamental para el desarrollo de los Ejes disminuirá dependiendo de la
involucración del sector privado bajo
Se considera que para ello será necesario la depuración un esquema APP
del Decreto 16-2010 relativo a la Ley de Alianzas para el *** Estimaciones del futuro pendiente
Desarrollo de Infraestructura Económica en el cual se Respecto de la participación del sector privado en los
crea el Consejo Nacional de Alianzas para el Desarrollo proyectos de inversión, se indican los montos estimados (en
de Infraestructura Económica bajo un esquema que los intervalos superiores e inferiores y el tiempo proyectado
consideramos carece de eficiencia, ya que las coordinaciones de los mismos:
de los proyectos de infraestructura, tanto actuales como Tabla 21: Montos de inversión
futuras, que requieran integrarse desde el esfuerzo público Cifras en millones de USD
o privado, conllevarán a procesos lentos debido a dicho Inversión Privada Anual (sup) Anual (inf)
esquema. Seguimiento del Plan multimodal de obras de infraestructura prioritarias
a. Radiales de acceso Anillo Metropolitano $50,00 $40,00
En este sentido, es importante la integración a la b. Construcción de la Franja Transversal Norte 100,00 $86,67
ejecución de las distintas soluciones, a través de mecanismos c. Construcción terminales especializadas en $74,00 $68,00
novedosos, que sean posibles realizar desde al ámbito puertos
público, público/privado, y desde la iniciativa privada. d. Construcción de Centros Logísticos $25,00 $20,00
47
C.2 Turismo pesar de tener más visitas que Panamá y El Salvador, recibe
menos ingresos totales por turismo.
El turismo constituye una actividad particularmente Ilustración 16: Ingresos por turismo y número de visitas
dinámica, por lo que los esfuerzos de revisión y
actualización constantes se convierten en un imperativo.
La presente propuesta de lineamientos proviene, por
tanto, del resultado de la revisión de los cumplimientos
de cada una de las acciones propuestas en los pilares de la
Política Nacional para el Desarrollo Turístico Sostenible de
Guatemala 2004-2014, y de los resultados obtenidos. Esta
propuesta responde al principio de flexibilidad del proceso
de planificación estratégica y constituye el primer esfuerzo
de posteriores actualizaciones que se espera realizar en
el futuro. La Política Nacional de Turismo constituye la
plataforma para el desarrollo sostenible de la actividad
Fuente: World Development Indicators. Banco Mundial.Estadísticas de 2008.
turística, la conformación de asociaciones productivas y
el posicionamiento competitivo del país en el mercado En cuanto a potencial se refiere, Guatemala presenta
internacional. un gran atractivo como destino del turismo cultural o
alternativo. Este enfatiza el contacto y entendimiento entre
Diagnóstico las comunidades receptoras y el turista, como también con
el medio ambiente. Además, este tipo de turismo se realiza
El turismo genera un alto número de empleos. Las en base a cortas estancias con una duración de destino
estimaciones de la Organización Mundial de Turismo entre 3 y 4 días. Es muy flexible, ya que suele combinar
(OMT) indican que el sector emplea a uno de cada diez el conocimiento y participación en la cultural local con
trabajadores en el mundo. Su efecto multiplicador es aún más otras motivaciones, con lo que supone un fácil manejo de
impresionante, ya que estiman que, por cada empleo creado la demanda. Los lugares de destino de este turismo son
en el sector turismo, se generan entre cinco y nueve empleos principalmente los núcleos receptores históricos.
indirectos en otras áreas que no requieren de capacidades
ni destrezas especiales y que además pueden tener horarios Este tipo de turismo presenta un mercado objetivo
flexibles de trabajo. sustancioso para el país. La Organización Mundial del
Turismo (OMT) señala que, a nivel mundial, el 37% de los
Adicionalmente, la participación del turismo en el PIB turistas realizan alguna actividad cultural durante su viaje y
mundial se estima conservadoramente en un 12%, y, de que la tasa de crecimiento anual era del 15% a partir del año
acuerdo con la Organización Mundial del Turismo, se 2002. Se identificaron los tamaños actuales de los mercados
registraron en el mundo cerca de 922 millones de turistas de EUA, Canadá, Alemania, Francia, España e Inglaterra y,
internacionales durante el año 2009. En ese mismo año, la en conjunto, estos países representan un potencial de 165
región centroamericana recibió a más de 8.30 millones de millones de turistas.
visitantes. El mercado turístico es, por lo tanto, una actividad Tabla 22: Turistas con interés ocasional en cultura:
económica de volumen significativo, en el cual Guatemala País emisor Millones de Turistas con interés
puede incrementar su participación. Turistas ocasional en la cultura.
explica principalmente por la contracción del gasto turístico ITALIA 30.1 37%
como resultado de estadías y viajes más cortos, debido en
TOTAL 352.1 35%
gran parte a la crisis económica mundial. En relación con
otros países de la región, Guatemala muestra niveles de Origen: OMT
turismo por debajo de los de Panamá y Costa Rica. Además,
Guatemala tiene una baja rentabilidad por visitante, ya que a
48
Independientemente de su atractivo cultural, Guatemala entre los sectores público-privado y las comunidades
ofrece enormes ventajas comparativas adicionales, ya que anfitrionas.
cuenta con atractivos naturales e históricos que, sumados a 5. Otorgar a los gobiernos locales y a las comunidades
la privilegiada situación geográfica, hacen del territorio un anfitrionas un rol protagónico en el desarrollo turístico
destino turístico rico en diversidad. Sin embargo, los retos del país.
principales para el desarrollo pleno del turismo continúan 6. Desarrollar un sistema normativo de la actividad
siendo la inseguridad, uno de los principales factores que turística.
toman en cuenta los turistas para visitar un país, así como con 7. Crear las condiciones para una mejora constante en la
la falta de infraestructura turística adecuada. Asimismo, el calidad de la experiencia turística.
país afronta el reto de desarrollar este sector, garantizando la 8. Fortalecer los programas de información, seguridad y
adecuada protección del ambiente y del patrimonio cultural. asistencia al visitante nacional y extranjero.
9. Implementar un sistema de información turística y el
Visión 2050 uso de nuevas tecnologías.
10. Promover la profesionalización del capital humano del
En 2050, Guatemala se ha posicionado como un destino sector turismo “el principal valor agregado del destino”.
turístico cultural de calidad mundial, que aporta el máximo 11. Propiciar el desarrollo del turismo interno, fronterizo e
beneficio a la calidad de vida de los guatemaltecos. De esa intrarregional.
forma, todos se sienten partícipes, logrando así fortalecer 12. Fomentar la inversión en infraestructura, servicios y
una identidad nacional, que se traduce en un sentimiento productos turísticos.
de orgullo colectivo, al compartir la propia cultura con el 13. Desarrollar productos turísticos auténticos y competitivos
mundo, que nos valora y nos quiere conocer. El turismo en el marco de la sostenibilidad.
representa un 12% con relación al producto interno bruto 14. Fortalecer las acciones de promoción y comercialización
del país y genera 1 de cada 10 empleos. Además, Guatemala turística.
se ha convertido en un destino cultural “mundo maya”, y 15. Lograr un adecuado manejo de la imagen de Guatemala
la palabra maya es sinónimo de Guatemala en el mundo. en el exterior, en forma coordinada con las demás
Guatemala se ha convertido en un destino obligatorio para instancias de gobierno encargadas de este tema.
el turismo cultural internacional, es reconocido por su alto
valor cultural y el alto nivel de calidad de sus servicios para Para cumplir con estos objetivos, se necesitan reformas
recibir a los turistas. Además, Guatemala posee el gasto institucionales en distintas áreas. En primer lugar, se deben
promedio por turista más alto de la región. realizar esfuerzos serios en el tema de la seguridad al
turista nacional y extranjero, con el objeto de minimizar las
Objetivos principales situaciones adversas que deterioran la imagen de
Guatemala y limitan el impacto de la promoción turística en
El máximo objetivo es consolidar al turismo como el exterior. Para lograr este objetivo, es imperativo contar
eje articulador del desarrollo de la Nación en el marco de con la voluntad política del Estado de otorgar prioridad al
la sostenibilidad, de forma que contribuya a generar las desarrollo turístico y al cumplimiento de las estrategias y
condiciones necesarias para mejorar la competitividad del líneas de acción contenidas en este planteamiento, condición
país en el ámbito internacional y favorecer el acceso de los sin la cual no podrá desarrollarse el turismo en Guatemala.
guatemaltecos a una vida digna. Para lograr este objetivo, es El gobierno deberá garantizar y asegurar corredores y sitios
fundamental aprovechar las ventajas únicas y comparativas turísticos seguros, libres de situaciones de violencia en
del país, por medio de la captación de mercados especializados contra de los turistas.
y el cumplimiento de los siguientes objetivos específicos:
En segundo lugar, es imperativo contar con la voluntad
1. Integrar horizontal y verticalmente las prioridades política del Estado para otorgar prioridad al desarrollo
contenidas en los pilares estratégicos y las líneas de acción turístico y al cumplimiento de los pilares estratégicos y
de la Política Nacional de Turismo, con las políticas de las líneas de acción contenidas en la Política Nacional de
aquellas entidades del Estado, cuyas decisiones inciden Turismo (PNT). Esta voluntad política se expresa y concreta
directa o indirectamente en la actividad turística, y en las modificaciones a los marcos institucionales y legales,
deben implementarse por medio de planes, programas, así como en los apoyos presupuestarios del gobierno que
proyectos y acciones concretas. sean necesarios para el logro del desarrollo del turismo.
2. Crear al más alto nivel del Estado, una instancia de Por lo tanto, se deben perseguir los siguientes objetivos
gestión pública del turismo. institucionales:
3. Hacer de la sostenibilidad el eje del desarrollo turístico
nacional. 1. Adoptar el desarrollo turístico como una política de
4. Promover la participación responsable, la toma de Estado.
decisiones compartidas y la asociación productiva
49
2. Desarrollar las áreas turísticas prioritarias del país a través en el exterior y abrirá canales de comunicación
de acuerdos con los municipios, Oficina de Control de para facilitar una plataforma de diálogo y
Reservas Territoriales del Estado (OCRET), Ministerio coordinación con el sector privado organizado,
de Recursos Naturales y Medio Ambiente; Ministerio a efecto de monitorear y reajustar los planes,
de Cultura y Deportes; Ministerio de Comunicaciones, programas y proyectos que se implementen.
Infraestructura y Vivienda, entre otros.
3. Reestructurar el Gabinete de Desarrollo Turístico, el b. Fortalecer las instancias locales de coordinación
cual debe buscar un propósito claro, en la coordinación turística
y supervisión de la ejecución de los programas y • Los gobiernos municipales, especialmente aquellos
proyectos relativos al desarrollo del turismo en el área que tienen bajo su cargo y jurisdicción el manejo
priorizada. Es aconsejable que se reúna ordinariamente de la administración pública en ciudades o
en forma mensual como mínimo, y extraordinariamente destinos turísticos, deben involucrarse en el
cuantas veces sea necesario, para monitorear y evaluar proceso de planificación e implementación de
los avances de los mismos. El desarrollo del turismo planes, programas y proyectos de desarrollo
en el área priorizada deberá realizarse mediante un turístico de sus municipios, en una relación
benchmarking con FONATUR, aprendiendo de sus de mutuo beneficio, tanto para la localidad
éxitos y evitando los errores cometidos. como para la actividad turística, con una visión
diferenciada pero unificada de país. El Ministerio
En tercer lugar, es de suma importancia modernizar la de Turismo que se propone crear apoyará y
actual estructura organizacional del Instituto Guatemalteco coordinará sus acciones con las municipalidades
de Turismo (INGUAT), el cual debe perseguir los siguientes del país, para lograr un desarrollo consistente y
objetivos: armónico.
50
b. Definir riesgos turísticos potenciales, según tipo de se contribuirá también a incrementar la estadía y el gasto
viaje, las localizaciones y los sectores afectados. turístico en el país.
c. Proteger a turistas y residentes para que no sean
víctimas de actividades relacionadas con el tráfico Por medio de esta diversificación, se busca desarrollar
de droga. un turismo activo, de aventura, y de interés especial,
d. Proteger sitios e instalaciones turísticos contra actos en el marco de un destino cultural, dotado de una
ilícitos. impresionante riqueza natural que sea acorde con las
e. Establecer directrices para los operadores de las nuevas y crecientes tendencias del mercado internacional.
instalaciones turísticas en caso de que se produzcan Dicho turismo, sin embargo, no descuidaría aquellos
dichos actos. productos que, por sus características particulares, son
f. Promover un trato responsable con la prensa y otros capaces de captar el turismo interno, tan importante
medios de comunicación en el país y en el extranjero. para promover los valores nacionales, evitar la alta
g. Proveer información para la industria turística dependencia del mercado externo, y alcanzar el
internacional sobre cuestiones de seguridad. desarrollo integral del sector turístico del país.La
h. Adoptar normas y prácticas de seguridad en diversificación y desconcentración turística ofrece la
las instalaciones y sitios turísticos, en cuanto a ventaja de incorporar un mayor número de comunidades
protección contra incendios, robos, higiene y a los beneficios que genera esta actividad.
requisitos sanitarios.
i. Establecer reglamentos de responsabilidad turística 4. Realizar una integración turística regional
en empresas turísticas.
j. Establecer los aspectos de la seguridad en la El panorama mundial en que se desenvuelve el turismo
concesión de licencias para los establecimientos de se caracteriza por el surgimiento de múltiples esquemas
alojamiento, restaurantes, empresas de taxis y guías de integración — bilaterales y multilaterales — y la
de turismo. profundización de los procesos de liberalización del
k. Proveer al público de la documentación e comercio. Asimismo, la cooperación técnica y financiera
información apropiadas sobre seguridad para internacional para el turismo tiende a otorgarse en la
viajeros a su entrada o salida de los destinos. actualidad con carácter regional. En vista de los factores
l. Elaborar de políticas nacionales sobre salud de los antes explicados, se proponen las siguientes líneas de
turistas, incluido el establecimiento de sistemas de acción para la integración regional:
notificación sobre los problemas que en este campo
encuentren los turistas. a. Aprovechar los procesos de liberalización del
m. Crear un seguro turístico y seguro de asistencia en comercio e integración
los viajes. b. Potenciar los planes, programas y proyectos regionales
n. Recolectar y difundir estadísticas de investigación c. Impulsar el Programa Mundo Maya
fiables sobre delitos contra viajeros. d. Vincular a las comunidades locales de la región en
el diseño, ejecución, operación y seguimiento de lo
3. Consolidar los destinos turísticos tradicionales y desarrollar que se plantee en materia turística.
nuevos destinos e. Restaurar los sitios arqueológicos prioritarios que
sean estratégicos.
Un primer esfuerzo priorizará el fortalecimiento y f. Dotar de infraestructura de acceso terrestre, aéreo
consolidación de los destinos y productos turísticos, que y fluvial a centros de visitantes, museos, centros de
por estar en etapas de mayor madurez, son conocidos interpretación y similares, sitios arqueológicos y
como oferta tradicional, y en la actualidad captan el atractivos naturales.
mayor porcentaje del flujo de turistas que visitan el g. Agilizar y mejorar la calidad del servicio de trámites
país. Paralelamente, resulta imprescindible disminuir la de migración de los visitantes en fronteras entre los
presión sobre los destinos actuales, ya que se percibe que países.
algunos han alcanzado o están por alcanzar el punto de h. Fomentar la conformación empresas comunitarias,
máxima utilización, sobrepasando la capacidad de carga en asociación con el sector privado, para prestar
turística. En gran medida, esto se logrará mediante el servicios durante la construcción, operación y
desarrollo de más opciones de visita, el establecimiento mantenimiento de proyectos; asimismo, brindar
de nuevos centros de tránsito y excursión en los lugares apoyo a los pequeños empresarios y administración
cercanos a los destinos tradicionales y el apoyo a los de proyectos por parte de las comunidades.
destinos que presentan cierto nivel de desarrollo. Al i. Establecer instancias de coordinación interinstitucional,
integrar recorridos que permitan al visitante conocer para garantizar la preservación y conservación del
sitios de interés alrededor de los destinos más populares, medio ambiente de la región.
51
j. Dotar de vías, suministro de agua, saneamiento y profundidad del análisis que se realice. Resulta necesario
otros servicios a las comunidades más pobres. establecer mecanismos para generar datos estadísticos e
indicadores sobre la actividad turística desarrollada en el
5. Implementar el sistema de información turística (Cuenta ámbito regional y departamental, ya que la información
Satélite de turismo): que se obtiene actualmente tiene carácter netamente
nacional.
