Bibliographie de lauteur : Annie BARTOLI (AB) - Professeur de Sciences de gestion l'universit de Versailles - SaintQuentin, directeur du centre de recherche et dintervention

n en management (CERIM) Lyon. Livres rcents : Le management dans les organisations publiques , Dunod, 1re dition 1997 - 2me dition 2005 - 3me dition sous presse, juillet 2009. Participation les plus rcentes des ouvrages collectifs : Le management public en mutation , coordonn par D. Huron et J. Spindler, LHarmattan, fvrier 2008 The study of Public Management in Europe and the US, edited by Pr. Walter Kickert, Routledge, Oxford, UK, January 2008, New Perspectives on the Theories and Practices of Organizational Excellence, in K. Foley and P. Hermel (eds), SAI Global Publishers, Australia, July 2008 Quality Management and Business Excellence in K. Foley & D. Hensler (eds), SAI Global Publisher, Sydney, Australia may 2007. Articles rcents : - Quelle compatibilit entre orientation client et service public ? (Avec P.Hermel) in Revue Politiques et Management Public, volume 24, n3, septembre 2006 ; - Les nouvelles perspectives de la GRH dans la fonction publique , les Cahiers Franais n333, La Documentation Franaise, juillet-aot 2006. Thme de louvrage : Le management des organisations publiques reprsente un concept la fois incontournable et terriblement mconnu, sur lequel beaucoup reste dire. Il est vident que les organisations publiques ne fonctionnent pas de manire pleinement satisfaisante. Le contexte dans lequel elles sinsrent impose des volutions. Du fait de leurs spcificits, aucune transposition directe des mthodes et techniques du monde de lentreprise nest envisageable. Hypothses : Louvrage cherche prsenter un tat des conceptions et pratiques en matire de management dans le secteur public (administrations dEtat, collectivits, tablissements hospitaliers, entreprises publiques) Lauteur sefforce de dmontrer : 1) que le management public existe dj, quil est probablement mme antrieur son dveloppement dans lentreprise ;
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2) que le secteur public, malgr des difficults videntes et des limites certaines dans les initiatives menes, voluent vers un management plus moderne ; 3) que, plus gnralement, le mouvement de rforme engag, tel quenvisag, est dessence managriale et, ce titre, suppose ladoption dune dmarche en rapport qui sappuierait sur une conceptualisation rnove et adapte au contexte particulier des organisations publiques.

Rsum de louvrage :

Partie I : ENJEUX, SENS ET CONTOURS

Au cours dune premire partie, Annie Bartoli cherche identifier les contours, le contenu ainsi que les enjeux du management public de sorte rduire les ambiguts qui planent en permanence au tour de ce thme. Pour cela, elle consacre un premier chapitre ltude des origines du management public, puis dans un deuxime chapitre elle procde une identification de la sphre publique franaise, alors que dans un 3me chapitre, elle prsente les dfis et la lgitimit. Chapitre 1 : LES ORIGINES DU MANAGEMENT PUBLIC Section 1 : Aspects historiques Paragraphe 1 : Le dveloppement du secteur public franais Le dveloppement du secteur public franais est marqu par une forte tradition, et son acclration sest sentie partir du 19me sicle pour sintensifier durant le 20me sicle donnant lieu des structurations et restructurations dans les cinquante dernires annes. 1. une tradition ancienne Lauteur souligne que la distinction entre chose publique et changes marchands date, en France, de lAncien Rgime (exemple des manufactures royales). Elle considre que lEtat est la figure centrale du pouvoir qui sest dveloppe au dtriment des pouvoirs locaux. A partir de la Rvolution, il devient porteur de lintrt gnral, concept qui explique une influence plus limite en France du libralisme conomique et justifie son intervention pour le bien tre collectif. 2. lacclration du dveloppement partir du 19 sicle Sous Napolon, lEtat se structure et se centralise. On assiste un dveloppement dergles et de procdures ainsi qu la constitution de corps, commencer par les grands corps techniques (Ponts et Chausses, Polytechnique). Son champ dintervention se dveloppe afin de rpondre des besoins collectifs et pallier linsuffisance dinitiative prive (exemple du dveloppement du rseau ferr).
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3. structurations et restructurations des 50 dernires annes Interventionnisme tatique et effectifs publics connaissent au 20me sicle un dveloppement considrable, en particulier du fait des guerres mondiales. Un premier statut gnral des fonctionnaires voit le jour sous Vichy. Il est remani en 1946 avant dtre modifi en 1959, puis au dbut des annes 80. La constitution de la sphre publique est ainsi en France le produit dune longue volution historique qui explique, pour AB, une spcificit difficilement comparable au milieu public de tout autre pays () (p. 13). Paragraphe 2 : Le fonctionnement bureaucratique Fonde sur une tradition jacobine, ladministration franaise est longtemps (jusquaux annes quatre-vingt) reste trs centralise. Une organisation tout la fois norme, puissante et concentre fait du secteur public franais, plus encore que dans tous autres pays, un systme avant tout bureaucratique. 1. un modle dabord jug idal :

1.1. Une ambition de rationalit : AB rappelle quhistoriquement le concept bureaucratique est valorisant, telle quelle a t dfinit par le philosophe Hegel comme tant le modle de la bonne structure pour les organisations. Max Weber a identifi la bureaucratie comme un modle idal reposant sur un pouvoir lgal rationnel. Celle-ci est essentiellement monocratique, fonde sur la rgle et la hirarchie, caractrise par la prcision, la rapidit dexcution et la stabilit. Dabord apparue dans les administrations publiques, elle se dveloppe avec le taylorisme, au dbut du 20me sicle, dans de grandes firmes.

1.2. Des prmices managriales En ayant dfini () les modes de fonctionnement, dorganisation, de commandement et de contrle des bureaucraties administratives, Max Weber peut tre considr comme lun des premiers thoriciens du management public (p. 15). Les administrations publiques, dabord conues comme instrument dexcution de lautorit de lEtat, apparaissent alors comme des units organisationnelles. Certes, cest Fayol qui avait dfinit les processus de management. Mais le mme type danalyse, pratiqu dans un contexte public et avec des objectifs diffrents, avait galement t entrepris par Max Weber. 2. Les dysfonctionnements bureaucratiques : 2.1. La dnonciation des effets pervers : A partir des annes 40, le caractre idal du modle bureaucratique commence tre remis en cause. Des premiers travaux amricains dnoncent la standardisation, et surtout la place centrale faite la rgle. En particulier, Merton (Social Theory and Social Structures, 1957) considre que la discipline et les comportements standardiss entranent un dplacement
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des buts o les rglements sont envisags, non plus comme un moyen de fonctionnement, mais comme une fin en soi et constituent une source de rigidits. Pour Gouldner (Patterns of Industrial Bureaucracy, 1954), les rgles, contrairement leur vocation, gnrent tensions et dmotivation cercle vicieux bureaucratique . March et Simon (Organizations, 1958) regrettent le dveloppement de rgles de plus en plus prcises, facteur dinefficacit dcisionnelle raison dune forte complexit pour le dcideur public, de blocages et dventuels dtournements. 2.2. Lincontournable dimension humaine de lorganisation : Plus tard, le sociologue franais Michel Crozier montre que, mme dans les organisations les plus bureaucratiques o les contraintes dcisionnelles sont fortes, lindividu garde une autonomie par rapport lorganisation et dveloppe une stratgie visant essentiellement dfendre ou amliorer sa position dans le systme. En consquence, le fonctionnement dune organisation, en particulier sil est peru comme contraignant, va tre dtourn et voluer en fonction de stratgies individuelles par rapport la rgle. Les analyses de Crozier tudient les dysfonctionnements bureaucratiques sans aller jusqu dnoncer le bien-fond du systme public (par rapport Fayol qui avait nonc quil faut industrialiser ltat), tout en mettant en exergue la dimension humaine du fonctionnement organisationnel. Paragraphe 3 : les rformes gestionnaires antrieures Les approches gestionnaires et managriales se sont dveloppes aprs la Seconde guerre mondiale et, de faon plus marque, partir des annes 70. 1. la RCB : A la fin des annes 60 a t introduite en France la rationalisation des choix budgtaires (RCB). Inspire du PPBS amricain (planning programming budgeting system), elle visait amliorer la transparence et larticulation entre les dcisions politiques et leur mise en uvre. Il sagissait de planifier les objectifs et les moyens et de contrler les ralisations budgtaires. Aprs une quinzaine dannes de mise en uvre, le bilan est apparu assez dcevant, probablement raison, explique lauteur, dune insuffisante adaptation la ralit des processus publics. La RCB constitue tout de mme une premire tentative institutionnalise dintroduire des mthodes logique stratgique et partiellement managriale. 2. la DPO : En parallle a t lance la direction par objectifs. Il sagissait dencourager les cadres participer ltablissement des objectifs, pour eux-mmes et leurs units, et organiser le travail en fonction de ces objectifs. Pour diverses raisons de fond analyses par certains auteurs (difficult de dfinir clairement les objectifs dans le secteur public puisque cette formulation peut dpendre de plusieurs intervenants notamment des groupes dintrt externes) et, selon AB, faute de pilotage du changement dans la dure, la DPO (qui avait t lie la RCB) na pas t considre comme un cas de russite. 3. lengouement pour lentreprise :
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3.1. Turbulences externes et remises en cause internes : Dans les annes 80, ladministration, dans un contexte de mutations et face de nouveaux dfis, se tourne vers le modle entrepreneurial. Des programmes de formation au management sont mis en place. Annie Bartoli rappelle dune part le slogan d hpital-entreprise et dautre part lide de grer les mairies comme des entreprises , mais constate que ce ft un phnomne de mode qui a suscit des ractions de rejet et de blocages chez les fonctionnaires publics, ce qui a contrecarr cette vague dentreprise. 3.2. Des volutions diffrencies Le mouvement a t trs large, explique AB. La circulaire Rocard en 1989 a cherch lintgrer dans la dynamique de renouveau du service public . La propagation de mthodes de gestion de lentreprise a permis dintroduire une proccupation de performance ct du souci de conformit la rgle prsentant des avantages, mais qui sest heurte divers blocages. Ainsi ces dmarches ont t victimes derreurs de dosage, de dfauts dadaptation au contexte, de manque dimplication des acteurs, et dambiguts sur la nature et le sens mme du concept de management (p. 23). 3.3. Les exemples anglo-saxons Dans les pays anglo-saxons, les expriences ont t plus radicales et rductrices du secteur public. Au Royaume Uni, le concept de quasi-marchs a conduit dvelopper des relations clients-fournisseurs, davantage fondes sur le contrat que sur la hirarchie. Des agences semiautonomes ont t cres, des approches marketing dveloppes, des indicateurs de performance mis en place. Ces tendances sont frquemment rassembles sous lappellation du Nouveau Management Public , indique AB. Section 2 Disciplines et contenus originels du management public Paragraphe 1 : le management vient-il du priv ou du public ? 1. le malentendu de lorigine gographique : Annie Bartoli considre que le Management est un vieux mot franais dorigine latine. Oubli un temps et puis rintroduit avec une officialisation par lAcadmie franaise en 1973, il est aujourdhui souvent utilis comme la traduction du substantif quivalent anglo-saxon, et gnralement, par abus de langage, comme synonyme du mot gestion. 2. le malentendu du sens : Trois types de confusions sont relevs par lauteur : - la limitation la notion danimation des hommes dans lentreprise, - lassimilation lide dencadrement, en particulier aux cadres suprieurs de lentreprise,
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- lassociation aux finalits lucratives de lentreprise. 3. le malentendu de lanciennet : Le terme est donc ancien. Sa dfinition actuelle provient de Fayol travers une structuration de la fonction de direction en cinq composants (planifier, organiser, commander, coordonner et contrler). Luvre de cet auteur traduit la naissance dune science de ladministration des entreprises qui prolonge celle de ladministration des affaires publiques, indique AB. 4. le malentendu du champ dapplication initial : Lauteur relve, en effet, que les premiers travaux des premiers thoriciens du management ont port sur des organismes publics, et donne lexemple des travaux de Fayol et des tudes de Simon sur la dcision. Bon nombre dhabitudes, de procdures et mmes de vocables comme le terme de cadre dans la gestion des entreprises viennent du secteur public (p. 26). Pour AB, les transferts managriaux se seraient produits dans les deux sens entre public et priv, dans des proportions variables selon les pays et les poques (p. 26). Lauteur signale aussi labsurdit de parler dun retard du secteur public lgard du secteur priv. Paragraphe 2 : les disciplines fondatrices Durant ce paragraphe, Annie Bartoli traite des disciplines dont semble tre issu le management public actuel, elle voque le cas des Etats-Unis et le cas de la France. 1. le management public amricain : 1.1. Deux origines et approches distinctes B. Bozeman et les autres participants de la confrence de Syracuse relevaient deux origines principales du management public aux Etats Unis : Down from Policy and Administration (approche P) et Up from Business (approche B). Lapproche P a t dveloppe partir du milieu des annes 70 par le corps enseignant amricain qui sintressa, dans le cadre de travaux dobservation qualitatifs, au rle des hauts responsables de ladministration. Lapproche B, qui se proccupe essentiellement des processus de management stratgique, repose davantage sur des travaux quantitatifs, et est centre sur lidentification et lexplication des diffrences entre les organisations publiques et prives. 1.2. Un dveloppement spcifique Bien quencore marginal, le champ de recherche et denseignement en management public se dveloppe. Pourtant la spcificit du secteur public amricain est moindre. En effet, ce secteur est moins important quen France, son cadre juridique nest pas particulier et les valeurs de service public ne font pas lobjet dun attachement spcifique. Le fait que la grande majorit des hpitaux amricains ne relve pas du secteur public mais du monde associatif, est lune des diffrences qui expliquent que les disciplines fondatrices du
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management public amricain ne soient pas exactement les mmes que celles du management public franais, selon AB. 2. les disciplines originelles en France : 2.1. Le droit public : Le cadre de laction publique et le fonctionnement interne des organisations publiques en France tant trs rglements (bas sur des statuts et procdures particulires), la connaissance du droit public par le gestionnaire public simpose. Aussi, nombre de spcialistes du management public sont aujourdhui des juristes publicistes . Cette discipline comprend les travaux en sciences politiques et administratives qui contribuent la formulation de problmatiques en management public. 2.2. La science politique : Issu pour une part du droit public, la science politique franaise sest considrablement dveloppe partir des annes 70 avec les apports de la science administrative et de la sociologie politique de laction publique. 2.3. Lconomie publique : Cette section des sciences conomiques nourrit galement travers ses problmatiques et ses approches, la recherche en management public. Annie Bartoli donne des exemples qui illustrent selon elle limbrication forte quil peut y avoir entre la science conomique et la science de gestion. 2.4. La sociologie des organisations : Le rle des sociologues a t essentiel en la matire. Les travaux de Weber ont une forte connotation sociologique. Ceux de Crozier, Friedberg et leur quipe ont largement contribu la comprhension du fonctionnement des organismes publics en se dgageant des rfrentiels idaux thoriques (optimisation conomique et rgles juridiques) pour tudier la ralit quotidienne des pratiques publiques, notamment au moyen danalyses cliniques (p.32). 2.5. Les sciences de gestion : Les sciences de gestion sont longtemps restes le parent pauvre du management public du fait des rticences lies au tabou du profit, souligne AB. Pourtant, lauteur estime que le management public, en tant que science de laction des organisations publiques ne peut tre () que fondamentalement gestionnaire tout en dveloppant de fortes interactions avec les disciplines connexes (id.). Selon Annie Bartoli, le management public qui concerne les processus de finalisation, dorganisation, danimation et de contrle, sappuie sur des pratiques et techniques gestionnaires, dans un cadre dorientations politiques spcifiques.

