Conversatorio de análisis político

¿Democratización de la justicia en Bolivia?

La inédita elección de magistrados por voto directo

Expositora: María Teresa Zegada C.

Santa Cruz de la Sierra, 19 de mayo de 2011

El contenido del documento es responsabilidad exclusiva del autor y no necesariamente

representa la opinión de las instituciones auspiciantes
 PNUD - fBDM
¿Democratización de la justicia en Bolivia?
La inédita elección de magistrados por voto directo

María Teresa Zegada C.1

Uno de los factores más vulnerables de la gestión institucional del Estado a lo largo de la
historia de Bolivia, que se reveló particularmente durante la democracia en los ochenta y
noventa, ha sido el desempeño del Órgano Judicial. Los problemas de esta entidad tienen
que ver con la falta de eficiencia y eficacia en la gestión de la justicia, con la idoneidad de
las autoridades judiciales, y con capacidad de resolver los innumerables casos pendientes
en todo el país. Este desempeño se ha expresado con claridad en los distintos estudios de
opinión ciudadana en las últimas décadas, en los que la justicia es considerada como una
de las instituciones peor calificadas y que genera mayor desconfianza entre la población.

En ese marco, uno de los aspectos que ha sido identificado como crítico –entre muchos
otros que tienen que ver con la gestión de la justica y que no cabe discutir aquí-, reside en la
injerencia político partidaria tanto en la selección y conformación del Órgano Judicial,
como en su funcionamiento, lo cual condujo a la falta de independencia, parcialidad en los
fallos y a la corrupción. De acuerdo a la anterior Constitución Política del Estado, la
elección de autoridades judiciales se realizaba en el Congreso Nacional, otorgando a los
partidos políticos con representación parlamentaria la potestad de influir de manera directa
en el Órgano Judicial.

Los bolivianos coincidimos en la necesidad de contar con autoridades idóneas (en términos
éticos y profesionales), velar por que se garantice la independencia de poderes para evitar
injerencias políticas, intentar aislar a las futuras autoridades judiciales de presiones
políticas, sociales, y de otros funcionarios públicos, lograr la mayor transparencia e
imparcialidad en los fallos judiciales, y fortalecer la institucionalidad democrática.
Con el fin de mejorar el sistema de conformación del Órgano Judicial y neutralizar la
injerencia política partidaria, se aprobó en la nueva CPE, un nuevo sistema de elección de
magistrados mediante el voto directo de la ciudadanía. Es evidente que los problemas de la
justicia no se van a resolver con una elección directa de las autoridades sin embargo plantea
nuevos desafíos.

1
Socióloga, con maestría en Ciencias Políticas. Profesora de pregrado y postgrado e investigadora de la Universidad
Mayor de San Simón (UMSS) y de la Universidad Católica Boliviana (UCB). Coordinadora del Centro Cuarto
Intermedio (CCI), investigadora del CLACSO. Cuenta con diversos libros y artículos especializados sobre temas
sociológicos y políticos. Colabora en diarios de circulación nacional e internacional.

1
Esta inédita forma de elección en la memoria boliviana que también se convierte en única
por sus características en la legislación comparada, contiene una serie de aspectos que
conviene que sean difundidos y debatidos por distintos sectores sociales y políticos, con el
fin de contribuir a que, las intenciones que guiaron esta propuesta, sean en lo posible
cumplidas, y en todo caso, atenuar los riesgos que implica no solo para el futuro desempeño
de la justicia, sino también para la institucionalidad de la democracia boliviana.

Algunas consideraciones previas

A pesar de que estamos ante un proceso que ya se ha iniciado, inclusive ya ha sido emitida
la convocatoria a elecciones, consideramos que es preciso rediscutir los temas de fondo y
los objetivos que se buscan con esta elección, considerando que –tal como reconocen los
propios protagonistas- no hubo suficiente discusión en la comisión respectiva de la
Asamblea Constituyente2; por lo que es necesario contar con algunos criterios que en el
futuro permitan plantear las reformas sobre la manera más adecuada de selección de
autoridades para el Órgano Judicial.
Si bien es preciso encontrar un sistema institucional que corresponda con las características
de construcción histórica de cada sociedad, con sus habitus culturales, reglas informales,
cultura política y sobre todo sus formas de administración de la justicia particulares, una
mirada a la política y legislación comparada y a las experiencias que han sido objeto de
auto evaluaciones críticas en otros contextos democráticos, permite ubicar la discusión en
el marco de los nuevos desafíos que ya han sido encarados en otros contextos.
Sintetizaremos muy brevemente las formas y sistemas de elección de magistrados que se
aplican en otros contextos democráticos agrupándolos básicamente en dos sistemas:
a) El sistema tradicional heredado del modelo napoleónico, en el cual, la Asamblea
Legislativa o el Parlamento es la entidad encargada de elegir a las autoridades
judiciales. Ahora bien, considerando que la composición de una entidad legislativa
es eminentemente política, las posibilidades de injerencia son muy grandes; así,
cuanto más discrecional es el sistema y menos reglas institucionales contiene, se
presta a una mayor interacción entre política y magistratura. Con el fin de atenuar la
discrecionalidad en este sistema, se recurre a diversos mecanismos, como por
ejemplo, los concursos de méritos, el establecimiento de ciertos requisitos mínimos
para la postulación, pruebas de conocimiento sobre la materia, la conformación de
comisiones especializadas encargadas de la selección, entre otros, que en algunos
casos son reforzadas con la presencia de personalidades de la sociedad civil –no
solo parlamentarios-. Cualquiera sea la metodología, en este sistema rigen los
denominados lobbies políticos, acuerdos inter partidarios, imposición de mayorías,

