Supuestos del Acto Administrativo de Alcance Particular

E art. 23 inc. a) de la LPA, encontramos el principio general de la impugnación judicial de los actos
administrativos. En primer lugar hay que agotar la vía administrativa por el sistema recursivo y que el acto haya
sido definitivo.
Actos definitivos
Para su impugnación, los actos administrativos de alcance particular se clasifican en preparatorios; de mero
trámite o interlocutorios; definitivos, que decide sobre el fondo del asunto; asimilables al definitivo, aquellos
que no resuelven el fondo del asunto y que impiden la tramitación o pretensión del particular, y de
cumplimiento.
Agotamiento de las vías administrativas
Hutchinson: Afirma que el acto que causa estado (agotó las vías administrativa), y es distinto al acto que hace
cosa juzgada administrativa. (esté goza de permanencia y no está sujeto a modificación).Puede haber actos que
causan estado y que puedan hacer cosa juzgada administrativa, pero también pueden haber actos que lo hagan
sin causar estado.
Balbín: Entiende que el agotamiento de las vías administrativas por su carácter obligatorio y sus plazos breves e
irreversibles, como una restricción al acceso a justicia.
El título III del decreto reglamentario de la LPA regula los procedimientos de impugnación de los actos
estatales de alcance particular, en este caso es necesario agotar la vía administrativa por medio de los recursos
previsto en el propio decreto.
Recursos:
Recurso de Reconsideración – arts. 84 al 88 del decreto 1759/72
Este recurso tiene por objeto impugnar los actos definitivos, asimilables al definitivo e interlocutorios o de mero
trámite que lesionen un derecho subjetivo o un interés legítimo. También procede contra las decisiones
definitivas que dicten el Presidente, Jefe de Gabinete, Ministros y secretarios de Presidencia que resuelven
recursos jerárquicos, en general procede contra actos originarios.
El plazo para interponerlo es de días hábiles administrativos, ante el órgano que dictó el acto que es quien debe
resolverlo en el plazo de de 30 días hábiles administrativos.
Este recurso tiene la particularidad de en caso de rechazo deba interpretarse que el interesado interpuso el
Recurso Jerárquico en subsidio. De ésta forma, si el órgano competente resuelve en sentido contrario a los
intereses del particular, debe necesariamente elevarlo al superior jerárquico en el plazo de cinco días hábiles
administrativos. Sí lo rechaza en forma expresa deberá elevarlo de oficio, caso lo rechace de modo tácito deberá
ser elevado a pedido de parte.
Os aspecto más relevante de este recurso es que no es obligatorio para agotas las vías administrativas, el
particular puede plantearlo o no e, interponer directamente el recurso jerárquico que agota la vía administrativa.
Recurso Jerárquico - arts. 89 al 92 del decreto 1759/72
Es el recurso más relevante en el procedimiento de impugnación de los actos administrativos. La administración
pública está estructurada por órganos que está ligados entre sí por una estructura jerárquica, el superior ejerce
control sobre el comportamiento de los inferiores, y una de sus formas es la revisión de sus actos.
Solo procede contra actos administrativos o asimilables a éste. El plazo para interponerlo es de quince días
hábiles administrativos – contados a partir del día siguiente de la notificación del acto recurrido. Se interpone
ante el órgano que lo dictó, éste deberá elevarlo ante al Ministro o secretario de la Presidencia de oficio en el
término de cinco días hábiles administrativos sin expedirse sobre su admisibilidad.
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Este recurso es autónomo, no es necesario que el particular haya interpuesto el recurso de reconsideración, pero
sí lo hizo no debe fundar nuevamente el recurso jerárquico pero puede mejorar y ampliar sus fundamentos. Los
