Direito Administrativo - Livro Eletronico

Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta
rta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Bacharelado em Administrao Pblica
Direito Administrativo
Lus Carlos Cancellier de Olivo
2010
2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivos autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
O49d
Olivo, Luiz Carlos Cancelier de Direito administrativo / Luiz Carlos Cancelier de Olivo. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010. 162p. : il. Bacharelado em Administrao Pblica Inclui bibliografia ISBN: 978-85-7988-092-6 1. Direito administrativo. 2. Direito Histria. 3. Administrao pblica. 4. Responsabilidade administrativa. 5. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo. CDU: 341.3
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA REITOR Alvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva CENTRO SCIO-ECONMICO DIRETOR Ricardo Jos de Arajo Oliveira VICE-DIRETOR Alexandre Marino Costa DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO CHEFE DO DEPARTAMENTO Gilberto de Oliveira Moritz SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO Marcos Baptista Lopez Dalmau SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Carlos Eduardo Bielschowsky DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA Celso Jos da Costa COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA Liliane Carneiro dos Santos Ferreira COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Joselino Goulart Junior COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO Adi Balbinot Junior
COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carvalho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Marina Isabel de Almeida Oreste Preti Tatiane Michelon Teresa Cristina Janes Carneiro METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TCNICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Michelon Tatiane Pacanaro Trinca AUTORES DO CONTEDO Lus Carlos Cancellier de Olivo EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos rika Alessandra Salmeron Silva Designer Instrucional Andreza Regina Lopes da Silva Denise Aparecida Bunn Silvia dos Santos Fernandes Auxiliar Administrativo Stephany Kaori Yoshida Capa Alexandre Noronha Ilustrao Lvia Remor Pereira Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro Editorao Lvia Remor Pereira Reviso Textual Barbara da Silveira Vieira Mara Aparecida Siqueira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
Prefcio
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio de polos da UAB. O PNAP um programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de Ensino Superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas as IPES e pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio.
Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos libera o corpo docente das IPES para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira.
Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-MEC
Sumrio
Apresentao .......................................................................................................... 11 Unidade 1 Gnese e evoluo do Direito Administrativo Direito Administrativo como ramo do Direito Pblico .............................................. 17 Histria e Princpios do Direito Administrativo ........................................................ 19 O Direito Administrativo no Brasil .......................................................................... 22 O ensino do Direito Administrativo .................................................................. 22 Princpios da Administrao Pblica ....................................................................... 25 Unidade 2 Agentes pblicos Categorias de Agentes Pblicos ............................................................................... 33 Espcies de agentes pblicos ................................................................................... 35 Regime jurdico ....................................................................................................... 37 Estatutrios ..................................................................................................... 38 Celetistas ......................................................................................................... 39 Emprego pblico ............................................................................................. 39 Regime especial ............................................................................................... 40 Competncia Organizacional .................................................................................. 41 Cargos e funes pblicos ............................................................................... 42
Acumulao de cargos pblicos ....................................................................... 45 Condies de acesso aos cargos pblicos ......................................................... 46 Seleo por concurso ...................................................................................... 47 Sistema remuneratrio dos agentes pblicos ........................................................... 50 Fixao e alterao da remunerao e do subsdio........................................... 51 Teto das remuneraes e subsdios................................................................... 52 Irredutibilidade de remunerao e de subsdio ................................................. 54 Direitos dos servidores ............................................................................................ 56 Frias e dcimo terceiro salrio ........................................................................ 56 Licenas .......................................................................................................... 57 Direito de greve e sindicalizao ...................................................................... 57 Aposentadoria e penso .................................................................................. 59 Modalidades de aposentadoria ........................................................................ 60 Responsabilidade do servidor ................................................................................. 62 Responsabilidade civil ..................................................................................... 62 Responsabilidade penal ................................................................................... 63 Responsabilidade administrativa ...................................................................... 64 Unidade 3 Atos e fatos jurdicos Os atos que movimentam a Administrao Pblica ................................................. 69 Elementos do ato administrativo ............................................................................. 71 Atributos do ato administrativo ............................................................................... 73 Discricionariedade e vinculao .............................................................................. 74 Formalizao dos atos administrativos ..................................................................... 75 Desfazimento dos atos administrativos .................................................................... 76 Prescrio dos atos invlidos ................................................................................... 77
Poder de polcia ...................................................................................................... 79 Interveno na propriedade privada ....................................................................... 82 Unidade 4 Servio pblico e funo pblica A organizao da Administrao Pblica ................................................................. 89 Estrutura da Administrao Pblica brasileira .......................................................... 91 Administrao Direta ....................................................................................... 91 Administrao Indireta ..................................................................................... 93 Autarquia ........................................................................................................ 96 Fundaes ..................................................................................................... 100 Empresa pblica e sociedade de economia mista ........................................... 101 Entidades paraestatais (em colaborao) ............................................................... 104 Ordens e Conselhos Profissionais ................................................................... 104 Fundaes de apoio ...................................................................................... 105 Servios sociais autnomos ........................................................................... 106 O terceiro setor e o direito administrativo brasileiro ............................................... 107 Organizaes sociais ...................................................................................... 107 Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) ....................... 109 Unidade 5 Licitao e Contrato Administrativo Previso Constitucional ........................................................................................ 117 A licitao ............................................................................................................. 119 Modalidades .................................................................................................. 122 Tipos ............................................................................................................. 124 Dispensa e inexigibilidade de licitao ........................................................... 125
Anulao e revogao da licitao ................................................................. 127 Contratos Administrativos ..................................................................................... 129 Regime jurdico ............................................................................................. 130 Contratos de concesso ................................................................................. 131 Contrato de gesto ........................................................................................ 133 Convnios administrativos .................................................................................... 134 Consrcios pblicos .............................................................................................. 137 Unidade 6 Transparncia e controle da Administrao Transparncia na gesto pblical .......................................................................... 143 Controle da Administrao ................................................................................... 145 Controle interno ............................................................................................ 146 Controle externo............................................................................................ 147 Crimes contra a Administrao Pblica ................................................................. 151 Consideraes finais ............................................................................................. 155 Referncias ........................................................................................................... 156 Minicurrculo ........................................................................................................ 160
Apresentao
Apresentao
Caro estudante! Neste incio de sculo, a atividade do administrador est intimamente ligada ao setor pblico. Neste sentido, este curso de Cincias da Administrao Pblica se constitui em uma oportunidade privilegiada para todos que procuram aliar o estudo das teorias da administrao privada aos principais institutos que regulamentam a Administrao Pblica. O Direito Administrativo, como ensina o mestre Celso Antnio Bandeira de Mello, muito mais do que um conjunto de normas definidoras dos poderes da Administrao. Constitui-se em um sistema jurdico que, em defesa do cidado, impe limites atuao dos administradores pblicos. Os princpios constitucionais da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da publicidade e da eficincia so garantias de que o interesse pblico, que deve mover a ao estatal, ter sempre em vista o respeito aos direitos individuais. Um momento importante na rede de conexes entre a Administrao Pblica e o setor privado se d no procedimento de licitao e de contratao de obras, de servios ou de compras pelo Poder Pblico. nesse momento que a iniciativa privada chamada a cogerir os negcios pblicos, e sobre eles esta assume tambm a sua parte de responsabilidade, ao lado dos ganhos financeiros previstos e ajustados. O administrador acima de tudo um profissional bem informado, capaz de produzir conhecimentos e de utilizar todo o manancial de dados sua disposio para tomar decises que resultem em diferenciais competitivos para si e para a organizao onde
Mdulo 4
11
trabalha. Uma das reas em que as informaes so imprescindveis para o bom desempenho da atividade a jurdica. Os temas propostos nesta disciplina esto interligados e formam uma sequncia, a comear pelas pessoas que atuam nas organizaes pblicas e pelos atos que elas praticam. Dentre os atos administrativos, destacam-se os procedimentos mais complexos, o da licitao e do contrato. De tudo o que se faz resulta a avaliao, a responsabilidade e o controle interno e externo. Essas informaes jurdicas podem ser tambm estudadas e compreendidas em conexo com os temas de Contabilidade, notadamente aqueles que tratam da responsabilidade fiscal. A mquina administrativa passou por processos relevantes de modificao nas dcadas mais recentes. No menos interessante a distino entre os mtodos burocrticos e gerenciais. O que necessrio, neste momento, garantir que o princpio constitucional da eficincia seja cumprido e no se torne mais uma letra morta no papel. Isso possvel a partir da reformulao do quadro de agentes pblicos, de sua qualificao permanente, da difuso do conhecimento e da constante atualizao dos meios tecnolgicos disponveis. o caso deste curso de graduao a distncia, chancelado pela Universidade Aberta do Brasil (UAB). Os temas estudados na administrao privada, como gesto de pessoas, planejamento estratgico, teoria dos jogos, empreendedorismo e inteligncia competitiva, devem ser utilizados para tornar sempre eficiente a estrutura administrativa pblica, tendo em vista melhoria dos servios prestados e o respeito com a aplicao dos recursos arrecadados. Se a tais conhecimentos for agregado o dado jurdico de Direito Administrativo, o estudante de Administrao adquire um elemento distintivo que o colocar em franca vantagem no mercado de trabalho. A partir dessas consideraes, esclarecemos que o objetivo da nossa disciplina possibilitar que voc tenha um conhecimento introdutrio sobre os principais temas que dizem respeito ao Direito Administrativo. Servidores pblicos, atos administrativos, licitao,
12
Bacharelado em Administrao Pblica
Apresentao
contrato, estrutura da Administrao Pblica e controle, tanto interno quanto externo, so alguns deles. No exerccio de nossas atividades profissionais como administradores pblicos, necessrio levar em conta e dar efetividade aos princpios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da publicidade, da moralidade e da eficincia. Da a relevncia desta disciplina na sua formao profissional. Estudar e conhecer o temrio proposto neste semestre uma oportunidade que no deve ser desperdiada. Portanto, aproveite e, nos seus estudos, conte conosco. Professor Luis Carlos Cancellier de Olivo
Mdulo 4
13
UNIDADE 1
Gnese e evoluo do Direito Administrativo
Objetivos especficos de aprendizagem

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffRelatar
a histria do Direito Administrativo; os ramos do Direito;
ffIdentificar ffConhecer
os institutos de Direito Pblico que movimentam a Administrao Pblica; os princpios exclusivos da Administrao Pblica; e os princpios constitucionais da Administrao Pblica.
ffEnumerar ffIdentificar
Unidade 1 Gnese e evoluo do Direito Administrativo
Direito Administrativo como ramo do Direito Pblico

Caro estudante, Estamos iniciando a disciplina Direito Administrativo. Esta primeira Unidade traz um pequeno histrico da criao do Direito Administrativo e de sua importncia para um administrador e, tambm, um importante referencial para embasar as prximas Unidades. Leia-a com ateno. Se tiver dvidas, releia a Unidade a fim de esclarec-las nas indicaes da seo complementando e, ainda, junto ao seu tutor por meio do Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem (AVEA). Bons estudos!
Para iniciarmos nossa discusso, importante destacarmos que no Brasil so duas as grandes reas do Direito: Direito Privado e Direito Pblico. Fazem parte do Direito Privado: o Direito Civil, o Comercial e o Trabalhista. E, no Direito Pblico, esto o Direito Constitucional, o Administrativo, o Penal, o Tributrio e o Financeiro. Quando estudamos o Direito Administrativo, a primeira noo que surge a do princpio da supremacia, do interesse pblico sobre o privado, e a sua indisponibilidade pelo poder pblico. Ou seja, toda ao da Administrao Pblica um dever para com o cidado que contribuinte, eleitor, jurisdicionado* etc. O Estado tem, por exemplo, o poder de polcia para lacrar um estabelecimento irregular. Na verdade, se o estabelecimento est nessa condio, o Estado tem o dever de interdit-lo. O poder ento se transforma em dever.
*Jurisdicionado
todo aquele que est sob jurisdio, ou seja, sob o julgamento de um juiz. Fonte: Elaborado pelo autor.
Mdulo 4
17
Se a autoridade pblica responsvel pela Vigilncia Sanitria no age em uma situao como essa, ela responsabilizada por omisso, visto que a abertura de um estabelecimento privado irregular como um cinema ou um restaurante causa dano e insegurana ao pblico. Com base nesse exemplo, podemos afirmar que o interesse pblico se sobrepe ao interesse do particular e o Estado, por sua vez, no pode atuar de outra forma que no seja levando em conta esse princpio, pois o interesse pblico indisponvel. Ou seja, o Estado tem o dever de agir. Essa a noo de Direito Administrativo adotada no Brasil. Ela segue o modelo francs, que, com a Revoluo de 1789, criou as bases do Estado de Direito Democrtico a partir dos princpios filosficos da liberdade, da igualdade e da fraternidade, de um lado, e da separao entre as funes do Executivo, do Legislativo e do Judicirio, de outro. Assim, destacamos que estudar Direito Administrativo importante, pois possibilita conhecer as regras jurdicas que permitem o funcionamento da Administrao Pblica. Essas regras (normas, leis, atos) fornecem meios para um relacionamento mais equilibrado entre a pessoa de direito privado. O Estado deve ser o primeiro a respeitar as leis que cria. Logo, muito importante, tanto para o ele quanto para o cidado, que o Estado se submeta s leis. De acordo com o artigo 5 da Constituio Brasileira de 1988, a lei igual para todos. As normas de Direito Administrativo, por sua vez, procuram obrigar o Estado a respeitar esse princpio constitucional, e, quando isso no acontece, o prprio ordenamento jurdico brasileiro estabelece as possibilidades de punio e controle.
Para conhecer detalhes da
Revoluo Francesa (1789), acesse <http://educaterra. terra.com.br/voltaire/
mundo/rev_francesa.htm>.
Saiba mais
Pessoa com
jurdica:
v
a e com legalmente de Direito s
Pessoa de direito privado entidade abstrata responsabilidade autorizadas. Pblico (Unio,
existncia
jurdica. Exemplos: associaes, empresas, companhias, Podem ser
Unidades Federativas, Autarquias etc.) ou de Direito Privado (empresas, sociedades simples, associaes etc.). Para efeitos do imposto de renda, empresas individuais so equiparadas pessoas jurdicas. Pessoa fsica: a pessoa natural, isto , todo indivduo (homem ou mulher), desde o nascimento at a morte. A personalidade civil da pessoa comea do nascimento com vida. Para efeito de exercer atividade econmica, a pessoa fsica pode atuar como autnomo ou como scio de empresa ou de sociedade simples, conforme o caso. Fonte: Adaptado deMichaelis (2009).
18
Histria e Princpios do Direito Administrativo

O Direito Administrativo uma rea do Direito Pblico recente, pois nasceu com a Revoluo Francesa. At ento, no existiam leis especficas para regulamentar a estrutura e a organizao da Administrao Pblica e para definir as atribuies dos seus responsveis. Somente com a Lei de Pluviose que foi concedida organizao jurdica Administrao Pblica na Frana. Essa lei apontada como o primeiro impulso do Direito Administrativo. Estatuiu* os conseils de prfecture conselhos de prefeitura, ou conselhos de governo civil presididos pelos prefeitos, que atuavam circunscritos aos litgios previamente definidos.
Outro importante fato na existncia do Direito Administrativo tem cerne na criao do Conselho de Estado Francs, o Conseil dtat, pela Constituio de maio de 1872. Entre as construes jurisprudenciais que emergiram com a Carta constitucional francesa, e hoje incorporadas ao regime jurdico de inmeros pases, esto:
v
instituir;
Do francs, chuvoso, pode ser traduzido como a lei de 28 de fevereiro de 1800.
*Estatuir estabelecer por meio de estatuto, decreto, lei etc.; decretar; pr em vigor; estabelecer, Fonte: determinar. Houaiss (2009).
ff flexibilizao das condies de recursos por excesso de a

poder;
ff distino da responsabilidade do Estado e de seus a

funcionrio; e
ff teorizao dos contratos administrativos e dos demais a

princpios, hoje incorporados ao regime jurdico de inmeros pases.
Mdulo 4
19
Saiba mais
Caso Blanco
A menina Agns Blanco foi atropelada por um vagonete da Companhia Nacional de Manufatura de Tabaco, de explorao do Estado, em 1873, em Bordeaux, na Frana. O pai da menina acionou a justia, com um pedido de indenizao alegando a responsabilidade civil do Estado por prejuzos causados a terceiros, em face das atividades de seus agentes. O pedido chegou ao Conselho de Estado Francs, que decidiu pela responsabilizao do Estado pela reparao dos danos causados menina
Nesse contexto, a deciso mais clebre do Conselho de Estado Francs refere-se ao caso Blanco, cuja soluo datada de 1873 comportou a construo do princpio da responsabilidade do Estado. De incio, segundo Di Pietro (2006), o caso Blanco implicou um conflito de competncia entre o Conselho de Estado e a Corte de Cassao do Tribunal de Conflitos a quem incumbia a resoluo de conflitos entre a jurisdio comum e a administrativa.
Ao assentar, pela primeira vez, a competncia do Conselho de Estado pelo critrio da natureza atropelada. Fonte: <http://tinyurl.com/n32r7f>. Acesso em: 18 maio 2010. pblica dos servios ensejadores do dano, essa corte entendeu que aquele Conselho deveria julgar a questo em termos publicsticos, informados por princpios prprios, em detrimento das regras civilistas. Desde ento, a doutrina jurdica tem evocado a contribuio desse Conselho para o Direito Administrativo, principalmente aps o acolhimento pela Constituio Francesa de 1958 dos princpios administrativos, reiteradamente elaborados e reconhecidos pelo Conselho de Estado. A historiografia do Direito Administrativo, todavia, comporta registros dissonantes da verso dominante sobre o seu nascimento, tanto pela tica de sua materialidade, expressa pela Lei 28 Pluviose, quanto pelos seus fundamentos declarados, associados Revoluo Francesa e conteno do poder soberano. Dentro dessa lgica, a desvinculao do Direito Administrativo do Direito Civil pelo prprio Conseil d tat, na Frana, por meio das construes jurisprudenciais emanadas daquela Corte Administrativa, decorreu de uma postura ativista e insubmissa daquele rgo administrativo vontade do parlamento (DI PIETRO, 2006, p. 5) sendo configurada mais como uma deciso autovinculativa do Poder Executivo do que uma expresso da vontade geral.
20
Considerando o exposto, propomos a seguinte reflexo: a justia administrativa criada e at mesmo a Lei de Pluviose representariam o fim dos pressupostos absolutistas ou, na verdade, a sua continuidade?
Medauar (2005, p. 11), ao assentar que no mesmo crvel o entendimento de uma ruptura total, de um prodgio ou de uma condescendncia da nova ordem dominante, contemporiza:
Melhor se configura a orientao que leva em conta os dois aspectos, sem extremos, para vincular o Direito Administrativo Revoluo Francesa em termos de princpios, no em virtude da origem de um tipo de organizao; e para levar em conta noes e mesmo prticas do Antigo Regime acolhidas em parte pelo direito em formao, embora em outro contexto sociopoltico.
certo tambm que, alm do repertrio jurisprudencial prolatado pelo Conselho de Estado Francs, outros fatores contriburam para a formao do Direito Administrativo. Esses primeiros impulsos so identificados nas obras de Romagnosi, na Itlia, em 1814; de Macarel, na Frana, em 1818; e com a criao, na Universidade de Paris, de uma ctedra de Direito Pblico e Administrativo no ano de 1819. A formao do Direito Administrativo no aconteceu de forma linear em todos os pases nem como efeito residual da Revoluo Francesa de 1789. Nos sistemas anglo-americanos, por exemplo, esta disciplina (Direito Administrativo) apresenta um desenvolvimento distinto, no qual podem prevalecer as regras emanadas do direito privado, conforme o tipo de Estado adotado.
Mdulo 4
21
O Direito Administrativo no Brasil

No Brasil, no Perodo Colonial quando os donatrios das capitanias eram contemplados com o poder absoluto pelo monarca portugus , mesmo com a criao do governo-geral, subsistiu o exerccio indissociado de poder e de funes (administrativas, judiciais e legislativas). Essa situao fora interrompida pela instaurao do Imprio, quando j se afigurava a separao dos poderes.
Saiba mais
Capitanias
Entre os anos de 1534 e 1536, o rei de Portugal, D. Joo III, dividiu o territrio brasileiro em faixas de terras conhecidas como Capitanias Hereditrias, que foram doadas para nobres e pessoas de confiana do rei, os donatrios. Eles tinham a funo de administrar, colonizar, proteger e desenvolver as regies. Em troca desses servios, os donatrios tinham a permisso de explorar as riquezas minerais
Ainda assim, o Direito Administrativo no foi objeto de criao de uma justia especializada e vegetais da capitania. Fonte: <http://www. ou independente, uma vez que o Conselho de historiadobrasil.net/capitaniashereditarias/>. Estado previsto pela Constituio Brasileira Acesso em: 13 out. 2010. de 1824 regulado pela Lei n. 234, de 23 de novembro de 1841 e extinto em 1889 figurava, apenas, como rgo consultivo superior do imperador.
O ensino do Direito Administrativo

No Brasil, o desenvolvimento da disciplina Direito Administrativo registrado a partir da criao das cadeiras pertinentes nas faculdades de Direito de So Paulo e Olinda (transferida para Recife), no ano de 1851. Estas ainda eram influenciadas pela doutrina europeia e regidas, respectivamente, por Antnio Joaquim Ribas e Vicente Pereira do Rego. Este ltimo,
22
segundo Caio Tcito (apud GASPARINI, 2005, p. 40), foi o primeiro sistematizador do Direito Administrativo na Amrica Latina, com a publicao: Elementos de Direito Administrativo Brasileiro, em 1857. A partir desse marco, emergiram as primeiras construes doutrinrias, claramente influenciadas pelos modelos franceses, expressas pelos seguintes autores e obras: Prudncio Gireldes Tavares da Veiga Cabral (Direito Administrativo Brasileiro, 1859); Visconde do Uruguai, que se debruou sobre os repertrios de jurisprudncia brasileiros e europeus (Ensaio sobre o Direito Administrativo Brasileiro, 1862); Francisco Maria de Souza Furtado de Mendona (Excerto de Direito Administrativo Ptrio, 1865); Antnio Joaquim Ribas (Direito Administrativo Brasileiro, 1866); e Jos Rufino de Oliveira (Eptome de Direito Administrativo, 1884). Como os mais importantes doutrinadores brasileiros contemporneos, segundo as anotaes de Cretella Jnior (1994, p. 167-168) e de Gasparini (2005, p. 41-42), figuram os nomes de Osvaldo Aranha Bandeira de Mello, Hely Lopes Meirelles, Celso Antnio Bandeira de Mello, Diogo Figueiredo Moreira Neto, Carlos Pinto Coelho Mota, Edimur Ferreira de Faria, Lcia Valle Figueiredo, Juarez Freitas, lvaro Lazzarini, Jos dos Santos Carvalho Filho, Odete Medauar, Carlos Ari Sundfeld, Wolgran Junqueira Ferreira, Toshio Mukai, Mrcio Cammarosano, Weida Zancaner Brunini, Maral Justen Filho, Jess Torres Pereira Jnior, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, Edgar Guimares, Sidney Bittencourt e Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Entre todos esses publicistas, assim chamados os grandes mestres dedicados ao Direito Pblico, um nome merece destaque, o de Hely Lopes Meirelles (1917-1990), autor da mais conhecida obra geral de Direito Administrativo Brasileiro, publicada e reiteradamente atualizada, mesmo aps a sua morte, de viso predominantemente didtica, como o prprio autor prefaciava (1990, p. VII):
No livro para mestres, nem para tericos do Direito. um modesto compndio para estudantes e para os que se defrontam, na prtica, com problemas jurdicos de Administrao Pblica.
Mdulo 4
23
Mas, em sentido contrrio ao de suas expectativas, as lies legadas por Meirelles ainda hoje so as que mais ilustram e informam as decises dos Tribunais brasileiros.
24
Princpios da Administrao Pblica

