Radivoje Jovovi, MA488

UDC 323.2(450) 316.334.3

UZROCI HRONINE NESTABILNOSTI ITALIJANSKE IZVRNE VLASTI489

Saetak: Tema ovog rada usko je vezana za pitanje u kojoj meri neka izvrna vlast ima mogunost za operacionalizaciju svojih srednjeronih i dugoronih planova i programa. Problem este nemogunosti funkcionalnog rada italijanskih vlada, jo od proglaenja Italije republikom 1946. godine, intrigira kako politiare i politikologe, tako i praktiare i teoretiare drugih naunih oblasti. Reenje pitanja nervozne vlade (governo debole), sa ciljem kreiranja adekvatnih uslova za stabilnu i produktivnu vlast u dovoljno dugom mandatu, jo nije definitivno postignuto. U radu emo detaljno analizirati uzroke takve nestabilnosti, meu kojima neke nedovoljno poznate naunoj zajednici, nedovoljno istaknute u okviru iste ili dosad obraivane s drugaijeg aspekta. Obrazloiemo i zato su se pokuaji da se stabilizuje izvrna vlast ukrupnjavanjem parlamentarne scene putem reforme izbornog sistema pokazali neuspeno zamiljenim i neprilagoenim italijanskim kulturnim i politikim prilikama. Kao vaan razlog za obradu ove teme istiemo mogunost uenja na grekama jednog politikog sistema, ime moemo preduprediti nastanak slinih problema u politikoj zajednici u kojoj ivimo. Kljune rei: Italija, izvrna vlast, nestabilnost, uzroci.
Moto nove Republike bio je uvek onaj isti: Neprijatelji mojih neprijatelja, moji su prijatelji. (Sero Romano)

488 Asistent, Fakultet za pravne i poslovne studije, Novi Sad. Student doktorskih studija na Univerzitetu Beogradu Fakultetu politikih nauka. e-mail: radivojejovovic@gmail.com 489 Tekst primljen 19. oktobra 2010. godine.

294

FPN | GODINJAK BR. 5, JUN 2011. | I DEO: Politika teorija, politika sociologija, politiki sistem

UVOD Ciljevi naunog izuavanja savremenih politikih sistema odnose se na sticanje novih saznanja o njihovom dravnom ureenju, obliku vladavine, organizaciji dravne vlasti, dinamici i karakteru politikih odnosa, kao i interpretaciji ovih pojmova od strane politikih aktera tih sistema. Ova saznanja pomau nam u irenju shvatanja polja politike, pomou njih afirmiu se i reafirmiu pristupi u politikoj teoriji i praksi, esto sa ciljem implementacije nekih pozitivnih odrednica tih sistema u nekom drugom sistemu. Takoe, izuavanje politikih sistema moe nam pruiti sliku politike pojave koju bismo mogli okarakterisati kao non grata u kontekstu tog drugog sistema ijem poboljanju teimo. Odlian primer za prouavanje raznih, to uspelih to neuspelih, politikih eksperimenata svakako jesu velike savremene demokratije gotovo idealtipskog karaktera, meu kojima svoje nepobitno mesto ima Italija. Zanimljivosti i specifinosti politikog ustrojstva italijanske republike su mnoge. Za poetak, Italija je drava koja primenjuje koncept duboke regionalizacije i decentralizacije, to doprinosi i vrlo visokom stepenu politike participacije njenih graana. Zatim, Italija je jedna od retkih evropskih tradicionalistikih parlamentarnih demokratija. Tu su i ustavna i zakonska reenja kojima su na raspolaganje graanima prueni mehanizmi poluposredne demokratije koji se mogu smatrati samo retkim (ili gotovo endemskim, kada je u sluaju referendum ponitenja, procedura kojom graani na referendumu mogu da ukinu neki parlamentarni akt!) faktorom podsticanja graanske inicijative. Meutim, na vrhu liste italijanskih politikih nesvakidanjosti nalazi se uveni sistem nervozne vlade, 63 godine duga istorija kratkotrajnih vlada i zapoetih pa naputenih vladinih programa. Upravo je ta specifina karakteristika tema ovog rada, ije je nalaenje reenja predmet viedecenijskih rasprava naunih i politikih krugova Italije. U ovom radu osvetliemo neke faze i momentume stvaranja i razvitka italijanske drave i republike, koji su od vanosti za sticanje uvida u kauzalne odnose ija je nestabilnost vlade posledica. Prikazaemo, hronoloki, osobine izbornih sistema, generalnu sliku partijske scene i naine funkcionisanja vertikalne organizacije vlasti. I na kraju, ukazaemo na mnogobrojne faktore uticaja, drutvene, kulturne, istorijske provenijencije, sa ciljem dobijanja odgovora na pitanje koji su uzroci doveli do stvaranja hronino nestabilne izvrne vlasti Republike Italije.