órganos que lo resuelven son los Ministros o Secretarios de la Presidencia. Sí el acto fue dictado por el Ministro
o Secretario de la Presidencia, lo resuelve el Presidente.
En este punto Balbín tiene un parecer particular sobre la figura del Jefe de Gabinete introducida en la reforma
de 94, a su criterio la relación entre el Presidente y Jefe de Gabinete es de coordinación y, la relación entre el
Jefe de Gabinete y Ministros es jerárquica. Por lo tanto, “los actos del Jefe de Gabinete agotan por sí mismo las
instancias administrativas y por su parte los actos de los Ministros deben ser recurridos ante el Jefe de Gabinete
y su resolución debe interpretarse como el agotamiento de las vías administrativas.” La doctrina mayoritaria y el
marco normativo han sentado otro criterio.
El plazo para resolverlo es de 30 días hábiles administrativos – contados desde el dia siguiente de la
interposición del recurso, una vez vencido dicho término nos es necesario requerir pronto despacho para que se
configure el rechazo del recurso por silencio.
El recurso jerárquico agota la instancia administrativa y habilita el planteo judicial y por ello es obligatorio, “es
el remedio típico que agota la vía administrativa.”1
Recurso de Alzada – arts. 94 al 98 del decreto 1759/72
Es la consecuencia del nexo control entre los órganos centralizados y los entes estatales. Este recurso procede
contra los actos dictados por los órganos superiores de los entes centralizados autárquicos. Es optativo y no
obligatorio para agotar las instancias administrativas, pero sí el interesado interpuso el recurso de alzada puede
desistir e intentar la vía judicial, ya la inversa no es posible porque la vía judicial cierra el camino
administrativo.
El plazo para interponerlo es de quince días hábiles administrativos y se interpone ante el órgano superior del
ente descentralizado autárquico, que deberá elevarlo al órgano competente de la administración centralizada
para que lo resuelva, está tendrá el plazo de treinta días hábiles administrativos para resolver.
No es necesario agotar la vía administrativa en los supuestos de los incisos b c y d del art 23 de la LPA.
Inc b) Actos asimilables a definitivos, se refiere a aquellos que no resuelven el fondo del asunto y que impiden
la tramitación o pretensión del particular. En este supuesto es necesario abrir una vía judicial rápida para quitar
el obstáculo y permitir que, sí la decisión judicial le es favorable, se reanude el trámite administrativo y el
particular trate en sede administrativo el fondo del asunto hasta agotar la vía administrativa. Es decir que sirve
para impugnar directamente la validez del acto de trámite o interlocutorio (que es asimilable a definitivo), que
indebidamente ha cerrado la vía administrativa, pero esto no significa que pueda discutir en sede judicial el
fondo del asunto, solo puede quitar el obstáculo nada más. Solo resuelve si el acto cuestionado estuvo bien o
mal dictado, el juez no decide sobre sí la administración tiene razón o no, solo decide si obró correctamente en
materia de procedimientos administrativo.
Inc. c) Silencio o Ambigüedad – Solo se refiere a la denegación tácita del art.10 (silencio administrativo). El
inciso habla de los plazos del art.10, pero el silencio queda configurado no con esos plazos sino con aquellos
plazos de los recursos para agotar la vía administrativa que son el de Reconsideración y el Jerárquico. Son 30 +
30 días y no necesito pedir el pronto despacho para que se configure el silencio. No incluye a las denegaciones
tácitas de los recursos, porque esas actitudes no clausuran el procedimiento administrativo sino que da lugar al
recurso jerárquico subsidiario. Solo una vez vencido el plazo para resolver este recurso se puede equiparar la
denegación tácita con el silencio del art.10. Cuando se trate de un recurso de revisión o de una pretensión no