Os princpios que regem a Administrao Pblica esto contidos na Constituio brasileira, em especial no seu artigo 37.
Artigo 37. A Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia [...]. (Redao dada pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998).
Para melhor entendimento desses princpios constitucionais, veja a descrio apresentada a seguir:
ff Legalidade: para o direito comum, o princpio da

legalidade significa que o cidado pode fazer tudo aquilo que a lei no o proba. Para o Direito Administrativo, a legalidade impe ao administrador a obrigao de fazer, ou deixar de fazer, exatamente aquilo que a lei estabelece de forma determinada, como a obrigatoriedade de realizar concurso pblico para ingresso em cargo de provimento efetivo.
ff Impessoalidade: por esse princpio cabe ao administrador

pblico agir no sentido de atender a todos, sem preferncia ou favorecimento em funo de ligaes polticas ou partidrias. Por isso o ato de um funcionrio pblico representa uma vontade da administrao. O administrador no age em seu prprio nome, mas em nome do Estado, quando atesta a validade de um documento, por exemplo.
Mdulo 4
25
*Probidade qualidade do que probo; integridade, honestidade, retido. Fonte: Houaiss (2009).
ff Moralidade: o princpio da moralidade impe ao

administrador agir de maneira tica, com probidade*, considerando que o interesse pblico se sobrepe ao interesse particular. A acumulao ilcita de dois cargos pblicos um bom exemplo de afronta ao princpio da moralidade.
ff Publicidade: todas as pessoas tm direito de saber o que

a administrao faz, por isso os seus atos so pblicos e devem ser publicados nos rgos oficiais de divulgao para que tenham validade. A divulgao, por exemplo, dos atos oficiais no deve servir para a promoo pessoal das autoridades pblicas.
ff Eficincia: o princpio da eficincia no constava

da redao original da Constituio de 1888. Ele foi introduzido em 1998, quando da chamada Reforma do Estado, que incorporou noes adotadas na iniciativa privada, como eficincia, eficcia, resultados, controle, avaliao e cumprimento de metas. Exemplo de eficincia oferece o prefeito que cria, em sua estrutura administrativa, o quadro de auditores internos.
Alm desses princpios encontrados no artigo 37, em outros momentos a Constituio brasileira faz referncia a princpios como o, j citado, da supremacia do interesse pblico sobre o privado, o da igualdade, assim como o da finalidade pblica de suas aes, da indisponibilidade do interesse pblico, da continuidade, da motivao e fundamentao dos Atos Administrativos, da razoabilidade e da proporcionalidade, da hierarquia, do controle judicial e da especialidade.
26
Complementando...
Para aprofundar seu conhecimento a respeito dos assuntos desta Unidade, recomendamos as leituras propostas a seguir:
Revoluo, a nao e a paz de Domenico Losurdo. Nessa obra voc A

conhecer mais sobre a Revoluo Francesa.
Constituio brasileira de 1988 disponvel em: <http://www.senado.

gov.br/sf/legislacao/const/>. Nesse site voc tem a oportunidade de saber mais sobre as leis que regem o Brasil. Princpio da legalidade na Administrao Pblica de Luciana Varassin. Nele voc pode conhecer mais sobre a Lei de Pluviose, conforme Varassin.
Sistematizao
do Direito Administrativo de Francisco de Salles Almeida Mafra Filho. novo paradigma para o direito administrativo. De Gustavo Binenbojm. Disponvel em: <http://www.mundojuridico.adv.br>. Acesso em: 18 maio 2009.
supremacia do interesse pblico ao dever de proporcionalidade: um Da
de Direito Administrativo de Maral Justen Filho. Curso
Mdulo 4
27
Resumindo
O Direito Administrativo, como ramo do Direito Pblico, pauta-se pelo paradigma da supremacia do interesse pblico sobre o privado. Essa supremacia entendida como dever, antes que poder. o dever que obriga o Estado a cumprir polticas pblicas eficientes. Destacamos tambm, nesta Unidade, a influncia que teve a jurisprudncia francesa na construo do Direito Administrativo brasileiro e os principais doutrinadores que contriburam para a formao de uma teoria administrativista nacional. Na atualidade, os princpios da Administrao Pblica esto inseridos no artigo 37 da Constituio Federal de 1988.
28
Atividades de aprendizagem
Confira se voc teve bom entendimento acerca do que tratamos nesta Unidade realizando as atividades propostas a seguir. Se precisar de auxlio, no hesite em fazer contato com seu tutor. 1. Os princpios constitucionais da Administrao Pblica, previstos no artigo 37 da Constituio Federal de 1988, so os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da eficincia e da publicidade. Cite e comente exemplos que demonstrem ofensa a esses princpios.
Mdulo 4
29
UNIDADE 2
Agentes pblicos

ffDiferenciar ffConhecer
as principais categorias de agentes pblicos;
o estatuto jurdico que disciplina os direitos e deveres dos servidores pblicos; e as responsabilidades dos agentes pblicos.
ffIdentificar
Unidade 2 Agentes pblicos
Categorias de Agentes Pblicos

Caro estudante, Nesta segunda Unidade, voc vai conhecer as regras jurdicas as quais regulamentam as atividades dos agentes pblicos, que so todas aquelas pessoas que, de uma forma ou de outra, vinculam-se Administrao Pblica por meio de uma atividade, seja ela remunerada ou no. O agente pblico pauta sua atuao, em especial, pelo princpio da impessoalidade, como vimos na Unidade anterior. Aos direitos e aos deveres desse agente correspondem responsabilidades, tanto na esfera administrativa quanto civil e penal. Vamos l? Bons estudos!
Para iniciar nossa discusso, vamos considerar a definio de Meirelles (2005, p. 71) que define agentes pblicos como todas as pessoas incumbidas definitiva ou transitoriamente, do exerccio de alguma funo estatal. Essa funo pode ser remunerada ou gratuita, poltica ou jurdica. Segundo ele, os agentes podem ser: polticos, administrativos e honorficos*. De outro lado, Gasparini (2005), ao evocar a sistematizao constitucional, classifica os agentes pblicos em agentes polticos, agentes temporrios, agentes de colaborao (por vontade prpria, por compulso e por concordncia), servidores governamentais, servidores pblicos (estaturios e celetistas) e agentes militares (federal, estadual e distrital). J Mello (2006) classificou os agentes pblicos em agentes polticos, servidores estatais, abrangendo os servidores pblicos e os servidores governamentais de direito privado, e os particulares em colaborao com o Poder Pblico.
*Honorfico
que
confere considerao, respeito, independentemente de qualquer vantagem material ou poder real; que se destina a prestar honra, homenagem. Fonte: Houaiss (2009).
Mdulo 4
33
Muito prximo dessa ordenao, Di Pietro (2006), que tambm toma como base a Constituio de 1988, com as alteraes promovidas pela Emenda Constitucional 18/98, enuncia as categorias dos agentes pblicos desta forma: agentes polticos; servidores pblicos; militares; particulares em colaborao com o Poder Pblico. Carvalho Filho (2006) reconhece a dificuldade em se agrupar em classes uma categoria to ampla, mas defende essa necessidade por motivos didticos de sistematizao e de identificao das caractersticas mais relevantes: assim, considera-os: agentes polticos, agentes particulares, colaboradores, servidores pblicos e agentes de fato (subdivididos estes em agentes necessrios e putativos*).
*Putativo aquilo que, embora ilegtimo, objeto de suposio de legitimidade, fundada na boa-f. Fonte: Houaiss (2009).
34
Espcies de agentes pblicos

Para efeitos didticos, considera-se aqui a classificao proposta por Medauar (2005), como segue:
ff Agentes Polticos: todos os eleitos pelo sufrgio

universal, secundados pelos auxiliares imediatos dos chefes dos executivos (Ministros de Estado e Secretrios de Estado e Municpios) e aqueles que exercem funes constitucionais, como os membros da Magistratura, do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas. A despeito de sua considervel margem de atuao, compatvel, de forma geral, com a complexidade das funes que desempenham, os agentes polticos so equiparados a funcionrios pblicos para fins penais, quanto aos crimes relacionados ao exerccio da funo, nos termos do artigo 327 do Cdigo Penal Brasileiro.
ff Servidores Pblicos: todas as pessoas fsicas que

trabalham de forma remunerada na Administrao Pblica, por vnculo empregatcio. Para a autora, os servidores pblicos podem ser:
ffos servidores estatutrios, regidos pelas normas

legais especficas denominadas de estatutos, sendo ocupantes de cargos pblicos; da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), sendo ocupantes de empregos pblicos; e
O Cdigo Penal Brasileiro foi institudo pelo Decreto-Lei de 1940. Veja mais em n. 2.848, de 7 de dezembro <http://www.planalto.gov. br/ccivil_03/Decreto-Lei/ Del2848.htm>.
ffos empregados pblicos, que se submetem s regras
ffos servidores temporrios, definidos pelo artigo

37, inciso IX, da Constituio Federal de 1988, como os contratados por tempo determinado para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico, detentores apenas de funo pblica.
Mdulo 4
35
ff Funcionrios Pblicos: aqueles que antes da vigncia da

atual Carta Poltica eram os ocupantes de cargos pblicos. Para os seus efeitos, o artigo 327 do Cdigo Penal concebe a expresso em sentido mais amplo.
ff Agentes de Colaborao: aqueles que desempenham

alguma atividade pblica, em carter transitrio, sem qualquer vnculo empregatcio ou estatutrio e, via de regra, sem remunerao. Para Meirelles (2005), o agente de colaborao conhecido como agente honorfico; por Gasparini (2005), como agente de colaborao, e por Carvalho Filho (2006) como agente particular colaborador.
Nesse sentido, Gasparini (2005) oferece uma distino mais didtica para os agentes pblicos, concebendo que eles podem prestar estes servios na seguinte ordem:
ff colaboradores, por vontade prpria, quando assumem uma

funo por ao espontnea para a salvaguarda dos interesses pblicos, como no caso da priso de um criminoso;
ff colaboradores compulsrios, ou seja, os que, em virtude de

lei, so obrigados ao desempenho de determinada funo pblica, no clssico exemplo das pessoas convocadas para os servios eleitorais, os jurados integrantes do Conselho de Sentena do Tribunal do Jri e os recrutados para o servio militar obrigatrio. Esses agentes tm relao de subordinao com a autoridade requisitante, sendo o tempo de servio computvel para certos efeitos, como a aposentadoria. Por fim, a lei poder equipar-los aos servidores pblicos, como nos casos assinalados pelos artigos 327, do Cdigo Penal, e 283, I e II, do Cdigo Eleitoral; e
Amplie seu conhecimento sobre o Cdigo Eleitoral disponvel em: <http:// www.tre-sc.gov.br/ fazendo a leitura do texto
site/legislacao/normasindex.html>.
ff colaboradores, por concordncia da Administrao os

Pblica, so os que desempenham funes pblicas em carter privado, por contrato ou delegao de funo, de ofcio ou servio pblico. Exemplos de colaboradores por concordncia so os contratados para a realizao de uma obra de arte ou parecer. Quanto aos delegados por funo ou ofcio, figuram os tabelies, os juzes de paz, os leiloeiros ou, ainda, os despachantes aduaneiros.
eleitorais/codigo-eleitoral/
36
Regime jurdico
Aps nossa discusso em busca da compreenso quanto ao termo servidor pblico, vamos continuar nosso estudo discutindo o regime jurdico sob o ponto de vista constitucional. A locuo regime jurdico dos servidores significa o corpo normativo pertinente aos deveres, aos direitos e aos demais aspectos de sua vida funcional. A Carta Constitucional Brasileira vigente fixa as regras fundamentais aplicveis ao servidor pblico nas sees I e II do captulo dedicado Administrao Pblica, presentes nos artigos 39 a 41. A Constituio Federal de 1988 estatuiu, inicialmente, em seu artigo 39, o regime jurdico nico e plano de carreira para os servidores da Administrao Pblica direta, autrquica e fundacional, em todos os entes da Federao.
Saiba mais
Artigo 39
O citado artigo 39 da Magna Carta foi totalmente alterado pela Emenda Constitucional 19/98, desaparecendo a expressa norma que ento
obrigava o regime jurdico nico para os Entretanto, ao julgar a Ao Direta de servidores pblicos. Fonte: Elaborado pelo autor. Inconstitucionalidade n. 2.135-(4), o Supremo Tribunal Federal, em agosto de 2007, suspendeu a eficcia do artigo 39, caput, da Constituio Federal, com a redao da Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998. Dessa forma, mantm-se vlida a redao original, que prev a existncia de um regime jurdico nico para os servidores pblicos.
J a situao funcional dos servidores das empresas pblicas e das sociedades de economia mista, por fora do artigo 173, pargrafo 1, inciso II, da Carta Federal, circunscrita, precipuamente, s regras celetistas.
Mdulo 4
37
Estatutrios
O regime estatutrio o conjunto normativo que rege a relao jurdica funcional entre o servidor pblico estatutrio e o Estado. Os servidores pblicos estatutrios so os ocupantes de cargos pblicos na Administrao Pblica direta, autrquica e fundacional pblica e tm a sua respectiva situao funcional regida por um Estatuto, como o caso dos servidores pblicos federais, cujo regime jurdico disciplinado pela Lei n. 8.112/90 (Estatuto dos servidores pblicos civis da Unio), de 11 de dezembro de 1990. Esses Estatutos, submetidos s normas constitucionais pertinentes aos servidores, podem ser gerais, aplicveis, mediante permissivo expresso, a servidores de poderes diversos ou, ainda, especficos para categorias determinadas, a exemplo de carreiras como o Magistrio, o Ministrio Pblico e a Magistratura. Entre as caractersticas que definem esse regime, apontadas pela doutrina, destacamos a pluralidade normativa, decorrente da prerrogativa de cada ente da Federao para organizar e regular as suas relaes funcionais. Isso significa que, assim como os servidores federais possuem o seu Estatuto prprio, tambm os servidores estaduais e municipais dispem de um Estatuto prprio, que disciplina o regime jurdico adotado. Por fim, vale destacarmos ainda que as relaes de trabalho entre servidores e Unio so da competncia da Justia do Trabalho, por fora da Emenda Constitucional n. 45/04.
Esta Lei dispe sobre
o regime jurdico dos
servidores pblicos civis da
Unio, das autarquias e das
fundaes pblicas federais. Veja mais em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/ Leis/L8112cons.htm>.
38
Celetistas
O regime celetista o regime jurdico submetido s regras da CLT por meio do Decreto-Lei n. 5.452, de 1 maio 1943, de natureza contratual. Esse regime aplicado, por exemplo, aos empregados que atuam nas sociedades de economia mista.
Emprego pblico
v v
Para consultar esse
Decreto-Lei que dispe
sobre a CLT, acesse <http:// Decreto-Lei/Del5452.htm>.
www.planalto.gov.br/ccivil/
A reforma administrativa, introduzida pela Emenda Constitucional n. 19/98, ensejou a edio da Lei n. 9.962, de fevereiro de 2000, que passou a disciplinar o regime de emprego pblico, vlido apenas para a Administrao Pblica Federal. O vnculo laboral equivalente o trabalhista, celebrado mediante contrato por tempo indeterminado, que s poder ser rescindido quando estabelecidas as situaes, a saber:
Esta lei dispe sobre a emprego pblico do
disciplina, o regime de
pessoal da Administrao
Federal direta, autrquica
ff prtica de falta grave (artigo 482 da CLT); ff acumulao ilegal de cargos, empregos e funes pblicas; ff necessidade de reduo de despesas, no caso de excesso
de despesas (artigo 169 da Constituio Federal); e
e fundacional, e d outras
providncias. Veja mais em: <http://www.leidireto.com. br/lei-9962.html>.
ff insuficincia de desempenho comprovado em processo

administrativo.
A redao original da referida lei, vetada pelo ento presidente da Repblica, impedia a aplicabilidade desse novo regime s denominadas carreiras de Estado, s carreiras especiais; mas, inobstante vetada, essa a prevalecente opinio da doutrina.
Mdulo 4
39
Regime especial
O regime especial destinado a disciplinar a contratao de servidores temporrios para o atendimento de excepcional interesse pblico, consoante regra do artigo 37, XXI, da Constituio Federal. Mas de se considerar a compreenso da excepcionalidade do interesse pblico ensejador da contratao temporria, conforme decidiu em 2005 o Supremo Tribunal Federal, na ADI 3.068, tendo como Relator o Ministro Eros Grau:
O art. 37, IX, da Constituio do Brasil autoriza contrataes, sem concurso pblico, desde que indispensveis ao atendimento de necessidade temporria de excepcional interesse pblico, quer para o desempenho das atividades de carter eventual temporrio ou excepcional, quer para o desempenho das atividades de carter regular e permanente. A alegada inrcia da Administrao no pode ser punida em detrimento do interesse pblico, que ocorre quando colocado em risco o princpio da continuidade da atividade estatal.
Esta Lei que dispe sobre a contratao por tempo
determinado para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico, nos termos do inciso IX do artigo 37 da
Constituio Federal, e d outras providncias. Voc <http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/LEIS/ L8745cons.htm>.
a encontra disponvel em:
De resto, para o exerccio de funes meramente burocrticas, a edio de leis que contrariam as caractersticas inscritas na matriz constitucional tem sido considerada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal e ofensiva exigncia de concurso pblico, inscrita no artigo 37, II, da Constituio Federal. A lei reguladora desse dispositivo para a esfera federal a de n. 8.745/1993, com diversas alteraes, que arrolou as hipteses incidentes autorizativas da contratao temporria.
40
Competncia Organizacional
Quanto competncia organizacional, ante a autonomia assegurada pelo artigo 18 da Constituio Federal, Mello (2006) ensina que, respeitados os limites circunscritos pela Lei Maior, cada uma das pessoas polticas (Unio, Estados e Municpios) legisla para si, fixando as regras que melhor lhes paream para a organizao e disciplina da atividade funcional de suas atividades. No entanto, tambm cabe ressalvar que essa autonomia no impede que o municpio edite lei consagrando a aplicabilidade das regras presentes no estatuto estadual ou federal aos servidores locais, desde que esta extenso compreenda expresso permissivo. Os limites constitucionais, anteriormento aludidos, na ordem de regras gerais e princpios, significam, ainda, que os benefcios ali admitidos no podem ser ampliados ou restringidos em seu mrito ou em seu alcance. Dallari (1992) ensina que essa alterao, para mais ou para menos, mediante lei estadual, municipal ou distrital das disposies constitucionais, incorre na vulnerao no equilbrio concebido pela Constituio entre o servidor e a Administrao. A iniciativa das leis que dispem sobre regime jurdico dos servidores da Unio e dos Territrios de iniciativa do Poder Executivo, conforme o artigo 61, pargrafo 1 c da Constituio Federal. O Supremo Tribunal Federal (ADI MC 22249-DF, Rel. Min. Silveira, ADI 1.421-DF, Rel. Min. Nelson Jobim; ADI 700-RJ, Rel. Min. Maurcio Corra, ADI 1.136-DF, Rel. Min. Eros Grau) decidiu que as Casas Legislativas no possuem esse poder de iniciativa.
Mdulo 4
41
Cargos e funes pblicos

A Constituio Federal Brasileira, em vrios de seus dispositivos, reporta-se s expresses cargo, emprego e funes. Meirelles (1990, p. 360), em via mais didtica, escreve que cargo pblico
[...] o lugar institudo na organizao do servio pblico, com denominao prpria, atribuies e responsabilidades especficas e estipndio correspondente, para ser provido e exercido por um titular, na forma estabelecida em lei.
O Estatuto Federal dos Servidores, Lei n. 8.112/90, artigo 3, registra que cargo o conjunto de atribuies e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor. Para o estudo do presente tema, necessrio o conhecimento de determinados conceitos relacionados com o exerccio da atividade funcional nos cargos e nas funes pblicas. Entre tais conceitos, destacamos para seu conhecimento:
ff Provimento: preenchimento de cargo vago. ff Posse: a aceitao das atribuies, das responsabilidades
e dos direitos do cargo pelo nomeado, efetuando-se por assinatura de um termo. Para o servio pblico federal, foi abolida a possibilidade de prorrogao do prazo de posse (Lei n. 9.527/97, que alterou a redao do artigo 13, pargrafo 1 da Lei n. 8.112/90). Para o incio de exerccio, o Estatuto Federal concede o prazo improrrogvel de quinze dias.
ff Quadro: conjunto de carreiras, cargos isolados e funes

gratificadas de um mesmo servio, rgo ou Poder;
ff Carreira: conjunto de classes da mesma profisso ou

atividade, escalonadas segundo a hierarquia do servio, para o acesso privativo dos titulares dos cargos que a integram.
ff Cargo de carreira: cargo que se escalona em classes,

para o acesso privativo de seus titulares.
42
ff Classe: agrupamento de cargos da mesma profisso, com

idnticas atribuies, responsabilidades e vencimentos; so os degraus de acesso na carreira.
ff Cargo de provimento efetivo: o que se reveste de

carter de permanncia e s pode ser ocupado por prvia aprovao em concurso pblico, por fora do artigo 37, III, da Constituio Federal. O seu titular somente pode se efetivar e adquirir estabilidade aps o decurso de trs anos de exerccio, interregno* correspondente ao estgio probatrio, caso avaliado positivamente (artigo 41, da Constituio Federal). Depois de estabilizado, o servidor somente poder ser exonerado mediante processo administrativo ou judicial, presentes o direito ao contraditrio e ampla defesa (artigo 41, pargrafo 1, incisos I, II e III, da Constituio Federal).
*Interregno intervalo, interrupo momentnea, interldio. Fonte: Houaiss (2009).
ff Cargo de provimento em comisso: o que, na acepo

do artigo 37, inciso II e V da Constituio Federal, de livre nomeao e exonerao, independe de concurso pblico, porque o seu critrio de nomeao poltico. Alguns critrios podem ser institudos, como idade mnima, pleno exerccio dos direitos polticos (para Ministros de Estado, artigo 87 da Constituio Federal), ou, ainda, de escolaridade, de aptido fsica e de quitaes militares e eleitorais.
ff Cargo isolado: institudo em regime de exceo na

organizao funcional, porque no pressupe promoo vertical.
ff Cargos de provimento vitalcio: na simples definio

de Meirelles (1990), so os que, por determinao constitucional, comportam investidura em carter perptuo, s permitindo-se a extino do vnculo funcional em virtude de sentena judicial transitada em julgado. Essa vitaliciedade subsiste em nosso sistema constitucional, sustenta muitos doutrinadores, em razo da necessria independncia de alguns agentes pblicos, o que os resguardaria de eventuais presses impostas por determinados grupos de pessoas. So cargos de provimento vitalcio: os de Magistrados (artigo 95, I, da Constituio Federal), os de membros do Ministrio Pblico (artigo 128,
Mdulo 4
43
pargrafo 5, inciso I, a, da Constituio Federal), os de Ministro do Tribunal de Contas (artigo 73, pargrafo 3, da Constituio Federal) e os de Oficiais Militares (artigo 142, inciso VI, da Constituio Federal). Quanto s demais pessoas polticas, essa vitaliciedade atribuda, em igual ordem, pelo artigo 75 da Carta Federal, aos Conselheiros dos Tribunais de Contas Estaduais, do Distrito Federal e dos Municpios.
De outro lado, a funo pblica a atribuio ou o conjunto de atribuies a serem exercidas pelos agentes pblicos, e referida pela Constituio brasileira, segundo Madeira (2005), em duas instncias: ff funes exercidas pelos servidores contratados as temporariamente, com fundamento no artigo 37, XXI, para cujo exerccio no se exige concurso pblico precedente; e
ff funes de natureza permanente, exercidas por as

servidores ocupantes de cargo efetivo, pertencentes s funes de direo, chefia e assessoramento, previstas no artigo 37, inciso V, da Constituio Federal.
Podemos evidenciar, portanto, que no existe cargo sem funo, mas a funo subsiste sem cargo; e, por outro lado, que a ordem jurdica brasileira no admite a estabilidade de servidor em funo, mas somente no exerccio de cargo, com provimento decorrente da admisso em concurso pblico.
44
Acumulao de cargos pblicos

O artigo 37, XVI, da Constituio Federal, alterado pelas Emendas Constitucionais 19/98 e 34/01, veda a acumulao simultnea e remunerada de cargos pblicos, empregos e funes pblicas, regra vlida para todos os agentes da administrao direta, das autarquias, das fundaes, das empresas pblicas, da sociedades de economia mista, de suas subsidirias e das sociedades controladas direta e indiretamente pelo poder pblico. Contudo, o mesmo dispositivo oferece as seguintes ressalvas regra:
Para conhecer mais das acesse <http://
Emendas Constitucionais www.redebrasil.inf.
br/0cf/03emendas.html>.
ff cargos de professor; dois ff cargo de professor com outro tcnico ou cientfico; e um ff cargos ou empregos privativos de profissionais de dois
sade, com profisses regulamentadas.
A Constituio Federal acrescenta duas hipteses de acumulao legal, quais sejam: o cargo de juiz e um cargo ou uma funo de magistrio, conforme artigo 95, pargrafo nico, inciso I; e um cargo no Ministrio Pblico e um cargo ou uma funo de magistrio, conforme artigo 128, pargrafo 5, inciso II, d. Ainda sobre a acumulao de cargos importante destacarmos:
ff artigo 38, inciso III, da Constituio Federal de 1988, o

que faculta ao servidor investido em mandato de Vereador permanecer no cargo, emprego ou funo, percebendo ambas as remuneraes, desde que haja compatibilidade de horrios; e
ff artigo 142, pargrafo 3, inciso II, que prescreve que o

o militar empossado em cargo ou emprego pblico civil permanente ser transferido automaticamente reserva; o inciso III, do mesmo dispositivo, permite a aceitao de cargo, emprego ou funo temporria, no eletiva, mas enquanto estiver nessa situao ficar agregado ao respectivo quadro e somente poder ser promovido por antiguidade, contando o tempo de servio apenas para
Mdulo 4
45
promoo transferncia, sendo depois de dois anos de afastamento, contnuos ou no, transferido para a reserva; a mesma norma aplicada aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios, conforme artigo 42, pargrafo 1.
Por outro lado, a Emenda Constitucional n. 20, de 15 de dezembro de 1998, que acrescenta o pargrafo 10 ao artigo 37, consagrando o entendimento do Supremo Tribunal Federal e o que j dispunha a Lei n. 8.112/90, com a redao dada pela Lei n. 9.527/97, cobe a acumulao de proventos de aposentadoria com a remunerao de outro cargo efetivo. Salvo naqueles casos em que a prpria Constituio admite a acumulao, j aludidos. No entanto, a Emenda Constitucional 20/98 preservou, por meio do artigo 11, os direitos dos que j acumulavam proventos com a remunerao de outros cargos pblicos, limitando-os ao teto, vedada a acumulao de duas aposentadorias, com base no artigo 40 da Carta Federal.
Condies de acesso aos cargos pblicos