Chapitre 2 : QUEST-CE QUE LE SECTEUR PUBLIC ? Annie Bartoli donne des statistiques concernant la dpense publique en France, bien quen lgre baisse, est denviron 53 % du PIB. Section 1 : Importance et diversit Il sagit dun dcoupage qui peut tre rparti selon 4 modes savoir : Paragraphe 1 : la fonction publique dEtat (FPE) Il sagit de lensemble des fonctionnaires de lEtat, les administrations services centraux et services dconcentrs, qui reprsentent, avec 2 2,5 millions de personnes, plus de 50 % des agents publics. 92 % dentre eux appartiennent 5 administrations : Education, Dfense, Economie et Finances, Intrieur, Equipement. Au niveau local, les services de lEtat sont dirigs et coordonns par le Prfet de dpartement. Paragraphe 2 : la fonction publique territoriale (FPT) Lauteur de louvrage effectue ici une distinction entre collectivits : rgions, dpartements, communes ; groupements de communes et tablissements publics de coopration intercommunale ce qui est regroup en administration publique locale et OPAC, organismes consulaires qui sont considrs des organismes semi-publics ceux-ci qui connaissent une augmentation en France depuis les lois de dcentralisation. Paragraphe 3 : la fonction publique hospitalire Plus de 850 000 agents, Ce qui traduit que le secteur hospitalier franais a connu une forte augmentation galement, la fonction publique hospitalire qui regroupe les effectifs dun millier dtablissements hospitaliers publics. Paragraphe 4 : les entreprises et organismes publics Difficult pour donner une dfinition ou une distinction entre cette catgorie homogne, Annie Bartoli propose une bauche de typologie mixant des donnes gestionnaires et socioorganisationnelles. Elle distingue alors : 1. Le cas diffrents des entreprises nationalises : Quant aux socits nationales selon lauteur de public, elles nauraient que la majorit de leurs capitaux, en ce qui concerne leur mode de fonctionnement ou leurs statues, ils seraient assimilables ceux dentreprises prives. AB relve nanmoins deux particularits gestionnaires : la dfinition des grandes orientations de politique gnrale qui associe les pouvoirs publics, les moindres risques pesant sur leurs survies.
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2. les entreprises publiques statut particulier : Lauteur commence donner des exemples de ces statuts particuliers comme EDF-GDF, SNCF, RATP leurs agents relve du droit priv fonctionnent selon des caractristiques proches des services de lEtat, sagissant de la gestion financire et comptable, de la gestion des personnels et de la nomination de leurs dirigeants. 3. les tablissements publics et les exploitants autonomes : AB donne une dfinition de ltablissement public une personne morale de droit public charge de la gestion dun ou plusieurs services publics . Mais il note cependant que cet tablissement peut ragir comme personne morale surtout si ltablissement volue dans un secteur industriel ou commercial (EPIC) et non pas des entreprises publiques administratifs (EPA). 4. Les structures de droit priv sous contrat : Des structures de droit priv peuvent tre contrls par les organismes publics, Des tablissements privs peuvent galement tre placs sous tutelle et contrls par des organismes publics : concession de service public, socits dconomie mixte, associations, Et donne comme exemple les cliniques prives participant au service public hospitalier ou, de mme, de socits anonymes. 5. les organismes paritaires du service public : Le systme de protection sociale est gr par des organismes paritaires : sa gestion est, en effet, partage entre lEtat, la direction et les instances syndicales, les fonds sont publics, le personnel bnficie dun statut particulier. Cest une particularit franaise not ANNIE BARTOLI. Section 2 : Secteur public, service public ou fonction publique ? Comprendre la sphre publique trs compliqu passe ncessairement par comprendre la confusion entre secteur public , service public et fonction publique . Paragraphe 1 : pour une nouvelle conception de la frontire public/priv 1. Une frontire imprcise : Bartoli note que La distinction public/priv ne correspond dailleurs peut tre pas , et continue dire une frontire, mais un continuum entre les organisations totalement rglementes par lautorit publique et les organisations totalement drglementes, ou encore entre des activits totalement rgaliennes et des activits totalement marchandes (P : 49). Un autre problme se propose aussi cest que les critres traditionnels ne permettent pas dtablir de claires distinctions entre les sphres publique et prive. 2. La qute incessante de critres :
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Plusieurs critres on t envisags ce niveau : o o o o Existence de statuts juridiques spcifiques, ralisation de missions dintrt gnral. caractre non marchand ou concurrentiel des activits, proprit du capital et/ou des biens. contrle de lEtat. vocation non lucrative.

Le problme des exceptions ou des cas particuliers et la pratique rvle une multitude de situations intermdiaires. Pourtant, AB trouve la solution, elle explique en disant dvelopper une nouvelle conception de la frontire entre public et priv, qui puisse constituer une relle intersection large et dynamique dinterface entre les deux mondes (P : 52). Paragraphe 2 : des confusions frquentes au sein mme de la sphre publique 1. Le secteur public : Pour Bartoli, le secteur public, constitue lensemble des organisations gres directement ou indirectement par lEtat (central ou local) , cest une dtermination de secteur public dans une perspective structurelle. Hors les missions, vocations, valeurs et statuts juridiques, il se dfinirait par un pouvoir de dcision dominant de lEtat sur les objectifs de lorganisation et une possession dominante par lEtat des moyens de cette organisation , (P : 53). 2. Le service public : Les services publics en pour destination contribuer lintrt de la communaut des citoyens c'est--dire lintrt gnrale qui sexercent de faon directe ou indirecte sous lgide des pouvoirs publics. 3. La fonction publique : Selon AB, la fonction publique sinscrit dans un cadre juridique, dans son statut gnrale, la fonction publique qui dfi nit, de faon gnrale, et pour chacune des fonctions publiques (FPE, FPT et FPH), les conditions demploi, les garanties et les obligations des fonctionnaires. 4. Distinctions entre secteur public, service public et fonction publique : Sans doute un dbat chaud sur la relation qui relie entre les trois concepts, pour cela AB a trac un schma qui explique les dimensions structurelles, politico-culturelles et juridiques. Et revient aprs a dire que le Management public doit tenir compte des particularits de chacune et mme il doit agir entre les trois concepts. Paragraphe 3 : les spcificits des organisations publiques Au dbut de ce paragraphe AB reconnait quil est difficile de dterminer indiscutablement les caractristiques spcifiques des organisations publiques. A la fin et aprs une tude profonde il vient de sparer entre deux champs :
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- des organisations publiques inscrites dans une grille institutionnelle : qui met en avant les spcificits dordre politique et juridique : soumission au pouvoir politique, systme juridique particulier, rationalit propre dite de service public , ressources budgtaires affectes ou prleves. - des organisations publiques inscrites dans une grille organisationnelle qui cherche complter la premire ou la nuancer dans les limites suivantes : activits plus souvent de service , taille gnralement importante, environnement complexe, contraignant.

Chapitre 3 : DEFIS ET LEGITIMITE

Depuis le dbut des annes 80, les organisations publiques sont entres dans une re de transformations, de restructurations et de remises en cause. Elles sont, en consquence, confrontes de nouveaux dfis, ANNIE Bartoli sattlera lexplication des facteurs qui amne ces organisations organisation adopter des changements. Section 1 : Les nouveaux dfis des organisations publiques Paragraphe 1 : Les mouvances de lenvironnement 1. Les mouvances conomiques : A partir des annes 80, on assistait une crise qui frappe le monde conomique ce qui a eu pour effet un resserrement des budgets et des moyens des organisations publiques qui sest rpercut sur les investissements, les emplois et les frais de fonctionnement. De nouvelles stratgiques dentreprises publiques (notamment politiques de recentrage), des mouvements de type nationalisations (1982) / privatisations (1986, 1993) ont t adopts, de plus les politiques europenne qui adoptent louverture la concurrence ont conduit des transformations des statuts dentreprises des tlcommunications, du transport et de lnergie. 2. Les mouvances gopolitiques : Lauteur revient au cours de ce point sur les groupements, les monopoles traditionnels au sein des frontires nationales. Les Etats ont cess dtre les seuls rgulateurs dactivits, Les secteurs publics nation aux ne peuvent, seuls, faire face aux besoins dinfrastructures de demain et recourent des partenariats. La contrainte europenne ne fait quacclrer certaines volutions. Cest leffet de la globalisation sur la comptitivit .

3. Les mouvances technologiques :

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Les mthodes de travail et les modes de gestion des organisations publiques sont affectes de part lmergence Les nouvelles technologies de linformation et de la communication bousculent la pertinence de la notion de frontire nationale. 4. Les mouvances socioculturelles : Ici pour lauteur, Les volutions des systmes de valeurs et des modes de vie affectent galement lactivit de lEtat, il relve deux volutions particulires 4.1. volution de la relation employeur-employ : Suite une attitude plus gestionnaire des organisations publiques et dinter pntrations entre public et priv. Le comportement des fonctionnaires serait le mme de celui des salaris, la manifestation a ce rapprochement cest que les relations sociales au sein de ces organisations ont profondment volus. 4.2. volution de la relation client-fournisseur : Les services publiques doivent contribuer lintrt public mais il faut considrer le citoyens non seulement un usager mais dsormais un client, donc pour lauteur il faut changer la relation services publiques/usagers une relation fournisseur-clients. 5. Les mouvances juridiques : 5.1. La dcentralisation : Un transfert de comptences entre ces mmes organisations publiques, la suppression des tutelles administratives, financires et techniques a priori de lEtat sur les collectivits suite llargissement de champ de dlgations et de dconcentration, Lacte II lanc en 2003 devrait conduire un approfondissement du processus de dcentralisation. 5.2. La refonte des statuts : Les agents des collectivits territoriales sont devenus des fonctionnaires part entire bnficiant des droits et obligations affrents ce statut, ce sujet 3 lois ont procd une refonte du statut de la fonction publique cest celle de 1983, 1984, 1986. 5.3. La modification des mthodes budgtaires et comptables : Passage dune structure par nature de crdits une structure par destination de crdits, cest ce que se voit par lintroduction de LOLF. La logique de fonctionnement des organisations tatiques devrait, avec la dtermination dobjectifs de performance, tre remise en cause. 5.4. Les autres ajustements juridiques marquants : Il sagit ici de la rforme renouveau du service public , sur la rforme de lEtat et des services publics, changement de statuts des Postes et Tlcommunications ; - loi de rforme hospitalire de 1991 complte par une ordonnance de 1996 ; - loi sur lintercommunalit de 1999 et loi sur la dmocratie locale de 2002.
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Paragraphe 2 : les transformations internes Les enjeux du fonctionnement, nous donne en rsultat des turbulences externes, do la ncessit des dmarches de changements spcifiques. 1. Les enjeux actuels du fonctionnement des organisations publiques : 1.1. Les enjeux stratgiques : - Une nouvelle dfinition des politiques et des champs dexpertise avec la transformation des mtiers du secteur public ; - Une considration du positionnement stratgique dans un cadre concurrentiel ; - Un enjeu de la rpartition des pouvoirs et des processus de dcision avec la dcentralisation, le dveloppement de lintercommunalit et les changements de statuts dentreprises publiques ; - Des besoins de redfinition dobjectifs et dvaluation des priorits. 1.2. Les enjeux structurels : AB numre deux enjeux en relation avec la structure : Au plan organisationnel, avec les transferts de comptences de lEtat aux collectivits territoriales ; Au plan des outils de fonctionnement, avec les ncessaires et profondes mutations des systmes dinformation et de pilotage.

1.3. Les enjeux culturels : la notion de service public prend une connotation nouvelle dans une relation avec lusager qui nest plus captive ; valorisation, non plus tant de la technicit et du savoir-faire, mais de la gestion ; intgration de logiques de fonctionnement gestionnaires et/ou managriales. 1.4. Les enjeux comportementaux : Ladquation des comptences et emplois avec la capacit des acteurs voluer dans leurs qualifications. Et la conduite du changement avec, en matire de GRH, une communication interne et une implication ou responsabilisation des acteurs. 2. Les dmarches de changement : Pour faire face ces diffrents changements, AB propose des dmarches de changement, capable de rendre le service public mieux cohrent avec les exigences des citoyens :
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o capacit dadaptation (flexibilit), o capacit danticipation (veille), o capacit de comprhension et de pilotage (valuation). Elle considre que la question de la performance nous amne une analyse profonde entre les ralits sur le terrain et les attentes et les confessions des citoyens, Annie disait La question de la performance de lorganisation publique a suscit de nombreux travaux, Mais, trop souvent lie celle de sa lgitimit, les travaux relvent essentiellement dune approche macro qui envisage limpact sur la socit toute entire avant de revenir la fin est dire qu analyse micro pourrait, avec le dveloppement des sciences de gestion, complter les travaux antrieurs.

Section 2 : La lancinante question de la lgitimit Paragraphe 1 : la lgitimit du secteur public : un thme classique 1. Lgitimit de lexistence du secteur public : 1.1. Lapport des thories conomiques : AB revient sur linterventionnisme et le protectionnisme les fonctions de lEtat traditionnel la Dfense, la Justice, les travaux publics, lEducation et peut, dans un souci damlioration du bien tre de la collectivit, pallier les insuffisances ou checs du march dans lequel les classique en sefforcer de lutter. Les approches dinspiration keynsienne s et marxiste, de leurs cts, contestent le fait que la logique de lintrt priv suffise gnrer un optimum collectif. 1.2. Les diffrentes conceptions de lactivit publique : Les diffrents courants danalyse chacun son style dagir dans les organisations, sagissant de ltendue structurelle dorganismes de statuts et capitaux publics. Les points de vue se rpartissent sur une sorte de continuum, des ultra-libraux qui cantonnent lEtat un contrle et une rgulation des excs du secteur priv aux ultra-socialistes qui plaident pour une gestion complte et sans dlgation des activits dintrt gnral par lEtat. AB propos e de distinguer en fonction de la nature des activits : rgaliennes (lgitimit non conteste), sociales (lgitimit peu conteste), ordinaires de production de biens et de services (question de lgitimit majeure et permanente), et intermdiaires (question de lgitimit sousjacente). 1.3. Le problme du pouvoir de lorganisation publique : La question de la lgitimit de laction publique est galement lie la taille des organisations publiques raison des risques dexcs de pouvoir sur la socit. 2. Lgitimit du fonctionnement du secteur public :

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Les Organisations publiques sont insres dans un systme juridique et politique plus ou moins contraignant, ce qui a amen certain a dire les marges de manuvre seront presque nulles, Ds lors, le management naurait pas sa place parce que superflu ou impossible mettre en uvre. AB explique que La lgitimit du fonctionnement public repose alors sur la pertinence et la cohrence des choix et pratiques des acteurs de tout niveau ( macro et micro ), au regard des besoins et dfis de lenvironnement . (P : 89).

