Apuntes para la discusin de la coparticipacin federal de impuestos

Introduccin: La distribucin de fondos a partir de la coparticipacin federal es un proceso relativamente nuevo, como mecanismo civilizado de reparto. La historia argentina muestra que esos fondos han sido una de las principales causas de enfrentamientos a lo largo del siglo XIX, en forma de lucha armada. La Constitucin de 1853 muestra la voluntad del interior de apropiarse de la renta del puerto, conflicto que finaliza recin con Caseros, Pavn, el fin de la secesin de Buenos Aires y la federalizacin de la Ciudad de Buenos Aires, en 1880, con lo cual todos han terminado cediendo en parte sus pretensiones originales. El conflicto que termina con el reparto de fondos efectuado por la Constitucin es el de decidir cules seran los beneficios para las provincias de pertenecer a la Nacin Argentina. Termin siendo un juego de mutua conveniencia: ni la Confederacin ni Buenos Aires podan imponerse a la otra, ni ninguna de ambas poda ser un proyecto exitoso sin la otra. A la vez, todos deban sentir que haban ganado con esa opcin. Y de hecho lo hicieron. Muchos autores sealan que, a la inversa de lo que ocurri en Europa (en los siglos XIX y XX), por ejemplo, en donde muchas naciones conformaron estados (Italia y Alemania en la segunda mitad del s. XIX, y en el XX, Macedonia, Eslovaquia, Repblica Checa, etc.), aqu, fue el Estado el que termin constituyendo la Nacin1. La obra de Sarmiento puede verse, en este marco, como el esfuerzo de la Nacin por llevar los frutos de la recaudacin del puerto al interior para conformar la Nacin a partir de la educacin comn y universal. Las sucesivas gestiones llevaron, adems de escuelas, correos,
El mismo proceso puede verse en el resto de los actuales pases latinoamericanos ya que, segn las habituales definiciones de nacionalidad, todo el espacio conformara una sola nacin, por cuestiones idiomticas, religiosas e histricas. Sin embargo, la misma historia comn determin la conformacin de nuevos espacios nacionales, que conforman los nuevos pases latinoamericanos.
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bancos, obras pblicas varias y medios de comunicacin. La aparicin de juzgados federales, hospitales nacionales, destacamentos del ejrcito, la construccin de puertos, rutas y ferrocarriles fue la forma en la que el estado central llev los frutos del puerto al interior. Si bien era la forma de sacar la produccin hacia Europa, mejorar la mano de obra para que pudiera, por ejemplo, trabajar en los ferrocarriles, a la vez, fue la forma de crear el espacio econmico comn, con valores comunes y una identificacin con lo argentino que se fue construyendo a lo largo de la segunda mitad del siglo XIX. El rgimen impositivo consagrado en la Constitucin funcion entre 1860 y 1930, coincidentemente con el rgimen agroexportador, aunque nunca exento de crisis ms o menos graves. Lo que ocurri es que el modelo funcionaba en base a la renta de aduanas, ya que todo lo que se exportaba serva para pagar las importaciones de bienes que no se producan en el pas. As, como el grueso de todo lo consumido segua entrando por Buenos Aires, el fruto de los impuestos era tambin una parte del consumo global, tanto como hoy lo es el IVA, que grava el consumo de casi todos los bienes y servicios que circulan por el territorio nacional. Hacia 1930 la crisis se hace evidente porque la Argentina no puede importar lo que necesita desde el exterior. Entonces, qu habr ocurrido con el rgimen econmico del Estado? Hizo tanta agua como el resto. La gravedad de la crisis del treinta se debi justamente a este doble problema: crisis productiva y de abastecimiento de bienes tanto como de financiacin del aparato del Estado. Tanto aqu como en el resto del mundo el problema no fue visto en lo inmediato, sino que se persisti en la poltica que haba mostrado ser eficaz durante 50 aos. Sin embargo, en el primer lustro de los 30 aparecen las primeras formas de regulacin de la economa, con la creacin de las juntas de carnes, granos, el Banco Central y otros mecanismos de participacin del Estado en la economa. Al interior del Estado, lo que estaba en discusin era en qu forma se iba a financiar la actividad. As, no es sorprendente que en 1934 aparezca la primera ley de impuestos coparticipados. En esa ley se creaba un impuesto a la circulacin interna de mercaderas (impuestos internos) con la condicin de que, slo si las provincias derogaban sus propios impuestos sobre el mismo bien podran participar del reparto de la recaudacin

