Reparar El Destierro

CENTRO INTERNACIONAL PARA LA JUSTICIA TRANSICIONAL
Ofcina Bogota, D.C., Colombia

Carrera 5 No 67-01
TeleIax: 571 3450046
www.ictj.org/es
ISBN: 978-958-98545-8-7
Primera edicion: julio de 2010
1.000 ejemplares
Impreso en Colombia
Editora:
Catalina Diaz Gomez y Angelica Zamora
Correccion de estilo:
Francisco Diaz Granados
Ilustracion de portada:
2010- ICTJ. Pablo Prada.
FotograIia de portada:
Cortesia Consejeria para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES.
Produccion grafca e impresion:
Opciones Grafcas Editores Ltda.
TeleIonos: 224 1823 - 482 7071 Bogota, D.C.
www.opcionesgrafcas.com
Esta publicacion se realizo con la ayuda fnanciera del Ministerio de Relaciones Exteriores del Gobierno
de Noruega con el proyecto: Technical Advice and Production oI Academic Knowledge on the Protection
oI Victims` Rights and Transitional Justice Mechanisms in Colombia. El contenido de este documento es
responsabilidad exclusiva de sus autores y en modo alguno debe considerarse que refeja la posicion del
gobierno de Noruega.
Reparar el destierro : lecciones para la reparacion a las victimas del desplazamiento
Iorzado en Colombia desde la experiencia comparada /Alan Dodson ... |et al.|. --
Editora Catalina Diaz Gomez y Angelica Zamora. -- Bogota :
Centro Internacional para la Justicia Transicional, 2010.
208 p. ; 24 cm.
ISBN: 978-958-98545-8-7
1. Desplazamiento Iorzado - Colombia 2. Desplazamiento Iorzado - Turquia
3. Desplazamiento Iorzado - SudaIrica 4. Desplazados por la violencia - Colombia
5. Desplazamiento Iorzado - Kosovo (Serbia, Yugoslavia) 6. Reparacion (Justicia
penal) 7. Conficto armado I. Dodson, Alan II. Zamora, Angelica, ed. III. Diaz Gomez,
Catalina, ed.
304.8 cd 21 ed.
A1252555
CEP-Banco de la Republica-Biblioteca Luis Angel Arango
Tabla de Contenido
Introduccin 7
Verdad, justicia y reparacin para las vctimas del desplazamiento
forzado en Colombia: Reporte del seminario ~Reparaciones para
las vctimas del desplazamiento forzado
Maria Angelica Zamora Prieto 17
Restitucin de bienes en Sudfrica y kosovo:
lecciones para lograr procesos de restitucin justos y ecientes
Alan Dodson 41
1. Desplazamiento y expropiacion en SudaIrica 43
2. Desplazamiento y expropiacion en Kosovo 48
3. Evaluacion de los dos procesos 54
4. Conclusiones 73
Superando un legado de desconanza: hacia la reconciliacin
entre el estado y los desplazados en Turqua
Dilek Kurban, Avse Betl elik, Denis Ykseker 77
1. Antecedentes 78
2. Esclarecimiento y diIusion de la politica nacional 89
3. Recoleccion de datos 95
4. Proteccion 101
5. Condiciones actuales de los desplazados 113
6. Retorno 120
7. Bienes 127
8. Cooperacion con socios internacionales 145
9. Reconciliacion 150
Polticas, estrategias y mecanismos de reparacin para la
poblacin afectada por desplazamiento forzado en Per
Isabel Coral Cordero 156
L
as victimas del desplazamiento Iorzado de
personas son tambien titulares del derecho
a obtener una reparacion justa, adecuada,
pronta y efcaz
1
. Asi Iue reconocido por la Corte
Constitucional de Colombia a traves de los autos 218
de 2006, 092 y 116 de 2008, en el marco del segui-
miento al estado de cosas inconstitucional declarado
en la sentencia T-025 de 2004
2
. Uno de los componen-
tes esenciales de dicho derecho en el caso de las vic-
timas del desplazamiento Iorzado es la restitucion de
sus propiedades. De hecho, el conjunto de principios
de Naciones Unidas sobre la restitucion de las vivien-
das y el patrimonio de los reIugiados y las personas
desplazadas, establece que 'los Estados daran prio-
ridad de Iorma manifesta al derecho de restitucion
1
Para una revision detallada de las bases normativas internacionales
y domesticas del derecho de las victimas de desplazamiento Iorza-
do a obtener reparacion ver: Luis Eduardo Perez Murcia, Benefcios
educativos como medida de reparacion para victimas de desplaza-
miento, en: Catalina Diaz (ed.), Tareas pendientes: Propuestas para
la formulacion de politicas publicas de reparacion en Colombia,
Bogota, ICTJ 2010, pp. 49-96.
2
Para un analisis cuidadoso de los contenidos de los autos ver:
Esteban Restrepo Saldarriaga, El desplazado como paria. La
Garantia de los derechos a la verdad, la justicia y la reparacion de
las victimas del delito de desplazamiento Iorzado en Colombia, en:
Cesar Rodriguez Garavito (Coord.) Mas alla del despla:amiento.
Politicas, derechos v superacion del despla:amiento for:ado en
Colombia, Bogota, Universidad de Los Andes, 2010, p. 292-431.
Introduccin
Reparar el Destierro 8
como medio preIerente de reparacion en los casos de desplazamiento y como
elemento Iundamental de la justicia restitutiva
3
. Pero la reparacion debida a
las victimas del desplazamiento no se agota en la restitucion de tierras. Ellas
tambien tienen derecho a las demas medidas de restitucion, compensacion,
rehabilitacion y satisIaccion previstas en los instrumentos internacionales y
en el derecho colombiano, ademas de las reIormas que garanticen la no repe-
ticion de los crimenes.
Para hacer justicia a las victimas del desplazamiento Iorzado, parte del reto
seria entonces dotar de contenidos especifcos y traducir en politicas publicas
viables cada uno de los componentes del derecho a la reparacion, tanto res-
pecto de la restitucion de bienes como de los demas componentes del derecho.
Se trata de una empresa de gran envergadura que reviste una serie de comple-
jidades. El estudio de experiencias comparadas muestra que la adopcion de
programas de reparaciones para victimas en contextos de violaciones masivas
y sistematicas enIrenta una serie de difcultades que tienen que ver con el nu-
mero masivo de victimas, decisiones politicas sobre la inclusion o exclusion
de categorias especifcas de victimas, decisiones politicas sobre necesidades
de inversion y gasto que compiten, las condiciones de seguridad y la debilidad
institucional, entre otras
4
.
Ademas de estas difcultades, la adopcion de politicas de reparacion para
las victimas del desplazamiento Iorzado en Colombia enIrenta un nivel de
complejidad adicional, dada la existencia de marcos normativos, de politicas
y programas para la asistencia humanitaria y estabilizacion socioeconomica
que el Gobierno ha venido implementado desde hace mas de quince aos
aunque con pobres resultados
5
para aIrontar la crisis humanitaria por la
que atraviesan las personas y comunidades que bajo la amenaza y el terror se
han visto Iorzadas a abandonar sus lugares de residencia. El nivel adicional
3
Principios sobre la restitucion de las viviendas y el patrimonio de los reIugiados y las personas
desplazadas (Principios Pinheiro), UN doc. E/CN.4/Sub.2/2005/17, 28 de junio de 2005aprobados
por resolucion sin votacion, Res. Sub. Com. No. 2005/21, 11 de 11 de agosto de 2005, UN. Doc. E/
CN.4/2006/2, E/CN.4/Sub.2/2005/44, cap. VI.
4
En el estudio Propuestas para una restitucion de tierras transIormadora, Nelson Camilo Sanchez y
Rodrigo Uprimny Yepes identifcan de manera detallada los Iactores que caracterizan la complejidad del
despojo y el abandono de tierras en Colombia. En: Catalina Diaz (ed.), Tareas pendientes. Propuestas
para la formulacion de politicas publicas de reparacion en Colombia, Bogota, ICTJ, 2010, pp. 193-268.
5
Prueba de ello es la declaratoria por parte de la Corte Constitucional de la situacion de las per-
sonas desplazadas como un estado de cosas inconstitucional a traves del Iallo T-025 de 2004 y
que seis aos despues el Tribunal no haya encontrado razones sufcientes para modifcar dicha
declaratoria.
Introduccion 9
de difcultad tiene que ver con que las politicas para tratar la cuestion del des-
plazamiento Iorzado han partido de la logica de comprender a la poblacion en
dicha situacion como personas pobres, a quienes deberia oIrecerse los servi-
cios sociales del Estado y no como victimas de graves violaciones a los dere-
chos humanos que merecen reparacion
6
. Asi, la reparacion para las personas
desplazadas requeriria un cambio drastico en la logica de la politica ofcial
para la poblacion desplazada: tendria que dejar de verse a estas personas
simplemente como personas en situacion de pobreza; y pasar a reconocerse
que la situacion en la que han sido puestas obedece a una violacion grave y
compleja de sus derechos que compromete la responsabilidad del Estado (por
accion o por omision) que debe ser reparada
7
. Este cambio de comprension se
tendria que traducir, a su vez, en nuevas politicas que tiendan a enIrentar las
consecuencias especifcas del desplazamiento Iorzado en la vida de personas
y comunidades, de acuerdo con sus rasgos particulares, por ejemplo en los
casos de mujeres, nios y nias, jovenes y comunidades etnicas.
La reparacion para las victimas de violaciones masivas y sistematicas es, ante
todo, un proyecto politico: una empresa de reconocimiento y construccion
de confanza civica
8
y una oportunidad de transIormacion con perspectiva de
Iuturo. Como dicen Rodrigo Uprimny Yepes y Nelson Camilo Sanchez, 'los
programas de reparacion deben ser concebidos como un proyecto politico in-
cluyente, especialmente dirigido a integrar a las victimas en el nuevo orden
social, por medio del reconocimiento de su suIrimiento y el esIuerzo por ali-
viarlo, y oIreciendoles posibilidades de una vida decente
9
.
La Ofcina en Colombia del Centro Internacional para la Justicia Transicional
(ICTJ, por su sigla en ingles), con el auspicio del Ministerio de Relaciones
Exteriores de Noruega, se ha propuesto contribuir a la refexion sobre como
satisIacer el derecho de las victimas de desplazamiento Iorzado a la repa-
racion, a partir de la experiencia de otros paises que han puesto en marcha
programas de diverso tipo dirigidos a estas poblaciones. Asi, esta publicacion
6
Catalina Diaz Gomez, Elementos para la Iormulacion de un programa administrativo de reparacion
para las victimas del desplazamiento Iorzado en Colombia, en Despla:amiento For:ado v Politicas
Publicas. Analisis Sectorial, Bogota CODHES, 2009.
7
En un sentido similar, ver Esteban Restrepo Saldarriaga, ob. Cit. Nota 2.
8
Pablo de GreiII, Justicia y Reparaciones, en: Catalina Diaz (ed.) Reparaciones para las victimas de
la violencia politica. Estudios de caso v analisis comparado, Bogota, ICTJ, 2008, p. 301-340.
9
Nelson Camilo Sanchez y Rodrigo Uprimny Yepes, Propuestas para una restitucion de tierras trans-
Iormadora, en: Catalina Diaz (ed.), Tareas pendientes. Propuestas para la formulacion de politicas
publicas de reparacion en Colombia. Ob. Cit. pp. 193-268
busca oIrecer a los distintos actores gubernamentales y no gubernamentales
involucrados en la Iormulacion de politicas publicas para la poblacion despla-
zada en Colombia, inIormacion y analisis detallado sobre como se concibie-
ron y operaron las politicas de reparacion para las victimas de desplazamiento
en distintos paises, sus exitos y Iracasos.
Esta publicacion constituye, en buena medida, memoria del seminario in-
ternacional Reparaciones para las victimas del despla:amiento for:ado que
tuvo lugar el 31 de agosto y el primero de septiembre de 2009 en la ciudad
de Bogota con la participacion de Iuncionarios de diversas instituciones del
Estado y representantes del gobierno colombiano, miembros de altas corpo-
raciones judiciales, representantes de organizaciones de la sociedad civil y
de agencias internacionales de derechos humanos y humanitarias ademas de
academicos y expertos nacionales e internacionales en el tema. De una par-
te, hemos preparado un reporte del seminario que pretende dar cuenta de las
discusiones que alli se presentaron sobre el arreglo de justicia transicional
que ensaya Colombia y la satisIaccion de los derechos de las personas en
situacion de desplazamiento Iorzado en tanto victimas de violaciones graves.
Las discusiones se organizaron alrededor de tres ejes: 1) los desaIios para el
esclarecimiento de la verdad del desplazamiento Iorzado y su reconocimiento
ofcial en Colombia; 2) los avances y obstaculos tanto de los operadores judi-
ciales como de las victimas y sus representantes en la persecucion penal del
delito del desplazamiento Iorzado; y 3) los elementos a tener en cuenta para
la Iormulacion de una politica de reparacion para las personas en situacion de
desplazamiento Iorzado.
De otra parte, a partir de las discusiones del seminario y de las preguntas es-
pecifcas en el contexto colombiano, el ICTJ le encargo a tres de los expertos
internacionales que participaron en el seminario, la produccion de estudios
de caso sobre la adopcion, implementacion y resultados de los programas
de reparaciones para las victimas de desplazamiento Iorzado en los casos de
SudaIrica, Kosovo, Turquia y Peru. Los estudios se proponen explicar a pro-
Iundidad como se resolvieron en dichos paises una serie de problemas que
ya se han identifcado en Colombia y cuales son las lecciones que dejan las
distintas opciones de politicas publicas que se tomaron en cada caso.
Los casos escogidos abordan la cuestion del diseo e implementacion de pro-
gramas masivos de restitucion de propiedades (especialmente SudaIrica y
Introduccion 11
Kosovo), pero van mucho mas alla. En atencion a nuestro interes de examinar
como se ha intentado satisIacer los demas componentes de la reparacion en
la experiencia comparada, los estudios de caso tambien discuten algunos pro-
gramas de compensacion (especialmente el caso de Turquia), de reparaciones
colectivas, de retorno y reasentamiento (especialmente en los casos de Peru y
Turquia), y los vinculos entre la restitucion y el retorno y programas de desa-
rrollo social, de credito y de reactivacion economica. Ademas de las medidas
que se implementaron para aquellas personas desplazadas que decidieron no
retornar y mas bien quedarse en los lugares de acogida. Los estudios de caso
tambien intentan situar las politicas de reparacion para personas desplazadas
en el marco de las politicas mas amplias de justicia transicional, dando cuen-
ta de como, especialmente, los mecanismos de esclarecimiento de la verdad
incluyeron o no la perspectiva del desplazamiento Iorzado (especialmente en
los casos de SudaIrica y Peru).
El primer estudio de caso se titula Restitucion de Bienes en Sudafrica v Kosovo.
lecciones para lograr procesos de restitucion fustos v ehcientes, a cargo del
abogado sudaIricano Alan Dodson, experto en litigio de tierras en su pais,
antiguo juez de la Corte de Restitucion de Tierras de SudaIrica y expresidente
de la Comision de Reclamaciones de Viviendas y Patrimonio en Kosovo entre
2000 y 2007. Dodson examina a proIundidad la estructura legal e institucional
de los programas de restitucion de bienes en SudaIrica y Kosovo, luego de
presentar los contextos en los cuales se genero el desplazamiento y la dimen-
sion del problema en cada caso. El autor compara y evalua ambos programas
a la luz de los Principios sobre la restitucion de las viviendas y el patrimonio
de los reIugiados y personas desplazadas, especialmente de los componentes
del derecho a la restitucion de las viviendas y el patrimonio.
Aunque el numero de victimas a los que estos programas estuvieron dirigidos
es considerablemente menor al universo de victimas que existe en Colombia,
ambas experiencias resultan muy valiosas para el contexto nacional. En pri-
mer lugar, una de las conclusiones centrales de Dodson es que antes de la
Iormulacion de un programa de restitucion, debe contarse con la mayor canti-
dad de inIormacion posible sobre la dimension del problema, el numero pro-
bable de reclamaciones y una tipologia de las distintas reclamaciones y de las
implicaciones legales y practicas de cada tipo. Esto reIrenda la importancia
que tiene en el caso colombiano el trabajo que se ha adelantado por parte del
Proyecto de Proteccion de Tierras y Patrimonio de Accion Social, el Grupo de
Trabajo de Memoria Historica de la CNRR, la Comision de Seguimiento a la
Politica Publica sobre Desplazamiento Forzado, y otros esIuerzos no ofciales
de Iormulacion de tipos y categorias de despojo.
El estudio comparado de los casos de SudaIrica y Kosovo arroja nueva luz a
la discusion sobre la naturaleza judicial, administrativa o mixta de las ins-
tituciones encargadas de la restitucion. De hecho, en ambos casos, se crearon
nuevas instituciones encargadas especialmente de la restitucion de tierras y
viviendas y se combinaron de manera distinta esquemas administrativos y
judiciales con competencias complementarias en las distintas etapas del pro-
ceso. El caso de SudaIrica muestra las Iortalezas asi como las debilidades
de un programa de restitucion que cuenta con un alto tribunal judicial especial
de restitucion de tierras, independiente y que goza de legitimidad ante las
victimas, con competencia inclusive para modifcar los titulos precarios ori-
ginales de los desplazados sobre los predios, pero donde la mayoria de las
reclamaciones de restitucion Iueron objeto de transaccion ante instancias ad-
ministrativas. Y contrasta con la experiencia de Kosovo, donde se establecio
una comision especial de restitucion de viviendas y patrimonio, de naturaleza
cuasi-judicial, con participacion de comisionados internacionales que garan-
tizaran imparcialidad y objetividad, que tramito con tecnicas de resolucion de
peticiones masivas, la gran mayoria de reclamaciones de restitucion.
A traves de las experiencias de SudaIrica y Kosovo, Dodson estudia cuida-
dosamente las tensiones que se presentan entre las necesidades de satisIacer
al mismo tiempo la transparencia y publicidad de los procesos y la de garan-
tizar una restitucion pronta, en contextos de reclamaciones masivas. El autor
concluye que un proceso exclusivamente judicial tiende a ser bastante lento y
dispendioso y que la implementacion de procesos de tipo administrativo en
todo caso independientes y las tecnicas de tramitacion masiva o en grupo de
casos similares como en el caso de la Comision de Kosovo han contribuido
a que se tomen decisiones de Iorma oportuna respecto de numeros importantes
de reclamantes. A juicio del autor, las experiencias revisadas parecen sugerir
que lo ideal es tomar lo mejor de los esquemas administrativos y judiciales
para cada una de las etapas del proceso, que, en la medida de lo posible, opere
de Iorma autonoma al sistema judicial ordinario. De acuerdo con las particu-
laridades legales de cada contexto, puede conservarse la potestad de revision
o de recursos extraordinarios por parte del aparato judicial ordinario.
Introduccion 13
La experiencia sudaIricana tambien ensea que la promulgacion de Iallos que
ordenan la restitucion por si sola no es sufciente. A pesar de que el gobierno
de ese pais ha dispuesto de algunos subsidios para el desarrollo de proyectos
productivos y que los jueces han incorporado en sus providencias ordenes
tendientes a Iacilitar el desarrollo de inIraestructura y reactivacion de la pro-
duccion agricola en los predios restituidos, el proceso de implementacion de
los Iallos ha sido lento y las comunidades experimentan grandes difcultades
para retornar y reasentarse nuevamente en ciertas zonas del pais. La experien-
cia comparada constituye evidencia clara de que la restitucion debe ser vista
como un primer paso para la reparacion y de la necesidad de oIrecer a las
personas desplazadas oportunidades reales para restablecer su vida social y
economica en las tierras restituidas a su Iavor.
El caso de SudaIrica representa ademas una leccion sobre las serias impli-
caciones de dejar pasar decadas antes de poner en marcha programas de res-
titucion, no solo por la situacion de las personas desplazadas, sino por los
derechos que lleguen a adquirir segundos y terceros ocupantes de buena Ie que
deban ser reconocidos y compensados para hacer posible la restitucion. En el
contexto sudaIricano la existencia de segundos y terceros ocupantes de buena
Ie, tratandose de predios rurales, y la imposibilidad de restituir ciertos predios,
en relacion a predios urbanos, ha signifcado que en buena parte las solicitudes
de restitucion se hayan resuelto mediante el reconocimiento de una indemni-
zacion pecuniaria en vez de la restitucion Iisica y eIectiva de los predios. De
otra parte, en los casos en que ha podido lograrse la restitucion material, el
Estado ha tenido que invertir importantes sumas de dinero en la compra de los
predios o el reconocimiento de derechos de ocupantes de buena Ie.
Finalmente, los casos de Kosovo y SudaIrica muestran que un Iactor impor-
tante de la eIectividad de un programa de restitucion tiene que ver con las
condiciones de accesibilidad de las victimas. La experiencia en ambos casos
muestra que es posible desplegar estrategias para hacer conciencia de los de-
rechos de la poblacion desplazada y promover el acceso de las victimas, a
pesar de tratarse de desplazamiento transIronterizo en el caso de Kosovo y
de politicas de discriminacion racial y despojo que se desplegaron por mas de
80 aos en el caso de SudaIrica. Ahora, en ninguno de los casos se adoptaron
medidas especiales para promover el acceso de las mujeres a los programas.
Este es un campo donde aun hay mucho por hacer.
El segundo estudio de caso titulado Superando un legado de desconhan:a. ha-
cia la reconciliacion entre los despla:ados v el Estado corresponde a un inIorme
preparado de manera conjunta por la Fundacion Turca de Estudios Economicos
y Sociales (TESEV, por su sigla en turco), y el Centro de Observacion de
Desplazamiento Interno del Consejo Noruego para los ReIugiados (IDMC,
por su sigla en ingles) en mayo de 2006. Este inIorme es uno de los resultados
del proyecto de monitoreo que estas organizaciones realizan sobre la puesta
en marcha por parte del gobierno turco de las recomendaciones Iormuladas en
el ao 2002 por el entonces Representante del Secretario General de la ONU
sobre desplazados internos, el seor Francis Deng. De hecho, el inIorme se
propone estudiar a proIundidad el estado de cumplimento de cada una de las
recomendaciones, los avances y obstaculos y oIrecer una serie de sugerencias
especifcas para el cumplimento de las recomendaciones.
El caso de Turquia, tal vez uno de los menos conocidos en Colombia, constituye
un ejemplo interesante sobre politicas de retorno y la compensacion en dinero
de los daos suIridos por las victimas de desplazamiento Iorzado. En el marco
de las negociaciones para la adhesion del estado turco a la Union Europea y
tras una serie de decisiones de la Corte Europea de Derechos Humanos con-
denando al estado por el desplazamiento Iorzado de personas y el despojo de
tierras, el gobierno turco adopto en julio de 2004, la ley No. 5233 llamada
'Ley de Indemnizacion por perdidas ocasionadas por el terrorismo y la lucha
contra el terrorismo. A traves de esta ley el gobierno de Turquia reconoce el
pago de indemnizaciones economicas a cualquiera que haya suIrido perdi-
das materiales a raiz del terrorismo o actividades antiterroristas, incluyendo
aunque no de manera taxativa a los desplazados. La ley no reconoce ningun
tipo de indemnizacion economica por los daos morales que hayan suIrido las
victimas. El reporte que se incluye en esta publicacion examina a proIundidad
la estructura legal e institucional del programa de compensacion de daos y
analiza sus resultados a la luz de las recomendaciones Deng. Tambien estudia
la interrelacion entre la ley de compensacion y la politica de retorno.
De manera similar a lo que ocurre en Colombia, a pesar de la existencia de este
programa y de que buena parte de los desplazamientos Iueron ejecutados por
las Iuerzas de seguridad turca, el gobierno ha sido renuente a aceptar su res-
ponsabilidad. Esto ha desembocado en un discurso conIuso y ambivalente que
ha alimentado las tensiones entre los desplazados y las autoridades publicas.
Ademas difculta, y en muchos casos imposibilita, que las victimas documenten
Introduccion 15
y prueben que los responsables del desplazamiento Iueron agentes del Estado y
por tanto accedan a la indemnizacion a la que legalmente tienen derecho.
El tercer estudio, Politicas, estrategias v mecanismos de reparacion para la
poblacion afectada por el despla:amiento for:ado en el Peru, Iue preparado
por la experta peruana Isabel Coral Cordero, quien ha desempeado una serie
de cargos publicos en las agencias nacionales a cargo de programas de retor-
no y repoblamiento y por mas de 30 aos ha trabajado por el respeto de los
derechos de las victimas del desplazamiento Iorzado en su pais. Este trabajo
reconstruye la adopcion e implementacion de las politicas de reparacion y re-
torno en el Peru. El caso peruano constituye un ejemplo interesante sobre los
desaIios que se enIrentan al intentar que las medidas de justicia transicional,
como la Comision de la Verdad y Reconciliacion de ese pais y los programas
de reparacion adoptados, incluyan la perspectiva y necesidades de las victi-
mas de desplazamiento Iorzado. Y de como se Iueron perflando las politicas
de retorno, reasentamiento e insercion defnitiva de personas y comunidades
indigenas y campesinas en las zonas de reIugio en los contextos del conficto
armado interno y del retorno de la democracia y el postconficto. En el caso de
Peru la restitucion de tierras no Iue un asunto importante, pues la propiedad y
demas derechos sobre los territorios ancestrales los mas aIectados por el con-
ficto Iueron respetados tanto entre los desplazados como por el resto de la
poblacion que resistio en sus comunidades de origen. Sin embargo, el retorno
y la reparacion individual y colectiva de las victimas de desplazamiento Iorza-
do sigue siendo un asunto de la agenda de la justicia transicional peruana.
El caso del Peru pone en evidencia las difcultades de incorporar las perspec-
tivas y necesidades de las victimas de desplazamiento tanto en los ejercicios
de esclarecimiento historico, como en los programas de reparacion. De hecho,
el trabajo de la Comision de la Verdad y Reconciliacion se concentro en la
problematica de llamadas comunidades resistentes, que son las comunidades
campesinas aIectadas de Iorma individual y colectiva, cuyos miembros per-
manecieron en el territorio. Los programas de reparacion que se han puesto en
marcha especialmente el de reparaciones colectivas tambien estan conIron-
tando una serie de difcultades para incluir a las victimas de desplazamiento
Iorzado. Actualmente se esta ensayando un protocolo para el registro de co-
munidades desplazadas que decidieron permanecer en sus lugares de reIugio,
con el objeto de que puedan ser reconocidas como victimas colectivas para
eIectos del programa de reparaciones colectivas.
De acuerdo con la autora, la ausencia de politicas de reparacion dirigidas es-
pecialmente a las victimas de desplazamiento contribuye al marginamiento,
invisibilizacion y desconocimiento de los derechos de esta poblacion. En su
vision, los desplazados en el Peru han optado por 'mimetizarse dentro de sus
comunidades receptoras o dentro de los centros urbanos, lo que a su vez ha
generado otros problemas sociales y de tipo economico debido a la difcultad
de insertarse en estos escenarios.
Las experiencias que se estudian en este libro hacen pensar que, a pesar de las
particularidades del contexto colombiano, varios de los desaIios que enIrenta-
mos para la satisIaccion del derecho a la reparacion de las victimas del despla-
zamiento Iorzado son comunes a otros contextos nacionales. De esta manera,
las estrategias, programas y medidas adoptadas en otros casos y especialmente
la evaluacion de su exito a la luz de los derechos de las personas desplazadas
son un insumo para la Iormulacion de las politicas en el caso colombiano. En
conjunto, las experiencias internacionales muestran, de un lado, que el tamao
del desaIio es enorme. Pero de otro, que si es posible adoptar programas exi-
tosos de restitucion, retorno e insercion defnitiva en los lugares de recepcion.
Finalmente, demuestran que aun hay mucho camino por recorrer para que las
victimas de desplazamiento dejen de contarse entre los sectores mas pobres de
la poblacion, situacion constante en los casos examinados.
Agradecemos, de manera muy especial, a las y los participantes del seminario
internacional sobre reparaciones y desplazamiento Iorzado convocado por el
ICTJ en agosto de 2009, y a quienes hicieron presentaciones, comentarios y
resumenes analiticos en el curso del seminario. Los autores de los estudios
de caso atendieron con sumo interes y paciencia todas y cada una de nuestras
inquietudes sobre las particularidades de los distintos contextos y politicas.
Maria Cristina Rivera, como siempre, asumio con dedicacion y cuidado la
coordinacion general de la publicacion. Extendemos tambien nuestra gratitud
al Gobierno de Noruega, que en el marco del proyecto Asesoria tecnica v pro-
duccion de conocimiento sobre proteccion de los derechos de las victimas v
mecanismos de fusticia transicional en Colombia auspicio tanto el seminario
internacional como la publicacion.
Catalina Diaz Gomez, Coordinadora del area de reparaciones
Maria Angelica Zamora, Investigadora del area de reparaciones
ICTJ-Colombia
Verdad, justicia y reparacin para las
vctimas del desplazamiento forzado
en Colombia: Reporte del seminario
~Reparaciones para las vctimas del
desplazamiento forzado
Maria Angelica Zamora Prieto, Relatora
E
l Area de Reparaciones del Programa Colombia
del Centro Internacional para la Justicia
Transicional (ICTJ, por sus siglas en ingles),
con la fnanciacion del Ministerio de Relaciones
Exteriores del Gobierno de Noruega, realizo en
Bogota el seminario 'Reparaciones para las victimas
del desplazamiento Iorzado, entre el 31 de agosto y
el 1 de septiembre de 2009. Los objetivos del semi-
nario Iueron los siguientes: revisar las experiencias
internacionales mas relevantes sobre busqueda de la
verdad, judicializacion del delito de desplazamiento
Iorzado, restitucion de bienes y otras Iormas de repa-
racion para las victimas del desplazamiento; compartir
las aproximaciones conceptuales y lecciones aprendi-
das de las metodologias y practicas que se implemen-
tan actualmente en otros paises, asi como considerar
su aplicacion a la realidad del contexto colombiano,
y contribuir a Iortalecer la capacidad y experticia lo-
cales, tanto de las instituciones estatales como de la
sociedad civil en relacion con la concepcion, diseo e
implementacion de medidas de reparacion para victi-
mas de desplazamiento Iorzado.
El seminario discutio en detalle las experiencias de
Peru, SuraIrica, Kosovo y Turquia, las cuales, a su vez,
se presentan de manera comprehensiva en los estudios
18 Reparar el Destierro
de caso incluidos en esta publicacion. Con distintos enIasis, aciertos y Iracasos,
esos cuatro paises han recorrido un camino hacia la busqueda de la verdad,
la judicializacion del delito de desplazamiento Iorzado, la implementacion de
mecanismos de reparacion y restitucion de la propiedad para las victimas del
desplazamiento Iorzado, de cuyas practicas Colombia puede extraer multiples
enseanzas. Las discusiones del seminario partieron de una aproximacion ho-
listica a los derechos de las victimas del desplazamiento Iorzado, para luego
proIundizar en los lineamientos necesarios para la Iormulacion de un programa
masivo de restitucion de bienes en Colombia.
El seminario conto con la participacion de invitados internacionales y de Iun-
cionarios de instituciones del Estado y representantes del gobierno, miem-
bros de altas corporaciones judiciales, representantes de la sociedad civil y
de agencias internacionales de derechos humanos y humanitarias, ademas de
academicos y expertos en el tema
1
. La metodologia adoptada consistio en la
presentacion de ponencias por parte de expertos que compartieron refexio-
nes desde sus experiencias particulares; a estas presentaciones les siguieron
espacios de intercambio y discusion, presididos por un moderador que des-
de su propio conocimiento alento a los participantes a analizar como se han
abordado estos temas en la practica. Al fnal de cada sesion de trabajo, uno de
los participantes compartio un resumen analitico que recogia los conceptos y
temas clave discutidos.
El presente reporte tiene como objetivo dar cuenta de los debates que se pre-
sentaron durante las sesiones de trabajo del seminario. Las afrmaciones aqui
presentadas no refejan necesariamente la posicion del ICTJ. Se trata de oIre-
cer una memoria de las nutridas discusiones entabladas por expertos alrededor
de las herramientas que provee el campo de la justicia transicional para la ga-
rantia de los derechos de las victimas del desplazamiento Iorzado a la verdad,
la justicia y la reparacion. Por tanto, aqui no se reproducen las ponencias pre-
sentadas, sino que el lector encontrara los puntos mas importantes de cada una
de estas intervenciones, los comentarios de los encargados de los resumenes
1
El ICTJ agradece la presentacion de sus ponencias a Javier Ciurlizza, Absalon Machado, Gladys
Celeide Prada, Jesus Florez, Alejandro Aponte Cardona, Camilo Ernesto Bernal, Claudia Erazo,
Nelson Camilo Sanchez, Jacqueline Geis, Isabel Coral, Serkan Yolaan, Terrance M. Rempel y
Alan Dodson. Tambien agradece a Marco Romero, Alejandro Valencia Villa, Adriana Buchelli y
Roger Duthie por la realizacion de resumenes analiticos al fnal de las sesiones de trabajo y expresa
su reconocimiento a todos los y las participantes por sus valiosas contribuciones durante los deba-
tes y construccion de este documento. La moderacion de las sesiones de trabajo estuvo a cargo de
Michael Reed, Catalina Diaz y Nelson Camilo Sanchez. Vease Anexo: Lista de participantes.
Verdad, justicia y reparacion para las victimas del desplazamiento Iorzado en Colombia 19
analiticos y las contribuciones de todos los participantes, sin que se pretenda
establecer conclusiones defnitivas.
Este reporte se compone de tres partes: en primer lugar, se presentan los de-
saIios para el esclarecimiento de la verdad del desplazamiento Iorzado y su
reconocimiento ofcial. La segunda parte recoge las discusiones relacionadas
con los avances y obstaculos tanto de los operadores judiciales como de las
victimas y sus representantes en la persecucion penal del delito de desplaza-
miento Iorzado. La ultima parte se refere al derecho a la reparacion de la po-
blacion en condicion de desplazamiento Iorzado y en ella se oIrece una serie
de preguntas orientadoras para avanzar en la discusion sobre la creacion de un
programa masivo de restitucion de bienes en Colombia. Esto con el objetivo,
por un lado, de registrar cuales son los puntos de debate actual en la Iormula-
cion de politicas publicas nacionales de reparacion y, por otro, de proveer una
guia de lectura para las experiencias internacionales, presentadas en los otros
capitulos de esta publicacion.
Esclarecimiento de la verdad del desplazamiento forzado
2

En esta seccion se revisan distintos esIuerzos y propuestas que buscan avanzar
en el reconocimiento pleno de las victimas del desplazamiento Iorzado, ya
sea desde sectores ofciales o desde escenarios creados por organizaciones de
derechos humanos y organizaciones de victimas. En primer lugar, se presenta
la experiencia del Grupo de Memoria Historica de la Comision Nacional de
Reparacion y Reconciliacion (en adelante GMH), en segundo lugar, se expli-
can algunas de las contribuciones de la Comision de Seguimiento a la Politica
Publica sobre Desplazamiento Forzado (en adelante la CSPP), en especial la
propuesta sobre la creacion de una Comision de la Verdad y la Restitucion de
las Tierras para Colombia, y por ultimo se presentan las herramientas y estra-
tegias de memoria que la Diocesis de Quibdo ha contribuido a Iortalecer en las
comunidades de victimas del departamento del Choco.
El GMH ha entendido que la recuperacion de la memoria es un instrumento
al servicio de las victimas y por esta razon se ha propuesto estudiar la rela-
cion entre el despojo de tierras, el conficto armado y la estructura agraria. El
2
En esta seccion las presentaciones estuvieron a cargo de Javier Ciurlizza, Absalon Machado, Gladys
Celeide Prada y Jesus Florez.
metodo que utiliza es el de casos emblematicos defnidos como 'lugares de
condensacion de procesos. En relacion con el esclarecimiento de la verdad
sobre el despojo y desplazamiento Iorzado, el GMH esta documentando cua-
tro tipos de memorias: 1. el despojo y abandono de tierras; 2. la participacion
de la mujer en las luchas agrarias y el liderazgo social; 3. la problematica del
acceso Iemenino a la tierra; 4. el caso de la Asociacion Nacional de Usuarios
Campesinos y la memoria institucional en el manejo de tierras a traves de la
reconstruccion de lo que podria llamarse la memoria de las politicas publicas
sobre tierra y reIorma agraria.
Para el GMH la reconstruccion de la verdad sobre el despojo de tierras tam-
bien se asocia a otros temas de memoria historica, como el control y el poder
politico del territorio. Por otro lado, el esclarecimiento de la verdad sobre el
despojo es una tarea medular en el camino de construir una salida pacifca
al conficto armado que vive el pais. Esto se debe a que la lucha por la tierra
continua irresuelta, pues, al ser un medio vital y de subsistencia para los cam-
pesinos en una sociedad subdesarrollada y desigual, aparece siempre como el
centro de los confictos en el sector rural.
A la conIrontacion armada que se libra, sobre todo en las zonas rurales del
territorio nacional, se suman otras Iuentes que alimentan de Iorma permanente
el conficto:
La existencia de al menos dos modelos de desarrollo en disputa. Por un
lado, la pequea propiedad y, por otro, la agroindustria extensiva, modelo
en el cual el capital extranjero demanda grandes porciones de tierras para
la explotacion del suelo y del subsuelo.
La guerra y el narcotrafco han cambiado la Iuncion social de la propiedad
de la tierra, convirtiendola en muchas regiones en instrumento del control
territorial y de la poblacion y del lavado de activos.
Los terceros poseedores que, ya sea de buena o mala Ie, actualmente ocu-
pan las tierras.
El GMH entiende por despojo el proceso por el cual a un sujeto se lo priva
material y simbolicamente de bienes muebles e inmuebles, sobre los cuales
ejercia derechos adquiridos y/o reconocidos. Por otro lado, el abandono de
tierras, que puede ser voluntario o Iorzado, impide el ejercicio de los derechos
por parte de su titular y en algunas ocasiones puede conducir al despojo. El
despojo es un proceso social complejo que empezo desde los tiempos de la
Colonia y que con su sofsticacion ha prescindido de la coercion y la violencia,
para dar lugar al despliegue de mecanismos de despojo de tipo institucional
como el uso ilegal de fguras juridicas- y de mercado como la compra de
deudas-. Estos modos de operacion han convertido al despojo en un Ienomeno
Iuncional a fnes superiores, como el control del territorio, el dominio de co-
rredores estrategicos y el Iortalecimiento de poderes politicos.
Conocer y reconocer como ha operado y cual es la logica del despojo es esen-
cial para asegurar que estos hechos no volveran a repetirse. Hacer memoria
del despojo de la tierra y del desplazamiento Iorzado en Colombia es empezar
a entender el problema, incursionando en un analisis cualitativo de los proce-
sos. Algunas organizaciones de derechos humanos, entre ellas las que conIor-
man la CSPP, han avanzado en el estudio de este Ienomeno y han realizado
importantes contribuciones al entendimiento del problema y a la Iormulacion
de propuestas. Algunas de las conclusiones que arrojan los estudios realizados
por la CSPP son:
La principal causa del desplazamiento Iorzado es la amenaza directa a la
victima, a lo que se suma que el sistema de inIormacion ha sido incapaz de
recoger de Iorma adecuada la autoria del delito.
El 59 de los desplazados era poseedor de tierras y el total de la poblacion
desplazada ha sido despojada de cerca de 5,5 millones de hectareas.
No hay un inventario siquiera aproximado de los bienes muebles des-
pojados, los cuales son parte importante de los activos de la poblacion
desplazada.
Solo el 35 de los predios del pais cuenta con registros catastrales actua-
lizados.
Pese a los esIuerzos realizados, el Programa de Proteccion de Tierras y
Patrimonio de la Poblacion Desplazada ejecutado por Accion Social no
tiene las herramientas ni el alcance sufciente para proteger los predios del
Ienomeno de la compra masiva de tierras.
La Ley 1182 de 2008, por medio de la cual se redujeron los terminos para el
saneamiento de la llamada Ialsa tradicion de la propiedad inmueble, disminuye
las posibilidades de la poblacion desplazada de reclamar las tierras expoliadas.

Con estas y otras consideraciones, la CSPP propuso la creacion de una Comision
de la Verdad y la Restitucion de las Tierras, como mecanismo extrajudicial para
esclarecer la verdad del despojo y las causas del desplazamiento Iorzado. Esta
comision, desvinculada de la accion penal, articularia los procesos de restitucion
de bienes con su esclarecimiento historico y luego entregaria sus elementos de
juicio a una instancia judicial. La propuesta sugiere la disposicion de reglas de
procedimiento y estandares probatorios bajo los cuales se tramitarian los proce-
sos judiciales de esta naturaleza, entre ellos, inversion de la carga de la prueba,
constitucion de indicios e identifcacion de patrones generalizables, criterios de
racionalidad para decidir la restitucion, mecanismos para garantizar el derecho
a la verdad de las victimas y el establecimiento de proyectos piloto.
Los asistentes sugirieron otras competencias que deberian asignarsele a la
Comision, de Iorma que dicho ejercicio de memoria ofcial se constituya en
un verdadero gesto de reconocimiento hacia las victimas. Seria necesario, por
ejemplo, la creacion de mecanismos que incorporen las voces de las victi-
mas, con una perspectiva regional auspiciada por los movimientos sociales,
de modo que la Comision tenga la posibilidad de acopiar la abundante inIor-
macion contenida en Iuentes tanto ofciales como no ofciales. Es de notar
que, al respecto, en su propuesta la CSPP sugiere la inclusion de mecanismos
que permitan a la Comision el acopio y recepcion de la inIormacion regional
tanto de las victimas como de instituciones academicas y de investigacion
social. Por otro lado, la reconstruccion de la memoria tambien debe ser vista a
traves del lente de genero, por la importancia del liderazgo de las mujeres en
las luchas agrarias y la garantia de su derecho de acceso a la tierra. Por ultimo,
se menciono que tambien es necesario que dicha comision haga memoria de
las transIormaciones de los territorios como consecuencia de las dinamicas de
la violencia, los cultivos ilicitos y el auge de megaproyectos de explotacion
agroindustrial que hayan podido tener lugar despues del desplazamiento y el
expolio
3
.
3
Sobre este punto Iue ilustradora la experiencia de la Comision de la Verdad y Reconciliacion
Nacional de Peru para esclarecer los hechos relacionados con el desplazamiento Iorzado. Alli se
implementaron dos enIoques: uno juridico legal, tendiente a describir la violacion, a la victima y al
victimario con el proposito de contribuir al desarrollo de los procesos judiciales. El otro enIoque,
de tipo socio antropologico, pretendia construir una narrativa historica coherente que explicara
la violencia de Peru, que sirviera de base para la Iormulacion de las recomendaciones fnales del
inIorme. Ambos enIoques Iueron complementarios, pues si bien el primero permitia judicializar
a los responsables, no dejaba construir una narrativa de lo que paso que toda la sociedad pudiera
comprender. Mientras que en el primer enIoque la Comision aporto a la estructuracion sistematica
de los crimenes, que en parte sirvio de base a la judicializacion de Alberto Fujimori, en el segundo
la Comision pudo oIrecer una regionalizacion logica y por etapas del curso del conficto. Hubo
ademas una perspectiva regional y la construccion de casos tipo, que abordo en proIundidad ciertos
hechos, entre ellos, algunos especifcos sobre desplazamiento Iorzado.
Buena parte de los participantes del seminario anotaron que, ante la persistencia
del conficto armado, es inconveniente convocar a una comision de la verdad
sobre tierras. El Iallido proceso de desmovilizacion y desarme de las estructu-
ras paramilitares, las conIrontaciones armadas entre los actores del conficto y
las continuas amenazas y ejecuciones extrajudiciales de lideres comunitarios
que dedican sus esIuerzos a la lucha agraria indican que no existen las garantias
de seguridad minimas para poner a Iuncionar un proceso tan importante para
la restitucion de los derechos de las victimas. Otro reparo para convocar a una
comision de este tipo tiene que ver con la restriccion de su mandato exclusiva-
mente al tema del desplazamiento Iorzado y no a los crimenes que de manera
generalizada y sistematica se han cometido en el pais, lo cual, para muchos,
puede arrojar una verdad Iragmentada y limitada del conficto.

Tambien se observo que todavia siguen pendientes algunas cuestiones indis-
pensables para establecer la pertinencia de este mecanismo: cual seria el pro-
ducto fnal que entregaria esta Comision a las victimas, a la sociedad colom-
biana y al gobierno?, como se articularia el Iuncionamiento de la comision
con los procesos de derecho civil ordinario de restitucion?, de que Iorma
contribuiria este mecanismo con la persecucion judicial de los responsables?

Tambien se advirtieron los riesgos que conlleva esta iniciativa. Se dijo que si
bien una comision de la verdad podria ser una Iorma eIectiva de visibilizar el
problema agrario ante una agenda copada por el tema de la Ley de Justicia y
Paz, el termino 'comision de la verdad podria banalizarse y agotar la posibi-
lidad de implementarlo en el Iuturo cuando las condiciones politicas lo ame-
riten. Tambien existe la posibilidad de que esta iniciativa pueda ser cooptada
por el gobierno como parte de su plataIorma politica. Por estas razones, se
anoto que una Iorma de contrarrestar dichos riesgos es asegurando que una
comision de la verdad brinde la oportunidad a las victimas de hablar directa-
mente y sin riesgo.
Por otro lado, un participante anoto que una medida como una comision de la
verdad, que tradicionalmente tiene lugar en un escenario de posconficto, puede
llevar a sustituir y desplazar la agenda de prevencion y proteccion que debe guiar
el quehacer de las organizaciones sociales y los Estados en tiempos de conficto.