Paragraphe 2 : La ractivation des questions de lgitimit 1. Les exigences de valeur ajoute : La valeur ajoute que les citoyens attendent doit tre conforme leurs exigences, valeur ajoute de ces services publics doit tre clairement identifiable et cest dans un contexte de restriction de moyens. 2. Les difficults dvaluation de la performance : Problmatique de trouver des mesures fiables la performance, En consquence, les soucis dvaluation et de contrle de gestion sont dsormais dactualit, aussi il yas labsence dans un mode unique lchelle universel. 3. Les phnomnes de mode managriale : Ce qui a amen lintroduction des gadgets managriaux. 4. La mdiatisation des pratiques et des logiques politiciennes : Comparaison entre lopinion publique daujourdhui et celle du pass a conduit Annie Bartoli dire Lopinion publique, peut tre plus informe que par le pass, a dvelopp une sensibilit aiguise lgard des abus lis aux enjeux lectoralistes ou personnels des lus ou des fonctionnaires . 5. La vague de lthique : Ltique se trouve dans le centre des proccupations cest ce qui se passe au secteur priv. 6. La chasse aux dysfonctionnements : Les citoyens juge le secteur public inefficace, Face des dysfonctionnements bureaucratiques, on peut observer deux types de comportements : un rejet de la part des citoyens qui tendent culpabiliser les agents publics ou une propension contourner les rgles et procdures sachant que des excs renvoient nouveau la question de la lgitimit. 7. Le retour aux valeurs scurisantes :

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Sans doute les turbulences venues de lenvironnement pour crer un risque certain sur les projets. Do la ncessit de revenir des valeurs en relation avec la peur du risque. AB identifie celles de lhonneur et du sens de lEtat comme susceptibles dtre ractives, ventuellement lencontre de projets de modernisation. 8. Laffrontement de diverses conceptions sur le rle de lEtat : Plusieurs thorie en trait le rle de lEtat, A B revient sur lconomie politique et les diffrentes analyse de ce rle. Paragraphe 3 : de multiples logiques en prsence Lauteur identifie 4 logiques savoir : une approche bureaucratique traditionnelle qui promeut lexistence dun large secteur public afin de rpondre directement aux besoins sociaux ; une approche librale qui entend limiter au maximum lactivit de lEtat (activits rgaliennes et fonction de rgulation) et dvelopper les dlgations des organismes privs ; une approche juridique axe sur les principes de lEtat de droit ; une approche moderniste, celle des gestionnaires et des sociologues promoteurs du management public, qui propose de sappuyer sur les structures et principes existants en les amliorant pour les adapter un contexte en volution .

Paragraphe 4 : la ncessit de dpasser les dbats paralysants Pour AB, si les questions de lgitimits sont saines, il convient cependant de dpasser ces dbats sous peine de bloquer toute dmarche de changement. Ce bouclier de raisonnement cre un blocage pour la mise en route de dmarches danalyse et daction et, en consquence, empche toute progression du systme, voire risque mme den accentuer les dysfonctionnements , indique-t-elle. (P : 95)

Conclusion de la 1re partie : POUR UNE REDEFINITION DU MANAGEMENT PUBLIC Lauteur avance la dfinition suivante du management public : lensemble des processus de finalisation, dorganisation, danimation et de contrle des organisations publiques, visant dvelopper leur performance gnrale et piloter leur volution dans le respect de leur vocation . (P : 98) Lauteur prcise quil sappuie sur un principe gnral de contingence qui suppose une adaptation des mthodes de gestion la diversit des situations et des enjeux (P : 98). Ce champ peut tre envisag sur plusieurs niveaux : micro , mso et macro sachant que louvrage privilgie le niveau mso travers ltude des dimensions oprationnelles des processus de management public.
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Partie II : QUEL MANAGEMENT POUR LES ORGANISATIONS PUBLIQUES ?

Aprs avoir analys la lgitimit de la logique managriale dans le secteur public, et mis en exergue les caractristiques des organisations publiques, lauteur sinterroge dans cette deuxime partie sur la spcificit du management public. Il est apparu alors ncessaire pour Annie Bartoli de recourir la notion de performance qui se trouve au cur des finalits poursuivies par les processus managriaux adapts aux organisations publiques. Par la suite, elle a tenue prciser certains aspects oprationnels de lorganisation qui sapparentent aux fonctions de gestion claires bien videmment par une logique publique.

Chapitre 4 : PERFORMANCE ET QUALITE

La performance, de quelque organisation que ce soit, nest pas facile dfinir, mesurer et bien sr obtenir. Quatre difficults peuvent en effet, tre releves : 1) sens du concept, 2) dfinition de la performance attendue dans une organisation considre, 3) modalits dobtention, 4) identification des critres et indicateurs et donc valuation.

Section 1 De quelle performance parle-t-on ? Dans le langage courant, la performance est le fait dobtenir un rsultat sous entendu positif. AB met en garde contre le raisonnement selon lequel aucun systme dvaluation nest susceptible daboutir un vritable bilan de performance de laction administrative. Paragraphe 1 : rsultats, moyens et objectifs : AB met en relation les notions dobjectifs, de rsultats et de moyens dont dcoulent trois logiques : efficacit, efficience et budgtisation quelle prsente sous une figure intitule le triangle de la performance (P : 104), et analyse ensuite. 1. Lefficacit : Aprs avoir rappel que lefficacit concerne le rapport entre le rsultat obtenu et lobjectif atteindre et suppose dune part quun objectif ait t pralablement dfini, et dautre part que le rsultat obtenu ait t mesur (p. 105), lauteur relve le paradoxe selon lequel le ratio rsultat obtenu/objectif prdfini peut tre lev, et donc traduire une certaine efficacit, alors que de nombreux lments de non-performance peuvent tre observs. AB souligne la liaison qui existe entre les diffrents niveaux dans la sphre publique, par consquent, lobjectif doit tre pertinent et, quen particulier, son niveau doit tre adapt : ni trop macro ni trop micro . 2. Lefficience : Lefficience, quant elle, concerne le rapport entre le rsultat obtenu et les moyens engags (p. 107) Une telle proccupation na pas toujours t prsente dans le milieu public.
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Elle se heurte facilement, malgr les contraintes budgtaires actuelles, des rticences. AB explique que celles-ci sont dordre idologique et culturel et lies un malheureux rapprochement entre logique defficience et ide de rendement. Toutefois, la prise en compte de cette notion savre ncessaire du moins pour viter les effets pervers de son ignorance. 3. La programmation et la budgtisation : La budgtisation correspond une programmation de moyens au regard dobjectifs, et au suivi de leur application (p. 109). Cette mise en relation des objectifs et moyens peut tre un garant de cohrence et de faisabilit si elle sinscrit dans une dmarche stratgique, note AB. Mais la budgtisation, traditionnelle dans la sphre publique, relve dune logique de choix a priori qui nest pas toujours associe une valuation a posteriori. Or, si elle constitue le seul outil, elle peut conduire des gaspillages et des dfauts ou erreurs dinvestissements. Il rsulte de ces dveloppements que les trois logiques doivent, sous peine de risques deffets pervers, tre combines. Toutefois, mme dans cette hypothse, la performance pourrait ne pas tre entire si lapproche reste traditionnelle et quantitative. Paragraphe 2 : la qualit de lactivit publique : 1. de nouvelles approches de la qualit : 1.1. Une image de non-qualit combattre : Limage de laction publique nest gnralement pas celle de la qualit des prestations, qui semble parfois incompatible avec la logique de service public. La qualit nest pourtant pas absente mais porte davantage sur la technique que sur le service lui-mme. Cependant, depuis quelques annes, la prise en considration des attentes des usagers, afin damliorer la qualit du service, constitue lune des premires orientations dans le cadre de la rforme de lEtat. 1.2. Les enjeux de la qualit Diffrentes tudes ont permis de mettre en vidence le fait que la notion de qualit est relative, que la non qualit cote souvent plus cher que la qualit elle-mme, que la qualit en tant que facteur de crdibilit renforce la comptitivit. Ces conclusions sont tout fait valables pour le secteur public o la qualit peut constituer lune des rponses possibles () lvolution de ses environnements, et aux exigences accrues des usagers et des lus ainsi que, par ailleurs, un levier de dynamique interne (p. 113). 2. les dmarches qualit du secteur public :

2.1. Usager, bnficiaire ou client ? Lapproche qualit dans le secteur public prsente bien des similitudes avec celle mise en uvre dans le secteur priv, nanmoins des diffrences lies au statut de client existent : - le client dun organisme public est, en effet, non seulement consommateur mais galement actionnaire (du fait de la fiscalit) ;
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- il correspond une entit abstraite et non un acteur unique. B. de Quatrebarbes (Usagers ou clients ? Ecoute, marketing et Qualit dans les services publics, 1998) distinguent les clients stricto sensu, les prescripteurs, les usagers directs, les usagers indirects et les payeurs ; - Le client du service public est gnralement dans un rapport de force non quilibr dfavorable vis--vis du fournisseur public ; - le terme est souvent repouss parce quassoci au monde des affaires et du profit. Il nen serait pas pour autant, selon AB, non pertinent, en particulier si lorganisation cherche sadapter au mieux aux besoins des clients et leur apporter satisfaction. Par ailleurs, il est considr de nos jours que la qualit des services publics suppose ladhsion et la participation des usagers. 2.2. Lcoute externe : La qualit ne saurait correspondre un standard absolu, mais elle est laboutissement de dcisions prises par lentit considre aprs coute et analyse des besoins de ses clients. Pour ce faire, une logique dcoute externe se dveloppe. Le secteur public est amen souvrir son environnement, au moins quatre niveaux dacteurs : bnficiaires, contribuables, commanditaires et politiques. On observe effectivement dans le secteur public, de faon privilgie, une multiplication denqutes de satisfaction afin de mesurer la qualit.

2.3. Lvaluation de la satisfaction des usagers/clients des services publics : Cette dmarche fait partie inhrente du dveloppement de la Qualit, elle mesure selon les rfrentiels ISO le sentiment rsultant de lcart entre la perception du service rendu et les attentes du client. Sachant que la satisfaction est subjective et relative, sa mesure est multiforme : elle porte sur des rsultats, sur le droulement de la prestation publique ainsi que sur lenvironnement de ladite prestation. AB observe, que la modernisation du service public saccompagne de plus en plus souvent de lvaluation de la satisfaction des usagers. Cependant, la satisfaction nest pas forcment compatible avec lintrt gnral port par le service public, en particulier pour les missions rgaliennes (fiscalit, justice ). Dans ce cas, prcise t- elle on peut considrer que cest autour du service associ la prestation de base que pourra se rechercher la qualit (p. 119). 2.4. Les autres facettes de la qualit : Lcoute du client ne saurait prtendre englober toutes les dimensions du concept de qualit. Selon P. Hermel ( Management de la Qualit et Qualit du Management in Les Cahiers du Management, n 6, 1990), le concept de qualit porte sur le produit ou service final (satisfaction de lusager, impact pour la socit, cohrence avec les politiques), les actes intermdiaires (comme accueil au guichet, tenue dun dossier ), les relations hirarchiques et professionnelles ou commerciales. Ainsi, la qualit, entendue au sens global du terme, concerne autant les produits que les processus et projets de lorganisation.

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3.

Les spcificits de la qualit dans la sphre publique :

3.1. Prestations de base et service adapt : Certaines prestations produisent par essence de linsatisfaction. Lattention doit alors, pour AB, porter sur le service associ. Ainsi cest dans le couple prestation de base-service adapt que se joue avant tout lenjeu de la qualit pour le service public , crit-elle (p. 121). A noter que lcoute du client () dans le cadre de ce service associ, peut constituer, par ailleurs, un gisement considrable dinformations sur les besoins dvolution des prestations de base dlivres () (p. 121). 3.2. Lengagement de service : Lengagement est une promesse que prend un prestataire vis--vis de ses bnficiaires partir des attentes implicites de ces derniers () [il] est destin tre communiqu et explicit publiquement () (H. Bonis, A. Denis et alii Sengager sur le service Rflexions de praticiens pour russir des engagements dans les services publics , 1996). Cette dmarche qui suppose une cohrence entre politique interne et politique externe de lorganisation alliant qualit, management et stratgie (p. 123), a connu un dveloppement certain dans la sphre publique.

3.3. La simplification des dmarches administratives : Un autre axe majeur, en France comme ltranger, est la recherche de simplifications administratives qui visent combattre la sclrose, la lourdeur, la non-utilit, de sorte pouvoir dgager une relle valeur ajoute . Paragraphe 3 : la valeur ajoute dans lorganisation publique 1. Un concept traditionnel mais toujours dactualit : La notion de valeur ajoute est traditionnellement un indicateur de cration de richesse engendre par une activit donne au sein de lorganisation. Sachant que la contreperformance des organisations publiques serait, pour une large part, lie la ralisation dactivits non pertinentes ou inutilement dpensires, de gaspillages divers, de temps passs dans des procdures lourdes, un problme de valeur ajoute sy poserait. Cependant, faute de vritable lien dans la comptabilit nationale entre les notions dexploitation et les notions de financements, la dtermination de la valeur produite par les services publics savre dlicate. 2. Les deux niveaux de mesure de la performance et de la valeur ajoute publiques : La mesure de la performance et de la valeur ajoute serait dautant plus dlicate quelle se situe un double niveau : celui des outputs, c'est--dire des rsultats au plus prs de la production de services, et celui des outcomes ou des rsultats ultimes dun processus de production en termes dimpacts pour la socit ou le collectif concern.