No mbito do Direito Pblico, a palavra acesso guarda dois significados possveis. Um deles consiste no direito que tem o administrado de ingressar no servio pblico pelo provimento de cargos, funes e empregos e o outro se dirige ascenso funcional, como destaca Rocha (1999). O artigo 37, inciso I, da Carta Poltica, com a redao dada pela Emenda Constitucional n. 19/98, prescreve que a acessibilidade aos cargos pblicos se afigura admissvel aos brasileiros que atendam aos requisitos legais e aos estrangeiros na forma da lei. Sobre esse assunto, Di Pietro (2006, p. 442) sublinha que a locuo na forma da lei trata-se de lei de cada entidade da
46
federao, observando que a matria de servidor pblico no reservada competncia privativa da Unio. Antes, ainda, com a edio da Emenda Constitucional 11/96, que acresceu dois pargrafos ao artigo 207 da Constituio, foi permitido o acesso nas Universidades e nas instituies de pesquisa de professores, de tcnicos e de cientistas estrangeiros, na forma da lei. Essa possibilidade foi disciplinada, na esfera federal, pela Lei n. 9.515, de 20 de novembro de 1997; as demais pessoas polticas devero editar as suas prprias normas. Se, no entanto, a admisso de estrangeiros no servio pblico ainda depende da existncia de lei, o ingresso dos portugueses com residncia permanente em solo ptrio encontra permissivo no artigo 12, II, e pargrafo 1, da Constituio Federal, desde que haja reciprocidade em favor dos brasileiros.
Quanto ao ingresso de brasileiros, natos ou naturalizados, os requisitos legais so os concebidos mediante o exerccio da competncia privativa do Chefe do Executivo, nos termos do artigo 61, pargrafo 1, II, c, da Constituio Federal, para a iniciativa das leis que disponham sobre o regime jurdico dos servidores pblicos.
Lei n. 9.515, de 1997, que dispe sobre a admisso de professores, tcnicos e cientistas estrangeiros instituies de pesquisa cientfica e tecnolgica
pelas universidades e pelas
federais. Disponvel em:
<http://www.leidireto.com. br/lei-9515.html>. Acesso em: 2 fev. 2009.
No que toca s formas de ingresso no servio pblico, a prvia realizao de concurso pblico, inscrita no artigo 37, II, da Constituio Federal, inexigvel para os cargos de provimento vitalcio, para os cargos comissionados, j abordados, e, ainda, para os ex-combatentes que tenham efetivamente participado de operaes blicas durante a Segunda Guerra Mundial (artigo 53, inciso I, do ADCT da CF/88).
Seleo por concurso

Nos termos do artigo 37, inciso II, com a redao dada pela Emenda Constitucional n. 19/98, a investidura em cargo ou emprego pblico depende da aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade
Mdulo 4
47
do cargo ou emprego, na forma prevista em lei ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso, declaradas em lei de livre nomeao e exonerao. Cretella Jnior (1994) relata que o processo de seleo mediante concurso pblico foi desenvolvido primeiramente na Frana napolenica, de incio acirradamente combatido, para s ento se firmar como instrumento democrtico. A regra constitucional, agora em tela, exigida tanto para a composio dos quadros funcionais da Administrao Pblica Direta quanto para a Indireta (empresas pblicas e sociedades de economia mista). Di Pietro (2006) entende que a contratao em nvel de funo pblica possvel, juridicamente, em duas situaes, quais sejam:
ff o atendimento de excepcional interesse pblico, no para

qual sobressai o carter emergente da contratao, o que inviabiliza a realizao do certame pblico; e
ff as funes de confiana, cuja titularidade s pode para

ser exercida por servidores ocupantes de cargo efetivo, destinadas s atribuies de direo, chefia e assessoramento.
Quanto ao requisito de idade, Medauar (2005) destaca que a Emenda Constitucional n. 19/98, ao manter a aplicao do inciso XXX do artigo 7 aos servidores, acresceu que a lei pode estabelecer requisitos diferenciados de admisso, de acordo com a natureza do cargo. O Supremo Tribunal Federal tem definido a impossibilidade de requisito de idade como regra geral, admitindo-se exigncia desse quilate quando necessria para o desempenho do cargo, conforme o registrado na Smula 683:
O limite de idade para a inscrio em concurso pblico s se legitima em face do art. 7, XXX, da Constituio, quando possa ser justificado pela natureza das atribuies do cargo a ser preenchido. (BRASIL, 2003).
48
No que concerne ao prazo de validade do concurso pblico, o inciso III do artigo 37, da Magna Carta, o circunscreve a at dois anos, prorrogvel uma vez por igual perodo. O Ministro do Supremo Tribunal Federal Nri da Silveira, na relatoria do RE 192.568-0, de 1966, afirmou que:
[...] s cabe entender subsistente o ttulo nomeao, enquanto o concurso pblico tiver seu prazo de validade vigente. Cessa, destarte, a eficcia do ttulo de aprovao em concurso pblico, no instante em que este caduca, pelo decurso do prazo de sua validade, se no houver a prorrogao prevista na norma constitucional.
Outra questo que merece meno o direito nomeao. No se discute que a nomeao dos candidatos classificados se encontra submetida ao interesse da Administrao Pblica, mas a nomeao de qualquer concursado margem da ordem classificatria enseja a todos os que estiverem melhor classificados o direito nomeao. Por oportuno, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal tem declarado que o candidato aprovado em concurso pblico, quando preterido em face da nomeao de outro candidato, tem tambm o direito ao recebimento de indenizao (RE 188.093-RS, 2. Turma, Rel. Min. Maurcio Corra) (BRASIL, 1999). A matria relacionada exigncia de concurso pblico j foi definitivamente resolvida pelo Supremo Tribunal Federal por meio da Smula 685, de 2003, declarando:
inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prvia aprovao em concurso pblico destinado ao seu provimento, em cargo que no integra a carreira na qual anteriormente investido.
Nas contrataes margem do comando constitucional do artigo 37, inciso II, da Constituio Federal, a Justia Trabalhista determinou, segundo o Enunciado 363 (BRASIL, 2000), que essas so nulas e s geram para os empregados o direito a salrios e aos valores relativos ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS).
Mdulo 4
49
Sistema remuneratrio dos agentes pblicos

O sistema remuneratrio dos agentes pblicos est previsto na Constituio da Repblica, no artigo 37, incisos X a XV, e nos incisos do artigo 39, com as expressivas alteraes introduzidas pela Emenda Constitucional n. 19/98. A Lei Maior prev hoje duas formas de retribuio pecuniria pelo trabalho dos agentes pblicos, a saber: a de remunerao, ou vencimento, e a de subsdio. Medauar (2005) define que vencimentos, ou remunerao, designam o conjunto formado pelo vencimento (referncia) do cargo ou da funo, mais outras importncias percebidas, denominadas vantagens pecunirias. Com a Emenda Constitucional n. 19/98, a Constituio Federal institui, por meio do artigo 39, pargrafo 4, mais um tipo de estipndio* para os agentes polticos e para certas categorias de servidores pblicos, adimplido* em parcela nica, insuscetvel de qualquer acrscimo ou aditamento*, a exceo das verbas admitidas pelo pargrafo 3 do mesmo artigo de lei (dcimo terceiro salrio, adicional noturno, remunerao por servio extraordinrio, adicional de frias). relevante observarmos ainda o pargrafo 8, do artigo 39 da Constituio Federal, que faculta a edio de lei regrando a extenso do subsdio aos demais servidores pblicos. Segundo o artigo 39, pargrafo 4, e demais dispositivos da Constituio Federal, devem receber subsdio os seguintes agentes pblicos:
*Estipndio salrio ou retribuio por servios prestados.
Fonte: Houaiss (2009). *Adimplido dar
cumprimento a (obrigao, negcio etc); executar. Houaiss (2009). *Aditamento adicionar, ato Fonte:
ou efeito de se aditar, adio. Aquilo que se acrescenta a (algo) a fim de se elucidar, complementar etc. Fonte: Houaiss (2009).
ff membros de Poder, os parlamentares, os magistrados, os

os chefes de executivo;
ff detentores de mandato eletivo; os
50
ff Ministros de Estado; os ff Secretrios Estaduais; os ff Secretrios Municipais; os ff Ministros do Tribunal de Contas da Unio e os os
Conselheiros dos Tribunais de Contas Estaduais e dos Municpios (artigo 73, pargrafo 3, e artigo 75);
ff integrantes do Ministrio Pblico (artigo 128, pargrafo os

5, inciso I, c);
ff membros da Advocacia-Geral da Unio, os Procuradores os

do Estado e do Distrito Federal e os membros da Defensoria Pblica (artigo 135); e
ff servidores policiais (artigo 144, pargrafo 9). os

A retribuio pecuniria pelo trabalho Administrao Pblica, dado o seu imediato carter alimentar, incorre nas seguintes premissas:
ff proibio de desconto, salvo por imposio legal, mandado

judicial ou consentimento do servidor (artigo 45 da Lei n. 8.112/90);
ff existncia de limite para descontos, que no pode exceder

a um percentual; e
ff preferncia de pagamento das diferenas ou das parcelas

fixadas por sentena judiciria (artigo 100 da Constituio Federal).
O artigo 46 da Lei
n. 8.112/90 fixa at a
dcima parte os descontos mensais para reposies e indenizaes ao errio.
Fixao e alterao da remunerao e do subsdio

A fixao ou alterao da remunerao ou do subsdio dos servidores pblicos dependem de lei especfica, assegurada reviso anual e sem distino de ndices, conforme impe o artigo 37, X, da Constituio Federal, observada a iniciativa privativa em cada caso. Essa ltima exigncia, reviso anual sempre em mesma data
Mdulo 4
51
e sem distino de ndices, h de ser observada em cada esfera de governo (DI PIETRO, 2006).
Conhea mais a respeito
desse tema nos artigos 169 e 20 da Lei Complementar disponveis em: <http:// www.planalto.gov.br/ ccivil_03/constituicao/
da Constituio Federal e 19 n. 101, de 4 maio de 2000,
No entanto, em qualquer caso, essas operaes esto condicionadas existncia de recursos suficientes s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes e, tambm, ao respeito aos limites assegurados para as despesas de pessoal. A Administrao Federal regulamentou o artigo 37, X, por meio da Lei n. 10.331, de 18 dezembro de 2001, indicando o ms de janeiro para essa reviso evocada pela Constituio Federal. Por ltimo, necessrio registrarmos ainda que o Supremo Tribunal Federal j declarou que a omisso de Governadores de Estados e do Distrito Federal inconstitucional, em razo de no terem deflagrado o processo legislativo sobre a matria, em desatendimento ordem constitucional, conforme verificamos na anlise das ADIs 2.061-DF, 2.481-RS, 2.486-RJ, 2.490-PE, 2.492-SP e 2.525-DF.
constitui%C3%A7ao.htm> e em: <http://www.planalto. gov.br/CCIVIL/Leis/LCP/ Lcp101.htm>.
Teto das remuneraes e subsdios

Saiba mais
O problema estaria centrado, explica Di Pietro (2006, p. 543), no artigo 48, XV, na prpria Carta Federal, que exigia lei de iniciativa conjunta do presidente da Repblica, do Senado, do Congresso Nacional e do Supremo Tribunal Federal, para a fixao dos subsdios de Ministro do Supremo Tribunal Federal. Este ltimo, marco do teto remuneratrio para a implementao do sistema pretendido. Fonte: Di Pietro (2006).
O estabelecimento de um limite de remunerao dos agentes pblicos vem sendo projetado desde a promulgao da Constituio Federal de 1988. primeira redao do artigo 37, inciso XXI, seguiu-se nova tentativa de se limitar a remunerao dos agentes pblicos, por meio da Emenda Constitucional n. 19/98 e por deciso administrativa do Supremo Tribunal Federal (STF). Sobre o tema, Di Pietro (2006) apresenta a seguinte sistematizao:
ff teto atinge a todo o sistema remuneratrio o independentemente do regime jurdico a que se submete o servidor, exceo das empresas pblicas, sociedades de economia mista e subsidirias, que somente seria alcanado pela norma limitadora se recebessem
52
recursos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, para pagamento das despesas de pessoal ou de custeio geral, como se infere do pargrafo 9, do artigo 39, da Constituio Federal;
ff teto atinge os proventos de aposentadoria e de penso o

devidos aos dependentes do servidor falecido;
ff servidor que estiver em regime de acumulao sujeita-se o

a um teto nico que abrange a soma da dupla remunerao (artigo 37, XVI, da Constituio Federal);
ff aplicao do teto, esto excludas as parcelas de cunho na

indenizatrio, conforme o disposto no pargrafo 11, do artigo 37, includo pela Emenda n. 47, de 5 de julho de 2005, com efeitos retroativos data da vigncia da Emenda Constitucional n. 41/03;
ff teto, no mbito federal, o mesmo para todos os o

servidores, correspondendo ao subsdio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. No mbito estadual, diferenciado para os servidores de cada um dos trs Poderes do Estado, sendo representado pelos subsdios dos Deputados, do Governador e dos Desembargadores, incluindo-se no teto desses ltimos algumas categorias do Executivo (membros do Ministrio Pblico, Procuradores e Defensores Pblicos). Pela Emenda Constitucional 47/05, foi acrescentado o pargrafo 12 ao artigo 37, permitindo que, para fins do teto previsto no inciso XI do caput, os Estados e o Distrito Federal fixem, por emenda Constituio e Lei Orgnica, como limite nico, o subsdio dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justia, limitado a 90,25% do subsdio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no se aplicando o disposto nesse pargrafo aos subsdios dos Deputados Estaduais, Distritais e Vereadores. No mbito municipal o teto igual para todos os servidores, sendo representado pelo subsdio de prefeito;
ff os parlamentares dos Estados e dos Municpios, para

o entendimento do artigo 37, XI, deve ser conjugado ao disposto nos artigos 27, pargrafo 2, 29, VI e VII, e 29-A. O subsdio limitado a 75% da remunerao dos
Mdulo 4
53
Deputados Federais. Para os parlamentares municipais, o subsdio mximo varia entre 20%, 30%, 40%, 50%, 60% e 75% do subsdio dos Deputados Estaduais, por causa do nmero de habitantes do Municpio. Em razo do disposto no inciso VII, do artigo 29 da Constituio Federal, o total de despesas com a remunerao dos vereadores no pode ultrapassar o limite de 5% da receita do Municpio, observados, outrossim, os limites totais de despesa com pessoal; e
ff os membros da Magistratura, a norma do artigo 37, XI, para

tem de ser combinada com o artigo 93, V, que estabelece, para os Ministros dos Tribunais Superiores, o montante dos subsdios em 95% do subsdio mensal fixado para os Ministros do Supremo Tribunal Federal. Para os demais magistrados, a fixao ser feita em lei, observado um escalonamento em nveis federal e estadual, conforme as categorias da estrutura judiciria nacional, no podendo a diferena entre uma e outra ser superior a 10% ou inferior a 5% nem exceder 95% do subsdio mensal dos Ministros dos Tribunais Superiores.
Irredutibilidade de remunerao e de subsdio

A irredutibilidade dos vencimentos e dos subsdios dos agentes pblicos, imposta pelo artigo 37, XV, da Carta Federal, encontra ressalva nesse mesmo Diploma Legal nos incisos XI e XIV do prprio artigo 37; e nos artigos 39, pargrafo 4; 150, II; 153, III; e 153, pargrafo 2, I. Logo, a norma constitucional da irredutibilidade limitada, a exemplo do que decidiu o Superior Tribunal de Justia (RMS n. 8.852- ES, 6 Turma, Rel. Min. Fernando Gonalves, julgamento em 15/08/2000): somente os vencimentos so irredutveis, as
54
gratificaes, salvo aquelas de carter individual, podem, para efeito de aplicao do denominado redutor salarial, sofrer limitaes quantitativas. Nesse caso, aquela Corte de Justia determinou que a gratificao de produtividade deve ser alcanada pelo mencionado redutor salarial, se a remunerao, no total, ultrapassar o limite legal estabelecido. O entendimento da irredutibilidade protege o servidor. Portanto, somente contra a reduo direta, anota Carvalho Filho (2006, p. 601):
[...] no se incluindo nessa garantia os adicionais e as gratificaes devidos por fora de circunstncias especficas e muitas vezes de carter transitrio, as quais podem suscitar at sua absoro em vencimento mais elevado, como ocorre na implantao de novos planos e carreiras.
Mdulo 4
55
Direitos dos servidores

Assim como os trabalhadores da iniciativa privada, tambm os agentes pblicos remunerados pela Administrao tm garantida, constitucionalmente, uma srie de direitos. Entre estes, alguns merecem nosso destaque, como: frias e dcimo terceiro salrio, licenas, direito de greve e sindicalizao, aposentadoria e penso.
Frias e dcimo terceiro salrio

O direito ao gozo de frias anuais de 30 dias e ao acrscimo de um tero sobre a remunerao, atribudo aos trabalhadores do setor privado pelo artigo 7, inciso XVII, da Carta Federal, foi estendido aos servidores ocupantes de cargo pblico pelo artigo 39, pargrafo 3, da Constituio Federal. Como no mais constitucionalmente possvel a contagem de tempo fictcio, a questo que se alinha para debate o entendimento dos direitos decorrentes da no fruio de frias. Neste sentido, o Supremo Tribunal Federal, ao interpretar o artigo 78, pargrafo 3 do Estatuto Federal, reconheceu o direito indenizatrio servidora que se aposentara com frias no gozadas (RE n. 234.068-DF, 1 Turma, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgamento em 19 de outubro de 2004). Assim sendo, o dcimo terceiro salrio, com base na retribuio pecuniria integral, concedido aos servidores, inclusive aos aposentados, por fora do artigo 39, pargrafo 3, da Constituio Federal.
56
Licenas
So consideradas licenas os afastamentos do servidor permitidos em lei. A Constituio Federal, por exemplo, em seus artigos 39, pargrafos 3 e 7, incisos XVIII e XIX, concede aos servidores as licenas-maternidade, de 120 dias, e paternidade, disciplinadas pelos estatutos, ambas remuneradas. Medauar (2005) ressalta que outras licenas figuram admitidas nos Estatutos, como:
ff licenas para tratamento de sade do servidor ou de as

pessoa de sua famlia;
ff licena-prmio por assiduidade, para desempenho de

mandato classista; e
ff licenas no remuneradas, como as destinadas a trato de

assunto particular de servidor.
O artigo 38 da Constituio Federal assegura tambm ao servidor pblico o direito de ficar afastado do cargo, do emprego ou da funo, computando esse tempo de afastamento para todos os efeitos legais, exceto para promoo por merecimento. Quando se tratar de eleio para prefeito ou para vereador, quando incompatveis os horrios, facultada a opo pela melhor remunerao.
Apenas no caso de eleio para Vereador, como j foi exerccio e a remunerao
comentado, assegurado o simultnea dos dois cargos.
Direito de greve e sindicalizao

O direito de greve do servidor, mencionado pelo artigo 37, VII, da Constituio Federal, de sensvel polmica, sobretudo no que concerne incidncia da norma, de eficcia contida ou imediata. O respeitado constitucionalista Jos Afonso da Silva j defendeu esta ltima hiptese inferindo que a lei mencionada na Constituio Federal teria apenas a propriedade de fixar termos e
Mdulo 4
57
limites do exerccio do referido direito. Entendimento semelhante de Gasparini (2005, p. 189), para quem, no obstante isso:
[...] o direito de greve do servidor pblico exercitvel. Ressalvadas, como ensina Celso Antnio Bandeira de Mello, apenas as necessidades inadiveis da comunidade, que no podem sofrer soluo de continuidade, conforme se infere do disposto no pargrafo 1 do artigo 9 da Constituio Federal.
Do repertrio de jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia obtemos esse mesmo entendimento, ou seja, o servidor pblico tem o direito subjetivo e constitucional de declarar greve (STJ, RMS, 2675. Rel. Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro, DJ 09.08.1993, p. 15237). Em oposio a essa compreenso da possibilidade do exerccio do direito de greve do servidor, expressa pela Constituio Federal, tem-se o discurso de Carvalho Filho, que arrola a deciso do Supremo Tribunal Federal, sob a relatoria do Ministro Celso de Mello no Mandado de Injuno n. 20, de 1996. Em qualquer caso, no h controvrsia relevante na doutrina e na jurisprudncia no que se refere ao desconto dos dias no trabalhados, como decidiu o Superior Tribunal de Justia, no j mencionado Recurso em Mandado de Segurana n. 2.675. fato que o referido dispositivo legal alude necessidade de regulamentao do referido direito lei especfica, de cunho federal, observando a sua validade para todos os entes federados. O STF, em deciso de 25 de outubro de 2007, reconheceu o direito de greve do servidor pblico. Conforme a deciso, a greve do funcionalismo pblico dever seguir a mesma lei que regula o movimento grevista de empregados da iniciativa privada (Lei n. 7.783/89, a chamada lei de greve), enquanto o Congresso Nacional no aprovar lei especfica para regular a matria. J o direito sindicalizao assegurado pelo artigo 37, incisos VI e VII, da Carta Federal, com a redao da Emenda Constitucional n. 19/98, norma de eficcia plena e imediata.
58
Aposentadoria e penso
A aposentadoria o direito inatividade remunerada, desde que preenchidos os requisitos assinalados pela Lei. As Emendas Constitucionais n. 20/98 e 41/03, conhecidas como a Reforma da Previdncia, introduziram profundas modificaes no sistema sobre as quais ainda se debruam os estudiosos. No direito ptrio, a aposentadoria do servidor pblico tratada de forma diferente da inatividade dos trabalhadores da iniciativa privada. necessrio dizer, de incio, que os apontamentos que se seguem esto circunscritos ao artigo 40 da CF/88, que incidem, especificamente, sobre os servidores pblicos estatutrios titulares de cargos efetivos. Na aposentadoria dos servidores trabalhistas, dos servidores temporrios, e dos ocupantes exclusivamente de cargos comissionados, aplica-se o regime geral da previdncia social, regulado pelos artigos 201 e 202 da Carta Federal, conforme determina o pargrafo 13 do artigo 40 da Constituio. Um dos principais signos distintivos do novo sistema previdencirio o seu carter contributivo, como norte de sustentabilidade desse regime, secundado pelas exigncias de idade mnima, tempo de servio pblico e tempo de exerccio no cargo em que se dar a aposentadoria. Seguiu-se edio da Emenda Constitucional n. 20/1998 a promulgao da Lei n. 9.717, de 27/11/1998 (com alteraes posteriores), fixando normas gerais sobre a previdncia dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, ao institurem os seus respectivos regimes de previdncia. Os pargrafos 14 a 16, do artigo 40, na redao dada pela Emenda Constitucional n. 20/98, possibilitam a todos os entes da Federao a instituio de regime de previdncia complementar para os seus servidores titulares de cargos efetivos. O adjetivo solidrio, atribudo ao novo regime previdencirio, cunhado pela alterao do pargrafo 18, do artigo 40 da Constituio
Mdulo 4
59
Federal pela Emenda Constitucional n. 41/03, introduz a incidncia da contribuio previdenciria sobre os proventos de aposentadoria e penses superiores ao limite mximo dos benefcios gerais do regime geral da previdncia social, mais tarde confirmada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI n. 3015/DF, sob a relatoria da Ministra Ellen Gracie, em 2004. Em sequncia, a Lei Federal n. 10.887/04 se ocupou da aplicabilidade da Emenda Constitucional n. 41/03 para estabelecer as normas aplicveis aos servidores pblicos ativos e inativos federais, estaduais e municipais, inclusive no que se refere s alquotas e base de clculo de contribuio previdenciria. Entre as inovaes trazidas pela Emenda Constitucional 41/03, em sede de regime previdencirio, podemos destacar:
ff indicao das fontes de custeio, incluindo a contribuio

do ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas (art. 40, caput);
ff definio dos critrios para fixao, em lei, do valor da

penso dos dependentes do servidor falecido (artigo 40, pargrafo 7);
ff extino, respeitados os direitos adquiridos, da paridade

