EVROPSKI SUD ZA LJUDSKA PRAVA

VELIKO VIJEE

SEJDI I FINCI protiv BOSNE I HERCEGOVINE (Aplikacije br. 27996/06 i 34836/06)

PRESUDA

STRASBOURG 22. decembra 2009.

Ova presuda je konana ali moe biti predmet redakcijskih izmjena.

U predmetu Sejdi i Finci protiv Bosne i Hercegovine, Evropski sud za ljudska prava, zasjedajui u Velikom vijeu u sastavu: Jean-Paul Costa, predsjednik, Christos Rozakis, Nicolas Bratza, Peer Lorenzen, Franoise Tulkens, Josep Casadevall, Giovanni Bonello, Lech Garlicki, Khanlar Hajiyev, Ljiljana Mijovi, Egbert Myjer, David Thr Bjrgvinsson, George Nicolaou, Luis Lpez Guerra, Ledi Bianku, Ann Power, Mihai Poalelungi, sudije, i Vincent Berger, pravni savjetnik, nakon vijeanja zatvorenog za javnost, odranog 3. juna i 25. novembra 2009., donio je sljedeu presudu koja je usvojena posljednjeg navedenog dana:

PROCEDURA
1. Postupak u ovom predmetu pokrenut je s dvije aplikacije (br. 27996/06 i 34836/06) protiv Bosne i Hercegovine, koje su 3. jula i 18. augusta 2006. Sudu podnijela dva dravljanina Bosne i Hercegovine gosp. Dervo Sejdi i gosp. Jakob Finci (aplikanti), u skladu s lanom 34. Konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (Konvencija). 2. Aplikanti su se alili da im je onemogueno da se kandidiraju na izborima za Dom naroda i Predsjednitvo Bosne i Hercegovine zbog njihovog romskog i jevrejskog porijekla. Oni su se pozvali na lan 3., 13. i 14., lan 3. Protokola br. 1 i lan 1. Protokola br. 12. 3. Aplikacije su dodijeljene etvrtom odjelu Suda (Pravilo 52. stav 1. Pravila Suda). Dana 11. marta 2008., Vijee navedenog odjela odluilo je da o aplikacijama obavijesti Vladu. Vijee je, u skladu s odredbama lana 29. stav 3. Konvencije, odluilo da istovremeno ispita meritum i doputenost aplikacija. Dana 10. februara 2009., Vijee sastavljeno od sudija: Nicolas Bratza, Lech Garlicki, Giovanni Bonello, Ljiljana Mijovi, David Thr Bjrgvinsson, Ledi Bianku i Mihai Poalelungi, kao i Fato Araci, zamjenik registrara Odjela, ustupilo je nadlenost u korist Velikog vijea i nijedna od strana u postupku nije se tome protivila (lan 30. Konvencije i pravilo 72.). Sastav Velikog vijea odreen je u skladu s odredbama lana 27. stav 2. i.3 Konvencije i pravilom 24.

4. Strane u postupku dostavile su pismena zapaanja u pogledu doputenosti i merituma. Tree strane, Venecijanska komisija, AIRE centar (Centar za savjetovanje o individualnim pravima u Evropi) i Open Society Justice Initiative (Institut otvoreno drutvo - Pravna inicijativa), kojima je doputeno da interveniraju u pisanoj formi (lan 36. stav 2. Konvencije i pravilo 44. stav 2.), takoer su dostavile svoja zapaanja. 5. Dana 3. juna 2009. odrano je javno roite u zgradi Suda za ljudska prava u Strasbourgu (pravilo 54. stav 3.). Pred Sudom su se pojavili: (a) u ime Vlade: ga Z. IBRAHIMOVI, zamjenik agenta, ga B. SKALONJI, pomonik agenta, gosp. F. TURINOVI, savjetnik; (b) u ime aplikanata: gosp. F.J. LEON DIAZ, ga S. P. ROSENBERG, gosp. C. BALDWIN, savjetnik Sudu su se obratili ga Ibrahimovi, gosp. Leon Diaz, ga Rosenberg i gosp. Baldwin. Drugi aplikant je, takoer, prisustvovao roitu.

INJENICE
I. OKOLNOSTI SLUAJA A. Relevantna pozadina predmetnog sluaja 6. Ustav Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustav ili dravni ustav, kada je potrebno napraviti razliku od entitetskih ustava) predstavlja aneks Opeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini (Dejtonski mirovni sporazum), parafiran je u Dejtonu 21. novembra 1995., a potpisan u Parizu 14. decembra 1995. Poto Ustav predstavlja dio mirovnog sporazuma, on je sainjen i donesen bez procedura koje bi osigurale demokratski legitimitet. On predstavlja jedinstven sluaj ustava koji nije nikad objavljen na slubenim jezicima drave o kojoj je rije, nego je usaglaen i objavljen na stranom, engleskom jeziku. Ustav je potvrdio nastavak pravnog postojanja Bosne i Hercegovine kao drave, a modificirao njenu unutranju strukturu. U skladu sa Ustavom, Bosna i Hercegovina sastoji se od dva entiteta: Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske. Dejtonski mirovni sporazum nije uspio rijeiti meuentitetsku graninu liniju u podruju Brkog, ali su strane pristale na obavezujuu arbitrau u vezi s tim (lan V. Aneksa 2 uz Dejtonski

mirovni sporazum). U skladu s arbitranom odlukom, od 5. marta 1999., stvoren je Brko Distrikt pod iskljuivim suverenitetom drave. 7. U uvodnom dijelu Ustava, Bonjaci, Hrvati i Srbi opisani su kao konstitutivni narodi. Na nivou drave uvedeni su mehanizmi podjele vlasti, koji onemoguavaju usvajanje odluka protiv volje predstavnika bilo kojeg konstitutivnog naroda, ukljuujui i veto za zatitu vitalnog interesa, entitetski veto, dvodomni sistem (s Domom naroda koji se sastoji od pet Bonjaka i istog broja Hrvata iz Federacije Bosne i Hercegovine i pet Srba iz Republike Srpske), kao i kolektivno Predsjednitvo od tri lana, od kojih je jedan Bonjak i jedan Hrvat iz Federacije BiH i jedan Srbin iz Republike Srpske (detaljnije pogledati take 12. i 22. u tekstu). B. Predmetni sluaj 8. Aplikanti su roeni 1956. i 1943. godine. Obavljali su i jo uvijek obavljaju istaknute funkcije u javnom ivotu. Gosp. Sejdi trenutno obavlja dunost posmatraa za romsku populaciju pri Misiji OSCE-a u Bosni i Hercegovini, dok je ranije bio lan Vijea Roma Bosne i Hercegovine (najvie predstavniko tijelo lokalne romske zajednice) i lan Savjetodavnog odbora za pitanja Roma (zajedniko tijelo koje se sastoji od predstavnika lokalnih Roma i relevantnih ministarstava). Gosp. Finci trenutno obavlja dunost ambasadora Bosne i Hercegovine u vicarskoj, a prije toga je obavljao dunost predsjednika Meureligijskog vijea Bosne i Hercegovine i direktora Agencije za dravnu slubu. 9. Aplikanti se izjanjavaju kao lica romskog, odnosno jevrejskog porijekla. Poto se ne izjanjavaju kao pripadnici nekog od konstitutivnih naroda, oni su onemogueni da se kandidiraju na izborima za Dom naroda (drugi dom dravnog parlamenta) i za Predsjednitvo (kolektivni ef drave). Dana 3. januara 2007. gosp. Finciju je to i pismeno potvreno. II. RELEVANTNO MEUNARODNO I DOMAE PRAVO I PRAKSA A. Dejtonski mirovni sporazum 10. Dejtonski mirovni sporazum, koji je parafiran 21. novembra 1995., u vojnoj zrakoplovnoj bazi Wright-Patterson pored Dejtona (Sjedinjene Amerike Drave) i potpisan 14. decembra 1995. u Parizu (Francuska), predstavljao je vrhunac pregovora koji su s prekidima trajali 44 mjeseca i odravali se pod pokroviteljstvom Meunarodne konferencije za bivu Jugoslaviju i Kontakt-grupe. Stupio je na snagu 14. decembra 1995. i ima 12 aneksa. 1. Aneks 4 (Ustav Bosne i Hercegovine)

11. Ustav razlikuje konstitutivne narode (lica koja se izjanjavaju kao Bonjaci1, Hrvati i Srbi) i ostale (pripadnike etnikih manjina i lica koja se ne izjanjavaju kao pripadnici bilo koje grupe zbog mjeovitih brakova, mjeovitih brakova roditelja ili drugih razloga). U bivoj Jugoslaviji o etnikoj pripadnosti odluivalo je iskljuivo lice samoopredjeljenjem. Na taj nain nisu se traili nikakvi objektivni kriteriji kao to je poznavanje odreenog jezika ili pripadnost odreenoj religiji. Isto tako nije bilo potrebno da ostali lanovi odreene etnike grupe to prihvate. Ustav ne sadri odredbe koje se odnose na odreivanje neije etnike pripadnosti: izgleda da se pretpostavljalo da je tradicionalno samoopredjeljenje dovoljno. 12. Samo lica koja su se izjanjavala kao pripadnici nekog od konstitutivnih naroda mogli su da se kandidiraju za Dom naroda (drugi dom dravnog parlamenta) i Predsjednitvo (kolektivni ef drave). Dalje u tekstu navedene su relevantne odredbe Ustava: lan IV.
Parlamentarna skuptina ima dva doma: Dom naroda i Predstavniki dom. 1. Dom naroda. Dom naroda sastoji se od 15 delegata, od kojih su dvije treine iz Federacije (ukljuujui pet Hrvata i pet Bonjaka) i jedna treina iz Republike Srpske (pet Srba). a) Nominirane hrvatske, odnosno bonjake delegate iz Federacije biraju hrvatski, odnosno bonjaki delegati u Domu naroda Federacije2. Delegate iz Republike Srpske bira Narodna skuptina Republike Srpske3. b) Devet lanova Doma naroda sainjava kvorum, pod uslovom da su prisutna najmanje tri bonjaka, tri hrvatska i tri srpska delegata. 2. Predstavniki dom. Predstavniki dom sastoji se od 42 lana, od kojih se dvije treine biraju s teritorije Federacije, a jedna treina s teritorije Republike Srpske. a) lanovi Predstavnikog doma biraju se neposredno iz svog entiteta, u skladu sa izbornim zakonom koji e donijeti Parlamentarna skuptina. Meutim, prvi izbori bit e odrani u skladu s Aneksom 3. Opeg okvirnog sporazuma. b) Veina svih lanova izabranih u Predstavniki dom sainjava kvorum. 3. Procedura a) I jedan i drugi dom bit e sazvani u Sarajevu, najkasnije 30 dana nakon njihovog izbora.
Do rata 1992.-95. Bonjaci su bili poznati pod imenom muslimani. Naziv Bonjaci ne treba mijeati s nazivom Bosanci, koji se obino koristi za graane Bosne i Hercegovine bez obzira na njihovo etniko porijeklo. 2 lanove Doma naroda Federacije BiH imenuju kantonalni parlamenti (Federacija BiH ima deset kantona). lanovi kantonalnih parlamenata biraju se neposredno. 3 lanovi Narodne skuptine Republike Srpske biraju se neposredno.
1

b) Svaki dom e veinom glasova usvojiti svoj poslovnik o radu i izabrati meu svojim lanovima jednog Srbina, jednog Bonjaka i jednog Hrvata za predsjedavajueg i zamjenike predsjedavajueg, s tim da e mjesto predsjedavajueg rotirati izmeu ova tri lica. c) Sve zakonodavne odluke moraju biti odobrene od oba doma. d) Sve odluke u oba doma donose se veinom glasova onih koji su prisutni i glasaju. Delegati i lanovi ulagat e najvee napore kako bi veina ukljuivala najmanje jednu treinu glasova delegata ili lanova s teritorije svakog entiteta. Ukoliko veina ne ukljuuje jednu treinu glasova delegata ili lanova s teritorije svakog entiteta, predsjedavajui i njegovi zamjenici e, radei kao komisija, nastojati da u roku od tri dana od glasanja postignu saglasnost. Ukoliko ta nastojanja ne uspiju, odluke e se donijeti veinom onih koji su prisutni i glasaju, pod uslovom da glasovi protiv ne ukljuuju dvije treine, ili vie, delegata ili lanova izabranih iz svakog entiteta. e) Predloena odluka Parlamentarne skuptine moe biti proglaena destruktivnom po vitalni interes bonjakog, hrvatskog ili srpskog naroda veinom glasova iz redova bonjakih, hrvatskih ili srpskih delegata izabranih u skladu sa stavom 1. taka (a). Za donoenje takve odluke bit e potrebna saglasnost Doma naroda, izglasana od veine bonjakih, veine hrvatskih i veine srpskih delegata koji su prisutni i glasaju. f) Kada veina bonjakih, hrvatskih ili srpskih delegata stavi primjedbu na pozivanje na taku (e), predsjedavajui Doma naroda odmah e sazvati Zajedniku komisiju, koja se sastoji od tri delegata, od kojih je svaki izabran iz redova bonjakih, hrvatskih i srpskih delegata, s ciljem razrjeenja tog pitanja. Ukoliko to Komisija ne uspije u roku od pet dana, predmet se upuuje Ustavnom sudu koji e po hitnom postupku preispitati proceduralnu ispravnost sluaja. g) Dom naroda moe se raspustiti odlukom Predsjednitva ili samog doma, pod uslovom da je odluka Doma o rasputanju donesena veinom koja ukljuuje veinu delegata iz najmanje dva naroda, bonjakog, hrvatskog ili srpskog. Dom naroda koji je izabran u prvim izborima poslije stupanja na snagu ovog ustava ne moe biti rasputen. h) Odluke Parlamentarne skuptine nee stupiti na snagu prije nego to budu objavljene. i) Kompletni zapisnici sa rasprava u oba doma bit e objavljivani, a njihove sjednice e, osim u izuzetnim situacijama u skladu s poslovnikom, biti javne. j) Delegati i lanovi ne mogu biti pozivani na krivinu ili graansku odgovornost u pogledu bilo kojeg ina izvrenog u okviru dunosti u Parlamentarnoj skuptini. 4. Ovlatenja Parlamentarna skuptina nadlena je za:

a) donoenje zakona koji su potrebni za provoenje odluka Predsjednitva ili za vrenje funkcija Skuptine po ovom ustavu. b) odluivanje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija Bosne i Hercegovine i za meunarodne obaveze Bosne i Hercegovine. c) odobravanje budeta za institucije Bosne i Hercegovine. d) odluivanje o saglasnosti za ratifikaciju ugovora. e) ostala pitanja koja su potrebna da se provedu njene dunosti ili koja su joj dodijeljena zajednikim sporazumom entiteta.

lan V.
Predsjednitvo Bosne i Hercegovine sastoji se od tri lana: jednog Bonjaka i jednog Hrvata, koji se svaki biraju neposredno s teritorije Federacije, i jednog Srbina, koji se bira neposredno s teritorije Republike Srpske. 1. Izbor i trajanje mandata a) lanovi Predsjednitva biraju se neposredno u svakom entitetu (tako da svaki glasa glasa za popunjavanje jednog mjesta u Predsjednitvu), u skladu sa izbornim zakonom koji donosi Parlamentarna skuptina. Meutim, prvi izbori odrat e se u skladu s Aneksom 3. Opeg okvirnog sporazuma. Bilo koje upranjeno mjesto u Predsjednitvu bit e popunjeno od odgovarajueg entiteta, u skladu sa zakonom koji e donijeti Parlamentarna skuptina. b) Mandat lanova Predsjednitva koji su izabrani na prvim izborima traje dvije godine; mandat lanova izabranih nakon toga bit e etiri godine. lanovi Predsjednitva mogu biti birani jo jedan uzastopni mandat, a nakon toga nemaju pravo izbora u Predsjednitvo prije isteka etvorogodinjeg roka. 2. Procedura a) Predsjednitvo e usvojiti svoj poslovnik o radu koji e predvidjeti adekvatan vremenski rok za najavu sjednica Predsjednitva. b) lanovi Predsjednitva e izmeu sebe imenovati jednog lana za predsjedavajueg. U prvom mandatu Predsjednitva, predsjedavajui e biti onaj lan koji je dobio najvei broj glasova. Poslije toga, nain izbora predsjedavajueg, rotacijom ili na drugi nain, odredit e Parlamentarna skuptina u skladu s lanom IV. stav 3. c) Predsjednitvo e nastojati da usvoji sve odluke Predsjednitva tj. one koje se tiu pitanja koja proizilaze iz lana V (3), take (a) do (e) putem konsenzusa. Takve odluke mogu, pod uslovima iz take (d) ovog stava, usvojiti dva lana ukoliko svi pokuaji da se dostigne konsenzus ne uspiju.

d) lan Predsjednitva koji se ne slae s odlukom moe odluku Predsjednitva proglasiti destruktivnom po vitalni interes entiteta za teritoriju s koje je izabran, pod uslovom da to uini u roku od tri dana po njenom usvajanju. Takva odluka bit e odmah upuena Narodnoj skuptini Republike Srpske, ako je tu izjavu dao lan s te teritorije; bonjakim delegatima u Domu naroda Federacije, ako je takvu izjavu dao bonjaki lan; ili hrvatskim delegatima u istom tijelu, ako je tu izjavu dao hrvatski lan. Ako ta izjava bude potvrena dvotreinskom veinom glasova u roku od 10 dana po upuivanju, osporavana odluka Predsjednitva nee imati uinka. 3. Ovlatenja Predsjednitvo je nadleno za: a) voenje vanjske politike Bosne i Hercegovine; b) imenovanje ambasadora i drugih meunarodnih predstavnika Bosne i Hercegovine, od kojih najvie dvije treine mogu biti odabrani s teritorije Federacije; c) predstavljanje Bosne i Hercegovine u meunarodnim i evropskim organizacijama i institucijama i traenje lanstva u onim meunarodnim organizacijama i institucijama u kojima Bosna i Hercegovina nije lan; d) voenje pregovora za zakljuenje meunarodnih ugovora Bosne i Hercegovine, otkazivanje i, uz saglasnost Parlamentarne skuptine, ratificiranje takvih ugovora; e) izvravanje odluka Parlamentarne skuptine; f) predlaganje godinjeg budeta Parlamentarnoj skuptini, uz preporuku Vijea ministara; g) podnoenje izvjetaja o rashodima Predsjednitva Parlamentarnoj skuptini na njen zahtjev, ali najmanje jednom godinje; h) koordinaciju, prema potrebi, s meunarodnim i nevladinim organizacijama u Bosni i Hercegovini; i) vrenje drugih djelatnosti koje mogu biti potrebne za obavljanje dunosti, koje mu prenese Parlamentarna skuptina, ili na koje pristanu entiteti.

13. Sporna ustavna rjeenja u predmetnom sluaju nisu ukljuena u Dogovorene osnovne principe koji ine osnovni okvir onog to e budui Dejtonski mirovni sporazum sadravati (vidjeti take 6.1 i 6.2 Dodatnih dogovorenih osnovnih principa, od 26. septembra 1995.). Meunarodni posrednici su, navodno, nerado kasnije prihvatili ova rjeenja zbog insistiranja koja su u tom smislu dolazila od nekih strana koje su uestvovale u sukobu (vidjeti Nystuen1, Postizanje mira ili zatita ljudskih
Ga Nystuen uestvovala je u dejtonskim pregovorima i ustavnim raspravama koje su prethodile kao pravni savjetnik kopredsjedavajueg Meunarodne konferencije EU za bivu Jugoslaviju gosp. Bildta, koji je predvodio Delegaciju Evropske unije u Kontakt-grupi. Nakon toga, sve do 1997.
1

prava: Sukobi izmeu principa vezanih za etniku diskriminaciju u Dejtonskom mirovnom sporazumu, izdavai Martinus Nijhoff, 2005., strana 192. i O'Brien1, Dejtonski mir u Bosni: Trajan prekid vatre, stalni pregovori, u izdanju Zartman i Kremenyuk, Mir protiv Pravde: Rezultati pregovora sa osvrtom unaprijed i unazad, izdavai Rowman i Littlefield, 2005., strana 105.). 14. Potpuno svjesni injenice da su ovakva rjeenja najvjerovatnije u suprotnosti sa zatitom ljudskih prava, meunarodni posrednici smatrali su da je veoma vano uiniti Ustav promjenjivim i predvidjeti postepeno ukidanje ovih rjeenja. Tako je ubaen lan II. stav 2. Ustava (vidjeti Nystuen, citirano gore, str. 100). On glasi:
Prava i slobode predvieni u Evropskoj konvenciji za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i u njenim protokolima direktno se primjenjuju u Bosni i Hercegovini. Ovi akti imaju prioritet nad svim ostalim zakonima.

