Suzana Pasternak

Poltica Habitacional e
a integrao Urbana de
assentamentos Precrios
Parmetros conceituais,
tcnicos e metodolgicos
Ministrio
das Cidades
Ministro de Estado das Cidades
MARCIO FORTES DE ALMEIDA
Secretrio Executivo
RODRIGO JOS PEREIRA-LEITE FIGUEIREDO
Secretria Nacional de Habitao
INS MAGALHES
Diretora do Departamento de Desenvolvimento
Institucional e Cooperao Tcnica
JNIA SANTA ROSA
Diretora do Departamento de Urbanizao
de Assentamentos Precrios
MIRNA QUINDER BELMINO CHAVES
Diretor de Produo Habitacional
DANIEL VITAL NOLASCO
Secretaria Nacional
de Habitao
Ministrio
das Cidades
Secretaria Nacional
de Habitao
Poltica Habitacional e
a integrao Urbana de
assentamentos Precrios
Parmetros conceituais,
tcnicos e metodolgicos
Braslia DF
2 reimpresso
2008
POLTICA HABITACIONAL E A INTEGRAO URBANA
DE ASSENTAMENTOS PRECRIOS: PARMETROS
CONCEITUAIS, TCNICOS E METODOLGICOS
ORGANIZAO
Jnia Santa Rosa (Ministrio das Cidades)
CAPA
A+ Comunicao
PROJETO GRFICO E EDITORAO
Gabriel H. Lovato
FOTOS
Programa Habitar Brasil-BID
TRATAMENTO DE IMAGEM
Germano Andrade Ladeira (Ministrio das Cidades)
REVISO
Flavio Henrique Ghilardi (Ministrio das Cidades)
Otaclio Nunes
Silvana Tamiazi (Ministrio das Cidades)
Os textos deste livro so de inteira responsabilidade de seus autores.
ISBN 978-85-60133-63-5
Ministrio
das Cidades
Secretaria Nacional
de Habitao
5
AGRADECIMENTOS
Este livro s foi possvel graas participao de especialistas e tcnicos de
diversas instituies pblicas, tcnicas, acadmicas e de pesquisa que h muitos
anos se dedicam ao tema da habitao popular e da urbanizao de assenta-
mentos precrios. Eles foram imprescindveis para que pudssemos avanar
na formulao de uma poltica nacional de integrao urbana de assentamen-
tos precrios. A Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades
tem um agradecimento especial para o Professor Adauto Lcio Cardoso. Ele
foi de fato quem nos ajudou a viabilizar e a consolidar parte substantiva das
contribuies e discusses presentes nesta publicao.
7
APRESENTAO
Com a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, um novo marco pol-
tico-institucional foi institudo para o setor habitacional de forma a articular
a rea de habitao de interesse social e o setor habitacional de mercado, eixos
importantes da poltica de desenvolvimento urbano no pas. A nova Poltica
Nacional de Habitao PNH, aprovada em 2004 pelo governo federal, defniu
de forma prioritria a integrao urbana de assentamentos precrios como um
de seus principais componentes. A necessidade de construo de uma polti-
ca habitacional com foco na integrao urbana de assentamentos precrios,
especialmente na garantia do acesso ao saneamento bsico, regularizao
fundiria e moradia adequada, articulada a outras polticas sociais e de de-
senvolvimento econmico, essencial na implementao de qualquer estra-
tgia de combate pobreza e perspectiva de sustentabilidade urbana. Cidades
com vastas pores de seu territrio ocupadas por assentamentos precrios
difcilmente podem ser sustentveis do ponto de vista scio-ambiental se no
efetivarem intervenes que visem incluso scio-espacial do expressivo
contingente populacional que reside nesses assentamentos.
Dispor de informaes sistematizadas e de ferramentas de anlise capazes
de contribuir no entendimento da dinmica social de produo dos assenta-
mentos precrios nas cidades brasileiras e na defnio de polticas e programas
capazes de efetivar a integrao urbana destes assentamentos tem sido um dos
grandes desafos da atual poltica habitacional. O presente livro rene textos
e refexes que contriburam para isso. Reunindo um conjunto importante
de especialistas e pesquisadores sobre o tema dos assentamentos precrios,
foram trabalhadas dimenses conceituais e metodolgicas, tcnicas e dados de
mensurao e espacializao, tipologias e parmetros de interveno urbana,
entre outros aspectos.
O conjunto de refexes reunidos no presente livro foi apresentado e de-
batido nas ofcinas de trabalho realizadas sob a coordenao da Secretaria
Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades. Grande parte das diretrizes
apresentadas nestas reunies de trabalho foi fundamental para subsidiar a
defnio das diretrizes da nova Poltica Nacional de Habitao e do progra-
ma nacional de urbanizao e regularizao de assentamentos precrios do
governo federal.
Finalmente, cabe destacar que com a aprovao da Lei Federal N 11.124/
2005, que instituiu o Sistema e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social - SNHIS/FNHIS e seu Conselho Gestor, o programa nacional de urba-
nizao e regularizao de assentamentos precrios passa a ser prioritrio. Em
2006 o FNHIS recebeu R$ 1 bilho para iniciar a sua operao. Parte substantiva
destes recursos foi direcionada, por meio de repasse aos estados e municpios,
para a implementao de projetos de integrao urbana de assentamentos pre-
crios. Tambm em 2007, a urbanizao de assentamentos precrios ganha
projeo nos investimentos do governo federal. De forma indita, o tema da
urbanizao de assentamentos precrios foi considerado como um dos eixos
8
fundamentais para a consecuo do desenvolvimento econmico e social do
pas, ao ser includo no rol de aes do Programa de Acelerao do Cresci-
mento PAC.
O Programa, lanado em janeiro de 2007, consiste em um conjunto de
medidas, a serem implementadas entre 2007 e 2010, destinadas a: incentivar
o investimento privado, aumentar o investimento pblico em infra-estrutura
e remover obstculos (burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e
legislativos) ao crescimento.
Mais especifcamente para a urbanizao de assentamentos precrios, a
expectativa que o volume de investimentos alcance R$ 17 bilhes nos pr-
ximos quatro anos na rea de habitao e saneamento.
Esperamos que os artigos reunidos neste livro no apenas contribuam qua-
lifcando o debate sobre a questo dos assentamentos precrios, mas tambm
venham a consolidar uma nova perspectiva das polticas pblicas de integra-
o e urbanizao dos assentamentos precrios reforando o reconhecimento
do direito cidade e moradia digna, especialmente da populao de baixa
renda.
Ins Magalhes
Secretria Nacional de Habitao
9
Sumrio
PARTE 1
Contextualizao / Caracterizao 13
Prof. Dr. ADAUTO LCIO CARDOSO
IPPUR/UFRJ
Observatrio IPPUR/UFRJ-FASE
Parmetros e tipologias 47
Profa. Dra. LAURA MACHADO DE MELLO BUENO
FAU/PUC Campinas
Pesquisadora do LABHAB/FAU/USP
Estratgias de enfrentamento do problema: favela 61
Profa. Dra. ROSANA DENALDI
Secretaria Municipal de Incluso Social e Habitao
Prefeitura Municipal de Santo Andr - SP
PARTE 2
Estratgias de gesto 79
Prof. Dr. SRGIO DE AZEVEDO
Titular da Universidade Estadual Norte Fluminense e Coordenador
do GT Cidade, Metropolizao e Governana Urbana Associao
Nacional de ps-graduao e Pesquisa em Cincias Sociais.
O desafo da mensurao 93
Profa. Dra. SUZANA PASTERNAK
FAU/USP
A questo do dfcit habitacional nas favelas:
os pressupostos metodolgicos e suas implicaes polticas 111
Titular da Universidade Estadual Norte Fluminense, Membro
do Instituto do Milnio / Observatrio das Metrpoles e Consultor
Ad Hoc da Fundao Joo Pinheiro e do Ministrio das Cidades.
MARIA BERNADETE ARAJO
Demgrafa, Coordenadora do Centro de Estatstica e Informaes
da Fundao Joo Pinheiro
Uma metodologia para a estimao
de assentamentos precrios em nvel nacional 125
MARIA PAULA FERREIRA (Fundao Seade e consultora do CEM/Cebrap)
EDUARDO C. L. MARQUES (DCP/USP e diretor do CEM/Cebrap)
EDGARD R. FUSARO (Dieese e consultor do CEM/Cebrap)
ELAINE G. MINUCI (Fundao Seade)
PARTE 1
Contextualizao / Caracterizao
Parmetros e tipologias
Estratgias de enfrentamento do problema: favela
contextualizao / caracterizao
13
Contextualizao / Caracterizao
IPPUR/UFRJ
Observatrio IPPUR/UFRJ-FASE
O presente texto tem como objetivo apresentar elementos conceituais e metodo-
lgicos para que possam ser delineadas propostas para a constituio de uma Poltica
Nacional de Urbanizao e Regularizao de Assentamentos Precrios. A primeira
parte do texto desenvolve uma refexo sobre as formas de produo e de reproduo
dos assentamentos precrios, enfocando dois temas: a especifcidade do mercado de
moradias e o papel da legislao. A segunda parte discute as tendncias histricas na
atuao dos bancos multilaterais de fomento (BID e Banco Mundial), buscando refetir
sobre as mudanas que vm se operando nessa atuao e estabelecendo alguns parme-
tros crticos sobre as linhas adotadas mais recentemente. Em seguida busca-se qualif-
car o que se entende por assentamentos precrios, atravs de um breve histrico sobre
os conceitos e as mudanas operadas, tanto no plano das defnies quanto no plano
da realidade concreta. O item subseqente busca estabelecer, brevemente, algumas
caractersticas centrais da populao residente em assentamentos precrios, do ponto
de vista demogrfco e social. O texto conclui com um histrico das intervenes sobre
assentamentos precrios no Brasil, buscando, basicamente, estabelecer quais as formas
de interveno e os mecanismos institucionais acionados, em cada momento. Com
base nas refexes elaboradas nestes itens, passa-se para a ltima seo, que apresenta
algumas propostas para a discusso.
A produo e a reproduo dos Assentamentos Precrios
A dinmica socioeconmica
Tomando como referncia o debate internacional, duas abordagens conservado-
ras vm obtendo substancial hegemonia recentemente: a viso de Mayo e Angel,
economistas do Banco Mundial, que publicam no incio da dcada de 90 o trabalho
intitulado Housing: Enabling Markets to Work (WORLD BANK, 1993); e a viso do
economista peruano Hernando de Soto (DE SOTO, 2001). Essas duas abordagens
apresentam argumentos similares em alguns sentidos na explicao das causas da
proliferao dos assentamentos irregulares e precrios na Amrica Latina.
Para De Soto, que trouxe a questo da regularizao da propriedade para um pblico
mais amplo, as sociedades latino-americanas se caracterizariam por apresentar uma
economia submersa, ou seja, uma capacidade de atividade econmica e de empre-
endedorismo que s no se desenvolve mais por causa dos obstculos colocados por
uma legislao excessiva, antiquada e com padres irrealistas, aliada a procedimentos
burocrticos morosos, excessivos e desnecessrios, cujo efeito fnal manter essa am-
pla atividade econmica na informalidade. Essa mesma anlise aplicada questo
da propriedade da terra, j que os mesmos obstculos impossibilitam a transforma-
o dessa riqueza em capital. Nesse sentido, a simplifcao de procedimentos e a
criao de um registro de propriedade unifcado, que permita dar confabilidade s
transaes, permitiria, na viso de De Soto, a utilizao da propriedade como garantia
1
textos tcnicos ministrio das cidades secretaria nacional de habitao
para a obteno de emprstimos, transformando os agentes econmicos informais em
empreendedores e trazendo tona essa economia submersa.
As teses de De Soto, que orientaram iniciativas de regularizao fundiria apoiadas
pelo Banco Mundial, no se confrmam no mundo real: a experincia levada a cabo no
Peru (que compreendeu a regularizao e a unifcao e simplifcao dos registros)
no gerou efetivamente um maior acesso ao crdito para a populao (COCKBURN,
2003). Com relao crtica quanto aos procedimentos excessivos e inadequao da
legislao, De Soto no estabelece diferenas clara entre as leis inadequadas e aquelas
destinadas a preservar qualidade de vida ou conquistas sociais, todas sendo considera-
das como empecilhos ao empreendedorismo e justifcando, portanto, procedimentos
de fexibilizao amplos. Por outro lado, a anlise de De Soto deixa de ver as questes
da terra e da propriedade imobiliria em geral como elementos de um sistema de
produo especfco, ou de um mercado diferenciado, ignorando outras variveis
fundamentais para se entender a dinmica de reproduo ampliada da irregularidade
e da precariedade. A viso de De Soto corresponde, de forma inequvoca, proposta
de um Estado mnimo nos moldes da ideologia neoliberal.
Um pouco mais complexa a viso de Mayo e Angel. Atravs de uma anlise
mais sofsticada, centrada exclusivamente nos problemas do mercado de moradias,
buscam identifcar os limites que se colocam a este mercado do ponto de vista da
oferta e da demanda.
Do ponto de vista da demanda, os autores mostram que o gasto com moradia cresce
juntamente com o desenvolvimento econmico, ou seja, existiria uma forte elasticidade
do lado da demanda, tendo como limite a disponibilidade de renda e considerando-se
os gastos bsicos (prioritrios) com alimentao, vesturio, transportes etc. Obvia-
mente, pressupe-se aqui que o desenvolvimento econmico implica distribuio de
renda, seno reduzindo as desigualdades, pelo menos mantendo-as no mesmo patamar
e, portanto, permitindo o crescimento do rendimento dos setores mais pobres, o que
nem sempre acontece, como mostram vrias anlises sobre o processo de crescimento
econmico brasileiro (PAES BARROS e MENDONA, 1992).
Outros fatores que, segundo Mayo e Angel, infuenciam a demanda seriam: a
insegurana da posse da moradia,
1
que limita o investimento no melhoramento das
condies habitacionais; a disponibilidade de fnanciamento habitacional, atravs de
um sistema de hipotecas adequadamente desenhado, que permita acelerar a aquisio
ou construo da moradia e uma melhor alocao dos recursos familiares entre habi-
tao e outros bens, e poupanas dentro do ciclo de vida familiar (WORLD BANK
1993: 23); por fm, subsdios para ampliar a demanda, os quais devem ser institudos
com cuidado para evitar inefcincias alocativas.
Do ponto de vista da oferta, verifca-se que a sua resposta depende de trs fatores:
da ao do setor pblico na proviso de infra-estrutura; da ao do setor pblico no es-
tabelecimento do sistema regulatrio; e do desempenho da indstria de construo.
Embora identifcando esses trs fatores, segundo a anlise comparativa de experi-
ncias internacionais, apresentada por Mayo e Angel,
1 Por insegurana de posse no se defne apenas a questo da legalidade da propriedade, mas, principalmente,
o risco do despejo ou remoo. A experincia brasileira mostra que, uma vez interrompidos os programas de
remoo, houve investimentos importantes na qualidade da moradia nas favelas consolidadas.
15
nada infuencia mais a efcincia e a capacidade de resposta da oferta de moradias
do que a estrutura regulatria e legal na qual os produtores de moradia operam.
Todos os mercados de moradia so infuenciados por um largo espectro de regu-
lamentaes, como cdigos de edifcaes, padres de infra-estrutura e de uso do
solo. Apesar das bvias vantagens de regulamentaes sobre o solo e a moradia bem
concebidas e implementadas, elas podem ter um sem-nmero de conseqncias
imprevistas que tanto impem grandes custos sobre a sociedade quanto subvertem
seu sentido original. (WORLD BANK, 1993: 24)
Um dos problemas dessa concepo sobre o funcionamento do setor habitacio-
nal que ela aparentemente concede o mesmo peso para todos os elementos que
infuenciam a oferta e a demanda e, ao fnal, acaba se concentrando mais fortemente
nos limites estabelecidos pela regulao e burocratizao excessiva dos processos de
licenciamento e de registro de propriedade da terra. No entanto, a literatura econmica
quase unnime em afrmar a relevncia estratgica de dois elementos: o padro de
fnanciamento habitacional para a ampliao da demanda efetiva e as restries
oferta de terras, esta ltima questo no tratada no estudo do Banco Mundial.
Essas anlises mostram que o dilema do fnanciamento reside na desconexo entre
as decises de investimento movidas segundo a dinmica dos mercados fnanceiros,
que estabelecem condies de rentabilidade e liquidez mdias e as possibilidades ofe-
recidas pelo mercado de moradias, derivadas das caractersticas bsicas do bem habita-
o: alto valor agregado, longo tempo de consumo, necessidade de um novo terreno a
cada ciclo produtivo. Por isso, a solvabilizao da demanda s se torna possvel atravs
da criao de um sistema de fnanciamento prprio. Durante algum tempo, o Sistema
Financeiro de Habitao (SFH) cumpriu esse papel, permitindo, atravs do Fundo de
Garantia do Tempo de Servio (FGTS), a ampliao da oferta de fnanciamentos com
juros baixos e longo prazo. Com o fm do SFH e com a crescente limitao dos recursos
do FGTS para o fnanciamento subsidiado da moradia, caminha-se para o impasse na
resoluo desse problema.
2
O que cabe ressaltar que essas anlises estabelecem uma
hierarquia de causalidade sobre a limitao da oferta, identifcando o fnanciamento
com um dos obstculos estruturais ampliao da oferta.
Como mostra a experincia histrica, mesmo nos pases centrais a expanso do
mercado de imveis residenciais para as camadas de baixa renda, ou mesmo para
setores inferiores das camadas mdias, somente ocorre quando h um sistema de
crdito capaz de solvabilizar amplamente a demanda, fnanciando no curto prazo a
construo e no longo prazo o consumo. Essas experincias mostram, ainda, a im-
portncia do fundo pblico como elemento assegurador dos fnanciamentos.
3
Alm
disso, deve ser considerado que, dados a estrutura de distribuio de renda e os altos
nveis de pobreza, esse sistema de fnanciamento deve contar necessariamente com
um sistema amplo de subsdios.
2 O Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI), gestado no governo Fernando Henrique Cadoso, corres-
ponderia implantao, no Brasil, do modelo de securitizao, inspirado nas experincias americana e chilena.
No entanto, o SFI no pretende atuar na baixa renda. No Chile, o sistema de securitizao funcionou mais
amplamente porque os setores de baixa renda tiveram subsdio direto do governo federal, atingindo 90% do
valor fnanciado para os setores de mais pobres.
3 Mesmo o modelo americano, baseado no mercado secundrio de hipotecas, tem como base duas macro-
estruturas fnanceiras paraestatais, que ancoram o sistema. Ver, a respeito, LEAL (1999).
16
Uma vez que o produto da construo um bem imvel, a produo de moradias
necessita permanentemente de novos terrenos. No quaisquer terrenos, mas aqueles
localizados em zonas dotadas dos equipamentos e servios necessrios vida urbana.
A variao da oferta de terrenos depende de dois fatores: as formas de propriedade
e o preo da terra.
Em primeiro lugar, a predominncia de relaes de propriedade no-capitalistas,
ou seja, aquelas em que predomina o valor de uso
4
ou aquelas em que a terra cumpre
um papel de acumulao patrimonial/reserva de valor, pode vir a ser um obstculo
colocao de novas terras no mercado na quantidade, qualidade e localizao reque-
ridas para a produo de moradias.
Com relao ao preo da terra, sua variao ir depender essencialmente das con-
dies de construtibilidade dos terrenos e da sua localizao no espao da cidade. Um
dos componentes da construtibilidade a natureza fsica do terreno propriamente
dito, ou seja, sua topografa, as caractersticas geomorfolgicas etc. O outro compo-
nente o conjunto de normas que regulam o uso e a ocupao do solo e as regras
relativas edifcao.
5
A legislao aparece aqui, portanto, como um dos fatores que
defnem as condies de construtibilidade dos terrenos e, portanto, seu preo.
6
O fator localizao envolve uma maior complexidade. Por um lado, como j foi
enunciado, os terrenos disponveis para o mercado seriam aqueles que gozassem de
acessibilidade mnima aos centros geradores de emprego e que contassem ainda com
um conjunto de infra-estruturas, equipamentos e servios que garantissem um deter-
minado padro de qualidade de vida. A escassez ou a abundncia relativas desses itens
transportes, saneamento ambiental, equipamentos de educao, sade e lazer, entre
outros defnir ento um mapa bsico de preos de terrenos na cidade. A esse mapa
bsico se sobrepe, ento, uma outra dimenso, que refete o que se poderia chamar de
diviso social e simblica do espao e que consiste na valorizao diferenciada que
atribuda a diferentes lugares na cidade em razo de certas caractersticas, como a pro-
ximidade a certas amenidades, a qualidade da paisagem, o acesso a determinadas ativi-
dades valorizadas socialmente ou, ainda, a possibilidade da auto-segregao em relao
a categorias sociais consideradas inferiores na hierarquia social dominante. No caso
principalmente das grandes cidades essa qualidade simblica do espao fundamental
na determinao dos preos fundirios, dadas as caractersticas ambientais e paisagsti-
cas que marcam uma parte importante da cidade, nas proximidades da sua rea central.
Deve-se, contudo, lembrar que essa valorizao simblica tambm produzida pelo
prprio mercado, que gera a obsolescncia de certas reas para deslocar a demanda,
abrindo novas fronteiras para a expanso da oferta imobiliria (SMOLKA, 1990).
Deve-se ressaltar, ainda, que essa qualidade diferencial dos bairros e localizaes
4 O exemplo mais contundente o do pequeno comerciante ou prestador de servios que depende de uma
determinada localizao para manter a sua atividade, o que faz com que esse agente no se coloque no mercado
segundo uma racionalidade capitalista em sentido estrito, ou seja, ele no estaria disposto a oferecer sua terra
por um preo estabelecido a partir da lgica de valorizao dos capitais imobilirios.
5 Essas normas podem ser defnidas pelo poder pblico ou podem ter o carter de uma regulao privada
estabelecida pelo loteador ou por uma conveno de condomnio, quando for o caso.
6 Dada uma situao mdia de construtibilidade, ou seja, excluindo-se os casos de terrenos com caracte-
rsticas fsicas que impeam ou encaream muito a construo, o preo da terra ir refetir para uma dada
localizao o seu uso mximo potencial, ou seja, o mais rentvel naquele submercado, importando pouco o
estado e a qualidade das construes eventualmente existentes.
17
mais valorizados tambm pode ser produzida ou preservada por infuncia da
legislao urbanstica, atravs da preservao de reas verdes, da eliminao de usos
inadequados ou da manuteno de baixas densidades. Nesses casos, muitas vezes ve-
rifca-se uma relao tensa entre as necessidades de preservao da qualidade local e
a presso do setor imobilirio pela alterao das normas visando a liberao de terra
ou a alterao de ndices, viabilizando um maior adensamento.
Como se pode identifcar, a partir da anlise acima esboada, a legislao exerce um
papel importante, porm determinado, sobre a oferta de moradias, sendo o problema
da irregularidade ou da ilegalidade motivo de refexo no item que segue.
Em relao s articulaes entre a dinmica do mercado de moradias e a infor-
malidade, a expanso desse mercado, como vimos, depende da oferta de crdito e
de terra. A primeira depende da constituio de um sistema de fnanciamento que
permita garantir prazos maiores e juros subsidiados, o que no pode ser pensado, em
grande escala, seno a partir de uma poltica federal.
Em relao questo fundiria, o aumento da oferta depende, em parte, da ao
do poder pblico na proviso de infra-estrutura, dos equipamentos e dos servios
urbanos, responsveis, em parte, pela produo de terra urbanizada. A ausncia do
poder pblico na proviso da infra-estrutura gera uma escassez de terra urbanizada,
com conseqncias sobre o seu preo. Nesse sentido, uma ampla poltica de urbaniza-
o, com forte investimento em energia, transportes, sistema virio, saneamento etc.
poder ter efeitos muito mais substantivos sobre o mercado de terra do que polticas
habitacionais especfcas.
A elevao do preo da terra decorrente desse processo torna extremamente difcil
o acesso s camadas de renda baixa. Para resolver esse problema, produz-se uma
tendncia dual: a precarizao da moradia e a informalizao da produo, redu-
zindo-se o preo fnal para o consumo de mercadorias baratas e de baixa qualidade.
SANTOS (1985), descrevendo a expanso dos loteamentos perifricos, assim expressa
essa tendncia:
Assim as empresas podiam realizar o milagre de continuar agindo em sees do
territrio que no permitiam lucros altos nem em grande velocidade. Praticavam
uma dupla abstrao: 1- Fingiam que estavam oferecendo terra urbanizada; 2)
faziam crer que, no futuro, seria inevitvel a ao do governo para promover a
melhoria dos locais que vendiam. (SANTOS, 1985: 25)
A precarizao/informalizao de parcela signifcativa da produo habitacional
tem como conseqncia uma segmentao da oferta em quatro submercados, com
localizaes geogrfcas diferenciadas, formas de produo especfcas e agentes eco-
nmicos particulares:
- O submercado em que predomina a produo formal da habitao pelos segmentos
empresariais mais modernos, concentrada em uma regio da cidade que se caracteriza
pelo alto valor material e simblico da terra e por um respeito maior s normas de
uso e ocupao do solo embora a tambm se verifquem irregularidades em relao
legislao;
- O submercado em que predomina uma produo formal ou semiformal de loteamen-
18
tos populares, voltada para setores de renda baixa ou mdia baixa e que se estende pela
periferia metropolitana, onde a irregularidade est ligada principalmente ao no-cum-
primento das determinaes da legislao federal de controle do parcelamento do solo
(a lei 6.766 e suas atualizaes ou leis municipais especfcas);
- As favelas
7
e loteamentos clandestinos,
8
onde predominam a informalidade, dada pela
origem dos assentamentos (por invaso), e a maior precariedade das construes e das
condies urbansticas, tendendo a assumir caractersticas mercantis (aluguel ou venda
do direito de ocupao).
- O submercado da produo no-mercantil, que representa uma parcela importante
do parque habitacional e que caracteriza uma parte importante dos subrbios cariocas,
onde a produo feita por encomenda a profssionais especializados (empreiteiros ou
arquitetos), fcando muitas vezes irregular por longo tempo at que, no momento da
venda, a construo seja regularizada para que se obtenha a legalizao no cartrio.
Alm destes quatro submercados, vem se afrmando com algum vigor, mais recen-
temente, segundo algumas anlises empricas, um submercado de aluguel de cmodos
que se desenvolve fortemente nas reas perifricas e tambm nas reas de favelas mais
consolidadas, neste ltimo caso, atravs de processos de verticalizao. Embora esta
seja uma situao que no nova, a novidade parece ser a sua extenso, provavelmente
decorrente da escassez de terras (para invaso ou para aquisio), o que tenderia a
tornar o aluguel de quartos, de solues provisrias, at que se viabilizasse o acesso
ao lote ou ocupao, em solues mais permanentes.
Como concluso, pode-se afrmar que, em funo dos constrangimentos macroeco-
nmicos globais (padro de distribuio da renda, taxa de crescimento da economia,
taxa de juros bsica etc.), da ausncia de fnanciamento e da limitao da oferta de
terrenos, constrangida por uma poltica urbana (investimentos em infra-estrutura)
limitada e por mecanismos especulativos, existe uma forte tendncia contnua re-
produo dos assentamentos informais e precrios, nica alternativa vivel de acesso
moradia para amplas camadas da populao. Isto posto, cabe olhar com mais detalhe o
debate em torno do papel da legislao na reproduo dos assentamentos precrios.
O papel da legislao
Uma vez estabelecida a dinmica econmica de reproduo dos assentamentos
populares precrios, resta discutir com maior cuidado o papel da normatizao fun-
diria, urbanstica ou construtiva. Como j apontado, essa tese tem sido defendida
por autores conservadores como De Soto e Mayo/Angel, mas tambm tem sido recor-
rentemente utilizada por pensadores do campo progressista. Importa aqui, portanto,
mais que defender posies, avanar no debate.
Neste sentido, deve-se considerar que:
7 Pode parecer excessivo caracterizar esta forma de acesso moradia como um submercado e talvez efeti-
vamente o seja, j que o que sempre caracterizou esse tipo de assentamento precrio foi o fato de se caracterizar
por uma forma de acesso terra e de produo habitacional no-mercantil, ou seja, referida a outros processos
sociais. No entanto, pelo menos nas grandes metrpoles pode-se pensar numa tendncia mercantilizao
destes espaos, como se ver em item posterior, o que nos levou a tratar este item desta forma aqui.
8 Por loteamentos clandestinos entendemos aqui os processos de parcelamento realizados a partir de pro-
cessos de grilagem de terras.
19
- Um exame atento da legislao urbanstica vigente na grande maioria dos municpios
brasileiros mostrar, inequivocamente, sua desatualizao, sua inadequao s polticas
que ambicionam a ampliao da oferta de moradias e sua total falta de legitimidade. O
mesmo raciocnio aplica-se aos procedimentos de licenciamento e de fscalizao;
- Ao mesmo tempo, no se deve perder de vista que o problema da inefetividade da lei
muito mais amplo, envolvendo questes estruturais que marcam nosso processo de
desenvolvimento. Isso implica que as iniciativas de regularizao e de simplifcao da
legislao, desejveis que so, encontraro certamente grandes obstculos para ganhar
plena vigncia.
Explicitando melhor o segundo ponto, alguns autores, tratando da realidade brasi-
leira ou latino-americana, tm apontado a baixa capacidade de fazer valer a legislao
vigente como uma das caractersticas do nosso continente. SANTOS (1990) aponta
a combinao perversa do hbrido institucional com a cultura cvica predatria
como expresso mxima desse processo. Isso signifca, em linhas gerais que aqui
teramos desenvolvido um amplo aparato legal, contudo caracterizado como um sis-
tema que governa no vazio, com leis que no se fazem cumprir completamente e
que o prprio poder pblico se recusa a fazer cumprir. Teramos ento um sistema
legal que vige apenas sobre um pequeno grupo de cidados e de forma diferenciada,
restando fora da capacidade pblica de regulao, tanto os setores populares, onde
passa a imperar um sistema legal informal, quanto os setores da elite que, capturando
os aparatos do Estado, poderiam sempre obter legislaes em causa prpria, quando
no a simples conivncia transgresso. Quanto cultura cvica predatria, seria o
resultado de um processo de incorporao das massas poltica que precedeu a for-
mao de mecanismos de intermediao de demandas como partidos, associaes
ou sindicatos. Assim, os indicadores mais recentes de expanso do associativismo
encobririam uma fragilidade estrutural destas estruturas associativas, abrindo campo
irrestrito ao clientelismo, ao populismo, corrupo. Em sntese, a combinao do
hbrido institucional com a cultura cvica predatria resultaria em uma inefccia
generalizada da norma social, com a conseqente fragmentao e o esgaramento
do tecido social.
J ODONNELL (1998), analisando a realidade latino-americana, enfatiza a impor-
tncia da infuncia da situao de pobreza e desigualdade sobre o comportamento
do sistema poltico democrtico. Para o autor, um dos pressupostos da democracia
a vigncia dos chamados direitos civis, ou seja, o conjunto de direitos e garantias
individuais que marcaram a emergncia do Estado liberal e que se constituem como
uma proteo do indivduo contra a tirania do Estado. Os direitos civis, como
fundamento de uma situao de igualdade formal, so o pressuposto da igualdade
poltica, que implica uma aposta na autonomia individual de cada cidado, na sua
capacidade de fazer escolhas e de agir, no mundo da poltica, em direo construo
do bem comum ou, no mnimo, do melhor possvel. O fundamento desta aposta
a idia de agency, ou seja, a capacidade de atuao poltica. Ora, argumenta o autor,
em contextos de pobreza e desigualdade, o princpio da agency perde efetividade, j
que aos mais pobres faltariam as condies mnimas para a sua sobrevivncia, com-
prometendo assim as suas capacidades ou a sua habilitao para o exerccio pleno de
seus direitos formais. Da mesma forma, a desigualdade gera situaes de assimetria
20
que implicam graus diferenciados de acesso aos recursos estratgicos de poder, insti-
tuindo diferenas de fato, tanto no plano dos direitos polticos, quanto no plano dos
direitos civis. Em sntese, para ODonnell a inefetividade da lei na Amrica Latina
seria o refexo de um sistema econmico-social extremamente desigual e gerador
de pobreza que compromete estruturalmente as possibilidades de consolidao e
aprofundamento da democracia.
Uma outra possibilidade de anlise, que complementa a leitura de ODonnell, par-
te da reviso do papel desempenhado pelo urbanismo, na Europa como nos Estados
Unidos, como parte de um conjunto de iniciativas de interveno sobre a sociedade,
denominado de Reforma Social, e da sua comparao com as situaes latino-america-
na e brasileira. Essas iniciativas, que tiveram incio no fnal do sculo XIX, alcanaram
plena vigncia com a reconstruo massiva do Estado, que se operou a partir do fnal da
Segunda Grande Guerra, inspirada nos ideais keynesianos e nos princpios do Estado
do Bem-Estar ou Estado Protetor. O novo papel do Estado tinha, do ponto de vista da
economia, a tarefa de intervir sobre os mercados, garantindo a estabilidade econmica,
evitando as crises sistmicas e ampliando as condies do processo de acumulao. J
do ponto de vista social, alm de se colocar como o fador do novo pacto social que
garantia os contratos coletivos de trabalho, o Estado passou a investir pesadamente na
proviso de um conjunto de infra-estruturas e servios destinados a garantir a sobrevi-
vncia dos trabalhadores, a partir de um mnimo social. Este mnimo implicava um
pacote de direitos sociais, considerados condio bsica de cidadania, e incluam edu-
cao, sade, saneamento, previdncia, seguro-desemprego, habitao, entre outros.
A contraparte econmica da reorganizao do Estado o novo padro de acumu-
lao estabelecido no ps-guerra, baseado na reestruturao tecnolgica, na produo
de massa, na reorganizao do sistema monetrio, no pacto social sintetizado nos
contratos coletivos de trabalho e nos ganhos salariais obtidos pelos trabalhadores.
O novo modelo de desenvolvimento estabeleceu um crculo virtuoso de acumulao
que, expandindo-se para os mercados perifricos e ampliando seus mercados internos,
garantiu trinta anos de prosperidade, apenas interrompidos na dcada de 70.
O processo de urbanizao que, na Europa e nos Estados Unidos, j tinha atin-
gido seu auge nas primeiras dcadas do sculo XX um importante suporte deste
processo. Garantindo a aglomerao industrial e de condies de acumulao, per-
mitindo a concentrao de mo-de-obra qualifcada e abundante e, ainda, criando as
bases fsicas e sociais das novas prticas de consumo que iro permitir o escoamento
dos novos produtos (automveis e eletrodomsticos), a cidade fordista no apenas
cenrio deste processo, mas tambm infuencia e organiza as suas possibilidades de
realizao e expanso.
No entanto, para que a cidade fordista pudesse cumprir este importante papel,
sem apresentar os problemas trgicos que caracterizaram a urbanizao das primeiras
etapas da industrializao, seu desenvolvimento no poderia ser deixado ao arbtrio do
mercado. A interveno pblica sobre o desenvolvimento das cidades ter dois eixos
bsicos. Em primeiro lugar, atravs da interveno direta, provendo infra-estrutura
(sistema virio, saneamento, energia, transportes), servios (equipamentos de sade,
educao, segurana etc.) e, ainda, atuando na produo de moradias populares. Em
segundo lugar, atravs da regulao da atividade privada de produo do ambiente
21
construdo, aliada criao de sistemas de fnanciamento especfcos e de iniciativas
de ampliao da oferta fundiria, visando a ampliao, a qualifcao e o barateamento
do mercado de moradias.
A legislao urbanstica aparece, ento, como um dos elementos deste pacote de
intervenes que serviu de importante suporte ao processo de acumulao e reestrutu-
rao do Estado. A regulao da produo privada do ambiente construdo, aliada ao
investimento em infra-estrutura, permitiu uma verdadeira reconstruo das cidades
dos pases desenvolvidos, baseada em um planejamento racional da distribuio da
populao e das atividades no espao, adequando-os aos condicionantes ambien-
tais e s possibilidades de acesso aos mercados de trabalho. Promove-se, assim, uma
transformao urbana que amplia, em dimenso exponencial, a produtividade das
economias urbanas.
Do ponto de vista dos mnimos sociais, a legislao urbanstica vai estabelecer
um conjunto de padres que possam garantir salubridade e segurana, principal-
mente nos bairros operrios. Trata-se de um amplo projeto de reforma social, com
implicaes no disciplinamento da classe trabalhadora, adaptando-a s novas ne-
cessidades da produo fordista e que foi o suporte fsico e social da contrapartida
estatal ao processo de assalariamento global que passa a marcar as sociedades capi-
talistas avanadas. em torno da moradia operria e dos bairros operrios, assim
como das fbricas, que se constituem as principais intervenes que garantem um
padro mnimo de qualidade de vida, considerado como direito bsico de cidadania
e contrapartida do assalariamento.
Os instrumentos bsicos do controle urbanstico so o zoneamento, controlando
a distribuio dos usos e atividades, os parmetros de ocupao do solo (ndices de
aproveitamento, afastamentos, taxas de ocupao etc.), a regulamentao do parcela-
mento do solo (instituindo lotes mnimos, taxas de reas verdes etc.) e o controle sobre
as edifcaes visando a estabilidade e a salubridade. Esse conjunto de instrumentos
usualmente articulado entre si e tem como fundamento o zoneamento. A experincia
histrica do zoneamento tinha, desde o sculo XIX, consagrado um modelo que
buscava racionalizar a distribuio espacial das hierarquias sociais, criando zonas
segregadas segundo as classes. Em contrapartida, o modelo desenvolvido no mbito
do urbanismo modernista apresentava-se como um padro de racionalizao de fun-
es, sem discriminao de categorias sociais, estabelecendo um modelo de cidade
baseada numa utopia igualitria, como se depreende da anlise dos projetos de Cerd,
para Barcelona, e das propostas de Le Corbusier, sistematizadas na Carta de Atenas,
bem como, no caso brasileiro, nas propostas de Lcio Costa para as superquadras de
Braslia. Nas experincias concretas da legislao urbanstica, verifca-se a convivncia
destas duas abordagens do zoneamento, j que a segregao espacial responde a uma
necessidade de distino das elites e de obteno de sobrelucros extraordinrios
pelos sistemas privados de produo do ambiente construdo.
Como concluso, pode-se afrmar que a legislao urbanstica confgura-se como
um item de um pacote de direitos sociais/polticas pblicas e como um elemento cen-
tral do processo de reestruturao do espao para garantir o processo de acumulao.
Do ponto de vista dos direitos sociais, a legislao tem como contexto um processo
de assalariamento integral (a chamada sociedade salarial, conforme CASTEL, 1998)
22
e um novo papel do Estado na proviso de um salrio indireto, como contrapartida
de um novo modo de dominao e disciplinamento da classe trabalhadora. Ao exercer
o seu papel, a legislao tem como conseqncia uma reestruturao do sistema de
produo privada do ambiente construdo, ancorada, entre outros elementos, num
sistema estatal ou paraestatal de fnanciamento para o setor habitacional.
A experincia brasileira do urbanismo se constitui a partir da dcada de 20, con-
solidando-se a partir dos anos 30, como mostram os estudo recentes (RIBEIRO e
PECHMAN, 1996), tendo como referncia as idias e as experincias internacionais,
divulgadas atravs dos Congressos de Urbanismo e das publicaes especializadas.
Considerando-se as tendncias de crescimento apresentadas pelas grandes cidades
brasileiras desde o fnal do sculo XIX, parecia bastante razovel, aos adeptos das
novas teorias, a importao das idias ento em voga. No entanto, nosso processo de
urbanizao confgurava-se, diferentemente do processo europeu e norte-americano,
sem ser gerado por e ser suporte espacial de um processo global e ampliado de
industrializao. Sendo a economia fundada na agricultura de exportao, cabia s
cidades um papel fundamental ao processo de organizao econmica, a saber, a inter-
mediao comercial e fnanceira, como mecanismo de centralizao e redistribuio
dos fuxos de mercadorias e capitais (CARDOSO, 1972). Alm disso, as cidades, como
herana do perodo colonial, tinham tambm a funo de organizao dos processos
de explorao, confgurando-se como centros polticos importantes.
esse papel da urbanizao que explica as elevadas taxas de crescimento que
geram nossos primeiros problemas urbanos, j na virada do sculo XX: cortios,
epidemias, greves, revoltas de trabalhadores etc. Menos importante foi o papel das
cidades como centro de organizao de um mercado interno, que, de resto, permane-
cer pouco signifcativo pelo menos at os anos 60, e, menos ainda, como mecanismo
de apoio industrializao capitalista, que s iria se desenvolver mais fortemente a
partir dos anos 50, com o incio do processo desenvolvimentista. No mbito deste
processo de industrializao restringida, a cidade brasileira confgura-se como uma
aglomerao de recursos e de mo-de-obra que apenas parcialmente se constituem
como parte do processo de modernizao capitalista em curso. particularmente
relevante para o nosso argumento que a fora de trabalho no se constitua em um
regime de assalariamento pleno, como nos pases centrais, com grandes diferenas
inter-regionais e intra-urbanas. Considerando que a populao trabalhadora assala-
riada sempre conviveu com uma massa de trabalhadores informais ou marginais
(OLIVEIRA, 1972), pode-se afrmar que, mesmo quando o processo de industriali-
zao se desenvolveu, j nos anos 60 e 70, no se pode dizer que se tenha constitudo
aqui uma relao salarial plena, como ocorreu no caso dos pases centrais. Essa
relao salarial restrita implicou perdas relativas de direitos para os assalariados e,
por outro lado, a existncia de no-direitos ou quase-direitos para os trabalhadores
excludos do mercado formal.
9
A industrializao restringida implicou tambm um papel diferenciado para o
Estado. A promoo do desenvolvimento econmico, desde os anos 50, passou a
ser encarada como tarefa primordial do poder pblico, implicando investimentos
9 Mas no excludos da economia, como mostra o estudo seminal de Chico de Oliveira (OLIVEIRA, 1972).
23
extensos nas infra-estruturas necessrias ao desenvolvimento econmico e tambm o
investimento direto em atividades produtivas consideradas estratgicas para o desen-
volvimento capitalista. O esforo de fnanciamento do desenvolvimento econmico
trouxe como conseqncia limites ao investimento social, com fortes repercusses
sobre o desenvolvimento das cidades, principalmente no que dizia respeito ao apoio
produo privada do ambiente construdo.