De aqui surge la pregunta por la potencialidad de los ejercicios de memoria para
la agenda de prevencion del desplazamiento y el despojo y la tension que surge
de la implementacion de mecanismos de justicia transicional sin transicion. Las
intervenciones de los participantes subrayaron la importancia del papel de las
instituciones del Estado, la sociedad civil y la comunidad internacional en el
apoyo al Iortalecimiento de un movimiento nacional de victimas.
Otros reparos a la propuesta tienen que ver con que la cobertura institucional
del pais es asimetrica y con la carencia de un compromiso politico que ase-
gure los recursos necesarios para su sostenibilidad y continuidad. Un desaIio
enorme que se desprende de iniciativas de este tipo es el estimulo de una
voluntad politica que vaya mas alla de cualquier agenda gubernamental. Al
mismo tiempo, otros participantes sealaron que el retorno de los desplazados
a sus tierras no depende unicamente de un mecanismo de restitucion, sino que
se requieren elementos adicionales, como el diseo e implementacion de po-
liticas de desarrollo rural y la adecuacion de las instituciones existentes a los
retos de un programa masivo de restitucion. Por el contrario, otros asistentes
esgrimieron como argumento a Iavor de la creacion de una comision de la
verdad la posibilidad de que esta Iuncione como barrera de contencion del
despojo en el Iuturo y que con su constitucion se pueden derivar obligaciones
estatales en la materia.
Las organizaciones de victimas del desplazamiento Iorzado han encontrado
en la memoria un instrumento para la reivindicacion de sus derechos en me-
dio del conficto. En el seminario se presento particularmente la experiencia
de la Diocesis de Quibdo, que en el acompaamiento a las victimas de esta
region ha contribuido al Iortalecimiento de metodologias de salvaguarda de la
memoria. Las comunidades del Choco, que se consideran victimas y testigos
del despojo de sus territorios, han recurrido a Iormas tradicionales de trans-
mision del conocimiento, mecanismos de decision comunitarios y estrategias
de sistematizacion, comunicacion y diIusion para relatar sus historias. Estas
estrategias e instrumentos para hacer memoria son:
La expedicion de comunicados publicos para denunciar y prevenir sobre
amenazas inminentes.
La documentacion de casos mediante estudios especifcos que se divulgan
en Ioros y escenarios publicos, como los consejos comunitarios de negritu-
des e interetnicos.
La recoleccion y divulgacion de testimonios mediante video documental,
los cuales, a su vez, se usan como herramienta pedagogica dentro de las
comunidades.
Las acciones judiciales interpuestas ante autoridades nacionales y ante el
sistema interamericano de derechos humanos.
La vinculacion de las organizaciones de victimas y desplazados a redes y
plataIormas de derechos humanos.
1udicializacin del delito de desplazamiento forzado
4

En esta seccion se presenta el debate en torno al balance general de la per-
secucion penal nacional del delito de desplazamiento Iorzado como crimen
internacional; de los problemas dogmaticos y procedimentales de su investi-
gacion, y de las difcultades que enIrentan las victimas y sus representantes
para el ejercicio de mecanismos judiciales y de proteccion de los derechos.
Durante esta sesion de trabajo se concluyo que existe un defcit de la justicia
colombiana en la persecucion del delito de desplazamiento Iorzado. Esta deu-
da del sistema judicial con los desplazados se debe, entre otras muchas, a tres
razones principales. En primer lugar, y pese a que se habian elevado multiples
pronunciamientos que solicitaban la armonizacion del sistema legal colom-
biano con los estandares internacionales en la materia, solo hasta el ao 2000
Iueron aprobadas las leyes 589, por medio de la cual se tipifco el genocidio,
la desaparicion Iorzada, el desplazamiento Iorzado y la tortura, y 599 (Codigo
Penal), que incorporo dos tipos penales de desplazamiento en su parte espe-
cial. Esto signifca que solo recientemente la justicia cuenta con herramientas
dogmaticas adecuadas para procesar a los perpetradores del desplazamiento y
la usurpacion de tierras, Ienomenos que se han presentando de Iorma drama-
tica en el pais desde hace mas de dos decadas.
En segundo lugar, este defcit en la persecucion penal tambien se debe a la
discusion sobre si el delito de desplazamiento Iorzado, por su naturaleza,
debe considerarse un comportamiento de ejecucion instantanea o permanen-
te. Un ejemplo de esta discusion puede verse en un Iallo reciente de la Sala
4
En esta seccion las presentaciones estuvieron a cargo de Jacqueline Geis, Alejandro Aponte Cardona,
Camilo Ernesto Bernal y Claudia Erazo. Los planteamientos del proIesor Alejandro Aponte Cardona
en el seminario pueden ser revisados en detalle en su reciente trabajo Despla:amiento for:ado como
crimen internacional en Colombia. Reglas, principios v formulas de imputacion, No. monografco
1, Observatorio Internacional de DDR y Ley de Justicia y Paz, Centro Internacional de Toledo para
la Paz, Bogota, 2009. En este texto se discuten Iormulas de imputacion de delitos, ambitos para es-
tablecer la permanencia en el tiempo de la violacion al bien juridico, propuestas de interpretacion
para los operadores judiciales, etc.
de Casacion Penal de la Corte Suprema de Justicia sobre la masacre de El
Naya (departamento del Cauca), sucedida en el ao 2001
5
, en el cual consi-
dero este delito como de ejecucion instantanea, declaro la prescripcion de la
accion penal y no hizo ningun pronunciamiento sobre el Iondo del asunto
6
.
Recientemente y a proposito de una decision de Justicia y Paz de mayo de
2009, la Sala asumio la posicion contraria, declarando que el delito de des-
plazamiento Iorzado es de caracter permanente
7
. Este debate ha limitado las
posibilidades del Estado de perseguir este delito como comportamiento grave,
lo que en el caso citado dio lugar a la declaratoria de prescripcion.
Ligado a lo anterior, se discute acerca del iter criminis del desplazamiento, es
decir, cuando comienza su ejecucion y cuando termina. Dos criterios para de-
fnir el momento en que se puede dar por terminado el caracter antijuridico del
desplazamiento, esto es, la aIectacion al bien juridico tutelado por el tipo penal,
estan relacionados con un cambio en la voluntad del o los agentes que ejecutan
la conducta, o con el hecho de que la estructura armada a la que este pertenecia
se desmovilice y deje de existir como tal. Cabria preguntarse entonces si es posi-
ble afrmar que el desplazamiento cesa el dia que las estructuras ilegales se des-
movilizan eIectivamente. Podriamos aplicar este principio en el contexto na-
cional, donde las estructuras paramilitares, pese al proceso de desmovilizacion
y desarme, continuan ostentando su poder armado y desplazando a campesinos?
En este sentido, varios resaltaron que se deben aplicar los estandares internacio-
nales y aquellos fjados por la Corte Constitucional, que establecen que el delito
de desplazamiento Iorzado continua su ejecucion hasta cuando esten dadas las
condiciones para el retorno voluntario, seguro y digno de las personas desplaza-
das a su lugar de residencia o lugar donde desarrollaba habitualmente su activi-
dad economica, o para su reasentamiento voluntario en otra parte del pais.
5
Estos hechos se referen a la masacre perpetrada por miembros de estructuras paramilitares que en
el mes de abril de 2001 incursionaron en los municipios de Buenos Aires y Miravalle (litoral del
Pacifco en el departamento del Cauca), dentro de una region que se conoce como Alto de Naya,
donde de Iorma indiscriminada torturaron y asesinaron a por lo menos 36 miembros de comunida-
des aIrocolombianas, indigenas y campesinas, la mayoria degollados o descuartizados con armas
blancas en los caminos y trochas. Los paramilitares ordenaron evacuar la zona, instalaron un cam-
pamento, realizaron retenes y controlaron el paso de la poblacion y de los alimentos. Mientras que
400 personas quedaron atrapadas en medio de la conIrontacion armada entre paramilitares y gru-
pos guerrilleros, mas de 500 campesinos e indigenas abandonaron sus parcelas y se reIugiaron en
los vecinos municipios de Timba, Santander de Quilichao y Jamundi. Equipo Nizkor, Solicitud de
ayuda del 11 de abril de 2001. En linea: http://www.derechos.org/nizkor/colombia/doc/naya.html
6
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacion Penal, Sentencia de 22 de abril de 2009. Proceso No.
31145. M.P. Yesid Ramirez Bastidas.
7
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacion Penal, Auto de 22 de mayo de 2009, Radicado 31582,
M.P. Dra. Maria del Rosario Gonzalez de Lemos.
En tercer lugar, y de acuerdo con inIormacion suministrada por el Consejo
Superior de la Judicatura, es posible concluir que los altos niveles de impuni-
dad en relacion con la persecucion penal de este delito parecen indicar que el
sistema judicial no estaba del todo preparado para investigar y juzgar delitos
internacionales como el desplazamiento Iorzado
8
. Como ejemplo, puede verse
en los procesos penales especiales de Justicia y Paz que, de las 230.516 victi-
mas registradas ante las fscalias especiales de Justicia y Paz, solo 41.411 f-
guran como victimas de esta conducta
9
. Hay que preguntar por que la Fiscalia
cuenta con este bajo registro de victimas de las actividades criminales de los
grupos paramilitares, si este delito se comete desde hace mas de dos decadas
en el pais. Otro problema esta relacionado con la difcultad para buscar prue-
bas en las zonas del pais donde todavia se presentan hostilidades entre los
actores del conficto armado. Tratandose el desplazamiento de un delito ligado
con asentamientos humanos en determinados territorios, es necesario que la
Fiscalia lleve a cabo investigaciones multidisciplinarias y utilice herramientas
estadisticas o de georeIerenciacion que permitan indagar sobre la historia del
despojo, las estructuras armadas que alli operaban, que ejercieron su control
en el pasado, y que ademas den cuenta de los intereses en conficto de la zona.
Las investigaciones conducidas con estas herramientas permitiran la Iormula-
cion de hipotesis serias dentro de los procesos penales.
Un importante reto para la Fiscalia es atender las denuncias masivas que se
han presentado por este delito. Sobre este punto, Alejandro Aponte propuso
que el ente investigador priorice una serie de casos paradigmaticos que pue-
dan ser exitosos y que envien mensajes contundentes en contra de la logica
del despojo.
Existe un debate en relacion con el desplazamiento preventivo. Uno de los
asistentes pregunto si el traslado Iorzado de civiles en contextos de guerra
en el ambito interno no deberia considerarse como desplazamiento, siempre
y cuando se realice por la Iuerza publica con el proposito de garantizar la se-
guridad de las personas o debido a imperiosas razones militares. Que sucede
8
Entre los aos 2004 y 2006 Iueron desplazadas en el pais 619 mil personas; por estos hechos solo se
iniciaron 37 investigaciones judiciales y se condeno a 15 personas. Esta inIormacion estadistica se
refere a investigaciones por el delito de desplazamiento Iorzado en los juzgados del pais y Iue apor-
tada por el Consejo Superior de la Judicatura por peticion de inIormacion solicitada por ACNUR el
lunes 26 de Iebrero de 2007, para el periodo comprendido entre 2004 y 2006.
9
Estas 41.411 victimas corresponden al 18 del total de victimas registradas. Comite Interinstitucional
de Justicia y Paz. Matriz de junio 30 de 2009.
si otro actor del conficto tambien invoca estas razones humanitarias?, cua-
les son los limites de la dimension humanitaria y juridica del desplazamiento
preventivo? y, en el caso de las empresas y corporaciones que estan constitui-
das como actores legales, de que Iorma se les puede atribuir responsabilidad
cuando han contribuido al despojo y al desplazamiento y lo han fnanciado?
En eIecto, esta tomando Iuerza una version que propone que el desplazamien-
to es un 'dao colateral de la conIrontacion armada. Estas declaraciones han
sido puestas en circulacion por los desmovilizados que aspiran a recibir los
benefcios de la Ley de Justicia y Paz, quienes en su mayoria ocupaban posi-
ciones de mando medio dentro de las estructuras paramilitares. Estos desmo-
vilizados no conocen necesariamente la logica en la que se incluia la orden de
desplazar, pues ellos mismos eran instrumentos, algunas veces, de las estrate-
gias de guerra de sus comandantes y superiores. De hecho, las conIesiones de
estos desmovilizados apuntarian a la construccion de una version particular
segun la cual, en la mayoria de los casos, no existio una orden especifca para
despojar a las personas de sus tierras y propiedades, sino que la gente las
abandono a causa del miedo. Por tanto, de acuerdo con este planteamiento de
algunos desmovilizados, seria necesario que las autoridades judiciales diIe-
rencien el desplazamiento que se genera por el miedo, en un contexto de con-
ficto, de aquel que se produce a partir de una voluntad expresa de desplazar.
En cualquier caso, es necesario advertir que este tipo de planteamiento de los
postulados a la pena alternativa promueve la evasion de la responsabilidad en
el desplazamiento como actor armado que genera zozobra en la poblacion y,
por ello, que causa el desplazamiento.
En cuanto a los problemas dogmaticos para judicializar este delito, se presen-
taron algunas refexiones acerca de los problemas de imputacion de la con-
ducta y del regimen de autoria y participacion que los fscales estaban usando
para atribuir la responsabilidad a los acusados. Algunos ponentes coincidieron
en afrmar que la Fiscalia General de la Nacion (FGN) no tiene un criterio
uniIorme para Iormular las imputaciones por este delito, recurriendo a los dos
tipos penales establecidos en el codigo, si bien tambien resaltaron que cada
vez mas se registra una tendencia a imputar el delito como una inIraccion al
derecho internacional humanitario, que conlleva la nocion de persona prote-
gida. En este tema se presenta un Iuerte debate acerca de si es posible aplicar
estos dos tipos penales a conductas que Iueron cometidas con anterioridad
a su vigencia, asunto que refeja un problema de aplicacion del principio de
legalidad en esta materia. Camilo Bernal maniIesto que, en la medida que el
estado antijuridico del desplazamiento no cesaba en virtud de su naturaleza de
conducta de ejecucion permanente, era posible aplicar dichos tipos penales, si
las victimas no habian logrado restablecerse socioeconomicamente, esto es, si
no habian terminado los eIectos del desplazamiento.
En cuanto al regimen de autoria y participacion, se observo que en buena parte
de los casos judicializados se ha utilizado la fgura de la coautoria material,
impropia para imputar la responsabilidad de los agentes. En Justicia y Paz se
ha tomado esta salida en virtud de que excepcionalmente los postulados han
aceptado que profrieron ordenes directas de desplazar a las personas de sus
lugares de habitacion y trabajo, y mas bien aceptan la utilizacion de ordenes
genericas impartidas por parte de altos mandos y superiores, lo cual difculta
la atribucion de responsabilidad. Sin embargo, especialistas del seminario ad-
virtieron que esta fgura juridica en ocasiones resulta inapropiada, tratandose
de estructuras criminales como las de los paramilitares, que se caracterizan
por su jerarquizacion y donde los mandos superiores no se reparten las ta-
reas del accionar delictivo con sus subalternos, sino que les ordenan cosas.
Finalmente, en otras ocasiones los fscales han optado por extender la res-
ponsabilidad a todos los procesados de manera general, pero Irente a esto
se advirtio que no se estaria haciendo una adecuada individualizacion de la
responsabilidad penal, vulnerando el derecho de las victimas y de la sociedad
a saber la verdad.
Uno de los ponentes de esta seccion observo que existe un desbalance entre
los desarrollos de la Corte Constitucional y los de la justicia penal. Mientras
que se evidencia un defcit en la persecucion penal del desplazamiento Ior-
zado, es posible encontrar avances en la proteccion de los derechos de los
desplazados, impulsados desde la Corte Constitucional, que a su vez ha exhor-
tado y requerido a otras instituciones para que tomen medidas concretas que
conduzcan a la superacion del 'estado de cosas inconstitucional
10
que aIecta
a la poblacion en condicion de desplazamiento Iorzado.
10
La Corte Constitucional, en la Sentencia T-025 de 2004, declaro que respecto de la poblacion des-
plazada por la violencia existia un 'estado de cosas inconstitucional, entendido como una situacion
de incumplimiento generalizado de los deberes gubernamentales hacia esta poblacion; en conse-
cuencia, el maximo tribunal constitucional profrio una serie de ordenes dirigidas a las entidades
que tienen competencia en relacion con la atencion de los desplazados tendientes a solucionar dicho
estado generalizado de negacion de derechos Iundamentales.
Asi, en el marco del seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004,
el Tribunal Constitucional emitio el Auto 092 de 2008, en el que les ordena a dis-
tintas instituciones del Estado tomar medidas para la proteccion de los derechos
de las mujeres victimas del desplazamiento Iorzado por causa del conficto ar-
mado. Como respuesta al mandato de la Corte, la Fiscalia General de la Nacion
conIormo un grupo de fscales para la investigacion de este delito, realizo un
protocolo de investigacion que contiene recomendaciones para la investigacion
de este delito, dirigidas a los fscales e investigadores, y tambien ha avanzado en
la conceptualizacion de esta conducta, aspectos que se espera que redunden en
benefcio de los procesos e imputaciones que se siga por este delito.
Por otro lado, la abogada deIensora de derechos humanos Claudia Erazo, quien
como integrante de la Corporacion Juridica Yira Castro representa en procesos
judiciales a victimas del desplazamiento Iorzado, refexiono sobre algunos de
los obstaculos que deben enIrentar victimas y abogados a la hora de buscar la
judicializacion de los responsables y garantizar el derecho a la justicia de los
desplazados, en los siguientes terminos:
Existen difcultades para que los desplazados se identifquen como victi-
mas de un delito y como sujetos de los derechos a la verdad, la justicia y la
reparacion. La politica nacional hacia esta poblacion contribuye a que los
desplazados se sientan mas como benefciarios de ayudas humanitarias que
como sujetos de derechos.
La duplicidad de procedimientos difculta la deIensa judicial y aIecta la
garantia de los derechos de las victimas del desplazamiento, la cual con-
siste en representar a las victimas en los procesos que se adelantan en la
jurisdiccion penal ordinaria al mismo tiempo que en los procesos que han
sido trasladados a los procedimientos especiales de Justicia y Paz.
En algunas zonas del pais donde las autoridades publicas Iueron per-
misivas y complices del desplazamiento, estos Iuncionarios siguen ejer-
ciendo Iunciones legales en corporaciones publicas, lo cual difculta su
judicializacion.
La evasion de la responsabilidad penal por parte de quienes han sido deter-
minadores o autores mediatos de estas conductas y se han benefciado de
su ejecucion
La relativamente poca voluntad de la Fiscalia para esclarecer estos casos,
junto con la enorme carga probatoria que recae en las victimas y sus repre-
sentantes.
Los riesgos para la seguridad de las victimas y sus representantes.
Los bienes abandonados por los desplazados se encuentran desprotegidos
y no han sido eIectivas las medidas que se deberian tomar a traves del pro-
grama de proteccion de tierras que adelanta Accion Social.
Sobre el desplazamiento Iorzado, en su dimension colectiva, sigue pendiente
la pregunta acerca de como se deberia llevar a cabo la judicializacion del
despojo de territorios de titulacion colectiva. Es de notar que las comunidades
indigenas y aIrodescendientes son sujetos de especial proteccion constitucio-
nal, lo cual signifcaria un agravante de la responsabilidad penal, ademas de la
entidad del dao colectivo causado. Tambien Ialta por explorar de que Iorma
la judicializacion puede constituirse en un Iactor que propicie el retorno de
los desplazados a sus tierras, en la medida en que el acceso a la justicia de las
victimas contribuya a subvertir las relaciones de subordinacion a traves del
terror y la violencia; y aun Ialta saber como se conectan estas iniciativas de
judicializacion con la construccion de la paz.
Otros temas que ingresan a la agenda de la persecucion penal del desplazamien-
to estan relacionados con los narcotrafcantes y comandantes paramilitares que
Iueron extraditados a los EE.UU. y que en este momento enIrentan cargos ante
la justicia norteamericana. Cuales son las posibilidades para que las autoridades
judiciales nacionales reclamen la inIormacion de los extraditados relacionada con
el desplazamiento Iorzado? y que recomendaciones se pueden hacer para que
haya cooperacion entre las distintas jurisdicciones que se ocupan de este tema?
Para terminar, en esta sesion de trabajo se dejo como tareas pendientes y retos
a abordar las siguientes necesidades:
Que la justicia en Colombia continue avanzando en la proteccion de los
derechos de las victimas del desplazamiento Iorzado y que la jurisdiccion
penal supere el defcit en la persecucion de este delito.
Que las victimas se reconozcan como victimas del desplazamiento Iorzado
y que este reconocimiento no sea una Iuente de revictimizacion.
Que trascienda ante la opinion publica y se afrme en los escenarios ju-
diciales que el desplazamiento Iorzado es un delito internacional, como
violacion de los derechos humanos y como inIraccion al derecho interna-
cional humanitario, y no un eIecto secundario de la guerra, como pretenden
establecer los postulados a la Ley de Justicia y Paz.
Es necesario promover la complementariedad entre los mecanismos de es-
clarecimiento de la verdad y de persecucion penal.
Se debe capacitar y sensibilizar a los fscales y jueces para que apliquen los
tipos penales que se referen al desplazamiento Iorzado, los cuales llevan
10 aos de vigencia y una escasa aplicacion.
Derecho a la reparacin de la poblacin en condicin de
desplazamiento forzado
11

La mayoria de las intervenciones apuntaron a que la reparacion no va bien para
los desplazados. Ni los mecanismos judiciales ni el programa administrativo
creado por medio del Decreto 1290 de 2008 proveen una 'reparacion adecua-
da, eIectiva y rapida que tenga por fnalidad remediar graves violaciones de
los derechos humanos y que a su vez sea proporcional y apropiada a los daos
suIridos
12
. En Colombia las politicas publicas tienden a tratar a los despla-
zados como pobres y como destinatarios de ayudas humanitarias y no como
sujetos victimas de graves violaciones de sus derechos humanos y personas
que ostentaban propiedades y activos. Por esta razon, el reto que se presenta
es el diseo de medidas de reparacion que atiendan a los daos suIridos por las
violaciones y que incluyan los distintos componentes de este derecho como
medidas de rehabilitacion, indemnizacion y restitucion. La reparacion a los
desplazados debe apuntar al modelo de sociedad que queremos, pero como
integrar criterios de justicia distributiva en las politicas de reparacion?
Hacia la formulacin de un programa de restitucin de tierras para las
victimas del desplazamiento forzado en Colombia
Se presentaron algunos elementos del contexto nacional que deben tenerse en
cuenta al momento de Iormular una politica seria y respetuosa de los derechos
de las victimas. Se menciono que se deberia:
a. Conocer la magnitud del Ienomeno del despojo en Colombia, el cual se
calcula que corresponde al 10 de la superfcie del pais, y saber el numero
de victimas que serian benefciarias de medidas de restitucion y reparacion
en general.
11
En esta seccion las intervenciones estuvieron a cargo de Camilo Sanchez y Catalina Diaz.
12
Principio VII.b. ONU, AG, Res 60/147 de 16 de diciembre de 2005.
b. Determinar el punto de inicio del despojo y el desplazamiento. El periodo
en el que se ha producido el despojo es extenso y no hay claridad sobre
cual es el reIerente de tiempo para contar las acciones de despojo. Existen
propuestas que sugieren tener en cuenta la propiedad a partir de los aos 80
y otras que proponen contar los ultimos 50 aos.
c. DiIerenciar los complejos procesos legales, ilegales, Iraudulentos o por la
Iuerza para el despojo de la tierra, de modo que se Iacilite la distincion de
los patrones de accion.
d. Reconocer que en la relacion con la tierra prima la inIormalidad, de acuer-
do con la costumbre agraria colombiana, de modo que un programa de
restitucion no deberia excluir importantes derechos como la posesion, la
ocupacion o la tenencia.
e. Actualizar la inIormacion que tiene el Estado sobre los predios. Los meca-
nismos de registro y notariado del pais no pueden determinar a quien per-
tenecen los predios, cuales son, su extension, etc. La ultima actualizacion
se llevo a cabo en 1994 y en esa ocasion no se logro actualizar mas de la
mitad de los registros.
I. Tener presente que persiste la violencia. En estos procesos existen riesgos
para todos, tanto para las victimas que reclaman sus derechos como para
los Iuncionarios que operan en los sistemas de restitucion.
g. Existe un historico indice de concentracion de la tierra en unas pocas per-
sonas, y la distribucion de tierras es una deuda que el Estado no ha podido
saldar. Esto ha generado desconfanza por parte de los campesinos hacia
las instituciones estatales y agudizacion de los confictos. Es necesario pre-
guntarse si un mecanismo de restitucion va a devolver tierras para alimen-
tar Iortunas o si por medio de este mecanismo se podria perseguir el mismo
fn que el de una reIorma agraria. Aunque es un aspecto que escapa a la
restitucion, es bueno pensar si es posible restituir y redistribuir al tiempo.
h. Colombia es una nacion multietnica y pluricultural que reconoce el dere-
cho de propiedad y posesion sobre sus territorios a los pueblos indigenas y
aIrodescendientes. Un programa de restitucion deberia respetar la relacion
que grupos etnico entablen con la tierra y el territorio.
i. Pensar en un modelo de desarrollo rural y posibilidades de desarrollo pos-
teriores a la restitucion que permita hacer un uso efciente de la tierra y res-
ponda a las necesidades de los campesinos que recuperen sus propiedades.
En Colombia ya Iue Iormulada una propuesta por el programa Mas Inversion
para el Desarrollo Alternativo Sostenible (Midas), que es un mecanismo de
restitucion de caracter administrativo. Esta propuesta no prospero por la
oposicion tanto del gobierno como de las victimas. El gobierno rechazo la
idea de crear una nueva institucion y las victimas expresaron su desagra-
do con que la propuesta contenga un organo adscrito a la Presidencia de la
Republica, entre otros puntos de divergencia. Entonces, la pregunta que per-
siste es: como hacemos la restitucion de tierras?, deberiamos inclinarnos
hacia mecanismos de tipo judicial o de caracter administrativo? Frente a este
dilema hay muchas opciones y se propuso, por ejemplo, la creacion de una
instancia administrativa que resuelva la mayoria de los temas y otra judicial
que resuelva los temas diIiciles; pero todo esto son propuestas que envuelven
proIundos debates y tensiones.
A continuacion se presentan otras preguntas orientadoras que sirven de guia
de lectura de las experiencias internacionales, que tambien estan contenidas
en esta publicacion, y que permita extraer lecciones relevantes para el con-
texto colombiano.
Sobre el contexto en el que se deberia Iormular la propuesta y la genesis del
programa:
Cual es un buen momento para crear un programa de restitucion? Es posi-
ble pensar en un programa para Colombia, dadas las condiciones actuales?
Cuales deberian ser los elementos minimos para la Iormulacion de un
programa de restitucion?
Como vincular a las instituciones estatales con la discusion de esta iniciativa?
Como garantizar un escenario para la participacion ciudadana en la Ior-
mulacion del programa?
Como integrar las iniciativas de la sociedad civil, como el catastro alter-
nativo, por ejemplo, a un programa de reparacion?
Sobre el alcance del programa:
Cuales son los alcances de un programa de reparaciones? Que podemos
esperar de este mecanismo? Cuales son las metas que se pueden alcanzar
con un programa de restitucion masiva?
Cuando compensar y cuando restituir? Cuando debe el Estado adquirir
nuevas tierras para la restitucion y cuando debe restituir los mismos pre-
dios usurpados y abandonados?
La extincion del dominio es una opcion viable para recuperar las tierras
expoliadas?
Como consecuencia del extenso periodo de violencia que ha atravesado
el pais, una pregunta importante es: las victimas de que periodo podrian
acceder al programa?
De que Iorma se traduce un enIoque de genero en un programa de resti-
tucion?
En relacion con la estructura y Iuncionamiento del programa:
Conviene adoptar un modelo administrativo o uno judicial? Que tareas
y Iunciones se pueden o deberian delegar a entes de jerarquia regional? A
que organismos y a que rama del poder publico deberian estar adscritas las
instituciones encargadas de ejecutar el programa?
Que tipo de medidas se pueden tomar para prevenir la cooptacion del
programa por parte de actores ilegales o de intereses particulares?
Que derechos deberia restituir el programa?
En la proteccion de derechos de segundos ocupantes y terceros de buena Ie
cuales mecanismos deben garantizarse para su deIensa?
Cual es un plazo razonable para que las victimas interpongan reclama-
ciones?
En cuanto a criterios para determinar la carga de la prueba en una recla-
macion cual es el procedimiento ante la ausencia de titulos de propiedad?
En que casos seria necesario que las victimas contaran con representacion
tecnica?
Como deberia ser la compensacion por bienes muebles y activos? Cual
podria ser una metodologia para evaluar este tipo de daos?
Cual debe ser el tratamiento de las tierras de titulacion colectiva y de gru-
pos etnicos?
Cuales deben ser los casos en los que proceda la compensacion? Que
criterios se deben aplicar para establecer dicho monto?
Que recursos judiciales y administrativos se deben poner a disposicion
para revertir las decisiones del programa?
Como se debe armonizar la operacion de un programa de restitucion con
los procedimientos judiciales ordinarios?
Cual seria la Iorma mas adecuada y justa para abordar la masividad de
casos de despojo? Cuales victimas o grupos deberian ser priorizados y
con que criterios?
Sobre la relacion del programa con otros programas de redistribucion de la
tierra y politicas de desarrollo productivo:
Cual debe ser la relacion entre un programa de restitucion con otras poli-
ticas de desarrollo rural y de reIorma agraria?
Que acciones debe contemplar un programa de restitucion para la reac-
tivacion economica (explotacion agricola) de las tierras entregadas a los
desplazados?
Deberia existir algun tipo de amnistia para quienes hayan incumplido el
pago de impuestos, servicios publicos y cualquier tipo de obligacion?
Cual es la relacion entre programas de retorno y programas de restitucion?
Cual debe ser la relacion de un programa de restitucion para desplazados
y otros programas de reparacion?
En cuanto a los criterios de evaluacion y eIectividad del programa:
Por cuanto tiempo deberia operar el programa? Que numero de solicitu-
des se espera resolver?
Cual tendria que ser el esIuerzo presupuestal del Estado para su puesta
en marcha?
De que Iorma podria contribuir la cooperacion internacional?
Cuales deberian ser los criterios para evaluar el desempeo de las institu-
ciones encargadas de ejecutar el programa?
Cuales deberian ser los criterios para evaluar el impacto del programa en
la situacion de las personas que habian perdido sus tierras?
Que tipo de fexibilidad debe tener un programa de restitucion de tierras
para que aprenda de sus propios errores y responda a la eIectividad que se
le reclama a una institucion de este tipo?
Anexo. Lista de participantes.
Nombre Cargo Institucin
Jacqueline Geis Ofcial de proyectos
Brookings Institution,
Washington, Estados
Unidos
Isabel Coral Presidenta
Centro de Promocion
y Desarrollo
Poblacional
(Ceprodep), Lima,
Peru
Serkan Yolaan Ofcial de proyectos
Fundacion Turca de
Estudios Economicos
y Sociales (Tesev),
Estambul, Turquia
Terrance M. Rempel Consultor independiente Quebec, Canada
Absalon Machado Consultor
Comision Nacional
de Reparacion y
Reconciliacion
(CNRR), Grupo de
Memoria Historica
Patricia Buritica
Comisionada de la
sociedad civil
Comision Nacional
de Reparacion y
Reconciliacion
Regulo Madero
Comisionado de la
sociedad civil
Comision Nacional
de Reparacion y
Reconciliacion
Donny Meertens
Docente universitaria e
investigadora
Universidad Nacional
de Colombia,
Universidad Javeriana
y CNRR, Proyecto de
Tierras del Grupo de
Memoria Historica
Ana Maria Charry Gaitan Magistrada auxiliar Corte Constitucional
Gabriel Fernando
Rodriguez
Magistrado auxiliar
Corte Suprema de
Justicia
Clara Patricia Otero Magistrada auxiliar
Corte Suprema de
Justicia
Myriam Hernandez Gerente
Accion Social,
Proyecto de
Proteccion de Tierras
y Patrimonio de la
Poblacion Desplazada
Claudia Mejia Asesora
Accion Social,
Proyecto de
Proteccion de Tierras
y Patrimonio de la
Poblacion Desplazada
Salomon Beltran Asesor DeIensoria del Pueblo
Adriana de la Espriella
Ofcina en Colombia
del Alto Comisionado
de las Naciones
Unidas para los
Derechos Humanos,
Area Juridica
Bjorn Petterson Coordinador
Programa de las
Naciones Unidas
para el Desarrollo en
Colombia (PNUD)
Heidi Abuchaive Directora
Ministerio del
Interior y de Justicia,
Direccion de Justicia
Transicional
Paola Buendia Directora
Departamento
Nacional de
Planeacion, Direccion
de Justicia y
Seguridad
Paula Aponte Contratista
Departamento
Nacional de
Planeacion, Direccion
de Justicia y
Seguridad
Adriana Buchelli
Ofcial Asociado de
Proteccion
Agencia de la ONU
para ReIugiados,
(Acnur)
Max Alejandro Fernandez Ofcial de Proteccion
Agencia de la ONU
para ReIugiados
(Acnur)
Maria Camila Moreno
Ofcial Nacional de
programa
Embajada de Suecia
Gladys Celeide Prada Asesora
Agencia de
Cooperacion Tecnica
Alemana, GTZ
Yamil Abdala
Agente local de
cooperacion
Delegacion de la
Comision Europea
Alejandro Valencia Villa Consultor independiente Bogota, Colombia
Sergio Roldan Consultor independiente Bogota, Colombia
Jimena Samper Consultora independiente Bogota, Colombia
Alejandro Aponte Cardona
Director del Area de
Justicia
Centro Internacional
de Toledo para la Paz
Marco Romero Director
Consultoria para los
Derechos Humanos
y el Desplazamiento
(Codhes)
Jesus AlIonso Florez Lopez
Coordinador Pastoral
Indigena
Diocesis de Quibdo
Claudia Erazo Abogada
Corporacion Juridica
Yira Castro
Pablo Cala
Integrante del equipo de
Coordinacion Nacional
Comision Intereclesial
de Justicia y Paz
Alejandra Vega Abogada
Comision Colombiana
de Juristas
Roger Duthie Investigador
ICTJ, Unidad de
Investigacion, Nueva
York, Estados Unidos
Javier Ciurlizza Director para las Americas
para la Justicia
Transicional, ICTJ
Michael Reed
Director Programa
Colombia
para la Justicia
Transicional, ICTJ
Catalina Diaz
Coordinadora Area de
Reparaciones
para la Justicia
Transicional, ICTJ
Camilo Ernesto Bernal
Coordinador Area de
Justicia
para la Justicia
Transicional, ICTJ
Angelica Zamora Investigadora
para la Justicia
Transicional, ICTJ
Carlos H. Lozano Investigador
para la Justicia
Transicional, ICTJ
Santiago Martinez Consultor
para la Justicia
Transicional, ICTJ
Edgar Alonso
Asistente de
comunicaciones
para la Justicia
Transicional, ICTJ
Restitucin de bienes en Sudfrica y
kosovo: Lecciones para lograr procesos
de restitucin justos y ecientes
Alan Dodson
1
L
os confictos armados y las violaciones de de-
rechos humanos a gran escala, en particular
contra poblaciones nativas, suelen provocar el
desplazamiento de personas de sus hogares y de sus
propiedades. Las circunstancias posteriores al confic-
to suelen impedir el regreso de los desplazados a sus
hogares. Esto ocurre particularmente en lugares donde
un grupo de personas ha sido objeto de discriminacion
a lo largo de muchos aos.
Si bien el derecho internacional
2
, usualmente en sin-
cronia con los sistemas juridicos nacionales, reconoce
el derecho a la restitucion como remedio para una ex-
propiacion ilegal, en la mayoria de los casos la escala
y las circunstancias del conficto o de las violaciones
de derechos humanos son tales que los desplazados se
quedan sin un recurso legal efcaz. Esa situacion esta
cambiando en todo el mundo, a nivel tanto internacio-
nal como nacional, gracias al creciente reconocimien-
to de la necesidad de instrumentos juridicos especiales
que aseguren la restitucion de los bienes inmuebles de
1
Abogado especialista en tramites de reclamacion de derechos patri-
moniales en SudaIrica.
2
Chor:ow Factorv (caso de indemnizacion Alemania v. Polonia)
(1927) PICJ (serieA) No. 17.
personas desplazadas
3
. Ejemplos de ello se encuentran en Bosnia y Herzegovina,
Burundi, Camboya, Chipre, Guatemala, Kosovo, SudaIrica y Ruanda, pero
paises como Canada, Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda tambien han
tomado medidas para tratar el tema de la vulneracion de los derechos patrimo-
niales de poblaciones nativas e indigenas.
Se puede apreciar una maniIestacion de ello en la adopcion de los Principios
sobre la Restitucion de la Vivienda y el Patrimonio de los ReIugiados y las
Personas Desplazadas, por parte de la Subcomision de Promocion y Proteccion
de los Derechos Humanos de la ONU el dia 11 de agosto de 2005. Estos prin-
cipios se conocen tambien como los Principios Pinheiro
4
en reconocimiento
a su desarrollo bajo los auspicios de Paulo Pinheiro, Relator Especial sobre
Restitucion de Viviendas y Patrimonio. Estos principios oIrecen, por prime-
ra vez, un criterio internacional para medir los procedimientos para la justa
y equitativa restitucion de patrimonio en circunstancias en las que tanto re-
Iugiados como personas desplazadas han sido injustamente privados de su
vivienda, de su tierra o de su patrimonio. Siguiendo con lo anterior, en el ao
2006, la Asamblea General de Naciones Unidas adopto la resolucion sobre
Principios y Pautas Basicas sobre el Derecho a un Recurso y Reparacion para
las Victimas de Violaciones Graves del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos, documento que reconoce los derechos a retornar al lugar habitual
de domicilio y a la restitucion de patrimonio, esto como parte del derecho a
la reparacion
5
.
Los Principios Pinheiro aplican no solo para los reIugiados y desplazados inter-
nos, segun la defnicion usual de estos terminos, sino tambien para 'otras personas
desplazadas en situaciones similares que tuvieron que huir a otro pais, pero que no
cumplan con la defnicion legal de reIugiado`
6
.
Con los Principios Pinheiro como reIerencia, este capitulo examina, compara
y evalua los procesos de restitucion de patrimonio en SudaIrica y Kosovo,
3
S. Leckie (ed.), Returning Home. Housing and Propertv Restitution Rights of Refugees and
Displaced Persons, New York, Transnational Publishers, 2003.
4
Relator Especial Paulo Sergio Pinheiro, 'Principios sobre la restitucion de las viviendas y el pa-
trimonio de los reIugiados y las personas desplazadas, UN doc. E/CN.4/Sub.2/2005/17 (2005)
(Principios de Pinheiro), aprobado sub.-com. res. 21/2005, UN doc. E/CN.4/2006/2 at 39 (2006).
5
UNGA res. A/RES/60/147 (2006).
6
A. Dodson y V. Heiskanen, Housing and Property Restitution in Kosovo, en: S. Leckie, Returning
Home. Housing and Propertv Restitution Rights of Refugees and Displaced Persons, ob. cit., p. 227.
Restitucion de bienes en SudaIrica y Kosovo 43
incluyendo el contexto en el que surgieron, los marcos juridicos e institu-
cionales que se crearon para dar lugar a la restitucion y la manera en que se
implementaron estos programas. Asi, con la comparacion, este capitulo pro-
cura identifcar los elementos de mejores practicas con relacion al desarrollo e
implementacion de los procesos de restitucion de patrimonio.
1. Desplazamiento y expropiacin en Sudfrica
Hasta 1994, la historia sudaIricana a lo largo de los tres siglos anteriores gi-
raba en torno al vergonzoso proceso de expropiacion Iorzada de los derechos
patrimoniales de las comunidades nativas a manos de colonizadores europeos
y sus descendientes. El proceso comenzo en 1652 con la llegada de los co-
lonos holandeses. Esta apropiacion de tierra al por mayor se Iundamento en
una nocion racista, segun la cual los pobladores nativos eran tan primitivos
y salvajes que no eran capaces de ejercer un dominio legal sobre sus tierras
7
.
Esta nocion implicitamente revela el interes de los colonos de no otorgarles
reconocimiento legal a las Iormas usualmente bastante sofsticadas que tenian
los nativos de reconocer y preservar el dominio legal sobre los predios
8
.
La promulgacion de la Ley de Tierras Nativas No. 27 de 1913 y la Ley de
Tierras y Fideicomisos Nativos No. 18 de 1936 tuvo el eIecto de afanzar y
promover el proceso de expropiacion empezado en 1652, mediante la identi-
fcacion de 13 de la superfcie terrestre de SudaIrica para ocupacion nativa
y el 87 restante para la ocupacion y dominio de personas de ascendencia
europea
9
. Los patrones de colonizacion en ese momento no refejaban la di-
vision espacial prevista en la Ley de Tierras Nativas ni en la Ley de Tierras y
Fideicomisos Nativos. Las personas que se encontraban en el lado equivocado
de la division tuvieron que cambiar su lugar de residencia. Los pocos blancos
aIectados detentaban titulos sobre sus bienes inmuebles y, por tanto, podian
vender estos inmuebles a precios comerciales. De paso, tenian numerosas
oportunidades para adquirir predios en otros lugares. El eIecto legal para los
nativos Iue distinto. Su tierra estaba ocupada de Iorma comunitaria usualmente
7
Richtersveld Communitv and Others v. Alexkor Ltd and Another, 2003 (6) SA 104 (SCA), parraIos
44-46.
8
In re Rhodesia, 1919, AC 211 BC at 233-234.
9
Western Cape Provincial Government and Others. In re DJB Behuising (Ptv) Ltd v. North West
Provincial Government and Another, 2001 (1) SA 500 (CC) |2000 (4) BCLR 347|, parraIo 41.
de dos maneras: o la comunidad era titular de la tierra que usaba o tenia un
acuerdo de larga duracion con el verdadero titular del predio. Solamente los
ocupantes de la primera categoria recibian compensacion por la perdida de
su dominio. Sus opciones de comprar otros predios estaban limitadas al 13
del territorio destinado a ocupacion por poblaciones nativas. Usualmente se
trataba de predios desolados, sin desarrollo y con una inIraestructura minima
o inexistente
10
. Ante estas opciones y las motivaciones racistas que generaban
su reubicacion, muchas comunidades se negaron a abandonar sus tierras. En
respuesta, el Estado empleo la Iuerza para desalojar a estas personas de sus
tierras y destruir las casas que habian construido en ellas.
El proceso de desalojo Iorzado se eIectuo con particular intensidad a raiz
de la llegada al poder del gobierno del nacionalismo blanco en 1948. Ese
gobierno instituyo la politica de apartheid que previo la division del pais,
incluyendo ciudades y pueblos, en zonas designadas por raza. Una serie de
leyes agrupadas en la Ley de Areas por Grupo (41 de 1950, 77 de 1957 y
36 de 1966) dio lugar a la division de ciudades y pueblos en zonas raciales.
De ahi en adelante se realizaron desalojos Iorzados con particular brutali-
dad en zonas tanto rurales como urbanas. Aquellos que intentaban oponer
resistencia usualmente eran detenidos antes del desalojo sin acceso a un
Ioro judicial. Los desalojos solian ser eIectuados por la policia y el ejerci-
to, que ponian a los desalojados en camiones abiertos para transportarlos
a otras zonas. En ese proceso se separaban Iamilias y las posesiones de la
gente usualmente se perdian. Despues del desalojo generalmente seguia la
destruccion inmediata de las casas que alli se encontraban.
En la mayoria de los casos, las comunidades no podian crear de nuevo una
Iorma de vida comunitaria viable en los lugares donde se las habia reubicado.
Por lo general, las comunidades quedaban destruidas con los desalojos y el
Estado no les oIrecia apoyo para que pudieran restablecerse. En cambio, puso
en venta las tierras que habia tomado de las comunidades nativas. Estas tierras
ahora se encontraban disponibles para la compra por parte de agricultores blan-
cos, que por lo general tenian derecho a numerosos benefcios en toda suerte
de programas de apoyo agricola, entre estos, subsidios a la compra de tierras
que el Estado habia puesto en venta
11
. Aunque nunca se registraron ciIras del
10
Minister of Land Affairs & Another v. Slamdien & Others, 1999 (4) BCLR 413 (LCC), parraIo 17.
11
J. Van Zyl, J. Kirsten & H. P. Binswanger, Agricultural Land Reform in South Africa. Policies,
Markets & Mechanisms, OxIord, OxIord University Press, 1996, p. 48. Vease tambien P. D.
numero de personas desplazadas hasta 1960, hay investigaciones que muestran
que durante el periodo 1960 a 1982 Iueron desalojadas a la Iuerza unos 3,5
millones de personas
12
.