2
Uno de los asesores del partido oficialista al proceso constituyente, señalaba en un reciente seminario que,
dada la posición intransigente de la oposición y la prioridad que se otorgó al tema de la justicia indígena
originaria campesina, el tema de la elección de magistrados no mereció la atención requerida en la comisión
correspondiente, y se aprobó sin agotar la discusión.

2
 negociaciones y otras formas de interacción política, justamente por tratarse de una
entidad compuesta por representantes de partidos con intereses específicos.
Una variante aplicada en algunos países, consiste en el nombramiento final de
autoridades en la asamblea legislativa pero en base a nóminas confeccionadas por
otras autoridades públicas como el ejecutivo, o que se construyen en comisiones
donde participa de manera preponderante la sociedad civil, por ejemplo
constituidas por rectores de universidades, colegios de profesionales, organizaciones
cívicas e instituciones de diversa índole relacionadas con el tema. En los casos en
que se han aplicado estas variantes, se suele dificultar el logro de consensos, no se
eliminan los lobbies políticos y éstos se complejizan. El principal efecto político
que deriva de la aplicación de este sistema es el menoscabo de la independencia de
poderes, donde el poder judicial resulta influenciado por la configuración política
del poder legislativo y en su caso, del ejecutivo.
No obstante, los efectos no siempre son negativos a pesar de estas injerencias. En el
sistema norteamericano por ejemplo, la Corte Suprema de la Federación es elegida
por el presidente de la república y el parlamento la ratifica, pero su desempeño ha
resultado altamente positivo para la institucionalidad de ese país.
b) Sistema de elección libre por voto directo o anglosajón, que se aplica en varios
países a nivel local o subnacional. Esta iniciativa jacobina que en realidad deviene
de la revolución francesa, no ha sido aplicada en el mundo a nivel cupular, sino en
ámbitos locales o regionales. En este caso los postulantes a los cargos realizan su
propia campaña electoral y luego de la votación, cuentan con la legitimidad de
origen que les otorga el voto ciudadano.
Este sistema sin embargo ha comportado también una serie de dificultades. Una de
ellas está relacionada con la mediación partidaria. En ese sentido se presentan dos
modalidades: el modelo partidario (donde los partidos proponen a los jueces y son
los encargados de realizar las campañas), que es el más criticado por ser objeto de
manipulaciones políticas, pues se ha demostrado que el juez electo paga con favores
al partido que lo sustentó; y el no partidario (vigente por ejemplo, en 19 Estados
de USA), donde no son los partidos sino los postulantes a nivel personal quienes
presentan sus candidaturas y realizan sus campañas. Las evaluaciones sobre estos
formatos concluyen que esta última, es la forma más recomendada.
Otro de los problemas que ha surgido del sistema de elección directa, está en la
relación con los electores, pues una vez que el juez es electo, corre el riesgo de
asumir una decisión que esté reñida con su popularidad o con su electorado, por
ello se concluye que la elección popular no garantiza la imparcialidad de los jueces
sino que más bien multiplica los compromisos electorales eventualmente
distorsionando sus funciones. Este sistema evidentemente no garantiza que sean
elegidos los más capaces ni los más idóneos, y terminan sujetos a las presiones
ciudadanas y, en su caso, político partidarias