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La mesure des rsultats de chaque organisation publique ne saurait tre suffisante. Il y a lieu, malgr les difficults videntes dapprhension, de sintresser aux impacts de lactivit publique sur toute la socit. Section 2 : Lamlioration de la performance publique Paragraphe 1 : la modernisation du secteur public : Le besoin de modernisation de lEtat et des services publics est existant depuis lmergence dune fonction administrative publique, cest ainsi quil est rgulirement question de la rformer. Malgr une image frquente dimmuabilit, dinadaptation un environnement qui volue, les organisations publiques changent. 1. Les volutions spcifiques : AB remarque que les organismes les plus bousculs par la nature mme de leur activit, ont davantage pris lhabitude de moderniser rgulirement leurs modes de fonctionnement (p. 128). Elle revient ainsi sur les cas de France Telecom et du Ministre de lEquipement. De faon gnrale, cinq axes de modernisation se dgagent de la plupart des expriences : 1) approche stratgique des choix prioritaires en relation avec des actions et des moyens, 2) processus de management participatif, 3) dmarches de qualit totale, 4) actions dinformatisation, 5) mise en place de systmes de pilotage et doutils de contrle de gestion. Les valuations de performance sefforcent ensuite de mesurer lefficacit, les cots, la qualit et, plus rarement, semble-t-il, les effets sociaux moyens et longs termes. 2. la volont politique de modernisation du service public : La circulaire Rocard du 23 fvrier 1989 sarticule autour de trois ttes de chapitre : 1) un devoir dvaluation des politiques publiques, 2) une politique de dveloppement des responsabilits, 3) une gestion plus dynamique des personnels. Ce texte, quelque peu en rupture avec les prcdents, considre, au moins implicitement, que les problmes des administrations se situent au plan gestionnaire ou managrial. En 1995, la circulaire Jupp sur la rforme de lEtat prvoit : 1) une nouvelle relation entre lEtat et le citoyen, 2) une nouvelle organisation de la dcision au sein de lEtat, 3) une nouvelle relation de confiance entre lEtat et ses agents. Dans les deux cas, on note la volont douverture des organisations publiques sur leur environnement et de responsabilisation des acteurs. Cependant, daprs un certain nombre danalyses, deux types de blocages la modernisation peuvent exister : blocages comportementaux ou culturels de la part des agents publics, des blocages stratgiques et culturels rsultant du systme administratif franais. AB estime que tous les arguments et contre-arguments sont bons pour freiner ou promouvoir le changement et la recherche de performance (p. 135). R. Le Duff ( Etat de lArt-Management public , Etat de lArt - Etat des thses, 1996) reprait trois logiques distinctes qui alimentent des dbats incessants : 1) celle de lingnieur (recherche de productivit intrinsque), 2) celle de lconomiste (recherche de minimisation des cots et satisfaction du consommateur), 3) celle du politique (recherche de limpact de laction sur lusager et llecteur). Cette dernire
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logique, combines aux premires, explique la spcificit et la complexit du concept de performance pour lorganisation publique. Paragraphe 2 : Lvaluation de la performance publique : AB considre quil est difficile dvaluer la performance dans le secteur public, et distingue une dimension macro et une dimension micro de lvaluation de la performance publique. 1. Lvaluation des politiques publiques (dimension macro ) :

1.1. Pourquoi valuer les politiques publiques ? Lvaluation, pour les organisations publiques, places lextrieur du march, constituerait un outil ncessaire de recueil dinformations permettant tudes et interprtations sagissant de la mise en uvre et de limpact de mesures et offrant une aide la dcision pour des programmes dactions ultrieurs. 1.2. Quelle nature dvaluation ? Le dcret du 22 juillet 1990 relatif lvaluation des politiques publiques a, pour la premire fois en France, instaur de faon institutionnelle une activit dvaluation vocation gnrale et permanente. J. P. Nioche ( De lvaluation lanalyse des politiques publiques in Revue Franaise de Science Politique, 1982) reprait plusieurs objets dvaluation : valuations des moyens, des ralisations, dimpact, defficience, de satisfaction. 1.3. Comment valuer laction publique ? Malgr les nombreuses tentatives ou oprations dvaluation engages, aucune mthodologietype ni aucune approche uniforme na t labore. E. Monnier (Evaluation de laction des pouvoirs publics, 1987) recense cinq types dapproches : 1) partir des objectifs officiels, 2) partir des moyens mis en uvre, 3) par les effets, 4) par les processus, 5) systmique. 1.4. Les difficults mthodologiques de lvaluation : Plusieurs difficults dordre mthodologique sont releves par Annie Bartoli, dont : - la multiplicit des niveaux dtude et la ncessit de dpasser rgulirement les frontires du champ tudi pour mesurer outre les ralisations au regard de la politique fixe, limpact externe de laction engage ; - la ncessaire surveillance des effets pervers ; - le besoin dexplicitation dobjectifs qui doivent tre pertinents sachant que cette notion est relative ; - la dlicate identification des moyens allous quand la logique comptable et financire analytique est, comme en France, faible ; - le choix du regard privilgier : en fonction de la finalit de lvaluation ou de son commanditaire 1.5. Des choix ncessaires lvaluation :
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Toutefois, lvaluation, comme tout processus de recherche, suppose dadopter un protocole mthodologique cohrent , explique lauteur (p. 142). Plusieurs alternatives existeraient : exprimentation/ approche globale, valuation a posteriori/ valuation continue, valuateurs externes/ valuateurs internes, critres exognes de dpart/critres endognes, approche technique et formelle/intime conviction. 1.6. Le systme franais dvaluation Le dispositif interministriel franais institu en 1990, bien que sous contrle quasi exclusif de lexcutif, est relativement ouvert et non exclusif encourageant Parlement, collectivits et administrations dvelopper ses propres valuations. AB regrette le dfaut dauto-saisine, labsence dobligation dactivit et le fait que la question de lutilisation effective des rsultats reste encore ouverte. Cependant, la problmatique macro nest pas, observe lauteur, suffisante pour le gestionnaire dans la mesure o elle naborde pas les conditions internes dobtention de la performance. Il lui faut donc tre complte par des lments dvaluation du fonctionnement (p. 143). 2. Lvaluation du fonctionnement public (dimension micro ) Annie Bartoli sest intresse au contrle de gestion dans les organisations publiques, ainsi quau pilotage du dveloppement intgr.

2.1. Le contrle de gestion dans les organisations publiques : Au cours des deux dernires dcennies, nombre dorganismes du secteur public franais ont mis au point des systmes de contrle de gestion qui prsentent en gnral des tableaux de bord pour le suivi de lactivit, sur la base dindicateurs prdfinis, et des rsultats analytiques, visant distinguer les consommations de ressources lies aux produits de chaque activit spcifique. Limpact de tels systmes dpend , selon AB, de facteurs managriaux : existence ventuelle dun dispositif danimation pour le faire vivre et intgration cohrente au sein dune logique plus globale de dveloppement (p. 145). Dans un souci dadaptation des dispositifs dvaluation, ces derniers doivent reposer sur une responsabilisation des acteurs et sur une conception de type dveloppement intgr . 2.2. Le pilotage du dveloppement intgr : Il sagit pour lauteur dintgrer plusieurs aspects reprsents sur des axes : temps , niveau , acteur , rfrentiel , critres et moyens . Sachant que toute dmarche damlioration de la performance doit tre apprhende relativement aux situations antrieures dune part, et aux choix et priorits mis en exergue de faon prospective dautre part , AB prconise de dvelopper des valuations dconcentres de la mise en uvre stratgique avec suivi des actions et projets sous le double regard dun audit de lavancement des actions et dune valuation de limpact de chacune des dmarches engages, au regard de la situation initiale et des objectifs poursuivis (p. 149).

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La figure 4.5 (P : 148) est reprsentative des axes denrichissement du concept de performance de lorganisation publique travers ce que Bartoli a appel la performance intgre .

Chapitre 5 : LES PRINCIPALES FONCTIONS DE LA GESTION

Afin dclaircir la logique des fonctions de la gestion dans ce chapitre, AB dfinit la gestion comme tant un ensemble de fonctions et techniques consistant combiner des moyens pour lobtention dun rsultat productif. Les moyens dont disposent les organisations relvent de natures multiples et renvoient diffrentes fonctions : la gestion financire ou la fonction comptable, la fonction ressources humaines, la gestion de production ou les systmes dinformation ou encore la fonction achats, la fonction commerciale (et le marketing), la fonction Recherche et Dveloppement . Pourtant, lauteur sintresse tudier quelques fonctions cls de la gestion dans le secteur public savoir : la GRH, la gestion financire et le marketing. Section 1 : La gestion des ressources humaines Cette fonction relve dun modle devenu traditionnel, toutefois, de nouvelles conceptions et pratiques de GRH se sont dveloppes au cours des quinze dernires annes.

Paragraphe 1 : Les cadres traditionnels de gestion du personnel 1. Rgles et procdures : La gestion des agents publics repose, principalement, sur lexistence de procdures et de rgles dfinies de faon uniforme pour tous les niveaux hirarchiques. Ainsi, les membres de lencadrement sont beaucoup plus considrs comme des applicateurs de rgles que comme des gestionnaires et encore moins comme des manageurs , et ne disposeraient daucune marge de manuvre dans la gestion et lanimation des quipes. A linverse, dautres analyses avancent que les statuts et les rgles ne sont pas contraignants, mais linterprtation que lon en fait. 2. La prgnance des statuts : Le statut comprend trois cadres statutaires (FPE, FPT, FPH)) et, lintrieur de ceux-ci, de trs nombreux statuts particuliers pour les diverses catgories de fonctionnaires, et qui se diffrencient bien du statut gnral puisquils sont faciles modifier et adapter aux situations particulires. 3. Lexistence de marges de manuvre : AB explique que les blocages sont en effet parfois davantage issus des usages et des croyances que des textes (p. 155). Ainsi, par exemple :
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- concernant la gestion de carrire : la notion de mrite existe bel et bien puisquelle est la base de lavancement de grade et de corps (mais non dchelon fond sur lanciennet), le systme daffectations et de mutations automatiques ne rsulte que de garanties obtenues par les agents et syndicats et non du statut ; - concernant la rmunration : la grille indiciaire (fixation de la position relative des corps les uns par rapport aux autres et dtermination, pour une part, de la rmunration) ne fait pas partie des statuts, elle est plutt entre dans les murs , lindividualisation des rmunrations existe, pour les emplois fonctionnels et, en principe l encore, du fait des primes et indemnits (pas forcment affectes selon une logique administrative et automatique) ; - concernant lapprciation du personnel : la note chiffre nest plus exige par les statuts mais toujours attribue dans des fourchettes rduites et un niveau lev (entre 17 sur 20) de faon, semble-t-il, dconnecte de toute relle gestion du personnel (absence dimpact sur le fonctionnement du service ou lvolution de lagent). Ainsi, si les rgles et statuts ne sont pas aussi contraignants quon peut le croire, cela ne signifie pas pour autant que les politiques de personnel puissent tre transformes rapidement et facilement note AB. Paragraphe 2 : Vers une gestion des ressources humaines modernise ? 1. Arguments et contre-arguments : 1.1. Les arguments contre : - contestation du terme mme de ressources qui exclurait toute dimension sociale ou humaine pour considrer lagent comme un moyen ; - considration du statut comme trop contraignant pour permettre aux responsables dunits publiques dassumer des responsabilits de manageurs ; - une politique de motivation juge impossible, du fait des contraintes gnrales des grilles et procdures qui interdiraient diffrenciation et individualisation des rmunrations ; 1.2. Les arguments pour : La rforme de lEtat, qui prvoit une organisation, des conditions et un contenu du travail renouvels, suppose, pour AB, un dveloppement du dialogue social autour des questions demploi et de formation, ainsi quune diminution des excs de formalisme et de rigidit . En effet, dune part, et comme indiqu, des marges de manuvre lintrieur du cadre statutaire existeraient, et dautre part, des variables comme la formation, les conditions de travail, la communication interne ou lapprciation du personnel, pourraient, reconfigures et actives, contribuer la cration des dynamiques mobilisatrices qui manquent souvent lintrieur du service public (p. 158). Or, effectivement et malgr des polmiques, la modernisation du secteur public franais sest oriente vers des dmarches plus managriales . 2. Les thmes cls de la modernisation : Les spcificits propres la GRH dans les fonctions publiques sont de deux sortes : les statuts et lactivit, qui conduisent des modes de gouvernance, dorganisation et danimation particuliers.
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2.1. Les diffrentes logiques en prsence : La GRH peut tre envisage selon trois approches qui frquemment coexistent au sein dune organisation : - approche administrative - approche gestionnaire - approche managriale. Annie Bartoli note que les processus de modernisation de la GRH ont souvent conduit intgrer au sein des fonctionnements administratifs traditionnels, des pratiques gestionnaires et managriales complmentaires . (P : 159) 2.2. Les variables de GRH en volution : - la rmunration : dveloppement de primes lies des objectifs ou de contreparties des contributions spcifiques ; - lapprciation du personnel : mise en place dentretiens individuels et de procdures de concertation sur les objectifs et moyens entre hirarchiques et subordonns ; - la formation : orientation nouvelle vers des dmarches danalyse et de finalisation sopposant aux traditionnels catalogues de stages de formation ; - la participation : style de management renouvel, et dveloppement de dynamiques de ngociation et dimplication, en particulier travers une communication interne accrue. 2.3. La mise en place dobservatoires sociaux : Un esprit managrial ancr par le dveloppement des enqutes dopinions internes, voire des dispositifs dobservation sociale, dans de nombreuses administrations. 2.4. La gestion prvisionnelle du personnel : La logique prvisionnelle pour la GRH est considre comme compatible aux spcificits des organisations publiques. La GRH en milieu public impliquerait de raisonner moyen terme sur des effectifs par structure demploi, et intgrer les consquences qualitatives de ces prvisions, notamment en termes de politique demploi ou de formation explique AB (p. 162). Elle est encore peu pratique dans la mesure o nombre de manageurs publics estiment ne pas disposer des moyens et conditions ncessaires. Toutefois, on peut observer quelle se dveloppe, en particulier dans les collectivits territoriales ou encore lEquipement. 2.5. La dconcentration de la GRH : Lauteur relve que les rmunrations, crations et suppressions demplois restent largement concentres au niveau le plus lev mais, qu linverse, la formation ou les relations sociales sont de plus en plus gres au niveau local. Ce serait particulirement vrai en milieu hospitalier. En dfinitive, la modernisation de la GRH, tout en prenant en compte les spcificits du secteur public (notamment les rticences au niveau des dimensions juridiques et culturelles) cherche aujourdhui : - conforter lautonomie et dvelopper une responsabilisation des dcideurs publics, - doter ceux-ci de systmes dinformation pertinents pour observer le contexte socioorganisationnel,
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- enfin, dvelopper les logiques stratgiques dans la GRH. Cependant, cette dynamisation suppose que les autres fonctions de la gestion connaissent un mouvement comparable. Section 2 : La gestion financire et comptable AB commence par rappeler les rgles traditionnelles du budget de lEtat dans un 1 er paragraphe, puis elle sattle dans un 2me paragraphe prsenter les nouvelles approches de la gestion financire et comptable dans le cadre du mouvement de modernisation. Paragraphe 1 : approche traditionnelle de la fonction financire et comptable Le respect de lintrt gnral et la lutte contre larbitraire ont fait quun certain nombre de principes anciens dlimitent les contours de la fonction financire publique. 1. Les principes de base du budget de lEtat : 1.1. La loi de finances : La loi de finances (LF) prvoit et autorise annuellement, sur vote parlementaire, lensemble des ressources et des charges de lEtat. Elle repose, depuis le 19 sicle, sur des principes qui visent faciliter le contrle du Parlement sur le Gouvernement. Il sagit de :