Radivoje Jovovi | UZROCI HRONINE NESTABILNOSTI ITALIJANSKE IZVRNE VLASTI

295

UZROCI HRONINE NESTABILNOSTI ITALIJANSKE IZVRNE VLASTI Istorijsko i kulturno naslee italijanske drave Traei temeljne uzroke izraenog politikog partikularizma i posledine nestabilnosti italijanskih vlada490, moramo prikazati kakva je bila Italija u periodu pre i nakon konanog ujedinjenja 1870. godine. Jo od poetka srednjeg veka Italija je bila zona interesa raznih osvajaa koji su sa sobom donosili razliitu koncepciju drutvenog ivota, politikog ureenja, obiaja, navika, pa ak i razliitu religijsku orijentaciju (primer je Ravenski egzarhat u ranom srednjem veku, pod vlau Vizantije). U 19. veku na teritoriji dananje Italije postoji niz drava: Pijemont, Toskana, Parma, Modena, Kraljevina Dveju Sicilija, Papska drava, dok su oblasti Lombardije i Venecije pod austrijskom vlau. Sve do druge polovine 19. veka Italija postoji samo kao ideja, san vladajue klase, revolucionarnih i intelektualnih krugova491 o ujedinjenju ovih teritorijalnih celina. Do prvog koraka u ujedinjenju dolazi akcijom Pijemonta i dobrovoljakih odreda pod komandom generala uzepea Garibaldija, 1860, kada su pomenute drave, sa izuzetkom Papske drave i oblasti Venecije, prisajedinjene Pijemontu. Sero Romano u svojoj knjizi Istorija Italije: od Risorimenta do naih dana opisuje situaciju u novostvorenoj dravi: Ali ta drava, krajem 1860. godine, predstavljala je u stvarnosti nesuvislo arenilo zakona, pravila, pravosua, upravnih obiaja i mesnih tradicija.492 Vekovno stvaranje i razvijanje odvojenih drutveno-politiko-ekonomskih celina, kulturnih obeleja i tradicija, dovele su do razvitka snane regionalistike i lokalistike svesti kod Italijana, to je, prema prvobitnom planu i parlamentarnom predlogu Kamila Kavura i ministra iz njegove vlade Mingetija, trebalo da rezultira regionalizacijom Italije. Meutim, ubrzo dolazi do Kamilove smrti, i odstupa se od poetnog plana; stvara se izrazito centralizovana Italija, sa, od strane dravnog centra imenovanim prefektima, kao nosiocima vlasti u provincijama. Razloga za ovakav potez bilo je vie. Jedan od najvanijih bio je smirivanje situacije u dravi u kojoj je jo bilo vojnih odreda starih reima i njihovih pristalica u drutvenim elitama. Pored prisutnih vojnih

490 Zvanini naziv italijanske vlade je Consiglio dei Ministri (Savet ministara). 491 Istaknuti zastupnici italijanske ideje bili su Kamil Kavur, pijemontski politiar i kasnije prvi predsednik italijanske vlade, i uzepe Macini, jedan od idejnih pokretaa ujedinjenja i voa vie poetnih, ali neuspelih pokuaja italijanske revolucije. 492 Romano, Sero, Istorija Italije: od Risorimenta do naih dana, 2006, Beograd, Izdavako preduzee Filip Vinji, strane, str. 22.

296

FPN | GODINJAK BR. 5, JUN 2011. | I DEO: Politika teorija, politika sociologija, politiki sistem

formacija, Jug Italije bio je i poprite banditizma. Bilo je potrebno jedinstveno politiko ureenje, snana centralna vlast sa monopolom nad sredstvima fizike sile kako bi se odrale u pokornosti mogue reakcionarne snage. Takoe, cilj pijemontskih monarhista bio je ujediniti ne samo teritoriju, ve i pojam drave i nacije. Fatta lItalia, dobbiamo fare gli italiani493, bilo je geslo ujedinitelja, koji je poeo sa sprovoenjem standardizacije pravnog sistema, politikog ureenja, jezika i raznih drugih drutvenih i kulturnih obeleja. U takvoj situaciji teko se moglo oekivati uporedno poputanje konceptu regionalnih identiteta, ma koliko oni bili oigledni. Nakon konanog ujedinjenja 1870, sledeih 77 godina Italija e biti centralizovana drava, to sa formalno-pravnog aspekta, to sa stanovita prakse. Meutim, pomenuta centralizacija e omoguiti lak ostanak na vlasti nehumanog faistikog reima u periodu od 1922. do 1943, to italijanske politike partije u svojstvu novog ustavotvorca nee zaboraviti. Reakcija na unitarno ureenje javlja se nakon Drugog Svetskog rata, kada e partije (od kojih su neke, starije, delovale u ilegali za vreme najveeg dela vladavine Benita Musolinija, od 1926. do 1943) doneti Ustav (neto pre, 2. juna 1946, odran je i referendum, kojim je Italija proglaena republikom, a u meuvremenu je vlast bila u rukama nekoliko prelaznih vlada) kojim se stvara regionalna drava (za poetak de iure), kao i izborni zakon kojim se stvara destabilizovana izvrna vlast. Nestabilnost izvrne vlasti u periodu od 1947. do 1993. godine Italijanski Ustav donet je 22. decembra 1947. godine, od strane politikih partija koje su u toku rata oformile svoje oslobodilake odbore. Ustav je oigledan kompromis partija liberalne, konzervativne, republikanske, socijalistike i komunistike orijentacije, to se ogleda u priznavanju tradicionalnog predstavnikog i parlamentarnog reima i za uzvrat u izriitom navoenju naela socijalne drave i jedinstva istovremeno sa socijaldemokratijom i neposrednom demokratijom, vlau ustavnog sudije i naelom regionalne drave.494 Kao jedan od razloga za stvaranje Italije kao regionalne drave istie se strah tadanje politike elite od ponovnog uspostavljanja neke nove diktatorske vlasti, te su, pouene iskustvima iz perioda tiranske vladavine Saveza za revolucionarnu akciju (Faistiki pokret), partije odluile da formiraju odreenu protivteu centralnoj vlasti, formiravi autonomne regione (koji e, dodue, usled razvoja dogaaja izmeu dve najvee
493 Napravili smo Italiju, moramo da napravimo Italijane (Putnam, Robert, Making democracy work: civic traditions in modern Italy, 1993, Princeton, Princeton university press, str. 18). 494 Lovo, Filip, Velike savremene demokratije, 1999, Sremski Karlovci, Izdavaka knjiarnica Zorana Stojanovia, str. 428.