Iako je Ustavni sud Bosne i Hercegovine u svojim odlukama U 5/04, od 31. marta 2006., i U 13/05, od 26. maja 2006., odluio da Evropska konvencija o ljudskim pravima nema prednost u odnosu na Ustav, u svojoj odluci AP 2678/06, od 29. septembra 2006., doao je do drugaijeg zakljuka. U ovoj drugoj odluci Sud je razmatrao albu u vezi s nemogunou apelanta da se kandidira na izborima za Predsjednitvo zbog njegove etnike pripadnosti (Bonjak iz Republike Srpske) i odbio je u meritumu. Relevantni dio miljenja veine glasi kako slijedi (prijevod dostavio Ustavni sud):
18. Apelanti povredu svojih prava obrazlau injenicom da se, prema lanu II/2. Ustava Bosne i Hercegovine, prava i slobode predviene u Evropskoj konvenciji i njenim protokolima direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini i imaju prioritet nad svim ostalim zakonima, te smatraju da je kandidatura Ilijaza Pilava za lana Predsjednitva BiH odbijena iskljuivo na osnovu njegovog nacionalnog porijekla u emu vide povredu lana 1. Protokola broj 12. Evropske konvencije koji garantira uivanje svih prava predvienih zakonom bez diskriminacije, te precizira da niko ne smije biti diskriminiran od javnih tijela na bilo kojim osnovama koje ukljuuju i nacionalno porijeklo. ... 22. Nesporno je da odredba lana V. Ustava Bosne i Hercegovine, kao i odredba lana 8. Izbornog zakona iz 2001. godine, ima restriktivan karakter u smislu da ograniava prava graana u pogledu mogunosti Bonjaka i Hrvata iz Republike Srpske, odnosno Srbina iz Federacije BiH da se kandidiraju za izbor za lana Predsjednitva BiH. Meutim, svrha tih odredbi je jaanje pozicija konstitutivnih naroda tako da se na nivou drave kao cjeline osigura da se Predsjednitvo sastoji od predstavnika sva tri konstitutivna naroda. S obzirom na aktuelnu situaciju u Bosni i
godine, radila je kao pravni savjetnik kod gops. Bildta dok je bio visoki predstavnik za Bosnu i Hercegovinu. 1 Gosp. O'Brien uestvovao je u dejtonskim pregovorima kao advokat Kontakt-grupe, kao i u svim glavnim pregovorima koji su bili vezani za bivu Jugoslaviju od 1994. do 2001. godine.

Hercegovini, ogranienje nametnuto Ustavom i Izbornim zakonom iz 2001. godine koje postoji u pogledu prava apelanata u smislu razliitog postupanja s kandidaturom apelanta u odnosu na kandidaturu drugih kandidata koji su Srbi i koji se neposredno biraju s teritorije Republike Srpske u ovom trenutku je opravdano budui da postoji razumno opravdanje za takvo postupanje. Dakle, sa aspekta trenutnog stanja u BiH i specifinosti ustavnog ureenja, a imajui u vidu trenutna ustavna i zakonska rjeenja, osporenim odlukama Suda BiH i CIK-a nije dolo do povrede prava apelanata iz lana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju i lana 25. Meunarodnog pakta o graanskim i politikim pravima, budui da osporene odluke nisu arbitrarne, odnosno da su zasnovane na zakonu te, dakle, slue legitimnom cilju, imaju razumno opravdanje te na apelante ne stavljaju pretjeran teret budui da je ogranienje prava apelanta proporcionalno cilju ire drutvene zajednice u smislu ouvanja uspostavljenog mira, nastavka dijaloga i samim tim stvaranja uslova za izmjene navedenih odredbi Ustava BiH i Izbornog zakona iz 2001.

15.

to se tie ustavnih promjena, lan X. Ustava predvia: 1. Amandmanska procedura. Ovaj ustav moe biti mijenjan i dopunjavan odlukom
Parlamentarne skuptine, koja ukljuuje dvotreinsku veinu prisutnih i koji su glasali u Predstavnikom domu. 2. Ljudska prava i osnovne slobode. Nijednim amandmanom na ovaj ustav ne moe se eliminirati ni umanjiti bilo koje od prava i sloboda iz lana II. ovog ustava, niti izmijeniti ova odredba.

Dana 26. marta 2009. Parlamentarna skuptina je prvi put uspjeno dopunila Ustav u skladu s navedenom procedurom. Ova dopuna odnosila se na status Brko Distrikta. 2. Aneks 10 (Sporazum o civilnoj implementaciji) 16. Sporazum o civilnoj implementaciji daje u kratkim crtama opis mandata visokog predstavnika meunarodnog upravitelja za Bosnu i Hercegovinu, koji je postavila, uz odobrenje Vijea sigurnosti Ujedinjenih naroda, jedna neformalna grupa drava koja je aktivno uestvovala u mirovnom procesu (pod nazivom Vijee za provoenje mira), kao mjera provoenja u skladu s poglavljem VII. Povelje Ujedinjenih naroda (vidjeti Rezoluciju 1031 Vijea sigurnosti UN-a, od 15. decembra 1995.). 17. Dobro je poznato da visoki predstavnik ima iroka ovlatenja (vidjeti Beri i drugi protiv Bosne i Hercegovine (dec), br. 36357/04 et al., ECHR 2007-XII). U velikom broju sluajeva visoki predstavnik nametao je zakone i mijenjao entitetske ustave (za razliku od dravnog ustava, entitetski ustavi nisu dio Dejtonskog mirovnog sporazuma). Meutim, nije sasvim jasno da li se ovlatenja visokog predstavnika proteu i na dravni ustav. U Dejtonskom mirovnom sporazumu se ovo ne pominje, ali jedna epizoda vezana za daktilografsku greku u dravnom ustavu sugerira negativan odgovor. Nekoliko mjeseci nakon stupanja na snagu, neki meunarodni pravnici koji su prisustvovali pregovorima u Dejtonu uvidjeli su da je referenca u lanu V. stav 2(c) pogreno navedena (pozivanje na lan III stav 1 (a)-(e)

10

trebalo je biti pozivanje na lan V. stav 3 (a)-(e)). U novembru 1996. visoki predstavnik gosp. Bildt napisao je pismo amerikom dravnom sekretaru gosp. Christopheru i predloio da se greka ispravi pozivajui se na Aneks 10 Dejtonskog mirovnog sporazuma. Gosp. Christopher smatrao je da se ovlatenja gosp. Bildta po Aneksu 10 ne proteu na dravni ustav (vidjeti sadraj njihove prepiske u Nystuen, gore citirano, str. 80.-81.). Uskoro nakon toga, greka je korigirana bez ikakve zvanine odluke: visoki predstavnik samo je obavijestio Predsjednitvo BiH i objavio korigiranu verziju Ustava BiH. Ono to je relevantno u predmetnom sluaju je da je zvanini stav visokog predstavnika od tada uvijek takav da je dravni ustav izvan njegovog uticaja. Govor koji je na sjednici Venecijanske komisije odrao lord Ashdown u svojstvu visokog predstavnika ovo potvruje (vidjeti Izvjetaj sa 60. Plenarne sjednice Venecijanske komisije, CDL-PV(2004)003, od 3. novembra 2004., strana 18). Relevantni dio ovog govora glasi: Ako Bosna i Hercegovina eli da ue u EU i NATO, ona e morati biti krajnje funcionalna drava i nita manje od toga. Politiki lideri Bosne i Hercegovine ve poinju da shvataju da su suoeni sa izborom: da zadre sadanji ustav i snose ekonomske, socijalne i politike posljedice, ili da izvre ustavne promjene i tako Bosnu i Hercegovinu uine stabilnom, funkcionalnom i prosperitetnom dravom unutar Evropske unije.
Ne vjerujem da e narod Bosne i Hercegovine prihvatiti to da njihov ustav bude prepreka njihovoj sigurnosti i prosperitetu. Meutim, mi ne moemo ukloniti tu barijeru umjesto njih. Vijee za provoenje mira i visoki predstavnici, ukljuujui i mene, oduvijek su smatrali da, pod uslovom da strane potpisnice potuju Dejtonski sporazum i u tom smislu ostaje upitna saradnja Republike Srpske s Hagom, onda samo Parlamentarna skuptina BiH, u skladu s propisanom procedurom, moe mijenjati Ustav BiH, a ne meunarodna zajednica. Drugim rijeima, pod uslovom da se Dejton potuje, ovlatenja visokog predstavnika poinju i zavravaju s dejtonskim dokumentom, a sve izmjene Ustava koji je ugraen u ovaj dokument su stvar graana Bosne i Hercegovine i njihovih izabranih predstavnika.

B. Izborni zakon iz 2001. 18. Izborni zakon iz 2001.godine (objavljen u Slubenom glasniku BiH, br. 23/01, od 19. septembra 2001., izmjene objavljene u Slubenom glasniku BiH, br. 7/02, od 10. aprila 2002., 9/02, od 3. maja 2002., 20/02, od 3. augusta 2002., 25/02, od 10. septembra 2002., 4/04, od 3. marta 2004., 20/04, od 17. maja 2004., 25/05, od 26. aprila 2005., 52/05, od 2. augusta 2005., 65/05, od 20. septembra 2005., 77/05, od 7. novembra 2005., 11/06, od 20. februara 2006., 24/06, od 3. aprila 2006., 32/07, od 30. aprila 2007., 33/08, od 22. aprila 2008. i 37/08, od 7. maja 2008.) stupio je na snagu 27. septembra 2001. godine. Relevantne odredbe ovog zakona predviaju:

11

lan 1.4 stav 1.

Svaki dravljanin Bosne i Hercegovine s navrenih 18 godina ivota ima pravo da glasa i da bude biran u skladu s odredbama ovog zakona.
lan 4.8 Da bi se izvrila ovjera za uee na izborima, nezavisni kandidat mora Centralnoj izbornoj komisiji BiH podnijeti prijavu za uee na izborima koja sadri najmanje: 1. hiljadupetstotina (1.500) potpisa biraa upisanih u Centralni biraki spisak za izbore za lanove Predsjednitva Bosne i Hercegovine; ... Taka 4.19 stav 5.-7. Kandidatska lista sadri ime i prezime svakog kandidata na listi, jedinstveni matini broj, adresu prebivalita, izjanjenje o pripadnosti konstitutivnom narodu ili grupi ostalih, broj vaee line karte i mjesto njenog izdavanja, potpis predsjednika politike stranke, odnosno predsjednika politikih stranaka u koaliciji. Uz prijedlog liste, dostavlja se izjanjenje svakog od kandidata na listi o prihvatanju kandidature, izjava da nema smetnji iz lana 1.10 stav (1) taka 4. ovog zakona i izjava o imovinskom stanju kandidata iz lana 15.7 ovog zakona. Izjanjenje i izjave moraju biti ovjerene na nain propisan zakonom. Izjanjenje o pripadnosti odreenom konstitutivnom narodu ili grupi ostalih iz stava (5) ovog lana koristit e se kao osnov za ostvarivanje prava na izabranu, odnosno imenovanu funkciju za koju je uslov izjanjenje o pripadnosti konstitutivnom narodu ili grupi ostalih u izbornom ciklusu za koji je kandidatska lista podnesena. Kandidat ima pravo da se ne izjasni o svojoj pripadnosti konstitutivnom narodu ili grupi ostalih, ali neizjanjavanje e se smatrati kao odustajanje od prava na izabranu, odnosno imenovanu funkciju za koju je takvo izjanjenje uslov. Taka 8.1 lanove Predsjednitva Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Predsjednitvo BiH), koji se neposredno biraju s teritorije Federacije Bosne i Hercegovine - jednog Bonjaka i jednog Hrvata, biraju birai upisani u Centralni biraki spisak da glasaju u Federaciji Bosne i Hercegovine. Bira upisan u Centralni biraki spisak da glasa u Federaciji Bosne i Hercegovine moe glasati ili za Bonjaka ili za Hrvata, ali ne za oba. Izabran je bonjaki i hrvatski kandidat koji dobije najvei broj glasova meu kandidatima iz istog konstitutivnog naroda. lana Predsjednitva BiH, koji se neposredno bira s teritorije Republike Srpske jednog Srbina, biraju birai upisani u Centralni biraki spisak da glasaju u Republici Srpskoj. Izabran je kandidat koji dobije najvei broj glasova.

12

Mandat lanova Predsjednitva BiH traje etiri godine. Taka 9.12a Bonjake, odnosno hrvatske delegate u Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH, iz Federacije Bosne i Hercegovine bira bonjaki, odnosno hrvatski klub delegata u Domu naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine. Delegati iz bonjakog i hrvatskog naroda u Domu naroda Federacije Bosne i Hercegovine biraju delegate iz svog konstitutivnog naroda. Delegati iz srpskog naroda i iz reda ostalih u Domu naroda Federacije Bosne i Hercegovine ne uestvuju u postupku izbora bonjakih, odnosno hrvatskih delegata za Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH iz Federacije Bosne i Hercegovine. Delegate u Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH (pet Srba) iz Republike Srpske bira Narodna skuptina Republike Srpske. Poslanici iz bonjakog i hrvatskog naroda i iz reda ostalih u Narodnoj skuptini Republike Srpske uestvuju u postupku izbora delegata u Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH iz Repulike Srpske. Taka 9.12c Izbor bonjakih, odnosno hrvatskih delegata u Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH provodi se na nain da svaki politiki subjekt koji je zastupljen u bonjakom, odnosno hrvatskom klubu ili svaki delegat iz bonjakog, odnosno hrvatskog kluba u Domu naroda Parlamenta Fedracije Bosne i Hercegovine ima pravo da nominira jednog ili vie kandidata na listi za izbor bonjakih, odnosno hrvatskih delegata u Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH. Svaka lista moe sadravati vie kandidata od broja delegata koji se biraju u Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH. Taka 9.12e Izbor delegata iz Republike Srpske u Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH provodi se na nain da svaka politika stranka ili svaki poslanik u Narodnoj skuptini Republike Srpske ima pravo da nominira jednog ili vie kandidata na listu za izbor srpskog delegata u Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH. Svaka lista moe sadravati vie kandidata od broja delegata koji se biraju u Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH.

C. Ujedinjeni narodi 19. Meunarodna konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije, usvojena pod okriljem Ujedinjenih naroda 21. decembra 1965., stupila je na snagu u

13

odnosu na Bosnu i Hercegovinu 16. jula 1993. Relevantni dio lana 1. ove Konvencije glasi:
U ovoj konvenciji izraz "rasna diskriminacija" odnosi se na svako razlikovanje, iskljuivanje, organiavanje ili davanje prvenstva koji se zasnivaju na rasi, boji, precima, nacionalnom ili etnikom porijeklu koji imaju za svrhu ili za rezultat da narue ili da kompromitiraju priznavanje, uivanje ili ostvarenje, pod jednakim uslovima, prava ovjeka i osnovnih sloboda na politikom, ekonomskom, socijalnom i kulturnom polju ili u svakoj drugoj oblasti javnog ivota.

Relevantni dio lana 5. Konvencije glasi:

Prema osnovnim obavezama navedenim u lanu 2. ove konvencije, drave lanice obavezuju se da zabrane i da ukinu rasnu diskriminaciju u svim njenim oblicima i da garantiraju pravo svakome na jednakost pred zakonom bez razlike na rasu, boju ili nacionalno ili etniko porijeklo, naroito u pogledu uivanja sljedeih prava:
....

(c) politikih prava, naroito prava uea na izborima, prava glasa i kandidature prema sistemu opeg i jednakog prava glasa, prava uea u vladi kao i u upravljanju javnim poslovima, na svim nivoima, i prava pristupa, pod jednakim uslovima, javnim funkcijama; ....

Zakljuna zapaanja u odnosu na Bosnu i Hercegovinu koje je dao Komitet za ukidanje rasne diskriminacije, tijelo koje se sastoji od nezavisnih strunjaka, formirano da nadgleda primjenu ovog sporazuma, u svom relevantnom dijelu glasi (dokument CERD/C/BIH/CO/6, od 11. aprila 2006., taka 11.):
Komitet izraava duboku zabrinutost u vezi s injenicom da se, po lanu IV. i V. dravnog ustava, samo lica koja pripadaju grupi koja se zakonom smatra jednim od bosanskohercegovakih konstitutivnih naroda (Bonjaci, Hrvati i Srbi), grupi koja takoer ini dominantnu veinu na podruju entiteta u kojem lice ima boravite (e.g. Bonjaci i Hrvati na teritoriji Federacije Bosne i Hercegovine i Srbi na teritoriji Republike Srpske) mogu biti birana u Dom naroda, odnosno trolano Predsjednitvo Bosne i Hercegovine. Ova postojea pravna struktura stoga iskljuuje iz Doma naroda i Predsjednitva sva lica koja se izjanjavaju kao ostali, odnosno lica koja pripadaju nacionalnim manjinama ili etnikim grupama koje nisu Bonjaci, Hrvati ili Srbi. Iako je trojna struktura osnovnih politikih institucija drave lanice moda opravdana, ili ak inicijalno potrebna kako bi se uspostavio mir nakon oruanog sukoba na teritoriji drave lanice, Komitet naglaava da zakonsko razlikovanje koje favorizira i daje posebne privilegije i prednosti odreenim etnikim grupama nije u skladu s l.1. i 5(c) Konvencije. Komitet dalje napominje da je ovo posebno postalo oigledno kada je prestala potreba zbog koje su posebne privilegije i prednosti bile uvedene (lan 1 (4) i 5(c)).

14

Komitet nalae dravi lanici da nastavi sa izmjenama relevantnih odredbi dravnog ustava i Izbornog zakona, s ciljem osiguranja jednakog uivanja prava glasa i kandidature svim graanima bez obzira na etniku pripadnost.

20. Meunarodni pakt o graanskim i politikim pravima, usvojen 16. decembra 1966. pod pokroviteljstvom Ujedinjenih naroda, stupio je na snagu za Bosnu i Hercegovinu 6. marta 1992. Dalje u tekstu navedene su relevantne odredbe ovog pakta:
lan 2. stav 1. Svaka drava potpisnica ovog pakta obavezuje se da e potivati i garantirati prava priznata u ovom paktu svim licima na svom podruju i podrujima koja se nalaze pod njenom jurisdikcijom bez obzira na razlike, kao to su rasa, boja koe, spol, jezik, vjera, politiko ili drugo uvjerenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, imovina, roenje ili neka druga okolnost. lan 25. Svaki graanin mora imati pravo i mogunost da bez ikakvih razlika navedenih u lanu 2. i bez neutemeljenih ogranienja: a) uestvuje u voenju javnih poslova, direktno ili preko slobodno izabranih predstavnika; b) bira i bude biran na pravednim povremenim izborima s opim i jednakim pravom glasa koji se moraju provoditi tajnim glasanjem, na nain kojim se garantira slobodno izraavanje volje biraa; c) ima pristup javnim slubama u svojoj zemlji u skladu s principom ope jednakosti. lan 26. Sva lica jednaka su pred zakonom i imaju pravo na jednaku pravnu zatitu bez ikakve diskriminacije. U tom smislu, zakonom se mora zabraniti svaka diskriminacija i svim licima garantirati jednaka i djelotvorna zatita protiv svakog oblika diskriminacije, naroito u pogledu rase, boje koe, spola, jezika, vjere, politikog ili drugog uvjerenja, nacionalnog ili socijalnog porijekla, imovine, roenja ili neke druge okolnosti.