Es necesario avanzar en el desarrollo del Sistema de
Estadísticas de Turismo (SET), a efecto de cubrir las 6. Mejorar la cultura y formación turística
carencias y vacíos de información existentes. De tal
manera, tomando en cuenta que la elaboración de la Se considera prioritario fomentar la cultura turística, así
Cuenta Satélite de Turismo (CST) obliga al desarrollo como mejorar la calidad y cobertura de la educación en
de los componentes del SET, se propone concentrar los turismo en el país. En consecuencia, se desarrollarán
esfuerzos en la construcción de ésta. acciones en las áreas de educación, capacitación y
sensibilización, orientadas a las empresas del sector
La puesta en marcha de la CST permitirá, además del turístico, las comunidades locales receptoras del turismo,
proceso de mejora del SET antes indicado, la medición al personal de entidades públicas y privadas que tienen
del conjunto de impactos del turismo en la actividad contacto con el turista y a los guatemaltecos en general.
económica del país y por ende, una mayor influencia en Tales acciones se deberán adecuar a las características,
las decisiones de los responsables de la administración idiomas y necesidades de la población objetivo. También
pública. Asimismo, la amplia base de datos que genera debe propiciarse un turismo responsable por parte de los
la Cuenta será de especial interés para la toma de visitantes, de quienes se espera que guarden un código
decisiones de los distintos actores del sector. de conducta en el marco de la ética, el respeto a la
diversidad cultural, al medio ambiente y a las prácticas
No obstante que en la elaboración de la CST intervienen sociales de las comunidades. En particular, las líneas de
entidades como el Instituto Nacional de Estadística acción en esta área deben estar dirigidas a:
(INE), el Banco de Guatemala, diferentes dependencias
del Estado —las responsables del control fronterizo a. Contribuir al desarrollo de un programa de educación
y de las distintas modalidades de tráfico— y el sector y formación en turismo.
empresarial turístico, deberá ser el INGUAT el que b. Promover la ejecución de un programa de
tome el liderazgo y garantice el carácter periódico de la capacitación turística integral “la excelencia en el
producción de estadísticas y su análisis. De esa forma, servicio”.
se asegurará la continuidad en el proceso de elaboración c. Llevar a cabo un programa de sensibilización
de la CST. Para alcanzar lo anterior, el INGUAT turística.
logrará compromisos de cooperación de las diferentes d. Tomar en cuenta que las campañas de sensibilización
instituciones protagonistas y gestión de los recursos turística deberán llevarse a cabo de manera
financieros y humanos necesarios. planificada, sistemática y consistente, para que
produzcan los resultados esperados.
Se han implementado algunas acciones para la e. Implementar el sistema de información y formación
elaboración de la CST, tal como el proyecto Encuestas en turística de Guatemala.
Fronteras. Es importante señalar que estos esfuerzos se
deben realizar en forma periódica, mediante el uso de la 7. Fortalecer la promoción y comercialización
misma base y la información necesaria para completar las
tablas respectivas; por lo que se deberá dar seguimiento Guatemala deberá fortalecer su posicionamiento como
a su continuidad. El personal del INGUAT está dedicado uno de los principales destinos culturales del mundo,
únicamente a tareas de reelaboración de información debido a que cuenta con atractivos únicos como la cultura
recibida y tratamiento básico de los datos, por lo que se maya viva y fascinantes sitios arqueológicos, cuyos
evaluará al recurso humano de esta institución y de otras recientes hallazgos sitúan a Guatemala como origen y
instancias que, como la Dirección General de Migración, corazón del Mundo Maya. Asimismo, deberán resaltarse
toman parte directa o indirectamente en el proceso de otras ventajas competitivas del destino, como la riqueza
captación y procesamiento de los datos. Esta estrategia y diversidad de sus recursos naturales, la posibilidad
se lleva a cabo con el objeto de brindar al recurso humano de ofrecer e integrar una variedad de actividades en un
implicado la concienciación y capacitación necesarias. territorio relativamente pequeño, su estupendo clima
De la misma manera, es importante capacitar a las durante todo el año y la hospitalidad de su gente. Para
personas que realizan el análisis de los datos, porque esa conseguir lo anterior, se deberán ejecutar las siguientes
interpretación de la realidad será útil según la claridad y líneas de acción:
52
a. Establecer prioridades respecto de la demanda, Ninguna política habitacional por sí misma es capaz de
buscando atender los requerimientos mundiales. propiciar el compromiso de los actores económicos en torno
b. Crear campañas publicitarias cuidadosamente a la vivienda. Para ello, se requiere de programas especiales
estructuradas a realizarse de forma continua y que estimulen a la banca a flexibilizar sus mecanismos de
sistemática. préstamos a personas con bajos ingresos, debiendo crear
c. Crear el Fondo Mixto de Promoción, como una parte garante de tales créditos. Así, se podría respaldar
instrumento promocional de la imagen turística del a los usuarios en el acceso a recursos frescos y de bajos
país. intereses, y a las entidades bancarias el pago oportuno de los
d. Fortalecer las acciones de promoción. recursos desembolsados. Este garante puede ser el Estado o
e. Elaborar y ejecutar un plan de promoción de turismo un instrumento garantizado por el mismo.
interno.
f. Elaborar y ejecutar un plan de promoción de turismo Si analizamos el sistema financiero, existen varias
fronterizo e intrarregional. razones por las cuales los estratos medios y bajos (viviendas
g. Ejecutar el plan de turismo de aventura e interés de $30,000 para abajo) no pueden acceder al crédito. Las
especial. razones principales son:
h. Ejecutar el plan de turismo de congresos,
convenciones e incentivos. • Alta percepción de riesgo por falta de pago de los
i. Seguir elaborando y ejecutando el plan de turismo deudores hipotecarios, tanto de las entidades financieras
de cruceros. como del FHA.
j. Brindar una recepción de calidad a los pasajeros de • Poca capacidad de pago de los deudores para acceder a
cruceros que arriban a Guatemala en excursión, para un crédito.
incentivar su retorno al país en calidad de turista. • Incertidumbre económica al tener prestamos con tasas
k. Elaborar la estrategia y acciones necesarias para variables (miedo al alza) y cuotas niveladas (poco pago
convertir a Guatemala en un “home port” y actuar de principal al inicio).
en consecuencia. • Legislación que limita la recuperación rápida de las
garantías hipotecarias (la legislación dificulta el desalojo
C.3 Vivienda de deudores morosos).
• No existe una metodología de análisis del cliente de la
Diagnóstico economía informal que sea viable.
• Propiedad de los títulos hipotecarios por los bancos, e
El déficit habitacional en la República de Guatemala se inexistencia de un mercado bursátil para negociar bonos
estima entre 1 y 2 millones de unidades, aumentando en hipotecarios.
alrededor de 30 mil a 60 mil unidades nuevas anualmente.
La raíz del problema habitacional no es de capacidad de Visión 2050
ejecución, ni proviene de la oferta de vivienda, sino que es
de carácter financiero y regulatorio. Desde una perspectiva En 2050, Guatemala es un país de propietarios. Todo
financiera, el problema básico es la falta de recursos de trabajador tiene acceso a crédito para vivienda, y el
largo plazo en los sistemas financieros, el acceso al crédito gobierno tiene programas transparentes para fomentar el
formal, y la imposibilidad de los agentes económicos financiamiento de los más necesitados. Los desarrolladores
informales de acceder a los recursos existentes. Desde el de vivienda son socialmente responsables y construyen
punto de vista regulatorio, el hecho de que el IVA se aplique, vivienda de calidad que responde a las necesidades del
tanto a la primera compra como a compras subsecuentes mercado. Existe un mercado primario ágil, regulado y de
de vivienda, determina que un mercado secundario no sea calidad. Los ciudadanos habitan en una vivienda digna con
viable bajo la estructura impositiva actual. De la misma servicios básicos completos. Finalmente, existe un mercado
forma, los mecanismos para incentivar la vivienda popular secundario que promueve la movilidad hacia una casa que
(FOGUAVI, UDEVIPO), no han asignado fondos de forma responda al ciclo de vida de los ciudadanos.
eficiente ni transparente, e impiden el desarrollo masivo de
vivienda de este tipo. Objetivos
Por estas razones, el enfoque de una política de vivienda Dado el diagnóstico y visión planteados, esta propuesta
orientada hacia 2050 debería ser el fortalecimiento de se concentra en los siguientes objetivos por área:
la demanda de vivienda, en cuanto a acceso al crédito
y la capacidad de pago, pero sobretodo al desarrollo de 1. Mejorar la calidad de la vivienda
mecanismos financieros sostenibles en el largo plazo, bajo
un marco regulatorio que fomente la adquisición de vivienda a. Obtener una habitabilidad mínima aceptable.
de los estratos medio y bajo.
53
b. Mejorar ostensiblemente el proyecto y la habitacionales debidamente conexos e integrados
construcción. a las estructuras urbanas existentes. Para ello, los
c. Mejorar los servicios complementarios. conjuntos urbanos serían recibidos con todas las
urbanizaciones completas.
2. Mejorar la gestión y financiamiento de vivienda c. Crear la Cámara de la Vivienda como ente gestor
entre desarrolladores de vivienda y el Estado.
a. Un financiamiento mayor de parte del Estado y de
las entidades privadas. 2. Normar los mecanismos para transferencias de incentivos
b. Focalizar los esfuerzos de modo que los más pobres (fideicomisos, vehículos especiales de inversión, etc...) y
puedan acceder a créditos de vivienda y un entorno determinar las condiciones necesarias para dar acceso a
adecuado. crédito de vivienda (fideicomisos, cuentas individuales,
subsidios, exenciones de impuestos, titularización de
3. Fomentar la organización y participación hipotecas, etc…).
a. Solucionar con una visión integral el problema de la a. Subsidios y mecanismos para asignarlos: Se debe
vivienda popular. garantizar la transparencia para la asignación de los
b. Descentralizar cada una de las regiones no mismos y estudiar a fondo los montos necesarios
capitalinas. para cada tipo de vivienda. Resulta fundamental
la figura del fideicomiso para poder garantizar
Por consiguiente, se proponen las siguientes metas los fondos subsidiados y para fiscalización de las
concretas para alcanzar la visión planteada: empresas desarrolladoras.
b. Vivienda progresiva: Es importante hacer viable
1. Establecer un marco regulatorio apropiado para proyectos de vivienda progresiva, en los cuales se
fortalecer los créditos a la vivienda en el sector medio inicie con una vivienda mínima que cumpla con los
y alto. requisitos básicos de una familia de escaso recursos.
2. Aumentar los créditos al sector medio-bajo y bajo. En un plan de largo plazo, esa vivienda puede ser
3. Establecer un marco regulatorio que permita el acceso al ampliada bajo estándares de calidad definidos, en
crédito del sector informal de la economía el marco de un plan de financiamiento progresivo,
4. Establecer mecanismos para que los sectores más pobres según las necesidades futuras de cada familia.
de la sociedad puedan acceder al crédito (subsidios, c. Incentivos a bancos por créditos: Se debe analizar
cuentas individuales, incentivos, fondos de pensiones). la posibilidad de proporcionar incentivos a bancos
5. Lograr que, en 2020, el déficit de vivienda deje de crecer que tengan cartera de créditos al sector informal
y empiece a disminuir. o a personas de escasos recursos. El análisis
6. Lograr en 2050 que el déficit de vivienda se coloque en puede efectuarse geográficamente o por medio de
menos de 365 días, lo que equivaldría a un déficit de un análisis individual del sujeto de crédito. Los
entre 100,000 y 250,000 viviendas. incentivos pueden ir desde exenciones fiscales,
según porcentaje de cartera de dichos créditos, hasta
Estrategias y líneas de acción un requerimiento legal de un mínimo de cartera de
los mismos.
Con el fin de lograr los objetivos planteados, se propone d. Emisión de bonos hipotecarios: Es importante que
como primer punto, la priorización de las siguientes áreas: se norme la titularización de las cédulas hipotecaria
y que se fomente el mercado primario y secundario
1. Mejorar las normas, ejecución y regulación de la de bonos hipotecarios amparados por hipotecas
construcción con agilidad del sector informal y de bajos recursos. El hecho
de tener un mercado de bonos hipotecarios reduce
a. Legislar para estandarizar el proceso de licencias el riesgo para el garante mediante la ejecución de
de construcción, agilizar el proceso de licencia y grupos grandes de hipotecas y, al mismo tiempo,
trámite ambiental, normativas de construcción y traslada y libera el riesgo de las carteras de los
supervisión de la misma. bancos, permitiéndoles emitir nuevas hipotecas.
b. Crear un marco legal capaz de asegurar este aspecto El banco se convertiría en emisor de la cédula
deficitario, sumado a esfuerzos en la innovación hipotecaria y los tenientes de los bonos pueden ser
del diseño de la vivienda, calidad de materiales y entidades financieras y no financieras.
el fomento de proyectos innovadores. Por vía de e. Garantías del Estado: Es importante que se analice
la vigilancia y fiscalización del Estado, se lograría la figura del FHA como asegurador de hipotecas,
una mejor calidad del desarrollo de conjuntos y que se amplíe el programa para poder permitir
54
el acceso a un financiamiento por parte del sector de vivienda, la finalización del catastro, y la agilización de
informal y de bajos recursos. Adicionalmente, el los trámites necesarios para la construcción deben ser los
Estado puede ofrecer garantías adicionales por primeros pasos. En el área financiera, se debe priorizar la
medio de fideicomisos y vehículos especiales de flexibilización del crédito e implementar mecanismos que
inversión, para fomentar dicho tipo de hipotecas. permitan el financiamiento de pequeñas viviendas. Estos
f. Fideicomisos: La creación de fideicomisos de pasos deben realizarse en los primeros años de cualquier
garantía es un factor indispensable para poder intento de reforma.
normar las transferencias de incentivos a los
usuarios finales o desarrolladores de vivienda. C.4 Energía, minería e hidrocarburos
g. Cuentas individuales, fondos de pensiones:
Adicionalmente a cualquier subsidio que se analice, Debido a la riqueza en recursos naturales que el país
es recomendable la creación de una normativa posee, los sectores energético, minero y de hidrocarburos
que permita la creación de cuentas individuales aparecen como posibles motores para un futuro desarrollo
que tengan como objetivo primordial la compra del país. Guatemala posee recursos hídricos suficientes
de vivienda. Estas cuentas individuales pueden para mantener una independencia energética. Asimismo,
ser parte de un fondo de pensiones privado que cuenta con reservas minerales y petroleras que aún no han
beneficie a los compradores de vivienda, ya sea sido explotadas, por lo que este plan pretende delinear el
en forma individual o como núcleo familiar. Las rumbo que deberá tomar el país para atraer la inversión
cuentas individuales para compra de vivienda necesaria y convertir este potencial en desarrollo social y
deberían ser exentas de impuestos bajo ciertas ambientalmente sostenible.
condiciones y puede diseñarse una contrapartida por
parte de los patronos, la cual sería exenta también Diagnóstico
de impuestos. Los fondos de inversión específicos
tendrían que establecerse para manejar este tipo de Entre los años 1991 a 2008, se registraron resultados
cuentas individuales. impresionantes en cuanto al crecimiento de los principales
indicadores del subsector eléctrico: a) la capacidad firme se
3. Implementar normativas para promover e incentivar el multiplicó por 2.7; b) la demanda de potencia creció 980
mercado secundario de vivienda. MW; c) la cobertura de electrificación en el país se duplicó y
el número de consumidores creció de 735 mil a 2.3 millones;
a. Es imperativo que se desgrave de IVA a la segunda y d) los precios regulados cambiaron de US$ 55 por MWH a
compra de vivienda. Solo mediante este cambio, por US$ 148 por MWH, en promedio.
un impuesto transaccional que puede ir del 1% al
3%, se hace viable un mercado secundario sólido En la comercialización de hidrocarburos, se cambió
en el país. el modelo de mercado, permitiendo el surgimiento de un
b. La presencia de un mercado secundario sólido mercado libre con especialización de funciones respectivas
es un condicionante básico para la reducción en importación, almacenamiento, transporte, y distribución.
del déficit habitacional, ya que de esta forma se El modelo vigente no establece restricciones en la
aumenta la rotación de vivienda, se disminuye la importación, fijación de precios o cualquier otra actividad
autoconstrucción desregulada y se permite una relacionada con el libre comercio. Además, el sector privado
movilidad vertical entre los agentes económicos realizó inversiones de gran magnitud en instalaciones
responsables de la compra de vivienda. Un mercado para importación, almacenamiento y distribución de
secundario, a su vez, permite el establecimiento combustibles. Surgieron estaciones de distribución de
de la vivienda como un activo financiero, lo cual combustible de “Bandera Blanca”, es decir, no ligadas a
da más liquidez al mercado y hace más rápida la marcas transnacionales de combustibles, y se inició una
rotación del mismo. competencia por precios y calidad de servicio.
c. El concepto de movilidad habitacional, utilizado
en otros países,es una alternativa para satisfacer el En la minería, se propició un modelo que facilita la
déficit de calidad y cobertura habitacional sin hacer decisión de empresas privadas para iniciar las exploraciones
uso de la progresividad. Dicho concepto mantiene de minería de metales, que como se describirá posteriormente,
un estándar de calidad y evita el deterioro de la culmina con la explotación de metales en gran escala.
vivienda.