3
 A pesar de ello, en Estados Unidos, el pueblo elige al 87% de los jueces locales en
todo el territorio y este modelo es aplicado en 39 de los 50 Estados.
A diferencia de la propuesta boliviana, estos sistemas de elección se basan en
campañas electorales, en unos casos partidarias, en otros personales, lo cual permite
al ciudadano conocer directamente a los candidatos.
En algunos otros países como Japón, es la Corte de Justicia la que elige a los
jueces, y el pueblo, mediante un voto plebiscitario los ratifica o los rechaza (la
mayoría de las veces, son confirmados por el voto). En Inglaterra son nombrados
por el gobierno sin participación del parlamento. En otros países de Europa a través
de un Consejo (Italia, España). En Suiza son elegidos por el parlamento por 3 años,
y hay reelección indefinida, aunque en algunos cantones suizos se produce por
elección popular.
Una variante interesante que puedes ser útil para reconsiderar el caso boliviano es la
elección por voto directo pero garantizando el conocimiento previo de los postulantes en
funciones, es el sistema denominado de retención de cargo que se aplica en algunos países
europeos y en 16 estados de Estados Unidos. En estos casos, elige a los jueces una
comisión ciudadana determinada, una instancia estatal, el gobernador o finalmente los
partidos en función representativa y, luego después de un tiempo de ejercicio corto
(normalmente un año) la población vota para que la autoridad siga ejerciendo el cargo o no,
de acuerdo a su desempeño, por un tiempo más prolongado, por ejemplo 10 ó 12 años. Este
sistema combina el voto directo con el conocimiento efectivo del personaje.
Lo cierto es que, de una manera u otra, la elección de magistrados es política, en unos casos
más propensa a la injerencia partidista y de intereses particulares, que en otros.

Cambios en el sistema boliviano

En Bolivia, hasta antes de la aprobación de la nueva Constitución, las autoridades judiciales
eran electas en el Congreso Nacional, es decir, bajo fuerte influencia de los intereses
políticos de los partidos políticos. Esta situación fue agravada por la dispersión del voto y
la “democracia pactada” que condujo a la conformación del Órgano Judicial no solo afín a
los partidos predominantes sino producto de la repartija de cargos y el “cuoteo” político.
La nueva Constitución prevé la elección directa de las autoridades que conformarán el
Tribunal Supremo de Justicia (en circunscripción departamental), el Tribunal
Agroambiental (en circunscripción nacional), el Consejo de la Magistratura (en
circunscripción nacional) y por último, el Tribunal Constitucional Plurinacional (en
circunscripción nacional).

Sin embargo, se incorporó además un proceso de preselección de candidaturas3 que se

efectúa en la Asamblea Legislativa Plurinacional, por lo que el sistema boliviano podría
3
De acuerdo al ex – senador Carlos Börth, esta fue una iniciativa que se introdujo en las reformas a la
Constitución que se realizaron en el Congreso Nacional, en un mal cálculo político de quienes, por esa vía,
pretendían mantener ciertas prerrogativas.
4
considerarse híbrido: napoleónico en la pre-selección y anglosajón en la elección directa
de los postulantes preseleccionados, por lo que no resuelven los vicios de una preselección
funcional en este caso, al partido con mayoría parlamentaria.

Como todos sabemos, el legislativo, es la máxima expresión política de un país, y en el

rige la fuerza de las mayorías como en el caso actual, o bien los acuerdos entre grupos
políticos que logran influir en los resultados. Si bien los 2/3 pueden constituir un sistema
mejorado a la simple mayoría; en este caso deja en manos del partido gobernante la
decisión final, lo cual significa una gran responsabilidad para sus representantes de cambiar
las viejas lógicas del pasado y propiciar una preselección que no esté basada solo en
criterios políticos funcionales a sus intereses.
Con la incorporación del voto directo, se pretende lograr el objetivo mayor que es la
independencia del Órgano Judicial, pero no hay que olvidar que una elección es
esencialmente un proceso político, donde de una u otra manera, los postulantes pugnan por
acceder al poder.
A continuación detallaremos las características de esta elección y los riesgos que comporta
el proceso.

El proceso de elección de autoridades del Órgano Judicial: puntos críticos

La próxima elección de magistrados deriva de tres dimensiones legales: la nueva CPE
(2009), la Ley de Régimen Electoral (2010) y los Reglamentos tanto de preselección de
candidatos como de elección de autoridades4, que deben ser aplicados por el Tribunal
Supremo Electoral.

La CPE prevé que el Tribunal Supremo de Justicia se elige por voto universal (Arts. 182-
183), la preselección se realiza en la Asamblea Legislativa Plurinacional por dos tercios de
sus miembros presentes y remite al Órgano Electoral Plurinacional la nomina de
precalificados. Estos se elegirán por voto directo por simple mayoría de votos.
El mismo artículo prevé en su inc. III que “los y las postulantes o persona alguna no
podrán realizar campaña electoral a favor de sus candidaturas bajo sanción de
inhabilitación. El Órgano Electoral será el único responsable de difundir los méritos de
las candidatas y candidatos”. Del mismo modo sanciona que los y las magistradas no
podrán pertenecer a organizaciones políticas (Art. 182 inc. IV)
Los requisitos (además de los establecidos para servidores públicos) son 30 años de edad,
título de abogado, haber desempeñado con ética y honestidad funciones judiciales,
profesión o cátedra universitaria durante 8 años, no contar con sanción de destitución del
Consejo de la Magistratura, en su caso, se tomará en cuenta haber ejercido la calidad de
autoridad originaria bajo su sistema de justicia. No pueden ser reelegidos y su mandato es
por 6 años.
4
Al momento de redactar este documento, este último reglamento (para la elección) todavía no ha sido
públicamente debatido por tanto se desconoce su contenido.

