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EDUCAO SUPERIOR: REGULAO ESTATAL ANLISE E DIAGNSTICO DO ATUAL SISTEMA REGULATRIO E DA PROPOSTA DE REFORMA LEGISLATIVA UNIVERSITRIA

Rondonpolis 2010

ANDRE LUIS BISPO

EDUCAO SUPERIOR: REGULAO ESTATAL ANLISE E DIAGNSTICO DO ATUAL SISTEMA REGULATRIO E DA PROPOSTA DE REFORMA LEGISLATIVA UNIVERSITRIA

Projeto de Pesquisa apresentado banca examinadora do processo de seleo no Curso de Mestrado em Educao, Formao linha de de pesquisa e Professores

Polticas Publicas Educacionais, do Programa de Ps-Graduao em Educao do Instituto de Cincias Humanas e Sociais, Campus Universitrio de Rondonpolis, da Universidade Federal de Mato Grosso.

Rondonpolis 2010

SUMRIO

1. INTRODUO 2. OBJETIVOS 2.1 Objetivos Gerais 2.2 Objetivos Especficos 3. JUSTIFICATIVA 4. MAPEAMENTO DO DEBATE TERICO 5. DELIMITAO DO PROBLEMA 6. METODOLOGIA 7. CRONOGRAMA 8. INDICADORES DE POSSVEIS PROGRESSOS TCNICO-CIENTFICOS COM A REALIZAO DA PROPOSTA 9. PRINCIPAIS REFERNCIAS BIBLIOGRAFICAS

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EDUCAO SUPERIOR: REGULAO ESTATAL ANLISE E DIAGNSTICO DO ATUAL SISTEMA REGULATRIO E DA PROPOSTA DE REFORMA LEGISLATIVA UNIVERSITRIA Andre Luis Bispo 1. INTRODUO Ocorre no Brasil um momento de transio no que diz respeito regulao do ensino superior. A partir da dcada de noventa foram produzidas medidas legislativas que proporcionaram grande crescimento no setor, notadamente no nmero de instituies de ensino superior IES privadas, em detrimento das IES e universidades pblicas. Nos ltimos anos nota-se o fortalecimento da regulao estatal, bem como o debate pblico acerca da educao superior e tramitao do projeto de lei com o escopo de reformar o Sistema de Ensino Superior Brasileiro. A aprovao do projeto de lei n 7.200/2006, com alguns institutos regulamentadores l contidos e que j esto sendo utilizados na atividade regulatria governamental, representar o fim desse perodo de transio, criando um marco regulatrio com incidncia de resultados diretos em todas as instituies de ensino superior no pas.

A produo legislativa tem definido as funes de regulao, superviso e avaliao das IES e cursos superiores de graduao e sequenciais no sistema fedreal de ensino, trazendo normas dispositivas das competncias dos rgos e entidades componentes do sistema federal de ensino superior, definio de atos autorizativos praticados por esses rgos e entidades, referenstes ao credenciamento, recredenciamento, autorizao , reconhecimento e renovao de reconhecimento de curso superior, prticas de superviso e avaliao. O alcance e real significado dessas normas que merecem estudos.

2. OBJETIVOS 2.1 OBJETIVOS GERAIS Analisar e diagnosticar o ambiente regulatrio do ensino superior brasileiro vigente, bem como da proposta de reforma legislativa universitria em trmite no Congresso Nacional (PL 7.200/2006).

2.2 OBJETIVOS ESPECFICOS - levantamento e anlise das normas positivadas que compem o sistema regulatrio atual, evidenciando seu alcance e eficcia; - diagnosticar imperfeies e incoerncias legislativas de interpretao e aplicao das normas que compem o sistema; - levantamento e anlise dos aspectos regulatrios inseridos no projeto de lei da reforma universitria (PL 7.200/2006) e dos institutos jurdico-administrativos ali previstos e que j esto sendo utilizados; - traar um quadro comparativo entre o sistema vigente e aquele que o substituir com a promulgao da lei originria do PL 7.200/2006; - tecer consideraes sobre questes referentes ao desenvolvimento sustentvel do ensino superior (especialmente no que se refere s questes de cunho tcnico, financeiro, mercadolgico e de gesto de IES) e a correo de graves desigualdades sociais, notadamente o acesso ao ensino superior; - abordar, incidentalmente, a experincia internacional na regulao do ensino superior.