entre, de um lado, os proventos e penses, e, de outro, os vencimentos dos servidores em atividade (atual redao dos pargrafos 7 e 8 do artigo 40); e
ff extino do direito a proventos integrais, na medida

em que, ao instituir o regime previdencirio prprio do servidor, cada ente da federao ter de definir a remunerao sobre a qual incidir a contribuio, que ser o parmetro para o clculo dos proventos.
Modalidades de aposentadoria
Quanto aposentadoria dos servidores titulares de cargos efetivos, so previstas as seguintes modalidades:
60
I.
aposentadoria por invalidez permanente, que incorre na percepo de proventos proporcionais ao tempo de contribuio, exceto se decorrente de acidente em servio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel, na forma da lei;
II. aposentadoria compulsria, aos 70 anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuio; e III. aposentadoria voluntria, condicionada a dez anos, no mnimo, de efetivo exerccio no servio pblico, com cinco anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria, observados, ainda, os seguintes requisitos: a) 60 anos de idade e 35 anos de contribuio, se homem; e 55 anos de idade e 30 anos de contribuio, se mulher; e b) 65 anos de idade, se homem; e 60 anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuio.
Os requisitos de idade e de tempo de contribuio sero reduzidos em cinco anos, no caso do item supra, para o professor que tenha tempo exclusivamente de efetivo exerccio das funes de magistrio na educao infantil e no Ensino Fundamental e Mdio (pargrafo 5 do artigo 40, na redao da Emenda Constitucional n. 20/98). Aos Ministros e aos Conselheiros dos Tribunais de Contas, aos Magistrados e aos integrantes do Ministrio Pblico, aplicam-se as regras do artigo 40 da CF de 1988.
Mdulo 4
61
Responsabilidade do servidor
O servidor pblico, no exerccio de suas funes, sujeita-se responsabilidade civil, penal e administrativa. O artigo 121 da Lei n. 8.112/90 no destoa das noes doutrinrias ao prescrever que o servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exerccio irregular de suas atribuies. Em razo da independncia das funes, o artigo 125 da Lei n. 8.112/90 dispe que [...] as sanes civis, penais e administrativas podero cumular-se entre si. (BRASIL, 1990). Em interpretao convergente, o Supremo Tribunal Federal (Mandado de Segurana n. 21.708-DF, Pleno, Rel. p/ acrdo o Min. Maurcio Corra, julgamento em 09/11/2000) assentou que a Administrao pode aplicar a pena de demisso em processo disciplinar, ainda que em curso a ao penal a que responde pelo mesmo fato.
Responsabilidade civil
A primeira esfera de responsabilidade decorre do disposto no artigo 186 do Cdigo Civil Brasileiro, fundamentada no princpio basilar de que todo aquele que causa dano a outrem obrigado a repar-lo. O ilcito civil se configura na presena de dano, de ao ou de omisso jurdica, da culpa ou dolo, desde que haja nexo de causalidade entre a ao ou a omisso e o dano.
62
A responsabilidade civil do servidor no objetiva, e para isso h de se comprovar que o servidor agiu com culpa civil. Ou seja, por meio de comportamento doloso ou culposo, apurado em processo administrativo, informado pelo direito ao contraditrio e ampla defesa, conforme o artigo 5, inciso IV, da Constituio Federal. As leis estatutrias, em geral, estabelecem os critrios para ressarcimento dos prejuzos apurados, por meio do desconto da remunerao do servidor responsvel pelo dano, circunscrevendo limites mensais para esses descontos. Para o servidor celetista, esse desconto s possvel se com ele o servidor concordar, de acordo com artigo 466, pargrafo 1 da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), que tambm autoriza esse desconto no caso de comprovado dolo do empregado. Nesse sentido, o STF deliberou vedando a autoexecutoriedade administrativa impositiva do desconto, no mandado de Segurana n. 24.182-DF de 2004. , Contudo, quando se trata de danos causados a terceiros, aplicvel o disposto no artigo 37, pargrafo 6, da Constituio Federal, em decorrncia do qual o Estado responde objetivamente por culpa ou dolo.
Responsabilidade penal
Nesse campo a responsabilidade decorre da conduta tipificada pelo Cdigo Penal como ilcito penal, de competncia do Poder Judicirio.
Os crimes praticados contra a Administrao Pblica esto previstos nos artigos 312 a 326 do Cdigo Penal, cuja tipificao suscita comportamento culposo ou doloso, da descartando-se a responsabilidade objetiva. De acordo com o artigo 229, da Lei n. 8.112/90, assegurado o auxlio-recluso famlia do servidor ativo, nos seguintes valores: dois teros da remunerao, quando afastado por motivo de priso em flagrante ou preventiva, determinada pela autoridade competente,
Para fins criminais, o
conceito de servidor pblico ampliado para alcanar a noo de agente pblico, conforme o artigo 327 do Cdigo Penal, com a
redao dada pela Lei n. 9.983, de 13 julho 2000.
Mdulo 4
63
enquanto perdurar a priso; metade da remunerao, durante o afastamento, em razo da condenao, por sentena definitiva, a pena que no determine a perda do cargo.
Responsabilidade administrativa
a responsabilidade atribuda em consequncia da prtica de ilcito administrativo, que pode ser configurada por conduta comissiva ou omissiva, prevista pela lei estatutria. Os estatutos dos funcionrios pblicos estabelecem uma srie de deveres e vedaes, e o ilcito administrativo vai se configurar exatamente quando tais deveres e vedaes so desacatados. Os meios de apurao, resguardados o contraditrio e a ampla defesa requeridos pelo artigo 5, inciso IV, da Carta Federal, so os sumrios, compreendendo a verdade sabida e a sindicncia, e o processo administrativo disciplinar, denominado de inqurito administrativo. E comprovada a infrao, o servidor fica sujeito s penas disciplinares. A Lei n. 8.112/90 enumera os deveres do servidor no artigo 116 e as proibies no artigo 117, seguidos das penalidades inscritas no artigo 127. Este ltimo artigo relaciona as penas passveis de aplicao: advertncia, suspenso, demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade, destituio de cargo em comisso e destituio de funo comissionada. Entre as medidas preventivas que podem ser adotadas pela Administrao Pblica, quando da apurao do ilcito administrativo, incluem-se o afastamento preventivo do servidor por prorrogveis 60 dias, previsto pelo artigo 147 da Lei n. 8.112/90 e, ainda, o sequestro e perdimento de bens, na forma do Decreto-Lei n. 3.240/41(Cdigo Penal) e da Lei n. 8.429, de 2/6/1992 (artigos 16 a 18).
64
Resumindo
Os temas tratados nesta Unidade objetivaram proporcionar a voc, futuro Administrador Pblico, um conhecimento detalhado das regras que viabilizam a gesto da organizao pblica. A atuao do administrador na rea pblica um espao importante no mercado de trabalho, e muitas atividades pblicas so exclusivas desses bacharis. Corroborando com sua formao, ao atuar no servio pblico, o administrador que conhece a legislao ora estudada adquire ainda uma vantagem competitiva em termos de conhecimentos. Diante da relevncia e da abrangncia do tema, Agentes Pblicos, estudado nesta Unidade, demos enfoque sobre questes relativas ao regime jurdico dos agentes, aos cargos, s funes pblicas e suas condies de acesso, questo remuneratria, aos direitos, aos deveres e s garantias e, por fim, s responsabilidades dos agentes pblicos.
Mdulo 4
65
Chegamos ao final desta Unidade, na qual voc teve a oportunidade de conhecer ou de rever aspectos importantes sobre os agentes pblicos e suas funes, de acordo com a legislao brasileira. Para verificar seu entendimento, procure realizar as duas atividades propostas a seguir e, em caso de dvidas, faa uma releitura do material e, se necessrio, busque tambm o auxlio de seu tutor.
1. Explique a diferena entre os regimes jurdicos celtista e estatutrio. 2. Tendo por base a Lei n. 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Pblicos Federais), cite as condies para a aquisio da estabilidade.
66
UNIDADE 3
Atos e fatos jurdicos

ffIdentificar ffDistinguir
os elementos que formam o Ato Administrativo; ato administrativo vinculado de ato discricionrio; e
ffRelacionar
os limites impostos Administrao Pblica na edio de atos administrativos.
Unidade 3 Atos e fatos jurdicos
Os atos que movimentam a Administrao Pblica

Caro estudante, Estamos iniciando a Unidade 3, voltada para o estudo dos atos praticados pelos agentes pblicos. So os atos necessrios movimentao da Administrao Pblica. Mais do que simples tcnicas, so normas procedimentais que orientam o administrador quanto aos parmetros constitucionais delimitados. Importante, nesse sentido, compreender os elementos do Ato Administrativo, suas caractersticas, a questo da discricionariedade e da vinculao, bem como os modos e os meios de formalizao e desfazimento dos atos administrativos. Bom estudo!
A doutrina encontra dificuldades em estabelecer uma definio universal de ato administrativo, respeitando os seus traos mais comuns, com o objetivo de acentuar-lhe os aspectos jurdicos. Di Pietro (2006, p. 184) historia a respeito da origem da expresso ato administrativo:
Embora no se saiba exatamente em que momento a expresso foi utilizada pela primeira vez, o certo que o primeiro texto legal que fala em atos da Administrao Pblica em geral foi a Lei de 16/24-8-1790, que vedava aos Tribunais conhecerem das operaes dos corpos administrativos. Depois, a mesma proibio constou da Lei 3-9-1795, onde se proibiu os tribunais conhecer dos atos da administrao, qualquer que seja a sua espcie.
Mdulo 4
69
Dois critrios merecem maior preocupao na definio de ato administrativo:
ff subjetivo, do ponto de vista do rgo que pratica o ato; e o ff objetivo, que revela o tipo de atividade exercida. o
Nesse mister, Medauar (2005, p. 155) conceitua ato administrativo como:
[...] um dos modos de expresso das decises tomadas por rgos e autoridades da Administrao Pblica, que produz efeitos jurdicos, em especial no sentido de reconhecer, modificar, extinguir direitos ou impor restries e obrigaes com observncia da legalidade.
*Constitutivo aquele pelo qual a Administrao cria, modifica ou extingue um direito ou uma situao do ato administrado. Di Pietro (2006). *Declaratrio aquele em que a Administrao apenas reconhece um direito que j existe antes do ato. Fonte: Di Pietro (2006). *Enunciativo aquele pelo qual a Administrao apenas atesta ou reconhece determinada situao de fato ou de direito. Fonte: Di Pietro (2006). Fonte:
Por outro lado, observa-se que so vrios os critrios conhecidos para a classificao dos atos administrativos. Na verdade, essas ordenaes dos atos administrativos conforme os seus efeitos (constitutivo*, declaratrio* ou enunciativo*), de acordo com o grau de liberdade para a sua prtica (vinculados ou discricionrios), ou quanto s suas prerrogativas (atos de imprio ou de gesto) tm em comum o fim ltimo de metodizar, no entender de Lopes Meirelles (1990), e reforar a sua compreenso no ordenamento jurdico. Levando em conta esses fatos e a diversidade de critrios utilizados, consideramos para o presente estudo a linha adotada por Medauar (2005), oferecendo-se alguns matizes das tipologias ou dos principais conceitos se necessariamente, reuni-los em classes ou grupos.
70
Elementos do ato administrativo

Alguns autores utilizam a expresso elementos do ato administrativo, outros utilizam, para o mesmo fim, a expresso requisitos ou, ainda, pressupostos. Os elementos, ou requisitos, do ato administrativo que vamos considerar neste momento, para fins de nosso estudo, so os impostos pelo artigo 2, da Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965: a Lei de Ao Popular. Posto isso, vale destacarmos tambm que a doutrina tem convergido, em expressivo nmero, ao elencar os cinco elementos prescritos pela referida lei, a saber:
ff Agente competente: em sede de direito pblico, as funes

legalmente atribudas a cada rgo ou autoridade recebem o nome de competncia. Entre as principais caractersticas da competncia afigura-se a proibio de derrogar ou de prorrogar regra jurdica abolida ou alterada parcialmente. A competncia pode ser definida em razo da matria, do lugar e do tempo. A Lei n. 9.874, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, estabelece, por meio do artigo 12, a delegao como regra decorrente da prpria hierarquia. Na ausncia de impedimento legal, o agente pode transferir atribuies a outros agentes (delegao de competncia) ou conclamar para si as atribuies de outros agentes (alocao). O artigo 103-B, pargrafo 4, III, da Carta Federal, introduzido pela EC n. 45/04, admite a possibilidade de avocao*, pelo Conselho Nacional de Justia, de processos disciplinares em curso, instaurados contra membros ou rgos do Poder Judicirio.
v v
Para fins criminais, o
conceito de servidor pblico ampliado para alcanar a noo de agente pblico, conforme o artigo 327 do Cdigo Penal, com a
redao dada pela Lei n. 9.983, de 13 julho 2000.
Veja mais sobre esta Lei
acessando: <http://www. html>.
leidireto.com.br/lei-9874.
*Avocao chamamento de causa em curso, em juzo ou em instncia inferior a outro juzo. Fonte: Houaiss (2009).
Mdulo 4
71
ff Objeto: considerado sinnimo de contedo do ato

administrativo. Como no direito privado, das regras civilistas, o objeto deve ser lcito, possvel, certo e moral. Esses conceitos esto, em sede de direito pblico, erigidos a mandamento constitucional, no caput do artigo 37, e traduzidos como os princpios da legalidade, da finalidade, da impessoalidade e da moralidade.
ff Forma: embora o conceito ou o respeito forma do ato jurdico

prescrito em lei tenham mais relevo para o direito pblico, estes vm sendo atenuados, a exemplo do artigo 22 da referida Lei n. 9.784/99, que determina que os atos do processo administrativo no dependem de forma determinada, seno quando a lei expressamente o exigir.
ff Motivo: configura-se como [...] o pressuposto de fato e

de direito que serve de fundamento ao ato. (DI PIETRO, 2006, p. 210). A ausncia de motivo ou ainda o falso motivo anulam o ato administrativo. Por exemplo, quando um funcionrio punido, a infrao o motivo. Essa autora distingue que motivo no se confunde com motivao, sendo esta uma espcie de exposio de motivos, que integra a forma do ato. A Lei n. 9.784/99, j abordada, em posio mediadora, por meio de seu artigo 2, arrola a motivao como princpio, ao mesmo tempo que elenca as hipteses em que a motivao obrigatria.
ff Finalidade: o resultado que a Administrao quer

alcanar com a prtica do ato. Em sentido amplo, a finalidade do ato corresponde consecuo do interesse pblico, enraizando-se ao princpio da impessoalidade. Por sua vez, Moreira Neto (2002) sustenta que a atividade da Administrao Pblica ser legtima se obedecer destinao estritamente disposta pela lei que define um determinado interesse pblico especfico a ser por ela satisfeito, outorgando a correlativa competncia entidade, ao rgo ou ao agente pblico para o seu atendimento. Em outras palavras, que a lei vincula competncia do agente a finalidade a ser por ele alcanada.
72
Atributos do ato administrativo

O professor Moreira Neto (2002), ao elencar as caractersticas definidoras do ato administrativo, lembra que a maior parte destas foi desenvolvida por Meirelles (1990), para quem so atributos distintivos do ato administrativo a presuno de legitimidade, a imperatividade e a autoexecutoriedade. Veja os detalhes de cada um desses atributos:
*Juris tantum diz-se da presuno relativa ou condicional que, resultante do prprio direito, e, embora por ele estabelecida como verdadeira, admite prova em contrrio, pode ceder prova em contrrio. Fonte: Houaiss (2009).
ff Presuno de legitimidade: juris tantum*

caracterstica decorrente da soberania do Estado, assim se manifesta nas certides, nas declaraes, nas informaes ou nos atestados dotados de f pblica.
ff Imperatividade, ou coercibilidade: fundamentada na

supremacia do interesse pblico, faz com que certos atos administrativos tenham vigncia obrigatria em relao aos seus destinatrios independentemente da respectiva aquiescncia*.
*Aquiescncia ato ou efeito de aquiescer; anuncia, consentimento, concordncia. Fonte: Houaiss (2009).
ff Autoexecutoriedade: significa que a Administrao

Pblica no precisa recorrer ao Poder Judicirio para executar suas decises, caracterstica mais presente no exerccio do poder de polcia.
Mdulo 4
73
Discricionariedade e vinculao
Em algumas hipteses, a lei no se ocupa de regrar todos os aspectos de uma atividade administrativa, remanescendo certa margem de liberdade de deciso diante do caso concreto, denominada de poder discricionrio. Nesses casos, esse poder de escolha informado pelos critrios de oportunidade, convenincia, justia e equidade. Diferentemente dos atos discricionrios, em que h uma margem de escolha, nos atos vinculados o seu exerccio circunscrito pela lei. Tal diferena informa, tambm, a atuao dos rgos de controle. Nesse sentido, o STJ pronunciou-se no Recurso Especial n. 617444, em 2006, conforme voc pode observar a seguir:
sabido que os atos discricionrios autorizam certa margem de liberdade, porquanto a lei, ao regular a matria, deixa um campo de apreciao ao administrador, insindicvel pelo Poder Judicirio, porque interditada a interveno no mrito do ato administrativo.
Em mesmo sentido, aquela Superior Corte de Justia inscreveu, ainda, que defeso ao Poder Judicirio adentrar o mrito administrativo de ato discricionrio, a fim de aferir sua motivao, somente sendo permitida a anlise de eventual transgresso do diploma legal (Recurso em Mandado de Segurana n. 18151, de 2004).
74
Formalizao dos atos administrativos

Nesta seo vamos descrever alguns modos de formalizar os atos administrativos conforme definies colhidas da doutrina de Meirelles (1990) e Di Pietro (2006):
ff Decreto: ato de competncia exclusiva do Chefe do Poder

Executivo, por meio do qual procede ao regulamento das leis. O artigo 84, IV, da Constituio Federal, atribui competncia ao presidente da Repblica para expedir decretos e regulamentos para a fiel execuo da lei, disposio que se repete nas Constituies Estaduais e Municipais, atribuindo essa competncia a governadores e a prefeitos, respectivamente. O decreto tambm pode ser utilizado para expressar outras decises, como decreto de nomeao ou que formaliza a permisso de uso de bem pblico.
ff Regimento: ato destinado a disciplinar o funcionamento

de rgo colegiado, a exemplo dos Regimentos Internos dos Tribunais de Justia e dos Tribunais de Contas.
ff Resoluo: ato de carter normativo, atribudo a

autoridades de alto escalo, com o objetivo de fixar normas sobre matrias de competncia do rgo.
ff Certido: ato que reproduz fielmente atos ou fatos da

administrao registrados em processos, arquivos ou demais documentos pblicos.
Os atos administrativos podem ser expressos, ainda, em portarias, para fins diversos, circulares ou ordens de servio, que ostentam ordens ou diretrizes, comunicados, instrues, homologaes e despachos, e tambm alvars, que expressam o consentimento da administrao para a prtica de certos atos por particulares.
Mdulo 4
75
Desfazimento dos atos administrativos

A definio mais importante em sede de anulao dos atos administrativos, para o ordenamento jurdico brasileiro, pode ser obtida da Smula 473, de 1943, do Supremo Tribunal Federal.
*Desfazimento alterao de algo, fazendo com que deixe de estar elaborado, construdo; restituio ou recuperao da forma primitiva; desmancho, desmonte. Fonte: Houaiss (2009).
A deciso de 1943, presente, desde ento, em todos os tratados de Direito Administrativo, faculta administrao a anulao de seus prprios atos, quando eivados de ilegalidade, por ofcio ou por provocao. A Lei n. 8.666/93, no seu artigo 49, pargrafo 3, prev a instaurao do contraditrio quando do desfazimento* do processo licitatrio. A Administrao deve anular seus prprios atos, de acordo com o artigo 50 da Lei n. 9784/99, vlida para toda a Administrao Pblica federal, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos. Ou revog-los, por motivos de convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todo o caso, a apreciao judicial.
76
Prescrio dos atos invlidos

Quanto incidncia da prescrio dos atos invlidos, no h unanimidade na doutrina. Meirelles (1990) evoca noes de segurana e de estabilidade jurdica para alicerar a sua defesa da prescritibilidade do prazo para a Administrao Pblica corrigir os seus prprios atos. Di Pietro (2006), reconhecendo que a matria controversa, alinha-se a essa posio propugnando pelo prazo quinquenal do Decreto n. 20.910/32, no silncio da lei, e em se tratando de direitos reais cominvel (passvel de penalidade) o descumprimento de prazos previstos pelo Cdigo Civil Brasileiro.
Na esfera federal, o artigo 54 da Lei n. 9.784/99 assenta o prazo de cinco anos para a reviso de atos dos quais decorram efeitos favorveis para os destinatrios.
So tambm relevantes as hipteses para que o vcio que atinge o ato administrativo seja considerado de ordem sanvel ou convalidvel. Nesse sentido, o artigo 55 da Lei n. 9.784/99, j mencionada, estabelece que em deciso na qual se evidencie no existir leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria administrao. Di Pietro (2006) aponta os atos eivados de ilegalidade que no podem ser convalidados: os viciados por incompetncia em razo da matria, em se tratando de competncia exclusiva ou, ainda, quando se tratar de desvio de finalidade.
Mdulo 4
77
Quanto revogao, como essa prerrogativa se fundamenta em razes de mrito, de ordem discricionria, descabe, por bvio, ao Poder Judicirio edit-la. Esse poder de revogao apresenta duas caractersticas precpuas. A primeira cinge-se ao fato de que, se o ato revogado j incorreu em direitos, cabe indenizao pelos danos causados. A segunda leva em conta que o ato de revogao opera ex nunc*, irretroativo. De acordo com Mello (2006), o Quadro 1 apresenta alguns meios de desfazimento dos atos administrativos:
Sujeito
Revogao Administrao (autoridade no exerccio de funo administrativa) Administrao e Judicirio
*Ex nunc de agora; a partir do presente. Fonte: Houaiss (2009).
Motivo
Inconvenincia ou inoportunidade do ato Ilegitimidade do ato
Extino dos Efeitos

Sempre Ex nunc (no retroage) Ex tunc (retroage) ou ex nunc
Invalidao (anulao e invalidade)
Quadro 1: Diferenas entre revogao e invalidao dos atos administrativos Fonte: Bandeira de Mello (2009)
Assim, o ato que falta em convenincia e em oportunidade deve ser revogado pela prpria Administrao Pblica, e os efeitos por ele produzidos at a sua revogao so considerados vlidos, ou seja, a revogao no retrocede. J o ato administrativo que contm alguma ilegalidade deve ser invalidado, ou pela Administrao Pblica ou pelo Poder Judicirio. Nesse caso, o ato fulminado desde a sua edio, e a invalidao produz efeitos retroativos. Pode ocorrer, entretanto, que o particular tenha praticado o ato de boa-f, crendo que ele era legtimo, dada a presuno de veracidade de que goza o ato praticado pelo administrador pblico. Caracterizada esta situao, Bandeira de Mello (2009) destaca que o efeito da invalidao tambm no retroage.
78
Poder de polcia
Esse poder, segundo adotado pelo direito brasileiro, a atividade do Estado que consiste em limitar o exerccio dos direitos individuais em favor do interesse pblico. Segundo Di Pietro (2006), fundamenta-se no princpio da predominncia do interesse pblico sobre o particular. essa circunstncia que d Administrao posio de supremacia sobre os particulares. Na legislao do Brasil, o conceito de poder de polcia consta no artigo 78 do Cdigo Tributrio Nacional, assim redigido:
Considera-se poder de polcia a atividade da Administrao Pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio das atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do poder pblico, tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
No exerccio do poder de polcia, a Administrao Pblica est submetida ao princpio da legalidade. Isto , s pode agir de acordo com uma previso normativa. Por isso dizemos que tal poder se reparte entre Legislativo (que elabora e aprova a lei) e o Executivo (que a regulamenta, a aplica e a controla). Para Mello (2006), o poder de polcia pode ser compreendido em dois sentidos:
ff Sentido amplo: j que uma atividade estatal que

condiciona a liberdade e a propriedade, para que se
Mdulo 4
79
ajustem aos interesses coletivos. Nesse sentido, atividade tanto do Legislativo quanto do Executivo.
ff Sentido restrito: por ser uma atividade do poder