Lunit budgtaire : Le principe dunit budgtaire renvoie une obligation, qui fait lobjet de quelques exceptions notables (comptes de la scurit sociale, budgets des collectivits territoriales, comptes spciaux et budgets annexes), de prsentation de lensemble des ressources et charges dans un document unique. Luniversalit budgtaire : Toutes les recettes et dpenses de lEtat doivent, sauf exceptions, faire lobjet dune inscription budgtaire sans possibilit de contraction ou de compensation entre recettes et dpenses. Ainsi, les recettes ne peuvent tre affectes une dpense donne. Lannualit budgtaire : La LF fait, en vertu de ce principe, lobjet dune dtermination annuelle. AB en relve les inconvnients : gne pour les investissements et, plus largement, pour toutes approches prvisionnelles et pluri-annuelles, difficults de ractivit en cours danne. Cest pourquoi un certain nombre damnagements ont depuis longtemps t envisags. 1.2. Apports et limites de la gestion publique traditionnelle : 1.2.1. Des apports de fond : Les rgles budgtaires et financires du secteur public visent lgitimement limiter les risques dabus de pouvoir, et diffuser un mode de fonctionnement identique sur lensemble du territoire pour prserver laccs pour tous au mme service public.
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1.2.2. Des limites dessence bureaucratique : - la centralisation : avec, pour les diffrentes organisations, une faible autonomie (et donc une difficult de prise en compte des variables conomiques, une ractivit trs limite), un contrle a priori paralysant et partant une absence de responsabilits ; - la lourdeur lie au principe dannualit, lensemble des procdures prcises de comptabilit publique, la centralisation voque ci-dessus, aux nomenclatures budgtaires extrmement dtailles ; - linadaptation : faute dvolution suffisante, du principe dannualit, galement dfaut de comptabilisation des immobilisations . Paragraphe 2 : Les voies nouvelles de la gestion financire et comptable Lauteur envisage la mme dmarche entreprise dans ltude de la GRH publique, et procde ainsi par avancer les arguments contre et les arguments pour, tout en insistant sur le dveloppement du contrle de gestion. 1. Arguments et contre-arguments : 1.1. Les arguments contre : Les organisations publiques ne disposeraient pas dune autonomie suffisante pour construire une relle stratgie financire . 1.2. Les arguments pour - besoin de pilotage et donc dune information financire et comptable pertinente, - optimisation des moyens, - dconcentration et responsabilisation. 2. Recherche dassouplissement et de cohrence : AB rpertorie des amnagements (budgets annexes, budgets de programme, lois de finance rectificatives, possibilits de reports, recours lemprunt, diminution du nombre de chapitres, adaptations de certaines rgles comptables gnrales), des voies dassouplissements des rgles (globalisation de certains chapitres, possibilits de nouveaux reports, possibilits de contreparties en cas de dveloppement de performances dans les centres de responsabilit, allgement du contrle financier a priori) et, concernant la gestion patrimoniale, linstauration de nouveaux outils budgtaires visant tablir une meilleure valorisation des immobilisations en responsabilisant les acteurs concerns. 3. Le contrle de gestion : AB insiste sur le dveloppement du contrle de gestion. Celui-ci repose sur des analyses en termes de cots performances des activits . Il rpond une ncessit de pilotage et une obligation de rendre compte. AB souligne que le contrle de gestion, pour produire tous ses effets, doit tre articul avec les autres processus managriaux. Section 3 : Le marketing public Une question primordiale se pose : Nest-il pas temps que soient mises en place les mthodes qui permettront au service public dtre au service du public ? (P : 179).
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Le secteur public a longtemps ignor toute dmarche mercatique (ou marketing). Pourtant, celle ci- apparat dsormais comme indispensable. Paragraphe 1 : La longue absence de la logique mercatique 1. Lapproche du public : Jusquaux annes 60, lutilisateur de services publics est un assujetti, passif et captif, orient par les actions de la puissance publique. Puis, il est associ dans le cadre dune politique nouvelle de participation (qui se heurte une large indiffrence) au service public, avant que ne se dveloppe, dans les annes 70, une nouvelle conception de lusager, interlocuteur, la fois consommateur et financeur du service public (p.181). 2. atouts et inadquations des logiques traditionnelles : 2.1. Les motivations fondamentales : Lapproche publique traditionnelle considre le public comme un tout relativement homogne. Ses prestations rpondent, au nom de lintrt gnral, des besoins standardiss. AB relve que, les organisations publiques ne doivent pas pour autant, au risque de ne remplir correctement leurs missions, tre dconnectes de leurs publics. 2.2. Les inadquations croissantes : Face la rgression des monopoles, qui offre lusager la possibilit de choisir son fournisseur, et aux risques sociaux de linsatisfaction de millions de personnes informes et concernes, AB estime quil est de plus en plus ncessaire de dvelopper, en amont, des stratgies dadaptations aux besoins publics. 3. Les spcificits de lactivit publique et ses consquences mercatiques : 3.1. Une activit de service : Le secteur public est essentiellement prestataire de services. En tant que tel, il est en contact direct avec lutilisateur qui, de son ct, participe la production de la prestation. Alors que linter-relation prestataires/utilisateurs est fondamentale, en raison de limportance de la population concerne et de la visibilit de la prestation. 3.2. Une htrognit des missions : Tous les types dactivits publiques ne sont pas forcment concerns, dans la mme mesure, par des approches mercatiques. Il en va ainsi notamment des activits rgaliennes. Dans laffirmative, les organisations publiques concernes ont besoin de connatre et tudier les besoins et comportements du public pour dvelopper des formes de rponses adaptes. Paragraphe 2 : Un dveloppement tous azimuts du marketing public 1. Les arguments et contre-arguments : 1.1. Les arguments contre : Une dmarche marketing dans le secteur public ne serait pas pertinente parce que :
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- commanditaire, payeur et utilisateur sont souvent des acteurs diffrents et la relation utilisateur/fournisseur nest pas de nature commerciale ; - des politiques de prix ne sont pas toujours possibles lgard des services publics ; - loffre de prestation est dfinie collectivement, indpendamment de la demande particulire ; - souvent le contexte non marchand et non concurrentiel ne sy prte pas. 1.2. Les arguments pour : - le secteur public a toujours pratiqu, sans le recours au vocable, le marketing public ; - le marketing cherche ici, non vendre, mais connatre les besoins et les satisfaire ; - de plus en plus, le contexte des organisations publiques est non monopolistique et de ce fait concurrentiel ; - le marketing est de nature contribuer une amlioration de limage du secteur public. 2. Les thmes cls du marketing public : AB rappelle que lobjet du marketing est : 1) dtudier le comportement du consommateur, 2) de dfinir un positionnement, 3) ainsi que des choix stratgiques sagissant de ce positionnement, du produit, du prix, de la promotion et de la distribution, 4) enfin de dcliner ces choix en plans daction. La circulaire Jupp de 95 avait contribu au renouveau du secteur public et avait mis laccent sur la prise en considration des besoins et des attentes des citoyens.

2.1. Ltude du comportement de lusager : Cette tude se dveloppe, en amont, par le biais de sondages et, en aval, travers des tudes de satisfaction. 2.2. La stratgie de marketing : Il sagit, dabord, de dfinir le positionnement (missions, valeurs, prestations, spcificits et diffrences par rapport dautres offreurs ) au regard de lenvironnement et en cohrence avec les autres variables du marketing mix comme le produit, le prix et la communication. AB observe que les efforts se sont focaliss, ces dernires annes, sur la communication externe. 2.3. La mise en uvre du marketing public : Finalement, les principales dmarches engages en matire de marketing public seraient : 1) des tudes de besoins et des enqutes de satisfaction, 2) des dmarches de qualit des prestations, 3) des actions et supports de communication externe, 4) laccueil et lassistance du public. Ainsi lapproche marketing se dveloppe progressivement dans le secteur public, mme si, pour AB, on peut craindre toutefois que cela soit parfois ralis tous azimuts , sans mesure des incidences et des risques dune utilisation excessive de la logique mercatique (p. 197).
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3. Questionnements et perspectives : Reste des limites et des questionnements : - les principes dgal accs et de service public universel face aux mthodes de segmentation des marchs qui ne devraient peut tre pas alles jusqu concevoir des typologies dusagers ; - le paradoxe de lapproche marketing dans un systme dmocratique reprsentatif o llu est suppos reprsenter la population ; - la difficult cerner concrtement la ralit dune opinion publique.

Chapitre 6 LES PROCESSUS DE MANAGEMENT

Section 1 : Pourquoi le management ? Paragraphe 1 : les volutions de lenvironnement Ds les annes 80, le management a connus une grande volution avec son environnement cest ce que lauteur aborde dans ce paragraphe : 1. Complexit et incertitude : Lincertitude et le changement rendent le management des organisations publiques perturb. 2. Lenvironnement public : La mondialisation, progrs technique, attentes sociales, rglementations, mouvements politiques, cultures et systmes de va leurs, problmes conomiques, tendances dmographiques, questions cologiques, phnomnes dits de socit , tous ces concepts ont cres une pression sur le dos du management il sagit dune pression environnemental . Paragraphe 2 : les rponses aux turbulences 1. De nouvelles conditions de russite : Dans cet environnement trs changeant les organisations publiques ne peuvent encore adopter les anciennes modes de gestion, Annie Bartoli cite conditions de russite : La capacit stratgique faire des choix et dfinir des priorits. Larticulation entre une vision fdratrice moyen-long terme et un cheminement souple. une organisation dcentralise. une responsabilisation des acteurs. une recherche de performance. un potentiel dinnovation. un style de management adaptatif.

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Cest conditions la sont ncessaires pour parler dune gestion de rsultat mais elles demeurent encore insuffisantes. 2. Les apports potentiels du management : 2.1. Objectifs poursuivis : Lauteur revient sur les travaux de V.N. Santo et P.E. Verrier (Le management public, 1993) explique au contraire quil consiste en la mise en perspective stratgiques de ces outils de pilotage et de gestion rationnelle , la ou Le management cherche viter toute drive de lorganisation travers deux objets : piloter lorganisation et rduire les gaspillages. 2.2. Dynamique dvolution : Pour lauteur AB, il sagit, par ailleurs, non dune recette, mais dune dmarche qui se doit dtre la fois pragmatique et raliste. 2.3. Rponse de nouveaux dfis : Lauteur se rfre aux travaux de Hermel, et plus particulirement son ouvrage :(Le Management participatif Sens, ralits, actions, 1988) qui identifie quatre nouveaux dfis comme sources dvolutions managriales : le dfi structurel de la techno-bureaucratie des organisations (rigidit des systmes et procdures, dilution des rles) ; le dfi dcisionnel de lapprentissage de lautonomie dcisionnelle qui prenne le contrepied de pratiques traditionnelles de dcision unilatrale et descendante ; le dfi de mise en uvre qui suppose une implication des acteurs de terrain et une approche plus globale du changement qui sintresse sa dfinition et sa mise en uvre autant qu son contenu ; le dfi danimation ou la ncessaire mobilisation de tous les acteurs. 3. Quelles dclinaisons du management aujourdhui ? 3.1. Rappel des cinq processus majeurs : Annie Bartoli revient sur les processus du management public tel quil sont dfinis par Henry Fayol a savoir POCCC (planifier, organiser, commander, coordonner, contrler), mais pour elle il sagit de processus dpasss do la ncessit de les moderniser et aprs prsente ses efforts en partenariat avec Hermel pour moderniser ses processus vers dautre comme : finalisation, organisation, allocation des moyens, animation, contrle.( FOAAC). 3.2. La ncessaire actualisation de chacun des processus : A.B propose dans une actualisation des processus de Fayol : planification versus finalisation : c'est--dire il faut signs des objectifs mais ses derniers doivent tre concerts clairs et cohrents le terme renvoie une dmarche plus souple de dtermination dobjectifs ensuite explicits auprs de chaque acteur.
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 les faces caches de lorganisation : il sagit ici de faire face au lourdeurs et lenteur des niveaux hirarchiques ainsi de la centralisation extensif, lorganisation est dsormais conue de faon transversale et la coordination est fondamentale. la proccupation intensifie des moyens : dans un contexte des ressources limites o lallocation des moyens est devenue plus dlicate. commander versus animer : lanimation comporte une dimension participative. il y a contrle et contrle : par contrle, AB entend pilotage permanent de lactivit partir dune veille interne. Paragraphe 3 : les organisations publiques sont bel et bien concernes 1. La ncessit de nouveaux modes de fonctionnement : AB revient sur les travaux dun autre auteur qui est H. Srieys ( Les stratgies de changement , Politiques et Management Public, 1992), qui recommande pour ladministration quatre choses : administration ouverte, administration de responsabilit, administration transversale, administration de rsultats. 2. Un management public galvaud mais encore mconnu : 2.1. Un dveloppement paradoxal : AB relve deux difficults, Si le management est plus ou moins entr dans les murs administratives : les responsables qui ne doivent pas, pour autant, sloigner encore de leurs personnels.et un autre qui est phnomne de lecture spcifique en fonction des sensibilits qui conduit parfois privilgier une approche macro ou micro au dtriment dune dmarche densemble. 2.2. macro et micro management : Pour AB, le management comporte, en effet, deux dimensions de macro management ou de pilotage de lunit et de micro management relatif la gestion des relations entre manageur et manag . Chacun des cinq processus composant le management peut tre dclin sur les deux niveaux considrs.

Section 2 : Les pratiques managriales du secteur public Paragraphe 1 : les volutions des annes passes Une tude ports sur 120 manageurs dans le organisations publiques a donner que ces dernier ont sentis le mouvement de modernisation dans les organisations publiques, Ctait particulirement le cas au niveau national probablement, estime AB, parce que les responsables taient, dune part, davantage remis en cause et, dautre part, plus impliqus dans la mise en uvre du mouvement. Parmi les thmes qui retenaient le plus lattention figuraient la dcentralisation et la prise en compte accrue des usagers et concurrents.