5
En el caso del Tribunal Agroambiental (Arts. 187 y 188) se establecen las mismas
condiciones excepto que entre los requisitos, se exige especialidad en materias relacionadas
y se establece que en la preselección “se garantizará la composición plural considerando
criterios de plurinacionalidad”.
Para el Consejo de la Magistratura se repiten las mismas condiciones de las instancias
anteriores (Arts. 193 y 194).
Y por último, en relación al Tribunal Constitucional Plurinacional (Arts. 197, 198, 199),
para la elección se incluyen criterios de plurinacionalidad, con representación del sistema
ordinario y del sistema indígena originario campesino (Art. 197).
Entre los requisitos la edad se eleva a 35 años y acreditación de experiencia en Derecho
Constitucional, Administrativo o Derechos Humanos, también se toma en cuenta haber
ejercido como autoridad originaria bajo su sistema de justicia.
A diferencia de los otros casos, en este los postulantes pueden ser propuestos por
organizaciones sociales y de naciones y pueblos indígena originario campesinos.
Como se puede ver la CPE establece varios candados que, no pueden ser modificados sino
con una reforma constitucional, y que han sido interpretados e incorporados en la Ley de
Régimen Electoral y luego en los reglamentos respectivos.

Los aspectos críticos de estas disposiciones constitucionales están por una parte en un tema
estructural que es la implantación de un sistema híbrido, y el segundo, la prohibición de
campañas electorales estableciendo al Tribunal Electoral como la única instancia encargada
de la difusión de méritos. Otro aspecto de difícil cumplimiento es la incorporación de
criterios de plurinacionalidad puesto que si bien estos pueden ser tomados en cuenta en la
primera etapa, nada garantiza que en la conformación final que proviene del voto,
permanezca la representación indígena, al contrario por su peso numérico, es posible que
no suceda, al igual que la equidad de género.

Fase 1: Proceso de pre selección

La Ley de Régimen Electoral (aprobada en junio del 2010), de cara a la próxima elección
establece una serie de condiciones referidas a las dos fases que comporta el proceso de
elección y que luego son especificadas y desarrolladas en el Reglamento de preselección
aprobado el 22 de mayo de 2011 en la Asamblea Legislativa Plurinacional:

De acuerdo a la Ley, la fase de postulación y preselección de candidatos dura 60 días (art.

78), y es responsabilidad exclusiva de la ALP.
En el caso del Tribunal Supremo de Justicia, la Ley prevé la elección de 9 titulares y 9
suplentes por departamento, es decir, un total de 18 autoridades a nivel nacional. Por tanto
se preselecciona hasta 6 postulantes de cada departamento (3 hombres y 3 mujeres) y al

6
menos un representante de pueblo indígena originario campesino en cada lista, las cuales
serán sometidas a votación en circunscripción departamental.
En el caso del Tribunal Agroambiental se eligen 7 titulares y 7 suplentes en circunscripción
nacional en base a una lista de 28 postulantes preseleccionados en la Asamblea Legislativa,
la mitad mujeres y con inclusión de indígenas, el ciudadano elegirá uno de 28 nombres.
Los primeros 7 son titulares los siguientes 7 suplentes (Art.79, inc. II).
Para el Consejo de la Magistratura se eligen 5 titulares y 5 suplentes, en total 10 por
circunscripción nacional de entre 15 postulantes preseleccionados en la Asamblea
Legislativa, la mitad mujeres e incluyendo postulantes de origen indígena. Ocuparan los
cargos titulares los primeros 5 y los suplentes los siguientes 5 en votación (Art. 79, inc. III).
Por último, para la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional se eligen 7
titulares y 7 suplentes en circunscripción nacional de 28 postulantes preseleccionados por
la Asamblea Legislativa.
Por tanto se elegirán un total de 56 autoridades entre titulares y suplentes.
Empero la Ley y el Reglamento de Preselección aprobados comportan varias dificultades y
puntos críticos en esta primera fase:

1. Composición de las instancias competentes

Habíamos sugerido la necesaria la conformación de una comisión técnica pluripartidista
dentro de la Asamblea Legislativa Plurinacional (en la que no rijan minorías y mayorías
sino la participación equitativa de todos) en el proceso de evaluación y habilitación de
postulantes. Sin embargo, tal responsabilidad de acuerdo al Reglamento quedó en manos de
La Comisión Mixta de Constitución, Derechos Humanos, Legislación y Sistema Electoral
para el Tribunal Constitucional Plurinacional y al Tribunal Agroambiental, y la Comisión
Mixta de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado para el Tribunal
Supremo y el Consejo de la Magistratura abriendo la posibilidad a que otros parlamentarios
también se adscriban a este proceso. Esta resolución podría empañar la transparencia y
ecuanimidad del proceso de evaluación y habilitación.