Zakljuna zapaanja o Bosni i Hercegovini koje je objavio Komitet za ljudska prava, organ koji ine nezavisni eksperti i koji je formiran da nadgleda provoenje ovog sporazuma, u svom relevantnom dijelu glasi (dokument CCPR/C/BIH/CO/1 od 22. novembra 2006., taka 8.):

15

Komitet je zabrinut jer, nakon odbijanja relevantnih ustavnih amandmana 26. aprila 2006., dravni ustav i Izborni zakon i dalje iskljuuju ostale, tj. lica koja ne pripadaju jednom od konstitutivnih naroda drave lanice (Bonjaci, Hrvati, Srbi), i njihov izbor u Dom naroda i trolano Predsjednitvo Bosne i Hercegovine (l. 2., 25., i 26.). Drava lanica treba ponovo zapoeti razgovore o ustavnim promjenama na transparentan nain i na irokim osnovama participiranja ukljuiti sve inioce, s ciljem usvajanja izbornog sistema koji garantira jednako uivanje prava svim graanima prema lanu 25. Konvencije, bez obzira na njihovu etniku pripadnost. D. Vijee Evrope

21. Kada je trebalo da postane lanica Vijea Evrope 2002. godine, Bosna i Hercegovina obavezala se da u roku od godinu dana, uz pomo Evropske komisije za demokratiju putem prava (Venecijanska komisija), preispita izbornu legislativu u svjetlu normi Vijea Evrope i izvri izmjene tamo gdje je to potrebno (vidjeti Miljenje 234 (2002.) Parlamentarne skuptine Vijea Evrope, od 22. januara 2002., taka 15(iv) (b). Nakon toga, Parlamentarna skuptina Vijea Evrope povremeno je podsjeala Bosnu i Hercegovinu na ovu postpristupnu obavezu i urgirala da donese novi ustav prije oktobra 2010. godine kako bi mehanizam etnike zastupljenosti zamijenili zastupljenou po graanskom principu, prvenstveno tako to e se ukinuti ustavna diskriminacija ''ostalih' (vidjeti Rezoluciju 1383 (2004), od 23. juna 2004., taka 3; Rezoluciju 1513 (2006), od 29. juna 2006., taka 20; i Rezoluciju 1626 (2008), od 30. septembra 2008., taka 8.). 22. Venecijanska komisija, savjetodavno tijelo Vijea Evrope za ustavna pitanja, donijela je jedan broj miljenja u vezi s ovim. Miljenje o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlatenjima visokog predstavnika (dokument CDL-AD(2005)004 od 11.marta 2005.), u svom relevantnom dijelu glasi:
1. Dana 23. juna 2004. Parlamentarna skuptina Vijea Evrope usvojila je Rezoluciju 1384 o "jaanju demokratskih institucija u Bosni i Hercegovini". Takom 13. Rezolucije trai se od Venecijanske komisije da razmotri nekoliko ustavnih pitanja u Bosni i Hercegovini. ... 29. Bosna i Hercegovina je zemlja u tranziciji koja se suoava s tekim ekonomskim problemima i koja eli da uestvuje u evropskim integracijama. Zemlja e biti u stanju da se nosi s brojnim izazovima koji proizilaze iz takve situacije samo ako postoji jaka i djelotvorna vlada. Ustavna pravila o funkcioniranju dravnih organa, meutim, nisu zamiljena tako da proizvedu jaku vladu, ve da sprijee da veina donosi odluke koje mogu imati negativne posljedice po druge grupe. Razumljivo je da je u postkonfliktnoj situaciji postojalo (i jo postoji) nedovoljno povjerenja izmeu etnikih grupa da se omogui da vlada djeluje samo po principu veine. U takvoj situaciji moraju se nai specifini oblici zatite koji osiguravaju da sve

16

najvee grupe, u BiH su to konstitutivni narodi, mogu prihvatiti ustavna pravila i osjeati se njima zatienima. Posljedica toga je da Ustav BiH osigurava zatitu interesa konstitutivnih naroda ne samo kroz teritorijalne aranmane koji odraavaju njihove interese, ve i kroz sastav dravnih organa i pravila o njihovom funkcioniranju. U takvoj situaciji zaista mora biti uspostavljena ravnotea izmeu potrebe da se zatite interesi svih konstitutivnih naroda s jedne strane, i potrebe za djelotvornom vladom s druge. Meutim, u Ustavu BiH ima dosta odredbi koje osiguravaju interese konstitutivnih naroda, izmeu ostalog: veto za zatitu vitalnog interesa u Parlamentarnoj skuptini, dvodomni sistem i kolektivno Predsjednitvo na etnikom osnovu. Kombinirani efekat ovih odredbi djelotvornu vladu ini izuzetno tekom, ako ne i nemoguom. Dosadanji sistem je manje-vie funkcionirao zahvaljujui glavnoj ulozi visokog predstavnika. Meutim, takva uloga je neodriva. Veto za zatitu vitalnog interesa 30. Najznaajniji mehanizam koji osigurava da se nijedna odluka nee donijeti protivno interesima bilo kojeg konstitutivnog naroda je veto za zatitu vitalnog interesa. Ako veina bonjakih, hrvatskih ili srpskih poslanika u Domu naroda proglase da je neka predloena odluka Parlamentarne skuptine destruktivna po vitalni interes njihovog naroda, onda, da bi takva odluka bila usvojena, za nju mora glasati veina bonjakih, srpskih i hrvatskih poslanika. Veina poslanika drugog naroda moe dati prigovor na pozivanje na ovu klauzulu. U tom sluaju predviena je procedura usaglaavanja, i na kraju odluku donosi Ustavni sud u pogledu proceduralne regularnosti pozivanja na nju. Treba primijetiti da Ustav ne definira pojam veta za zatitu vitalnog interesa, za razliku od entitetskih ustava, koji daju (pretjerano iroku) definiciju.

31. Oigledno je, kako su potvrdili i mnogi sagovornici, da ova procedura podrazumijeva ozbiljan rizik od blokade donoenja odluka. Drugi su tvrdili da taj rizik ne treba precjenjivati, jer se procedura rijetko koristi, a Ustavni sud je, svojom odlukom od 25. juna 2004., poeo tumaiti taj pojam [vidjeti odluku U-8/04 o vetu za zatitu vitalnog interesa protiv Okvirnog zakona o visokom kolstvu]. Ta odluka zaista ukazuje na to da Ustavni sud ne smatra da je vitalni interes isto subjektivan pojam unutar diskrecionog prava svakog lana parlamenta i koji ne bi bio predmet preispitivanja od strane Suda. Naprotiv, Sud je razmatrao argumentaciju ponuenu kao obrazloenje koritenja veta za zatitu vitalnog interesa, jedan argument prihvatio, a drugi odbacio.
32. Komisija je, ipak, miljenja da je u Ustavu neophodna precizna i stroga definicija vitalnog interesa. Osnovni problem s pravom veta nije u njegovom koritenju, ve u njegovom djelovanju na spreavanje donoenja legislative. Poto su svi ukljueni politiari u potpunosti svjesni postojanja mogunosti veta, moe se oekivati da pitanje u vezi s kojim se moe podnijeti veto i ne bude podneseno na glasanje. S obzirom na postojanje veta, grupa poslanika koja ima posebno vrst stav i odbija kompromis je u jakoj poziciji. Tano je da dalja sudska praksa Ustavnog suda moe dati definiciju vitalnog interesa i smanjiti rizik koji je prisutan u tom mehanizmu. To bi, pak, moglo potrajati, a i djeluje neprimjereno da se takav zadatak, sa znaajnim politikim implikacijama, prepusti samom Sudu, a da mu se ne da nikakva smjernica u tekstu Ustava.

17

33. U sadanjim uslovima u Bosni i Hercegovini ini se nerealnim traiti potpuno ukidanje veta za zatitu vitalnog interesa. Komisija, pak, smatra da bi bilo i vano i hitno potrebno dati jasnu definiciju vitalnog interesa u samom tekstu Ustava. Na tu definiciju saglasnost e morati dati predstavnici tri konstitutivna naroda, ali ona ne bi trebalo da bude ista kao sadanja definicija u entitetskim ustavima, koja omoguava da praktino bilo ta bude definirano kao vitalni interes. Ne treba biti pretjerano iroka, ve usmjerena na prava posebno znaajna za date narode, prvenstveno u oblastima kao to su: jezik, obrazovanje i kultura.

Entitetski veto
34. Uz veto za zatitu vitalnog interesa, lan IV.3. (d) Ustava predvia veto dvije treine delegata iz jednog od entiteta. Ovaj veto, koji u praksi djeluje potencijalno relevantan samo za Republiku Srpsku, djeluje kao viak, s obzirom na postojanje veta za zatitu vitalnog interesa. Dvodomni sistem 35. lan IV. Ustava predvia dvodomni sistem, s Predstavnikim domom i Domom naroda, oba sa istim ovlatenjima. Dvodomni sistemi tipini su za federativne drave, te stoga i ne iznenauje da se Ustav BiH opredijelio za dva doma. Meutim, uobiajena svrha drugog doma u federativnim dravama je da se osigura jaa zastupljenost manjih entiteta. Jedan dom sastavljen je na osnovu broja stanovnitva, a u drugom svi entiteti imaju isti broj mjesta (vicarska, SAD) ili su barem manji entiteti s veom zastupljenou (Njemaka). U BiH je ovo sasvim drugaije: u oba doma dvije treine lanova dolaze iz Federacije BiH, s razlikom da su u Domu naroda iz Federacije zastupljeni samo Bonjaci i Hrvati, a iz RS-a Srbi. Prema tome, Dom naroda nije odraz federativnog karaktera drave, ve je to dodatni mehanizam koji ide u korist interesa konstitutivnih naroda. Osnovna funkcija Doma naroda je, po Ustavu, da, u stvari, bude dom u kojem e se koristiti veto za zatitu vitalnog interesa. 36. Nedostatak ovakvog aranmana je da Predstavniki dom postaje dom gdje se odvija zakonodavna aktivnost i postiu neophodni kompromisi kako bi se postigla veina. Uloga Doma naroda je posebno negativna kao doma veta, gdje njegovi lanovi vide odbranu interesa svog naroda kao svoj iskljuivi zadatak, bez uea u uspjehu zakonodavnog procesa. Stoga izgleda da bi bilo bolje premjestiti ostvarivanje prava veta za zatitu vitalnog interesa u Predstavniki dom i ukinuti Dom naroda. Ovo bi uskladilo procedure i omoguilo usvajanje zakona bez ugroavanja legitimnih interesa bilo kojeg naroda. To bi rijeilo i problem diskriminirajueg sastava Doma naroda. Kolektivno predsjednitvo 37. lan V. Ustava predvia kolektivno predsjednitvo s jednim bonjakim, jednim srpskim i jednim hrvatskim lanom i rotirajuim predsjedavanjem. Predsjednitvo nastoji odluke donositi konsenzusom (lan V.2.c). U sluaju odluivanja veinom, lan koji je u manjini moe upotrijebiti veto za zatitu vitalnog interesa.

18

38. Kolektivno predsjednitvo je izuzetno neuobiajeno rjeenje. to se tie predsjednikih funkcija efa drave, to obino lake obavlja jedno lice. Na vrhu izvrne vlasti ve je jedno tijelo tipa kolegija, Vijee ministara, i drugo takvo tijelo ne djeluje kao pogodno za efikasno donoenje odluka. To stvara rizik od dupliranja procesa odluivanja i postaje teko razluiti ovlatenja Vijea ministara i Predsjednitva. Uz to, Predsjednitvo ili nema potrebno tehniko znanje kakvo je dostupno kroz ministarstva, ili mu treba takvo kljuno osoblje, ime se stvara dodatni nivo birokratije. 39. Kolektivno predsjednitvo, prema tome, ne djeluje ni funkcionalno, ni efikasno. U kontekstu BiH, njegovo postojanje djeluje, opet, motivirano potrebom da se osigura uee predstavnika svih konstitutivnih naroda u donoenju svih bitnih odluka. Izgleda zaista teko predvidjeti u Bosni i Hercegovini jednog predsjednika sa znaajnim ovlatenjima. 40. Najbolje rjeenje bi, prema tome, bilo da se izvrna vlast koncentrira na Vijee ministara kao tijelo tipa kolegija, u kojem su zastupljeni svi konstitutivni narodi. Onda bi jedan predsjednik kao ef drave bio prihvatljiv. S obzirom na multietniki karakter zemlje, posredni izbor predsjednika u Parlamentarnoj skuptini s veinom koja osigurava da e predsjednik uivati ire povjerenje meu svim narodima djeluje kao opcija koja bi se preferirala u odnosu na neposredne izbore koja bi bila prihvatljivija. Mogla bi se dodati i pravila o rotaciji, uz uslov da novoizabrani predsjednik ne moe biti pripadnik istog konstitutivnog naroda kao i njegov prethodnik. . 74. U ovom sluaju, raspodjela mjesta u dravnim organima izmeu konstitutivnih naroda bila je centralni element Dejtonskog sporazuma koji je omoguio mir u BiH. U takvom kontekstu je teko negirati legitimnost normi koje mogu biti problematine iz ugla nediskriminacije, ali neophodne za postizanje mira i stabilnosti i izbjegavanje daljnjeg gubitka ljudskih ivota. Ukljuivanje takvih pravila u tekst Ustava [Bosne i Hercegovine] u to vrijeme, shodno tome, ne zasluuje kritiku, mada je suprotno osnovnom duhu Ustava koji ima za cilj da sprijei diskriminaciju 75. Ovo se pravdanje mora, pak, razmatrati u svjetlu razvoja u Bosni i Hercegovini od stupanja Ustava na snagu. BiH je postala lanica Vijea Evrope i zemlja se, shodno tome, mora posmatrati u skladu s parametrima zajednikih evropskih standarda. Sad je ratificirala [Evropsku konvenciju o ljudskim pravima] i [njen] Protokol br. 12. Kako je ranije reeno, situacija u Bosni i Hercegovini razvija se u pozitivnom smislu, ali i dalje postoje okolnosti koje trae politiki sistem koji nije jednostavan odraz vladavine veine, ve koji garantira raspodjelu vlasti i poloaja meu etnikim grupama. Stoga je legitimno pokuati uobliiti izborna pravila koja e osigurati odgovarajuu zastupljenost razliitih grupa. 76. To se, meutim, mora postii bez ulaska u sukob s meunarodnim standardima. Probleme ne stvara sistem demokratije utemeljen na konsenzusu kao takav, ve mjeavina teritorijalnih i etnikih kriterija i oigledno iskljuenje iz nekih politikih

19

prava onih koji djeluju posebno ranjivo. Postoji mogunost da se preoblikuju pravila o Predsjednitvu da budu kompatibilna s meunarodnim standardima, a da se zadri politiki balans u zemlji. 77. Multietniki sastav moe se osigurati na nediskriminacijski nain, recimo, da se predvidi da ne vie od jednog lana Predsjednitva moe biti iz jednog konstitutivnog naroda ili iz reda ostalih, i da se ovo kombinira sa izbornim sistemom koji e osigurati zastupljenost oba entiteta. Ili bi, kako je ve predloeno, kao radikalnije rjeenje koje bi, po miljenju Komisije, bilo vie preporuivo, kolektivno Predsjednitvo moglo biti ukinuto i zamijenjeno posredno biranim predsjednikom s vrlo ogranienim ovlatenjima. . 80. Dom naroda je dom s punim zakonodavnim ovlatenjima. lan 3. Protokola br. 1. uz [Evropsku konvenciju o ljudskim pravima] je, shodno tome, primjenjiv i bilo kakva diskriminacija na etnikom osnovu je zabranjena lanom 14. [Evropske konvencije]. to se tie mogueg obrazloenja, vae ista razmatranja kao i za Predsjednitvo. Mada jeste legitimno nastojati osigurati etniki balans u Parlamentu, u interesu mira i stabilnosti, to moe opravdati etniku diskriminaciju samo ako nema drugog naina da se ostvari ovaj cilj i ako se adekvatno potuju prava manjina. Za Dom naroda bilo bi npr. mogue odrediti maksimalni broj mjesta za predstavnike svakog konstitutivnog naroda. Ili, kako je navedeno, moglo bi se izabrati radikalnije rjeenje koje bi Komisija preferirala, i Dom naroda jednostavno ukinuti, a mehanizam veta za zatitu vitalnog interesa koristiti u Predstavnikom domu.

Miljenje o razliitim prijedlozima za izbore za Predsjednitvo BiH (CDLAD(2006)004 od 20. marta 2006.), u relevantnom dijelu glasi:
1. Dopisom od 2. marta 2006., predsjedavajui Predsjednitva Bosne i Hercegovine Sulejman Tihi zatraio je od Venecijanske komisije miljenje o tri razliita prijedloga u vezi sa izborima za Predsjednitvo ove zemlje. Ovaj zahtjev upuen je u okviru pregovora o ustavnim reformama koji su se vodili meu glavnim politikim strankama u Bosni i Hercegovini. Pitanje izbora za Predsjednitvo ostaje da se rijei kako bi se postigao sporazum o sveobuhvatnom paketu reformi. .... Komentari na Prijedlog I. 8. Prijedlog I. sastojao bi se u zadravanju vaeih pravila o izborima i sastavu Predsjednitva, s jednim Bonjakom i jednim Hrvatom koji se biraju s teritorije Federacije i jednim Srbinom koji se bira s teritorije Republike Srpske. Komisija je u svom [Miljenju o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlatenjima visokog predstavnika] izrazila ozbiljnu zabrinutost u pogledu kompatibilnosti takvog pravila s Protokolom br. 12. uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima, koje formalno onemoguava ostale, kao i Bonjake i Hrvate iz Republike Srpske i Srbe iz

20

Federacije da budu birani u Predsjednitvo. Stoga bi zadravanje ovog pravila u sadanjem obliku trebalo iskljuiti i Prijedlog I. odbaciti. Komentari na Prijedlog II. 9. Prijedlog II., koji nije izraen kao tekst koji bi se ugradio u Ustav, ve kao saetak mogueg teksta Ustava, podrava sistem po kojem se neposredno biraju dva lana Predsjednitva iz Federacije i jedan lan iz Republike Srpske, bez pominjanja bilo kakvih etnikih kriterija u pogledu kandidata. Tako bi diskriminacija de jure, o kojoj je rije u Miljenju Venecijanske komisije, bila eliminirana, a usvajanje ovakvog prijedloga predstavljalo bi korak naprijed. Ovaj prijedlog takoer ukljuuje rotiranje predsjedavajueg Predsjednitva svakih 16 mjeseci. U okviru logike postojanja kolektivnog predsjednitva, ovo izgleda kao racionalno rjeenje. 10. Nasuprot tome, Prijedlog nije precizan to se tie multietnikog sastava Predsjednitva. Kolektivno predsjednitvo je uvedeno i, navodno, e se zadrati, kako bi se osiguralo da ni u jednom dravnom organu predstavnik bilo kojeg konstitutivnog naroda nee imati prevlast. Kako se ini, po ovom prijedlogu, bilo bi mogue npr. birati dva Bonjaka iz Federacije u Predsjednitvo. Pravno se ovaj nedostatak moe ispraviti u okviru Prijedloga, tako to e se predvidjeti da samo jedan lan Predsjednitva moe istovremeno biti pripadnik istog konstitutivnog naroda ili grupe ostalih. Prema shvatanju Komisije, namjera da se takva odredba ugradi u Ustav zaista postoji u sluaju da ovaj prijedlog bude usvojen. 11. Meutim, ovaj problem mogao bi dovesti do toga da se iz Predsjednitva moda moraju iskljuiti kandidati koji su dobili vei broj glasova. U Federaciji je sasvim mogue da dva Bonjaka dobiju najvei broj glasova. U tom sluaju, kandidat koji je dobio vie glasova bio bi sprijeen da ue u Predsjednitvo, u korist kandidata koji je dobio manje glasova. Ova pitanja treba jasno regulirati na nivou Ustava, a ne preputati zakonima. 12. Kao jo jedan nedostatak, de facto, Bonjaci i Hrvati iz Republike Srpske, kao i Srbi iz Federacije i dalje ne bi imali realnih mogunosti da biraju kandidata kojeg oni ele. 13. Nadalje, izbor efa drave bi se i dalje vrio na nivou entiteta, mada bi bilo poeljno da se prenese na dravni nivo to bi doprinijelo opem konceptu jaanja drave. 14. Ono to je manje znaajno, ovaj prijedlog omoguio bi lanovima Predsjednitva takoer da budu na vodeim pozicijama u politikoj stranci. Ovo se ne ini da je u skladu s opim ciljem ustavne reforme gdje Predsjednitvo treba da se transformira iz izvrnog tijela u (kolektivnog) efa drave. 15. Kao zakljuak, Prijedlog II. predstavlja vidan napredak u odnosu na sadanju ustavnu situaciju. Meutim, on ima jedan broj nedostataka, ukljuujui i opasnost da kandidati s manje glasova od ostalih kandidata budu izabrani, a to ne doprinosi opem cilju ustavne reforme u pogledu prenoenja ovlatenja na Vijee ministara i jaanje vlasti na dravnom nivou.