O no-assalariamento integral e os quase-direitos sociais da massa trabalhadora
implicaram a existncia de mnimos sociais no-universais, que eram providos pelo
poder pblico a uma parcela restrita da populao. Do ponto de vista urbano, essa
situao se agravou com o fato de que os investimentos em infra-estrutura, restringi-
dos, passam a ser disputados entre os grupos sociais que pressionam o poder pblico
para conseguir os investimentos para suas reas de interesse. Como o acesso aos
investimentos pblicos nas cidades mediado pela produo privada do ambien-
te construdo, particularmente pelo mercado de terras e imobilirio, os interesses
econmicos passam a orientar sua atuao pela captura destes investimentos como
forma de realizao de lucros extraordinrios, garantindo assim o acesso das elites e
camadas mais favorecidas cidade urbanizada. Como o Estado no atua tambm na
criao de sistemas de fnanciamento habitacional, a realizao dos lucros imobilirios
se d principalmente pela realizao de ganhos fundirios fundados no processo de
diferenciao urbana, entre reas servidas e reas no servidas por infra-estrutura e
servios (RIBEIRO, 1997).
esse conjunto de caractersticas que vai caracterizar os dilemas e ambigidades
da legislao urbanstica entre ns, diferenciando-a radicalmente de suas congneres
nos pases centrais. Com um Estado Protetor limitado, estabelecendo mnimos sociais
no-universais e sem capacidade de apoiar o processo de modernizao da produo
privada do ambiente construdo, a legislao no consegue fazer valer os seus padres
mnimos de forma universal e no consegue impor o imprio da lei (rule of law) de
forma universal e homognea. A convivncia de uma legislao restritiva e segrega-
dora, que, em parte, buscava proteger os mercados das camadas de mais alta renda,
com uma tolerncia quase absoluta transgresso pelas camadas mais empobrecidas
(desde que no atingissem os interesses diretos e imediatos da elite) deveu-se, assim,
necessidade de conciliar a formalidade legal com a ausncia de direitos. Essa situao
revelou-se ainda singularmente propcia explorao poltica, j que a situao de ir-
regularidade e a ausncia de servios que marcaram historicamente os assentamentos
precrios tornaram-se (e ainda assim permanecem) efciente moeda de troca para a
proteo dos polticos, dos cabos eleitorais e para a poltica da bica dgua.
Concluindo, pode-se dizer que a inefetividade da legislao urbanstica, e mesmo
da legislao que regula o direito de propriedade, refete uma situao estrutural de
no-universalidade dos direitos bsicos e conseqente disputa hobbesiana pelo acesso
aos parcos investimentos pblicos nas cidades. Nesse sentido, deve-se levar em conta
que as iniciativas de aprimoramento da legislao, e mesmo os processos de regulari-
zao fundiria, enfrentam fortes limites estruturais para a sua efetivao para alm
das questes especfcas da qualidade da lei ou da sua forma de implementao.
O reconhecimento dos limites estruturais que se colocam para a conquista de
maior efetividade da lei no devem, no entanto, obstaculizar as iniciativas de apri-
2
moramento e reforma das normas e dos procedimentos, to-somente devem balizar
os projetos e expectativas, no sentido de que se construam intervenes mais efcazes
e, talvez, menos ambiciosas. Por outro lado, tendo em vista as relaes entre a rule of
law e a normalidade democrtica, deve-se levar em conta que os eventuais avanos
em termos de maior efccia e capacidade normativa em termos urbansticos tero
refexo importante na construo de um estado de direito, base de uma democracia
saudvel e estvel. Nesse sentido, vo as observaes que se seguem.
A grande maioria dos municpios brasileiros, exceo das grandes cidades, se-
gundo avaliaes recorrentes, no atualiza a sua legislao urbanstica bsica h muito
tempo. Trata-se de normas antigas, elaboradas na dcada de 70, sob infuncia do
extinto Servio Federal de Habitao e Urbanismo (Serfau) ou de rgos estaduais
de planejamento. Os tcnicos locais, responsveis pela aplicao da lei, em geral tm
pouco ou nenhum conhecimento da lgica que levou formulao daqueles instru-
mentos. A legislao, que vai se tornando obsoleta com o passar do tempo, perde
legitimidade e passa a ser modifcada de forma pontual, caso a caso, muitas vezes
ao sabor de presses polticas ou econmicas. As mudanas recorrentes de partes da
legislao acabam criando uma superposio de normas, o que difculta enormemente
a sua compreenso e aplicao. Perde-se a efccia e a legitimidade, criando-se um
aparato normativo confuso e inconsistente, que pode ser aplicado de forma discricio-
nria, fortalecendo a irregularidade legtima, pela inefccia da lei e pelo arbtrio de
sua aplicao. Esse quadro acaba reforando as excees especiais que se submetem
aos padres de clientelismo e corrupo. A essa confuso e inconsistncia do aparato
legal, soma-se a incapacidade de aplicao das normas pelas administraes locais,
dadas a precria estrutura de fscalizao e a ausncia de instrumentos de incentivo
regularizao. Em resumo, o quadro geral de um sistema legal pouco efciente, sem
consistncia do ponto de vista urbanstico e, portanto, incapaz de controlar, mesmo
se praticado, os principais problemas urbanos.
A complexidade da legislao produz, alm dos problemas acima apontados, um
processo de licenciamento obscuro e tortuoso que se prolonga no tempo, fortalecendo
o poder dos funcionrios corruptos e dos despachantes, intermedirios especializados
no conhecimento dos caminhos obscuros da burocracia pblica. Os procedimentos de
licenciamento, principalmente nas grandes cidades, requerem a passagem da documen-
tao por vrios rgos da administrao municipal, quando no necessrio consultar
instncias estaduais e federais (o que acontece usualmente em casos de reas de interesse
ambiental ou de preservao do patrimnio). A simplifcao dos processos de aprova-
o de projetos hoje uma tarefa fundamental para garantir a efccia da legislao.
Tendo em vista o diagnstico acima, pode-se sugerir algumas medidas de reviso
dos instrumentos normativos que vm sendo discutidas pela literatura especializada,
o que apresentado na ltima seo deste texto.
O papel das agncias multilaterais
No caso do Banco Mundial, at 1975 sua atuao se caracterizou pelo fnanciamen-
to prioritrio da infra-estrutura para o desenvolvimento, concentrando-se principal-
mente nos setores de energia e transportes, desconsiderando o fnanciamento do setor
25
habitacional. Tinha-se como certo que o desenvolvimento econmico promoveria
efeitos de crescimento e de redistribuio da renda e das oportunidades de emprego,
gerando respostas naturais de enfrentamento da pobreza. J o Banco Interameri-
cano de Desenvolvimento (BID), mais comprometido com o desenvolvimento de
programas sociais, tinha os investimentos habitacionais em seu portfolio de emprs-
timos, concentrando-se, at cerca de 1975, em fnanciar programas de construo de
conjuntos habitacionais.
Essa postura mudou no perodo posterior (de 1975 a 1985), em que ateno especial
foi conferida s polticas sociais para reduo da pobreza e s experincias alternativas.
Foi a poca do desenvolvimento dos projetos urbanos, principalmente nas reas de
infra-estrutura e habitao. Os principais projetos apoiados foram os de tipo site and
service (lotes urbanizados) ou slum upgrading (urbanizao de favelas), concebidos
como projetos experimentais, pontuais, em pequena escala e de baixo custo, buscando
gerar dinmicas locais que replicassem as experincias. Grande nfase se dava ento
busca de tecnologias e metodologias alternativas que reduzissem o custo dos inves-
timentos e permitissem o aproveitamento de materiais e mo-de-obra local.
Cabe ressaltar que boa parte dessas aes inspirava-se nas idias de John TURNER
(1972), feroz crtico das solues habitacionais tradicionais construo de grandes
conjuntos em reas perifricas , que via como problemas, valorizando as experi-
ncias autnomas e espontneas de autoproduo da moradia popular que via
como solues. Essas idias tiveram forte repercusso internacional, principalmente
na Conferncia do Habitat, em 1976, e comeam a construir um consenso interna-
cional entre especialistas e policy-makers sobre a necessidade de mudar a poltica de
erradicao das favelas por aes de urbanizao que preservassem o patrimnio
construdo, garantindo a segurana de posse e provendo a infra-estrutura, permi-
tindo o investimento dos prprios moradores nas melhorias habitacionais.
Cabe ressaltar que at meados da dcada de 80 os organismos internacionais no
exerceram infuncia direta sobre a defnio das linhas polticas centrais na poltica
urbana brasileira, j que havia ento disponibilidade de recursos fnanceiros de baixo
custo. S com a crise geral da economia nos anos 80 e com a falncia do sistema de
fnanciamento ao desenvolvimento urbano que os programas dos Bancos Mundial e
Interamericano passam a ser atraentes para o governo federal e, mais tarde, para os go-
vernos locais. As mudanas que se operam devem-se a uma combinao de dois fatores:
a ascenso, no campo decisrio federal, dos economistas que pregavam o ajuste e uma
poltica mais forte do BM e do BID de apoiar as reformas nessa direo. importante
lembrar aqui que a entrada de capitais via BM e BID foi importante na manuteno
do equilbrio externo, j que no existiam, naquele momento, capitais em disponibi-
lidade, a baixo custo, no mercado fnanceiro internacional. O apoio do BM e do BID
era tambm importante para as negociaes com outros organismos internacionais, o
que fortaleceu uma aliana entre os economistas conservadores, que passam a ganhar
maior poder na gesto econmica interna e na burocracia dos bancos multilaterais.
Entre 1985 e 1990 verifca-se uma concentrao das aes em direo s medidas
de ajuste estrutural. Uma das nfases da ao do banco passa a ser o fnanciamento
de reformas institucionais, na direo dos objetivos de efccia da ao pblica num
contexto de desregulamentao e privatizao, como foi, por exemplo, o caso do f-
26
nanciamento do Programa de Modernizao do Setor de Saneamento. Do ponto de
vista urbano, verifca-se uma nfase em projetos de apoio institucional, articulados s
intervenes de melhoramentos integradas, incorporando outras dimenses, alm da
infra-estrutura (emprego e renda, educao, sade, desenvolvimento comunitrio etc.),
intitulados projetos urbanos programticos. Estes projetos contam com certa fexibili-
dade na sua defnio, pretendendo ajustar-se s demandas ao longo do tempo, a partir
de critrios de elegibilidade predefnidos. No Brasil, um exemplo o Projeto Grande
Recife (administrao Gustavo Krause), depois estendido a Salvador e a Fortaleza.
De 1990 em diante, o novo discurso do Banco Mundial busca atenuar os efeitos
sociais das polticas de ajuste, articulando-as a estratgias de alvio pobreza e
criao de poverty safety nets. O documento de 1991 intitulado Urban Policy and
Economic development: an agenda for the 90s coloca no centro da agenda o aumento da
produtividade da economia urbana, como estratgia bsica para enfrentar a questo
da pobreza, aliada a aes especfcas nesta rea. curioso este deslocamento, j que
o problema da economia usualmente tratado na escala nacional ou, no mximo, na
regional. Neste caso, parece que, dada a imposio do ajuste, que se realiza na escala
nacional, o aumento da produtividade da economia urbana visaria minimizar os im-
pactos negativos do ajuste, criando alternativas locais para o crescimento do emprego
e da renda. Uma das conseqncias deste iderio foi o desenvolvimento das estratgias
de competio entre cidades, cujos efeitos danosos j foram sufcientemente tratados
pela literatura. Projetos urbanos programticos ganham maior espao nas linhas de
fnanciamento do banco, recuperando a urbanizao de favelas (slum upgrading), que
passa a ser um componente fundamental dos projetos, passando a colocar como ques-
to o scaling-up (ou seja, como sair dos projetos pontuais para aes de maior escala,
em termos urbano e/ou nacional), atingindo os pobres de forma mais ampla.
Cabe ressaltar que a nfase na urbanizao de assentamentos precrios tem outro
objetivo estratgico: a focalizao (targeting), ou seja, a garantia de que a populao
alvo ser atingida. Documentos do BID e do BM, avaliando experincias anteriores,
levantam este problema (os programas no atingem aqueles que seriam seus principais
benefcirios) e o nico consenso parece ser que a focalizao geogrfca (atuao
em bolses de pobreza) seria a forma mais efcaz de evitar que os recursos investidos
fossem apropriados por outros grupos. Um conjunto de textos trabalha especifca-
mente com os problemas de targeting surgidos em projetos descentralizados, em que
os nveis de governo locais teriam poucos incentivos a concentrar efetivamente os
investimentos nas reas mais carentes.
Outro elemento importante a recuperao de custos (cost recovery), enfatizando
a necessidade de mobilizar a populao atingida para pagar: isso implica, inclusive,
metodologias participativas que permitam desenhar os programas de investimento
tomando como base as escolhas feitas pela populao segundo a sua willingness to
pay (disponibilidade para pagar pelas benfeitorias).
A partir da dcada de 80 o BM e o BID passam a negociar com os nveis subna-
cionais, ao invs de continuar atuando no nvel federal e atravs de rgos setoriais,
como acontecia antes. Assim, alm do caso de Recife, j mencionado, em 1989 o Banco
Mundial fnanciou o Programa Reconstruo Rio, sob a responsabilidade do governo
do estado do Rio de Janeiro, destinado ao atendimento emergencial s vtimas de en-
27
chente ocorrida em 1986, e em 1992 fnanciou o Programa de Saneamento Ambiental
do Reservatrio Guarapiranga envolvendo a urbanizao de favelas. Em 1993, o BID
inicia os entendimentos para o fnanciamento do projeto Favela-Bairro, desenvolvido
pela Prefeitura do Rio de Janeiro, e, em 1994, o Projeto Cingapura, desenvolvido
pela Prefeitura de So Paulo. Nestes casos, o aumento da escala foi buscado atravs de
um fnanciamento que contempla vrias favelas. Uma outra experincia se deu atra-
vs do Programa Habitar-Brasil-BID, em que se buscou o scaling-up atravs de uma
negociao de nvel nacional, com a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano
(SEDU/PR) controlando o repasse de recursos para as unidades descentralizadas.
Os problemas identifcados nesta trajetria de progressiva importncia dos orga-
nismos multilaterais na poltica urbana brasileira so:
- A subordinao a diretrizes e prioridades polticas que no so defnidas internamen-
te, com perda de autonomia e soberania nacional;
- A uniformizao de regras e procedimentos para todo o territrio nacional, desconside-
rando a diversidade de necessidades e de experincias histrico-polticas;
- A estipulao de limites mximos de fnanciamento que desconsideram a diversidade
dos custos de urbanizao nas regies, gerando problemas para o atendimento de situa-
es de desadensamento e de atendimento s populaes em reas de risco.
Alm destes problemas, outras questes que merecem refexo dizem respei-
to ao modelo de participao popular proposto pelos projetos fnanciados pelo
BM/BID, que tm como objetivo mais importante um aumento da efccia e da
efcincia da ao. Neste sentido, a participao da populao diretamente bene-
fciada permitiria:
- Ajustar o desenho fnal da interveno s necessidades reais da populao;
- Aumentar o controle social sobre os investimentos, garantindo maior accountability e,
logo, permitindo que os investimentos do Banco tivessem maior segurana de atingir
os seus objetivos;
- Aumentar a legitimidade das intervenes, o que, paralelamente, aumentaria a legiti-
midade do Banco em pases do Terceiro Mundo (como a participao destes organis-
mos na estratgia geral de ajuste estrutural tem gerado fortes crticas, a ao social do
BM e do BID tem o sentido explcito de compensar a atuao do FMI e de refor-la,
ao associar os emprstimos ao ajuste estrutural e s propostas de privatizao setorial,
como no caso do saneamento; a participao atua no sentido de aumentar a legitimida-
de dentro deste contexto);
- Reduzir custos de implementao, j que a populao participante controlaria a atua-
o das empreiteiras ou do poder pblico, reduzindo a necessidade de investimentos em
auditorias externas.
Considerando estes elementos, o modelo de participao preconizado pelos Bancos
tem o carter do que AZEVEDO e PRATES (1991) denominaram de participao
restrita, em que a agenda da deliberao restringida a elementos acessrios, e a
reduo de custos e a legitimao das aes tm importncia central.
Uma perspectiva de participao no contexto de um governo democrtico-popular
deve ter outros objetivos:
28
- Constituio da populao como atores sociais e polticos, capazes de se colocar como
sujeitos no espao pblico;
- Constituio de uma esfera pblica que desloque o eixo do processo deliberativo para
terreno situado na interface entre Estado e sociedade organizada.
A construo destes dois grandes objetivos tem como pressupostos:
- Construo de espaos institucionais que permitam e incentivem a constituio de
atores e da esfera pblica;
- Capacitao e educao poltica da populao no sentido de ampliar a capacidade de
formulao e deliberao;
- Capacitao e educao poltica dos quadros tcnicos dos vrios nveis de governo, no
sentido de criao de procedimentos que assegurem a transparncia e a democracia e
permitam o desenvolvimento de aes efcazes e efcientes em ambiente participativo;
- Tomar-se a participao como objetivo em si, o que implica estabelecer prazos e pro-
cedimentos adequados a processos de deliberao ampliada e abrangente;
- Formao de novas lideranas para ocupar com maior efccia o espao pblico constitudo;
-Democratizao da informao para assegurar decises competentes e evitar a mani-
pulao poltica;
- Constituio de mecanismos de implementao dos processos decisrios que assegure
os objetivos centrais de efcincia e efccia e transparncia das polticas.
Cabe ainda ressaltar a criao da Cities Alliance, agncia de nvel internacional
criada para implementar o City Development Strategy, programa que tem o objetivo
de estimular a elaborao de planos que viabilizem a reduo da pobreza e o desen-
volvimento econmico urbanos, formado por uma parceria entre o Banco Mundial,
o Habitat e o PGU (estes dois ltimos, programas das Naes Unidas, no mbito do
PNUD). Na concepo do Cities Alliance, favelas so o resultado de polticas fra-
cassadas, m governana, corrupo, regulao inapropriada, mercados fundirios
disfuncionais, sistemas fnanceiros irresponsveis e uma fundamental ausncia de
vontade poltica (Citties Alliance, citado em DENALDI, 2002: 34). Essa defnio
revela e sintetiza a mudana no diagnstico sobre os problemas sociais e urbanos,
que se opera desde o incio dos anos 90 e se consagra na Habitat 96: favelas no so
o fruto de problemas estruturais da sociedade e da economia, mas so fundamental-
mente o resultado de m governana, ou seja, de governos que no conseguem acionar
mecanismos adequados de facilitao da atuao dos mercados.
Importa aqui ressaltar que, sem perder as oportunidades de fnanciamento que,
dado o quadro atual, so sem dvida importantes, isso no deve implicar a subordi-
nao a objetivos ideolgicos e polticos que no se coadunam com os princpios da
Reforma Urbana.
Polticas de tratamento do problema dos assentamentos precrios:
um breve histrico
Cortios, estalagens ou casas de cmodos eram as denominaes dadas s habi-
taes populares predominantes no sculo XIX. Identifcados, nas concepes higie-
nistas, como focos de contaminao e de propagao de doenas, alm de locais de
29
concentrao das classes perigosas, so objeto de programas de erradicao, atravs
da proibio no aparato regulatrio que comeava a se criar naquela poca e, princi-
palmente, da famosa poltica do bota-abaixo que caracterizou a gesto do prefeito
Pereira Passos na cidade do Rio de Janeiro. No caso do Rio, essa poltica teve sucesso,
relegando o problema dos cortios a nmeros pouco signifcativos, hoje, enquanto em
So Paulo trata-se de uma forma de acesso moradia que ainda apresenta relevncia,
abrigando um contingente signifcativo da populao.
10
No entanto, o sucesso da
erradicao signifcou to-somente a transferncia do problema para outros lugares:
na falta de outras opes a populao de baixa renda, na maioria das cidades brasilei-
ras, sobe os morros ou ocupa as reas de mangues e alagados, pouco valorizadas pelo
mercado fundirio incipiente, gerando o problema das favelas (vilas, mocambos,
palaftas, malocas, invases, baixadas etc.).
Tal como ocorreu com os cortios, as favelas, to logo percebidas
11
e transfor-
madas em um problema, so objeto de restries do aparato regulatrio. No Rio
de Janeiro, por exemplo, o Plano Agache, apresentado em 1930, identifcava uma
inverso da funo adequada das reas ocupadas por estes assentamentos, que,
pela sua localizao, deveriam acolher populao de classe mdia. Para a populao
favelada, o Plano previa a construo, na periferia, de cidades-satlites, junto a
zonas industriais que proveriam emprego para a populao de trabalhadores pobres.
Largamente inspirado no Plano Agache, o Cdigo de Obras de 1936 (Decreto 6.000),
em seus artigos 347 e 349, proibia a construo de novas favelas e a realizao de
melhorias nas favelas existentes, a serem substitudas por ncleos de habitao de
tipo mnimo atravs da construo de habitaes proletrias (VALLADARES,
1980; MACHADO DA SILVA, 1981).
Em que pese a fora formal e simblica dessa proibio, ela no se traduz em um
plano de erradicao, marcando uma postura ambgua em relao aos assentamentos
populares. Por um lado, a expulso dos favelados tendia a ocorrer atravs das aes de
reintegrao de posse e, por outro lado, at a dcada de 60, as propostas governamen-
tais usualmente contemplavam a realizao de melhoramentos nos assentamentos.
Pode-se citar, tendo ainda como exemplo o caso do Rio de Janeiro, a criao, em 1941,
pela Prefeitura do Rio de Janeiro, dos Parques Proletrios Provisrios, que deveriam
acolher a populao favelada enquanto se construam casas defnitivas, de alvenaria,
nas favelas. A concepo que norteava a criao dos Parques Proletrios era a de que
a favela era principalmente um lugar de acolhida de migrantes, um estgio em uma
trajetria de progressiva integrao social, que deveria ser acelerada atravs da trans-
ferncia dos favelados para os Parques e sua posterior integrao em um ambiente
urbano normal. Ainda na dcada de 40, outras iniciativas ofciais visavam atuar
sobre o problema das favelas cariocas: a Fundao Leo XIII, criada a partir de uma
parceria precoce entre a Arquidiocese do Rio de Janeiro e a Prefeitura, atuou, entre
1947 e 1954, em cerca de 34 favelas, atravs da proviso de servios bsicos, criando
Centros de Ao Social em oito delas; a partir de 1955, a Arquidiocese age atravs
10 No existe referncia existncia de cortios em outros lugares, parecendo tratar-se portanto de um pro-
blema especfco da cidade de So Paulo.
11 Durante um certo tempo estes assentamentos proliferam sem serem tratados como um problema, per-
manecendo, portanto, invisveis (ALFONSIN, 2000).
30
da Cruzada So Sebastio, enquanto a Prefeitura criava o SERFHA (Servio Especial
de Recuperao de Favelas e Habitaes Anti-Higinicas). A Cruzada So Sebastio
atuou realizando melhorias em servios bsicos em doze favelas e teve como principal
marca de sua atuao a edifcao de um conjunto de prdios no bairro do Leblon
(situado na Zona Sul carioca, uma das mais caras do Rio), que abrigou populaes
oriundas de trs favelas prximas. Alm disso, a Cruzada interferiu contra o despejo
de trs outras favelas (Borel, Esqueleto e Dona Marta).
A literatura aponta que foi s na dcada de 60, com o programa de erradicao de
favelas desenvolvido pelo governador Carlos Lacerda, no Rio de Janeiro, que a pola-
rizao entre remoo e urbanizao apareceu no debate (MACHADO DA SILVA,
1981; VALLADARES, 1980). O processo de remoo causou grande repercusso e
resistncia por parte da populao favelada, embora tenha contado com apoio das
camadas mdias e do setor imobilirio, diretamente benefciado por algumas remo-
es. Uma das comunidades que teve maior capacidade de resistncia foi a de Brs
de Pina, que, com apoio de setores da Igreja, conseguiu permanecer no local e passou
a lutar pela urbanizao. O governo subseqente, comprometido por compromissos
de campanha com a urbanizao, criou a Companhia de Desenvolvimento de Co-
munidades (Codesco), em 1968, dando incio a um processo de urbanizao em trs
favelas (Mata Machado, Braz de Pina e Morro Unio) que, pelo escopo da proposta e
pela metodologia empregada, tornou-se referncia, desde ento, no debate nacional,
justifcando que nos detenhamos um pouco no seu contedo.
A proposta da Codesco tinha como objetivo central integrar a comunidade sub-
normal no bairro adjacente (BLANK, 1977: 11), o que deveria ser conseguido atravs
de trs iniciativas:
1. Infra-estrutura: a ser desenvolvida sob total responsabilidade do Estado, sem
incidncia de qualquer custo para a populao;
2. Melhoria habitacional: segunda fase do programa, desenvolvida sob responsa-
bilidade da populao, contando com apoio do poder pblico e visando propiciar as
condies mnimas de higiene e segurana dos padres de moradia (idem, p. 12);
3. Desenvolvimento socioeconmico: visa principalmente criar pr-requisitos
tais que permitam populao de menor faixa etria desenvolver-se em ambiente de
normalidade urbana em todos os seus aspectos, da higiene segurana social. Para
atender a este objetivo era considerado objetivo central a defnio da propriedade
do terreno (ibidem, p. 13).
O objetivo referido de integrao social tinha como pressuposto a noo de mar-
ginalidade. Considerava-se, neste sentido, que a populao favelada era marginal, no
sentido de um dfcit de participao: nesse sentido, os diferentes membros de uma
sociedade no participam igualmente dos benefcios da vida social. E o conceito de parti-
cipao precisa ser referido s esferas de organizao da organizao social determinada:
participao nos benefcios da vida econmica, da educao, do governo, da comunida-
de, das atividades recreativas, etc. (ibidem, p.15). Segundo Blank, seguindo este racio-
cnio, os bairros marginalizados, como denominamos s vezes as favelas, necessitam
integrar-se porque no esto incorporados totalmente, no tm participao social em
algumas esferas do sistema (...) principalmente no que se relaciona ao sistema moradia,
a prpria habitao e suas complementaes de servios (ibidem, pp. 15/16).
31
O que cabe ressaltar aqui que o diagnstico da marginalidade social estendido
ao aglomerado sub-normal e reduzido dimenso das estruturas fsicas da moradia
(habitao, infraestrutura e servios). Nesse sentido, de certa forma se recupera uma
viso que predominou nas teorias urbansticas do incio do sculo XX, qual seja a de
que a interveno sobre o espao permitiria efetivar mudanas civilizatrias e disci-
plinadoras sobre as classes perigosas. dentro desse contexto que tambm ganha
outro sentido a viso da participao da populao no processo de urbanizao, j
que se trataria do desenvolvimento de uma conscincia cvica, atravs de um pro-
cesso pedaggico ensejado pela participao. Essa concepo era bastante difundida
na Amrica Latina entre os anos 50 e 60, pelas instituies reformadoras como o
DESAL e a Igreja.
Uma outra forma de enfocar a mesma problemtica, que era uma referncia na ex-
perincia de Brs de Pina, era a concepo de John Turner acerca do papel da moradia
como elemento fundamental no processo de integrao social dos migrantes rurais
vida urbana moderna. Segundo TURNER (1973), a abordagem que orientava as
polticas habitacionais ofciais desconsiderava que a habitao exercia trs funes
fundamentais no processo social: localizao, segurana da posse e conforto. E, ainda,
que essas trs funes tinham importncias diferenciadas, dependendo da etapa do
ciclo de integrao do migrante vida urbana. Para os migrantes recm-chegados,
a localizao colocava-se como a funo mais importante da moradia, pouco im-
portando os aspectos da segurana de posse e do conforto. Era isso que explicava,
no caso peruano, a proliferao dos corralones, aglomerados de choas em terrenos
vazios nos centros urbanos, ou, no caso brasileiro, a proliferao de favelas nas reas
centrais, ocupadas por biscateiros. J para o migrante que tivesse opes de trabalho
mais regulares ou empregos mais ou menos fxos, a segurana de posse assumia papel
mais importante, como ponto de apoio para enfrentamento dos eventuais perodos
de desemprego, sendo a soluo habitacional mais adequada a barriada, invases em
terrenos perifricos, no caso peruano, ou os loteamentos populares, no caso brasilei-
ro, em que os moradores comeam paulatinamente a investir em infra-estrutura e,
posteriormente, na soluo habitacional. Por fm, para os setores da populao que
conseguem maior estabilidade e capacidade de ascenso social, integrados ao merca-
do de trabalho formal, a opo o subrbio tradicional, valorizando-se a funo de
abrigo/conforto em detrimento da localizao e da segurana de posse (no sentido
em que esta populao pode, por exemplo, pagar aluguel).
O que aparece de forma implcita na viso de Turner que, em primeiro lugar, est
pressuposto um processo evolutivo de integrao social, ou seja, de progressiva adapta-
o dos migrantes rurais vida urbana moderna, o que apontaria, num horizonte de
tempo mais ou menos longo, para uma sociedade totalmente integrada, a partir do pro-
cesso de desenvolvimento econmico. A formulao deixa de lado, portanto, outras hi-
pteses sobre as desigualdades estruturais que marcam o processo de desenvolvimento
latino-americano, como fruto da lgica do processo de desenvolvimento mesmo e no
como fruto do nosso atraso. Outro ponto importante o papel desempenhado pela
habitao no processo de integrao. Para Turner, a favela, a barriada, o subrbio,
etc., ao se desenvolverem progressivamente, constituem poderoso agente de integrao
econmica graas ao fato de que a muitos tm liberdade para investir seus prprios
32
recursos sua maneira individual (TURNER, 1968: 19). Aqui ganha talvez sua mais
completa expresso a tese de que os programas ditos alternativos, preconizados por
Turner e largamente adotados internacionalmente da em diante, visassem construir a
integrao social atravs da integrao fsica: apoiando a populao na autoconstruo
de seu habitat proporcionava-se, alm das melhorias fsicas estritas, a integrao social
ou, como postulava a Codesco, o desenvolvimento socioeconmico.
Essa concepo permanece, ainda hoje, subjacente s intervenes em favelas, o
que deve ser objeto de nossa refexo.
Como outros elementos presentes no modelo de interveno preconizado pela
Codesco e experimentado na favela de Brs de Pina, temos os seguintes elementos:
1. Diferentemente de outras experincias de intervenes pontuais em favelas, em Brs
de Pina foi desenvolvido um projeto de urbanizao, que redesenhava o sistema virio,
estabelecia uma nova diviso da terra em lotes e indicava a distribuio da infra-estru-
tura e dos equipamentos coletivos.
2. O sistema virio proposto criava uma hierarquia viria interna favela, com vias
principais, destinadas ao fuxo principal de veculos, que eram um dos elementos cen-
trais da proposta de integrao ao bairro adjacente, e vias secundrias, de pedestres, mas
com dimensionamento adequado para tambm permitir a entrada de veculos.
3. O sistema virio, por outro lado, respeitou ao mximo a estrutura original da favela,
tentando preservar as unidades construtivas em bom estado, sem prejuzo do projeto,
bem como o tipo de circulao j existente, fuxo natural de vias de pedestres, corrigin-
do apenas as descontinuidades e permitindo o trfego normal e ocasional (BLANK,
1977: 77).
4. Ao reestruturar a distribuio das moradias atravs do loteamento, o projeto de urba-
nizao efetuou uma equalizao da diviso da terra no assentamento, com lotes mdios
de 120 m
2
.
5. O projeto no previu a oferta de servios coletivos como escolas e postos de sade no
interior do assentamento, considerando a ampla oferta existente no bairro do entorno e
considerando ser esta iniciativa mais favorvel ao processo de integrao visado.
6. O projeto de urbanizao foi amplamente discutido com a comunidade, que pode esco-
lher entre as opes apresentadas, tendo optado por um padro que se aproximava mais
das solues dos loteamentos normais. Todo o complexo processo de relocalizao que
foi necessrio, dada a quase total reestruturao da rea, foi tambm amplamente discuti-
do, tendo as famlias oportunidade de escolha dos lotes para onde seriam transferidas.
7. Foi originalmente prevista a participao da populao local na execuo das obras
de infra-estrutura, atravs do mutiro, o que todavia no foi efetivado, j que havia a
necessidade de concluir rapidamente a obra, tendo em vista as difculdades polticas que
o programa enfrentava na administrao local e a franca oposio do BNH.
8. A proposta enfatizava muito a ampla liberdade de concepo das moradias pelos mo-
radores. As propostas de melhorias habitacionais implicaram de fato novas edifcaes,
j que a maioria esmagadora das habitaes era em barracos de madeira e que houve ne-
cessidade de relocalizar praticamente toda a populao. A produo de novas unidades
foi acompanhada pela equipe de campo, que discutia os projetos apresentados pelos
moradores, fazia estimativa do material a ser consumido, para efeito de dimensiona-
33
mento do fnanciamento a ser solicitado ao BNH,
12
aprovava o oramento apresentado
pelos fornecedores de material de construo e acompanhava a execuo da obra.
9. A construo das moradias foi realizada atravs da autoconstruo, entendida como
mecanismo de reduo do custo fnal e, na linha de Turner, como forma de adaptar o
ritmo e o programa s necessidades cambiantes das famlias.
10. Foram institudos parmetros de uso e ocupao do solo, visando disciplinar a ex-
panso da rea o que, no entanto, nunca foi respeitado, mesmo enquanto a equipe tc-
nica permanecia em campo.
A experincia de Brs de Pina e das outras favelas urbanizadas sob a gide da
Codesco frmou-se como uma referncia alternativa no exato momento em que o
regime militar endurecia a represso resistncia da populao favelada s remoes,
que alcanaram, entre 67 e 74, seu apogeu.
13
A partir da segunda metade da dcada
de 70, o prprio BNH acabou por instituir programas alternativos, dentre os quais
destacou-se o Programa de Erradicao da Sub-habitao Promorar, que se apre-
sentava, inclusive, como inovador: ser a primeira vez que se far uma erradicao
de favelas no Rio, deixando os moradores na mesma rea, segundo palavras do ento
ministro Mrio Andreazza.
14
Nos anos 80, seja com apoio do BNH, seja com utilizao de recursos prprios,
verifcam-se iniciativas de governos estaduais e municipais no sentido de desenvolver
programas de urbanizao de assentamentos precrios. Em Minas Gerais, o governo
estadual, sob o mbito da legislao do ProFavela,
15
criou o Programa de Desen-
volvimento de Comunidades Prodecom, em 1979, que em 1983 foi reestruturado
e denominado Programa de Integrao Urbana na Regio Metropolitana de Belo
Horizonte PIURMBH, que contou com o apoio da cooperao alem, atravs da
GTZ Gesellschaf fur Technische Zusammenarbeit, como um dos projetos cons-
tantes do Programa de Viabilizao de Espaos Econmicos para as Populaes de
Baixa Renda - Prorenda. Pensado como projeto piloto com interveno prevista em
reas faveladas da RMBH, o PIURMBH tinha como pressuposto que os projetos
fossem elaborados e implantados pelos prprios moradores e suas associaes com
interferncia institucional apenas no que se refere assistncia tcnica e fnanceira
(NAVARRO, 1993: 15).
Outras experincias se desenvolvem no pas, ao longo dos anos 80, cabendo res-
12 Atravs do programa RECON-SOCIAL, que foi utilizado pela primeira vez na experincia de Brs de Pina.
13 A Coordenao de Habitao de Interesse Social da rea Metropolitana do Rio de Janeiro (CHISAM),
criada poucos meses aps criao da Codesco, tinha como objetivo erradicar as favelas cariocas, contando para
isso com o apoio poltico do governo federal e os recursos do BNH. A Cohab passou ento a trabalhar sob a
superviso da CHISAM, que, por sua vez, estava diretamente subordinada ao Ministrio do Interior. Ao gover-
nador eleito restou manifestar apoio iniciativa (VALLADARES, 1980). A ao da CHISAM desenvolve-se at
1974, englobando ainda o perodo primeiro mandato do governador Chagas Freitas. A remoo concentrou-se
essencialmente na Zona Sul da cidade, atingindo o total de mais de 16.000 unidades. Em Belo Horizonte, a
poltica de erradicao intensifcada no fnal da dcada de 60, com a criao da CHISBEL Coordenao de
Habitao de Interesse Social, com cerca de 10.000 famlias, ou seja, cerca de 43.000 pessoas foram expulsas de
423 reas invadidas, em muitos casos por meios violentos, recebendo indenizaes insignifcantes (Berenice
Guimares, apud DENALDI, 2003).
14 Citado em VALLADARES (1980).
15 Lei 3532/83, autoriza o Executivo a criar o ProFavela; Decreto Municipal 4762 de agosto de 1984, criao
do ProFavela; Lei 3995 de janeiro de 1985, regulamentao do ProFavela Programa Municipal de Regularizao
de Favelas, ProFavela (Lei n 3.995/85).
3
saltar a interveno nos Morros do Pavo/Pavozinho e Cantagalo, no Rio de Janeiro,
no primeiro governo Brizola, e a experincia do Recife, com a promulgao da lei do
PREZEIS, em 1983.
O caso do Pavo/Pavozinho/Cantagalo foi a primeira interveno em uma fave-
la de maior porte em encosta, gerando uma metodologia que veio a ser mais tarde
adaptada e empregada em outras experincias no pas, como no caso de So Paulo,
na gesto de Luiza Erundina, em Vitria, com o Projeto Terra, e no Projeto Favela
Bairro, desenvolvido no Rio de Janeiro a partir de 1994. Os elementos centrais con-
templavam a implantao de infra-estrutura e a criao de uma via carrovel que
penetrava na favela num trajeto que buscava atender, o mximo possvel, aos pontos
mais distantes, facilitando o acesso de ambulncias e outros veculos. Dadas as altas
declividades, no foi possvel o acesso de caminhes de lixo, sendo a questo resol-
vida atravs de caambas. Buscou-se ainda estabelecer limites fsicos, visando conter
o processo de expanso. Diferentemente do caso de Brs de Pina, manteve-se aqui
a estrutura existente (incluindo os becos e vielas), sem intervenes nas edifcaes.
Outra grande diferena em relao a Brs de Pina foi a implantao de equipamen-
tos sociais (escola, creche, quadra de esportes etc.). Fazia ainda parte do projeto a
implantao de um telefrico (sistema de plano inclinado) para viabilizar o acesso s
partes mais altas do morro.
A experincia do Rio consagra um modelo de interveno em que a estrutura bsi-
ca da favela no alterada, no se realizam investimentos em melhorias habitacionais
e se incorporam ao projeto fsico-urbanstico alguns equipamentos sociais.
J o caso do Recife tem como elemento central um novo modelo de gesto do
problema das favelas que combina a pr-regularizao, atravs da criao das Zonas
Especiais de Interesse Social, que garante a segurana de posse, com um programa de
urbanizao, a largo prazo, com forte participao popular atravs das Comuls (Co-
misses de Urbanizao Locais) e do Frum de PREZEIS, que rene as representaes
das Comuls, organizaes no-governamentais e governo, num frum deliberativo
com maioria da representao popular. Uma das novidades do PREZEIS que ele
aponta para uma soluo global para o problema das favelas, que, uma vez transfor-
madas em ZEIS, instalam suas Comuls, tm elaborado um projeto de urbanizao e
iniciam os procedimentos de regularizao fundiria.
O modelo do Frum de PREZEIS permanece como uma experincia restrita ao Re-
cife, embora tenha servido de inspirao a vrias legislaes e experincias municipais
no Brasil.
16
Ressalte-se, principalmente, a importncia da adoo da legislao de AEIS
ou ZEIS como mecanismo de segurana de posse e de viabilizao da regularizao
urbanstica que adotada hoje na maioria das grandes cidades brasileiras.
Na dcada de 90, a urbanizao de assentamentos precrios desenvolveu-se for-
temente no pas, registrando-se diversas experincias nas grandes cidades: programa
Favela Bairro, no Rio de Janeiro; programas de urbanizao de favelas desenvolvidos
pelas administraes da cidades de So Paulo (incluindo o programa Cingapura e
Guarapiranga); projeto Vila-Bairro, em Teresina; programa de regularizao fundiria,
em Porto Alegre; projetos de urbanizao dos Alagados, em Salvador; programas de
16 Como o caso do modelo implantado em Santo Andr.
35
urbanizao de assentamentos, em Diadema e Santo Andr; programas de urbanizao
em Belo Horizonte e em Betim, na RMBH; projeto Terra, em Vitria, etc. Dentre estas
intervenes, destaque-se o caso de Belo Horizonte, seja pelo seu modelo de partici-
pao ampliada (articulando Conferncia, Conselho, Oramento Participativo, Ora-
mento Participativo da Habitao e grupos de referncia locais), seja pelo Plano Global
Especfco, que estabelece um programa de longo prazo e que orienta as intervenes
em favelas a partir de aes estruturais baseadas em um planejamento global.
Alm dos citados, que so programas com relativa estabilidade no tempo, pode-se
afrmar que a maioria das prefeituras desenvolveram aes mais pontuais de interveno
na proviso de infra-estrutura e equipamentos em favelas e assentamentos precrios.
Alm dos programas de urbanizao e de regularizao de favelas, cabe destacar
a experincia, mais limitada, de desenvolvimento de aes visando a regularizao
dos loteamentos irregulares e clandestinos. Destaca-se, neste caso, principalmente a
experincia do Ncleo de Regularizao de Favelas do Rio de Janeiro.
O Ncleo de Regularizao de Loteamentos teve sua origem na atuao da Procu-
radoria Geral do Estado do Rio de Janeiro, que, na dcada de 80, organizou um frum
com participao de representantes do Movimento de Loteamentos. Este Frum ins-
trumentalizava a ao da Procuradoria, que, utilizando-se dos recursos da Lei Federal
6.766, buscava penalizar os loteadores responsveis pelos loteamentos irregulares e
clandestinos. Com a participao da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, o Frum
ganha maior efetividade no desenvolvimento de obras de urbanizao.
No fnal da dcada de 80 o Ncleo passa para o mbito municipal, sendo hoje uma
das atribuies da Secretaria Municipal de Habitao, sob a coordenao de um de
seus tcnicos. Sua composio paritria, prevendo-se a participao de representan-
tes do Movimento de Moradores de Loteamentos da Cidade do Rio de Janeiro e da
Gerncia do Programa de Regularizao, representada pelos vrios rgos municipais
e, ainda, pela Light (servios de eletricidade, hoje privatizada) e pela Companhia
estadual de guas e Esgotos (CEDAE).
O Ncleo permanece em atividade, tendo sobrevivido a vrias mudanas de admi-
nistrao, contando hoje com o apoio do BID, tendo sido includo no Proap II.
A anlise da evoluo dos programas de urbanizao de assentamentos precrios
revela, como tendncia, uma progressiva incorporao de programas e aes sociais
no escopo da interveno, de forma complementar s intervenes fsico-urbansticas.
Nesse sentido, a experincia que ganhou maior relevo pela inovao na capacidade
de articulao horizontal das aes, numa perspectiva matricial de administrao,
o projeto Santo Andr Mais Igual desenvolvido pela Prefeitura Municipal de Santo
Andr (SP). O programa teve incio em 1997, quando a nova administrao decide
retomar os projetos de urbanizao de favelas, incluindo a perspectiva da incluso
social,
17
j que avaliava-se que apenas a urbanizao seria incapaz de propiciar mu-
danas efetivas no quadro socioeconmico e cultural que caracterizava a populao
residentes nestes assentamentos. Colocou-se assim como modelo de interveno a
articulao de diversos programas nas mesmas comunidades, comeando pelo pro-
17 Estamos aqui adotando este termo de uma forma acrtica, j que as idias de incluso e excluso tm
merecido algumas reinterpretaes que questionam a sua adequao ao fenmeno que pretendem descrever.
Ver, a respeito, MARTINS (2002).
36
grama de Renda Mnima, que, mais tarde, foi complementado com atuaes nas
reas de educao (cursos de alfabetizao, cursos de certifcao da 4 srie do ensi-
no fundamental, acompanhamento das crianas na escola), sade, trabalho (cursos
para agentes de formao profssional, capacitao de empreendedores), organizao
sociopoltica (capacitao para lideranas), gnero (ofcinas de sensibilizao para
mulheres) etc. Alm das aes de capacitao, a rea de gerao de renda envolveu o
acompanhamento e assessoramento na obteno de crdito junto ao Banco do Povo
(municipal) para viabilizao dos empreendimentos.