55
Condiciones actuales condición no tiene ninguna incidencia, porque en los años
anteriores a 2003 existió algún nivel de sobreoferta. Sin
a. Subsector eléctrico embargo, lo cierto es que las reservas han disminuido a
niveles peligrosos para la estabilidad del sistema. Debe
a.1 Sistema de generación recordarse que, en la operación normal, durante todos los
meses del año, alguna central está en mantenimiento y
Luego de que se consolidaron las inversiones iniciadas estadísticamente se manifiesta en que aproximadamente 125
como efecto de los contratos firmados con las distribuidoras MW se encuentran indisponibles permanentemente.
en los años noventa, previo a la promulgación de la Ley,
la demanda nacional ha crecido más aceleradamente que la La primera señal de un problema es que los precios del
oferta. mercado spot se han incrementado desde valores promedio
Ilustración 17: Tasa de crecimiento de demanda y capacidad cercanos a US$ 30 por MWH en 1999, hasta valores
superiores a US$ 120 por MWH en 2009, aún en los meses
de lluvia.
Ilustración 18: Precio Promedio del Mercado SPOT vrs Precio del Petróleo WTI
Las centrales hidroeléctricas que se han agregado al
sistema en los últimos años son relativamente pequeñas, sin
capacidad de embalse y con aportes de energía limitados
(factor de planta anual promedio alrededor de 30%).
Asimismo, las centrales térmicas que se han agregado son
motores de bunker con factores altos de producción de
energía (aproximadamente 85%), y precios altos debido a La segunda señal se refiere a que, en condiciones de
la dependencia de los precios internacionales del petróleo. demanda máxima, el sistema se vuelve extremadamente
Ambos factores inciden en que los precios de la electricidad frágil y la falla de alguna central usualmente va acompañada
en Guatemala sean dependientes de los precios del petróleo de una desconexión de algún circuito importante. En el
y altos, comparativamente con otros países. despacho diario, cada vez es más necesario utilizar las
centrales de precios más altos, incluyendo las reservas del
El subsector eléctrico se caracteriza hoy por lo siguiente: sistema. De hecho, aún en un mes del período de lluvias
a) la demanda de energía se encuentra satisfecha, aunque (junio), en más del 75% de las horas, los precios del spot
con muy pocas reservas de generación para cubrir el son fijados por los precios de la generación con bunker. Se
crecimiento o eventualidades; b) altos precios de la espera que la interconexión eléctrica con México ayude a
energía íntimamente relacionados con el precio del bunker; resolver este problema.
c) limitadas inversiones significativas en infraestructura de
generación, y especialmente, en transmisión y distribución; Es un hecho que el marco legal que regula al
d) las modificaciones más recientes de los reglamentos15 no subsector eléctrico ha promovido la participación privada,
crean condiciones propicias para las nuevas inversiones, contribuyendo al crecimiento de cobertura y mejoramiento
más bien, ha sido necesaria la participación directa de las de los índices de calidad de servicio. Desde el inicio del
entidades regulatorias, Comisión Nacional de Energía proceso de modernización del subsector, los montos de
Eléctrica (CNEE) y Ministerio de Energía y Minas (MEM) inversión en el sector eléctrico no tienen precedentes en la
y e) se percibe un alto nivel de incertidumbre regulatoria; historia del país. No obstante, el modelo ha comenzado a
f) el país se encuentra en los albores del inicio de la operación mostrar señales de problemas que deben ser atendidos para
del Mercado Eléctrico Regional (MER). mantener la estabilidad del proceso.
Desde el año 2003, la demanda de electricidad se ha De cara al futuro la gran interrogante es: ¿Cuáles son los
incrementado en aproximadamente 213 MW, mientras la proyectos que pueden adicionarse al sistema en los próximos
oferta únicamente ha crecido 86 MW. Pareciera que esta años? En el cuadro siguiente se presenta un listado de los
15
Acuerdos Gubernativos Números 68-2007 y 69-2007
56
proyectos más probables. Las centrales listadas a partir del acuerdo con reglas claras previamente establecidas. Todos
año 2011 (destacadas en color celeste) se encuentran en los agentes esperan que las relaciones definidas en contratos
construcción. de largo plazo sean respetadas hasta su extinción.
Tabla 23: Nueva capacidad de generación
Se estima que, para mantener el balance entre oferta y Por otra parte, los altos costos de la electricidad y la
demanda, debieran agregarse aproximadamente 800 MW disparidad de los precios resultantes han fomentado, en los
en los próximos siete años, con una inversión estimada de consumidores, la búsqueda de opciones para disminuir los
1,600 millones de dólares. precios que pagan. Algunas opciones no están prohibidas por
la ley, pero de todas maneras, ponen en riesgo la estabilidad
a.2 Sistema de transmisión del sistema. Por ejemplo, tal es el caso de los usuarios que,
en el afán de enmarcarse dentro de las limitaciones que
El problema de falta de inversiones también afecta la impone la Ley de Tarifa Social, instalan más de un contador.
infraestructura de transmisión. En los últimos años, las
señales económicas del mercado no han incentivado las Una de las amenazas más fuertes, aunque no tan
inversiones para reforzar el sistema principal de transporte. evidente, es el surgimiento de empresas que, haciendo uso
Únicamente se han construido las líneas de transmisión que de interpretaciones ambiguas de la ley y la pasividad de
el INDE tiene en la cartera de proyectos de reforzamiento de las instituciones encargas del subsector, han fomentado la
su Plan de Electrificación Rural. Los mayores problemas se competencia desleal. Han aparecido comercializadores que
encuentran relacionados con la dificultad de obtener derechos consolidan la demanda bajo la figura de “Gran Usuario”;
de vía y con la garantía de repago de las inversiones. empresas que, sin autorización del MEM y sin cumplir con
las obligaciones definidas por la ley, hacen distribución de
Recientemente, derivado de las modificaciones a los electricidad; y generadores que no pagan al sistema eléctrico
reglamentos de la Ley General de Electricidad (ya citado), en su conjunto los costos definidos para los servicios
con una participación directa la CNEE y del MEM, se complementarios (reservas y peajes).
suscribió un contrato con la Empresa Electricidad de Bogotá,
para que ésta invierta en el sistema de transmisión, a cambio a.4 Procesos de planificación
de la aprobación de un canon que permita recuperar dichas
inversiones de una manera acelerada en plazos de hasta 15 La ley establece que el MEM es el responsable de la
años (la ley y sus reglamentos establecen la figura de peaje planificación indicativa. El problema es que los resultados de
con recuperaciones de 30 años). dicho proceso de planificación no son vinculantes para todos
los actores del subsector eléctrico. Es necesario establecer
a.3 Certeza jurídica un mecanismo que permita establecer planes de largo plazo,
con señales muy claras.
La certeza jurídica es esencial en la actividad eléctrica,
especialmente porque las inversiones son de gran magnitud a.5 Mercado regional
y recuperables en plazos largos, bien se trate de generación,
transmisión o distribución. Las operaciones en el Mercado Luego de muchos años de trabajo, tanto desde la
Mayorista son realizadas con base en la confianza de que perspectiva de la construcción de infraestructura de
las transacciones serán respetadas, valorizadas y pagadas de transmisión y subestaciones (inversiones del orden de 300
57
millones de US$), como de la creación de un mercado Dentro de los acuerdos centroamericanos para la
regional que se superpone a los mercados locales permitiendo integración regional del Sistema de Integración de
las operaciones de compra venta entre agentes de diferentes Centroamérica, se creó el Comité de Cooperación de
países, recientemente se aprobó el marco legal denominado Hidrocarburos de América Central (CCHAC). Sus funciones
Segundo Protocolo. El mismo consiste en una ley de carácter incluyen realizar esfuerzos coordinados y promover acciones
supra nacional que compromete a los países a realizar los para mejorar la gestión de abastecimientos de hidrocarburos.
ajustes necesarios para la compatibilización de la regulación Sus áreas de acción son: desarrollo de un mercado regional
de cada país con la regulación regional. más eficiente, competitivo y ambientalmente sustentable;
fortalecer a las instituciones nacionales; promover acuerdos
a.6 Interconexión Guatemala-México de cooperación internacional; realizar estudios y proyectos
de investigación; y establecer redes de información. Una
Físicamente, el sistema eléctrico de Centro América de las grandes metas del CCHAC es lograr la unificación
ya está interconectado con México. Se han realizado las centroamericana de los criterios para comercialización
pruebas técnicas que aseguran la operación confiable entre de hidrocarburos. Mediante el esfuerzo coordinado de
el gran sistema mexicano (45,000 MW) con el sistema las respectivas entidades responsables de la aplicación de
centroamericano (6,000 MW). En el momento actual las leyes de comercialización de hidrocarburos en Centro
aún están pendientes algunos acuerdos comerciales. Las América, se pretende una unificación de estándares de
expectativas son que los precios del suministro proveniente calidad y reglas generales, incluyendo la aplicación de
de México no serán menores que los precios del mercado impuestos.
guatemalteco; no obstante, los beneficios técnicos, como la
confiabilidad y la estabilidad, son enormes. Una de las grandes amenazas a la comercialización
de hidrocarburos en Guatemala es el contrabando en las
b. Comercialización de hidrocarburos gasolinas y diesel que se produce principalmente desde
México y el contrabando de GLP (gas licuado de petróleo)
Comparativamente, la capacidad de almacenamiento que se produce principalmente desde El Salvador. En
de combustibles se ha más que duplicado en los últimos ambos casos, a las fuertes diferencias de precios que se
años. Los precios internos reflejan de manera razonable producen entre Guatemala y ambos países. En el caso de la
el comportamiento de los precios internacionales. Se ha comercialización del GLP existe un problema latente, tanto
producido un avance en la especialización de funciones: desde el punto de vista de competencia, como de normas
importación, transporte y distribución. Sin embargo, se ha de seguridad y es el relacionado con la indefinición de la
reportado una fuerte tendencia de las compañías grandes propiedad de los cilindros de gas, que deriva en falta de
hacia la integración vertical que, ante la ausencia de mantenimiento y cumplimiento de estándares de calidad y
procesos claros de regulación y vigilancia, comienza a copar seguridad.
los espacios que hasta ahora han sido administrados por la
libre competencia. c. Minería
En los primeros años de vigencia de la Ley de Con excepción de la explotación de níquel que se
Comercialización (1997), se produjo un crecimiento acelerado produjo en Guatemala entre los años 1978 y 1980, las
de las estaciones de servicio de “Bandera Blanca” (sin actividades mineras, hasta el año 2003, se habían orientado
marcas transnacionales conocidas) que, de alguna manera, prioritariamente a la producción de materiales no metálicos
produjeron altos niveles de competencia. En el momento y de construcción. Se ha sabido siempre que en Guatemala
actual es clara la discriminación que ejercen las compañías existe potencial para explotaciones mineras de metales.
importadoras con relación a sus propias marcas. También
resulta evidente que existen acuerdos entre los distribuidores A raíz de la promulgación de la Ley de Minería (Decreto
para la fijación de precios en las estaciones de servicio. 48-97), se han incrementado los estudios de exploración
de metales de todo tipo, de tal suerte, que en el año 2003,
Las entidades del gobierno, con base en la legislación se emitió la autorización para la explotación de oro en San
vigente pueden revisar el cumplimiento de normas de Miguel Ixtahuacán y Sipakapa. Para tener una idea de la
calidad y calibración de las bombas de servicio, pero no evolución en la producción minera de metales, de acuerdo
cuentan con herramientas legales que permitan revisar el con los informes del MEM, se pasó de 69.3 millones de
debido cumplimiento de las reglas del libre comercio, tales quetzales en el año 2004 a 2,960.2 millones de quetzales en
como igualdad de oportunidades y libre competencia. Las el año 2009 (quetzales corrientes). Las explotaciones de oro
fiscalizaciones posibles son realizadas por el MEM y la suman Q 2247 millones y las de plata 510.5 millones.
DIACO.
58
La explotación de las minas de metales ha provocado toda en la exploración de petróleo derivado de la convulsión
una convulsión en la sociedad guatemalteca. El principal mundial en el tema petrolero que se produjo entre los años
argumento de los reclamos es la contaminación ambiental y setenta y principio de los ochenta. Las características del
el riesgo para la salud de los habitantes de los sitios cercanos petróleo nacional (clasificado como petróleo pesado), el
a las explotaciones mineras. Sin embargo, es claro que, en descubrimiento de grandes reservas de petróleo de mejores
la inconformidad y las protestas, subyace el tema del poco características técnicas y con menores costos de explotación
beneficio económico que reciben las poblaciones aledañas a en otra latitudes del planeta, provocó finalmente el abandono
donde funciona la mina, el Municipio, el Departamento y el de las grandes compañías y abrió las puertas para la
Estado de Guatemala. participación de compañías de menor poder económico.
Claramente, la ley vigente es muy favorable para Se necesita mucho capital para la fase de exploración
los inversionistas. No contiene suficientes elementos de y es evidente el alto riesgo de no encontrar condiciones
fuerza que le permitan al Estado una completa supervisión apropiadas para la explotación posterior. Los precios
de las actividades mineras, tanto desde el punto de vista del petróleo guatemalteco son mucho menores que los
técnico, como de la fiscalización y lo ambiental. Como precios de petróleos livianos. Al día de hoy, el riesgo se
consecuencia de la protesta popular, se han implantado de ve incrementado por los problemas derivados de reclamos
hecho mecanismos de control, aunque no están considerados sociales y ambientales. El resultado es que prácticamente
dentro de la propia Ley. se detuvo la exploración petrolera y las explotaciones
actuales son limitadas y en franco decremento, por falta de
Se puede afirmar que casi toda la sociedad está de inversiones en nuevos pozos productores.
acuerdo en que es necesaria la revisión de la ley de minería
para que se permita un mejor control técnico, ambiental y La estructura del Estado para la administración de
fiscal que redunde en beneficio de la población y del Estado negocio petrolero es evidentemente muy débil. No se ejerce
de Guatemala. Existe también un apoyo a incrementar un debido control de las operaciones actuales, y los procesos
la participación del Estado (administración central y de licitación para contratos de exploración de nuevas áreas
municipalidades) y a no permitir las exoneraciones al pago no han sido exitosos.
de impuestos ni beneficios fiscales de ninguna naturaleza.
Visión 2050
El proceso de oposición ha llegado a los extremos
de afectar otras actividades en el área rural, bien sean En 2050, Guatemala es un país exportador de energía
actividades de explotación de canteras (no metálicos y a través de infraestructuras de transporte y transmisión
materiales de construcción), líneas de distribución eléctrica desarrolladas, que no depende de importaciones de petróleo
o proyectos de generación de electricidad. La declaración para su consumo eléctrico interno, que aprovecha sus
de las comunidades rurales de oposición a las actividades recursos hídricos, petroleros y minerales, y que cuenta
mineras y de inversión privada en sus comunidades cada vez con un mercado minero y de hidrocarburos desarrollado y
es más evidente, aunque hay evidencias de manipulación sustentable.
de información por parte de instituciones nacionales e
internacionales, las cuales producen ingobernabilidad y Objetivos
alejan la inversión. En estos casos, es necesario resaltar la
importancia de investigar quién financia estos esfuerzos de El objetivo primordial de esta propuesta es promover el
desinformación. establecimiento de un marco institucional que promueva
la inversión en los sectores energético y minero con una
d. Exploración y explotación de hidrocarburos regulación que permita el uso de los recursos naturales de
una manera ambientalmente sustentable y con un marco
En la Ley de Hidrocarburos (Decreto 109-83) se define legal que establezca beneficios contractuales para las
claramente una política de Estado orientada al fomento comunidades del país. Tomando en consideración la situación
de la exploración y explotación del petróleo nacional. La actual del mercado energético eléctrico en Guatemala y las
figura formal es de contratos de operaciones petroleras necesidades más urgentes en la población, este plan propone
entre empresas privadas y el Estado de Guatemala, bajo un los siguientes objetivos:
concepto de inversiones a riesgo y costos recuperables. En la
promulgación de la ley se dejó clara la posibilidad de crear 1. Reducir el riesgo de falta de suministro y cortes
una empresa del Estado. energéticos.