Executivo, exercida por atos gerais ou concretos, destinada a alcanar um fim determinado, qual seja, prevenir ou obstar uma ao do particular contrria aos interesses sociais.
De acordo com Di Pietro (2006, p. 105), existe a necessidade de diferenciarmos ainda a polcia administrativa e a polcia judiciria. A polcia judiciria limita-se polcia civil e a militar, enquanto a administrativa exercida tambm pelos rgos de fiscalizao, como os que atuam na sade, na educao, no trabalho, na previdncia social, na assistncia social, entre outros. importante destacarmos tambm as principais caractersticas do poder de polcia. So elas:
ff Discricionariedade: em geral, o poder de polcia

discricionrio, isto , depende de uma avaliao de oportunidade da autoridade administrativa. o caso, por exemplo, da autorizao para porte de arma. possvel, entretanto, que tal poder seja vinculado, quando a lei no deixa opo para o administrador pblico, como no caso de uma licena para edificao. Desde que cumpridos os quesitos exigidos, o administrador no ter outra opo que no seja reconhecer o direito ao particular.
Esta caracterstica est
associada coercibilidade.
ff Autoexecutoriedade, ou exigibilidade: o privilgio

que tem a administrao de fazer com que as suas decises sejam cumpridas, independentemente de autorizao do poder Judicirio. o caso, por exemplo, da aplicao de multas ou da apreenso de mercadorias.
ff Coercibilidade: ato de polcia dotado de fora coercitiva,

ou seja, de fora que impe pena que reprime.
Sendo assim, podemos definir o poder de polcia como uma obrigao do particular em no fazer algo, pois impe um limite conduta individual, uma proibio quanto a sua liberdade e atuao. Corroborando, Mello (2006) salienta que, mesmo quando aparentemente o poder de polcia uma obrigao de fazer (habilitao
80
para dirigir, por exemplo), o que pretende a administrao evitar uma situao perigosa ou nociva ao interesse pblico. Os atos administrativos que concretizam o poder de polcia, para que no sejam exercidos com abuso ou desvio, devem ser praticados levando-se em conta a necessidade, a proporcionalidade e a eficcia. Entre os diversos atos que podem ser praticados pelo administrador pblico, no exerccio do poder de polcia, podemos citar: porte de arma, habite-se, licena para construir, autorizao para eventos pblicos, transporte de produtos qumicos, alvars para bares e restaurantes, servios acsticos, rea de preservao ambiental, entre outros.
Mdulo 4
81
Interveno na propriedade privada

No ordenamento jurdico brasileiro, podem ser encontradas diversas restries interveno do Estado sobre a propriedade privada, entre as quais se destacam: limitaes administrativas, ocupao temporria, tombamento, requisio, servido administrativa e desapropriao (DI PIETRO, 2006). A propriedade um direito individual, que, entretanto, segundo a CF/88, deve cumprir uma funo social (artigo 5, XXIII). Vamos ver, ento, conforme Di Pietro (2006), como cada uma dessas modalidades de restrio ocorre:
ff Limitaes administrativas: so medidas de carter

geral, previstas em lei, com fundamento no poder de polcia do Estado, gerando para os proprietrios obrigaes, com o fim de condicionar o exerccio do direito de propriedade ao bem-estar social. So exemplos dessas limitaes: imposio de medidas tcnicas para construo de mveis, como a limitao da altura dos edifcios.
ff Ocupao temporria: a forma de limitao que

se caracteriza pela utilizao transitria, gratuita e remunerada, de imvel de propriedade particular, para fins de interesse pblico na qual o particular no perde a propriedade. Temos como exemplo as escavaes em terrenos privados com objetivo de pesquisa arqueolgica ou a ocupao de um imvel particular diante da ameaa de inundao ou de desabamento, visando garantir a segurana dos prprios moradores.
ff Tombamento: o artigo 216 da CF/88, em seu pargrafo

primeiro, estabelece que o tombamento um dos institutos que tm por objeto a tutela do patrimnio artstico nacional. uma restrio que afeta integralmente o direito
82
de propriedade. So exemplos de tombamento os stios arqueolgicos e as construes coloniais. Em regra no gera direito de indenizao, mas pode ter um carter parcial, no impedindo que o proprietrio usufrua do seu domnio.
*Direito real relao
ff Requisio: afeta temporariamente a propriedade

durante o perodo em que a administrao a utilizar para a realizao de obras ou servios de interesse coletivo, a exemplo do que ocorre com a ocupao temporria.
jurdica que atribui ou investe a pessoa, seja fsica ou jurdica, na posse, uso e gozo de uma coisa, corprea ou incorprea, que de sua propriedade. Fonte: De Plcido (2004).
ff Servido administrativa: um direito real* de

natureza pblica que impe ao proprietrio a obrigao de suportar um nus parcial sobre imvel de sua propriedade, em benefcio de um servio pblico. o caso dos terrenos por onde passam redes de energia eltrica ou de gs. No h direito de indenizao a no ser que haja destruio de bens localizados no imvel.
ff Desapropriao: um procedimento administrativo

no qual a administrao, mediante prvia declarao de necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social (artigo 184, e 5 XXIV, da CF/88), impe ao proprietrio a perda do bem, indenizando-o em seu patrimnio. Ocorre, por exemplo, quando a Administrao Pblica constri uma rodovia cujo trajeto adentra o terreno particular.
Mdulo 4
83
Resumindo
Nesta Unidade vimos que os atos administrativos so aqueles praticados por agentes competentes para o cumprimento de alguma finalidade pblica. Os atos seguem a forma prevista na lei e devem ser motivados e justificados. Em determinados momentos a lei oferece ao administrador mais de uma opo e, nesse caso, diz-se que o ato praticado discricionrio. A exonerao de um servidor em cargo de confiana um ato discricionrio. J quando a lei obriga a um comportamento nico, diz-se que o ato vinculado. A aposentadoria compulsria aos 70 anos, por exemplo, obriga o departamento de recursos humanos a providenciar o desligamento do servidor pblico. Quando faltar ao ato oportunidade e convenincia, a prpria administrao pode revog-lo, mas quando o ato administrativo ilegal a administrao tem o dever de anul-lo sob pena de faz-lo por deciso judicial. Por fim, vimos diversos temas relacionados ao poder de polcia e aos limites impostos Administrao em sua atividade executiva, assim como as condies que possibilitam que ela intervenha na propriedade privada, quando o interesse pblico assim justificar.
84
Chegamos ao final de mais uma Unidade e lembramos que, em caso de dvidas, procure esclarec-las antes de prosseguir. Converse com seu tutor pelo AVEA. Certos de que voc compreendeu como se d o ato administrativo dentro de suas especificidades, propomos a voc as questes a seguir. Em caso de dvida, lembre-se de que voc no est sozinho, estamos com voc construindo conhecimento.
1. Descreva as principais caractersticas e d exemplos de dois atos administrativos discricionrios. 2. Descreva duas situaes em que a interveno na propriedade privada se d mediante a ocupao temporria e a desapropriao.
Mdulo 4
85
UNIDADE 4
Servio pblico e funo pblica

ffConhecer ffDistinguir ffIdentificar
a estrutura da Administrao Pblica; Administrao Direta de Administrao Indireta; e as organizaes no governamentais.
Unidade 4 Servio pblico e funo pblica
A organizao da Administrao Pblica

Caro estudante, Estamos iniciando uma nova Unidade com um tema de grande importncia para voc como futuro administrador pblico. Trataremos da Administrao Direta e Indireta, das entidades paraestatais e do terceiro setor. Leia com calma e ateno, anote suas dvidas, visite os stios sugeridos e busque orientaes ao seu tutor no AVEA sempre que julgar necessrio. Estaremos sempre sua disposio. Bons estudos!
Os conceitos da locuo Administrao Pblica colhidos da doutrina administrativista brasileira reconhecem dois sentidos basilares para a expresso: designa a atividade e designativa do ente que exerce essa gesto. Com esses dois sentidos, a Constituio Federal usa, no artigo 37, a locuo Administrao Pblica, conforme ensina Silva (1989, p. 635), ao asseverar:
Como conjunto orgnico, ao falar em Administrao Pblica Direta e Indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Como atividade administrativa, quando determina sua submisso aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficincia da licitao e aos de organizao do pessoal administrativo.
notvel a preocupao de Meirelles (1990) de resguardar a distino entre governo e administrao. Comparativamente,
Mdulo 4
89
podemos dizer que governo a atividade discricionria e poltica, enquanto a administrao a atividade neutra, instrumental, normalmente vinculada lei e norma tcnica.
Saiba mais
Administraes pblicas
O artigo 18 da Constituio vigente indica, expressamente, no que se refere organizao poltico-administrativa, que a Repblica brasileira compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios, todos autnomos. Fonte: Elaborado pelo autor.
Medauar (2005) concentra-se mais na realidade ftica da dificuldade em separar as suas fronteiras, na medida em que, coexistem, no vrtice do Poder Executivo, funes governamentais e funes administrativas, o que dificulta tambm a ntida separao de ambas.
Veja mais informaes
sobre esta temtica na
seo Complementando.
Pelo critrio federativo enunciado pela Carta Federal, existem as Administraes Pblicas Federal, Estadual e Municipal. As expresses Administrao Direta e Indireta foram consolidadas no ordenamento brasileiro pelo artigo 4 do Decreto n. 200/67, conhecido como o Diploma da Reforma Administrativa.
90
Estrutura da Administrao Pblica brasileira

Podemos ento, a partir do Decreto n. 200/67 (e suas atualizaes), estudar a estrutura da Administrao Pblica brasileira, tanto no plano Federal quanto nos Estados e municpios.
Administrao Direta
Conforme o inciso I do artigo 4, do Decreto-Lei n. 200/67, a Administrao Direta Federal se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da presidncia da Repblica e dos ministrios. Para os demais entes da federao, entende Medauar (2005), Administrao Direta o conjunto dos rgos integrados na estrutura da chefia do Executivo (Gabinete do Governador e do Prefeito Municipal) e na estrutura dos rgos auxiliares (Secretaria de Estado e Secretaria Municipal). A estrutura bsica da Administrao Direta Federal est consolidada nos artigos 76, 84, inciso II, e 87, pargrafo nico, inciso I, todos da Constituio Federal, e regulada na Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003, que se ocupa notadamente da organizao da presidncia e dos ministrios (com as modificaes introduzidas pela Lei n. 10.869, de 13 de maio de 2004, e posteriormente pelas Leis n. 11.036, de 22 de dezembro de 2004, e n. 11.204, de 5 dezembro 2005).
Mdulo 4
91
Organograma CGU
MINISTRO DE ESTADO Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo (CTPCC) DO CONTROLE E DA TRANSPARNCIA
Comisso de Coordenao de Controle Interno (CCCI)
Comisso de Coordenao de Correio (CCC)
Gabinete (GMCGU)
Secretaria-Executiva (SE)
Assessoria Jurdica (ASJUR)
Assessoria de Comunicao Social (ASCOM)
Assessoria para Assuntos Internacionais (AINT)
Gabinete (SE / GAB)
Diretoria de Desenvolvimento Institucional (DEIN) Secretaria Federal de Controle Interno (SFC)
Diretoria de Sistemas e Informao (DSI)
Diretoria de Gesto Interna (DGI)
Ouvidoria-Geral da Unio (OGU)
Corregedoria-Geral da Unio (CRG)
Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas (SPCI)
Controladorias-Regionais da Unio nos Estados
Quadro 2: Organograma da Controladoria-Geral da Unio, rgo vinculado ao Gabinete da Presidncia da Repblica Fonte: <http://www.cgu.gov.br/CGU/Organograma>
Aprofundando um pouco acerca do desempenho dessa atividade centralizada, Carvalho Filho (2006) orienta que h certas funes que, por sua relevncia, encontram disposio especfica no texto constitucional, como o artigo 37, XXII, da Constituio Federal, com a redao da Emenda Constitucional n. 42/03, que considerou as administraes tributrias dos entes federativos como atividades essenciais ao funcionamento do Estado, devendo ser exercidas por servidores de carreira. J Gasparini (2005) destaca que denominado de desconcentrao a distribuio interna de competncias e servios pela administrao centralizada. E alerta ainda que no podemos confundir esta com a descentralizao, que para ele identificada quando a prestao de servios pblicos atribuda a uma interposta pessoa jurdica, esta privada, pblica ou governamental, que o executa e explora, como se ver no item seguinte, sobre Administrao Indireta.
92
No mbito da Unio, a direo superior da Administrao Federal exercida pelo presidente da Repblica, com o auxlio de seus ministros (artigo 84, II, da Constituio Federal), de seu assessoramento imediato (Assessoria Especial e Advocacia-Geral da Unio) e dos rgos consultivos (Conselho da Repblica e Conselho de Defesa Nacional). Quanto aos Estados, como consequncia direta do regime federativo, o artigo 25 da Constituio Federal remete s Constituies Estaduais a organizao de sua respectiva estrutura bsica e as leis que adotarem. Os Estados-membros da Federao Brasileira demandam esquema similar ao da Administrao Federal: no Executivo o governador e seus auxiliares, os secretrios de Estado. De modo geral, as Constituies Estaduais estabelecem as normas fundamentais para relegar legislao infraconstitucional a regulamentao das especificidades de constituio e funcionamento de sua estrutura. O Distrito Federal, onde se situa Braslia, ente federativo que sedia a Capital do Brasil e, de acordo com as diretrizes impostas pelo artigo 32 da Constituio Federal, regido por Lei Orgnica votada pela Assembleia Legislativa Distrital. O Poder Executivo exercido pelo governador, e os seus auxiliares diretos so os secretrios. O Distrito Federal no poder ser dividido em municpios e a ele so conferidas as competncias legislativas reservadas aos Estados e municpios. A Administrao Municipal tambm dotada de autonomia, conforme o artigo 29 da Constituio Federal. O chefe do Poder Executivo Municipal, o prefeito, submete-se aos preceitos organizativos inscritos na Constituio Estadual e em sua respectiva Lei Orgnica.
Administrao Indireta
A Administrao Indireta o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas respectiva Administrao Direta,
Mdulo 4
93
tm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada. As pessoas jurdicas que integram a Administrao Indireta guardam, entre si, trs pontos em comum:
ff criao por lei especfica e no caso das estatais por a

autorizao legislativa, nos termos do inciso XIX do artigo 37 da CF/88;
ff personalidade jurdica; e a ff patrimnio prprio. o

Na acepo empregada na Constituio Federal, a expresso Administrao Indireta percebida em seu sentido subjetivo, ou seja, para designar o conjunto de pessoas jurdicas, de direito pblico ou privado, criadas por lei para desempenhar atividades assumidas pelo Estado, seja como servio pblico, seja a ttulo de interveno no domnio econmico. Neste ponto, Meirelles (1990) destaca que essas pessoas jurdicas executam os servios pblicos de forma indireta a partir dos poderes a elas concedidos pelo Estado. Di Pietro (2006), por sua vez, sublinha que s existe descentralizao quando o Poder Pblico transfere um servio que lhe prprio a outra entidade com personalidade jurdica. Para que se configure essa forma de prestao de servio pblico, devem estar presentes as seguintes caractersticas:
ff a atividade seja servio pblico; e que ff a transferncia recaia sobre a titularidade e a execuo que
da atividade ou somente sobre a execuo. Em cada esfera de governo (federal, estadual, distrital e municipal), podem ser encontradas entidades pblicas (autarquias e fundaes pblicas), governamentais (sociedades de economia mista, empresas pblicas e fundaes privadas) e privadas (empresas mercantis e industriais), atuando como autorizatrias, permissionrias e concessionrias de servios pblicos.
De acordo com o artigo 4, inciso II, do Decreto-Lei n. 200/67, a Administrao Indireta compreende as seguintes entidades:
94
ff autarquias, como as Universidades federais brasileiras; ff empresas pblicas, como a Caixa Econmica Federal; ff sociedades de economia mista, como a Petrobras; e ff fundaes pblicas, como a Fundao Nacional de Sade.
O pargrafo nico da Lei n. 7596, de 10 de abril de 1987, estabelece que as entidades que compem a Administrao Indireta vinculam-se ao Ministrio em cuja rea de competncia estiver enquadrada sua principal atividade, o que pode se repetir em nvel estadual e municipal em relao aos seus auxiliares diretos. Na acepo do artigo 19, do Decreto-Lei n. 200/67, este vnculo ou controle administrativo sobre a entidade da Administrao Indireta denominado de superviso ministerial. Essas entidades esto tambm sujeitas ao controle parlamentar, conforme o artigo 49, inciso X, da Constituio Federal, e fiscalizao financeira, contbil, oramentria e patrimonial exercida pelos Tribunais de Contas, de acordo com os artigos 70 e 71, da Carta Federal. Pela dico* do artigo 37, inciso XIX, somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo Lei Complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao.
v
estilo,
As fundaes pblicas
foram includas no elenco da administrao indireta por meio da Lei 1987. n. 7.596, de 10 maro de
*Dico modo de dizer, no que tange escolha e combinao e disposio das palavras, com vistas correo, clareza e eficcia do texto; linguagem. Fonte: Houaiss (2009).
O aludido inciso XIX do artigo 37 tambm assinala que cabe Lei Complementar a definio das reas de atuao da empresa pblica, sociedade de economia mista e fundao, cuja instituio foi permitida por lei especfica. Em mesma linha, o inciso XX do artigo 37 da Constituio Federal determina que depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada. No entanto, a Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1649-1, julgada em 2006 no Supremo Tribunal Federal, obliquamente limita a aplicabilidade do referido dispositivo constitucional ao firmar o entendimento de que dispensvel a autorizao legislativa para a criao de empresas subsidirias, desde que haja previso para esse
Mdulo 4
95
fim na prpria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista que a lei criadora a prpria medida autorizadora (BRASIL, 2004). Por fim, a todas as entidades da Administrao Indireta da Federao, a despeito de sua natureza jurdica, so aplicados os princpios constitucionais inscritos no caput do artigo 37. A par do que j fora antes firmado, os dispositivos da Lei n. 8.429/92 so aplicveis aos dirigentes, servidores e empregados que trabalham nos entes da Administrao Indireta. Neste mister, o Superior Tribunal de Justia, julgando em 2006 o Recurso Especial n. 470.329 DF (2002/0121448-6), assentou que o dirigente de empresa pblica ou sociedade de economia mista (pessoas qualificadas de Direito Privado), ainda quando sejam elas meramente exploradoras de atividade econmica, tambm pode ser enquadrado como autoridade no que concerne a atos expedidos para cumprimentos de normas de Direito Pblico.
Autarquia
Este termo foi usado pela primeira vez pelo italiano Santi Romano, em 1897.
Foram os doutrinadores italianos Guido Zanobini e Renato Alessi (apud DI PIETRO, 2006) que desenvolveram o conceito de autarquia como entidade da Administrao Indireta (descentralizao administrativa por servio), que exerce servio determinado, com as mesmas caractersticas e os mesmos efeitos da atividade administrativa do Estado. Para Romano (apud MEDAUAR, 2005, p. 77), a autarquia [...] uma forma especfica de capacidade de direito pblico ou, mais concretamente, a capacidade de administrar por si seus prprios interesses, embora estes se refiram tambm ao Estado. No Brasil, o primeiro conceito legal de autarquia foi dado pelo Decreto-Lei n. 6.016, de 22 de novembro de 1943, e atualmente o conceito legal consta do artigo 5, inciso I, Decreto Lei n. 200 de 1967, assim expresso:
96
O servio autnomo criado por lei, com personalidade jurdica de direito pblico, patrimnio e receitas prprias, para executar atividades tpicas da administrao pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.
As autarquias so dotadas de personalidade jurdica prpria, portanto so sujeitos de direitos e encargos, no mundo jurdico, a par do que dispe o artigo 41, inciso IV, do Cdigo Civil. A personalidade da autarquia, por ser de direito pblico, nasce com a vigncia da lei que a instituiu, sem a necessidade de registro. De outro lado, sendo de direito pblico, est submetida ao regime jurdico de direito pblico, sobretudo quanto realizao de concurso pblico precedente s contrataes de pessoal, proibio de acumulao de cargos pblicos e obrigatoriedade de licitao. Quanto aos impostos, vigora, tambm, para as autarquias a admitida pelo artigo 150, VI, a, da Constituio Federal, mas circunscritos aos bens, s rendas e aos servios vinculados s suas finalidades essenciais ou dela decorrentes, ex vi*, pargrafo 2 do mesmo artigo. Outro ponto a se considerar a respeito das autarquias o atinente aos seus procedimentos financeiros, que esto sujeitos, no dizer de Mello (2006), s normas prescritas pela Lei n. 4.320/64 (Lei geral da Contabilidade), impositiva para todas as unidades da federao, e pela Lei Complementar n. 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Como exemplos atuais de autarquias, podemos citar o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), o Banco Central e as universidades pblicas federais, com exceo da Universidade de Braslia (UnB), que adotou o regime fundacional.
*Ex vi termo jurdico, por efeito de, por fora de. Fonte: Houaiss (2009).
Autarquias Especiais
Algumas leis, ao institurem uma entidade autrquica, tm feito uso da denominao autarquia de regime especial,
Mdulo 4
97
inexistindo diploma legal que defina genericamente o que seja esse regime especial. So exemplos de autarquias especiais: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (IBAMA), as agncias reguladoras, como as de energia eltrica (ANEEL) e de telecomunicaes (ANATEL) ou ainda universidades, como a de So Paulo (USP) ou de Campinas (Unicamp).
Agncias reguladoras
No direito brasileiro, Di Pietro (2006) destaca que existem, h muito, entidades com a funo reguladora e fiscalizadora, voltadas produo e ao comrcio. Temos como exemplo o Comissariado do Caf (1918), o Instituto de Defesa Permanente do Caf (1923), o Instituto do Acar e do lcool (1933), o Instituto Nacional do Mate (1938), o Instituto Nacional do Pinho (1941) e ainda o Banco Central (BC), o Conselho Monetrio Nacional (CMN) e a Comisso de Valores Mobilirios (CVM). Mas a partir de 1997 vm sendo institudos por lei, com esses poderes, os entes designados de agncias reguladoras, no contexto do Plano Nacional de Desestatizao (PND). Por fora do artigo 21, inciso XI, e do artigo 177, pargrafo 2, inciso III, ambos da Constituio Federal, essas agncias reguladoras foram criadas sob a forma de autarquias. Para entender melhor, observe a sntese destacada no Quadro 3, a seguir:
98
Ministrio
MMe MMe MC MS MS MMa MT MT MinC Md
Agncia reguladora
Agncia Nacional de Energia Eltrica (AnEEL) Agncia Nacional do Petrleo (ANP) Agncia Nacional de Telecomunicaes (AnATEL) Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (AnVISA) Agncia Nacional de Sade Suplementar (AnS) Agncia Nacional de guas (AnA) Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (AnTAQMT) Agncia Nacional de Transportes Terrestres (AnTT) Agncia Nacional do Cinema (AnCINE) Agncia Nacional de Aviao Civil (AnAC)
Legislao bsica
Lei n. 9.427, de 26 dez. 96 Lei n. 9.478, de 6 ago. 97 Lei n. 9.472, de 16 jul. 97 Lei n. 9.782, de 26 jan. 99 Lei n. 9.961, de 28 jan. 00 Lei n. 9.984, de 17 jul. 00 Lei n. 10.233, de 5 jun. 01 Lei n. 10.233, de 5 jun. 01 MP n. 2.228, de 6 set. 01 Lei n. 11.182, de 27 set. 05
Quadro 3: Agncias reguladoras no atual arranjo institucional brasileiro Fonte: Adaptado de Brasil (2003)
A gesto de recursos humanos das Agncias Reguladoras tem suas diretrizes fixadas na Lei n. 9.986, de 18 de julho de 2000, que teve a sua eficcia suspensa por fora da medida na ADI 2.310-1. A Lei n. 10.871, de 20 de maio de 2004, alterou a referida Lei, sujeitando os servidores das Agncias Reguladoras ao regime estatutrio Lei n. 8.112/90.
Agncias executivas
Atualmente, os doutrinadores tm se ocupado com a pauta de novos institutos jurdicos, como as Agncias Reguladoras, antes comentadas, e as Agncias Executivas, concepes estas ligadas ao processo de desonerao das funes estatais, decorrentes do j aludido Plano Nacional de Desestatizao. Quanto s agncias executivas, este nomen juris* emergiu da edio da Lei n. 9.649, de 27 maio de 1998, que se ocupou da organizao da presidncia da Repblica e dos ministrios, e tratou da matria nos artigos 51 e 52. Gasparini (2005, p. 328), com fundamento nessa lei, conceitua a agncia executiva como:
*Nomen Juris termo jurdico, qualificao legal de algo. Fonte: Houaiss, (2009).
Mdulo 4
99
[...] a autarquia ou a fundao governamental, assim qualificada por ato do Executivo, responsvel pela execuo de certo servio pblico, livre de alguns controles e dotada de maiores privilgios que as assim no qualificadas, desde que celebre com a Administrao Pblica a que se vincula um contrato de gesto.
Exemplos dessas Agncias Executivas so o Instituto Nacional de Metrologia, Normatizao e Qualidade Industrial (INMETRO), a Agncia Brasileira de Inteligncia, a Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (ADENE, antes SUDENE) e a Agncia de Desenvolvimento da Amaznia (ADA, antiga SUDAM).
Fundaes
De acordo com Di Pietro (2006, p. 416), as fundaes institudas pelo Poder Pblico caracterizam:
[...] o patrimnio, total ou parcialmente pblico, dotado de personalidade jurdica, de direito pblico ou privado, e destinado por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade de autoadministrao e mediante controle da Administrao Pblica, nos limites da lei.
A partir dessa definio, temos algumas, consideradas principais, caractersticas a serem lembradas. A saber:
ff dotao patrimonial, pblica, semipblica ou semiprivada; ff personalidade jurdica, pblica ou privada, atribuda por lei; ff desempenho de atividade atribuda ao Estado no mbito
social, atinente sade, educao, cultura, ao meio ambiente, assistncia social e a tantas outras;
100
ff capacidade de autoadministrao; ff sujeio ao controle administrativo ou tutela por parte da