1
Balbín, Carlos F. – Curso de Derecho Administrativo – Tomo II – pág. 688 – Ed. La ley – Buenos Aires - 2008
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recursiva (excepto el reclamo del art.30) es innecesario agotar la vía administrativa, y se aplica directamente el
art.10.
Inc. d) Remite al art. 9 de la LPA - Vías de Hecho. Son actos expresos o tácitos diferentes de los demás actos de
la administración porque estos lesionan derechos o garantías constitucionales en forma flagrante, manifiesta o
grosera, situación que se equipara a la ejecución de actos suspendidos o aún no notificados.

Supuestos del Acto Administrativo de Alcance General

La ley establece dos supuestos de impugnación de los actos de alcance general, ños reglamentos.
1. Camino directo – reclamo impropio, plasmado en art 24 inc. a) LPA
2. Camino indirecto – a través de loa actos de aplicación del reglamento art. 24 inc. b) LPA.

Impugnación directa - Reclamo impropio

Cuando un acto administrativo de alcance general afecte o pueda afectar en forma cierta o inminente derechos
subjetivos del particular, éste puede impugnar directamente el acto mediante el planteo del reclamo impropio.
“El control de legalidad de un reglamento a través de su impugnación directa, con la posibilidad de su anulación
con un indirecto alcance general (erga omnes), tiene máxima importancia: posibilita la eliminación de normas
secundarias que infringen las leyes y que impiden su aplicación.”2
No existe plazo para su interposición (ya que el daño pude ser actual o potencial). El particular deberá
interponerlo ante el mismo órgano que dictó el reglamento y es éste mismo el que deberá resolverlo, su
resolución es irrecurrible. El órgano competente deberá resolver en plazo de sesenta días hábiles
administrativos, en caso de que no lo haga debe interpretarse que la administración rechazo el planteo del
interesado. La acción judicial debe iniciarse en el plazo de noventa días contados a partir la notificación del acto
que denegó expresamente el reclamo.
El acto administrativo de alcance general es entonces impugnable judicialmente, cuando se dan los supuestos:
- Afectación cierta e inminente de derechos subjetivos – (el derecho subjetivo debe existir antes de la
existencia del acto, y con la creación de este, debe aparecer una lesión actual o potencial).
- Que se haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó.
- Que el resultado fuere adverso o que se diera algunos de los supuestos del art. 10 de la LPA.

Efectos:
- La decisión del juez tiene efectos inter partes.
- La decisión debe tener efectos indirectamente para todos los afectados, por ello puede decirse que de un
modo indirecto produce efectos erga omnes. Porque sí la administración perdió la contienda, y sabe que
el reglamento está viciado de ilegitimidad, sería irritante que la siga aplicando al resto de los
administrados.
- Declarado ilegítimo el reglamento, la administración debe derogarlo (ver comentario art.83 del
dto.1759/72).

Impugnación indirecta – art 24 inc b) LPA

2
Hutchinson, Tomás – Régimen de Procedimientos Administrativos Ley 19549 y decreto reglamentario- Revisado y comentado. Pág
166 - Ed. Astrea – Buenos Aires - 2006
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Se refiere a que en vez de impugnar el acto administrativo de alcance general a través de un reclamo, puedo en
todo caso atacar al acto administrativo de aplicación a través de los recursos administrativos. En este caso se
impugnan éstos e indirectamente el reglamento, porque los vicios que invalidan el acto administrativo de
aplicación no provienen de éste sino del acto administrativo general que le da origen.
Requisitos:
- Que la autoridad de ejecución le haya dado aplicación mediante actos administrativos definitivos.
- Que se hayan agotado sin éxito, las vías administrativas a través de los recursos correspondientes.
Los efectos de la impugnación indirectas al igual que la directa tiene efecto entre las partes y los demás
afectados.
Hutchinson opina, “ que si bien el fallo tribunal sólo tiene alcance inter partes la declaración de ilegitimidad del
reglamento tiene “indirectamente” efecto erga onmes, pues al tener que obrar la administración de conformidad
al principio de legalidad objetiva, una vez que conoce que el reglamento es ilegítimo – por decisión judicial –
debe derogarlo.” Y concluye que, cumplidos los recaudos legales, puedo impugnar judicialmente los actos
administrativos de alcance general en forma directa o Indirecta.
La eliminación general de un reglamento ilegal, lograda judicialmente es una función purificadora de la
justicia, que le quita a la administración toda imperfección o antijuridicidad de sus actos.