del impuesto nacional. As comienza la discusin de la coparticipacin de impuestos, en medio de una crisis, 70 aos atrs.

La evolucin

Desde lo econmico, la Constitucin Nacional de 1853 contena una clusula sumamente inteligente, la que prohiba a las provincias contratar emprstitos en el exterior. Fue fruto de la evolucin histrica, dado que se le atribua al Poder Legislativo Nacional exclusivamente esa facultad, como representacin del pueblo y las provincias, mientras las negociaciones podan ser emprendidas por el ejecutivo, que segua teniendo la prerrogativa de las relaciones con el exterior. El arreglo de la deuda, forma de pago y de contratacin, deban ser ratificadas por el Congreso. Este mecanismo sigui sin modificaciones sustanciales hasta los aos 60 en que las leyes de ministerios adjudicaron, por delegacin de facultades, la responsabilidad al Ejecutivo en manos del Ministerio de Economa. As, el control de la deuda pblica no fue ya pblico2. El siguiente paso en desarmar el sistema se dio en 1994 con la reforma constitucional. All se permiti a las provincias el endeudamiento externo, que llev a que muchas lo tomaran sin concesin de nuevos ingresos asignados en el mismo texto. La nica previsin fue que el Congreso deba sancionar una nueva ley de coparticipacin federal en un plazo de 3 aos. As, se otorgaron beneficios y no las responsabilidades que le iban asignadas. A la vez, en esos aos, se producen las provincializaciones de escuelas y hospitales nacionales con el objetivo de liberar fondos del Estado Federal. Evidentemente, si la idea era mostrar la solvencia del estado federal no poda hacerse con los mismo gastos, sino que deban ser necesariamente menores. As, la delegacin de facultades a las provincias no fue acompaada de los ingresos que deban, necesariamente, financiarlos.

Tampoco es muy claro que antes lo fuera, pero la modificacin del rgimen legal determina la imposibilidad material de requerir informaciones precisas del Poder Legislativo, entendindose que, por la delegacin de facultades al P.E.N. no es ya su funcin, mientras - se sostiene que el Congreso de la Nacin sigue conservando el poder ltimo, al decidir, en la ley de presupuesto, cunto se destinar al arreglo (pago) de la deuda, tal como lo seala la Constitucin Nacional.

La crisis en el financiamiento provincial en los noventa es un fenmeno notorio, grave y provocado por el poder central, con la anuencia de los gobiernos provinciales. Desatado el conflicto, se agrava da a da y comienzan a aparecer los parches de los pactos fiscales federales, los fondos de reparacin histrica, nuevos pactos, nuevos impuestos, impuestos de emergencia, y nuevas deudas asumidas por las provincias para pagar los intereses de las deudas anteriores. Como en forma paralela creca la deuda federal, la forma que tena el gobierno de tener excedentes para el pago era recortando impuestos de la coparticipacin. As aparecieron tambin nuevos impuestos no coparticipables en esos aos. Lo que falt discutir, en los 90 fue para qu se queran esos impuestos. Esa sera la discusin en estos tiempos: qu impuestos y para qu. A pesar de lo elemental de las preguntas, no han sido todava formuladas desde lo poltico.