Administrao Direta;
ff todas as fundaes governamentais, ainda que no

integrando a Administrao Pblica, submetem-se ao regime do direito pblico, sobretudo no que concerne Lei n. 8.666/93, s normas de Direito Financeiro, previstas pelos artigos 52, VII, 169 e 165, pargrafos 5 e 9, da Constituio Federal; e
ffigualmente aplicvel s Fundaes a imunidade tributria de

que trata o artigo 150, pargrafo 2, da Constituio Federal.
De resto, assinala Mello (2006), o Decreto 200, com as alteraes produzidas pela Lei n. 7.596, de 10 de abril de 1987, j mencionava que tais pessoas adquirem personalidade jurdica com a inscrio da escritura pblica de sua constituio no Registro Civil das Pessoas Jurdicas, afastando expressamente a aplicabilidade das demais disposies do Cdigo Civil ao regime das fundaes. Alguns exemplos de fundao pblica na esfera federal so a Fundao Instituto de Planejamento Econmico e Social (IPEA), a Fundao Nacional do ndio (FUNAI) e a Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), entre outros.
Empresa pblica e sociedade de economia mista

Com a expresso empresa estatal ou governamental, Di Pietro (2006) intenta alcanar todas as entidades, civis ou comerciais, de que o Estado tenha controle acionrio, abrangendo a empresa pblica, a sociedade de economia mista e outras empresas que no tenham essa natureza e s quais a Constituio faz referncia, em vrios dispositivos, como categoria parte (artigos 37, inciso XVII, 71, inciso II, 165, pargrafo 5o, II).
Mdulo 4
101
Contudo, os doutrinadores tm considerado que, embora figurem em categorias jurdicas diferentes, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista devem ser estudadas em conjunto, em razo de suas caractersticas convergentes. O que nos permite delinear como traos em comum dessas duas entidades as seguintes caractersticas relacionadas a seguir:
ff criao e extino autorizadas por lei; ff personalidade jurdica de direito privado; ff sujeio ao controle estatal; ff derrogao parcial do regime de direito privado por
normas de direito pblico;
ff vinculao aos fins definidos na lei instituidora; e ff desempenho de atividade de natureza econmica.
Para Mello (2006), o conceito de empresa pblica no se restringe definio inscrita pelo artigo 5, inciso II, do Decreto-Lei n. 200/67, na medida em que se deve entender que empresa pblica federal a pessoa jurdica criada por fora de autorizao legal como instrumento de ao do Estado. dotada de personalidade de Direito Privado, mas submetida a certas regras especiais decorrentes de ser coadjuvante da ao governamental, constituda sob quaisquer formas admitidas em Direito e cujo capital seja formado unicamente por recursos de pessoa de Direito Pblico Interno ou de pessoas de suas Administraes Indiretas, com predominncia acionria residente na esfera federal. Entre as empresas pblicas federais, podemos citar: a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (EBCT) e a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (INFRAERO). J a sociedade de economia mista federal h de ser entendida como a pessoa jurdica cuja criao autorizada por lei, como um instrumento de ao do Estado. dotada de personalidade de Direito Privado, mas submetida a certas regras especiais decorrentes desta sua natureza auxiliar da atuao governamental, constituda sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou entidade
102
de sua Administrao Indireta, sobre remanescente acionrio de propriedade particular. Entre as sociedades de economia mista na esfera federal, podem ser mencionadas o Banco do Brasil e a Petrobras.
Alguma dvida sobre o que apresentamos at aqui? Caso os pontos ainda no estejam claros, releia o contedo e entre em contato com o seu tutor. Na sequncia, estudaremos sobre as entidades que no integram a Administrao Pblica, mas que, de alguma forma, relacionam-se com ela.
Mdulo 4
103
Entidades paraestatais (em colaborao)

Existem pessoas jurdicas outras que, embora no integrando a Administrao Indireta, cooperam com o governo, prestam servio de utilidade pblica e se sujeitam ao controle direto ou indireto do Poder Pblico. Medauar (2005) anota que difcil classificar tais entes ou conferir-lhes nome genrico, e que alguns autores, como Carvalho Filho (2006), preferem o termo paraestatais, ao passo que outros usam entes de cooperao, a exemplo de Meirelles (1990).
Ordens e Conselhos Profissionais

So as entidades encarregadas de administrar e fiscalizar as profisses regulamentadas por lei federal, geridas pelos representantes eleitos e, via de regra, estratificam-se em estrutura federal e estadual. Tais organismos no integram a Administrao Indireta e nem se sujeitam tutela ou superviso ministerial, a exemplo do que dispe o artigo 44, pargrafo 1 do Estatuto da OAB.
Saiba mais
Estatuto da OAB Trata-se da Lei n. 8.906/94 que afirma em seu Ttulo II, captulo I, que a OAB no mantm com rgos da Administrao Pblica qualquer vnculo funcional ou hierrquico. Fonte: Elaborado pelo autor.
O STF, conforme se depreende do exame de mrito procedido do Mandado de Segurana n. 21.797-9, assentou, em definitivo, pela natureza autrquica dos conselhos de fiscalizao profissional. No mbito do Tribunal de Contas da Unio, pacfico o entendimento segundo o qual os conselhos de fiscalizao profissional, em
104
razo de sua natureza autrquica, esto obrigados a realizar concurso pblico para preenchimento de seus cargos funcionais. Nesse sentido, cita-se o Acrdo n. 1.841/2005.
Fundaes de apoio
As fundaes de apoio devem ser denominadas, de forma mais completa, de fundaes de apoio a instituies federais de Ensino Superior. Esses entes, dotados de personalidade jurdica privada, regidos pelo Cdigo Civil, tm o escopo declarado de colaborar com as instituies oficiais de ensino e pesquisa. As fundaes de apoio vm se formando de dois modos: por pessoas fsicas (professores, pesquisadores universitrios, ex-alunos) ou pelas prprias instituies de Ensino Superior (isoladamente ou em conjunto com pessoas fsicas). No mbito federal, a Lei n. 8.958, de 20 dezembro de 1994, ordenou as relaes entre as instituies federais de Ensino Superior e de pesquisa cientfica e tecnolgica e as fundaes de apoio. Relaes estas que foram regulamentadas pelo Decreto Federal n. 5205/04.
De acordo com a Lei n. 8.958/94, as fundaes de apoio podem ser contratadas por aquelas instituies federais e sujeitam-se:
ff fiscalizao do Ministrio Pblico, nos termos do Cdigo

Civil e do Cdigo de Processo Civil;
Conhea mais sobre este a Lei n. 8.958/94, a qual entre as instituies federais de Ensino
decreto que regulamenta dispe sobre as relaes
Superior e de pesquisa
cientfica e tecnolgica
e as fundaes de apoio
acessando <http://www. fapex.ufba.br/fundacao/ downloads/legislacao/
ff legislao trabalhista; e ff prvio registro e credenciamento no Ministrio da ao

Educao e no Ministrio da Cincia e Tecnologia (art. 2, incisos I, II e III).
Decreto5205de2004.pdf>.
So exemplos de fundaes de apoio a Fundao Universitria para o Vestibular (Fuvest), a Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (FIPE) e a Fundao de Amparo Pesquisa e Extenso Universitria (FAPEU).
Mdulo 4
105
Servios sociais autnomos

De acordo com Meirelles (1990, p. 335), os servios sociais autnomos so:
[...] todos aqueles institudos por lei, com personalidade jurdica privada, para ministrar assistncia ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotaes oramentrias ou por contribuies parafiscais.
Exemplos desses servios, que no integram a Administrao Indireta nem a Direta, so o Servio Social da Indstria (SESI), Servio Social de Comrcio (SESC), Servio Social do Transporte (SEST), Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), Servio Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR) e Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte (SENAT). Todos eles tm as suas manutenes asseguradas por meio das contribuies de empresas, arrecadadas e repassadas pela Previdncia Social. Essas entidades no prestam servio pblico delegado pelo Estado, mas atividade privada de interesse pblico, referente a servios no exclusivos do Estado, portanto a atuao estatal de fomento e no de prestao de servio pblico. (DI PIETRO, 2006, p. 415). Ao receberem recursos pblicos, no entanto, essas entidades estaro sujeitas ao controle do Tribunal de Contas (Acrdo n. 619, de 2006), de acordo com o artigo 70 da Constituio Federal. E ainda subsumidas observncia dos princpios da licitao a exemplo do que tem decidido aquela Corte de Contas da Unio , exigncia de processo seletivo, prestao de contas e equiparao de seus empregados aos servidores pblicos para fins criminais (artigo 327 do Cdigo Penal) e para fins de improbidade administrativa (Lei n. 8.429, de 2 junho de 1992).
106
O terceiro setor e o direito administrativo brasileiro

O termo terceiro setor foi cunhado por John D. Rockfeller III, nos Estados Unidos, em 1978, de acordo com os estudos de Carlos Montao (2002). O professor Freitas (2004) diz que organizaes do terceiro setor so, em sentido amplo, as organizaes privadas sem fins lucrativos e voltadas a finalidades socialmente relevantes. Corroborando com a discusso, Vieira (1997) tambm historia que nas ltimas dcadas emergiram no mundo movimentos populares ou novos movimentos sociais, com novas agendas polticas, que assumiram a forma de organizaes no governamentais e que, de acordo com os dados cotejados pelas Naes Unidas, tm beneficiado milhes de pessoas nos pases em desenvolvimento. Outro importante dado o colacionado pelo Tribunal de Contas da Unio (Acrdo n. 1.777, de 2005), na voz do ento relator Vilaa (apud BRASIL, 2005), que, ao defender o fortalecimento dos mecanismos de controle, anota que somente no ano de 2003 o Tesouro transferiu para instituies privadas quase 1,4 bilho de reais e do total de Organizaes No Governamentais (ONGs) 55% so mantidas, por vezes exclusivamente, com recursos pblicos.
Organizaes sociais
Sobre o tema, Justen Filho (1999) comenta que a condio jurdica de organizao social uma qualificao atribuda a certas
Mdulo 4
107
pessoas jurdicas destitudas de fins lucrativos. Significa afirmar que impossvel atribuir a uma entidade a forma de organizao social. Dever adotar-se alguma das formas previstas no ordenamento jurdico brasileiro. Depois de constituda, a entidade dotada de personalidade jurdica poder pleitear qualificao como organizao social. O ministro Augusto Sherman Cavalcante, do Tribunal de Contas da Unio, ao atuar como relator do Acrdo n. 421/2004, lavra distino entre organizaes sociais e servios sociais autnomos. No caso das Organizaes Sociais (OS), o Estado est delegando uma atividade sua, deixando de exerc-la; est extinguindo uma entidade pblica para, em seu lugar, deixar nascer uma entidade privada. No caso dos Servios Sociais Autnomos, surge uma entidade paraestatal, que funcionar paralelamente ao Estado. No caso das Organizaes Sociais, h uma substituio de uma entidade pblica, que desaparecer, por uma entidade privada (dita pblica no estatal). No caso dos Servios Sociais Autnomos, exercem atividades sociais no exclusivas do Estado. No caso das Organizaes Sociais (OS), h a substituio de uma entidade pblica, que desaparecer, por uma entidade privada (dita pblica no estatal). Na condio de entes privados que exercem atividade de interesse pblico, agregam as seguintes caractersticas, com base na Lei n. 9.637/98, de 15 de maio de 1998.
Esta lei cria Gratificao de Desempenho de Atividade de Cincia e
Tecnologia (GDCT) e d
outras providncias. Veja mais em: <http://www3. dataprev.gov.br/sislex/ htm>. paginas/42/1998/9637.
ff integram o ncleo estratgico; no ff exercem as atividades exclusivas (servios que no

somente o Estado pode realizar, como segurana pblica e justia);
ff atividades so desenvolvidas apenas nos campos da suas

educao, do meio ambiente, da cultura e da sade;
ff podem prestar servios ou produzir bens com objetivos no

mercantis;
ff sua
qualificao decorre de decreto emitido discricionariamente pelo Poder Executivo (artigo 1); do Poder Pblico e da sociedade civil (artigo 3);
ff conselho de administrao formado por representantes o
108
ff licitaes sero definidas em regulamento prprio as

(artigo 17); e
ff recursos de fomento so oriundos do contrato de gesto os

(artigos 5 e 12), cuja execuo deve ser fiscalizada pelo rgo pblico supervisor e Tribunal de Contas da Unio (TCU) (artigos 8 e 9); a desqualificao exige como motivo o descumprimento do contrato de gesto e deve ser precedida de processo administrativo (artigo 16).
O descumprimento do contrato de gesto incorre na desqualificao da entidade, pelo ministrio supervisor, a exemplo do que j confirmou o Superior Tribunal de Justia, no Mandado de Segurana 10527/DF DF, de 2005. Bandeira de Mello (2006, p. 223), ao comentar o inciso XXIV, do artigo 24, da Lei n. 8.666/93, que libera para licitao os contratos de prestao de servios celebrados entre o Estado e as Organizaes Sociais, manifesta-se nos seguintes termos: No se imagine que pelo fato de o artigo 37, XXI, mencionar a obrigatoriedade de licitao, salvo nos casos previstos em lei, o legislador livre para arredar tal dever sempre que lhe apraza. Se assim fosse, o princpio no teria envergadura constitucional. No seria subordinante, pois sua expresso s se configuraria ao nvel das normas subordinadas, caso em que o disposto no preceptivo referido no valeria coisa alguma. A ausncia de licitao obviamente uma exceo que s pode ter lugar nos casos em que razes de indiscutvel tomo a justifiquem, at porque, como bvio, a ser de outra sorte, agravar-se-ia o referido princpio constitucional da isonomia.
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)

Um ano aps a criao das Organizaes Sociais, foi editada a Lei n. 9.790/99, mais tarde alterada pela Lei n. 10.539/2002,
Mdulo 4
109
que estabeleceu a denominada Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) possibilitando a outorga de ttulo a outra categoria de pessoas jurdicas do terceiro setor, com objeto social mais amplo que o anterior. Alm disso, h um distanciamento maior do Estado, que no mais pode ceder servidores, tampouco participa da gesto interna da OSCIP . A legislao da OSCIP prev para tais entidades:
ff ausncia de fins lucrativos; ff finalidade explcita e socialmente til; ff incluso no rol das impedidas; no ff previso de normas quanto estrutura, ao funcionamento
e prestao de contas;
ff aprovao pelo rgo pblico competente, vinculada e

aberta a pessoas que cumpram os requisitos legais;
ff ausncia da transferncia de servidores pblicos; ff possibilidade da celebrao de termos de parceria, visando

ao atendimento de metas e prazos preestabelecidos e fiscalizados , com o dever de apresentar relatrios peridicos;
ff participao do Poder Pblico em seus quadros diretivos; no ff objeto social mais amplo do que aquele previsto para a OS
(12 reas de interesse da sociedade civil);
ff de qualificao vinculado, emitido pelo Ministro da ato

Justia; e
ff licitao por regulamento prprio.

Por fim, quanto s dessemelhanas entre as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico e as Organizaes Sociais, Gasparini (2005) considera que as OSCIPs no celebram contrato de gesto, mas termo de parceria. O Poder Pblico outorgante da qualificao no participa da sua direo ou administrao e seus objetivos so mais amplos, no se destinam a substituir a Administrao na prestao de certos servios pblicos. Para Di Pietro (2006), nas primeiras OS o governo visava que estas assumissem atividades at ento desempenhadas pelo servio pblico, exonerando o Estado dessas obrigaes. J nas segundas
110
OSCIP o Estado no abria mais mo de servio pblico, apenas , fazendo parceria.
Complementando...
Nesta Unidade discutimos assuntos relacionados Administrao Direta e Indireta das entidades paraestatais e do terceiro setor. Buscando complementar ainda mais a construo do seu conhecimento, sugerimos algumas leituras relacionadas a seguir:
natureza jurdica dos conselhos fiscais de profisses regulamentadas A

de Ronaldo Pinheiro de Queiroz. Esse artigo aborda questes sobre ordens e Conselhos Profissionais
n. 8.987/95, que dispe sobre o regime de concesso e permisso da Lei

prestao de servios pblicos previstos no artigo 175 da Constituio Federal. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/ L8987cons.htm>. Acesso em: 20 out. 2010.
Lei
n. 4.320/64, que estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos municpios e do Distrito Federal. Disponvel em: <http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L4320.htm>. Acesso em: 23 out. 2010. Complementar n. 101/00, que estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Disponvel em: <http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaTextoIntegral. action?id=216874>. Acesso em: 23 out. 2010.
Lei
Mdulo 4
111
Resumindo
Nesta Unidade ampliamos nossa discusso a respeito dos instrumentos da ao administrativa, seja ela realizada diretamente ou indiretamente. Vimos tambm que as aes governamentais que implicam atividade econmica so revestidas de caractersticas jurdicas mais prximas s do mercado privado, enquanto as aes pblicas que implicam direitos fundamentais, como a educao e a sade, so revestidas por regras jurdicas que aproximam o Estado de entes e pessoas particulares colaboradoras.
112
Chegou a hora de analisarmos se voc est entendendo o que estudamos at aqui. Para saber, procure resolver as atividades propostas, a seguir. Lembre-se que voc pode e deve contar com o auxlio de seu tutor.
1. Defina o conceito de entidades sem fins lucrativos e cite, aps uma breve pesquisa, alguns exemplos dessas instituies na regio em que voc mora. Qual a relevncia das instituies selecionadas para o seu municpio? 2. Pesquise e responda: por que a Petrobras, sendo uma empresa estatal, tem parte de suas aes negociadas na Bolsa de Valores?
Mdulo 4
113
Unidade 5 Licitao e Contrato Administrativo
UNIDADE 5
Licitao e Contrato Administrativo

ffConhecer
as modalidades e os tipos de licitao; dispensa de inexigibilidade de licitao; e as formas de execuo de um contrato administrativo.
Mdulo 4
115
Previso Constitucional
Caro estudante, Estamos iniciando uma nova Unidade, na qual voc conhecer os mecanismos de que a Administrao Pblica dispe para contratar obras, servios e compras com as empresas e instituies de Direito Privado. Os temas licitao e contratao so relevantes na medida em que tratam da despesa promovida pela Administrao, basicamente a partir de uma arrecadao pblica, ou seja, de um dinheiro pblico. Leia com ateno, consulte a legislao indicada ao longo do texto, anote suas dvidas e busque esclarec-las antes de prosseguir. Estamos com voc! Ento, mentes obra!
Quando um particular pretende adquirir um bem ou construir uma obra, ele adota qual procedimento? Simplesmente verifica o preo de mercado e, dispondo de recurso financeiro, compra ou contrata o que deseja. Na Administrao Pblica, a situao diferente, pois ela no possui a liberdade que dispe o particular. O Poder Pblico se submete a um procedimento determinado e previsto em lei, conceituada pela Lei n. 8.666/93 como licitao. Essa Lei veio regulamentar o disposto no artigo 37, inciso XXI, da Constituio Federal, segundo o qual, ressalvados os casos excepcionais, as obras, os servios, as compras e as alienaes sero contratados mediante
Mdulo 4
117
[...] processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica, indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. (BRASIL, 2006).
118
A licitao
Na compreenso de Meirelles (1980), licitao o procedimento administrativo mediante o qual a Administrao Pblica seleciona a proposta mais vantajosa para contrato de seu interesse.
Hoje est em vigor a Lei Federal n. 8.666/93 que, revogando o Decreto-Lei n. 2.300/86, regulamenta o artigo 37, inciso XXI, da Constituio Federal.
Voc pode estar se perguntando: para quem a licitao obrigatria?
Com as alteraes
procedidas pelas Leis
n. 8.883/94, 9.648/98,
9.854/99, 10.438/2002, 11.107/2005 e
10.973/2004, 11.079/2004, 11.196/2005. Voc pode consultar essas leis
acessando <http://www.
Esto obrigados a licitar todos os rgos da Administrao Pblica Direta: fundos especiais, autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta e indiretamente pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios (cf. artigo 1, pargrafo nico, da Lei n. 8.666/93). No seu artigo 3, caput, a lei identifica os princpios jurdicos que so aplicveis s licitaes: legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculao ao instrumento convocatrio e julgamento objetivo. Podemos compreender, ento, que a violao aos princpios revestidos de funo positiva, relacionados no artigo 3 (MEDAUAR, 2005), incorre em uma ilegalidade qualificada, porque figuram esses princpios como informadores da validade do prprio ato administrativo.
planalto.gov.br/ccivil_03/ Leis/_lei-principal.htm>.
Mdulo 4
119
Nesse sentido, Bandeira de Mello (2006, p. 903) adverte que:

Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio atingido, porque representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores fundamentais.
Embora a Constituio Federal tenha atribudo lei disciplinadora a delimitao, apenas, das normas gerais, esse Diploma Legal se afigura excessivamente minucioso; por essa razo, expomos, assim, somente as linhas gerais atinentes a esse procedimento. So aplicveis licitao, alm do Estatuto Federal das licitaes e dos contratos, os Acordos Internacionais de Emprstimo e as regras dos organismos financiadores, com possibilidade de utilizao da Legislao Nacional, desde que expressamente previstos no Acordo, conforme o artigo 42 da Lei n. 8.666/93. Sobre esta ltima possibilidade, o Tribunal de Contas da Unio (Acrdo n. 135, de 2003), sob a relatoria do Ministro Lincoln Magalhes da Rocha, assim asseverou:
[...] mesmo quando se tratar de recursos disponibilizados pelas entidades previstas no 5, do artigo 42, da Lei n. 8.666/93, no se poder admitir a vedao de empresas nacionais em eventuais certames licitatrios. Os normativos oriundos de entidades estrangeiras, mesmo na vigncia de acordos celebrados com a Unio, no prevalecem sobre certas disposies legais especficas, como no caso em comento, e menos ainda sobre princpios constitucionais ptrios que visam garantir os interesses dos integrantes da nao brasileira, haja vista a indisponibilidade do interesse pblico e a soberania nacional. Os acordos internacionais celebrados pela Unio e ratificados pelo Congresso Nacional devem ser honrados, mas no ao arrepio de nosso prprio ordenamento jurdico.
120
Conforme o artigo 51 da Lei n. 8.666/83, a habilitao preliminar, a inscrio em registro cadastral, sua alterao ou seu cancelamento e as propostas sero processadas e julgadas por comisso permanente ou especial de no mnimo trs membros, sendo pelo menos dois destes pertencentes aos quadros da Administrao licitante. O artigo 43 da Lei prev a sequncia de fases pelas quais se processa a licitao, a partir da habilitao at a adjudicao. So elas:
ff instaurao ou a abertura, que se constitui pela a

deflagrao do edital;
ff habilitao; a ff classificao das propostas; a ff julgamento; o ff homologao do resultado da licitao; e a ff adjudicao pela autoridade competente. a
Acrescentamos que o artigo 38, pargrafo nico, impe que as minutas dos editais de licitao e tambm os contratos, acordos e convnios ou ajustes devem ser previamente examinados e aprovados por assessoria jurdica da Administrao. Na fase de habilitao do procedimento licitatrio, os documentos a serem exigidos so os seguintes:
ff cumprimento do artigo 7, inciso XXXIII, da Constituio

Federal, que probe o trabalho noturno, perigoso ou insalubre ao menor de 18 anos e qualquer trabalho ao menor de 14 anos, salvo na condio de aprendiz;
ff habilitao jurdica; ff qualificao tcnica; ff qualificao econmico-financeira; e ff regularidade fiscal.
Mdulo 4
121
Modalidades
Ao decidir realizar um procedimento licitatrio, o administrador pblico elege uma das modalidades previstas em lei. Segundo Justen Filho (2005, p. 320), [...] a expresso modalidade utilizada, tecnicamente, para indicar cada uma das espcies de procedimento licitatrio, que se diferenciam entre si no tocante estrutura e aos fins buscados. As modalidades de licitao so aquelas previstas no artigo 22 da Lei Federal n. 8.666/93, a saber:
ff Concorrncia: a modalidade de licitao entre quaisquer

interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo de seu objeto. Para essa modalidade, os prazos de publicidade so maiores, como tambm o so os critrios de habilitao.
ff Tomada de preo: a modalidade entre interessados

devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior data do recebimento das propostas, observada a necessria qualificao.
ff Convite: a modalidade mais simplificada, entre
Instruo normativa
interadministrativa n. 1 de 14 dezembro 2001 (vlida para a esfera federal).
os interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero mnimo de trs pela Unidade Administrativa. Esta afixar em local apropriado e publicar aviso de convite no Dirio Oficial, em forma de extrato e o estender aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestar seu interesse com antecedncia de at 24 horas da apresentao das propostas.
ff Concurso: a modalidade entre quaisquer interessados

para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao aos vencedores, conforme critrios constantes do edital publicado na imprensa oficial com antecedncia mnima de 45 dias.
122
ff Leilo: a modalidade entre quaisquer interessados para

a venda de bens mveis inservveis para a Administrao de produtos legalmente apreendidos ou penhorados. Ou, ainda, para alienao de bens imveis, prevista no artigo 19 da Lei das Licitaes, a quem oferecer o melhor lance, igual ou superior ao valor da avaliao.
ff Prego: a modalidade instituda pela Lei n. 10.520, de