2. Iniciativa de las postulaciones

Si bien en la Ley existía un vacío respecto a quienes podían postular a los candidatos, (pues
solo se establecía para el Tribunal Constitucional la posibilidad de que sean propuestos por
organizaciones de la sociedad civil), en el reglamento se establece que (Art. 8) Las
Candidatas o Candidatos al Tribunal Constitucional Plurinacional o al Consejo de la
Magistratura podrán ser propuestas o propuestos a través de Organizaciones de la sociedad
civil o de naciones o pueblos indígena originario campesinos. Para postulaciones al
Consejo de la Magistratura, también podrán ser propuestas o propuestos por universidades
públicas o privadas, asociaciones profesionales o instituciones civiles debidamente

7
reconocidas. Lo cual introduce una interesante interacción con la sociedad y puede
promover postulaciones de diverso origen.

3. Criterios para la evaluación de postulantes

En este campo se han vertido distintas propuestas de colegios de abogados, ciudadanos y

otros para garantizar el conocimiento e idoneidad de los postulantes. En el reglamento se ha
previsto calificar en base a evaluación de méritos y entrevista durante 15 días (Art. 15) que
serán de amplia difusión ciudadana. Y comprende tres categorías: Formación Académica,
Producción Intelectual y Experiencia. Los resultados serán remitidos en un informe y luego
presentados –en orden alfabético- a la plenaria de la Asamblea para proceder a su votación
entre los que han calificado. La pregunta es si, los criterios de evaluación, es decir la
calificación obtenida por los postulantes, pesarán en la votación, pero no hay nada en el
reglamento que indique que se priorizará a los mejor calificados, por lo que se corre el
riesgo de que sean elegidos los menos calificados.

4. Transparencia y apertura a la ciudadanía

Se propuso desde diversos sectores, generar procesos de difusión para alentar la postulación
de candidatos y abrir a la sociedad tanto la evaluación y habilitación como la votación de
los 125 postulantes definitivos. En el reglamento se ha abierto esta posibilidad mediante la
presencia de los medios de comunicación.

El artículo 15 establece entre otras cosas que la evaluación de méritos y las entrevistas se
llevarán adelante en sesiones de carácter público ampliamente difundidas y con registro
videográfico, garantizando su amplia difusión por parte de los medios de comunicación
privados, incluyendo la transmisión por el canal estatal.

El objetivo aquí es desvirtuar lo menos posible el proceso de preselección, generar

confianza ciudadana y alentar la participación. A pesar de estas previsiones, al actuar la
Asamblea Legislativa Plurinacional como entidad que en última instancia preselecciona a
los candidatos introduce un margen de incertidumbre que esperamos sea correctamente
administrado por el partido mayoritario de manera que las candidaturas definitivas tengan
un carácter políticamente plural (es decir que la afinidad político-partidaria no sea el
criterio predominante).

Fase 2: emisión del voto y elección directa

En cumplimiento a la Ley de Régimen Electoral, el 13 de mayo el Tribunal Electoral
publicó la convocatoria mediante resolución No. 079/2011, fijando la fecha de elecciones
generales para el domingo 16 de octubre de 2011.
Esta segunda fase tiene una duración de 90 días de acuerdo a la Ley, pero la fase de
difusión de méritos solamente de 45 días previos a la votación (Art. 80).
Los aspectos más críticos de esta fase se pueden agrupar en los siguientes:
8
 1. Cumplimiento de cronograma y calidad del proceso

Consideramos que no es buena idea cerrar el cronograma conectando ambos procesos. No

debe existir una necesaria correlación en tiempo entre una fase y otra, porque la primera
puede demorar o sufrir percances, y si el objetivo es garantizar calidad en los resultados,
sería ideal que ambas fases sean independientes, y convocarse a la segunda fase una vez
cumplida con éxito la primera, es decir cuando se tengan las nominas finales totalmente
construidas en la Asamblea.

Sin embargo, el Tribunal Electoral Plurinacional ya se adelantó en la convocatoria a

elecciones para el 16 de octubre, lo hizo dos días antes de que se inicie la convocatoria a
postulaciones, seguramente con el fin de garantizar que el proceso no se vea interrumpido y
se lleve a cabo de todas maneras en los 150 días previstos por Ley.