El financiamiento de las actividades del Estado La cuestin fiscal Para solventar el gasto, hay slo cuatro alternativas: 1) emitir dinero; 2) aumentar el endeudamiento; 3) aumentar la recaudacin; 4) bajar el gasto. Hasta 1991, la emisin de dinero fue la forma en que la sociedad resolvi el problema de cmo financiar al Estado, mientras bajar el gasto era rechazado de plano. No fue un tema de poltica econmica a discutir porque el resultado era evidente (menor actividad, cada en el consumo y las ventas y ganancias privadas, en un crculo de recesin y depresin econmicas). Entre 1991 y 2001, la emisin se prohibi por ley, salvo contra el ingreso de divisas y como consecuencia hubo que aumentar el endeudamiento y bajar el gasto para evitar la crisis de produccin que hoy tenemos. Con la desaparicin del crdito externo al Estado, slo qued la recesin. La estructura tributaria cambi a principios de los noventa, a partir de ms y nuevos impuestos. Fue una poca de grandes reformas pensadas, supuestamente, para transformar la estructura econmica del pas. Los hechos demostraron que sus bases

eran ms endebles de lo que parecan e, incluso, resultaron ser ms endebles que las construidas en los periodos anteriores. Pero los hechos demostraron que el creciente dficit previsional y la evidencia de que el crdito no poda ser infinito, hacan peligrar el sistema de financiacin del estado, tal como se hizo evidente en la crisis que comenz en 1998 y termin con la cada de la convertibilidad en 2001. El siguiente cuadro muestra la estructura tributaria argentina, en una comparacin de veinte aos, tiempo suficiente como para ver los cambios del rgimen de financiacin del Estado. Se ve que entre los dos primeros lustros, 80/84 y 85/89, no hubo grandes variaciones en la estructura, salvo por que los ingresos del comercio exterior, bsicamente retenciones en esa poca, fueron tan importantes como el IVA. Aparecieron tambin otros impuestos de emergencia y el aumento de impuestos internos sobre bienes suntuarios y consumos diversos. Pero viendo estos casos entre puntas, vemos que los impuestos sobre el patrimonio casi desaparecen, mientras el IVA pasa a representar ms de la mitad de todo lo recaudado. El rubro Otros impuestos, que representaba, bsicamente, impuestos internos, pierde relevancia, tanto como los impuestos al comercio exterior.

Estructura tributaria argentina 1980-2000 80/84 85/89 90/94 95/99 Ganancias 9% 9% 11% 21% Patrimonios 6% 6% 4% 2% IVA 30% 21% 44% 53% Comercio Exterior 15% 20% 10% 7% Otros 40% 45% 31% 17% Total tributarios 100% 100% 100% 100%
Fuente: elaboracin propia en base a FIDE y Sec. Hacienda

El sustento terico en ese entonces, fue que la estructura era demasiado compleja y deba ser simplificada en unos pocos impuestos fciles de recaudar. El resultado fue el brutal despegue del IVA (mediante su generalizacin y suba de alcuota del 13,5% al 21%), la desaparicin de las retenciones y la anulacin de impuestos varios (sellos, internos a bienes suntuarios como alfombras importadas, jabn de tocador, whisky y champagne, etc.) mientras tanto, la evidencia del dficit pblico determin la aparicin

de nuevos que remplazaran a los viejos, como impuestos a los motores, bienes personales, ganancia mnima presunta, etc. Quizs, a fin de ver si esta forma de financiamiento es comn en todo el mundo, valga la pena hacer comparaciones con otros pases, con el solo objetivo de ver si hay otras formas de financiar el gasto pblico.

IVA Ganancias Otros

Estructuras tributarias comparadas para 1998 Mxico Brasil Francia Argentina 31% 42% 46% 51% 43% 28% 33% 23% 26% 31% 21% 26%

Espaa 33% 48% 19%

Fuente: elaboracin propia en base a Secr. de Hacienda de cada pas.