Radivoje Jovovi | UZROCI HRONINE NESTABILNOSTI ITALIJANSKE IZVRNE VLASTI

297

partije tek 1977. dobiti svoje pune nadlenosti). Drugi razlog su bili snani separatistiki pokreti koji su se javili krajem rata na ostrvima Sicilija i Sardinija, kao i u pograninim oblastima Dolina Aoste, Friuli-Julijska Venecija i Juni Tirol (tj. Trentino Gornja-Adia). Ovi pokreti su dobijali sve veu podrku meu stanovnitvom, te su partije odluile da tim oblastima Ustavom zagarantuju specijalne regionalne povlastice sa ciljem smirivanja arita, to su najveim delom i uspele. Meutim, i pored pobuna u ovim regijama, graani irom drugih (buduih) regiona su vrili politiki pritisak sa ciljem priznavanja njihovih, vekovima stvaranih kulturnih i drutvenih specifinosti, razlika u mentalitetu, a time i prava na vei stepen slobode odluivanja u uoj ivotnoj zajednici. I graanima i politikim partijama je, uglavnom, bilo dosta centralizma i prenebregavanja faktikih posledica izuzetno duge politike, drutvene i ekonomske zasebnosti. Regionalizacija koja je ekala od ujedinjenja uvedena je za ove preostale regione, mada za poetak sulla carta495, to je stvaralo osnovu za dalju borbu za prava regiona. Regionalizacijom je, postepeno i u praksi, stvoreno 20 regiona, od kojih 5 sa specijalnim statutom (odnosno statusom) i 15 sa obinim. Ovakva vertikalna reorganizacija vlasti i nepobitno regionalistiki karakter Italijana podrazumevali su stvaranje, pored nacionalnih, i velikog broja partija regionalnog karaktera od kojih su neke, usled za njih povoljno ustrojenih izbornih sistema, aktivno uestvovale u parlamentarnom ivotu i irokim koalicijama izvrne vlasti, to je za posledicu imalo destabilizaciju iste. Regionalizacija je bila (i jo uvek jeste) vaan uzrok razdrobljenom parlamentarnom predstavnitvu i nestabilnim vladinim koalicijama. Meutim, izborni zakoni su institucije koje su omoguile visok nivo participacije regionalistikih partija, i generalno, sitnijih politikih aktera. Prvi izborni zakon Republike Italije, koji je donet 1947, predviao je proporcionalno predstavnitvo u oba doma, Veu poslanika (Camera dei Deputati donji dom) i Senatu (Senato gornji dom). Ovim zakonom nije bila predviena ni klauzula o minimalnom procentu osvojenih glasova, tako da su mnogi politiki patuljci esto igrali bitnu ulogu u politikom ivotu Italije. Moe se zakljuiti da su zakonodavci bili voeni sa dva interesa. Prvi interes je ve pomenut; partije su bile sklone trajnoj destabilizaciji izvrne vlasti usled straha od obnove stabilne autoritarne vlasti. Drugi interes su oevidno imale sitnije stranke, strepei za svoju parlamentarnu ulogu i poziciju u vlasti, te su verovatno mogle da uslovljavaju donoenje Ustava ustupcima od strane snanijih partija pri donoenju ovog zakona. Cilj je postignut, na snagu je stupio proporcionalni izborni sistem uz

495 Na papiru.

298

FPN | GODINJAK BR. 5, JUN 2011. | I DEO: Politika teorija, politika sociologija, politiki sistem

nepostojanje cenzusa, to je stvorilo il sistema del governo debole496. Takoe, podela parlamenta na dva doma ispostavila se kao dodatni generator nervozne vlade (naroito u sadanjici, o emu e u daljem tekstu biti vie rei). U tom periodu, od 1947. do 1993, Vee se biralo na nacionalnoj a Senat na regionalnoj osnovi497, dok je za formiranje vlade bilo (i jo uvek je) neophodno izglasavanje poverenja od strane oba doma (Italija je, naime, kolski primer gotovo savrenog bikameralizma), te je ponekad dolazilo do krize u domu u kom je vladajua koalicija imala slabije izraenu veinu. Navedeni razlozi, a ponajvie ist proporcionalni izborni sistem, doveli su do krajnje fragmentisane parlamentarne scene, tako da je sastav italijanskog parlamenta, koji je 1948. godine sainjavalo 8 partija, posle izbora 1963. inilo 9, da bi se taj broj 1979. popeo na ak 16 partija498. Tokom osamdesetih prekomerni partikularizam u Veu i Senatu e biti svakodnevnica: u parlamentarnom sastavu nakon izbora 1983. bilo je 15 partija, dok je na izborima 1987. godine 13 politikih partija uspelo da dobije parlamentarni status499. Pored pomenutih razloga, vlade su esto padale i usled udnog odnosa snaga na partijskoj sceni; dominantna je bila blaga desnica, Hrianska demokratija, dok je druga partija po popularnosti bila Komunistika. Stoer okupljanja vlada bili su demohriani, a u vladama su orbitirale i smenjivale se Socijalistika, Socijaldemokratska, Republikanska i Liberalna partija (npr. period 80-tih poznat je, s obzirom na sastav vlada, pod imenom Pentapartito Petopartijski). Usled straha od potencijalnog dolaska na vlast komunista (koji su u kapitalistikim sistemima Hladnog rata poistoveivani sa zloglasnim staljinizmom i totalitarizmom), najvei broj graana se opredeljivao za prethodno pomenute partije (birajui esto po sistemu manjeg zla). Preciznije reeno, partijska scena Italije je sa snanom Komunistikom strankom, iji je bila talac, mogla imati samo jo snaniju Demohriansku. U ovakvom odnosu snaga Demohrianska i ostale partije su mogle biti sigurne da e na izborima iznova i iznova osvajati veinu potrebnu za formiranje vlade. Time je razvijena praksa estog raskidanja koalicionih sporazuma, samo da bi se pristupilo rekonstrukciji vlade ili novim pregovorima (nakon izbora) kojim bi manji koalicioni partneri zahtevali jo vee programske ali i materijalno-interesne ustupke. Za potkrepljivanje ovakve tvrdnje dovoljno je spomenuti da su demohriani
496 Sistem nervozne, slabe vlade. 497 Sa ciljem da se ispotuju interesi regiona i principi regionalne drave. 498 Izvor: http://www.parlamento.it/ 499 Ibid.