La restitucin en Sudfrica
A comienzos de 1990, un proceso de negociacion politica comenzo entre el go-
bierno del apartheid y las organizaciones de liberacion que se habian opuesto al
mismo. Este proceso dio lugar a negociaciones entre todas las principales agru-
paciones politicas en aras de crear una democracia constitucional. Dada la escala
de violaciones de derechos humanos generadas por la politica de apartheid junto
con la usurpacion de tierras por generaciones anteriores de colonos blancos, era
inevitable que parte de las negociaciones constitucionales se centraran en los de-
rechos patrimoniales y la restitucion de predios. Aquellos que se benefciaron de
la colonizacion y el apartheid querian proteccion constitucional de sus derechos
patrimoniales, mientras que aquellos que suIrieron perdidas por las mismas poli-
ticas querian que la nueva Constitucion les garantizara un instrumento legal para
remediar la expropiacion Iorzada
13
. Como resultado, los numerales 121 a 123
de la Constitucion Interina
14
confrieron el derecho de reclamar la restitucion de
bienes en casos de privacion de derechos patrimoniales causados por normas ra-
cialmente discriminatorias. En la Constitucion Interina se establecio como Iecha
limite el 19 de junio de 1913, es decir, no habia accion legal para aquellas expro-
piaciones que ocurrieron antes de esa Iecha. Esta Iue una de las consecuencias del
proceso de construccion de consenso que dio lugar a la Constitucion Interina.
Poco despues, la primera legislatura democratica de SudaIrica promulgo la
Ley de Restitucion de Derechos sobre la Tierra
15
que creo el marco legal
Glavovic, State Policy: Agriculture and Environmental Values, en: A. RycroIt (ed.), Race and the
Law in South Africa, Cape Town, Juta, 1997, pp. 43-44.
12
'Surplus People Project Report, Forced Removals in South Africa, 1: 5-8, SPP Reports. La Iecha
de 1982 se atribuye al hecho de que el Surplus People Project Report se publico en 1983. Vease
tambien Laurine Platzky & Cherryl Walker, The Surplus People. Forced Removals in South Africa,
Johannesburg, Ravan Press, 1985. Una posdata en ese trabajo explica que las expropiaciones siguie-
ron despues de 1982, pero luego acabaron a raiz de la presion internacional, la presion interna de la
sociedad civil y la resistencia de las mismas comunidades aIectadas.
13
Vease D. Visser y T. Roux, Giving Back the Country: South AIrica`s Restitution oI Land Rights Act,
1994 in Context, en: M. R. Rwelamira y G. Werle (eds.) Confronting Past Infustices. Approaches
to Amnestv, Punishment, Reparation and Restitution in South Africa and Germanv, Durban,
Butterworths, 1995, p. 92.
14
Constitucion de la Republica de SudaIrica, Ley 200 de 1993.
15
Ley 22 de 1994, denominada en este capitulo Ley de Restitucion.
e institucional del proceso de restitucion. Las demandas de restitucion de
predios debian ser interpuestas ante la Comision de Restitucion de Derechos
sobre la Tierra, organismo responsable de conocerlas las demandas, investi-
gar los hechos, intentar lograr un arreglo y luego remitirlas a la recien creada
Corte de Procesos de Tierras (Capitulo II de la Ley de Restitucion). Este
tribunal atiene competencia exclusiva para conocer las demandas remitidas
por la Comision. La Corte de Procesos de Tierras goza del estatus de tribu-
nal de casacion y detenta la potestad de Iormular un remedio apropiado al
concluir que eIectivamente hubo una expropiacion Iorzada Iundamentada en
politicas y normas racialmente discriminatorias (Capitulo III de la Ley de
Restitucion). La gama de medidas que pueden ser ordenadas por la Corte in-
cluye la restitucion material y eIectiva del predio en cuestion, la concesion de
un bien inmueble alterno de propiedad del Estado, el reconocimiento de una
indemnizacion y el otorgamiento al demandante del estatus de 'benefciario
de un programa de apoyo estatal para vivienda o la asignacion y desarrollo de
predios rurales (Articulo 35 de la Ley de Restitucion).
Para seleccionar la medida apropiada, la Corte de Procesos de Tierras esta en
la obligacion de considerar varios criterios, incluyendo la conveniencia de
reparar violaciones de derechos humanos que sucedieron en el pasado, los re-
quisitos de equidad y justicia, la Iactibilidad de restituir, cuando se ha pedido
una restitucion material, la conveniencia de evitar serios problemas de orden
publico, las circunstancias al momento de la expropiacion, la historia de la
expropiacion y las consecuencias negativas de esta, el uso actual y la historia
del uso y la adquisicion de la tierra (Articulo 33 de la Ley de Restitucion).
Inicialmente, los demandantes tenian un periodo de tres aos para interponer
sus demandas, pero este plazo se extendio hasta el 31 de diciembre de 1998,
dando asi un periodo eIectivo de cuatro aos para interponerlas.
La Corte de Procesos de Tierras comenzo a Iuncionar en 1995 e inicialmente
contaba con cinco jueces nombrados por cinco aos, el lapso previsto para la
realizacion de todo el proceso de demandas de tierras. Se considero indispensa-
ble la creacion de un tribunal especializado por la cantidad de casos que se es-
peraba, la necesidad de desarrollar una linea jurisprudencial unica y el hecho de
que en 1994 los jueces de los juzgados ordinarios eran casi todos hombres blan-
cos. Una vez emitido un Iallo negativo de la Corte de Procesos de Tierras, el de-
mandante cuenta con dos tribunales de apelacion de ultima instancia para todo
el sistema judicial: la Corte Suprema de Casacion y la Corte Constitucional.
La Comision de Restitucion de Derechos sobre la Tierra esta conIormada por
una administracion central bajo el mando de un comisionado que actua como
presidente y un grupo de comisionados regionales con despachos y personal
en buena parte de las nueve provincias del pais.
Para lograr el exito en una demanda de tierras, el demandante debe demostrar
que el o ella Iue privado(a) de un derecho patrimonial como resultado de una
norma o practica discriminatoria. Tambien tienen derecho a interponer una
accion las comunidades (o parte de una comunidad) al igual que los esposos
e hijos de la persona que directamente suIrio la expropiacion (Articulo 2(1)
de la Ley de Restitucion). Una comunidad se defne como un grupo de perso-
nas cuyos derechos patrimoniales se determinan (o se determinaban)
16
segun
reglas compartidas que rigen el acceso a una copropiedad. Un derecho patri-
monial sobre un predio se defne de tal manera que incluye una amplia gama
de Iormas de titulo, independientemente de si el titulo estuvo debidamente
registrado o no. Estos titulos incluyen el derecho de dominio, varias Iormas de
tenencia y posesion, derechos que se desprenden de la ley o costumbre nativa
e indigena, y la declaracion de la prescripcion adquisitiva de las tierras que
hayan sido ocupadas por un periodo superior a 10 aos (Articulo 1). La Ley de
Restitucion establece una limitacion importante: el recurso es improcedente si
el demandante habia recibido una compensacion justa y equitativa al momen-
to de la expropiacion original (Articulo 2.2).
En el proceso de restitucion, el Estado actua como un intermediario. Si un
demandante comprueba que tiene derecho a la restitucion de patrimonio, el
Estado procedera a expropiar el inmueble a restituir de su dueo actual, quien,
a su vez tendra derecho a que el Estado le reconozca una indemnizacion justa
y equitativa
17
. Si el demandante demuestra que Iue expropiado por motivos
raciales, mas no logra comprobar un derecho de restitucion, el Estado oIrece,
en subsidio de la restitucion material, otro predio de propiedad del Estado
o una indemnizacion pecuniaria. Si hay o no restitucion material depende
principalmente de dos criterios: 1. que sea Iactible restituir el inmueble, y 2.
que la restitucion pueda generar problemas serios de orden publico (Articulos
33 cA y d).
16
Los tribunales han aportado a esta defnicion. Las principales sentencias al respecto son: In re
Kranspoort Communitv, 2000 (2) SA 124 (LCC), parraIo 34; Department of Land Affairs and
Others v. Goedgelegen Tropical Fruits (Pty) Ltd., 2007 (6) SA 199 (CC), parraIos 33-47.
17
El Articulo 25(3) de la Constitucion preve, en eIecto, una reduccion de la indemnizacion justa y
equitativa donde hubo un subsidio del Estado en la adquisicion del predio.
El derecho a la restitucion se mantuvo como un componente del derecho Iunda-
mental a la propiedad en la Constitucion Final que Iue promulgada por la asam-
blea constituyente que se creo por disposicion de la Constitucion Interina
18
.
El proceso de restitucion de tierras opero de manera paralela e independiente
de la Comision de la Verdad y Reconciliacion. Sin embargo, tuvo un origen
similar en las negociaciones previas a la Constitucion Interina. De ahi resulto
una disposicion para el proceso de restitucion en el epilogo de la Constitucion
Interina seguida por un articulo que dio lugar a la Ley de Promocion de la
Unidad Nacional y Reconciliacion
19
.
De acuerdo con las estadisticas, se interpusieron 79.696 demandas ante la
Comision de Restitucion de Derechos sobre la Tierra. Para julio de 2009,
94,6 de las demandas habian sido resueltas y quedaban pendientes 4.296 de-
mandas
20
. Una evaluacion mas detallada de la implementacion y efcacia del
proceso de restitucion en SudaIrica se presenta mas adelante en este texto.
2. Desplazamiento y expropiacin en Kosovo
Durante el periodo de 1974 a 1989, Kosovo gozo de una autonomia cons-
titucional importante como provincia de Serbia, hasta hace poco una de las
republicas de la Republica Federal de Yugoslavia. Sin embargo, los sucesos
de 1988 y 1989 cambiaron la situacion. El resultado Iue la aprobacion de
una enmienda constitucional el 23 de marzo de 1989 que revoco el estatus
autonomo de Kosovo y que desato protestas entre gran parte de la poblacion
albano-kosovar.
En respuesta a las protestas, se creo el Programa de Medidas 'Especiales
o 'Provisionales, promulgado el 22 de marzo de 1990 por la Asamblea de
la Republica Socialista de Serbia
21
. Ante la eliminacion de la autonomia
18
Articulo 25(7) de la Constitucion de la Republica de SudaIrica, 1996.
19
A:anian Peoples Organisation (AZAPO) and Others v. President of the Republic of South Africa
and Others, 1996 (4) SA 671 (CC), parraIos 1-3. Ley 34 de 1995.
20
Observatorio Parlamentario. Minutes of a meeting of the Portfolio Committee on Rural Development
and Land Reform. En linea (8-7-2009): http://www.pmg.org.za/. Estas son las estadisticas mas re-
cientes que se encuentran disponibles.
21
Programme for the Implementation of Peace, Freedom, Equalitv, Democracv and Prosperitv of the
Socialist Autonomist Province of Kosovo, adoptado por la Asamblea de la Republica Socialista de
Serbia.
constitucional de Kosovo, estas medidas tuvieron por objeto reprimir las
protestas y permitir la intervencion en el gobierno de Kosovo por parte de
la Republica Serbia con el fn de ponerle Ireno a lo que percibian como un
creciente nacionalismo albano. El parraIo 17 de las 'Medidas Especiales
previo de Iorma especifca el despido sin justa causa de personas con cargos
gerenciales en las empresas e instituciones sociales que habian participado
en las protestas
22
.
En ese momento, la mayor parte de las viviendas en Kosovo eran bloques de
apartamentos de propiedad del Estado. Con respecto a este tipo de vivienda,
los empleados de las empresas e instituciones sociales gozaban de un derecho
sui generis de ocupacion permanente. Para acceder a ese derecho, el interesado
tenia que recibir una decision Iavorable de asignacion emitida por la empresa
o institucion social donde era empleado. Previo a las decisiones de asignacion,
la empresa social realizaba un proceso de seleccion, con la participacion de
las organizaciones obreras. El empleado accedia al derecho de ocupacion per-
manente una vez se emitia la decision de asignacion a su Iavor, se redactaba
el contrato de arrendamiento con la Empresa de Vivienda Publica, principal
organismo de control sobre la totalidad de la vivienda publica, y se eIectua-
ba la ocupacion Iormal del apartamento asignado al benefciario. Cuando el
empleado hubiera detentado este derecho por un periodo de 10 aos, nadie
podia privarlo de ese derecho, salvo que cambiara de empleo. Y se dio otro
avance respecto a este derecho con la promulgacion en 1992 de una nueva ley
de vivienda que Iacultaba a comprar sus apartamentos a aquellas personas que
detentaban derechos de ocupacion permanente
23
.
A raiz de la implementacion de las 'Medidas Especiales contra los albano-
kosovares que protestaron, 115.000 de un total de 170.000 empleados albano-
kosovares perdieron sus empleos en el sector publico
24
. Como consecuencia
de ello, un importante numero de empleados perdieron sus derechos de ocu-
pacion permanente respecto de apartamentos publicos, y aquellos que estaban
haciendo el tramite de acceder a dichos derechos quedaron permanentemente
excluidos del proceso. Posteriormente, los apartamentos Iueron asignados a
22
T. Judah, Kosovo, War and Revenge, Yale, Yale University Press, 1999; Ch. Bennett, Yugoslavias
Bloodv Collapse. Causes, Course and Consequences, Londres, Hurst and Company, 1995, pp. 96-100.
23
Gaceta Ohcial de la Lev de Jivienda de la Republica Socialista de Serbia, 50(92), 49(95).
24
Comision Internacional Independiente de Kosovo, The Kosovo Report, OxIord, OxIord University
Press, 2000.
miembros de la minoria etnica serbia, que adquirieron los derechos de ocu-
pacion para luego benefciarse, despues de 1992, de la oportunidad que se les
habia concedido de comprar los apartamentos con un subsidio del gobierno.
Al mismo tiempo, la Republica Serbia promulgo normas que procuraban au-
mentar el numero de personas de otros grupos etnicos en Kosovo. La mas
importante Iue la Ley de Cambios y Suplementos a las Limitaciones sobre las
Transacciones Inmobiliarias
25
. Esta ley impuso la aprobacion de una Direccion
de Derechos Patrimoniales como requisito previo para que cualquier transac-
cion inmobiliaria tuviera validez. Esta disposicion tenia por objeto reducir,
para personas de origen albano solamente, las posibilidades de adquisicion
legal de bienes inmuebles. Esta situacion provoco numerosas transacciones
inIormales, dejo inmuebles sin registrar y dio lugar a una nueva modalidad de
dominio de inmuebles en la que un dueo de etnia albana designaba a alguien
de un grupo etnico aceptable para aparecer como dueo del inmueble.
Analistas independientes del conficto en Kosovo sugieren que la discrimi-
nacion en los derechos patrimoniales, junto con otras Iormas de discrimina-
cion
26
, tuvo mucho que ver
27
con las crecientes tensiones que provocaron el
estallido del conficto armado en Kosovo.
Este capitulo no pretende hacer un recuento de los sucesos que resultaron
en el estallido de la guerra en los Balcanes y particularmente en Kosovo.
Existen varios analisis a los que puede hacerse reIerencia, entre estos, un
excelente inIorme elaborado por la Comision Internacional Independiente
sobre Kosovo
28
. Basta con decir que las acciones de las autoridades serbias
y los grupos paramilitares masacres, intimidacion y quema de casas pro-
vocaron el desplazamiento de cientos de miles de albano-kosovares de sus
hogares en Kosovo. Este proceso de desplazamiento se intensifco una vez
comenzo la campaa de bombardeo aereo de la OTAN contra Yugoslavia, a
las 20:00 horas del 24 de marzo de 1999. Muchos desplazados huyeron hacia
25
Gaceta Ohcial de la Lev de Jivienda de la Republica Socialista de Serbia, 22(91).
26
S. Leckie (United Nations Centre Ior Human Settlements - UNCHS), Housing and Propertv in
Kosovo. Rights, Law and JusticeProposals for a Comprehensive Plan of Action for the Promotion
and Protection of Housing and Propertv Rights in Kosovo, 30 de agosto de 1999, pp. 13-14; M. Cox,
Resolving Disputes on Residential Propertv, abril de 2000, p. 6, s. p.
27
Comision Internacional Independiente de Kosovo, The Kosovo Report, OxIord, OxIord University
Press, 2000, p. 41.
28
Idem.
otras zonas de Kosovo y miles mas se convirtieron en reIugiados en paises
vecinos y en otros lugares del mundo
29
. El 3 de junio de 1999, el Presidente
Milosevic cedio ante las exigencias de la OTAN, cuyo cumplimiento era
condicion para el cese de su campaa aerea. En esencia, la OTAN exigia la
presencia de Iuerzas internacionales, tanto civiles como de seguridad, bajo
los auspicios de Naciones Unidas y el retiro de la policia militar y Iuerzas
paramilitares serbias de Kosovo
30
. El 10 de junio, la OTAN Ireno su cam-
paa aerea y ese mismo dia el Concejo de Seguridad de la ONU promulgo
la Resolucion 1244 (1999), que dio el marco de accion para el gobierno del
posconficto en Kosovo.
Al fnalizar la campaa aerea de la OTAN, se revirtio la represion que habia
provocado el exodo de tantos albaneses. En venganza, los albaneses comen-
zaron a perpetrar atentados, masacres y actos de intimidacion contra serbios
y otras minorias etnicas. Estas personas, en consecuencia, abandonaron sus
casas en Kosovo
31
. La mayoria huyo a Serbia, a Montenegro y a enclaves en
las aIueras de las ciudades y pueblos principales
32
. Al retornar, los desplazados
albano-kosovares ocuparon ilegalmente casi todas las viviendas. En algunos
casos, pero no en todos, estos invasores eran reIugiados o desplazados internos
cuyas casas habian sido destruidas. Un programa extenso de reconstruccion de
casas no Iue sufciente para lograr un desalojo importante de los apartamentos
invadidos, la mayoria de los cuales pertenecian a miembros de la comunidad
serbio-kosovar.
La restitucin en Kosovo
Los articulos 9 c) y 11 k) de la Resolucion 1244 del Concejo de Seguridad de
la ONU impusieron sobre las Iuerzas internacionales presentes en Kosovo la
responsabilidad de asegurar el retorno seguro y sin impedimentos de todos los
reIugiados y desplazados a sus hogares en Kosovo y la de proteger y promo-
ver los derechos humanos (Articulo 11 j). De acuerdo con la Resolucion 1244,
Articulo 6, la Organizacion de Naciones Unidas establecio una administracion
civil interina bajo la autoridad del representante especial del secretario general
(Articulo 6 de la Resolucion). La administracion se conocia como la Mision
29
Judah, ob. cit., pp. 239-254.
30
Ibid., pp. 277-279.
31
Ibid., pp. 286-296.
32
Idem.
de Administracion Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo, con el
acronimo MINUK. Esta asumio la autoridad legislativa y ejecutiva en Kosovo
y superviso el restablecimiento del sistema judicial. La autoridad legislativa se
ejercio por medio de regulaciones promulgadas por el representante especial
del secretario general.
El regimen de restitucion de patrimonio en Kosovo se establecio con las
Regulaciones 23 de 1999 y 60 de 2000 de la MINUK
33
. En conjunto, es-
tas regulaciones establecieron una Direccion de Vivienda y Patrimonio que
contaba con la competencia exclusiva de conocer de tres categorias de de-
mandas
34
. Las demandas de la Categoria A comprenden aquellas que respon-
dian al recurso para quienes Iueron privados de sus derechos patrimoniales
(principalmente, de los derechos sui generis de ocupacion, mencionadas en
paginas anteriores, pero tambien de los derechos de dominio) dentro del
contexto discriminatorio que surgio a raiz de la revocatoria del estatus de
Kosovo como provincia autonoma. Para tener exito en el proceso, el deman-
dante tenia que demostrar haber tenido el derecho patrimonial requerido y
que ese derecho habia sido revocado durante el periodo del 23 de marzo
de 1989 hasta el 24 de marzo de 1999 por razones de discriminacion. Para
poder califcar a la restitucion material del inmueble, el demandante tenia
que demostrar tambien que, despues de la expropiacion, el primer poseedor
no habia revendido el inmueble a un tercero comprador de buena Ie
35
. Si el
demandante lograba comprobar un derecho de restitucion material, tenia el
derecho de adquirir el inmueble del actual poseedor a un precio fjado segun
una Iormula creada por la Direccion de Vivienda y Patrimonio, que busca-
ba un equilibrio entre el valor comercial vigente del inmueble y el precio
subsidiado que pago el actual poseedor por el mismo inmueble. Si no se
lograba demostrar un derecho de restitucion material, el demandante tenia
derecho a recibir una indemnizacion del Estado (Articulo 4.2, Regulacion
60 de 2000).
33
Regulacion 60 de 2000 de la MINUK sobre Demandas de Vivienda y las Normas Procesales y
Probatorias de la Direccion de Vivienda y Patrimonio y la Comision de Demandas de Vivienda y
Patrimonio; Regulacion 23 de 1999 de la MINUK sobre la Constitucion de la Direccion de Vivienda
y Patrimonio y la Comision de Demandas de Vivienda y Patrimonio.
34
Articulo 1.2, Regulacion 23, cIr. Articulo 2, Regulacion 60.
35
M. Cordial & K. Rosandhaug, Post-Conict Propertv Restitution. The Approach in Kosovo and
Lessons Learned for Future International Practice, vol. 1, Martinus NijhoII Publishers, 2009, pp.
128-146.
Las demandas de Categoria B comprende las demandas que responden al re-
curso para quienes no pudieron registrar de Iorma legal su dominio sobre el
inmueble a raiz de la legislacion que impuso restricciones etnicamente dis-
criminatorias sobre las transacciones inmobiliarias. Para triunIar en ese tipo
de demandas, el demandante tenia que demostrar que se concluyo una tran-
saccion para la adquisicion de vivienda entre el 23 de marzo de 1989 y el 13
de octubre de 1999, que la transaccion se considero ilegal segun la norma
discriminatoria del momento, que de no ser por esa norma la transaccion se
hubiera considerado legal y que la transaccion se eIectuo segun la voluntad
plena de las partes
36
.
En Categoria C se encuentran las demandas que respondian al recurso de todos
aquellos que habian sido desplazados por el conficto antes, durante y despues
de la campaa aerea de la OTAN y no habian podido regresar a sus hogares.
Para triunIar en este tipo de caso, el demandante tenia que demostrar haber
tenido un derecho de dominio, tenencia, uso u ocupacion sobre un inmueble
de uso residencial a la Iecha del 24 de marzo de 1999, que perdio la tenencia
del inmueble durante las circunstancias anteriores, concurrentes o posteriores
al conficto armado en 1999 y que no enajeno su derecho patrimonial por su
propia voluntad
37
.
El Articulo 2 de la Regulacion 23 de 1999 de la MINUK creo la Comision
de Procesos de Vivienda y Patrimonio, 'un organismo independiente de la
Direccion de Vivienda y Patrimonio con el fn de resolver demandas remi-
tidas por esta Direccion. El Articulo 2, numeral 2, disponia que la Comision
tendria que estar conIormada por una sala de dos comisionados internaciona-
les y un comisionado local, que tenian que ser expertos en derecho patrimonial
e inmobiliario con la Iormacion necesaria para acceder a un cargo judicial. Al
representante especial del secretario general se le otorgaba la Iacultad discre-
cional de asignar salas adicionales, si viera la necesidad de ello. Finalmente,
no se asigno ninguna sala adicional. La Comision tenia competencia exclusiva
Irente a los tribunales nacionales. La Regulacion 60 de 2000 de la MINUK
establecia las reglas y los procedimientos de la Comision y de la Direccion.
Defnia, ademas, las medidas que podia otorgar la Comision junto con el mar-
co legal para los procesos decisorios. La primera sesion de la Comision se
llevo a cabo en agosto del 2000.
36
Articulos 4,4 y 4,5, Regulacion 60. Vease, en general, Cordial y Rosandhaug, ob. cit., pp. 146-153.
37
Cordial y Rosandhaug, ob. cit., pp. 153-170.
En estos terminos, el proceso de restitucion era solamente aplicable a vivien-
das. Operaba como un mecanismo de resolucion de controversias entre de-
mandantes y poseedores de otros derechos o invasores con respecto a los in-
muebles en cuestion. Los Iallos los implementaba la Direccion de Vivienda y
Patrimonio, la cual tenia la Iacultad de desahuciar a la parte que, a juicio de la
Comision, no tenia el derecho de ocupar el inmueble en cuestion y de restituir
el dominio de la propiedad al demandante que triunIara en la accion judicial.
Se interpusieron 29.160 demandas antes de la Iecha limite
38
. Para junio de
2007 se emitieron todos los Iallos correspondientes y en abril de 2008 culmino
el proceso de implementacion
39
. La Direccion de Vivienda y Patrimonio pres-
taba un servicio util a los demandantes que habian tenido en sus pretensiones
volver a ocupar su inmueble y que no querian hacerlo, usualmente por cues-
tiones de seguridad. A peticion del demandante, la Direccion podia asumir la
administracion de su inmueble y luego arrendarla en su nombre.
La resolucion de demandas sobre inmuebles de uso comercial o agricola era
de competencia de los tribunales nacionales. Como consecuencia, estas de-
mandas Iueron ignoradas hasta el 2006, ao en que se promulgaron las regula-
ciones que dieron lugar a la creacion de la Agencia de Patrimonio de Kosovo
y de la Comision de Procesos Patrimoniales de Kosovo
40
. Estos organismos
operaban como sucesores de la Direccion de Vivienda y Patrimonio y de la
Comision de Demandas de Vivienda y Patrimonio. El proceso de restitucion
de inmuebles comerciales y agricolas esta a medio terminar.
3. Evaluacin de los dos procesos
La experiencia nos revela que, en la practica, la implementacion de un proceso
de restitucion invariablemente presentara enormes desaIios en varios Irentes
diIerentes, entre estos, encontrar el apoyo institucional y fnanciero necesario,
tanto internacional como de los gobiernos nacionales. Las situaciones de pos-
conficto presentan una amplia gama de demandas por unos recursos dispo-
nibles. El mero hecho del desplazamiento, junto con la vulnerabilidad de las
personas desplazadas, implica que estas personas se encuentran en desventaja
38
Ibid., p. 58.
39
Ibid., pp. 92-94, 105-107.
40
Regulacion 20, modifcada por la Regulacion 50 de 2006 de la MINUK. Vease tambien Cordial y
Rosandhaug, ob. cit. p. 216.
al exigir su parte de estos recursos disponibles a fn de resolver los proble-
mas de restitucion que surgieron a raiz de su desplazamiento. Las difcultades
experimentadas en este sentido sugieren ademas la incapacidad de muchos
Estados de reconocer plenamente la importancia de restaurar el Estado de
derecho en relacion con la propiedad agraria y de vivienda.
En este contexto, los Principios Pinheiro representan un ideal que es diIicil
de cumplir perIectamente en la practica. Sin embargo, estos ideales nos dan
un indicador objetivo que permite evaluar los dos procesos de restitucion. El
Articulo 1 de los Principios Pinheiro defne el alcance de su aplicacion. Los
principios estan diseados para tratar asuntos legales y tecnicos de la resti-
tucion de vivienda, tierras y propiedades en circunstancias en las cuales las
personas han sido privadas arbitrariamente de ellas. Los principios se apli-
can 'independientemente de las circunstancias en las cuales haya ocurrido
el desplazamiento original. El Articulo 2 establece como punto de partida
un derecho a la restitucion de viviendas y propiedades. Del Articulo 3 al 9 se
establecen los 'principios generales, incluyendo el derecho a la igualdad y
la no discriminacion en el contexto de la restitucion de viviendas, inmuebles
y patrimonio, el derecho a proteccion contra el desplazamiento, el derecho
a la privacidad y al goce pacifco de los bienes, el derecho a la vivienda y el
derecho al libre movimiento.
Del Articulo 11 al 21 se establecen lo que deberian ser los elementos Iun-
damentales de un marco legal e institucional para asegurar que el derecho
a la restitucion se pueda cumplir. Estos elementos incluyen, entre otros, los
siguientes componentes: posibilidad de acceder a procedimientos judiciales,
independencia e imparcialidad, transparencia, oportunidad, adecuacion de los
recursos, acceso a representacion legal, primacia de la restitucion, cumpli-
miento de los Iallos y existencia de un sistema confable de registro de bienes
inmuebles. Estos principios se emplearan a continuacion como criterios para
este ejercicio de evaluacion de los programas de restitucion de SudaIrica y de
Kosovo. El Articulo 22 trata el tema del papel de la comunidad internacional.
Accesibilidad
El Articulo 13 de los Principios Pinheiro requiere que el procedimiento para
solicitar la restitucion este al alcance de los demandantes potenciales. Esto
implica una publicidad apropiada y la diIusion de inIormacion sobre esos
procesos. Tanto en SudaIrica como en Kosovo se crearon campaas de diIu-
sion sustantiva que tenian por objeto brindar inIormacion a los potenciales
demandantes sobre sus derechos. En todo Kosovo y en todos los lugares con
importantes concentraciones de reIugiados, tanto en Serbia como en otros
paises, se abrieron ofcinas para la presentacion de demandas. Sin embargo,
en algunos casos, los ofciales que recibian las demandas carecian de expe-
riencia y Iormacion necesarias para desempear esa labor. Como resultado,
los Iormularios de peticion de algunos demandantes se radicaron con errores
e inIormacion incompleta. Con esos demandantes Iue necesario rehacer el
proceso de recoleccion de inIormacion. Sin embargo, en la gran mayoria de
los casos se ha oIrecido la oportunidad sufciente para la interposicion de
demandas.
El plazo para la presentacion de demandas y peticiones es un asunto compli-
cado. El Articulo 13.9 reconoce que se debe fjar un plazo para la presentacion
de demandas y exige que haya claridad respecto del plazo, una amplia diIusion
y sufciente tiempo para que los aIectados tengan una oportunidad sufciente
para interponer una demanda de restitucion. Como cumplir estos requisitos
dependera de las circunstancias particulares del caso. En Kosovo, pese a la
publicidad sobre el proceso, existia el peligro de que algunos posibles deman-
dantes perdieran la oportunidad de interponer acciones debido al impacto del
conficto, el desplazamiento transIronterizo y los problemas persistentes de
orden publico. En SudaIrica, los desalojos ocurrieron a lo largo de un periodo
de 80 aos y buena parte de la poblacion rural vive en situacion de pobreza ex-
trema. Estas circunstancias tambien implicaban el riesgo de que personas con
motivos validos para interponer una demanda tal vez no hicieran eIectivos sus
derechos. Hay que sopesar estos problemas con la necesidad en ambos paises
de un proceso con limites defnidos. En medio de todas las circunstancias, el
plazo de cuatro aos en SudaIrica y el plazo de aproximadamente tres aos en
Kosovo Iueron sufcientes.
Independencia e imparcialidad
El Articulo 2.1 de los Principios Pinheiro contempla la resolucion de deman-
das por un tribunal independiente e imparcial. El articulo dice lo siguiente:
'Todos los reIugiados y desplazados tienen derecho a que se les restituyan
las viviendas, las tierras y/o bienes de que hayan sido privados arbitraria o
ilegalmente o a que se los indemnice por cualquier vivienda, tierra o bien cuya
restitucion sea considerada de hecho imposible por un tribunal independiente
e imparcial. El Articulo 12.1 preve lo siguiente:
Los Estados deben establecer procedimientos, instituciones y me-
canismos que de una manera equitativa, oportuna, independiente,
transparente y no discriminatoria, y con su apoyo, permitan evaluar
y dar curso a las reclamaciones relativas a la restitucion de las vivien-
das, las tierras y los bienes. En los casos en que estas cuestiones se
puedan abordar de Iorma efcaz con los procedimientos, las institu-
ciones y los mecanismos existentes, se deben proporcionar los recur-
sos fnancieros, humanos y de otra indole necesarios para Iacilitar la
restitucion de Iorma justa y oportuna.
Al comparar los procesos sudaIricano y kosovar, es importante tener en cuen-
ta la naturaleza de las instituciones involucradas. En Kosovo, la Comision
de Reclamaciones de Bienes y Viviendas, conIormada por comisionados, era
el organismo que decidia sobre las peticiones de restitucion, mientras que la
Direccion de Bienes y Vivienda, encabezada por un director ejecutivo, desem-
peaba el papel de secretaria de la Comision, encargandose de administrar la
radicacion y el tramite de las reclamaciones. En SudaIrica, el organismo que
decidia sobre las reclamaciones era la Corte de Procesos de Tierras, conIor-
mada por jueces, mientras que la Comision de Restitucion de Derechos sobre
la Tierra, dirigida por comisionados, tiene la responsabilidad de administrar la
radicacion y el tramite de las reclamaciones.
En Kosovo, el principal motivo para establecer un organismo encargado de
decidir sobre las reclamaciones conIormado por dos comisionados internacio-
nales y un comisionado local tenia que ver con las difcultades que aIronto la
comunidad internacional al tratar de crear un ambiente apto para una actividad
judicial imparcial, tras lo que Iue un conficto etnico grave. Una comision con
esta estructura oIrecia la independencia e imparcialidad que se necesitaba. El
comisionado local tambien habia sido un experimentado y antiguo miembro
de la rama judicial de Kosovo. El era respetado entre todas las etnias y aporta-
ba una experticia crucial con respecto al sistema legal nacional.
No cabe duda de la independencia de la Corte de Procesos de Tierras en
SudaIrica. Sus jueces se nominan siguiendo el mismo proceso de nom-
bramiento para los jueces de la Corte de Casacion, de conIormidad con la
Constitucion de SudaIrica. Sin embargo, desaIortunadamente el grueso de
las reclamaciones no ha sido resuelto por la Corte de Procesos de Tierras. La
lentitud del proceso de restitucion en SudaIrica se debe, segun el gobierno y
la Comision, a la excesiva judicializacion del proceso mismo. Como resul-
tado de ello, se adopto la politica de transigir, hasta donde Iuera posible, sin
tener que remitir las demandas a la Corte de Procesos de Tierras. Se aprobo
una enmienda que eliminaba el control por parte de la Corte sobre este tipo de
arreglos y transacciones, limitando el papel de la Corte a reclamaciones don-
de hubiera disputas. Como resultado, la gran mayoria de las reclamaciones
han sido transigidas entre las partes con los auspicios de la Comision, en el
marco de lo que ha sido un proceso inIormal de decision de las reclamaciones
de cuestionable legalidad. Esto ha permitido agilizar el proceso, pero tambien
ha sido problematico en varios aspectos:
1. Tanto el presidente como los comisionados regionales de la Comision de
Restitucion de Tierras no se designan mediante el mismo proceso inde-
pendiente que se usa para el nombramiento de los jueces de la Corte de
Procesos de Tierras.
2. En la mayoria de los casos, los comisionados no tienen Iormacion juridica,
lo cual implica, entre otras cosas, que no se haya hecho un analisis apropia-
do de los Iundamentos de las reclamaciones.
3. Otro problema ha sido que, cuando se ha concedido la restitucion material
y eIectiva de la tierra, los poseedores o propietarios actuales obligados a
ceder sus derechos para alcanzar una transaccion, pudieron haber tomado
ventaja de la renuencia del gobierno a entrar en litigios ante la Corte de
Procesos de Tierras, negociando asi con el Estado sumas excesivamente
altas a manera de indemnizacion.
4. La Ialta de experticia juridica ha provocado problemas serios en algunos
de los acuerdos de transaccion, algunos de los cuales no han podido ser
ejecutados por razones varias, como la no participacion de partes intere-
sadas en la transaccion.
5. Los comisionados ejercen, ademas, algunas Iacultades delegadas por el
Ministerio de Asuntos Agrarios. Se presenta a la Comision como una suerte de
deIensora de los derechos de los reclamantes. Por esta razon, existe la percep-
cion de que ella no siempre goza del grado de independencia que se requiere.
En este contexto, una distincion importante entre los procesos sudaIricano y
kosovar es que en SudaIrica la Corte de Procesos de Tierras y la Comision de
Restitucion de Derechos sobre la Tierra son instituciones distintas ubicadas
en lugares distintos. Aunque las relaciones entre estas instituciones han sido
cordiales, el proceso se hubiera benefciado de una normatividad mas precisa
que previera mayor cooperacion y contacto entre ellas. En Kosovo, pese a que
era el organismo que decidia las reclamaciones, la Comision no era una corte,
sino mas bien, en esencia, un organismo cuasi judicial. La inIormalidad de
un organismo cuasi judicial da mayor fexibilidad para tramitar mas agilmen-
te reclamaciones masivas. La inIormalidad tambien Iacilitaba una relacion
mas estrecha entre la Comision y la Direccion. Aunque la Comision tenia su
propia Ofcina de Registro, la Direccion se desempeaba como secretaria de
la Comision. Una mayor cooperacion entre la Comision y la Direccion en
Kosovo tuvo las siguientes implicaciones:
1. Las diIerencias entre las instituciones se resolvian agilmente en un contex-
to de colaboracion inIormal.
2. Ambas instituciones estaban comprometidas con el cumplimiento de obje-
tivos, particularmente para asegurar el agil tramite de las reclamaciones.
3. Cada institucion podia aprender de las experiencias de la otra.
4. Inmediatamente despues de fnalizar cada una de sus sesiones de delibe-
racion, la Comision se reunia con los encargados de darles tramite a las
reclamaciones en la Direccion, les explicaba los nuevos precedentes es-
tablecidos, les daba retroalimentacion sobre el trabajo presentado ante la
Comision y les daba pautas para agilizar el tramite de las reclamaciones
con base en lo aprendido durante la sesion.
Transparencia
El Articulo 12.1 de los Principios Pinheiro, citado anteriormente, exige un
proceso transparente. Podria pensarse que este requisito genera tension en-
tre dos necesidades: la de tramitar numerosas reclamaciones en el menor
tiempo posible y la de realizar todo ese proceso de Iorma transparente. En
el contexto sudaIricano, donde las reclamaciones que dan origen a disputas
son conocidas por la Corte de Procesos de Tierras, la transparencia de los
procesos donde hay disputas es innegable. El proceso sigue el Iormato de un
juicio con pruebas orales, con plenas Iacultades de interrogar y contrainte-
rrogar y la oportunidad de guiar a los testigos, incluyendo las pruebas orales
de las partes en la controversia. El proceso se realiza en un juicio abierto. La
Corte usualmente sesiona en un local apropiado cerca del inmueble objeto de
la reclamacion. El proceso tambien se considera transparente en la medida
en que la Corte de Procesos de Tierras, al Iallar sobre cualquier demanda en
particular, oIrece razonamientos detallados en Iorma de una sentencia escrita
exhaustiva. Sin embargo, la desventaja de este proceso transparente radica en
que las reclamaciones se deciden de Iorma individual, es decir, una por una;
no es usual que se agrupen las reclamaciones, lo cual reduce las posibilidades
de un proceso mas expedito.
En Kosovo, donde la Iorma del proceso se diseo en respuesta a la necesidad
de decidir una gran cantidad de reclamaciones en poco tiempo, se podria sos-
tener que los procesos Iueron menos transparentes. Por necesidad, se supri-
mieron, por lo general, todas las audiencias orales mientras que la Comision
deliberaba en privado, mas no a la manera de un juicio abierto, como si Iue el
caso de la Corte de Procesos de Tierras de SudaIrica.
Al proIerir sus decisiones, la Comision en Kosovo aplicaba tecnicas de
tramite masivo de reclamaciones. Entre estas tecnicas estaba la de resolver
numerosas reclamaciones similares mediante decisiones globales o de al-
cance general, que oIrecian una argumentacion generica aplicable a todos
los casos que fguraban en listas que se anexaban a estas decisiones
41
. Como
resultado de ello, no habia lugar a una explicacion detallada de los razona-
mientos que conducian a la decision de la Comision respecto de cada recla-
macion en particular. No obstante, dondequiera que las circunstancias Iac-
ticas de una reclamacion particular Iueran unicas, una parte de la decision
global era dedicada especifcamente a esa reclamacion. El objetivo era que,
incluso cuando los razonamientos se presentaran de manera Iragmentada,
todas las partes pudieran discernir las motivaciones que Iundamentaban la
decision sobre el predio o bien inmueble en el cual las partes reclamaban
un derecho. En eIecto, las decisiones globales se podian considerar trans-
parentes en la medida en que refejaran la realidad del tramite masivo de
reclamaciones.
41
El Articulo 19.5, Regulacion 60 dice lo siguiente: 'La Comision podria: a) conocer de manera
conjunta las demandas que tratan problemas juridicos y probatorios similares; b) delegar en la
Ofcina de Registro y en el personal de la Direccion asignado a cumplir ciertas labores de revision
de demandas y pruebas para la Comision, lo anterior sujeto a la supervision de la Comision; c) usar
bases de datos electronicas, programas de computador y otras herramientas electronicas con el fn
de agilizar su deliberacion; d) tomar cualquier otra medida que considere apropiada para agilizar la
emision de Iallos. El Articulo 22.9 permitia las decisiones globales cuando habia un gran numero
de demandas por Iallar. Las decisiones estan recopiladas en Cordial y Resandhaug, ob. cit., vol. 2.
El Articulo 19.5 de la Regulacion 60 de 2000 de la MINUK permitia delegar la
Iuncion de revision de reclamaciones. En virtud de ello, la Comision delegaba
a la Ofcina de Registro la Iacultad de revisar reclamaciones no controvertidas
de la Categoria C para la recuperacion de los bienes. Esta disposicion, aunque
tal vez menos transparente, era un mecanismo realista y practico que intentaba
garantizar la conclusion del proceso dentro de un tiempo razonable. La dis-
posicion Iacilito una aceleracion dramatica en el tramite de reclamaciones. Si
cada reclamacion se hubiera sometido a consideracion de los tres comisionados
individualmente, el proceso hubiera tardado varios aos mas en llegar a su fn.
Un proceso eciente y oportuno
Los Principios Pinheiro le dan una importancia particular a la resolucion agil
de reclamaciones de restitucion. Los Articulos 12.1, 12.3, 12.5, 13.2 y 17.2
hacen reIerencia a este requisito. Esta orientacion de los Principios Pinheiro
se Iundamenta en el reconocimiento de que la justicia demorada es justicia
negada en el contexto del desplazamiento posconficto. Este tema siempre
es el mas diIicil, tratandose de un proceso de restitucion que debe resolver
una enorme cantidad de reclamaciones en poco tiempo. Es diIicil pretender
que un desplazado espere el resultado de un proceso judicial prolongado, con
muchas audiencias a lo largo de varios aos, antes de poder regresar a su casa.
Al mismo tiempo, el proceso tiene que ser riguroso para asi asegurar que las
reclamaciones se examinen de Iorma apropiada y que no se cometan mas in-
justicias por culpa de un proceso de decision carente de rigor.
En Kosovo se estimo que, a raiz de la discriminacion, unos 5.000 albano-
kosovares habian sido despojados de sus bienes. Esta era la Iuente potencial
de reclamaciones pertenecientes a la Categoria A. En cuanto a reclamaciones
potenciales de la Categoria C, para noviembre de 1999 la Cruz Roja yugosla-
va habia registrado unas 247.391 personas, principalmente serbo-kosovares y
gitanos, desplazadas por la situacion en Kosovo, aunque se ha criticado que
estas ciIras no son del todo Iehacientes
42
.
En vista de las condiciones en Kosovo, claramente era necesario que las
reclamaciones se tramitaran de la Iorma mas rapida posible. El caos total
habia prevalecido en el sector de vivienda en el periodo, justo despues de la
42
Judah, ob. cit., p. 287. No era objeto de discusion que un altisimo porcentaje de la poblacion serbo-
kosovar huyo.
campaa aerea de la OTAN, y habia dado lugar a un sinnumero de invasiones
ilegales de predios junto con el desplazamiento de los dueos e inquilinos.
Un proceso largo probablemente hubiera conducido a una exacerbacion de
la situacion. Los desplazados hubieran tardado mas en poder hacer eIectivo
su derecho de regresar a sus domicilios y se hubieran presentado potencia-
les consecuencias negativas para una reinstitucion duradera del Estado de
derecho en Kosovo.
En el proceso de restitucion en Kosovo se interpusieron 29.160 reclamacio-
nes. Entre estas, habia 1.212 reclamaciones pertenecientes a la Categoria A,
766 pertenecientes a la Categoria B y 27.182 pertenecientes a la Categoria C
43
.
En Kosovo, el primer ao del proceso de restitucion estuvo caracterizado por
retrasos excesivos, no obstante la incorporacion deliberada en la Regulacion
60 de 2000 de la MINUK de disposiciones que permitian la implementacion
de tecnicas electronicas de tramite masivo de reclamaciones a fn de agilizar el
proceso. Entre otras, las razones para estos retrasos Iueron las siguientes:
1. Falta de experiencia del personal nacional e internacional con las exigen-
cias del tramite masivo de reclamaciones.
2. Falta de recursos fnancieros y humanos.
3. Falta de conocimiento del personal internacional sobre las condiciones
locales;
4. Problemas con los archivos catastrales nacionales.
5. Dependencia excesiva del personal internacional, cosa que producia con-
secuencias como, por ejemplo, la necesidad de esperar hasta que todas
las pruebas escritas se tradujesen antes de poder darle tramite a la recla-
macion.
6. Falta de inIraestructura inIormatica y de una base de datos.
Hubo un reconocimiento tardio de la importante aceleracion en la resolucion
de reclamaciones que se logra tanto con la participacion de abogados locales
con la Iormacion necesaria en el tramite inicial de las reclamaciones y en el
analisis de la documentacion, como con la contratacion, en la Direccion, de
personal internacional con mas experiencia y que hubiera trabajado en otros
procesos de reclamaciones masivas. Como resultado de esto, se logro terminar
el proceso en un tiempo razonable. La agilizacion del proceso de decision de
las reclamaciones tuvo que hacerse a costa de la existencia de un mecanismo
43
Cordial y Rosandhaug, ob. cit., p. 58.
de apelacion; en Kosovo no hubo un mecanismo de apelacion, sino que el
demandante tenia derecho a presentar un recurso de reconsideracion de la de-
cision
44
. Debido a que nunca se constituyo una segunda sala en la Comision, el
recurso de reconsideracion tenia que hacer transito y ser decidido por la mis-
ma sala que habia emitido la decision inicial objeto del recurso. Pese a ello, se
interpusieron unos 4.480 recursos de reconsideracion, de los cuales 1.134 (el
25,3) Iueron exitosos
45
.