A realizao de um programa de interveno complexo, envolvendo diferentes
rgos e setores da Prefeitura, exigiram uma nova perspectiva de organizao, articu-
lao e integrao das aes, no nvel intramunicipal. A Prefeitura instituiu ento trs
esferas de articulao intersetorial das aes, defnindo nveis hierrquicos, a saber: a
equipe gestora, formada pelos titulares das secretarias envolvidas, responsvel pelas
diretrizes gerais e pela avaliao; as equipes operadoras, responsveis pela coordena-
o tcnica, formadas pelos responsveis diretos por cada ao; e, fnalmente, a equipe
local, formada pelos agentes responsveis pelas diferentes linhas de trabalho.
A experincia de Santo Andr aponta uma perspectiva que est colocada como
horizonte de um processo de aperfeioamento e de maior efccia da ao dos governos
municipais. No entanto, essa breve descrio aqui apresentada, j sufciente para mos-
trar a complexidade desta iniciativa, tendo em vista que a articulao de rgos e setores
tende a apresentar fortes problemas de confito entre lideranas polticas, muitas vezes
de fliao partidria diversa, e difcilmente poder ser sustentada sem fortes incentivos
institucionais, que podem ir da vontade poltica do prefeito at a imposio de um
desenho institucional imposto externamente. Comparando-se esta experincia com
outro caso semelhante a urbanizao, no Rio de Janeiro, de cinco favelas de pequeno
porte includas no Programa Bairrinho e fnanciadas pela Comunidade Europia ve-
rifca-se que, no caso do Rio de Janeiro, as equipes interdisciplinares foram criadas de
forma ad-hoc, apenas para o cumprimento da metodologia proposta, e no se mudou
signifcativamente o modelo administrativo vigente. Outro problema a ser avaliado
o grau de permanncia deste modelo institucional a partir das mudanas polticas.
Essa breve recapitulao histrica nos permite levantar algumas questes, guisa
de concluso:
1. Com a crise fscal da maioria dos estados, e com as mudanas institucionais ps-
Constituio de 1988, os municpios passam a assumir maior responsabilidade pelo
desenvolvimento de polticas habitacionais, sendo progressivamente incentivados para
tal atravs das polticas dos organismos multilaterais e dos programas federais.
2. No entanto, essa descentralizao no est apoiada em um sistema formal de distri-
buio de recursos e competncias entre os vrios nveis de governo, permanecendo a
defnio frouxa da Constituio de 1988 da habitao como competncia comum.
3. Na falta de critrios redistributivos claros, tm prevalecido o trfco de infuncia, o
clientelismo e, em alguns momentos, a corrupo, como mecanismo alocativo.
4. Independentemente de quaisquer critrios ticos, o sistema em vigor produz forte
inefcincia, tendendo pulverizao dos recursos (como ocorre com os recursos do
OGU atravs das emendas parlamentares), que, mesmo quando atendem a situaes
37
efetivamente relevantes, no so sufcientes para cobrir minimamente as despesas ne-
cessrias (ver o exemplo de Santo Andr).
5. Esse processo pode ser caracterizado como uma descentralizao perversa que,
dada a forte competio entre cidades, faz com que aquelas que j detm mais recursos
tendam a conseguir ainda mais. Exemplo: o Rio de Janeiro fnancia o Favela-Bairro di-
retamente com o BID, enquanto So Joo de Meriti, situado na periferia metropolitana,
no consegue recursos da Caixa Econmica (e no dispe de recursos prprios).
6. Ao lado destes problemas, a experincia municipal tem revelado grande capacidade
de inovao e de efetividade, considerados os escassos recursos locais. Neste aspecto,
pode-se destacar:
a. A experincia de regulao e de gesto em Recife com a criao das ZEIS e do
Frum de PREZEIS em 1983, com instrumentos que garantiram a segurana de
posse de vrias favelas ameaadas de expulso e que constituram um mecanismo
institucional de planejamento e de controle social bastante interessante. Os proble-
mas em Recife so basicamente a falta de recursos, tendo em vista a difculdade das
foras polticas locais (mesmo as progressistas) em apoiar um projeto baseado na
autonomia das foras populares.
b. A poltica abrangente de atuao inaugurada em Diadema e que acontece, mais
recentemente em Teresina, em que a interveno no pontual e concentrada, mas
abrangente e difusa, permitindo melhorias generalizadas, ainda que com o proble-
ma dos processos mais demorados para fnalizar a interveno.
c. A estratgia de atuar na urbanizao e regularizao dos assentamentos existentes
e, ao mesmo tempo, atuar no sentido da ampliao da oferta de terra e de oportu-
nidades habitacionais, desenvolvida em Diadema atravs de um uso inovador das
ZEIS sobre reas vazias com possveis impactos positivos na reduo da ocupao
das reas de mananciais.
d. A adoo de sistemas de participao abrangente, envolvendo desde a discusso
dos objetivos, metas e procedimentos das polticas at a mobilizao para o acompa-
nhamento das intervenes a nvel local experincias de Diadema, Belo Horizonte,
Santo Andr.
e. A ampla utilizao das ZEIS tanto como mecanismo de garantia da segurana de
posse quanto como instrumento para operacionalizar a regularizao urbanstica e
construtiva do assentamento.
f. A criao de mecanismos participativos para a operacionalizao do processo de
regularizao dos loteamentos, como o Ncleo de Loteamentos, ainda existente na
Prefeitura do Rio de Janeiro.
g. A utlilizao de mecanismos ps-interveno, como o POUSO, no Rio de Janeiro.
Propostas para a organizao institucional de um programa nacional de
urbanizao de assentamentos precrios
A implementao de um programa como o que aqui se discute absolutamente
inovadora, em termos de Brasil, devendo-se, pois, atuar com um grau razovel de
prudncia no desenho e na implementao das aes. Recomenda-se, portanto, a
adoo de uma abordagem incremental, defnindo e redefnindo os passos a partir
38
das avaliaes do desempenho das aes empreendidas. importante no esquecer,
no entanto, que as aes incrementais s fazem sentido se inseridas em um contexto
mais amplo de planejamento de longo prazo, em que se tenham claros os objetivos a
serem alcanados. neste sentido que vo as observaes que se seguem.
Considerando-se a enorme experincia, capacidade de inovao e efccia nos
programas de urbanizao desenvolvidos por vrias administraes municipais e, ao
mesmo tempo, a enorme diferenciao entre os municpios, em termos de capacidade
administrativa e capacidade de mobilizao de recursos, a concepo e operaciona-
lizao de um programa nacional de urbanizao de assentamentos precrios deve
levar em conta dois elementos bsicos:
- Deve-se buscar construir um sistema descentralizado, com foco privilegiado no mu-
nicpio como esfera de poder mais prxima realidade local, potencialmente mais ade-
quada ao desenvolvimento das intervenes, respeitando e incorporando as experin-
cias locais j acumuladas;
- Deve-se buscar criar condies para que as administraes municipais no capacita-
das possam se integrar ao programa, assumindo progressivamente a iniciativa e a res-
ponsabilidade principal pelo desenvolvimento das aes.
Para responder a esse desafo, fundamental buscar, em primeiro lugar, a inte-
grao horizontal, garantindo-se a articulao do programa com a poltica nacional
de habitao e, atravs desta, com a poltica urbana. No mbito da poltica habita-
cional, fundamental que haja relaes estreitas entre o programa de urbanizao e
o programa de regularizao, buscando sinergias que multipliquem esforos atravs
da concentrao e articulao de iniciativas e evitando a disperso das aes. im-
portante ainda que se busque a construo de modelos de ao integradas com os
rgos e ministrios federais responsveis pelos programas de incluso social, como
o Programa Fome Zero ou outros congneres, buscando, desde cima, construir um
modelo integrado que se repita nos nveis estadual e municipal.
Deve-se levar em conta que os processos de integrao administrativa como os aqui
propostos devem ser colocados como macro-objetivos de longo prazo, requerendo
processos de ajustamento institucional complexos e que dependero fortemente de
decises de governo claramente estabelecidas, em nveis hierrquicos superiores, bem
como um desenho institucional que estabelea uma clara defnio de competncias,
evitando, o mximo possvel, o confito em torno da atribuio de virtudes (onde hou-
ver sucesso) ou de culpas (onde ocorrer fracasso). fundamental, neste sentido, que
haja duas ou mais instncias de articulao, estabelecidas de acordo com os diferentes
nveis hierrquicos (como na experincia de Santo Andr), garantindo os espaos de
debate e negociao tanto polticos quanto tcnicos.
Em segundo lugar, fundamental que sejam defnidas as regras e condies para
o funcionamento efetivo de um sistema nacional de moradia, com clara defnio
de competncias e atribuies dos trs nveis de governo. Como um primeiro mo-
mento da criao do sistema, dentro de uma viso incremental, poder-se-ia pensar
no desenvolvimento de Aes Integradas de Melhoria de Assentamentos Precrios
(AIMAP), em que os trs nveis de governo cooperassem, com divises de atribuies
estabelecidas atravs de convnios, em cada regio. Para o desenvolvimento das AI-
39
MAP seria, de qualquer modo, fundamental que o aceite dos projetos e o repasse de
recursos s se efetivasse estando garantidas a criao de um Conselho Municipal de
Habitao, que desse o aval ao projeto, e, ainda, a existncia de um Plano Municipal
de Urbanizao de Assentamentos Precrios que situasse o projeto no mbito das prio-
ridades municipais e as aes desenvolvidas dentro de um programa de intervenes
estruturais sobre os assentamentos.
esfera federal caberia a competncia de defnir normas gerais e estabelecer
critrios para a aprovao dos projetos e para a liberao de recursos. Do ponto
de vista fnanceiro, o mais interessante seria a constituio de um fundo nacional,
com um mix de recursos onerosos e no onerosos, a ser repassado aos municpios,
desde que garantidas as condies citadas no pargrafo acima e a contribuio de
contrapartida local.
Para operar a distribuio dos recursos do fundo (ou dos recursos existentes, en-
quanto no for criado o fundo) importante que o governo federal tenha clareza (e ex-
plicite a clareza) de seu papel de agente redistributivo. Esse papel to mais importante
quanto se verifca que certos municpio gozam de capacidade de alavancar recursos
prprios e mesmo internacionais de razovel monta, independentemente do suporte do
nvel federal, como foi o caso do Rio de Janeiro e de So Paulo, na dcada de 90. Neste
sentido, importante que se tenha, tanto no nvel federal quanto no estadual, aes que
privilegiem os municpios mais pobres, com menores condies tcnicas e fnanceiras.
No entanto, essa poltica redistributiva deve ser compensada atravs de uma ponde-
rao do grau de concentrao e da precariedade dos assentamentos urbanos, j que
geralmente so as capitais que concentram os maiores problemas. Em sntese, o critrio
bsico para a alocao de recursos deve ser estabelecido com base em dois critrios:
um, com peso positivo, referente ao grau de concentrao de assentamentos precrios
(quantitativo e qualitativo) local, e outro, com peso negativo, referente disponibilidade
local de recursos. Dessa forma, busca-se concentrar investimentos nas reas mais ca-
rentes e evita-se a descentralizao perversa, que transfere mais recursos para quem j
os tem. Cabe ressaltar que a no-defnio de critrios redistributivos que considerem
essa questo tem como efeito operar, pela ausncia, a redistribuio regressiva.
Do ponto de vista da normatizao, seria importante que se estabelecessem al-
guns parmetros mnimos para a interveno, sufcientemente abrangentes para evitar
qualquer tipo de engessamento do processo, mas que pudessem estabelecer um refe-
rencial de qualidade para as intervenes, desenvolvendo-se, com o tempo, avaliaes
da experincia para a busca de referenciais mais especfcos para as intervenes.
Caberia ainda ao nvel federal o controle sobre o uso dos recursos, e a responsabili-
dade pelo monitoramento e avaliao da implementao dos programas. Neste senti-
do, seria interessante que se criasse de imediato um sistema de coleta de informaes
que permitisse acompanhar o desempenho dos programas e que, periodicamente,
se realizassem avaliaes, a partir de especialistas externos ao governo, de forma a
permitir calibrar o planejamento das aes e verifcar se as aes incrementais esto
caminhando em direo aos objetivos almejados.
Um outro aspecto que deve fcar sob responsabilidade federal refere-se ao desen-
volvimento (urgente e imprescindvel) de processos de capacitao e desenvolvimento
institucional de administraes municipais. Considerando-se que a poltica nacional
0
de urbanizao de assentamentos precrios tem como horizonte a municipalizao,
essa iniciativa de fundamental importncia e deve ser iniciada o mais rapidamente
possvel, como ao estratgica de governo.
Como critrio de priorizao, seria interessante que os municpios que se candi-
datassem a receber recursos fossem objeto de algum tipo de avaliao e includos nos
programas de DI como condio para adeso ao programa.
A municipalizao absoluta do programa levaria a uma pulverizao das aes
que tornaria extremamente difcil o controle adequado por parte do Ministrio das
Cidades. Assim, o nvel estadual ganha a sua especifcidade natural como canaliza-
dor e organizador de demandas e prioridades no nvel regional. fundamental, no
entanto, que este processo se d dentro de critrios e padres claros de defnio de
prioridades e com participao e controle social, atravs dos conselhos estaduais.
tambm importante o aporte de recursos dos governos estaduais, atravs da criao
de fundos especfcos, controlados pelo conselho.
Os governos estaduais tm acumulado, nos ltimos anos, graves problemas fscais e
fnanceiros, tendo perdido a centralidade que tinham no perodo do BNH. No entan-
to, em vrios estados ainda existem companhias habitacionais que tm, em maior ou
menor grau, uma capacidade tcnica e organizacional no desprezvel. verdade que
essas companhias tenderam a concentrar suas aes na rea de construo de unidades
novas, mais do que na urbanizao de favelas, todavia talvez possam ser mobilizadas
para atuaes em outro nvel. Considerando-se que em vrios municpios a possibilida-
de de assumir a iniciativa da operacionalizao de um programa local no seria vivel
em curto prazo, razovel pensar nas companhias ou rgos habitacionais estaduais
como parceiros das administraes municipais na implementao dos programas.
Outros aspectos importantes, quanto participao dos governos estaduais, dizem
respeito a:
- Incluso efetiva das concessionrias nos processos de planejamento e implementao
das aes de urbanizao, assumindo os padres mnimos propostos para a infra-estru-
tura e a operao e gesto dos sistemas (neste sentido, de fundamental importncia a
articulao do programa com a rea setorial de saneamento);
- O planejamento de projetos ou programas que envolvam reas metropolitanas ou
aglomerados urbanos.
Quanto aos municpios, caberia a eles a gesto dos programas locais, assumindo
tanto quanto possvel a responsabilidade integral pelo planejamento, pela implemen-
tao e pelo controle sobre o uso dos recursos, assim como o monitoramento e a ava-
liao da implementao dos projetos. Como pressupostos para a adeso ao programa,
seriam requisitos necessrios a criao de fundo e conselho e a apresentao de um
diagnstico e de um plano de interveno em assentamentos precrios, estabelecendo
prioridades na alocao de recursos em relao s precariedades dos assentamen-
tos. Obviamente, tal iniciativa estaria ainda aqum da capacidade da maioria dos
municpios. Neste sentido, considerando-se a abordagem incremental, poderiam ser
solicitados, inicialmente, diagnsticos e planos sumrios que informassem o projeto,
para o primeiro fnanciamento, garantindo-se nas solicitaes subseqentes padres
mais rgidos de exigncia.
1
Seria de todo interessante que os municpios que solicitassem recursos fossem de
imediato (ou no mais curto prazo) includos em programas de capacitao e desen-
volvimento institucional desenvolvidos pelo MC.
Como uma estratgia incremental, importante que as experincias iniciais de
municpios sem tradio de atuao na rea possam ser tomadas como experincias-
piloto que ensejem tambm o desenvolvimento institucional e a capacitao. Nesse
sentido, de fundamental importncia a participao de tcnicos de vrias secretarias
assim como a formao de um comit gestor, no nvel local, formado pelos secretrios
dos diversos setores responsveis pelas intervenes.
No caso de municpios que componham regio metropolitana ou aglomerao urba-
na, seria interessante se pensar em procedimentos especiais, de forma a garantir a coor-
denao das aes. Da mesma forma, os processos participativos devem acompanhar as
escalas pensadas para o programa, reunindo, alm de conselhos estaduais e municipais,
fruns metropolitanos ou submetropolitanas (ABC, Baixada Fluminense etc.).
fundamental que se garanta, nos processos de DI e capacitao, que os diagnsticos
e os planos devem ser desenvolvidos por equipes das Prefeituras, como pr-requisito
para a qualifcao dos governos para acessar os recursos. Nesse sentido, o papel das
assessorias deve ser de capacitao das equipes locais ou, no mximo, da elaborao de
estudos especfcos especializados, mas sempre capacitando os quadros tcnicos locais
para que possam replicar o estudo (ou seja, repassando a metodologia adotada).
Alguns elementos conceituais para a criao de um sistema de
avaliao do programa
A avaliao de polticas, programas e projetos pode ser, primeiramente, em dois
grandes grupos: avaliao poltica ou avaliao de polticas.
A avaliao poltica consiste, portanto, em atribuir valor s polticas, s suas con-
seqncias, ao aparato institucional em que as mesmas se do e aos prprios atos que
pretendem modifcar o contedo dessas polticas.
18
Para se desenvolver essa avaliao poltica, necessrio estabelecer critrios de
avaliao, baseados em uma concepo de bem-estar, o que permitiria ainda defnir
alguma prioridade entre diferentes critrios. A avaliao poltica, como etapa anterior
avaliao de polticas, se coloca, ento, como a anlise e elucidao do critrio ou de
critrios que fundamentam determinada poltica: as razes que a tornam prefervel a
qualquer outra.
19
Razes relevantes, no sentido de que contribuam para um aumento
ou uma melhor distribuio de bem-estar.
Do ponto de vista da avaliao de polticas, pode-se distinguir as avaliaes de ef-
cincia, efccia e efetividade. A efcincia defnida como a relao entre os recursos
utilizados e os produtos (menor utilizao de recursos para uma mesma quantidade
de recursos ou maior quantidade/qualidade de produtos para um mesmo volume de
recursos). A efccia defnida como a relao entre produtos e metas previamente
estabelecidas. A efetividade diz respeito relao entre resultados alcanados e obje-
tivos propostos. Segundo COHEN e FRANCO, a efetividade tem duas dimenses,
18 FIGUEIREDO e FIGUEIREDO (1986), citando BARRY (1975).
19 FIGUEIREDO e FIGUEIREDO (1986).
2
em funo dos fns perseguidos pelo projeto, a medida do impacto ou o grau de
alcance dos objetivos.
20
Um dos problemas recorrentes da avaliao de polticas, mesmo em seu aspecto
mais instrumental, refere-se utilizao de critrios puramente econmicos nas ava-
liaes de efcincia. Esses critrios so problemticos e polmicos, devendo-se incluir
no apenas custos econmicos e administrativos stricto sensu, mas tambm custos e
benefcios polticos. Distingue-se, nesse sentido, a efcincia instrumental, defnida
pela relao estrita entre custos econmicos e benefcios que so em geral tangveis e
divisveis e efcincia poltica defnida pela relao entre os custos sociais e polticos
e os benefcios dele decorrentes.
21
A introduo da dimenso poltica complexifca a
avaliao e introduz uma irracionalidade que ir certamente reduzir a efcincia ins-
trumental. FIGUEIREDO e FIGUEIREDO (1986) propem, nesse caso, a possibilidade
de construo de cenrios sociais e polticos distintos, associados a taxas de efcincia
instrumental correspondentes, de forma a permitir uma avaliao do mix adequado,
ou seja o quantum de irracionalidade [que os tomadores de deciso] esto dispostos a
introduzir na taxa de efcincia instrumental tima, tornando-a sub-tima.
22
Segundo
os autores, a introduo desses custos sociais e polticos tem a ver com a dimenso
pblica da ao governamental que a diferencia das aes de organismos privados ou
semipblicos, no submetidos s demandas sociais e presses polticas que permeiam as
polticas governamentais e que, em sntese, correspondem ao preo da democracia.
Por outro lado, a avaliao da efccia necessita que se tenham defnidos com
clareza, e com sufciente detalhamento, os objetivos e metas a serem alcanados. Fre-
qentemente, esses objetivos so enunciados de forma to vaga e geral que se torna
praticamente impossvel avaliar em que medida os resultados lhes so compatveis.
Uma vez estabelecidos esses pressupostos/metas pelo programa e buscando identif-
car a distncia entre objetivos e resultados (efccia objetiva), deve-se lembrar ainda
que nem sempre os produtos (da poltica) revelam a efccia, pois no mostram as
mudanas reais nas condies de vida da populao, colocando-se assim o impacto
como uma medida mais correta de desempenho da ao pblica.
Todavia, a avaliao dos impactos extremamente complexa, j que no basta
mostrar que ocorreram mudanas, mas que as mudanas registradas no ocorreriam
(total ou parcialmente) sem a ao poltica. Pode-se supor que polticas, em geral,
esto sujeitas aos seguintes tipos de impacto (no excludentes):
a. O resultado esperado alcanado;
b. Um resultado no esperado produzido, sendo, porm positivo;
c. Resultados do tipo (a) e/ou (b) ocorrem e so bons no ciclo de vida imediato, porm
negativos no mdio ou longo prazo;
c. O resultado esperado produzido no que diz respeito a cada membro da populao-
alvo, isto , cada indivduo melhora sua situao social; em mdio prazo, a categoria
social a que estes indivduos passam a pertencer piora;
d. O resultado esperado no alcanado, e nenhum outro resultado produzido;
20 COHEN; FRANCO (2000: 107).
3
e. Um resultado no esperado ocorre, sendo porm negativo.
Tambm se deve considerar a natureza do impacto: se objetivo (mudanas quanti-
tativas), subjetivo (estado de esprito) ou substantivo (qualitativo). Dependendo dessa
natureza, a avaliao, baseada eventualmente em pesquisa experimental, ir aferir a
efetividade da ao, comparando (e medindo) os diversos aspectos da populao entre
o antes e o depois da execuo do programa e buscando estabelecer um mnimo de
controle sobre as variveis ambientais que atuaram sobre a populao no perodo da
experimentao. A comparao ir considerar, assim, a efetividade objetiva, subjetiva
e substantiva (isoladamente ou em associao, dependendo da natureza da poltica, de
seus propsitos, e da natureza e objetivos da avaliao). O exame da efetividade substan-
tiva depende no apenas da identifcao e quantifcao da mudana ou da relao de
causalidade entre o programa e a mudana, mas tambm de uma avaliao da mudana
luz de princpios de justia social, ou seja, de uma avaliao poltica da mudana.
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47
Parmetros e Tipologias
FAU/PUC Campinas
Pesquisadora do LABHAB/FAU-USP
Apresentao
Este trabalho baseia-se principalmente em resultados da pesquisa Parmetros tc-
nicos para urbanizao de favelas elaborada pelo LABHAB entre 1998 e 2000 (que
analisou oito favelas em cinco cidades brasileiras) e na tese de doutorado apresentada
a FAU-USP Projeto e favela: metodologia para projetos de urbanizao, em 2000 (as-
pectos de tecnologia e qualidade habitacional e urbana). Tenho participado de estudos
e projetos de habitao, principalmente assentamentos precrios em reas ambiental-
mente sensveis e urbanizao de favelas, atravs do Laboratrio do Habitat da PUC
de Campinas e do LABHAB da FAU-USP. Na atividade acadmica tem-se tambm a
oportunidade de participar de eventos e visitas tcnicas a diversos projetos implanta-
dos ou em implantao, notadamente na regio metropolitana de So Paulo.
Sero apresentadas concluses e recomendaes sobre parmetros de avaliao da
replicabilidade, da adequabilidade e da sustentabilidade de intervenes planejadas
em favelas. So apresentadas indicaes de polticas pblicas habitacionais e corre-
lacionadas ou co-responsveis pelo sucesso ou insucesso da urbanizao. Espera-se
que seu conhecimento possa apoiar as decises de priorizao de componentes para
aplicao de recursos e desenho institucional dos programas do MCidades.
1. Principais concluses referentes aos casos estudados
1.1. Base conceitual
A pesquisa Parmetros tcnicos para urbanizao de favelas avaliou
1
as obras
de urbanizao em oito favelas, procurando indicaes de fatores ou parmetros de
replicabilidade, adequabilidade e sustentabilidade nas aes. A defnio de tecnologia
para o ambiente construdo adotada foi: o conjunto de materiais, tcnicas, parmetros
e processos de produo, inclusive os arranjos institucionais. (BUENO, 2002: 320) Se
o estabelecimento do primeiro eixo da pesquisa diz respeito possibilidade de disse-
minao das urbanizaes de favelas em grande escala, e o segundo adequabilidade
possibilidade de cada interveno vir a funcionar (exeqibilidade e efcincia
tcnica das solues adotadas), o terceiro eixo sustentabilidade aponta para a
continuao no tempo dos efeitos benfcos advindos da urbanizao. Esse eixo tem
se mostrado cada vez mais importante ao longo dos ltimos anos, quando inmeras
intervenes em favela se perderam por mau uso, falta de manuteno e integrao
precria rotina e ao cotidiano dos rgos responsveis pelos servios pblicos. Esse
eixo, portanto, no se restringe a questes tcnicas, mas abrange igualmente problemas
institucionais e polticos. A sustentabilidade a conservao e constante sustentao
das condies (fsicas, sociais e polticas) que possibilitam que a urbanizao seja
1 Utilizou-se com instrumentos de pesquisa: vistorias e levantamentos de campo, anlises de gua, entrevis-
tas com promotores, executores do projeto e obras, moradores, anlises de relatrios e memoriais e pesquisa
amostral por questionrio fechado para a populao de cada assentamento.
48
realizada. Diz respeito, portanto, s estruturas de operao/manuteno e educao sa-
nitria/ambiental criadas, diviso de papis e responsabilidades entre rgo pblico
e a populao moradora (diretamente e atravs de suas comisses, representantes etc.)
e obviamente tambm durabilidade fsica e ao bom funcionamento das instalaes
e equipamentos. Sem que se consiga a soluo do problema da sustentabilidade, as
iniciativas em favelas tendem a ter baixa efetividade, sendo necessria a realizao
constante de intervenes de vulto em locais j atendidos.
1.2. Os parmetros selecionados
A anlise resultou na identifcao dos seguintes parmetros ou indicadores:
1.3. Concluses gerais
2
A seguir so ressaltadas concluses de carter geral no que se refere a parmetros
para a infra-estrutura executada e servios implantados, quadro urbanstico e am-
biental resultante, arranjos institucionais e aspectos sociocomunitrios.
As concluses da pesquisa amostral indicam que as famlias moradoras nessas
favelas so relativamente grandes (mdias de 4 a 4,9 pessoas por famlia). Dentre os
que auferem renda, a insero no mercado de trabalho (com carteira, sem carteira
etc.) se assemelha ao padro do restante da cidade. Os ndices de desemprego, porm,
so mais altos.
2 Texto baseado em BUENO (2000), cap. 5 e LABHAB/FAUUSP (1999b). Procurei selecionar os aspectos
com implicaes na formatao de uma poltica federal.
parmetros e tipologias
49
O padro construtivo das habitaes no difere dos resultantes de outros processos
de proviso nas mesmas cidades, como o loteamento popular. Nota-se a predominn-
cia absoluta dos materiais durveis nas paredes e cobertura (alvenaria, fbro-cimento
e laje). A existncia de mais de um domiclio num mesmo lote (frente e fundos ou
superposio de unidades) aparece com destaque especialmente no Rio de Janeiro.
Nos programas analisados no houve vinculao entre a execuo das obras e a cria-
o de empregos. Os mutires ocorridos para obras de infra-estrutura (Diadema) foram
vinculados s ligaes domiciliares s redes e no a polticas socioeconmicas. Progra-
mas especfcos de gerao de renda e emprego, em paralelo urbanizao, existem em
Gois e no Rio de Janeiro. No primeiro caso desenvolvido por uma ONG. DENALDI
(2002) apresenta avanos recentes em programas municipais de urbanizao (Rio de
Janeiro e, sobretudo, Santo Andr), nos quais a questo social multifocada, havendo
diversos projetos integrados urbanizao. As difculdades de replicabilidade avaliadas
em casos esto ligadas inexistncia de fonte de recursos constantes, entraves burocr-
ticos e operacionais, no acesso aos recursos estaduais e federais e em graves problemas
de solvabilidade do oramento municipal, devido reestruturao produtiva e crise
fscal interna decorrente da estabilidade econmica. Esses fatores so de resolubilidade
nacional, necessitando base legal-administrativa federal e regional estadual regies
metropolitanas, bacias de mananciais e com unidades de conservao.
No se constataram aumentos expressivos na criao de novas atividades econmicas
aps a urbanizao nas favelas estudadas.
A valorizao devida urbanizao foi constatada atravs de questes feitas s li-
deranas e das expectativas dos moradores quanto aos valores de venda das suas casas.
No entanto, os dados obtidos nesta pesquisa sobre mudanas posteriores obra no
permitem associar, de modo generalizado, a urbanizao substituio das famlias
benefciadas, como normalmente encontramos na literatura sobre o tema. Por outro
lado, foram constatados fatores relacionados mobilidade ps-urbanizao:
- A falta de regularizao fundiria ou de ttulo de propriedade;
- O controle das associaes de moradores sobre o processo de compra/venda e criao
de novos domiclios;
- A existncia de vnculos familiares e de solidariedade, favorecendo a permanncia e
tambm o adensamento atravs da autoconstruo.
Percebe-se que tanto no nvel federal quanto nos estaduais, no h diretrizes quan-
to a parmetros tcnicos e urbansticos, responsabilidades das diferentes instncias
pblicas, assim como critrios para participao nos custos ou taxao de servios.
Conforme LABHAB (1999b, vol. III: 103):
As linhas de fnanciamento da CEF, que exigem o terreno como garantia, normal-
mente so inviveis para a favela, devido s complicaes de natureza fundiria. As
concessionrias de saneamento e energia, geralmente estaduais, atuam de maneira
pontual (nas favelas ou trechos da cidade que elas consideram prioritrias) e no
se comprometem com fscalizao, operao ou manuteno, mesmo quando as
obras foram pagas por elas. A inexistncia de diretrizes referentes urbanizao
e manuteno de reas invadidas consolidadas cria difculdades de entrosamento
entre os agentes municipais e as concessionrias estaduais de saneamento, ilumi-
50
nao e energia, nos aspectos de projeto, obras e manuteno. Esta pesquisa aponta
a relao desta inoperncia dos servios pblicos com o aumento de custos fnan-
ceiros e durao das obras. Na prtica, as disfunes provocam a necessidade de
readequaes ou adaptaes de projeto (postes fora do alinhamento, insufcincia
de dados de geotecnia, no individualizao das ligaes e contas de gua ou luz)
ou de refazer obras mal feitas ou inadequadas.
Os programas estudados combinaram as mais variadas linhas e fontes de fnan-
ciamento. Isso traz a necessidade de montar arranjos especfcos para cada programa
ou projeto.
As prefeituras tm colocado recursos prprios nos programas de urbanizao e
atuado com o promotor. Isso mostra possibilidade de disponibilizao de recursos
quando a urbanizao prioridade no municpio.
Todas as intervenes estudadas devem ser abrangentes, integrando vrios aspectos
da urbanizao, fator de replicabilidade. Isso positivo porque possibilita a concepo
integrada dos projetos de urbanismo e saneamento, principalmente, facilitando a
implantao das redes de forma coerente com o parcelamento do solo. Por outro lado,
sabe-se que a ausncia de obras de drenagem ou pavimentao pode comprometer o
desempenho e a durabilidade das vias e dos sistemas de gua e esgoto.
A implementao de projetos de urbanizao de favelas complexa e demorada,
exigindo grande determinao do rgo executor ou promotor em fnalizar as obras.
Os perodos de projetos e obras foram longos no mnimo trs anos. Destacamos que
como esses tempos so longos, difcultam uma interveno que sempre social e tecni-
camente complexa.
Aps a obra terminada verifca-se geralmente a ausncia do Estado, seja na fscali-
zao do uso do solo ou na manuteno das obras. Isso compromete a sustentabilidade
da ao. A falta de fscalizao provoca o risco de novas invases ou apropriao
privada de reas livres e do sistema virio (vielas) para ampliao das edifcaes,
assim como o risco de ocupao de reas de preservao. No entanto, na operao e
manuteno dos sistemas de infra-estrutura, como os componentes so convencio-
nais, poucos problemas foram constatados.
Verifca-se uma ausncia sistemtica de procedimentos de apropriao de custos
dos programas executados. Isso mostra uma despreocupao que no especfca das
obras em favelas, mas se repete no conjunto da poltica habitacional. Em apenas trs
dos oito casos obtiveram-se os custos da obra separados por componente de infra-
estrutura. No restante, a falta de dados no permite fazer uma avaliao dos custos
segundo as solues tecnolgicas dos componentes. Quanto aos custos dos servios
levantamentos, projeto, projeto social , no h registro. Algumas das obras feitas
nas favelas tinham como objetivo resolver problemas do entorno ou da cidade.
Desse modo, numa avaliao dos custos de obras de urbanizao de favelas, seu
valor no pode ser considerado no clculo. Essa fragilidade administrativa precisa ser
modifcada para implementar formas de monitoramento e avaliao dos resultados.
A maior parte dos programas de urbanizao pesquisados no estava vinculada a
programas de regularizao fundiria e outros no conseguiram ainda defnir instru-
mentos que garantam plenamente os direitos de posse dos moradores. Muitas obras nem
sequer tm processo de regularizao fundiria, nem projeto de parcelamento aprovado.
51
Isso pode ser limitante idia de cidadania e tambm sustentabilidade do projeto.
A falta de soluo defnitiva e legal da posse do terreno no impede que os mo-
radores considerem suas casas como prprias, por oposio s condies de aluguel
ou de cesso como alis em qualquer rea invadida. No entanto, seu acesso ao cr-
dito para consumo fca prejudicado sem o documento legal de posse e um endereo
ofcial. Por outro lado, ilegalidade (falta de registro legal do terreno e da aprovao
da construo) geralmente impeditivo para obteno de fnanciamentos pblicos e
privados para melhoria habitacional. Prope-se que a regularizao seja estimulada
atravs de um monitoramento para metas de 3, 5 e 8 anos, com vinculao com regras
resultado e com apoio organizao da gesto e organizao dos agentes comunitrios
e institucionais (Desenvolvimento Institucional revisado).
O abandono e a depredao de reas livres esto ligados principalmente ausncia
do Estado, e no apenas em comunidades faveladas. A simples existncia de reas
livres no se apresenta como garantia de uma melhor qualidade de vida e convi-
vncia comunitria, devido ausncia de limpeza e manuteno dos equipamentos
ou impossibilidade de crianas e adolescentes, sem a proximidade dos pais e sem
orientadores educacionais, estarem capacitados a autopromover suas prticas de es-
porte e lazer.
H at mesmo manifestaes contrrias criao de novas reas pblicas e at
questionamentos sobre se praas e reas de lazer existentes, nas condies descritas,
deveriam ser fechadas para no se tornarem reas de violncia urbana.
Deve-se ter em conta que os espaos de convvio so essenciais para o desenvolvi-
mento da cidadania e como alternativas de lazer para crianas e jovens, especialmente
porque as reas das habitaes so exguas. Mas estas reas podem estar fora da favela,
em seu entorno prximo, acessveis tambm aos moradores do bairro, para promover
a integrao sociocomunitria da favela ao bairro.
A falta de esporte e lazer tem sido ligada delinqncia juvenil em comunidades
perifricas. Entretanto, os equipamentos em si, sem a presena de educadores, co-
ordenadores e monitores de atividades que orientem as atividades, no resolvem o
problema, pois as reas acabam tornando-se problema.
A questo do tamanho da favela em relao populao tem relao com a ne-
cessidade ou no de espaos para equipamentos ou servios lazer, esporte, sade,
educao. Mais que os aspectos relacionados ao projeto urbanstico propriamente
dito, esta questo tem implicaes nas condies de planejamento urbano e setorial.
A sustentabilidade nesse caso estaria na associao entre polticas sociais mais abran-
gentes e a ao de urbanizao.
A questo do tamanho da favela, em termos de rea de terreno, tem implicaes
nas distncias que os moradores devem percorrer para ter acesso a transporte pblico
ou para depositar o lixo em local acessvel aos caminhes de coleta, por exemplo.
A associao de tcnicas convencionais com outras no convencionais resulta em
inovaes. Os principais aspectos convencionais observados nos sistemas de dre-
nagem implantados so: escoamento superfcial nas ruas e vielas recobertas com
pavimentao de concreto ou com lajotas hexagonais e nas rampas e escadarias em
concreto, associado a trechos com tubulaes nas reas de maior contribuio, ge-
ralmente em manilhas de concreto de 0,60 m, interligadas a bocas-de-lobo de 120 x
52
160 mm, ao longo do meio-fo (pr-moldados em concreto). Nota-se o uso de guias e
sarjetas convencionais, defnindo uma calada exgua, mesmo em vielas com trnsito
de veculos apenas espordico, para emergncias.
A presena das concessionrias de servios nas intervenes (fato novo positivo,
fator de replicabilidade) implicou a utilizao preponderante (mas no total) de ma-
teriais e parmetros tcnicos convencionais.
A preponderncia da tecnologia convencional representa perda de oportunida-
de para se reduzirem os custos de implantao, de operao e manuteno e para
a conseqente reduo dos valores das tarifas cobradas, o que pode comprometer
a adequabilidade e sustentabilidade. Ela tambm implica diminuir a cobertura dos
sistemas implantados em funo de fatores fsicos e sociais que podem limitar o
atendimento universal para toda a comunidade da favela (caso de Fortaleza). A viso
convencional resultou em manter um padro de servio de saneamento que desconsi-
dera a varivel ambiental. Nenhum dos sistemas de saneamento implementado tinha
solues de tratamento dos efuentes, mantendo-se a no-soluo de concentrar os
esgotos coletados e simplesmente lan-los em coletor mais prximo, terminando
em rio ou crrego urbano.
A avaliao de projetos e obras de interveno em favelas e outros assentamentos-
precrios nos leva a algumas concluses:
- Tem-se verifcado que aps a urbanizao no houve mudana na renda dos moradores;
- A maior parte dos moradores atuais j morava l antes da urbanizao;
- No houve regularizao urbanstica (aprovao de parcelamento no municpio),
ambiental (aprovao dos projetos nos rgos responsveis) ou fundiria (titulao e
registro), ou isso foi parcial;
- A quantidade de casas reconstrudas ou reformadas indica uma dinmica positiva
mobilizada pela urbanizao e capacidade de poupana e empreendorismo dos mo-
radores. Esse resultado, entretanto, no tem resultado controlado pelo poder pblico
sobre adensamento excessivo ou a coabitao forada;
- A satisfao dos moradores com as obras foi muito alta, mesmo em locais onde a ava-
liao ps-obra indicou problemas de concepo ou manuteno;
- Analisados os aspectos urbanos ambientais com implicao na habitabilidade aps a
interveno, as obras apresentam falhas de operao e manuteno;
- Apenas em algumas cidades se procura mudar a denominao da rea aps a urbaniza-
o Ncleo Habitacional em Diadema e Campinas, Comunidade no Rio de Janeiro.
A populao benefciada passa a usufruir servios e confortos antes inacessveis,
destacando-se os principais ganhos mensurveis e no mensurveis, que devem ter
indicadores de monitoramento e avaliao formalizados :
- gua e energia em quantidade e qualidade adequadas, o que diminui gastos com perda
de alimentos perecveis, sade infantil, melhorando, assim, a higiene e o conforto;
- Maior acessibilidade casa e maior mobilidade urbana, devido a drenagem, pavi-
mentao, escadarias e rampas, iluminao pblica e melhoria do acesso aos sistemas
pblicos;
- Erradicao e estabilizao de condies de risco de vida e perdas materiais.
53
2. Aspectos relacionados cultura urbana e tecnologia no ambiente
construdo
Este texto procura destacar alguns aspectos que devem ser conhecidos pelos ges-
tores de polticas e programas em assentamentos precrios, sobre parmetros ur-
bansticos relacionados qualidade de vida urbana e habitacional. Prope-se tratar
essas reas como Zonas especiais de interesse social onde a adequao urbana ter
parmetros de urbanizao especfca. Assim, a defnio de cdigos, ndices ou di-
mensionamentos generalizados no apropriada, mas sim projeto e especifcaes
para cada local.
Segundo LABHAB (1999b, vol. III: 330), Recomenda-se a adoo dos seguintes
parmetros para avaliao de programas relacionados a favelas:
- Integraes espaciais, sociais e fundirias em relao ao entorno e cidade;
- Programao de aes socioeconmicas e educacionais em paralelo ao no meio fsico;
- Transformaes ambientais, sanitrias e de sade pblica;
- Fortalecimento da organizao social da comunidade;
- Mudana da relao Estado-sociedade no tocante s polticas pblicas;
- Mudanas das relaes sociais e de poder entre os moradores e organizaes (sociais
e polticas) da comunidade;
- Alterao das relaes de solidariedade entre os moradores;
- Mobilidade urbana/valorizao imobiliria;
- Quantidade e qualidade das melhorias habitacionais feitas pelos moradores;
- Surgimento de grupos de produo, cooperativas ou outras experincias de gerao
de trabalho e renda;
- Mudana da percepo ambiental dos moradores em relao ao seu habitat e conseqen-
te comprometimento com a conservao das melhorias realizadas com a urbanizao;
- Mudana na matriz de demandas/reivindicaes da comunidade;
- Visibilidade e valorizao do papel desempenhado pelas mulheres.
Ao contrrio da procura de padronizao de solues e parmetros tcnicos, re-
comenda-se o respeito autonomia tecnolgica regional e local, associado capaci-
tao tcnica. Para isso, um instrumento importante o fortalecimento da formao
de redes de profssionais e pesquisadores da rea de sistematizao de avaliaes de
outros programas e obras, e a disponibilizao dos resultados. Essas redes devem ser
abrangentes e no setoriais, isto , especializadas, para que haja um avano na ado-
o de procedimentos de projeto, operao e manutenes integradas. Essas redes
devem procurar associar os parmetros para habitao e urbanismo discusso das
opes tecnolgicas. A construo de tais redes interdisciplinares, ligadas melhoria
da qualidade do ambiente construdo, deve ser objeto de uma poltica pblica de
desenvolvimento tecnolgico nacional.
Apresentam-se algumas recomendaes relativas aos parmetros para ndices ur-
bansticos e tipologias de interveno em urbanizao de favelas, de forma a conseguir
a maior abrangncia social desta poltica.
3
3 Lembramos as principais caractersticas das necessidades habitacionais brasileiras (inadequao da in-
fra-estrutura urbana, especialmente saneamento bsico, precariedade da unidades e coabitao de ncleos
familiares, dentro de um grande quadro de ilegalidade fundiria e urbanstica).
54
Nos grandes assentamentos h necessidade de criao de um sistema virio que
permita o acesso de veculos (caminho para coleta de lixo, ambulncia ou cami-
nho de entregas) a no mximo 100 m de todas as casas ou em um raio de cerca
de 60 m, tomando-se como referncia que uma quadra urbana geralmente tem 1
hectare (100 x 100 m). Assim, no necessrio reorganizar todo o sistema virio,
mas consolidar e ampliar uma rede de vias de acesso que se diferencie das vias de
acesso s residncias.
Em relao topografa e defnio de acessos por escadarias, procura-se fazer
um paralelo entre o edifcio para Habitao Social geralmente permitido pela legis-
lao, de cinco andares, o que corresponde a 58 degraus para um desnvel de 10 m.