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Paragraphe 2 : le dveloppement managrial A partir dun sondage effectu, la plupart des rpondants avait au moins effectu un stage dans le domaine, mais la premire source dinformation cet gard semblait tre la documentation, presse ou ouvrages. Le management participatif et non pas la participation dans le management ainsi que la communication apparaissait transposable aux units publiques, bien plus que des cercles de qualit ou groupes de progrs et les tudes de marchs. A la fin de ce long paragraphe lauteur affirme que lintrt des organismes publics porte surtout sur un certain type de management qui se centre plus sur les processus de fonctionnement que sur le s fonctions classiques de la gestion . Elle estime que les acteurs () sont la recherche dune approche managriale qui leur soit spcifique et adapte et quils restent trs mfiants lgard des tentatives de transposition directe dun secteur dit priv vers un secteur dit public. (P : 224) Paragraphe 3 : les thmes daction travers lenqute mene lauteur constate quun grand nombre daxes ont t moderniss : savoir : Analyse et formulation stratgiques, Management participatif, Dveloppement des ressources humaines, Qualit du service, des prestations, de laccueil, Changements et innovations technologiques, Dveloppement des outils de pilotage, Rorganisations et restructurations, Reconversion du personnel et volution des comptences, Dlgation et repositionnement du rle de lencadrement, lintroduction et le dveloppement des NTIC et les incidences de la LOLF. Paragraphe 4 : le pilotage managrial 1. vocations du contrle : Les 2/3 des managers questionns ont montr que lexistence dans leur unit dune procdure ou dun dispositif formel de contrle. Mais, en pratique, ce contrle relevait essentiellement dune logique de vrification de la conformit des actions et des engagements : contrle budgtaire, contrle comptable et financier, contrle de lgalit, et plus rarement, tableau de bord dactivit ou contrats dobjectifs. 2. Utilisation de tableaux de bord : 2.1. Que contiennent les tableaux de bord ? Annie Bartoli revient sur lune des techniques pour asseoir un contrle de gestion cest les tableaux de bord, des indicateurs conomiques, dactivit, humains, de qualit. AB regrette que les pratiques dvaluation formelle restent gnralement bases sur des donnes quantitatives (P : 228). 2.2. Que deviennent les tableaux de bord ? Le contenu de ces tableaux de bord ferait, en interne, lobjet dune diffusion assez large, sans quon puisse nanmoins tre sr quils soient vritablement exploits en tant quoutil de pilotage, dans la mesure o ils rpondraient avant tout des exigences hirarchiques. La
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diffusion externe, quant elle, serait plus slective et concernerait essentiellement les services extrieurs de lEtat. Paragraphe 5 : les perspectives

1. Amliorations souhaitables : Les managers des organisations publiques ont des souhaits damliorations de plusieurs, ils manifestent une volont damlioration des pratiques managriales sagissant, prioritairement, du contrle et du pilotage des rsultats, et de lanimation des hommes et des quipes. AB indique que, parmi les rpondants, cinq organismes ou types dorganismes exprimaient plus que dautres une forte volont damlioration dans le domaine managrial : les collectivits territoriales, la Dfense, le ministre de lIntrieur, les allocations familiales et les Affaires sociales. 2. Des conditions pralables ncessaires :

Annie Bartoli explique que les amliorations perues comme souhaitables pour le futur concerneraient avant tout des transformations culturaux-comportementales alors que les questions de stratgie et de structure seraient ressenties comme bien moins essentielles. AB craint cependant que le postulat partir duquel il conviendrait tout dabord de changer les mentalits reste un vu pieux si aucune action dlibre nest engage par ailleurs, pour dfinir des orientations ou organiser des cadres opratoires ? ! . (P : 235) 3. Dfis relever pour le futur :

Les responsables publics interrogs dgageaient six principaux dfis relever dans les prochaines dcennies. Ils visaient : 1) une ncessit absolue damliorer les performances, 2) une transformation des missions publiques, 3) la dgradation du climat social, 4) les turbulences et complexits de lenvironnement, 5) lobsolescence des outils et procdures traditionnels, et pour y faire face. 6) le dveloppe ment des capacits dadaptation, de lautonomie et des communications interne et externe. Un phnomne de mode, les conceptions et les pratiques managriales dans le secteur public voluent, traduisant la fois la claire perception dun besoin de fond et la ncessit dun management adapt . Pour autant, souligne lauteur, dans la mesure o les difficults de mise en uvre continueront invitablement de se produire, la fragilit des processus de

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management public reste fort e et probablement gnratrice de nouveaux scepticismes venir (P : 237). Conclusion du chapitre : Dans ce chapitre qui se charge dune analyse thorique et pratique des processus AB conclut que le management public est rel, ncessaire, non suffisant, et diffrent. Son dveloppement dpend en grande partie de notre capacit dintgration de ses spcificits, ainsi que de lacceptation de ses imperfections et de leur rductibilit permanente.

Partie III : SPECIFICITES DU MANAGEMENT PUBLIC FRANAIS

Introduction : Dans une troisime partie, Annie Bartoli considre que les environnements juridique, politique, et socio-culturel franais prsentent des particularits qui interdisent toute assimilation htive avec des appareils publics dautres Etats dune part, et toute transposition qui serait rductrice et dangereuse dautre part. Elle explicite, partir de quelques thmatiques cls (approche stratgique, configurations et configurations organisationnelles, rle des acteurs et nouveaux axes de modernisation), les spcificits du management public franais.

Chapitre 7 : LAPPROCHE STRATEGIQUE

Le terme de la stratgie a gagn progressivement le monde de la gestion publique, cependant, elle traduit pour certain une vision dautomaticit qui caractrise laction des manageurs en raison de labsence dune marge de manuvre. Lauteur refuse cette acception de lapplication des politiques publiques. Elle considre, au contraire, quil existe une marge de manuvre significative pour les units publiques qui doivent ncessairement faire des choix, sachant que des raisonnements prospectifs doivent pouvoir guider laction spcifique de ces units. Aussi, dans cette optique, ladoption dune logique stratgique semble souhaitable pour les organisations publiques, sous rserve toutefois, prcise AB, quon en identifie le champ et les limites.

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Section 1 Les orientations de politique gnrale Paragraphe 1 : La dmarche densemble La dmarche stratgique se dcline en tapes successives : diagnostic, formulation, plans dactions, mise en uvre, pilotage. Or la formulation se dploie sur deux niveaux de raisonnements complmentaires : Un niveau macro qui concerne le rfrentiel global dans lequel est insr lorganisation Et un niveau micro qui concerne directement cette organisation. Ce dernier niveau se dcompose lui-mme en deux lments : les orientations de politique gnrale, dune part, qui intgre la mission et le projet global, et les objectifs stratgiques, dautre part, qui identifient des finalits plus prcises en termes de contenu et dchance. Il est indispensable de se rfrer rgulirement la politique gnrale et la stratgie si lon veut garder les vritables spcificits de lorganisation publique, qui se situent avant tout dans sa vocation (p. 245), note Annie Bartoli.

Paragraphe 2 : La mission dune unit publique

2.1. Les spcificits des missions de service public Ensuite, elle prcise que la mission dune organisation publique est directement lie la vocation dintrt gnral qui est la sienne (p. 248). Elle considre que, dans la mission dun organisme public, lEtat est toujours prsent, ne serait-ce qu travers lexpression de ce qui justifie que lactivit soit publique, et les sources et modalits dexercice dune tutelle publique.

2.2. La clarification des missions Les missions des organismes publics restent frquemment implicites, ce qui engendre de la confusion. Bartoli considre que lclaircissement des missions est incontournable, ainsi, les missions doivent tre explicites, formalises et connues, dautant que le contexte peut les conduire voluer au fil du temps. Si la premire dtermination des missions relve du politique, les units devraient pouvoir engager une dmarche de rflexion sur la clarification de leurs missions afin den prciser les contours et en tudier les dclinaisons leurs niveaux , note AB. Cette clarification des missions est la base sur laquelle repose la formulation du projet de lunit, et qui permettra sa mise en uvre effective.
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Section 2 Le projet dune organisation publique

Paragraphe 1 : Les origines du projet dentreprise A partir des annes 80, en France, les projets dentreprises, antrieurement sectoriels ont chang de nature, et sont devenus gnraux renvoyant un grand dessein fondamental et stratgique (p. 252). Dans un contexte environnemental plus turbulent et plus complexe, les entreprises se seraient, en effet, retrouves confrontes des enjeux nouveaux de flexibilit et de construction de nouveaux cadres de rfrence plus qualitatifs et plus ouverts de multiples scnarios que les plans traditionnels devenus trop figs et rigides (p.252).

Paragraphe 2 : Les diffrentes conceptions du projet AB constate que le projet dentreprise, typiquement franais, sest rpandu ds le milieu des annes quatre-vingt, et distingue deux formes de projets distinctes : Le projet-charte ; Et le projet-dmarche.

2.1. Le projet-charte Annie Bartoli souligne que du fait dune prise de conscience grandissante de limportance des facteurs culturels dans la performance des entreprises, nombre dentre elles se sont travers des projets-chartes efforcs de retranscrire leurs valeurs fondamentales de lentreprise, en lesquelles chacun de ses membres devait se retrouver. Donc, le projet-charte repose sur une conception trs instrumentaliste de la gestion dentreprise, malgr lapparente et illusoire dimension culturelle. 2.2. Le projet-dmarche Le projet-dmarche, au contraire, repose sur une vision dynamique et stratgique, et en particulier sur une articulation des dimensions externe et interne de lentreprise, une implication des diffrentes catgories dacteurs de lentreprise.

Paragraphe 3 : Lapparition plus progressive du projet dans le secteur public Les dmarches de projet ont connu un grand dveloppement dans les trois fonctions publiques franaises, au cours des annes 90. Cependant, malgr un phnomne dimitation par rapport
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aux pratiques menes dans les entreprises, la dmarche et les origines et contenus diffrent.

Paragraphe 4 : Le foisonnement des projets publics Lauteur constate une multitude de projets publics mais une situation htroclite et mal matrise. Lenqute mene par AB en 1993 auprs de responsables du secteur public rvlait que si les dmarches de projet taient fort dveloppes, moins dun quart entre eux prsentaient vritablement un caractre de globalit et une dimension stratgique, lesquelles sont prsentes comme les principes de base des dmarches de projet dentreprise.

Section 3 Les choix stratgiques

Paragraphe 1 : La logique stratgique 1.1. Dfinition gnrale 1.1.1. Les concepts AB explique que la logique stratgique est lie trois dimensions fondamentales : le choix, sachant que lorganisation dispose de marges de manuvre suffisantes cet effet, limpact dterminant de ce choix sur lensemble de lactivit, la prospective, c'est--dire une projection dynamique, ouverte et constructive, dans le futur, chance pluri-annuelle. Ainsi, la stratgie dsigne des choix (intentions et modalits daction) visant orienter de faon dterminante pour le moyen/long terme les activits et le fonctionnement de lorganisation (figure 7.4. p. 267). 1.1.2. La dmarche La stratgie ne saurait se limiter des choix et des desseins purement intentionnels, cest avant tout un processus. Cest particulirement le cas depuis la fin des Trente glorieuses avec labandon de la planification stratgique pour une dmarche plus dynamique et impliquant les acteurs, de management stratgique , intgrant une flexibilit interne sappuyant sur des dynamiques dvolution et des processus dimplication des acteurs. 1.2. Quelle stratgie pour les organisations publiques ? 1.2.1. Lexemple amricain AB explique quaux Etat Unis, depuis quelques annes, nombreuses sont les communications et publications qui sinterrogent sur la pertinence et les conditions de lapplication de la
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stratgie dans les organismes gouvernementaux. Ce type dapproches concerne plus particulirement le secteur de la sant aux Etat-Unies. 1.2.2. Retour en France Annie Bartoli considre que la logique stratgique est bel et bien prsente dans le secteur public franais, malgr que les changements stratgiques y resteraient relativement modrs notamment au regard des contextes et enjeux qui justifieraient une rflexion accrue sur les choix et priorits daction.

1.2.3. Qualit et stratgie : une articulation essentielle Laxe qualit est de plus en plus dvelopp dans les dmarches stratgiques des organisations publiques. La qualit a lavantage dtre capable, dintgrer les logiques de lusager, de lagent et des pouvoirs publics et daborder la question de la performance sans tomber dans des assimilations malvenues avec le rendement. Pour Bartoli, les approches qualit et dmarche stratgique seraient convergentes dans la mesure o elles reposent toutes deux sur des principes de choix, de clart du positionnement, et de rigueur. Ainsi, laxe qualit pourrait bien se positionner dans les dmarches stratgiques engages par les organisations publiques.

Paragraphe 2 : Quelques dmarches engages 2.1. Les stratgies hospitalires 2.1.1. Une orientation marque La dimension stratgique est largement dveloppe dans le secteur hospitalier. Le contexte actuel dinsertion des hpitaux publics explique, en effet, une volution vers un mode de gestion la fois plus rigoureux, plus souple, plus participatif et moins clat (p. 273). 2.1.2. Dmarches danalyses stratgiques Une prise en compte plus marque du client amne renforcer les approches qualit lgard du public. De mme, lanalyse de lenvironnement et la segmentation stratgique, qui consiste en un processus de dcoupage de lactivit afin de constituer des familles dactivits homognes, sont largement pratiques.

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2.1.3. Le dveloppement du partenariat inter-hospitalier Cest une problmatique nouvelle qui rpond au souci de rationalisation de la rpartition de loffre de soins, conduisant ainsi les hpitaux dvelopper des partenariats, notamment dans le cadre des planifications rgionales, avec mise en commun ou rpartition dactivits ou de moyens.

2.2. Les stratgies communales

2.2.1. Des comptences aux enjeux Lauteur avance que les comptences accrues des collectivits rpondent des enjeux qui concernent lensemble de la collectivit concerne dans un cadre de comptition entre communes et dexigences des habitants. 2.2.2. Dfis stratgiques des villes Annie Bartoli distingue entre les dfis internes et ceux externes : -dfis internes : nouvelles responsabilits ncessitant rorganisations, acquisitions de comptences, processus dintgration culturelle, r-affectaions de moyens ; nouvelles rgles de gestion : ressources humaines et gestion comptable et financire ; -dfis externes : recherche de financement et dveloppement du potentiel fiscal.

2.2.3. Projets de ville et stratgies communales Dans les annes 90, les communes ont dvelopp des dmarches stratgiques, en particulier par le biais de projets de ville. Les plus labors de ces projets expriment des objectifs la fois internes et externes. La dimension marketing aurait pris une place assez importance dans les plans daction stratgique consacrant un accent fort sur la relation au client .

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Chapitre 8 : UNE DOUBLE COMPLEXITE

La complexit des processus organisationnels et dcisionnels, occupe une place privilgie parmi les grandes spcificits du secteur public franais. Cette complexit provient gnralement de la multiplicit des logiques en prsence, et de lacuit des enjeux actuellement affronts par les organismes publics franais , explique Annie Bartoli la page 283.

Section 1 Lorganisation des units publiques

Paragraphe1 : Le concept dorganisation appliqu au milieu public 1.1. Trois angles de vue complmentaires Le terme dorganisation vise la fois : 1) des ensembles organiss, 2) laction dorganiser, 3) le rsultat de cette action, Ainsi, lexpression organisations publiques revt le sens densembles organiss au sein du milieu public.

1.2. Organigramme et sociogramme Loin de la ralit, lorganigramme nest quune traduction formelle des choix de rpartition de lautorit et des responsabilits au sein dune organisation, faute de retracer les circuits effectifs de fonctionnement et de relations entre acteurs ou groupes dacteurs. Selon Bartoli, le recours au sociogramme permet didentifier les vritables processus organisationnels luvre : pouvoirs informels, courts-circuits hirarchiques, relations privilgies, leaders naturels, etc.

1.3. Les processus de coordination Toute reprsentation synoptique est cependant, elle seule, insuffisante. Doivent particulirement tre pris en compte : 1) les formes dorganisation du travail, 2) les processus de coordination. Cest sur cette dernire base que Mintzberg a construit son analyse et dcrit 5
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configurations structurelles quAB rappelle dans le tableau 8.1. Il faudra aller plus loin pour prendre en compte des critres complmentaires qui permettent de mieux analyser la complexit des organisations publiques franaises.