2. Reducir los precios de la energía eléctrica.
Al principio de la vigencia de la Ley de Hidrocarburos,
se manifestó gran interés de empresas transnacionales
59
En cuanto a la comercialización de hidrocarburos, el plan así como asegurarse que los proyectos sean social y
se propone los siguientes objetivos concretos: ambientalmente comprometidos.
1. Fortalecer la libre competencia en el mercado de En segundo lugar, con el fin de fortalecer el mercado
comercialización. de comercialización de hidrocarburos, se presentan las
2. Aliviar los altos precios de los combustibles en el siguientes líneas de acción:
interior del país.
3. Resolver los altos riesgos en el manejo de gas (GLP). 1. Implantar mecanismos para evitar los tratos discriminatorios
4. Establecer impuestos con base en una política de entre los agentes.
estado de largo plazo sin distorsionar el mercado de los 2. Establecer los mecanismos que permitan que los precios
combustibles. reflejen la estructura de costos y la eficiencia.
3. Establecer mecanismos que permitan evitar la colusión.
Otro tema fundamental es la exploración y extracción de 4. Facilitar la instalación de nuevas empresas de suministro
hidrocarburos, particularmente del petróleo. Al respecto, se de gas (GLP).
proponen los siguientes objetivos: 5. Encontrar mecanismos que permitan la administración
de los cilindros de gas.
1. Incentivar la participación de compañías con suficiente
capital para contratar operaciones petroleras. En tercer lugar, dado el relativo estancamiento en materia
2. Realizar una coordinación interinstitucional. de exploración y extracción petrolera en el país, se proponen
3. Incrementar la producción petrolera. las siguientes líneas de acción:
Finalmente, el diagnóstico presentado demuestra la 1. Establecer procesos de licitación abiertos y con suficiente
urgencia de reformar el sector minero en el país. Por esta información técnica.
razón, el plan se propone los siguientes objetivos en esta 2. Reestructurar los temas de regalías y participación del
área: Estado.
3. Establecer mecanismos de coordinación interinstitucional,
1. Mejorar el cuidado socioambiental, producto del especialmente con el Ministerio de Ambiente y CONAP.
impacto de la actividad minera y mantener información 4. Implantar los mecanismos que permitan hacer las
constante y verídica con las comunidades. inversiones necesarias en nuevos pozos de producción.
2. Aumentar los beneficios para el Estado, las comunidades, 5. Activar los mecanismos establecidos en el fondo
y la región circunvecina a la misma. petrolero para que lleguen los fondos a las comunidades
3. Establecer la minería como una opción de desarrollo en beneficiadas.
el área rural. 6. Crear entidades específicas para la actividad petrolera.
60
de empleo, las cooperativas y MIPYMES son fundamentales ejecución, seguimiento y evaluación de iniciativas de apoyo
para la formación de una sociedad que produzca productos al sector. En tal sentido, se superponen los aspectos de diseño
de mayor valor agregado, y una economía formal que de política con los de ejecución, lo que resta eficiencia a los
contribuya con mejores salarios e impuestos al desarrollo instrumentos y al accionar estatal. Finalmente, el sistema de
del país. regulación del sector de la MIPYME no apunta a la inclusión
de las empresas en el sistema formal con el fin de mejorar
El sector MIPYME en Guatemala el sistema de apoyo.
Actualmente, el ente oficial generador y rector de las El primer hecho destacable que se observa, en lo que
iniciativas de apoyo a las MIPYME es el Viceministerio respecta al mercado de Servicios de Desarrollo Empresarial
de Desarrollo de la MIPYME, dependiente del Ministerio (SDE) para MIPYMEs, es la concentración de los oferentes
de Economía, para el cual se destina un presupuesto de SDE en la ciudad de Guatemala, lo que implica una escasa
que constituye aproximadamente el 0,13% del PIB. Este cobertura geográfica de este tipo de servicios. En cuanto a las
porcentaje indica la falta de coherencia entre el desafío que actividades de intermediación y facilitación en este mercado,
presenta el sector y los recursos que se aportan en forma se aprecia que funcionan buenos mecanismos de facilitación
directa al órgano. de servicios, pero con financiamiento inadecuado y ligado
a pequeñas operaciones de la cooperación internacional.
El estudio de la problemática que afecta al sector A su vez, sería necesario el perfeccionamiento de estos
MIPYME en Guatemala permite identificar debilidades en mecanismos ya que, si bien hasta el momento, han tenido un
diferentes ámbitos de actuación que justifican una visión buen desempeño, aún quedan muchos aspectos por mejorar.
integral del tema. Estos problemas detectados se pueden También se ha podido constatar que, en Guatemala, faltan
clasificar en las siguientes categorías: estrategias de intervención orientadas a superar las fallas del
mercado de SDE.
a. Marco institucional
Otro aspecto a resaltar, en lo que respecta a las
Hay una ausencia, a nivel macro, de un plan rector actividades de intervención, es la falta de coordinación a
de desarrollo del sector, es decir, no están explícitos los nivel nacional de las diversas iniciativas de fomento del
lineamientos generales, en los cuales se deben enmarcar acceso de las MIPYMEs a SDE y de apoyo a la oferta de
las iniciativas de fomento del sector de la MIPYME. A SDE para MIPYMEs. Dicha carencia genera ineficiencias,
su vez, existe una escasez de mecanismos sistemáticos de al superponer esfuerzos y recursos que no resuelven
aprendizaje de las necesidades del sector y de inclusión de completamente el problema en lo que respecta a alcance,
las mismas en el diseño y formulación de nuevas iniciativas. calidad y escala.
Asimismo, faltan mecanismos de coordinación de las estrategias
y programas, a nivel nacional y regional, para el apoyo a la Al igual que lo hallado en el mercado de servicios
MIPYME. financieros, en el mercado de SDE se observa una importante
insuficiencia de información. En primer lugar, hay poca
Con relación a lo anterior, también se comprueba que información sobre las características de la oferta de SDE; y
existe una deficiencia del esquema público para el diseño, en segundo lugar, existe insuficiencia de información relativa
16
La Federación de la Pequeña y Mediana Empresa Guatemalteca (FEPYME) es una asociación civil no lucrativa, apolítica, no religiosa de carácter
privado y con personalidad jurídica propia que se encarga entre otros de promover, fomentar, desarrollar y defender los intereses de sus asociados,
mediante estatutos aprobados por el gobierno mediante acuerdo gubernativo número 981-87 de fecha 6 de noviembre de 1987.
17
Se consideran pequeñas empresas aquellas cuyo número de trabajadores no exceda de veinte y medianas cuando no excedan de cuarenta.
61
a las necesidades específicas de la demanda respecto a para alcanzar alrededor de 1.2 millones de afiliados. Este auge
modalidades de prestación, contenidos, capacidad, voluntad en la participación cooperativista refleja una alta demanda
de pago, etc. Debido a estos factores y también al alto riesgo por esta forma de organización y resalta la importancia de
que implica la inversión en el desarrollo de nuevos productos impulsar este sector a través de políticas de Estado.19
para el sector de la MIPYME, se evidencia una carencia en
la oferta de SDEs adecuados a las necesidades y preferencias Actualmente, las cooperativas están reguladas por la
de las MIPYMEs. Ley General de Cooperativas (Decreto Número 82-78), la
cual las define como “asociaciones titulares de una empresa
En resumen, lo que se observa en el mercado de económica al servicio de sus asociados, que se rigen en su
MIPYMEs en el país es que existen una serie de iniciativas organización y funcionamiento por las disposiciones de la
de apoyo al sector que se superponen en uno o más aspectos, presente ley”. Esta tiene “personalidad jurídica propia y
objetivos y/o ámbitos de acción, generando ineficiencia distinta de la de sus asociados, al estar inscritas en el Registro
en la asignación de recursos. El resultado es un mercado de Cooperativas". Esta forma legal ha permitido que este
de servicios para las MIPYMEs incompleto en alcance, sector se consolide dentro de la sociedad guatemalteca,
calidad y escala, debido a fallas existentes en el mercado. llegando a participar en los Acuerdos de Paz y en foros
Estas fallas incluyen una falta de competitividad por parte estratégicos como el Fondo de Tierras, Conapex, el Pacto
de los oferentes – en parte debido a la presencia de barreras Fiscal, etc. Sin embargo, a pesar de su formalización legal,
en servicios financieros –, un alto índice de informalidad en no existen procesos integrales eficientes que puedan proveer
el sector MIPYME e información imperfecta sobre el sector apoyo técnico e institucional al sector cooperativista. Esto
PYME. se considera fundamental, ya que a causa de su impacto en
los índices de empleo y en la producción nacional, el sector
El sector cooperativista en Guatemala cooperativista presenta un potencial motor de crecimiento
sostenible a futuro.
Cabe resaltar el importante papel que juegan las
cooperativas para el desarrollo del sector MIPYME, y el Visión 2050
impacto que tienen en la economía en general. En efecto,
la magnitud de este sector es considerable. En septiembre En 2050, las cooperativas y MIPYMEs en Guatemala
de 2010, estaban registradas en el país alrededor de 814 son altamente competitivas y productivas, como resultado
cooperativas, 13 federaciones y 1 confederación, de las cuales de una política de Estado de alcance nacional con una
329 estaban asociadas al sector agrícola y 231 pertenecían al visión de largo plazo, que establece las líneas de acción
sector de ahorro y crédito. Según el III censo cooperativo, necesarias para orientar la formulación de planes, programas
al término de 2008, a pesar de que sólo se contaba con 773 y proyectos de desarrollo de las MIPYMEs, en forma
cooperativas, estas ya empleaban a 100,200 trabajadores, a integrada y congruente con los planes socioeconómicos
los cuales se pagaba alrededor de Q183 millones en sueldos del país. La política de apoyo a cooperativas y MIPYMEs
y salarios, lo cual refleja el importante papel que juega este responde a criterios de eficiencia, economías de escala y de
sector en la producción de empleos. coordinación, y, además, a una concepción de la MIPYME,
como agente que interactúa en un mundo interdependiente.
Adicionalmente, se estima que este sector generaba más Asimismo, esta contiene un enfoque sistémico que considera
de Q2 mil millones en ingresos por venta de bienes y servicios la diversidad y heterogeneidad del sector, para lograr que la
en el mercado nacional y Q655 millones por exportaciones.18 estrategia de apoyo sea costo-efectiva en llevar adelante los
Dado el dinamismo del sector, es probable que el impacto mecanismos y programas ejecutados.
económico de las cooperativas sea aún mayor el día de hoy.
Además, se debe considerar la posibilidad de que el efecto Objetivos
cooperativista sea considerablemente mayor al estimado por
el último censo si se toma en cuenta la totalidad de las ventas El objetivo primordial es mejorar la productividad
producidas directa e indirectamente por todas las empresas y competitividad de las cooperativas y MIPYMEs
afiliadas a cooperativas. De contarse estas, se estima que guatemaltecas, a través del diseño de los lineamientos
las ventas asociadas al sector tendrían una participación generales del modelo y de los instrumentos y mecanismos
significativa en el Producto Interno Bruto del país. que les permitan a dichas empresas actuar en condiciones
equitativas respecto a empresas de mayor tamaño y, de esta
Sin embargo, el potencial sin explotar continúa siendo forma, aprovechar todas las oportunidades que les otorga
significativo, lo cual se ve reflejado en las altas tasas de el mercado nacional e internacional. Para conseguir este
crecimiento que se han registrado en los últimos años. De objetivo general, se plantean los objetivos específicos a
1993 a 2008, se dio un crecimiento de 11% en el número de continuación.
cooperativas activas y de 30% en el número de federaciones
18
INACOP.
19
Ibidem.
62
1. Mejorar el entorno macro de apoyo a las MIPYMEs En tal virtud, se proponen las estrategias y líneas de acción
siguientes:
a. Establecer un marco institucional de apoyo a la
MIPYME que permita mejorar la coordinación, el 1. Implementar la política nacional de desarrollo MIPYME
seguimiento y la actualización del sistema de apoyo
al sector. Se fortalecerá la capacidad del Ministerio de Economía
b. Instalar un sistema de información sectorial que (MINECO) para dirigir y coordinar los esfuerzos en
facilite el seguimiento y la evaluación del sector, materia de desarrollo de los sectores público y privado en
además de mejorar el sistema de apoyo empresarial. apoyo de las MIPYMEs. En ese marco, se mejorarán los
actuales servicios de desarrollo empresarial y se llevarán
2. Mejorar el entorno de las instituciones y la regulación a cabo proyectos piloto para elaborar nuevos enfoques
intermedia que permitan incrementar el acceso a esos servicios y
a los servicios financieros. El proyecto consta de tres
a. Fortalecer las instituciones intermedias de apoyo a subcomponentes:
la MIPYME para aumentar la eficacia y la eficiencia a. Promover la cultura de la calidad y mejorar los
de los programas y proyectos dirigidos al sector. servicios de calidad
b. Simplificar el marco regulatorio del sector para que A través de este componente, se fortalecerá la oferta
facilite la formalización, disminuya los costos de y la demanda de los servicios de calidad relacionados
transacción y aumente la transparencia. con las necesidades de las MIPYMEs. Se brindarán
servicios de consultoría, publicaciones y servicios
3. Mejorar los servicios a nivel micro de conferencias, a fin de respaldar el diseño y
la ejecución de una estrategia de comunicación
a. Fortalecer el mercado de servicios financieros para las orientada a las MIPYMEs y destinada a promover
MIPYMEs, a efecto de aprovechar las oportunidades una cultura que comprenda la importancia de la
comerciales y de inversión, garantizando la igualdad calidad en los procesos y productos.
de acceso al financiamiento con respecto a otros
sectores económicos. La estrategia incluirá, entre otros aspectos, la
b. Ampliar el mercado de servicios de desarrollo capacitación para las asociaciones, conferencias,
empresarial con un alto grado de sostenibilidad que publicaciones y actividades de coordinación con otros
garantice el acceso a nuevos conocimientos de parte organismos pertinentes –como los de certificación–
del sector. y otras entidades estatales encargadas de promover
el cumplimiento de las normas. Asimismo, en el
4. Fortalecer los mecanismos de apoyo al sector cooperativista marco de la estrategia, se brindarán servicios de
consultoría y productos para mejorar el sitio web del
a. Fortalecer al Instituto Nacional de Cooperativas. Sistema Nacional de la Calidad: se ampliará, entre
b. Coordinar los esfuerzos de apoyo a las MIPYMEs otras cosas, la información disponible sobre las
con las actividades realizadas por las federaciones normas y las guías en línea, y se mejorará la interfaz
cooperativistas. del sitio.
c. Involucrar a cooperativas en los programas impulsados
por el Ministerio de Economía. Además, se brindará respaldo a actividades de
d. Examinar las disposiciones jurídicas y administrativas capacitación y, en forma decreciente, a personal
a fin de promover el crecimiento y sostenibilidad del técnico adicional asignado, como al Laboratorio
sector. de Metrología y la Oficina de Acreditación. En
el marco del proyecto, también se financiará el
Estrategias y líneas de acción fortalecimiento de la capacidad para incrementar
la cobertura de los servicios de los sistemas de
Para el logro de la visión y objetivos planteados, calidad. Por último, el subcomponente permitirá
es imperativo implementar medidas que permitan el financiar servicios de consultoría para elaborar un
fortalecimiento del marco institucional, el acceso y la plan de sostenibilidad del Sistema Nacional de la
consolidación de mercados, el acceso a servicios financieros Calidad, a fin de mejorar la capacidad institucional
y de desarrollo empresarial, la ampliación de la base de este último y la generación de ingresos a partir de
empresarial, el acceso a tecnología y promoción de la servicios remunerados y otras fuentes para sufragar
innovación, el desarrollo de clusters y sistemas locales, la los gastos de personal técnico.
información sectorial, el monitoreo y evaluación de impacto.