3. JUSTIFICATIVA Nota-se, em nvel global, uma ruptura com o antigo arqutipo polticoinstitucional dos sistemas de ensino superior mantidos e diretamente administrados pelo Estado. Um dos elementos condutores dessa rotura foi a incapacidade financeira dos governos de suportar a expanso determinada e exigida pela universalizao do ensino superior e diferenciao da oferta de educao continuada para o pblico adulto. Aliado a esse elemento intensificou-se a dinmica incidente sobre tais sistemas, a crescente influncia da globalizao e a concorrncia de uma nova industriade tecnologias, produtos e servios educacionais que apareceram como fatores determinantes so sobredito rompimento, reveladores da incapacidade do Estado para acompanhar, de perto, o que se passa no ensino superior, bem como para elaborar e implementar, a tempo, as polticas e intervenes necessrias apara induzir comportamentos e resultados desejveis.

Novo modelo de existncia e organizao dos sistemas de ensino superior foi, ento, implementado, trazendo em seu bojo novas relaes e contratos entre o Estado e a comunidade do ensino superior, cristalizando duas categorias de arranjos institucionais a saber: a dos sistemas auto-regulados e a dos sistemas privatizados ou em privatizao.

A opo pelo sistema auto-regulado foi feita na Europa Ocidental, onde o sistema de ensino superior mantido com subsdio pblico, tendo em vista que j atendia propores razoveis das demandas sociais (cerca de 35% em 1.990), no havendo necessidade de recorrer iniciativa privada permitir que a expanso sistmica fosse absorvida por um setor privado. Nesse modelo foram dispensados controles burocrticos s instituies educacionais e elas foram estimuladas a aumentar seu desempenho porque o financiamento pblico passou a ser regido por critrios de eficincia e necessidades. Os resultados prticos da implementao desse sisteama so observados nas taxas cobradas, mais consentneas com a realidade social, eficincia financeira e administrativa, ganho de competncias nos nveis intermedirios e superiores de gesto institucional, assim como pela sintonia entre a comunidade de ensiono superior e os governos, que passaram a assumir posio mais distante e compartilhada de administrao do sistema, lanando mo da superviso, incentivos e sanes como instrumentos prioritrios de interveno administrativa.

De outra parte, os sistemas privatizados ou em privatizao foram adotados nos pases em que o Estado no se revelou suficientemente capaz, por vrios motivos, de atender a expanso da demanda educacional superior ou fez opo poltica de atender lgica comercial nas funes de ensino superior, facilitada pela heterogeneidade dos atores do sistema. A adoo deste modelo no implica, ipso facto, na excluso da existncia de instituies pblicas, assim como opo pelo sistema da auto-regulao no induz a inexistncia de instituies privadas. Convm esclarecer que o crescimento meterico do setor privado tpico dos pases de renda mdia devido insuficincia de cobertura do ensino e oramentos pblicos, tornando a participao privada do sistema de ensino superior um recurso indispensvel para a expanso do ensino superior.

Conclui-se que a opo poltica adotada poor um ou outro modelo sistmico no elide a necessidade de regulao do ensino superior, tendo em vista que a existncia de atores rpivados no ambienste do ensino superior concreta em quase todos os pases. O grande desafio organizar um sistema regulatrio do ensino superior que privilegie a produo de instituies de qualidade, proporcionando o desenvolviemento sustentado das aludidas instituies, bem como o desenvolvimento social e acesso das mais variadas camadas sociais.

No que diz respeito ao Sistema de Ensino Superior Brasileiro SESB- h que ser mencionado existir duas realidades distintas: a exixtncia de universidades pblica que so, ou deveriam ser, dotadas de independncia acadmica e institucional, e a existncia de instituies privadas, vinculadas profundamente ao mercado e, por consequncia, carecedoras de sistema regulatrio bem articulado. Convm salientar que tivemos na histria recente do pas a experincia de um setor privado frouxamente controlado at meados dos anos noventa, e a de um setor privado intensamente regulado a partir 1.995 at a atualidade, exisitindo um limiar de mudanas oferecido pela tramitao do projeto de alterao legislativa do SESB.