En SudaIrica, aunque el proceso de expropiacion ocurrio a lo largo de varios
siglos y el periodo con respecto al cual podian presentarse reclamaciones era
de unos 80 aos, las circunstancias en ese pais tambien justifcaban un proceso
que concluiria en un tiempo razonable. Era necesario restablecer el respeto
por el Estado de derecho. Tenia que haber un desmantelamiento visible de las
consecuencias de un sistema de discriminacion generalizada. La estabilizacion
del sector inmobiliario tambien era necesaria para estimular el desarrollo eco-
nomico en circunstancias donde a la mayor parte de la poblacion sudaIricana
se le ha negado la oportunidad de benefciarse del crecimiento economico del
pais. El colapso economico y politico en Zimbabwe, pais vecino de SudaIrica,
a raiz de la expropiacion de tierras genero ademas una sensacion de urgencia
de cara a la situacion. Segun la legislacion, el proceso iba a tomar solo cinco
aos y concluiria en el 2000.
Al fnal, se interpusieron 79.696 reclamaciones en todo el proceso sudaIrica-
no, de las cuales 75.400 se habian resuelto antes de fnalizar julio de 2009. A
simple vista este resultado podria parecer satisIactorio, pero la realidad es que
la mayoria de los casos resueltos se trataban de reclamaciones por inmuebles
urbanos que se habian transigido por el pago de una indemnizacion. No estan
disponibles las ciIras sobre las cantidades de reclamaciones urbanas y rurales,
por lo cual es imposible determinar el porcentaje de demandas rurales aun
pendientes. Sin embargo, la experiencia sugiere que buena parte de las de-
mandas pendientes tienen que ver con predios rurales en situaciones juridicas
complejas. Esto es importante, pues la mayor parte de los desalojos Iorzados
aIectaron a poblaciones nativas en las zonas rurales del pais. Las reclamacio-
nes son complejas porque, en el contexto rural, se pudieron haber interpues-
to en nombre de una comunidad de centenares de personas o incluso mas.
Las comunidades invariablemente han crecido mucho desde su expropiacion.
44
Regulacion 60, Articulos 14 y 25.
45
Cordial y Rosandhaug, ob. cit., p. 113.
Muchas veces hay mas de una reclamacion respecto del mismo predio, refe-
jando controversias antiguas entre tribus. A veces hay divisiones internas den-
tro de las comunidades demandantes. Los linderos catastrales de los predios
Irecuentemente son muy distintos de aquellos existentes al momento de la
expropiacion. El predio se pudo haber subdividido en predios mas pequeos
que luego se vendieron a varias personas. Las comunidades grandes presen-
tan ciertos retos especifcamente en terminos de su reubicacion, pues hay que
buscar la Iorma de lograr que el nuevo asentamiento sea viable. Finalmente,
estas reclamaciones son complejas con respecto a los inmuebles aIectados.
Los inIormes indican que las reclamaciones pendientes de resolucion aIectan
extensiones enormes de la superfcie terrestre de SudaIrica
46
.
Al ritmo actual, aun tomara muchos aos resolver estas reclamaciones. Segun
pronosticos de la Comision, todas las reclamaciones estarian resueltas en el
ao 2014, lo cual signifca que el proceso tendria una duracion total de 20
aos. Sin embargo, es diIicil que se logre cumplir esta meta en vista de los
actuales problemas de presupuesto que tiene la Comision de Restitucion de
Derechos sobre la Tierra
47
.
A continuacion se presentan las difcultades que explican el desarrollo lento
del procesamiento de las reclamaciones en SudaIrica:
1. La Ley de Restitucion dispone muy poco sobre Iormas expeditas de toma
de decisiones.
2. Por el contrario, para la resolucion de estas reclamaciones se preve un
proceso judicial completo que incluye la presentacion de pruebas en juicio
oral, lo cual implica, por lo general, que las reclamaciones solo se pueden
decidir de manera individual, una por una
48
.
3. La separacion normativa entre la Comision y la Corte ha evitado en gran
medida la Iormulacion y adopcion conjunta de estrategias para acelerar los
procesos, aunque se han hecho intentos en este sentido.
4. La disponibilidad del procedimiento ordinario de impugnacion ha signif-
cado la constante creacion de nuevos precedentes y, en algunos casos, la
revocatoria de Iallos de la Corte de Procesos de Tierras. Como consecuencia,
46
K. Pienaar, Land Restitution: Incorrect Statistics, Ruinous Consequences, en: Business Dav. En
linea (31-7-2009): http://www.businessday.co.za/articles/Content.aspx?id77370
47
Grupo de Supervision Parlamentaria, Minutes of Portfolio Committee Meeting, ob. cit.
48
Abrams v. Allie NO & Others, 2004 (4) SA 534 (SCA).
el proceso a lo largo de sus 16 aos de vida ha estado lleno de incertidumbre,
de cara a los criterios que se emplean al tramitar las reclamaciones.
5. La amplia discrecion otorgada a la Corte de Procesos de Tierras para Ior-
mular medidas apropiadas tambien resulta ser incompatible con la adop-
cion de tecnicas masivas de tramite de reclamaciones, mucho mas Iaciles
de implementar cuando existe una serie defnida de circunstancias que, por
regla general, siempre dara lugar a una misma decision.
6. Como se seala con mayor detalle a continuacion, el proceso de restitucion
de tierras carece de recursos tanto fnancieros como de experticia.
7. Una negociacion es siempre un proceso largo, y la Comision ha procurado resol-
ver la gran mayoria de las reclamaciones mediante la negociacion. En cambio,
en Kosovo se adopto la politica de concentrarse prioritariamente en el proce-
samiento de las reclamaciones, por encima de la conciliacion y la negociacion.
Existia la oportunidad de negociar despues de que se terminara el proceso, a
traves de la administracion inmobiliaria y los esquemas para arrendatarios.
Las consecuencias han sido desaIortunadas para SudaIrica. Hay inconIormi-
dad entre algunos de los demandantes rurales y hacendados cuyos predios son
objeto de reclamaciones. Al gobierno se le critica regularmente por la Ialta de
iniciativa para llevar a cabo una reIorma agraria. En ocasiones existe la ame-
naza de personas que buscan resolver estos problemas de manera extralegal.
Al mismo tiempo, como gran parte del territorio rural de SudaIrica esta sujeto
a reclamaciones, los agricultores y propietarios de tierras se han mostrado
renuentes, comprensiblemente, a hacer mas inversiones en sus tierras y al de-
sarrollo agricola. No obstante, la existencia de una accion legal, asi sea lenta,
aIortunadamente ha permitido mantener el Estado de derecho en buena parte
de las zonas rurales de SudaIrica. Esto implica que aun no aIronta un grave
riesgo de colapso, como lo que ha ocurrido en su pais vecino, Zimbabwe, don-
de el proceso de restitucion de predios ha tomado un rumbo distinto
49
.
Recursos adecuados
El Articulo 12.3 de los Principios Pinheiro reza: 'Los Estados deben pro-
porcionar a todos los organismos competentes los recursos fnancieros, hu-
manos y de otra indole necesarios para que realicen plenamente su labor de
Iorma justa y oportuna. En Kosovo, solo el 30 de la fnanciacion para la
49
International Crisis Group, Blood and Soil. Land, Politics and Conict Prevention in Zimbabwe
and Southern Africa. Bruselas, ICG, 2004, especialmente pp. 135-195.
Direccion y la Comision provenia del presupuesto consolidado de Kosovo
(i.e. el presupuesto nacional del Estado)
50
, el resto de los Iondos se recau-
daron por medio de donaciones voluntarias, lo cual presenta difcultades
enormes
51
.
En SudaIrica, el estado fnancio el proceso de restitucion con dineros del
presupuesto del Departamento de Asuntos Agrarios. En vista de que los pro-
pietarios de los predios a restituir tienen que ser indemnizados, el proceso ha
generado gastos muy superiores al tamao del presupuesto de la Comision.
El presupuesto para la adquisicion de predios a restituir para el ao fscal que
termina el 31 de marzo de 2010 se agoto nueve meses antes de esa Iecha. Por
lo tanto, la adquisicion de predios para restitucion se ha detenido. Al mo-
mento de la redaccion del presente trabajo, la Comision tenia obligaciones
fnancieras por un monto de $1.700.000.000 rands (US$224.274.000 aprox.)
con los propietarios cuyas fncas seran transIeridas a otros a titulo de resti-
tucion, junto con otras obligaciones que ascienden a $598.000.000,00 rands
(US$78.892.000 aprox.), en virtud de ordenes judiciales para la restitucion
de predios. Las anteriores obligaciones son imposibles de cumplir por el
momento.
Por consiguiente, en ambos procesos el Estado no ha logrado proveer sufcien-
tes recursos fnancieros. En Kosovo esto ha mermado la capacidad del Estado
para pagar las indemnizaciones debidas a los demandantes de Categoria A
que han tenido exito en sus reclamaciones. En SudaIrica hay una difcultad
particular. Casi todos los propietarios cuyos inmuebles estan en litigio no son
los primeros dueos de los mismos despues de la expropiacion. En muchos
casos, los inmuebles se han enajenado varias veces y la gran mayoria de sus
propietarios los compraron a precios comerciales. Sus derechos de dominio
estan protegidos por el Articulo 25 de la Constitucion. Esto implica que hay
que pagarles una indemnizacion justa y equitativa que tome en cuenta el he-
cho de que pagaron los precios comerciales de sus inmuebles. El resultado de
esto ha sido una gigante carga fnanciera para el erario, si se ha de cumplir con
las promesas legales de restitucion.
50
i.e. el presupuesto nacional del Estado.
51
Cordial y Rosandhaug, ob. cit., pp. 185-186.
Papel de los abogados y prestacin de asistencia jurdica
El articulo 13.11 de los Principios Pinheiro dice lo siguiente:
Los Estados deben garantizar la prestacion de una asistencia juridica
adecuada y, de ser posible, gratuita a quienes deseen presentar una
reclamacion de restitucion. Esta asistencia juridica, cuya prestacion
podra correr a cargo de instituciones gubernamentales o no guber-
namentales (nacionales o internacionales), debera estar exenta de
discriminacion y satisIacer normas adecuadas de calidad, equidad e
imparcialidad, a fn de que los procedimientos de reclamacion no se
vean menoscabados.
En SudaIrica, la Ley de Restitucion dispone que la Comision debe poner a dis-
posicion de los demandantes la asistencia juridica adecuada (Articulo 29.4).
Aunque a las partes se les ha recomendado no contratar a un abogado duran-
te la Iase del proceso ante la Comision, los demandantes por lo general han
contado con la representacion de uno, cuando los procesos llegan a la Corte
de Procesos de Tierras, muchas veces con la asistencia juridica prevista en
aquella disposicion de la Ley de Restitucion. Esto es necesario en el contexto
sudaIricano, donde las demandas de restitucion cursan en la Corte de Procesos
de Tierras a traves de procesos judiciales en los que la representacion de un
abogado capacitado resulta indispensable. Sin embargo, la mayoria de las re-
clamaciones se han transigido en la Comision de Restitucion de Derechos
sobre la Tierra, donde los demandantes generalmente han acudido sin la repre-
sentacion de un abogado. Por lo tanto, existe el riesgo de que sus derechos no
hayan gozado de sufciente proteccion durante el proceso.
En Kosovo, la Direccion no conto con la capacidad para prestar asistencia juridi-
ca a los demandantes y, aunque lo hubiera hecho, habia un espacio limitado para
la participacion de abogados privados en los procedimientos ante la Comision,
tal como ha sido el caso en muchos otros procesos de reclamaciones masivas.
Esto se debia en gran medida al hecho de que, para poder habilitar un proceso
agil ante la masividad de las reclamaciones, se prohibia por lo general la argu-
mentacion oral y las pruebas orales, limitando a las partes a los alegatos escritos
y a las pruebas documentales que se allegaban al interponer sus reclamaciones o
en respuesta a los alegatos del demandado. No obstante, un pequeo porcentaje
de los demandantes recibieron asistencia juridica en esta Iase del proceso.
En casos excepcionales donde habia una controversia Iactica irresoluble, se
permitian pruebas en audiencia. Esos procedimientos eran de naturaleza inqui-
sitiva y los presidia un comisionado local obrando con Iacultades delegadas.
Nuevamente, los abogados privados no participaban en esos procesos, salvo en
una o dos excepciones. Donde si participaban los abogados privados era en la
Iormulacion de recursos de reconsideracion.
Es necesario admitir que las audiencias orales con plena representacion de abo-
gados hubieran limitado en gran medida la capacidad de la Comision de resol-
ver de manera agil una gran cantidad de reclamaciones. Sin embargo, el hecho
de que no hubiera mayor participacion de abogados en la preparacion e interpo-
sicion de las reclamaciones resulta desaIortunado por las siguientes razones:
1. Para recibir reclamaciones, la Direccion contaba con Iuncionarios que
entrevistaban a los demandantes. A veces estas entrevistas resultaban in-
adecuadas y esto ocasiono que la Comision tuviera que devolver dichas
reclamaciones incompletas a la Direccion para mayor investigacion.
2. Si el demandante hubiera tenido acceso a un abogado idoneo al interponer
la reclamacion, sin duda se hubiera reducido la gran cantidad de reclama-
ciones remitidas de regreso para mayor investigacion.
3. Las perspectivas de los abogados locales sobre aspectos complejos del sis-
tema juridico nacional hubieran sido de gran ayuda para la Comision.
4. Se hubiera Iacilitado el contacto con la Direccion. En vista de que muchos de
los demandantes eran desplazados, la ofcina de un abogado hubiera servido
como contacto valioso, en caso de existir la necesidad de solicitar mas inIor-
macion sobre la declaracion y las pruebas presentadas por el demandante.
La restitucin como medio preferente para la reparacin
El Articulo 2.2 de los Principios Pinheiro dice lo siguiente:
Los Estados daran prioridad de Iorma manifesta al derecho de resti-
tucion como medio preIerente de reparacion en los casos de despla-
zamiento y como elemento Iundamental de la justicia restitutiva. El
derecho a la restitucion de las viviendas, las tierras y el patrimonio es
un derecho en si mismo y es independiente de que se haga o no eIec-
tivo el regreso de los reIugiados y desplazados a quienes les asista ese
derecho.
En SudaIrica, la Ley de Restitucion no preve de Iorma especifca que la
restitucion material de predios expropiados sea el medio preIerente para la
reparacion. Los tribunales, sin embargo, han reconocido que la restitucion
material debe ser el amparo juridico principal
52
. No obstante, en terminos ge-
nerales, la mayoria de las demandas se han resuelto mediante indemnizacion
pecuniaria en vez de restitucion material, sobre todo con relacion a deman-
das sobre predios urbanos. Esto se debe al hecho de que en ciertos casos la
restitucion Iisica sencillamente no es Iactible, a saber, las expropiaciones de
inmuebles urbanos que ya no existen porque han sido reemplazados por otros
tipos de desarrollos inmobiliarios. Consideremos, a manera de ejemplo, el
caso del edifcio del banco central en Pretoria, un edifcio publico de varios
pisos que sirve como sede de la institucion fnanciera estatal mas importante.
Este edifcio se construyo sobre un predio que anteriormente habia perteneci-
do a un grupo de pequeos comerciantes que Iueron victimas del desalojo y
expropiacion en virtud de las politicas racistas del momento.
En Kosovo, en cuanto a las reclamaciones de Categoria A, el Articulo 3.3 de
la Regulacion 60 de 2000 de la MINUK establecia que la Comision tenia que
conceder la restitucion en especie, a no ser que, antes de la entrada en vigor
de dicha Regulacion, el predio demandado estuviera bajo el dominio de una
persona natural que lo habia comprado mediante una transaccion voluntaria
y valida por un valor comercial. Asi, la primacia de la restitucion tuvo que
ceder ante la posicion de un comprador de buena Ie. Sin embargo, la res-
triccion a la restitucion en especie estaba sujeta a su vez a otra restriccion,
segun la cual la primera persona en comprar el apartamento de una empresa
estatal en virtud del programa de privatizacion de vivienda, por disposicion
de la Regulacion 60 de 2000 de la MINUK, tenia que ceder el inmueble al
demandante exitoso de la Categoria A en el momento en que este demandante
pagara a la Direccion el precio de compra del inmueble en cuestion determi-
nado por ley (cfr. Articulo 4, Regulacion 60)
53
. Esta disposicion cobro mas
Iuerza a raiz de una prohibicion contra la enajenacion de inmuebles sujetos a
reclamaciones de Categoria A hasta tanto esa reclamacion no haya quedado
resuelta.
52
Khosis Communitv, Lohatla, & Others v. Minister of Defence & Others, 2004 (5) SA 494 (SCA), pa-
rraIo 30; Mphela & Others v. Engelbrecht & Others, 2005 (2) All SA 135 (LCC); Mphela & Others
v. Haakdoornbult Boerderv & Others, 2008 (4) SA 488 (CC), parraIo 32.
53
Vease el Articulo 4 de la Regulacion 60 del 2000 de la MINUK.
Las personas desplazadas por el conficto de 1999 (es decir, demandantes de
Categoria C) que no habian enajenado sus derechos patrimoniales de Iorma
voluntaria tenian el derecho pleno e incondicional a la restitucion de sus bie-
nes. Por consiguiente, en Kosovo se reconoce ampliamente el principio de la
primacia de la restitucion.
Ejecucin de fallos de restitucin y derecho al retorno volun-
tario en condiciones de seguridad y dignidad
El Articulo 20 de los Principios Pinheiro contiene disposiciones que intentan
garantizar la ejecucion de los Iallos de restitucion. El Articulo 10 reconoce
el derecho que tienen las personas desplazadas a retornar a sus casas volun-
tariamente en condiciones de seguridad y dignidad. En SudaIrica, el proceso
de implementacion de Iallos es lento, tanto para el pago de indemnizaciones
como para la restitucion de predios rurales. En este ultimo caso, la demo-
ra se entiende, en particular cuando implica la reubicacion de comunidades
grandes. Pese a la suerte de subsidios que otorga el gobierno para Iacilitar
el retorno de las comunidades a las tierras que les Iueron expropiadas, es-
tas comunidades han experimentado enormes problemas al radicarse nueva-
mente. De hecho, esto ha alcanzado las dimensiones de una crisis. La Corte
de Procesos de Tierras ha incorporado a sus providencias disposiciones que
procuran asegurar apoyo gubernamental despues de concedidas las restitu-
ciones
54
. Pero la voluntad de la Corte no es sufciente para llevar a cabo los
programas de apoyo que necesitan las comunidades para lograr restablecerse.
Para ello existe una necesidad real de cooperacion entre distintos niveles e
instituciones gubernamentales. Hasta el momento, no se ha oIrecido el apoyo
necesario en terminos de planeacion, desarrollo de inIraestructura y reactiva-
cion de la produccion agricola.
En Kosovo se tuvo en cuenta la experiencia de Bosnia y Herzegovina en el
procesamiento de reclamaciones masivas. Alla la entidad responsable de res-
titucion no tenia sus propias Iacultades de ejecucion y, por tanto, dependia
de otras autoridades locales para hacer cumplir sus Iallos. Por esta razon, en
Kosovo la Direccion no tenia que depender de otras agencias, ya que estaba
Iacultada para asumir la responsabilidad directa de la ejecucion de las decisio-
nes emitidas por la Comision.
54
In re Kranspoort Communitv, sent. cit., parraIos 105-123.
Sin embargo, la difcultad en Kosovo era, y sigue siendo, la persistencia de
tensiones entre los diIerentes grupos etnicos, que suelen generar problemas
de orden publico, situacion que explica el porcentaje tan pequeo de los de-
mandantes que han escogido regresar a su lugar original de residencia. Por
esta razon es tan importante el reconocimiento de los Principios Pinheiro del
derecho que tienen los reIugiados y personas desplazadas a la restitucion de
bienes sin importar su decision de retornar o no a sus domicilios originales
(Articulo 2.2). En vez de retornar, a veces los demandantes exitosos preferen
aprovechar la recuperacion del inmueble para luego venderlo al precio comer-
cial, generando asi un benefcio economico. El organo sucesor de la Direccion
en Kosovo es la Agencia de Propiedades de Kosovo, organismo que oIrece un
sistema de arrendamiento de inmuebles restituidos para aquellos demandan-
tes exitosos que no quieran regresar inmediatamente a sus lugares de origen.
La Agencia de Propiedades de Kosovo arrienda los inmuebles restituidos en
nombre de los dueos, generandoles asi, al menos, un ingreso.
Los segundos ocupantes
El Articulo 17 de los Principios Pinheiro reconoce que tambien se deben
respetar los derechos de los segundos ocupantes de los predios de perso-
nas desplazadas. Estos poseedores tienen derecho al debido proceso y los
desahucios se deben eIectuar con arreglo a las disposiciones del derecho in-
ternacional de los derechos humanos. Estos principios se respetaban, y se
siguen respetando, tanto en Kosovo como en SudaIrica, donde a los segundos
ocupantes se les reconocen sus derechos al debido proceso y se les notifca
sobre los desahucios con bastante antelacion. Los desahucios en Kosovo se
eIectuaban en presencia de la policia de la MINUK. En SudaIrica, el predio
restituido suele estar bajo el dominio legal del segundo ocupante (incluso de
un poseedor posterior), quien pudo haber invertido en mejoras sustanciales.
Hasta la Iecha, a los segundos ocupantes siempre se les ha reconocido, a titu-
lo de compensacion, el valor comercial del inmueble expropiado. En algunos
casos, los demandantes exitosos han arrendado sus predios, o parte de estos,
a los poseedores.
Sistema apropiado para el registro de bienes inmuebles
El Articulo 15 de los Principios Pinheiro preve el establecimiento o restable-
cimiento de los sistemas nacionales de registro de bienes inmuebles, predios
y derechos patrimoniales. En SudaIrica, gracias a la existencia de un sistema
de registro predial extremadamente confable e historicamente acertado, se ha
Iacilitado el proceso de verifcacion de inmuebles objeto de demandas, parti-
cularmente en casos de demandantes que Iueron victimas de expropiacion Ior-
zada y de la posterior destruccion o perdida de sus documentos de identidad.
La Corte de Procesos de Tierras tiene la Iacultad de modifcar la naturaleza
del titulo de propiedad que tuvo el demandante antes de la expropiacion. En
la mayoria de los casos, la Corte ha hecho uso de esta Iacultad para conceder
derechos de dominio a los demandantes, no obstante la naturaleza de su titulo
original. Esto permite que el demandante registre su inmueble en el sistema de
registro de titulos de propiedad.
En cambio, el sistema de registro predial en Kosovo era extremadamente pre-
cario. Aun no se habian desarrollado los planes para la implementacion de
un sistema de registro de titulos de propiedad de inmuebles ubicados en los
bloques de apartamentos de varios pisos. La inIormacion catastral suele estar
desactualizada y erronea por distintas razones, incluyendo las normas discri-
minatorias que procuraban controlar la adquisicion de bienes inmuebles de
serbo-kosovares por albano-kosovares. Para empeorar las cosas, las autorida-
des serbias removieron los registros catastrales cuando sus Iuerzas el ejercito,
los paramilitares y la policia abandonaron Kosovo al fnalizar el conficto de
1999. Esto ha signifcado serios problemas probatorios, particularmente para
los demandantes de Categoria C que buscan demostrar que tenian un derecho
patrimonial sobre un inmueble hasta el 23 de marzo de 1999, de conIormidad
con lo dispuesto en la Regulacion 23 de 1999 y la Regulacion 60 de 2000 de
la MINUK. La administracion internacional en Kosovo procuro subsanar esta
situacion por medio de las siguientes medidas:
1. La recuperacion, en la medida de lo posible, de toda la inIormacion catas-
tral y su consolidacion en un Iormato electronico.
2. La creacion de una agencia catastral responsable del registro coordinado y
apropiado de titulos de propiedad, entre otra inIormacion catastral.
3. El empleo del mecanismo previsto para 'demandas de Categoria B, a
traves del cual la Comision habia ordenado el registro de transacciones
inmobiliarias previamente inexistentes por causa de las normas discrimi-
natorias.
4. Conclusiones
Inevitablemente, cada situacion sera unica y no podra haber una mejor practi-
ca predeterminada para cualquier proceso de restitucion. Algunos aspectos del
diseo de un sistema de restitucion tendran que ser Iuertemente infuenciados
por el hecho de tratarse de un sistema que opera bajo el auspicio de agencias in-
ternacionales, como ocurrio en Kosovo, o si, por el contrario, tiene que encajar
dentro de un sistema legal nacional como es el caso de SudaIrica. Sin embargo,
la experiencia indica que eIectivamente hay ciertas caracteristicas ideales que,
en la medida de lo posible, deben Iormar parte de todos los sistemas de restitu-
cion de bienes inmuebles. A continuacion se propone un listado de ellas:
1. Los Estados y las organizaciones internacionales que implementen proce-
sos de restitucion despues de un proceso de desplazamiento masivo deben
tener en cuenta la importancia de brindar un recurso juridico apropiado y
un marco legal e institucional que traten el problema y asignar los Iondos
como corresponde.
2. Al inicio se debe reunir la mayor cantidad de inIormacion posible para asi
poder pronosticar el numero total de reclamaciones y demandas. A partir
de ahi debe existir la voluntad para tratar de resolver los desaIios practicos
que se generaran a raiz de la cantidad esperada de peticiones.
3. Es necesario tener en cuenta el conocimiento que se ha acumulado sobre
el tramite masivo de reclamaciones. Cada vez hay mas documentacion y
personas con experticia en este tema
55
.
4. Es necesario reconocer desde el principio del proceso que un mecanismo
convencional judicial ordinario tiene pocas probabilidades de exito. Siempre
que cuente con independencia y personal califcado, es preIerible contar con
un mecanismo de decision de las reclamaciones menos Iormal que un tribu-
nal tradicional. Lo ideal es que el sistema limite la intervencion judicial a los
siguientes casos: a) si la legislacion debe ser interpretada; b) cuando el tra-
mite de la demanda se desvia de lo establecido en la ley y, por tanto, requiere
ser subsanado; y c) cuando sea necesario ejercer un rol de supervision.
55
Vease, por ejemplo, Permanent Court oI Arbitration, Redressing Infustices Through Mass Claims
Processes. Innovative Responses to Unique Challenges, OxIord, OxIord University Press, 2006.
5. Una vez establecido un precedente, se le debe dar transito administrativo,
no judicial, a aquellas demandas cuyos hechos concuerden con los de ese
precedente; lo anterior en la medida de lo posible y con alguna supervision
de la rama judicial.
6. Las pruebas orales se deben limitar al uso excepcional solamente. Lo ideal
es que el proceso se base exclusivamente, hasta donde sea posible, en prue-
bas escritas.
7. Se deben establecer sistemas tecnologicos de inIormacion bien diseados.
Es esencial contar con una base de datos capaz de almacenar toda la in-
Iormacion perteneciente a una reclamacion y de hacerle seguimiento a la
investigacion y la resolucion o el Iallo del caso. En SudaIrica, debido a
una base de datos defciente, resulta imposible determinar con certeza si
un predio esta sujeto a demanda o no. En Kosovo, las defciencias en los
sistemas inIormaticos generaban, entre otros problemas, la doble decision
de la misma reclamacion.
8. Los sistemas administrativos e inIormaticos, particularmente aquellos que
tienen que ver con organizacion de archivos, verifcacion de documentos
y seguimiento de reclamaciones y demandas, tienen que ser confables y
seguros.
9. El sistema debe estar diseado de manera que otorgue hasta donde sea
posible medidas predeterminadas para ciertas circunstancias Iacticas.
ConIerirle amplias Iacultades al organismo que decide sobre las reclama-
ciones: a) imposibilitaria el tramite masivo de reclamaciones; b) tomaria
demasiado tiempo judicial; y c) crearia el riesgo de que se emitan Iallos
incongruentes, especialmente cuando hay varias salas.
10. Sin embargo, para prescribir por ley unos resultados que sean especifcos
y no discrecionales, es necesario desde un principio tener un conocimien-
to proIundo del sistema juridico nacional y de los problemas juridicos
relevantes al proceso de expropiacion. En Kosovo, muchos aspectos del
sistema de derechos de ocupacion social sobre apartamentos se descu-
brieron despues de que la implementacion del proceso estuviera en curso.
Por lo tanto, muchos aspectos de la accion legal para esos casos resul-
taron defcientes. Por ejemplo, el sistema no atendio las necesidades de
aquellas personas cuyos derechos de ocupacion quedaron incompletos
debido a la negacion de sus demandas antes de que sus derechos se ma-
terializaran; lo anterior pese a que estas personas ya habian hecho con-
tribuciones fnancieras importantes en pro de la construccion de vivienda
social.
11. El diseo del proceso debe centrarse en el objetivo a cumplir, usualmente
el regreso al statu quo del que se gozaba antes del conficto o la crisis que
dio lugar al desplazamiento. Si es posible, el proceso no debe permitir que
los tribunales queden sobrecargados con un sinnumero de demandas com-
plejas sobre titulos de propiedad, disputas que pueden provenir de causas
ajenas al conficto que genero el desplazamiento. En Kosovo, el proceso se
inspiro en el recurso posesorio proveniente del derecho romano-holandes
llamado mandament van spolie, el cual es particularmente pertinente de
cara a las circunstancias que suelen aIrontar los reIugiados y las personas
desplazadas. Este recurso Iacilita la restauracion de la posesion pacifca
e ininterrumpida como medida anterior a las decisiones sobre asuntos de
titulos. Sin embargo, la desventaja de esta estrategia es que el proceso de
restitucion implica reunir bastantes pruebas sobre los derechos de domi-
nio. Seria una lastima que estas pruebas no se utilizaran para mejorar la
calidad del sistema de registro de bienes inmuebles.
12. En la medida de lo posible, el proceso tiene que operar de manera auto-
noma con respecto al sistema judicial nacional, asi la integridad de ese
sistema judicial no se haya visto menoscabada por la situacion de con-
ficto armado. El tribunal debe ser respetado e independiente, pero a la
vez asequible, fexible y lo mas inIormal posible. El tribunal no solo tiene
que decidir sobre las reclamaciones y demandas, sino tambien asesorar a
la secretaria sobre el proceso de restitucion en general. Esto se logro en
Kosovo, cuya Comision al fnal de cada sesion emitia un acta con instruc-
ciones para la Direccion relativas al tramite de las demandas.
13. Se debe incentivar la participacion de abogados, pero de manera que no
obstaculice el logro de una solucion rapida.
14. Hay que encontrar soluciones que permitan una opcion de impugnacion
o apelacion que no paralice el proceso y que no implique la repeticion de
tareas ya cumplidas. En el sistema juridico nacional de SudaIrica jamas se
podria blindar un organismo cuasi judicial contra el control judicial de los
tribunales de apelacion y los tribunales de casacion.
15. El proceso se debe integrar a un marco general de reIorma agraria, consti-
tucional, de bienestar social y de vivienda. Con relacion a lo anterior, las
agencias internacionales y del gobierno nacional deben comprometerse
desde el inicio del proceso a brindar apoyo para que la restitucion sea un
remedio viable para personas desplazadas.
16. Es necesario recordar que la devolucion de predios e inmuebles es solo
un primer paso en el proceso de restitucion. Este puede considerarse com-
pleto solo si oIrece a los demandantes exitosos oportunidades reales para
restablecer una vida social y economicamente viable en las tierras o vi-
viendas restituidas a su Iavor.
Superando un legado de desconanza:
hacia la reconciliacin entre el estado y
los desplazados en Turqua
Dilek Kurban, Ayse Betl elik, Denis Ykseker
1
H
ubo inevitablemente un intervalo de tiempo
entre la redaccion de este inIorme y su pu-
blicacion. La mayor parte de la inIormacion
Iue actualizada a comienzos de la primavera de 2006,
en un momento en que el gobierno turco habia con-
frmado su intencion de atender el problema del des-
plazamiento interno segun los Principios Rectores y
la cooperacion internacional se concentro en pro de
este fn. Sin embargo, poco despues, ataques armados
por parte del Partido de Trabajadores de Kurdistan (en
adelante PKK) y operativos militares de las Iuerzas de
seguridad turcas, al igual que protestas urbanas en tor-
no al conficto kurdo, estallaron de nuevo en las pro-
vincias del este y sudeste de Turquia donde ocurrio el
desplazamiento original y donde habian comenzado
los retornos hace pocos aos.
A los autores de este inIorme les preocupa que esta
situacion, si persiste en los meses venideros, podria
poner en peligro los retornos sostenibles a la region e
incluso provocar nuevos desplazamientos. Esta eva-
luacion no contradice las conclusiones del inIorme,
1
Miembros del Grupo de Trabajo y Observacion sobre Desplazamiento
Interno en Turquia de Tesev. Fue escrito por Dilek Kurban (Tesev),
Ayse Betl elik (Universidad de Sabanci) y Deniz Ykseker
(Universidad de Ko).
algunas de las cuales oIrecen un panorama optimista de la intencion manifes-
ta del gobierno de atacar el problema y de la creciente cooperacion interna-
cional. Por el contrario, la actual situacion hace que una de las conclusiones
clave del inIorme sea aun mas pertinente: una solucion duradera y sostenible
al problema de desplazamiento interno en Turquia no se puede lograr sin un
fn pacifco del conficto kurdo y un proceso de reconciliacion, lo cual impli-
caria, entre otras cosas, atencion a temas de justicia y el desarme y rehabilita-
cion social de los miembros del PKK y de los guardias aldeanos que han sido
empleados por el gobierno.
1. Antecedentes
Ante la invitacion del gobierno de Turquia, el representante del secretario ge-
neral de la ONU sobre desplazados internos (RSG), Francis Deng, emprendio
una mision del 27 al 31 de mayo de 2002 'para obtener conocimiento de pri-
mera mano sobre la situacion de desplazamiento interno en el pais y sostener
un dialogo con el gobierno, las agencias internacionales, los representantes de
paises donantes y las organizaciones no gubernamentales (ONG) con miras
a asegurar que las condiciones de los desplazados internos en Turquia sean
efcazmente atendidas
2
. Como resultado de su visita, el RSG presento ha-
llazgos y recomendaciones a la Comision de Derechos Humanos (CDH) en
noviembre del 2002.
La Fundacion Turca de Estudios Economicos y Sociales (Tesev) ha preparado
este inIorme con el fn de hacer una evaluacion integral de la implementacion
de las recomendaciones del RSG, asi como de presentar resultados que permi-
tan una perspectiva equilibrada de la situacion actual en Turquia. El presen-
te toma elementos de otro inIorme de Tesev escrito por el Grupo de Trabajo
y Observacion de Desplazamiento Interno en Turquia (Grupo de Trabajo de
Tesev)
3
, del trabajo de campo realizado en 2005 en varias provincias por varios
2
'Specifc Groups and Individuals Mass Exoduses and Displaced Persons, InIorme del Representante
del Secretario General sobre desplazados Internos, Francis Deng, visita a Turquia, presentado se-
gun la Resolucion 2002/56 de la Comision de Derechos Humanos, 2 E/CN.4/2003/86/Add.2, de 27
de noviembre de 2002, resumen ejecutivo, p. 2, parraIo 1.
3
A. T. Aker, A. B. elik, D. Kurban, T. nalan y H. D. Ykseker, The Problem of Internal Displacement
in Turkev. Assessment and Policv Proposals, Estambul, Fundacion Turca de Estudios Economicos
y Sociales (Trkiye Ekonomik ve Sosyal Etdler VakIi, Tesev), 28 de octubre de 2005. En linea:
http://www.Tesev.org.tr/eng/events/TesevIDP20ReportEditedTranslation-Final22Dec05.doc (en
adelante, 'InIorme de Tesev).
Superando un legado de desconfanza 79
integrantes de este grupo de investigacion
4
y de la labor de seguimiento realiza-
da en Iebrero y marzo de 2006
5
. Ademas, este inIorme tambien extrae elementos
de evaluaciones realizadas por grupos deIensores de derechos humanos, organi-
zaciones de la sociedad civil, entre otras Iuentes
6
.
Este inIorme se Iundamenta en la investigacion de campo realizada en el 2005
en Estambul y en las provincias de Diyarbakir, Batman y Hakkri en el su-
deste de Turquia junto con una posterior labor de seguimiento realizada en
Iebrero y marzo del 2006, y se construye sobre un inIorme anterior emitido
por Tesev en octubre del 2005 que se titula 'El problema del desplazamiento
interno en Turquia: evaluacion y propuestas politicas, cuyos autores Iueron
A. Tamer Aker (Universidad de Kocaeli), Ayse Betk elik, Dilek Kurban,
Turgay nalan (Universidad de Hacettepe) y Deniz Ykseker. Este inIorme
Iue encargado y patrocinado por el Centro de Observacion de Desplazamiento
Interno (CODI) del Consejo Noruego para los ReIugiados (CNR). El CODI,
en particular Dina Abou Samra, analista de Pais, tambien aporto valiosos co-
mentarios de investigacion.
Resumen de resultados fundamentales y recomendaciones
Ha pasado mas de una decada desde que ocurrio el desplazamiento interno en
el este y sudeste de Turquia en el curso del conficto entre las Iuerzas armadas
turcas y el Partido de los Trabajadores de Kurdistan (PKK). Pero solo con la
realizacion de la mision del RSG a Turquia en 2002 el gobierno reconocio
4
A. Tamer Aker, Ayse Betl elik, Dilek Kurban y Deniz Ykseker realizaron estudios de campo
de una semana en Batman, Diyarbakir, Hakkri y Estambul en 2005 y entrevistaron a desplazados
internos, autoridades publicas, ofciales municipales, representantes de la sociedad civil, abogados,
ofciales medicos y trabajadores sociales.
5
Ayse Betl elik, Dilek Kurban y Deniz Ykseker realizaron una labor de seguimiento mediante
comunicaciones personales, teleIonicas y escritas en Estambul y Ankara.
6
Los autores manifestan su agradecimiento a varias instituciones, organizaciones y personas natu-
rales por suministrarles inIormacion y documentos que se usaron en la elaboracion de este inIor-
me. En particular, quisieran agradecer a: Ministerio del Interior; Ministerio de Asuntos Exteriores
(MAE); Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); Comision Europea en
Ankara; gobernaciones de Diyarbakir, Batman y Hakkri; municipios de Diyarbakir, Batman
y Hakkri; periodico Batman agdas; Asociacion de Migrantes para la Solidaridad Social y la
Cultura (G Edenler Sosyal Yardimlasma ve Kltr Dernegi, G-Der); Asociacion de Derechos
Humanos (ADH); Asociacion para los Derechos Humanos y Solidaridad con los Oprimidos (Insan
Haklari ve Mazlumlar iin Dayanisma Dernegi, Mazlum-Der); Iniciativa para una Turquia Libre
de Minas; Colegios de Abogados de Diyarbakir y Batman; abogados de Diyarbakir, Batman y
Hakkri. Los autores tambien quisieran reconocer la cuidadosa colaboracion en la investigacion de
Derya Demirler, Harun Ercan, Mert Kayhan y Sefka Kumral y les agradecen a los muchos despla-
zados que compartieron sus historias con ellos.
ofcialmente la existencia del problema. Las personas internamente despla-
zadas (PID) estuvieron casi sin acceso a la ayuda del gobierno hasta aproxi-
madamente 1999, y desde entonces la ayuda para los desplazados ha sido
escasa. La visita del RSG Iue un momento decisivo, pues llamo la atencion
del publico con respecto a la situacion apremiante de los desplazados.
Desde la publicacion del inIorme del representante del secretario general en
2002, el gobierno turco ha adoptado algunas medidas concretas para atender
la problematica de las PID. Entre las mas notables son la promulgacion de la
Ley de Indemnizacion por Perdidas Ocasionadas por el Terrorismo y la Lucha
Contra el Terrorismo (Ley de Indemnizacion) en julio de 2004, la iniciacion
por la Universidad de Hacettepe del 'Estudio sobre la migracion y la pobla-
cion desplazada en Turquia (Estudio de Hacettepe) en diciembre de 2004 y la
Iormulacion de un documento marco para la adopcion de politicas de gobier-
no, titulado 'Medidas sobre la problematica de las PID y proyecto de retorno a
las aldeas y la rehabilitacion en Turquia (Measures on the Issue oI Internally
Displaced Persons and the Return to Village and Rehabilitation Project in
Turkey; Documento Marco) en agosto de 2005. Las Naciones Unidas (ONU)
continuamente han estado dando consultoria y asesoria al gobierno durante
este periodo, culminando en la celebracion del acuerdo entre el gobierno y el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) titulado 'Apoyo
al desarrollo de un programa para las PID en Turquia.
Si bien estos son acontecimientos positivos, los resultados de la investigacion
que seran presentados en este inIorme revelan la existencia de problemas se-
rios en cuanto al contenido y la implementacion de la Ley de Indemnizacion,
la diIusion de los resultados del Estudio de Hacettepe y el alcance e implemen-
tacion del Documento Marco. En general, estas politicas han sido diseadas
por Iuncionarios publicos con arreglo a las obligaciones de Turquia en virtud
de su Programa Nacional de Adopcion de la Union Europea (UE), Acquis
Communautaire, y en consulta con la ONU, pero sin participacion sufciente
de la sociedad civil. Como otros aspectos de las reIormas adoptadas dentro del
marco del proceso de adhesion de Turquia a la UE, la planeacion vertical de
las politicas sobre desplazamiento interno adolece de un defcit democratico.
Mas alla de esto, el gobierno aun no ha desarrollado programas concretos
para asegurar retornos sostenibles a lugares donde ocurrio el desplazamiento
original y para reintegrar a los desplazados urbanos que no quieren volver a
sus lugares de origen.
Adicional a estos problemas, la persistencia del conficto armado en las regio-
nes del este y sudeste del pais, no obstante su baja intensidad, es una causa sig-
nifcativa de preocupacion. Las hostilidades incesantes en la region represen-
tan una amenaza para los retornados y desaniman a aquellos que contemplan
el retorno. La restauracion de 'la paz al igual que el desarme y reinsercion
de militantes estan entre las exigencias que Irecuentemente presentan los des-
plazados y las ONG.
El conficto armado en la region ha dejado un legado de desconfanza hacia el
Estado, lo cual hace que los desplazados y las organizaciones de la sociedad
civil duden de la sinceridad y sostenibilidad de las medidas positivas que ha
adoptado el gobierno. Ademas, los desplazados, la sociedad civil y el publico
exigen que el gobierno trate el tema de la enorme cantidad de abusos de de-
rechos humanos que ocurrieron durante este periodo, incluyendo el desalojo
de aldeanos de sus casas. Por esta razon, causa preocupacion que no exista
mencion alguna de asuntos como la reconstruccion de la confanza, la restau-
racion de la justicia y el logro de la reconciliacion dentro de la actual politica
gubernamental hacia las PID y en la cooperacion en curso entre la ONU y el
gobierno. En ese sentido, la solucion al problema de desplazamiento interno
en Turquia tambien sigue dependiendo de una solucion pacifca e integral al
tema kurdo.
En vista de las anteriores observaciones, el presente inIorme hace las siguien-
tes recomendaciones, organizadas tematicamente con base en el inIorme del
representante del secretario general, aadiendo una nueva recomendacion
bajo el encabezado 'Reconciliacion.
Esclarecimiento y difusin de la poltica nacional
El reconocimiento del problema de desplazamiento interno por parte del go-
bierno, su maniIestacion de voluntad politica para atender el asunto segun los
Principios Rectores sobre el Desplazamiento Interno y su compromiso con el
desarrollo de una estrategia Iundamentada en el Documento Marco represen-
tan un adelanto signifcativo. Sin embargo, estas acciones estaban en mora,
pues llegan tras un periodo de mas de 10 aos de inaccion. La Ialta de transpa-
rencia y participacion de las ONG tambien son motivos de preocupacion. Con
el fn de Iacilitar la participacion signifcativa de la sociedad civil y crear con-
ciencia entre las comunidades de desplazados sobre las politicas de gobierno,
el Documento Marco se debe distribuir de manera inmediata y amplia. El go-
bierno debe consultar de manera sistematica con las ONG sobre la elaboracion
e implementacion de una estrategia Iundamentada en el Documento Marco.
En cuanto al establecimiento de una estructura para la implementacion de su
politica, el gobierno debe crear un punto Iocal de responsabilidad dentro del
Ministerio del Interior, el cual coordinaria la cooperacion con las instituciones
gubernamentales, las organizaciones de la sociedad civil y la comunidad inter-
nacional, y designaria un presupuesto transparente y responsable con Iondos
sufcientes.
Recoleccin de datos
La contratacion de la Universidad de Hacettepe para la realizacion de un
estudio completo sobre las PID es un paso muy signifcativo hacia la com-
prension de las causas del desplazamiento interno y la identifcacion de las
condiciones y necesidades actuales de los desplazados. El inicio del estudio
ha aumentado las esperanzas de que los resultados Iaciliten el desarrollo de
politicas de gobierno, cooperacion internacional y posibles proyectos Iuturos
de ONG. Sin embargo, la Universidad de Hacettepe no ha revelado aun los
resultados del estudio, cuyo componente cuantitativo se fnalizo en noviem-
bre del 2005. Los resultados de los componentes cualitativos y cuantitativos
del estudio de Hacettepe deberian ser revelados completamente y sin mas
demora. Las autoridades y la Universidad de Hacettepe deben tomar medidas
para asegurar el respeto de la libertad academica de quienes estudian el des-
plazamiento interno.