21

Prijedlog III. 16. Prijedlog III. znaajnije se razlikuje od sadanje ustavne strukture zbog uvoenja komplicirane procedure posrednih izbora za Predsjednitvo. Kako je ve navedeno, Komisija se opredijelila za posredno biranje jednog predsjednika sa smanjenim ovlatenjima. Ali, i u sluaju kolektivnog predsjednitva, Komisija opet daje prednost posrednom biranju. 17. Razlog tome je, prije svega, zato to jedan od glavnih ciljeva ustavne reforme treba da bude smanjenje ovlatenja Predsjednitva i koncentriranje izvrne vlasti u Vijeu ministara. Ovu bi promjenu bilo tee izvesti ako Predsjednitvo ima legitimnost na osnovu neposrednog biranja od graana. 18. Pored toga, u posrednim izborima lake je pronai mehanizme koji osiguravaju eljeni multietniki sastav Predsjednitva. Oni nude vie mogunosti za meuetniku saradnju i postizanje kompromisa, dok neposredni izbori za de facto odvojena etnika mjesta podravaju glasanje za onog kandidata koji se smatra najjaim zagovornikom dotinog konstitutivnog naroda, a ne za kandidata koji je najpodobniji da brani interese drave kao cjeline. 19. I konano, ovaj prijedlog zagovara prenoenje izbora na dravni parlament. Veoma je poeljno, a i u skladu je s opim ciljem jaanja drave, da se ef drave bira na ovom nivou. 20. S obzirom na opi pristup, Prijedlog III. je poeljniji. Ipak, postoje i slabe strane. 21. Prije svega, ovaj prijedlog djeluje komplicirano, s obzirom na brojne faze i mogunost da zavri u bezizlaznoj situaciji. Imenovanja mogu pokrenuti lanovi Predstavnikog doma ili Dom naroda, a izbor delegata vre tri odvojena etnika kluba delegata u Domu naroda, a nakon toga listu kandidata potvruju tri kluba delegata u Domu naroda i Predstavniki dom. 22. U okviru parametara ovog prijedloga, bilo bi prihvatljivije imati jednostavniju proceduru sa teitem na Predstavnikom domu kao tijelu koje ima direktni demokratski legitimitet osiguran od naroda u cjelini. Mogunost imenovanja kandidata treba ostaviti lanovima Predstavnikog doma, izbor kandidata moe se vriti u tri etnika kluba delegata u Domu naroda to bi osiguralo zastupljenost interesa sva tri konstitutivna naroda, a listu kandidata potvrdila bi veina delegata iz sastava Predstavnikog doma, i tako osigurala da sva tri lana imaju legitimitet kao predstavnici naroda Bosne i Hercegovine u cjelini. 23. Pored toga, trebalo bi razjasniti kako e biti rasporeene pozicije predsjednika i potpredsjednika. Kako sada izgleda, Prijedlog III. ovu vanu odluku implicitno ostavlja klubovima delegata formiranim na etnikom principu, poto se lista s naznaenim predsjednikom i potpredsjednikom mora dostaviti Predstavnikom domu, dok nema nikakvih naznaka na koji nain e se izvriti njihov izbor. Ovo izgleda kao najgore mogue rjeenje i vjerovatno e dovesti do pat-pozicije. Sistem rotacije predvien u Prijedlogu II. izgleda izvodljiv.

22

24. Postoje i drugi aspekti Prijedloga III. koji nisu u skladu s prioritetima koje je naznaila Venecijanska komisija. U svom navedenom Miljenju, Komisija je iznosila argumente u korist ukidanja Doma naroda. Davanje Domu naroda da ima znaajnu ulogu u izboru Predsjednitva ne moe se smatrati pozitivnim korakom. Uloga kluba delegata na etnikom principu ini malo vjerovatnim da se izabere kandidat koji ne pripada nekom od konstitutivnih naroda. Ovo, meutim, nije karakteristino samo za ovaj prijedlog, nego predstavlja odraz politike realnosti. Ovaj prijedlog barem osigurava da predstavnici ostalih u Predstavnikom domu mogu uestvovati u glasanju, i da Srbi iz Federacije i Bonjaci i Hrvati iz Republike Srpske nisu vie u nepovoljnom poloaju poto bi njihovi predstavnici u dravnom parlamentu mogli glasati po vlastitom izboru. 25. ak i u okviru Kolektivnog predsjednitva mogu se nai poeljna rjeenja za posredno biranje. Naprimjer, u okviru Predstavnikog doma mogu se imenovati liste od po tri kandidata koji ne dolaze iz istog konstitutivnog naroda ili grupe ostalih i onda glasati za neku od tih lista. Ovo bi onda bio drugaiji prijedlog a ne dopuna Prijedloga III. 26. Da rezimiramo, Prijedlog III. takoer predstavlja vidan napredak u odnosu na sadanju situaciju. Kada bi se korigirao kao to je predloeno u ta. 22. i 23., predstavljao bi odgovarajue rjeenje (iako ne i idealno) za prvu fazu ustavne reforme. Zakljuci 27. Na kraju smatramo da Komisija snano pozdravlja to to su se politike stranke u Bosni i Hercegovini odvaile da pokuaju usvojiti sveobuhvatnu ustavnu reformu prije narednih izbora zakazanih za oktobar 2006. godine. Komisija priznaje da reforma koja bi se usvojila u ovoj fazi moe biti samo privremenog karaktera, kao jedan korak ka ukupnoj reformi koja je oigledno ovoj zemlji potrebna. 28. U vezi s ova tri prijedloga koja su dostavljena Komisiji, moe se rei da bi se usvajanje prvog prijedloga moglo smatrati samo promaajem ustavne reforme i zato ga treba odbaciti. Nasuprot tome, Prijedlog II. i Prijedlog III. mogu se, uz neke izmjene i dopune, u ovoj fazi smatrati kao znaajan napredak, ali nikako kao idealno rjeenje. 29. Ako bi birala izmeu izmeu Prijedloga II. i Prijedloga III., Komisija bi, iako oklijevajui, uz naznaene korekcije, dala prednost Prijedlogu III. Posredni nain biranja u skladu s ciljem ustavne reforme da se reduciraju ovlatenja koja ima Predsjednitvo, olakava postizanje simetrinog sastava Predsjednitva i na taj nain vie odgovara raison d'etre ove - neobine - institutucije.

Miljenje o nacrtu izmjena Ustava BiH (CDL-AD(2006)019 od 12. juna 2006.) navodi, u relevantnom dijelu, sljedee:

23

1. Dopisom od 21. marta 2006., predsjedavajui Predsjednitva Bosne i Hercegovine Sulejman Tihi zatraio je od Venecijanske komisije Miljenje o tekstu sporazuma o nainima provoenja prve faze ustavne reforme, koji su 18. marta 2006. postigli lideri politikih stranaka u Bosni i Hercegovini. Poto ustavnu reformu treba hitno provesti kako bi bila uzeta u obzir na parlamentarnim izborima predvienim u oktobru 2006. godine, Tihi je izrazio nadu da e 'uskoro' primiti traeno miljenje. ... Izmjena II. lana IV. Ustava u vezi s Parlamentarnom skuptinom 22. Glavni cilj ove izmjene jeste prelazak s dvodomnog sistema koji ima dva jednaka doma, na novi sistem gdje bi Dom naroda (...) imao samo ograniena ovlatenja, fokusirana na pitanje veta za zatitu vitalnog interesa. Nova struktura ovog lana, koja sistemski stavlja Predstavniki dom (...) na prvo mjesto, odraava ovaj cilj. Ova reforma bila bi jedan korak u pravcu preporuke Venecijanske komisije da se ukine Dom naroda i donoenje odluka usmjeri unutar dravnih institucija. ... 24. Podtaka (d) bi poveala broj delegata u Doma naroda sa 15 na 21. Opravdanje poveanja broja delegata u ovom domu manje je oito poto su mu ovlatenja u velikoj mjeri umanjena. Ipak, ovo pitanje spada u okvire slobodne procjene domaih organa. Ako oni smatraju da je ovo poveanje potrebno kako bi se osiguralo da Dom adekvatno predstavlja politiki spektar, takav korak ini se opravdanim. 25. Problematinija je injenica to to je broj delegata u ovom domu i dalje limitiran, u skladu s podtakom (d), na delegate koji pripadaju jednom od tri konstitutivna naroda. U svom Miljenju [o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlatenjima visokog predstavnika], Venecijanska komisija napomenula je da se raniji sastav ovog doma u slinim pitanjima inio kao da je u suprotnosti s lanom 14. [Evropske Konvencije o ljudskim pravima], u vezi s lanom 3. Protokola br. 1 [uz Konvenciju]. 26. Nakon reforme, Dom naroda vie ne bi bio u potpunosti zakonodavni dom, nego tijelo koje se uglavnom bavi pitanjima veta za zatitu vitalnog interesa. Stoga se ini upitnim da li bi lan 3. Protokola br. 1, a time i lan 14. [Konvencije] i dalje bili primjenljivi. Ipak, problem kompatibilnosti ove odredbe s Protokolom br. 12 [uz Konvenciju] ostaje i dalje. Poto ne postoji sudska praksa u vezi s ovim protokolom, on se moe tumaiti s oprezom ..... 27. U predmetnom sluaju legitimni cilj vidi se u glavnoj ulozi Doma kao tijela u kojem se primjenjuje veto za zatitu vitalnog interesa. Ustav Bosne i Hercegovine zadrava pravo da koristi ovaj veto u odnosu na tri konstitutivna naroda, ali ne i za ostale. Gledano na taj nain, ne ini se potrebnim ukljuiti ostale u sastav ovog doma. Druge obaveze ovog doma, kao to je uee u izboru lanova Predsjednitva i davanje saglasnosti na ustavne amandmane iako je i ovo podlono kritici - ne dovode do drugaijeg rezultata. One pokazuju da Dom naroda treba imati funkciju korektivnog mehanizma koji osigurava da primjena demokratskog standarda koji se odraava na sastav Predstavnikog doma ne remeti ravnoteu izmeu tri

24

konstitutivna naroda. Izgleda da se potreba za postojanjem takvog mehanizma jo uvijek osjea u Bosni i Hercegovini. U tom sluaju ini se moguim da se ova potreba posmatra kao legitimni cilj koji opravdava nejednak tretman ostalih u pogledu zastupanja u Domu naroda. ... Izmjena III. lana V. Ustava u odnosu na Predsjednitvo 43. Glavni cilj ovih amandmana je jaanje ovlatenja Vijea ministara i njegove efikasnosti, kao i reduciranje uloge Predsjednitva. To je u potpunosti u skladu s Miljenjem [o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlatenjima visokog predstavnika] koje je dala Venecijanska komisija. Osim toga, Komisija daje prednost instituciji jednog predsjednika umjesto kolektivnog predsjednitva. Meutim, u ovom trenutku, ovo se ini nemoguim s politikog aspekta. Ipak, izmjena III. predstavlja prvi korak u ovom pravcu. .... 46. Venecijanska komisija je na svojoj posljednjoj sjednici donijela Miljenje o tri alternativna prijedloga za izbor Predsjednitva (CDL-AD(2006)004). U ovom trenutku ne bi bilo nikakve svrhe ponovo otvarati ovu diskusiju. Meutim, ono to zabrinjava je nepostojanje mehanizma koji bi stvari pokrenuo s mrtve take ako Predstavniki dom odbije da potvrdi prijedlog Doma naroda. ...

23. Evropska komisija protiv rasizma i netolerancije (ECRI) predstavlja nezavisni organ Vijea Evrope za nadgledanje potivanja ljudskih prava, koji je specijaliziran za borbu protiv rasizma, rasne diskriminacije, ksenofobije, antisemitizma i netolerancije. U svojoj naelnoj preporuci br. 7., koja je usvojena 13. decembra 2002., ECRI definira rasizam kao vjerovanje da razlog kao to je rasa1, boja koe, jezik, religija, nacionalnost ili nacionalno ili etniko porijeklo, opravdava prezir prema pojedincu ili grupi pojedinaca ili osjeaj superiornosti nekog pojedinca ili grupe pojedinaca. E. Organizacija za sigurnost i saradnju u Evropi (OSCE) 24. U izvjetaju koji se odnosi na Ope izbore odrane 2006. godine, Ured OSCE-a za demokratske institucije i ljudska prava (OSCE/ODIHR), vodea agencija u Evropi za praenje izbora, utvrdila je sljedee:

Poto sva ljudska bia pripadaju istoj vrsti, ECRI odbacuje teorije koje se baziraju na razliitim rasama. Meutim, u ovoj preporuci ECRI koristi ovaj izraz da potvrdi da ona lica koja su generalno i pogreno percipirana kao da pripadaju drugoj rasi, nisu iskljuena iz zakonom predviene zatite.

25

Opti izbori odrani 1. oktobra u Bosni i Hercegovini bili su prvi izbori od Dejtonskog sporazuma iz 1995. koje su u potpunosti provele vlasti Bosne i Hercegovine. Nain na koji su provedeni ovi izbori openito je u skladu s meunarodnim demokratskim standardima, mada je potrebno uloiti jo napora, posebno kod brojanja glasova. Prema tome, generalno gledano, ovi izbori predstavljaju napredak u smislu jaanja demokratije i vladavine prava. Meutim, sa aljenjem konstatiramo da ovi izbori, zbog ustavnih ogranienja za kandidaturu po osnovu etnike pripadnosti, ponovo predstavljaju krenje Protokola br. 12 Evropske konvencije o ljudskim pravima (ECHR) i obaveza preuzetih prema Vijeu Evrope, kao i odredbe lana 7.3. Kopenhagenskog dokumenta OSCE-a iz 1990. godine.

F. Evropska unija 25. Bosna i Hercegovina je 2008. godine potpisala i ratificirala Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju (SPP) s Evropskom unijom i time se obavezala na ispunjavanje prioriteta iz Evropskog partnerstva. Jedan od glavnih prioriteta za Bosnu i Hercegovinu, a ije izvrenje se oekuje u roku od jedne ili dvije godine, jeste izmjena izborne legislative u pogledu broja lanova Predsjednitva Bosne i Hercegovine i broja delegata u Domu naroda kako bi se osigurala puna usklaenost s Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i postprijemnim obavezama prema Vijeu Evrope (vidjeti Aneks Odluka Vijea 2008/211/EZ, od 18. februara 2008., o principima, prioritetima i uslovima sadranim u Evropskom partnerstvu s Bosnom i Hercegovinom i ukidanju Odluke 2006/55/EZ, Slubene novine Evropske unije L80/21(2008)). Dana 14. oktobra 2009., Evropska komisija usvojila je godinji strateki dokument, u kojem je iznesena politika proirenja Evropske unije. Istog dana objavljeni su izvjetaji o napretku za 2009. godinu, gdje slube Komisije nadgledaju i procjenjuju dostignua svake zemlje kandidata i potencijalnih kandidata (kao to je Bosna i Hercegovina) tokom protekle godine.

PRAVO
I. GLAVNE PRITUBE APLIKANATA 26. Aplikanti su se alili da im je onemogueno da se kandidiraju na izborima za Dom naroda i Predsjednitvo zbog svog romskog i jevrejskog porijekla, to je, po njihovom miljenju, dovelo do rasne diskriminacije. Oni su se pozvali na lan 14., lan 3. Protokola br. 1 i lan 1. Protokola br. 12. lan 14. Konvencije glasi:
Uivanje prava i sloboda predvienih ovom konvencijom osigurava se bez diskriminacije po bilo kojoj osnovi, kao to su: spol, rasa, boja koe, jezik, vjeroispovijest, politiko ili drugo miljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, roenje ili drugi status.

26

lan 3. Protokola br. 1. uz Konvenciju glasi:

Visoke strane ugovornice obavezuju se da u primjerenim vremenskim razmacima odravaju slobodne izbore s tajnim glasanjem, pod uslovima koji osiguravaju slobodno izraavanje miljenja naroda pri izboru zakonodavnih tijela. lan 1. Protokola br. 12. uz Konvenciju glasi: 1. Uivanje svih prava odreenih zakonom osigurat e se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi, kao to su: spol, rasa, boja koe, jezik, vjera, politiko ili drugo miljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, roenje ili drugi status. 2. Nikoga ne smiju diskriminirati javna tijela na bilo kojoj osnovi, kako je i navedeno u stavu 1.

A. Dopustivost 27. Iako tuena strana nije istakla nikakvu primjedbu u pogledu ratione personae nadlenosti Suda, ovo pitanje zahtijeva ex officio ramatranje od strane Suda. 1. Da li aplikanti mogu tvrditi da su rtve 28. Ponovo je podvueno da, s ciljem podnoenja zahtjeva na osnovu lana 34. Konvencije, pojedinac, nevladina organizacija ili grupa pojedinaca moraju dokazati da su rtve krenja prava iz Konvecije. Kako bi mogao tvrditi da je rtva krenja, takav pojedinac mora biti direktno pogoen osporavanom mjerom. Konvencija, dakle, ne predvia podnoenje actio popularis kojom se trai tumaenje prava navedenih u Konvenciji, niti dozvoljava pojedincima da se ale na odreenu odredbu iz domaeg prava samo zato to smatraju da ona moe biti u suprotnosti s Konvencijom, iako nisu direktno pogoeni takvom odredbom. Meutim, aplikanti mogu tvrditi da zakon kri njihova prava, uz nepostojanje individualne provedbene mjere, ako spadaju u grupu pojedinaca kod kojih postoji rizik da budu direktno pogoeni takvim zakonodavstvom ili ako se od njih zahtijeva da promijene svoje ponaanje ili rizikuju da budu sudski gonjeni (vidjeti Burden v. Ujedinjeno Kraljevstvo [GC], br. 13378/05, stav 33-34, 29. aprila 2008. i izvori citirani u presudi). 29. U predmetnom sluaju, imajui u vidu aktivno uee aplikanata u javnom ivotu, bilo je potpuno opravdano da su aplikanti razmiljali o kandidiranju za Dom naroda i Predsjednitvo. Stoga, aplikanti mogu tvrditi da su rtve navodne diskriminacije. injenica da predmetni sluaj povlai pitanje kompatibilnosti domaeg ustava s Konvencijom je u tom smislu irelevantna (vidjeti, analogijom, Rekvnyi protiv Maarske [GC], br. 25390/94, ECHR 1999-III).

27

2. Moe li se tuena drava smatrati odgovornom 30. Sud napominje da je Ustav BiH aneks Dejtonskog mirovnog sporazuma, i kao takav je meunarodni sporazum (vidjeti Jelii protiv Bosne i Hercegovine (dec), br. 41183/02, ECHR 2005-XII). Ovlatenja za izmjene i dopune Ustava su, meutim, u nadlenosti Parlamentarne skuptine BiH koja nesumnjivo predstavlja domai organ (vidjeti taku 15.u tekstu). Osim toga, praksa navedena u taki 17. potvruje da nadlenost meunarodnog administratora za Bosnu i Hercegovinu (visoki predstavnik) ne obuhvata ustav drave. U ovakvim okolnostima, ostavljajui po strani pitanje da li se tuena drava moe smatrati odgovornom za donoenje osporavanih ustavnih odredbi (vidjeti taku 13.), Sud smatra da se ona svakako moe smatrati odgovornom to se one jo uvijek odravaju na snazi. 3. Zakljuak 31. Sud proglaava glavne pritube aplikanata doputenim.