Sin embargo, el apresuramiento es inversamente proporcional a la calidad del proceso y el

objetivo mayor debiera ser generar certidumbre y confianza a la población respecto a una
adecuada selección de postulantes antes de someterlos a votación.

2. Equidad de género y plurinacionalidad

La única instancia en que se cumplirá la equidad de género rigurosamente, garantizado la

presencia de hombres y mujeres es en el Tribunal Supremo de Justicia, pues el ciudadano
vota 2 veces (Art. 79 Ley de Régimen Electoral): una vez en la lista de hombres y otra en
la lista de mujeres, también se garantiza la alternancia entre titulares y suplentes.
Sin embargo en la conformación de los otros órganos, si bien este instructivo de equidad es
válido para la etapa de preselección, no está presente en la elección donde el ciudadano
puede elegir uno de entre todos los postulantes y este puede ser hombre o mujer.
La presencia de representantes indígenas es relativa, pues si bien se cumplirá en la primera
fase, en que no se especifica la cantidad de postulantes pero se sugiere su inclusión -
excepto para el Tribunal Constitucional en que de los 28 postulantes 8 deben ser indígenas
(Art. 20)-, nada garantiza que estas personas sean electas en la segunda fase, todo lo
contrario considerando el tamaño poblacional en relación a los departamentos y al país, de
hecho, sus posibilidades son escasas.

3. Difusión de información sobre el carácter de la elección

En esta elección es preciso tener claridad, en primer lugar respecto a que no se trata de una
elección de representantes al estilo de las elecciones habituales para gobiernos nacionales o
subnacionales. Los magistrados o jueces no representan a nadie, ni a la ciudadanía ni a las
organizaciones sociales y menos a los partidos políticos, son investidos de autoridad para
el cumplimiento de sus funciones totalmente aislados de la habitual relación representantes
representados. Por lo tanto, la valoración de su trabajo reside en su desempeño
independiente, y no por promesas electorales o el cumplimiento con su electorado.

9
Para lograr este cambio de concepción de la elección, es preciso que el TSE genere un
proceso serio y sostenido de información ciudadana sobre el carácter de esta elección.

4. Difusión de méritos y prohibiciones: una elección fuera de serie

De acuerdo a la Constitución existe una prohibición explícita a realizar campañas

electorales a favor de los candidatos ya sea propiciadas por ellos o por terceros, bajo
sanción de inhabilitación. Del mismo modo se restringe la tarea de difusión de méritos
exclusivamente al Tribunal Electoral.

Con base en estas disposiciones, la Ley de Régimen Electoral establece que en los 45 días
previos a la elección, el Órgano Electoral Plurinacional es la única instancia encargada de
la difusión de datos personales y principales méritos de los postulantes mediante formato
único impreso y audiovisual garantizando equidad en todo el territorio del Estado, e incluso
establece los formatos: una separata de prensa publicada y difundida en medios impresos, y
la difusión de información en radio y en televisión, así como en medios estatales (Art. 80)
Pero el aspecto crítico tiene que ver con las prohibiciones establecidas en el Art. 825
Para los postulantes. a) Efectuar directa o indirectamente cualquier forma de campaña o
propaganda, relativa a su postulación, en medios de comunicación radiales, televisivos,
escritos o espacios públicos; b) Manifestar opinión ni tratar temas vinculados directa o
indirectamente a su postulación en foros públicos, encuentros u otros de similar índole;
c) Emitir opinión a su favor, o a favor o en contra de otros postulantes, en medios de
comunicación radiales, televisivos, escritos o espacios públicos; d) Dirigir, conducir o
participar en programas radiales o televisivos, o mantener espacios informativos o de
opinión en medios escritos; o e) Acceder a entrevistas, por cualquier medio de
comunicación, relacionadas con el cargo al que postula.

Del mismo modo se establecen las sanciones (Art. 83) que los inhabilitan de manera
inmediata mediante resolución fundamentada, cuando se acredite que haya realizado o
inducido campaña o propaganda electoral a su favor o en contra de otros(as) postulantes.

El gobierno insiste en que se puede informar pero no hacer propaganda política, aunque una
delgada y ambigua línea, marca la diferencia, generando mayor incertidumbre sobre lo
permitido y lo prohibido6.