Radivoje Jovovi | UZROCI HRONINE NESTABILNOSTI ITALIJANSKE IZVRNE VLASTI

299

bili nosioci vlasti 47 godina i da je raspad ovakvog politikog sistema posledica afere Tangentopoli500 iz 1992, kada je sistemska korupcija kompromitovala sve partije u vlasti. I, na kraju ovog irokog dijapazona uzroka nestabilnosti italijanske vlade u pomenutom periodu, mora se pomenuti i krajnje neobino parlamentarno pravilo tajnog glasanja. Tajno glasanje u parlamentu je omoguavalo istovremeno irenje korupcije i dranje vlade u gru. Procedura tajnog glasanja pravdala se naelom zabrane imperativnog mandata. Naime, Ustav iz 1947. propisuje naelo zabrane imperativnog mandata, tj. mogueg kontrolisanja i opoziva predstavnika u parlamentu. Zabrana imperativnog mandata je demokratska vrednost proklamovana jo od Francuske buroaske revolucije i podrazumeva to da lan parlamenta ne predstavlja samo svoje birae i partiju, ve celu naciju, te da prema tome mora imati slobodu u svom radu. Nemogunost opoziva je sutina zabrane imperativnog mandata, to je sadrano i u Ustavu Italije: Svaki lan Parlamenta predstavlja Naciju i obavlja dunost neogranien mandatom.501 Meutim, esto je primena demokratskih, naizgled tako humanistikih ideolokih naela, nailazila na tekoe u praksi; zakonodavac nije (bar deklarativno) imao nameru da tajnim glasanjem proiri korupciju, ve da poslanike i senatore zatiti od partijskih pritisaka, te da im omogui delanje u skladu sa sopstvenom saveu. Parlament je proceduru tajnog glasanja ukinuo tek 1988. godine. Neuspean eksperiment: veinski izborni sistem (1993-2005) Od kraja Drugog Svetskog rata do perioda o kom je re, Italija je promenila, ni manje ni vie, nego 50 vlada502. Poetkom devedesetih godina problemi italijanske politike konano poinju da izlaze na videlo; tada e se desiti ono to se danas naziva krah Prve republike (Prva republika period od 1947. do 1993). Meutim, deavanja u Komunistikoj partiji e neto ranije najaviti hiperfragmentaciju partijskog sistema, budui da komunisti vie nisu mogli da odlau organizaciono razjedinjavanje. Nakon tekih (ali prevazienih) ideolokih sukoba po pitanju pravca kojim treba da nastave italijanski komunisti, 1956. i 1968. (to je bilo posledica spoljnopolitikih poteza SSSR guenja revolucija u Maarskoj

500 Afera s podmiivanjem, masovna korupcija. 501 Bobio, Norberto, Budunost demokratije: odbrana pravila igre, 1990, Beograd, Zavod za izdavaku delatnost Filip Vinji, str. 47. 502 Izvor: http://www.governo.it/Governo/Governi/governi.html

300

FPN | GODINJAK BR. 5, JUN 2011. | I DEO: Politika teorija, politika sociologija, politiki sistem

i ehoslovakoj503), pad Berlinskog zida e dovesti do konanog kraja nesavrenog bipolarizma u Italiji. Komunisti, koji su (najveim delom) te 1968. raskrstili sa tvrdim kursom i saradnjom sa Sovjetima, ipak nee uspeti da prevaziu nesvakidanju 1989. godinu. Godine 1991. partija menja ime u Demokratska partija levice (kasnije Demokrate sa levice), dok manji broj lanova osniva stranke ortodoksnijeg usmerenja, pod nazivom Italijanski komunisti i Komunistika obnova (kasnije dolazi do dodatnih podela i u ovim partijama). Ovakva partogeneza je, dakle, podrazumevala nekoliko novih partija respektabilne snage, koje e u budunosti biti lanice vie vladinih, izuzetno irokih koalicija. Deavanja 1992. e u potpunosti kompromitovati i politiki unititi Pet partija. Udobna viedecenijska vladavina demohriana, po sistemu estih i irokogrudih davanja ustupaka koalicionim partnerima, bez faktike smene i kontrole izvrne vlasti, ukorenila je korupciju kao sistemski faktor italijanske politike. Zaposedanje svih institucija od strane partija i korienje tih institucija za partijsko tajno finansiranje, u atmosferi u kojoj je konstantno mogu pad i rekonstrukcija vlade (to je samo ubrzavalo brzinu nelegalnog iskoriavanja dravnih finansija) stvorilo je pogrdan izraz za politiki sistem Italije partitocrazia504. Te godine, 1992, formiran je istrani tim koji se sastojao od uglednih advokata i sudija, meu kojima je najpoznatiji Antonio di Pjetro (predsednik dananje partije Italija vrednosti), koji je u februaru iste godine izdao nalog za hapenje italijanskog predsednika Maria Kjeze, inae lana Socijalistike partije, zbog primanja mita. To je bio poetak istranog procesa predvoenog od strane tima pod imenom iste ruke (Mani pulite), u kom je razotkrivena korupcija i zloupotrebe dravnih funkcija u najviim nivoima vlasti. Ubrzo je istraga dovela do hapenja mnogih politiara i industrijalaca, pa i do tadanjeg predsednika socijalista i biveg predsednika vlade, Betina Kraksija, koji je ubrzo postao simbol ove afere. Afera, koja je trajala i tokom 1993, dobila je (ve pomenuto) ime Tangentopoli, a kao posledica iste dolo je do raspada stare konstelacije politikih snaga. Partikularizacija je uzela maha vie nego ikad. Podrku su izgubile sve partije na vlasti, demohriani, republikanci, liberali i socijaldemokrate, i, u najveoj meri, socijalisti. Neke od ovih partija su prestale sa radom, poput socijalista, neke su se podelile na vie frakcija, poput demohriana, a sve su bile izvor

503 Sukob je predstavljao dilemu da li da se nastavi saradnja sa sovjetskom dravom. Jedan od istorijski najznaajnijih generalnih sekretara Komunistike partije Italije, Enriko Berlinguer, estoko je kritikovao sovjetsku invaziju na ehoslovaku, nazivajui je Prakom tragedijom, i time najavio proevropski, kao i socijaldemokratski kurs svoje partije (izvor: http://www.enricoberlinguercardano.org/biografia.htm). 504 Parti(jo)kratija.