B. Meritum 1. Podnesci aplikanata 32. I pored injenice da su dravljani Bosne i Hercegovine, aplikantima su uskraena sva prava da se kandidiraju na izborima za Dom naroda i Predsjednitvo po osnovu njihovog rasnog/etnikog porijekla (diskriminaciju po etnikom osnovu Sud je smatrao jednim oblikom rasne diskriminacije u Timishev protiv Rusije, br. 55762/00 i 55974/00, taka 56, ECHR 2005-XII). Aplikanti su tvrdili da se razlika u tretmanu koja se iskljuivo zasniva na rasi ili etnikom porijeklu ne moe opravdati i predstavlja direktnu diskriminaciju. U tom smislu, oni su se pozvali na praksu Suda (uglavnom, Timishev, citiran, taka 58, i D.H. i ostali protiv eke Republike [GC], br. 57325/00, taka 176, ECHR 2007-...) i na legislativu Evropske unije (kao to je Direktiva Vijea 2000/43/EZ, od 29. juna 2000. - Rasna direktiva primjenjuje princip jednakog tretmana pojedinaca nezavisno od rasnog ili etnikog porijekla i u lanu 2. pod definicijom indirektne diskriminacije eksplicitno ukljuuje mogunost objektivnog opravdanja tretmana, ali ne daje mogunost takvog opravdanja pod definicijom direktne diskriminacije). Oni dalje istiu da je ova nemogunost opravdanja posebno vana u sluaju koji se odnosi na pravo kandidiranja na izborima (pozvali su se na Aziz protiv Kipra, br. 69949/01, taka 28. ECHR 2004-V). 33. ak i pod pretpostavkom da je opravdanje mogue, aplikanti su tvrdili da bi Vlada imala veoma teak zadatak kada bi pokuala da nae objektivno i prihvatljivo opravdanje u pogledu osnova albe (direktna rasna i etnika diskriminacija) i oblasti na koje se primjenjuje (politika participacija i zastupanje na najviem dravnom nivou). Nadalje, vremenski period tokom kojeg ovo iskljuivanje traje, ak poveava teret na strani tuene vlade da to opravda (pozvali su se na odluku Komiteta za ljudska prava Ujedinjenih naroda, od 8. aprila 1981., u predmetu Silva i ostali protiv

28

Urugvaja, taka 8.4). Aplikanti su zakljuili da tuena vlada nije uspjela dokazati da je razlika u tretmanu u predmetnom sluaju opravdana. 2. Podnesci Vlade 34. Vlada se pozvala na sluaj danoka protiv Latvije ([GC], br. 58278/00, ECHR 2006-IV), u kojem je Sud ponovo potvrdio da zemlje ugovornice uivaju znatnu irinu u uspostavljanju pravila unutar svog ustavnog poretka koja reguliraju parlamentarne izbore i sastav parlamenta, a da se relevantni kriteriji mogu mijenjati u skladu sa historijskim i politikim faktorima koji su svojstveni svakoj dravi. Sadanja ustavna struktura u Bosni i Hercegovini ustanovljena je mirovnim sporazumom koji je uslijedio nakon najrazornijih sukoba u novijoj historiji Evrope. Krajnji cilj ovog sporazuma bio je uspostavljanje mira i dijaloga izmeu tri glavne etnike grupe konstitutivnih naroda. Vlada je tvrdila da sporne ustavne odredbe, koje onemoguuju licima koja se nisu deklarirala kao pripadnici nekog od konstitutivnih naroda da se kandidiraju na izborima za Dom naroda i Predsjednitvo, treba procjenjivati sprema pomenutoj historijskoj pozadini. Vlada je smatrala da jo uvijek nije vrijeme za politiki sistem koji bi bio samo odraz vladavine veine, imajui posebno u vidu istaknuti znaaj monoetnikih politikih stranaka i trajnu meunarodnu upravu u Bosni i Hercegovini. 35. Vlada je pozvala Sud da napravi razliku izmeu predmetnog sluaja i sluaja Aziz (gore citiran): dok su turski Kiprani koji ive u oblasti Kipra pod kontrolom Vlade sprijeeni da glasaju na svim parlamentarnim izborima, dravljani Bosne i Hercegovine koji pripadaju grupi ostalih (kao aplikanti u predmetnom sluaju) imaju pravo kandidiranja na izborima za Predstavniki dom Pralamentarne skuptine BiH i entitetska zakonodavna tijela. Vlada je zakljuila da je razlika u tretmanu opravdana u odreenim okolnostima. 3. Podnesci treih strana 36. Venecijanska komisija je u svom podnesku, od 22. oktobra 2008., zauzela stav da su sporne ustavne odredbe u predmetnom sluaju u suprotnosti sa zabranom diskriminacije. Ovi podnesci bili su u skladu sa Miljenjima citiranim u taki 22. u tekstu. 37. AIRE Centar i Open Society Justice Initiative su u svojim podnescima, od 15. augusta 2008., rezonovali na slian nain. Na osnovu analize pravnih sistema strana ugovornica, AIRE Centar zakljuio je da je na evropskom nivou postignuta puna saglasnost da je primjereno uskratiti pojedincu pravo kandidiranja na izborima samo na osnovu njegovih postupaka, a ne zbog njegovih prirodnih ili neotuivih obiljeja. Institut Otvoreno drutvo istakao je da politiko uee predstavlja jedno od prava i dunosti koja odravaju zakonsku vezu izmeu graanina i drave. U veini jurisdikcija, pravo graanina da glasa, da bude biran i pravo da se kandidira za visoku dravnu poziciju je ono po emu se jasno razlikuje dravljanin od stranca. Prema tome, ogranienje ovih prava, posebno po sumnjivom osnovu kao to je rasna i etnika pripadnost su, ne samo diskriminatorska, nego i podrivaju sam smisao

29

dravljanstva. Pored toga to predstavlja vano pravo povezano s dravljanstvom, politika zastupljenost je od posebne vanosti za etnike manjine i sutinska za prevazilaenje njihove marginalizacije i vraanje u glavne tokove. Ovo je posebno tano u situaciji nakon etnikog sukoba, gdje zakonom ozvaniene razlike po osnovu etnike pripadnosti mogu pogorati tenzije, umjesto jaati konstruktivne i odrive odnose meu svim etnikim grupama, koje su neophodne za odrivost multietnike drave. 4. Procjena Suda (a) u odnosu na Dom naroda Bosne i Hercegovine 38. Aplikanti su se pozvali na lan 14. Konvencije u vezi sa lanom 3. Protokola br. 1., lan 3. Protokola br. 1. razmatran samostalno i lan 1. Protokola br. 12. Sud smatra da albene navode treba razmatrati po redoslijedu navedenih odredbi. (i) Primjenjljivost lana 14. u vezi s lanom 3. Protokola br. 1. 39. Sud je podsjetio da lan 14. nadopunjuje ostale sutinske odredbe Konvencije i njenih Protokola. lan 14. nije samostalan poto je uinkovit samo u vezi s uivanjem prava i sloboda koje osiguravaju te odredbe. Iako primjena lana 14. ne mora pretpostavljati krenje tih odredbi i u tom smislu on jeste nezavisan - on se ne moe primjenjivati osim ako injenice u pitanju ne ulaze u okvire jedne ili vie drugih odredbi (vidjeti, meu ostalim izvorima, Abdulaziz, Cabales i Balkandali protiv Ujedinjenog kraljevstva, 28. maj 1985., taka 71, serija A br. 94; Petrovic protiv Austrije, 27. mart 1998., taka 22, Izvjetaji 1998-II; i ahin protiv Njemake [GC], br. 30943/96, taka 85, ECHR 2003-VIII). Zabrana diskriminacije, prema lanu 14., ima ire polje primjene od samog uivanja prava i sloboda za koje Konvencija i njeni protokoli trae garancije od svake drave. On se primjenjuje i na ostala prava koja ulaze pod opi obim svakog lana Konvencije, a koja je svaka drava dobrovoljno odluila da osigura. Ovaj princip duboko je ukorijenjen u praksi Suda (vidjeti sluaj koji se odnosi na odreene aspekte zakona koji se odnose na upotrebu jezika u obrazovanju u Belgiji protiv Belgije (meritum), 23. juli 1968., taka 9, serija A, br 6; Stec i ostali protiv Ujedinjenog Kraljevstva (dec.) [GC], br. 65731/01 i 65900/01, taka 40, ECHR 2005-X; i E.B. protiv Francuske [GC], br. 43546/02, taka 48, ECHR 2008-...). 40. Sud, prema tome, mora odluiti da li izbori za Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH potpadaju pod okvire ili obim lana 3. Protokola br.1. U skladu s navedenim, neprestano se ponavlja da se ova odredba odnosi samo na izbore zakonodavnih organa, ili bar u jedan od njihovih domova ako ih ima dva ili vie. Meutim, pojam zakonodavnog organa mora se tumaiti u svjetlu ustavne strukture svake drave (vidjeti Matthews protiv Ujedinjenog Kraljevstva [GC], br. 24833/94, ECHR 1999-I, taka 40.) i, posebno, ustavne tradicije drave i obima zakonodavnih nadlenosti Doma o kojem je rije. Nadalje, travaux prparatoires dokazuju (vol. VIII, str. 46, 50. i 52.) da su drave ugovornice imale u vidu

30

specifian poloaj pojedinih parlamenata koje ine neizabrani domovi. Stoga je lan 3. Protokola br. 1. paljivo koncipiran kako bi se izbjegli izrazi koji bi se mogli tumaiti kao apsolutna obaveza odravanja izbora za oba doma u svakom dvodomnom sistemu (vidjeti Mathieu-Mohin i Clerfayt protiv Belgije, 2. mart 1987., taka 53, Serija A br. 113). Meutim, isto tako, jasno je da se lan 3. Protokola br. 1. odnosi na svaki od domova u parlamentu koji se popunjava neposrednim izborima. 41. to se tie Doma naroda Bosne i Hercegovine, Sud naglaava da je sastav Doma rezultat posrednih izbora, tako to njegove lanove imenuju entitetski zakonodavni organi. Pored toga, Sud zapaa da je obim zakonodavnih nadlenosti koje Dom uiva u ovom sluaju odluujui faktor. Dom naroda zaista uiva iroka ovlatenja u proceduri usvajanja zakona: lan IV. stav 3 (c) Ustava izriito navodi da nijedan zakon ne moe biti usvojen bez odobrenja oba doma. Dalje, Dom naroda, zajedno s Predstavnikim domom, odluuje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija drave i za meunarodne obaveze Bosne i Hercegovine, i odobrava budet za institucije Bosne i Hercegovine (vidjeti lan IV. stav 4. (b)-(c) Ustava). I na kraju, daje potrebnu saglasnost za ratifikaciju ugovora (vidjeti lan IV. stav 4 (d) i lan V. stav 3 (d) Ustava). Stoga, izbori za Dom naroda potpadaju pod lan 3. Protokola br. 1. Prema tome, lan 14. u vezi s lanom 3. Protokola br. 1. je primjenljiv. (ii) Postupanje u skladu s lanom 14. u vezi s lanom 3. Protokola br. 1. 42. Sud ponavlja da diskriminacija znai razliito tretiranje lica koja se nalaze u slinoj situaciji bez objektivnog i razumnog opravdanja. Nepostojanje objektivnog i razumnog opravdanja znai da sporna razlika ne slijedi legitiman cilj ili da nema razumnog odnosa proporcionalnosti izmeu sredstava koja se koriste i cilja koji se eli postii (vidjeti, meu ostalim izvorima, Andrejeva protiv Latvije [GC], br. 55707/00, stav 81, 18. februar 2009.). Polje slobodne procjene neke drave ugovornice u ovoj oblasti varirat e u zavisnosti od okolnosti, predmeta i pozadine sluaja (ibid., taka 82). 43. Etniko porijeklo i rasa predstavljaju srodne pojmove. Dok pojam rase potie od ideje o biolokoj klasifikaciji ljudskih bia u podvrste na osnovu morfolokih osobina, kao to su boja koe ili crte lica, etnicitet vodi porijeklo od ideje o drutvenim grupama oznaenim istom nacionalnou, religijskim uvjerenjem, zajednikim jezikom ili kulturnim i tradicionalnim porijeklom i historijom. Diskriminacija po osnovu etnikog porijekla nekog lica predstavlja jedan od oblika rasne diskriminacije (vidjeti definiciju koju je usvojila Meunarodna konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije u taki 19. u tekstu i onu koju je usvojila Evropska komisija za borbu protiv rasizma i netolerancije u taki 23. u tekstu). Rasna diskriminacija je posebno okrutan oblik diskriminacije i, s obzirom na njene opasne posljedice, trai od vlasti poseban oprez i odlune reakcije. Zbog ovakvih razloga vlasti moraju iskoristiti sva raspoloiva sredstva u borbi protiv rasizma i tako ojaati viziju demokratskog drutva u kojem se na razliitost ne gleda kao na opasnost nego kao na bogatstvo (vidjeti Nachova i ostali protiv Bugarske [GC], br. 43577/98 i 43579/98, taka 145, ECHR 2005-VII, i Timishev, citirano, taka 56).

31

44. U ovakvom kontekstu, gdje se razlika u tretmanu zasniva na rasi i etnikom porijeklu, pojam objektivnog i razumnog opravdanja mora se tumaiti to je mogue preciznije (vidjeti D.H. i ostali, citirano, taka 196). Sud takoer smatra da se nijedna vrsta razliitog postupanja koja se iskljuivo ili u kritinom obimu zasniva na etnikom porijeklu pojedinca ne moe objektivno opravdati u savremenom demokratskom drutvu koje je izgraeno na principima pluralizma i potovanja razliitih kultura (ibid., taka 176). S obzirom na navedeno, lan 14. ne zabranjuje stranama ugovornicama da razliito tretiraju grupe kako bi ispravile injenine nejednakosti izmeu njih. I zaista, u odreenim situacijama, ne pokuati ispraviti nejednakosti kroz razliit tretman, bez objektivnog i razumnog opravdanja, moe dovesti do krenja tog lana (cluaj koji se odnosi odreene aspekte zakona o koritenju jezika u obrazovanju u Belgiji, citirano u tekstu, taka 10.; Thlimmenos protiv Grke [GC], br. 34369/97, taka 44., ECHR 2000-IV; i D.H. i ostali, citirano, taka 175.). 45. U predmetnom sluaju Sud zapaa da pojedinac mora da se izjasni kao pripadnik odreenog konstitutivnog naroda, da bi mogao da se kandidira za Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH. Aplikanti, koji su se izjasnili kao lica romskog i jevrejskog porijekla, i koji ne ele da se izjanjavaju kao pripadnici konstitutivnog naroda su zbog toga onemogueni da se kandidiraju (vidjeti taku 11.). Sud naglaava da se ovim pravilom iskljuivanja postigao bar jedan cilj koji je openito kompatibilan s opim ciljevima Konvencije, kako je sadrano u preambuli Konvencije, a to je uspostavljanje mira. Kada su sporne ustavne odredbe donesene, na terenu je dolo do vrlo krhkog primirja. Cilj ovih odredbi je bio da se zaustavi brutalni sukob obiljeen genocidom i etnikim ienjem. Priroda tog sukoba bila je takva da je bilo neophodno pristati na konstitutivne narode (tj. Bonjake, Hrvate i Srbe) kako bi se osiguarao mir. Ovo, i bez neophodnog opravdanja, moe objasniti odsustvo predstavnika ostalih zajednica (kao to su lokalne zajednice Roma i Jevreja) na mirovnim pregovorima i preokupaciju uesnika stvarnom ravnopravnou meu konstitutivnim narodima u postratnom drutvu. 46. U ovom sluaju jedino je Sud ratione temporis kompetentan da istrai period nakon to je Bosna i Hercegovina ratificirala Konvenciju i Protokol br. 1. uz Konvenciju. Sud ne treba da odluuje da li podravanje osporavanih ustavnih odredbi nakon ratifikacije Konvencije slui legitimnom cilju, poto iz razloga koji su dalje u tekstu navedeni odravanje ovakvog sistema u svakom sluaju ne zadovoljava uslov proporcionalnosti. 47. Kao prvo, Sud zapaa znaajan pozitivan razvoj u Bosni i Hercegovini od potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma. Istina, taj napredak moda nije uvijek bio dosljedan i jo uvijek ima brojnih tekoa (vidjeti, npr. najnoviji izvjetaj o napretku Bosne i Hercegovine kao potencijalnog kandidata za lanstvo u Evropskoj uniji koji je pripremila Evropska komisija i koji je objavljen 14. oktobra 2009., SEC/2009/1338). injenica je da su 2005. godine strane koje su ranije bile u sukobu predale kompletnu kontrolu nad oruanim snagama i tranformirale oruane snage u malu profesionalnu vojsku; 2006. godine Bosna i Hercegovina pristupila je NATOovom Partnerstvu za mir; 2008. godine potpisala je i ratificirala Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju s Evropskom unijom; u martu 2009. godine uspjeno je

32

izvrila dopune dravnog ustava prvi put i nedavno je izabrana za lanicu Vijea sigurnosti Ujedinjenih naroda na period od dvije godine, sa poetkom od 1. januara 2010. Nadalje, iako prisustvo meunarodne uprave kao provedbene mjere u skladu s Poglavljem VII. Povelje Ujedinjenih naroda podrazumijeva da situacija u regionu jo uvijek predstavlja prijetnju meunarodnom miru i sigurnosti, izgleda da su pripreme za prestanak meunarodne uprave u toku (vidjeti Izvjetaj koji je podnio Javier Solana, visoki predstavnik Evropske unije za zajedniku vanjsku i sigurnosnu politiku, i Olli Rehn, komesar za proirenje Evropske unije, O politici Evropske unije u odnosu na Bosnu i Hercegovinu: Put napretka (The Way Ahead) od 10. novembra 2008., i izvjetaj Meunarodne krizne grupe: Nedovrena tranzicija BiH: Izmeu Dejtona i Evrope, od 9. marta 2009.). 48. Pored toga, iako se Sud slae s Vladom da nijedna odredba Konvencije ne trai potpuno naputanje mehanizama podjele vlasti koji su svojstveni Bosni i Hercegovini i da moda jo uvijek nije sazrelo vrijeme za politiki sistem koji bi bio samo odraz principa vladavine veine, Miljenja Venecijanske komisije (vidjeti taku 22. u tekstu) jasno pokazuju da postoje takvi mehanizmi podjele vlasti koji ne vode automatski do potpunog iskljuenja predstavnika ostalih zajednica. U vezi s ovim, Sud je podsjetio da mogunost da se drugaijim sredstvima postigne isti cilj predstavlja vaan faktor u ovoj oblasti (vidjeti Glor protiv vicarske, br. 13444/04, taka 94, 30. april 2009.). 49. Na kraju, kada je 2002. godine postala lanica Vijea Evrope i bezrezervno ratificirala Konvenciju i njene protokole, tuena drava je po vlastitoj elji pristala da potuje relevantne standarde. Posebno se obavezala da u roku od godinu dana, uz pomo Evropske komisije za demokratiju kroz pravo (Venecijanske komisije), preispita izborni zakon u svjetlu normi Vijea Evrope i izvri izmjene tamo gdje je to potrebno (vidjeti taku 21. u tekstu). Isto tako, ratifikacijom Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju s Evropskom unijom 2008. godine, tuena strana obavezala se da e u periodu od jedne do dvije godine izvriti izmjene izbornog zakona koji se odnosi na lanove Predsjednitva BiH i delegate u Domu naroda kako bi zakon u potpunosti bio usklaen s Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i postprijemnim obavezama prema Vijeu Evrope (vidjeti taku 25. u tekstu). 50. Slijedom navedenog, Sud zakljuuje da dugotrajna nemogunost aplikanata da se kandidiraju za Dom naroda Pralamentarne skuptine BiH nema objektivno i prihvatljivo opravdanje i stoga kri lan 14. u vezi s lanom 3. Protokola br. 1. (iii) Pritube po lanu 3. Protokola br. 1. i lanu 1. Protokola br. 12. 51. Uzimajui u obzir stavove navedene u prethodnoj taki, Sud smatra da nije potrebno posebno razmatrati da li postoji povreda lana 3. Protokola 1. i lana 1. Protokola br. 12. u odnosu na Dom naroda. (b) u odnosu na Predsjednitvo BiH 52. Aplikanti su se pozvali samo na lan 1. Protokola br. 12.

33

53. Sud napominje da, dok lan 14. Konvencije zabranjuje diskriminaciju u pogledu uivanja prava i sloboda priznatih Konvencijom, lan 1. Protokola br. 12. proiruje obim zatite na sva prava predviena zakonom. On na taj nain uvodi generalnu zabranu diskriminacije. 54. Aplikanti su osporavali ustavne odredbe koje su ih onemoguile da se kandidiraju na izborima za Predsjednitvo BiH. Prema tome, bilo da izbori za Predsjednitvo BiH potpadaju ili ne pod lan 3. Protokola br. 1. (vidjeti Bokoski protiv Bive Jugoslovenske Republike Makedonije (dec), br.11676/04, ECHR 2004-VI), ova prituba odnosi se na pravo predvieno zakonom (vidjeti lan 1.4 i 4.19 Izbornog zakona iz 2001. godine navedene u taki 18. u tekstu), to lan 1. Protokola br. 12. ini primjenljivim. Ovo nije osporavano pred Sudom. (ii) Postupanje po lanu 1. Protokola br. 12. 55. Pojam diskriminacije je dosljedno tumaen u jurisprudenciji Suda u odnosu na lan 14. Konvencije. Jurisprudencija naroito jasno precizira da diskriminacija oznaava razliito postupanje bez objektivnog i razumnog opravdanja prema licima koja su se nala u slinom poloaju (vidjeti take 42.-44. i navedene izvore). Autori su koristili isti termin, diskriminacija, u lanu 1. Protokola br. 12. Bez obzira na razlike u irini obima izmeu ovih odredbi, znaenje ovog pojma u lanu 1. Protokola br. 12. trebalo je biti identino tumaenju iz lana 14. (vidjeti Obrazloenje (Explanatory Report) uz Protokol br. 12., taka 18). Sud, prema tome, ne vidi razlog da odstupa od utvrenog tumaenja diskriminacije, navedenog u tekstu, u primjeni istog pojma prema lanu 1. Protokola br. 12. (u vezi sa sudskom praksom UN-ovog Komiteta za ljudska prava u pogledu lana 26. Meunarodnog pakta o graanskim i politikim pravima, odredbe koja je slina, ali ne i identina lanu 1. Protokola br. 12. uz Konvenciju, vidjeti Nowak, Komentari CCPR, Izdavai N.P. Engel, 2005, strana 597-634). 56. Neizjanjavanje aplikanata o svojoj pripadnosti nekom od konstitutivnih naroda onemoguilo ih je da se kandidiraju na izborima za Predsjednitvo. Za identian ustavni preduslov ve je ustanovljeno da predstavlja diskriminirajuu razliku u tretmanu koji kri lan 14. u odnosu na Dom naroda (vidjeti taku 50.). Uz to, principe koji se odnose na diskriminaciju zabranjenu lanom 14. i lanom 1. Protokola br. 12 treba tumaiti na isti nain (prethodna taka). Slijedi da se ustavne odredbe koje ine aplikante nepodobnim da se kandidiraju na izborima za Predsjednitvo takoer moraju smatrati diskriminatorskim i kao takve predstavljaju povredu lana 1. Protokola br. 12., a Sud ne smatra da u tom smislu postoji bilo kakva bitna razlika izmeu Doma naroda i Predsjednitva BiH. Shodno tome, a iz razloga koji su detaljno opisani u takama 47.-49. u kontekstu lana 14., Sud je ustanovio da sporni preduslov koji se odnosi na podobnost za kandidiranje na izborima za Predsjednitvo predstavlja krenje lana 1. Protokola br. 12.