1.3. Des critres organisationnels multiformes

Pour la sphre publique franaise, les critres proposs, sont au nombre de six, relatifs aux modalits gnrales de fonctionnement, concernent : La division des tches (parcellisation/polyvalence), la prise de dcision (centralisation/dcentralisation), le degr de structuration (hirarchisation/ autonomie), la capacit dadaptation (rigidit/flexibilit), le style de management (directivit/participation), degr de formalisme (procdures formalises/mthodes informelles).

Paragraphe 2 : le cas dune Direction dpartementale de lquipement : 2.1. Prsentation du contexte Les caractristiques dactivit et dorganisation des DDE varient en fonction de leur taille et de leur localisation gographique, AB prcise que le cas prsent concerne une DDE en rgion montagnarde et de taille moyenne engage dans une dmarche managriale.

2.2. Caractristiques organisationnelles Le descriptif paradoxal de la DDE rsulterait, pour AB, dune triple diversit sagissant des missions, des fonctions des agents et des activits quotidiennes. Or, face la variabilit de lenvironnement, lencadrement userait des marges de manuvre existantes et la structure serait, non de type mcaniste linstar des bureaucraties administratives traditionnelles, mais organique telle quenvisage par Burns et Stalker (The Management of Innovation, 1966).

Paragraphe 3 : Lorganisation multi-facettes des units publiques 3.1. Bureaucratie et management AB explique que diverses logiques sinterpntrent dans le fonctionnement des units publiques. Le modle bureaucratique avec ses rgles, normes, procdures et sa division du travail, reste, au moins de toile de fond, prsent. Cependant, des jeux informels existent et, en particulier les logiques de grades et de corps ou de mtiers. De plus, le dveloppement de
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modles gestionnaires, puis managriaux, ont introduit de nouvelles rationalits, au sein de ces units, qui sefforcent de moderniser et dassouplir leur fonctionnement.

3.2. Structures et cultures Des caractristiques structurelles et culturelles contribuent grandement complexifier le fonctionnement des organisations publiques.

3.2.1. Un cadre rglementaire tout la fois prgnant et contournable Le cadre rglementaire, qui conditionne nombre daspects du fonctionnement, est, pour AB, plus prgnant que contraignant. En effet, le contexte rglementaire peut parfois constituer un alibi implicite pour ne pas remettre en cause les usages et les drives bureaucratiques quil a pu engendrer observe Annie Bartoli la page 294.

3.2.2. Des contradictions organisationnelles apparentes Lexemple du ministre de lEquipement montre a cet effet combien les contradictions organisationnelles ne sont quapparentes, rsultant en fait de plusieurs types de missions, de plusieurs niveaux daction et dune volution en cours. Elle explique que les fonctions rgaliennes des DDE renvoient un rfrentiel trs rglement, administratif, voire rigide, tandis que les fonctions de fournitures et de prestations de service supposent, au contraire, une forte flexibilit dans un contexte concurrentiel exigeant. Depuis la dcentralisation, cette administration a volu. Son niveau daction apparat double : national, avec des activits programmes relevant de directives centrales, descendantes, et local pour des activits moins formalises, en lien avec les lus locaux.

3.3.3. Une filire hirarchique dichotomique En dernier lieu, AB rapporte que diffrentes enqutes ont rvl une rupture assez importante entre les cadres suprieurs (catgorie A), mobile et attachs faire carrire, et lencadrement intermdiaire (catgorie B) relativement stable.

Section 2 Les processus de dcision Annie Bartoli voque ensuite les processus dcisionnels. Elle constate que les organisations publiques franaises refltent des processus de dcision naturellement complexes.

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Paragraphe1. Linadaptation des modles classiques 1.1. Des fondements positivistes La reprsentation traditionnelle de la dcision, largement admise en conomie et en gestion, repose sur une vision positiviste, peu conforme la ralit socio-organisationnelle, selon laquelle toute dcision nest quadaptation logique et instantane dun acteur rationnel un vnement extrieur.

1.2. Une ralit plus incertaine Ce modle de rationalit unique de la dcision ignore la notion de processus. Il nglige le rle des acteurs et leurs interrelations. Il pose un postulat dexhaustivit et de neutralit de linformation utilisable pour la prise de dcision. Il suppose, enfin, que le futur soit prvisible.

Paragraphe 2 : Lapport des modles organisationnels AB privilgie une approche socio-organisationnelle qui envisage lacteur dans une perspective systmique.

2.1. Lindividu dans le systme 2.1.1. Des rationalits multiples et limites Bartoli rappelle que, selon les travaux de Simon (The New Science of Management Decision, 1960), le dcideur na quune rationalit limite du fait de ses capacits intrinsques, de son processus psychologique, de son environnement organisationnel, de ses enjeux au sein du systme. Par ailleurs, de nombreux facteurs conditionnent la dcision.

2.1.2. Lapproche comportementale de lentreprise Lapproche comportementale conoit lorganisation comme une coalition dindividus (ou de groupes) aux objectifs diffrents, potentiellement soumis des contraintes et conflits. Du fait de la spcialisation interne, le traitement des problmes tend tre squentiel, les processus de dcisions sont biaiss par des compromis, des processus dapprentissage et des dperditions de donnes. Prcisment, AB estime que, dans le secteur public, la dcision est largement influence par des dimensions comportementales et par le contexte sociopolitique du systme.

2.2. Les analyses sur le milieu public et politique

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2.2.1. Lincrmentalisme Elle naccepte pas la vision incrmentale qui considre que la dcision rsulte des intrts propres des acteurs. En effet, il ny a pas une vue densemble des nombreux enjeux auxquels est aujourdhui confront le secteur public.

2.2.2. Le recours frquent au modle de la poubelle La dcision serait, malgr tout, souvent le produit de la rencontre fortuite de problmes, de solutions et de dcideurs plus ou moins concerns (p. 306). Le modle de la poubelle dvelopp par March, Cohen et Olsen montre, en effet, comment des solutions peuvent prexister aux solutions et, en consquence, des dcisions faire lobjet de rationalisation a posteriori.

Paragraphe 3 : Quelles ralits dans les organisations publiques franaises ? Les modles socio-organisationnels envisags seraient donc pertinents mais eux seuls pour traduire certaines spcificits du processus dcisionnel public. 3.1. Les essaims dcisionnels Sachant que la dcision est gnralement le fait de plusieurs contributeurs, elle propose de recourir limage dessaims dcisionnels. Elle souligne que les influences informelles peuvent tre nombreuses et trs significatives et que les interfaces entre les diffrents contributeurs peuvent tre dlicates.

3.2. Des non-dcisions faisant fonction

Cette image permet une approche globale susceptible de fonder la dcision sur des critres multiples. En particulier, des rationalits complmentaires vont pouvoir sexercer, contribuant ainsi prserver un certain intrt gnral (p.309). Pour Bartoli, la nondcision est elle-mme un choix. 3.3. Des processus de dcision rendre plus rigoureux et moins rigides Les dcideurs publics seraient, selon nombres danalystes, intuitifs et baseraient leurs choix et actions sur leurs perceptions et leurs approches relationnelles des phnomnes. Lauteur est pour un dveloppement de dmarches dcisionnelles la fois plus rigoureuses et moins rigides.
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Chapitre 9 : ACTEURS ET CHANGEMENT Lauteur relate quil serait prfrable de parler dune modernisation au lieu du changement, Il ne sagit gure dengager un re-engineering des organisations publiques ni raliste ni pertinent pour lauteur. Celle-ci souligne que les spcificits de ces organisations affectent leurs modalits de changement. Section 1 Facteurs de rsistance ou dincitation au changement 1.1. Les freins au changement AB distinguent deux types de freins : freins au dmarrage, c'est--dire des facteurs de blocage a priori qui freinent le lancement mme du changement. des points de fragilit des changements engags susceptibles de les faire avorter.

Elle classe ces freins partir du modle de dveloppement intgr en quatre familles : stratgique, structurelle, culturelle, comportementale. Stratgiques : Logique institutionnelle (Contrle de la puissance publique) - Essaims dcisionnels (Non dcision/Dcision difficile) - Polmiques sur la lgitimit. - Fragilit dans la dure - Dfaut de projection dans le temps. - Peu de bilans/valuations/ consolidations. - Diagnostics focaliss sur les symptmes. - Centrage sur le contenu aux dpens du processus. Structurels Freins : Lourdeur bureaucratique - Systme dautorit dfavorisant linitiative - Contraintes juridiques - Moyens limits - Taille et complexit Fragilit dans la dure : - Phagocytose bureaucratique - Cloisonnement des services - Mobilit des cadres - Dilution des responsabilits - Pouvoirs parallles ( Sociogramme )

Culturels : Freins : Rejet de larbitraire humain - Crainte du risque - Syndrome du Not Invented HreTradition de la permanence - Existence de tabous.

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Fragilit dans la dure - Rflexe du recours hirarchique - Gap hirarchique, - Tendance la runionite - Les dadas des nouveaux. Comportementaux : Freins : - Pas de stimulation individuelle - Peu denjeux formels - Dmotivations et frustrations Attentisme. Fragilit dans la dure : Forte personnalisation des projets - Dsarroi et prudence face la crise - Absence de leadership - Non implication des acteurs. 2.2. Les incitations au changement De mme lauteur revient nouveau pour mettre en place les facteurs dincitations et qui sont : Stratgiques Impulsion de dpart : Proccupations gouvernementales - Nombreux dfis lenvironnement - Principe de mutabilit du service public - Besoin ractiv de lgitimit de

Prennit : Politique de long terme - Enjeu politique de la modernisation - Apprentissage stratgique collectif. Structurels Impulsion de dpart : Dcentralisation des pouvoirs - Dconcentration des services - Cadre juridique large et ouvert - Recherche de moyens. Prennit - Nouvelles procdures dvaluation - Interactivit des changements (engrenage successif). Culturels Impulsion de dpart : - Phnomne de mode - Mimtisme - Des tabous en disparition. Prennit : - Moule des coles/lapproche moderne - Formation professionnelle. Comportementaux Impulsion de dpart - Importantes marges de manuvre - Habitude de la dbrouillardise Enjeux de carrire - Attentes du personnel. Prennit : Souci du travail bien fait - Besoin de reconnaissance externe.

Annie Bartoli souligne en dernier lieu que la qualit du pilotage du changement est dterminante pour son succs.

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Section 2 Le pilotage du changement 2.1. Le couple processus-contenu du changement. Contenu et processus doivent tre pris en compte simultanment et tre adapts lenvironnement particulier. 2.1.1 des contenus orphelins de processus lexemple de linformatisation Dveloppement des Technologies de lInformation et de la Communication nauraient souvent t conues que sous un angle technique, sans que le processus soit vritablement pilot, sans implication des acteurs concerns, sans des temps dapprentissage et dvaluation, sans considration des conditions de mise en uvre, sans articulation avec des choix organisationnels et stratgiques. autres exemples de changements intentionnels Des tableaux de bord ont t dfinis dans leur contenu, mais non dans leurs objectifs et leurs systmes danimation. De la mme faon, des rorganisations ne produisent pas les dynamiques attendues. lcho de llitisme traditionnel Lauteur souligne que Le changement dfini uniquement partir de son contenu est () fondamentalement litiste . (P : 343). 2.1.2 Des processus sans fond les excs du bouillonnement managrial Cest notamment le cas lorsque les organisations publiques agissent sous lempire de modes managriales. la ncessaire contingence du changement Les solutions toutes faites, transposes dun contexte un autre, sont particulirement inadaptes au secteur public franais, quelle que soit lorigine de la transposition (p. 348). Pettigrew (The Management of Strategic Change, 1987) a ainsi soulign limportance dun triptyque : Contenu-Processus-Contexte considrer pour conduire tout changement. 2.1.3. Le pilotage stratgique du changement une matrise totale impossible p : 349 pour AB il faut intgrer de la rigueur dans lactivation des variables lies la modernisation de lorganisation publique pour que ce changement peut tre parfaitement matris.

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 les objectifs du pilotage Un tel pilotage vise viter de subir les volutions et les alas du contexte afin de runir au maximum les conditions de russite pour donner au changement la direction souhaite. De faon complmentaire, du fait de ressources limites, le pilotage stratgique se proccupe galement de lefficience des dmarches engages. linsuffisance du pilotage vue Le pilotage vue qui consiste sajuster en permanence en fonction de la conjoncture apparat insuffisant. Le pilotage stratgique repose, pour sa part, sur une approche prospective qui suppose analyse de la situation et des enjeux, choix dobjectifs prioritaires, prparation de plans dactions et de scnarios alternatifs, dispositifs de suivi, dactivation et dvaluation. Il est, prcise AB, plus incitatif que directif. 2.1.4. Les conditions de russite de la modernisation du secteur public viter linjonction centralise Lexprience a montr que la mise en mouvement effective du secteur public ne peut venir de directives universelles ou dinjonctions central es. Il serait plus pertinent de favoriser lincrmentalisme et ladaptation locale, selon une stratgie des petits pas (p. 351). En effet, diverses tudes auraient mis en vidence que les progrs constats tenaient davantage une succession de modifications nombreuses et sans prtention quaux grands plans de rforme annoncs publiquement. donner une impulsion centrale prenne Lauteur explique qu un pilotage interactif qui assure un dosage entre linitiative locale et lengagement central (p : 352). respecter les spcificits de chaque entit Toute transposition ou transfert lidentique dune entit, prive ou publique, doit tre repousse. prendre en compte le facteur temps Les volutions sont ncessairement longue s et progressives. Elles doivent sappuyer sur des dynamiques dvolutions permanentes mme si des temps dimpulsion ou des tapes significatives peuvent stimuler et crdibiliser la mutation. former et informer AB insiste sur les besoins en termes de formation et dinformation de lensemble des acteurs afin de sassurer dvolutions plus rigoureuses et plus cohrentes. encourager la persvrance et la lucidit
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Enfin, il y aurait lieu dencourager la persvrance et la lucidit chez les manageurs publics de tous niveaux. 2.2. Le rle des acteurs 2.2.1. De multiples acteurs cls concerns par le changement une configuration aux contours permables

Ces acteurs de changement sont externes et internes. AB entend sattacher ici aux acteurs internes et en particulier au rle majeur des cadres. le rle cl de lencadrement

Lencadrement vise, dans la fonction publique, de multiples acteurs de catgories diffrentes, notamment de niveau A chargs de dterminer les orientations et volutions de leurs activits dans le cadre des politiques publiques. la bicphalit des organisations publiques

Une ambigut provient de la bicphalit des organisations publiques, en particulier depuis que les lus et hommes politiques se proccupent de questions managriales, (en tant que variables cls du pilotage du changement) concurrenant ainsi parfois les fonctionnaires. AB conseille, dans une telle hypothse, un clair partage des rles, au cas par cas. 2.2.2. Les hauts responsables publics face au changement le phnomne des grands corps AB revient sur le travail de Crozier (Le phnomne bureaucratique, 1963) a pu estimer que les membres des grands corps administratifs taient supposs piloter les changements et, ce titre, fournissaient, chaque fois que ncessaire, les personnalits capables dimposer les rformes. Lauteur relativise, cependant, cette analyse considrant que le pilotage du changement sest dmocratis devant le constat de linsuffisance des directives centrales et de limplication de cadres non issus des grands corps. quel rle dans la modernisation ? Selon lauteur Des tudes rcentes tendraient mettre en vidence une certaine indiffrence des membres des grands corps, une position plus mitige des cadres des centrales et un engagement beaucoup plus importants de la part des cadres des services dconcentrs. Les traditionnels acteurs cls du changement dans la sphre publics pourraient tre devenus des obstacles contourner. 2.2.3. La ncessaire contribution de tout lencadrement Cest en ralit lensemble de lencadrement qui doit tre mobilis, y compris lencadrement intermdiaire trop souvent oubli, explique AB.

