Medicin de la pobreza en Chile: desafos y propuestas para 2010

Ao 1 / No. 2 / Enero 2010

Nos encontramos cercanos a dos eventos importantes desde el punto de vista de la medicin de la pobreza en nuestro pas: (i) la entrega de las cifras de la encuesta CASEN 2009 y (ii) la anunciada actualizacin de la canasta utilizada en el clculo de la lnea de pobreza. Frente a esta coyuntura quisiramos discutir, desde el punto de vista tcnico, algunos elementos importantes respecto de la medicin de la pobreza en nuestro pas.

Para qu medir la pobreza?

La identificacin de personas u hogares pobres y con ello cuantificacin del porcentaje de personas en esta categora en la poblacin -y en diferentes sub-grupos de ella-, busca alcanzar diferentes objetivos: 1. Identificacin del desempeo del pas en relacin con un objetivo central de polticas pblicas. 2. Focalizacin y asignacin de recursos en los ms necesitados, tanto en trminos estticos como respecto del surgimiento de nuevas demandas o reas prioritarias. 3. Identificacin de la situacin de pobreza y de sus determinantes en diferentes grupos de individuos, hogares o zonas geogrficas.

Cmo se mide la pobreza?

La ltima edicin del diccionario de la Real Academia de la Lengua define pobre como Necesitado, que no tiene lo necesario para vivir. El punto crucial respecto de esta definicin es identificar el umbral o un conjunto de umbrales que determinan que una persona o familia no tengan lo necesario para vivir. Sobre este punto no existe ni emprica ni conceptualmente una definicin nica de pobreza. De hecho, a diferencia de otras magnitudes de inters para la sociedad, como el clculo del PIB, de la inflacin o la manera de llevar contabilidad, no existen convenciones nicas aceptadas internacionalmente. Diferentes pases y tradiciones normativas utilizan diferentes aproximaciones. A continuacin mencionamos algunas de ellas:

1. Pobreza basada en ingresos monetarios

En este caso la pobreza se identifica usando como indicador el ingreso o consumo monetario que se compara respecto de una lnea de pobreza. Existen dos familias de indicadores, que se diferencian respecto de cmo definen la lnea de pobreza. 1.1 Respecto de una canasta absoluta. La idea es valorar de algn modo un nivel de consumo/ingreso que permite alcanzar una canasta que permitira a las personas satisfacer sus necesidades bsicas. Una vez definido, este indicador se mantiene fijo en trminos reales en el tiempo (slo se ajusta por la inflacin). As, es una medicin que es comparable en el tiempo, permitiendo de esta manera la evaluacin de la efectividad de las polticas sociales. No obstante lo anterior, se dificulta la identificacin de los que siguen siendo pobres en una sociedad que progresa. Ejemplos en esta lnea son la famosa lnea de US$1 (a paridad de poder de compra) definida 1 por el Banco Mundial en 1991 y la lnea de pobreza de Estados Unidos definida por Orshansky para 1963. 1.2 Respecto de un nivel de ingreso relativo. En este caso se define como pobre relativo a un hogar/persona cuyo consumo/ingreso per-cpita se encuentre bajo un determinado porcentaje 2 de la mediana de consumo/ingreso de la poblacin relevante. Es un indicador que es razonable en esquemas normativos en que se asocia desigualdad con pobreza. Este indicador permite monitorear los sectores que estn rezagados respecto al resto de la sociedad. Tiene tambin la ventaja de que no se requiere especificacin y construccin de instrumentos que deben ser actualizados peridicamente. Pero no es fcil evaluar efectividad de las polticas sociales en el tiempo. El porcentaje respecto de la mediana que se considera no tiene una definicin conceptual clara, pero una aplicacin utilizada en diferentes pases y zonas, como la Unin Europea y la OECD, es utilizar como umbral un valor equivalente al 60% de la mediana.

El umbral de US$1 per cpita se defini a partir del hecho que las lneas de pobreza basadas en canastas locales de varios pases de Asia en los 1980s llegaban a valores en torno a esa magnitud. 2 La mediana es el nivel de ingreso que deja el mismo nmero de personas u hogares antes y despus que l, una vez ordenados los ingresos de mayor a menor.