34

II. OSTALE PRITUBE APLIKANATA A. lan 3. Konvencije 57. Prvi aplikant alio se da je nemogunost da se kandidira na izborima za Dom naroda i Predsjednitvo zbog njegovog romskog porijekla praktino svela njega i ostale pripadnike romske zajednice kao i druge pripadnike nacionalnih manjina u Bosni i Hercegovini na status graana drugog reda. Ovo, prema njegovom miljenju, predstavlja naroito uvredu njegovom ljudskom dostojanstvu i dovodi do krenja lana 3. Konvencije, koji propisuje:
Niko nee biti podvrgnut torturi, neljudskom ili poniavajuem postupku ili kanjavanju.

58. Sud je u ranijim sluajevima zakljuio da sama rasna diskriminacija moe, u odreenim okolnostima, dovesti do poniavajueg postupanja u smislu lana 3. (vidjeti Azijati Istone Afrike protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 4403/70 et al., Izvjetaj Komiteta od 14. decembra 1973., taka 208, Odluke i Izvjetaji 78, i Kipar protiv Turske [GC], br. 25781/94, taka 310, ECHR 2001-IV). Meutim, u predmetnom sluaju Sud zapaa da razlika u postupanju na koju su se aplikanti alili nije znaila prezir ili nedostatak potovanja prema aplikantovoj linosti i nije joj bila namjera da poniava ili srozava njegovu linost, niti je to uinila, nego je samo trebalo da postigne cilj o kojem je bilo rijei u taki 45. u tekstu. Ova prituba je, prema tome, neosnovana u smislu lana 35. stav 3. Konvencije i mora se odbaciti prema lanu 35. stav 4. B. lan 13. Konvencije 59. Aplikanti su se alili na osnovu lana 13. Konvencije da nisu imali na raspolaganju efikasan domai pravni lijek za isticanje pritubi zbog diskriminacije. lan 13 glasi:
Svako ija su prava i slobode, priznati ovom konvencijom, narueni, ima pravo na pravni lijek pred nacionalnim vlastima, ak i onda kada su povredu ovih prava i sloboda uinila lica u obavljanju svoje slubene dunosti.

60. Sud ponavlja da lan 13. ne garantira pravni lijek koji dozvoljava osporavanje ustava i zakona pred nacionalnim organima zbog toga to su u suprotnosti s Konvencijom (vidjeti A. i ostali protiv Ujedinjenog Kraljevstva [GC], br. 3455/05, taka 135, 19. februar 2009). S obzirom da se predmetni sluaj odnosi na sadraj ustavnih odredbi, suprotno primjeni individualnih mjera, alba je oigledno neosnovana u smislu lana 35. stav 3. Konvencije i mora se odbaciti u skladu s lanom 35. stav 4.

35

III. PRIMJENA LANA 41. KONVENCIJE

61. lan 41. Konvencije glasi:

Kada Sud utvrdi prekraj Konvencije ili Protokola uz nju, a unutranje pravo visoke strane ugovornice u pitanju omoguava samo djeliminu odtetu, Sud e, ako je to potrebno, pruiti pravino zadovoljenje oteenoj strani.

A. teta 62. Aplikanti nisu traili naknadu na ime materijalne tete. Prvi aplikant je na ime nematerijalne tete traio iznos od 20.000 eura, a drugi aplikant 12.000 eura. Vlada je tvrdila da su ovi zahtjevi neopravdani. 63. Sud smatra da utvrena povreda predstavlja sama po sebi pravinu naknadu za bilo koju nematerijalnu tetu koju su aplikanti pretrpjeli. B. Trokovi i izdaci 64. Prvi aplikant je zastupan pro bono i on je traio samo 1.000 eura na ime dolaska svog zastupnika na roite, koje je pred Sudom odrano 3. juna 2009. Drugi aplikant je traio 33.321 eura za ukupne sudske trokove. Ovaj iznos obuhvata 270 sati rada sa svoja dva pravna zastupnika i jo jednim lanom pravnog tima, gom Cynthiom Morel iz Meunarodne grupe za manjinska prava, po cijeni od 82.45 eura po satu, radi pripremanja aplikacije, zapaanja i zahtjeva za pravednu naknadu pred Vijeem i Velikim vijeem, zajedno s naknadom za ekspertni izvjetaj koji je sainio gosp. Zoran Paji, Expert Consultancy International Ltd, za odrane sastanke pravnog tima s aplikantom u Njujorku i Sarajevu, kao i trokove roita odranog pred Velikim vijeem. Aplikant je objasnio da je angairanje treeg pravnika ge Cynthie Morel bilo neophodno s obzirom na obim i kompleksnost pitanja o kojima je trebalo raspravljati. 65. Vlada je tvrdila da su navedeni trokovi bili nepotrebni i pretjerano visoki. Vlada je posebno osporavala potrebu drugog aplikanta da angaira strane advokate, iji su honorari znatno vei od honorara domaih advokata i koji su uveali trokove radi putovanja i komunikacije. 66. Sud se ne slae sa stavom Vlade da aplikanti moraju angairati domae advokate da ih zastupaju pred Sudom, bez obzira na injenicu da domai advokati imaju iste kvalitete kao i strani advokati (kao to je predoeno u predmetnom sluaju). U skladu s tim, razlika izmei traenih iznosa u predmetnom sluaju nije sama po sebi takva da se ti vei iznosi prikazuju kao nepotrebni i neprihvatljivi. S obzirom na reeno, Sud smatra pretjerano visokim iznos koji je traio drugi aplikant i dosuuje drugom aplikantu 20.000 eura. Trokove i izdatke koje je traio prvi aplikant treba isplatiti u cjelini.

36

C. Zatezne kamate 67. Sud smatra primjerenim da se zatezne kamate raunaju na bazi najnie kreditne stope kod Evropske centralne banke na koju se dodaje 3% (tri posto). IZ NAVEDENIH RAZLOGA, SUD 1. 2. Odluuje jednoglasno da spoji aplikacije; Proglaava veinom glasova glavne pritube aplikanata u pogledu njihove nemogunosti da se kandidiraju na izborima za Dom naroda Bosne i Hercegovine doputenim; Proglaava jednoglasno glavne pritube aplikanata u pogledu njihove nemogunosti da se kandidiraju na izborima za Predsjednitvo Bosne i Hercegovine doputenim; Proglaava jednoglasno preostali dio aplikacija nedoputenim; Presuuje sa 14 glasova ''za'' i tri glasa ''protiv'', da postoji krenje lana 14. u vezi s lanom 3. Protokola br. 1. koji se odnosi na nemogunost aplikanata da se kandidiraju na izborima za Dom naroda Bosne i Hercegovine; Presuuje jednoglasno da ne postoji potreba za ispitivanjem iste pritube prema lanu 3. Protokola br. 1. i lanu 1. Protokola br. 12; Presuuje sa 16 glasova ''za'' i jedan glas ''protiv'' da postoji povreda lana 1. Protokola br. 12 zbog nemogunosti aplikanata da se kandidiraju na izborima za Predsjednitvo Bosne i Hercegovine; Presuuje jednoglasno da utvrivanje povrede predstavlja samo po sebi dovoljnu pravednu naknadu za svu nematerijalnu tetu koju su aplikanti pretrpjeli; Presuuje: (a) sa 16 glasova ''za'' i jedan glas ''protiv'', da tuena strana treba da, u roku od tri mjeseca, prvom aplikantu isplati iznos od 1.000 eura (jednahiljada eura) na ime trokova i izdataka, pretvoreno u konvertibilne marke po kursu koji vai na dan isplate, plus svi porezi koji mogu biti zaraunati prvom aplikantu; (b) s 15 glasova ''za'' i dva glasa ''protiv'', da tuena strana treba da, u roku od tri mjeseca, drugom aplikantu isplati iznos od 20.000 eura (dvadesethiljada eura) na ime trokova i izdataka, pretvoreno u konvertibilne marke po kursu

3.

4. 5.

6. 7.

8.

9.

37

koji vai na dan isplate, plus svi porezi koji mogu biti zaraunati drugom aplikantu; (c) jednoglasno da e se nakon isteka perioda od tri mjeseca, sve do isplate, plaati obina kamata na navedeni iznos po stopi jednakoj najnioj kreditnoj stopi Evropske centralne banke za period neizmirenja, uveana za 3%; 10. Odbacuje jednoglasno preostali dio zahtjeva drugog aplikanta za pravednu naknadu. Sastavljeno na engleskom i francuskom jeziku i urueno na javnom roitu odranom 22. decembra 2009. u zgradi Evropskog suda u Strasbourgu.

Vincent Berger pravni savjetnik

Jean-Paul Costa predsjednik

38

U skladu s lanom 45. stav 2. Konvencije i pravilom 74. stav 2. Pravila Suda, uz ovu presudu prilaemo izdvojena miljenja: - djelimino saglasno i djelimino razliito miljenje sudije Mijovi kojem se pridruio sudija Hajiyev; - Izdvojeno miljenje koje je dao sudija Bonello

J.-P.C. V.B.

39

IZDVOJENO MILJENJE SUDINICE MIJOVI KOJEM SE PRIDRUIO SUDIJA HAJIEV

I. OPE NAPOMENE U presudi Sejdi i Finci protiv Bosne i Hercegovine Veliko vijee ustanovilo je krenje lana 14. Konvencije u vezi s primjenom lana 3. Protokola br. 1 u odnosu na ustavne odredbe o Domu naroda i krenje lana 1. Protokola br. 12 u odnosu na ustavne odredbe o Predsjednitvu BiH. Iako sam imala odreenih rezervi kada je u pitanju obrazloenje Velikog vijea, dijelim miljenje veine da su ustavne odredbe koje se odnose na strukturu Predsjednitva BiH u suprotnosti sa zabranom diskriminacije. Na drugoj strani i sa aljenjem, moj stav u odnosu na prvi dio odluke znaajno se razlikuje od zakljuka veine sudija. S obzirom na to da je ovo prvi predmet koji se odnosi na opu zabranu diskriminacije sadranu u lanu 1. Protokola br. 12, te da je rije o predmetu koji zadire u sutinu unutranjeg ureenja Bosne i Hercegovine, javnost je od ove presude oekivala mnogo. Tim oekivanjima je u znaajnoj mjeri doprinijela i injenica da je ovaj predmet istovremeno i prvi ove vrste u praksi Evropskog suda koji bi mogao dovesti do ozbiljnih poremeaja i izmjena u ustavnopravnom poretku jedne od drava lanica Vijea Evrope. Specifine karakteristike ne samo nastanka nego i prijema Bosne i Hercegovine u Vijee Evrope uslovile su poveanje znaaja ovog predmeta. Moglo bi se rei da su se sve slabosti dravnosti Bosne i Hercegovine vidne ali ignorirane u trenutku njenog pristupanja Vijeu Evrope, u ovom predmetu iskazale u svom punom obimu. Moje ope napomene ponajprije su usmjerene na injenicu da je, kako je to u svom izdvojenom miljenju naglasio i sudija Bonello, Veliko vijee omanulo u analizi kako historijske pozadine, tako i okolnosti pod kojima je Ustav BiH donesen. Vjerujem da je Sud, postupivi tako, zanemario i sopstvenu prethodnu praksu u kojoj se u svakom predmetu bavio izuavanjem svih faktora relevantnih za znaaj krajnje odluke. Okolnosti ovog predmeta lino smatram izuzetno znaajnim, jer su upravo te i takve okolnosti i dovele do strukture dravnog ureenja Bosne i Hercegovine u njenom sadanjem obliku. II. INJENINA POZADINA Prvo to sam se zapitala u vezi s ovim predmetom bilo je da li su vlasti Bosne i Hercegovine bile u potpunosti svjesne moguih posljedica ratifikacije svih protokola na tekst Konvencije u trenutku kada su tu ratifikaciju i izvrile. Bosna i Hercegovina je, naime, jedna od svega 17 drava lanica Vijea Evrope koje su ratificirale Protokol br. 12. injenica da je 30 drava lanica odluilo da to ne uini ilustrira razliite stavove u odnosu na ovaj protokol i pitanja koja se njime reguliraju. Dva podneska o kojima se radi u ovom predmetu tiu se same sutine poslijeratne organizacione strukture drave, ustanovljene Ustavom iz 1995. godine, koji je, s

40

tehnike strane posmatrano, dio ili, bolje reeno, aneks meunarodnog mirovnog ugovora, Dejtonskog mirovnog sporazuma. Nakon to su gospodari rata odluili da postanu i gospodari mira, poslije dugih i tekih pregovora politikih predstavnika Bonjaka, Hrvata i Srba a pod nadzorom meunarodne zajednice, kreirali su dravu bez presedana, oblika potpuno nepoznatog meunarodnom i ustavnom pravu. Dejtonskim mirovnim sporazumom konstituirana Bosna i Hercegovina, sainjena je od dva entiteta, dok se u preambuli Ustava konstatira da samo Bonjaci, Srbi i Hrvati ine konstitutivne narode. Druge etnike grupe koje nisu uestvovale u oruanom sukobu ostavljene su po strani. Rjeavanje njihove pravne pozicije, kao izuzetno osjetljivo pitanje, ostavljeno je za neka mirnija i politiki manje osjetljiva vremena. U skladu sa ustavnim rjeenjima sadranim u Dejtonskom mirovnom sporazumu, osobe koje pripadaju nacionalnim (etnikim) manjinama ne mogu biti kandidati za lana Predsjednitva, niti lanovi Doma naroda Parlamentarne skuptine BiH, mada ove dvije institucije nisu i jedine u kojima je ovim sporazumom predviena ravnopravna zastupljenost tri konstitutivna naroda ( primjera radi, isto je i sa strukturom Ustavnog suda BiH, u kojem je, pored dva Bonjaka, dva Hrvata, dva Srbina, prisutno i troje stranih sudija). U ovom sluaju, podjela pozicija u dravnim organima izmeu konstitutivnih naroda predstavljala je centralni element Dejtonskog mirovnog sporazuma, koji je i sam mir u Bosni i Hercegovini uinio moguim. U takvom kontekstu, negiranje legitimnosti normama koje bi, sa stanovita nediskriminacije mogle biti problematine ali neophodne u pogledu uspostavljanja mira i stabilnosti, te spreavanja daljeg gubitka ljudskih ivota, bilo bi veoma teko. Ovo ujedno predstavlja i kljuni aspekt osjetljivosti ovih predstavki, jer bi promjene u strukturi specifinih politikih institucija koje podnosioci u ovom predmetu zahtijevaju zapravo podrazumijevale promjene postojee ravnotee u vrenju vlasti, to bi moglo dovesti do podgrijavanja ozbiljnih tenzija, jo prisutnih u Bosni i Hercegovini. Svjesna neophodnosti ustavne reforme, meunarodna zajednica je 2006.godine izvrila pritisak na domae politiare da stupe u pregovore s ciljem usvajanja izbornog sistema koji bi garantirao ista politika prava svim dravljanima, bez obzira na njihovu etniku pripadnost, ali su ti pregovori zavrili potpunim neuspjehom. Trenutno se radi na njihovom ponovnom otvaranju, to zapravo znai da Sud, bavei se ovim predmetom, zalazi u izuzetno osjetljivu oblast, u pitanje koje je, kao veoma senzibilno, ve u ii interesiranja cjelokupne javnosti. Podnosioci predstavki u ovom predmetu su Rom i Jevrej a sutina predstavki je njihova tvrdnja da im je Ustavom i Izbornim zakonom BiH iz 2001.godine uskraeno pravo da se, uprkos tome to imaju iskustvo nivoa najviih dravnih zvaninika, kandidiraju za poziciju lana Predsjednitva i da postanu lanovi Doma naroda Parlamentarne skuptine BiH, iskljuivo zbog njihove etnike pripadnosti, to, po njihovom vienju, predstavlja diskriminaciju. III. DRAVNOPRAVNA STRUKTURA BOSNE I HERCEGOVINE

41

Kako je ve reeno, Ustav BiH bio je rezultat dugotrajnih i mukotrpnih pregovora predstavnika Bonjaka, Hrvata i Srba, a pod nadzorom meunarodne zajednice. Njegova kompleksna rjeenja u pogledu ravnopravne zastupljenosti ticala su se uglavnom upravo Bonjaka, Hrvata i Srba, kao direktnih strana u sukobu 1992.1995., tako da su glavne politike institucije kreirane s ciljem uspostave ravnotee izmeu tri konstitutivna naroda. Druge etnike grupe nisu predstavljale dio tih rjeenja, s obzirom na to da nisu ni imale status strane u sukobu. Nakon zavretka rata, manjinske grupe dobile su pravo uea u vrenju vlasti na entitetskom nivou. Na dravnom nivou to nije bio sluaj i to je zapravo razlog za obraanje aplikanata Evropskom sudu. Rjeenja ravnopravne zastupljenosti u vrenju vlasti na dravnom nivou, posebno ona koja se tiu strukture Doma naroda i Predsjednitva, predviaju da samo oni pojedinci koji se deklariraju kao pripadnici jednog od tri konstitutivna naroda imaju pravo da se kandidiraju za lanstvo u ovim organima. Ovdje je neophodno dodati, s obzirom na specifinosti bosanskohercegovakog konteksta, da etniku pripadnost ne treba posmatrati kao pravnu kategoriju, s obzirom na to da ona formalno podrazumijeva iskljuivo opredjeljenje samog pojedinca da se izjasni o pripadnosti, to, stricto sensu, predstavlja subjektivni kriterij. Sutinski posmatrano, to znai da svako ima pravo da se deklarira (ili ne) kao pripadnik jedne etnike grupe, ali ne postoji zakonska obaveza za pojedinca da to i uini. Kako nema zakonske obaveze pojedinca da se izjasni u smislu etnike pripadnosti, tako nema ni objektivnih parametara na osnovu kojih bi se takva pripadnost utvrivala. Ova pripadnost dobiva odreeni znaaj tek ako pojedinac ima elju da se bavi politikom, te tako sama izjava o etnikoj pripadnosti nije ni objektivna, ni pravna, ve subjektivna i politika kategorija. IV. POVREDA LANA 1. PROTOKOLA br. 12 Iako sam iskazala odreene rezerve u pogledu obrazloenja povrede lana 1. Protokola br. 12 od Velikog vijea, bez veih tekoa podijelila sam miljenje veine u odluci da se u pogledu ustavnopravnih rjeenja sadranih u odredbama o strukturi Predsjednitva BiH radi o povredi ope zabrane diskriminacije. Moje neslaganje u odnosu na ovaj dio presude Velikog vijea proizlazi zapravo iz mojih oekivanja da e Sud iskoristiti priliku da u ovom predmetu, kao prvom ove vrste, postavi specifine osnovne principe, standarde ili testove koji bi se mogli smatrati univerzalnim i primjenjivim na sve budue predmete koji se tiu ope diskriminacije. Oito da se radilo o nerealnim oekivanjima, s obzirom na to da je Sud pri obrazlaganju ovog dijela presude uglavnom koristio elemente ve upotrijebljene za obrazloenje i utemeljenost ustanovljene povrede lana 14. u odnosu na ustavnopravna rjeenja u pogledu Doma naroda. Smatram, nadalje, da je Sud ovaj dio podneska tretirao kao manje vaan, stvorivi na taj nain utisak da je lan 1. Protokola br. 12 primijenjen samo zato to se nije mogao primijeniti lan 3. Protokola br.1. Relevantno obrazloenje povrede lana 1. Protokola br. 12 dato je u svega dva paragrafa, u kojima je Sud doao do zakljuka da ne postoji bitna razlika izmeu Doma naroda i Predsjednitva Bosne i