Considero que, sendo o acesso em favelas ao ar livre, deve-se garantir na urbanizao
lances com menor nmero de degraus, em funo de chuva e frio, e que os lances
tenham maior nmero de patamares de descanso.
Quanto implantao urbana, as vias pblicas devem ser sempre defnidas como
rea para frente de lotes, e no fundo. O mesmo acontece com cursos dgua, onde
via de servio paralela margem deve ser prevista, tendo funo de acesso aos lotes.
Dessa forma se impede a criao de pontos negros de acesso aos servios de limpeza,
o tratamento como terreno baldio, com depsito de lixo nestes locais.
Muitos tcnicos tm cado na tentao de propor a defnio de um cdigo ur-
banstico para a urbanizao de favelas copiadas da cidade regular, inclusive para
defnio de custos unitrios. Ao contrrio, deve-se procurar trabalhar com uma
relao cruzada entre largura x comprimento das ruas e vielas. Assim, por exemplo,
aceitvel a existncia de vielas de at 1,5 m de largura, comparvel a um recuo ou um
corredor descobertos, desde que seu comprimento seja pequeno e sua funo seja de
acesso a apenas uma casa. Vias de pedestre devem ser de comprimento inferior a 50
m, ou a maior distncia possvel de um poo de visita de rede de esgoto para limpeza
ou para o comprimento de uma mangueira do servio de bombeiros. A largura das
vias, sobretudo de pedestres, tem relao tambm com a altura das edifcaes.
Na relao entre o lote e a via, considera-se necessrio exigir um recuo frontal de
0,5 m entre a casa e o alinhamento da via pblica, para que a execuo das fundaes
e as ligaes de redes (gua, esgoto, energia) no invadam o leito da via. tambm
aconselhvel a execuo conjunta da via (redes e pavimentao) e do alinhamento do
lote, especialmente quando se tratar de encosta, onde o alinhamento ser defnido por
um arrimo. A execuo conjunta da via (redes e pavimentao) e das ligaes de gua,
esgoto e energia permite uma maior efcincia na execuo, na defnio de padroni-
zao, no uso de pr-fabricados e na ligao das redes com testes de vazamentos, com
independncia em relao s possibilidades fnanceiras e envolvimento dos moradores
na execuo no momento da obra. A defnio do administrador de deixar esses aspec-
tos por conta do morador, como forma de baratear a interveno, tem se demonstrado
inadequada, trazendo uma economia fctcia, pois apenas nos oramentos de papel, sem
incorporar os danos que a ao de cada morador causa ao quebrar pavimento e redes
para ligaes, ou, o que pior, deixar de faz-las, criando outros custos, em termos de
sade e qualidade ambiental.
Nos assentamentos precrios os lotes tm dimenses diferentes e formas irregu-
lares. Em diversos projetos tem se conseguido bons resultados com a adoo de lotes
55
de 40 a 50 m
2
em quadras pequenas, no caso de reassentamento ou reurbanizao.
Mais adequado para decises de poltica e projeto trabalhar com esses valores como
quota de terreno por domiclio e no lote mnimo ou com valores iguais. Entendendo
a urbanizao e a regularizao como um processo que no se esgota na execuo
de uma fase de obras, considero que se pode aceitar lotes at menores, na fase de
universalizao das infra-estruturas e garantia de condies sanitrias e erradicao
de risco. Estes pequenos lotes em conjunto constituiriam um novo lote onde, quando
o poder pblico tiver fnanciamento ou quando o morador tiver condies econmi-
cas, se exigiria o remembramento com lotes vizinhos para construes sobrepostas e
pequenos edifcios com mais de uma moradia. Esse lote previsto por remembramento
futuro poder estar registrado na formalizao da regularizao fundiria e urbans-
tica. Vale lembrar quantas residncias salubres e adequadas encontramos em lotes de
dimenses irregulares ou de 40 a 50 m, cuja rea construda pode chegar aos 70 mou
mais. Vale a pena compararmos o conforto destas casas com o dos apartamentos dos
prdios modelo H, ainda referncia de projeto de Habitao Social, de 40 a 45 m
de rea construda privativa.
Uma nova regularidade visual e identidade dos equipamentos pblicos e mobi-
lirios urbanos (que devem ser da mesma famlia do restante da cidade) deve ser
integrada confuso visual da favela antes da urbanizao, resultante de construes
de forma e materiais diversos, gatos de fao persistentes e outras interferncias,
buscando-se uma integrao tambm visual.
4. Objetivos e componentes relacionados poltica e programas
Entende-se que o principal objetivo desta poltica a recuperao da qualida-
de ambiental do assentamento e a melhoria das condies de vida dos moradores.
Conforme MARQUES ET ALII (2003): Favelas so problemas reais que devem ser
considerados, do nosso ponto de vista, como prioridades de polticas pblicas, tanto
devido aos seus aspectos sociais quanto a seus extensos aspectos ambientais.
Parte-se aqui do conceito de justia social que diferencia a violao lei por opo
da violao por necessidade, que consubstancia o direito social e, portanto, o interesse
social da ao pelo poder pblico e o entendimento de que os seus desembolsos so
investimentos sociais.
A ao pblica deve, portanto, concretizar direito igualdade todo cidado tem
direito cidade, moradia digna e ambientalmente saudvel dos moradores de cada
assentamento. Ao mesmo tempo, o poder pblico deve tambm garantir o direito
diferena respeito produo cultural e social do habitat, com a fexibilizao dos
padres e regime urbanstico entre o espao urbano pr-projetado e o espao urbano
resultante da adequao urbana.
Quase sempre, num mesmo assentamento precrio ocorrem diferentes situaes de
ilegalidade urbanstica edilcia e tambm em relao ao acesso e domnio do terreno.
Comum falta de infra-estrutura urbana. Neste mesmo espao urbano, h ocorrncias
localizadas de reas de risco e contaminadas.
Quanto s ilegalidades, tm-se confitos quanto posse do terreno; ao parcela-
mento e edifcao em terrenos de uso ou edifcao proibidos rea de uso comum
56
do povo, beira de crrego, alta declividade; ao parcelamento e ocupao dos solos
diferentes da legislao dimenso dos lotes, vias, ndices; e, por fm, em relao
prpria edifcao uso misto, materiais, dimenso, ventilao, iluminao.
A experincia mostra que nem tudo o que irregular precrio. Muitas das exi-
gncias legais tm por objetivo garantir situaes de segurana, salubridade e con-
forto alcanveis com existncia de infra-estrutura urbana, especialmente drenagem
e redes de gua e esgoto. Verifcam-se muitas situaes, especialmente em relao s
moradias e estrutura do parcelamento, que so aproveitadas e mantidas no processo
de urbanizao.
Estudando-se as carncias e problemas de diversos casos, conclui-se que a sub-bacia
hidrogrfca uma unidade espacial apropriada para analisar e propor as aes de ade-
quao urbana e regularizao necessrias soluo dos diferentes problemas encon-
trados para o desenvolvimento de projetos e obras de drenagem e esgotamento, bem
como para uma viso das possveis conseqncias (positivas e negativas) que a ao
proposta desencadear no tecido urbano onde est contida a rea de interveno.
A adequao da oferta de equipamentos sociais, entretanto, deve ser associada
anlise do bairro ou da unidade espacial utilizada pelos setores de educao e sade.
A produo de equipamentos especiais para os assentamentos precrios favelas,
invases no sempre necessria e muito menos adequada, pois pode reforar a
segregao socioespacial e no super-la.
A adequao do local para melhoria das condies de moradias implica:
- Erradicao de risco;
- Minimizao de problemas de conforto e salubridade;
- Acesso ao saneamento ambiental;
- Acessibilidade;
- Iluminao pblica;
- Individualizao de servios urbanos como gua, energia, correio;
- Adequao da casa s dimenses e atividades do grupo familiar.
So aes fundamentais para o sucesso ou insucesso da urbanizao de favelas e
outros assentamentos precrios:
- Defnio de fontes de recursos para os custos decorrentes da remoo ou reassentamento
de assentamentos precrios por obras pblicas de grande porte, como parte destas obras;
- Existncia de recursos para aquisio de terras para produzir moradias ou fazer com-
pensaes urbanas ambientais;
- Estrutura de atendimento s ocorrncias emergenciais;
- Produo de novas moradias para remoo planejada e desadensamento, vinculada a
programas de urbanizao de favelas;
- Complementao da urbanizao dos bairros onde esto as favelas obras de macro e
microdrenagem, esgotamento e tratamento de esgoto, pavimentao, equipamentos de
lazer e esportes, integradas urbanizao;
- Incluso dos ncleos urbanizados nas rotinas de manuteno e fscalizao urbanas.
57
5. Recomendaes
A concretizao do objetivo de integrar poltica habitacional e poltica ambiental
passa, a meu ver, pela superao dos problemas que comprometem a sustentabilidade
e a adequabilidade das aes, quais sejam:
- Interrupes entre projeto e obra e durante as obras;
- No-execuo de todo o escopo do projeto proposto;
- Ao pontual, no associada a um projeto de cidade e sem continuidade;
- No-execuo de aes comunitrias sistemticas;
- Incerteza quanto s perspectivas de regularizao fundiria e urbanstica;
- Ausncia dos setores de manuteno urbana;
- Ausncia de outros servios pblicos, como segurana;
- Ausncia de orientao tcnica e fscalizao quanto reforma ou ampliao das uni-
dades existentes ou adensamento.
Deve-se entender estas reas como de urbanizao especfca. Portanto, a poltica
federal deve ser, sobretudo, malevel nas alternativas e nas condies de investimen-
to. H dois atores principais envolvidos os moradores, que tm direitos e valores
no local j reconhecidos por legislao federal, e o governo local, que, ao mesmo
tempo, deve concretizar esses direitos sob a forma de servios pblicos e zelar pelo
interesse comum. Os recursos devem chegar o mais prximo possvel a estes dois
atores. Alm de serem agentes promotores, os municpios poderiam tambm aprovar
projetos de adequao e regularizao promovidos por associao de moradores,
sendo as obras fnanciadas diretamente associao. Propem-se tambm valores
diferentes de custo para situaes de encosta, meia encosta, fundo de vale, reas
centrais ou perifricas.
Alm dos componentes j convencionais nos programas existentes, fundamental
o fnanciamento para:
- Programas de assessoria tcnica para ampliaes, reformas, instalaes hidrulicas e
eltricas;
- Sistemas de fscalizao/orientao do uso e ocupao do solo;
- Programas de reciclagem de tcnicos e servios (padres apropriados) de manuteno
urbana.
As obras de urbanizao no devem ser intervenes pontuais, mas se integrar
aos projetos de um conjunto de intervenes nos bairros, buscando uma integrao
fsica e social com o entorno. A soluo para problemas de acessibilidade, reas
livres e equipamentos poder ser melhor resolvida (evitando a coincidncia de
altas densidades e pouco espao livre); e eventuais remoes podero ter solues
mais adequadas.
Devem ser implementados programas de assessoria tcnica para a execuo de adap-
taes das instalaes hidrulicas e eltricas das moradias, executados vinculados aos
programas de urbanizao de favela, prevendo-se inclusive formas de fnanciamento
e subsdio para essas obras, de forma a garantir a efetividade dos sistemas de infra-
estrutura urbana. Deve-se prever tambm a possibilidade de obras de ampliao ou
melhoria das habitaes com os mesmos arranjos fnanceiros e tcnico-operacionais.
58
Devem ser solicitados ao agente promotor da urbanizao e regularizao Estado,
municpio ou associao de moradores e amigos do bairro alguns documentos que
podero ser apresentados no processo de aprovao do fnanciamento ou no decorrer
da obras em prazos preestabelecidos:
- Em assentamentos precrios no contnuos mancha urbana existente, exigncia de
parecer do rgo pblico responsvel por saneamento ambiental e transporte pblico
sobre adequao e viabilidade de atendimento;
- Apresentao de projeto urbanstico em meio digital, de forma a aprimorar e moder-
nizar a gesto municipal;
- Apresentao de cadastro das famlias e das edifcaes a regularizar, com envio dos
cadastros aos setores responsveis por fscalizao de polticas sociais (interesse social)
e uso, ocupao do solo e tributao;
- Aprimoramento e aprovao de resoluo do CONAMA com explicitao de crit-
rios para tratamento das reas de preservao permanente em rea urbana para fns
de interesse social, defnindo-se procedimentos para regularizao de assentamentos
precrios;
- Desenvolvimento de base legal, administrativa e fonte de recursos federal e regional
(grandes regies brasileiras, regies metropolitanas, bacias hidrogrfcas de mananciais
de interesse regional e reas de amortecimento de unidades de conservao);
- Em situaes de especial interesse urbanstico ou ambiental, podem ser solicitados ao
agente promotor ou organizador da urbanizao estudos sobre impacto das obras/re-
gularizao para:
- Permeabilidade;
- Risco de enchentes (picos de cheia);
- Controle da poluio difusa; e
- Densidade e salubridade.
Referncias bibliogrfcas
ALFONSIN, Betnia. Palestra no Seminrio de Regularizao Fundiria, organizado
pelo Instituto de Registro Imobilirio do Brasil e pelo Ministrio Pblico do Estado
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59
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SILVA, Helena Menna Barreto. Programas de urbanizao e desenvolvimento do
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Policy, 2000.
61
Estratgias de enfrentamento
do problema: favela
Secretaria Municipal de Incluso Social e Habitao
Prefeitura Municipal de Santo Andr - SP
1. Institucionalizao e aprimoramento das polticas de urbanizao
Na dcada de 1980 assistimos ao incio da construo institucional das polticas
de urbanizao de favelas. Na dcada de 1990, a urbanizao de favelas deixa de ser
promovida por meio de programas alternativos e passa a ser objeto de poltica
habitacional.
1
Constata-se o protagonismo do municpio. Muitos municpios que
apresentam favelas passam a desenvolver programas de urbanizao e regularizao
como parte integrante da poltica municipal de habitao. So eles os responsveis
pelas maiores parcelas de investimento na rea habitacional.
Cabe lembrar que a institucionalizao das polticas de urbanizao de favelas
ocorre tambm no mbito do governo federal. A partir de 1995 so institudos e
adequados vrios programas destinados a promov-la. Alm disto, por meio de pro-
gramas como o HabitarBrasil/BID-DI (Desenvolvimento Institucional), busca-se
infuenciar os municpios na elaborao e implementao de polticas municipais de
habitao, com o intuito de articul-las com a poltica urbana e tornar a interveno
em favelas (assentamentos subnormais) prioritria e abrangente.
Observa-se o aprimoramento das intervenes municipais em favela nas duas
ltimas dcadas. Analisando essa evoluo a partir dos pioneiros, municpios que
desenvolveram programas de urbanizao e regularizao na dcada de 1980, cons-
tatam-se grandes avanos na concepo de polticas de urbanizao de favela e na
gesto, elaborao e execuo dos projetos de urbanizao.
A concepo das polticas desenvolvidas pelos pioneiros orientava-se para o reco-
nhecimento legal da posse da terra e a garantia de direitos sociais mnimos, como
o acesso ao saneamento. Na dcada de 1980, a ao municipal se caracteriza pela
interveno emergencial, destinada a promover, em algum grau, a melhoria das
condies de infra-estrutura, com projetos quase sempre executados in loco e que se
atm, na grande maioria dos casos, aos limites do territrio ocupado pela favela. Na
dcada seguinte, esta concepo evolui: agora se procura orientar as intervenes na
direo da integrao das favelas cidade, rompendo com a viso setorial, tratando
conjuntamente as questes socioeconmicas, ambientais e urbansticas.
Pouca importncia foi dada elaborao de projetos executivos completos e planos
urbansticos na dcada de 1980. Em Recife, at 1993, apenas duas ZEIS possuam
planos urbansticos; no entanto, na maioria das ZEIS e reas pobres, tinham sido
realizadas intervenes pontuais.
2
Em Diadema, executavam-se as obras e o parce-
lamento sem contar com projeto e levantamento planialtimtrico cadastral. Em Belo
Horizonte, na dcada de 1980, os projetos correspondiam aos levantamentos de cam-
1 Sobre a institucionalizao e o aprimoramento das polticas de urbanizao de favelas ver DENALDI (2003).
2 RECIFE-FJN (2001).
62
po.
3
A falta de projetos e diagnsticos completos contribuiu para que se consolidassem
situaes inadequadas de habitao e difcultou o dimensionamento de investimentos.
Muitas urbanizaes acabaram por agravar problemas ambientais.
Na dcada de 1990, o projeto comea a ser valorizado, o que signifca um grande
salto na qualidade de interveno. Em Santo Andr, So Paulo (Guarapiranga) e no
Rio de Janeiro, no mbito do programa Favela-Bairro, a execuo dos projetos , na
maioria das vezes, terceirizada e as obras de urbanizao so realizadas com base em
projetos executivos. Com a elaborao de projetos e a defnio de normas para a exe-
cuo e contratao dos servios de urbanizao, a execuo da obra aprimorada.
A concepo de integrar a favela cidade leva os municpios a construrem equi-
pamentos pblicos dentro da favela ou no seu entorno imediato, como praas, centros
comunitrios, centros esportivos, creches e postos de sade. O acesso da populao aos
servios pblicos ampliado e as construes contribuem para elevar a qualidade ur-
banstica da interveno. Em muitos casos promove-se o desadensamento dos ncleos
para permitir a construo de tais equipamentos. No mbito do Programa Guarapi-
ranga, a valorizao dos equipamentos tambm articulada com a necessidade de dar
uso s reas ngremes, a fm de impedir que venham a ser novamente ocupadas.
Embora o discurso nem sempre coincida com a prtica, na dcada de 1990 ganha
importncia o entendimento de que o projeto e a interveno no devem se ater aos
limites da rea ocupada pela favela, ou seja, no possvel tratar a favela como uni-
dade isolada. A interface com as questes de desenvolvimentos urbanos, ambientais
e de drenagem da cidade leva os governos e as agncias internacionais a valorizarem
solues integradas para as favelas.
4
O Programa Guarapiranga de So Paulo, em seu
discurso ofcial, associa a urbanizao gesto ambiental da bacia hidrogrfca.
Os projetos elaborados tomando como unidade de planejamento a favela e seu
entorno (bairro), ou ainda as microbacias hidrogrfcas, contribuem para que a ur-
banizao tambm desencadeie um processo de recuperao urbanstico-ambiental
de setores da cidade.
A perspectiva de integrao da favela cidade refora o reconhecimento do direito
mais amplo cidade (direito cidade) e induz a elaborao de projetos e modelos de
gesto que focalizem tanto a favela como a cidade, buscando solues que respondam
simultaneamente aos problemas ambientais e de estrutura urbana.
Outro aprimoramento se relaciona com a diversidade de solues, de tipologias
de interveno. Os pioneiros limitavam-se execuo de infra-estrutura, ou seja,
redes de gua, esgoto, drenagem e pavimentao. Na dcada de 1990, a interveno
aprimorada e observa-se a combinao de diversas tipologias e solues habitacionais
e urbansticas que buscam responder ao problema do alto adensamento das reas e
da integrao da favela cidade. Algumas solues combinam a execuo de infra-
3 BEDE & PINHO (1995).
4 Vrios trabalhos acadmicos apontam a necessidade de uma ao integrada. BUENO (2000) e MARI-
CATO (2001, p. 79) recomendam, por exemplo, que a interveno em favelas seja executada considerando-a
como parte integrante de microbacias hidrogrfcas que, por sua vez, devem ser adotadas como unidade de
planejamento. UEMURA (2000) refora a importncia da integrao entre agentes e setores de governo para
viabilizar um modelo de gesto de recursos hdricos e articular as estratgias de urbanizao de favelas com
as de recuperao das microbacias hidrogrfcas. O trabalho produzido pelo LABHAB (1999) produz reco-
mendaes que valorizam a anlise e a ao integrada em favelas.
uma metodologia para a estimao de assentamentos precrios em nvel nacional
63
estrutura no ncleo com a execuo de novas moradias dentro ou fora deste, solues
de verticalizao da favela para viabilizar a manuteno da totalidade da populao
no ncleo, como exemplifcam os casos de gua Branca e Mina Gs em So Paulo.
Alm disso, alguns municpios, como Santo Andr, passam a articular os programas
de urbanizao com outros programas habitacionais, como o de requalifcao das
moradias e fnanciamento e assessoria autoconstruo habitacional. No Rio de Ja-
neiro, a Clula Urbana uma tentativa de dinamizar a relao favela-cidade.
Tambm no campo da gesto e participao popular, registram-se grandes avanos.
So institudas vrias instncias de participao. No nvel da cidade, o OP (Ora-
mento participativo) institucionalizado em vrios municpios e as prioridades de
atendimento so estabelecidas por meio de um processo democrtico de discusso.
Instituem-se fruns e conselhos de habitao. No nvel do ncleo de favela, mtodos
como o DRUP, desenvolvido pelo municpio de Santo Andr, buscam a participao
da populao, lideranas e moradores, na elaborao e implementao do projeto.
Tambm ganha importncia o entendimento de que a favela no pode ser trata-
da apenas como problema habitacional. Busca-se valorizar o desenvolvimento de
programas sociais, antes concebidos como complementares urbanizao, como
elementos estruturadores de estratgias de incluso social da populao de favelas.
Nesse caso, o programa Santo Andr Mais Igual, desenvolvido por Santo Andr, o
exemplo mais importante porque, de fato, institui a organizao matricial e promove
a integrao de programas sociais.
2. Tipologia e modalidades de interveno
A erradicao abandonada na dcada de 1980, pela maioria dos governos,
que passa a promover a remoo total da favela apenas quando no possvel
consolid-la, quando, por exemplo, as favelas se localizam sob redes de alta tenso
ou sobre aterro sanitrio. Cabe ressaltar que embora predominem as polticas de
urbanizao (ou reurbanizao), a erradicao tambm praticada para atender
aos interesses do mercado imobilirio. Exemplo o caso em So Paulo, na dcada
de 1990, da remoo das famlias que habitavam o complexo de favelas guas
Espraiadas (FIX, 2001).
Denomina-se urbanizao desde um conjunto de intervenes pontuais para
melhorar as condies de saneamento e acessibilidade das favelas, at projetos que
incorporam estratgias de integrao da favela com o bairro, de recuperao am-
biental de sub-bacias hidrogrfcas e complementao da urbanizao de reas mais
amplas ou, ainda, que se inserem no mbito de estratgias mais amplas de combate
excluso social.
LARANJEIRA (2003) classifca as intervenes de urbanizao em funo de seus
desenhos institucionais. Identifca duas tendncias bsicas de concepo: programas
com desenhos institucionais concentrados e programas com desenhos institucionais
horizontalizados. E acrescenta que apesar de o desenho institucional do modelo
concentrado contemplar muitas vezes a articulao com outras instncias da admi-
nistrao local, a coordenao do programa tem um ncleo de tomada de decises
bem defnido, normalmente inscrito a uma das Secretarias municipais, no raro cria-
64
das com a funo de capitanear uma poltica habitacional (e urbana) que tem como
foco central um programa de urbanizao de favelas. O exemplo mais importante
seria o programa Favela-Bairro do Rio de Janeiro.
O modelo institucional horizontalizado promove uma articulao horizontal
entre programas que no se subordinam entre si, mas que convergem seus objetivos
e aes para mbitos territoriais comuns, buscando efeitos de sinergia nos processos
de urbanizao e incluso social. Observando a experincia de Santo Andr a autora
conclui que articulao e integrao de programas demonstra ser uma estratgia capaz
de ampliar a efccia dos programas de urbanizao.
BRAKARTZ (2002: 39), analisando experincias internacionais de urbanizao de
assentamentos informais, aponta dois tipos principais de urbanizao: programas de
regularizao da propriedade e programas integrados de melhoramento de bairro.
Os programas de regularizao estariam voltados para a regularizao da propriedade
da terra nos assentamentos informais, alm de promover a melhoria da infra-estrutura
urbana e das moradias. Os programas de melhoramento de bairros combinariam a
melhoria da infra-estrutura dos assentamentos informais com a prestao de servios
sociais por meio de ao integrada e multissetorial. O programa de melhoramento de
bairros recomendado pelo autor como uma das estratgias de superao da pobreza
urbana, uma vez que buscam, alm da melhoria habitacional, a soluo integrada s
mltiplas carncias enfrentadas pelos pobres.
Tambm nesta direo, a Prefeitura de Santo Andr adota uma classifcao que
busca diferenciar as intervenes a partir de seus componentes. Para tanto, classifca
os ncleos de favela em ncleos consolidveis e no consolidveis e adota como
principais tipos de interveno: remoo, urbanizao e urbanizao integrada. Os
ncleos no consolidveis so objeto de interveno do tipo remoo e reassen-
tamento em novas reas. Os ncleos consolidveis so objeto de intervenes de
urbanizao ou urbanizao integrada (UI) (SANTO ANDR, 1998, 1997).
O ncleo consolidvel aquele que apresenta condies favorveis de recupe-
rao urbanstica e ambiental e de reordenamento urbano (abertura ou readequao
de sistema virio, implantao de infra-estrutura bsica, regularizao urbanstica do
parcelamento do solo), com ou sem necessidade de remoo de parcela das famlias
moradoras. O ncleo no consolidvel aquele que no apresenta condies de
recuperao urbanstica e ambiental e de reordenamento urbano. Trata-se de ncleos
comprometidos por situaes de risco e insalubridade no solucionveis, como, por
exemplo, os que se localizam sob aterro sanitrio, oleoduto, virio estrutural da cidade,
reas de risco, de preservao ambiental e non aedifcandi.
Neste caso, a urbanizao compreende a proviso de infra-estrutura completa
e execuo de obras voltadas para a eliminao de situaes de risco, regularizao
fundiria, melhoria do sistema virio. A urbanizao integrada compreende as in-
tervenes por meio de aes integradas e multidisciplinares, tanto para promover a
melhoria das condies de habitao e a integrao da favela cidade, como para tratar
dos mltiplos aspectos da excluso social por meio do desenvolvimento integrado de
programas sociais, de educao, sade, gerao de trabalho e renda.
A unidade de planejamento e interveno das aes fsicas no necessariamente
precisa se ater aos limites da rea ocupada pela favela.
65
Em ambos os casos, os projetos de urbanizao podem envolver a construo de
novas moradias, tanto no ncleo de favela como fora deste, para equacionar situaes
de risco ou de alta densidade.
Muitas vezes, os municpios se vem obrigados a adotar diferentes modalidades
de urbanizao para responder ao problema da limitada capacidade municipal de
investimento frente necessidade de tratar situaes emergenciais e de grande pre-
cariedade habitacional. Em geral, pode-se considerar que tanto a urbanizao como a
urbanizao integrada (UI) podem ser executadas gradualmente ou em curto espao
de tempo, integralmente, como denominam muitos governos municipais, como o
de Santo Andr.
A urbanizao gradual (ou parcial) consiste na execuo de melhorias ao longo de
muitos anos. Trata-se da urbanizao parcial, de setores da favela ou da somatria de
intervenes pontuais realizadas pela populao e pelos governos que, com o passar
dos anos, acabam resultando na sua consolidao. As intervenes executadas podem
ou no ser orientadas por um plano geral de urbanizao.
Em funo de condicionantes fnanceiras, sociais e polticas, a urbanizao gradual
a modalidade que mais tem sido adotada pelos governos municipais e a que benefcia
maior percentual da populao de favelas. Em Santo Andr, de 1989 a 2000, cerca de
87% das favelas receberam intervenes deste tipo, e em Diadema, 100% delas.
E cabe tudo dentro do conceito de urbanizao gradual. Realizam-se desde
urbanizaes parciais orientadas por um plano global de interveno at obras pon-
tuais, como execuo de trechos de redes de gua e esgoto (provisrios ou no) ou
muros de conteno e escadarias.
Objetiva-se melhorar as condies de habitao, eliminando ou minimizando si-
tuaes de insalubridade e de risco geotcnico, enquanto no possvel promover a
urbanizao integral, que requer investimento mais elevado. Os resultados dependem
do porte e da somatria das intervenes realizadas ao longo dos anos. Em algumas
favelas onde, por exemplo, apenas se construiu um muro de arrimo, as condies
no so substancialmente alteradas. J em outras favelas, o conjunto de interven-
es pontuais realizadas, no sendo orientadas por projeto global de infra-estrutura
e parcelamento ou no contando com a possibilidade de realizar remoes, acaba
resultando na consolidao da ocupao existente tal como ela se deu. Com a implan-
tao de infra-estrutura, mesmo que precria, os moradores investem na construo e
ampliao de suas moradias. Quase que acidentalmente, as favelas so urbanizadas
e se consolidam.
Se, por um lado, este tipo de interveno no planejada consolida situaes de
moradia e urbanizao inadequadas, por outro lado traz, em curto prazo, grande
benefcio para expressiva parcela da populao de favelas.
Alm destas modalidades tambm se executa a interveno pontual, que a exe-
cuo de obras de emergncia para a eliminao de situaes de risco detectadas pela
Defesa Civil ou diminuio de insalubridade. Algumas das intervenes pontuais
so realizadas em ncleos classifcados como no consolidveis.
Considerando, como mencionado anteriormente, que o conceito de urbanizao
de favelas engloba diferentes tipos e modalidades de interveno, defende-se a
necessidade de defnir tambm os padres de qualidade urbanstica e habitacio-
66
nal alcanados. Podem-se identifcar trs padres de qualidade de urbanizao
(padro urbanstico):
- Padro mnimo de urbanizao: implantao de redes de gua e de esgoto, drenagem
e eletrifcao, com solues de coleta de lixo e melhora da acessibilidade, alm de re-
cuperao das reas de risco;
- Padro intermedirio de urbanizao: somaremos eliminao de situaes de risco
e implantao de infra-estrutura a proviso de equipamentos urbanos (praas, centro
comunitrio, escola, creche), a readequao do virio e interveno no entorno, quan-
do necessrio, buscando solucionar questes ambientais ou defcincias de estrutura
urbana;
- Padro alto de urbanizao: soma-se adequao da densidade com defnio de
parcelamento, com a grande maioria dos lotes tendo tamanho mnimo de 40-44 m
2
, a
eliminao de situaes de insalubridade e insegurana das moradias, a readequao
do virio para permitir acessibilidade a todas as moradias e garantir distanciamento
mnimo entre edifcaes de 4 m e um distanciamento mximo de uma via de veiculo
de 60 m, alm da promoo da regularizao fundiria.
3. Urbanizao integrada
Para intervir nas favelas a fm de melhorar tanto a qualidade de vida de seus
moradores, como tambm a do restante da cidade, necessrio que se realizem diag-
nsticos completos e integrados (interdisciplinares) das favelas e de seus entornos.
O diagnstico deve apontar o que urbanizar, como urbanizar, e o que consolidar e
regularizar. Os projetos devem combinar os aspectos sociais e de habitao (domi-
clio) com os aspectos de drenagem, meio ambiente, estrutura urbana, regulariza-
o fundiria. A complexidade da interveno, os agentes envolvidos e o alto grau
de interdependncia das variveis envolvidas (urbanstica-ambiental, jurdica-legal,
social, poltica) exigem uma abordagem integrada e interdisciplinar. Esse diagns-
tico pode apontar alternativas de interveno e orientar a tomada de deciso, que
deve tambm ser resultado de uma anlise custo-benefcio (entendida aqui como
custo fnanceiro, econmico e social benefcio para a populao de favelas, como
tambm para a cidade).
Vrias propostas metodolgicas valorizaram a produo de diagnstico integrado
dos assentamentos.
5
Destaco a recomendao de BUENO (2000: 316-341) de que o
diagnstico e a proposta de interveno extrapolem os limites da favela e que seja
analisado o interesse urbano do restante da cidade na urbanizao de cada favela. Para
tanto, a autora prope que a unidade de planejamento seja a sub-bacia hidrogrfca
ou setores urbanos onde a favela se insere e que a urbanizao de uma favela deve
fazer parte de um conjunto de intervenes visando complementar a urbanizao de
reas mais amplas.
Em Belo Horizonte, o governo municipal instituiu o Plano Global Especfco
(PGE), no mbito do qual se desenvolve um complexo diagnstico urbanstico, am-
5 BUENO (2000: 320-323); MELLO et alii (1995), SANTO ANDR (2000), RIO DE JANEIRO (1996), entre
outros.
67
biental, social e jurdico da favela e do entorno. O PGE um estudo constitudo de
levantamento de dados da realidade fsica, social e jurdica, de diagnstico completo
e de um conjunto de diretrizes e propostas para promover a regularizao e urbani-
zao das favelas assim como sua integrao cidade. Buscar soluo integrada para
os problemas se constitui em importante instrumento de planejamento voltado para
orientar as decises de interveno do governo local, concessionrias de servios
pblicos e organizaes no governamentais.
6
Cabe ressaltar a importncia de envolver os moradores na elaborao do diagns-
tico. Em Santo Andr, por exemplo, a equipe de governo aplica o DRUP (Diagnstico
Rpido Urbano Participativo).
7
Para viabilizar a urbanizao de favelas, os governos vm adotando parmetros
projetivos que diferem dos praticados no restante da cidade legal. BUENO (2000)
afrma que j temos no Brasil uma sistemtica de procedimentos tcnicos e opera-
cionais para intervir em favelas. Vrios governos municipais e instituies de ensino
e pesquisa produziram propostas de mtodos de interveno, normatizao e par-
metros projetivos.
8
Os projetos de urbanizao (Urbanizao Integrada) procuram combinar sempre
que possvel o respeito tipicidade de ocupao com a promoo de um reparcela-
mento especial, adotando padres urbansticos especfcos, como o lote mnimo
de 40-45 m
2
. Trata-se de promover a melhoria das condies de saneamento, junto
com o reparcelamento do ncleo.
Os projetos devem buscar criar um sistema de acesso para veculos e de integrao
viria com o bairro. Adota-se largura mnima de vias no convencionais: via carro-
vel de largura mnima de 4 m, vias para pedestres, trechos em rampas e escadarias.
Estudos realizados pelo IPT (CARVALHO et alii, 2002) e pelo LABHAB-FAUUSP
(1999) recomendam que a distncia entre o domiclio e uma via de veculo no ul-
trapasse 60 m.
9
O alto adensamento das favelas em regies metropolitanas torna necessrio remo-
ver maior percentual de famlias para viabilizar a urbanizao sem abrir mo da frao
mnima de terra (lote mnimo) por famlia. Praticam-se solues como a diminuio
6 Segundo a PBH (2000) a partir de 1998 a aplicao de recursos do OP nas favelas passou a estar subordi-
nada s defnies de priorizao estabelecidas no PGE. Passou a ser freqente a reivindicao da elaborao
do PGE pelas comunidades no mbito do OP.
7 No caso de Santo Andr o DRUP foi desenvolvido com assessoria da GTZ (Agencia de Cooperao do
Governo Alemo).
8 O CEPAM (FUPAM: 1982; 1983) produziu os seguintes estudos: Estudo de normas legais de edifcao e
urbanismo adequado s reas de assentamentos subnormais ou de baixa renda; Normas legais de edifcao
e urbanismo em favela, apresentando padres mnimos de lote, vias, e de distncia entre edifcaes. A Prefei-
tura de So Paulo (1989/92) produziu um conjunto de normas, orientaes e especifcaes para a elaborao
de projetos e contratao de obras, tais como o Caderno de encargos para desenvolvimento de projetos de
saneamento e drenagem e o caderno Especifcaes de obras em favelas e formas de medio e pagamento
(SO PAULO, 1992). O LABHAB FAUUSP (1998-1999) desenvolveu a pesquisa intitulada Parmetros para
urbanizao de favelas. A coordenao geral da pesquisa foi da Prof. Dra. Ermnia Maricato e a coordenao
tcnica, da Profa. Dra. Laura Bueno. Resumo dos resultados da pesquisa apresentado por BUENO (2002).
9 O CEPAM (FUPAM: 1982) recomendou que a distncia mxima de uma via de veculo a ser percorrida
pelo pedestre no seja maior que 50 metros. SOUZA (2002) apresenta um procedimento de avaliao de
desempenho das vias em projetos de urbanizao de favelas, comparando desempenhos de vias e impactos
gerados por diferentes alternativas de projeto.
68
do tamanho do lote, chegando ao mnimo de 40 m
2
, a verticalizao (construo de
edifcios de apartamentos) de setores da favela e a produo de novas moradias em
outras localizaes.
Atualmente busca-se aprimorar essa metodologia para responder a novos desafos:
os dois principais se relacionam com a necessidade de elevar o patamar de qualidade
da urbanizao, integrando a favela cidade, e garantir o acesso a uma moradia
digna. Uma das estratgias para garantir o acesso cidade promover o acesso a
equipamentos urbanos.
3.1. Custos de urbanizao
Os parmetros adotados para promover a urbanizao de favelas resultam em
distintos padres e custos de urbanizao, assim como possibilidades de regularizao
fundiria.
Em Santo Andr, o custo mdio de urbanizao, executado e contratado na pri-
meira etapa do programa Santo Andr Mais Igual (Programa Integrado de Incluso
Social) de R$ 10.722,56 por famlia, sendo que o maior custo de R$ 17.961,00 por
famlia na favela Sacadura e o menor, de R$ 7.159,18, na Tamarutaca. Se incorporar-
mos o custo da terra para a produo das novas moradias (remoo), o custo mdio de
urbanizao por famlia sobe para R$ 12.354,10, chegando o maior valor, no caso da
Sacadura, a R$ 22.050,00, e o menor, a R$ 8.697,63.
10
O custo de execuo de projeto
e infra-estrutura , em mdia, de R$ 4.388,00 por famlia. Ressaltamos que o custo
mdio de infra-estrutura para o conjunto das reas corresponde a 37% do custo total
do investimento e os gastos com execuo de redes de gua, esgoto e drenagem, a
cerca de 12,15%. Incorporando o referido custo da terra, os valores caem para 32,63%
e 10,44%, respectivamente.
Ainda em Santo Andr, o custo total da urbanizao integrada do complexo Jd.
Santo Andr, que vem sendo executada pela CDHU (Companhia de Desenvolvimen-
to Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo), de R$ 17.820,00 por famlia.
11

Estas cifras incorporam os valores referentes construo de equipamentos urbanos,
alojamentos provisrios e recuperao ambiental de reas consideradas ambiental-
mente sensveis.
12
Em So Paulo, no mbito do programa Guarapiranga, os parmetros de custos
adotados para as primeiras contrataes foram de 4.500 dlares/famlia para urbani-
zao e 2 mil dlares/famlia para adequao. A variao de custos de R$ 1 mil a 12
mil (R$ 1.116,88 no Jardim Santa Luzia II e R$ 12.158,12 no Jardim Esmeralda) (UE-
MURA, 2000: 104). O custo mdio das obras de urbanizao realizadas pelo CDHU
foi estimado em R$ 14.155,00 por famlia (incluindo construo de novas unidades
habitacionais nas favelas, gerenciamento e projeto). O custo mdio das obras reali-
zadas pela PMSP, utilizando-se a mesma composio de custos, foi de R$ 11.936,00
(UEMURA, 2000: 114). Esses valores superaram em muito os valores estimados de
investimento por famlia, que eram de R$ 6.900,00 por famlia (pela PMSP) e de R$
5.966,00 por famlia (pela unidade de gesto do programa).
10 Data-base: maio de 2002.
11 CDHU Quadro de Urbanizao Integrada Jardim Santo Andr (posio: 29/05/2002).
12 O complexo Jd. Santo Andr composto por 6 favelas e abriga cerca de 35 mil habitantes.
69
No Rio de Janeiro, no mbito do programa Favela-Bairro, o investimento mdio
por famlia (domiclio) apropriado, considerando a totalidade de valores contratados
no mbito do PROAP I, foi de 5.042,59 dlares por famlia (RIO DE JANEIRO, 2001:
07). O levantamento de custos de uma amostra do PROAP II, que levantou preos
de urbanizao de nove favelas em 1999, apontou que o investimento por famlia, no
mbito do PROAP II, era de 3.029 dlares.
13
A expressiva alterao do investimento
mdio por famlia de um contrato para outro principalmente explicada em funo
da variao da taxa de cmbio no perodo.
14
Estudo desenvolvido por tcnicos do IPT (CARVALHO et alii, 2002) analisa proce-
dimentos para tomada de deciso em Programas de Urbanizao de favelas, baseados
no estudo e comparao de diferentes alternativas de intervenes, com a adoo de
diferentes parmetros e padres urbansticos e seus respectivos custos.
O mtodo proposto consiste em levantar o diagnstico da situao inicial da favela,
formular alternativas de interveno (correspondentes a diferentes padres de urbani-
zao) e analis-las comparativamente. Para o desenvolvimento do estudo, foi eleito o
ncleo Parque Amlia/Santa Margarida, que foi objeto de urbanizao no mbito do
Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga, adotando-se como
referncia o levantamento de custos e padres urbanstico realizado no conjunto de
favelas urbanizadas no municpio de So Paulo, no mbito do referido programa.
O estudo considerou inadequados os seguintes indicadores urbansticos associados
rea de sistema virio:
- Setores em que o lote equivalente mdio inferior a 45 m
2
;
- Vias de largura inferior a 2 m de 2 a 4 m, distando mais de 60m de uma via de veculos.
Consideraram-se as seguintes alternativas de interveno:
Alternativa 1: visa basicamente implantao de redes de gua e de esgoto, mesmo
que em condies mnimas de desempenho, acessibilidade a todas as moradias, e
recuperao das reas de risco.
Alternativa 2: visa atender aos objetivos da primeira proposta de interveno,
somando-se a eles a requalifcao do sistema virio do ncleo, com base nos critrios
estabelecidos no item de caracterizao do sistema virio existente.
Alternativa 3: visa implantao de sistemas de saneamento bsico, ao controle
das reas de risco e adequao do sistema virio existente, da forma como foi con-
templado pela segunda alternativa, somando-se, porm, medidas de adequao da
densidade de ocupao do ncleo, para que esta se enquadre nos critrios propostos
na caracterizao da densidade de ocupao. No caso da favela em estudo, a proposta
se baseia na remoo extensiva das famlias de reas cujo lote equivalente mdio seja
menor que 45 m
2
por edifcao, resultando em espaos livres a serem utilizados para
relocao de unidades habitacionais.
Alternativa 4: tem por objetivo atender s medidas estabelecidas pela alternativa 3
e, complementarmente, atender s restries legais, visando regularizao fundiria
13 Dados apresentados por Fernando Cavallieri no Seminrio Internacional: A cidade da
informalidade: custos e possibilidades, realiza do nos dias 29 e 30 de abril no IBAM, na
cidade do Rio de Janeiro, e organizado pelo IPPUR / UFRJ.
14 A taxa de cmbio que em setembro de 1994 era de R$ 0,95 sobe para R$ 1,89 em setembro de 1999.
70
do ncleo favelado. No caso do Parque Amlia/Santa Margarida, impe-se somente a
restrio da Lei Federal n 6.766 (1979), relativa s faixas no edifcveis ao longo de
cursos dgua. Como foi visto, essa faixa deve ser de no mnimo 15 m de cada lado, o
que impe a remoo de todas as famlias que estejam nela situadas, alm daquelas
que sofreram remoo nas alternativas anteriores.
Alternativa 5: objetiva o total reordenamento fsico do ncleo, com demolio de
toda a estrutura existente, readequao fsica e construo de novas unidades habi-
tacionais, visando tambm regularizao fundiria. Na favela Parque Amlia/Santa
Margarida, a tipologia habitacional adotada para substituio o prdio de quatro
andares; ainda, a nica restrio legal atendida aquela imposta pela Lei n 6.766/79,
tal como na alternativa 4 (IPT, 2002: 17-35).