Com efeito, o ensino superior no Brasil passa por um momento de transio iniciado com as produes legislativas levadas a cabo pelo governo Fernando Henrique Cardoso, mormente no sentido de dar contorno regulatrio sistemtico ao Sistema de Ensino Superior brasileiro (SESB). Os efeitos e reflexos das aludidas medidas legislativas proprocionaram, nesse perodo, grande crescimento no setor, notadadmente no nmero de instituies de ensino superior IES privadas, em detrimento de IES e universidades pblicas, atribuvel, entre outras causas, ao fundamento neoliberal presente nas polticas pblicas adotadas. H que se reconhecer que na gesto do atual presidente (Lula 2003/2006 e 2007/2010) cresceu o numero de instituies de ensino superior federais no pas, bem como houve um acrscimo significativo no nmero de abertura de vagas e matrculas naquelas instituies. O fortalecimento da regulao estatal, ainda com fundamento neoliberal, bem como o debate pblico e tramitao de 14 projetos de lei (sendo o PL 7.200/2006 o principal) com o escopo de reformar o SESB tendem a por fim ao sobredito perodo de transio, criando um novo marco regulatrio para as isntituies de ensino superior do pas.

Tendo em vista o precitado panorama do SESB, o presente pr-projeto de pesquisa cria condies para anlise aprofundada e diagnstico do ambiente regulatrio do ensino superior brasileiro vigente, bem como da proposta de reforma legislativa universitria em trmite no Congresso nacional. Neste diapaso, a regulao do ensino superior ser analisada sob trs focos especficos: primeiro, a partir das normas positivadas, que compem o sistema regulatrio atual, procurando analisar seu alcance e eficcia, assim como diagnosticar imperfeies e incoerncias legislativas; segundo, palmilhar todos os aspectos regulatrios inseridos no principal projeto de Lei da Reforma Universitria (PL 7.200/2006) em trmite no Congresso Nacional, trazendo baila as mudanas pretendidas, seu alcance, eficcia e imperfeies; terceiro, traar um quadro comparativo entre o sistema vigentee aquele que o substituir no futuro.

Cabe esclarecer que, indiretamente, ser abordada a equao existente entre a necessidade de desenvolvimento sustentado do ensino superior (especialmente no que se refere s questes de cunho tcnico, financeiro, mercadolgico e de gesto) e a correo de graves desigualdades sociais, notadamente o acesso ao ensino superior das classes C e D, que se revela uma tendncia e desafio para os prximos anos. Traos da experincia internacional na regulao estatal do ensino superior tambm devero compor a pesuisa em testilha, esclarecendo que tais referncias sero verificadas incidentalmente, por no fazerem parte dos focos principais da pesquisa, mas que por imperativo bvio (internacionalizao, ingresso em mercados internacionais, entre outros) no podem ser ignorados. Conclui-se, destarte, que esta pesquisa se justifica pela relevncia, aplicabilidade e atualidade do tema.

4. MAPEAMENTO DO DEBATE TERICO O panorama do Sistema de Ensino Superior Brasileiro SESB modificou-se sobremaneira a partir da dcada de noventa. Sob o enfoque quantitativo cabe mencionar que entre 1994 a 2008 o nmero de alunos matriculados em cursos presenciais de graduao no Brasil passou de 1.661.034 para 5.050.056, um aumento de 205,8% (Brasil.INEP, 2010). As matrculas no setor pblico passaram de 690.450 em 1994 para 1.273.965 em 2008 (84,5% a

mais), ao passo que as do setor privado elevaram-se num percentual de 292,1%, passando de 970.584 estudantes matriculados em 1994 para 3.806.091 em 2008 (Brasil. INEP, 2010). Por derradeiro, mencione-se que se pretende, at o final de 2010, com o Programa de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (REUNI), um incremento no nmero de vagas nas Universidades Federais de 133.941 em 2007 para 212.387 (59% a mais).

Voltando idia das mudanas vividas no setor, convm esclarecer que aps um perodo de frouxido na regulaao estatal, a realidade brasileira experimentou reformas no sentido da imposio de um amrco legal de regulao com o escopo de reorientar a expanso do ensino superior, inserindo novas exigncias de qualidade para as IES.