42

Hercegovine u pogledu diskriminatorskih ustavnopravnih rjeenja. Suprotno ovom stavu, ja sam uvjerenja da postoji nekoliko bitno razliitih elemenata koji su trebali biti predmet diskusije. Tripartitna struktura Predsjednitva BiH je, kao i mnoge druge institucije u dravi, rezultat politikog kompromisa postignutog mirovnim sporazumom. Iza takve strukture ovog organa stajala je namjera uspostavljanja mehanizma ravnotee, kao i spreavanja prevlasti bilo kojeg naroda u procesu donoenja odluka. Po mom miljenju, kljuno pitanje koje je zahtijevalo odgovor u ovom predmetu je pitanje opravdanosti uvoenja te tripartitne strukture, kao i njenog sadanjeg postojanja. Iz ugla prakse Suda u pogledu primjene lana 1. Protokola br. 12, bilo bi ne samo interesantno ve i veoma korisno da je Sud odluio da zauzme stav u vezi s ovim pitanjem. Umjesto toga, Sud je ponovio argumente ve upotrijebljene pri primjeni testova u dijelu presude u kojem se bavio lanom 14., to je stav koji je, po mom miljenju, razoaravajui. Hipotetiki govorei, kada se ne bi radilo o dravi nastaloj na ruevinama, masakru i krvoproliu, bila bih miljenja da je ve sama obaveza pojedinca na nacionalno izjanjavanje u pravcu ostvarenja uslova za kandidiranje na javnu dunost neprihvatljiva i sasvim dovoljna za postojanje povrede zabrane diskriminacije zasnovane na etnikoj pripadnosti. No, ukoliko se ovdje ponovo vratimo strukturi Predsjednitva, kada bi Bosna i Hercegovina bila stabilna i samoodriva drava, ve sama nemogunost pripadnika etnikih manjina, kao i nemogunost svih onih koji nisu u stanju ili prosto ne ele da se nacionalno izjasne kako bi postali kandidati za javne dunosti, mogla bi se u sutini smatrati diskriminacijom. Kako je Bosna i Hercegovina ipak nastala kao rezultat pritiska meunarodne zajednice i kako, ni etrnaest godina kasnije, ne funkcionira kao nezavisna i suverena drava, ne moemo rei da se radi o dravi na koju bi se prethodno reeno moglo primijeniti. Na drugoj strani, ako se ne bi nastojalo unaprijediti postojeu situaciju, mala je vjerovatnoa da bi ikakav napredak mogao biti ostvaren. Eliminacija nepovjerenja meu narodima je, po mom miljenju, proces koji se mora odvijati postepeno, korak po korak. Ukoliko je ve dolo vrijeme za promjene u postkonfliktnoj dravnoj strukturi (ovdje ponovo naglaavam da se Sud u svojoj analizi uope nije bavio ovakvom procjenom), nadam se da promjene vezane za sastav Predsjednitva mogu biti taj prvi korak. Predsjednitvo je institucija koja predstavlja dravu u cjelini1, dok Dom naroda ima veoma vanu i osjetljivu ulogu u mehanizmu zatite vitalnih nacionalnih interesa. V. POVREDA LANA 14. U ODNOSU NA PRIMJENU LANA 3. PROTOKOLA br. 1 Uz aljenje zbog razliitih stavova, u dijelu presude koji se odnosi na povredu lana 14. u odnosu na primjenu lana 3. Protokola 1, moje miljenje razlikuje se od stava veine sudija iz sljedeih razloga:
1

Vidi odredbe o nadlenosti Predsjednitva u Ustavu BiH, lan V, taka 3.

43

Ponajprije, pitanje primjenjivosti lana 3. Protokola br.1. smatram veoma upitnim. lan 3. Protokola br. 1 titi pravo na slobodne izbore, iako ne postoji konaan i opeprihvaen odgovor na pitanje da li se ta zatita protee kako na direktne (neposredne) tako i na indirektne (posredne) izbore.1 Oslanjajui se na sopstvenu praksu, Sud konstatira da je lan 3. Protokola br.1 sainjen s panjom usmjerenom u pravcu izbjegavanja termina koji bi se mogli tumaiti kao apsolutna obaveza na odravanje izbora za oba doma (parlamenta, op.aut.) u svakom dvodomnom sistemu. (vidjeti paragraf 40 Presude). U isto vrijeme, kako to naglaava i Veliko vijee, jasno je da se lan 3. Protokola br. 1 primjenjuje na bilo koji dom parlamenta iji je sastav rezultat direktnih (neposrednih) izbora. Bili oni neposredni ili posredni, neophodno je pojasniti da u Bosni i Hercegovini izbora za Dom naroda jednostavno nema. lanove Doma naroda imenuju entitetski parlamenti, to znai da su navodi iz ovih predstavki pred Sudom isto teoretske prirode, s obzirom na to da niti postoje prethodni izbori, niti su entitetski parlamenti u obavezi da imenuju bilo kojeg kandidata ponaosob. Sastav Doma naroda nije rezultat izbornog procesa. lanove Doma naroda upuuje/odabire veina u Narodnoj skuptini Republike Srpske ili veina u klubovima Bonjaka i Hrvata u Parlamentu Federacije Bosne i Hercegovine2. Kako je originalna verzija Ustava sainjena na engleskom jeziku, ak i lingvistiki pristup ovom pitanju potvruje da se ne radi o izborima, ve o imenovanjima. Tako lan IV. Ustava predvia da se Dom naroda sastoji od 15 delegata, te da odreene delegate odabiru odgovarajui entitetski parlamenti.3 Koncept prava na slobodne izbore u Bosni i Hercegovini prosto ne ukljuuje per se pravo na kandidiranje za lanstvo u Domu naroda, jer se lanovi Doma naroda, kako je ve reeno, ne biraju, nego ih imenuju/odabiru entitetski parlamenti. Izbori bi se jo mogli smatrati posrednim ako bi se liste kandidata za lanove Doma naroda javno oglaavale tokom izborne kampanje ili u bilo kojem drugom trenutku prije njihovog imenovanja (i kao takve, bile dostupne javnosti) ili pak, ako bi postojali bilo kakvi kriteriji koje bi kandidati morali ispunjavati kako bi mogli biti imenovani. No, injenica je da se imena kandidata ne pojavljuju na izbornim listama ili glasakim listiima. Jo jedna injenica koju je Sud u potpunosti ignorirao jeste da ni Ustav BiH ni njen Izborni zakon ne predviaju bilo kakve kriterije koje bi neko morao da ispunjava kako bi postao kandidat za lana Doma naroda. U domaem zakonodavstvu ne postoji nijedna norma koja odreuje strukturu, pripadnost odreenoj politikoj stranci ili opciji iz koje se kandidati odabiru4. Stoga je, teoretski
1

U presudi je stav da se lan 3. Protokola br. 1 primjenjuje kako na neposredne, tako i na posredne izbore obrazloen koritenjem objanjenja iz travaux prparatoires za Protokol br. 1; vidi paragraf 40 Presude Vidi lan IV. Ustava BiH

2 3

Radi se o distinkciji izmeu termina election i selection; jeziki posmatrano, dok termin election podrazumijeva mogunost neogranienog izbora, termin selection podrazumijeva preferirani/ogranieni ne izbor nego odabir.
4

Postoji samo jedan izuzetak koji se odnosi na odabir lanova kantonalnih domova naroda gdje se lanovi odabiru meu lanovima kantonalnih skuptina.

44

posmatrano, mogue da bilo koji pojedinac, ukljuujui i one koji uope nisu angaoirni u sferi javnog ivota, bude odabran. U skladu s tim, postupak imenovanja lanova Doma naroda ne zavisi od njihovog lanstva u nekoj politikoj stranci; ne postoje formalne veze izmeu delegata i glasaa, a imena kandidata nisu poznata iroj javnosti, ukljuujui tu i glasae, sve do trenutka njihovog imenovanja od lanova entitetskih parlamenata. Jedini formalni uslov je njihovo nacionalno izjanjavanje, koje nije relevantno ni za ta drugo osim za njihovo lanstvo u Domu naroda. Usko posmatrano, jasno je da podnosioci predstavki u ovom predmetu ne mogu biti odabrani, ali ne zbog njihove etnike pripadnosti, nego zbog prostog nepostojanja normi koje bi generalno omoguavale izbore lanova Doma naroda, jer se lanovi ovog doma iskljuivo i jedino imenuju. Na isti nain, predstavku ovog tipa mogao bi podnijeti i bilo koji pripadnik jednog od tri konstitutivna naroda, tvrdei da ne postoje slobodni izbori za Dom naroda niti za njega, s obzirom na to da je jedini nain da neko postane lanom Doma naroda imenovanje od entitetskog parlamenta. Iz navedenog proizlazi da ne postoji ope pravo za bilo koga da se kandidira za Dom naroda, kao to ne postoje ni izbori te vrste. Pitanje koje se namee jeste da li bi se, ako se za ovakav postupak moe tvrditi da je diskriminatorski, onda isti kriteriji diskriminacije mogli primijeniti i na one parlamentarne sisteme u kojima je odreeno da se mjesta u drugom domu parlamenta nasljeuju (kao to je sluaj u britanskom Domu lordova) ili su uslovljena prethodnom javnom dunosu (kao to je to sluaj u njemakom Bundesratu). Miljenja sam da bi potvrdan odgovor na ovo pitanje u odnosu na takve sisteme bio podjednako neprimjeren kao to je neprimjeren i u odnosu na Bosnu i Hercegovinu. injenica da se jedini formalni uslov koji lanovi Doma naroda moraju da ispune odnosi na njihovu etniku pripadnost ukazuje na to je Dom naroda upravo tako zamiljen da bi se osigurao etniki balans u zakonodavnoj vlasti. Jo utemeljenija je injenica da su mehanizmi ove vrste i omoguili postizanje mira u Bosni i Hercegovini, kao to je oito i da etrnaest godina kasnije ne postoji jedinstven i zajedniki pristup eventualnim ustavnim promjenama u toj dravi.1 Drugi element mog neslaganja s odlukom Velikog vijea o prihvatljivosti ovih predstavki tie se pravne prirode Doma naroda. Razlog mom neslaganju je shvatanje Velikog vijea da se radi o drugom (gornjem) domu Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine. Openito govorei, gornji dom parlamenta razlikuje se od donjeg u jednom ili vie aspekata: ima ue nadlenosti od donjeg doma, ukljuujui i one koje se odnose na mogunost stavljanja rezervi na odluke donjeg doma; nadlenosti su mu ograniene i esto se tiu davanja saglasnosti na odreene ustavne amandmane; predstavlja konsultativno ili tijelo revizije, tako da su mogunosti njegovog direktnog djelovanja esto reducirane u odreenom smjeru; predstavlja administrativne ili federalne jedinice; ako se radi o izbornom tijelu, mandat njegovih lanova esto je dui od mandata lanova donjeg doma (ako se sastoji od predstavnika plemstva,
Kako je ranije ve reeno, pregovori koji su poeli 2006.godine bili su neuspjeni (Aprilski paket) U ovom trenutku, pregovori su ponovo u toku (Butmirski paket), ali se ini da se politiari dre svojih prethodnih stavova
1

45

mandat lanova je doivotan), i ako je izboran, lanovi se ee biraju u razliitim periodima nego istovremeno. U pogledu institucionalne strukture, postoje brojni varijeteti u pogledu naina konstituiranja gornjeg doma. lanovi mogu biti birani neposredno ili posredno, mogu biti imenovani, lanstvo moe biti nasljedno, ili se, pak, moe raditi o mjeavini svih ovih sistema. Kako je ranije ve reeno, njemaki Bundesrat predstavlja jedinstven oblik, s obzirom na to da su njegovi lanovi zapravo lanovi kabineta njemakih Lndera, te da su delegirani i mogu biti opozvani u bilo kojem trenutku. Jedinstven oblik je i britanski Dom lordova u kojem je lanstvo jednim dijelom nasljedno. Iz navedenog je jasno da je gornji dom, u pravilu, tijelo koje predstavlja administrativne ili federalne jedinice, ali u Bosni i Hercegovini Dom naroda predstavlja ne samo entitete Bosne i Hercegovine nego i etnike grupe, odnosno konstitutivne narode. Oba doma Parlamentarne skuptine BiH su ravnopravna i predstavljaju dva organizaciona dijela koja ne mogu funkcionirati samostalno. Svaki nacrt zakona prolazi raspravu i usvajaju ga oba doma, mada se specifinim zadatkom Doma naroda smatra zatita vitalnih nacionalnih interesa. Prilikom odluivanja o primjenjivosti lana 3. Protokola br. 1, Veliko vijee je odluujuim faktorom smatralo obim legislativnih nadlenosti Doma naroda1, dok je moje miljenje bilo potpuno suprotno. injenica je, naime, da oba doma imaju iste nadlenosti2, s obzirom na to da svi nacrti zakona zahtijevaju odobrenje oba doma3, to, u stvari, potvruje da su oba doma ravnopravna, mada etnika zastupljenost u Domu naroda ima odreen znaaj samo kada se radi o vitalnim interesima konstitutivnih naroda: Predloena odluka Parlamentarne skuptine moe biti proglaena destruktivnom po vitalne interese bonjakog, hrvatskog ili srpskog naroda veinom glasova bonjakih, hrvatskih ili srpskih delegata odabranih u skladu s takom 1 (a)Takva predloena odluka zahtijevat e za usvajanje u Domu naroda veinu glasova bonjakih, hrvatskih i srpskih delegata koji su prisutni i glasaju.4 Ustavne odredbe koje se tiu nadlenosti nepodijeljenih izmeu Predstavnikog i Doma naroda (vidi fusnotu 2 na ovoj strani) ilustriraju jedinstvenu strukturu
1 2

Vidi paragraf 41 Presude

lan IV. 4. Ustava BiH-Nadlenosti Parlamentarna skuptina je nadlena za: (a) Donoenje zakona neophodnih za provoenje odluka Predsjednitva ili za vrenje nadlenosti Skuptine u skladu s ovim ustavom. (b) Odluivanje o izvorima i iznosima prihoda za rad ustanova Bosne i Hercegovine i za meunarodne obaveze Bosne i Hercegovine. (c) Usvajanje budeta za institucije Bosne i Hercegovine. (d) Odluivanje o davanju saglasnosti za ratifikaciju ugovora. (e) Druga pitanja nuna za obavljanje svojih dunosti ili pitanja koja su joj dodijeljena meusobnim sporazumom entiteta.
3 4

Vidi Ustav, lan IV 3 c. Ibid., lan IV 3 e.

46

Parlamentarne skuptine BiH, strukturu koja ne dozvoljava bilo kakvu kategorizaciju u skladu s opeprihvaenim akademskim modelima. Dodatno, lan X. Ustava predvia da Ustav moe da se mijenja odlukom Parlamentarne skuptine, to se ima tumaiti tako da o tome odluuju oba doma Parlamentarne skuptine BiH. Zakljuak koji se presudom namee da se podnosiocima ovih predstavki koji su romskog i jevrejskog porijekla onemoguava uee u radu zakonodavnih tijela zbog nemogunosti da se kandidiraju za lanstvo u Domu naroda bio bi potpuno pogrean, s obzirom na to da oba doma Parlamentarne skuptine BiH imaju iste nadlenosti, iz ega dalje proizlazi da podnosioci imaju potpuno otvorenu mogunost da postanu lanovi Predstavnikog doma, u kojem lanstvo ne zavisi od njihove etnike pripadnosti1. Dom naroda je dom veta u kojem lanovi svojim osnovnim zadatkom smatraju zatitu interesa sopstvenog naroda i to je upravo injenica koja ukazuje na sui generis prirodu ovog mehanizma. Da li je Bosni i Hercegovini nakon etrnaest godina od usvajanja Dejtonskog mirovnog sporazuma ovakav mehanizam jo uvijek potreban? Da je lan 3. Protokola br. 1 bio primjenjiv, to bi bilo jo jedno u nizu pitanja koje je trebalo analizirati prilikom ispitivanja opravdanosti u meritumu. Zakljuno, moje miljenje je da lan 3. Protokola br. 1 nije primjenjiv u ovom predmetu zbog tog to pravo bilo kojeg pojedinca da se kandidira za lanstvo u Domu naroda per se u domaem pravu jednostavno ne postoji; Dom naroda nije izborno tijelo i nema ni tipine karakteristike, ni nadlenosti uobiajene za drugi dom parlamenta, tako da njegova struktura ne ulazi u okvire primjene lana 3. Protokola br. 1. Kada je rije o meritumu ovog predmeta, kao osnovna javljaju se pitanja da li je postojei diferencijalni tretman diskriminatorski u smislu da ne postoji objektivna i racionalna opravdanost za postojanje takvog tretmana, da se njime ne ostvaruje legitiman cilj, te da ne postoji opravdana proporcionalnost izmeu primijenjenih sredstava i cilja koji je potrebno postii. Zakljuak veine sudija da relevantne ustavne odredbe nisu bile usmjerene na uspostavljane etnike dominacije, kako to navode podnosioci predstavki, ve da je namjera takvih odredbi bila usmjerena upravo na zaustavljanje brutalnog konflikta i osiguranje stvarne ravnopravnosti izmeu strana u sukobu, odnosno konstitutivnih naroda, u potpunosti je ispravan, kao to je potpuno ispravan i stav veine lanova Velikog vijea da je rezultat primjene ovih ustavnih odredbi razliit tretman pojedinaca, baziran na etnikoj osnovi. No, da li je ovakav tretman bio opravdan u trenutku njegovog uspostavljanja i ako jeste, da li su osnove te opravdanosti jo prisutne i od odreenog znaaja? Veliko vijee odluilo je da na ovo pitanje da polovian odgovor, dok sam ja miljenja da bi detaljan odgovor na to pitanje bio i
Ustav BiH predvia (lan IV 2) da se Predstavniki dom sastoji od 42 lana dvije treine izabranih na teritoriji Federacije i jednom treinom na teritoriji Republike Srpske i da se lanovi Predstavnikog doma biraju neposredno u svom entitetu prema Izbornom zakonu koji usvaja Parlamentarna skuptina.
1

47

najvaniji. Rjeenje pitanja razliitog tretmana pojedinaca koji pripadaju grupi ostalih bilo je ostavljeno za vrijeme u kojem bi situacija u Bosni i Hercegovini bila manje osjetljiva i upravo je to gledite koje je poetno Sud prihvatio kao opravdano. No, kako ta situacija izgleda danas, etrnaest godina nakon Dejtonskog mirovnog sporazuma? Ukoliko se vratimo injenicama koje su u poetku opravdavale takve ustavne odredbe, a imajui na umu gubitke na koje se iste injenice odnose, najmanje 100 000 stanovnika Bosne i Hercegovine je ubijeno ili se vode kao nestali. Skoro milion i tristahiljada prijeratnog stanovnitva (28%) ine izbjeglice sa mjestom ivljenja izvan Bosne i Hercegovine. Da nije bilo rata, a s obzirom na prosjene stope roenja, smrtnosti i migracija, krajem 1995. godine Bosna i Hercegovina imala bi 4, 5 miliona stanovnika, dok je u stvarnosti taj broj krajem 1995. godine bio svega 2, 9 miliona stanovnika. Prolo je etrnaest godina od okonanja oruanog sukoba, no da li je postignut stvarni i znaajan napredak, kako to tvrdi Veliko vijee? Zadnji izvjetaj organizacije Amnesty International o stanju u Bosni i Hercegovini navodi da se 13 godina nakon okonanja rata priblino 13 000 ljudi jo vodi kao nestalo. Nacionalistika retorika je u porastu a zemlja je i dalje duboko podijeljena meuetnikim granicama1. U skladu s podacima Ministarstva za ljudska prava i izbjeglice BiH, vie od milion i dvjesta hiljada ljudi jo se nije vratilo svojim predratnim mjestima prebivalita a oni koji su se vratili suoavaju se veoma esto s nemogunou adekvatnog smjetaja i zaposlenja. Priblino 2 700 porodica jo ivi u centrima za kolektivni smjetaj. Jedan dio povratnika nije u mogunosti da ue u posjed sopstvene imovine, bilo zbog tog to je ona unitena, bilo zato to ne postoji spremnost vlasti da im omogue reintegraciju2. Ni politika situacija ne izgleda mnogo bolje. Dravom upravljaju politike stranke koje istiu nacionalistike zastave i koriste nacionalistiku retoriku. Mnogi pojedinci osumnjieni za ratne zloine nalaze se jo na slobodi, iako je u toku proces prosljeivanja predmeta ratnih zloina iz Tribunala u Hagu na domae sudove. Organi pravosua i tuilatva jo se nalaze pod nadzorom i rade po uputstvima meunarodnih sudija i tuilaca. Sve ove injenice bile su dovoljno relevantne da uslove odluke Ujedinjenih naroda, Evropske unije i Vijea za provoenje mira (u novembru 2009. godine) o produenju mandata visokom predstavniku. Postoji i itav niz drugih pokazatelja da meunarodna zajednica ni danas ne smatra da je u Bosni i Hercegovini ostvaren znaajan napredak (primjera radi, prisustvo meunarodnih vojnih snaga kao i EUPM-a ukazuje na to). Zvanine veb-stranice mnogih drava jo sadre upozorenje svojim dravljanima da ne putuju u Bosnu i Hercegovinu iz sigurnosnih razloga. Rezultati izbora odranih 2006. godine ukazuju na to da veina biraa jo preferira vladavinu nacionalistikih opcija jer se osjeaju sigurnije predvoeni pripadnicima sopstvenog naroda. Djeca kolskog uzrasta jo se podvajaju3, a gradovi koji su prije rata imali mjeovitu
1 2 3

Vidi : http://www.amnesty.org/en/region/bosnia-herzegovina/report-2009 Vidi : http://www.mhrr.gov.ba/izbjeglice/?id=6 Vidi Izvjetaj Monitoring tima Savjeta Evrope, 2008, SG/Inf(2008)2.