Radivoje Jovovi | UZROCI HRONINE NESTABILNOSTI ITALIJANSKE IZVRNE VLASTI

301

lanstva i jaanja novoformiranih desniarskih partija. Na taj nain su dva neoekivana politika potresa, pad Berlinskog zida i korupcionaka afera, stvorile haotino stanje na partijskoj sceni Italije, te se pribeglo traenju reenja, ukrupnjavanju parlamentarne scene novim izbornim sistemom, to je ujedno imalo za cilj borbu protiv partikratije. Javno mnjenje i vane linosti iz sudske vlasti vrili su snaan pritisak na izvrnu i zakonodavnu vlast (u pitanju je parlamentarni sastav formiran 1992, sa 15 partija505) da se promeni izborni sistem. U junu 1993. odran je referendum na pitanje da li treba ukinuti postojei izborni zakon, to je podralo 80% biraa. U avgustu je parlament izglasao novi izborni zakon, koji je inaugurisao jednokruni veinski izborni sistem u Italiji. Parlament je proporcionalni izborni sistem zamenio sistemom koji prednost daje izboru linosti kandidata a ne liste odreene partije. Uveden je jednokruan veinski izborni sistem za 75% mesta u Senatu i Veu poslanika, dok je proporcionalni sistem ostao vaei za 25% mesta, uz (konano) cenzus od 4%. Uz to, izbori za Senat vie nisu bili na regionalnoj, ve na nacionalnoj osnovi. Takoe, ostatak mesta po proporcionalnom sistemu glasanja za Senat dodeljivan je strankama nacionalnih zajednica u manjinskom poloaju (poput Narodne partije Junog Tirola kao reprezenta austrijske nacionalne zajednice u tom regionu). Senatori i poslanici su birani na mandat od 5 godina, to vai i danas. Meutim, ispostavie se da e period Druge republike biti jo komplikovaniji; nekadanje partije-stoeri politike scene Italije nestale su, a nesavreni bipolarizam poeo je da dobija odlike polarizovanog pluralizma. Fragmentisana levica se poela okupljati oko naslednika komunista, Demokratske partije levice, a desnica oko novoformirane partije Napred Italija. Liderima ovih partija postalo je oigledno da je podrka biraa levici i desnici relativno podjednako podeljena, te da e, ukoliko ele pobedu na izborima po jednokrunom veinskom sistemu (first past the post), morati maksimalno iskoristiti mogunosti koalicionih kapaciteta i formirati iroke predizborne koalicije (naroito u sluaju rasparane levice) u koje e ukljuivati razne sitne frakcije i partije regionalnog karaktera. Postojeu situaciju najbolje je oslikao ovani Sartori: Na nacionalnom nivou Maslina506 da ne bi izgubila mora da ukljui Partiju obnovljenih komunista, zelene, senjijevce, narodnjake i, kad ve krene, ak i Bosija (Umberto Bossi), ili u suprotnom Di Pjetra (Antonio Di Pietro). Isto vai za Pol507, koji

505 Izvor: http://www.camera.it/ 506 Leviarska koalicija iji je centar okupljanja bila Demokratska partija levice. 507 U pitanju je koalicija pod vostvom stranaka Napred Italija i Nacionalna alijansa, kasnije ujedinjena u Narod slobode.

302

FPN | GODINJAK BR. 5, JUN 2011. | I DEO: Politika teorija, politika sociologija, politiki sistem

se ve raa dvoglav (Fini je dovoljno jak da ini glavu za sebe), i koji dalje mora da prihvati Butiljonea (Rocco Buttiglione), Kazinija (Pierferdinando Casini), Kostu (Costa), moda jo i Panelu.508 Jasno je da je ovakav odnos snaga predstavljao Meku za sitne politike aktere. Prelazak cenzusa (u okviru 25% po proporcionalnom izbornom sistemu) nije bio problem, a esto ni pobeda u ponekoj izbornoj jedinici (po koalicionom dogovoru) po veinskom sistemu, s obzirom na pripadanje snanoj predizbornoj koaliciji. Veliki broj demohrianskih i komunistikih naslednika je uestvovao u svim predizbornim koalicijama, naroito na polju levice, koje je predstavljalo i jo uvek predstavlja stecite razjedinjenosti i frakcionatva. Period posle 1994. godine je period smenjivanja na irokom kompromisu baziranih levih i desnih koalicija, uz uee regionalnih i interregionalnih partija (primer je Liga Sever zalae se za podelu Italije na tri federalne jedinice), dok je naklonjenost naina biranja partija nacionalnih zajednica za Senat mogla samo dodatno pogodovati destabilizaciji vlada. Na izborima iz 1994. godine 10 partija509 (uz veliki broj nezavisnih deputata) je ulo u parlament, a vladu je formirala partija Napred Italija sa 4 koaliciona partnera510. Otpoeta praksa formiranja predizbornih koalicija dovela je do, ve na sledeim izborima, znatno ire vladine koalicije i nastavka trenda estih rekonstrukcija. Pa tako, kolski primer nervozne vlade je leviarska koalicija koja je pobedila na izborima 1996, pod imenom Maslina. Na elu vlade bio je Romano Prodi, a vlada se sastojala od ak 11 partija, uz 4 partije koje su pruale eksternu, odnosno parlamentarnu podrku bez participacije u izvrnoj vlasti511. U odnosu na period Prve republike fragmentacija se znaajno poveala; nijednu od sledeih vlada u ovom periodu nee initi manje od 7 koalicionih partnera. Proporcionalni izborni sistem, na snazi od 2005. godine Danas vaei izborni zakon izglasan je 15. decembra 2005, od strane parlamentarne koalicije koja je dala poverenje treoj vladi Silvija Berluskonija. Ovaj izborni sistem nema jasnu logiku ni ciljeve, te je kao takav esto bio predmet ustrih kritika.