Si bien cada pas tiene una estructura diferente a partir de su propia realidad econmica, la Argentina presenta la mayor regresividad absoluta. La preponderancia del IVA slo es seguida por Francia, pas del que copiamos el modelos en su creacin al sustituir el impuesto a las ventas por l. Sin embargo, el cobro de ganancias en Francia es un 40% mayor que en nuestro pas. A la vez que la Argentina presenta la mayor participacin de IVA en el grupo, presenta la menor participacin de ganancias. Hay, evidentemente, otras formas de financiar los gastos pblicos. Y quizs eso sera lo que habra que discutir, antes de ver cmo se reparte lo que hoy se recauda. Porque la sociedad argentina no tiene resuelta la forma en que financiar los bienes que quiere, ni cunto quiere, ni cmo los quiere, tales como seguridad, educacin, salud, control de los servicios pblicos, etc. Pero para ver si una estructura tributaria es sustentable hay que ver qu gastos debe cubrir. En los primeros aos de la dcada del ochenta el dficit fiscal lleg a superar el 15% del PBI, que es como imaginar un dficit anual actual de $19.500 millones. Ese dficit, fruto del armamento para la guerra de Malvinas y del vaciamiento de empresas pblicas, fue cubierto con deuda pblica, interna y externa, generando, en parte, la actual crisis de financiamiento. El ajuste que debi hacer el Estado para achicar sus gastos fue enorme ya que los intereses de esa deuda (contrada y estatizada) siguen pesando sobre el presupuesto federal, aos despus. La gestin democrtica utiliz

distintas alternativas para enfrentar el problema, que sigue subsistiendo, a pesar de sucesivas renegociaciones de la deuda y de los intereses. Sin embargo, sobre el final de los noventa, se hizo evidente un nuevo problema, el del dficit previsional. La reforma del sistema gener que el Estado no recaudara el total de los fondos previsionales mientras s haca frente al total de los pagos. Esto provoc un desequilibrio en las cuentas que sigue persistiendo en el presupuesto.

1994
Supervit fiscal sin intereses ni sistema previsional Dficit del sistema previsional Intereses deuda (obligaciones) Dficit fiscal 1.157 3.150 286 4.022

1995
4.633

1996
4.506

1997
6.466

1998
8.077

1999
10.000

2000
9.611

1.923 4.084 1.373

5.163 4.608 5.264

4.998 5.745 4.277

5.491 6.660 4.074

6.545 8.224 4.768

6.747 9.656 6.792

Fuente: elaboracin propia en base a Informe Econmico N 30, Ministerio de Economa

As, la nueva estructura debe reflejar de qu manera quieren los argentinos solventar los gastos de una forma sostenible en el tiempo, no slo por el temor a que aparezcan nuevamente dficits fiscales, lo que no es un problema en s mismo, sino porque tiene repercusiones tambin, en el sistema monetario.

La cuestin monetaria

La Argentina perdi varias monedas en slo 25 aos: perdi la moneda nacional, el peso Ley 18.188, el peso argentino y el austral, hasta llegar al peso convertible que, aunque no ha cambiado de denominacin ya dej de ser convertible, as que deberamos agregar una moneda ms a la lista. Las distintas monedas fueron desapareciendo porque perdan valor y la sociedad las rechazaba, fruto de la creciente emisin que llev a tres procesos hiperinflacionarios entre 1989 y 1991. La moneda muestra las relaciones sociales; su salud, muestra la fortaleza de una sociedad. As, el dficit pblico no es un problema, si la sociedad est dispuesta a financiarlo cuando deba hacerlo. Los Estados Unidos tuvieron dficit fiscales anuales

mayores que el PBI argentino y esto no gener desconfianza en su moneda. Alemania y Francia, lderes de la zona euro, tambin tienen dficits y nadie duda de la fortaleza del euro. La Argentina tuvo un dficit del 2% de su PBI en 2001, pero todos saban que no se poda sostener. Y nuevamente perdimos nuestra moneda y muchos, sus ahorros. La importancia de lo fiscal para la moneda radica en que slo existen las cuatro alternativas citadas para financiar el gasto pblico. La ms fcil es, evidentemente, la emisin. Si los dficits persisten, o si la estructura de recaudacin no es sostenible en el tiempo, se hace evidente que, ms tarde o ms temprano, el Banco Central saldr a emitir pesos, con el consecuente deterioro del poder de compra. Esto hara que la gente perdiera inters en los pesos como forma de ahorro, volviendo a poner su riqueza en euros o dlares. Y ese peligro conlleva el mayor de alentar la salida de la riqueza en forma de fuga hacia plazas financieras consideradas seguras como Montevideo, Nueva York, Islas Caymn o Luxemburgo.