Reclamo Administrativo Previo a la Demanda Judicial

Con excepción de los arts.23 y 24 LPA, cuando tenga que demandar al Estado, debo usar el art. 30, dicho
artículo se usa en los casos donde no hay actos administrativos. Tiene sentido en los casos donde se le pida al
Estado una obligación de dar o de hacer, no hay nada para impugnar en estos casos.
Por lo tanto sus excepciones son las siguientes:
- Actos administrativos de alcance particular, ya que eses deben ser recurridos por medios de recursos
administrativos y no mediante el reclamo del art. 30.
- Actos administrativos de alcance general, el art. 30 también excluye los supuestos del art. 24 LPA.
- El cese de las vías de hecho, no es necesario interponer recurso alguno para que el interesado pueda
impugnarlo judicialmente.
- El hecho administrativo, está excluido por el inc d) del art 25 de la ley.
- El silencio estatal, el art. 23 señala que el interesado pude impugnar judicialmente, cuando si diera el
caso del silencio, o sea no es necesario agotar la vía administrativa.
- Las excepciones previstas en al art. 32, el reclamos administrativo previo no es necesario cuando, se
tratare de repetir el pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado
indebidamente o se reclamare daños y perjuicios contra en Estado por responsabilidad extracontractual.
Balbín conceptualiza que: El objeto del reclamo administrativo previo, son las prestaciones estatales debidas y
concretas reconocidas por el ordenamiento jurídico a favor de las personas e incumplidas por el Estado, o sea la
Omisiones Estatales.
“Cuando no existe un derecho preexistente, el particular debe peticionar ante el Estado en los términos del art.
10 con el objeto de configurar la decisión estatal. Frente a derechos preexistentes y densamente configurados
constituye por sí misma su expresión de voluntad, en cuyo caso el particular debe agotar las vías administrativas

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a través del reclamo del artículo 30 de la LPA.”3 El planteo del particular no persigue la declaración de
ilegitimidad de un acto, sino el cumplimiento de obligaciones debidas (acciones u omisiones), su pretensión es
el respecto y goce de un derecho preexistente en el marco jurídico, por otro lado, sí se reclama un derecho no
reconocido, entonces seguirá el trámite por el art.10.
Hutchinson opina que es un régimen procesal distinto y aplicable a una materia diferente al de los art.23 y 24
LPA, entre las que se encuentran las demandas originadas en hechos administrativos y otras que al no ser
especificadas por la ley, deben ser aclaradas por la jurisprudencia. En todos los casos no debe haber un acto
administrativo con resultado adverso, si es así solo procede la vía recursiva, salvo excepción expresa. Que no
sea necesario no significa que no pueda hacerlo, solo significa que es un derecho procesal renunciable, si lo
desea el particular. En este supuesto si el particular lo plantea, la administración no puede oponerse al mismo.
Pero no cabe en los supuestos que no es procedente.
Actos: En general el reclamo no procede contra actos, pero pude ocurrir casos en que el acto no sea susceptible
de recurrirse, también es posible el reclamo en ciertos procedimiento especiales (ej. Contra el acto que da al
bien expropiado un destino distinto al previsto en la ley de expropiación).
Hechos: Hutchinson coincide con Pearson en que se los puede impugnar desde que ocurrieron, aunque la ley
diga que es desde que el particular tuvo conocimiento.
Es decir que contra ella no hace falta ningún procedimiento. Pero hay casos en que el reclamo contra “hechos”
procede:
- En el caso de la expropiación si se le dio un destino diferente a lo que dice la ley, se puede pedir la
retrocesión, y deberá formularse un reclamo administrativo previo (art.39 ley 21.499).
- En el caso de la ocupación temporánea anormal cuando no se devuelva el bien (arg.art.60 ley 21.499),
si el particular la pretende y no requiere la expropiación irregular (art.51 inc.c ley 21.499).
- El reclamo en este caso se puede utilizar como medio de intimación fehaciente para la devolución del
bien en la ocupación temporánea anormal (art.64 ley 21.499).
Omisiones: procede cuando se peticione una conducta positiva del Estado y este omite realizar.
- Si se requiere el pago de un premio otorgado y no efectivizado.
- Expropiación, en casos de falta de pago del capital o de la actualización del mismo por mora.
- Cuando se quiere que el estado dé un servicio.
Son ejemplos que no agotan al tema, pero en todos los casos se requiere que no haya acto administrativo con
pronunciamiento adverso.