63
b. Fortalecer los servicios de desarrollo empresarial de valor. A fin de garantizar la máxima participación
Se brindarán consultoría, productos y conferencias de las MIPYMEs, se ha fijado como meta el 80% de
para mejorar la prestación de servicios de desarrollo participación de estas empresas en la cadena de valor.
empresarial. Se realizará un relevamiento de los Se formarán grupos de trabajo de la cadena de valor
servicios de desarrollo empresarial existentes y se para generar planes de acción prioritarios, respaldados
ampliará la información disponible en la actual guía por servicios de facilitación especializados y asistencia
de prestadores de dichos servicios del MINECO. Se técnica, según las necesidades del caso. En los planes
respaldará una evaluación de los actuales prestadores de acción se aplicará un enfoque de asociación público-
y del nivel de los servicios que se ofrecen. A partir de privada y se promoverá una sólida participación de las
estas evaluaciones y los obstáculos a la productividad MIPYMEs. Los grupos de trabajos estarán constituidos
identificados por los grupos de trabajo de las cadenas por los principales actores de la cadena de valor, entre
de valor seleccionadas, se financiarán servicios de ellos las asociaciones y cámaras de comercio pertinentes,
consultoría, productos y servicios de conferencias empresas e instituciones de apoyo, como los centros de
para brindar asistencia técnica a los prestadores de investigación. Un comité directivo, integrado por el
los servicios de desarrollo empresarial, de modo tal Ministro de Economía, el Viceministro de Desarrollo
que puedan abordar las deficiencias identificadas. La de la MIPYME, y otros funcionarios seleccionados
asistencia técnica incluirá, entre otras modalidades, por el Ministro brindarán orientaciones generales,
la capacitación de instructores, la ampliación de realizarán exámenes y aprobarán o rechazarán las
los servicios de certificación y la promoción de los recomendaciones de las UEP. El Ministerio de Medio
mecanismos alternativos de solución de conflictos. Ambiente y Recursos Naturales (MARN) examinará las
propuestas pertinentes (como los planes de acción), en
c. Respaldar los proyectos pilotos para el desarrollo de lo que respecta a cuestiones de salvaguardia relativas al
nuevos productos medio ambiente y los recursos naturales, antes de que
Este subcomponente permitirá financiar proyectos dichas propuestas reciban la aprobación final del comité
de investigación piloto y estudios de viabilidad con directivo del MINECO.
el fin de identificar las soluciones más adecuadas
para superar las barreras al crecimiento y la En consecuencia, se desarrollará un proceso transparente,
productividad que enfrentan las Mipymes. Entre los durante el cual se utilice o toda la información disponible,
nuevos documentos que se analizarán se podrían como estudios documentales del crecimiento de la
incluir una garantía parcial de riesgo crediticio para demanda; métodos interactivos, como las entrevistas y
bancos que otorgan financiamiento a las Mipymes, los grupos de debate; estadísticas iniciales específicas
un estudio de viabilidad de un banco de segunda sobre las MIPYMEs; e información sobre la oferta y
línea y el desarrollo de nuevos productos de demanda de productos específicos. De esta forma, el
microfinanciamiento (como el microarrendamiento coordinador de la cadena de valor de la UEP y el experto
financiero y los microseguros). Los proyectos técnico identificarán entre 20 y 30 cadenas de valor
experimentales incluirán un plan de seguimiento e propuestas. A partir de las recomendaciones de la UEP, el
indicadores que permitan medir su impacto y decidir comité directivo seleccionará aquellas que participarán
la conveniencia de ampliar un proyecto en particular. en el proyecto, aprobará los planes de acción y tomará
Asimismo, dichos proyectos se analizarán con el todas las decisiones finales relativas al financiamiento
Banco y se incluirán en el plan anual de operaciones. y la ejecución del proyecto. Utilizando la información
El MINECO se encargará del seguimiento directo y disponible sobre los subsectores, los datos suministrados
la presentación de informes. en las actividades de diagnóstico e información
de referencia de otros países, la UEP facilitará la
2. Crear cadenas de valor más productivas organización del grupo de trabajo de la cadena de valor,
brindará asistencia técnica en caso necesario y elaborará
Esta estrategia permitirá mejorar la competitividad un plan de acción prioritario. Antes de la presentación de
mediante la elaboración y el financiamiento parcial de un plan de trabajo formal, los grupos de trabajo también
planes de acción prioritarios para las cadenas de valor procurarán identificar las propuestas más fáciles para
seleccionadas en los sectores de turismo y agroindustria. producir un efecto inmediato. Para tal efecto, se seguirá
Las Unidades Estrategias de Planificación (UEPs) el procedimiento habitual de examen y aprobación por
seleccionarán dos cadenas de valor provenientes de el MARN y el comité directivo.
estos sectores. El proceso de selección será transparente
y competitivo y se basará en criterios técnicos que Las cadenas de valor seleccionadas podrán “graduarse” al
reflejen viabilidad económica, social y ambiental, así cabo aproximadamente de dos años, momento cuando se
como la participación de las MIPYMEs en la cadena realizará un nuevo proceso de selección si las condiciones
64
lo permiten. La graduación significa que las cadenas de b. Agroindustrias: El proyecto operará con un grupo
valor que logren resultados satisfactorios no necesitarán de MIPYMEs, otros miembros de las cadenas
más apoyo en el marco del proyecto, puesto que han de valor seleccionadas y las partes interesadas
tomado exitosamente las medidas prioritarias y cuentan para mejorar la productividad de las inversiones
con una organización interna que les permite emplear privadas y promover la creación de empleo.
otros recursos. Sin embargo, existe la posibilidad que, Las actividades correspondientes podrían incluir,
en el examen de mitad del período, se pueda determinar entre otras, el desarrollo de nuevos productos,
que las cadenas de valor ya no cumplen los requisitos actividades de inteligencia de mercado, la creación
para seguir recibiendo financiamiento debido a la falta de cadenas de frío u otras pequeñas mejoras
de impulso o de avances comprobados. El componente de infraestructura, la creación de nichos de
permitirá mejorar la sostenibilidad de la productividad mercado, así como las certificaciones y sellos
y los ingresos mediante herramientas y prácticas de pertinentes (sello “orgánico” o “comercio justo”).
gestión anticipada de riesgos, como parte integral de los
planes de acción de las cadenas de valor seleccionadas. 3. Administrar la política nacional de desarrollo de las
Por ejemplo, las actividades de gestión de riesgos para MIPYMEs
la cadena de valor agroindustrial comprenderían la
utilización de semillas resistentes, la preparación para En virtud de este componente, se financiará el costo
desastres naturales a través de inversiones específicas de la UEP en el MINECO. Dicha unidad se encargará
en infraestructura, instrumentos de seguros y el control de todos los aspectos técnicos de la labor, así como de
integrado de plagas. Asimismo, los expertos consultares aquellos relacionados con los procesos fiduciarios y
en medio ambiente contratados para las cadenas de lassalvaguardias. Con el tiempo, el personal técnico de
valor seleccionadas se asegurarán de que los planes de la unidad debería pasar a la órbita del Viceministerio
acción contengan soluciones ambientales proactivas en de Desarrollo de la Microempresa, Pequeña y Mediana
coordinación con los organismos nacionales, como el Empresa. Por su parte, el equipo administrativo
Centro de Producción más Limpia de la Cámara de la y financiero debería formar parte de la Dirección
Industria de Guatemala. Financiera y Administrativa del MINECO. El director
de dicha unidad tendrá a su cargo el equipo fiduciario, en
En particular, se plantean proyectos de esta índole para tanto que el coordinador del proyecto rendirá informes
el turismo y la agroindustria: al Viceministerio de Desarrollo de la Microempresa,
Pequeña y Mediana Empresa acerca de las cuestiones
a. Turismo: El proyecto operará con un grupo de técnicas y estratégicas. Los consultores para esta unidad
MIPYMEs, otros miembros de las cadenas de valor serán seleccionados por concurso y se deberá establecer
seleccionadas y las partes interesadas para mejorar la un presupuesto anual y una serie de actividades de
competitividad de los activos y servicios turísticos. asistencia técnica y desarrollo de la capacidad para
Como parte de este proceso, el componente permitirá el personal del MINECO sobre cuestiones técnicas,
llevar a cabo actividades que aborden restricciones fiduciarias y de salvaguardias, incluidos temas sociales
físicas, regulatorias y de comercialización, entre y relativos a los pueblos indígenas.
otras. El grupo de trabajo de la cadena de valor
determinará la lista definitiva de actividades, que 4. Implementar estrategias de apoyo al sector cooperativista
podría incluir, entre otras estrategias, la elaboración a. Fortalecer al Instituto Nacional de Cooperativas
de nuevos paquetes turísticos con una gran INACOP en sus funciones de:
participación de MIPYMEs; la mejora de bienes del • Coordinación de MIPYMES y empresas de
patrimonio cultural, por ejemplo, pequeñas obras mayor tamaño para la formación de nuevas
de infraestructura en los lugares; la creación de cooperativas enfocadas en productos de mayor
zonas seguras para rutas específicas; la capacitación valor agregado.
de guías; el fortalecimiento institucional de • Velar por el cumplimento de la Ley General
entidades turísticas; la introducción de tecnologías de de Cooperativas (Decreto Legislativo Número
producción limpia en pequeños hoteles; la creación 82-78) y del Reglamento de la Ley General de
de un sitio web conjunto y la organización de viajes Cooperativas (Acuerdo Gubernativo Número
de familiarización a cargo de operadores de viajes M. de E. 7-79).
internacionales. El componente también atenderá b. Establecer un protocolo para la difusión de
directamente problemas de seguridad al extraer información producida por el Ministerio de Economía,
lecciones del Programa de Asistencia Turística, de en cuanto al aprovechamiento de los acuerdos
Taxi Seguro y de la experiencia internacional. comerciales existentes e inteligencia de mercados
internacionales entre las cooperativas.
65
c. Involucrar a las cooperativas en programas de e. Elaborar mecanismos de coordinación entre las
buenas prácticas, capacitación, asistencia técnica actividades e investigación producida por el
y fomento de la capacidad los ámbitos de gestión, Ministerio de Economía, y las actividades realizadas
auditoría y técnicas de comercialización. por las federaciones cooperativistas.
d. Realizar una evaluación más exacta de la f. Considerar el uso de incentivos fiscales adecuados
participación del sector cooperativista en el para promover la actividad cooperativista.
Producto Interno Bruto del país y en la formación g. Involucrar a cooperativas en los programas de
de empleos formales. seguridad alimentaria y vivienda popular.
D. Política agraria y desarrollo rural
Diagnóstico finalización del catastrado del territorio nacional para el
año 2025.
Guatemala es un país con una extensa población rural 3. Establecer un programa de ordenamiento territorial,
(52%), con un nivel del 70% de participación de hogares desde un enfoque productivo integral agrícola de
rurales en actividades agrícolas, con un alto porcentaje de cuencas geográficas.
población catalogada pobre involucrada en actividades 4. Establecer un programa de competitividad rural como
agrícolas (56%) y con un 72% de la población rural política nacional transversal de desarrollo, regulado por
catalogada como pobre comparada con un 30% en el área una ley de desarrollo rural integral basada en el derecho
urbana.20 a la propiedad privada.
5. Aumentar la inversión pública en desarrollo y aplicación
Uno de los mayores problemas en el área rural es la de tecnología en la producción agrícola. La meta en
inseguridad alimentaria. En la actualidad, se estima que cuatro años sería alcanzar una inversión de US$35M.
50,893 familias viven en un estado de inseguridad alimentaria Actualmente, la inversión pública para desarrollo de
severa y 94,465 familias viven en un estado de inseguridad tecnología es de US$8.3M (FAO 2006).
alimentaria moderada. Si se quiere reducir los índices de 6. Revisar el desempeño de fideicomisos existentes
pobreza del país de forma eficiente, se debe fortalecer el para acceso al crédito, establecimiento de unidades
desarrollo agrícola y agroindustrial de la nación. de producción bajo riego y programa de seguro
Agrícola (Fonagro, Dacredito, Plamar). Se procedería
Visión 2050 a la evaluación de resultados físicos y financieros, así
como a otros programas con Multilaterales. La meta es
En 2050, Guatemala posee una agricultura basada en la alcanzar un crédito agrícola para pequeños y medianos
certeza jurídica de la propiedad, la seguridad alimentaria productores de US$75M en 4 años, considerando que
de la población y el aumento de la productividad. Para tal actualmente el nivel es de US$ 24M.
efecto, se ha llevado a cabo una planificación territorial
del uso de la tierra de acuerdo con su verdadera vocación Estrategias y líneas de acción
y recursos naturales disponibles, agregando valor a sus
productos y servicios de exportación por razón de la En primer lugar, para reducir el número de familias en
innovación y aplicación de tecnología, la diversificación, estado de inseguridad alimentaria y reducir la pobreza, se
diferenciación de productos y encadenamientos productivos. plantean las siguientes líneas de acción en el marco legal de
En consecuencia, se han generado ventajas competitivas que la Ley de Seguridad Alimentaria de 2006:
permiten a la nación una inserción y consolidación exitosa
en los mercados externos en un marco de sostenibilidad 1. Fomentar alianzas público privadas.
económica, social y ambiental. 2. Implementar el programa “granos básicos/mecanización
agrícola”. Maga/SESAN
Objetivos 3. Implementar el programa de comunidades campesinas.
Maga/SESAN
Para definir el camino hacia la visión establecida, se 4. Implementar programas de seguridad alimentaria como
establecen los siguientes objetivos concretos: huertos familiares, hatos familiares, diversificación y
encadenamientos de producción, riego. Maga/SESAN.
1. Reducir el número de familias en estado de inseguridad 5. Fortalecer el sistema de monitoreo y alerta temprana, así
alimentaria. como programas preventivos y de respuesta a eventos de
2. Cumplir con metas establecidas en el plan estratégico del índole climática.
Registro de Información Catastral para cumplimiento de
20
Banco Mundial, 2008.
66
En segundo lugar, para otorgar certeza jurídica a la 4. Establecer programas de comercialización de pagos
propiedad, se plantean las siguientes acciones dentro del por servicios ambientales y diferenciación de
marco de la Ley del Registro de Información Catastral 2005: productos, según el concepto de origen. De igual
forma, se buscaría abrir acceso a líneas de crédito para
1. Establecer medidores de avance físico y financiero del adquirir certificaciones Internacionales como apoyo a
Registro de Información Catastral. sostenibilidad ambiental agrícola. Allí intervendrían el
2. Enfrentar debilidades establecidas en el FODA 2007 del Ministerio de Medio Ambiente, el MAGA, organismos
Registro de Información Catastral. de financiamiento multilaterales, ONG´s, universidades
3. Revisar obstáculos al desempeño institucional desde y el MINECO.
cada marco legal y enmendar la ley reguladora base. 5. Establecer un Inventario Nacional de Biodiversidad
4. Fortalecer y modernizar instituciones cooperantes, como articulado con un sistema ágil de patentado de
el Instituto Geográfico Nacional, el Registro General biodiversidad, a cargo del Ministerio de Medio
de la Propiedad, la Unidad de Sistema de Información Ambiente.
Geográfica - MAGA. 6. Agilizar y descentralizar trámites de exportación
y servicios públicos, como por ejemplo los puntos
En tercer lugar, con el fin de proveer un ordenamiento aduanales fronterizos. Asimismo, establecer mecanismos
territorial enfocado en la producción y un uso de la tierra de monitoreo y evaluación de eficiencia en tiempo y
con sostenibilidad ambiental, se proponen las siguientes costo, con el apoyo del MAGA, el PRONACOM, las
medidas en el marco de la Ley de Consejos de Desarrollo asociaciones y cámaras de productores.
Urbano y Rural: 7. Establecer mercados internacionales para productos
agrícolas y agroindustriales, por ejemplo, con el grupo
1. Fomentar alianzas público-privadas - Reforestadoras, BRIC (Brasil, Rusia, India y China). También, se busca
ONGs. establecer una unidad de administración de tratados
2. Iniciar y concluir al menos cinco cuencas de importancia comerciales efectuados a la fecha en conjunto con
estratégica, entre ellas Xaya-Pixcaya, Atitlán y Amatitlán el Ministerio de Economía, desde un enfoque a los
en un plazo de cinco años. productos agrícolas y agroindustriales. Intervendrían,
3. Implementar el Sistema de Información Geográfica para el efecto, el MINECO, el MAGA, y el Ministerio
del Ministerio de Agricultura como instrumento de de Relaciones Exteriores.
planeación. 8. Fortalecer infraestructura con enfoque a la producción,
4. Establecer una ley de uso del agua – Ministerio Medio en áreas como carreteras, energía, agua, puertos,
Ambiente, Congreso. transporte interno. Las entidades intervinientes serían la
5. Fortalecer el Instituto Nacional de Bosques.-PINFOR, SEGEPLAN, el MOPT. SIG.
PINPEP. 9. Establecer acceso a líneas de crédito para la formación
6. Aprovechar incentivos internacionales de Pagos por de una nueva agroindustria, la transformación de
Servicios Ambientales-Ministerio de Medio Ambiente. materias primas, ylas certificaciones requeridas para la
7. Establecer un sistema de monitoreo de programa como exportación -Eurepgap, ISO etc.
herramienta de retroalimentación de determinación de 10. Revisar el pensum educativo, de tal manera que se
avance y calidad del gasto público, así como de impacto encuentre enfocado a las necesidades productivas del
de la política pública. contexto rural. Esto estaría a cargo del MINEDUC.