A Tabela abaixo apresenta os resultados urbansticos e custos por famlia obtidos
em cada uma das alternativas. O estudo demonstra que diferentes padres de urbani-
zao (e parmetros de projeto) resultam em diferentes custos de urbanizao.
Custo por famlia e resultados urbansticos com diferentes alternativas de urbanizao
Ncleo Parque Amlia/ Santa Margarida
Fonte: Rocha, F. R.; Carvalho, C. S.; Moretti, R. S. e Samora, R. P., 2000.
O estudo um alerta para quem busca defnies de custo de urbanizao e pa-
dronizao de solues e parmetros urbansticos. Os custos de urbanizao esto
relacionados com as caractersticas fsiogrfcas especfcas de cada ncleo e com os
parmetros de projeto adotados, que, por sua vez, resultam em diferentes patamares
de qualidade de moradia, possibilidades de regularizao, recuperao ambiental e
regularizao fundiria.
Parece importante que a tomada de deciso seja orientada pela anlise das alter-
nativas de interveno e dos custos e benefcios resultantes, tanto para os moradores
de favela como para a cidade.
3.4. Estratgias ps-urbanizao
Controle urbano
A grande maioria dos municpios brasileiros que desenvolvem programas de urba-
nizao de favelas no consegue exercer o controle urbano nas favelas urbanizadas.
No Rio de Janeiro uma estratgia adotada foi a criao do POUSO. O POUSO
Posto de Orientao Urbanstica e Social instalado no perodo de execuo da
obra e permanece no local. O POUSO tem a funo de articular as aes do municpio
71
dentro da favela urbanizada, orientar a execuo de novas construes ou amplia-
o das existentes, o uso de equipamentos pblicos implantados, exercer fscalizao
urbanstica e edilcia e participar da elaborao de legislao especfca. Sua ao
mais centrada no controle urbanstico, objetivando preservar os limites dos espaos
pblicos, manter o alinhamento das vias e evitar a ocupao de reas de risco.
Manuteno Urbana
A urbanizao das favelas promove inquestionavelmente uma melhoria das con-
dies de habitabilidade, no entanto, a qualidade dos servios urbanos prestados na
favela urbanizada nem sempre se equipara qualidade dos servios prestados na
cidade formal. Os problemas de falta de manuteno nas favelas urbanizadas so
detectados em quase todas as cidades que desenvolvem programas de urbanizao.
Inevitavelmente a falta de manuteno dos servios urbanos compromete a integrao
da favela cidade e o acesso a uma moradia digna. Acredita-se que uma das alternati-
vas para reverter esta situao seria a defnio pelos governos municipais de padres
de qualidade para execuo e manuteno dos servios urbanos combinada com a
participao da populao residente nos ncleos de favela urbanizados nos processos
de avaliao e monitoramento dos servios implantados.
Buscando reverter este quadro uma das aes que o municpio de Santo Andr
vem desenvolvendo o Observatrio de Qualidade dos Servios, que promove
uma avaliao contnua da qualidade da prestao dos servios pblicos, por parte
dos moradores.
15
Esse processo foi implementado primeiramente nos ncleos Sacadura Cabral
e Tamarutaca. Em 2001, estruturou-se o Observatrio do ncleo Sacadura Cabral
com o objetivo de avaliar a qualidade dos servios de abastecimento de gua, esgoto,
drenagem, energia eltrica e coleta de lixo. Os observadores foram os prprios mo-
radores (em um total de 13), que, para esse fm, foram capacitados para atuar como
avaliadores. Os resultados foram discutidos em um frum do qual fzeram parte:
observadores, moradores, equipe tcnica da Prefeitura de Santo Andre e as conces-
sionrias. Os resultados foram encaminhados s concessionrias responsveis pela
prestao de servios.
Antes do estabelecimento do Observatrio, a Prefeitura defniu padres desej-
veis de qualidade dos servios instalados, por meio de comparao com os padres
efetivados no bairro, o que desencadeou um processo de divulgao e conscientizao
da importncia de os novos padres superarem os patamares de baixa qualidade
anteriormente existentes.
Os observadores da populao no foram tratados como fontes de informao, mas
como protagonistas da gesto dos resultados. Foram capacitados para conhecer os
padres estabelecidos a priori e os procedimentos de monitorizao desses servios,
assim como orientados sobre o papel das concessionrias e da Prefeitura (departa-
mentos) na verifcao das irregularidades que venham a ocorrer com o tempo.
16
15 Ver DENALDI et. al. (2003)
16 Esse Observatrio vem sendo desenvolvido em parceria com a CERFE, no mbito do convnio frmado
entre a Comisso Europia e a PMSA (Conveno BRA/B7 3010/IB/95/115 de 06/04/1998).
72
Requalifcao habitacional
A maioria dos projetos de urbanizao de favelas deixa a produo habitacional
a cargo da populao que gradualmente autoconstri e fnancia suas prprias mora-
dias. No entanto, nem sempre as condies de habitabilidade atingem patamares de
qualidade considerados adequados.
Observa-se que a maioria dos autoconstrutores edifca sua moradia gradativamen-
te, visando to-somente suas necessidades de espao e deixando de lado as questes
relacionadas com o conforto ambiental no interior da moradia (desempenho trmico,
ventilao e iluminao natural e conforto acstico). Moradias insalubres, por exem-
plo, sem aberturas para o exterior, so produzidas, acarretando problemas de sade
como doenas respiratrias que atingem principalmente as crianas.
Esta constatao tem levado alguns municpios a articular programas de urbaniza-
o com programas de assessoria tcnica autoconstruo ou programas de requalif-
cao habitacional. Em Santo Andr, o governo municipal instituiu o Melhor Ainda.
Este programa viabiliza a orientao tcnica para a construo, reforma e ampliao
das moradias, podendo estar associado disponibilizao de crdito para esse fm.
A obteno de crdito condicionada construo ou adaptao da moradia para
responder eliminao de riscos e s diretrizes de conforto ambiental (ventilao,
iluminao) estabelecidas pela Prefeitura.
4. Desafos para interveno
Com o aprimoramento das polticas de urbanizao de favelas, registram-se avan-
os inegveis nas dcadas de 1980 e 1990. No entanto, embora sejam relevantes os
resultados alcanados na melhoria das condies de vida, principalmente no tocante
aos aspectos de saneamento e sade, as intervenes no alcanam a abrangncia
necessria ou nem sempre promovem a integrao da favela cidade e o acesso da
populao a uma moradia adequada. Destacamos a seguir alguns desafos para im-
plementao de polticas de urbanizao de favelas.
Abrangncia x qualidade
Os avanos obtidos, relacionados principalmente ao aprimoramento da poltica
de urbanizao e s mudanas institucionais, no so acompanhados de resultados
concretos em termos de nmero de projetos concludos e de famlias atendidas. Ob-
serva-se que os municpios no conseguem ampliar a escala de interveno. A dimen-
so que a cidade ilegal (favelas) assume, principalmente nas regies metropolitanas, a
complexidade e o alto custo das intervenes, assim como a diminuta capacidade de
investimento municipal, no permitem que o governo municipal reaplique solues
de urbanizao integrada de favelas (com reassentamento) para o conjunto de assen-
tamentos da cidade.
LARANJEIRA (2003) aponta que ainda pequena a cobertura que programas de
urbanizao integrada conseguem oferecer. Segundo a autora, Santo Andr atende
cerca de 13,31% da populao de favelas da cidade, Goinia, cerca de 9,46%, e Belm,
cerca de 1,68% . Rio de Janeiro atende cerca de 46,55%.
73
Outros estudos apontam que Recife e Belo Horizonte, cidades pioneiras, no
conseguiram tornar abrangente sua interveno do tipo urbanizao integrada.
17
A
abrangncia do programa Favela-Bairro s foi possvel porque houve grande injeo
de recursos externos, do BID, e porque se adotaram parmetros de urbanizao que
reduziram ao mximo o nmero de remoes, mesmo que, dessa forma, em muitos
projetos a condio de moradia adequada no fosse alcanada.
A anlise das polticas apresentadas indica que os governos municipais esto em
um impasse. Muitas vezes, diante da necessidade e da impossibilidade de tornar abran-
gente o atendimento, a maioria das intervenes acaba promovendo a urbanizao
possvel que resultado da somatria de intervenes pontuais e emergenciais. Por
um lado, minimiza-se a precariedade das condies de habitao de enorme parcela
da populao, mas, por outro, consolidam-se situaes precrias.
Os governos tendem a consolidar a favela tal como est, sem defnio de par-
celamento ou adoo de lote mnimo, ou, ainda, sem a eliminao de situaes am-
bientalmente inadequadas. Essa opo muitas vezes resulta em habitaes insalubres
e difculta a realizao da regularizao e manuteno urbana e ainda compromete a
qualidade de vida da populao de favelas e da populao da cidade como um todo.
Acesso terra
bvia a importncia de articular a poltica habitacional com o planejamento e
gesto urbana. A ampliao da oferta de moradias se relaciona com a ampliao do
acesso a terra urbana servida por infra-estrutura e servios. Depende do estabeleci-
mento de uma poltica urbana e fundiria que amplie a oferta de terra urbanizada,
garantindo o uso social do espao urbano e combatendo a especulao imobiliria,
assim como tambm do estabelecimento de instrumentos urbansticos para regular
o mercado e promover a moradia social.
A disponibilizao de terra faz-se necessria para promover a ampliao do mer-
cado e tambm para promover o reassentamento de famlias moradoras em ncleos
de favela.
Produo de novas moradias
Na agenda dos anos 1990, a produo ou a melhoria habitacional tendem a no
ser consideradas uma questo central nos programas de urbanizao de favelas. O
Favela-Bairro, o programa municipal brasileiro de urbanizao de favelas de maior
abrangncia, anuncia que, na urbanizao de favelas, trata-se de construir a cidade
onde j existe habitao. Os governos anunciam com veemncia que a proposta no
de remoo, mas de consolidao, respeitando a tipicidade de ocupao.
As agncias internacionais, (BRAKARZ, 2002: 38), sugerem a reduo dos padres
de parcelamento do solo como medida para evitar a remoo e produo de novas
moradias. No entanto, essa medida j foi tomada por vrios municpios em regies
metropolitanas, desde o incio da dcada de 1980, e a necessidade de desadensamento
e remoo persiste. O adensamento das favelas e a formao de novos ncleos em
reas cada vez mais imprprias ocupao aumentam a necessidade de remoo e
17 RECIFE/FJN (2001); BELO HORIZONTE (2001).
74
verticalizao. Promover a urbanizao de favelas, mesmo com a adoo de padres
urbansticos mnimos, implica um percentual cada vez maior de remoo e reassenta-
mento. Em cidades como Santo Andr e Recife, esse percentual pode chegar prximo a
30% da populao total de favelas. E ressalta-se que muitos municpios que apresentam
populao de favelas no possuem diagnstico do percentual de remoo necessrio.
Os governos no dispem de levantamento e sistematizao de informaes e os
estudos acadmicos tm dado pouca ateno questo da apropriao dos custos de
urbanizao; muitos nem sequer incorporam os custos operacionais e de produo
habitacional quando apresentam os custos de urbanizao.
Os estudos apresentados neste trabalho revelam que no se pode subestimar a
importncia e o peso da remoo no fnanciamento e formato das polticas de urba-
nizao de favelas. A Tabela abaixo apresenta informaes de diversos programas e,
apesar de os levantamentos no incorporarem a totalidade de custos e serem dife-
rentes as formas de apropriao destes, elas so fortes indicadores de que em regies
metropolitanas o custo da produo habitacional aproximadamente igual, se no
superior, ao custo da urbanizao de favelas, que incorpora os custos de proviso de
infra-estrutura e equipamentos. Os custos com a produo de novas moradias (remo-
o) representam cerca de 68% do custo total de urbanizao em Recife, 48% no caso
do programa Guarapiranga em So Paulo e 46% no caso do programa Santo Andr
Mais Igual em Santo Andr, e 65% nesta mesma cidade para promover a urbanizao
integrada de todas as favelas existentes na cidade, assim como promover a remoo
das famlias dos ncleos no consolidveis.
Custo de urbanizao e remoo
Considerando o total dos ncleos de favelas consolidveis e no consolidveis e o complexo Jd. Santo Andr.
Inclui urbanizao e produo de novas moradias.
Fonte: IPT (2002).
Referente a 2.990 famlias, excluindo o setor B da Tamarutaca.
A remoo um dos principais gargalos da urbanizao. Os municpios no con-
seguem equacionar o fnanciamento dessa remoo e, conseqentemente, deixam de
promover a urbanizao qualifcada (urbanizao integrada).
Embora o saneamento seja um direito social mnimo, ele no pode continuar
sendo considerado a nica questo central em programas de urbanizao que buscam
integrar a favela cidade e promover a incluso social. O peso da remoo e da produ-
o de novas moradias para viabilizar a urbanizao, assim como a baixa qualidade da
moradia que resulta dos processos de urbanizao, so indicadores de que nas regies
75
metropolitanas no se trata apenas de levar a cidade aonde j tem moradia. Ser ne-
cessrio combinar os programas de urbanizao com programas complementares de
produo de novas moradias e priorizar aes de assessoria tcnica autoconstruo
de moradias, alm de aes de manuteno e controle urbano.
A questo da produo habitacional para promover a urbanizao traz de volta,
de certa forma, a equao renda versus custo de habitao. Na maioria das regies
metropolitanas, no bastar reduzir os padres de parcelamento e edifcao. Ou
teremos de produzir habitao para um segmento da populao que no tem renda
sufciente para arcar com seu fnanciamento (no estilo cost-recovery), ou teremos
de permitir que as favelas se consolidem (quase) como esto, implicando que nem
sempre estaremos garantindo o acesso a uma moradia adequada, nem promovendo a
integrao da favela ao bairro ou, ainda, recuperando ambientalmente a cidade.
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PARTE 2
Estratgias de gesto
O desafo da mensurao
A questo do dfcit habitacional nas favelas:
os pressupostos metodolgicos e suas implicaes polticas
Uma metodologia para a estimao
de assentamentos precrios em nvel nacional
MARIA PAULA FERREIRA
EDUARDO C. L. MARQUES
EDGARD R. FUSARO
ELAINE G. MINUCI
79
Estratgias de Gesto
Titular da Universidade Estadual Norte Fluminense e Coordenador do GT Cidade, Metropolizao
e Governana Urbana Associao Nacional de Ps-graduao e Pesquisa em Cincias Sociais.
O poder pblico, longe de ser monoltico, como implicitamente preconizam certas
abordagens tradicionais, constitudo por uma diversidade de instituies, com dife-
rentes graus de dinamismo, com objetivos setoriais nem sempre convergentes entre si,
com estruturas informais de relaes, com paradigmas distintos, com disponibilidade
de pessoal qualifcado e controle sobre recursos crticos extremamente diferenciados.
No raro, as polticas urbanas visam alcanar objetivos que no so harmnicos nem
coerentes entre si, e que se transformam com a dinmica da prpria sociedade e com as
trajetrias das agncias pblicas encarregadas de implement-los. O maior ou menor
insucesso (ou o sucesso relativo) de cada uma delas depende das idiossincrasias de cada
poltica particular, das caractersticas das agncias s quais so atribudas sua formula-
o e execuo, da existncia ou no de clientelas organizadas, dos agentes interessados
e da correlao de foras entre eles, da concorrncia de grupos privados com os servios
prestados pelo Estado, entre outras variveis.
Alm disso, toda poltica enseja efeitos no esperados que podem, em certos casos,
difcultar a concretizao dos objetivos almejados. A interface com outras polticas
um dos aspectos a serem considerados. A recorrncia, complementaridade, e os tra-
de ofs entre as diversas polticas torna o processo decisrio complexo, inexistindo,
portanto, uma lgica geral capaz de legitimar universalmente qualquer dos cursos
alternativos de ao (Santos, 1986).
Este artigo se prope fornecer subsdios para o debate sobre os desafos Poltica Na-
cional de Urbanizao e Regularizao de Assentamentos Precrios, PNURAP.
Na seo introdutria destinada ao mapeamento dos principais pressupostos
realizaremos uma breve descrio dos Princpios e Diretrizes Gerais da PNURAP
como parte integrante da Poltica Nacional de Habitao. A segunda seo ser des-
tinada a explicitar, em grandes linhas, o papel da Unio, estados e municpios dento
da Poltica Nacional de Urbanizao e Regulao de Assentamentos Precrios.
Na terceira discutir-se-o as interfaces da urbanizao e regularizao fundiria
com outras polticas setoriais do governo federal. A quarta seo ser dedicada aos
Programas de interveno em assentamentos precrios no mbito da Administra-
o Local. Por fm, discutiremos os desafos da Estratgia de Mobilizao um dos
pressupostos centrais da poltica em pauta tentando levantar constrangimentos e
potencialidades da participao, bem como dos mecanismos de controle da poltica
pblica pelos grupos da sociedade organizada.
1. Princpios e diretrizes gerais da PNURAP como parte integrante da
Poltica Nacional de Habitao: os pressupostos da poltica
No referente questo da habitao popular, em funo da interface da moradia
com outras polticas setoriais, nem sempre um simples incremento dos programas
habitacionais se apresenta como a soluo mais indicada para melhorar as condies
80
de vida da populao mais pobre. Em primeiro lugar, porque estes programas podem
ser inviabilizados caso outras polticas urbanas. como a de transporte, energia eltrica,
esgotamento sanitrio e abastecimento de gua. no sejam integrados aos mesmos
(AZEVEDO, 1990). De outra parte, devido tambm ao trade-of entre diversas
polticas urbanas, em certas ocasies mudanas em outros setores como maior
investimento em saneamento bsico (esgoto e gua) e a regularizao fundiria, entre
outras podem ter um impacto muito maior nas condies habitacionais das famlias
de baixa renda do que um simples reforo dos investimentos no setor em questo.
A questo do habitat refete o dinamismo e a complexidade de uma determinada
realidade socioeconmica. Desta forma, visto sob uma abordagem sociolgica, suas
necessidades no se reduzem exclusivamente dimenso material mas depende da
vontade coletiva e se articula s condies culturais e a outros aspectos da necessidade
individual e familiar (BRANDO, 1984:103). Assim, as demandas habitacionais no
s so diferentes para os diversos setores sociais como variam e se transformam com
a prpria dinmica da sociedade (FJP/PNUD, 2001).
Nesse sentido, no por acaso que nas grandes metrpoles brasileiras os programas
de urbanizao e regularizao fundiria vinculados a melhorias urbanas tm sido
crescentemente visto como um instrumento de poltica habitacional extremamente
importante na luta de um grande contingente de moradores de favelas e de bairros
clandestinos em busca da integrao socioeconmica.
Frente a um contexto desse tipo, a Poltica Nacional de Urbanizao e Regulariza-
o de Assentamentos Precrios mesmo que voltada para setores reconhecidamente
excludos da Cidade Legal necessita ser sufcientemente fexvel, como forma de
responder adequadamente a contextos complexos e extremamente diferenciados.
No que diz respeito interface com as outras dimenses da Poltica Nacional de
Habitao, a PNURAP tem como um dos seus desafos se articular com atividades
recorrentes e complementares realizadas dentro do Ministrio das Cidades (autocons-
truo individual, programas de fnanciamento de materiais de construo, reformas
de unidades j existentes e cooperativas de construo, saneamento, infra-estrutura,
entre outros, buscando criar sinergias que no s viabilizem como dinamizem a ur-
banizao e regularizao de reas precrias).
Outro desafo em consonncia com a Poltica Nacional de Habitao seria a
necessidade de se dar maior centralidade s polticas capazes de atender os assenta-
mentos mais fragilizados, onde vivem as famlias que se encontram na base da pir-
mide social. Por diferentes motivos (por exemplo, fraco nvel de mobilizao poltica,
baixo poder de presso sobre o poder pblico, menor controle sobre recursos crti-
cos estratgicos, entre outros) esses grupos tm sido preteridos ou ocupam posies
subalternas tanto nos programas pblicos habitacionais como nos de urbanizao
voltados para os setores populares.
A necessidade de utilizao de recursos a fundo perdido e de parcerias com outros
subnveis de governo e com grupos organizados da sociedade coloca a necessidade
da defnio do papel e das contrapartidas dos diversos parceiros do governo. Para
que polticas desse tipo no resvalem para as tradicionais prticas de clientelismo,
torna-se imperativo a adoo de procedimentos universalistas de seleo dos projetos,
bem como de criatividade para incentivar diferentes formas possveis parcerias e de
estratgias de gesto
81
contrapartida da populao benefciada por esses programas.
Uma poltica nacional de urbanizao e regularizao fundiria exige uma par-
ticipao ativa do Estado, seja de forma direta atravs de linhas de fnanciamento
especfcas seja atravs do processo de regulao.
No referente ao pblico-alvo prioritrio da poltica nacional de urbanizao e re-
gularizao de assentamentos precrios vale destacar quatro caractersticas centrais:
a) Priorizar os investimentos para assentamentos carentes que estejam tambm sendo ob-
jeto de outras polticas sociais de iniciativas federal, estadual e, especialmente, municipal;
b) Regionalizao da clientela, atravs de critrios que privilegiem os assentamentos onde
vivem, majoritariamente, famlias que efetivamente ocupam a base da estrutura social;
c) Seleo dos assentamentos supervisionados por rgo colegiado estadual e/ou mu-
nicipal com legitimidade social (participao de representantes governamentais e da
sociedade organizada).
Por fm, ainda que a defnio do formato institucional de uma poltica federal seja
de responsabilidade da Unio, para ela ser efcaz e lograr a legitimidade necessria para a
sua implementao fundamental levar em conta a viabilidade de formao de consen-
sos entre os diversos atores envolvidos nesse processo, tanto os governos subnacionais,
como a populao organizada e as organizaes pblicas no governamentais.
2. O papel da Unio, dos estados e dos municpios dentro da Poltica
Nacional de Urbanizao e Regulao de Assentamentos Precrios
Vale ressaltar a importncia da varivel institucional na anlise de polticas pbli-
cas. Ainda que no seja uma panacia capaz de garantir bom desempenho operacional,
a engenharia institucional tanto cria incentivos ao de determinados atores, como
pode potencializar constrangimentos para outros. Trata-se, portanto, de uma varivel
de grande centralidade na medida que as tticas e estratgicas dos diversos atores so
condicionadas pelo formato institucional da poltica.
Desde as discusses sobre as reformas do SFH, na primeira metade dos anos 1990,
as propostas de descentralizao estavam sempre amarradas aos possveis novos for-
matos institucionais da poltica federal. Apesar de suas signifcativas diferenas, no
que diz respeito ao papel dos diferentes nveis de governo, elas apresentavam uma
certa similitude. Unio caberia defnir a macropoltica e arcar com parte substan-
cial dos fnanciamentos; aos estados federados, realizar atividade reguladora dentro
de seus respectivos territrios, suplementar uma parte dos recursos, desenvolver os
programas tradicionais e eventualmente quando por fragilidade de setores organi-
zados da sociedade ou do poder municipal implementar diretamente alguns pro-
jetos para os setores de baixa renda. Aos governos locais sempre foi destinada uma
grande responsabilidade pela implementao da poltica na ponta da linha: seja
oferecendo servios, liberando terrenos e/ou participando de obras de infra-estru-
tura, como contrapartida de recursos repassados de outros nveis de governo, seja se
responsabilizando diretamente pela execuo das obras, seja, ainda, acompanhando
ou orientando os setores organizados da sociedade (cooperativas, grupos de mutiro
etc.) envolvidos com os diferentes projetos.
82
Em relao ao governo federal, seria aconselhvel que a Poltica Nacional de Ur-
banizao e Regulao de Assentamentos Precrios, a poltica habitacional lato sensu
e a de saneamento social permaneam estreitamente articuladas devido s inmeras
interfaces existentes.
Grosso modo, caberia inicialmente a esse rgo normativo do primeiro escalo
pactuar uma proposta dentro do Ministrio, envolvendo todos os setores recorrentes
e complementares. Em segundo lugar, defnir as macrodiretrizes da poltica somente
aps discutir sua proposta inicial com os principais atores envolvidos nesse processo,
sejam eles representantes de rgos pblicos (agncias federais setoriais com grande
interface com a questo da habitao popular, representantes de governos estaduais e
municipais), sejam eles setores organizados da sociedade (movimentos reivindicativos
de mbito nacional, pastorais de igrejas, ONGs vinculadas ao tema, associaes de
profssionais etc.).
Os governos estaduais que desejassem aderir a essa poltica especfca se comprome-
teriam a aceitar as diretrizes gerais, arcar de forma direta ou indireta com os investimen-
tos e/ou contrapartidas defnidos na legislao (que pode, entre outros, utilizar como
critrio um percentual correspondente aplicao realizada pela Unio) e designar um
dos colegiados estaduais j existentes com afnidades com o tema da urbanizao e re-
gularizao fundiria (por exemplo, Conselho Estadual da Assistncia Social, Conselho
Estadual da Habitao, Conselho Estadual da Poltica Urbana etc.), que contasse, alm
de representantes do governo estadual, com representantes indicados pelo conjunto
dos municpios e representantes dos setores organizados da populao.
Por outro lado, os municpios devem respeitar, tambm, as regulamentaes re-
alizadas pelo Conselho do estado formalmente responsvel pela implementao da
poltica no nvel estadual. Da mesma forma que o estado, cada governo municipal,
levando em conta suas especifcidades, escolher um dos Conselhos j existentes (com
representantes do poder pblico e da sociedade organizada) para realizar o papel de
regulao acompanhamento e divulgao dos resultados dessa poltica, sendo sua
contrapartida em termos de fnanciamento regulamentada em funo do seu perfl
socioeconmico.
As atividades de coordenao do governo federal deveriam, nesse caso, concentrar-
se nas fronteiras e interfaces dos diversos rgos envolvidos nesse processo. Unio
caberia tambm cuidar para que sejam neutralizadas ou reduzidas as externalidades
negativas das diferentes polticas pblicas, alm de assegurar economias de escala,
ganhos de integrao e melhor aproveitamento de recursos.
No que diz respeito questo do formato institucional profundamente imbricado
com a implementao e fnanciamento dessa poltica foram levantadas quatro questes
de grande centralidade para fns de debate:
- Mesmo tratando-se de verba do OGU ou de outras fontes fortemente subsidiadas, o
agente fnanceiro desse programa federal seria somente a Caixa Econmica Federal ou
poderia ser tanto os governos estaduais (por exemplo, atravs de suas Cohabs ou de
Secretarias Especializadas) como as Prefeituras?
- Os agentes promotores seriam apenas os governos municipais (atravs de suas empre-
sas, autarquias e secretarias etc.) ou tambm poder-se-ia abrir essa funo tanto para os
estratgias de gesto
83
governos estaduais (Cohabs, Secretarias etc.) como para as associaes ou cooperativas
dos moradores das assentamentos precrios?
- No caso da participao de associaes ou de cooperativas de moradores atuarem na
qualidade de agentes promotores, isso seria feito de forma associada ou supervisionado
por um rgo pblico dos diferentes nveis de governo (CEF, Chab, Prefeitura)?
- A contrapartida de estados e municpios se daria tanto atravs de verbas orament-
rias, quanto pela disponibilizao de terrenos e obras de urbanizao e infra-estrutura?
Nos convnios estabelecidos pela Unio diretamente com os governos municipais
sugere-se a realizao de convnio similar ao realizado com os estados, sendo possvel,
no entanto, fxar diferentes percentuais e formas de contrapartida levando em conta
a situao econmica e fnanceira especfca de cada municpio.
3. As interfaces com outras polticas setoriais: reas de infra-estrutura,
social e econmica do governo federal
O moderno conceito de governana no se limita ao formato institucional e admi-
nistrativo do Estado e maior ou menor efccia da mquina estatal na implementao
de polticas pblicas. Alm das questes poltico-institucionais de tomada de decises,
envolveria, tambm, o sistema de intermediao de interesses, especialmente no que
diz respeito s formas de participao dos grupos organizados da sociedade no pro-
cesso de defnio, acompanhamento e implementao de polticas pblicas (MELO,
1995; COELHO & DINIZ, 1995; DINIZ,1996) .
Neste sentido, como afrma Maria Helena Castro:
a discusso mais recente do conceito de governance ultrapassa o marco opera-
cional para incorporar questes relativas a padres de articulao e cooperao
entre atores sociais e polticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam
transaes dentro e atravs das fronteiras do sistema econmico. Incluem-se a, no
apenas os mecanismos tradicionais de agregao e articulao de interesses (...),
como tambm redes sociais informais (...), hierarquias e associaes de diversos
tipos. (SANTOS, 1996)
Em suma, segundo os autores citados, a maior ou menor capacidade de governana
depende, por um lado, da possibilidade de criao de canais efcientes de mobilizao
e envolvimento da comunidade na elaborao e implementao de polticas e, por
outro, da capacidade operacional da burocracia governamental, seja nas atividades
de atuao direta, seja na capacidade efetiva de regulao.
Entretanto, o primeiro desafo na formulao da PNURAP seria lograr pactuar
um consenso mnimo envolvendo todos os rgos e setores do Ministrio das Ci-
dades que de forma direta ou tangencial podem ser afetados pela nova poltica. Um
segundo momento, que exigir mais esforo de negociao, refere-se tanto s agncias
apenas vinculadas ao MC, e que, portanto gozam de maior autonomia (por exemplo,
a Caixa Econmica Federal) como rgos de outros ministrios do governo federal
que atuam ou podem vir a atuar nessa rea (Ministrios da Integrao Regional; da
Cincia e Tecnologia; do Planejamento; BNDES, entre outros). A sugesto nesse nvel
de articulao onde participam organizaes com diferentes desempenhos, distintos
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paradigmas e pesos institucionais seria de tentar atuar em rede ou em convnios
com objetivos bem recortados.
Por fm, a busca de governana da Poltica Nacional de Urbanizao e Regulariza-
o de Assentamentos Precrios, em um pas federativo como o nosso, deve levar em
conta, tambm, as relaes entre os diferentes nveis de governo (governos estadu-
ais, associaes de municpios e consrcios), alm de articulaes institucionais com
outros atores relevantes (por exemplo, agncias internacionais), com organizaes
pblicas no governamentais (ONGs, associaes civis etc.) e representaes da so-
ciedade organizada de mbito nacional.
Em relao aos estados federados e municpios, difcilmente ocorrer uma dinami-
zao nas atividades de urbanizao e regularizao fundiria j realizadas de forma
modesta pelos citados entes federativos sem o incentivo seletivo de investimentos
federais novos ou reorientados para essa rubrica. Ainda que a Unio possa ajudar
estados e municpios em reas de grande carncia, como a formao de quadros
especializados, a disponibilizao de informaes e o aprimoramento institucional,
isto no ser sufciente para alav ancar vigorosamente investimentos prprios desses
atores na urbanizao e regularizao fundiria. Uma possibilidade alternativa ou
complementar a ser estudada seria a Unio negociar, com agncias internacionais
especializadas (BIRD, Banco Mundial, entre outros) ou com governos estrangeiros,
emprstimos subsidiados para as mencionadas atividades. No que se refere s ONGs
vocacionadas para as questes urbanas e s organizaes reivindicativas de cunho
nacional que atuam nessa rea, haveria seguramente disposio de cooperar com o
governo federal tanto na formulao de polticas regulatrias como na participao
de futuros colegiados voltados para acompanhar a mencionada poltica.
4. Os programas de interveno em assentamentos precrios no mbito
da administrao local
O desafo das administraes das cidades de mdio e grande porte de um pas
como o Brasil, com grandes focos de misria absoluta, extremamente dramtico.
Ao mesmo tempo em que necessrio desenvolver aes indutoras de atividades
estratgicas para se evitar perder o bonde da histria no processo de globalizao,
tambm so necessrios esforos para melhorar as precrias condies de vida da
populao de baixa renda.
As possibilidades de responder adequadamente a este duplo desafo dependem,
em grande parte, da capacidade dos governos municipais de implementar adminis-
traes que combinem legitimidade social com um mnimo de efccia operacional.
Isso porque, constitucionalmente, cabe aos municpios promover as polticas urbanas,
responsabilizando-se pela gesto de um amplo arsenal de instrumentos capazes de
munici-los para o exerccio dessa funo.
de conhecimento geral que as disparidades econmica, fnanceira e administra-
tiva dos nossos municpios so enormes. Por outro lado, a questo dos assentamentos
precrios normalmente mais dramtica nas cidades de porte mdio e, especialmente,
nas periferias das grandes metrpoles.
Inicialmente, seria necessrio defnir: haver um recorte para esse programa, seja
estratgias de gesto
85
explicitamente, em termos do tamanho dos municpios, seja de forma mais velada
referente importncia desses assentamentos? Uma resposta positiva para qualquer
das duas questes levaria a outro desafo: como delimitar esse universo, atravs de
quais indicadores? Quais as justifcativas? Seria o mesmo procedimento usado para
as diferentes regies do pas?
Outra possibilidade no isenta de inmeros efeitos perversos seria realizar esse
recorte pela capacidade de estados e/ou municpios lograrem se enquadrar dentro de
parmetros previamente defnidos, seja econmicos (contrapartida fnanceira exigi-
da), seja de ordem institucional (por exemplo, uma estrutura institucional mnima
padro, preconizada pela Poltica Nacional).
Em relao questo de implementao de polticas habitacionais e de urbani-
zao popular, os principais bices ao xito das mesmas alm das difculdades de
coordenao com os outros nveis de governo e municpios vizinhos foram bastan-
te semelhantes aos enfrentados pelas experincias federais e estaduais: carncia de
mo-de-obra especializada, o baixo ndice de redundncias organizacionais em reas
crticas, a complexidade do aparelho de Estado (onde normalmente convivem agncias
com diferentes nveis de desempenho e com paradigmas distintos), as resistncias dos
rgos setoriais a um planejamento minimamente compreensivo, e a falta de controle
de recursos crticos (dinheiro, informaes, fora poltica, prestgio institucional)
por parte das agncias repensveis pelas polticas setoriais.
Um pr-requisito bsico para a diagnosticar a importncia relativa dos assentamen-
tos precrios a existncia de informaes minimamente confveis. Especialmente
nessa rea os dados censitrios tm subestimado a realidade. Nas grandes cidades,
onde a prefeitura possui fonte de coleta prpria de dados, as discrepncia so enormes
em relaes aos dados da FIBGE. Isto no signifca, necessariamente, que a prpria
Prefeitura deva se encarregar de modo exclusivo destas atividades. Em muitos casos,
as informaes necessrias podem ser produzidas em articulaes ou convnios com
outros rgos e instituies (agncias estaduais, universidades etc.).
Outra questo relevante diz respeito necessidade de um quadro tcnico qualif-
cado. Aqui tambm, constrangimentos de ordem jurdica e de recursos podem, por
vezes, ser minimizados atravs de convnios e contratao de servios especializados
para tarefas pontuais, consideradas estratgicas.
Numa situao, como a que vivemos, de extrema escassez de recursos, devem, con-
comitatemente, merecer ateno especial as tarefas de administrar bem a pouca verba
disponvel e buscar ampliar as fontes de arrecadao e fnanciamento. No primeiro caso,
fundamental maior cuidado com a chamada administrao fnanceira. H a possibilida-
de de acompanhamento das contas e do desempenho da Prefeitura atravs de inmeros
ndices que podem auxiliar o processo decisrio (RIBEIRO, 1993). Quanto ampliao
da arrecadao, alm da clssica modernizao administrativa (atualizao de cadastros,
aumento da fscalizao etc.), deve-se cada vez mais levar em conta as possibilidades de
acesso a recursos extraordinrios alocados tanto pelos governos estaduais e federal
como por instituies internacionais. Para aumentar as probabilidades de captao des-
tes recursos nacionais e internacionais fundamental a criao de uma estrutura gil e
dinmica voltada para a preparao de projetos, combinando, se possvel, funcionrios
da Prefeitura com especialistas de outras instituies contratados ad hoc.
86
Para enfrentar as difculdades das administraes municipais perante as enormes
demandas sociais necessrio, ainda, ampliar o conceito de pblico superando
a nossa tradio histrica de identifc-lo obrigatoriamente como sinnimo de go-
vernamental. Muitas vezes, em nome de supostos interesses pblicos, mantm-se
estruturas e gestes estatais verticalizadas e autoritrias no raro, focos de corrupo
e malversao de verbas. Ampliar o conceito de pblico signifca abrir espaos,
incentivar e apoiar iniciativas da sociedade organizada que podem, em certas con-
junturas, complementar atividades urbanas tradicionalmente desempenhadas pelo
poder pblico.
Em relao especifcamente s atividades de coordenao institucional, h certas
tarefas que seguramente demandam maiores cuidados por parte do Governo Muni-
cipal. Uma delas diz respeito ao esforo de compatibilizar aes e polticas de rgos
que, embora se encontrem institucionalmente dispersos na estrutura da Prefeitura,
possuem atividades complementares e recorrentes. Nestes casos, haver a necessidade
de se criar uma instncia institucional de compatibilizao das diversas polticas
que tm repercusso sobre o urbano, ou, pelo menos, um frum onde os rgos
e agncias de vocao urbana e setores organizados da populao possam discutir
suas diferenas e negociar um mnimo de atuao coordenada. Pode-se, por exemplo,
pensar em um Conselho Municipal de Poltica Urbana como locus deste encontro.
Esse casamento entre poltica habitacional popular (incluindo a urbanizao e re-
gularizao fundiria) e outras polticas sociais recorrentes e complementares na
perspectiva de um atendimento integral para os setores de mais baixa renda merece
estudos mais detalhados de forma que se aproveite a estrutura de programas j exis-
tentes a fm de ampliar a sinergia entre as diversas iniciativas pblicas nessa rea.
Signifca tambm entender e aceitar que h coordenao informal desenvolvida
por grupos de instituies. Sabe-se que, para maximizar objetivos setoriais, algumas
agncias so obrigadas a implementar aes conjuntas com outras instituies que
desenvolvem atividades recorrentes e complementares aos seus objetivos. Trata-se de
aceitar e incentivar estas ilhas de planejamento para utilizar a feliz expresso de
CINTRA e ANDRADE (1978) tentando maximiz-las e, quando possvel, conect-
las com outras.
Com base nas consideraes desenvolvidas ao longo deste trabalho prope-se,
como subsdio para debate, um formato institucional para as Agncias Setoriais Locais
que contemple os seguintes requisitos:
- Estrutura gil e leve;
- Coordenao permanente entre o setor de urbanizao e o de regularizao fundiria,
priorizando o usucapio coletivo para os grandes aglomerados de vilas e favelas;
- Monitoramento e acompanhamento das polticas e projetos considerados estratgicos,
funcionando como um banco de dados das polticas governamentais;
- Realizao de estudos prospectivos e pesquisas avaliativas.
Ainda no nvel de diretrizes gerais para lograr maior efccia e possibilidades
reais de apoio para mudana, fundamental uma estratgia de envolvimento e co-
responsabilidade da sociedade. Trata-se de perceber que em sociedades complexas
o governo local est longe de possuir sozinho o poder sobre os rumos da cidade.
estratgias de gesto
87
Cabe-lhe, sem dvida, um papel de liderana, de aglutinao de aliados para ela-
borao de agendas mnimas e a formao de coalizes com legitimidade e fora
sufcientes para a elaborao e implementao de mudanas nas vrias reas de sua
competncia formal.
A importncia do exerccio destas funes fca patente quando se verifca que, por
exemplo, o arsenal de instrumentos existentes de interveno sobre o urbano (usuca-
pio; solo criado; transferncia do direito de construir; imposto territorial progressivo;
uso, parcelamento e construo compulsrios; etc.) disponvel no Estatuto das Cidades
pode se tornar letra morta caso no se logrem alianas polticas que viabilizem sua
regulamentao e implementao.
Em sociedades complexas como a brasileira, a participao poltica no pode se
limitar somente aos canais institucionais de representao (direito de votar e ser vo-
tado), mas exige tambm outras formas de democracia direta, especialmente em nvel
local, como exerccio do direito de cidadania. Em suma, parafraseando um conhecido
ditado, poderamos dizer que hoje a gesto da coisa pblica importante demais
para fcar apenas a cargo do governo.
5. Estratgias de mobilizao: participao comunitria e controle social
comum ocorrem tentativas de aprisionamento clientelista de polticas inspira-
das em pressupostos democrticos e participativos tanto por atores tradicionais (por
exemplo, vereadores, secretrios municipais e tcnicos da Prefeitura) quanto por parte
de alguns dos chamados novos atores (movimentos, associaes e lideranas comu-
nitrias). Para a recalibragem permanente do desenho institucional como forma de
fechar brechas para esses comportamentos predatrios tm sido importante o apoio
e o incentivo institucional participao cvica, que se contrape com vantagem aos
sistemas de permuta vertical onde predominam a desconfana e a desigualdade nas
relaes, campo favorvel ao clientelismo. Para tanto necessrio atentarmos para
as peculiaridades das vrias formas de associativismo e participao, bem como para
as suas interaes.
A mobilizao de um grupo para lutar por um objetivo comum no tarefa fcil,
como supunha de forma aberta (proletrios de todo mundo, uni-vos!) ou implcita
na literatura sobre o tema at meados dos anos 1960. Nesse sentido, cabe perguntar
o que moveria os indivduos em direo participao e, simultaneamente, o que
faria com que uma parcela signifcativa da populao permanecesse sempre mar-
gem desse processo. Na literatura sobre ao coletiva, o clssico trabalho de Mancur
Olson (OLSON, 1999) procura mostrar que a lgica que organiza os grandes grupos
visando promoo de interesses comuns no decorreria da premissa do comporta-
mento racional centrado em interesses pessoais. Isso porque, ao perceber que o seu
comportamento individual teria baixa signifcncia para o resultado dos interesses
do grande grupo, a tendncia da maioria das pessoas seria a de evitar os custos da
participao, uma vez que essa atitude no poderia ser penalizada pela no-incor-
porao dos possveis bens pblicos ou coletivos logrados nesse processo.
Uma das concluses de Olson que, para ampliar o nvel de participao e garantir
maior envolvimento na luta geral, os organizadores desses grupos devem lanar mo
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dos chamados incentivos seletivos, bem como de mecanismos capazes de penalizar
os free riders. Outra possibilidade de ampliar-se o envolvimento dos indivduos na
ao coletiva, levantado pelo autor no posfcio de sua obra, seria o surgimento de em-
preendedores capazes de assumir a maior parte dos custos da participao visando
recompensas individuais futuras simblicas e/ou instrumentais que poderiam se
traduzir em prestgio, apoio eleitoral etc.
J Robert Putnam em seu conhecido trabalho sobre as diferenas de participao
entre as comunidades do norte e do sul da Itlia busca superar o dilema olsonia-
no lanando mo do conceito de capital social (PUTNAM, 1996). Putnam parte
da constatao de que autores como Olson, ao considerarem a transgresso como a
atitude mais racional adotada pelos participantes de um grupo social, subestimam
as cooperaes voluntrias, freqentes em muitas situaes. Reconhece, entretanto,
que para dinamizao do comportamento cooperativo fundamental a existncia de
instituies formais capazes de reduzir os custos da fscalizao dos possveis infra-
tores e de fazer cumprir os acordos estabelecidos entre as partes.
A partir dessas premissas, Putnam busca entender as razes pelas quais certas institui-
es seriam capazes de superar a lgica olsoniana da ao coletiva, enquanto outras no
o fazem. A resposta estaria, para o autor, no fato de as primeiras contarem, entre outros
atributos, com limites claramente determinados, com a participao dos interessados
na defnio das regras do jogo, com aplicao de sanes crescentes aos transgressores
e com adoo de instrumentos pouco onerosos para o processamento dos confitos.