Entre as inseres ocorridas devemos destacar a promulgao de uma nova LDB, previso de nosvas formas de instituies (centro universitrio e universidade especializada, que no cobre todas as reas do conhecimento), admisso do carter lucrativo de dois teros das IES privadas, introduo de novos formatos de cursos (dois tipos de cursos sequenciais, mestrado profissional e ensino distncia), a instituio da transitoriedade das autorizaes e reconhecimentos de cursos e instituies, implantao de sistemas de avaliao (SINAES) e instrumentos atributivos de valores (ENADE, Conceito Preliminar de Cursos, Indice Geral de Cursos, que levaram ao ranqueamento das IES), reviso das concesses do status de filantropia, melhora da qualidade e cobertura dos dados oficialmente coletados, disposio online da legislao educacional (Prolei), possibilidade de acompanhamento de processos no MEC (Sapiens) e das informaes sobre isntituies de ensino superior (SIEd-Sup).

A questo regulatria intensificou-se durante o primeiro mandado do Governo Lula (2003-2006) com a manuteno de vrios institutos jurdico-educacionais introduzidos no governo anterior, bem como com o aprimoramento de outros tantos. Foi nesse perodo que se acentuou os reclamos e debates por uma reforma do SESB, havendo a confeco e propositura de inmeros anteprojetos e projetos de reforma. Alm dos debates, principalmente envolvendo a comunidade acadmica, dois eventos importantes marcam esse perodo a saver: a nova regulamentao da LDB levada a cabo pelo Decreto n 5.773/2006, chamado de

Decreto Ponte por revelar-se instrumento de passagem entre o sistema atual e aquele que ser implantado pela nova lei que reger o SESB e, o Projeto de Lei 7.200/2006, que passar a reger o SESB sob o ponto de vista jurdico-legal.

Convm esclarecer que durante esse perodo de intensa regulao estatal (1995 at a atualidade) diversas mculas foram notadas no palco do SESB, assim como insurgncias de parcelas da comunidade acadmica contras as medidas regulatrias previstas na legislao educacional. Desta feita, a ttulo de exemplificao, podemos mencionar a contradio entre a ratio legis da LDB, no sentido de que as universidades possussem pelo menos 30% de seus professores com titulao e tempo integral, no intento de privilegiar a qualidade do ensino e o desenvolvimento de pesquisa e ps-graduao, e o desvirtuamento da interpretao da mens legis pelas universidads privadas que contratam professores titulados em regime horista e ampliam o regime de trabalho para tempo integral de 30% de seus professores sem titulao. Outro exemplo a oposio sistemtica de parte significativa das universidades publicas introduo de avaliaes da qualidade do ensino, bem como as questes envolvendo a autonomia das universidades. As IES privadas, por seu turno, tm avolumado o nmero de aes judiciais de contedo evasivo de normas de regulao.

correto afirmar que no perodo acima mencionado houve grande expanso das matrculas, especialmente no setor privado, e tambm do nmero de IES, o que faz supor que um sistema regulatrio adequado imprescindvel para a sustentabilidade do ensino superior no pas.

Tendo em vista o aumento da demanda do numero de IES, fez-se necessrio aprimorar o sistema regulatrio vigente na busca de atingir os contornos de qualidade necessrios. Neste diapaso, foi editado o j mencionado Decreto n 5773 de 09 de maio de 2006, chamado de Decreto-Ponte, que procurou esmiuar o exerccio das funes de regulao, superviso e avaliao das IES e cursos superiores de graduao e sequenciais no sistema federal de ensino. Aludido diploma legal trouxe normas dispositivas das competncias dos rgos e entidades componentes do sistema federal de ensino superior,

definiu atos autorizativos praticados por esses rgos e entidades, definiu e estabeleceu regras referentes ao credenciamento, recredenciamento, autorizao, reconhecimento e renovao de reconhecimento de curso superior, assim como delineou prticas de superviso e avaliao do ensino superior. despiciendo lembrar que as normas insculpidas no sobredito decreto carecem de anlise acerca de seu real significado e alcance frente ao SESB, bem como de um adequado diagnstico dos problemas emergentes de sua aplicao e interpretao, e eventuais solues para tais mazelas.

De outra parte, o principal projeto de lei da reforma universitria (PL 7.200/2006), que tramita no Congresso Nacional, j nasce com dvidas no que epertine s solues por preconizadas. Desta feita, a ttulo de exemplo, caber trazer colaao o fato de no conter qualquer vedao ao excesso de regulao, proibindo o Poder Executivo de, por atos infralegais, impor requisitos ou regulamentos que ampliem ou reduzam as normas gerais estabelecidas em lei; a no previso da paridade de representao de membros de IES pblicas e privadas nas comisses do MEC. Outras questes que devem ser dirimidas dizem com o alcance e correta interpretao das normas referentes ao regime de trabalho e titulao do corpo docente, exigibilidade de apresentao de regularidade fiscal para ingresso e adeso ao Programa universidade Para Todos (ProUni), verbas a fundo perdido para IES que atenderem portadores de necessidades especiais, programa de quotas para minorias, alm das regulaes referentes ao credenciamento, recredenciamento, autorizao, reconhecimento e renovao do reconhecimento de cursos, participao de capital estrangeiro, sistemas de avaliao institucional, linhas gerais da autonomia universitria, ensino, pequisa e extenso, atendimento de demandas focadas na realidade regional.