8. Crear mecanismos de financiamiento a largo plazo 11. Fortalecer servicios públicos sanitarios: vigilancia
para inversionistas en el sector forestal con enfoque a sanitaria, (áreas libres, como serían, por ejemplo,
reforestar cuencas. las. Moscas de la fruta, la brucelosis y la tuberculosis
bovina) y el programa de certificación en planta –PIPPA,
En cuarto lugar, con el fin de incrementar la competitividad Moscamed, MAGA, Oirsa.
exportadora del sector agrícola, se proponen las siguientes 12. Establecer un sistema de laboratorios de certificación
medidas, también en el marco de la Ley de Consejos de sanitaria. Asimismo, desarrollar un programa y una
Desarrollo Urbano y Rural: plataforma virtual de trazabilidad de productos de
exportación agrícola. En estas acciones intervendrían las
1. Establecer pago por productividad-modificación de ley universidades, las asociaciones de productores, el Oirsa
de trabajo. y el Maga.
2. Establecer alianzas público-privadas en desarrollo y 13. Incrementar línea de productos, de acuerdo con la
transferencia de tecnología aplicada. petición de admisibilidad sanitaria al USDA a determinar
3. Establecer líneas de créditos y fortalecimiento de con Agexport.
capacidades con enfoque al Agroturismo. Para esto se
requerirá el apoyo del INGUAT, MAGA, PRONACOM,
Organismos de Financiamiento Multilaterales.
67
En quinto lugar, con el fin de aumentar inversión pública 2. Establecer mecanismos de monitoreo, evaluación de
en desarrollo y aplicación de tecnología en la producción desempeño y calidad de gasto público por programa y
agrícola se proponen las siguientes acciones: proyecto con información abierta a consultas en o una
plataforma virtual.
1. Establecer líneas de inversión pública-privada en 3. Establecer una plataforma abierta a la participación
cooperación, desarrollo y adquisición de tecnología, nacional e internacional para el seguro agrícola nacional,
con intervención del Maga, las universidades y los como mitigación de riesgo al cambio climático.
organismos internacionales de investigación) 4. Concluir el Fideicomiso Plamar-Dyaprid (2024),
2. Promover acceso al crédito a productores para incorporando 17,000 hectáreas bajo riego de producción
adquisición de tecnología en los ramos relacionados a: agrícola.
biocombustibles, Biotecnología Aplicada, mecanización
del agro, mejoramiento genético de hatos, agricultura
sostenible, etc...
68
IV. PRESERVANDO LA ESTABILIDAD MACRO-
ECONÓMICA Y FINANCIERA
A. Política monetaria
moderados, éstos se han situado consistentemente por arriba
de la inflación de nuestros principales socios comerciales y,
frecuentemente, en un nivel superior a la meta establecida por
la autoridad monetaria. Lo anterior repercute en la capacidad
de compra de la población, en las decisiones de ahorro e
inversión de los agentes económicos y en la competitividad
del país. Este comportamiento se asocia a expectativas de
inflación que todavía no están lo suficientemente ancladas a
la meta, por lo que choques de oferta de precios, como los
observados a nivel mundial entre 2007 y el primer semestre
de 2008, rápidamente contaminaron otros precios de bienes
y servicios en la economía.
69
instrumentos que les permitan implementar, cuando se para lograr anclar las expectativas de inflación de los
requiera, medidas de carácter macroprudencial. Lo anterior agentes económicos.
es un factor adicional a considerar para plantear la necesidad 2. Mejorar el mecanismo de transmisión de la política
de fortalecer la autonomía del banco, a efecto de que la monetaria para mejorar la efectividad de los ajustes en
aplicación de este tipo de medidas se realice con pertinencia, la tasa de interés de política.
coherencia y sin menoscabo del objetivo de inflación. 3. Establecer las condiciones que permitan, en forma
gradual, dotar de total flexibilidad al sistema cambiario,
Otro aspecto que debilita la credibilidad y el quehacer para consolidar el esquema de metas de inflación y
del banco central lo constituye su situación patrimonial, lograr que el tipo de cambio permita absorber mejor a la
ya que, si bien en la ley aprobada en 2002, se estableció la economía los choques externos que se presenten.
obligatoriedad del Estado de cubrir sus pérdidas acumuladas 4. Apoyar una política orientada a fortalecer las reservas
que ascendían a alrededor de Q13,000 millones, dicha monetarias internacionales, como una herramienta
disposición no ha sido atendida en virtud de que el Congreso complementaria para enfrentar choques externos.
de la República no aprobó la iniciativa enviada por el 5. Preservar la estabilidad financiera del país.
Ejecutivo. De esa cuenta, el saldo negativo patrimonial
del banco no se ha corregido, aunque en el balance se Estrategias y líneas de acción
registra como cuentas por cobrar. También es necesario
que, cuando se registren pérdidas anuales, las mismas sean 1. Proponer e impulsar un cambio a la Constitución Política,
cubiertas con recursos fiscales en condiciones de mercado, para establecer un Consejo Directivo del Banco Central,
y no como ocurre actualmente, para que las operaciones de integrado por profesionales de tiempo completo, con
mercado abierto que el banco requiera realizar dentro de la amplia calificación y experiencia en materia económica
programación monetaria de cada año, las realice con títulos y financiera, nombrados en forma alterna por períodos de
públicos y no con sus propios certificados de depósito. De seis años, de ternas propuestas por entidades colegiadas
esa forma, se evitaría la generación de un déficit cuasifiscal. reconocidas como el Colegio de Economistas, la
Asociación Bancaria de Guatemala, los decanos de
Finalmente, es importante tener en cuenta que, para Ciencias Económicas de las Universidades establecidas
mantener la estabilidad macroeconómica del país, es en el país, y otros. Una vez dotado el banco central de
indispensable además de una política monetaria efectiva y total autonomía, es pertinente fortalecer los requisitos de
oportuna, que la misma se complemente con una política rendición de cuentas establecidos en su Ley Orgánica.
fiscal coherente y disciplinada. Aunque el tema de la política 2. Promover el desarrollo del mercado secundario de
fiscal se desarrolla ampliamente en otro apartado, se estima valores, adoptando las medidas recomendadas por las
la necesidad de considerar una regla de responsabilidad misiones de asistencia técnica del Fondo Monetario
fiscal similar a la que han establecido otros países o regiones, Internacional y otras instancias internacionales.
que obligue legalmente a mantener el resultado fiscal anual 3. Respaldar una política de acumulación de reservas
dentro de determinados parámetros. monetarias internacionales, tomando en cuenta la
estacionalidad de los flujos de divisas y las tendencias de
Visión 2050 política monetaria y cambiaria a nivel global, así como
la atracción de mayores flujos de inversión extranjera
En 2050, Guatemala es el pilar de la estabilidad directa.
macroeconómica y financiera regional y mantiene una tasa 4. Cubrir con recursos fiscales las pérdidas acumuladas del
de inflación en torno a 2%. El banco central es totalmente Banco de Guatemala para transparentar y resolver su
autónomo y goza de absoluta credibilidad de los agentes situación financiera.
económicos; está enfocado en el control de la inflación, pero 5. Establecer un mecanismo de coordinación que permita al
cuenta con instrumentos lo suficientemente flexibles para Banco de Guatemala prevenir y atender, conjuntamente
enfrentar choques que puedan poner en riesgo la estabilidad con los otros actores relevantes, los riesgos de carácter
financiera del país. El sistema cambiario es totalmente sistémico, que se originen de factores exógenos o
flexible, por lo que el tipo de cambio es determinado endógenos, para preservar la estabilidad financiera del
fundamentalmente por la interacción entre la oferta y país, sin menoscabo de alcanzar el objetivo de inflación
demanda de divisas. de mediano plazo.
6. Apoyar el mejoramiento de las estadísticas nacionales,
Objetivos particularmente las relacionadas con el empleo, la
inversión, la balanza de pagos y la producción nacional,
Con el objetivo de lograr la visión planteada, se plantean con el propósito de que la toma de decisiones se base en
los siguientes objetivos: información confiable y oportuna.
7. Apoyar la adopción del Código de Transparencia fiscal y
1. Afianzar la autonomía y credibilidad del banco central monetaria del Fondo Monetario Internacional.
70
B. Política financiera
Diagnóstico sector bancario (bancos, sociedades financieras y entidades
off-shore), los bancos comerciales tienen el mayor peso,
La solidez, solvencia y el buen desenvolvimiento del un 84%de los activos totales, y de éstos, cinco bancos
sistema financiero de un país es fundamental para el concentran casi el 80% de los activos. A diferencia de otros
financiamiento de su crecimiento y desarrollo, así como países en la región, la banca comercial en Guatemala es en su
para la preservación de la estabilidad macroeconómica y mayoría banca local, y el grado de dolarización relativamente
financiera. bajo. Esta infraestructura bancaria ha permitido un acceso
al crédito relativamente estable con una tasa de interés
En Guatemala, el sistema financiero supervisado está promedio en préstamos de 14%, la cual se encuentra por
integrado por 18 bancos comerciales, 15 sociedades encima de la tasa de Panamá (8%), pero por debajo de las
financieras, 15 compañías almacenadoras, 11 compañías tasas de la mayoría de países vecinos como Costa Rica (20%),
de fianzas, 17 compañías de seguros, 2 casas de cambio, Honduras (19%), Nicaragua (14%) o República Dominicana
8 entidades fuera de plaza (off shore), 12 casas de bolsa, (18%)21. Sin embargo, de acuerdo con la calificadora de
7 empresas emisoras de tarjetas de crédito, 5 empresas de riesgo Fitch Ratings, el grado de profundización financiera
arrendamiento financiero y factoraje, el Instituto de Fomento en Guatemala es el más bajo de la región, al registrar sólo
de Hipotecas Aseguradas y el Monte de Piedad del Crédito 25% en la relación créditos/PIB y 34% en la de depósitos/
Hipotecario Nacional. De las entidades que integran el PIB22.
Tabla 24: Principales indicadores de las instituciones bancarias en Guatemala
Rentabilidad Rentabilidad
Total Total Capital Posición Sobre Sobre
INSTITUCIONES BANCARIAS
Activo Pasivo Contable Patrimonial Patrimonio* Activos*
Tabla 25: Estructura del mercado financiero en Guatemala En la última década, y en particular a partir de la entrada
Institución Total Activo Estructura en vigencia de las nuevas leyes financieras en 2002, la
Bancos Comerciales e Hipotecarios 148,894,284 84.29% consolidación del sistema financiero en Guatemala se
Sociedades Financieras Privadas 5,824,323 3.30% aceleró, por medio de fusiones, absorciones y de resoluciones
Entidades Fuera de Plaza 21,921,273 12.41% bancarias. El nuevo marco regulatorio contemplado en
Total 176,639,880 100.00%
la Ley de Bancos y Grupos Financieros, acompañado del
enfoque preventivo y la mayor autonomía funcional de
Fuente: SIB al 30 de Noviembre de 2010. la Superintendencia de Bancos, facilitó implementar una
21
World Development Indicators. Banco Mundial 2009.
22
Fitch Ratings: Bancos Centroamericanos: Resultados Anuales y Perspectivas 2010, 9/03/10
71
supervisión financiera consolidada y requirió a las entidades y necesario revisar la iniciativa de ley presentada en 2009
supervisadas, principalmente a los bancos, un enfoque de y pendiente de aprobación, para asegurarse la aplicación
administración basado en riesgos y mayores requerimientos de la nueva normativa internacional durante el período de
de capital. No obstante este enfoque, análisis realizados por transición establecido por el Comité de Basilea.
organismos internacionales y entidades calificadoras, como
FITCH Ratings, posteriormente señalaban que todavía También es importante incrementar los esfuerzos
existían debilidades en el marco regulatorio y el nivel de para acelerar la armonización de medidas y políticas a
capitalización, situando a Guatemala por debajo de los nivel regional que faciliten la Supervisión Financiera
demás países de la región en estos aspectos. El marco para Transfronteriza, en virtud de que las operaciones financieras
las resoluciones bancarias contemplado en la nueva Ley, con carácter regional se han venido incrementando en todos
permitió el cierre de dos entidades bancarias, Banco del los países del área, y este proceso continuará intensificándose
Café y Banco de Comercio, por medio del establecimiento apoyando el incremento del comercio, la inversión y la
de fideicomisos con la participación de otros bancos y del integración de Centroamérica.
Fondo para la Protección del Ahorro. Este esquema permitió
el resguardo del 100% de los depósitos establecidos en En términos de transparencia financiera, se han realizado
los bancos locales, con un costo aproximado de recursos avances importantes con relación a la prevención y al
públicos del 16% con relación al total de depósitos y del combate del lavado de dinero y financiamiento al terrorismo.
0.39% y 0.15% con relación al PIB, en el caso de BANCAFE Estos logros también se reflejan en el cumplimiento de las
y Banco de Comercio respectivamente. normas del GAFI, lo cual se destaca a nivel de la región.
En tal sentido, se dio un paso importante en 2010 con la
La experiencia con las resoluciones bancarias recientes aprobación por parte del Congreso de la República de la nueva
también evidenció la necesidad de fortalecer el marco Ley para la Actividad Aseguradora. Sin embargo, resulta
contemplado en la ley, para dar mayor flexibilidad y opciones determinante dar pasos adicionales con relación al secreto
a las entidades y a la autoridad competente. También bancario, ya que actualmente Guatemala se encuentra en la
patentizó la importancia de fortalecer aún más la normativa lista gris de OCDE, motivo por el cual algunos países como
prudencial y la supervisión preventiva, incluyendo auditorías Francia ya han comenzado a tomar medidas que desalienten
in-situ. Esas observaciones originaron la aprobación de a empresarios franceses interesados en invertir en el país y
normativa adicional por parte de la Junta Monetaria, con riesgo de pasar a la lista negra de países no cooperantes.
orientada a mejorar las prácticas de administración del
riesgo de liquidez, del riesgo cambiario y a aumentar las El fortalecimiento del sistema de justicia en lo que
reservas de capital, así como a preparar la iniciativa de ley compete a los temas bancarios y financieros continúa
de modificaciones a la Ley de Bancos y Grupos Financieros. siendo una materia pendiente, ya que los procesos de índole
Dichas modificaciones se enmarcaron precisamente en el financiera en general y en particular los relacionados con
imperativo de fortalecer las debilidades evidenciadas a partir resoluciones bancarias, se han convertido en procesos
de su entrada en vigencia en 2002, y particularmente a partir interminables e inconclusos, lo cual afecta a los acreedores e
de las resoluciones bancarias de 2006 y 2007. La anterior inversionistas por igual. Lo anterior obedece, parcialmente,
iniciativa se encuentra en el Congreso de la República desde a que el país carece de especialistas legales en esta materia,
el último trimestre de 2009, pendiente de aprobación. así como a la falta de transparencia de jueces y fiscalizadores
para agilizar la resolución de estos procesos.
Por otra parte, la reciente crisis financiera global no
causó en general impactos significativos directos en la Por otra parte, mientras los esfuerzos se enfocan en el
banca regional, incluyendo la de Guatemala, lo cual se sistema financiero regulado, está pendiente la aprobación de
atribuye a factores, como la poca integración con los la normativa para las entidades financieras no bancarias y la
mercados financieros internacionales. Las prácticas bancarias revisión del marco legal de las cooperativas de crédito, con
conservadoras por parte de los gerentes y ejecutivos dos objetivos fundamentales: A) proveer un marco formal
bancarios, así como los avances en materia de consolidación, para las entidades de microfinanzas, que resulta esencial para
solvencia y liquidez de los sistemas bancarios en la última otorgar certeza jurídica a los promotores y a los usuarios de
década y media, evidenciaron la necesidad de fortalecer la estos servicios; B) Ampliar la gama de servicios que pueden
supervisión y regulación financiera a nivel mundial. De ahí ofrecer a los empresarios de micro y pequeñas empresas;
que se promovieran las reformas recientemente aprobadas, y C) Aumentar así la bancarización y las posibilidades de
conocidas como BASILEA III. Estas, además de introducir sostenimiento y expansión de los negocios, así como un
medidas más estrictas en cuanto a la calidad y capital mejor aprovechamiento de las remesas familiares. También
requerido a los bancos, también incluyen una dimensión resulta de primer orden prevenir problemas financieros que
macroprudencial, a efecto de reducir la prociclicidad se deriven de operaciones de entidades no supervisadas
del sistema financiero para prevenir el riesgo sistémico, adecuadamente y que pudieren estar captando recursos del
estableciendo un colchón de capital anticíclico en un público aun cuando no sea bajo el concepto de depósitos.
rango de 0-2.5%. En este contexto, se considera oportuno
72
El mercado de microfinanzas en el país está conformado 2. Participar en la instancia de coordinación creada por
por instituciones de dos tipos: reguladas y no reguladas. el Banco de Guatemala, para la implementación de
Las primeras incluyen a los bancos tradicionales que, medidas macroprudenciales orientadas a mantener la
como parte de su estrategia, incursionan en este segmento. estabilidad financiera del país.