508 Sartori, ovani, Uporedni ustavni inenjering: strukture, podsticaji i ishodi, 2003, Beograd, Izdavako preduzee Filip Vinji, str. 236. 509 Izvor: http://www.camera.it/ 510 Izvor: http://www.governo.it/Governo/Governi/governi.html 511 Ibid.

Radivoje Jovovi | UZROCI HRONINE NESTABILNOSTI ITALIJANSKE IZVRNE VLASTI

303

Izborni zakon predvia povratak na proporcionalni izborni sistem512, u kom se Senat bira na regionalnoj osnovi, a Vee poslanika na nacionalnoj. Mandat nije promenjen, on iznosi 5 godina za lanove oba doma. Ustanovljena je i veinska premija za stranku ili koaliciju koja osvoji relativnu veinu, u cilju obezbeenja stabilne parlamentarne vlasti (bar u sluaju Vea, kao to emo videti). Kada je re o izborima za Vee poslanika, oni se odravaju u 26 izbornih jedinica. Za svaku od izbornih jedinica vae sledei cenzusi: 10 % za koaliciju; 4% za samostalno nastupajuu partiju; 2% za svaku partiju unutar koalicije (ime je obeshrabreno pravljenje irokih saveza malih aktera); 20 % za partije nacionalnih zajednica u manjinskom poloaju. Kada se saberu glasovi na nacionalnom nivou, koalicija ili partija koja je osvojila relativnu veinu dobija veinsku premiju; njoj je namenjeno 340 mesta u Veu poslanika ili oko 54 % izalog birakog tela (ukoliko ve na izborima nije prela taj procenat). Ostale partije dele mesta u Veu srazmerno procentu osvojenih glasova. Naravno, cilj veinske premije je stvaranje stabilne veine u Veu, to je ovom reformom svakako postignuto. Meutim, problem se javlja kod sistema biranja senatora, kao to emo i videti. Izbori za Senat se odravaju u 20 izbornih jedinica, odnosno svaki region predstavlja jednu izbornu jedinicu. Sistem je takoe proporcionalan, ali predvia drugaiji cenzus nego to je sluaj kod izbora za Vee poslanika. Cenzus na regionalnom nivou iznosi: 20 % za koaliciju; 8 % za samostalnu partiju; 3 % za svaku partiju unutar koalicije. Ista pravila vae i za partije nacionalnih zajednica. Problem izbora za Senat je pitanje veinske premije. Naime, izbori za Senat nisu odreeni tako da stvaraju jasnu veinu, jer ne postoji sistem koji dodeljuje veinsku premiju na nacionalnom, ve na regionalnom nivou. To znai da partija ili koalicija koja osvoji relativnu veinu u odreenom regionu dobija 55% senatorskih mesta namenjenih tom regionu. Ipak, kako odreena koalicija ili partija moe osvojiti veinske premije u nekim regionima, tako i njeni direktni suparnici mogu osvojiti premije u drugim regionima. Na taj nain moe doi do stvaranja

512 Izvor: http://www.senato.it/istituzione/29374/29385/84705/genpagspalla.htm

304

FPN | GODINJAK BR. 5, JUN 2011. | I DEO: Politika teorija, politika sociologija, politiki sistem

nejasne, slabe veine koalicije koja je stabilna u donjem domu. Ili, ak, do stvaranja razliite veine, u kom sluaju bi se moralo ii na nove izbore s obzirom da oba doma moraju da izglasaju poverenje sastavu nove vlade. Prvi dokaz za potencijalno stvaranje slabe veine u Senatu je vlada formirana neposredno posle donoenja ovog izbornog zakona, trea vlada Romana Prodija (april 2006). Pobednika koalicija, pod imenom Unija (prethodno Maslina), na izborima za Vee dobila je 49,8% glasova, time pobedivi Kuu slobode (danas Narod slobode, pod vostvom Silvija Berluskonija) koja je osvojila 49,7%513! Razlika je bila minorna, ali je Unija na osnovu relativne veine dobila veinsku premiju i oformila stabilnu koaliciju u donjem domu (340 mesta, dok je Kua slobode dobila 277 poslanikih mesta, pri emu su obe opcije dobile po jo nekoliko poslanikih mesta na osnovu ostatka514). Meutim, izbori za Senat su pokazali problem sistema. Kada su sabrani regionalni rezultati i na njima bazirane veinske premije, ispostavilo se da je levica pobedila desnicu odnosom 159:156515, dakle, razlikom od samo 3 senatorska mesta516! Epilog je pad vlade posle nepune dve godine, kada je dolo do korupcionake afere u koju je bila upletena supruga ministra pravde (Klemente Mastela) koji je tada odluio da povue podrku svoje partije (UDEUR, sitna partija sa juga Italije) vladi. Vlada je izgubila na glasanju za poverenje 161 prema 156 (3 senatora su bila odsutna, a jedan uzdran od glasanja). Na sledeim izborima glatku pobedu je odnela koalicija pod vostvom Naroda slobode Silvija Berluskonija (levica se mahom ujedinila u Demokratsku partiju, iji prvi predsednik je bio Romano Prodi, a trenutni je Dario Franeskini), iji mandat je trenutno u toku. Kao to smo ve prikazali, Republika Italija nije imala mnogo sree sa izbornim sistemima. Meutim, parlament je prva dva izborna sistema uveo sa jasnim namerama (i konsenzusom meu partijama), odnosno, elei da promeni