Proteccin
El sistema de guardias aldeanos representa un riesgo para la proteccion de de-
rechos humanos y un obstaculo para el retorno de desplazados en la region. Los
guardias aldeanos tanto provisionales como voluntarios deben ser desarmados
y el sistema debe ser disuelto. Como parte de su rehabilitacion, los guardias
aldeanos deberian recibir prestaciones sociales y oportunidades de empleo en
sectores pacifcos. Con el fn de Iacilitar la paz y la seguridad, los militantes del
PKK tienen que ser reintegrados a la sociedad mediante un desarme completo.
El gobierno y las ONG deben cooperar en el desarrollo de politicas sobre la
reintegracion social de todas las partes del conficto. El tema de las minas an-
tipersona es de gran preocupacion debido a la Ialta de estadisticas sufcientes
sobre su ubicacion y cantidad. Las minas y las municiones sin detonar igual-
mente representan una amenaza signifcativa para los desplazados que retornan
a sus hogares originales. El gobierno y las Iuerzas armadas deben cooperar con
las ONG locales y las instituciones internacionales para abordar este problema
de manera efciente y expedita. Como primer paso, el gobierno tiene que ase-
gurar que todas las zonas minadas o potencialmente minadas esten cercadas
y sealadas con avisos claros. El gobierno tambien debe lanzar un programa
centralizado de educacion sobre el riesgo de las minas tanto en idioma turco
como en kurdo, en conjunto con la sociedad civil, las administraciones locales
y las instituciones internacionales.
Condiciones actuales de los desplazados
La mayor parte de la poblacion desplazada en Turquia lleva casi diez aos
viviendo en centros urbanos. Debido a la ausencia de programas que atien-
dan de manera especifca las condiciones actuales de los desplazados, estas
personas han tenido que soportar graves problemas, como el desempleo en-
demico, el abuso del trabajo inIantil, la Ialta de acceso a la educacion y a los
servicios de salud y la Ialta casi total de atencion psicosocial para mujeres
y nios. El gobierno, el PNUD y las organizaciones de la sociedad civil
necesitan urgentemente cooperar para desarrollar proyectos que se centren
especifcamente en las necesidades de las PID que se encuentran en zonas
urbanas. Estos proyectos deben tratar temas de educacion para nios, alIa-
betizacion de adultos y capacitacion tecnica, asi como la creacion de empleo
y prestamos preIerenciales que permitan la creacion de pequeas empresas.
Se debe aumentar el numero de centros comunitarios y centros para mujeres
y nios. A estos centros se les debe proporcionar la Iormacion necesaria
para la construccion de capacidades que atienda a las necesidades de los
desplazados.
Retorno
Las Iuerzas de seguridad ya no entorpecen los retornos con base en argumen-
tos de inseguridad en la mayoria de las zonas donde ocurrio el desplazamiento
inicial, con la excepcion notable de Hakkri. Sin embargo, en vista de que los
ataques del PKK al igual que los operativos militares han aumentado en los
ultimos dos aos (2005-2006), el temor por la seguridad personal asi como
las percepciones de inseguridad siguen impidiendo que las PID consideren
la posibilidad de volver a sus hogares de origen. El gobierno debe tomar mas
medidas para brindar seguridad a los retornados. Las ONG locales al igual
que las autoridades publicas en la region deben cooperar en la construccion
de confanza entre las PID y el Estado con el fn de eliminar percepciones de
inseguridad en lugares que no lo son. Otros obstaculos para el retorno son:
la escasez de ayuda del Proyecto de Retorno a la Aldea y Rehabilitacion
(PRAR) Iormulado por el gobierno, la Ialta de inIraestructura y servicios
publicos en las zonas rurales donde ocurrio el desplazamiento original y la
resistencia contra asentamientos centralizados. El gobierno debe clarifcar la
implementacion del PRAR para que este acorde con el Documento Marco y
sea consultada con las ONG. Se deben adoptar medidas concretas para re-
construir la economia rural y la inIraestructura publica que hagan sostenibles
los retornos.
Bienes
Las defciencias de la Ley de Indemnizacion y los problemas en su imple-
mentacion menoscaban su importancia. El plazo de ejecucion y el alcance
de la ley se deben extender para asi cubrir a todas las PID que Iueron desalo-
jadas a la Iuerza u obligadas a huir a raiz del conficto armado. La ley debe
ser modifcada para prever el reconocimiento de daos no pecuniarios de
acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
(TEDH), lo anterior con el fn de resarcir el dolor y suIrimiento de los des-
plazados, cuyos derechos a la vida, la libertad, la seguridad y la propiedad
han sido vulnerados. El gobierno debe iniciar una campaa publica que di-
Iunda inIormacion sobre la ley, en turco y en kurdo, con colaboracion de las
ONG y las administraciones locales. El Colegio de Abogados de Turquia y
las asociaciones locales de abogados deben advertir a sus integrantes sobre
los codigos de etica proIesional y sobre la observacion de la implementacion
de la ley. Las comisiones deberian tener la potestad de determinar todo tipo
de daos, caso por caso, teniendo en cuenta las circunstancias particulares de
cada uno. El plazo de dos aos para evaluar peticiones debe extenderse a un
marco de tiempo mas realista. Para asegurar uniIormidad en la implementa-
cion, el gobierno debe establecer una postura clara Irente a la ley, enviar a las
comisiones criterios de implementacion que sean vinculantes y ordenarles
que no apliquen reglas probatorias Iormales y estrictas al procesar los casos
y cooperar con la sociedad civil para capacitar no solo a los gobernadores y a
sus subalternos directos, sino a todos los integrantes de las comisiones. Como
primera medida, el gobierno debe maniIestar publicamente su apoyo politico
a la implementacion efcaz y justa de la ley. Las comisiones no deberian atri-
buirle peso probatorio a la inIormacion presentada por la Jandarma (Iuerzas
de seguridad o Policia Nacional Turca). Se deberia constituir un organismo
administrativo que tramite las impugnaciones contra las decisiones de las
comisiones dentro de un plazo de dos a tres meses. Para asegurar su acceso
al sistema judicial, las PID deberian estar exentas del pago de honorarios en
los tribunales administrativos y deberian recibir asistencia juridica, de ser
necesario. La estructura de la comision debe ser modifcada en pro de una
representacion equilibrada de la sociedad civil y del sector publico. Ademas,
las comisiones se deben proIesionalizar, incrementar en numero y mejorar en
sus condiciones laborales.
Cooperacin con socios internacionales
Desde la visita del seor Deng en 2002, se ha desarrollado una activa coopera-
cion entre el gobierno y la ONU en torno al tema de las PID, que culmino con
la celebracion de un acuerdo en 2005 entre el PNUD y el gobierno para apoyar
la Iormulacion de un programa para desplazados. Tambien existe la necesidad
de una cooperacion mas sistematica entre la ONU y las ONG. La ONU y el
gobierno deben incentivar la participacion de las ONG en la implementacion
de politicas dirigidas a los desplazados sobre temas de retorno y reintegra-
cion. Desde la Cumbre de Helsinki, en 1999, en la que Turquia surgio como
candidato para adhesion a la Union Europea, la Comision Europea ha tenido
una injerencia importante en la decision de Turquia de comenzar a adoptar
medidas para tratar su problema de desplazamiento interno. La Comision debe
ser mas diligente para proporcionar asesoria tecnica y orientacion al gobierno
sobre su politica en desarrollo sobre las PID. El gobierno podria involucrar a
la UE en el proceso de implementacion de politicas por medio de proyectos
socioeconomicos, entre otros, que tengan relacion con el retorno y la reinte-
gracion de los desplazados.
Reconciliacin
Los desplazados, las ONG y el gobierno expresan la necesidad de recons-
truir la confanza hacia el Estado y la paz social, objetivos previstos en la
Ley de Indemnizacion. Establecer una rehabilitacion social tras un periodo
traumatico de conficto y el consecuente desplazamiento no puede limitarse
al pago de reparaciones, el retorno y la reintegracion, sino que tambien debe
incluir un proceso de reconciliacion. Aunque lograr una reconciliacion podria
tardar mucho, el gobierno deberia adoptar medidas para iniciarlo. Entre estas
medidas podrian estar el reconocimiento publico de su responsabilidad como
Estado en los desalojos de aldeas, la introduccion de una indemnizacion por
daos morales y una maniIestacion de voluntad para identifcar y judicializar
en la medida de lo posible a aquellos que cometieron abusos de los dere-
chos humanos durante el desplazamiento y el retorno. Sin embargo, es im-
portante tambien tener en cuenta que la reconciliacion requeriria que el PKK
demostrara una voluntad similar de asumir su responsabilidad por los abusos
de derechos humanos que ha cometido. Se debe iniciar un dialogo entre la
sociedad civil y el gobierno para crear una estructura para la reconciliacion,
teniendo en cuenta los ejemplos de comisiones de la verdad y la reconcilia-
cion en otras partes del mundo.
Antecedentes de la situacin de los desplazados
Durante el conficto armado entre las Iuerzas de seguridad de Turquia y el
PKK entre 1984 y 1999, ocurrieron desplazamientos internos masivos en las
regiones del este y sudeste de Turquia. Aunque ha pasado mucho tiempo, los
problemas sociales, economicos, politicos y juridicos a raiz del desplazamien-
to interno de ciudadanos turcos, predominantemente de etnia kurda, aun que-
dan sin resolver.
El desplazamiento interno, o migracion Iorzada
7
, ocurrio principalmente du-
rante el periodo en que las regiones del este y sudeste del pais estuvieron
bajo estado de emergencia (Olaganst Hal)
8
. El desalojo y la evacuacion
9
de
cientos de miles de personas de sus hogares rurales condujeron a la violacion
de sus derechos constitucionales y humanos y generaron serios problemas
politicos y socioeconomicos.
7
En este inIorme, los terminos 'desplazamiento interno y 'migracion Iorzada son intercambiables.
Aunque desplazamiento interno es el termino reconocido internacionalmente, este Ienomeno es
conocido por el publico turco como migracion Iorzada (:orunlu g).
8
Un estado de emergencia Iue declarado inicialmente en varias provincias en 1987 y luego Iue ex-
pandido progresivamente hasta incluir 12 provincias. Despues de 1999, Iue retirado paulatinamente
hasta que llego a su fn en 2002.
9
En este inIorme, los terminos 'desalojo y 'evacuacion son intercambiables. Esto se debe a que
la mayoria de los desplazados Iueron desalojados de sus casas a la Iuerza, mientras otros Iueron
evacuados por razones de seguridad.
Segun el inIorme de 1998 de la Comision de Investigacion del Parlamento
Turco
10
, las causas de la migracion Iorzada Iueron las siguientes: a) el abando-
no de aldeas debido al colapso en la cria de animales y la agricultura como re-
sultado de la prohibicion del uso de pastizales, de la presion por parte del PKK
y de la intensifcacion de los operativos militares y enIrentamientos armados;
b) el desalojo por parte del PKK de personas de algunas aldeas y caserios por
haber aceptado convertirse en guardias aldeanos, civiles de la zona que Iueron
reclutados, armados y remunerados por el Estado para luchar contra el PKK;
c) el desalojo de aldeanos por parte de las Iuerzas de seguridad que se nega-
ban a convertirse en guardias aldeanos y, por tanto, Iueron percibidos como
colaboradores del PKK, ademas de la evacuacion de aldeas donde no se pudo
asegurar la seguridad
11
.
Estas causas de migracion Iorzada corresponden, en terminos generales,
a la defnicion de 'personas internamente desplazadas presentada en los
Principios Rectores sobre el Desplazamiento Interno como 'personas o gru-
pos de personas que se han visto Iorzadas |causas b) y c)| u obligadas |causa
a)| a huir o dejar sus hogares o lugares habituales de domicilio como resulta-
do del conficto armado, la violencia generalizada y los abusos a los derechos
humanos
12
.
El Ministerio del Interior indica que 358.335 personas Iueron desplazadas
de 945 aldeas y 2.021 caserios durante el periodo antes mencionado y que
137.636 de estas personas han regresado a sus hogares desde 1998, cuando
inicio el Proyecto de Retorno a la Aldea y Rehabilitacion (PRAR) por medio
de la circular del primer ministro
13
. Organizaciones internacionales junto con
ONG nacionales y extranjeras afrman que hay entre uno y cuatro millones
de desplazados en Turquia
14
. Estas aproximaciones no estan sustentadas en
10
El titulo original del inIorme es 'Report oI the Parliamentary Investigation Commission Established
with the Aim oI Investigating the Problems oI our Citizens who Migrated due to the Eviction oI
Settlements in East and South-east Anatolia and to Assess the Measures that Need to be Taken (en
adelante, 'InIorme Parlamentario).
11
Desde 1985, guardias aldeanos provisionales (geici kv korucusu) han sido reclutados entre la pobla-
cion civil rural en las regiones sudeste y este para 'cuidar sus aldeas contra el Partido de Trabajadores
de Kurdistan (PKK) a cambio de armas y un salario del gobierno (vease 'Proteccion abajo).
12
Principios rectores, Introduccion, Articulo 2.
13
Bekir Sitki Dag, Departamento de Desarrollo de Estrategia, MOI, presentacion en el taller 'Support
to the Development oI an IDP Programme in Turkey Project, 23 de Iebrero de 2006, Ankara (en
adelante, 'Taller del PNUD).
14
Por ejemplo, la Comision Estadounidense para ReIugiados (USCR) ha determinado que hay aproxi-
madamente entre 380.000 y un millon de PID en Turquia; Human Rights Watch (HRW) ha citado
datos concretos; no obstante, oIrecen un indicio de la dimension de la pobla-
cion aIectada por enIrentamientos armados y problemas de seguridad en la
region durante los ultimos 20 aos. Por otra parte, las ciIras del ministerio
pertenecen solo a aquellos que Iueron 'obligados a huir o dejar sus hogares,
es decir, a las causas b) y c) sealadas en el InIorme Parlamentario. Asi las
cosas, el numero real de desplazados debe ser mayor que la ciIra ofcial. Sin
embargo, las ciIras aproximadas de las ONG tambien son demasiado altas a la
luz de la realidad, si se tiene en cuenta la dimension total de los movimientos
de poblaciones dentro de Turquia durante el periodo relevante
15
.
Metodologa
En su inIorme a la Comision de Derechos Humanos de la ONU, el RSG hizo
11 recomendaciones a dos partes interesadas: 1. el gobierno de Turquia y
2. Naciones Unidas junto con otras organizaciones humanitarias. Las reco-
mendaciones se agrupan a continuacion segun los siguientes encabezados:
1. Esclarecimiento y diIusion de la politica nacional; 2. Recoleccion de da-
tos; 3. Proteccion; 4. Condiciones actuales de los desplazados; 5. Retorno;
6. Bienes; 7. Cooperacion con socios internacionales. Ante la necesidad de
cumplir con las expectativas de justicia y paz de las PID, el Grupo de Trabajo
de Tesev aadio un nuevo encabezado titulado 'Reconciliacion. Este in-
Iorme evalua el progreso en aquellos temas, identifca los puntos en los que
los problemas aun persisten y hace algunas recomendaciones para tratar los
temas sobresalientes.
Los resultados del inIorme estan Iundamentados en el trabajo de campo rea-
lizado por los autores en Estambul y en las provincias de Batman, Diyarbakir
y Hakkri para la elaboracion del InIorme de Tesev, asi como en entrevistas
posteriores y entrevistas teleIonicas realizadas expresamente para este inIor-
me (veanse los 'Reconocimientos). En total, el trabajo de campo consistio
en aproximadamente 150 entrevistas detalladas con base en preguntas abiertas
una ciIra de dos millones; la Fundacion Turca de Derechos Humanos (FTDH), la Asociacion de
Derechos Humanos (ADH) y G-Der han aludido aproximaciones a entre tres y cuatro millones
de PID en sus inIormes y declaraciones. Vease, USCR, 'El muro de la negacion. El desplazamiento
interno en Turquia, 4 de marzo de 2005. En linea: http://www.tihv.org.tr/basin/bas20010531.html
15
Para un analisis de movimientos de poblaciones entre los censos generales de poblacion de 1990 y
2000, vease Turgay nalan, 'Yerinden Olmus Kisiler: Kavramlar ve Dnyada Durum, presenta-
cion en el taller de la Universidad de Hacettepe 'Study on Migration and the Displaced Population
in Turkey, 4 de marzo de 2005. En linea: http://www.hips.hacettepe.edu.tr/tgyona/idpturkce/
SayisalBoyut.zip
con Iuncionarios del gobierno, representantes de la UE y la ONU, Iuncionarios
publicos provinciales y distritales, ofciales municipales, abogados, represen-
tantes de los colegios de abogados, representantes de las ONG, trabajadores
sociales y desplazados. Algunas de las entrevistas con desplazados se realiza-
ron colectivamente. La metodologia cualitativa del trabajo de campo permitio
la recoleccion de datos reveladores y especifcos sobre varios procesos; sin
embargo, los resultados no se prestan para hacer generalizaciones sobre la tota-
lidad de la poblacion desplazada o sobre las condiciones de la region entera.
2. Esclarecimiento y difusin de la poltica nacional
Recomendaciones relevantes del Representante
Al gobierno de Turquia:
Aclaracion y diIusion de la politica de gobierno sobre desplazamiento interno:
a fn de corregir la discrepancia entre las abundantes percepciones negativas de
la politica de gobierno y la actitud positiva que observo el Representante du-
rante su mision, al gobierno le urge: esclarecer su politica sobre desplazamien-
to interno, incluyendo los procesos de retorno, reasentamiento y reintegracion;
hacer que estas politicas sean ampliamente conocidas; crear puntos Iocales de
responsabilidad para los desplazados en varios niveles de las estructuras del
gobierno; y Iacilitar la coordinacion y cooperacion entre las instituciones de
gobierno y las ONG, la sociedad civil y la comunidad internacional.
La poltica de gobierno frente al desplazamiento interno
Ciertas medidas han sido adoptadas por el gobierno en conjunto con la ONU
desde 2003, incluyendo el inicio del Estudio de Hacettepe (vease 'Recoleccion
de datos a continuacion) y la promulgacion e implementacion de la Ley de
Indemnizacion (vease 'Bienes a continuacion), culminando con la Iormula-
cion del Documento Marco (vease 'Documento Marco a continuacion). La
primera expresion publica de que el gobierno estaba preparando una nueva
politica se hizo durante una visita de trabajo del nuevo RSG Walter Klin
a Ankara entre el 4 y el 6 de mayo de 2005. Klin publicamente le dio la
bienvenida al plan del gobierno turco de desarrollar una nueva estrategia
Irente al desplazamiento interno que tratara de manera comprensiva todos los
obstaculos al retorno, incluyendo las acciones de los guardias aldeanos y el
problema de las minas terrestres, y que oIreciera los medios necesarios para
lograr que su implementacion Iuera exitosa
16
.

En diciembre de 2004, el gobierno creo una comision con el fn de Iormu-
lar un documento de estrategia que esquematizara su politica hacia las PID.
La comision estuvo compuesta por representantes del Ministerio del Interior,
el Ministerio de Asuntos Exteriores, la Organizacion de Planeacion Estatal
(OPE), el Proyecto del Sudeste de Anatolia (GAP) y el Instituto Estatal de
Estadistica (IEE). La comision tambien reunio inIormacion y consulto con los
gobernadores provinciales del sur y sudeste de Anatolia, asi como la ONU y
la Delegacion de la Comision Europea para Turquia.
El Documento Marco
El Documento Marco para la estrategia de gobierno, titulado Medidas con res-
pecto a la problematica de los desplazados internos y Proyecto de Retorno a la
Aldea y Rehabilitacion en Turquia Iue expedido por el Consejo de Ministros
como una decision de principios especial (Prensip Karari) el dia 17 de agosto
de 2005. El texto de cuatro paginas no es un documento de estrategia, sino un
marco que establece los principios que determinaran la estrategia fnal a ser
adoptada
17
. Como tal, no ha logrado satisIacer las expectativas, especialmente
entre las ONG, de contar con un detallado plan de accion del gobierno.
El Documento Marco, en vez de especifcar las politicas y su implementacion,
da un indicio de como sera manejado el tema del desplazamiento interno por
el gobierno. Dado que se trato de una decision de principio, no se publico en
la Gaceta Ohcial
18
. Llego al Ministerio de Asuntos Exteriores el 4 de octubre
de 2005 y Iue distribuido a la ONU y a la Delegacion de la Comision Europea
16
InIormativo de prensa de Walter Klin, 'Representative oI the UN Secretary-General on the
Human Rights oI Internally Displaced Persons Sees New Hope Ior the Internally Displaced Persons
in Turkey, 5 de mayo de 2005. En linea: http://undp.org.tr/PressRelease9may05.asp.
17
Un Iuncionario del Ministerio del Interior dijo que el gobierno disearia un trabajo de estrategia
con base en la retroalimentacion de ONG y otras partes relevantes. Dijo que el trabajo de estrategia
debe tener un plan de accion y que como este no se puede fnalizar sin la retroalimentacion y parti-
cipacion de las ONG, el documento existente debe ser entendido como un trabajo marco que declara
la intencion del gobierno de resolver el problema de las PID. Entrevista teleIonica, 27 de Iebrero de
2006.
18
El Ministerio del Interior tenia la intencion de lograr la publicacion de la Decision de Principio en
la Gaceta Ohcial, pero se le inIormo que eso seria contrario a las practicas comunes. Entrevista
teleIonica con un Iuncionario del Ministerio del Interior, 27 de Iebrero de 2006.
para Turquia el 10 de octubre de 2005. Fue entregado a los vicegobernadores
en una sesion inIormativa organizada por el Ministerio del Interior en diciem-
bre de 2005, donde se les inIormo que todas las decisiones atinentes al PRAR
y a la Ley de Indemnizacion serian tomadas a partir de ese momento con base
en dicho documento
19
. El Documento Marco se envio a todas las ofcinas de
gobierno relevantes.
Una preocupacion central respecto del desarrollo y presentacion del Documento
Marco es que las ONG no recibieron inIormacion sufciente sobre la politica,
que les permitiera hacer comentarios de peso sobre su contenido. La inIor-
macion no se distribuyo directamente a las ONG, aunque el Ministerio del
Interior afrma que esta disponible para ellas, siempre y cuando la soliciten
20
.
El ministerio suministro el Documento Marco al Grupo de Trabajo de Tesev a
solicitud de esta organizacion a comienzos de Iebrero de 2006. Sin embargo,
otras ONG alegaron que encontraron difcultades para obtenerlo. Por ejemplo,
la Asociacion de Migrantes para la Solidaridad Social y la Cultura (G-Der),
una organizacion que se dedica a temas relacionados con el desplazamiento
interno, aduce que el ministerio no le entrego el documento, pese a que ha-
bia solicitado todos los documentos que trataran esta materia
21
. Ademas, las
ONG y los colegios de abogados en Estambul y la region sudeste afrmaron
que no tenian conocimiento del Documento Marco hasta que el Grupo de
Trabajo de Tesev les inIormo de el a mediados de Iebrero de 2006. La primera
mencion publica sobre este documento la hizo un Iuncionario del ministerio
el 23 de Iebrero de 2006 en el taller 'Proyecto de apoyo al desarrollo de un
programa para desplazados en Turquia (Support to the Development oI an
IDP Programme in Turkey Project), organizado por el PNUD y el Ministerio
del Interior ('Taller del PNUD), al cual Iueron invitadas casi todas las ONG.
Sin embargo, las organizaciones no pudieron hacer comentarios signifcativos
sobre el contenido del Documento Marco, pues no se lo habian entregado
19
Entrevista teleIonica con un vicegobernador en la region, 16 de Iebrero de 2006.
20
Un Iuncionario del Ministerio afrmo que enviaria este documento por correo electronico a cual-
quier ONG que lo solicite a su despacho. Sin embargo, tambien asevero que, de acuerdo con la
practica gubernamental vigente en Turquia, el gobierno no es 'responsable de la distribucion de
las decisiones del Concejo de Ministros a las ONG. Entrevista teleIonica, 27 de Iebrero de 2006.
21
G-Der dijo que un ofcial del Proyecto del Sudeste de Anatolia (GAP) trajo inIormalmente a su
atencion en el verano del 2005 que un documento sobre desplazamiento interno pronto seria adop-
tado. Despues de la enmienda de la Ley de Indemnizacion hecha en diciembre de 2005, G-Der le
solicito Iormalmente al Ministerio del Interior que le Iacilitara todos los documentos que tuvieran
que ver con el desplazamiento interno, pero recibio respuesta escrita inIormandole que deberia
solicitar esta inIormacion de las gobernaciones relevantes. Entrevista teleIonica con Sefka Grbz,
directora nacional de G-Der, 16 de Iebrero de 2006.
ni antes ni durante la reunion. Despues de cierta demora, el Ministerio del
Interior publico el Documento Marco en su portal de Internet el 15 de mayo
de 2006
22
.
En suma, el Documento Marco esta acorde con los Principios Rectores, tal
como lo reconocio el RSG en el Taller del PNUD. Lo mas importante es que
con este Documento Marco el gobierno reconoce ofcialmente por primera
vez la defnicion de desplazamiento interno segun lo previsto en los Principios
Rectores
23
. Y atendiendo tambien a estos, enumera los objetivos del gobierno,
que incluyen asegurar retornos voluntarios en condiciones seguras
24
; Iacilitar
las condiciones necesarias para el retorno y apoyar proyectos de desarrollo
25
;
buscar Iormas de brindar apoyo para Iacilitar la reintegracion de las PID a sus
nuevos lugares de domicilio
26
; y revisar la legislacion sobre el retorno y la inte-
gracion
27
. Otro aspecto positivo es que el documento manifesta el compromiso
del gobierno de implementar de Iorma efcaz la Ley de Indemnizacion
28
.
En los 'Principios de Implementacion, el Documento Marco enIatiza que los
retornos seran voluntarios y no dependeran de ningun tipo de aprobacion por
parte de las autoridades.
29
No obstante, obliga a los desplazados a notifcarle a
la maxima autoridad administrativa de la zona hacia donde estan retornando
30
.
Ademas, el Documento Marco establece que deberan ser atendidas de Iorma
agil las quejas contra los guardias aldeanos que impidan el retorno de los des-
plazados
31
, asi como los obstaculos al retorno que representan las minas terres-
tres
32
. El documento preve sufcientes consultas, cooperacion e intercambio
de inIormacion con las ONG en el proceso de implementacion, observacion
22
http://www.icisleri.gov.tr/icisleri/Web/Gozlem2.aspx?sayIaNo722.
23
Documento Marco, p. 1, parraIo 2.
24
Ibid, Objetivo 1.
25
Ibid, Objetivo 2.
26
Ibid, Objetivo 6.
27
Ibid, Objetivo 8.
28
Ibid, Objetivo 7.
29
Ibid, Implementacion del Principio 1.
30
Ibid, Implementacion del Principio 2. Un Iuncionario del Ministerio del Interior enIatizo en que la
notifcacion en este contexto no implica una necesidad de obtener permiso de ofciales de seguridad
o del Estado. Ponencia en el Taller del PNUD.
31
Ibid, Implementacion del Principio 5. La Iormulacion de este principio es algo imprecisa; sin em-
bargo, un Iuncionario del Ministerio del Interior explico que este se refere a aquellas quejas que
interpongan los desplazados que sean intimidados durante el retorno por parte de los guardias
aldeanos o por la ocupacion y/o uso ilegal de sus propiedades. Ponencia en el Taller del PNUD.
32
y evaluacion y tambien oIrece un posible apoyo a proyectos de ONG sobre
educacion, salud, agricultura y empleo
33
; asi mismo, garantiza la transparencia
en la implementacion de las politicas sobre desplazamiento interno
34
y designa
al Ministerio del Interior como coordinador principal
35
de su implementacion,
observacion y evaluacion
36
. Por ultimo, es positivo que el documento garanti-
za que seran determinadas las responsabilidades y la imposicion de limites a
la autoridad discrecional de las agencias gubernamentales
37
.
En cuanto al contenido del Documento Marco, preocupa que personas despla-
zadas que Iueron 'obligadas a huir o dejar sus hogares a raiz de los eIectos
del conficto armado y la violencia generalizada en el sudeste sean excluidas
de su aplicacion, ya que estos individuos no son catalogados ni en el PRAR ni
en la Ley de Indemnizacion como poblaciones objeto de preocupacion (vea-
se 'Bienes a continuacion). Otro asunto problematico es que el documento
apoya la creacion de 'aldeas centrales
38
, que no tuvo mayores exitos en el
pasado, puesto que las PID no han querido reasentarse en lugares que no sean
sus aldeas y caserios de origen
39
. El documento tambien seala que el apoyo
previsto en el PRAR sera otorgado a los retornados si la poblacion de su aldea
supera las 150 personas (o 30 hogares)
40
. Teniendo en cuenta el hecho de que
33
34
35
36
En la actualidad son varias y distintas las dependencias que dentro del Ministerio del Interior desa-
rrollan el Proyecto de Retorno a la Aldea y Rehabilitacion (PRAR), guardias aldeanos y la imple-
mentacion de la Ley de Indemnizacion, situacion que podria hacer mas lenta la implementacion de
politicas sobre desplazamiento interno. Se podria sugerir que la coordinacion por una sola ofcina
de todas las actividades que tengan relacion con el desplazamiento interno podria ser provechosa
para lograr una implementacion mas efciente.
37
Documento Marco, Implementacion del Principio 13.
38
Documento Marco, Objetivo 5.
39
Por ejemplo, se reporto que un miembro del parlamento y varios aldeanos expresaron la naturaleza
'involuntaria de los asentamientos de desplazados en la aldea central de Konalga, municipio de
atak, provincia de Van. Vease HRW, 'Displaced and Disregarded: Turkey`s Failing Village Return
Program, 2002, pp. 31-32. En linea: http://hrw.org/reports/2002/turkey/Turkey1002.pdI. Una PID
de un caserio de la aldea de Konalga le comento al grupo de trabajo de Tesev que su Iamilia se nego
a vivir en esta aldea central y, por tanto, perdieron la oportunidad de recibir cualquier otro apoyo del
PRAR. Entrevista en Estambul, julio de 2005. Otra persona de Tunceli explico que en aos recien-
tes su Iamilia rechazo la oIerta de una casa en una aldea central creada en el municipio de Hozat, ya
que quisieron volver a su propia aldea. Entrevista en Estambul, julio de 2005.
40
Documento Marco, Implementacion de Principio 3. Segun el Ministerio del Interior, este principio
de implementacion implica que el apoyo en Iorma de inversiones en inIraestructura (construccion
de escuelas, etc.) unicamente seria desembolsado si la poblacion de la aldea superara las 150 perso-
nas, lo cual se estipula en la Ley de Aldeas (Ley 442) y se implementa de la misma Iorma en todo el
pais. Mientras tanto, los gobernadores y gobernadores subprovinciales seguiran entregando ayuda
el documento tambien apoya inversiones en 'aldeas centrales y 'centros de
atraccion
41
con el proposito de concentrar servicios publicos, un eIecto sub-
yacente de este principio de implementacion podria incentivar los asentamien-
tos mas concentrados y desincentivar el reasentamiento de los caserios.
En terminos generales, los desarrollos desde la visita de Deng pueden ser vistos
como pasos positivos hacia el mejoramiento de la politica de gobierno Irente
al desplazamiento interno. En particular, la cooperacion con el PNUD en este
asunto ya ha producido resultados positivos. Aunque el proceso ha sido lento,
la intencion de cooperar con la ONU ha Iacilitado cambios en las politicas. Un
acuerdo reciente entre el PNUD y el Ministerio de Asuntos Exteriores preve no
solo mas consultas de la ONU con el gobierno sobre la recoleccion de datos, sino
tambien el apoyo de la ONU a las ONG, lo cual incluye la construccion de capa-
cidades de cara a los Principios Rectores y asesoria al gobierno respecto de sus
politicas (vease 'Cooperacion con agencias internacionales a continuacion).
Como parte de esta colaboracion, el gobierno fnalizo recientemente la traduc-
cion al turco de los Principios Rectores y sus Anotaciones, en conjunto con el
Proyecto Brookings-Bern sobre Desplazamiento Interno y el PNUD. Folletos
sobre los Principios Rectores se han distribuido a los vicegobernadores de las
14 provincias que han sido aIectadas por el desplazamiento interno. Tambien se
pusieron a disposicion de las ONG en el Taller del PNUD en Ankara.
El gobierno se ha tomado dos aos para elaborar un documento marco; sin
embargo, ahora tiene la oportunidad de emitir una estrategia apropiada y un
plan de accion en un periodo de tiempo mas corto, con el apoyo y la participa-
cion de la comunidad internacional y de la sociedad civil.
Asuntos sobresalientes/Recomendaciones adicionales
El reconocimiento del problema del desplazamiento interno por par-
te del gobierno, su maniIestacion de voluntad politica para tratar el
asunto de acuerdo con los Principios Rectores y su compromiso de
desarrollar una estrategia para las PID con base en el Documento
a cada hogar de retornados en Iorma de materiales para la reconstruccion de sus hogares, etc. Taller
del PNUD.
41
Ibid, Principio de Implementacion 4. Ha existido en Turquia desde hace algun tiempo la politica de
construccion de aldeas centrales (merke: kv), centros de atraccion (ca:ebi merke:i) y municipios
aldeanos (kv-kent) con el proposito de centralizar los asentamientos rurales y servicios publicos
en zonas rurales con poblaciones que estan disminuyendo.
Marco constituyen avances signifcativos. Sin embargo, estas me-
didas tambien estan en mora tras un periodo de inaccion, con la ex-
cepcion del PRAR. Tambien son motivos de preocupacion la Ialta
de transparencia y de participacion de las ONG. Con el animo de
Iacilitar la participacion signifcativa de la sociedad civil y crear con-
ciencia entre las comunidades desplazadas aIectadas sobre las politi-
cas del gobierno, el Documento Marco debe ser distribuido de Iorma
amplia e inmediata. El gobierno debe consultar de Iorma sistematica
con las ONG la creacion e implementacion de una estrategia Iunda-
mentada en el Documento Marco. En cuanto al establecimiento de
una estructura para la implementacion de sus politicas, el gobierno
debe designar un presupuesto con Iondos sufcientes, que sea trans-
parente y sujeto a revision, y crear un punto Iocal de responsabilidad
dentro del Ministerio del Interior que coordine la cooperacion con
las instituciones gubernamentales, las organizaciones de la sociedad
civil y la comunidad internacional.
3. Recoleccin de datos
La recoleccion de datos sobre la naturaleza y alcance del problema: con el
fn de obtener una imagen mas acertada de las necesidades inmediatas de los
desplazados Irente a la poblacion en general, y en vista de los esIuerzos ac-
tuales del gobierno para Iacilitar el retorno y el reasentamiento, existe la ne-
cesidad de contar con datos mas completos y confables sobre el numero de
personas desplazadas como resultado de las acciones tanto del PKK como de
las Iuerzas de seguridad, sobre sus actuales ubicaciones, condiciones y nece-
sidades especifcas y sobre sus intenciones de retorno o reasentamiento. Se
recomienda que el gobierno, en conjunto con las ONG locales y organizacio-
nes de la sociedad civil que diariamente estan en contacto con comunidades
desplazadas en el sudeste y en todo el pais, lleve a cabo un estudio completo
de la poblacion desplazada a fn de orientar mejor los esIuerzos constantes de
satisIacer sus necesidades y Iacilitar su retorno y reasentamiento.
Estudio de Hacettepe
Uno de los Irutos de la intensifcacion del dialogo entre las organizaciones
internacionales y el gobierno ha sido la contratacion del Instituto de Estudios
de Poblacion de la Universidad de Hacettepe (IEPH) para la realizacion de
un estudio completo sobre las PID en Turquia. IEPH realizo el estudio en
conjunto con la Organizacion de Planeacion Estatal (OPE)
42
. La aproxima-
cion expresa del estudio consiste en trabajar en cooperacion participativa y
transparente con instituciones nacionales e internacionales y de acuerdo con
la libertad academica
43
.
Objetivos y metodologia del estudio
Los objetivos del Estudio de Hacettepe consisten en la produccion de resul-
tados cualitativos y cuantitativos que se puedan usar para el desarrollo de un
modelo para la sostenibilidad y la rehabilitacion de asentamientos adecuados
para el retorno; el diseo de medidas sociales y politicas para hacer que las
PID sean productivas nuevamente; la identifcacion de caracteristicas demo-
grafcas y socioeconomicas, y de causas y procesos de desplazamiento asi
como de los problemas actuales de las PID
44
. El inIorme fnal debera contener
propuestas de politicas sobre la Iacilitacion del retorno, el reasentamiento y la
reintegracion de desplazados, y sobre el caracter sostenible de los planes de
desarrollo regionales y los lineamientos para disminuir las brechas del desa-
rrollo entre regiones
45
.
El estudio consiste en dos componentes: a) uno cualitativo, desarrollado por
medio de entrevistas en proIundidad con el objetivo de identifcar las expe-
riencias y los problemas de las PID y mirar hacia sus Iuturas opciones. Se
realizaron entrevistas con ofcinas de gobierno y ONG y 70 entrevistas in-
dividuales con desplazados en Diyarbakir, Batman, Estambul, Van, Adana
y Mersin; y b) un componente cuantitativo, realizado en 14 provincias de
42
La OPE es la principal agencia gubernamental que coordina la politica economica y social en varios
campos y da pautas para la adjudicacion de recursos en sectores sociales y empresariales a traves de
sus programas anuales y planes de desarrollo a cinco aos.
43
Sabahat Tezcan, Director, Instituto de Estudios de Poblacion de la Universidad de Hacettepe
(IEPH). Ponencia en el Taller del PNUD.
44
InIormacion sobre el Estudio de Hacettepe en el portal del IEPH: http://www.hips.hacettepe.edu.tr/
tgyonaeng.htm
45
Idem.
origen (para ver una lista de ellas, vease 'Retorno a continuacion), 10 pro-
vincias receptoras (Estambul, Ankara, Izmir, Adana, Mersin, Bursa, Antalya,
Malatya, Manisa y Kocaeli) y ocho provincias seleccionadas de Iorma aleato-
ria (Tekirdag, Mugla, Burdur, Bolu, Aksaray, Kars, Giresun y ankiri) entre
las 57 provincias restantes
46
. El cuestionario del estudio se preparo segun los
Principios Rectores y lo completaron 7.316 personas
47
.
El estudio inicio ofcialmente en diciembre de 2004. Siguiendo el analisis de
la inIormacion existente y la realizacion de estudios preliminares hasta abril
de 2005, el trabajo de campo inicio en las provincias del este y sudeste en sep-
tiembre de 2005, luego se traslado a zonas del este y sudeste del pais y termino
en noviembre de 2005. A partir de mayo de 2006, el estudio estuvo en etapa
de analisis de datos y preparacion de inIormes
48
. El inIorme sera presentado
ante el Comite de Direccion por medio de la OPE y sometido a discusion en
una reunion mas amplia que se realizara en el 2006 con la participacion de
instituciones publicas, ONG y la comunidad internacional
49
.
Cabe anotar aqui que el Estudio de Hacettepe deberia arrojar datos mas rele-
vantes, desde un punto de vista estadistico, que aquellos que arrojo un estudio
realizado por la Asociacion Turca de Ciencias Sociales en 2001 a nombre del
GAP, cuyos resultados se revelaron en 2002. Los productos del estudio Iueron
'planes de desarrollo subregionales
50
para ciertas zonas rurales seleccionadas
en 12 provincias donde hubo desplazamientos
51
.
46
Sinan Trkyilmaz, Director de Campo, 'Update on Status oI Migration and IDP Survey, presen-
tado en el Taller del PNUD.
47
Sabahat Tezcan, Director, IEPH. Ponencia en el Taller del PNUD.
48
Idem.
49
Idem.
50
Los planes subregionales propusieron modelos para el suministro de servicios publicos y la orga-
nizacion de un patron logico de asentamientos rurales en 12 zonas con base en los resultados de
entrevistas colectivas a desplazados en las provincias del sudeste del pais. Vease, por ejemplo, Trk
Sosyal Bilimler Dernegi, Bingl Ili Gen Ilesi Yagizca Ky ve evresi Alt Blge Gelisme Plani,
en: Dogu ve Gnevdogu Blgesi Kve Dns ve Rehabilitasvon Profesi Alt Blge Gelisme Planlari,
2002, Ankara, GAP (los 12 planes estan en un documento en Iormato de CD en la Ofcina del GAP
en Ankara).
51
Los ofciales del PNUD y de la Comision Europea (CE) con el equipo del gobierno sobre el asunto
de los desplazados reconocen los resultados de esa investigacion, pero inIorman que ellos han
concluido que ella no oIrecio una aproximacion Iundamentada en estadisticas de las cantidades y
necesidades de personas desplazadas.
1ransparencia y cooperacin con OAC
El IEPH inIormo a las ONG y organizaciones internacionales sobre el
Estudio de Hacettepe mediante dos talleres realizados el 16 de julio de 2004
y el 4 de marzo de 2005, y coopero con algunas de estas en su trabajo de
campo. Se sostuvo en Ankara una tercera reunion con representantes de or-
ganizaciones internacionales durante la visita de trabajo de Walter Klin el
4 de mayo de 2005.
Las ONG coinciden en que el IEPH les inIormo y consulto al inicio del estu-
dio, y algunas ONG incluso ayudaron al equipo del IEPH a llegar a comuni-
dades de desplazados
52
. Por ejemplo, Sefka Grbz, la Directora Nacional de
G-Der, Ielicito al IEPH por esta consulta; sin embargo, dijo que el IEPH no
cumplio su promesa de coordinar con las ONG la determinacion de los barrios
urbanos donde se eIectuaria el estudio en las ciudades receptoras de desplaza-
dos
53
. De igual manera, un abogado en Diyarbakir que trabaja con desplazados
asi como el director de la ofcina de G-Der en Diyarbakir dijeron que, aun-
que el IEPH solicito su cooperacion al inicio del estudio, los investigadores
no sostuvieron este intercambio a lo largo del proceso de investigacion
54
. Otra
critica provino de la organizacion Human Rights Watch (HRW) por motivo
del supuesto incumplimiento del IEPH en su compromiso al inicio del estudio
de diIerenciar entre los asentamientos Iormados por guardias aldeanos y los
que no Iueron creados por ellos
55
. Por tanto, mientras que el IEPH ha consul-
tado de vez en cuando con ONG y ha organizado talleres sobre el diseo de
su investigacion, no ha compartido el cuestionario de investigacion y tampo-
co ha establecido una cooperacion continua con las ONG durante la Iase de
implementacion
56
.
52
Por ejemplo, Akdeniz G-Der ayudo al equipo del IEPH a llegar a las PID en Mersin. Entrevista
teleIonica con Ahmet Kalpak, director de la Ofcina de Diyarbakir de G-Der, 27 de Iebrero de
2006; y comunicacion escrita con Sefka Grbz, 22 de Iebrero de 2006.
53
Comunicacion escrita con Sefka Grbz, 22 de Iebrero de 2006.
54
Entrevistas teleIonicas con Mahsuni Karaman, coordinador de Migraciones en el Colegio de
Abogados de Diyarbakir, 25 de Iebrero de 2006, y con Ahmet Kalpak, director de la Ofcina de
Diyarbakir de G-Der, 27 de Iebrero de 2006.
55
Comunicacion escrita con Jonathan Sugden de HRW, 9 de marzo de 2006. Sugden dijo que este
intercambio entre HRW y el IEPH ocurrio durante el taller del 4 de marzo de 2005.
56
Aparentemente, el PNUD vio un borrador del cuestionario y le dio al IEPH retroalimentacion sobre
el mismo. Pero el cuestionario no se ha hecho publico por otros medios. Entrevista con un ofcial del
PNUD, 14 de Iebrero de 2006, Ankara.
El IEPH no ha sido abierto con los resultados del estudio. Su ponencia en el
Taller del PNUD el 23 de Iebrero de 2006 no cumplio con las expectativas,
pues brindo inIormacion detallada sobre los objetivos y la metodologia de la
investigacion, pero sin comentar los resultados. Que el IEPH no haya sido
capaz de compartir los resultados preliminares del estudio casi cuatro meses
despues de la conclusion del trabajo de campo va en contravia de su compro-
miso explicito de ser transparentes. Asimismo, el IEPH limito su ponencia al
estudio (el componente cuantitativo), mas no dio ninguna inIormacion sobre
cuando se anunciarian los resultados del componente cualitativo o sobre cua-
les habian sido los resultados preliminares
57
.
Mayores desarrollos en las politicas de gobierno, la cooperacion internacional y po-
sibles proyectos en el Iuturo estan sujetos a los resultados del Estudio de Hacettepe,
haciendo asi aun mas cruciales la fnalizacion y diIusion de los resultados.
La capacidad de los acadmicos y las OAC de realizar investigaciones sobre
el desplazamiento en 1urquia
Despues de la presentacion del InIorme de Tesev ante el Ministerio del Interior
a comienzos de octubre de 2005 y su lanzamiento publico el 28 de octubre de
ese ao, la ofcina de la presidencia de la Universidad de Hacettepe le inIormo
a Turgay nalan, integrante del Grupo de Trabajo de Tesev y director tecnico
del Estudio de Hacettepe, que el seria investigado con base en una carta que
la OPE habia enviado a la universidad. En noviembre de 2005, nalan recibio
una notifcacion escrita inIormandole que seria relevado de su cargo en el
Estudio de Hacettepe debido a la investigacion en curso. Los motivos alega-
dos de la investigacion contra el seor nalan consistian en su participacion
en otro proyecto sin la autorizacion de la universidad y, por tanto, su violacion
de la confdencialidad del Estudio de Hacettepe. Para el 31 de mayo de 2006
la investigacion continuaba.