El art 31 de la LPA establece los plazos y condiciones para interponerse el reclamo administrativo previo:
- En principio no existe plazo para su interposición, salvo el de prescripción de la acción
- La administración debe resolverlo dentro de los 90 días de formulado el reclamo.
- Si no cumple en particular puede pedir el pronto despacho
- Vencido el pronto despacho (45 días), puede iniciar la demanda judicial.
- Puede iniciarla en cualquier momento, pero hay un plazo de prescripción.

Órgano ante competente para recibirla y resolverla: Se dirige al ministro, secretaria de la Presidencia o
autoridad superior del ente competente y se puede presentar indistintamente en el ministerio o secretaría de la
Presidencia o entidad descentralizada respectiva.
3
Balbín, Carlos F. – Curso de Derecho Administrativo – Tomo II – pág. 674 – Ed. La ley – Buenos Aires - 2008

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Para Hutchinson, a pesar de que en los recursos Jerárquicos y de Alzada (art.92 y 98 dto. 1759/72) dice que se
deben presentar en el ministerio respectivo, y a pesar de que la ley nada dice respecto de los reclamos, opina
que se deben presentar en la secretaría respectiva para que ella lo eleve al Ministro (solo por una cuestión de
organización administrativa).

La habilitación de la instancia.

La habilitación de la instancia judicial es un trámite propio y especifico de las causas del contencioso
administrativo – los particulares cuando quieren demandar al Estado deben cumplir con determinadas
condiciones para su admisión y a su vez el juez debe verificar si dichas condiciones fueron cumplidas. Los
presupuestos que condicionan el acceso judicial según régimen normativo vigente son: a) agotamiento de la vía
administrativa (interponer los recursos o reclamos administrativos respectivos ante el ejecutivo y hacerlo en
término), y b) la interposición de la acción judicial dentro del plazo perentorio (iniciar la acción de judicial
dentro del plazo legal conocido como plazo de caducidad).
La ley entiende que las conductas estatales que no fueron recurridas en sede administrativa y judicial en los
términos legales o reglamentarios están firmes y consentidas y, consecuentemente, ya no es posible
impugnarlas.
La ley exige que juez controle de oficio si, en el régimen del procedimiento judicial, las partes cumplieron con
los presupuestos de la habilitación. Sí el juez entiende que el proceso está debidamente habilitado, debe correr
traslado al Estado. Balbín entiende que los plazos para oponer las excepciones y contestar demanda son
distintos. A su criterio plazo que el Estado tiene para contestar la demanda son de sesenta días hábiles judiciales
y el plazo para oponer oposiciones previas es de treinta días hábiles judiciales dentro del plazo de sesenta días.
En 2001 la ley de reforma del CPCC unificó el término para oponer excepciones y contestar demanda. La
doctrina mayoritaria entiende que el código derogó el plazo de treinta días, y consecuentemente el Estado tiene
el plazo común de sesenta días para oponer excepciones y contestar demanda.

El agotamiento de la vía administrativa

El agotamiento de la vía administrativa es el tramite por lo cual el particular primero debe recurrir ante el
ejecutivo y solo después el poder judicial. Entre los argumentos que le dan fundamentos, se ha dicho que:
a) Es un privilegio estatal;
b) Constituye una etapa de reconciliación entre las partes;
c) Permiten hacer un cierto control del órgano jerárquico superior sobre las decisiones del inferior; y
d) Constituye un trámite que permite mejorar la defensa del Estado ante un proceso judicial
Para Balbín es claramente un privilegio estatal y que debe interpretarse con alcance restrictivo.