513 Izvor: http://www.repubblica.it/speciale/2006/elezioni/camera/riepilogo_nazionale.html. 514 Vee poslanika ima 630 mesta. 515 Senat formira 315 senatora izabranih na parlamentarnim izborima i nekoliko doivotnih senatora (senatori a vita), koje imaju pravo da imenuju predsednici republike (svaki predsednik ima ustavno pravo imenovanja 5 doivotnih senatora). Doivotni senatori mogu biti zaslune i ugledne osobe koje su ostvarile vaan doprinos na polju nauke, knjievnosti, umetnosti i socijalnog rada. Takoe, svaki predsednik Italije po zavretku svog predsednikog mandata postaje doivotni senator (ova funkcija se naziva senatore di diritto e a vita senator po pravu i do kraja ivota). Premda institucija doivotnog senatora podrazumeva dalje razuivanje parlamentarne scene, usled neznatnog broja doivotni senatori nisu imali bitan uticaj na (ne)stabilnost izvrne vlasti, sve do poslednje Prodijeve vlade. 516 Izvor: http://www.repubblica.it/speciale/2006/elezioni/camera/riepilogo_nazionale.html.

Radivoje Jovovi | UZROCI HRONINE NESTABILNOSTI ITALIJANSKE IZVRNE VLASTI

305

odreenu politiku situaciju sa kojom je imao negativno iskustvo. Dakle, uzroci takvim aktima, kao i ciljevi kojima se teilo, potpuno su jasni. Meutim, kada je re o ciljevima izbornog sistema koji je inkorporiran 2005, ne postoji konsenzus meu partijama niti u javnom mnjenju u Italiji. S jedne strane, desna koalicija na vlasti je tvrdila da je izborni sistem dobar jer e dovesti do ukrupnjavanja parlamentarne scene, a time i do stabilnijih vlada. S druge strane, levica je tvrdila da je pitanje izbornog sistema pitanje opte saglasnosti pravila igre, koje treba da bude reeno konsenzualno, ili bar izraenijom (kvalifikovanom) veinom, a ne apsolutnom veinom vladajue koalicije.517 Apropo pomenutog, levica je optuila Berluskonijevu vladu da je, cenzusima u okviru koalicije, cilj izbornog zakona eliminacija sitnih partija na levom krilu. Primarni cilj nije generalno ukrupnjavanje parlamenta, ve vetaka eliminacija konkurenta na sledeim izborima, tvrdili su predstavnici Unije. To, moda, pokazuje i sistem izbora za Senat, koji ne pravi korak unapred u formiranju stabilne veine, ve je u tom smislu nepredvidiv i potencijalno regresivan. Poslednji izbori su, istina, dali usku parlamentarnu koaliciju (u kojoj uestvuju 3 partije, Narod slobode, Liga Sever i Pokret za autonomiju), dok su se mnoge partije ujedinile u homogene tekae, pomenuti Narod slobode i Demokratsku partiju. Ipak, manjkavosti ovakvog sistema ima, po miljenju leviarskih partija, mnogo518, i sve su posledica smiljenog plana za nekorektnu izmenu politike igre. Izborna pravila moraju biti formulisana sa jasnim ciljem, opteprihvaena i u skladu sa ustavnim odredbama, to, za razliku od prethodnih izbornih sistema, nije sluaj sa sistemom iz 2005. godine, smatraju njegovi kritiari. Ono u emu je ovaj sistem definitivno omanuo, pored eventualne problematike sa senatskom veinom i time povezanom stabilizacijom vlade, jeste stabilizacija politikog sistema u njegovoj sveukupnosti, time to je pokrenuo rasprave o ustavnosti i demokratinosti ovog zakonskog reenja.

517 Na primer, Prodi je, na pres konferenciji u Senatu, 14. decembra 2005, estoko kritikovao predloeni izborni sistem nazivajui ga napadnim po demokratiju. Naveo je da su veinske premije protivustavne, jer e iskriviti rezultate, bez obezbeenja stabilnosti. Najavio je da e, ukoliko njegova opcija doe na vlast, vratiti na snagu stari izborni sistem, dok ne nae novi, izbalansiran izborni sistem, koji e podrati i opozicija (izvor: http://www.makemyvotecount.org.uk/blog/archives/200/12/prodi_well_scra.html). 518 Kritika je bila upuena i sistemu glasanja za zatvorene liste (prvi put uvedenom u Italiji) s obzirom da omoguava jaanje partikratije i razvijanje poslunikog unutarpartijskog sistema, kao i nekim drugim, manje vanim elementima izbornog sistema.

306

FPN | GODINJAK BR. 5, JUN 2011. | I DEO: Politika teorija, politika sociologija, politiki sistem