5. DELIMITAO DO PROBLEMA Conforme exposto anteriormente, o sistema regulatrio estatal do ensino superior constitui uma emaranhado de normas e procedimentos administrativos que as IES so obrigadas a cumprir para se manter funcionando, alm de outras tantas normas e critrios de desempenho para se mostrar competitivas e mercedoras das atenes de sua clientela. Tambm os aspectos de democratizao e acesso ao ensino superior esto insertos na problemtica da regulao do ensino superior.

Assim, ldimo concluir que a anlise e diagnstico levados a cabo pela pesquisa proposta tero o mrito de descortinar os principias problemas referentes regulao estatal vigente e da proposta de reforma em trmite legislativo, com o conseqente levantamento de possveis solues para os descompassos e mazelas decorrentes da interpretao e aplicao das normas regulatrias.

6. METODOLOGIA 6.1 PESQUISA BIBLIOGRFICA Ser realizada pesquisa da legislao positivada e bibliogrfica, em literatura tornada pblica, com relaao ao tema de estudo, publicae em sites da internet e outros livros alm dos j citados na bibliografia fundamental. 6.2 ABORDAGEM METODOLGICA Sero levantados dados acerca das institui~oes que compem o SESB, tais como nmero de instituies, detalhamento dessas instituies por regia, nmero de matrculas, utilizando o enfoque quantitativo para a coleta dos dados encontrados.

Relatrios sero outro instrumento que utilizaremos para descrever as condies e objetivos traados na implantao e acompanhamento do projeto.

Por derradeiro, a anlise dos dados obtidos ser feita com base na literatura de apoio, podendo haver pesquisa de campo e discusso com atores do SESB, especialmente as sediadas na regio centro-oeste do pas.

7. CRONOGRAMA
Etapas Fev/ Mar 2011 Cursar Disciplinas Fazer leituras e fich-las Elaborao um banco de dados Implantao da proposta de trabalho Digitao obtidos Sistematizar, analisar e X X X X X X X X X X X X X 1* X documentar os dados Apresentao dos dados ao () orientador (a) Interpretao e avaliao dos resultados Qualificao Apresentao final dos dados X X X X X X X X X X X X X de Instrumentos de coleta e X X X Abr/ Mai 2011 X X X Jun/ Ago 2011 X X X Set/ Out 2011 X X X Nov/ Dez 2011 X X X X Fev/ Mar 2012 Abr/ Mai 2012 Jun/ Ago 2012 Set/ Out 2012 Nov/ Dez 2012 Fev/ Mar 2013

1* De acordo com calendrio ajustado com o (a) orientador (a).

8. INDICADORES DE POSSVEIS PROGRESSOS TCNICO-CIENTFICOS COM A REALIZAO DA PROPOSTA Espera-se, com o estudo do tema proposto, trazer questionamentos, solues e embasamentos legislativos e bibliogrficos para uma melhora da postura das IES frente ao sistema regulatrio da educao superior no pas. A comunidade envolvida nas q uestes de polticas pblicas do ensino superior ser convidada a meditar sobre o tema, o que poder refletir numa melhora na compreenso e execuo dos processos pertinentes ao credenciamento, superior. recredenciamento, autorizao, reconhecimento e renovao de reconhecimento de curso superior, assim como prticas de superviso e avaliao do ensino

9. PRINCIPAIS REFERNCIAS BIBLIOGRAFICAS AMARAL, N.C. Financiamento da Educao Superior: Estado X Mercado. So Paulo e Piracicaba: Cortez e Unimep, 2003. ______________ A vinculao avaliao-financiamento na educao superior brasileira. Impulso, Piracicaba-SP, vol.16, n.40, p.81-92, maio.ago., 2005. ______________ Expanso -avaliao-financiamento:tenses e desafios da vinculao na

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