Tanto Tesev como los colegas de Turgay nalan en el Grupo de Trabajo
de Tesev, incluyendo los autores del presente inIorme, consideran que esta
investigacion representa una vulneracion de la libertad academica en gene-
ral y de la libertad academica de nalan en particular. Es una costumbre
57
El programa original para el Estudio de Hacettepe menciona un inIorme sobre los resultados de una
investigacion cualitativa. Ponencia en el Taller del IEPH del 4 de marzo de 2005. En linea: http://
www.hips.hacettepe.edu.tr/tgyona/sunum.htm
ampliamente aceptada en las Iacultades de las universidades turcas trabajar
en mas de un proyecto de investigacion en un tema determinado. Cuando
Tesev invito a nalan a Iormar parte del grupo de trabajo solicito la autori-
zacion del IEPH para que el pudiera participar en las actividades del grupo.
El Grupo de Trabajo de Tesev tiene entendido que el IEPH concedio el per-
miso requerido. Tanto a Tesev como al Grupo de Trabajo de Tesev les pre-
ocupa que la investigacion contra nalan pudiera potencialmente disuadir a
los academicos de investigar sobre el desplazamiento interno y otros temas
que aun se consideran 'politicamente sensibles en Turquia. Ademas, es
preocupante que otros investigadores que estudian abusos de derechos hu-
manos se han visto recientemente sujetos a restricciones. Jonathan Sugden,
un investigador de HRW que estuvo investigando abusos que presuntamente
involucran a las Iuerzas de seguridad y a los guardias aldeanos en el sudeste
Iue detenido y posteriormente deportado porque supuestamente carecia de
la autorizacion valida para realizar investigaciones
58
.
La contratacion de la Universidad de Hacettepe para la realizacion
de un estudio comprensivo sobre el desplazamiento Iorzado consti-
tuye un adelanto signifcativo hacia el entendimiento de las causas
del desplazamiento interno y la identifcacion de las condiciones y
necesidades actuales de los desplazados. El comienzo del estudio ha
generado expectativas sobre los resultados y la posterior Iacilitacion
del desarrollo de las politicas de gobierno, la cooperacion interna-
cional y los posibles proyectos Iuturos de las ONG. Sin embargo, la
Universidad de Hacettepe hasta el momento no ha compartido los
resultados del estudio, cuyo componente cuantitativo se completo
en noviembre de 2005. Los resultados de ambos componentes del
Estudio de Hacettepe, tanto el cualitativo como el cuantitativo, de-
ben ser revelados completamente y sin mas demora. La OPE y la
Universidad de Hacettepe deben adoptar medidas para asegurar el
respeto por la libertad academica de los que estudian el desplaza-
miento interno.
58
HRW, Turkev. Human Rights Watch Researcher Detained in Kurdish Area, 12 de abril de 2006.
En linea: http://www.hrw.org/english/docs/00/04/12/turkey13171.htm. En una declaracion, HRW
dijo que 'Sugden estuvo presente en el pais con visa de turismo, lo cual, segun han confrmado las
autoridades turcas, le permite realizar investigaciones en el pais, como es y ha sido el caso para
cualquier abogado o delegacion de derechos humanos que realiza trabajos similares.
4. Proteccin
1. Clarifcacion del papel de las Iuerzas de seguridad en el proceso de re-
torno: el gobierno debe asegurar que el papel de las Iuerzas de seguridad
o Jandarma en el proceso de retorno sea principalmente de consultas en
temas de seguridad, tal como lo afrmo el gobierno al RSG que era el caso.
Las personas desplazadas a quienes las autoridades les han concedido el
permiso de retornar a sus aldeas basadas en el concepto del Jandarma
deben tener la posibilidad de hacerlo sin interIerencia injustifcada o ilegal
por parte de las Iuerzas de seguridad.
2. Desarme y desmonte del sistema de la guardia aldeana: el gobierno debe
adoptar medidas para abolir el sistema de la guardia aldeana y encontrar
otras alternativas de empleo para los guardias existentes. De aqui hasta el
momento en que se logre abolir el sistema, el proceso de desarme de los
guardias aldeanos se debe agilizar.
3. Desminado: dado el compromiso del gobierno de acceder a la Convencion
sobre la Prohibicion del Empleo, Almacenamiento, Produccion y Trans-
Ierencia de Minas Antipersona y sobre su Destruccion junto con su exper-
ticia y papel en actividades de desminado en otros paises, y en vista de los
graves obstaculos que las minas representan para el retorno seguro de per-
sonas desplazadas, se insta al gobierno a realizar actividades de desminado
en las zonas relevantes del sudeste, justamente hacia donde retornan las
personas desplazadas.
El papel de las fuerzas de seguridad en el proceso de retorno
El RSG apelo al gobierno para que defniera mejor el papel de las Iuerzas de
seguridad en el proceso de retorno. En particular, le solicito que asegurara
que el rol de las Iuerzas de seguridad o Jandarma
59
en el proceso de retorno
sea principalmente de consultas y asesoria en temas de seguridad; tambien
59
El Comando de Gendarmeria (Jandarma Komutanligi) es uno de los cuatro comandos dentro de las
Fuerzas Armadas de Turquia. El Jandarma esta a cargo de la seguridad en zonas rurales del pais.
Aunque esta legalmente bajo la estructura administrativa del Ministerio del Interior, en la practica
se encuentra bajo la autoridad del jeIe de personal general. Como tal, el Jandarma ha estado al Irente
de la lucha del ejercito turco contra el PKK en las regiones del este y sudeste del pais.
recalco que las personas desplazadas deben tener la posibilidad de retornar sin
interIerencia injustifcada o ilegal por parte del Jandarma. Tal como se afrmo
anteriormente en el aparte titulado 'Clarifcacion y diIusion de la politica na-
cional, el Documento Marco dispone que las PID no requieren de 'permiso
alguno para retornar a sus hogares y que 'los asuntos atinentes a las condicio-
nes de seguridad de los lugares susceptibles de retornos seran coordinados por
las gobernaciones con el apoyo de otras autoridades relevantes
60
. En total, en
aos recientes no ha habido reportes de interIerencia de las Iuerzas de seguri-
dad contra desplazados en proceso de retorno.
Desarme y desmonte de la guardia aldeana
El cargo de guardias aldeanos provisionales (geici kv korucusu) se creo
el 26 de marzo de 1985 mediante una clausula de la Ley 3175 que modifco
la Ley 442 de 1924 (Ley de Aldeas)
61
. Fueron contratados de acuerdo con
la decision del gabinete de ministros a solicitud del Ministerio del Interior.
En la actualidad, esta practica esta vigente en 22 provincias. Es poco lo que
se conoce publicamente sobre los criterios que determinan la contratacion
o despido de los guardias aldeanos provisionales y sobre lo que sus deberes
conllevan. Esto se debe a que la Regulacion de Implementacion (Ynetmelik)
de la Ley 3175 es confdencial debido a que contiene aspectos relacionados
con la 'seguridad nacional
62
. Segun el Ministerio del Interior, para el 7 de
abril de 2006 habia 57.174 guardias aldeanos provisionales en la region
63
.
Ademas, tambien hay guardias aldeanos voluntarios o civiles que se oIrecen
voluntariamente para servir en estas actividades con el proposito manifesto
de protegerse y proteger a sus Iamilias del PKK. Mientras reciben armas de
las autoridades locales, ellos no devengan un salario y no se les autoriza a ha-
cer parte de los operativos militares
64
. El Iundamento juridico de esta postura
tambien se encuentra en la Ley 422. Los guardias aldeanos voluntarios son
contratados por los gobernadores subprovinciales y, segun Abdlkadir Aksu,
60
Documento Marco, Principio de Implementacion 2.
61
Ley sobre la Adicion de dos Disposiciones al Articulo 74 de la Ley de Aldeas (Ky Kanunu`nun
74nc Maddesine Iki Fikra Eklenmesine Dair Kanun), No. 3175 de 26 de marzo de 1985. Esta
inIormacion esta Iundamentada en la publicacion en la Gaceta Ohcial de un Iallo que niega una
peticion por la derogacion de la Ley 3175. Resmi Ga:ete, 18995 (21 de enero de 1986).
62
Respuesta escrita del Ministro de Justicia Cemil iek a una pregunta del parlamentario Mesut
Deger, 2 de enero de 2005. En linea: http://www2.tbmm.gov.tr/d22/7/7-5667c.pdI
63
InIormacion suministrada a solicitud del Departamento de Relaciones Publicas del Ministerio del
Interior, 24 de abril de 2006 (archivado con el Grupo de Trabajo de Tesev).
64
Entrevista con un Iuncionario publico en la region, verano de 2005.
para el 30 de noviembre de 2003 habia 12.279 guardias aldeanos voluntarios
en la region
65
.
En principio, la contratacion de guardias aldeanos provisionales y volunta-
rios se descontinuo acatando lo establecido en un decreto promulgado por el
gobierno en 2000
66
. Sin embargo, un inIorme reciente de las noticias locales
reporto que se han contratado 650 guardias aldeanos voluntarios en el distrito
de Sason en Batman
67
. En respuesta al requerimiento del Grupo de Trabajo de
Tesev, un Iuncionario del Ministerio del Interior dijo que 'estas personas se
oIrecieron voluntariamente a proteger sus aldeas por su cuenta, que la ofci-
na del gobernador subprovincial simplemente habia registrado sus nombres y
que no se les suministro armas de Iuego. Reitero que la contratacion de guar-
dias aldeanos ha sido ilegal desde el ao 2000
68
.
Segun el Ministerio del Interior, 5.139 guardias aldeanos provisionales 'co-
metieron delitos entre 1985 y abril de 2006, y 868 de ellos Iueron detenidos.
Entre los delitos cometidos, 2.391 tuvieron 'relacion con el terrorismo, 964
Iueron delitos contra la propiedad y 1.341 contra individuos y 443 tuvieron
relacion con el contrabando
69
. Para diciembre de 2003, se habia condenado a
264 guardias aldeanos voluntarios por delitos como homicidio y tentativa de
homicidio, violacion de la ley de porte de armas de Iuego, descarga de armas
en lugares publicos, trafco de productos silvestres y trafco de armas, mientras
que otros 68 Iueron condenados por complicidad con el PKK
70
. Los medios
nacionales en aos recientes han dado seguimiento a noticias sobre las acti-
vidades delictivas de los guardias aldeanos, como el secuestro de mujeres, el
asalto agravado y la Iormacion de pandillas armadas.
Pese a todas las pruebas sobre delitos que involucran a guardias aldeanos, no
hay indicios de que el gobierno este planeando su desarme ni el desmonte de
65
Respuesta escrita del Ministro del Interior Abdlkadir Aksu a una pregunta del parlamentario
Mesut Deger, 12 de diciembre de 2003. En linea: http://www2.tbmm.gov.tr/d22/7/7-1471c.pdI.
66
Presentacion del Ministerio del Interior en el Taller del PNUD.
67
Vease 'Sason`da 2 bin 259 Korucu, Batman Ga:etesi, 16 de junio de 2005. En linea: http://www.
bianet.org/2005/06/16/62517.htm.
68
Entrevista teleIonica con un Iuncionario del Ministerio del Interior, 27 de Iebrero de 2006.
69
InIormacion entregada a solicitud del Departamento de Relaciones Publicas del Ministerio del
Interior, 24 de abril de 2006 (archivado con el Grupo de Trabajo de Tesev) y respuesta escrita del
Ministro del Interior Abdlkadir Aksu a una pregunta del parlamentario Trkn Mioogullari, 14
de junio de 2005. En linea: http://www2.tbmm.gov.tr/d22/7/7-6226c.pdI
70
Vease Ministro del Interior, nota a pie de pagina 64.
dicho sistema, medidas que Iueron solicitadas por el RSG Deng. De hecho, le-
jos del desarme, una Regulacion del Ministerio del Interior (Iisleri Bakanligi
Ynetmeligi) en 2003 permitio que los guardias aldeanos que renunciaron al
sistema, asi como los herederos legales de los guardias aldeanos diIuntos, si-
guieran portando legalmente las armas que les Iueron previamente entregadas
por las autoridades
71
.
La iniciativa mas importante para tratar el problema de los guardias aldeanos
consiste en un proyecto de ley que en este momento esta siendo terminado por
el Ministerio del Interior; sin embargo, este proyecto de ley aparentemente no
incluye medidas para el desmonte del sistema. Al Grupo de Trabajo de Tesev
se le inIormo que el proposito del proyecto de ley era mejorar las condicio-
nes sociales y economicas de los guardias provisionales
72
. El Ministro del
Interior afrmo que el trabajo en curso para entregar prestaciones sociales a los
guardias aldeanos provisionales
73
tiene como fn 'satisIacer sus exigencias y
resolver problemas atinentes al sistema provisional de la guardia aldeana
74
.
Y aunque en los ultimos aos se conocen algunos esIuerzos por parte de entes
locales para oIrecer opciones de empleo a los guardias aldeanos provisionales,
no hay indicios de que el gobierno vaya a emprender acciones para desarrollar
un programa centralizado que genere empleo alternativo para estos guardias
aldeanos
75
.
71
'Implementacion de la regulacion sobre la entrega y expedicion de permisos de armas portadas
sin autorizacion legal por los guardias aldeanos provisionales y voluntarios ('Geici ve Gnll
Ky Korucularinin Ellerinde Bulundurduklari Ruhsatsiz Silahlarin Teslimi ve Ruhsata Baglanmasi
Hakkinda Ynetmelikte Degisiklik Yapilmasina Dair Ynetmelik), Resmi Ga:ete, 25110 (16 de
mayo de 2003). En linea: http://rega.basbakanlik.gov.tr/Eskiler/2003/05/20030516.htm#4
72
El Ministerio del Interior se nego a compartir el proyecto de ley con el Grupo de Trabajo de Tesev
porque esto supuestamente podria generar especulaciones sobre un texto que aun no se habia fna-
lizado.
73
Al comienzo de 2006, una enmienda a la Ley de Aldeas entro en vigor permitiendo que los guar-
dias aldeanos provisionales actualmente en ejercicio y aquellos que han prestado servicio durante
al menos 10 aos en el pasado junto con todos sus dependientes legales accedan a la Tarjeta Verde,
el programa de salud gratuito para los pobres (vease 'Condiciones Actuales a continuacion). Ley
sobre la Enmienda de la Ley de Aldeas (Ky Kanununda Degisiklik Yapilmasina Dair Kanun),
No. 5443, Resmi Gazete, 26042 (3 de enero de 2006). En linea: http://rega.basbakanlik.gov.tr/
Eskiler/2006/01/20060103-3.htm.
74
Vease presentacion del Ministro del Interior, ob. cit.
75
Por ejemplo, en 2000 y 2003, el gobernador de la provincia de Sirnak, segun se inIorma, intento
emplear guardias aldeanos provisionales como conserjes en colegios, pero este intento parece haber
encontrado resistencia entre algunos guardias, quienes ven como inIerior ese tipo de trabajo. Vease,
por ejemplo, http://www.savaskarsitlari.org/arsiv.asp?ArsivTipID5&ArsivAnalD11772
y http://www.evrensel.net/03/01/17/kose.html#2
Como se menciono en el aparte titulado 'Clarifcacion y diIusion de la politica
nacional, el Documento Marco indica que las 'quejas contra los guardias
aldeanos provisionales tendran prelacion dentro del marco de los retornos
76
.
Si bien es positivo que por primera vez la politica del gobierno trate proble-
mas atinentes a los guardias aldeanos, es preocupante que no se haya hecho
mencion del desmonte del sistema o del desarme de los guardias aldeanos,
ambas, recomendaciones del RSG. En general, la postura del Ministerio del
Interior es que el sistema de la guardia aldeana es necesario para garantizar la
seguridad de las PID que retornan. Los Iuncionarios del ministerio justifcan
este argumento al sealar que la seguridad de los retornos se enIatiza en los
Principios Rectores
77
. Esto contrasta con la postura de muchas organizaciones
de la sociedad civil que sealan a los guardias aldeanos como una amenaza de
seguridad para las PID y los retornados debido a los numerosos abusos de de-
rechos humanos cometidos en el pasado por guardias aldeanos provisionales.
Violaciones de derechos humanos contra retornados
En los ultimos dos aos, las denuncias por abusos a los derechos humanos
en la region han disminuido considerablemente
78
. En el mismo sentido, las
denuncias de los desplazados contra los guardias aldeanos por hostigamientos
que impiden su retorno tambien han disminuido
79
, y en los pocos casos que se
han denunciado los autores han sido judicializados. Hubo dos casos reporta-
dos hace pocos aos donde guardias aldeanos ocuparon ilegalmente predios
agricolas de propiedad de Iamilias desplazadas en proceso de retorno. En un
caso, abrieron Iuego contra ocho Iamilias en retorno en el distrito de Bismil
en Diyarbakir en septiembre de 2002, matando a tres personas e hiriendo a
varios mas. Despues de que el incidente apareciera en los medios nacionales,
las autoridades publicas adoptaron medidas para garantizar la seguridad de los
retornados y detuvieron a los guardias aldeanos involucrados
80
. En otro inci-
dente, tres desplazados que visitaron su aldea para la cosecha del verano de
2002 Iueron asesinados por guardias aldeanos que habian invadido sus granjas
76
77
Funcionario del Ministerio del Interior hablando en el Taller del PNUD.
78
InIorme Anual de la ADH para 2005. En linea: http://www.ihd.org.tr. En adelante, InIorme de la
ADH, 2005.
79
Idem. Por ejemplo, la ADH dijo en su inIorme anual que hubo 14 casos de tortura y maltrato por parte
de guardias aldeanos provisionales en 2005. No especifco donde ocurrieron estos incidentes.
80
Por ejemplo, vease Seyhmuz akan y Ahmet Sik, Korucular Yakalandi, Radikal (29 de septiembre
de 2002). En linea: http://www.radikal.com.tr/haber.php?haberno51620&tarih29/09/2002
en la aldea de Nurettin del distrito de Malazgirt, en la provincia de Mus
81
. En
el otoo de 2004, los guardias aldeanos que habian invadido los predios de
Iamilias asirias en aldeas de los distritos de Idil y Midyat de las provincias de
Sirnak y Mardin Iueron removidos por la Jandarma para permitir asi el retorno
de las Iamilias a sus casas
82
.
Los ataques contra desplazados no son Irecuentes y las autoridades publicas
asumen estos casos tan pronto se reportan. Sin embargo, las entrevistas del
Grupo de Trabajo de Tesev con desplazados que viven en los centros provin-
ciales de Diyarbakir, Hakkri y Batman sealan que sigue habiendo incidentes
en los que guardias aldeanos de Iorma ilegal talan arboles, cosechan cultivos
o dejan pastar sus animales en los predios de Iamilias desplazadas, lo cual
representa una amenaza desde la perspectiva de los retornados asi como un
obstaculo para el retorno de otros desplazados que estan contemplando esa
opcion
83
.
La guardia aldeana es mas numerosa en algunas provincias y distritos que
en otras; asi, esta amenaza no es uniIorme en todas las zonas de retorno
84
.
Las PID suelen denunciar abusos cometidos por guardias aldeanos ante
ONG como la Asociacion de Derechos Humanos (ADH) y la Fundacion para
Estudios Juridicos y de Sociedad (Tohav) y a colegios de abogados que luego
llevan los casos a los juzgados y a la atencion de los medios.
Desminado
Turquia suscribio la Convencion sobre la Prohibicion del Empleo,
Almacenamiento, Produccion y TransIerencia de Minas Antipersona y
sobre su Destruccion (la Convencion de Ottawa) el 25 de septiembre de
2003. El gobierno tambien se comprometio recientemente en el Documento
Marco a tratar 'problemas causados por minas antipersona puestas por
81
Por ejemplo, vease Celal Baslangic, Kanatan Yara Koruculuk, Radikal (22 de julio de 2002). En
linea: http://www.radikal.com.tr/veriler/2002/07/22/haber44153.php http://www.radikal.com.tr/
veriler/2002/07/22/haber44153.php~
82
Faruk Baliki y MuzaIIer Duru, Sari Kv Asil Sahiplerine Teslim Edildi, y NaziI Ifazoglu,
Srvanilerin Derdi Gvenlik, ambos en Radikal (25 de septiembre de 2004)
83
Por ejemplo, entrevistas con tres PID en Diyarbakir, Iebrero de 2005, y una PID oriunda de Van, en
Estambul, julio de 2005.
84
Para la distribucion de guardias aldeanos en diIerentes provincias, vease Ministerio del Interior,
nota a pie de pagina 77.
las organizaciones terroristas en el contexto de los retornos
85
. Estas dos
iniciativas son desarrollos alentadores de cara al cumplimiento de las re-
comendaciones del RSG sobre el desminado.
La Convencion de Ottawa entro en vigor en Turquia el 1 de marzo de 2004.
Ese dia Turquia entrego su primer inIorme conIorme al articulo 7, cubriendo
el periodo entre el 1 de marzo y el 28 de agosto de 2004 (en adelante, 'Primer
inIorme, Articulo 7)
86
. Entrego una actualizacion anual el 10 de mayo de
2005 para el periodo entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2004 (en
adelante, 'Segundo inIorme, Articulo 7)
87
. El tercer inIorme que cubre el ao
calendario de 2005 tiene plazo de entrega en los proximos meses.
Se desconocen las cantidades y ubicaciones exactas de las minas terrestres en
Turquia. La unica inIormacion ofcial respecto a este asunto se puede encon-
trar en los inIormes relativos al articulo 7 que ha presentado el gobierno turco
ante el Secretario General de la ONU sobre la implementacion de sus obliga-
ciones con el tratado y las presentaciones que ha hecho en varias reuniones del
comite permanente de la ONU. En su 'Primer inIorme, articulo 7, Turquia
declara una reserva de poco menos de tres millones de minas antipersona
88
,
con 920.000 que ya han sido instaladas en 15 zonas
89
y se sospecha que 687es-
tan ubicadas en siete provincias
90
. Turquia ya dejo de producir minas anti-
persona y suspendio su venta y transIerencia en 1996
91
. Ademas, las Fuerzas
Armadas de Turquia tienen prohibido el uso de minas segun una directiva del
jeIe de gabinete de 26 de enero de 1998
92
.
85
86
Mientras que el inIorme no indica una Iecha de entrega, la Iecha ofcial prevista por la ONU Iue el 1
de octubre de 2004. La Campaa Internacional para Prohibir las Minas Terrestres (CIPM), InIorme de
Observacion sobre Minas Terrestres 2005, Turquia, nota a pie de pagina 4. En linea: www.icbl.org
87
El inIorme cita como Iecha de entrega el 30 de abril de 2004, pero la Iecha real es el 30 de abril de
2005. Entrevista teleIonica con un Iuncionario de la Organizacion para la Seguridad y Cooperacion
en Europa para Asuntos de Desarme y Control de Armas del MAE, 7 de marzo de 2006. La Iecha
de entrega prevista por la ONU Iue el 10 de mayo de 2005. InIorme de Observacion de Minas
Terrestres, nota a pie de pagina 5.
88
Primer inIorme, Articulo 7, Formulario B.
89
Ibid, Formulario C. Estas zonas son Ardahan, Batman, Diyarbakir, Dogubeyazit, Gaziantep,
Hakkri, Iskenderun, Kagizman, Kars, Mardin, Siirt, SanliurIa, Sirnak, Tunceli y Van.
90
Idem. Las provincias donde se sospecha que hay minas son Batman, Bingl, Bitlis, Mardin, Tunceli,
Sirnak, Siirt.
91
InIorme de Observacion sobre Minas Terrestres, p. 2.
92
Ibid, p. 4.
Si bien es alentador el compromiso del gobierno en el Documento Marco de
tratar el asunto de minas terrestres, es problematico que el documento no trate
el tema de las minas terrestres puestas por las Fuerzas Armadas de Turquia.
De Iorma similar, los inIormes relativos al articulo 7 de Turquia no especifcan
quien ha plantado minas terrestres ni tampoco cuando ni donde se plantaron.
Segun inIormes de ONG, hay minas terrestres alrededor de complejos de se-
guridad, a lo largo de la Irontera con todos los paises vecinos al este y sudeste
y en algunas zonas despobladas lejos de las Ironteras, asi como en los alrede-
dores de las aldeas que habian sido 'evacuadas por razones de seguridad
93
.
Las ONG declaran que estas minas han sido plantadas tanto por el gobierno
como por el PKK
94
.
El Documento Marco no expresa un compromiso de realizar actividades de
desminado, recomendadas por el RSG. En respuesta a un requerimiento del
Grupo de Trabajo de Tesev, un Iuncionario del Ministerio del Interior dijo que
el Estado garantiza el desminado, pero no preciso como o cuando se llevaria
a cabo
95
. Los reportes relativos al articulo 7 que Turquia presenta anualmente
no dan inIormacion sobre la destruccion de minas antipersona almacenadas y
se limitan a inIormar que estas actividades continuan. En una declaracion of-
cial de la ONU, el gobierno dijo que las minas almacenadas seran destruidas
despues de la inauguracion de las Instalaciones para la Eliminacion de Minas
y Artilleria en 2006
96
. En cuanto al desminado de minas terrestres usadas,
Turquia reporto en su inIorme, Articulo 7 que ha destruido 1.225 de estas mi-
nas, pero no especifco donde ocurrieron las actividades de desminado
97
. En
una declaracion aparte, el gobierno inIormo que habia iniciado estas activida-
des en 1998 en Diyarbakir, Batman, Mardin, Bitlis, Bingl, Tunceli y Gle
98
.
Sin embargo, los inIormes de las ONG reIutan esa declaracion con respecto
a Diyarbakir y Mardin, con base en un trabajo de campo realizado en estas
93
Iniciativa para una Turquia Libre de Minas, InIormacion sobre Minas Terrestres en Turquia. En
linea: http://www.mayinsizbirturkiye.org/.
94
Idem. Vease tambien InIorme de Observacion sobre Minas Terrestres, p. 5.
95
Bekir Sitki Dag, Taller del PNUD.
96
InIorme de Observacion de Minas Terrestres, p. 3, citando 'Statement Made by Turkey on 13 June
2005 at the Ottawa Treaty Intercessional Meeting, Comite Permanente sobre Despeje de Minas,
Educacion sobre Riesgo de Minas y Tecnologia de Accionamiento de Minas, Ginebra, 13 de junio
de 2005.
97
Segundo inIorme, Articulo 7, Formulario G.
98
InIorme de Observacion de Minas Terrestres, p. 7, citando 'Presentation by Turkey, Standing
Committee on Mine Clearance, Mine Risk Education and Mine Action Technologies, Ginebra, 11
de Iebrero de 2004.
provincias
99
. Las ONG tambien Iormulan criticas al gobierno por concentrar
sus labores de desminado a lo largo de las zonas Ironterizas, desatendiendo
zonas residenciales dentro del pais
100
. Turquia tambien ha inIormado que tiene
la intencion de retener 16.000 minas antipersona para el entrenamiento y de-
sarrollo de las Fuerzas Armadas de Turquia
101
, la segunda mayor cantidad de
minas retenidas entre los Estados suscriptores de la Convencion de Ottawa
102
.
Sin embargo, el gobierno tambien indico que esa ciIra se podria reevaluar de
acuerdo con la reduccion del tamao de las Iuerzas armadas
103
.
Turquia inIorma que todas las zonas minadas estan cercadas y permanen-
temente sealadas con avisos de alto riesgo de acuerdo con estandares in-
ternacionales; que tanto las cercas como los avisos de peligro se revisan
periodicamente; que todas las minas terrestres estan bajo la observacion de
guardias las 24 horas del dia y que los residentes reciben notifcacion de
las autoridades locales sobre la existencia de campos minados
104
. Sin em-
bargo, las ONG inIorman que los lugareos denuncian que las cercas que
rodean los campos minados estan rotas, que 'minas y UXO |municiones
sin detonar| se pueden encontrar en lugares sin demarcacion y sin cerca de
proteccion en zonas despobladas donde, en el pasado, tanto las Iuerzas del
gobierno como las de la oposicion las plantaban
105
. Al momento de escribir
el presente inIorme (2006), el gobierno turco aun no habia realizado ningun
programa educativo sobre el riesgo de las minas. Si bien hay iniciativas
locales para crear conciencia
106
y brindar asesoria juridica a victimas de las
99
Idem, citando la Iniciativa por una Turquia Libre de Minas, 'Report on visits to Diyarbakir and
Mardin, 13 a 17 de junio y 20 de julio d 2004; y la confrmacion de esta inIormacion por la ADH
Diyarbakir.
100
Para una critica Iormulada por la ADH, vease Tolga Korkut, Trkivenin Hala Mavin Politikasi Yok,
Bianet, 5 de abril de 2004. En linea: http://www.bianet.org/2006/04/05/77224.htm
101
Segundo inIorme, Articulo 7, Formulario D.
102
InIorme de Observacion de Minas Terrestres, p. 3.
103
Ibid, p. 4, citando 'Statement Made by Turkey on 13 June 2005 at the Ottawa Treaty Intercessional
Meeting, ob. cit.
104
Segundo inIorme, Articulo 7, Formulario I.
105
106
Un documental sobre minas terrestres y municiones sin detonar (UXO) producida por la Iniciativa
para una Turquia Libre de Minas y emitido por los medios nacionales es el primer material vi-
sual sobre el asunto en Turquia. InIorme de Observacion de Minas Terrestres, p. 8. Ademas, la
Campaa de Conciencia de Hakkri en contra de la Minas Terrestres es una notable iniciativa
local de creacion de conciencia. De manera similar, la ADH recientemente ha lanzado una cam-
paa de educacion sobre el riesgo de las minas. Vease Korkut, Mavina Karsi Egitim Kampanvasi
Baslativor, ob. cit.
minas
107
, la ausencia de un programa centralizado de educacion y concien-
cia sobre el riesgo que generan las minas es causa de gran preocupacion.
Las minas terrestres y UXO representan una amenaza signifcativa para las
vidas de los civiles asi como para el personal militar en la region del sudeste
del pais. En su 'Primer inIorme, articulo 7, Turquia dio cuenta de que un total
de 400 integrantes de las Iuerzas armadas han muerto y 1.126 han quedado en
estado de discapacidad debido a explosiones de minas terrestres entre 1984 y
2004, pero no indico las ciIras sobre las victimas de la poblacion civil
108
. Las
victimas indicadas en el 'Segundo inIorme, articulo 7 tambien se limitan
a tratar los casos de muerte (25) y lesiones (123) del personal militar sola-
mente para el periodo entre el 1 de marzo de 2004 a 2005
109
. Sin embargo, el
gobierno dio ciIras ofciales sobre aIectados civiles en un documento aparte:
140 victimas civiles por causa de minas y UXO (29 muertos y 111 heridos)
en 2004 y 2005, incluyendo tres nios muertos y dos heridos
110
. Las ciIras
de las ONG diferen. Segun la Asociacion de Derechos Humanos (ADH), un
total de 69 muertes y 161 lesiones Iueron ocasionadas por minas terrestres y
UXO solamente en el ao 2005
111
. Sin embargo, la ADH no identifca las ubi-
caciones de estos incidentes ni tampoco especifca cuantas de estas victimas
pudieron haber sido personas desplazadas. La Iniciativa por una Turquia Libre
de Minas presenta las siguientes ciIras para 2004: al menos 168 victimas, in-
cluyendo 57 muertos (35 de los cuales eran civiles) y 111 heridos (72 de los
cuales eran civiles)
112
. Sea cual sea la ciIra real, el alto numero de victimas
entre la poblacion civil genera dudas sobre la efcacia de los mecanismos de
proteccion y alerta que, segun el gobierno, estan en operacion.
La presencia de minas y proyectiles sin detonar es particularmente preocupan-
te en Hakkri, donde ha habido movimientos masivos de personas tanto den-
tro de esta provincia como al otro lado de las Ironteras internacionales, pues
esta region limita con Iran e Irak y ha sido Iuertemente minada a lo largo de la
107
En el contexto de su Proyecto de Justicia para Todos, el Colegio de Abogados de Diyarbakir oIrece
asesoria juridica a las victimas de las minas. InIorme de Observacion de Minas Terrestres, p. 8.
108
Primer inIorme, Articulo 7, Formulario J.
109
Segundo inIorme, Articulo 7, Formulario J.
110
InIorme de Observacion de Minas Terrestres, p. 9, citando la Respuesta de Turquia al Cuestionario
de Observacion de Minas Terrestres, Mision Permanente ante la ONU en Ginebra, 31 de agosto de
2005.
111
InIorme Anual de la ADH, 2005.
112
Irontera. La Campaa para crear Conciencia en contra de Minas Terrestres en
Hakkri, una ONG local que ha estado realizando una investigacion de campo
para identifcar zonas peligrosas, guarda estadisticas sobre personas aIectadas
y planes para lanzar una campaa publica de generacion de conciencia con el
objetivo de educar a la poblacion civil. La inIormacion que sera revelada por
esta ONG local servira como una Iuente importante en este sentido. Segun un
inIormativo de prensa emitido por este grupo, al menos 50 personas, princi-
palmente mujeres y nios, murieron en Hakkri solamente en 2004
113
.
Las minas terrestres representan un obstaculo signifcativo para el retorno y
una Iuente de gran preocupacion para los desplazados que retornaron. Aunque
no hay ciIras sobre victimas a causa de minas y UXO entre los retornados,
los inIormes de las ONG locales y de la prensa asi como de las misiones a la
region del Grupo de Trabajo de Tesev indican que los retornados constituyen
un grupo vulnerable, dado que regresan a zonas rurales donde se concentran
minas terrestres y proyectiles sin detonar. Por ejemplo, durante una visita a
una aldea en Batman donde hace poco han retornado personas desplazadas,
los lugareos le mostraron a un periodista local que acompaaba al Grupo
de Trabajo de Tesev un gran proyectil sin detonar que habian encontrado en
los alrededores de la aldea
114
. Los residentes indicaron que no se trataba de
la primera vez que encuentran un proyectil sin detonar en las cercanias de la
aldea
115
, que estaban preocupados por su seguridad y que 'casi se arrepentian
de haber vuelto a su aldea
116
. Los nios podrian estar especialmente en ries-
go. En una aldea en la provincia de Diyarbakir, varios retornados le dijeron al
Grupo de Trabajo de Tesev que estaban preocupados por la seguridad de los
nios, que temian que ellos intentaran jugar con los proyectiles sin detonar
que habian sido vistos cerca de sus casas. Un abogado en Batman le dijo al
Grupo de Trabajo de Tesev que dos nios murieron en una aldea del distrito
de Sason como resultado de la explosion de una mina mientras jugaban en
113
InIormativo de prensa emitido por la Campaa de Conciencia de Hakkri en contra de Minas
Terrestres, 'New Group Launches Anti-Landmine Campaign in Kurdish Region oI Turkey, 1 de
noviembre de 2004.
114
Al dia siguiente, la prensa local inIormo sobre este incidente. 'Dikkat Patlayabilir!, Batman
agdas, 30 (de junio de 2005).
115
Idem. En el caso anterior, el Jandarma destruyo el UXO.
116
Idem. Durante el trabajo de campo realizado por el Grupo de Trabajo de Tesev en esta aldea, los
guardias aldeanos que Iueron asignados por el gobernador subprovincial para acompaar al equipo,
so pretexto de brindarles 'seguridad, le dijeron al equipo que la carretera pudo haber sido minada
por el PKK. Luego obligaron a los integrantes del equipo a seguir adelante de ellos por la carretera.
Batman, 29 de junio de 2005.
la pradera
117
. La probabilidad de que haya personas aIectadas a causa de las
minas despues del retorno de desplazados a Hakkri es particularmente pre-
ocupante, pues en esta region casi no se han eIectuado retornos importantes
y las aldeas en la provincia han sido evacuadas casi en su totalidad. Una
ONG local advierte que la realizacion de un proceso repentino de retorno
para satisIacer a la comunidad internacional sin haber sido precedido por un
estudio exhaustivo y una iniciativa de desminado 'podria tener consecuen-
cias devastadoras
118
. La ADH reafrma esta preocupacion y enIatiza en la
necesidad de hacer una labor de desminado en las cercanias de las aldeas
de las que Iueron desalojadas personas, antes de que comiencen a retornar a
estas zonas
119
.
El sistema de la guardia aldeana representa un riesgo para la pro-
teccion de derechos humanos en la region y un obstaculo para los
retornos de desplazados en algunas regiones. Los guardias aldea-
nos tanto provisionales como voluntarios deben ser desarmados y el
sistema debe ser desmontado. Como parte de su rehabilitacion, los
guardias aldeanos deben recibir prestaciones sociales y alternativas
de empleo, salvo que tengan antecedentes penales. Los guardias al-
deanos deben ser empleados en sectores distintos a la educacion y
la seguridad. Con el fn de Iacilitar la paz y la seguridad, los mili-
tantes del PKK tienen que ser reintegrados a la sociedad mediante
un desarme completo. Tambien se les debe oIrecer oportunidades de
empleo, salvo que tengan antecedentes penales. El gobierno y las
ONG deben cooperar en la Iormulacion de politicas sobre la rein-
tegracion social de todas las partes en conficto y crear mecanismos
para resolver confictos prolongados entre los guardias aldeanos y la
poblacion rural.
La situacion con respecto a las minas terrestres es de gran preocu-
pacion debido a la Ialta de estadisticas completas sobre su ubica-
cion y cantidad. Las minas terrestres y las municiones sin detonar
117
Entrevista con MustaIa Yildiz, Batman, junio de 2005. Yildiz no especifco si estos nios eran
retornados.
118
InIormativo de prensa emitido por la Campaa de Conciencia de Hakkri en contra de Minas
Terrestres. Vease nota a pie de pagina 167.
119
Korkut, Mavina Karsi Egitim Kampanvasi Baslativor, ob. cit.
representan una amenaza signifcativa para las PID que retornan. El
gobierno y las Iuerzas armadas deben cooperar con las ONG locales
e instituciones internacionales para hacerle Irente a este problema de
Iorma efciente y pronta. Como una medida inicial, el gobierno tiene
que asegurar que todas las zonas minadas o potencialmente minadas
esten cercadas y demarcadas con avisos claros. El gobierno tambien
debe lanzar una campaa centralizada de educacion sobre el peligro
de las minas, en turco y en kurdo, en conjunto con la sociedad civil,
las administraciones locales y las instituciones internacionales.
5. Condiciones actuales de los desplazados
EnIrentar las condiciones actuales de los desplazados: si bien son bienvenidas
las mayores posibilidades de retorno a sus hogares y tierras de origen, hay que
reconocer que para los desplazados este podria ser un proceso muy largo y que
es necesario, por ahora, que el gobierno aumente sus labores para tratar sus
condiciones actuales, en conjunto con las ONG y las agencias de las Naciones
Unidas, pues, segun se ha inIormado, los desplazados son personas que viven
en la pobreza. Tambien hay que reconocer que muchos de los problemas so-
ciales y economicos de los desplazados tambien aIectan a las comunidades
receptoras y que se estan adoptando medidas para atender estos problemas,
tanto dentro del contexto del Proyecto del Sudeste de Anatolia (GAP) como en
conjunto con las ONG locales y las agencias de las Naciones Unidas. Sin em-
bargo, se le debe dar mayor importancia al tratamiento de aquellos problemas
que aIectan especifcamente a los desplazados, con acceso a vivienda digna y
salud y atencion psicosocial para mujeres y nios.
La poltica del gobierno frente a las condiciones actuales de los
desplazados
La politica del gobierno de Turquia Irente al desplazamiento interno hasta
el momento ha desatendido los problemas especifcos de las PID urbanas.
Asimismo, la Comision Europea, organismo que sigue de cerca los avances
de Turquia en este tema, se ha centrado en sus inIormes de avance anua-
les principalmente en los retornos, mientras que presta poca atencion a las
condiciones actuales de las PID
120
. Por tanto, la adopcion del Documento
Marco y el Estudio de Hacettepe son adelantos positivos logrados por las
autoridades nacionales a fn de tratar las condiciones actuales de los despla-
zados. Aunque el Documento Marco se centra principalmente en la imple-
mentacion del PRAR, tambien indica que se exploraran, planearan e imple-
mentaran medidas para brindar apoyo y asistencia a los desplazados para
que puedan integrarse a su nuevo lugar de domicilio
121
. Ademas, dentro de
objetivos establecidos para el Estudio de Hacettepe se encuentra hacer un
estimado del numero de desplazados en zonas urbanas y reunir inIormacion
sobre sus problemas. Se espera que este estudio ayude a Iormar un concepto
mas acertado de las condiciones actuales de la poblacion desplazada que
vive en las ciudades.
Los problemas que padecen las PID urbanas
Segun las ciIras del gobierno, dos tercios de la poblacion desplazada (aproxi-
madamente 240.000) no han regresado a sus hogares de origen. Las ciIras
recientes de desplazados que actualmente viven en las ciudades podrian ser de
hecho mucho mayores. Algunas de estas personas internamente desplazadas
urbanas ya no contemplan la posibilidad de volver a sus hogares originales y
otras, aunque quisieran hacerlo eventualmente, no pueden retornar.
Durante los primeros aos del desplazamiento, las personas desplazadas casi
no recibian ayuda de las autoridades que manejan el reasentamiento en ter-
minos de apoyo para acceder a vivienda, alimentacion, dinero en eIectivo,
educacion, salud y oportunidades de empleo
122
. Por tanto, los desplazados Ire-
cuentemente terminaron Iormando parte de las masas de gente pobre que vive
120
Veanse, CE, 2004 'Regular Report on Turkey`s Progress towards Accession (6 de noviembre de
2004) y 2005 'Regular Report on Turkey`s Progress towards Accession (9 de noviembre de 2005).
En linea: http://europa.eu.int/comm/enlargmente/turkey/docs.htm
121
Documento Marco, Objetivo 6 y Principio de Implementacion 7.
122
Las unicas excepciones aparentes son el asentamiento de un numero limitado de desplazados a
mediados de los aos 90 en las provincias de Tunceli y Diyarbakir donde Iueron proporciona-
das viviendas desocupadas que habia sido construidas despues de terremotos y la construccion
de algunos proyectos de vivienda urbana para desplazados en el centro provincial de Van, varios
aos despues del desplazamiento. Esta inIormacion proviene de entrevistas que condujo Tesev con
desplazados en Estambul y Diyarbakir, al igual que de algunos inIormes de prensa. Vease tambien,
Leyla Sen, Poverty Alleviation, Confict and Power in Poor Displaced Households: A Study oI the
Views oI Women in Diyarbakir, en: New Perspectives on Turkev, No. 32, 2005, pp, 113-136.
en las ciudades del sudeste (como Diyarbakir, Batman, Hakkri y Van) asi
como en las metropolis del oeste (como Estambul y Ankara)
123
.
Las PID urbanas suIren de una gran cantidad de problemas interrelaciona-
dos: pobreza y desempleo; Ialta de acceso a educacion para nios en edad
escolar; uso de trabajo inIantil como estrategia de supervivencia economica;
vivienda precaria, y Ialta de acceso a atencion medica y psicosocial
124
. Los
desplazados provienen de tradiciones agricolas y, por tanto, carecen de las
competencias para el empleo urbano; en consecuencia, la mayoria de hom-
bres y mujeres adultos desplazados estan desempleados
125
. La exigencia de
que cumplan con labores hogareas, el desconocimiento del idioma turco
y barreras culturas suelen mantener a las mujeres desplazadas al margen
del mercado laboral. Los tipos de empleo disponibles tanto para hombres
(como construccion y venta ambulante) como para mujeres
126
(por ejemplo,
cuidado inIantil y trabajos por encargo desde casa) son esporadicos, inIor-
males y, por tanto, no incluyen prestaciones sociales. El desempleo entre los
adultos obliga a las Iamilias desplazadas a mandar a sus hijos a trabajar, bien
sea en la calle como vendedores ambulantes o en maquiladoras (pequeos
e inIormales talleres de conIecciones de Estambul). El hecho de tener que
123
Hay varios estudios que resaltan el vinculo entre el desplazamiento interno en la region del sudeste
de Turquia y la creciente pobreza urbana. Por ejemplo, veanse: Bilgin Ayata y Deniz Ykseker, A
Belated Awakening: National and International Responses to the Internal Displacement oI Kurds
in Turkey, en: New Perspectives on Turkev, No. 32, 2005, pp, 5-42 (en linea:http://home.ku.edu.
tr/~dyukseker/ayata-yukseker-NPT.pdI; Sen, Poverty Alleviation, en: Blgeii Zorunlu Gten
Kaynaklanan Toplumsal Sorunlarin Diyarbakir Kenti leginde Arastirilmasi R. Dag, A. Gktrk
y H. C. Trksoy (eds.), (2 ed. aumentada, Ankara: TMMOB, 1998; Mehmet Barut, Zorunlu Ge
Maruz Kalan Krt Kkenli T. C. Vatandaslarinin G ncesi ve G Sonrasi Sosyo Ekonomik,
Sosyo Kltrel Durumlari, Askeri atisma ve Gerginlik Politikalari Sonucu Meydana Gelen Gn
Ortaya ikardigi Sorunlar ve G Magduru Ailelerin Geriye Dns Egilimlerinin Arastirilmasi ve
zm nerileri, G-Der, Estambul, 1999-2001; y Bediz Yilmaz, The Dialectics of Exclusion and
Integration in the Example of Kurdish Conict-Induced Migrants in Istanbul, estudio archivado con
el Grupo de Trabajo de Tesev, s.p.
124
Para mayor inIormacion sobre los problemas que padecen los desplazados en cuanto a atencion
medica y psicosocial, vease el InIorme de Tesev, nota a pie de pagina 79.