Por su parte, las entidades no reguladas funcionan como 3. Promover y apoyar la aceleración de la puesta en marcha
Organizaciones No Gubernamentales – también llamadas de las medidas de armonización y coordinación regional,
Organizaciones Privadas de Desarrollo Financiero (OPDF) recomendadas por el FMI y otros organismos, y avaladas
– y como cooperativas de ahorro y crédito. Según la CEPAL, por el Consejo de Superintendentes de Bancos de la
en 2008 el mercado de microfinanzas en Guatemala estaba región, las cuales están orientadas a lograr una efectiva
conformado por 5 bancos, 18 OPDFs, y 33 cooperativas supervisión consolidada transfronteriza.
de ahorro y crédito, aunque el INCOP tiene inscritas 233 4. Velar por el efectivo cumplimiento de la nueva Ley para
cooperativas medianas y pequeñas asociadas al sector. la Actividad Aseguradora y sus reglamentos.
Finalmente, se aclara que el tema del desarrollo del En materia de transparencia y mejora del acceso a los
mercado de capitales, fundamental para la profundización servicios financieros, se propone:
del mercado financiero en el país, se aborda en el
apartado relacionado con la suficiencia de recursos para el 1. Impulsar la presentación y aprobación de la iniciativa
financiamiento de un Plan de Nación. de Ley de Intermediarios Financieros no bancarios,
para promover un mayor financiamiento para la micro
Visión 2050 y pequeña empresa, conforme a las recomendaciones
técnicas de la subsecretaría del Tesoro de los Estados
En 2050, Guatemala tiene un sistema financiero sólido, Unidos de América y el grupo interinstitucional
solvente, moderno y eficiente, con un amplio acceso a los integrado por el Ministerio de Economía, el Banco de
servicios financieros para toda la población, y para el sector Guatemala y la Superintendencia de Bancos.
empresarial, incluyendo los empresarios de micro, pequeñas y 2. Promover la revisión del marco regulatorio de las
medianas empresas, y con un significativo nivel de presencia cooperativas de ahorro y crédito.
regional. El grado de profundización financiera es el más 3. Cumplir los criterios fundamentales del GAFI que
alto de la región centroamericana y similar al de los países todavía están pendientes.
más avanzados de América Latina. La eficiente supervisión 4. Cumplir con todos los estándares establecidos de mejores
consolidada transfronteriza de carácter preventivo y la prácticas financieras recomendadas por organismos
adecuada administración de riesgo de los administradores internacionales, como IAIS, IOSCO, entre otras.
bancarios, combinada con la coordinación con la política 5. Impulsar las reformas legales necesarias para la
monetaria y fiscal, asegura la estabilidad financiera del país. eliminación del secreto bancario, como una de las
medidas fundamentales para que el país pueda salir de la
Objetivos lista gris de OCDE.
Con el fin de lograr la visión planteada, se presentan los En materia de Justicia, se propone:
siguientes objetivos:
1. Impulsar las reformas necesarias para agilizar las
1. Preservar la estabilidad financiera nacional y regional. resoluciones relacionadas con el área financiera,
2. Contar con un sistema bancario sólido, moderno y incluyendo las que se derivan de resoluciones bancarias.
competitivo, con bajos márgenes de intermediación 2. Promover la especialización de jueces y fiscales en
financiera y fácil acceso a los servicios ofertados. temas bancarios y financieros.
3. Aumentar el impacto del sistema financiero en el
desarrollo económico, incrementando el grado de
bancarización y profundización financiera.
73
V. movilizando los recursos para el
financiamiento de un plan de nación
La movilización de recursos para el financiamiento del
crecimiento y desarrollo económico y social de Guatemala
requiere, además del fortalecimiento y de la sostenibilidad
de los ingresos ordinarios del Estado, una gestión apropiada
del endeudamiento público, del aumento de la bancarización,
así como de la profundización financiera y de la atracción de
flujos importantes adicionales de inversión real y financiera.
Es por ello que, en este apartado, se plantean propuestas
en materia de política fiscal, gestión de deuda, concesiones
y alianzas público privadas y desarrollo del mercado de
capitales.
A. Política fiscal
Diagnóstico ineficiencia y baja calidad en la ejecución del gasto público,
no es posible atender las prioridades del Estado, establecidas
Desde el punto de vista de su dimensión macroeconómica, en la Constitución Política de la República, en materia de
la política fiscal en Guatemala se ha caracterizado por un seguridad, justicia, salud y educación. Tal imposibilidad se
manejo en general disciplinado, reflejado en déficits fiscales evidencia al comparar la asignación del gasto público a estos
y endeudamiento público moderados y bajos niveles de gasto sectores con relación al PIB en Guatemala, con el promedio
con relación al PIB. Lo anterior ha constituido un apoyo de Centroamérica y América Latina. Si se toma en cuenta
importante para la estabilidad macroeconómica y financiera que América Latina, a su vez, está rezagada en estas materias
del país, requisito fundamental para el clima de negocios y la con relación a otras regiones, el reto que los guatemaltecos
atracción de inversiones en el país. No obstante, con una carga tenemos por delante es de gran magnitud.
tributaria débil, una rigidez presupuestaria excesiva y con
Fuente: Evasión y equidad en América Latina. CEPAL 2010. Cifras comparativas al 2007.
74
Ilustración 20: Déficit fiscal de Guatemala establecimiento del Grupo Promotor del Pacto Fiscal en
2006, los cuales impulsaron propuestas que contribuyeron a
una evolución más favorable de la carga tributaria en 2006
y 2007. Sin embargo, la gráfica presentada a continuación
evidencia que las mejoras en la carga tributaria no han
logrado ser sostenibles. Luego de la significativa pérdida de
ingresos ocurrida en 2009, como consecuencia de la recesión
económica mundial y su fuerte impacto en el volumen de
comercio y en el crecimiento doméstico, la carga tributaria
retrocedió a 10.4%. Dicha carga permaneció prácticamente
en ese mismo nivel en 201024 y es la segunda más baja de
América Latina.
Ilustración 21: Evolución de la carga tributaria
Para alcanzar los objetivos presentados, se presentan las 1. Impulsar y concertar nuevas metas sectoriales de gasto,
siguientes estrategias: a partir de las metas establecidas para el año 2000 en los
Acuerdos de Paz y los resultados alcanzados a partir de
1. Participar en las mesas técnicas de trabajo que se integren ese año.
para cuantificar cuánto cuesta el país que se quiere en el 2. Reforzar el Sistema Nacional de Inversión Pública de
corto, mediano y largo plazo, y cuánto del esfuerzo de su manera que permita orientar con criterios técnicos
financiamiento le corresponde a la política fiscal. las asignaciones presupuestarias anuales a proyectos
2. Retomar los esfuerzos que permitan, a partir del pacto de inversión y realizar la evaluación posterior de los
fiscal suscrito en 2000, consensuar una nuevaagenda proyectos respectivos.
fiscal integral con visión de mediano y largo plazo, 3. Introducir las reformas necesarias para conferir mayor
incluyendo el tema tributario. fuerza legal al presupuesto multianual el que deberá
3. Retomar los esfuerzos a nivel regional que permitan incluir un programa multianual de inversiones públicas.
facilitar la unión aduanera regional sin que implique 4. Establecer la obligatoriedad de elaborar y presentar con
pérdida de ingresos a nivel nacional. el proyecto de presupuesto de cada año un presupuesto
4. Promover el establecimiento de una regla de por resultados que contenga indicadores de desempeño
responsabilidad fiscal que asegure el superávit fiscal medibles, elaborados técnicamente, para cada una de las
de la cuenta corriente de manera permanente y el áreas a financiarse.
mantenimiento del déficit fiscal dentro de parámetros 5. Promover la complementación entre la inversión pública
a ser concertados, congruentes con la estabilidad y privada, aprovechando la Ley de Alianzas para el
macroeconómica y con la capacidad de pago del país. Desarrollo.
5. Promover las modificaciones legales necesarias para
reducir las excesivas rigidices presupuestarias. Por último, con el fin de mejorar la evaluación, el control
y la transparencia de la recaudación y el gasto, se presentan
En materia de ingresos y administración tributaria, se las siguientes líneas de acción:
presentan las siguientes líneas de acción específicas:
1. Fortalecer y actualizar el Sistema Integrado de
1. Implementar las medidas que, desde el ámbito fiscal y Administración Financiera –SIAF– y establecer para
tributario, faciliten la incorporación al sector formal de todas las instituciones del Estado, incluyendo las
personas individuales y de micro y pequeñas empresas municipalidades, la obligatoriedad de realizar y publicar
que operan en el país. sus operaciones financieras por este medio.
77
2. Establecer un sistema integrado de gestión de desempeño para el servidor público, basada en la
adquisiciones vinculado al SIAF y normar la capacidad y el desempeño eficaz, competente y honrado
obligatoriedad de realizar los procesos de compras y que castigue fuertemente la corrupción. En tanto esta
y contrataciones del Estado, desde el inicio hasta la reforma se concreta, será necesario establecer un sistema
concreción de cada proceso, por medio del Sistema de gestión del recurso humano en la administración
GUATECOMPRAS. pública, que establezca normas y procesos para las
3. Proponer las reformas necesarias a la Ley Orgánica del distintas etapas de gestión del RH, automatizando toda
Presupuesto para reforzar y actualizar la referida ley, la información y realizando públicamente todas las
buscando conferirle, además, categoría de Ley calificada. convocatorias.
4. Establecer la obligatoriedad de la presentación consolidada 6. Fortalecer las instituciones y dependencias encargadas
de la situación financiera del sector público, incluyendo de combatir la corrupción y la impunidad.
los pasivos contingentes. 7. Adoptar los estándares internacionales de transparencia
5. Promover la elaboración y aprobación de una nueva en materia fiscal.
Ley de Servicio Civil, que establezca una carrera de
26
US$ 8.01358 al TCR de Q por US$, vigente al 31/12/10.
27
Cifras del Banco de Guatemala.
78
Ilustración 26: Deuda Pública Total / PIB los recursos provenientes de préstamos y cooperaciones
técnicas, así como las condiciones prevalecientes en el
mercado.
Deuda Flotante
80
importantes en educación, salud y vivienda por encima de Otro modelo es el de concesiones de contratos, como los
300 millones de dólares al año29. El equipo de infraestructura llevados a cabo en los últimos años para la modernización
de CEIDAL estima inversiones por sobre los 700 millones de puertos e infraestructura vial. Aunque existe desconfianza
de dólares al año para implementar los proyectos necesarios acerca de la transparencia de este tipo de mecanismos, las
para mejorar la competitividad del país. Esto implica concesiones han sido un importante vehículo de inversión
un problema presupuestario significativo, ya que la en la región latinoamericana. De 1985 hasta 2000, se estima
asignación de estas carteras en relación con el PIB – en que ha habido mil procesos de concesiones, de las cuales un
especial en educación y salud – se coloca muy por debajo 60% fueron exitosas y el otro 40% pasaron por un proceso
de los promedios regionales. Además del bajo presupuesto, de renegociación. De éstas, 28% fueron concesiones que se
cabe resaltar que una proporción baja de este se dedica a habían hecho por acuerdo gobernativo y 17% fueron de marco
inversión infraestructural y de capacitación. En efecto, el general de participación público privada. Dada la escasez de
país solamente invierte aproximadamente el 14% del PIB30 recursos estatales, este último tipo de participación resulta
entre recursos privados y públicos, y solo un 27.7% del fundamental para el futuro de la inversión en el país.
presupuesto nacional se destina a la formación de capital.
A pesar del incremento de las necesidades de inversión, En este ámbito, el 2010 fue un año fundamental gracias
como producto del crecimiento poblacional, el país ha a la aprobación del Decreto No. 16-20104 del Congreso de
bajado su inversión de 18% en 2000 al 14% actual. Además, la República el cual autoriza y regula las participaciones
en relación con otros países, Guatemala se califica como público – privadas. Esto representa una innovación
uno de los países con menor inversión en el mundo, muy legislativa nacional y regional, ya que no existe una ley
por debajo del promedio latinoamericano (20%), e incluso similar en Centroamérica. Al entrar este decreto en vigencia,
superado por regiones más desarrolladas y con menores se establecerá una Agencia Nacional de Alianzas para el
necesidades de inversión, como la Unión Europea (19%).31 Desarrollo de Infraestructura Económica, la cual tendrá como
La crítica situación en inversión presenta, entonces, un función principal la elaboración de planes, políticas y normas
reto para recaudar y dirigir los recursos nacionales para el para el desarrollo de lineamientos sobre los cuales deberá
desarrollo del país. realizarse la contratación de los proyectos de infraestructura
que se ejecutarán en alianza entre el sector privado y el
Otros países latinoamericanos han solucionado los Estado. En el proceso de debate de la ley, PRONACOM
problemas de inversión mediante distintos mecanismos. En estimaba que la aprobación de esta generaría alrededor
Chile y Colombia, por ejemplo, se han institucionalizado de 60,000 empleos34 e incrementaría significativamente la
los proyectos con capital público y privado para aumentar la inversión, principalmente en infraestructura, para contribuir
calidad y la cobertura de la educación pública.32 Asimismo, con al crecimiento del país. Así, uno de los primeros
en cuanto a infraestructura, varios países han innovado objetivos de la ley será utilizarla para la implementación del
instituciones para atraer fondos privados. Por ejemplo, el Plan Multimodal de Infraestructura.
Gobierno Federal de México ha impulsado concesiones
en los sectores de energía, transporte y agua, ha abierto Visión 2050
fondos de inversiónpara apoyar proyectos específicos, y ha
promovido los contratos de suministro de bienes y servicios En 2050, Guatemala cuenta con un marco legal moderno
en varios sectores.33 y competitivo que contribuye a implementar una gestión
eficaz, transparente e impecable de la inversión pública.
En Guatemala, las concesiones y privatizaciones de Además, el país tiene numerosos proyectos que coordinan
administraciones anteriores han provisto una solución el capital público y el privado para continuar impulsando el
parcial a este problema, inyectando capital privado para la crecimiento económico y social del país.
modernización de algunos servicios. Tal es el caso de las
telecomunicaciones y de áreas del sector eléctrico, en donde Objetivos
se ha incrementado significativamente la cobertura tras una
inversión privada importante. Asimismo, este mecanismo El objetivo primordial consiste en proveer el marco
de inversión permitió la construcción de proyectos de necesario para la gestión efectiva y transparente de
infraestructura, como la carretera Palín – Escuintla - Puerto inversiones públicas, así como el emprendimiento de
Quetzal. Sin embargo, este modelo no resulta viable ni iniciativas públicas, privadas y mixtas que satisfagan las
conveniente para todas las áreas necesitadas de inversión. necesidades de inversión del país. Por tal motivo, para lograr
29
Memoria de la Conversación Público sobre la Ley General de Participación Pública-Privada. 2005.
30
BANGUAT
31
World Development Indicators. Banco Mundial.
32
“Mobilizing the Private Sector for Public Education". Co-sponsored by the World Bank. Kennedy School of Government, Harvard University,
October 5-6, 2005
33
Conversación Pública sobre la Ley General de Participación Pública-Privada (Concesiones). SEGEPLAN, 2005
34
Entrevista de Siglo XXI a Héctor Estrada, director ejecutivo del Programa Nacional de Competitividad. Febrero 2010.