17 de julho de 2002, para aquisio de bens e servios comuns em que a disputa pelo fornecimento se faz em sesso pblica, por meio de propostas e lances, para classificao e habilitao do licitante com a proposta de menor preo. O prego pode ser presencial ou eletrnico, sendo que neste caso o procedimento se realiza por meio da internet.
Esta lei institui, no mbito Federal e municpios, nos
da Unio, Estados, Distrito
termos do artigo 37, inciso modalidade de licitao
XXI, da Constituio Federal, denominada prego, para comuns, e d outras
aquisio de bens e servios providncias. Veja mais em: <http://www.leidireto.com. br/lei-10502.html>.
O artigo 23 assinala que os critrios de aplicabilidade de trs das modalidades anteriormente arroladas (concorrncia, tomada de preos e convite) so determinados em funo dos seguintes valores:
Modalidade
Concorrncia Tomada de Preos Convite
Objeto
Obras Servios Obras Servios Obras Servios
Preo (R$)
Acima de R$ 1,5 milho Acima de R$ 650 mil At R$ 1,5 milho At R$ 650 mil At R$ 150 mil At 80 mil
Figura 1: Modalidade de Licitao Fonte: Elaborada pelo autor com base na Lei n. 8.666/93
O pargrafo 5 do mesmo dispositivo cobe a utilizao de convite e de tomada de preos para a aquisio de parcelas de uma mesma obra ou servio. Ou, ainda, para obras ou servios da mesma natureza e no mesmo local, que possam ser realizados conjunta e concomitantemente, sempre que o somatrio de seus valores caracterizar o caso de tomada de preos ou concorrncia. exceo de parcelas de natureza especfica que possam ser executadas por pessoas ou empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou do servio.
Mdulo 4
123
importante observar que as modalidades de licitao so aquelas definidas pela lei, no podendo ser criada nenhuma outra pela Administrao nem sofrer combinaes entre si, conforme dispe o artigo 22, pargrafo 8. Tambm de se consignar que qualquer alterao no edital de licitao, que modifique a formulao das propostas, exige a reabertura do prazo anteriormente assinalado. Prepondera ainda destacarmos que, conforme o artigo 48, pargrafo 3, se todas as propostas forem desclassificadas, a Administrao poder fixar aos licitantes o prazo de oito dias teis para a apresentao de outras, livres das causas que ensejaram a desclassificao, facultada, em caso de convite, a reduo desse prazo para trs dias.
Tipos
De outro lado, nos termos da Lei n. 8.666/93, constituem tipos de licitao, que so adotados nas diversas modalidades, com exceo do concurso:
ff Menor preo: quando o critrio de seleo da proposta

mais vantajosa para a Administrao determinar que ser vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificaes do edital ou convite e oferecer menor preo.
ff Melhor tcnica: ser utilizado exclusivamente para

servios de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaborao de projetos, clculos, fiscalizao, superviso e gerenciamento de engenharia consultiva em geral e, em particular, para elaborao de estudos tcnicos preliminares e projetos bsicos e executivos.
ff Tcnica e preo: ser realizada por meio de avaliao da

proposta tcnica metodologia, organizao, tecnologias
124
e recursos materiais. Uma vez classificadas, sero abertas as propostas de preo dos licitantes que atingirem um valor mnimo.
importante destacarmos ainda que para a modalidade prego, presencial ou eletrnico, tratar de aquisio de servio comum, no sendo prevista a possibilidade de contratao de obras ou servios complexos, o nico tipo admitido o de menor preo.
Dispensa e inexigibilidade de licitao

Tanto a dispensa de licitao quanto a inexigibilidade so procedimentos licitatrios que utilizam um rito diferenciado da licitao obrigatria e so previstos nos artigos 24 e 25 da Lei n. 8.666/93. Tais procedimentos, que redundam na chamada contratao direta, devem ser precedidos das devidas formalidades. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto nesse artigo, ser instrudo, no que couber, com os seguintes elementos:
I caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando for o caso; II razo da escolha do fornecedor ou executante; III justificativa do preo; e IV documento de aprovao dos projetos de pesquisa aos quais os bens sero alocados (inciso includo pela Lei n. 9.648/98).
Contudo, mesmo que haja viabilidade de competio, ou seja, existncia de mais de um fornecedor do produto ou servio, a Administrao, em ato discricionrio, escolhe aquele que mais atende ao seu interesse, levando em conta critrios de oportunidade, convenincia, proporcionalidade e razoabilidade.
Mdulo 4
125
Destacamos que os funcionrios que compem a Comisso de Licitao e os rgos requisitantes, responsveis pelos pedidos de licitao, devem atentar para os dispositivos elencados no Captulo IV das sanes administrativas e da tutela judicial:
ff Seo I Disposies Gerais; ff Seo II Das Sanes Administrativas; ff Seo III Dos Crimes e das Penas; e ff Seo IV Do Processo e do Procedimento Judicial,
principalmente ao que dispe o artigo 89: Dispensar ou inexigir licitao fora das hipteses previstas em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes dispensa ou inexigibilidade: Pena Deteno, de 3 (trs) a 5 (cinco) anos, e multa. A licitao pode ser dispensada em razo do pequeno valor do objeto a ser contratado ou das suas caractersticas, por causa de situaes excepcionais ou do tipo de pessoa jurdica que ser contratada. Neste caso, a entidade dever ser brasileira, no ter finalidade lucrativa e gozar de reputao tica e profissional. Observe as caractersticas a seguir:
*Licitao
deserta
quando no aparecem interessados na licitao e uma nova no pode ser repetida sem prejuzo para a Administrao. Fonte: Di Pietro (2006). *Licitao cem fracassa-
ff Pequeno valor: 10% do valor estipulado na carta convite,

o que representa R$ 15 mil para obras e R$ 8 mil para servios, conforme visto na tabela anterior. Esse percentual ser de 20% para compras, obras e servios contratados por sociedade de economia mista e empresa pblica, bem assim por autarquia e fundao qualificadas, na forma da lei, como Agncias Executivas.
da quando apareinteressados, ou as mas eles no so habilitados classificadas. Di Pietro propostas no so Fonte: (2006).
ff Situaes excepcionais: guerra, perturbao da ordem;

emergncia, calamidade pblica; licitao deserta* ou fracassada*, remanescente de obra; regular preos, normalizar abastecimento; segurana nacional; acordo internacional; abastecimento de navios, avies.
ff Objeto: compra ou locao de imveis; hortifrutigranjeiros;

obra de arte/objeto histrico; peas de manuteno; material de uso das Foras Armadas; bens destinados pesquisa cientfica.
126
ff Pessoa: rgo da administrao; publicidade oficial;

instituio de ensino, desenvolvimento institucional; instituio voltada recuperao de presos; instituio de deficientes fsicos; empresa de energia eltrica; organizaes sociais.
J os casos de inexigibilidade de licitao segundo o artigo 25, da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, prev ao menos trs circunstncias de sua ocorrncia, sempre que houver inviabilidade de competio, a saber:
I aquisio de materiais, equipamentos, ou gneros que s possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo; II contratao de servios tcnicos de natureza singular, com profissionais ou empresas de notria especializao, vedada a inexigibilidade para servios de publicidade e divulgao; e III contratao de profissional de qualquer setor artstico, diretamente ou atravs de empresrio exclusivo, desde que consagrado pela crtica especializada ou pela opinio pblica.
Anulao e revogao da licitao

O desfazimento da licitao, por revogao ou anulao, evoca o contraditrio e a ampla defesa, conforme o pargrafo 4 do artigo 49, da Lei n. 8.666/93. A anulao, que pode decorrer da ilegalidade constatada de ofcio (pela autoridade competente), mediante provocao (recurso, por exemplo) ou, ainda, por deciso judicial, incorre na anulao do respectivo contrato, produzindo efeitos retroativos artigo 49, pargrafo 2 e artigo 59, todos da Lei n. 8.666/93.
Mdulo 4
127
Esse ato de anulao no gera para a Administrao qualquer obrigatoriedade de indenizar, salvo no tocante s parcelas contratadas j executadas ou aos prejuzos comprovados que no sejam imputveis ao contratado (artigo 59, pargrafo nico da Lei n. 8.666/93). A revogao da licitao prende-se a razes de interesse pblico, da Administrao, superveniente e devidamente comprovado.
128
Contratos Administrativos
Contrato administrativo um ajuste celebrado entre a Administrao Pblica e terceiros para consecuo de objetivos de interesse pblico, regidos pelas normas de Direito Pblico. A principal distino entre os contratos de direito privado e os contratos administrativos que nestes a Administrao Pblica tem prerrogativas, tambm chamadas de clusulas exorbitantes, que indicam a preponderncia do interesse pblico. Em relao ao contrato administrativo, so prerrogativas do Poder Pblico, conforme previsto artigo 58 da Lei n. 8.666/93, a saber:
I modific-los, unilateralmente, para melhor adequao s finalidades de interesse pblico, respeitados os direitos do contratado; II rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79 desta Lei; III fiscalizar-lhes a execuo; IV aplicar sanes motivadas pela inexecuo total ou parcial do ajuste; e V nos casos de servios essenciais, ocupar provisoriamente bens mveis, imveis, pessoais e servios vinculados ao objeto do contrato, na hiptese da necessidade de acautelar apurao administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hiptese de resciso do contrato administrativo.
O artigo 55 da Lei n. 8.666/93 prescreve as vrias clusulas que devem estar presentes em todos os contratos administrativos, como o objeto, os valores envolvidos, os prazos, os direitos e as
Mdulo 4
129
responsabilidades das partes etc. Salientemos que o artigo 57, 3, ainda define que vedado o contrato com prazo de vigncia indeterminado.
Regime jurdico
Regime jurdico dos contratos administrativos a forma como estes so tratados pelas normas jurdicas. identificado por meio da verificao dos princpios que lhe dizem respeito, os quais devem ser extrados do prprio ordenamento jurdico. Os mdulos contratuais da Administrao podem ser assim arrolados, conforme Medauar (2005):
ff contratos administrativos clssicos, regidos pelo direito os

pblico, como o contrato de obras, de compras e as concesses;
ff contratos regidos parcialmente pelo regime pblico, como

os contratos de locao; e
ff figuras contratuais atpicas, mais recentes, como os

contratos de gesto.
Entre os contratos administrativos regidos pelo direito pblico, podemos destacar a concesso de servio pblico, o de obra pblica, o de uso de bem pblico e as Parcerias Pblico-Privadas (PPP) nas modalidades de concesso patrocinada e concesso administrativa, o contrato de prestao ou locao de servios, o de fornecimento, o de emprstimo pblico e o de funo pblica.
130
Contratos de concesso
Os contratos de concesso so contratos administrativos com caractersticas diferenciadas, conforme podemos observar na descrio a seguir:
ff Concesso de servio pblico: em sua acepo mais

tradicional, o contrato regido pela Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, com as alteraes da Lei n. 9.648/98, a remunerao bsica advm de tarifa paga pelo usurio ou outra forma de remunerao decorrente da prpria explorao do servio. A Lei n. 8.977, de 6 de janeiro de 1995, dispe sobre o servio de tev a cabo e a Lei n. 9.472, de 16 de julho de 1997, trata da concesso de servio de telecomunicaes.
ff Contrato administrativo de concesso patrocinada

ou administrativa: o contrato regido pela Lei Federal n. 11.079, de 30 dezembro de 2004. A concesso patrocinada, modalidade de concesso de servio pblico, como forma de parceria pblico-privada, distingue-se, fundamentalmente, pela tarifa paga pelos usurios e a contraprestao pecuniria do concedente (parceiro pblico) ao concessionrio (parceiro privado). Quanto
concesso administrativa, esta visa a prestao de servio de que a Administrao Pblica seja usuria direta ou indireta, podendo envolver a execuo de obra ou o fornecimento e a instalao de bens, e a remunerao bsica constituda por contraprestao feita pelo parceiro pblico ao parceiro privado. Importante ressaltar que as concesses patrocinadas e as concesses administrativas apenas sero utilizadas para contrataes acima de R$ 20 milhes e dentro do prazo mnimo de cinco anos e mximo de 35 anos, nele includo o perodo de prorrogao. Significa dizer que, se o valor do contrato for menor, aplica-se a lei de concesso de servios pblicos (Lei n. 8.987/95), pois a Lei de Parceria Pblico-privada (Lei n. 11.079/04) no a revogou.
v
v
Esta Lei institui normas gerais para licitao e pblico-privadas no Pblica, veja mais
contratao de parcerias
mbito da Administrao em <http://www3.
dataprev.gov.br/SISLEX/ htm>.
paginas/42/2004/11079.
Veja mais sobre esta Lei que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos previsto no artigo 175 da Constituio Federal, e d outras providncias gov.br/ccivil_03/leis/ L8987cons.htm>. em: <http://www.planalto.
Mdulo 4
131
ff Concesso de obra pblica: o contrato adotado

nas modalidades disciplinadas pela Lei n. 8.987/95, que consiste na construo, conservao, reforma, no melhoramento de quaisquer obras de interesse pblico, delegada pelo Poder Pblico, mediante concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas, para realiz-la por sua conta e risco, remunerando-se o investimento pela explorao do servio ou da obra por prazo determinado (artigo 2, inciso III, da Lei n. 8.987/95).
ff Concesso de uso de bem pblico: o contrato por

meio do qual a Administrao consente que o particular tenha uso privativo de bem pblico, a exemplo da concesso de uso de reas do mercado municipal ou de cantinas de escola. Como regra, exigida a licitao precedente na modalidade de concorrncia e autorizao legislativa.
ff Concesso de direito real de uso: o contrato por

meio do qual a Administrao permite que o particular use privativamente terreno pblico, como direito real, para fins de urbanizao, edificao, industrializao, cultivo ou qualquer uso de interesse social, assinalados pelo Decreto-Lei n. 271/1967. Deve ser precedido de licitao, exceto quando essa concesso for destinada a programas habitacionais de interesse social e a uso de outro rgo ou entidade da Administrao, conforme o assentado pelo artigo 17, I e pargrafo 2, da Lei n. 8.666/93.
Medauar (2005) acresce ao que reputa por contratos administrativos clssicos a permisso de servio pblico, formalizada por contrato de adeso, destacando que o artigo 175 da Constituio de 1988 imps a realizao de licitao para a concesso e para a permisso de servio pblico. Corroborando com essa nossa explanao importante destacarmos ainda a Lei n. 8.987/95 que, conforme o artigo 40, determina a formalizao de contrato de adeso que observar os termos dessa Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitao, inclusive quanto precariedade e revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente. O mencionado artigo de lei, por meio de seu pargrafo nico, estende a sua aplicabilidade s demais possibilidades de permisses.
132
Contrato de gesto
A Emenda Constitucional n. 19/98 normatizou essa nova figura contratual prescrevendo no artigo 37, pargrafo 8, que a autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e das entidades da Administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato. Determinou tambm que a lei reguladora da matria estabelea:
I o prazo de durao do contrato; II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; e III a remunerao do pessoal.
Antes, porm, contratos dessa natureza j foram celebrados com a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) antes da sua privatizao, com a Petrleo Brasileiro S. A. (Petrobras) e com o Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras Sociais.
De acordo com Gasparini (2005, p. 658), contrato de gesto:

[...] o ajuste celebrado pelo poder pblico com rgos e entidades da Administrao direta, indireta e entidades privadas qualificadas como Organizaes Sociais, para lhes ampliar a autonomia gerencial, oramentria e financeira ou para lhes prestar variados auxlios e lhes fixar metas de desempenho na consecuo de seus objetivos.
Ambos com base no
Decreto n. 137, de 27
maio 1991, que instituiu o Programa de Gesto das Empresas Estatais.
So exemplos de uso de contrato de gesto, na esfera federal, os vnculos entre o poder pblico federal e a entidade qualificada como organizao social, conforme a Lei n. 9.637/98 e os ajustes que ensejam a qualificao de autarquias e fundaes como agncias executivas.
Mdulo 4
133
Convnios administrativos
Na definio de Meirelles (1990, p. 354), os convnios administrativos so [...] acordos firmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes. J para Bandeira de Mello (2006, p. 626-627) so ajustes possveis de serem realizados entre os entes da Federao, sem que deles resulte a criao de pessoa jurdica, o que os faz distintos dos consrcios, quer entre as sobreditas pessoas jurdicas e as entidades privadas. Sendo assim, podemos afirmar que os convnios podem ser firmados por pessoas de Direito Pblico ou Privado, fsicas ou jurdicas, desde que sempre uma das partes seja o Poder Pblico. O artigo 38, pargrafo nico, da Lei n. 8.666/93, determina que as minutas dos convnios sejam previamente examinadas e aprovadas pela Assessoria Jurdica da Administrao. O convnio, quando firmado com entidade privada, uma atividade de fomento, na qual, segundo Di Pietro (2006, p. 292), o Estado deixa a atividade na iniciativa privada e apenas incentiva o particular que queira desempenh-la, por se tratar de atividade que traz algum benefcio para a coletividade, em uma atuao subsidiria do Estado (via auxlios financeiros, subvenes, financiamentos, favores fiscais, desapropriao por interesse social em favor de entidades privadas sem fins lucrativos).
O artigo 116 da Lei n. 8.666/93 determina que se aplique aos convnios, no que couber, os dispositivos da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos.
134
A organizao interessada em firmar o convnio deve apresentar Plano de Trabalho, que ser aprovado pela Administrao e dever conter, no mnimo, as seguintes informaes, de acordo com as exigncias especificadas nos pargrafos do artigo 116 da referida lei:
ff identificao do objeto; ff metas a serem atingidas; ff etapas de execuo; ff plano de aplicao dos recursos financeiros; ff cronograma de desembolso; e ff previso de incio e fim da execuo do objeto e da
concluso das etapas programadas.
Se o ajuste compreender obra ou servio de engenharia e se o custo total do empreendimento no recair sobre a Administrao Pblica, deve existir no Plano de Trabalho comprovao de que os recursos prprios esto assegurados por quem for executar o convnio. Assinado o convnio, a Administrao dar cincia Assembleia Legislativa ou Cmara Municipal respectiva. As parcelas do convnio devero ser liberadas nos exatos termos do plano de aplicao, exceto nos casos fixados na Lei n. 8.666/93, quando as parcelas ficaro retidas por no comprovao da boa e regular aplicao da parcela j recebida, nos seguintes casos: descumprimento do convnio ou de normas pelo executor e no adoo de medidas saneadoras apontadas pelo repassador ou controlador. J no que tange aos saldos do convnio devem ser devidamente aplicados pelo executante, e as receitas dessa aplicao sero computadas a crdito do convnio e aplicadas ao seu objeto, e constar no demonstrativo que integrar a prestao de contas. Enquanto que a concluso, denncia, resciso ou extino do acordo, os saldos financeiros remanescentes (inclusive os provenientes das aplicaes) sero devolvidos em 30 dias, sob pena de instaurao de tomada de contas especial. O convnio apresenta pontos distintos do contrato, os quais podem, com fundamento nas lies de Mello (2006), ser assim sintetizados:
Mdulo 4
135
ff convnio pressupe interesses convergentes; o ff almejarem o mesmo objetivo, os signatrios no so, por
a rigor, partes;
ff convnio pode ser rescindido por simples denncia; o ff referncia a uma particular hiptese em que a com
administrao seja usuria do servio pblico, h norma expressa recomendando a utilizao do contrato, conforme dispe o artigo 62, 3, II, da Lei n. 8.666/93. Nos demais casos, os parmetros aqui delineados indicam quando deve ser utilizado o convnio ou o contrato; e
ff h possibilidade de sub-rogao do convnio. no
136
Consrcios pblicos
Previsto na Lei n. 11.107/05, o consrcio pblico, segundo Di Pietro (2006), so associaes formadas por pessoas jurdicas polticas (Unio, Estados, Distrito Federal ou municpios), com personalidade jurdica de Direito Pblico ou de Direito Privado, criados mediante autorizao legislativa, para a gesto associada de servios pblicos.
Mdulo 4
137
Resumindo
Nesta Unidade verificamos que, ao realizar um procedimento de licitao, o administrador elege uma das modalidades previstas na lei, entre a concorrncia, a tomada de preos, o convite, o concurso, o leilo ou o prego, na forma presencial ou eletrnica. Conforme a modalidade, indicar como tipo o menor preo, a melhor tcnica ou a tcnica e o preo. Caso o procedimento seja de dispensa ou inexigibilidade de licitao, as formalidades e as exigncias so aquelas previstas nos artigos 24 e 25 da Lei n. 8.666/93. Em relao ao contrato que decorre da licitao, da dispensa ou da inexigibilidade, dizemos que ele um contrato administrativo. Na sua relao com empresas privadas e instituies pblicas, a Administrao vale-se tambm de instrumentos legais como o contrato de concesso (servio pblico, patrocinada, obra pblica, bem pblico, direito real de uso) ou o contrato de gesto. Permite ainda a constituio de contratos entre consrcios pblicos e a celebrao de convnios com entidades privadas no lucrativas. na contratao de obras, servios ou compras que a Administrao Pblica exercita com mais visibilidade a sua condio de parte privilegiada na relao com o privado, em funo do interesse pblico envolvido.
138
Para verificar se voc entendeu como proceder no processo de licitao e nos contratos administrativos em instituies pblicas e privadas, elaboramos duas atividades para voc. Caso tenha alguma dvida, faa uma releitura do material e se necessrio no hesite em conversar com seu tutor pelo AVEA. 1. Faa uma pesquisa e destaque cinco exemplos de contratao com dispensa de licitao. 2. Defina o que contratao com inexigibilidade de licitao e cite trs exemplos.
Mdulo 4
139
Consideraes Finais
UNIDADE 6
Transparncia e controle da Administrao

ffIdentificar
as formas de controle sobre os atos praticados pela Administrao Pblica; o controle interno do controle externo; e os crimes contra a Administrao Pblica.
Mdulo 4
141
Unidade 6 Transparncia e controle da Administrao
Transparncia na gesto pblica

Caro estudante, Chegamos ltima Unidade de nossa disciplina. Para finalizar, vamos apresentar os mecanismos de controle sobre os atos administrativos praticados pelos agentes no exerccio de suas funes pblicas, em especial aquelas que implicam responsabilidade sobre recursos pblicos. Daremos nfase temtica do controle tcnico, realizado pelos tribunais de contas, que avaliam a prtica do ato administrativo sob o ponto de vista contbil, financeiro, oramentrio, patrimonial e operacional. Por fim, o dispositivo legal (Cdigo Penal) que prev os crimes praticados contra a Administrao Pblica, seja por servidores pblicos ou por particulares. Conte sempre conosco e tenha boa leitura!
Na Unidade 1 estudamos os princpios constitucionais da Administrao Pblica, que, segundo Moraes (2009, p. 34), podem ser considerados como um Cdigo de Gesto Administrativa, na medida em que fornecem aos agentes pblicos os parmetros para uma atuao estritamente voltada ao interesse pblico. Segundo o autor:
Aps a Constituio de 1988, temos uma nova gerao de administradores pblicos que tm na Carta Magna, alm da Lei Suprema, um direcionamento tico. O texto constitucional vem atuando de dupla maneira, seja preventivamente, com a formao dessa nova gerao, seja repressivamente, com a punio dos maus gestores da coisa pblica.
Mdulo 4
143
Logo, consolidado o Estado de Direito democrtico no Brasil, com o fortalecimento das instituies e garantida a participao popular, h, na atualidade, uma grande preocupao por parte da sociedade em fiscalizar a forma como a mquina administrativa dirigida, no s pelos agentes polticos como pelo conjunto dos servidores pblicos. Esse um dos principais objetivos do nosso curso de graduao em Administrao Pblica: possibilitar que, por meio do conhecimento especializado, tanto do ponto de vista tcnico e gerencial quanto jurdico, os administradores pblicos atuem levando em conta os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
O que a sociedade que paga os tributos, que elege seus representantes e que usuria dos servios pblicos espera da Administrao Pblica?
Em primeiro lugar, que os seus servidores atuem com tica, considerando que os bens pblicos e os negcios pblicos no podem ser direcionados a interesses particulares; em segundo lugar, que todos os atos de gesto, pautados pela legalidade, sejam do conhecimento de todos, isto , que sejam transparentes. A transparncia, neste sentido, um componente fundamental do Estado democrtico, pois relacionada correta aplicao dos recursos pblicos e efetividade de polticas pblicas sociais, econmicas, desenvolvimentistas que possibilitem a melhoria das condies de vida de todos os brasileiros. Logo, podemos afirmar que no contexto de uma Administrao Pblica transparente que se realizam os controles sobre os atos que estudaremos.
144
Controle da Administrao
O controle da Administrao Pblica a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta de outro, conforme destaca Meirelles (1990, p. 570). Contudo, pode ser definido tambm como um poder de fiscalizao e correo que sobre a Administrao Pblica exercem os rgos dos Poderes Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuao com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico, no entendimento de Di Pietro (2006). A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, aprovada pela Assembleia Nacional da Frana em 26 de agosto de 1789, assim preceituou: XV A sociedade tem o direito de pedir contas de sua administrao a todos os agentes do poder pblico. Quanto ao rgo, o controle pode ser administrativo, legislativo ou judicial; quanto ao momento este pode ser prvio, concomitante ou posterior; quanto ao aspecto da atividade, o controle pode ser de legalidade (exercido pelos trs Poderes) ou de mrito (cabe Administrao e com limitaes ao Poder Legislativo); e conforme a titularidade desse controle este pode ser interno ou externo.
Saiba mais
Controle prvio
Este controle deve iniciar na escolha das entidades que se beneficiaro dos recursos pblicos, pois os rgos concedentes devem ter condies de distinguir as entidades srias daquelas oportunistas. So exemplos de controle prvio os controles que evocam a aprovao ou autorizao prvia do Poder Legislativo (artigo 49, incisos II, II, XV, XVI e XVII, e artigo 52, incisos III, IV e V, da Constituio Federal); os de controle concomitante; o acompanhamento da execuo oramentria; e controle posterior; dos atos de aprovao, homologao, anulao, revogao e convalidao. Fonte: Elaborado pelo autor.
Mdulo 4
145
Controle interno
O controle interno todo controle exercido por rgo da prpria Administrao, determinado pelo artigo 74 da Constituio Federal, centrado nos objetivos de:
Saiba mais
Plano Plurianual
ff avaliar o cumprimento das metas previstas no