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2.2.4. Limplication des agents vers des processus plus participatifs ?

Lauteur regrette nanmoins que le management participatif reste encore souvent intentionnel dans le milieu public (p. 362). AB recommande une dconcentration de la gestion des ressources humaines afin de donner des marges de manuvre plus formelles lencadrement. le rle contrast des syndicats

Les syndicats de la fonction publique, compte tenu du taux de syndicalisation (14% contre moins de 7 dans le priv) et dune prsence importante dans diffrents organismes de consultation ou de gestion, constituent de vritables acteurs internes que ladministration ne saurait ignorer. Leur rle jusque l a t des plus contrasts, se rvlant tour tour moteur, frein, canalisateur, ou attentiste (p. 364).

Chapitre 10 : LES NOUVEAUX ORGANISATIONS PUBLIQUES

AXES

DE

MODERNISATION

DES

Section 1 Une modernisation pas si moderne Lauteur choisit de remonter aux annes 60 pour envisager les tendances rcentes et les perspectives futures. La problmatique de la modernisation est fort ancienne. Paragraphe 1 : de la RCB (rationalisation des choix budgtaires) au NPM (new public management) Les premires approches modernes de rforme des activits de lEtat sont gnralement associes un mouvement majeur lanc la fin des annes 60 avec la RCB (Rationalisation des choix budgtaires). La mthode consistait dfinir des objectifs prcis et comparer systmatiquement tous les moyens utilisables pour les atteindre. Elle conduisait ainsi la mise en place de cellules RCB dans les ministres et la dfinition de budgets de programme associs une valuation ex ante. Mais elle sest rvle lourde et victime dune insuffisante information statistique et conomique pourtant ncessaire lclairage des choix. On en retrouve trace dans la loi organique relative aux lois de finance de 2001 (LOLF). la fin des annes 80 avec la circulaire Rocard en 1989, et quelques annes plus tard, la circulaire Jupp, lapproche gestionnaire dans les annes 70, lapproche devient managriale. A lajoute ces circulaires, quelques autres textes, les axes de modernisations qui se dgagent sont les suivants : 1) rquilibrage et complmentarit des rles entre acteurs intervenant sur le champ public.

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2) prise en compte la fois des grands enjeux internationaux et des spcificits territoriales locales, 3) dveloppement du pilotage stratgique des activits publiques, 4) cration de dynamiques de changement reposant sur des organisations plus souples et plus responsabilisantes. 5) ouverture des units publiques sur lextrieur et coute plus rgulire des usagers-clients citoyens. Peut-on pour autant parler de New Public Management, sinterroge AB ? Le NPM recouvre en fait plusieurs conceptions qui vont des logiques de march et de recherche defficience avec un fonctionnement quasiment calqu sur celui de lentreprise des approches plus souples qui ne remettent pas en cause la spcificit de laction publique mais proposent de distiller des mthodes de gestion modernes . Les objectifs de flexibilit, de pilotage stratgique, dcoute des citoyens et dvaluation sont communs tous les pays mais les modalits de mise en place diffrent assez sensiblement entre les pays anglo-saxons concerns par le NPM et dautres pays comme la France o les rformes dveloppes reposent davantage sur un management ad hoc respectueux de la spcificit et des valeurs du service public. 1.2 les thmes dactualit : mode ou ncessit ? Une constante sans cesse ractualise constate Bartoli la page 373, concernant la performance publique et de son pilotage : en tmoignent les enjeux de lvaluation des politiques publiques, les espoirs et scepticismes lgard des impacts de la LOLF, le rquilibrage au profit du niveau local, la remise en cause des frontires : public/priv, ou inter-organisationnelles, ou mme externes avec le dveloppement de la e-administration . Dans cet ensemble foisonnant, la LOLF est souvent prsente comme une rvolution dans la mesure o elle apparat comme le socle de sries de changements. 1.3. La LOLF : un levier transversal de modernisation managriale La LOLF du 1er aot 2001, entre en vigueur progressivement jusquau 1er janvier 2005, rforme la constitution financire de lEtat . Elle renforce la transparence des informations budgtaires, notamment afin dinformer davantage le Parlement. Surtout, elle rforme le cadre de la gestion publique : dune budgtisation par nature de dpenses on passe une budgtisation par objectifs dans le cadre de programmes. Cette rforme de management (Alain Lambert, Ministre dlgu au budget et la rforme budgtaire) repose ainsi sur une responsabilisation des gestionnaires et un contrle de la performance publique.

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Selon lauteur (p. 377). La LOLF sinscrit clairement dans une perspective stratgique et pluriannuelle. Cependant, AB observe le scepticisme de nombreux auteurs lgard de limpact de ce nouveau dispositif. Si certaines conditions ncessaires un fonctionnement plus cohrent de laction publiques pourraient tre ainsi runies, la LOLF, en elle-mme, pourrait ne pas tre suffisante. Ses impacts sur la proximit des actions publiques (mise en uvre et conduite du changement au niveau local) et sur la responsabilisation des acteurs restent concrtiser . Section 2 Plus proche et plus responsable ? Les pouvoirs publics, travers une srie de textes, ont marqu une double volont de rapprochement des territoires locaux et de responsabilit, au point quAB voque le dveloppement dun management public plus proche et plus responsable. 2.1. La proximit Les processus de territorialisation se sont dvelopps en France depuis deux dcennies avec les lois de dcentralisation. 2.1.1 La dmocratie locale La dmocratie de proximit a cherch, en 2002, approfondir la dmocratie locale en institutionnalisant des dispositifs ou pratiques souvent existantes comme les conseils de quartier, les consultations dutilit publique ou dautres formes de relations directes entre collectivits et citoyens. Elle conforte une tendance dvelopper lcoute et prendre davantage en compte le client-contribuable-citoyen. Mais si la proximit dans lexercice des activits publiques prsente () de nombreux avantages pour combattre le risque bureaucratique et lexcs de centralisation de la dcision . Dans les pages 380-381, selon AB. Pour autant, le management public ne saurait avancer coups dinterpellations des attentes immdiates des citoyens, ce qui remettrait en cause les fondements de laction publique . 2.1.2 Renforcement de la dcentralisation Le Gouvernement Raffarin a lanc en 2003 lacte II de la dcentralisation visant approfondir le mouvement engag par les lois Deferre en 1982 et 1983. LEtat devrait se recentrer sur un rle de synthse, de rgulation et danimation globale tandis que les collectivits voient leurs comptences et moyens se dvelopper. Au mme titre que la dmocratie locale, ce dispositif devrait rapprocher la sphre publique du citoyen. Lauteur juge, cependant, la lumire de lexprience de la premire phase de dcentralisation, quil faudra probablement plusieurs annes et de nombreux ajustements locaux, au cas par cas, pour assurer la mise en uvre effective de la nouvelle rforme. 2.2 La responsabilisation Suite aux volutions socio-culturelles et politiques, il existe en France une attente forte de responsabilit et rendu compte de la part de lacteur public et de llu politique.
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Ainsi Bartoli aborde la notion que Les anglo-saxons recourent, dans cette hypothse, au terme daccountability. Une telle responsabilisation des acteurs implique une certaine traabilit de la dcision, garante de sa probit et de sa pertinence au regard des objectifs des politiques publiques. La responsabilit nest plus seulement administrative ou collective, mais galement et, de plus en plus, individuelle, pnale et mme managrial e. AB souligne que la responsabilit managriale ne saurait se dcrter mais suppose un apprentissage.

2.3. La contractualisation Des contrats objectifs-moyens entre services centraux et services dconcentrs se sont dvelopps. La contractualisation sest aussi dveloppe entre les tablissements publics et leurs ministres de tutelle et entre collectivits. Il sagit, dans tous les cas, de responsabiliser les acteurs publics dans le cadre de conventions pluriannuelles avec la dfinition dobjectifs (de faon relativement autonome) et de moyens associs. La pratique () constitue potentiellement un des leviers de la modernisation (p. 388) pour peu dviter le travers techniciste qui ferait lconomie dun vritable pilotage stratgique autour des objectifs dfinis, explique lauteur. La contractualisation est, par ailleurs, un facteur de transversalit des services et institutions. Section 3 Transversalit et frontires mouvantes En France, selon lauteur on peut aujourdhui observer une fluctuation et une permabilit croissantes des frontires du secteur public. 3.1Des frontires en volution 3.1.1. Le cas des processus de privatisation selon lauteur Le terme de privatisation est, le plus souvent, utilis pour dsigner une opration de dsengagement financier, partiel ou total, de l Etat au sein dorganisations de droit priv, telles que les socits nationales . Les privatisations conduisent souvent des situations hybrides dorganismes mi-publics/mi-privs ou encore en phase de mutation. 3.1.2. Les relations Public/Priv Ici AB met laccent sur limportance du partenariat, public/priv tend se rsorber, en raison de la multiplication de situations hybrides, mais galement parce que des liaisons et partenariats publics/privs se dveloppent pour la ralisation de certaines activits.

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Un Tel partenariat nest pas nouveaux comme en tmoignent la participation dorganismes privs aux services publics de la Sant ou de lEducation, ou les dlgations de services publics, notamment pour la construction et lexploitation dinfrastructures. Avec linstitutionnalisation des Partenariats Publics/Privs (PPP) en 2004, encourags. Ces PPP sont supposs permettre loptimisation des performances respectives des diffrents secteurs afin de raliser rapidement les ouvrages dont la collectivit a un besoin relativement urgent. En tout tat de cause, ils permettent de dpasser les frontires traditionnelles des deux sphres. Les phnomnes, formels ou non, de rseaux vont dans le mme sens.

3.2. Les rseaux dacteurs publics 3.2.1. La gouvernance dans laction publique La logique de gouvernance voit de plus en plus le jour dans les politiques publiques note Bartoli la page 393, mais Elle resterait, cependant, encore mal ou peu dfinie, mme si, travers linter ministrialit et lintercommunalit, les dispositifs formels de gouvernance publique sont nombreux. 3.2.2. Inter ministrialit et intercommunalit partir des annes 90, nombre de structures transversales ont vu le jour, La loi Chevnement du 12 juillet 1999 a cherch simplifier les dispositifs existants. AB souligne que le foisonnement des structures porte un risque de confusion, voire de dilution des responsabilits, qui pourrait tre contre-performant page : 395 ; En effet, si ces dispositif s cherchent dvelopper une meilleure cohrence globale des politiques et actions publiques, la question de la coordination entre les entits de base et les structures transversales se pose encore frquemment 3.3. La e-administration Cest ladministration lectronique qui ne reconnait que la qualit, AB souligne que lenjeu est fort et dpasse probablement le phnomne de mode. A lusage interne Lintroduction des TIC avec la mise en place dintranets, les changes lectroniques internes, lusage de plus en plus frquent de progiciels da ns les activits des agents, constitue une transformation profonde des modes de travail qui suppose, pour lauteur, un pilotage dans le cadre dune politique cohrente. Lusage externe, ensuite, viserait principalement rapprocher lorganisation publique du citoyen. Prsident de la Rpublique nonait son ambition de faire de la e-administration une priorit du gouvernement et un levier majeur du r forme de lEtat. Il fixait pour objectif que lensemble des dmarches administratives puissent tre effectues par tlphone ou par internet dici 2006.
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Dans son discours du 7 janvier 2004, le Prsident de la Rpublique nonait son ambition de faire de le-administration une priorit du gouvernement et un levier majeur de la rforme de lEtat. AB prsente Le projet ADELE 2004-2007 dvelopp par la suite qui entend simplifier la vie des usagers, crer un pacte de confiance avec les citoyens, faire mieux en matrisant les dpenses de lEtat. faciliter la vie des agents publics.

Pour lauteur, (page 399-400) la e-administration, en tant que source de modernisation de la sphre publique, se trouve tre encore en qute dobjectifs et de rponses, notamment en ce qui concerne les conditions organisationnelles et sociales de sa mise en uvre dans le fonctionnement quotidien des organisations publiques. Elle ncessitera galement de nombreuses tudes et recherches complmentaires dans le futur pour valuer son impact sur le dcloisonnement de la bureaucratie administrative, et plus gnrale ment sur la performance de laction publique . Conclusion : De nouveaux concepts semblent tre en volution : responsabilisation, proximit, coordination, interrelations, gouvernance, objectifs/moyens. Tous ces axes de modernisation renvoient, pour AB, aux mmes exigences dengagement politique, de pilotage stratgique du changement et dvaluation de la politique et de laction publiques, ainsi que de leurs impacts .

Conclusion Gnrale : Le management des organisations publiques reprsente aujourd'hui un concept la fois incontournable et terriblement mconnu, les programmes de rforme ou de modernisation de l'Etat se multiplient aujourd'hui dans l'objectif d'amliorer la performance du systme et la qualit des prestations. . L'auteur a prsent en tat les thories et pratiques en matire de management public : Elle a dfinit les enjeux, le sens et les contours du management public ; Elle a dmontr qu'il existe des spcificits dans le fonctionnement des organisations publiques ; Elle a relev l'intrt d'un management propre au secteur public.

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Critiques : Louvrage dAB repre un certain nombre datouts et de faiblesses du systme public franais. Il souligne notamment la complexit du fonctionnement organisationnel et des processus dcisionnels et le fait que le mode de fonctionnement public rsulte au moins autant des pratiques que dun cadre juridique contraignant. On peut donc reprocher louvrage un certain parti-pris. Cest luvre dune fonctionnaire, spcialiste des sciences de gestion qui entend combiner les deux logiques. Lapproche, malgr un vident effort pour intgrer des lments de droit public et de sociologie, reste trs gestionnaire au dtriment dune apprhension plus large et plus complte de la ralit publique. Aussi, le secteur public franais est notre sens dfini trop largement, alors que les contextes aussi bien que les cultures et les caractristiques au sein de la sphre publique ne sont pas les mmes dun pays lautre, ce qui ne permet pas de gnraliser les conclusions apportes par cet ouvrage un niveau trs gnral.

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