48

populaciju i dalje su podijeljeni. Prilikom pristupanja Vijeu Evrope Bosna i Hercegovina je preuzela, pored ostalih, i obavezu da u toku jedne godine, uz pomo Venecijanske komisije, preispita izbornu legislativu u svjetlu standarda Vijea Evrope, te da, ako je to potrebno, izvri njenu reviziju. injenica da Bosna i Hercegovina jo nije ispotovala preuzete postprijemne obaveze ukazuje na to da u vezi s tim ne postoji konsenzus meu vodeim politikim strankama. U svjetlu navedenog, moe li iko sa apsolutnom sigurnou tvrditi da relevantne ustavne odredbe u dananjem trenutku nemaju svoje opravdanje? Na drugoj strani, ako je njihovo postojanje i dalje opravdano, da li takve odredbe imaju legitiman cilj? Kako je to Venecijanska komisija pravilno konstatirala da je podjela pozicija u dravnim organima meu konstitutivnim narodima bila centralni element Dejtonskog mirovnog sporazuma koji je omoguio postizanje mira u Bosni i Hercegovini. U takvom kontekstu bilo bi teko uskratiti legitimitet normama koje bi, s gledita nediskriminacije, mogle biti problematine, mada i neophodne za postizanje mira i stabilnosti, te spreavanje daljnjeg gubitka ljudskih ivota. Mir je postignut, ali je faktor stabilnosti i dalje upitan. Stoga je mogue, kako je to u svom Izdvojenom miljenju na odluku Ustavnog suda BiH naglasio sudija Feldmannda je opravdanost, prije privremenog nego trajnog karakteraali da vrijeme u kojem e drava okonati tranzicioni put u pravcu prevazilaenja posebnih potreba koje su diktirale neuobiajenu dravnu arhitekturu predvienu Dejtonskim sporazumom i Ustavom Bosne i Hercegovine jo nije nastupilo1. U presudi danoka v. Latvia2, Sud je ustvrdio kako je novouspostavljenoj demokratskoj zakonodavnoj vlasti neophodno odreeno vrijeme u periodu politikih poremeaja za preispitivanje mjera neophodnih za ouvanje postignutog napretka. U istoj presudi3, Sud je nadalje zauzeo stanovite da je domaim vlastima neophodno ostaviti dovoljno prostora za procjenu potreba sopstvenog drutva pri izgradnji povjerenja u novouspostavljene demokratske institucije, ukljuujui tu i dravni parlament, kao i za odgovor na pitanje da li su odreene mjere jo neophodne Da li su ustavne odredbe o kojima je u ovom predmetu rije Bosni i Hercegovini jo neophodne, te da li je trenutna situacija i dalje opravdana, uprkos vremenu koje je proteklo od uspostavljanja istih odredbi? Da li je na Evropskom sudu da odlui da je dolo vrijeme za promjene? Ja smatram da bez znaajnog oklijevanja nije mogue dati vrst i konaan odgovor na ova pitanja.Identitet putem dravljanstva mogla bi biti prieljkivana promjena, ali etnika distinkcija je u praksi Evropskog suda tretirana kao nepotrebna i samim tim diskriminirajua samo u sluajevima kad je ocijenjeno da bi se isti rezultat (legitiman cilj) mogao ostvariti i primjenom mjera koje nisu zasnovane na rasnim ili etnikim razlikama ili pak na primjeni kriterija koji se razlikuju od onih zasnovanih na roenju.1 No, koji su to druge metode kojima bi se mogao osigurati etniki balans i toliko potrebna izgradnja meusobnog povjerenja meu narodima u Bosni i
Vidi Izdvojeno miljenje sudije Feldmann-a na odluku Ustavnog suda BiH AP-2678/06-2006, http://www.ustavnisud.ba/eng/odluke/povuci_pdf.php?pid=67930.
2 3
1

Vidi danoka v. Latvia [GC], no. 58278/00, 131, ECHR 2006-IV . Ibid, 134.
Vidi: Inze v. Austria, 28 October 1987, 44, Series A no. 126.

49

Hercegovini? Ni na ovo pitanje Sud u ovoj presudi nije odgovorio; jedino je zakljuio da nemogunosti podnosioca predstavki da se kandidiraju za izbore u Dom naroda nedostaje objektivna i razumna opravdanost, te da stoga postoji povreda lana 14. u odnosu na lan 3. Protokola br. 1 (vidjeti paragraf 50 Presude). U skladu s tim stavom, test proporcionalnosti izmeu primijenjenih mjera i eljenog cilja u ovom predmetu Sud uope nije ni proveo, to smatram proputenom mogunou da se iskau ubjedljiviji i argumenti odluujue snage ili da se barem utvrde osnove koje bi omoguile poreenje s drugim dravama lanicama Vijea Evrope. Pravni sistemi veine, ako ne i svih drava lanica Vijea Evrope, sadre ogranienja odreenih prava, zasnovana na nacionalnoj pripadnosti i praksa Suda je da se takvim dravama ostavlja izvjesna sloboda u pogledu procjene opravdanosti da li te razlike i u kojem obimu opravdavaju razliite tretmane u pravu2. Dodatno, obim tog polja slobodne procjene u praksi Suda varira u skladu s okolnostima, kako je to naglaeno u presudi Rasmussen v. Denmark3. Kako je sam Sud ustanovio postoje brojni naini organiziranja i funkcioniranja izbornih sistema, kao to postoje i brojne razlike, inter alia, u historijskom razvoju, kulturnoj raznolikosti i politikoj misli na podruju Evrope, i stvar je drave lanice da odredi pravac sopstvene demokratske vizije4. Za dobro prakse Evropskog suda, bilo bi veoma interesantno vidjeti kako bi i u kojem obimu Sud tumaio granicu slobodne procjene ostavljenu dravi u ovom predmetu. VI. SUDSKI TROKOVI I IZDACI Na kraju, moje neslaganje s odlukom veine sudija odnosi se na odluku Suda da drugom podnosiocu na ime naknade sudskih trokova i izdataka dodijeli 20 000 eura, dok se prvom podnosiocu dodjeljuje svega 1 000 eura. Razlika u iznosima naknada obrazloena je injenicom da je drugog podnosioca predstavke zastupao tim od tri stranca uz angairanje eksperata, te da su odravali sastanke u Njujorku i Sarajevu, dok je prvi podnosilac bio zastupan pro bono i od Suda traio naknadu od svega 1000 eura za njegove trokove dolaska na sasluanje pred Sudom1. Kako su podnesci i obraanja Sudu od oba podnosioca bili priblino istog kvaliteta, smatram da je ovako drastina razlika u visini iznosa na ime naknada sudskih trokova i izdataka jednostavno nepravedna.

Vidi: Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, 2 March 1987, Series A no. 113 i Yumak and Sadak v. Turkey [GC], no. 10226/03, 8 July 2008.
3 4 1

Vidi: Rasmussen v. Denmark, 28 November 1984, 40, Series A no. 87. Vidi: Hirst v. the United Kingdom (no. 2) [GC], no. 74025/01, 61, ECHR 2005-IX. Vidi paragraf 64 Presude

50

IZDVOJENO MILJENJE SUDIJE BONELLA

Naelno i teoretski dijelim miljenje u pogledu obrazloenja veine kad je rije o znaaju nediskriminacije u osiguranju izbornih prava. Glasao sam, uz veliku rezervu, za proglaenje aplikacija doputenim. Ali sam isto tako glasao, gotovo bez oklijevanja, protiv stava da postoji povreda Konvencije. Ova dva sluaja mogu izgledati kao najjednostavniji s kojima se Sud ikad suoio, ali istovremeno, mogu spadati meu zamrenije sluajeve. Ne postoji nita loginije nego osuditi one odredbe u nekoj ustavnoj strukturi koje spreavaju Rome i Jevreje da se kandidiraju za izbore. U ovom trenutku to izgleda kao lako rjeivo pitanje koje nije vrijedno troenja vremena. Iza ovog poziva da nastavim s jo izazovnijim stvarima, meutim, vrebaju pitanja koja su me duboko uznemirila, i na koja, moram priznati, nisam dobio zadovoljavajue odgovore Suda. Naravno, ubjedljivi odgovori postoje, kada bi Sud bio taj koji e pomesti historiju ispred svojih vrata. Vjerujem da ova presuda upravo to i ini: ona je razvela Bosnu i Hercegovinu od realnosti njene vlastite nedavne prolosti. Nakon krajnje estokih dogaaja iz 1992. koji su se ogledali u uasnim krvoproliima, masakrima na etnikoj osnovi i bezgraninim osvetama, meunarodna zajednica je intervenirala: prvo je pokuala da postigne primirje izmeu Bonjaka, Srba i Hrvata, a kasnije i trajnije rjeenje Dejtonski mirovni sporazum iz 1995. Sporazum je postignut dugotrajnim i upornim pregovaranjem iji cilj je bio stvaranje institucionalnih tijela koja su se skoro iskljuivo bazirala na sistemu kontrola i balansiranja izmeu tri zaraene etnike grupe. Konano, bila je to najneizvjesnija ravnotea koja je s tekim naporom postignuta, a koja je rezultirala krhkom trojnom simetrijom nastalom iz nepovjerenja i hranjenom sumnjama. Samo je djelovanje takve filigranske konstrukcije ugasilo poar pakla koji je predstavljala Bosna i Hercegovina. To moda nije bila najbolja konstrukcija, ali je bila jedina koja je natjerala suparnike strane da oruje zamijene dijalogom. Ona je bazirana na podjeli vlasti, posloenoj do najsitnijih detalja, koja regulira nain na koji tri razliite etnike strane mogu ostvariti podjelu vlasti u raznim predstavnikim organima drave. Dejtonski sporazum je s apotekarskom preciznou dozirao tane etnike proporcije tog recepta za mir. Sada je ovaj sud na sebe preuzeo da sve to poremeti. Sud u Strasbourgu rekao je i bivim zaraenim stranama i kreatorima mira i dobroiniteljima da su sve uradili pogreno. Trebalo bi sve ponovo poeti. Dejtonska formula je neprikladna, njeno mjesto od sada preuzima ne-formula iz Strasboura. Treba se ponovo vratiti na tablu za crtanje. Pitanja koja sam sebi postavljam usko su vezana i za doputenost i za meritum ove dvije aplikacije: da li je u nadlenosti Suda da se ponaa kao nezvani gost u multilateralnim ostvarenjima ouvanja mira i sporazumima koji su ve potpisani, ratificirani i primijenjeni? Ja bih prvi elio da Sud bude jak u ostvarivanju svojih ideala. A bio bih zadnji koji eli da Sud prekorai svoje mogunosti.

51

Slijedi drugo pitanje: Sud ima gotovo neograniena ovlatenja u osiguranju pravnog lijeka za utvrene povrede ljudskih prava zagarantiranih Konvencijom i tako treba da bude. Ali, da li ova neograniena ovlatenja ukljuuju i razvrgavanje jednog meunarodnog sporazuma, ak i ako su takav sporazum izgradile drave i meunarodna tijela, od kojih neki nisu ni potpisnici Konvencije ni optuenici u ovom sluaju? Konkretnije, da li Sud ima pravo da, pruajui pomo, potkopava suvereno djelovanje Evropske unije i Sjedinjenih Amerikih Drava, koji su zajedniki stvorili Dejtonski sporazum, iji jedan aneks predstavlja Ustav Bosne i Hercegovine koji se osporava pred Sudom? Ja ne nudim lagane odgovore na ova pitanja, ali vjerujem da su dovoljno uvjerljivi za Sud da ih prethodno i sa izvjesnom ozbiljnou razmotri. Ali nisu bili. S druge strane, ne moemo a da se ne sloimo s gotovo banalnom preambulom Konvencije da ljudska prava predstavljaju temelj mira u svijetu. Svakako da predstavljaju. Ali, ta je sa izuzetno izopaenim situacijama u kojima ostvarenje ljudskih prava moe biti uzrok rata prije nego prenosilac mira? Jesu li prava dvojice aplikanata da se kandidiraju na izborima tako neograniena i primoravajua da ponite mir, sigurnost i javni red uveden za cijelu naciju ukljuujui i njih same? Je li Sud svjestan svoje odgovornosti u ponovnom otvaranju Dejtonskog procesa kako bi ga uskladio sa svojom presudom? I hoe li se Sud suoiti s grozotama promaaja, ako se novi poetak nakon Strasbourga ne bude mogao uskladiti sa svojim obavezama? Cjelokupna struktura Konvencije bazira se na iskonskom suverenitetu ljudskih prava, ali spaavanje kljunih prava (u koje kandidatura na izborima svakako ne spada) uvijek uslovljava da njihovo ostvarivanje bude u skladu s pravima drugih i da dobrobit drutva ima vodeu ulogu. Ne mogu da zamislim takvu konvenciju koja bi dopustila da se aplikanti kandidiraju na izborimu pod svaku cijenu. Kandidati na izborima, ak i po cijenu Armagedona. Ja bih prvi povikao kako su neprocjenjive vrijednosti jednakosti i nediskriminacije ali su, u najmanju ruku, isto tako vrijedni mir i pomirenje u dravi. Sud je kanonizirao ovo prvo, a odbacio ovo drugo. Uz duno potovanje prema Sudu, ova presuda mi izgleda kao graenje kula u zraku ne vodei rauna o tome da se ona moe sruiti u rijeku krvi iz koje je iznikao Dejtonski ustav. Ona preferira svoju sterilnu nezainteresiranost vie od otvorenog susreta s bijednim vanjskim svijetom. Moda to objanjava zato, u svom nabrajanju injenica, presuda odbija da ak i u saetom obliku podsjeti na tragediju koja je prethodila Dejtonu i koja je okonana iskljuivo zahvaljujui Dejtonu. Sud je, namjerno ili ne, iz svog vienja, iskljuio ne povrinu, nego samu sr historije Balkana. Sud se osjeao primoranim da baci u nemilost Dejtonski ustav, ali se nije osjetio primoranim da na njegovo mjesto stavi neto to isto tako moe ouvati mir. Takoer smatram upitnim stav Suda da se situacija u Bosni i Hercegovini sada promijenila i da vie nije potrebno da dominira trostrana delikatna ravnotea. Moda je i tako, i ja se nadam da jeste tako. Meutim, po mom miljenju, pravosudna institucija koja je tako daleko od arita neslaganja i razdora teko moe donijeti najbolju procjenu. U traumatinim revolucionarnim dogaanjima nije zadatak Suda da pogaanjem odluuje kada je neki tranzicijski period zavren, ili kada je vanredno

52

stanje u nekoj dravi prolo i sve je ponovo kao obino. Sumnjam da je Sud u boljem poloaju od dravne vlasti da ocijeni kada je vrijeme da se raniji lomovi konsolidiraju, kada e historijska netrpeljivost biti savladana i kada e se generacijska neslaganja harmonizirati. Smatram da ovakve tvrdnje, nesumnjivo bazirane na zavaravanju samog sebe, pokazuju malo ili nimalo potovanja za nepresune izvore neprijateljstava i mrnje. Sud nanosi zlo svojim iskljuivanjem historije u kojoj se mrnja vrednuje kao kultura. Sud je naloio tuenoj strani da odbaci Dejtonski mirovni sporazum, samelje ga i onda pone traiti neko novo rjeenje. Ja, sa svoje strane, sumnjam da bilo koja drava treba da bude dovedena u pravnu ili etiku obavezu da sabotira sistem koji je ouvao njeno demokratsko postojanje. Ovakve situacije ine da sudska suzdranost izgleda vie kao pohvala, nego kao greka. Sud se u vie navrata saglasio da uivanje najveeg dijela osnovnih ljudskih prava, izmeu ostalog i prava na kandidiranje na izborima, podlijee sutinskim restrikcijama i sporednim ogranienjima. Ono se moe ograniiti radi objektivnog i razumnog opravdanja. Ostvarivanje osnovnih prava moe pretrpjeti ogranienja radi odravanja sigurnosti i javnog reda i zadravanja opeg interesa zajednice. Ono se moe suziti kao posljedica izuzetnih historijskih realnosti, kao to su terorizam i organizirani kriminal ili kao posljedica vanrednog stanja u dravi. Strasbourg je godinama olako prihvatao ograniavanje izbornih prava (pravo glasanja i pravo kandidature) koja su se zasnivala na najirem spektru opravdavnja koji se moe zamisliti: od nepoznavanja jezika1 do boravka u zatvoru2 ili zbog kazne ranije izreene za uinjeno teko krivino djelo3; od nepostojanja uslova od etiri godine stalnog mjesta boravka4 do uslova za dobivanje dravljanstva5; od toga da je neko lan parlamenta druge drave6 do toga da neko ima dvojno dravljanstvo7; od uslova u pogledu godina8 do toga da neko mora biti mlai od 40 godina za izbore u senat9; od predstavljanja prijetnje za stabilnost demokratskog drutva10 do davanja zakletve kod preuzimanja dunosti na odreenom jeziku11; od toga da je neko lice javni radnik12 do toga da je neko lice dravni slubenik13; od uslova da se budui

Clerfayt et al. protiv Belgije, br. 27120/95, odluka Komisije od 8. septembra 1997, (DR) 90, str. 35. Holandija protiv Irske, br. 24827/94, odluka Komisije od 14. aprila 1998, (DR) 93, str. 15. 3 H. protiv Nizozemske, br. 9914/82, odluka Komisije od 4. jula 1983, (DR) 33, str. 242. 4 Polacco i Garofalo protiv Italije, br. 23450/94, odluka Komisije od 15. septembra 1997, (DR) 90, str. 5. 5 Luksch protiv Italije, br. 27614/95, odluka Komisije od 21. maja 1997, (DR) 89, str. 76 6 M. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 19316/83, odluka Komisije od 7. marta 1984, (DR) 37, str. 129. 7 Ganscher protiv Belgije, br. 28858/95, odluka Komisije od 21. novembra 1966 (DR) 87, str. 130 8 W,X,Y I Z protiv Belgije, br. 6745 I 6746/74, Godinjak XVIII (1957), str. 236. 9 Ibid. 10 danoka protiv Latvije [GC], br. 58278/00, ECHR 2006-IV. 11 Fryske Nasjonale Partij et al protiv Nizozemske, br. 11100/84, odluka Komisije od 12. decembra 1985, (DR) 45, str. 240. 12 Gitons i drugi protiv Grke, 1. juli 1997, taka 40, Izvjetaji, presude i odluke 1997-IV. 13 Ahmed i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 2. septembra 1998,taka 75, Izvjetaji 1998-VIA
2

53

kandidati ne mogu kandidirati dok ne sakupe odreen broj potpisa glasaa1 do uslova uslova pod kojima se polae zakletva na vjernost monarhu2. Sve ove razloge Strasbourg je smatrao dovoljno jakim da opravdaju uskraivanje prava na glasanje ili na kandidaturu. Ali jasnu i prisutnu opasnost od destabiliziranja nacionalne ravnotee nije. Sud nije utvrdio da rizik od graanskog rata, izbjegavanje pokolja ili ouvanje teritorijalnog jedinstva, ima dovoljnu drutvenu vrijednost da opravda izvjesna ogranienja prava ova dva aplikanta. Ja ne dijelim ovakvo miljenje. Ja ne mogu podrati Sud koji sije ideale, a anje krvoprolie.

1 2

Asensio Serquenda protiv panije, br. 23151/94, (DR) 77, strana 122. McGuinness protiv Ujedinjenog Kraljevstva (dec), br. 39511/98, ECHR 1999-V.

54