A emergncia, o curso da ao e os resultados alcanados por essas instituies
dependeriam, fundamentalmente, do contexto social. assim que, a partir dos resul-
tados da sua longa pesquisa, Putnam explica a enorme diferena observada entre o
sul e o norte da Itlia no enfrentamento dos dilemas da ao coletiva tomando como
fundamento o conceito de capital social.
No sul, mais pobre, onde o estoque de capital social disponvel escasso, obser-
var-se-ia o que ele chama de vida coletiva atrofada, pela incapacidade de haver
cooperao em proveito mtuo. Longe de signifcar ignorncia ou irracionalidade,
a no-cooperao seria produzida pela ausncia de confana mtua, a partir da
qual a maioria dos atores seria levada a assumir uma atitude oportunista. Em outras
palavras, por falta de confana nos seus pares, os indivduos adotam quase sempre
uma opo subtima decorrente do clculo de no-cooperao do parceiro, ou seja,
optam pela postura dos males o menor. J no norte da Itlia, a disponibilidade de
capital social seria capaz de garantir o dinamismo econmico e um melhor desem-
penho governamental.
Putnam defne o capital social como um bem pblico, representado por atributos
da estrutura social tais como a confana e a disponibilidade de normas e sistemas que
servem como garantia entre os atores, facilitando aes cooperativas.
O autor conclui que tanto a confana/reciprocidade, quanto a dependncia/explo-
rao seriam capazes de produzir equilbrios estveis em uma sociedade, garantindo
a sua unidade. Seriam observadas, entretanto, acentuadas diferenas na efcincia e
nos resultados do seu desempenho institucional. Os dilemas da ao coletiva seriam
enfrentados com maiores chances de sucesso atravs dos sistemas horizontais de par-
ticipao cvica, favorecendo o bom desempenho governamental.
estratgias de gesto
89
Mesmo reconhecendo as difculdades de transpor o conceito de capital social
para a realidade brasileira, sem as devidas redues sociolgicas mencionadas por
Guerreiro Ramos, acreditam que experincias de participao cvica podem contribuir
para explicar as razes do melhor desempenho de programas pblicos.
Do ponto de vista dos objetivos deste texto, a questo crtica a ser considerada no
mbito desta tradio temtica a distino entre o tipo especfco de ao coletiva
que caracteriza os movimentos sociais e os outros tipos de ao organizada, espe-
cialmente aqueles que se pautam pela natureza instrumental-reivindicativa de seu
sistema de solidariedade.
O termo movimento social refere-se, na literatura sociolgica contempornea, quelas
manifestaes de organizao coletiva que buscam assegurar ou transformar valores b-
sicos que regulam a ordem institucional de uma sociedade, como, por exemplo, direitos
de cidadania, ecologia, critrios fundamentais de distribuio de bens na sociedade,
enfm, todo e qualquer movimento coletivo orientado primariamente para fns de natu-
reza normativa ou ideolgica (AZEVEDO & PRATES, 1995).
Esta defnio no implica que movimentos sociais no possam se envolver em
atividades coletivas voltadas para ganhos instrumentais ou reivindicaes negociveis
no seu ambiente. Mas, nesses casos, essas aes so percebidas como um meio e/ou
estratgia para se alcanar, no futuro, mudanas mais amplas.
A maioria das associaes existentes na atualidade como associaes de bairros e
de favelas no se enquadraria na defnio acima. Podendo ser defnidas como movi-
mentos de carter reivindicativo, teriam como principal objetivo o desenvolvimento de
aes junto ao Estado, visando melhorias sociais. Em suma, trata-se de organizaes
tpicas de articulao de interesses orientadas para a produo de bens coletivos de
natureza negocivel tais como a urbanizao de vilas e favelas, construo de creches,
de escolas, de postos de sade, de rede de saneamento bsico etc. Ou seja, no h questes
de princpio ou de valores em jogo como no caso dos movimentos sociais (BOSCHI,
1987; AZEVEDO & PRATES, 1995).
Em outras palavras, organizaes reivindicativas caracterizam-se pela defnio de
objetivos limitados e negociveis no ambiente. Essas organizaes buscam o monop-
lio da representao, o que qualifca seus resultados como bens coletivos. Nesse caso,
o dilema olsoniano de difcil soluo. No por acaso que a taxa de envolvimento
dos membros dessas organizaes no processo decisrio, mesmo que este seja com-
pletamente aberto participao voluntria, tende a ser muito pequena.
Ainda que, em casos especfcos, essas organizaes possam participar de alianas e
concertaes voltadas para a gestao de polticas regulatrias tradicionais, o foco privi-
legiado por esses grupos tem sido predominantemente a arena de polticas distributivas
capazes de responder diretamente as suas reivindicaes pontuais.
1
Apesar disso, vale ressaltar que mesmo os autores partidrios de anlises baseadas
no pressuposto da escolha racional e da busca de ganhos instrumentais por parte
1 As organizaes reivindicativas setoriais (associaes de bairro, grupos de sem casa, movimentos pelo
transporte etc.) geralmente priorizam polticas distributivas espacialmente defnidas. Entretanto, quando con-
gregadas em federaes, confederaes e fruns de nvel municipal, regional ou estadual, at por necessidade
de uma viso mais compreensiva da realidade, so tambm atradas pela defesa de polticas de corte regulatrio
(AZEVEDO, 1994).
90
dessas organizaes populares, concordam que a atuao dos movimentos reivindi-
cativos traz importantes ganhos cumulativos na esfera da cidadania. Todavia, esses
ganhos deveriam ser vistos como efeitos positivos no esperados da ao dessas
organizaes e no como objetivos deliberadamente buscados.
Ressalte-se que sob o rtulo genrico de polticas ou programas participativos
englobam-se duas diferentes propostas que signifcam, na verdade, tipos de envol-
vimento comunitrio bastante distintos, tanto em termos de amplitude quanto de
poder decisrio e motivao participao. Essas propostas tm implicaes total-
mente distintas para o formato ou arranjo do padro institucional do relacionamento
Estado-sociedade.
O primeiro tipo de proposta, que denominamos de participao restrita ou instru-
mental, caracteriza-se pelo envolvimento da comunidade diretamente benefciada em
um projeto especfco ou em um programa de mbito local, atravs de fornecimento
de mo-de-obra (voluntria ou sub-remunerada) e em defnies de microprioridades
e alocaes de certos recursos e equipamentos de consumo coletivo, diretamente con-
cernentes quela iniciativa governamental especfca. Este o mbito de participao a
que grande parte da literatura sobre o tema se refere ao tratar o problema das relaes
entre populaes perifricas e Estado.
O segundo tipo, denominamos de participao ampliada ou neocorporativa.
Esse segundo modelo refere-se capacidade dos grupos de interesse de infuenciar,
direta ou indiretamente, as macroprioridades, diretrizes e a formulao, reestrutura-
o ou implementao de programas e polticas pblicas.
No caso brasileiro, at o momento a maioria das experincias colocadas sob a
rubrica de polticas participativas refere-se ao que denominamos de participao
restrita ou instrumental. Da parte do governo, este tipo de iniciativa busca alcanar
diferentes objetivos: dividir responsabilidades com as comunidades carentes na apli-
cao de verbas escassas; ampliar os recursos disponveis, atravs da substituio de
parte do capital por mo-de-obra gratuita ou sub-remunerada; aumentar a efccia na
alocao de recursos; elevar o nvel de legitimao do governo e/ou das burocracias
pblicas, entre outros (AZEVEDO & PRATES, 1991).
Por parte das organizaes associativas de baixa renda, a participao neste tipo
de planejamento normalmente vinculado a programas alternativos motivada
por interesses bastante pragmticos, ou seja, vista como forma de conseguir do
Poder Pblico recursos adicionais queles eventualmente obtidos atravs dos pro-
gramas tradicionais.
Outra modalidade de envolvimento comunitrio muito diferente da participao
restrita, a que denominamos de participao ampliada ou neocorporativa. Este tipo
de participao ocorre normalmente atravs da incluso de organizaes associativas
em rgos colegiados do tipo Conselhos ou Comits. Trata-se de substituir o corpo-
rativismo hoje existente, informal, no institucionalizado e que termina por benefciar
os grupos com maior poder econmico ou poltico, por uma arena institucional onde
todos os setores interessados em uma determinada poltica pblica possam discutir os
seus rumos em um frum com regras claras e transparentes. Seguramente, as diretrizes
emanadas de um grupo ecltico e policlassista como este tendero a possuir um carter
mais pblico e, portanto, menos corporativista, j que cada grupo para garantir suas
estratgias de gesto
91
prioridades ser levado a negociar, abrindo mo do no essencial, ou seja procurar
entregar os anis para no perder os dedos (AZEVEDO,1994).
As experincias brasileiras de planejamento participativo ampliado em nvel local
tm se institucionalizado mais por exigncia das outras instncias governamentais
(estados e especialmente a Unio) do que por iniciativas endgenas, ocasionado um
comportamento formalista e o que poderamos denominar de prefeiturizao de
muitos conselhos. Isto por dois motivos: primeiro, porque os atores polticos tradicio-
nais diferentemente de quando se trata do planejamento instrumental tm resis-
tncia a incorporar de fato este tipo de participao; segundo, pelo pouco interesse de
grande parte das associaes reivindicativas por este tipo de participao ampliada.
Apesar desses constrangimentos, sem nenhuma dvida, a participao ampliada
pode vir a ser um mecanismo importante de democratizao do Estado e de incor-
porao paulatina dos setores populares melhor organizados na gesto da poltica
urbana nos diferentes nveis de governo.
No caso da Poltica Nacional de Urbanizao e Regularizao de Assentamentos
Precrios, as propostas de Conselhos ou outras formas de organizaes hbridas (en-
volvendo representantes do governo e da sociedade organizada) em nvel nacional,
estadual e mesmo municipal se enquadraria como participao ampliada e como tal
dever-se-ia sugerir que para esses colegiados fossem indicados preferencialmente mo-
vimentos sociais e organizaes reivindicativas de nvel amplo, ou seja, congregadas
em federaes, confederaes e fruns de nvel municipal, estadual ou nacional, que,
pela necessidade de uma viso mais compreensiva da realidade, se interessam por
polticas regulatrias. Por outro lado, a participao comunitria no projeto mesmo
considerando a possibilidade louvvel de infuenciar em todas as etapas do processo
pode ser classifcada como restrita e seria muito bem representada por organiza-
es reivindicativas locais.
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93
O Desafo da Mensurao
FAU/USP
1. Aspectos conceituais e metodolgicos: o dfcit como um dos
componentes das necessidades habitacionais
At meados da dcada de 1990, as estimativas do dfcit habitacional brasileiro
variavam de 5,6 a 15,4 milhes de unidades. Em 1995, a FJP elaborou para a SEPURB,
o estudo Dfcit Habitacional no Brasil, procurando discutir o conceito de dfcit, as
dimenses envolvidas e suas forma de mensurao.
Assim, defne como dfcit habitacional o nmero decorrente da necessidade de
construo de novas moradias, seja em funo da reposio do estoque de domiclios
existentes, seja em funo da necessidade decorrente do crescimento populacional e
do tamanho do household.
Introduz o conceito de moradias inadequadas, que refete problemas na qualidade
de vida dos moradores no relacionados ao dimensionamento do estoque, e sim a
especifcidades internas deste estoque. A moradia inadequada no signifca a cons-
truo de uma nova, mas melhoria da existente.
Assim, o conceito mais amplo de necessidades habitacionais abarca trs segmentos:
- Dfcit habitacional defcincia no estoque de moradias por no disporem de condi-
es de habitabilidade, por precariedade construtiva ou desgaste de sua estrutura fsica,
ou ainda por apresentarem coabitao familiar. Na reviso da metodologia feita para o
ano 2000, com dados do PNAD 1999, foi agregado ao clculo de dfcit o nus excessivo
com aluguel (para famlias que tm renda de at 3 salrios mnimos e gastam com o
aluguel mais de 30% de sua renda). A justifcativa para esta incluso que para famlias
com este perfl seria necessrio construir unidades adequadas, de acordo com sua renda
familiar. Agregou-se tambm o nmero de cmodos alugados e/ou cedidos, por se con-
siderar esta situao tpica de convivncia familiar disfarada. Estimou-se o nmero de
moradias cuja precariedade justifcaria sua demolio (cerca de 117 mil unidades).
- Inadequao de moradias refete problemas de qualidade de vida dos seus morado-
res, no relacionados ao dimensionamento do estoque, mas sim s suas especifcidades:
carncia de infra-estrutura, forte adensamento. Para 2000, agregou-se no clculo de ina-
* O nmero no texto da FJP 6.656.526. Devo ter perdido alguma cifra. Em 1991 o dfcit foi calculado em
5,5 milhes de unidades
94
dequao dos domiclios a inadequao fundiria urbana, a inadequao em funo do
envelhecimento e a inexistncia de unidade sanitria domiciliar interna. Os domiclios
podem ser identifcados como inadequados pelos critrios:
- Densidade excessiva de moradores;
- Inadequao fundiria urbana;
- Necessidade de cuidados especiais pela idade da edifcao;
- Carncia de servios de infra-estrutura bsica; e
- Inexistncia de unidade sanitria interna.
- Demanda demogrfca - no considerada como dfcit, mas dimensiona as mora-
dias que devem ser acrescentadas ao estoque para acomodar condignamente o cres-
cimento populacional em certo perodo. Vai depender da taxa de crescimento da
populao e da mdia de moradores por domiclio que refete tamanho da famlia e
arranjos familiares.
2. Pressupostos metodolgicos
O estudo da FJP tem o indiscutvel mrito de deixar claro todos os pressupostos.
Conceitualmente, separa a necessidade de novas construes da necessidade de me-
lhorias que no implicam uma nova unidade inteira. Como fonte de dados, utiliza a
nica informao acessvel e uniforme para todo o Brasil: dados do IBGE.
Alguns pressupostos metodolgicos da FJP em 1991 eram polmicos. Em uma
sociedade profundamente hierarquizada como a nossa, a FJP achou que no se devem
padronizar as necessidades de moradia de forma uniforme para todos os estratos de
renda. Admitiu necessidades distintas por estratos diferentes, tanto na parcela do
dfcit, como na parcela referente inadequao.
Assim, para o dfcit relativo parcela de nus excessivo com aluguel, s o mensura
nas famlias urbanas mais pobres, at 3 salrios mnimos. Com isso, se admite que
famlias acima desta faixa arquem com grandes aluguis.
De outro lado, computa todas as famlias conviventes, admitindo implicitamente
que para cada famlia deve existir uma casa e a convivncia seria sempre involuntria
e causada por determinantes socioeconmicos. Embora o prprio texto afrme que
77,8% dos casos de convivncia se dem em famlias com at 3 salrios mnimos, vo
existir 12% das famlias onde isso no sucede, e portanto se descarta, em princpio,
a determinao socioeconmica. Este nmero no to desprezvel: seriam 421.534
unidades que poderiam ser retiradas do clculo do dfcit.
A afrmao de critrios distintos por renda domiciliar passvel de discusso;
no fundo, aceitar isso pode estar legitimando a profunda diferenciao da sociedade
brasileira, sobretudo quando se percebe que a adoo de critrios distintos se d no
item referente a servios pblicos, que, justamente por serem pblicos, deveriam ser
universais. De outro lado, no se pode deixar de admitir uma dose de realidade nesta
adoo diferencial de critrios. Assim, segundo a FJP, foram considerados inadequa-
dos os domiclios que no contavam com um ou mais dos seguintes indicadores de
infra-estrutura em 1991.
o desafio da mensurao
95
1. Domiclios com renda de at 2 salrios mnimos:
- Rede de gua, ponto de gua, poo ou nascente, mesmo sem canalizao interna
ou outra forma com canalizao interna;
- Rede de esgoto, fossa sptica ou rudimentar;
- Domiclios com gua de poo e fossa rstica foram considerados inadequados;
- Coleta de lixo nas regies metropolitanas e lixo coletado, queimado ou enterrado
em outras reas urbanas.
2. Domiclios com renda entre 2 e 5 salrios mnimos:
- Rede de gua com ponto de gua dentro do lote ou poo ou nascente com canali-
zao interna;
- Rede de esgoto ou fossa sptica;
- Coleta de lixo nas regies metropolitanas e lixo coletado, queimado ou enterrado
nas reas urbanas.
3. Domiclios com renda acima de 5 salrios mnimos:
- Rede de gua e canalizao interna;
- Rede de esgoto ou fossa sptica;
- Coleta de lixo, tanto nas reas metropolitanas como em outras reas urbanas.
Dessa forma, percebe-se que para domiclios de baixa renda serve a existn-
cia de gua, independentemente de sua origem e da presena de canalizao
interna; j para os do segmento do meio, faz-se necessria a canalizao interna,
e para os de renda mais alta, as duas condies devem ser obedecidas: tanto
rede pblica como canalizao interna. Em relao ao esgotamento sanitrio, a
fossa rudimentar seria adequada para a renda baixa (desde que a gua no seja
de poo), enquanto para as camadas de renda mais alta faz-se necessria rede
pblica ou fossa sptica. A coleta de lixo traduz-se em adequao para todas as
camadas, mas para os estratos mais pobres admite-se qualquer tipo de destinao
fnal distinta de jogar o lixo em rios, mar ou terrenos vazios. Assim, o trabalho
considerava queimar como destinao fnal do lixo adequada, mesmo em zo-
nas urbanas onde isso poderia acarretar problemas srios de poluio do ar. A
energia eltrica servio essencial para a defnio de adequao em qualquer
segmento de renda.
O documento de 2000, diferentemente da metodologia desenvolvida anterior-
mente, considera inadequao dos servios apenas sua ausncia, independentemente
das faixas de renda por domiclio. Assim, seria considerado inadequada em infra-
estrutura a moradia que no tivesse um ou mais dos seguintes servios:
- Energia eltrica;
- Rede geral de abastecimento de gua com canalizao interna;
- Rede coletora de esgoto ou pluvial ou fossas spticas ligadas ou no rede coletora;
- Lixo coletado direta ou indiretamente.
So tambm considerados inadequados os domiclios com problemas internos:
96
- Sem instalao sanitria interna e de uso exclusivo da famlia;
- Com densidade excessiva de moradores (mensurada pelo indicador mais de trs pes-
soas por dormitrio);
- Com inadequao fundiria urbana;
- Com necessidade de cuidados especiais em funo da idade da edifcao.
3. Discusso sobre os cutting points utilizados
(A) Em relao ao dfcit a perda da informao sobre o domiclio rstico no
Censo 2000 conduz a um problema de aproximao em nvel municipal, dado que
em nvel estadual e metropolitano isso pode ser contornado pelas PNADs. O percen-
tual est longe de ser desprezvel, so 1,45 milhes de unidades, num total de 45,5
milhes, ou seja, cerca de 3,19% do total de domiclios e 21,81% do dfcit estimado
para o ano 2000.
(B) O indicador de congestionamento 3 ou mais pessoas por dormitrio no
o utilizado pela OMS. A tendncia mundial tem sido a utilizao de mais de 2 pessoas
por dormitrio.
(C) Em relao ao sanitrio interno, de uso exclusivo o Censo Demogrfco de
2000 no permite uma adequada resposta a este item. A pergunta 2.09 do Censo est
redigida da seguinte forma: neste domiclio, terreno ou propriedade existe sanitrio
utilizado pelos moradores, o que no deixa claro se o sanitrio uso exclusivo e no
se refere a sanitrio interno. Assim, em nvel municipal, impossvel lidar com essa
inadequao.
(D) Em relao inadequao fundiria esta uma informao que interessa
diretamente ao DUAP. A questo 2.06 do Censo Demogrfco pergunta se o terreno
onde se localiza o domiclio prprio, cedido ou outra condio. A resposta dada a
esta pergunta, apenas em relao aos domiclios prprios, pode confundir a estimativa
de assentamentos precrios.
Fonte: FJP, 2001.
Assim, para o pas como um todo, tem-se 4,66% das unidades domiciliares com
situao fundiria irregular. Se esta informao fosse utilizada sem maior crtica como
equivalente aos domiclios favelados, teramos um crescimento alto da proporo
favelada na dcada de 1990. A proporo de domiclios em favela em 1980 era, pelo
IBGE, 1,89% das unidades no Brasil e em 1991, 3,28% das moradias.
No municpio de So Paulo, esta equivalncia no existe: em 1991, o nmero de
domiclios com apenas a construo prpria alcanava 176.774, o que representava
7,27% do total. Para o mesmo ano, pela mesma fonte, o total de casas em aglomerados
subnormais foi de 146.891. Existiam assim, de forma paradoxal, unidades domicilia-
97
res (29.883) em que s a construo seria prpria defnio de favela e que no
estavam na favelas.
O Censo de 1991 e a Contagem de 1996 apresentam a varivel localizao (varivel
0202), com as categorias casa ou apartamento isolado ou em condomnio, em conjunto
popular e em aglomerado subnormal. Outra varivel permite tambm identifcar a
favela, a varivel setor (varivel 1061). Em princpio, deveria existir coincidncia total
entre as duas apuraes. Na contagem de 1996 a diferena entre as apuraes por estas
duas entradas foi mnima: apenas 491 domiclios, sendo que a varivel 1061, setor,
fornecia 177.141 domiclios em favela e a varivel 0202, localizao, 176.650 casas
em aglomerado subnormal. As diferenas se davam em apenas trs distritos Bom
Retiro, Cachoeirinha e Jaan. No Censo de 2000, a varivel situao do setor, onde
estava a categoria aglomerado subnormal, no mais engloba esta categoria. A defnio
de favela restringe-se ao setor (varivel 1.06). A varivel 2.06 localizao aponta
apenas se o terreno prprio, cedido ou tem outra condio. Pode ser recuperada a
varivel tipo do setor, varivel V1007, onde existe a categoria setor subnormal.
Pela Contagem do Meio da Dcada (1996), a populao favelada do municpio de
So Paulo atingiu 747.322 pessoas, e pelo Censo de 2000, 910.628 dos paulistanos so
favelados, ou seja, 8,73% da populao municipal.
Os dados de inadequao fundiria para a RMSP em 2000 fornecem um total de
331.967 unidades nesta situao, o que representa 6,71% do estoque domiciliar de
domiclios prprios. Para o municpio de So Paulo, a tabulao da varivel V0206,
referente condio do terreno, forneceu o dado de 205.297 domiclios prprios em
terrenos no prprios (sendo 114.519 em terrenos em outra condio e 90.778 em
terrenos cedidos), representando 9,78% do nmero de domiclios prprios.
Percebem-se diferenas considerveis entre as cifras censitrias. Chama a ateno
tambm a distribuio por renda desta inadequao fundiria na RMSP: 33,5% dos
domiclios inadequados esto na faixa de renda com mais de 5 salrios mnimos. Este
dado traz uma refexo sobre a oportunidade de uso da informao para a mensurao
dos assentamentos precrios.
Pelas informaes do IBGE, o Brasil terminou o sculo XX com 3.905 favelas
espalhadas pelo pas. Um aumento de 717 (ou 22,5%) desde o Censo de 1991 e de
557 (16,6%) desde a contagem de 1996 (3.348 favelas). Os domiclios favelados (nos
assentamentos subnormais) no Brasil seriam de 1.650.548. As taxas de crescimento
dos domiclios favelados superam, e muito, as taxas totais de crescimento domiciliar:
entre 1980 e 1991, o crescimento de domiclios favelados foi de 7,65% anuais, e entre
1991 e 2000, de 4,18% ao ano.
Favelas (aglomerados subnormais) segundo as grandes regies, 1991 e 2000
98
Percebe-se que entre 1980 e 1991 houve uma reduo de quase 6% no indicador
pessoas por domiclio nas favelas brasileiras: em 1980, este indicador era 4,68, e se
reduziu para 4,41 no ano 1991. Esta reduo explica inclusive a taxa de crescimento da
populao favelada ser um pouco menor que a dos domiclios favelados no perodo,
respectivamente 7,59% ao ano e 7,65% ao ano.
Creio que vale a pena recuperar a varivel V1007, tipo de setor, onde aparece o
setor especial de aglomerado subnormal, e cotejar os seus valores com os da varivel
V0206, condio do terreno, para o Censo de 2000. No municpio de So Paulo, a
tabulao da varivel 1007 permitiu o conhecimento dos aglomerados subnormais
por distrito.
Fica ainda a dvida sobre qual varivel utilizar: a tipo de setor (V1007), que for-
nece os chamados assentamentos subnormais, com os problemas da defnio IBGE,
ou a varivel V0206, condio do terreno onde est o domiclio (prprio, cedido ou
outra condio).
(E) Inadequao em funo da depreciao trata-se de inadequao introduzida
pelo estudo da FJP de 2000, e relaciona-se ao estado de conservao das unidades
construdas h mais de 50 anos. Parte destas moradias foi defnida como dfcit habita-
cional. Parte, entretanto, classifcada como inadequada, dado que no h necessidade
de serem repostas, mas necessitam recursos para sua conservao. A forma de clculo
desta inadequao a de ver o nmero de domiclios com mais de 50 anos em 2000
e coloc-los como inadequados, excluindo os que necessitam ser repostos. Somam
87,7% dos domiclios com mais de 50 anos.
- O comentrio que pode ser feito que tanto o percentual utilizado para o dfcit,
quanto o calculado para reposio so bastante arbitrrios, e baseados numa esti-
mativa bastante arbitrria: estimou-se em 20% a parcela dos domiclios urbanos
recenseados em 1950 e ainda em uso residencial em 2000, e desses, 10% que deve-
99
riam ser repostos. Os demais necessitariam de cuidados especiais de recuperao,
e fariam parte da inadequao.
(F) Na inadequao por falta de canalizao interna, pode-se pensar em detalhar
dois tipos de situao passveis de verifcao pelo Censo que remetem a polticas
distintas. A questo 208 detalha se a gua canalizada em pelo menos um cmodo
(canalizao interna), canalizada s na propriedade ou no terreno ou no canalizada.
Os critrios de inadequao referem-se necessidade de se ter gua de rede com ca-
nalizao interna. Entretanto, a existncia de gua de rede, canalizada na propriedade,
um tipo de inadequao muito mais fcil de se remediar que a ausncia de rede. A
no-presena de rede pblica implica um tipo de investimento, enquanto a falta de
rede hidrulica na casa implica investimento bem menor.
4. Assentamentos precrios e irregulares
Cumpre aqui colocar se a palavra assentamento precrio est sendo utilizada como
ncleo favelado. Este seria um ncleo com problemas associados propriedade da
terra. Existem outros tipos de irregularidade, quanto legislao edilcia, quanto ao
uso do solo, quanto ao parcelamento do solo. Os dois primeiros tipos esto presentes
em toda a trama urbana, inclusive em reas habitadas por alta renda. Vo existir quan-
do, por exemplo, uma edifcao no respeita o Cdigo de Obras vigente ou quando
alguma loja se aloca em rea no permitida. Estas irregularidades no impedem o
registro da propriedade fundiria, embora gerem confitos quanto ao alvar ou quanto
regularizao do habite-se e, portanto, da escritura defnitiva da edifcao.
J a irregularidade quanto ao parcelamento do solo mostra o descumprimento
da legislao neste aspecto. Ou seja, signifca que o promotor do parcelamento no
o aprovou junto aos rgos pblicos responsveis. Se o loteamento for anterior
Lei Lehman 6766/79, os moradores podem at ter conseguido o registro de sua
propriedade junto ao Registro de Imveis, mas se for posterior, isso no foi possvel,
dado que a partir de ento a legislao federal passou a considerar como pr-requisito
do registro a aprovao prvia do parcelamento. Assim, em loteamentos irregulares,
clandestinos ou no, os moradores no tm ttulo de propriedade, mas tm como
provar que pagaram por ela. Assim, frente ao judicirio, so legtimos proprietrios
da terra.
No caso da ocupao de terrenos, isso no pode ser feito. Alm da irregularidade
edilcia (em geral as casas so construdas fora dos Cdigos de Obras), de irregularida-
des quanto ao parcelamento do solo (que tambm em geral no obedece a parmetros
da lei), vai haver problemas associados propriedades da terra.
As cidades brasileiras caracterizam-se pela presena permanente de assentamentos
precrios e irregulares. Entre as alternativas de moradia para as populaes pobres
brasileira, poucas so construdas dentro da legalidade elidilcia e fundiria.
O Perfl Municipal de 2001 indicou que 9,1% dos municpios brasileiros apresen-
tam cortios, 32,1% favelas, 24,4% tem problemas com loteamentos clandestinos e
36,8% com loteamentos irregulares. Para a regio Sudeste, quase 12% das cidades apre-
sentam cortios, 30% tm loteamentos clandestinos e 45%, loteamentos irregulares.
Percebe-se que as outras precariedades, alm das favelas, esto longe de ser triviais.
100
5. Censos de favela: conceitos, variveis e problemas
5.1. Problemas relativos ao conceito
Como afrmam LEEDS & LEEDS (1978: 152), o nico critrio uniforme que
distingue as reas invadidas dos outros tipos de moradia na cidade o fato de cons-
titurem uma ocupao ilegal da terra, j que sua ocupao no se baseia nem na
propriedade da terra nem no seu aluguel aos proprietrios legais.
Todos os outros critrios freqentemente utilizados para distinguir as favelas dos
outros tipos de moradia se aplicam apenas parcialmente. Em So Paulo e no Rio de
Janeiro, geralmente as invases se do gradualmente, sem traado planejado. As in-
vases coletivas de terras existem, mas so a minoria. Em So Paulo, as invases co-
letivas datam de 1982, sendo raras at hoje. Lima, no Peru, entretanto, notvel pelo
nmero de barrriadas oriundas de movimentos coletivos de ocupao de terras e
com traado fsico regular. Em relao ao material de construo predominante, as
moradias das favelas da cidade de So Paulo, antes barracos de madeira e zinco, hoje
so predominantemente de alvenaria: 51% em 1987, 75% delas em 1993. Grande parte
das favelas paulistanas apresenta alguns melhoramentos pblicos, como luz (82,2% das
moradias), gua potvel (71% das moradias), coleta de lixo e mesmo esgoto (PASTER-
NAK TASCHNER, 2001).
Em 1950 o IBGE decidiu pela primeira vez incluir a favela na contagem de po-
pulao (GUIMARES, 1953, apud PRETECEILLE e VALLADARES, 2000). Nas
publicaes para So Paulo, entretanto, apenas em 1980 dados especfcos apareceram.
Segundo Guimares, a conceituao ofcial considerou como favelas os aglomerados
que possussem, total ou parcialmente, as seguintes caractersticas:
- Propores mnimas agrupamentos prediais ou residenciais formados com nmero
geralmente superior a 50;
- Tipo de habitao predominncia de casebres ou barraces de aspecto rstico, cons-
trudos principalmente com folha-de-fandres, chapas zincadas ou materiais similares;
- Condio jurdica da ocupao construes sem licenciamento e sem fscalizao, em
terrenos de terceiros ou de propriedade desconhecida;
- Melhoramentos pblicos ausncia, no todo ou em parte, de rede sanitria, luz, tele-
fone e gua encanada;
- Urbanizao rea no urbanizada, com falta de arruamento, numerao ou empla-
camento.
Entre os critrios utilizados, quatro referem-se aos aspectos fsicos: tipo de habita-
o, tamanho do assentamento, melhoramentos pblicos e urbanizao. Um aspecto
o critrio em comum com as defnies de outros trabalhos paulistanos refere-se
ao estatuto jurdico: ocupao ilegal da terra. O IBGE, desde ento, continua basica-
mente utilizando a mesma defnio para o que denomina aglomerado subnormal,
ou seja, a favela.
Assim, a varivel mais adequada defnio de favela o estatuto jurdico da terra.
Tanto as defnies das pesquisas da Prefeitura Municipal de So Paulo (1973, 1975,
1987 e 1993), como a de 1980 do IPT- FUPAM, consideram favela todo o conjunto
de unidades domiciliares construdas em madeira, zinco, lata, papelo ou alvenaria,
101
em geral distribudas desorganizadamente em terrenos cuja propriedade individual do
lote no legalizada para aqueles que os ocupam (Secretaria Municipal da Habitao e
Desenvolvimento Urbano de So Paulo, 1988: 5). O IBGE tambm enfatiza os mesmos
aspectos, apenas agrega varivel terreno invadido o tamanho do aglomerado. Para
o IBGE, desde 1950, e isso foi enfatizado nos Censos de 1980 e 1991 e na Contagem
de Populao de 1996, favela um setor especial do aglomerado urbano formada por
pelo menos 50 domiclios, na sua maioria carentes de infra-estrutura e localizados em
terrenos no pertencentes aos moradores. Para as pesquisas de 1973, 1975, 1980, 1987
e 1993, defniu-se como favela quando havia no mnimo duas unidades habitacionais
com as caractersticas acima mencionadas. Ficaram excludas domiclios isolados e
acampamentos.
O critrio de computar apenas aglomerados com 50 unidades e mais explica par-
cialmente a subestimativa da populao favelada paulistana pelos Censos. Em 1987,
em So Paulo, 21,93% da populao favelada morava em assentamentos de menos
de 51 unidades domiciliares. A pesquisa de 1993 mostra que as favelas pequenas, de
2 a 50 domiclios, agrupavam 21,2% das casas. As grandes favelas, com mais de 1.000
unidades habitacionais, serviam de local para apenas 12,9% dos domiclios favelados.
A moda estatstica em relao ao tamanho das favelas em So Paulo era representada
por assentamentos entre 51 e 400 casas (51,1% das casas faveladas).
O tamanho dos aglomerados depende diretamente da topografa da cidade e do
tipo de terreno disponvel para invaso. Em So Paulo, as favelas ocupam geralmente
terras de uso comum de loteamentos, glebas pequenas quando comparadas com as do
Rio de Janeiro, onde as favelas galgam os morros, ou Salvador, onde invadem o mar.
Dessa forma a subestimao em So Paulo tende a ser maior que no Rio, onde, j em
1969, 62,7% das favelas tinham mais de 100 domiclios, sendo que 6,4% tinham mais
de 1.500 (PARISSE, 1969).
Os dados censitrios para as favelas tm sido objeto de controvrsia. No Censo
de 1980, os resultados foram fruto de tabulao especial da varivel situao, que
categorizava cidade ou vila, rea urbana isolada, aglomerado rural e zona rural. A
publicao hoje disponvel com dados de favela de 1980 a Sinopse Preliminar, com
listagem das favelas por nome, nmero de domiclios e nmero de pessoas, em cada
municpio. Pelo Censo de 1980 no possvel separar domiclios totalmente prprios
dos com apenas a construo prpria. No item condio de ocupao existem as ca-
tegorias prprio pago, em aquisio, alugado, cedido (por empregador ou particular)
e outro. Em relao aos domiclios rsticos, o Censo de 1980, no boletim da amostra,
caracteriza paredes, piso e cobertura.
J o Censo de 1991 e a Contagem de 1996 apresentam a varivel localizao (va-
rivel 0202), com as categorias casa ou apartamento isolado ou em condomnio, em
conjunto popular e em aglomerada subnormal. Outra varivel permite tambm identi-
fcar a favela, a varivel setor (varivel 1061). Em princpio, deveria existir coincidncia
total entre as duas apuraes. Na Contagem de 1996 a diferena entre as apuraes
por estas duas entradas foi mnima: apenas 491 domiclios, sendo que a varivel 1061,
setor, fornecia 177.141 domiclios em favela e a varivel 0202, localizao, 176.650
casas em aglomerado subnormal. As diferenas se davam em apenas trs distritos
Bom Retiro, Cachoeirinha e Jaan.
102
Para o municpio do Rio de Janeiro, entretanto, em 1991, entre 236.354 unidades
habitacionais em aglomerados subnormais, verifcaram-se 16.147 domiclios no fa-
vela (6,83% do total de aglomerados subnormais e 1% do total de unidades domici-
liares). (PRETECEILLE e VALLADARES, 2000). Como varivel controle, a referente
condio de ocupao poderia auxiliar, dado que nas unidades faveladas apenas a
construo prpria, nunca o terreno. Para a Regio Metropolitana do Rio de Janei-
ro, entretanto, tanto nos setores favela como nos no-favela surgiu a categoria s a
construo prpria. Entre as casas da favela, onde se esperava que todas as unidades
tivessem propriedade da terra irregular, computam-se 86 mil moradias com terreno
prprio. E, entre as unidades no-favela, surgiram quase 150 mil que declararam ape-
nas a construo prpria (cerca de 9% do estoque total de moradias) (PRETECEILLE
e VALLADARES, 2000, p 389).
No municpio de So Paulo, o nmero de domiclios com apenas a construo
prpria alcanava, em 1991, 176.774, 7,27% do total de domiclios do municpio.
Para o mesmo ano, pela mesma fonte, o total de casas em aglomerados subnormais
foi de 146.891. Existem, de forma paradoxal, unidades domiciliares (29.883) onde s a
construo seria prpria defnio de favela e que no esto em favela. claro que
podem existir unidades em terrenos cedidos e/ou alugados, mas parece improvvel
a existncia de quase 30 mil casas em tais terrenos, sabendo-se que o aluguel ou a
cesso de terras pouco comum para habitao na cidade.
Este paradoxo j que na favela pode haver casas prprias, alugadas ou cedi-
das, mas sempre em terrenos ocupados irregularmente, e de outro lado, seria difcil
haver, na cidade de So Paulo, quase 30 mil unidades habitacionais no-favela em
terrenos alugados ou cedidos indica o pouco que conhecemos do fenmeno. PRE-
TECEILLE e VALLADARES (2000: 390) comentam que os dados cariocas podem
tambm estar revelando a tendncia, j em curso h algum tempo, de regularizao
da ocupao de tais reas. Isso explicaria, no Rio de Janeiro, a presena de mais de
86 mil famlias proprietrias do terreno em aglomerados subnormais, ou seja, em
favela, onde teoricamente todas as unidades teriam condio de propriedade do
terreno irregular. Seriam moradias em lotes ocupados inicialmente por invaso e
posteriormente legalizados.
Para os Censos Demogrfcos, os chamados setores subnormais utilizados como
substitutos do conceito de favelas so defnidos antes da realizao do Censo
propriamente dito. O setor censitrio uma unidade administrativa do Censo,
delimitada como a rea a ser percorrida por um nico recenseador no seu trabalho
de campo. Assim, a defnio dos setores funo da rea a percorrer e do trabalho
a ser realizado.
Os setores so classifcados por tipo: setor normal, setor especial de aglomerado
subnormal, setor especial de quartis e bases militares, setor especial de alojamento,
acampamento, setor especial de embarcaes, barcos e navios, setor especial de aldeia
indgena, setor especial de cadeias e presdios, setor especial de asilos, orfanatos,
conventos, hospitais etc. Os setores subnormais sofrem esta classifcao a partir de
informaes prvias ao campo, considerando elementos relacionados acima. O proce-
dimento tem inclusive objetivo de permitir o pagamento diferenciado por entrevista,
devido s difculdades inerentes s entrevistas em locais deste tipo.
103
Como j foi dito, o IBGE considera aglomerado subnormal um setor censitrio
quando nele existem cinqenta ou mais casas faveladas contguas (GUIMARES,
2000: 353). Caso um aglomerado possua 20 casas num setor e 40 em outro setor, esses
setores no so considerados favela, o que vai subestimar a realidade. De outro lado,
existindo cinqenta e uma moradias faveladas, todo o setor ser considerado como
aglomerado subnormal, mesmo que nele existam casas no faveladas.
Assim, o processo de coleta censitrio pode levar a distores da realidade. Percebe-
se que tanto o conceito, como o processo de coleta de dados incorporam problemas
que tornam o resultado censitrio sujeito a crticas. A utilizao do chamado setor
subnormal como favela pode acarretar problemas de estimao:
- A qualidade da estimativa vai depender do grau de atualizao da cartografa utilizada
para o planejamento do Censo;
- Favelas muito pequenas tendem a no ser consideradas como setores subnormais, pois
no tm tamanho sufciente para servir como rea para um pesquisador.
Em Belo Horizonte, GUIMARES (2000) coordenou um levantamento dos setores
censitrios favelados, cotejando-os com informaes dos mapas da Companhia Urba-
nizadora de Belo Horizonte (URBEL). A partir da identifcao dos setores censitrios
ocupados por favelas, foi feito um clculo do percentual de ocupao da mancha de
favela no setor e os dados foram sistematizados e corrigidos. Isso no foi feito para
So Paulo. A catalogao de uma rea como favela feita a partir da existncia de um
processo de ocupao, por moradores, de uma rea pblica ou particular. O elemento
defnidor de favela a ilegalidade da propriedade.
Quando a rea pblica, o processo de identifcao se inicia por abertura de
processo administrativo interno Prefeitura, que notifca a Secretaria de Habitao e
o Departamento de Patrimnio. Estas informaes so repassadas para a Superinten-
dncia de Habitao Popular. Quando a rea privada, a Subprefeitura chamada a
realizar a desocupao, respondendo a um processo judicial de reintegrao de posse.
Esta informao tambm enviada para HABI. Outra forma de identifcao de fa-
velas a de rotina, quando por vistoria em rea um fscal nota a ocupao de terras
e notifca HABI. Ao logo do tempo, essas informaes foram sendo consolidadas em
um banco de dados sobre favelas, iniciado em 1973.
A Pesquisa Municipal de 2001, divulgada em novembro de 2003 pelo IBGE, mos-
trou dados bem diversos dos dados de favela do Censo Demogrfco de 2000. Por esta
pesquisa, o Brasil teria mais de 2,3 milhes de moradias faveladas, em 16.433 favelas.
Em 1999, o Perfl Municipal acusou 921 mil domiclios em favelas, o que daria um
espantoso crescimento de quase 2.000 unidades habitacionais por dia, equivalente a
uma taxa anual de mais de 60%!
Esta informao confita fortemente com a censitria, segundo a qual a quantidade
de casas faveladas no Brasil seria de 1.650.548 no ano 2000, em 3.905 favelas, e a taxa
de crescimento na dcada de 1990 seria de 4,18% ao ano. Segundo os tcnicos do
IBGE, tanto o crescimento incrvel entre as duas datas dos Perfs Municipais, como a
diferena entre estas informaes e as do Censo 2000 podem estar ligados ao empenho
em melhorar o cadastramento, e no a um crescimento real do fenmeno.
Entre os mais de 5.500 municpios brasileiros, 1.269 (23%) declararam ter favelas.
104
Esta proporo sobe para 80% nas cidades de mais de 100 mil habitantes e 100%
para as de mais de 500 mil. Mas apenas 704 destes 1.269 declararam ter cadastro de
favelas, total ou parcial.
5.2. Problemas relativos ao nmero de favelas e da populao favelada
Neste item vou me ater aos problemas observados quanto ao nmero de favelas e
favelados no municpio de So Paulo.
O nmero de favelas em So Paulo peripattico: segundo o Censo de 2000 (da-
dos preliminares), no municpio temos 612 favelas, com 931 mil pessoas. Segundo
o Censo de 1991, esse nmero de 629, e pela Contagem de 1996, de 574. H
que se lembrar que o Censo computa apenas aglomerados de mais de 50 unidades
e mistura os chamados setores subnormais com os normais. O Perfl Municipal de
2001 fornece a informao de 387.863 domiclios em favelas (alis, a informao
da pesquisa FIPE-SEHAB, posteriormente refutada pela prpria SEHAB, que tem
adotado a estimativa do CEM).
Pelas pesquisas de Cadastro de Favelas da PMSP, o nmero de favelas em 1973
era de 542, e subiu para 1239 em 1980. Nesta data, o Censo informava 188 favelas
no municpio.