5
No está claro si se trata de un error u omisión, pero dichas prohibiciones están establecidas solo para el
Tribunal Supremo de Justicia y para el Tribunal Constitucional, no así para los otros tribunales, aunque se
podría inferir su extensión.
6
Las fronteras entre la propaganda y la información son muy difusas y existe mucha interferencia entre
ambas, como señalan especialistas en el tema, la información es central en un sistema democrático para poder
ejercer su derecho soberano. Pero propaganda e información pueden ser verídicas y creíbles y al mismo
tiempo subjetivas. El argumento usual es que mientras la propaganda busca influir en el receptor, la
información no busca seducirlo ni dirigirlo, pero este argumento es rebatido por la subjetividad que encierran
10
De aquí derivan varios problemas, el primero la imposibilidad de que el candidato pueda
dirigirse a la ciudadanía para que esta pueda conocerlo y evaluar su conducta, conocimiento
y posición sobre los temas, como podría suceder en una entrevista, o en un programa de
opinión. De hecho, con estas disposiciones no solo se vulneran los principios
constitucionales de libertad de expresión y de información consignados en el Art. 21, sino
también disposiciones internacionales como el artículo 13 del Pacto de San José de Costa
Rica (convención americana sobre derechos humanos).

El segundo problema proviene de la inhabilitación, a la que pueden ser pasibles

injustamente algunos candidatos que reciban una posible “campaña” de apoyo de
“seguidores” o terceros que en realidad buscan solo su inhabilitación. Por último no hay
claridad respecto a los espacios públicos en que pueden relacionarse con los votantes, un
aula, un sindicato, un barrio, una reunión de amigos, las redes sociales u otros.

Y el tema se complejiza aún más cuando se incorporan prohibiciones a los medios de

comunicación (Art. 82 inc. II de la Ley de Régimen Electoral):

a) Difundir documentos distintos a los producidos por el Órgano Electoral.

b) Referirse específicamente a una o un postulante, en forma positiva o negativa.
c) Generar espacios de opinión de ninguna índole sobre los postulantes.
d) Dar espacios de opinión, conducción o participación en programas a cualquier
postulante.

Estas prohibiciones contravienen con el Art. 106 de la CPE que garantiza el derecho a la
información y a la comunicación, entre otros.

En el inc. III del mismo artículo se establece que ninguna persona particular, individual o
colectiva, organización social, colegiada o política, podrá emitir opiniones o realizar
acciones que favorezcan o perjudiquen a alguna de las postulaciones, constituyendo falta
electoral sin perjuicio de su calificación penal incluyendo internet y mensajes masivos de
texto por telefonía celular. Las sanciones para los medios que violen el régimen establecido
(Art. 84) pasa por su inhabilitación para emitir propaganda electoral en los siguientes dos
procesos electorales, referendos o revocatorias de mandato y probablemente sanciones
penales7.

ambas, inclusive la selección de hechos informativos es dirigida generando influencia en el receptor, por
otra parte la propaganda se basa necesariamente en datos de la realidad “no es sólo que la información sea
una condición necesaria para la propaganda, sino que además, la información provoca la necesidad de una
intervención de la propaganda” (Jacques Ellul, “Información y propaganda” en:
http://www.sindominio.net/etcetera/PUBLICACIONES/minimas/61_Ellul_text.pdf. En ese marco, l La
campaña es un proceso de planificación de mensajes reiterados que busca un objetivo específico aumentar el
apoyo y rechazo a cierta posición.
7
Varios medios de comunicación como Pagina 7 o ERBOL han definido el desacato a dichas prohibiciones
priorizando el derecho a la información.

11
Resulta verdaderamente un despropósito realizar un acto electoral sin un proceso abierto de
información electoral y sin campañas de ninguna naturaleza, ello desnaturaliza la cualidad
democrática del proceso que justamente implica información, debate, y criterios informados
para emitir el voto.

En recientes declaraciones a la prensa, tanto el presidente Evo Morales, el vicepresidente y

el presidente del Tribunal Electoral Plurinacional mencionaban de una manera bastante
ambigua que se garantizaba la libertad de información durante la etapa preelectoral "sin
discriminación, ni exclusiones y otorgando oportunidades a todos" (Ovando). Añadió que la
ley impone “limitaciones” para la difusión, que no se pueden mover, pues “todo derecho
tiene un límite” pero al mismo tiempo exhortó a los periodistas y medios a ejercer
plenamente la libertad de información reconocida en la Constitución, y pidió no confundir
información con campaña política. Ovando acotó que inclusive las organizaciones sociales
participarían en la tarea de difusión, -lo cual contraviene claramente con el Art. 82 de la
Ley-, por lo cual dichos discursos resultan demagógicos a menos que se modifiquen dichos
artículos en la Ley de Régimen Electoral.

La Ley, siguiendo a la Constitución señala al Tribunal Electoral como la única entidad

encargada de la difusión de méritos, que cristaliza a los candidatos (en total 77 postulantes
en cada departamento y 125 a nivel nacional), en una fría y casi anónima descripción de sus
méritos –muy parecidos entre sí por cierto-, sus antecedentes personales y fotografías, para
difundirlos en un breve plazo en todo el territorio nacional.