Plano Plurianual e a execuo dos programas e do oramento;
um instrumento de planejamento de mdio prazo que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administrao Pblica federal. Os princpios bsicos que norteiam o plano so: identificao clara dos objetivos e das prioridades do governo, integrao do planejamento e do oramento, promoo da gesto empreendedora, garantia da transparncia, estmulo s parcerias, gesto orientada para resultados e organizao das aes de governo em programas. Fonte: <http://www.saude.sc.gov.br/gestores/ppa/
ff comprovar a legalidade e avaliar resultados

quanto eficcia da gesto oramentria, financeira e patrimonial; e
ff exercer o controle das operaes de crdito,

avais e garantias; dos direitos e haveres da Unio; e apoiar o controle externo. Esse controle determinado pela Constituio de 1988, no seu artigo 74.
O artigo 74 da Constituio Brasileira, em seu pargrafo primeiro, aprofunda essa RESUMO%20PPA%2009%2007%2003.pdf>. responsabilidade ao prescrever que os Acesso em: 23 out. 2010. responsveis, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade, devem dar cincia ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidria. Esse controle decorre do poder de autotutela da Administrao que se constitui no seu poder de rever os seus prprios atos, consagrado pelo Poder Judicirio e consubstanciado nas Smulas do Supremo Tribunal Federal n. 346, que assenta: a Administrao Pblica pode declarar a nulidade de seus prprios atos e n. 473, que se alinha primeira inscrevendo que
a Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
146
Os principais mecanismos de controle interno so os recursos administrativos, o autocontrole, o controle hierrquico, o controle de gesto, a inspeo, a auditoria, a correio, a superviso (ministerial, da administrao indireta, por exemplo, prevista pelo Decreto-Lei n. 7200/67) e a Ouvidoria.
Controle externo
O controle externo compreende o controle parlamentar direto, o controle exercido pelo Tribunal de Contas (rgo auxiliar do Legislativo nessa matria) e o jurisdicional.
Controle parlamentar direto

exercido diretamente pelo Congresso Nacional, que visa, de acordo com o inciso X, do artigo 49, da Constituio Federal de 1988, [...] fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da Administrao Indireta. Esse controle realizado por meio de pedidos escritos de informao, convocao para comparecimento, fiscalizao de atos da Administrao Direta e Indireta, Comisses Parlamentares de Inqurito, aprovaes e autorizaes de atos do Poder Executivo (aprovao de tratados ou acordos internacionais, aprovao de indicao de Ministros do Tribunal de Contas e outros).
Controle pelo Tribunal de Contas

Tambm denominado controle tcnico, previsto pela Constituio Federal no captulo referente ao Poder Legislativo e na seo dedicada fiscalizao financeira e oramentria, assinalando que o controle externo tarefa do Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio.
Mdulo 4
147
Criado por iniciativa de Ruy Barbosa em 1890, o Tribunal de Contas Nascido em Salvador, formado em Direito, foi poltico da teve o seu respectivo rol de competncias Repblica Velha, escritor, fillogo, tradutor e orador. Fonte: inscrito no artigo 71, da Constituio <http://netsaber.com.br/biografias/ver_biografia_c_1303. Federal; e suas normas sobre o Tribunal html>. Acesso em: 2 fev. 2009. de Contas da Unio aplicam-se aos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios.
Saiba mais
Ruy Barbosa de Oliveira (1849-1923)
Prerrogativa regulamentada pela Lei n. 8443/92 (Lei Orgnica) e pelo Regimento Interno (Resoluo n. 155, de 4 dezembro de 2002).
*Errio conjunto dos recursos pblicos; tesouro, financeiros os
v
dinheifazenda.
Ao Tribunal de Contas, no exerccio do controle externo, podem recorrer os cidados, os partidos polticos, as associaes ou os sindicatos, para denunciar irregularidades ou ilegalidades, tendo na Lei Complementar n. 101/00, de 4 de maio de 2000, um importante marco regulatrio no que diz respeito ao prprio planejamento do controle tcnico. Essa amplitude de poderes de controle autoriza, ainda, a adoo da tutela cautelar, pelo Tribunal de Contas, no que concerne, por exemplo, ao exame prvio dos editais de concorrncia, que encontra amparo, tambm, no disposto no artigo 113, pargrafo 2 da Lei n. 8.666/93, com o fito de prevenir a ocorrncia de leso ao errio* ou a direito alheio, bem como para garantir a efetividade de suas decises. Nesta abrangncia, o Supremo Tribunal Federal, na anlise do Mandado de Segurana n. 24.510-7 (Relatora Ministra Ellen Gracie, 2003), registrou:
Quando a Constituio diz caber ao Tribunal de Contas da Unio auxiliar o Congresso Nacional, no exerccio da funo de controle externo, no est dizendo ser ele mero rgo auxiliar, mas sim que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, no se far seno com o auxlio do TCU, prestigiando a participao desse Tribunal, verdadeiramente tida pela Constituio como inafastvel e imprescindvel, sem da se deduzir um vnculo de subalternidade hierrquica. Tambm no correto afirmar que o Tribunal de Contas, enquanto rgo meramente tcnico, apenas emite parecer. Ora, entre tantas competncias importantes a ele adjudicadas pela Consti-
ros e bens do Estado; Fonte: Houaiss (2009).
148
tuio, a referncia a parecer comparece apenas em uma oportunidade: quando da prestao anual de contas do Presidente da Repblica. No mais, o TCU decide, e no mereceria o nome de tribunal se no fosse para exercer competncias decisrias.
Controle jurisdicional
Este exercido pelo Poder Judicirio. No Brasil, adotado o sistema de Jurisdio nica (Sistema Ingls), no qual o Poder Judicirio decide exclusivamente com fora de definitividade. De acordo com a CF/88, no artigo 5, inciso XXXV, fica determinado que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Portanto, o Poder Judicirio decide todo e qualquer litgio sobre a adequada aplicao do Direito no caso concreto, independentemente de quem sejam os litigantes ou a ndole da relao jurdica controvertida. Existem algumas medidas especficas para enfrentar atos ou omisses de autoridade pblica. Para um melhor entendimento, trouxemos os principais para voc conhecer de acordo com JurisWay (2008).
ff Habeas Data: ao que assegura o livre acesso de

qualquer cidado a informaes a ele prprio relativas, constantes de registros, fichrios ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico.
ff Habeas corpus: medida judicial de carter urgente, que

pode ser impetrada por qualquer pessoa, ainda que no advogado, em seu favor ou de outrem, bem como pelo Ministrio Pblico, sempre que algum sofrer ou se achar na iminncia de sofrer violncia ou coao ilegal na sua liberdade de ir e vir. Pode ser preventivo ou remediativo.
ff Mandado de segurana: ao deflagrada por pessoa

fsica ou jurdica a fim de que se lhe assegure, em juzo, um direito lquido e certo, demonstrado, violado ou
Mdulo 4
149
ameaado por ato de autoridade, manifestamente ilegal ou inconstitucional. Esse direito no deve ser protegido por habeas corpus ou habeas data.
ff Ao popular: meio processual, de assento constitucional,

que legitima qualquer cidado a promover a anulao de ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor popular, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia (nus pago pela parte perdedora).
ff Ao civil pblica: meio atribudo ao Ministrio Pblico

e dado a pessoas jurdicas pblicas e particulares, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, objetivando fixar responsabilidade pelos danos a eles causados.
150
Crimes contra a Administrao Pblica
Para finalizarmos nossa discusso no que tange disciplina Direito Administrativo, importante destacar tambm que, de acordo com o Cdigo Penal Brasileiro, institudo pelo Decreto-Lei n. 2.848, de 1940, os crimes contra a Administrao Pblica podem ser divididos em dois grandes grupos:
ff crimes praticados por funcionrio pblico contra a Os

administrao em geral.
ff crimes praticados por particular contra a administrao Os

em geral.
v
consiste
Para conhecer mais sobre este decreto, acesse
<http://www.planalto.gov. br/CCIVIL/Decreto-Lei/ Del2848.htm>.
*Peculato Crime que na subtrao ou desvio, por abuso de confiana, de
dinheiro pblico ou de No primeiro grupo esto o peculato*, a insero de dados coisa mvel aprecivel, falsos em sistema de informaes, a modificao ou alterao no para proveito prprio autorizada de sistema de informaes, o extravio, a sonegao ou ou alheio, por funcionrio pblico que os inutilizao de livro ou documento, o emprego irregular de verbas administra ou guarda. ou rendas pblicas, a concusso, o excesso de exao, a corrupo Fonte: Houaiss (2009). passiva, a facilitao de contrabando ou descaminho, a prevaricao, a condescendncia criminosa, a advocacia Advocacia Administrativa Saiba mais administrativa, a violncia arbitrria, o abandono de funo, o exerccio funcional De acordo com o artigo 321, esta advocacia implica ilegalmente antecipado ou prolongado, a em patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a Administrao Pblica, valendoviolao de sigilo funcional e a violao do se da qualidade de funcionrio: pena (deteno, de sigilo de proposta de procedimento licitatrio um a trs meses ou multa); pargrafo nico (se o (conforme previsto na Lei n. 8.666/93).
No segundo grupo de crimes, esto a usurpao de funo pblica, a resistncia, a desobedincia, o desacato, o trfico de
interesse ilegtimo); Fonte: <http://www.dji.com. br/codigos/1940_dl_002848_cp/cp312a327.htm>. Acesso em: 20 out. 2010.
Mdulo 4
151
influncia, a corrupo ativa, o contrabando ou descaminho, o impedimento, a perturbao ou fraude de concorrncia, a inutilizao de edital ou de sinal, a subtrao ou inutilizao de livro ou documento e a sonegao de contribuio previdenciria.
Complementando...
Chegamos ao final de nossa disciplina. Certos de que contribumos com sua formao, sugerimos que voc tambm busque conhecer as obras dos autores referenciados nas indicaes de leitura. Procure ler a indicao a seguir:
Declarao
dos Direitos do Homem e do Cidado. Disponvel em: <http://www.historianet.com.br/conteudo/default.aspx?codigo=180>. Acesso em: 3 nov. 2009.
152
Resumindo
Nesta Unidade, vimos que todo aquele que de forma direta ou indireta se relaciona com o Estado tem a responsabilidade de prestar contas para os rgos de controle, que podem ser internos ou externos. E, por fim, destacamos que o Judicirio quem decide sobre a legalidade do ato administrativo, enquanto que os Tribunais de Contas avaliam se tais atos foram realizados conforme todos os procedimentos tcnicos inscritos na legislao infra e constitucional.
Mdulo 4
153
Atividade de aprendizagem
Para verificar seu entendimento dos temas apresentados, procure responder s questes a seguir. Se tiver alguma dificuldade, volte, releia o material e procure conversar com seu tutor.
1. Discorra sobre o que auditoria operacional, realizada pelos Tribunais de Contas, na atividade de controle externo dos atos da Administrao.
154
Consideraes Finais
Consideraes finais
Prezado estudante, Chegamos ao final desta disciplina, na qual disponibilizamos informaes bsicas para que voc pudesse conhecer e compreender os principais institutos jurdicos que compem uma estrutura administrativa, seja no plano do Governo, do Estado ou dos demais Poderes da Repblica. Ressaltamos a afirmao inicial de que o Poder Pblico, mais do que possuir uma srie de privilgios e de competncias, deve ser compreendido pelo seu oposto, o de Dever Pblico, no sentido de atender s demandas que surgem da sociedade e que se materializam em polticas pblicas. Portanto, ao lado de atividades tipicamente administrativas (educao, sade, meio ambiente, segurana, transportes, cincia e tecnologia, entre outras), papel central do Estado como Dever preservar e comprometer-se com a consolidao do Estado democrtico, com as liberdades individuais e coletivas, com a possibilidade efetiva de que cada cidado possa exercer seus direitos de forma livre e consciente. Nesse contexto, vimos que as estruturas da Administrao Pblica so criadas a partir de institutos jurdicos fundamentais, tendo como referncias um ordenamento que inclui a elaborao e a execuo de leis e de atos administrativos, a interpretao da lei por parte do Poder Judicirio, a crtica permanente por parte da doutrina especializada e a atuao do controle pblico, que ocorre com a atuao de rgos institucionais como o Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas ou ainda de entidades e de setores da sociedade, como a imprensa e as organizaes no governamentais, para atender aos princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, publicidade, eficincia e moralidade.
Mdulo 4
155
Assim, a construo da Administrao Pblica deve ter como ponto de partida a ao de cada cidado, seja ele servidor pblico ou no; por isso, o conhecimento essencial. Esta disciplina ensejou justamente proporcionar uma relao de dilogo entre cidados que sabem que somente inteirando-se sobre o funcionamento dos mecanismos que movimentam a Administrao Pblica que ser possvel avali-la, fiscaliz-la e torn-la mais efetiva e comprometida com os valores que interessam no apenas a grupos minoritrios, mas ao conjunto da populao. Certamente voc ter, a partir de agora, noes mais precisas sobre a estrutura da Administrao Pblica; saber como se organizam os agentes pblicos; identificar a importncia dos atos administrativos; poder acompanhar um procedimento licitatrio ou a execuo de um contrato administrativo; e verificar a importncia da submisso de toda a ao pblica ao controle de rgos pblicos, tendo em vista a legislao que identifica e tipifica os crimes contra a Administrao Pblica, seja na esfera civil, penal ou administrativa. Esperamos que os conceitos tcnicos expostos, as atividades de aprendizagem indicadas em cada Unidade, a interao no AVEA do curso e o contato com o seu tutor tenham contribudo com o seu aprendizado, pois temos convico de que o trip estudante, equipe tcnica e professor essencial para o sucesso do processo educativo. Por isso, continue estudando, procurando novas informaes, descobrindo novas tecnologias; construa seu senso crtico a partir de um raciocnio fundamentado; e acompanhe com ateno tudo aquilo que diz respeito ao interesse pblico Agradecemos mais esta oportunidade de contato com voc. Sucesso! Professor Lus Carlos Cancellier de Olivo
156
Referncias Bibliogrficas
Referncias
BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse pblico ao dever de proporcionalidade: um novo paradigma para o direito administrativo. Mundo Jurdico. Set. 2005. Disponvel em: <http://www.mundojuridico. adv.br/sis_artigos/artigos.asp?codigo=228>. Acesso em: 12 out. 2006. BRASIL. Decreto-Lei n. 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Disponvel em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 27 jan. 2009. ______. Constituio (1988). Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/sf/ legislacao/const/>. Acesso em: 10 dez. 2006 ______. Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/Leis/L8112cons.htm>. ______. Supremo Tribunal Federal. RE n. 188.093-RS, 2. Turma, Rel. Min. Maurcio Corra (1999). Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/ processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=1607954>. Acesso em: 13 maio 2010. ______. Ministrio da Casa Civil. Anlise e Avaliao do Papel das Agncias Reguladoras no Atual Arranjo Institucional Brasileiro. 2003. Disponvel em: <http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/ Agencias/avaliacao_das_agencias_reguladoras_-_casa_civil.pdf>. Acesso em: 9 nov. 2010. ______. Tribunal Superior do Trabalho. Enunciado n. 363 - Resoluo n. 97/2000, DJ 18.09.2000 Republicao, DJ 13.10.2000 Republicao, DJ 10.11.2000 - Nova Redao - Resoluo n. 111/2002, DJ 11.04.2002 - Nova redao Resoluo n. 121/2003, DJ 21.11.2003. Disponvel em: <http://www.tst.gov.br/DGCJ/IndiceResolucoes/Resolucoes/97.html>. Acesso em: 9 nov. 2010. ______. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1649-1/04. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/ verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&s1=1649&processo=1649>. Acesso em: 9 nov. 2010.
Mdulo 4
157
______. Tribunal Contas da Unio. Disponvel em: <www.tcu.gov.br>. Acesso em: 16 nov. 2009. ______. Superior Tribunal de Justia. Disponvel em: <www.stj.gov.br>. Acesso em: 30 nov.2006. ______. Tribunal Superior do Trabalho. Disponvel em: <www.tst.gov.br>. Acesso em: 20 dez. 2006. ______. Supremo Tribunal Federal. Disponvel em: <www.stf.gov.br>. Acesso em: 15 dez. 2006. ______. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF). Disponvel em: <<http://www.tesouro. fazenda.gov.br/hp/downloads/EntendendoLRF.pdf>. Acesso em: 16 nov. 2007. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. CRETELLA JNIOR, Jos. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1994. DALLARI, Adilson de Abreu. Regime constitucional dos servidores pblicos. Revista dos Tribunais, So Paulo, 1992. FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais. So Paulo: Malheiros, 2004. GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005. HOUAISS, Antnio. Dicionrio Eletrnico da Lngua Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2009 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2008. ______. Curso de Direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005. ______. Comentrios Lei de licitaes e contratos administrativos. So Paulo: Dialtica, 1999. LOSURDO, Domenico. A Revoluo, a nao e a paz. Estud. av., So Paulo, v. 22, n. 62, abr. 2008. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo. php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142008000100003&lng=pt&nrm= iso>. Acesso em: 16 out. 2010.
158
Referncias Bibliogrficas
MADEIRA, Jos Maria Pinho. Servidor pblico na atualidade. Rio de Janeiro: Amrica Jurdica, 2005. MAFRA FILHO, Francisco de Salles Almeida. Sistematizao do Direito Administrativo. 2005. Disponvel em: <http://www.ambito-juridico.com. br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=920>. Acesso em: 9 nov. 2010. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. ______. Licitao e contrato administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1990. ______. Licitao e contrato administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1980. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2006. MICHAELIS Moderno Dicionrio da Lngua Portuguesa. 2009. Disponvel em: <http://michaelis.uol.com.br/moderno/portugues/index. php?lingua=portugues-portugues&palavra=pessoa>. Acesso em: 9 nov. 2010. MONTAO, Carlos. Terceiro setor e questo social: crtica ao padro emergente de interveno social. So Paulo: Cortez, 2002. MORAES, Alexandre de. Administrao Pblica: teoria e prtica. In: Revista Carta Forense, n. 71, p. 34, So Paulo, abril de 2009. Disponvel em: <www.cartaforense.com.br>. Acesso em: 25 abr. 2009. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2002. QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro de. A natureza jurdica dos conselhos fiscais de profisses regulamentadas. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 1.211, 25 out. 2006. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/ doutrina/texto. asp?id=9082>. Acesso em: 17 out. 2010. ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios constitucionais dos servidores pblicos. So Paulo: Saraiva, 1999.
Mdulo 4
159
SILVA, De Plcido e. Vocabulrio jurdico. 25. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004. SILVA, Jos Afonso da. Direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 1989. ______. Aplicabilidade das normas constitucionais. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 1999. VARASSIN, Luciana. Princpio da legalidade na Administrao Pblica. Jus Navigandi, Teresina, ano 5, n. 51, out. 2001. Disponvel em: <http:// jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2275&p=3>. Acesso em: 20 out. 2010. VIEIRA, Litz. Cidadania e globalizao. Rio de Janeiro: Record, 1997. WEISS, Fernando Lemme. A gratuidade nos transportes urbanos e o espao pblico. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 515, 4 dez. 2004. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6001>. Acesso em: 16 out. 2010.
160
Minicurrculo
Luis Carlos Cancellier Olivo
Professor e Chefe de Departamento do Curso de Direito da UFSC. Especialista em Gesto Universitria e em Direito Tributrio. mestre e doutor pelo curso de ps-graduao em Direito da UFSC. Leciona as disciplinas de Direito Administrativo II (Direito, UFSC), Direito Administrativo (Cincias da Administrao, UAB) e Instituies de Direito Pblico (Cincias Econmicas, UAB). Publicou Direito e Internet: a regulamentao do ciberespao, Desafios do direito administrativo diante do Estado em rede, O jurdico na sociedade em rede, Reglobalizao do Estado e da Sociedade em rede na era do Acesso, Aspectos do direito tributrio no ambiente de redes tecnolgicas informacionais, Processo digital civil e penal sob a tica da lei 9.800/99 e As organizaes sociais e o novo espao pblico. membro do Conselho Universitrio da UFSC e do Conselho Editorial da EdUFSC.
162

Direito Administrativo - Livro Eletronico

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Direito Administrativo - Livro Eletronico

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

Bacharelado em Administrao Pblica

Objetivos especficos de aprendizagem

a histria do Direito Administrativo; os ramos do Direito;

Unidade 1 Gnese e evoluo do Direito Administrativo

Direito Administrativo como ramo do Direito Pblico

Para conhecer detalhes da

Revoluo Francesa (1789), acesse <http://educaterra. terra.com.br/voltaire/

Pessoa de direito privado entidade abstrata responsabilidade autorizadas. Pblico (Unio,

jurdica. Exemplos: associaes, empresas, companhias, Podem ser

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Gnese e evoluo do Direito Administrativo

Histria e Princpios do Direito Administrativo

Do francs, chuvoso, pode ser traduzido como a lei de 28 de fevereiro de 1800.

ff flexibilizao das condies de recursos por excesso de a

ff distino da responsabilidade do Estado e de seus a

ff teorizao dos contratos administrativos e dos demais a

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Gnese e evoluo do Direito Administrativo

O Direito Administrativo no Brasil

O ensino do Direito Administrativo

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Gnese e evoluo do Direito Administrativo

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Gnese e evoluo do Direito Administrativo

Princpios da Administrao Pblica

ff Legalidade: para o direito comum, o princpio da

ff Impessoalidade: por esse princpio cabe ao administrador

ff Moralidade: o princpio da moralidade impe ao

ff Publicidade: todas as pessoas tm direito de saber o que

ff Eficincia: o princpio da eficincia no constava

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Gnese e evoluo do Direito Administrativo

Revoluo, a nao e a paz de Domenico Losurdo. Nessa obra voc A

Constituio brasileira de 1988 disponvel em: <http://www.senado.

supremacia do interesse pblico ao dever de proporcionalidade: um Da

de Direito Administrativo de Maral Justen Filho. Curso

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Gnese e evoluo do Direito Administrativo

Objetivos especficos de aprendizagem

as principais categorias de agentes pblicos;

Unidade 2 Agentes pblicos

Categorias de Agentes Pblicos

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Agentes pblicos

Espcies de agentes pblicos

ff Agentes Polticos: todos os eleitos pelo sufrgio

ff Servidores Pblicos: todas as pessoas fsicas que

ffos servidores estatutrios, regidos pelas normas

ffos empregados pblicos, que se submetem s regras

ffos servidores temporrios, definidos pelo artigo

ff Funcionrios Pblicos: aqueles que antes da vigncia da

ff Agentes de Colaborao: aqueles que desempenham

ff colaboradores, por vontade prpria, quando assumem uma

ff colaboradores compulsrios, ou seja, os que, em virtude de

ff colaboradores, por concordncia da Administrao os

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Agentes pblicos

Esta Lei dispe sobre

o regime jurdico dos

servidores pblicos civis da

Unio, das autarquias e das

fundaes pblicas federais. Veja mais em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/ Leis/L8112cons.htm>.