La actual estructura tributaria y su sustentabilidad en el tiempo

El acuerdo por la coparticipacin que est haciendo firmar el Poder Ejecutivo Nacional a las provincias contiene en s la cristalizacin de la actual estructura tributaria, garantizando, solamente, el actual piso de fondos girados a los estados provinciales. Veamos entonces si los impuestos nacionales actualmente recaudados son sostenibles en el tiempo y cul es su actual participacin en la estructura tributaria.

Ganancias IVA Comercio exterior Dbitos bancarios (cheque) Otros Total

2001 24,3 40,0 4,5 7,6 23,6 100,0

2002 17,8 34,6 14,5 11,0 22,1 100,0

2003 21,0 32,5 17,7 9,1 19,7 100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a la Secretara de Hacienda

Esta es la actual estructura tributaria argentina, sin considerar los ingresos de la seguridad social ya que se suponen con destinos especficos, no como estos impuestos. As, el total representa la suma de todos los ingresos tributarios nacionales sin impuestos al trabajo, tanto como fueron considerados en las otras estructuras de los aos ochenta y noventa. Vemos entonces que alrededor del 25% del total de los ingresos tributarios estn constantemente siendo atacados por distorsivos, lase, impuestos al comercio exterior (bsicamente retenciones) y el impuesto a los dbitos bancarios. Suponer que la coparticipacin puede basarse en esta estructura que es, evidentemente precaria, parece difcil. De hecho, el Ministerio de Economa anunci la reduccin de la tasa para el impuesto a los dbitos bancarios. Y hay pedidos del FMI y de todos los sectores econmicos, productivos y financieros, para su supresin. Por el lado de las retenciones tambin los pedidos de eliminacin son numerosos. Sumado a esto, si el peso sigue revalundose a favor del dlar, seguramente va a haber que rever las tasas que se estn cobrando actualmente a fin de sostener el tipo de cambio real que perciben los exportadores. De igual forma ocurrira si los precios internacionales que la Argentina recibe por sus productos exportables cayeran, a fin de no eliminar la ventaja productiva con un tipo de cambio real muy bajo. Puede el gobierno nacional sentarse a discutir la coparticipacin en estos trminos? No parece conveniente. Puede el acuerdo que surja de esta coyuntura ser sostenible en el tiempo? No parece ser el caso, ya que la estructura es evidentemente frgil.

Conclusiones

El planteo actual parece, entonces, ser cortoplacista ya que no parecen estar dadas las condiciones para discutir a fondo el rgimen de coparticipacin. Si cambiaran las condiciones externas se buscar una nueva ley de coparticipacin o se volver a la prctica de nuevos pactos fiscales? Puede pensarse una poltica redistributiva cuando no se discute qu impuestos se cobrarn? Puede pensarse que una ley de

coparticipacin sirva a mitigar los desequilibrios regionales si no se sabe cul ser su plazo de vigencia? Parece altamente improbable. Quizs, lo conveniente sea empezar por el principio: discutir qu bienes pblicos se quieren. Esta discusin, de qu niveles educativos, qu equipamiento para hospitales, cunta seguridad, qu justicia y qu planes alimentarios debera encabezar la discusin, mucho antes de preguntarse cmo repartiremos lo que hoy hay. Slo sabiendo para qu queremos los fondos, sabremos si resultarn o no insuficientes.

Buenos Aires, Mayo de 2004