125
La mayoria de hombres cabeza de Iamilia entrevistados por Tesev en Estambul y Diyarbakir esta-
ban desempleados. Varias encuestas realizadas entre desplazados en Diyarbakir y otras ciudades
revelan tasas de desempleo entre adultos de entre 60 y 80. Por ejemplo, veanse Mehmet Barut,
Zorunlu Ge Maru: Kalan Krt Kkenli T.C. Jatandaslari, ob. cit., para un estudio realizado en
varias provincias entre desplazados; y R. Dag, A. Gktrk y H. C. Trksoy, Blgeii Zorunlu G,
ob. cit.; al igual que M. Ersoy y H. T. Sengi (eds.), Kente G ve Yoksulluk. Divarbakir Ornegi,
Ankara, ODT, 2000, para estudios sobre los desplazados en Diyarbakir.
126
Para un estudio sobre las condiciones de mujeres desplazadas en Estambul, vease Betl elik, 'I
Miss My Village!`: Forced Kurdish Migrants in Istanbul and their Representation in Associations,
New Perspectives on Turkev, 32 (verano de 2005): 137-163.
contribuir a los ingresos del hogar mantiene a muchos nios Iuera de las
escuelas, aunque algunos de ellos se han matriculado en los ultimos aos,
en parte como resultado de las transIerencias condicionales de dinero que se
mencionan a continuacion. El trabajo en las calles y en maquiladoras pone
en riesgo la salud y seguridad de los nios y entorpece su desarrollo Iisico
y psicologico.
La Ialta de acceso a la educacion es un problema mas amplio para las per-
sonas internamente desplazadas, independientemente del trabajo inIantil.
Especialmente en los primeros aos del desplazamiento, muchas Iamilias
no pudieron enviar a sus hijos a la escuela debido a problemas fnancieros.
Muchos nios desplazados crecieron sin ninguna educacion Iormal y, por tan-
to, no encuentran trabajo en el mercado laboral urbano. Ademas, la Ialta de
acceso a la educacion es tambien un problema para retornados y aquellos que
contemplan la posibilidad de retornar, pues muchos de los asentamientos ru-
rales donde se estan eIectuando los retornos no tienen escuelas en Iunciona-
miento (vease 'Retorno a continuacion).
Finalmente, el trauma del desplazamiento y la consecuente pobreza urbana
han generado trastornos psicologicos, entre otros problemas de salud. La ma-
yoria de las Iamilias visitadas por el Grupo de Trabajo de Tesev vivian en
espacios insalubres, inadecuados, hacinados y pequeos. Estas condiciones de
vida Iacilitan el brote de enIermedades y difcultan la recuperacion. Los nios
suIren de desnutricion. Pese a la existencia de un programa gratuito de salud
para los pobres (vease la siguiente seccion), la mayoria de los desplazados
urbanos no cuentan con seguro social
127
y carecen de acceso a los servicios e
instituciones de salud publica. Ademas, no hay servicios diseados especifca-
mente para el cuidado psicosocial de mujeres y nios desplazados. En algunos
centros de apoyo para mujeres y nios en los distritos de Estambul, Batman,
Hakkri y Diyarbakir, donde se concentran las personas internamente despla-
zadas, habia conciencia respecto de sus condiciones especifcas, mas no habia
servicios diseados con el fn particular de ayudarlos.
127
En Turquia, las prestaciones sociales no son universales; es necesario ser legalmente empleado
(puede ser independiente) o depender de una persona empleada (puede ser independiente) para
ingresar al programa de seguridad social. Aunque la Ialta de seguridad social es un problema social
mas amplio y, por tanto, esta lejos de ser exclusivo de la poblacion desplazada, el hecho de que la
mayoria de los desplazados adultos esten desempleados o empleados esporadicamente en el sector
inIormal implica que la mayoria no cuentan con seguridad social.
Programas de gobierno que benecian a personas desplazadas
A pesar de la Ialta de proyectos especihcos que traten las condiciones actuales
de personas internamente desplazadas, muchas se han benefciado de varios
programas a nivel nacional que se concentran en los segmentos mas pobres
de la poblacion turca. El principal es la Tarjeta Verde, que brinda de manera
gratuita servicios de salud y medicamentos a los pobres; subvenciones para
una racion de comida, gas, ropa, papeleria y dinero en eIectivo, a traves de las
divisiones locales del Fondo de Ayuda Social y Solidaridad; transIerencias de
dinero bimensuales para Iamilias que mantienen a sus hijos matriculados en
la escuela y los vacunan regularmente, y subsidios directos para agricultores
que no hacen parte de la produccion agricola. Ademas, en los ultimos aos al-
gunos servicios sociales se han puesto a disposicion de nios desplazados que
trabajan en las calles de Ankara, Estambul y Diyarbakir, cuyas Iamilias esten
inscritas en el programa condicional de transIerencia de dinero mencionado
anteriormente.
La Tarjeta Verde, como programa de mayor alcance entre los desplazados, me-
rece atencion especial en este contexto. Actualmente, en las 14 provincias del
este y el sudeste (aquellas donde inicio el desplazamiento y donde actualmen-
te se esta implementando el PRAR) mas de tres millones de personas tienen la
Tarjeta Verde, entre un total de 10 millones de portadores de tarjetas en todo
el pais. Aunque se desconoce el numero de desplazados que incluyen estas
ciIras, las entrevistas del Grupo de Trabajo de Tesev sugieren que el acceso a
la Tarjeta Verde es relativamente amplio entre ellos
128
. Ademas, los subsidios
directos para agricultores merecen alguna mencion, por su alcance en el su-
deste. El numero de agricultores y la cantidad de dinero que se les ha pagado
en las 14 provincias PRAR esta acorde con la proporcion de la poblacion de
esta region Irente a la poblacion total de Turquia
129
. La razon por la que las
128
El Ministerio de Salud no oIrece ciIras que diIerencien entre los portadores de Tarjetas Verdes en
zonas urbanas y zonas rurales; sin embargo, podriamos conjeturar que la mayoria son los pobres de
las ciudades ya que los centros de salud en el campo son escasos. Vale la pena sealar que casi 30
de los portadores de Tarjetas Verdes en Turquia viven en las 14 provincias PRAR, mientras que, de
acuerdo con el Censo de la Poblacion de 2000 (en linea: http://www.die.gov.tr), estas 14 provincias
tienen solo el 10,6 de la poblacion total de Turquia. Estos porcentajes Iueron calculados por el
Grupo de Trabajo de Tesev con base en las estadisticas que publico el Ministerio de Salud sobre las
Tarjetas Verdes. En linea: http://tdms.saglik.gov.tr/ojspdemos/ykbs/ykbsilaktiI.jsp
129
Los agricultores que reciben subsidios en las 14 provincias PRAR constituyen el 11 de todos los
agricultores que reciben este apoyo en Turquia, y el area agricola en las provincias que se benef-
cian del PRAR es el 14 de la totalidad del area que pertenece a este programa en toda Turquia. El
Grupo de Trabajo de Tesev calculo estos porcentajes con base en las ciIras del Ministerio de Salud
regiones del este y sudeste pudieron benefciarse relativamente bien de este
programa, a pesar del desplazamiento interno, tiene que ver con el hecho de
que los agricultores pueden recibir en la practica estos ingresos directos, asi
no hayan labrado sus tierras agricolas en muchos aos.
Estos adelantos son bienvenidos, pero hay que resaltar dos preocupaciones
serias sobre su implementacion con respecto a los desplazados. Primero, estos
programas son esquemas amplios de reduccion de pobreza y 'riesgo social
y, por tanto, no toman en cuenta las circunstancias y necesidades especiales
de las personas internamente desplazadas. Una segunda preocupacion es que
muchos desplazados no califcan para recibir ayuda bajo estos esquemas. Por
ejemplo, uno de los criterios para determinar la condicion de pobreza es la Ial-
ta de propiedad agricola; muchas Iamilias desplazadas son dueas de predios
rurales a los que no se han podido acercar por mas de una decada, situacion
que los descalifca en algunos de los programas de asistencia. Ademas, algu-
nos de estos programas surgieron demasiado tarde para satisIacer las necesi-
dades urgentes y no esta prevista su extension. Este es el caso de la transIeren-
cia condicional de dinero en eIectivo para Iamilias con nios escolares y los
programas de apoyo agricola, que son parte de dos proyectos fnanciados por
el Banco Mundial que comenzaron en el ao 2001 y estan programados para
terminar en 2006 y 2007, respectivamente
130
.
Finalmente, en los ultimos aos ha aumentado la preocupacion entre legisla-
dores y politicos sobre el tema de trabajo inIantil entre Iamilias desplazadas.
Un inIorme de la Comision Parlamentaria Turca sobre el problema de los
nios de la calle sealo la migracion interna y el desempleo como causas del
creciente numero de nios que estan trabajando o viviendo en las calles de
los centros urbanos, incluidos Estambul, Diyarbakir, Mersin y Adana (todos
con poblaciones signifcativas de desplazados), y recomendo el desarrollo de
politicas centralizadas para evitar que estos nios permanezcan en la calle
131
.
Existen varios centros para nios en Estambul cuyos trabajadores sociales
sobre subsidios en 2004 En linea: http://www.tarim.gov.tr/arayuz/9/icerik.asp?efdesteklemeler/
Tugemdestekleme/destek.htm&curdir\desteklemeler\Tugemdestekleme&I ldgd2004ni-
sanweb.htm
130
Veanse Banco Mundial, 'Social Risk Mitigation Project. Project BrieI y 'Agricultural ReIorm
Implementation. Project BrieI. En linea: http://www.worldbank.org.tr
131
'TBMM ocuklari Sokaga Dsren Nedenlerle Sokak ocuklarinin Sorunlarinin Arastirilarak
Alinmasi Gereken Tedbirlerin Belirlenmesi Amaciyla Kurulan Meclis Arastirmasi Komisyonu,
2005. En linea: http://www.tbmm.gov.tr/komisyon/sokakcocuklarikom/ raporlar.htm
estan conscientes de que una porcion signifcativa del grupo objetivo proviene
de Iamilias desplazadas; pero no hay programas especiales para nios despla-
zados. Sin embargo, un proyecto lanzado el ao pasado (2005) en Diyarbakir
con la colaboracion de autoridades publicas, el municipio y ONG, que le
apuesta a la rehabilitacion de nios que viven o trabajan en las calles y nios
con problemas de abuso de sustancias alucinogenas, podria servir de modelo
en esta esIera
132
.
La mayor parte de la poblacion desplazada en Turquia ha estado vi-
viendo en centros urbanos por cerca de diez aos. Como no hay pro-
gramas que traten especifcamente las condiciones actuales de los
desplazados, ellos han tenido que soportar enormes problemas como
desempleo endemico, trabajo inIantil, Ialta de acceso a educacion y
servicios de salud, y una Ialta casi total de atencion psicosocial para
adultos y nios. El gobierno, el PNUD y las organizaciones de la
sociedad civil tienen la necesidad urgente de cooperar con el fn de
desarrollar proyectos que atiendan especifcamente los problemas de
los desplazados que viven en las ciudades. Estos programas deben,
por una parte, tratar temas de educacion para nios, alIabetizacion de
adultos y capacitacion tecnica, y por otra, centrarse en la generacion
de empleo y prestamos preIerenciales para la apertura de pequeas
empresas. Tales programas deben concentrarse tanto en los centros
urbanos de la region del sudeste como en las metropolis en el sur y
el oeste.
En cuanto a atencion psicosocial para mujeres y nios, tal vez sea
posible aumentar la cantidad de centros comunitarios para mujeres
y para nios y trabajar con estos organismos para que desarrollen su
capacidad de atender las necesidades particulares de los desplazados.
El gobierno, la ONU y las organizaciones de la sociedad civil deben
colaborar para oIrecer entrenamiento y construccion de capacidades
en estos centros.
132
Entrevista con el alcalde de Diyarbakir, Iebrero de 2005.
6. Retorno
1. Claridad y consultas sobre el tema del retorno: en vista de varias iniciativas
de retorno y la aparente Ialta de claridad sobre como se relacionan estas
iniciativas, hacia cuales segmentos de la poblacion desplazada van dirigi-
das y las preocupaciones que estos asuntos acarrean, se insta al gobierno
a Iacilitar una consulta amplia con los desplazados, las ONG y organiza-
ciones de la sociedad civil que trabajan con ellos. Suponiendo que el pro-
yecto de Retorno a la Aldea sigue siendo el principal vehiculo del gobierno
para Iacilitar los retornos a gran escala y el reasentamiento en el sudeste
del pais, el gobierno debe contemplar la produccion de un documento que
esquematice claramente los objetivos, el alcance y las repercusiones en
los recursos del proyecto. Ademas, la administracion del GAP debe hacer
publicamente disponibles, si aun no lo ha hecho, los resultados del estudio
de Iactibilidad realizado por la Asociacion Turca de Ciencias Sociales y
Iacilitar un Ioro abierto con los desplazados y las ONG sobre los resultados
de este estudio y las medidas que se deben adoptar para implementarlo.
2. Asegurar la no discriminacion en el retorno: el gobierno debe asegurar una
aproximacion no discriminatoria en el retorno previniendo e investigando
aquellas situaciones en las que a los antiguos guardias aldeanos se les de
eventualmente un trato preIerencial para eIectos del retorno, en compara-
cion con aquellas personas que son percibidas como vinculadas al PKK.
Con el fn de evitar estos problemas o la percepcion del uso de estas prac-
ticas, se recomienda que las autoridades locales revisen el requerimiento a
los desplazados de indicar la razon especifca de su desplazamiento cuando
solicitan su retorno o, como alternativa, presenten una sola opcion que apli-
que claramente tanto al desplazamiento motivado por actividades terroristas
como a la evacuacion por parte de las Iuerzas de seguridad. Las autoridades
tambien deben investigar denuncias sobre el uso de Iormularios que inclu-
yen una clausula compromisoria. En relacion con esto, el Representante
agradeceria la inIormacion del gobierno sobre el resultado de la inspec-
cion ofcial que se practico del sistema judicial en Diyarbakir; en la medida
en que dicho caso oIrece un contexto en el que, segun Iuncionarios del
Ministerio de Asuntos Exteriores (MAE), se podria tratar este asunto.
Las polticas del gobierno frente al retorno
La medida mas comprehensiva que ha adoptado el gobierno para Iacilitar el
retorno de los desplazados a sus lugares de origen es el PRAR, programa que
se inicio con base en una circular del gobierno, de 1998
133
. Este proyecto que
inicialmente incluia las 12 provincias de Batman, Bingl, Bitlis, Diyarbakir,
Elazig, Hakkri, Mardin, Mus, Siirt, Sirnak, Tunceli y Van despues Iue am-
pliado para incluir tambien a Adiyaman y Agri
134
. El PRAR consiste en las
siguientes actividades en estas 14 provincias: reasentamiento de aquellos que
quieran retornar a sus propias aldeas o a otras zonas disponibles; construccion
de la inIraestructura social y economica necesaria; Iacilitacion de condiciones
de vida sostenibles durante el reasentamiento; reconstruccion y reactivacion de
la vida rural; desarrollo de un plan de asentamiento mas equilibrado en zonas
rurales; distribucion mas racional de inversiones y servicios gubernamentales,
y apoyar el desarrollo de 'aldeas centrales. En el ao 2000, la administracion
del PRAR paso de la Direccion General de Servicios Rurales al Ministerio del
Interior y a las gobernaciones relevantes, esto con el fn de ampliar el alcance
del proyecto y Iacilitar su implementacion. Existen dos tipos de apoyo del
PRAR. Primero, cada Iamilia desplazada puede recibir materiales para cons-
truccion y algunos animales de granja cuando solicitan ante una gobernacion
el retorno a su aldea (todo previsto en un presupuesto para el PRAR asignado
por el gobierno). Segundo, las gobernaciones reconstruyen la inIraestructura
publica en algunas aldeas que han sido repobladas (contemplado dentro del
Presupuesto Especial de Administracion Provincial o Il O:el Idare Btcesi,
del que dispone cada gobernacion)
135
.
Segun el Ministerio del Interior, para el 31 de enero de 2006 aproximadamen-
te la tercera parte de los desplazados (138.000 personas) habian retornado
a sus lugares de origen amparados por el PRAR
136
. Las ciIras dadas por el
Ministerio son, segun las ONG nacionales e internacionales, incorrectas, por
133
Bekir Sitki Dag, presentacion en un Taller del PNUD.
134
El PRAR se introdujo originalmente en 1994 y cubrio seis provincias. El Proyecto tomo su Iorma
actual despues de la expedicion de la Circular de Gobierno de 1998.
135
Por ejemplo, la Gobernacion de Diyarbakir construyo estaciones de bombeo de agua en 37 aldeas y
23 caserios donde se eIectuaron retornos de PID y arreglo las carreteras de algunas aldeas repobla-
das como parte de su Presupuesto Especial de Administracion, ademas de los materiales para cons-
truccion, animales de granja y colmenas que se entregaron a cada solicitante. Entrevista teleIonica
con el vicegobernador de Diyarbakir, 27 de Iebrero de 2006.
136
Presentacion del Ministerio del Interior en el Taller del PNUD.
dos razones
137
. Primero, teniendo en cuenta que muchas personas Iueron des-
plazadas hace mas de diez aos, en muchos casos sus hogares han crecido y
nuevos hogares se han Iormado dentro de hogares mas antiguos. En segundo
lugar, muchas personas retornan solo temporalmente, porque las condiciones
en sus aldeas de origen no son aptas para un retorno permanente o porque ya
estan radicadas en zonas urbanas, pero regresan a sus aldeas de origen segun
la estacion. Por ejemplo, muchas personas desplazadas particularmente los
ancianos permanecen en sus aldeas para la epoca de siembra y cosecha y
luego regresan a las ciudades en invierno, lo cual despierta preguntas sobre el
signifcado preciso del retorno
138
.
Claridad y consultas sobre el retorno
El gobierno considera que el PRAR es el principal programa de retorno y rea-
sentamiento, pero no ha producido un documento que esquematice claramente
los objetivos, el alcance y las repercusiones presupuestales del proyecto. El
Documento Marco es un paso positivo hacia la aclaracion de la politica ge-
neral del gobierno de cara a los retornos. Sin embargo, no aclara como se ha
implementado el PRAR en el pasado, ni tampoco especifca el alcance par-
ticular del proyecto ni sus implicaciones presupuestales. Ademas, aun Ialtan
proyectos y programas concretos para la reactivacion socioeconomica de las
zonas rurales de la region aIectada, aunque el Documento Marco reconoce
la necesidad de reIormular las politicas para proyectos sociales, economicos,
culturales y de desarrollo educativo como parte del proceso de retorno (vease
'Esclareciendo y diIundiendo la politica nacional arriba).
El Documento Marco compromete al gobierno a que consulte con las ONG
sobre el tema del retorno
139
. Pero hasta el momento el gobierno no ha parti-
cipado en ninguna consulta o cooperacion sistematica ni con los desplazados
ni con las organizaciones de la sociedad civil sobre este asunto. Algunos
137
Por ejemplo, el InIorme de 2005 de HRW concluyo que en un buen numero de aldeas habia mu-
chos menos retornados de lo que establecen las ciIras reveladas por el Ministerio. Vease HRW,
'Still critical`: Prospects in 2005 Ior Internally Displaced Kurds in Turkey, 2005 (en linea: http://
www.hrw.org/reports/2005/turkey0305/index.htm). Igualmente, la ADH compartio con el Grupo
de Trabajo de Tesev ciIras de algunas aldeas escogidas en las regiones claramente inIeriores a las
publicadas por el ministerio. Comunicacion inIormal con la Division de Diyarbakir de la ADH,
mayo de 2005.
138
Por una discusion critica del signifcado de 'retorno segun diIerentes personas, vease Ayata y
Ykseker, Belated Awakening, ob. cit., pp. 35-36.
139
ofciales dicen que el PRAR de alguna manera esta todavia en la Iase de
'investigacion y que, una vez pase a la Iase de implementacion, el gobierno
tiene previsto consultar con las ONG
140
. Sin embargo, teniendo en cuenta que
el PRAR en su Iorma actual ha estado vigente por casi una decada, ese argu-
mento es cuestionable. Las consultas con los desplazados y la sociedad civil
son de especial importancia para determinar las expectativas y necesidades
de las PID durante el proceso de retorno, al igual que para crear un ambiente
mas seguro para los retornados.
Obstculos para el retorno
Varios Iactores siguen representando obstaculos para el retorno, en zonas don-
de ocurrio el desplazamiento inicial. Entre estos, amenazas reales o percibidas
contra la propia seguridad, minas terrestres y UXO, escasez de ayuda para
retornados y Ialta de servicios publicos y privados en las zonas de retorno. La
importancia relativa de estos obstaculos cambia segun el lugar.
Las Iuerzas de seguridad no obstaculizan el regreso de personas internamen-
te desplazadas por Ialta de seguridad en la mayoria de las zonas sobre las
cuales el Grupo de Trabajo de Tesev ha reunido inIormacion, con la notable
excepcion de Hakkri. Por ejemplo, para los desplazados por lo general es
seguro retornar a sus aldeas en las provincias de Batman y Diyarbakir, salvo
en varios caserios de una aldea particular del distrito de Kulp, en Diyarbakir.
En Kulp, se inIorma que las Iuerzas de seguridad les han advertido a los al-
deanos que quieren retornar a esos caserios que habia un problema de orden
publico
141
. Durante la realizacion del Estudio de Hacettepe, el equipo del
IEPH no pudo llegar por razones de seguridad solo a dos aldeas (en Bingl y
Agri) de las muchas que estaban en la muestra y habian sido escogidas de las
14 provincias donde ocurrio el desplazamiento original
142
. Pero en Hakkri
las condiciones de orden publico han representado y siguen representando
un obstaculo al retorno. Un proceso limitado de retorno ha comenzado en
esta provincia solamente dentro de los ultimos aos y los retornos han sido
por lo general segun la estacion; es decir, las PID regresan en verano para
140
Entrevista con ofciales de gobierno, 14 de Iebrero de 2006, Ankara.
141
Entrevistas teleIonicas con Mahsuni Karaman, Coordinador de Migraciones para el Colegio de
Abogados de Diyarbakir, 25 de Iebrero de 2006, y con Ahmet Kalpak, director de la Division de
G-Der en Diyarbakir, 27 de Iebrero de 2006.
142
Sinan Trkyilmaz, Presentacion del IEPH en el Taller del PNUD.
la cosecha
143
. Sin embargo, la escalada en el conficto armado junto con la
quema de las carpas donde vivian las PID durante el verano pasado han
obligado a estos retornados temporales a huir de sus aldeas nuevamente
144
.
Existen algunas aldeas en Hakkri, particularmente en el distrito Ironterizo
de ukurca, que colinda con Irak, donde los ofciales de seguridad no permi-
ten el retorno de desplazados debido a problemas de orden publico e insegu-
ridad
145
. Los riesgos de seguridad incluyen la presencia de minas terrestres
y proyectiles sin detonar (vease 'Despeje de minas arriba) al igual que los
operativos militares en contra del PKK o la presencia de milicianos del PKK
en una zona particular.
Aunque las Iuerzas de seguridad no impiden el retorno de desplazados por
razones de seguridad, en la mayoria de las zonas, muchas PID sealan la Ialta
de seguridad como la principal razon por la que actualmente no pueden retor-
nar. Es importante tener en cuenta que, aunque los enIrentamientos armados
entre el PKK y las Iuerzas de seguridad turcas habian cesado casi por com-
pleto en 1999, ha habido una escalada del conficto armado desde el 2004,
especialmente en los meses de primavera y verano. Las Iuerzas de seguridad
han venido realizando operativos contra los campamentos del PKK y contra la
infltracion en las Ironteras, mientras que el PKK ha minado carreteras y plan-
tado bombas. Las acciones de ambas partes han resultado en muertes y heridos
del ejercito, civiles y milicianos del PKK
146
. Casi todas las personas entre-
vistadas por el Grupo de Trabajo de Tesev en los cuatro centros provinciales
y algunos distritos de Batman y Hakkri dijeron que no podian considerar la
posibilidad de retornar a sus zonas de origen antes de que la seguridad y la paz
Iueran garantizadas. Temian ser obligadas a huir nuevamente a raiz de opera-
tivos militares, enIrentamientos armados, asaltos por parte de milicianos del
143
Entrevista con un Iuncionario publico en Hakkri, 19 de octubre de 2005. Segun inIormes de ONG
y Iuncionarios del municipio, las PID retornan a sus aldeas solamente durante el verano y viven en
carpas, octubre de 2005.
144
Entrevista con el vicealcalde, Hakkri, 10 de octubre de 2005. El vicealcalde dijo que la quema de
carpas se concentro en las aldeas del distrito de ukurca. La ADH tambien declaro que los retorna-
dos segun la estacion en ukurca, cuyas cosechas Iueron quemadas, suIrieron considerablemente
en 2005. Entrevista con Necibe Gnes, ADH Hakkri, 19 de octubre de 2005.
145
Una PID le dijo al Grupo de Trabajo de Tesev que se les nego el acceso a los desplazados que
intentaban retornar a la aldea de Isikli en ukurca. Entrevista con desplazados en ukurca, 21 de
octubre de 2005.
146
Por ejemplo, los inIormes anuales de la ADH revelan un aumento notable en el numero de personas
muertas en enIrentamientos armados en 2004 (240 muertos) y 2005 (496 muertos) Irente a los 104
de 2003, los 30 de 2002 y los 92 de 2001. En el ao 2000 murieron 857. El inIorme no indica donde
ocurrieron estos enIrentamientos. Vease HRW Report - 2005, nota a pie de pagina 137.
PKK o presiones del Estado para convertirse en guardias aldeanos. Las PID
urbanas no son las unicas que temen por su seguridad en caso de retorno. Los
retornados entrevistados por el Grupo de Trabajo de Tesev en varias aldeas
en Batman donde ha iniciado gradualmente el proceso de retorno dijeron que
querian permanecer en sus aldeas, pero que temian tener que huir nuevamente
si llegan a surgir nuevos enIrentamientos armados.
Ademas, hay obstaculos al retorno que radican en problemas de implementa-
cion del PRAR, escasez de ayuda y Ialta de inIraestructura socioeconomica.
La implementacion del PRAR no ha sido lo sufcientemente transparente y la
potestad de asignar pagos reposa en las gobernaciones (valilik) y las goberna-
ciones subprovinciales (kavmakamlik), lo que ha generado inconsistencias en
la asignacion de apoyo fnanciero para retornados en las diIerentes provincias.
Las PID consideran que la ayuda del PRAR (Irecuentemente en Iorma de
materiales para construccion) es insufciente para reconstruir una casa, cubrir
los costos de regresar a sus tierras y reiniciar actividades agricolas
147
. Tambien
resaltan que a menudo no hay servicios publicos (agua corriente, electricidad,
vias pavimentadas, etc.) o servicios sociales (escuelas, servicios de salud) en
sus aldeas de origen. La Ialta de inIraestructura publica ha sido una barrera
considerable al retorno sostenible. Sin embargo, vale la pena resaltar que en
algunas provincias las expectativas de los desplazados en cuanto a servicios
publicos pudieron haber aumentado durante los muchos aos desde su des-
plazamiento, haciendo que sea poco atractivo el retorno a una vida austera
en el campo, especialmente para personas mas jovenes y mujeres adultas
148
.
Vale la pena notar que en algunas provincias, por ejemplo en Diyarbakir, las
autoridades publicas han hecho algunas inversiones en la reconstruccion de la
inIraestructura de las aldeas a donde llegan los retornados
149
.
En varias provincias del sudeste, algunas Iamilias han sido reubicadas en lu-
gares distintos a sus propias aldeas o caserios, usualmente en proyectos de vi-
vienda en las aldeas centrales. Algunas PID afrman que las gobernaciones de
Tunceli y Van, por medio del PRAR, propusieron que sus Iamilias se radicaran
en lugares distintos a sus domicilios originales, pero que perdian la oportunidad
147
Entrevistas con PID en Diyarbakir y Estambul en Iebrero y julio del 2005, respectivamente.
148
Para una elaboracion de las diIerentes expectativas de PID respecto del retorno segun genero y
generacion, vease el Tesev Report, pp. 8-13
149
Entrevista teleIonica con el vicegobernador de Diyarbakir, 27 de Iebrero de 2006.
de benefciarse del PRAR al rechazar esta oIerta
150
. Dadas la estructura social
y cultural de la region y las enemistades entre grupos que surgieron durante el
conficto armado, muchas Iamilias tal vez no quieran vivir en asentamientos
centralizados
151
. Entonces, hay que asegurar que los retornos sean voluntarios y
que la asistencia no este supeditada al cumplimiento de ciertas condiciones.
Asegurar la no discriminacin en el retorno
Algunas PID dicen que a comienzos de la primera decada del 2000 los guar-
dias aldeanos gozaban de prioridad en el proceso de retorno y en la asignacion
de ayuda gubernamental e inversiones destinadas a los retornados
152
, pero no
ha habido denuncias recientes sobre trato preIerencial a los guardias aldeanos
en el proceso de retorno
153
. Sin embargo, podria haber otros tipos de discrimi-
nacion en la asignacion de ayuda del PRAR, ya que los criterios de acceso no
son transparentes
154
. Y en las etapas iniciales del proceso de retorno se reporto
que los desplazados que querian retornar dentro del marco del PRAR tuvieron
que frmar Iormularios en los que debian seleccionar una casilla que sealaba
que habian abandonado sus casas debido a las acciones del PKK. Esto ya no
se practica.
150
Entrevistas con dos PID de Tunceli y Van en Estambul, julio del 2005.
151
HRW ha alegado que las PID no quieren reubicarse en aldeas centrales, citando el testimonio de las
PID en la aldea de Konalga en Van. Vease 'Displaced and Disregarded: Turkey`s Failing Village
Return Programme, HRW Report, 14(7) (octubre de 2002). En linea: http://hrw.org/reports/2002/
turkey/Turkey1002.pdI. Es interesante que los planes de desarrollo subregionales encargados por
la autoridad del GAP tambien mencionan que la mayoria abrumadora de los desplazados entre-
vistados no quisieran ser reubicados en aldeas centrales debido a razones culturales, tensiones
entre tribus y su preIerencia por vivir cerca de su propiedad agricola. Por ejemplo, vease Trk
Sosyal Bilimler Dernegi, 'Diyarbakir Ili Yeniky Merkez Ky ve Alt Blge Plani, en Dogu ve
Gnevdogu Blgesi Kve Dn ve Rehabilitasvon Profesi Alt Blge Gelime Planlari, Ankara,
GAP, 2002, p. 11.
152
Por ejemplo, el Grupo de Trabajo de Tesev ha oido que los guardias aldeanos evacuados tuvieron
prelacion en la entrega de vivienda en un proyecto construido por el gobierno en Van (Yalim Erez
Mahallesi). De manera similar, algunas PID en Diyarbakir consideran que las inversiones en vi-
vienda en una aldea central particular les han dado un trato preIerencial a los guardias aldeanos.
Entrevistas con PID en Diyarbakir y Estambul, Iebrero de 2005 y julio de 2005, respectivamente.
Algunas PID entrevistadas por Tesev en Batman tambien afrman que los guardias aldeanos reci-
bieron un trato preIerencial en el acceso a ayuda bajo el PRAR, junio de 2005.
153
Entrevistas teleIonicas con Mahsuni Karaman del Colegio de Abogados de Diyarbakir, 25 de Ie-
brero de 2005, y con Ahmet Kalpak de G-Der en Diyarbakir, 27 de Iebrero de 2006. Segun las
ciIras de la Gobernacion de Diyarbakir, de las 43.664 personas originalmente desalojadas, 19.800
han retornado. Entrevista teleIonica con el vicegobernador de Diyarbakir, 27 de Iebrero de 2006.
154
En una aldea de Batman cuya poblacion yezidi desalojada pidio asilo en Alemania, un retornado
dijo al Grupo de Trabajo de Tesev que creia que la negacion de su solicitud al PRAR se Iundamen-
taba en una creencia errada de que el tenia que ser adinerado, ya que habia vivido en Alemania.
Entrevista del 30 de junio de 2005.
Las Iuerzas de seguridad ya no obstaculizan los retornos alegan-
do Ialta de seguridad en la mayoria de las zonas donde ocurrio el
desplazamiento original, con la excepcion notable de Hakkri. Sin
embargo, dado que han aumentado durante los ultimos dos aos las
actividades armadas del PKK al igual que los operativos militares de
las Iuerzas armadas turcas, amenazas reales o percibidas a la seguri-
dad de las PID siguen evitando que muchos de ellos contemplen el
retorno a sus hogares de origen y en otros casos esto lleva a que los
retornados consideren nuevamente la opcion de huir de sus aldeas. El
gobierno debe adoptar mas medidas para proteger la seguridad de la
poblacion que retorna para asi evitar una nueva ola de desplazamien-
tos. Las ONG locales y las autoridades publicas de la region deben
cooperar en la construccion de confanza entre las PID y el Estado
con el fn de eliminar percepciones de inseguridad en lugares donde
no existe esa amenaza.
Otros obstaculos al retorno son escasez de ayuda del PRAR, Ialta de
inIraestructura y servicios publicos en las zonas rurales donde ocu-
rrio el desplazamiento original y resistencia a los asentamientos cen-
tralizados. El gobierno debe esclarecer su implementacion del PRAR
de acuerdo con el Documento Marco y en consulta con las ONG. Se
debe crear un punto Iocal en el Ministerio del Interior para trabajar
sistematicamente con las ONG en el tema de los retornos. Se deben
adoptar medidas concretas para reconstruir la economia rural e inIra-
estructura publica para que los retornos sean sostenibles.
7. Bienes

Compensacion: el Representante ve con buenos ojos las medidas que es-
tan siendo adoptadas por parte del gobierno para desarrollar una legislacion
que provea indemnizaciones a los aIectados por la violencia en el sudeste
del pais, incluyendo a aquellos que Iueron desalojados de sus casas por las
Iuerzas de seguridad. Consciente de las presiones fscales bajo las cuales
actualmente opera el gobierno, el Representante recomienda la pronta pre-
sentacion de esta legislacion ante el Parlamento y, mientras tanto, le pide
al gobierno que comience a considerar las modalidades para establecer un
sistema de manejo efciente de las peticiones que surgiran bajo la legislacion
propuesta.
Ley de Indemnizacin
La promulgacion de la Ley de Indemnizacion en 2004 es, sin duda, el paso
mas signifcativo que se ha dado a la Iecha hacia la resolucion del proble-
ma del desplazamiento interno en Turquia. Al adoptar esta ley, el gobier-
no dio un paso importante hacia el cumplimiento de la recomendacion del
RSG que tambien Iue reiterada por la UE en sus inIormes de avance anua-
les
155
. El Documento Marco del gobierno seala la promulgacion de la Ley
de Indemnizacion como 'un paso importante |...| hacia la eliminacion de las
difcultades que enIrentan |las PID|, y fja como su objetivo 'asegurar la
implementacion efcaz de la ley
156
.
Aspectos sustantivos y procedimentales de la Ley de Indemnizacin
La Ley de Indemnizacion Iue promulgada el 17 de julio de 2004 y entro en
vigor el 27 de ese mes
157
. La regulacion de implementacion Iue expedida por
el Consejo de Ministros el 4 de octubre de 2004
158
y enmendada el 15 de sep-
tiembre de 2005
159
. Inicialmente, el periodo para la entrega de solicitudes por
perdidas suIridas antes de la Iecha de promulgacion era de solo un ao, pero
155
CE, 'Regular Report on Turkey`s Progress towards Accession, 6 de noviembre de 2004, y 'Regular
Report on Turkey`s Progress towards Accession, 9 de noviembre de 2005. En linea: http://europa.
eu.int/comm/enlargement/turkey/docs.htm
156
Documento Marco, Objetivo 7.
157
Ley de Indemnizacion por Perdidas Ocasionadas por el Terrorismo y la Lucha Contra el Terrorismo
(Terr ve Terrle Mcadeleden Dogan Zararlarin Karsilanmasi Hakkinda Kanun), No. 5233, 17 de
julio de 2004, en Resmi Ga:ete, 25535 (27 de julio de 2004). En linea: http://rega.basbakanlik.gov.tr/
158
Regulacion de Implementacion de la Indemnizacion por Perdidas Ocasionadas por el Terrorismo
y la Lucha Contra el Terrorismo (Terr ve Terrle Mcadeleden Dogan Zararlarin Karsilanmasi
Hakkinda Ynetmelik), Decision 2004/7955, de 4 de octubre de 2004, en Resmi Ga:ete, 25619 (20
de octubre de 2004). En linea: http://rega.basbakanlik.gov.tr
159
Regulacion de Implementacion sobre la Enmienda a la Regulacion de Implementacion de la
Indemnizacion por Perdidas Ocasionadas por el Terrorismo y la Lucha Contra el Terrorismo
(Terr ve Terrle Mcadeleden Dogan Zararlarin Karsilanmasi Hakkinda Ynetmelikte Degisiklik
Yapilmasina Dair Ynetmelik), Decision 2005/9329, de 22 de agosto de 2005, en Resmi Ga:ete,
25937 (15 de septiembre de 2005).
este plazo se extendio a comienzos de 2007 en virtud de una enmienda recien-
te a la Ley de Indemnizacion
160
.
La ley tiene por objeto indemnizar a las personas por daos materiales desde
1987 'ocasionados por acciones de terror o de medidas adoptadas para lu-
char contra el terror, y provee compensacion a cualquiera que haya suIrido
perdidas a raiz del terrorismo o actividades antiterroristas, incluidos, pero no
de manera taxativa, los desplazados, los miembros de las Iuerzas armadas, la
policia y la guardia aldeana
161
. La ley preve reparaciones para tres tipos de
perdida: daos a bienes muebles o inmuebles, daos a la vida y el cuerpo de
la persona y daos suIridos por la imposibilidad de la persona de acceder a
sus bienes
162
.
La tarea de tramitar las solicitudes, determinar el valor de las perdidas incu-
rridas y especifcar el monto de la indemnizacion se les confere a comisiones
de evaluacion de daos
163
, constituidas en provincias, segun sea necesario
164
.
Estas comisiones estan conIormadas por siete integrantes, seis de los cuales
son Iuncionarios publicos. Cada comision la preside un vicegobernador desig-
nado por el gobernador. Los miembros restantes son cinco Iuncionarios publi-
cos designados por el gobernador de los departamentos de fnanzas, obras pu-
blicas y vivienda, agricultura y asuntos rurales, salud e industria y comercio,
mas un abogado nombrado por el colegio de abogados respectivo. El abogado
es el unico integrante no gubernamental de las comisiones
165
.
Al evaluar los daos suIridos por los solicitantes, la comision prepara decla-
raciones de arreglo amistoso (sulhname) que especifcan la indemnizacion a
ser pagada en eIectivo o en especie y las presenta al solicitante
166
. Cualquier
160
Esta enmienda Iue promulgada por el Parlamento el 28 de diciembre de 2005 y entro en vigor el 3
de enero de 2006. Regulacion de Implementacion sobre la Enmienda No. 5443, de 28 de diciembre
de 2005 (en adelante, Ley 5442), en Resmi Gazete, 26042 (3 de enero de 2006).
161
Ley de Indemnizacion, Articulo 1.
162
Ibid, el Articulo 7 reza: 'El dao que sera indemnizado por la presente ley, mediante arreglo amis-
toso, es, a saber: a) todo tipo de dao causado a ganado, arboles, productos agricolas y cualquier
bien mueble o inmueble; b) dao que resulta de heridas, discapacidad Iisica, muerte y gastos incu-
rridos por concepto de tratamiento medico y gastos Iunebres; y c) daos materiales suIridos por
aquellos que no pudieron acceder a sus bienes por causa de acciones eIectuadas dentro del contexto
de la lucha contra el terrorismo.
163
Ibid., Articulo 5.
164
Ibid., Articulo 4.
165
Idem.
166
Ibid., Articulo 5b.
pago que el solicitante haya recibido previamente del Estado sera deducido
de esa cantidad
167
. En caso de que el solicitante este en desacuerdo con los
terminos de la declaracion y se niegue a frmarla, se frma un protocolo de no
acuerdo
168
, posterior a lo cual el solicitante tiene el derecho de interponer una
demanda por indemnizacion ante el tribunal administrativo competente
169
.
Para el 31 de enero de 2006, se habian presentado un total de casi 180.000
solicitudes ante las comisiones establecidas en 79 provincias
170
. De estas so-
licitudes, unas 16.000 (menos del 10) se han resuelto; 6.000 solicitudes re-
sultaron en decisiones positivas en Iavor del pago de una indemnizacion y
10.000 Iueron negadas
171
. Un Iuncionario del Ministerio del Interior explico
que mas de 5.000 de los rechazos estaban Iundamentados en el hecho de que
los solicitantes eran personal de seguridad que habian recibido una indemni-
zacion previamente
172
. El Iuncionario no indico la razon para el rechazo de
las 4.000 restantes. Tesev obtuvo un documento ofcial que da inIormacion
sobre la implementacion de la ley a nivel nacional. Este documento incluye
un desglose de las razones por las cuales Iueron rechazadas las solicitudes
173
.
Para fnales de 2005, de las 177.416 solicitudes 8.826 habian sido negadas
por las siguientes razones: 1.650 por estar Iuera del alcance material de la ley;
5.144 por haber recibido una indemnizacion previa; 474 por estar por Iuera del
periodo de tiempo cubierto por la ley; 634 por Ialta de documentos e inIorma-
cion apropiada; y 924 por 'otras razones. Entre estas, el Iundamento de 'Ialta
de inIormacion y documentos es particularmente preocupante. Este asunto
se comenta detalladamente a continuacion (vease 'Asuntos probatorios: altos
indices de rechazo por una excesiva carga de la prueba).
Depciencias sustantivas de la Ley de Indemnizacin
El alcance de la Ley de Indemnizacion, segun su defnicion en el Articulo
1, es positivo en el sentido de indemnizar daos sin importar quien los haya
167
Idem.
168
Ibid, Articulo 5c.
169
Ibid, Articulo 12.
170
Bekir Sitki Dag, Presentacion en el Taller del PNUD.
171
Idem.
172
Idem.
173
Documento del Ministerio del Interior que muestra los resultados de las solicitudes presentadas
bajo la Ley de Indemnizacion ('Documento del Ministerio del Interior). Archivado con el Grupo
de Trabajo de Tesev.
ocasionado
174
. Asi las cosas, la ley es aplicable a las victimas que Iueron obli-
gadas a abandonar o huir de sus casas amenazadas o bien por el PKK por
haberse convertido en guardias aldeanos o bien por las Iuerzas de seguridad
del Estado por negarse a convertirse en guardias aldeanos o por estar su-
puestamente en complicidad con el PKK. Sin embargo, la limitacion del al-
cance de la ley a aquellas personas que Iueron desalojadas de manera Iorzada
va en contra de la descripcion mas amplia de PID que oIrecen los Principios
Rectores, la cual incluye a personas 'obligadas a huir como consecuencia del
conficto armado, situaciones de violencia generalizada y violaciones de dere-
chos humanos
175
. La limitacion a perdidas 'ocasionadas por actos terroristas
o medidas adoptadas para luchar contra el terror, prevista en el Articulo 1 de
la Ley de Indemnizacion, crea el riesgo de excluir en la practica a PID que no
Iueron desalojadas directamente por el PKK o por las Iuerzas de seguridad,
sino que tuvieron que huir debido a los eIectos del conficto en la zona. La
amplia discrecionalidad administrativa que se permite en la aplicacion de esta
disposicion podria resultar en interpretaciones restrictivas en algunas comi-
siones. En eIecto, un vicegobernador en Hakkri dijo que las solicitudes de
individuos que afrman haber sido obligados a huir debido a cuestiones de
inseguridad estan siendo negadas, porque 'esta ley no preve la evaluacion de
estas peticiones
176
. Mientras que, hasta el momento, algunas comisiones en
otras provincias, como Diyarbakir, han sido fexibles en la implementacion de
esta disposicion
177
, el caso de Hakkri revela la necesidad de limitar el mar-
gen de discrecionalidad administrativa mediante una enmienda legislativa que
declare explicitamente que las perdidas 'suIridas a raiz del conficto armado
tambien se encuentran dentro del alcance de la ley.

En este mismo sentido, el alcance temporal de la ley es problematico: al ini-
ciar el periodo de aplicacion a partir de 1987 el ao en que se declaro el
estado de emergencia, las personas quedan sin derecho a solicitar indemni-
zacion por todas las perdidas suIridas entre 1984, ao en que el PKK inicio su
lucha armada, y 1987. La afrmacion en el Documento Marco segun la cual
174
Ley de Indemnizacion, Articulo 1.
175
El Articulo 2 de los Principios Rectores defne a las PID como 'personas o grupos de personas
que han sido Iorzadas u obligadas a huir o abandonar sus casas o lugares de domicilio habitual,
en particular como resultado o con el fn de evitar los eIectos del conficto armado, situaciones de
violencia generalizada, violaciones de derechos humanos o desastres naturales o por causa humana,
y quienes no han cruzado una Irontera interestatal internacionalmente reconocida.
176
Entrevista con un vicegobernador en Hakkri, 19 de octubre del 2005.
177
Entrevista con un abogado en Diyarbakir, 14 de marzo del 2006.
'numerosas aldeas Iueron abandonadas en Turquia entre 1984 y 1998 nos da
otro indicio de esta defciencia en la ley
178
. Cuando se le sealo esta discre-
pancia, un Iuncionario del Ministerio del Interior explico que la logica tras el
establecimiento de 1987 como ao limite radicaba en la necesidad de oIrecer
un recurso a aquellos que no pudieron interponer demandas ante los juzga-
dos durante el estado de emergencia, durante el cual las politicas de gobierno
quedaban exentas de control judicial
179
. Aunque reconocio que los enIrenta-
mientos empezaron en 1984, alego que las personas que suIrieron perdidas en
esa epoca tuvieron la oportunidad de interponer una accion en los juzgados.