Sobre esta responsabilidad aparecen varios interrogantes. El primero, sobre la capacidad del
Tribunal Electoral de llegar a todos los confines del país de manera reiterada y adecuada en
solo 45 días previstos para la difusión, considerando que además tendrá que informar sobre
las características técnicas de la elección, el manejo de la papeleta, y otros.

El segundo, cierne dudas sobre cómo va a garantizar que dicha difusión sea equitativa, en
ese sentido, ¿Cómo realizará la difusión? ¿En orden alfabético? ¿Al azar? Con qué criterio
de orden, sabiendo que con seguridad los primeros nombres pueden impactar más en la
ciudadanía.

En tercer lugar, ¿es suficiente la difusión de méritos para conocer a los candidatos? Con
seguridad sus perfiles serán muy parecidos y no son suficientes para motivar el voto
ciudadano. En definitiva ¿Cómo garantizar criterios informados para votar?

En una votación “tradicional” además de los candidatos se configuran una serie de

referentes en torno al mismo que orientan al electorado como ser el partido, el color, el
símbolo, los acompañantes, los slogans, etc. En esta elección el ciudadano carece
totalmente de referentes. El TSE debería esforzarse en crear referentes, por ejemplo
asociando la crisis del sistema judicial con la necesidad de su renovación plasmada en las
cualidades de los candidatos, para que la población se interese en el proceso y emita un
voto informado.

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Pensando en una posible reforma constitucional, retomamos aquí la figura descrita de
elección por “retención de cargo”, en la cual se puede votar por una autoridad que ha
ejercido por un tiempo corto su mandato y corresponde su ratificación o revocatoria
valorando su desempeño.

Con todo, el asunto es cómo darle sentido a una elección con información limitada, y sin
campañas, de manera que el ciudadano no solo refrende una decisión previa con su voto
sino que elija realmente. Uno de los riesgos, es sin duda la apatía ciudadana y la abstención
electoral. No hay que olvidar que toda elección es por naturaleza política y no se puede
separar de dicha naturaleza.

Por último, se confiere al Tribunal Electoral Plurinacional la casi imposible labor de

controlar los mensajes y aplicar sanciones ¿Cómo puede hacerlo con la enorme cantidad de
espacios públicos, directos, cibernéticos, mediáticos que existen en la sociedad?

5. Papeleta de sufragio8
Estamos ante una papeleta que contiene 77 nombres distribuidos en 4 franjas verticales, una
en la que se debe emitir dos votos de entre 6, otras dos en la que se emitirá un voto entre 28
postulaciones, y la última en que se emitirá un voto de entre 15 postulantes, seleccionando
a sus candidatos de preferencia de un mosaico de diminutas fotos y nombres casi
indiferenciados, que serán producto de un orden provendrá de un sorteo público (Art. 79 de
la Ley de Régimen Electoral). El manejo de la papeleta no es un tema secundario, pues
define los resultados finales. Solo a manera de ilustración, cabe recordar que en la última
elección municipal, en varios casos en Cochabamba, se verificó un importante voto en
blanco por candidatos al concejo que acompañaban al alcalde, no porque la población no
apoyaba a los concejales, sino porque suponían que al votar por el alcalde en el casillero
superior, votaban por toda la lista de concejales impresa en la parte inferior.
Otro problema técnico complejo se presenta en relación con el conteo de votos en los
recintos habituales de votación. ¿Se copiarán los 77 nombres en las pizarras para una
lectura y anotación pública de los votos? El TSE tendrá que prever formas que faciliten ese
proceso y eviten errores y manipulaciones malintencionadas. De alguna manera los partidos
en su momento garantizaban dicha transparencia, tal vez dicha labor deba encomendarse
mediante el control social a organizaciones de la sociedad civil.

En definitiva, considerando las disposiciones actuales se trata de una elección que deja
sabor a “no elección”. Lo cual debe ser cuidadosamente trabajado por la entidad electoral y
por la Asamblea Legislativa Plurinacional para que dicha sensación pueda ser, al menos ser
atenuada. En realidad se trata de generar, en la medida de lo posible “condiciones óptimas
de participación democrática” y cumplir, al menos parcialmente con los objetivos de
idoneidad, transparencia e independencia que se busca con el nuevo procedimiento de

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Un modelo de la papeleta se presentará en la exposición.

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elección directa de magistrados. Existe la necesidad de realizar reformas a la Ley de
Régimen Electoral para corregir los temas expuestos.

Por último cabe aclarar que, la elección directa de autoridades cupulares del Órgano
Judicial, no va a resolver los múltiples problemas que tiene la justicia, aunque una forma
adecuada de elección puede influir en su composición.

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