ZAKLJUAK Partijska scena republikanske Italije moe se, zahvaljujui uzrocima koje smo u radu obrazloili, okarakterisati kao komplikovana, konfuzna, nestabilna i nesvakidanja. Regionalizacija kao posledica istorijske diverzifikacije grupnih identiteta, proporcionalni izborni sistem bez cenzusa kao posledica loeg iskustva sa jakom centralnom vladom, specifian poloaj biraa u gru, prisiljenog da glasa ee iz straha nego iz elje, obeleja su Prve republike i dominacije Demohrianske partije. Takoe, kao to smo prikazali, bilo je i vie sitnijih uzroka, a sve je to zajedno vodilo izuzetno specifinom rezultatu. Ovaj period je period vrlo estih rekonstrukcija izvrne vlasti bez dolaska na vlast neke druge opcije. Ovo je omoguilo razvoj partikratije i posledino dovelo do raspada Pet partija Prve republike. (Ne)oekivani dogaaji poput pada Berlinskog zida i afere Tanentopoli sa posledicama partijskih podela, i, na kraju, nemo jednokrunog veinskog izbornog sistema da zauzda prekomernu fragmentaciju, razlozi su destabilizaciji italijanskih vlada u periodu Druge republike. Sistem postizbornih koalicija zamenio je ablon predizbornih, a relativno podjednaka zastupljenost u birakom telu primoravala je krupne partije levice i desnice da ine koalicione ustupke sitnim partijama. Na kraju, 2005. godine ustanovljen je novi proporcionalni izborni sistem, po nesvakidanjoj proceduri, bez opteg politikog pristanka, i sa izraenom sumnjom mnogih politikih aktera i dela javnosti da je u pitanju zloupotreba vlasti. Uz to, sistem ne garantuje stabilnu parlamentarnu veinu, to je pokazao sluaj senatske veine formirane na izborima ubrzo nakon donoenja ovog izbornog zakona u parlamentu. Italija je od svog nastanka kao republika promenila 66 vlada, to znai da je proseno vek jedne vlade manje od godinu dana. Moemo zakljuiti da su svi pomenuti razlozi igrali odreenu ulogu u formiranju ovakvog obrasca funkcionisanja vlasti, atipinog, i nepojmljivog za neupuenog u istorijski razvoj politike kulture ovog drutva. Meutim, novija deavanja nas upuuju i na zakljuak da nestabilnost izvrne vlasti vie nije dominantan problem italijanskog politikog sistema, ve da postoji opasnost od nestanka konsenzusa o elementarnim pravilima politikog ivota. Tvrdnje brojnih opozicionih partija da su na delu politike zloupotrebe i protivustavni zakoni, mogu, naalost, voditi korenitim drutvenim podelama i optoj nestabilnosti politikog sistema Italije, kom se moe desiti da poznatu frazu o nervoznoj vladi zameni novom lo stato debole.

Radivoje Jovovi | UZROCI HRONINE NESTABILNOSTI ITALIJANSKE IZVRNE VLASTI

307

LITERATURA
Bobio, Norberto, Budunost demokratije: odbrana pravila igre, 1990, Beograd Bobio, Norberto, Liberalizam i demokratija, 1995, Beograd Gudac, arko, orevi, Miroslav, Novija politika istorija, 1989, Beograd Hejvud, Endru, Politika, 2004, Beograd Jovii, Miodrag, Veliki ustavni sistemi, 1984, Beograd Karpinski, Jakub, Demokratski politiki sistemi, 1998, Beograd Krev, Boris, Istorija pravnih i ekonomskih odnosa, 2008, Novi Sad Lovo, Filip, Velike savremene demokratije, 1999, Sremski Karlovci Mur, Barington, Drutveni koreni diktature i demokratije, 2000, Beograd Orlovi, Slavia, Politiki ivot Srbije: izmeu partokratije i demokratije, 2008, Beograd Podunavac, Milan, Princip graanstva i poredak politike, 1998, Beograd Putnam, Robert, Making democracy work: civic traditions in modern Italy, 1993, Princeton Radosavljevi, Duko, Savremeni politiki i pravni sistemi, 2006, Novi Sad Radosavljevi, Duko, Osnovi javne uprave, 2008, Novi Sad Romano, Sero, Istorija Italije: od Risorimenta do dananjih dana, 2006, Beograd Sartori, ovani, Uporedni ustavni inenjering: strukture, podsticaji i ishodi, 2003, Beograd Ustav Republike Italije Vrkati, Lazar, Jaki, Miomir, Istorija ekonomskih i pravnih odnosa moderne epohe (od XVI do XXI veka), 2004, Novi Sad

Internet izvori:
http://www.camera.it/, stranica poslednji put poseena oktobra 2010. godine http://www.enricoberlinguercardano.org/biografia.htm, stranica poslednji put poseena oktobra 2010. godine http://www.governo.it/Governo/Governi/governi.html, stranica poslednji put poseena oktobra 2010. godine http://www.governo.it/Governo/Struttura /struttura.html, stranica poslednji put poseena oktobra 2010. godine http://www.makemyvotecount.org.uk/blog/archives/200/12/prodi_well_scra.html, stranica poslednji put poseena oktobra 2010. godine http://www.parlamento.it/, stranica poslednji put poseena oktobra 2010. godine

308

FPN | GODINJAK BR. 5, JUN 2011. | I DEO: Politika teorija, politika sociologija, politiki sistem

http://www.quirinale.it/, stranica poslednji put poseena oktobra 2010. godine http://www.quirinale.it/qrnw/statico/costituzione/costituzione.htm, stranica poslednji put poseena oktobra 2010. godine http://www.repubblica.it/speciale/2006/elezioni/camera/riepilogo_nazionale.html, stranica poslednji put poseena oktobra 2010. godine http://www.senato.it/istituzione/29374/29385/84705/genpagspalla.htm, stranica poslednji put poseena oktobra 2010. godine

Radivoje Jovovi CAUSES OF CHRONIC INSTABILITY OF ITALIAN EXECUTIVE GOVERNMENT Summary: The subject matter of this paper is closely related to the question of the possibilities for implementation of an executive government's medium and long-term plans and programmes. The problem of Italian governments' frequent impossibility to work functionally, ever since Italy was proclaimed a republic in 1946, has been intriguing for politicians and political scientists alike as well as for practitioners and theoreticians in other fields and finally, the citizens of Italy. The solution to the issue of a nervous government (governo debole) with the aim of creating adequate conditions for a stable and productive government in a sufficiently long mandate has not yet been reached. The paper analyzes in detail the causes of such instability, some of which are either little known in the scientific community, not stressed enough or have been approached from a different angle. Furthermore, the paper outlines the reasons why the attempts to stabilize executive government by reforming the electoral system and bulking the parliamentary scene have proven unsuccessful and unsuited to Italian cultural and political conditions. An important reason for studying this subject matter is the possibility of learning from the errors of a political system in order to prevent the occurrence of similar problems in the political community in which we live. Key words: Italy, executive government, instability, causes.