Em relao aos nmeros de aglomerados de 1973 e 1975, tenho todos os elementos
para afrmar que devem estar bastante corretos. Em 1973, as informaes fornecidas
pelas regionais, e depois checadas pelas minhas pesquisadoras e pelos dados de Rendas
Imobilirias para verifcar a real propriedade do terreno, me fazem afrmar que o nme-
ro de aglomerados difcilmente est superestimado, j que foi alvo de dupla checagem,
por mtodos distintos. Em 1975, a recontagem foi feita com helicptero, o que pode
trazer alguns enganos, tanto que no publicamos o nmero de assentamentos.
Em 1980, iniciava-se a eletrifcao de favelas. Assim, este nmero de aglomerados
resultou do Cadastro de Eletrifcao Social da Eletropaulo, muito bem verifcado e,
segundo os tcnicos dela, com quebra de cerca de 5%, que eu j computei no clculo.
A pesquisa de campo para caractersticas da populao e dos domiclios foi feita pelo
IPT, com amostra de 327 domiclios.
Em 1987, tomou-se por base para o clculo da amostra informao fornecida
pelas regionais em 1986. Reproduzo o quadro do relatrio de 1987, no publicado;
embora o dado fornecido tenha sido, para o clculo da amostra, de 1.749, foi depois
corrigido para 1.592:
1 Cadastro de favelas, 1973 e 1975.
2 Estimativa minha, baseada no recadastramento das ARs Freguesia do e Campo Limpo.
3 Estimativa da COGEP, publicada em KOWARICK e ANT, 1981.
4 Estimativa minha, baseada na Eletropaulo e no IPT, utilizada no meu doutoramento.
5 Estimativa da Equipe de Estudos e Pesquisas da FABES.
6 Estimativa minha, a partir da Eletropaulo e do IPT e admitindo-se 5% de domiclios no eletrifcados.
7 Estimativa da equipe SEHAB-SP, usando informaes das regionais e o nmero de pessoas por domiclio
da pesquisa IPT, que foi de 5,46.
105
As populaes e favelas fornecidas pelos Censos diferem bastante, ver o quadro
a seguir:
Favelas, domiclios e populao favelada no municpio de So Paulo
Fonte: Sinopse Preliminar do Censo 1980; Censos Demogrfcos de 1991 e 2000; Contagem
da Populao de 1996.
Populao favelada por anel, municpio de So Paulo
Fonte: tabulaes especiais dos Censos de 1991 e 2000 e da Contagem da Populao de 1996.
Em 1993, a Prefeitura Municipal de So Paulo contratou a FIPE (Fundao Ins-
tituto de Pesquisa Econmicas, da USP), para a atualizao do nmero de favelas e
favelados no municpio.
Esta estimativa forneceu a cifra de 1.901.884 pessoas, muito mais elevada do que
se imaginava, e muito maior que os dados de favelas de 1991 e mesmo de 1996 do
IBGE.
Esta estimativa baseou-se no Cadastro de Favelas de 1987, no computando as-
sim favelas novas. Os estudiosos do assunto surpreenderam-se com o percentual de
quase 20% da populao paulistana morando em favelas. Numa primeira impresso,
acreditou-se num superdimensionamento do fenmeno. Um dos fatores de superesti-
mao foi expurgado: como a pesquisa FIPE foi realizada por meio de recontagem de
assentamentos sorteados pela base 1987, em amostragem estratifcada por tamanho
do assentamento e Administrao Regional, poder-se-ia, em princpio, em favelas
prximas, contar casas de uma favela como sendo aumento de outra, e, portanto,
superestimar o incremento. Isso foi verifcado e expurgado.
Outra possvel fonte de erro poderia estar no uso da base de 1987. E outra ainda
poderia estar na forma de clculo da amostra. A amostragem da pesquisa FIPE foi
feita em duas fases: a primeira, defnindo uma amostra de 163 favelas, a partir das
informaes do Censo de Favelas de 1987, estratifcada por regional, entre a lista-
gem de 1.544 aglomerados de 1987. Destas favelas, 896, ou seja, 58%, tinham at 50
domiclios, o que exigiu ampliao da amostra neste extrato. interessante notar a
quantidade de favelas pequenas, menores que o limite censitrio de mensurao do
fenmeno. A amostra foi a seguinte:
106
A unidade amostral do segundo estgio foi o domiclio, onde, para cada estrato,
foi feita a seguinte amostra:
Mais de 1.000 - 50 domiclios
400 a 999 - 30 domiclios
Menos de 50 - 5 domiclios
A amostra foi calculada a partir do estimativo nmero mdio de barracos por
favela, e deu 3.704 famlias entrevistadas, um nmero bastante alto, com sistema de
amostragem muito bem controlado. Foi feito controle do erro padro da amostra, que
s foi um pouco grande nas regionais de S. Miguel, Pirituba e Freguesia do .
A taxa geomtrica de crescimento dos domiclios favelados entre 1987 e 1993 foi enor-
me, de 16,64% anuais para uma razo global de crescimento de 2,52, ou seja, o nmero
de unidades faveladas tinha mais que dobrado. Os resultados da pesquisa amostral, a
no ser este nmero alto que ns tambm estranhamos na poca, so muito coerentes.
Retropojetando esta estimativa para 1991, data do Censo, obtm-se uma populao
favelada de 1.434.112 pessoas. A populao favelada para o IBGE, em 1991, foi de
711.031 pessoas, em 146.891 domiclios. Supondo que 21,93% da populao favelada
em assentamentos pequenos no tenha sido computada (percentual da populao fa-
velada moradora em assentamentos de menos de 51 unidades domiciliares em 1987),
a populao favelada de So Paulo seria de 866.961 pessoas em 1991. A diferena
entre a estimativa FIPE e a do IBGE chega a mais de 500 mil favelados, quase 40%
em relao estimativa FIPE. Este diferencial foi de 7% anteriormente.
Um trabalho recente, do CEM (Centro de Estudo da Metrpole), apresentado no
X Encontro Nacional da Associao Nacional de Planejamento Urbano e Regional
(ANPUR), procurou rever as estimativas de populao favelada em So Paulo. Se-
gundo os autores, ao comparar as informaes de 1987 e 1993 aos dados dos Censos
Demogrfcos (IBGE), desenvolvemos uma nova metodologia de baixo custo, poten-
cialmente aplicvel em outros contextos urbanos. O modelo se baseia em sistema de
informaes geogrfcas permitindo estimar a populao ao comparar os desenhos
das favelas (da prefeitura) com os setores censitrios (IBGE). Com essa metodologia
pretendemos tirar proveito simultaneamente das melhores caractersticas dos dados
administrativos municipais (e sua defnio de favela) e do trabalho de campo do
IBGE nos censos demogrfcos (pp. 1-2).
Esse trabalho utiliza a Cartografa de favelas produzida e atualizada periodicamente
por Habi/Sehab em So Paulo e os mapas digitais dos setores censitrios de 1996. As
estimativas de populao foram ento produzidas por meio do uso de sistemas de
informaes geogrfcas (SIG), onde o desenho da favela (da prefeitura) foi compa-
rado ao desenho dos setores censitrios (do IBGE), por meio do recurso de overlay,
ou sobreposio de cartografas.
107
Observou-se que o desenho de favelas da prefeitura e o desenho dos setores sub-
normais apresentavam diferenas signifcativas. Embora existissem favelas totalmente
sobrepostas a setores subnormais, existiam tambm favelas sobrepostas a setores nor-
mais e setores subnormais no registrados como favelas na prefeitura. Resolveu-se
utilizar, para gerao de estimativa da populao favelada, as densidades dos setores
com alta sobreposio cartogrfca entre favela e setor subnormal.
Os autores trabalharam com quatro hipteses para a densidade das favelas e aca-
baram optando por considerar a densidade das favelas como intermediria entre a do
grupo onde existe 100% de sobreposio entre os setores censitrios subnormais e as
favelas da PMSPP, o que deu uma densidade de 367 habitantes por hectare, e a do grupo
onde existe entre 80% a 90% de sobreposio, o que dava 487 habitantes por hectare.
Tentaram atualizar a base cartogrfca de favelas da Prefeitura do Municpio de
So Paulo, com fotos areas de 2000 (cerca de 8.400 fotos) e um grande nmero de
vistorias de campo (mais de 800 vistorias), num esforo conjunto do CEM e de HABI.
A atualizao da base indicou um intenso processo de crescimento dos permetros de
favela em certas partes da cidade, mas indicou tambm importantes desfavelamen-
tos em outras partes. O nmero total de favelas passou o de 2000 (pelo IBGE, So
Paulo teria em 2000, 612 aglomerados). Como resultado, chegam a uma estimativa
de 196.389 domiclios e 891.673 pessoas nas favelas de So Paulo em 1991 e 286.954
unidades habitacionais e 1.160.590 pessoas nas favelas paulistanas no ano 2000.
O crescimento das favelas paulistanas essencialmente perifrico, embora possa
se perceber um pequeno aumento da proporo de favelados no anel interior entre
1991 e 2000. Realmente, se tem percebido a olho nu que inmeros terrenos vagos, ao
lado de estradas de ferro e viadutos, em reas centrais da cidade, tm sofrido novas
ocupaes nos ltimos anos. O quadro abaixo resume as diversas estimativas.
Favelas, domiclios e populao favelada municpio de So Paulo, pesquisas diversas
108
6. Mensurao do dfcit relacionado urbanizao dos assentamentos
precrios
Como se viu pelos itens anteriores, mesmo em nvel municipal a mensurao da
populao e das casas faveladas problemtica. E a mensurao dos que poderiam
ser urbanizados seria ainda mais problemtica.
Cumpre aqui colocar se a palavra assentamento precrio est sendo utilizada
como ncleo favelado. Este seria um ncleo com problemas associados proprie-
dade da terra. Existem outros tipos de irregularidade, quanto legislao edilcia,
quanto ao uso do solo, quanto ao parcelamento do solo. Os dois primeiros tipos
esto presentes em toda a trama urbana, inclusive em reas habitadas por alta renda.
Vo existir quando, por exemplo, uma edifcao no respeita o Cdigo de Obras
vigente, ou quando alguma loja se aloca em rea no permitida. Estas irregulari-
dades no impedem o registro da propriedade fundiria, embora gerem confitos
quanto ao alvar ou quanto regularizao do habite-se e, portanto, da escritura
defnitiva da edifcao.
J a irregularidade quanto ao parcelamento do solo mostra o descumprimento da
legislao neste aspecto. Ou seja, signifca que o promotor do parcelamento no o
aprovou junto aos rgos pblicos responsveis. Se o loteamento for anterior Lei Leh-
man 6766/79, os moradores podem at ter conseguido o registro de sua propriedade
junto ao Registro de Imveis, mas se for posterior, isso no foi possvel, dado que a
partir de ento a legislao federal passou a considerar como pr-requisito do registro a
aprovao prvia do parcelamento. Assim, em loteamentos irregulares, clandestinos ou
no, os moradores no tm ttulo de propriedade, mas tm como provar que pagaram
por ela. Assim, frente ao judicirio, so legtimos proprietrios da terra.
No caso da ocupao de terrenos, isso no pode ser feito. Alm da irregularidade
edilcia (em geral as casas so construdas fora dos Cdigos de Obras), de irregularida-
des quanto ao parcelamento do solo (que tambm em geral no obedece a parmetros
da lei), vai haver problemas associados propriedades da terra.
A volta-se pergunta inicial: como mensurar, em nvel nacional, o dfcit associa-
do aos assentamentos precrios, entendidos como ocupaes de terras? Creio que os
passos a serem dados podem seguir a metodologia da FJP. Mesmo nos assentamentos
precrios, pode-se ter um dfcit de unidades, ou seja, unidades que necessitam ser
construdas e unidades que podem ser melhoradas.
Todas as unidades em favelas que no podem ser urbanizadas so dfcit, inde-
pendente do seu estado anterior. E, nas favelas que podem ser urbanizadas, alm da
inadequao, algumas unidades podem necessitar de substituio.
- Em nvel nacional, tm-se duas medidas para os assentamentos precrios (favelas):
- Os totais fornecidos pela varivel V1007, sobre o tipo de setor (so os setores especiais
de aglomerado subnormal);
- Os resultados da varivel V0206, sobre condio do terreno (prprio, cedido ou outra
condio).
Para o municpio de So Paulo, o total de domiclios em terrenos com outra con-
dio foi de 114.519 e o de domiclios prprios em terrenos cedidos foi de 90.778,
num total de 205.297. Em 1996, o total de domiclios em assentamentos subnormais
109
j era mais de 176.000, mas a pergunta foi formulada de outra forma: referia-se
condio de ocupao, onde os domiclios prprios eram classifcados em prprios a
construo e o terreno e s a construo. A tabulao dessa varivel envolve domiclios
prprios pagos e em pagamento (em So Paulo, 2.009.513, de um total de 2.984.415
domiclios) e fornece que 90,22% dos domiclios prprios esto em terrenos prprios,
4,32% em terrenos cedidos e 5,45% em terrenos em outra condio. Fica complicada
a interpretao da informao e sua equivalncia com a de favelas. Em assentamentos
favelados, a gleba ocupada de forma irregular, mas os domiclios podem ser prprios,
alugados ou cedidos.
Assim, creio ser melhor o uso da varivel V1007, com a utilizao apesar de todos
os problemas da varivel setor especial de aglomerado subnormal. As informaes
dos setores subnormais so as nicas existentes para comparaes em nvel nacional
para todos os municpios. Em alguns municpios tm-se tambm algumas contagens
de unidades domiciliares realizadas por assistentes sociais. Estas contagens tambm
podem apresentar problemas de aferio dos residentes, pois podem existir casas de
uso comercial, vazias, de uso ocasional ou situaes de dupla residncia (por exemplo,
domsticas que tem uma unidade na favela, mas residem na casa de seus emprega-
dores, e casos semelhantes).
Mas convm fazer uma tabulao, em nvel nacional, da varivel V0206, condio do
terreno. Esta tabulao poder balizar a outra, sobretudo se for feita por nvel de renda.
Considerando o universo das favelas, os assentamentos subnormais podem pro-
ceder com suas informaes censitrias a algumas mensuraes de inadequao por
densidade excessiva, por carncia de infra-estrutura, por no-existncia de sanitrio
(com as ressalvas feitas no item anterior). Creio ser desnecessrio medir a inadequao
fundiria e a inadequao em funo da idade da unidade.
Em relao ao dfcit necessidade de construo de novas unidades possvel
estimar, com as informaes censitrias, a coabitao e o nus com aluguel. No caso,
creio que qualquer nus com aluguel constitui dfcit. Infelizmente, no d para men-
surar os domiclios rsticos, o que seria importante inclusive para se pensar numa
reurbanizao. O percentual de unidades domiciliares a serem remanejados numa
favela por problemas relativos urbanizao costuma ser da ordem de 30%. E mais
fcil realocar unidades rsticas.
claro que nem todos os assentamentos so passveis de urbanizao. H pro-
blemas relativos propriedade do terreno, ao local ocupado, rea ser de risco,
densidade ser muito alta, exigindo um desadensamento que obrigue a construo de
nmero alto de novas unidades em outro lugar etc. Este dado de impossvel verif-
cao pelas informaes censitrias.
7. Propostas iniciais
Em primeira aproximao, poder-se-ia tabular as informaes referentes aos assen-
tamentos subnormais, em nvel nacional, e com este subarquivo procurar caracterizar
as unidades e a populao favelada. Esta estimativa tem inmeros problemas, mas
a nica com a abrangncia nacional, e com dados coletados pelo IBGE para todo
110
o pas. Mas este clculo no fornece informao nenhuma sobre a possibilidade de
urbanizar ou no o assentamento.
Creio que a utilizao do Perfl Municipal pode auxiliar o prprio IBGE a me-
lhorar seus registros de setores censitrios subnormais. Pessoalmente, teria dvidas
quanto ao uso da informao do Perfl Municipal sem maior crtica: para So Paulo,
observa-se que ele fornece um dado 378.863 unidades domiciliares em favela
que a prpria Secretaria de Habitao criticou e substituiu pelo dado do CEM
(196.389 domiclios).
Uma tabulao das caractersticas populacionais e domiciliares dos moradores das
chamadas reas subnormais, em 1991 e 2000, vai fornecer, a um custo bastante aces-
svel, j que se trata apenas de tabular dados j existentes, informaes importantes
para o desenho de projetos e polticas viveis. Estes dados podem ser analisados por
distintos nveis de abrangncia territorial, possibilitando o desenho de intervenes
diferenciadas por segmento urbano. Um ensaio deste tipo de anlise, para o muni-
cpio de So Paulo e alguns municpios do ABCD, forneceu informaes valiosas,
tanto no que diz respeito evoluo da populao e das formas de moradia favela-
das entre 1991 e 1996 (foi utilizada a Contagem da Populao do meio da dcada),
como s caractersticas sociodemogrfcas e de renda da populao moradora nas
reas subnormais.
Deve ser lembrado que a favela, embora a mais visvel, no a nica forma de
assentamento irregular. Alm dela, existem em zonas urbanas os cortios, os lotea-
mentos irregulares e clandestinos e os conjuntos habitacionais pblicos deteriorados
(PONTUAL, 2003: 24). As condies de irregularidade e clandestinidade no so
passveis de avaliao por dados censitrios; apenas informaes diretas das prefei-
turas podem responder a estas indagaes. Quanto aos cortios, uma aproximao
pode ser alcanada pelo cruzamento dos dados sobre aluguel e sanitrio coletivo ou
mesmo atravs da tabulao de moradias alugadas com apenas um cmodo.
Alm do Censo 2000, outras informaes do IBGE podem ser utilizadas: a POF-
Pesquisa de Oramento Familiar (para despesas com aluguel, impostos, taxas e ser-
vios, reforma e compra de imveis) e os PNADs ( matrias de construo, valor do
aluguel etc).
Recomendo um especial esforo para conjugar os dados de favelas das prefeituras
(expostos no Perfl Municipal) e do Censo. Este esforo ser de extrema importncia
para a Contagem de 1995 e para o Censo de 2010.
111
A questo do Dfcit Habitacional nas
favelas: os pressupostos metodolgicos
e suas implicaes polticas
Titular da Universidade Estadual Norte Fluminense, Membro do Instituto do Milnio/Observatrio
das Metrpoles e Consultor ad hoc da Fundao Joo Pinheiro e do Ministrio das Cidades
Demgrafa, Coordenadora do Centro de Estatstica e Informaes da Fundao Joo Pinheiro
O objetivo desse trabalho comparar a metodologia utilizada pela Fundao Joo
Pinheiro/Ministrio das Cidades com a elaborada pela Fundao Getulio Vargas em
parceria com o Sindicato da Construo Civil de So Paulo, Sinduscon/SP, para dis-
cutirmos os diferentes pressupostos, especialmente no que se refere aos chamados
aglomerados subnormais, popularmente conhecidos como favelas. Como se ver,
ao longo deste trabalho, enquanto a primeira metodologia encara as favelas como
um habitat objeto de interveno de diferentes polticas pblicas complementares e
recorrentes, a segunda descarta as mesmas como uma das possveis solues habita-
cionais para as populaes de baixa renda.
A metodologia elaborada de forma incremental pela Fundao Joo Pinheiro (FJP)
a partir de 1995
1
portanto com mais de uma dcada de experincia e aprimoramento
foi um importante marco para a rediscusso do chamado dfcit habitacional, por
sua abordagem, amplitude e divulgao dos resultados. O seu principal mrito foi
rearticular inmeras contribuies realizadas anteriormente de forma inovadora.
Em trabalho que procura discutir os motivos da padronizao de diversos ndices
sociais, Simon Schwartzman destaca que os valores centrais dos sistemas estatsticos
efcazes so a legitimidade e a credibilidade. Essa ltima um componente essencial
para a aceitao e adoo de padres e procedimentos uniformes. Suas bases decorrem
de inmeros fatores, entre os quais se podem destacar:
1. a informao confvel aquela procedente de instituies que no sejam identifcadas
como a servio de um grupo de interesse ou ideologia especfca (grifo nosso);
2. a informao aceita como confvel aquela fornecida por pessoas ou instituies
com um forte perfl profssional e tcnico;
3. nmeros produzidos sempre de acordo com os mesmos procedimentos, ou seja, com
estabilidade e consistncia, so mais facilmente aceitos do que aqueles que variam, de-
pendentes de diferentes metodologias;
4. pesquisas avulsas tendem a ser questionadas com mais freqncia que os resultados
de prticas estatsticas permanentes e continuadas. (SCHWARTZMAN, 2004)
1 FUNDAO JOO PINHEIRO. Centro de Estudos Polticos e Sociais. Dfcit Habitacional no Brasil. Belo
Horizonte, 1995; FUNDAO JOO PINHEIRO. Centro de Estatstica e Informaes. Dfcit Habitacional
no Brasil 2000. Belo Horizonte, 2001; FUNDAO JOO PINHEIRO. Centro de Estatstica e Informaes.
Dfcit Habitacional no Brasil, municpios selecionados e microrregies geogrfcas. Belo Horizonte, 2 ed.,
2005; FUNDAO JOO PINHEIRO. Centro de Estatstica e Informaes. Dfcit Habitacional no Brasil
2005. Belo Horizonte, 2006.
112
Enquadrando-se nos parmetros acima, a metodologia desenvolvida pela
Fundao Joo Pinheiro tornou-se referncia nacional nessa ltima dcada.
adotada pelo governo federal, pela maioria dos governos estaduais, por governos
municipais, redes acadmicas nacionais, universidades, centros de pesquisas e
entidades profssionais.
1. Aspectos conceituais das necessidades habitacionais: dfcit e
inadequao de moradias
A partir do conceito mais amplo de necessidades habitacionais, a metodologia
desenvolvida pela Fundao Joo Pinheiro trabalha com dois segmentos distintos: o
dfcit habitacional e a inadequao de moradias.
2
Como dfcit habitacional entende-se a noo mais imediata e intuitiva de ne-
cessidade de construo de novas moradias para a soluo de problemas sociais e
especfcos de habitao detectados em certo momento. Est ligado diretamente s
defcincias do estoque de moradias. Engloba tanto parcela daquelas que devem ser
repostas, devido falta de condies de habitabilidade, quanto parcela relacionada
ao incremento do estoque.
O conceito de inadequao de moradias refete problemas na qualidade de vida
dos moradores: no est relacionado ao dimensionamento do estoque de habita-
es e sim a especifcidades internas do mesmo. So assim defnidos os domiclios
que no proporcionam condies desejveis de habitabilidade, o que no implica,
contudo, necessidade de construo de novas unidades. Seu dimensionamento visa
ao delineamento de polticas complementares construo de moradias, voltadas
para a melhoria dos domiclios existentes. Pelo conceito adotado, so passveis de
serem identifcadas somente as localizadas em reas urbanas. Tem-se o cuidado de
excluir do estoque a ser analisado os domiclios inseridos em alguma das categorias
do dfcit habitacional. Ao contrrio deste, os critrios adotados para a inadequao
habitacional no so mutuamente exclusivos. Os resultados, portanto, no podem
ser somados, sob risco de haver mltipla contagem (a mesma moradia pode ser
simultaneamente inadequada segundo vrios critrios).
Com a preocupao de identifcar as carncias, principalmente da populao de
baixa renda, os nmeros, tanto do dfcit quanto da inadequao dos domiclios, foram
explicitados para diversas faixas de renda familiar. Eles tm como enfoque principal
famlias com at 3 salrios mnimos de renda, limite superior para o ingresso em
grande nmero de programas habitacionais de carter assistencial.
Na tentativa de caracterizar as demandas habitacionais da parcela mais carente
da populao tambm fundamental considerar a situao das unidades localiza-
das em favelas. Um dos segmentos mais penalizados da sociedade, a expectativa
de que nelas sejam maiores as necessidades habitacionais, tanto no que se refere
falta quanto inadequao das moradias. H, todavia, difculdade na obteno de
informaes detalhadas para as favelas em geral, havendo apenas estudos pontuais
sobre parte delas. Para tentar contornar esse problema, a metodologia trabalha com
2 O detalhamento de cada um desses segmentos e os principais conceitos trabalhados encontram-se no
anexo metodolgico.
113
os domiclios que o IBGE identifcou como em aglomerados subnormais, mesmo
sabendo que se trata de dados subenumerados em relao ao real montante de pessoas
vivendo nessas reas.
Segundo defnio do IBGE, aglomerado subnormal o conjunto constitudo
por no mnimo 51 unidades habitacionais (barracos, casas etc.) ocupando ou tendo
ocupado, at perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica ou particular),
dispostas, em geral, de forma desordenada e densa. Em sua maioria so carentes de
servios pblicos essenciais. Teoricamente, essas caractersticas se enquadram na
defnio de favelas, mas consenso que o nmero assim obtido muito inferior aos
identifcados por estudiosos da questo. De qualquer maneira o dado disponvel,
para, de acordo com a metodologia adotada, estimar o dfcit e a inadequao de
moradias para esta parcela especfca da populao.
2. A trajetria recente do dfcit e da inadequao habitacional no Brasil
Os nmeros apresentados foram publicados no ltimo estudo da srie elaborada
pela FJP
3
e se baseiam na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do
Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE), dos anos de 2004 e 2005, e no
Censo Demogrfco 2000, atravs do processamento de seus microdados. A PNAD
possui periodicidade anual, com representatividade apenas para o Brasil, unidades
da Federao e algumas regies metropolitanas.
4
Em relao aos aspectos metodolgicos, a PNAD no permite o clculo da depre-
ciao dos imveis. Na realidade esse um indicador difcil de ser apreendido, no
sendo possvel, a partir das bases de informaes disponveis, incorpor-lo ao clculo
das necessidades habitacionais.
5
Deve-se ressaltar, ainda, que devido s limitaes nas fontes de dados disponveis
e s difculdades na captao de alguns dos fenmenos considerados, os nmeros
apresentados, em alguns casos, so subestimados em relao verdadeira extenso do
problema. Em contrapartida, quando se trata da coabitao familiar, a impossibilidade
de uma melhor qualifcao das famlias conviventes superestima o clculo do dfcit
habitacional: no possvel identifcar o percentual das que realmente tm inteno
de constituir outro domiclio. Esse um dos pontos que merecem ateno, dentro
do objetivo de aprimoramento constante da metodologia utilizada, sendo proposto
o delineamento de instrumentos que permitam caracterizao mais detalhada de
aspectos da convivncia familiar.
3 FUNDAO JOO PINHEIRO. Centro de Estatstica e Informaes. Dfcit Habitacional no Brasil 2005.
Belo Horizonte, 2006.
4 Apenas so estimados o dfcit e a inadequao habitacional para nove regies metropolitanas, historica-
mente pesquisadas pela PNAD: Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo,
Curitiba e Porto Alegre.
5 Em relao depreciao de imveis, a FJP em estudo anterior relativo s estimativas das necessidades
habitacionais de 2000 realizou exerccio com base em informaes pontuais para o municpio de Belo Hori-
zonte. Em funo da grande complexidade dos clculos necessrios e da fragilidade factual da hiptese adotada,
houve consenso em no estimar este componente at conseguirmos dados mais confveis.
114
2.1. Dfcit habitacional
De forma esquemtica a Tabela 1 apresenta a trajetria do dfcit habitacional
do Brasil, por regies, ao longo dessa dcada. Apesar de, em nmeros absolutos,
o dfcit habitacional apresentar um crescimento durante o perodo analisado, em
termos relativos observa-se queda lenta, porm, gradual e sistemtica. Represen-
tava 16,1% dos domiclios existentes em 2000, passando para 14,9% em 2005. Essa
tendncia se repete mesmo em relao situao do domiclio, de maneira mais
acentuada no caso da rea rural. Espacialmente, no entanto, podem ser verifcadas
diferenas de comportamento, em funo da localizao regional. As regies Norte
e Nordeste apresentam as maiores quedas relativas, tanto no dfcit urbano quan-
to no rural. Na regio Nordeste h diminuio inclusive dos nmeros absolutos,
entre 2000 e 2005, em funo basicamente da rea rural. Essa, apesar da queda,
continua a ser ainda responsvel por grande parcela do dfcit habitacional da
regio. Na regio Sudeste, ao contrrio, as carncias habitacionais se concentram
primordialmente nas reas urbanas e tendem a apresentar ligeira tendncia de
crescimento relativo no perodo analisado. Comportamento que pode tambm
ser evidenciado na regio Sul.
Tabela 1
Dfcit habitacional por situao do domiclio Brasil, grandes regies e regies
metropolitanas 2000, 2004 e 2005
Fonte: Fundao Joo Pinheiro (FJP), Centro de Estatstica e Informaes (CEI).
Quando analisado o dfcit habitacional por faixas de renda, percebe-se que a
esmagadora maioria do mesmo (90,3% em 2005) se concentra nas famlias que pos-
suem renda mdia mensal de at 3 salrios mnimos. Como se trata em sua maioria
de clientela de baixos rendimentos familiares, que necessita de polticas diferenciadas,
o papel do Estado passa a ser extremamente estratgico, especialmente em busca de
polticas cooperativas entrelaadas que possam envolver os trs nveis de governo,
como ocorre com o Sistema nico de Sade, SUS.
115
Em relao aos aglomerados subnormais, os dados do IBGE informam que neles
estavam localizados, em 2005, 1,956 milho de domiclios, que equivalem a apenas
3,7% do estoque de moradias. Esse total claramente subestimado em relao ao
que se espera ser o nmero de domiclios nas favelas, porm, o nico dado sis-
tematizado disponvel para todas as unidades da Federao. Para esse conjunto de
domiclios que pretende identifcar a fatia mais carente da populao, foi calculado
o dfcit habitacional. A expectativa, em princpio, de que grande parte da popu-
lao residente nesses aglomerados estaria em condies precrias de habitao o
que caracterizaria, portanto, situao de carncia habitacional. Isso, porm, no o
que acontece de acordo com os dados apresentados na Tabela 2. Pode-se observar
que, em 2005, o dfcit habitacional equivale a 17,7% relativamente ao total dos
domiclios nos aglomerados subnormais. um percentual superior ao encontrado
para o total dos domiclios urbanos do pas, que de 14,3%, mas no substanti-
vamente mais elevado, como seria de se esperar. Esse fato se confrma em todas
as grandes regies e nas regies metropolitanas. Fica, portanto, descaracterizado
o argumento de que as reas de favelas deveriam ser integralmente consideradas
como dfcit habitacional.
Tabela 2
Caractersticas do dfcit habitacional em aglomerados subnormais - Brasil, grandes
regies e regies metropolitanas 2005
2.2. Inadequao dos domiclios
No que concerne s inadequaes habitacionais, apresentadas na Tabela 3, perce-
be-se concomitantemente s polticas voltadas para enfrentamento do dfcit stricto
sensu a grande importncia de outras polticas urbanas recorrentes e complemen-
tares destinadas ao enfrentamento de questes como legalizao fundiria, reforma
e ampliao de unidades habitacionais, apoio a autoconstruo e, especialmente, in-
vestimento em infra-estrutura urbana.
116
Tabela 3
Critrios de inadequao dos domiclios urbanos
1
brasil, grandes regies e regies
metropolitanas 2000 e 2005
(1) Inclusive rural de extenso urbana.
Cabe relembrar que so analisados apenas os domiclios urbanos que no foram
classifcados como em situao de dfcit habitacional. Pelos nmeros apresentados
fca evidente a relevncia dos problemas relacionados s defcincias dos servios de
infra-estrutura. Esto presentes em 27,5% dos domiclios urbanos no pas, em 2000,
e em 25,1% deles, em 2005. Observa-se situao mais crtica nas regies Norte, Cen-
tro-Oeste e Nordeste, apesar de em todas elas, e principalmente na Nordeste, ocorrer
melhora nos percentuais entre os dois anos estudados.
Tabela 4
Critrios de inadequao dos domiclios em aglomerados subnormais Brasil,
grandes regies e regies metropolitanas 2005
117
A considerao dos aglomerados subnormais revela uma situao diversa da de-
tectada quando da anlise do dfcit habitacional. Quando se caracterizam os domi-
clios neles localizados, de acordo com os critrios de inadequao dos domiclios, a
tendncia de apresentarem percentuais signifcativamente mais elevados do que os
percebidos pelo total das reas urbanas do pas e de suas grandes regies. Isso acontece
particularmente no caso da inadequao fundiria e da carncia de infra-estrutura,
como pode ser visto na comparao entre as Tabelas 3 e 4. Observa-se, portanto, que
os problemas detectados nos aglomerados subnormais caracterizam especifcamente
situao de inadequao do estoque de domiclios, no implicando diretamente a
necessidade de serem repostos.
possvel, ainda, identifcar no total dos domiclios urbanos aqueles que no se en-
quadram em qualquer dos critrios considerados: tanto os que defnem o dfcit habita-
cional quanto os domiclios inadequados. Esses so denominados domiclios adequados
e se encontram na Tabela 5. Pode-se observar as melhores caractersticas do estoque de
moradias urbanas das regies Sudeste e Sul. Em contrapartida, na regio Norte, apenas
34,2% das unidades domiciliares urbanas possibilitam aos seus moradores condies
adequadas de habitabilidade. Quanto aos aglomerados subnormais, mais uma vez
confrmado que seus domiclios encontram-se em melhor situao do que se supunha.
certo que o percentual de moradias adequadas nos aglomerados subnormais menor
em comparao com o total dos domiclios urbanos, porm est longe de ser despre-
zvel: no pas, em 2005, 41,8% das unidades domiciliares localizadas nos aglomerados
subnormais no apresentaram problemas segundo a metodologia adotada.
Tabela 5
Domiclios urbanos
1
adequados Brasil, grandes regies e regies metropolitanas 2005
(1) Inclusive rural de extenso urbana.
Fonte: Fundao Joo Pinheiro (FJP), Centro de Estatstica e Informaes (CEI)
118
3. Consideraes a respeito da metodologia utilizada pela FGV/GVConsult
e Sinduscon/SP no clculo do dfcit habitacional brasileiro
Dois documentos que se complementam ainda que no se refram diretamente
metodologia utilizada pela FJP merecem nossa ateno por chegarem a resultados
recentes opostos aos nossos utilizando algumas das variveis que, tambm, fazem
parte do nosso modelo. Alm disso, por terem a chancela acadmica da Fundao
Getulio Vargas, instituio de reconhecido prestigio nacional, no poderamos deixar
de nos posicionar a respeito desses trabalhos.
O primeiro um artigo de Fernando Garcia e Ana Maria Castelo publicado na
revista Conjuntura da Construo de maro de 2006 com o sugestivo ttulo O Dfcit
Habitacional Cresce apesar da Ampliao do Crdito (GARCIA & CASTELO, 2006).
O outro documento no qual se basearam os autores para elaborao do citado artigo
uma publicao regular do Sindicato da Construo Civil do Estado de So Paulo
em parceria com a Fundao Getulio Vargas de So Paulo. O ltimo nmero, lanado
em fevereiro de 2006, chama-se Dfcit Habitacional Brasileiro e 26 Sondagem Nacional
da Indstria da Construo Civil (FGV/GVCONSULT & SINDUSCON/SP, 2006).
O artigo em pauta inicia dizendo que a PNAD 2004, pela primeira vez com cober-
tura nacional, revela uma situao habitacional pior do que se estimava. O dfcit habi-
tacional de 2004 somou 7,9 milhes de moradias e indicou uma preocupante reverso
de tendncia: foi a primeira vez em 12 anos consecutivos que o dfcit habitacional
relativo cresceu (GARCIA & CASTELO, 2006: 8). Em outras palavras, entre 1993 e
2003 o dfcit relativo teria cado, passando de 16,9% para 15%. Em 2004 teria ocorrido
uma preocupante reverso dessa tendncia histrica de queda com o crescimento de
0,2 ponto percentual. Nesse sentido, teramos o primeiro aumento de dfcit relativo
depois de 12 anos consecutivos (FGV/GVCONSULT & SINDUSCON/SP, 2006).
Para o entendimento desses nmeros necessria uma anlise da metodologia
utilizada pela Fundao Getlio Vargas (FGV)/Sindicato da Indstria da Construo
Civil (Sinduscon). O conceito de dfcit habitacional compreende duas dimenses do
problema: a coabitao e a inadequao estrutural das moradias. Ambas buscam
mensurar as necessidades de construo de novas moradias. De modo diverso, o mo-
delo da FJP, trabalha tambm o conceito de inadequao de domiclios. Ele parte do
pressuposto que, em muitos casos, a melhor forma de enfrentar a questo habitacional
implementar polticas complementares e recorrentes s polticas habitacionais stricto
sensu, e no, obrigatoriamente, construir mais unidades habitacionais.
Na nossa avaliao a limitao da metodologia FGV/Sinduscon comparada com
a da FJP no se deve a questes de ordem tcnica ou estreiteza acadmica. Trata-se
de um vis profssional voltado para maximizar os interesses do Sinduscon. Mais do
que priorizar, ele reduz a questo da habitao popular exclusivamente necessidade
de construo de novas residncias. Obviamente essa abordagem restrita do habitat
um fator de forte difculdade de legitimidade dessa metodologia fora das hostes
empresariais da construo civil.
A dimenso coabitao, numericamente a mesma usada pela metodologia da FJP,
possui aqui signifcado distinto. utilizada como uma medida indireta de adensa-
mento domiciliar e se refere ao nmero de casas em que vive mais de uma famlia. As
119
estimativas da coabitao so feitas subtraindo-se o nmero de domiclios particulares
permanentes do nmero de famlias em cada regio.
A inadequao estrutural inicialmente defnida genericamente como composta
pelos domiclios improvisados, pelas moradias rsticas e pelos cortios. Posteriormen-
te, como se ver, inclui tambm as unidades habitacionais que formam as favelas.
Na metodologia em foco, os domiclios improvisados, um dos componentes da ina-
dequao estrutural, possuem a defnio clssica: compreendem prdios em cons-
truo, vages de trem, carroas, tendas, barracas, trailers, grutas e aqueles situados
sob pontes ou viadutos. O cortio outro componente da inadequao estrutural
classifcado como domiclio particular composto por um ou mais aposentos localiza-
dos em casa de cmodos, cortio, cabea-de-porco, ou seja, o mesmo utilizado pela
FJP para defnir cmodo. As fortes diferenas entre as duas metodologias mesmo em
relao ao clculo de dfcit habitacional stricto sensu se referem forma de defnir
o chamado domiclio rstico.
Para determinar o carter de rusticidade so observadas a localizao das moradias
(se elas esto em reas adequadas ou em favela) e a adequao do material das paredes
e telhado. Em termos construtivos considerada habitao rstica aquela cujas paredes
so de taipa no revestida, material aproveitado, palha ou material semelhante ou cuja
cobertura de madeira, palha, material aproveitado ou outro material.
Como se pode observar, o carter de rusticidade possui duas dimenses: 1) segundo
a localizao das moradias, ou seja, as unidades habitacionais das favelas; 2) segun-
do a adequao do material das paredes e dos telhados das unidades habitacionais,
localizadas nas demais reas da cidade.
Isso fca mais claro quando Garcia e Castelo concluem que, dessa forma, a evoluo
da inadequao refete a construo de moradias com material inapropriado, a dete-
riorao das moradias preexistentes, cuja reparao feita com material inadequado e
a expanso das favelas e cortios no pas (grifo nosso) (GARCIA & CASTELO, 2006:
8). Quando iniciam a indicao do dfcit habitacional referente inadequao estru-
tural, a explicitao das favelas em geral como um dos componentes dessa dimenso
torna-se cristalina. Eles afrmam textualmente: os domiclios inadequados, onde esto
includas as favelas, os cortios e as moradias rsticas, somaram 3,7 milhes (grifo
nosso) (GARCIA & CASTELO, 2006: 9).
Essa abordagem metodolgica est longe de ser uma entre vrias alternativas pos-
sveis para elaborao de ndices. Esse pressuposto de considerar os domiclios das
favelas como fazendo parte da chamada inadequao estrutural envolve, de forma
implcita, posies difceis de serem defendidas de forma aberta em um contexto mais
amplo, no qual participem, por exemplo, diferentes atores sociais interessados no pro-
blema habitacional. Podem ser citados, nesse caso, rgos pblicos vocacionados para
questes habitacionais nos trs nveis de governo e grupos da sociedade organizada
voltados para o habitat (movimentos dos sem-casa, pastorais da habitao, federaes
de moradores de vilas e favelas, ONGs especializadas em polticas urbanas, conselhos
municipais de habitao, conselhos das cidades), entre muitos outros atores.
Talvez isso explique o porqu da difculdade dos autores do artigo de explicitar de
forma direta e imediata sua postura frente s favelas e apresentem suas posies de
forma incremental e a conta-gotas.
120
Isto signifca, in limine, defender indiretamente polticas direcionadas para erradi-
cao das favelas, postura superada em todos os pases da Amrica Latina, incluindo
o Brasil, h mais de duas dcadas. Signifca no apoiar programas de autoconstruo
e de urbanizao de favelas. Alis, no Dfcit Habitacional Brasileiro e 26 Sondagem
Nacional da Industria da Construo Civil afrmado literalmente que o aumento do
fnanciamento do governo federal para a autoconstruo de moradias agrava o dfcit
habitacional (FGV/GVCONSULT & SINDUSCON/SP, 2006).
Cabe relembrar os dados apresentados na seo anterior que indicam que a situao
habitacional nos aglomerados subnormais no to precria como se poderia supor.
Uma percentagem substancial, mais de 40% dos seus domiclios no apresentaram
nenhum tipo de defcincia frente os critrios estabelecidos pela metodologia da FJP
para defnir o dfcit habitacional e a inadequao das moradias.
Como nos ltimos anos, de forma constante, a populao dos agrupamentos sub-
normais vem crescendo a taxas bem superiores s dos demais habitantes das me-
trpoles e grandes cidades mesmo que haja melhorias signifcativas nas favelas
(urbanizao, infra-estrutura, reformas e ampliao de residncias etc.) a metodo-
logia fortemente enviesada utilizada pela FGV/Sinduscon pode mostrar um pequeno
percentual de incremento do dfcit relativo. No por acaso que os nmeros globais
do dfcit no Brasil, apresentados anteriormente, quando se utiliza a metodologia da
FJP, mostram um cenrio diferente, ou seja, mais positivo.
4. Consideraes fnais
A metodologia da FJP tornou-se referncia nacional para todos os estudiosos preo-
cupados com a questo habitacional. Apesar disso, ao longo dos ltimos anos recebeu
algumas criticas e sugestes com vistas ao seu aprimoramento. Algumas foram aceitas,
desde que consideradas relevantes e factveis de serem efetuadas. Foi avaliada tanto a
viabilidade tcnica em funo das fontes de dados disponveis quanto a sua real
contribuio para a obteno de resultados mais fdedignos. Foram tambm incor-
porados ajustes decorrentes de observaes da prpria equipe tcnica do projeto. O
que sempre norteou os trabalhos foi a preocupao em identifcar o real impacto que
cada um dos aspectos analisados teria no dimensionamento das necessidades habi-
tacionais. Nesse sentido, independentemente da localizao, situao do domiclio e
renda familiar, os domiclios foram classifcados segundo os critrios defnidos pela
metodologia, vindo assim a compor ou no as estimativas do dfcit habitacional.
Na fase atual, a principal proposta de ajuste do modelo refere-se ao papel das
famlias conviventes secundrias, que so responsveis por parcela substantiva do
dfcit habitacional.