2. Pobreza basada en dimensiones mltiples

A partir del enfoque del bienestar basado en capacidades de A. Sen, se han desarrollado indicadores de pobreza multidimensional. Bajo este concepto, la situacin de pobreza no se puede resumir slo en el ingreso sino que en las capacidades que tiene una persona u hogar para generar bienestar. Por ejemplo, individuos con diferentes niveles de educacin pueden obtener diferentes niveles de bienestar con el mismo ingreso. Ejemplos en esta lnea son indicadores de pobreza multidimensional que se traducen en ndices unidimensionales, como el ndice de pobreza humana elaborado por el PNUD. En otro grupo de indicadores, a diferencia del ejemplo anterior, las mltiples dimensiones de pobreza no se resumen en un indicador unidimensional, sino que se enfatiza que no existe una substitucin entre diferentes dimensiones de necesidades y que se espera que los individuos puedan satisfacer todas (o una gran parte de) las necesidades bsicas. Un ejemplo en esta lnea es la recientemente publicada medida multi-dimensional de pobreza de Mxico.

3. Indicadores subjetivos de pobreza

Otra familia de indicadores consiste en identificar las opiniones de las personas respecto de un conjunto de necesidades que personas u hogares debieran tener y de las que nadie debiera carecer. Para ello se pregunta a una muestra representativa de la poblacin y se seleccionan aquellas necesidades que tienen un apoyo mayoritario. Luego se define un indicador de carencia de estas necesidades en que se identifican como carentes a las personas que no satisface un nmero de estas dimensiones. Estos indicadores tienen el problema que los indicadores autopercibidos pueden verse distorsionados por las expectativas de los individuos, reproduciendo 3 patrones de discriminacin presentes en la sociedad.

Diferentes pases utilizan uno o varios de los indicadores de pobreza mencionados ms arriba. As, mientras algunos pases menos desarrollados miden usando el umbral de US$ 1 diario definido por el Banco Mundial (muchas veces por la carencia de recursos y capacidades para desarrollar medidas locales), la Unin Europea y la OECD utilizan indicadores de pobreza relativa combinado con otros indicadores. Por ejemplo, Reino Unido considera indicadores de pobreza absoluta, relativa y el ndice de pobreza subjetiva, Estados Unidos tiene una lnea de pobreza absoluta junto con indicadores de pobreza relativa, definidos a nivel estatal. En Amrica Latina muchos pases
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Desde un punto de vista ms estadstico, puede surgir errores considerables si la muestra es pequea, mientras que si la muestra es grande, puede existir una alta varianza de las respuestas, creando el problema de la dificultad de construir una lnea de pobreza con intervalos de confianza razonables.

utilizan indicadores de pobreza con umbrales construidos por la CEPAL, junto con innovaciones recientes como la mencionada ms arriba respecto de Mxico relacionadas con el uso de indicadores de pobreza multidimensional. As parece ser que diferentes sociedades explcita o implcitamente eligen diferentes criterios normativos para definir qu se considera ser pobre. Un patrn interesante en esta lnea es que a mayores niveles de desarrollo e ingreso la preocupacin parece moverse desde definiciones ms absolutas y unidimensionales de pobreza, a una preocupacin ms amplia que incluye adems aspectos relativos de la pobreza y varias dimensiones.

Dnde est Chile en medicin?

Como es sabido, nuestro pas utiliza exclusivamente una medida de pobreza que se base en una canasta definida con informacin de consumo de 1987-88. Los cmputos y actualizaciones de la lnea se delegan en la CEPAL. Si bien el costo de la canasta se actualiza peridicamente, su composicin, no se ha actualizado en este perodo. En este sentido se puede pensar que la medicin actual se relaciona con un ndice de pobreza ms bien absoluto, en que el nivel inicial de referencia se encuentra en el ao 1988. Entendida de este modo, no es estrictamente necesario actualizar la canasta que define la lnea de pobreza, porque el indicador traduce en una mtrica concreta un concepto que es entendible y razonable. Qu implica la actualizacin que se anuncia? Implica actualizar tanto la canasta necesaria para alcanzar el consumo de caloras mnimo necesario (que permite aproximarse a una medicin del costo de satisfacer las necesidades bsicas), como tener una estimacin del costo de satisfacer el resto de las necesidades donde no existe una norma clara. No es clara cul ser la metodologa de actualizacin que se utilizar, pero si se utilizara la realizada por Larran (2009), se observaran aumentos sustantivos en los valores de la lnea de pobreza y, por tanto, en el porcentaje de pobreza del pas. Por un lado, la calidad, y por ende, el precio por calora consumida de los alimentos que consumen las personas ha aumentado en un perodo de fuerte desarrollo del pas. Por otro lado, las personas consumen ms en otros bienes no alimentarios, tambin probablemente producto de este desarrollo. En este sentido, la actualizacin de la lnea de pobreza introduce un fuerte elemento de pobreza relativa en la medicin.