81
la visión planteada se proponen los siguientes objetivos 2. Fortalecer los mecanismos de auditoría de concesiones,
específicos: garantizando un costo eficiente para el Estado
3. Establecer protocolos que den preferencia a contratos
1. Promover la transparencia de concesiones públicas que contengan niveles de servicio confiables y fácilmente
2. Incrementar la calidad de servicio de las concesiones fiscalizables
públicas 4. Establecer protocolos que limiten la posibilidad de que
3. Incrementar la transparencia en las licitaciones públicas concesiones y proyectos público-privados se modifiquen
4. Apoyar la implementación de proyectos bajo la nueva o amplíen sin competencia
ley de participación público-privada, bajo parámetros de 5. Establecer protocolos que den estabilidad y seguridad
eficiencia, transparencia y calidad jurídica a los contratos
6. Establecer protocolos de control, fiscalización y sanción
Estrategias y líneas de acción para todos los contrato
7. Fortalecer los poderes de los entes supervisores para
Con el fin de alcanzar los objetivos planteados, mejorando procurar el uso de recursos legales destinados a hacer
la ejecución de las concesiones públicas y obteniendo el mayor cumplir los contratos
provecho de la nueva Ley de Alianzas para el Desarrollo, 8. Fortalecer los mecanismos existentes para la resolución
esta propuesta toma algunas ideas de PRONACOM y de los eficiente de conflictos contractuales
foros organizados durante el diseño de la iniciativa de ley. A 9. Establecer mecanismos de coordinación con el
continuación, se presentan las siguientes líneas de acción: Ministerio de Finanzas Públicas en la elaboración de
contratos, particularmente los que tienen una duración
1. Supervisar la elección de las autoridades del nuevo superior a un año.
consejo encargado de la concesión de proyectos público-
privadas
35
Datos de 2009. World Development Indicators. Banco Mundial.
82
Tabla 28: Marco legal para el desarrollo del mercado de capitales
Guatemala Costa Rica República El Salvador Honduras Nicaragua Panamá
Dominicana
Regulador
Marco Legal No, solamente es un registro Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Gobernanza Corporativa
Marco legal Muy Básico Muy Básico Muy Básico Muy Básico Muy Básico Muy Básico Muy Básico
Código de gobernanza corporativa para No Sí No No Sí No Sí
compañías listadas
Fondos Mutuos
Marco Legal No Sí Sí No Sí Sí Sí
Regulación Complementaria No Sí Sí No Sí No Sí
Fondos de Pensión Privados
Marco Legal No Sí Sí Sí Sí, pero sólo para privados Sí, pero no implementada Sí
Regulación Complementaria No Sí Sí Sí Sí No Sí
Asset Based Securities (Bienes basados en valores)
Marco Legal No Sí Sí, pero limitada No Sí, pero limitada Sí Sí
Regulación Complementaria No Sí No No Sí No No
Fideicomisos (Trusts)
Marco Legal Sí Sí No Sí Sí No Sí
Fuente: Equity and Private Debt Markets in Central America, Panama, and the Dominican Republic. Fondo Monetario Internacional 2007.
En la actualidad, el sistema financiero de Guatemala se entidades privadas vendan instrumentos de deuda y carece
halla regulado por las siguientes leyes: de medidas para el desarrollo de activos basados en valores
(AssetBasedSecurities). Por último, no ha habido una reforma
• Decreto 16-2002 Ley Orgánica del Banco de Guatemala del Sistema de Pensiones, lo cual resulta fundamental para
• Decreto 17-2002 Ley Monetaria financiar el pago de beneficios a pensionados en el mercado
• Decreto 18-2002 Ley de Supervisión Financiera de capitales. En conjunto, este grave vacío legal aparece
• Decreto 19-2002 Ley de Bancos y Grupos Financieros desproporcionadamente atrasado respecto del nivel de
• Decreto 67-2001 Ley Contra el Lavado de Dinero u desarrollo del país en el sector bancario y de su economía
Otros Activos en general, lo cual impide la coordinación de recursos para
• Decreto 58-2005 Ley para Prevenir y Reprimir el impulsar motores de desarrollo.
Financiamiento del Terrorismo
• Decreto 94-2000 Ley de Libre Negociación de Divisas Visión 2050
• Decreto 34-96 Ley del Mercado de Valores y Mercancías
• Decreto 136-96 Ley de Especies Monetarias En 2050, Guatemala cuenta con un mercado de capitales
• Decreto 82-78 Ley General de Cooperativas desarrollado donde distintos instrumentos públicos y privados
• Decreto Ley 208 Ley de Sociedades Financieras Privadas de renta fija y variable se intercambian con capital local y
• Decreto 25-2010 Ley de la Actividad Aseguradora extranjero, y al cual tienen acceso todos los guatemaltecos.
Guatemala se ha consolidado además como un centro
Esta normativa, sin embargo, está lejos de proveer el marco financiero regional y tiene mecanismos que facilitan a las
necesario para desarrollar un mercado financiero completo. compañías nacionales y regionales la obtención de capital
En primer lugar, la ley no establece un ente regulador del externo para emprender proyectos que continúan impulsando
mercado accionario y de bienes, sino solamente un proceso el crecimiento, los cuales complementan al capital local para
de registro de propiedades. Ciertamente, según la Ley del incrementar así el monto de recursos disponibles para la
Mercado de Valores y Mercancías existe cierta supervisión inversión.
ejecutada por el Registro Nacional de Valores de Mercado,
dependencia del Ministerio de Economía. Sin embargo, Objetivos
esta supervisión es mínima, no está bien definida, cuenta
conpoco personal, y no desempeña un papel fundamental Para lograr la visión planteada, los objetivos fundamentales
en el desarrollo financiero en el país. Asimismo, dicha ley son fortalecer el ya establecido sistema bancario nacional y
carece de un marco legal que garantice a los inversionistas desarrollar el incipiente mercado de capitales del país. Los
el acceso a la información corporativa, lo cual significa un objetivos específicos para el sector bancario y las líneas de
claro impedimento para el desarrollo de cualquier mercado acción se tratan con más profundidad en el eje de estabilidad
accionario. Además, la ley provee impedimentos para que macroeconómica y financiera de la propuesta. Por lo
83
tanto, en esta sección se proponen los siguientes objetivos b. Establecer talleres y otras modalidades didácticas,
específicos para el desarrollo del mercado de capitales del país: para educar a potenciales inversionistas acerca de los
mecanismos y procedimientos para los distintos tipos
1. Reformar profundamente el marco legal que regula el de inversión
mercado de capitales en el país c. Introducir el marco legal que regule los fondos mutuos
2. Establecer una autoridad reguladora independiente y con y fondos de pensión privados
poder de ejecución que regule efectivamente el mercado d. Reformar la ley para expandir la participación de
de capitales inversionistas institucionales
3. Establecer un marco legal que regule los fondos mutuos y
de pensión, así como los activos basados en valores 4. Proveer un marco legal para los mercados de renta fija y
4. Establecer reglas claras que garanticen la transparencia variable privados
corporativa para el beneficio de los inversionistas
5. Incrementar la base inversionista en proporción al PIB a. Reformar la ley para regular y fomentar la transparencia
6. Incrementar la participación ciudadana en el mercado de de las corporaciones frente a sus inversionistas
capitales para mejorar la coordinación de capital hacia el b. Introducir un código de gobernanza corporativa
crecimiento, y democratizar los beneficios del crecimiento destinado a todas las compañías que emitan títulos en
financiero. el mercado nacional
c. Permitir la participación de inversionistas institucionales
Estrategias y líneas de acción en mecanismos de renta variable
d. Eliminar las ambigüedades legales existentes en la
Para el desarrollo del mercado de capitales, se toman algunas regulación de títulos de deuda privada
de las recomendaciones provistas por el estudio regional e. Incentivar la evaluación de riesgo de los mecanismos
realizado por el Fondo Monetario Internacional36, y se agregan de renta fija
otras para solucionar el vacío legal que existe actualmente. f. Estandarizar los títulos de deuda pública para crear un
Tomando esto en cuenta, se proponen las siguientes líneas de mercado líquido de instrumentos de renta variable
acción: g. Remover la inequidad en materia fiscal que existe
entre los instrumentos de renta fija y variable, y el resto
1. Fortalecer la capacidad regulatoria de bienes financieros
h. Establecer una nueva ley que regule las transacciones
a. Reformar la ley para definir una autoridad regulatoria de activos basados en valores
con un propósito claro, poderes establecidos, y una
fuente de financiamiento suficiente para una efectiva 5. Modernizar el marco legal existente
supervisión del mercado de capitales. Esta autoridad
debe ser independiente, y contar con supervisores a. Agilizar el proceso de ejecución del colateral por
que estén protegidos contra demandas excesivas intermediarios financieros
relacionadas con su trabajo b. Reformar el marco regulatorio de quiebra para agilizar
b. Establecer una nueva ley de mercado de capitales que los procedimientos legales y permitir resoluciones
establezca la regulación específica de los distintos extrajudiciales
instrumentos de renta variable y fija, los mecanismos c. Requerir la auditoría y los reportes financieros de
para la transparencia de información así como los compañías que superen un límite de participación
poderes de la autoridad reguladora en cada uno d. Reformar los mecanismos y estándares que regulan a
los contadores públicos
2. Proveer una infraestructura de mercado
Diagnóstico
85
Visión 2050 4. Formular, implementar y dar seguimiento a la Política
Hídrica local, Municipal y Nacional.
En 2050, Guatemala es una nación que reconoce la 5. Fortalecer a las organizacionesmancomunidades y a
importancia y le asigna el valor real al entrono vital, lasociedad organizada.
desarrollando una política de desarrollo pleno, fortaleciendo 6. Institucionalizar servicios públicos relacionados con el
la autoridad e institucionalidad desde la propia concepción agua (OMP, OSPM y JAM).
de los territorios, para mantener y expandir la actividad 7. Proveer una formación profesional interdisciplinaria.
económica con sostenibilidad ambiental. 8. Formar la “Autoridad de Cuenca” (ente rector del
recurso hídrico)
Objetivos 9. Crear un fondo de conservación de agua y saneamiento.
10. Emprender colectivamente iniciativas que contribuyan
Para lograr la visión planteada, se busca implementar a la formación, la generación de ingresos y la gestión
políticas ambientales que mantengan y expandan la ambiental.
competitividad del sector productivo, y coadyuven a reducir 11. Desarrollar una investigación aplicada en los diversos
la pobreza. Con este fin, se presentan los siguientes objetivos niveles educativos.
prioritarios:
Estrategias y líneas de acción
1. Promover la participación de la sociedad (Gobernabilidad).
2. Realizar un proceso de sensibilización, formación y El cuadro a continuación presenta las estrategias para
capacitación articulada y sistemática como estrategia lograr los objetivos planteados por área de acción.
nacional.
3. Apoyar las mesas nacionales, municipales e intermunicipales
de diálogo del agua a lo interno de consejos de desarrollo
urbano y rural.
Tabla 30: Estrategias ambientales por área de acción
86
Construcción Transporte Suministro de Energía Agua
• Iluminación más eficiente • Vehículos de combustibles más • Mejoras en la eficiencia del • Promover programas de manejo
y aprovechamiento de luz eficientes; suministro y la distribución; integrado de cuencas
natural; • vehículos híbridos, vehículos • Cambio de combustible • Institucionalizar la formación,
• Electrodomésticos, calefacción de diesel más limpios; de carbón a gas; calor y asistencia técnica y
y equipos de enfriamiento • Cambio modo de transporte energía renovables (energía capacitación en agua y su reuso
certificados como más por carretera a trasporte por hidroeléctrica, solar, eólica, en actividades productivas
eficientes; ferrocarril y transporte público; geotérmica y bioenergía; • Fortalecer desde los niveles
• Calentadores de cocina transporte no motorizado • Combinación de calor y locales los órganos o comités
mejorados; • (bicicletas, caminar); energía; aplicaciones tempranas de cuencas
• Aislamiento mejorado; • Planificación de los usos del de CAC (por ejemplo, • Crear un sistema de generación
• Diseño solar activo y pasivo suelo y transporte. • Almacenamiento del CO2 de información para disminuir
para la calefacción y el aire • Incentivos: liberar de impuestos eliminado del gas natural). riesgos.
acondicionado; a vehículos de rendimiento de • Eliminación total de los
• Fluidos de refrigeración más de 85 km/galón y subsidios al consumo de
alternativos; • Aumentar impuestos a energía generada por carbón
• Recuperación y reciclaje de vehículos de menos de 30 km/ natural (modelo actual) y
gases fluorados. galón. trasladarlos al acceso de
energía renovable.
87
conclusiones
Guatemala es un país con un gran potencial de crecimiento la baja recaudación harán imposible la implementación de
y desarrollo, por su gran riqueza cultural, belleza natural, cualquier plan de nación.
ubicación geográfica, diversidad de climas y abundantes
recursos naturales y recurso humano. Si bien la firma de los Por esta razón, el propósito de este documento es
Acuerdos de Paz en diciembre de 1996, representó un avance compartir con los diferentes sectores la Visión de País que
importante en el fortalecimiento de la democracia del país, se plantea e iniciar un proceso de diálogo franco y abierto
problemas estructurales, como la debilidad institucional y la sobre la referida visión y sobre las estrategias y líneas de
baja capacidad financiera del Estado, limita la posibilidad acción que se proponen para alcanzarla. El objetivo último
de vivir en un verdadero Estado de derecho en el que se es vivir en una Guatemala próspera y segura en donde se
cumpla y se haga cumplir la Ley, factor fundamental para cumpla la ley y en donde todos los guatemaltecos tengamos
el desarrollo y prosperidad de Guatemala. Las entidades las mismas oportunidades para prosperar. Asimismo, se trata
a cargo de la seguridad ciudadana y las que conforman el de construir una Guatemala, en donde el Gobierno concentre
sector justicia son instituciones débiles en su capacidad, sus esfuerzos en proteger a los sectores más vulnerables de
tanto de gestión como financiera, facilitando de esa forma la población y en generar un clima óptimo para los negocios
la corrupción y la penetración del crimen organizado en el y la inversión. Para tal efecto, deben impulsarse las acciones
país. necesarias para mejorar la competitividad y productividad
del país sin descuidar otros aspectos de vital importancia,
El presente documento recopiló información de varios como la preservación de la estabilidad macroeconómica
estudios realizados a nivel nacional e internacional, los y financiera y la protección del ambiente y los recursos
cuales revelan que Guatemala se encuentra muy rezagada naturales.
en indicadores de desarrollo humano y que, sin cambios
estructurales de fondo, no será posible alcanzar varias de Cabe destacar que, aunque este Plan de Nación comprende
las metas del milenio establecidas para 2015, ni reducir una visión de largo plazo hacia 2050, la mayoría de propuestas
los actuales niveles de pobreza y pobreza extrema. Sin un incluidas en este documento deben comenzar a trabajarse lo
plan concreto para dar mayor dinamismo a la actividad más pronto posible. Se considera que, en materia legislativa
económica, por ejemplo, el país continuará creciendo a tasas y judicial, las reformas legales e institucionales pueden
apenas por arriba del crecimiento poblacional, dejando el realizarse en un corto período de tiempo con el liderazgo
ingreso per cápita con una mejora apenas marginal. apropiado y el consenso de la ciudadanía. Asimismo, la
reestructuración del Ejecutivo para la implementación de la
Una de las revelaciones principales de la propuesta de mayoría de proyectos propuestos puede completarse en la
lineamientos para un Plan de Nación es la imperante necesidad primera década, si se cuenta con la capacidad y voluntad
de consenso para la implementación de reformas legales e política necesaria.
institucionales profundas. Esta necesidad de consensos a
largo plazo, principalmente en la futura agenda legislativa, es Aunque el reto es grande y el programa ambicioso,
evidente en los distintos ejes del Plan. En materia de Estado consideramos que ya no podemos seguir con políticas
de Derecho, se necesitan reformar leyes para garantizar la de corto plazo que impiden avanzar y salir de la pobreza
independencia de los poderes del estado; y en seguridad y y el subdesarrollo. Necesitamos trabajar en una verdadera
justicia, se necesitan reformas profundas al ejército, la policía estrategia de país; es decir, en un plan de nación con visión
y sobre todo a los entes judiciales. Asimismo, en materia de largo plazo que trascienda los ciclos políticos y que
de crecimiento económico, se concluye que los excesivos nos obligue a implementar políticas públicas coherentes
trámites en distintos procesos comerciales mantienen a y transparentes, coordinadas con el sector privado y la
Guatemala con los niveles más bajos de inversión en la sociedad civil en una misma dirección. Es por ello que
región y con un grado de apertura económica baja, por lo que invitamos a todas las guatemaltecas y guatemaltecos a unirse
una agenda legislativa consensuada es también imperativa en este esfuerzo que hemos iniciado, el cual se plasma en el
en esta área. Similarmente, la ausencia de marcos legales presente documento.
apropiados impide el desarrollo del mercado financiero y
limita la coordinación de capitales para emprender proyectos
de crecimiento y financiar proyectos públicos. Por último, y
como punto fundamental, el consenso será necesario para
reestructurar las finanzas del Estado. Sin una coordinación
ciudadana que apoye reformas profundas, la rigidez legal
en la ejecución del gasto y la debilidad del mismo debido a
88
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