6
No caso brasileiro h uma expectativa extremamente difundida
entre todos os setores sociais na busca da habitao unifamiliar, refetida no ditado
popular quem casa quer casa. Apesar disso, houve questionamentos legtimos sobre
a incluso da totalidade das famlias conviventes secundrias como uma parcela do
dfcit habitacional. Na impossibilidade de dispor de dados empricos que pudessem
balizar os nossos pressupostos tericos, essa opo se baseava na expectativa de que a
6 Para detalhes sobre as propostas de ajustes fnos com o objetivo de aprimorar o clculo das necessidades
habitacionais, consultar o ltimo volume da srie, publicado pela Fundao Joo Pinheiro em 2006.
121
maior parte delas realmente no se encontraria nessa situao por vontade prpria.
Oportunamente, no incio de 2006, uma parceria entre o IBGE e a Universida-
de Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro (UENF) possibilitou a realizao
de um survey sobre as necessidades habitacionais em Campos dos Goytacazes/RJ.
Essa pesquisa de campo deu nfase especial s famlias conviventes secundrias, e foi
possvel testar as hipteses adotadas pela metodologia da FJP pela primeira vez em
uma cidade de porte mdio.
De forma sucinta pode-se afrmar que 36% das famlias conviventes secundrias
no podem ser consideradas dfcit habitacional, uma vez que no desejam instituir
unidade residencial exclusiva. A maior parcela, portanto, 64%, no tinha opo, na
poca da pesquisa, de constituir domiclio individual. Esses dados reforam, assim, a
necessidade de se obterem informaes de mbito nacional sobre a coabitao familiar.
Nesse sentido, fundamental que, sejam feitos esforos junto aos rgos competentes,
especialmente o IBGE e particularmente no caso da PNAD, para a incluso nos ins-
trumentos de pesquisa, de pelo menos uma questo especfca sobre o assunto.
Em relao s favelas, a postura da Fundao Joo Pinheiro/Ministrio das Cida-
des em oposio direta aos pressupostos da abordagem da FGV-SP/Sinduscon/SP
reafrma metodologicamente um lema paradigmtico levantado h trs dcadas
pelo ento prefeito da cidade de Recife, Gustavo Krauser, um dos precursores na
urbanizao de favelas. Eleito por um partido conservador causando um misto de
espanto, cime e simpatia envergonhada da esquerda pernambucana , Krauser
afrmava em alto e bom som que a favela no um problema, uma soluo! para o
enfrentamento da questo habitacional de um grande contingente de famlias pobres
das metrpoles brasileiras. Nesta linha de pensamento, parte-se do pressuposto que
a forma de integrao paulatina das favelas na malha urbana das grandes cidades
passa pela interveno concomitante e coordenada dos trs nveis de governo, atra-
vs de diversas polticas entrelaadas recorrentes e complementares capazes de
desencadearem um processo de transformao incremental e permanente desse tipo
de habitat popular.
5. Anexo metodolgico
Notas metodolgicas
Inadequao dos domiclios
As moradias inadequadas so aquelas que no proporcionam a seus moradores
condies desejveis de habitabilidade, no implicando, contudo, necessidade de cons-
truo de novas unidades. Pelo conceito adotado so passveis de serem identifcadas
somente as localizadas em reas urbanas, no sendo contempladas as reas rurais que
apresentam formas diferenciadas de adequao no captadas pelos dados utilizados.
Tomou-se o cuidado de excluir do estoque a ser analisado os domiclios inseridos em
alguma das categorias do dfcit habitacional. Ao contrrio deste, os critrios adotados
para a inadequao habitacional no so mutuamente exclusivos, e, portanto, os re-
sultados no podem ser somados, sob risco de haver mltipla contagem (uma mesma
moradia pode ser simultaneamente inadequada segundo vrios critrios).
122
Como inadequados, so classifcados os domiclios com carncia de infra-estrutu-
ra, com adensamento excessivo de moradores, com problemas de natureza fundiria,
sem unidade sanitria domiciliar exclusiva ou com alto grau de depreciao. Assim
como no caso do dfcit habitacional, esta ltima parcela no pode ser trabalhada
devido a difculdades para a sua correta compreenso.
Quadro-resumo da metodologia de clculo do dfcit e da inadequao dos
domiclios 2005
Principais conceitos e indicadores
Dfcit habitacional: noo mais imediata e intuitiva de necessidade de construo
de novas moradias para a soluo de problemas sociais e especfcos de habitao
detectados em certo momento.
Inadequao dos domiclios: refete problemas na qualidade de vida dos mora-
dores. No est relacionada ao dimensionamento do estoque de habitaes e sim a
especifcidades internas do mesmo.
Domiclio particular permanente: local de moradia estruturalmente separado e
independente, destinado a habitao de uma pessoa ou grupo de pessoas cujo rela-
cionamento ditado por laos de parentesco, dependncia domstica ou normas de
convivncia. localizado em imvel destinado a moradia e classifcado como casa,
apartamento ou cmodo.
Domiclios improvisados: locais construdos sem fns residenciais que servem
como moradia, tais como barracas, viadutos, prdios em construo, carros etc.
Domiclios rsticos: so aqueles sem paredes de alvenaria ou madeira aparelhada,
o que resulta em desconforto e risco de contaminao por doenas, em decorrncia
das suas condies de insalubridade.
Famlias conviventes ou Famlias conviventes secundrias: so constitudas por,
no mnimo, duas pessoas ligadas por lao de parentesco, dependncia domstica ou
normas de convivncia e que residem no mesmo domiclio com outra famlia deno-
minada principal.
123
Cmodos: domiclios particulares compostos por um ou mais aposentos locali-
zados em casa de cmodo, cortio, cabea-de-porco etc.
Coabitao familiar: compreende a soma das famlias conviventes secundrias
e das que vivem em domiclios localizados em cmodos exceto os cedidos por
empregador.
nus excessivo com aluguel: corresponde ao nmero de famlias urbanas, com
renda familiar de at 3 salrios mnimos, que moram em casa ou apartamento e que
despendem mais de 30% de sua renda com aluguel.
Densidade excessiva de moradores por dormitrio: quando o domiclio apre-
senta um nmero mdio de moradores superior a 3 por dormitrio.
Dormitrio: corresponde ao total de cmodos que servem, em carter permanen-
te, de dormitrio para os moradores do domiclio. Nele incluem-se aqueles que assim
so utilizados em funo de no haver acomodao adequada para essa fnalidade.
Carncia de servios de infra-estrutura Domiclios que no dispem de ao
menos um dos seguintes servios bsicos: iluminao eltrica, rede geral de abas-
tecimento de gua com canalizao interna, rede geral de esgotamento sanitrio ou
fossa sptica e coleta de lixo.
Inadequao fundiria urbana: situao onde pelo menos um dos moradores do
domiclio declara ter a propriedade da moradia, mas informa no possuir a proprieda-
de, total ou parcial, do terreno ou a frao ideal de terreno (no caso de apartamento)
em que ela se localiza.
Inexistncia de unidade sanitria domiciliar exclusiva: domiclio que no dispe
de banheiro ou sanitrio de uso exclusivo.
Domiclios vagos: unidades domiciliares que efetivamente se encontravam deso-
cupadas na data de referncia da coleta dos dados.
Aglomerado subnormal: segundo defnio do IBGE, o conjunto constitudo
por no mnimo 51 unidades habitacionais (barracos, casas etc.) ocupando ou tendo
ocupado, at perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica ou particular),
dispostos, em geral, de forma desordenada e densa, e carentes, em sua maioria, de
servios pblicos essenciais.
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125
Uma metodologia para a estimao de
assentamentos precrios em nvel nacional
Maria Paula Ferreira (Fundao Seade e consultora do CEM/Cebrap)
Eduardo C.L. Marques (DCP/USP e diretor do CEM/Cebrap)
Edgard R. Fusaro (Dieese e consultor do CEM/Cebrap)
Elaine G. Minuci (Fundao Seade)
Este artigo apresenta um mtodo para estimao de populao moradora em as-
sentamentos precrios baseado na anlise estatstica de dados dos recenseamentos
do IBGE por setores censitrios. A produo de estimativas de habitantes de solu-
es habitacionais precrias um assunto de grande importncia para a produo de
polticas pblicas que permitam o adequado enfrentamento da questo habitacional.
As difculdades conceituais que cercam o tema, assim como a inexistncia de dados
nacionais comparveis que apontem diretamente para esse fenmeno, esto entre os
desafos que tm se apresentado para estudiosos, tcnicos e gestores pblicos. A questo
se coloca centralmente para as polticas federais, que tm tido que operar em um am-
biente marcado por razovel desconhecimento do tamanho do problema, assim como
por sua variabilidade ao longo das diversas situaes urbanas brasileiras. O problema,
entretanto, se coloca tambm fortemente para os governos locais, visto que a grande
maioria dos municpios brasileiros no dispe de estimativas e cartografas intramuni-
cipais de assentamentos precrios. Na verdade, a possibilidade de se constituir no pas
um conjunto de informaes ao mesmo tempo precisas e abrangentes sobre o problema
depende tanto do governo federal quanto dos locais, cabendo ao primeiro a constru-
o de incentivos e a padronizao conceitual para que os governos locais constituam
informaes desagregadas e de detalhe, assim como as atualizem periodicamente.
Ao longo das ltimas dcadas, diversos trabalhos tm tentado desenvolver sadas
para o problema utilizando ferramentas de geoprocessamento, fotos areas, tratamen-
to de imagens e anlise de dados. A combinao de diversos mtodos tem se mostrado
frutfera e permitido avanar, apontando, para cada situao especfca, ferramentas
apropriadas. O presente trabalho pretende propor uma metodologia que auxilie na
produo de estimativas de mbito nacional e que possa representar, ao mesmo tempo,
um primeiro momento de delimitao do fenmeno espacialmente, para checagem
pelos governos locais atravs de vistorias de campo.
O artigo se divide em quatro partes, alm desta introduo e da concluso. Na
primeira seo, apresentamos e delimitamos conceitualmente a questo da mensu-
rao da populao de favelas e loteamentos clandestinos e irregulares. A segunda
seo apresenta a metodologia e o universo pesquisado. Na terceira, esto includas as
tcnicas e variveis utilizadas, e na quarta e ltima seo, as caractersticas gerais dos
resultados alcanados. Ao fnal, sumarizamos os principais avanos e resultados.
1. A questo da estimao de moradores de habitaes precrias
Esta seo no pretende discutir detalhadamente a utilizao de informaes nas po-
lticas locais, as limitaes dos dados existentes sobre assentamentos precrios, as vrias
solues j utilizadas para a estimao de moradores de assentamentos precrios ou o
126
dfcit habitacional. A maior parte dos elementos abordados aqui de conhecimento e j
foi tratada por autores como TASCHNER (2000); FUNDAO JOO PINHEIRO/MI-
NISTRIO DAS CIDADES (2005); OLIVEIRA (2006) e MARQUES, TORRES E SARAI-
VA (2003). Entretanto, consideramos importante situar o leitor com relao s questes
de maneira a melhor compreender a metodologia apresentada no restante do artigo.
A existncia de informaes confveis e detalhadas uma necessidade evidente
das polticas pblicas e que dispensa uma discusso mais aprofundada aqui, sendo
o leitor remetido para trabalhos como TORRES (2005) e TORRES E MARQUES
(2002). Entretanto, muito freqentemente, as polticas tm que operar em ambientes
de grande desconhecimento quanto aos fenmenos envolvidos, no apenas no que
diz respeito s causalidades associadas aos problemas e s solues propostas, mas
tambm quanto prpria mensurao e localizao do objeto da poltica. Essa a
situao das polticas que envolvem as diversas solues habitacionais precrias das
quais a populao de baixa renda com freqncia lana mo pela baixa oferta de
programas pblicos e por no dispor dos recursos necessrios para acessar solues
via mercado. O problema em parte devido s difculdades de defnio inerentes ao
fenmeno, mas se associa principalmente escassez de dados abrangentes, compa-
rveis e de baixo custo, em especial em nvel nacional.
No que diz respeito aos problemas de defnio, a questo da habitao precria en-
volve diversas situaes distintas como favelas, loteamentos clandestinos e irregulares
e cortios, marcados tambm por intensa heterogeneidade interna (VALLADARES E
PRETECEILLE, 2000; PRETECEILLE E VALLADARES, 1999; TASCHNER, 2002; SA-
RAIVA E MARQUES, 2005). Mesmo os conjuntos habitacionais construdos pelo po-
der pblico em dcadas recentes por vezes apresentam avanado estado de degradao,
solicitando ateno por parte de polticas de recuperao da precariedade habitacional
e urbana. A especifcao do tipo de problema no representa de maneira alguma uma
mera curiosidade, visto que cada situao pede um tipo de interveno especfca, inclu-
sive para tipos diferentes de favelas (BUENO, 2000). Sem entrarmos nos meandros das
diferenas entre essas modalidades de moradia precria, podemos dizer que na maior
parte das vezes a determinao do tipo de problema presente depende de vistorias de
campo e, ao menos no caso da questo fundiria, de acesso a documentos.
Esse nvel de detalhes, em um pas com a abrangncia territorial e a diversidade
de situaes como o Brasil, s pode ser obtido pelos governos locais de maneira des-
centralizada, em especial se pensarmos que essas informaes devem ser atualizadas
periodicamente. Na prtica isso no acontece e a grande maioria dos governos locais
no dispe de informaes desse tipo, sejam elas administrativas ou de pesquisa local,
mesmo em algumas de nossas maiores cidades. Quando essas informaes existem,
so de atualizao espordica e seguem metodologias adaptadas ou com abrangncia
territorial parcial. Praticamente inexistem bases cartogrfcas digitais de boa quali-
dade, e quando alguma coisa existe nessa direo envolve produtos contratados com
terceiros que quase nunca foram incorporados s prticas da gesto das polticas. Na
verdade, a questo somente ser equacionada adequadamente quando forem desen-
volvidas rotinas locais de obteno, utilizao e atualizao desse tipo de informao.
O problema envolve, portanto, um esforo no apenas de obteno de dados, mas de
construo institucional nos governos locais. Nesse sentido, o papel do governo fede-
127
ral central pela sua capacidade de induo e pela necessidade de padronizao dos
elementos envolvidos, de forma a que sejam constitudas informaes comparveis.
Esse conjunto de informaes poderia ser produzido pelo IBGE, mas as difculdades
nessa direo tambm so grandes. Embora at recenseamentos recentes houvesse
questes sobre a precariedade do material das construes, a disseminao da alvenaria
tornou a informao pouco til e pouco discriminadora de situaes, e a pergunta
acabou sendo retirada. A existncia de questes relacionadas com a propriedade tam-
pouco auxilia, e a maior parte dos moradores de favela se autodeclara proprietrio
(TASCHNER, 2000). A informao relativa aos setores subnormais usualmente a mais
utilizada e efetivamente a mais adequada, embora envolva uma srie de limitaes.
A defnio de subnormal se refere a uma classifcao de setores censitrios e no
a pessoas ou a domiclios. O IBGE defne esses setores como marcados por precarie-
dade habitacional e de infra-estrutura, alta densidade e ocupao de terrenos alheios.
Entretanto, o estabelecimento dos setores que sero considerados como subnormais
prvio pesquisa, sendo parte do desenho do trabalho de campo e tendo por objetivo
delimitar os permetros das reas de coleta mais difcil de maneira a permitir uma
remunerao mais alta aos recenseadores. Essa delimitao realizada a partir das
informaes disponveis localmente para a organizao do trabalho e se baseia nas
informaes do ltimo recenseamento (de dez anos atrs) ou em dados das prefeituras
ou governos estaduais. A coleta dessas informaes mais detalhadas completamente
descentralizada e tende a variar muito segundo a maior integrao dos escritrios
locais do IBGE com o poder pblico municipal e de acordo com a disponibilidade de
informaes sistematizadas por esse ltimo a respeito do fenmeno. Alm disso, dado
que representa a rea de pesquisa sob responsabilidade de um recenseador, tende a
ser sempre superior a 50 domiclios (embora haja muitas excees), o que signifca
que ncleos de moradia precria de pequeno porte tendem a ser includos em reas
urbanas mais amplas e terem os seus indicadores diludos em mdias socialmente
heterogneas. O resultado de todas essas caractersticas uma tendncia subestima-
o, seja pelo sub-registro de ncleos pequenos, seja pela desatualizao dos polgonos
de reas precrias, em especial em regies com crescimento demogrfco intenso.
Apesar de todos esses problemas, essa a nica informao coletada nacionalmen-
te de forma padronizada e com metodologia confvel, o que a torna praticamente
a nica fonte de baixo custo e grande abrangncia territorial de que dispomos para
trabalhar. Na verdade, por uma questo de justia, importante assinalar que essa
informao nunca foi disponibilizada pelo Ibge como proxy (medida indireta) de
favelas ou assentamentos precrios de nenhum tipo, tendo ganhado esse status ao
ser apropriada pela comunidade de polticas de habitao como uma das possveis
solues para a ausncia de dados abrangentes sobre o fenmeno, por vezes sem os
cuidados de mtodo necessrios.
Quando os governos locais dispem de cartografas eletrnicas de favelas e lo-
teamentos, pode-se lanar mo de estratgias como a utilizao de ferramentas de
geoprocessamento para superpor as cartografas administrativas s censitrias, de
forma a produzir estimativas populacionais e caracterizaes sociais dos moradores
(TORRES et al., 2003; CEM, 2003; SARAIVA E MARQUES, 2005). Por outro lado,
quando existem fotos areas recentes (ou mesmo imagens de satlite), pesquisadores
128
e gestores pblicos tm lanado mo da sua interpretao, assim como da investigao
da variao das densidades demogrfcas, para a construo de estimativas (mestrado
USP). Em ambos os casos, dvidas surgidas quando da realizao do trabalho car-
togrfco ou da anlise das imagens devem ser checadas diretamente em campo em
momento posterior. Ambos os mtodos pressupem a existncia de informaes que
s existem em alguns lugares e, embora possam ser muito importantes em estudos
locais, no auxiliam muito na construo de estimativas abrangentes dos fenmenos
em nvel nacional. A obteno de bases cartogrfcas ou fotos areas para o conjunto
das reas urbanas brasileiras representaria um custo e uma difculdade operacional
muito elevados, sem falarmos da realizao de vistorias de maneira centralizada.
O desafo que se coloca, portanto, envolve a construo de estimativas que sejam ao
mesmo tempo confveis e padronizadas e viveis fnanceira e operacionalmente. De
maneira a avanar nessa direo, partimos da nica informao disponvel nacional-
mente de forma padronizada os setores subnormais. O princpio da metodologia a
idia de que as caractersticas sociais da populao no classifcada como moradora de
setores subnormais (e includa em setores no especiais), mas que habita assentamentos
precrios, devem ser similares s dos indivduos e famlias de setores classifcados como
subnormais. O mtodo compara, portanto, os contedos sociais mdios dos setores
subnormais com os dos no especiais e discrimina os setores que so similares aos
subnormais, embora no tenham sido classifcados como tal. Para o desenvolvimento
da comparao e separao dos setores, utilizamos tcnicas de anlise discriminante.
Considerando a grande variabilidade das situaes urbanas no pas, optamos por no
realizar uma nica comparao nacional, mas comparaes internas a regies espec-
fcas. Portanto, as caractersticas dos setores classifcados em cada regio podem variar
entre si, de forma compatvel com a variao dos subnormais respectivos.
Algumas limitaes do mtodo se impem e precisam ser apresentadas. Em pri-
meiro lugar, como o caso com toda classifcao de setores censitrios, no podemos
desagregar a informao para escalas inferiores aos setores. Em locais onde o tecido
urbano marcado por grande heterogeneidade no capturada no momento de de-
fnio da geometria dos setores, apenas o trabalho de campo poder aprimorar a
informao. Em segundo lugar, a metodologia sensvel apenas s informaes do
Censo Demogrfco, no incluindo dados urbansticos ou relacionados ao padro de
ocupao do territrio. Alm disso, esse tipo de mtodo indica a existncia preca-
riedade scio-habitacional mas no especifca que tipo de problema est envolvido.
Essa informao, novamente, s poder ser obtida atravs de vistorias de campo e
anlise de documentao.
Assim, o mtodo delimita o que denominamos genericamente de assentamentos
precrios para designar favelas, loteamentos clandestinos e irregulares. As informa-
es devem se complementadas atravs de trabalhos de campo dos governos locais,
mas os locais a vistoriar j se encontram delimitados pelo mtodo a partir de critrios
comparveis nacional e regionalmente.
Por todas as razes acima listadas, o mtodo apresentado nas prximas sees
no resulta em um produto pronto e acabado, mas em um insumo para o processo de
formao de capacidades tcnicas no setor habitacional, tanto nacionalmente quanto
nos governos locais.
129
2. Metodologia
O universo da anlise constituiu-se no conjunto dos setores censitrios classifcados
como No Especiais ou Aglomerados Subnormais
1
localizados em reas urbanas ou
rural de extenso urbana,
2
segundo o Censo Demogrfco 2000, em 554 municpios do
Brasil. Em 2000, esses municpios possuam 88 milhes de pessoas, aproximadamente
52% da populao brasileira. Os setores censitrios totalizavam 47,3% de todos os
215.811 existentes, sendo que Aglomerados Subnormais localizados nesses municpios
representavam 98% do total desse tipo de setor, conforme Tabela 1, a seguir.
Tabela 1
Nmero de setores censitrios por situao e tipo. Brasil 2000
Situao do
setor censitrio
Tipo do setor censitrio
Total
No Especial
Aglomerado
Subnormal
Outros
Brasil Estudo Brasil Estudo Brasil Estudo Brasil Estudo
Urbana 148.806 93.462 7.766 7.592 843 - 157.415 101.054
Rural extenso
urbana
1.308 979 105 104 10 - 1.423 1.083
Rural 56.456 - 0 - 517 - 56.973 -
Total 206.570 94.441 7.871 7.696 1.370 - 215.811 102.137
Fonte: Fundao IBGE. Censo Demogrfco 2000; elaborao dos autores.
Dada a diversidade dos municpios em termos de porte populacional, localizao
geogrfca e caractersticas socioeconmicas, optou-se por realizar anlises separadas
segundo regies do Brasil. Para tanto, os municpios foram agrupados a partir dos
seguintes critrios:
Os agrupamentos de municpios deveriam possuir no mnimo 20 setores censitrios
do tipo Aglomerados Subnormais;
As regies metropolitanas foram consideradas agrupamentos de municpios, exceto quan-
do o nmero de Aglomerados Subnormais era considerado insufciente para a anlise;
Os municpios foram agrupados respeitando-se a Unidade da Federao onde se lo-
calizavam e a regio.
Dada a unidade de anlise setor censitrio urbano ou rural de extenso urbana do
tipo No Especial (NE) ou Aglomerado Subnormal (AS) buscou-se identifcar, entre
1 O setor especial denominado de Aglomerado Subnormal defnido como o conjunto constitudo por um
mnimo de 51 domiclios, ocupando ou tendo ocupado, at perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica
ou particular), dispostos, em geral, de forma desordenada e densa, e carentes, em sua maioria, de servios pblicos
essenciais (Fundao IBGE, 2003)
2 Os tipos de reas urbana ou rural foram estabelecidas segundo situao defnida por lei municipal em
vigor em 1o de agosto de 2000.
130
aqueles classifcados como NE, os que mais se assemelhavam aos do tipo subnormal,
segundo variveis socioeconmicas, demogrfcas e de caractersticas habitacionais.
Esse subconjunto de setores consistir nos assentamentos precrios.
A Tabela 2 apresenta a regionalizao adotada na anlise.
Tabela 2
Nmero de setores censitrios, segundo tipo do setor censitrio, por regio. Brasil - 2000
Regio
Tipo de Setor Censitrio
Total
No
Especial
Aglomerado
Subnormal
Total 94.441 7.696 102.137
Regio Norte 4.071 718 4.789
RM de Belm 1.109 512 1.621
Demais Municpios da Regio Norte 2.962 206 3.168
Regio Nordeste 14.900 1.292 16.192
RM de Macei 720 63 783
RM de Salvador 2.832 240 3.072
RM de Fortaleza 2.434 410 2.844
RM de So Luiz 815 66 881
RM de Recife 2.483 201 2.684
Demais Municpios Nordeste-Litoral 2.529 126 2.655
Demais Municpios Nordeste-Interior 3.087 186 3.273
Regies Centro-Oeste e Sudeste 60.900 5.084 65.984
Distrito Federal e RM de Goinia 3.991 66 4.057
RM de Belo Horizonte e Colar Metropolitano 4.572 496 5.068
RM do Rio de Janeiro 12.903 1.650 14.553
RM de So Paulo 19.176 2.053 21.229
RM de Campinas 2.756 205 2.961
RM da Baixada Santista 1.911 208 2.119
Demais Municpios de Minas Gerais e Centro-Oeste 5.561 85 5.646
Demais Municpios do Rio de Janeiro e Estado do Esprito Santo 3.505 231 3.736
Demais Municpios do Estado de So Paulo 6.525 90 6.615
Regio Sul 14.570 602 15.172
RM de Curitiba 2.777 262 3.039
RM de Porto Alegre 4.665 282 4.947
Demais Municpios da Regio Sul 7.128 58 7.186
A identifcao do conjunto de setores similares aos Aglomerados Subnormais,
segundo o conjunto de indicadores selecionados, foi realizada por meio de uma anlise
discriminante. Essa tcnica consiste em determinar funes de classifcao para os
131
dois tipos de setores NE e AS baseadas nas variveis selecionadas, que minimizam
a probabilidade de se classifcar erradamente um setor NE como AS e vice-versa. Por
meio dessa tcnica possvel estabelecer critrios para classifcar um setor censitrio
NE como AS, atravs das condies de vida da sua populao residente.
Matematicamente, tais funes correspondem a somas ponderadas do tipo: a (mo-
radia) + b(instruo) + c(emprego) + d(renda) + k, em que a, b, c e d traduzem a im-
portncia relativa das variveis para a classifcao dos setores (PEREZ et alii, 1994).
Para cada regio realizou-se uma Anlise Discriminante Stepwise para identifcar
os assentamentos precrios. Os assentamentos precrios form defnidos como: setores
censitrios do tipo no especial classifcados como subnormais pela funo discrimi-
nante. Como medida de ajuste do modelo foi utilizada a porcentagem de aglomerados
subnormais classifcada corretamente pelas funes de classifcao. Para a gerao
das funes de classifcao foram excludos os setores censitrios com menos de 50
domiclios particulares permanentes. Posteriormente, esses setores foram classifcados
por meio dessas funes.
As variveis utilizadas no modelo esto apresentadas no Quadro 1 a seguir.
Quadro 1
Relao das variveis utilizadas no estudo
Dimenso Varivel
Infra-estrutura
Porcentagem de domiclios sem coleta de lixo
Porcentagem de domiclios no ligao rede de abastecimento de gua
Porcentagem de domiclios sem banheiros ou sanitrios
Porcentagem de domiclios sem ligao a rede de esgoto ou fossa sptica
Porcentagem de domiclios do tipo cmodo
Porcentagem de domiclios outra forma de posse da moradia
Porcentagem de domiclios outra forma de posse do terreno
Nmero de banheiros por domiclio
Renda e
escolaridade do
responsvel pelo
domiclio
Porcentagem de responsveis por domiclios no alfabetizados
Porcentagem de responsveis por domiclios com menos de 30 anos no
alfabetizados
Porcentagem de responsveis por domiclios com renda de at 3 salrios
mnimos
Porcentagem de responsveis por domiclios com menos de 8 anos de
estudo
Anos mdios de estudos do responsvel pelo domiclio
Renda mdia do responsvel pelo domiclio
Aspectos
demogrfcos
Nmero de domiclios particulares permanentes no setor censitrio
Nmero de domiclios improvisados no setor censitrio
Nmero de pessoas residentes no setor censitrio
Porcentagem de responsveis por domiclios com menos de 30 anos
Nmero mdio de pessoas por domiclio
Nota: Variveis calculadas a partir da informao do domiclio particular permanente.
132
3. Resultados
A aplicao do mtodo resultou na classifcao de assentamentos precrios para
cada uma das 21 regies e para o total das reas estudadas. A metodologia utilizada
preservou a possibilidade de o fenmeno estar relacionado com processos diversos
em diferentes regies. Assim, foram gerados 21 modelos, sendo que para a Regio
Metropolitana de So Luiz foram utilizadas seis variveis, 8 variveis para o Distrito
Federal e a Regio Metropolitana de Goinia, 9 para a Regio Metropolitana de Macei
e municpios da Regio Norte, 10 para os municpios pertencentes Regio Nordeste
Litoral, 11 para a Regio Metropolitana de Belm, Salvador e Regio Sul, 12 na Regio
Metropolitana de Recife, 13 nas de Porto Alegre e Estado de Rio de Janeiro e Esprito
Santo, 14 em Campinas e Minas Gerais, 15 na Baixada Santista, NordesteInterior,
Curitiba e Rio de Janeiro, 16 no Estado de So Paulo e Regio Metropolitana de Belo
Horizonte, 17 em Fortaleza e 18 para a Regio Metropolitana de So Paulo.
Tabela 3
Correlao cannica e porcentagem da varincia explicada pelo modelo (R
2
cannico)
Regio
Correlao
cannica
R
2
cannico
(%)
Regio Norte
RM de Belm 0,549 30,1
Demais Municpios da Regio Norte 0,486 23,6
Regio Nordeste
RM de Macei 0,668 44,6
RM de Salvador 0,442 19,5
RM de Fortaleza 0,486 23,6
RM de So Luiz 0,347 12,0
RM de Recife 0,508 25,8
Demais Municpios Nordeste-Litoral 0,433 18,7
Demais Municpios Nordeste-Interior 0,514 26,4
Regies Centro-Oeste e Sudeste
Distrito Federal e RM de Goinia 0,502 25,2
RM de Belo Horizonte e Colar Metropolitano 0,594 35,3
RM do Rio de Janeiro 0,612 37,5
RM de So Paulo 0,666 44,4
RM de Campinas 0,667 44,5
RM da Baixada Santista 0,748 56,0
Demais Municpios de Minas Gerais e Centro-Oeste 0,389 15,1
Demais Municpios do Rio de Janeiro e Estado do Esprito Santo 0,543 29,5
Demais Municpios do Estado de So Paulo 0,579 33,5
Regio Sul
RM de Curitiba 0,597 35,6
RM de Porto Alegre 0,610 37,2
Demais Municpios da Regio Sul 0,368 13,5
133
Uma outra forma de verifcao do ajuste do modelo o clculo da porcentagem
de classifcao correta no modelo das categorias de anlise (NE a AS). No presente
caso, exceto para as regies de Belm (75%), So Luiz (78%), Fortaleza (83%) e Salva-
dor (84%), o percentual de setores classifcados corretamente pelo modelo situou-se
acima de 88%. No entanto, dado o objetivo do estudo, a identifcao de setores que se
assemelham aos Aglomerados Subnormais, calculou-se o porcentual de Aglomerados
Subnormais classifcados corretamente pelo modelo (Tabela 4).
Esses porcentuais mostram o melhor ajuste do modelo nas reas metropolitanas
e nas que concentram os grandes municpios. A exceo a regio formada pelo
Distrito Federal e a Regio Metropolitana de Goinia, onde apenas 52,0% dos setores
subnormais foram classifcados como tais pelo modelo.
J a porcentagem de setores No Especiais classifcados como Aglomerados Sub-
normais pela anlise discriminante apresenta uma maior variabilidade, como, por
exemplo, a Regio Metropolitana de Belo Horizonte (81,3% de classifcao correta
de AS), que apresentou 10,4% de NE classifcados como AS, ou a de Porto Alegre
(80,5% de classifcao correta de AS), que apresentou 5,6% de setores nessa situao
(Tabela 4).
134
Tabela 4
Porcentagem de classifcao correta dos Aglomerados Subnormais pelo Modelo de
Anlise Discriminante
Regio
Classifcao do modelo
% de setores do tipo
NE classifcados
como AS pelo modelo
(base NE)
% de setores do tipo AS
classifcados como AS
pelo modelo (base AS)
Regio Norte
RM de Belm 26,3 76,8
Demais Municpios da Regio Norte 13,3 74,6
Regio Nordeste
RM de Macei 5,2 77,6
RM de Salvador 15,4 75,7
RM de Fortaleza 16,1 73,4
RM de So Luiz 21,0 64,6
RM de Recife 10,2 65,3
Demais Municpios Nordeste-Litoral 9,0 59,5
Demais Municpios Nordeste-Interior 7,5 71,4
Regies Centro-Oeste e Sudeste
Distrito Federal e RM de Goinia 1,6 52,0
RM de Belo Horizonte e Colar Metropolitano 10,4 81,3
RM do Rio de Janeiro 10,1 80,1
RM de So Paulo 5,7 77,8
RM de Campinas 3,9 80,1
RM da Baixada Santista 4,3 76,6
Demais Municpios de Minas Gerais e Centro-
Oeste
4,8 73,5
Demais Municpios do Rio de Janeiro e Estado
do Esprito Santo
3,5 57,7
Demais Municpios do Estado de So Paulo 1,3 71,1
Regio Sul
RM de Curitiba 7,0 77,7
RM de Porto Alegre 5,6 80,5
Sul 3,4 75,4
Os setores No Especiais classifcados como Aglomerados Subnormais pelo mo-
delo de anlise discriminante foram considerados como assentamentos precrios. No
total de 102.137 setores censitrios que fzeram parte do estudo 6.880 foram classif-
cados como assentamentos precrios. A Tabela 5 apresenta a distribuio dos setores
segundo as regies.
135
Tabela 5
Tipo de setor censitrio por regio. Brasil 2000
Regio
Tipo de Setor Censitrio
Aglomerado
Subnormal
Assent.
Precrio
No
Especial
Sem
Domiclio
Particular
Permanente
Sem
Informao
Total
Total 7696 6880 86794 441 326 102137
Regio Norte 718 683 3328 48 12 4789
RM de Belm 512 287 811 2 9 1621
Demais Municpios 206 396 2517 46 3 3168
Regio Nordeste 1292 1764 13083 25 28 16192
RM de Macei 63 38 680 1 1 783
RM de Salvador 240 441 2380 6 5 3072
RM de Fortaleza 410 391 2028 8 7 2844
RM de So Luiz 66 173 640 2 0 881
RM de Recife 201 258 2220 2 3 2684
Municpios
Nordeste-Litoral
126 227 2290 4 8 2655
Municpios
Nordeste-Interior
186 236 2845 2 4 3273
Regies Centro
Oeste e Sudeste
5084 3672 56671 323 234 65984
Distrito Federal e
RM de Goinia
66 63 3784 119 25 4057
RM de BH e Colar
Metropolitano
496 483 4072 8 9 5068
RM do Rio de
Janeiro
1650 1314 11517 38 34 14553
RM de So Paulo 2053 1099 17966 48 63 21229
RM de Campinas 205 127 2593 13 23 2961
RM da Baixada
Santista
208 78 1805 20 8 2119
Demais Municpios
de MG e CO
85 281 5243 15 22 5646
Demais Municpios
do RJ e ES
231 134 3312 40 19 3736
Demais Municpios
de SP
90 93 6379 22 31 6615
Regio Sul 602 761 13712 45 52 15172
RM de Curitiba 262 198 2563 13 3 3039
RM de Porto Alegre 282 268 4367 12 18 4947
Sul 58 295 6782 20 31 7186
136
Como resultado, obtivemos, portanto, que em 2000 14% da populao dos 554 mu-
nicpios em estudo residiam em setores classifcados como Aglomerados Subnormais
ou Assentamentos Precrios, totalizando aproximadamente 12 milhes de pessoas.
Na regio Norte, 30% residiam nesse tipo de setor, 17% no Nordeste, 13% nas regies
Sudeste e Centro-Oeste e 9% na regio Sul (Figura 1).
Figura 1
Distribuio da populao segundo tipo de setor censitrio. Brasil 2000
A Tabela 6 detalha a informao, apresentando a proporo da populao residente
em domiclios particulares permanentes por tipo de setor censitrio em cada uma
das regies utilizadas no estudo. Como podemos ver, a proporo de moradores que
habita reas urbanas precrias varia muito entre regies, apresenetando relevncia
muito diferenciada em nvel nacional. Entretanto, as propores chegam nas grandes
capitais do Norte e do Nordeste a 51% (Belm), 28% (So Luiz), 25% (Fortaleza) e
24% (Salvador) e so muito elevadas mesmo em capitais do Sudeste com grandes
contingentes populacionais, como Rio de Janeiro (21%) e So Paulo (15%).
6.361.843
57.132
6.028.778
75.419.046
No Especial
Aglomerado Subnormal
Assentamento Precrio
137
Tabela 6
Proporo de pessoas residentes em domiclios particulares permanentes por tipo de
setor censitrio e regio
Regio
Tipo de setor censitrio
Aglom.
Subnormal
Assent.
Precrios
No
Especial
Sem inf. Total
%
Subnormal
+ Ass. Prec.
Total 7,2 6,9 85,8 0,1 100,0 14,1
Regio Norte 15,8 13,8 70,3 0,1 100,0 29,7
RM de Belm 33,0 18,3 48,5 0,2 100,0 51,3
Demais Municpios
da Regio Norte
5,9 11,3 82,8 0,0 100,0 17,2
Regio Nordeste 7,2 10,4 82,4 0,1 100,0 17,6
RM de Macei 4,5 4,0 91,5 0,1 100,0 8,4
RM de Salvador 8,6 15,4 76,0 0,0 100,0 24,0
RM de Fortaleza 12,7 12,8 74,5 0,1 100,0 25,4
RM de So Luiz 8,1 19,8 72,1 - 100,0 27,9
RM de Recife 7,0 9,7 83,3 0,0 100,0 16,7
Demais Municpios
do Nordeste Litoral
4,4 7,9 87,7 0,1 100,0 12,2
Demais Municpios
do Nordeste Interior
4,4 6,1 89,5 0,0 100,0 10,5
Regies Centro-Oeste e Sudeste 7,4 5,6 86,9 0,1 100,0 13,0
Distrito Federal e RM de Goinia 1,3 1,5 97,0 0,2 100,0 2,8
RM de Belo Horizonte e Colar
Metropolitano
9,2 9,1 81,7 0,0 100,0 18,3
RM do Rio de Janeiro 11,6 9,4 78,9 0,1 100,0 21,0
RM de So Paulo 9,5 5,5 85,0 0,0 100,0 15,0
RM de Campinas 6,2 3,7 89,9 0,3 100,0 9,9
RM da Baixada Santista 13,0 5,2 81,8 0,1 100,0 18,1
Demais Municpios de Minas
Gerais e Centro-Oeste
1,3 4,3 94,3 0,0 100,0 5,7
Demais Municpios
do Rio de Janeiro e Estado
do Esprito Santo
4,2 3,0 92,8 0,0 100,0 7,2
Demais Municpios do Estado
de So Paulo
1,2 1,4 97,2 0,1 100,0 2,6
Regio Sul
RM de Curitiba 3,3 4,6 92,0 0,1 100,0 7,9
RM de Porto Alegre 6,6 6,0 87,3 0,0 100,0 12,7
Demais Municpios
da Regio Sul
5,8 6,0 88,1 0,1 100,0 11,8
138
Uma outra forma de avaliarmos a aderncia do modelo a anlise comparativa das
caractersticas sociais dos moradores de setores classifcados como subnormais pelo
IBGE e delimitados pelo estudo como assentamentos precrios, tendo o restante da
populao como parmetro. Os resultados so to melhores quanto mais as caracte-
rsticas se aproximarem dos subnormais e mais se distanciarem do restante, sugerindo
que realmente foi possvel delimitar um grupo populacional similar ao classifcado
originalmente pelo IBGE.
Os Grfcos 2 e 3, a seguir, apresentam algumas das variveis que entraram no
modelo para a identifcao dos assentamentos precrios. No Grfco 2 possvel
verifcar que, dos domiclios localizados em setores classifcados como assentamentos
precrios, 17,1% no tm acesso a rede de abastecimento de gua e 40,6%, a rede de
esgotamento sanitrio ou fossa sptica. Entre os domiclios localizados nos Aglome-
rados Subnormais esses percentuais so respectivamente de 12,5% e 38,7%. Em ambos
os casos os contedos sociais mdios de assentamentos precrios se aproximam muito
dos de setores subnormais e se distanciam do restante dos setores.
Grfco 2
Proporo de domiclios sem acesso a rede de abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio ou fossa sptica. Distribuio da populao segundo tipo de setor censitrio.
Brasil 2000
Os Grfcos a seguir exploram da mesma forma as informaes de renda e escola-
ridade. Como podemos ver, a renda mdia dos responsveis pelos domiclios situados
nos setores classifcados como assentamentos precrios ou subnormais era menos da
metade da renda dos responsveis moradores nos setores NE. Da mesma forma, no
caso da escolaridade, dois teros dos responsveis dos setores subnormais ou assen-
tamentos precrios no haviam completado o ensino mdio (Grfco 3).
% de domiclios sem rede
de abastecimento de gua
12,5
17,1
8,1
9,0
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
Em%
38,7
40,6
17,1
20,1
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
Em%
Aglomerados
subnormais
Assent.
precrios
No
especiais
Brasil Aglomerados
subnormais
Assent.
precrios
No
especiais
Brasil
% de domiclios sem rede
de esgoto ou fossa sptica
139
Grfco 3
Renda mdia do responsvel pelo domiclio e proporo de responsveis com ensino
fundamental incompleto. Brasil 2000
Concluso
O presente trabalho apresentou um mtodo para a estimao de moradores de
assentamentos precrios a partir de dados secundrios oriundos do Censo e da apli-
cao de tcnicas estatsticas de anlise discriminante.
Consideramos que o mtodo avana com relao ao conhecimento acumulado na
rea, no apenas por apresentar um quadro da distribuio do fenmeno no Brasil
urbano atual, mas tambm por demonstrar a aplicabilidade de uma tcnica de baixo
custo e alta replicabilidade que utiliza dados padronizados nacionalmente e coletados
periodicamente. Os dados gerados com tal tcnica podem representar um importante
insumo para o processo de planejamento e gesto em nvel local, representando um
primeiro passo para a realizao de vistoria de campo e a constituio de sistemas de
informao sobre assentamentos localmente, apurando as estimativas e especifcan-
do-as territorialmente.
Em termos empricos, os resultados sugerem que o fenmeno alcana o dobro da
dimenso delimitada atualmente com os dados dos setores subnormais do IBGE, che-
gando a 14% dos setores dos municpios estudados, ou 12,4 milhes de habitantes. As
condies sociais em setores classifcados como assentamentos so at mesmo piores
do que as encontradas nos setores considerados pelo IBGE como subnormais. Essas
informaes demonstram, por um lado, a grande dimenso do fenmeno em termos
numricos e reafrmam a sua relevncia social e urbana. Por outro lado, entretanto, os
dados nos sugerem que esse importante problema social e urbano pode ser enfrentado
efetivamente desde que se produzam programas pblicos de habitao, dotao de
infra-estrutura e urbanizao de favelas que contem ao mesmo tempo com recursos
fnanceiros e capacitao operacional.
326
382
1000
916
0
200
400
600
800
1000
1200
Emreais de julho de 2000
Renda mdia do responsvel
pelo domiclio
Aglomerados
subnormais
Assent.
precrios
No
especiais
Brasil Aglomerados
subnormais
Assent.
precrios
No
especiais
% de responsveis com
menos de 8 anos de estudo
Brasil
0,00
72,77
50,47
75,90
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
70,00
80,00
Em%
53,57
140
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Ministrio
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Secretaria Nacional
de Habitao

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