Plazos dentro de los cuáles debe deducirse la impugnación (por vía de acción o recurso) - Art. 25.

Este artículo reglamenta el derecho de defensa (por el tema del plazo). Dice que los particulares tienen 90 días
para plantearlo, es PERENTORIO, si no lo hago se me cae el derecho para hacerlo.
Balbín crítica duramente el plazo previsto por este artículo, no lo ve razonable, y dice que debería ser tachado
de inconstitucional, ya que el legislador debería ampliar los plazos por: a) el particular para acceder al poder
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judicial, ya tiene pesadas restricciones como la exigencia del agotamiento de la vía administrativa en plazos
breves y con graves consecuencias en caso de incumplimiento; b) el plazo de caducidad es excesivamente corto
y, c) la desigualdad entre las partes es evidente, excesiva y desproporcionada.
Para Hutchinson, la exigencia para el particular iniciar la acción o el recurso en los breves plazos establecidos
por la norma, no atenta contra el derecho de la tutela jurisdiccional, pues éste no supone de modo algún derecho
a una sentencia favorable, ni siquiera una sentencia en cuanto al fondo, sino el derecho de invocar asistencia
jurisdiccional siempre que se cumplan con las formalidades del proceso.

La vía de acción es la que usa en mayoría de las veces, es la regla y se aplica:

- Actos de alcance particular: desde que se notificó al interesado.
- Actos de alcance general con impugnación directa: desde que se notificó al interesado la denegatoria del
reclamo.
- Actos de alcance general con impugnación indirecta: desde que se notificó al interesado el acto expreso
que agotó la vía administrativa.
- Vías de Hecho: desde que fueron conocidos por el afectado.
Recurso, es la excepción, solo se usa cuando lo dice una norma expresa.
- Solo cuando una norma expresa diga que el acto administrativo debe ser impugnado por vía de recursos
judiciales: Los particulares tienen 30 días, desde que se notificó al interesado la resolución definitiva que
agote las vías administrativas.

Actos a los que no se aplica el plazo del art.25 - La norma se aplica solo a los actos que sean lesivos para el
particular que desea impugnarlos, es decir que causen gravamen.
- No se aplica siempre a aquellos actos declarativos, que acrediten un hecho o situación jurídica, es decir
que son independientes de la existencia de un acto administrativo.
- Normalmente no se aplica al acto que resuelve el reclamo administrativo previo (art.30 ley 19.549),
porque generalmente por él no se impugna un acto administrativo.
- Solo en caso de que no sea susceptible de impugnación ordinaria por recurso, cabría un reclamo contra
él sino que por aquellos que se pretende un derecho que la administración ha vulnerado generalmente
por una conducta omisiva.
- Sí reclamada en sede administrativa, y la administración deniega la petición, ante la justicia no interesa
la impugnación de este acto denegatorio, y por ende no se aplica el art.25 ley 19549, pues aquella
pretensión es independiente de esta denegación.

Al ser perentorio se discute si son plazos de caducidad o de prescripción. Muchos consideran inútil su
distinción, para algunos es de prescripción porque se perdió el derecho y no se puede reclamar luego. Para
Balbín: “el plazo de caducidad y su cumplimiento es el principio general mientras que el plazo de prescripción
es sólo excepcional. Así, en el marco de las excepciones no corre el plazo de caducidad sino el de prescripción.
Es decir, cuando no es necesario cumplir con el plazo de caducidad, entonces, nace el plazo de prescripción de
las acciones.”

Bibliografia:

Balbín, Carlos F. – Curso de Derecho Administrativo – Tomo II – Ed. La ley – Buenos Aires – 2008
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Hutchinson, Tomás – Régimen de Procedimientos Administrativos Ley 19549 y decreto reglamentario-
Revisado y comentado. - Ed. Astrea – Buenos Aires - 2006

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