Algunas propuestas para la medicin de la pobreza

En este contexto, el GPS plantea tres propuestas relacionadas con actualizacin de la medicin de la pobreza:

1. Ampliar los indicadores utilizados para identificar la pobreza

Nos parece que centrar exclusivamente la discusin sobre la definicin de la pobreza en actualizar la canasta de referencia, reduce el foco de la medicin a un nico aspecto del problema. La medicin de pobreza puede realizarse por diversos mtodos, que difieren conceptualmente, cada uno con ventajas y desventajas, luego la teora no permite una opcin nica. Es la experiencia y el contexto de cada pas los que definen la aplicacin de un determinado mtodo. As, la experiencia internacional y la discusin conceptual sugieren que se pueden considerar diferentes dimensiones, y que todas ellas son informativas. La sociedad podr luego determinar los ponderadores implcitos que pone a cada una. As es posible pensar en tener un conjunto de indicadores que incluyan medidas de pobreza absoluta (usando la lnea definida por la canasta de 1987-8), relativa (usando el indicador de pobreza relativa usado por la Unin Europea y la OECD), y moverse a la construccin de indicadores multidimensionales y eventualmente de pobreza subjetivos.

2. Institucionalidad de definicin de indicadores de pobreza

En la actualidad no existe una institucionalidad clara para definir tanto qu se entiende por pobreza, como cundo se actualizan las mediciones. La definicin tiende a estar centrada en el Poder Ejecutivo y los clculos y definiciones tcnicas en la CEPAL. En este sentido, proponemos la creacin de una institucionalidad simple que permite incorporar indirectamente tanto al sistema poltico como a los tcnicos en la definicin de los indicadores de pobreza a utilizar. Para ello proponemos que se designe un comit tcnico ad-hoc de expertos, designado por el Senado con qurum calificado, que tenga como misin operacionalizar la discusin sobre definiciones de pobreza y determine criterios tcnicos para realizar mediciones adecuadas. Este comit debiera tener una duracin pre-especificada y debe determinarse un perodo de tiempo sobre el cual actualizar las discusiones de los diferentes indicadores de pobreza. Nos parece que de este modo se puede seguir un procedimiento que genera participacin explcita del poder poltico como agregador de preferencias sociales y a la vez se garantiza una adecuada discusin tcnica.

3. Respecto de la anunciada actualizacin

En relacin a la actualizacin de la canasta, nos parece que es un ejercicio interesante pero que debiera formar parte de un conjunto ms amplio de indicadores como los mencionados en el punto 1 de estas propuestas.

Sin embargo, como la actualizacin se realizar de todos modos, creemos que es importante que la sociedad conozca qu significa la actualizacin. Un esperable aumento en la tasa de pobreza no implica ni que de un da para otro la pobreza aument de modo discreto ni que los indicadores de pobreza usando la canasta de 1987-8 fueran imprecisos. As, es importante enfatizar que la nueva lnea va a redefinir un punto de partida que no ser comparable al de la canasta basada en 1987-1988, porque el bienestar de los hogares asociado al consumo de la lnea de pobreza ser diferente. Es por ello que no parece razonable utilizar la nueva situacin de pobreza en el pas para compararla con la pobreza en aos previos computada baja la lnea no actualizada. Ambas magnitudes no son comparables, porque van asociadas a definiciones de pobreza diferentes. Nuestra sugerencia es hacer un esfuerzo explicito por facilitar el entendimiento del nuevo indicador. En esta lnea sugerimos presentar tanto la tasa de pobreza revisada usando datos de la encuesta CASEN 2009, como las tasas de pobreza asociadas a la nueva canasta para todas las encuestas CASEN previas. De ese modo se puede realizar un anlisis intertemporal de indicadores comparables.

GRUPO DE POLTICA SOCIAL (GPS)

GPS es un grupo de trabajo constituido por acadmicos en el mbito de las polticas sociales cuyo objetivo es hacer aportes especficos al diseo, implementacin y evaluacin de la poltica social chilena con una mirada acadmica e independiente. Las opiniones de los integrantes del GPS son a ttulo personal y no representan a las instituciones a las que pertenecen.

Integrantes
David Bravo Centro de Microdatos, Universidad de Chile Rodrigo Castro Facultad de Economa y Negocios, Universidad del Desarrollo Francisco Gallego Instituto de Economa, Pontificia Universidad Catlica de Chile Ignacio Irarrazaval Centro de Polticas Pblicas, Pontificia Universidad Catlica de Chile Osvaldo Larraaga Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Departamento de Economa, Universidad de Chile Claudia Sanhueza Facultad de Economa y Negocios, Universidad Alberto Hurtado Dagmar Raczynski Asesoras para el Desarrollo