Sin embargo, para muchas personas era practicamente imposible demandar al
Estado entre 1984 y 1987, epoca en la que estaba vigente la ley marcial en la
region
180
.
Difusin de informacin sobre la Ley de Indemnizacin
El gobierno no ha diIundido sufciente inIormacion sobre la Ley de
Indemnizacion. En cambio, un grupo de ONG, incluidas ADH y G-Der,
y los colegios de abogados locales tomaron la iniciativa de diIundir esta in-
Iormacion y crear conciencia. No obstante, hay incertidumbre en cuanto el
grado de concientizacion sobre el alcance de la ley entre los desplazados. No
se sabe si las PID conocen sus derechos y si entienden como se aplica la ley.
Mientras que la mayoria de desplazados entrevistados por el Grupo de Trabajo
de Tesev habia oido sobre la ley y tenian solicitudes pendientes ante las comi-
siones, casi todos carecian de inIormacion signifcativa sobre estos asuntos y
muchos conIundian sus solicitudes tramitadas bajo la Ley de Indemnizacion
con aquellas solicitudes amparadas por el PRAR o las demandas que habian
interpuesto ante los juzgados inmediatamente despues de su desplazamiento
en los aos 90.
Las PID tampoco entienden lo sufciente el alcance de la Ley de Indemnizacion.
Muchas creen que aplica solo en casos de perdidas que resultaron de desalojos
y no cuando hubo muerte o lesiones
181
. En otro caso, un hombre cuya aldea Iue
178
Documento Marco, linea 1.
179
Funcionario del Ministerio del Interior, respuesta a preguntas, Taller del PNUD.
180
En eIecto, los abogados sealaron que el proceso judicial era de hecho mucho mas inaccesible du-
rante la ley marcial, cuando los procesos politicos y judiciales estaban bajo el mando del ejercito.
Ellos sealan el contraste entre la constitucionalidad del estado de emergencia y la extralegalidad
de la ley marcial. Entrevista con Tahir Eli, Estambul, 12 de marzo de 2006.
181
Entrevista con un antiguo jeIe (muhtar) de dos barrios poblados por desplazados en Batman.
totalmente quemada por Iuerzas de seguridad dijo que el no pensaba solicitar
una indemnizacion porque no habia suIrido lesiones personales
182
. El titulo
de la ley tambien ha sido una Iuente de conIusion. Intimidados por la palabra
'terror, los individuos podrian temer ser considerados terroristas si llegasen
a presentar una solicitud
183
. Un abogado en la region dijo que las victimas
perciben la presentacion de una solicitud en virtud de la ley no como una rei-
vindicacion legitima de sus derechos, sino como la presentacion de una queja
en contra del Estado
184
.
El hecho de que el gobierno no haya diIundido adecuadamente la inIormacion
sobre la Ley de Indemnizacion podria tambien alimentar los sentimientos pre-
valecientes de desconfanza hacia el Estado. Muchas ONG y abogados ven en
la ley un simple intento de aplacar a la UE y al TEDH. Otros le tienen descon-
fanza al Estado y dudan de que actue de buena Ie. El inicio de una campaa
publica de creacion de conciencia sobre la Ley de Indemnizacion podria servir
para erradicar esa desconfanza.
La responsabilidad especial de las OAC y los abogados en la creacin de
conpanza
Las ONG y los abogados desempean un papel crucial en la implementacion
efcaz de la ley, pero en ciertos casos tambien han menoscabado el proceso.
Muchos Iuncionarios publicos se quejan de que los desplazados han abusado
de la ley al exagerar sus perdidas y/o presentar solicitudes por perdidas incu-
rridas por sus padres cuando los solicitantes eran menores de edad, entre otros
casos de solicitudes que carecen de Iundamento. Mientras estos incidentes ve-
rifcados por abogados constituyen una ciIra insignifcante, representan, em-
pero, causa de preocupacion, pues sirven para alimentar el actual ambiente de
desconfanza mutua entre el Estado y las PID. En este contexto, los abogados
tienen una responsabilidad especial de aconsejar a sus clientes para que sean
honestos en sus pretensiones
185
. Otro asunto es la baja calidad de la asesoria
182
Entrevista con retornados en una aldea de Batman, junio de 2005.
183
Una PID entrevistada en Batman dijo que no demandaria una indemnizacion por la muerte de su
padre por miedo a represalias, junio de 2005.
184
Entrevista con Bengli Yildiz, Batman, 29 de junio de 2005.
185
En eIecto, muchos abogados entrevistados en Batman y Hakkri estaban conscientes de su respon-
sabilidad etica y han contribuido materialmente a corregir las declaraciones Ialsas de sus clientes.
Las ONG tambien han desempeado un papel importante aconsejandoles a las PID para que digan
la verdad.
juridica disponible para las PID, que en parte se debe a la percepcion que
tienen algunos abogados de que la Ley de Indemnizacion es una Iuente gene-
radora de ingresos. En Batman, el dominio del que gozan dos ONG sobre la
representacion juridica de los desplazados se parece mas a un monopolio que
despierta preocupaciones, no solo desde la perspectiva de la etica proIesional,
sino tambien en terminos de su impacto en la calidad de la asesoria juridica.
Algunos abogados que trabajan con estas ONG estan llevando hasta 600 ca-
sos de este tipo y, por tanto, les resulta practicamente imposible representar
los intereses de cada uno de sus clientes
186
. En consecuencia, la presentacion
de peticiones que no refejan adecuadamente las particularidades de cada so-
licitante podria resultar en el otorgamiento de indemnizaciones mas bajas que
aquellas a las que los desplazados tienen derecho.
Tambien hay preocupacion respecto del cumplimiento de los deberes eticos de
los abogados hacia sus clientes. Para algunos abogados, conciliar el monto de
la indemnizacion con el gobierno y, por tanto, recibir dentro de un corto lapso
de tiempo los honorarios pactados con sus clientes podria ser preIerible a un
proceso judicial largo, diIicil e impredecible. Sin embargo, unos pocos despla-
zados preferen interponer sus demandas ante los tribunales administrativos y
luego ante el TEDH con la esperanza de obtener una indemnizacion por daos
Iisicos y morales y lograr un Iallo en contra del Estado. Otros abogados po-
drian tomar una postura ideologica y aconsejar que sus clientes no concilien el
monto de la indemnizacion con las comisiones para asi poder interponer una
accion contra el Estado
187
. Algunos otros incluso podrian entrar en relaciones
clientelistas con las comisiones con el fn de agilizar el tramite de sus solici-
tudes
188
. Estos ejemplos son motivos de preocupacion por cuanto se prestan
para exacerbar sentimientos de desconfanza mutua entre el Estado y las PID.
186
Entrevista con Mazlum-Der, Batman, 24 de junio de 2006. Algunos abogados en Diyarbakir tam-
bien reconocieron en privado que varios de sus colegas vieron en las solicitudes de esta ley una
Iuente de ingresos y que, por tanto, no estaban protegiendo el benefcio de sus clientes. Entrevista
anonima en Diyarbakir, Iebrero de 2006.
187
Un abogado en Hakkri declaro que obviaria las comisiones y los juzgados administrativos e
interpondria su accion directamente ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH).
Entrevista en Hakkri el 21 de octubre de 2005. Esta estrategia juridica no solo implica un enorme
riesgo, en vista de la regla del TEDH que exige el previo agotamiento de todos los remedios legales
domesticos, sino tambien temas eticos a la luz del deber que tiene el abogado de obrar en pro del
benefcio propio de sus clientes. El TEDH Iallo en el caso Icver vs. Turquia que las comisiones de
indemnizacion oIrecen un remedio legal efcaz que los demandantes deben agotar antes interponer
una accion en Estrasburgo. TEDH, Icver vs. Turquia (2006), Solicitud 18888, 12 de enero de 2002.
188
Declaracion anunciando las conclusiones a las que llegaron aproximadamente 50 abogados en una
reunion del Colegio de Abogados de Diyarbakir, 2 de Iebrero de 2006 ('Declaracion de abogados).
Archivado con el Grupo de Trabajo de Tesev.
1ipos y montos de daos y perjuicios
Una vision generalizada compartida por casi todos los abogados y las ONG
entrevistadas por el Grupo de Trabajo de Tesev es que el hecho de no contem-
plar una indemnizacion por el dolor y suIrimiento moral es una debilidad Iun-
damental de la Ley de Indemnizacion. El Estado discrimina entre desplazados
que han suIrido daos similares cuando paga indemnizaciones por daos Iisi-
cos y morales a aquellos desplazados que han obtenido Iallos Iavorables
189
o
que han frmado un arreglo amistoso
190
ante el TEDH, mientras que no otorga
el mismo derecho a aquellos que presentaron solicitudes en el marco de la
Ley de Indemnizacion. Los abogados y las ONG entrevistadas por el Grupo
de Trabajo de Tesev resaltaron que el pago de una indemnizacion por dao
moral tiene un signifcado importante para el Iortalecimiento de la confanza
de las victimas en la justicia y en el logro de la reconciliacion social (vease
'Reconciliacion a continuacion). Tambien serviria para indemnizar perdidas
que suIrieron un numero importante de desplazados que no eran dueos de
tierras, pero que Iueron desarraigados de las tierras que cultivaban y usaban.
De manera similar, los daos y perjuicios no pecuniarios podrian, en cierta
medida, reparar daos en aquellos casos en que los derechos de dominio sobre
la tierra no se pueden comprobar.
La ley preve un monto extremadamente bajo por daos y perjuicios generados
por la muerte y daos Iisicos. Todos los abogados y victimas junto con algu-
nos Iuncionarios publicos entrevistados declararon que la suma de $14.000
189
En el caso donde el TEDH determino que 'las Iuerzas de seguridad destruyeron deliberadamente
la casa de Iamilia y posesiones del solicitante, obligandolo a el y a su Iamilia a abandonar su aldea
(parraIo 194) actos que 'constituyeron violaciones graves del articulo 13 de la Convencion |sobre el
derecho a un remedio legal efcaz ante una autoridad nacional| y el Articulo 1 del Protocolo 1 |que
protege el derecho al goce pacifco de los bienes| (parraIo 239) y determino que la 'la muerte que
se presume y que no se reconoce de los hijos del solicitante a manos de las Iuerzas de seguridad
(paragraIo 237) despues de su 'detencion no autorizada por parte de las Iuerzas de seguridad
(parraIo 168) violaron los articulos 2 |que protege el derecho a la vida|, 5 |que protege el derecho
de la persona a la libertad y la seguridad| y 13 de la Convencion Europea de Derechos Humanos
(parraIos 168, 191 y 201), el Tribunal concedio daos y prejuicios no pecuniarios a los solicitantes
'por el trauma y la angustia que suIrieron a raiz de estas violaciones. De manera similar, el TEDH
concedio una indemnizacion por daos no pecuniarios en otros casos, como TEDH, Hasan Ilhan
vs. Turquia (2005) Solicitud 22494, 9 de noviembre de 1993; TEDH, Caso de Mentese v Otros vs.
Turquia (2005), Solicitud 36217, 18 de enero de 1997.
190
Veanse, e.g., TEDH, Kemal Gven vs. Turquia (2001), Solicitud 31847, 25 de mayo de 1996; Cemal
v Nurhavat Gven vs. Turquia (2001), Solicitud 31848, 22 de mayo de 1996; Avgrd v Otros vs.
Turquia (2001), Solicitud 33323, 22 de mayo de 1996; Ince v Otros vs. Turquia (2001), Solicitud
33325, 22 de mayo de 1996.
nuevas liras turcas (US$10.350 dolares)
191
que se paga en casos de muerte 'no
puede ser el valor de una vida humana
192
. Los abogados tambien sealan que
una cantidad predeterminada y fja por concepto de indemnizacion por muerte
y dao Iisico contradice los principios generales de la ley de daos y perjui-
cios en Turquia
193
. Segun estos principios, es practica corriente de las cortes
tomar en cuenta las condiciones subjetivas del diIunto o lesionado, como su
edad, ingresos y nivel de educacion, al determinar la cantidad que se le pagara
por concepto de indemnizacion a la persona o a sus herederos.
Problemas de implementacin
Con base en el trabajo de campo realizado por el Grupo de Trabajo de Tesev, los
problemas atinentes a la implementacion tienen tres causas Iundamentales: 1.
Algunas comisiones tienen buenas intenciones y etica de trabajo, pero tienen las
manos atadas debido a defciencias de la ley y a la Ialta de los recursos humanos
y fnancieros necesarios; 2. Otras podrian tener buenas intenciones, pero espe-
ran claras instrucciones politicas del gobierno para mejorar y agilizar el proceso;
3. Otras estan sesgadas en contra de las victimas, a quienes perciben como opor-
tunistas que quieren abusar de la ley o colaboradores complices del PKK.
El principal Iactor que explica estas diIerencias entre las actitudes de las comi-
siones y la Ialta de uniIormidad en su ejercicio es la ausencia de una directriz
clara del gobierno sobre la implementacion de la Ley de Indemnizacion. En el
verano de 2005, el Ministerio de Asuntos Exteriores pidio en una circular que
el Ministerio de Interior y el Ministerio de Justicia agilizaran el estudio de las
solicitudes, Iueran fexibles Irente a asuntos probatorios y Iueran generosos en
el reconocimiento de daos y perjuicios, advirtiendo que aproximadamente
1.500 casos de desalojos estaban pendientes en el TEDH
194
. Aparentemente
191
Esta cantidad aumentara levemente a $16.000 YTL (US$11.800 dolares) en proporcion al incremen-
to en el multiplicador basado en los salarios de Iuncionarios publicos en 2006. Entrevistas teleIoni-
cas con Mahsuni Karaman, coordinador de Migraciones del Colegio de Abogados de Diyarbakir,
25 de Iebrero de 2006.
192
Entrevista con un vicegobernador en Batman, 23 de junio de 2005.
193
Los abogados en Batman y Diyarbakir dijeron que el pago del mismo monto por daos y perjuicios
por la muerte de una persona de 17 aos y la de una persona de 60 aos, o por la muerte de un
agricultor pequeo y la muerte de un gran terrateniente era contrario a los principios de equidad.
Entrevistas en Batman, junio de 2005, y en Diyarbakir, Iebrero de 2006.
194
'Istedigi Tazminati Alamayan AIHM`e Basvuruyor, Aksam, 4 de agosto de 2005. En ese momen-
to, el TEDH estaba siguiendo de cerca la implementacion de la Ley de Indemnizacion antes de Iallar
sobre los casos pendientes que se les estaban acumulando.
en respuesta a este requerimiento, el Ministerio del Interior envio circulares a
las comisiones dandoles instrucciones similares y pidiendoles que emitieran
arreglos que el gobierno pudiera presentar como precedente ante el TEDH
195
.
Con base en los ejemplos de decisiones presentadas por el gobierno, el TEDH
fnalmente concluyo en el Iallo del caso Iver vs. Turquia que las comisiones
oIrecen un 'recurso eIectivo que debe ser agotado por los desplazados an-
tes de interponer una demanda en Estrasburgo
196
. Dado que estas decisiones
Iueron emitidas bajo presion politica y que esa presion ceso despues del caso
Iver
197
, los abogados afrman con gran preocupacion que la implementacion
de la ley se ha deteriorado y vuelto mas lenta
198
y que los montos de indemni-
zacion han bajado notablemente
199
.
Si bien es positivo el hecho de que el Documento Marco establezca la 'imple-
mentacion efcaz de la ley como un objetivo claro del gobierno, lo visto hasta
la Iecha amerita una revision critica de su implementacion. Es imperativo que
el gobierno desarrolle una postura politica clara Irente a la ley, creando linea-
mientos para las comisiones sobre como implementarla, para asi garantizar
uniIormidad en la implementacion y, en cooperacion con las ONG nacionales
e internacionales, que capacite no solo a gobernadores y vicegobernadores,
sino tambien a todos los integrantes de las comisiones. Estas medidas son
particularmente necesarias tras el Iallo Iver del TEDH, el cual parece estar
causando desde ya 'mayor laxitud en el trabajo de las comisiones
200
.
195
El Grupo de Trabajo de Tesev se ha enterado de este secreto abierto por medio de varios abogados,
mas recientemente por un miembro del Colegio de Abogados de Batman (entrevista teleIonica,
15 de Iebrero de 2006) y por un miembro del Colegio de Abogados de Diyarbakir (comunicacion
escrita, 14 de marzo de 2006).
196
Vease nota a pie de pagina 186.
197
Un miembro del Colegio de Abogados de Batman declaro que las comunicaciones periodicas del
gobierno a las comisiones cesaron despues del Iallo de Iver. Entrevista teleIonica, 15 de Iebrero de
2006.
198
Dos miembros del Colegio de Abogados de Diyarbakir, uno de los cuales es integrante de una de las
comisiones de indemnizacion, declararon que el trabajo ejemplar que habian hecho las comisiones
hasta ese momento en Diyarbakir se habia deteriorado recientemente como resultado del Iallo del
TEDH. Comunicacion escrita del 14 de marzo de 2006.
199
Mahsuni Karaman, Coordinador de Migraciones del Colegio de Abogados de Diyarbakir, dio los
siguientes ejemplos de la disminucion de los montos concedidos por concepto de indemnizacion
en casos comparables en Diyarbakir: en el caso de mas de media hectarea de tierra, de $85 YTL a
$50 YTL (US$63 a US$37 dolares); y en el caso de un nogal, de $35 YTL a $20 YTL ($26 a $15).
Entrevista teleIonica, 25 de Iebrero de 2006.
200
Declaracion de Abogados.
Asuntos probatorios: altas tasas de rechazo por una indebida carga de la
prueba
La mayor Iuente de problemas de implementacion de la ley tiene relacion
con el requisito de la carga de la prueba. La imposibilidad de documentar los
desalojos, la mayoria hechos por las Iuerzas de seguridad, ha resultado en un
record ambivalente de implementacion. El meollo del problema esta en la per-
sistente renuencia de las autoridades nacionales a asumir su responsabilidad
por los desalojos eIectuados por las Iuerzas de seguridad en Turquia
201
, aunque
esto se resolvio hace mucho en el InIorme Parlamentario
202
. Esto tambien Iue
sealado en la recomendacion Iormulada por el Representante del Secretario
General, quien en 2002 recibio con agrado el borrador de la ley para indem-
nizar a las PID, 'incluyendo aquellas que Iueron evacuadas de sus hogares
por las Iuerzas de seguridad. Esta postura infuye de manera decisiva en las
solicitudes presentadas por los desplazados que alegan que Iueron desalojadas
por el Jandarma. La experiencia hasta el momento en estos casos muestra que
las comisiones siguen uno de dos caminos: les solicitan a los desplazados que
entreguen un documento emitido por el Jandarma constatando que este ultimo
eIectivamente desalojo los aldeanos, o realizan investigaciones in situ y/o ad-
miten como prueba el testimonio de un testigo fable. La decision sobre que ca-
mino seguir puede determinar los resultados del caso. Mientras la realizacion
investigativas in situ en Diyarbakir ha resultado en decisiones positivas
203
, la
aceptacion de la inIormacion que da el Jandarma como prueba vinculante ha
conducido a decisiones negativas en Hakkri (vease a continuacion).
Es bien recibida una reciente y vital reIorma a la regulacion de las solicitudes
de indemnizacion
204
que ahora les permite a los desplazados demostrar sus
perdidas por medio de cualquier tipo de inIormacion o documento que este
disponible para ellos. No obstante, este cambio parece haber tenido un impac-
to minimo en el Iuncionamiento de algunas comisiones. Las comisiones en
Diyarbakir y Batman no han aplicado de manera estricta las reglas probatorias
201
Los gobernadores y vicegobernadores entrevistados por el Grupo de Trabajo de Tesev en Batman y
Hakkri se mantuvieron frmes en que las Iuerzas de seguridad no 'desalojaron los habitantes de
sus aldeas, sino que estas aldeas Iueron 'abandonadas. Un Iuncionario del Ministerio del Interior
hizo una aclaracion similar durante una entrevista teleIonica, 10 de Iebrero de 2006.
202
203
Por ejemplo, las comisiones concedieron indemnizaciones a PID en las aldeas de Saklat y Narlica
de los distritos de Lice y Kulp, respectivamente.
204
Iormales, incluso bajo la regulacion anterior. Como resultado, no se ha negado
ni una sola solicitud en estas provincias por razones de prueba insufciente
de las perdidas
205
. En cambio, las comisiones de Sirnak, Mardin y Hakkri
siguieron requiriendo una alta carga de la prueba en los casos de PID, incluso
despues de la reIorma
206
.
Esta ultima aproximacion ha conducido a un alto numero de rechazos debido
a Ialta de documentos apropiados. En Hakkri, para la Iecha del 31 de enero
de 2006, de un total de 1.325 solicitudes, han sido negadas 844. La mayor
parte de estas peticiones negadas correspondian a solicitudes presentadas por
personal de seguridad que habian recibido indemnizaciones previamente
207

y 309 Iueron negadas por 'Ialta de inIormacion y documentos
208
. Ante una
solicitud para que especifquen las razones de este ultimo tipo de rechazos,
la gobernacion de Hakkri declaro que estos, por lo general, se relacionan
'con la Ialta de un inIorme de investigacion |del Jandarma| y la Ialta de esa
inIormacion en las comunicaciones recibidas de la autoridad competente del
ejercito, la policia y la fscalia
209
. En otras palabras, mas de una de cada cuatro
solicitudes ha sido negada porque las PID no pudieron presentar los documen-
tos ofciales para comprobar o bien que Iueron desalojadas de sus aldeas por
Iuerzas de seguridad o que Iueron obligadas a huir temiendo por su seguridad
personal. El vicegobernador justifco el rechazo del ultimo tipo de reclama-
ciones argumentando que es imposible que no exista algun documento que
demuestre 'preocupaciones por la seguridad
210
. En cuanto a la primera razon,
su respuesta Iue clara y directa: nadie ha sido desalojado de su aldea por las
Iuerzas de seguridad
211
. El vicegobernador excluyo categoricamente la posibi-
lidad de dejar que las PID comprueben sus pretensiones mediante la inclusion
de testigos confables
212
. Los diIerentes criterios de implementacion muestran
205
Documento del Ministerio del Interior. Vease nota a pie de pagina 173.
206
Entrevista teleIonica con un abogado en el Colegio de Abogados de Diyarbakir, octubre de 2005.
207
Ley de Indemnizacion, articulo II.A.2a, que excluye del alcance de la ley las perdidas por las que se
ha pagado previamente una indemnizacion por otro medio legal.
208
InIormacion escrita recibida de la Gobernacion de Hakkri, 10 de Iebrero de 2006.
209
Idem.
210
Entrevista con un vicegobernador en Hakkri, 19 de octubre de 2005.
211
Idem.
212
Idem. Sin embargo, en un suceso aIortunado, las comisiones de Hakkri parecen haber cambiado
recientemente su postura Irente a este asunto. Las comisiones tomaron una decision de ser mas
fexibles en temas probatorios al permitir que los solicitantes presenten testigos confables. Al pare-
cer, las comisiones tambien estan trabajando en la Iormulacion de una solucion que reevaluaria las
solicitudes negadas. Entrevista teleIonica con un abogado en Hakkri, 31 de enero de 2006.
como la discrecionalidad administrativa puede producir una implementacion
inconsistente entre provincias.
Sin duda, el gobierno tiene un interes legitimo en prevenir que se abuse de
la ley. Sin embargo, esto se puede lograr sin aplicar una pesada carga de la
prueba a las PID. Exigir que las victimas muestren documentos que no exis-
ten o que son imposibles de obtener como un reconocimiento de culpa del
Jandarma hace que para algunas victimas sea practicamente imposible acce-
der a la ley. Mientras esta practica continue, el gobierno no puede afrmar que
ha cumplido con la recomendacion del RSG de indemnizar a 'aquellos que
Iueron desalojados de sus hogares por las Iuerzas de seguridad. En este senti-
do, la anteriormente mencionada disposicion de dar lineamientos instructivos
y capacitacion a las comisiones se vuelve aun mas importante.
Evaluacin de las pretensiones relacionadas con el desalojo: El 1andarma
como fuente de informacin
El peso probatorio que las comisiones le atribuyen a la inIormacion presentada
por el Jandarma es preocupante, particularmente en las pretensiones relacio-
nadas con daos a la propiedad mueble, ya que hasta el momento ha causado
discrepancias entre las varias provincias. El Iactor determinante en este senti-
do es si las comisiones consideran que la inIormacion ofcial del Jandarma es
concluyente en el tramite de solicitudes. En Diyarbakir, si bien las comisiones
pueden recibir inIormacion del Jandarma, el peso probatorio concluyente se
les da a las misiones investigativas in situ
213
. En Hakkri, por el contrario, la
opinion de este puede ser determinante para los resultados de los tramites de
las solicitudes
214
.
Un ejemplo llamativo de Hakkri demuestra los peligros de confar en la in-
Iormacion que presenta el Jandarma. El 7 de marzo de 2005, una de las comi-
siones nego la solicitud de una PID que alego haber perdido sus bienes cuando
Iue desalojada de su aldea por Iuerzas de seguridad en 1996 y su imposibilidad
de acceder a su propiedad desde ese momento
215
. La comision baso su Iallo en
213
Entrevista con Sezgin Tanrikulu, Presidente del Colegio de Abogados de Diyarbakir, 14 de marzo
de 2006.
214
Vease texto que acompaa nota a pie de pagina 151.
215
Decision Iechada 07-03-2005/4433 y numerada 2005/16 en la solicitud de Hamdi Aliek el 25-08-
2004. Comision de Evaluacion de Daos No. 1, Gobernacion de Hakkri.
la inIormacion que dio el Jandarma en la que afrmaba que los aldeanos habian
estado residiendo en el caserio de Tmsek de la aldea de Otluca desde 1987,
que todavia se puede acceder al caserio y que el solicitante voluntariamente
lo abandono en 1997
216
. Dos integrantes de la comision, incluido el abogado,
salvaron su voto. Lo que llama la atencion de este Iallo es que contradice
una decision judicial previa, la cual determino que los habitantes de la aldea
de Otluca en eIecto habian sido desalojados por la Brigada de Comando y
Montaa de Hakkri el 24 de agosto de 1996 y que el acceso a la aldea desde
ese momento estaba sujeto a un permiso especial
217
. En un requerimiento de
inIormacion al Jandarma, supuesto autor de los eventos, en vez de admitir
como prueba la decision judicial vigente, la comision emitio un Iallo ilegal
que ha sido llevado a un tribunal para su revision
218
. El resultado de esta y
de otras decisiones negativas similares de las comisiones sera la verdadera
prueba de la efcacia y procedencia del mecanismo juridico creado por la Ley
de Indemnizacion.
El gobierno debe constituir un cuerpo administrativo de segunda instancia
que tenga la Iacultad de revisar las solicitudes de impugnacion contra las de-
cisiones de las comisiones, incluyendo aquellas que niegan solicitudes por ser,
segun la comision, inadmisibles. Si la revision de las decisiones se realiza en
un tiempo razonable, este nuevo cuerpo podria ejercer una presion positiva
sobre las comisiones reticentes y garantizar su supervision sin constituirse
en un obstaculo a la implementacion de la ley. Ademas, mientras la Ley de
Indemnizacion preve la impugnacion de los Iallos de las comisiones, el costo
fnanciero de interponer una accion judicial
219
y el tiempo que consume el
proceso judicial
220
podrian disuadir a los solicitantes de recurrir a los juzgados
para la impugnacion de decisiones. En eIecto, ciIras ofciales indican que,
hasta el momento, la gran mayoria de los desplazados han suscrito concilia-
ciones con las comisiones en los casos que hasta el momento se han logrado
216
InIorme al Comando de Jandarma de la Provincia de Hakkri, Iechado 17-12-2004.
217
Fallo administrativo de Van, Iechado 30-09-1999 y numerado 1999/913.
218
Pendiente ante el Tribunal Administrativo de Van.
219
Felizmente, la Ley de Indemnizacion exime a las PID del pago de honorarios en las solicitudes que
interponen ante la comision de evaluacion de daos.
220
Los abogados sealan que la conclusion de un caso en los juzgados administrativos toma entre 4 y
6 aos con la actual carga de trabajo que tienen los dos juzgados administrativos regionales en el
sudeste del pais. Los abogados sealan que este periodo podria aumentar aun mas con el incremento
en la carga de trabajo de estos juzgados que ocasionarian las nuevas solicitudes presentadas dentro
del proceso iniciado por la Ley de Indemnizacion.
concluir
221
. En este sentido, la exencion del pago de honorarios por parte de
los desplazados en los casos que ellos lleven a los tribunales administrativos,
junto con la prestacion de asistencia juridica a la poblacion indigente, son
medidas que podrian obligar a las comisiones a prestarles a las solicitudes la
debida consideracion y atencion. Esto es particularmente vital, ya que lograr
el control judicial, teniendo en cuenta el costo real en tiempo y dinero, no re-
presenta una opcion realista para la mayoria de desplazados, que tienen graves
necesidades economicas.
Comisiones de evaluacin de daos: Composicin, recursos y condiciones
de trabajo
El hecho de que en la composicion de la comisiones predominen los Iuncio-
narios publicos menoscaba su imparcialidad e independencia. Tambien genera
arbitrariedad e inconsistencias de implementacion, al hacer depender el pro-
ceder de las comisiones de las actitudes de ofciales publicos. Como producto
de la buena voluntad de los ofciales publicos en Batman y Diyarbakir, las co-
misiones en esas provincias operan de Iorma agil, coherente y justa dentro de
las restricciones de la ley
222
. En cambio, se ha reportado que las comisiones en
Mardin y Sirnak por lo general declaran inadmisibles las solicitudes y trabajan
muy lentamente
223
. El manejo equitativo y justo de las solicitudes es Iactible
solo con la ayuda de expertos competentes, independientes y capaces de eva-
luar las perdidas causadas por el desplazamiento interno. La inclusion en las
comisiones de administraciones locales, de abogados de derechos humanos y
de las ONG que trabajan sobre desplazamiento interno no solo Iacilitaria el
logro de aquel fn, sino que tambien aseguraria la legitimidad de las comisio-
nes ante los ojos de las PID.
221
Segun ciIras nacionales, para fnales de 2005, habian frmado declaraciones de arreglo amistoso
4.003 solicitantes vs. 261 que se negaron a hacerlo. Documento del Ministerio del Interior, vease
nota a pie de pagina 173.
222
Sin embargo, se ha reportado que las comisiones en estas provincias se han vuelto mas lentas des-
pues del Iallo del TEDH en el caso Iver. Vease la discusion arriba bajo 'Problemas de implemen-
tacion. Recientemente, el numero de comisiones en Diyarbakir se ha reducido de cuatro a tres, sin
importar que la gran mayoria de las solicitudes aun no han sido procesadas. Comunicacion escrita
con Murat Gzel y Tahir Eli, Colegio de Abogados de Diyarbakir, 15 de marzo de 2006.
223
Entrevista teleIonica con un abogado en Diyarbakir, octubre de 2005. En eIecto, segun ciIras of-
ciales, 732 de 847 y 1.224 de 1.415 solicitudes procesadas han sido negadas en Mardin y Sirnak,
respectivamente. Documento del Ministerio del Interior, vease nota a pie de pagina 172. Ademas,
las comisiones en Sirnak aun no han comenzado a evaluar las solicitudes sobre desalojos de las
aldeas ni a realizar misiones investigativas. Comunicacion escrita con Murat Gzel y Tahir Eli,
Colegio de Abogados de Diyarbakir, 15 de marzo de 2006.
Para que las comisiones trabajen de manera eIectiva, tambien necesitan recur-
sos y condiciones de trabajo. El hecho de que los miembros de las comisiones
provean este servicio publico como algo adicional a sus deberes principales
sin recibir una remuneracion razonable no solo entorpece el proceso, sino que
tambien hace que el ejercicio de la comision dependa de la buena voluntad de
sus miembros
224
. Los abogados que participan en las comisiones suIren otro
perjuicio adicional, pues a diIerencia del resto de los miembros ellos no cuen-
tan con un ingreso fjo. La Ialta de Iondos asignados a las comisiones junto
con la carencia de equipamiento tecnico y de personal tambien entorpecen su
rendimiento. Incluso en Batman provincia que ha tenido un buen historial
en la implementacion, solo 410 de un total de 7.843 solicitudes habian sido
fnalizadas para el 25 de octubre de 2005
225
. En otras palabras, mas de un ao
despues de la constitucion de la primera comision en Batman, ni siquiera el
10 de la totalidad de las peticiones habian sido resueltas. La situacion en
Diyarbakir oIrece aun mas motivos de preocupacion. Para el 15 de Iebrero
de 2006, solo 1.690 de un total de 31.830 peticiones, es decir, poco mas del
5, han sido estudiadas
226
. Si se tiene en cuenta que en algunas provincias la
mayoria de las peticiones han sido evaluadas hasta el momento como casos
'Iaciles que no requieren de valoracion de daos
227
y que las comisiones
parecen haberse vuelto mas lentas despues del caso Iver, es claramente impo-
sible que las comisiones procesen las peticiones pendientes dentro del periodo
obligatorio de dos aos
228
. La decision del gobierno de extender el plazo para
las solicitudes hasta el 3 de enero de 2007 es un hecho bastante alentador
229
.
Con el fn de asegurar un proceso equitativo, tambien se deberia ampliar el
limite de dos aos para la evaluacion de las solicitudes.
224
Aunque la reIorma reciente a la Ley de Indemnizacion exige el pago a cada integrante de comision
de casi $22 nuevas liras turcas por sesion, sin exceder seis sesiones al mes, esta suma minima aun no
logra cubrir el pago por las largas horas de trabajo que sus integrantes tienen que invertir. Ademas,
la eventual aplicacion de la reIorma sugiere que el trabajo que han hecho los miembros de comisio-
nes por mas de un ao desde la promulgacion de la Ley de Indemnizacion no sera remunerado. Para
la reIorma a la Ley de Indemnizacion, vease Ley 5443.
225
Comunicacion escrita de la Gobernacion de Batman, 25 de octubre de 2005.
226
InIormacion suministrada por la Gobernacion de Diyarbakir, 19 de Iebrero de 2006.
227
Sucedio, por ejemplo, en Sirnak. Comunicaciones escritas con Murat Gzel y Tahir Eli, Colegio
de Abogados de Diyarbakir, 15 de marzo de 2006. Tambien sucedio en Batman y Diyarbakir, hasta
el verano de 2005 aproximadamente. Idem, y trabajo de campo en Batman, junio de 2005.
228
Articulo provisional 1.
229
Ley 5442.
Asuntos pendientes/Recomendaciones adicionales
Las defciencias contenidas en la Ley de Indemnizacion y los pro-
blemas en su implementacion menoscaban su importancia. El al-
cance temporal y material de esta ley se debe extender hasta cobijar
a todas las personas que Iueron Iorzosamente desalojadas u obli-
gadas a huir debido al conficto armado. La ley se debe modifcar
para incluir los daos y perjuicios no pecuniarios, de acuerdo con
la jurisprudencia del TEDH, esto con el fn de indemnizar los daos
morales suIridos por los desplazados cuyos derechos a la vida, a
la libertad, a la seguridad y a la propiedad han sido violados. El
gobierno debe iniciar una campaa de inIormacion publica sobre
la ley, en turco y en kurdo, en conjunto con las ONG y administra-
ciones locales. El Colegio de Abogados de Turquia y los colegios
de abogados locales deben advertir a sus miembros sobre su deber
de atender las normas de etica proIesional y supervisar la imple-
mentacion de la Ley de Indemnizacion. Las administraciones de los
colegios de abogados pueden solicitar asistencia tecnica a institu-
ciones internacionales en la redaccion de un conjunto de directrices
a los abogados, asi como en la elaboracion de Iolletos inIormati-
vos dirigidos a los desplazados sobre sus derechos y opciones en el
marco de la Ley de Indemnizacion. Las comisiones deberian tener
la Iacultad de determinar todo tipo de daos y perjuicios para cada
caso, teniendo en cuenta sus circunstancias subjetivas. El periodo
de dos aos para evaluar las peticiones se debe prolongar a uno mas
realista. Para asegurar la coherencia en la implementacion, el go-
bierno debe establecer una postura clara Irente a la ley; enviar a las
comisiones lineamientos de implementacion que sean vinculantes
y darles la instruccion de no interpretar las reglas probatorias de
manera Iormal y restrictiva en su evaluacion de las solicitudes; y
cooperar con la sociedad civil para capacitar no solo a los gober-
nadores y sus subalternos directos, sino a todos los miembros de
las comisiones. Como primera medida, el gobierno debe maniIes-
tar publicamente su apoyo politico a una implementacion efcaz y
justa de la ley. Las comisiones no deben atribuirle peso probatorio
a la inIormacion presentada por el Jandarma. Debe establecerse un
cuerpo administrativo de apelacion que evalue las decisiones de las
comisiones dentro de un limite de tiempo de dos a tres meses. Con el
fn de Iacilitar su acceso al sistema judicial, las PID deben ser exen-
tas del pago de honorarios en los tribunales administrativos y deben
recibir asistencia juridica tan pronto la necesiten. La estructura de
las comisiones se debe cambiar por una representacion equilibrada
de la sociedad civil y el sector publico. Las comisiones deben ser
proIesionalizadas, su numero debe incrementarse y sus condiciones
de trabajo deben mejorar.
8. Cooperacin con socios internacionales
Cooperacion con agencias internacionales: en sus intentos de satisIacer las
necesidades actuales de los desplazados y Iacilitar su retorno y reasentamien-
to, se recomienda energicamente al gobierno que examine posibles areas de
cooperacion con la comunidad internacional. Hasta el momento, esta no ha
contribuido a la tarea del gobierno de Iacilitar los retornos y el gobierno no
ha solicitado apoyo internacional alguno para este tema. Sin embargo, la tarea
que le espera al gobierno es colosal, razon por la cual el apoyo de agencias in-
ternacionales seria muy valioso. El gobierno podria considerar la posibilidad
de convocar una reunion con agencias internacionales, incluyendo el Banco
Mundial, y representantes de los potenciales socios para explorar las Iormas
en que la comunidad internacional podria ayudar al gobierno a atender las
necesidades de los desplazados.
A las Naciones Unidas:
Un papel mas activo de las agencias de la ONU: de acuerdo con lo anterior,
se recomienda que las agencias de la ONU en el pais revisen sus actividades
con miras a identifcar Iormas en las que podrian aumentar su papel de apoyo
al gobierno en sus esIuerzos por ayudar a los desplazados. El RSG tambien
recomienda que el Grupo de Apoyo al Desarrollo de la ONU le solicite expre-
samente al coordinador residente el desarrollo conjunto con el Equipo Pais de
Naciones Unidas (UNCT) de una estrategia para apoyar al gobierno, particu-
larmente con respecto a sus esIuerzos por lograr el retorno y reasentamiento
de los desplazados. Ademas, y con miras a Iacilitar la cooperacion entre el
gobierno y las agencias de la ONU, al coordinador residente y al UNCT se
les recomienda considerar la creacion de un grupo tematico sobre personas
en condicion de desplazamiento Iorzado a fn de reunir los actores relevantes
de la ONU y del gobierno y brindar un Ioro de dialogo habitual sobre este
asunto.
Cooperacin con las Naciones Unidas
El resultado mas claro de la visita del RSG a Turquia ha sido la voluntad del
gobierno turco de cooperar con la comunidad internacional, especialmente
con la ONU. El gobierno ha estado trabajando de cerca con el PNUD, aunque
el progreso ha sido algo lento. El PNUD ha brindado asesoria tecnica para el
desarrollo del Estudio de Hacettepe y apoyo para el desarrollo de capacidades;
y la agencia tiene previsto seguir apoyando al gobierno con el desarrollo de
politicas dirigidas a PID.
De acuerdo con las recomendaciones del inIorme del RSG, el gobierno tomo
la iniciativa de organizar una serie de reuniones con el Ministerio de Asuntos
Exteriores con la participacion de organizaciones internacionales en diciembre
de 2003 y enero de 2004. Participaron en estas reuniones los representantes
de la ofcina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los ReIugiados
(Acnur), la Organizacion Internacional para las Migraciones (OIM), el PNUD,
el Banco Mundial y la Comision Europea (CE), al igual que ofciales de los
departamentos relevantes del gobierno. El resultado mas claro de esta coope-
racion Iue el inicio del Estudio de Hacettepe. Se espera que este sea la base
para la Iormulacion e implementacion de mas programas nacionales e inter-
nacionales hacia los desplazados. Otro resultado Iue la traduccion al turco de
los Principios Rectores y sus Anotaciones y la capacitacion de los goberna-
dores subprovinciales y Iuncionarios del Ministerio del Interior en el uso de
los Principios Rectores. Otro resultado de esta cooperacion es el Documento
Marco, el cual nombra al Ministerio del Interior como ente coordinador de los
asuntos atinentes a los desplazados.
Recientemente, el Ministerio de Asuntos Exteriores frmo un acuerdo in-
ternacional con el PNUD. Esta pendiente de aprobacion del Consejo de
Ministros para ser ofcial. Segun el acuerdo, titulado Apoyo al Desarrollo de
un Programa para Desplazados en Turquia (Support to the Development oI
an IDP Programme in Turkey), el PNUD apoyara al gobierno en el desarro-
llo de un programa bien defnido de retorno de desplazados: 1. apoyando el
desarrollo e implementacion de un estudio sobre PID acorde con los criterios
internacionales a traves de la consulta y la asesoria; 2. implementando un
proyecto piloto para Iacilitar los esIuerzos del gobierno en actividades de re-
torno e integracion en una de las provincias de sudeste o este de Turquia, 3.
Iacultando al PNUD para atender las necesidades tecnicas y de experticia del
gobierno y del UNCT
230
cuando sea necesario; y 4. diIundiendo los Principios
Rectores y promoviendo actividades para crear conciencia sobre estos y alen-
tando el desarrollo de capacidades. Como se explico (vease 'Recoleccion de
datos), el gobierno estaba en consultas con el PNUD respecto del Estudio de
Hacettepe.
Durante la visita del RSG Walter Klin a Turquia entre el 4 y el 6 de mayo
de 2005, el Centro de Observacion de Desplazamiento Interno del NRC, en
conjunto con el PNUD, oIrecio talleres de capacitacion sobre los Principios
Rectores a los vicegobernadores de las 14 provincias aIectadas por el despla-
zamiento interno, y planean organizar en los proximos meses talleres de cons-
truccion de capacidad y conciencia respecto del uso de los Principios Rectores
dirigidos a las organizaciones locales de la sociedad civil.
Los representantes de la ONU indican que el Ministerio del Interior ha sido
cooperativo y receptivo ante su asesoria. Sin embargo, esta cooperacion no se
puede catalogar como 'sistematica hasta que el acuerdo reciba la aprobacion
del Consejo de Ministros. Las consultas entre la ONU y el gobierno sobre el
asunto de los desplazados seguiran siendo catalogadas como ad hoc hasta que
el acuerdo se vuelva 'ofcial.
El inIorme del RSG tambien recomienda convocar una reunion con agencias
internacionales, incluido el Banco Mundial, cuyos representantes estuvieron
presentes en las reuniones de las Iases iniciales de la cooperacion entre el
gobierno y las agencias internacionales. Un ofcial del Ministerio de Asuntos
Exteriores dijo que el gobierno estaria abierto y dispuesto a cooperar con el
Banco Mundial en varios proyectos sobre desplazados si este busca un acer-
camiento con ellos
231
.
230
El UNCT esta conIormado por los representantes principales de todas las instituciones de la ONU
que operan en Turquia.
231
Entrevista con un ofcial del Ministerio de Asuntos Exteriores, 13 de Iebrero de 2006.
Cooperacin con la Comisin Europea
Desde que Turquia se convirtio en candidato para adherirse a la UE en la
Cumbre de Helsinki en diciembre de 1999, la UE ha desempeado un pa-
pel importante en la evolucion de la aproximacion de Turquia al tema de los
desplazados
232
. Vale la pena precisar que todos los desarrollos signifcativos,
incluyendo la mision del RSG y la consecuente cooperacion internacional,
se han realizado tras la Cumbre de Helsinki. De ahi en adelante, los inIor-
mes anuales de avance de la Comision Europea, que recogen el progreso de
Turquia asi como las areas donde requiere mejorar para cumplir con los cri-
terios de Copenhague
233
, han mencionado las condiciones de los desplaza-
dos. Los inIormes de la Comision Europea han tratado temas de los derechos
de las personas desplazadas, el retorno e indemnizacion. Por ejemplo, en el
InIorme de Avance de 2004, que se publico justo antes de que la UE declarara
en diciembre que empezarian las negociaciones de adhesion con Turquia, la
Comision observo que la situacion en la region del este y sudeste del pais ha
venido mejorando desde 1999, tanto en materia de seguridad como en el goce
de derechos Iundamentales, de manera que el estado de emergencia se ha le-
vantado y los retornos de los desplazados han continuado. Pero tambien anoto
que la situacion de las PID siguio siendo critica
234
.
La Comision Europea, por medio de su dialogo politico con el gobierno, ha sido
el principal actor internacional que le solicita a este que tome acciones Irente
al tema del desplazamiento interno. Sin embargo, la respuesta del gobierno
turco en el tratamiento de estos asuntos mediante el desarrollo y clarifcacion
de las politicas publicas ha sido relativamente lenta (vease 'Clarifcacion y
diIusion de la politica nacional arriba).
Un papel ms activo de las agencias de Naciones Unidas
Atendiendo a las recomendaciones del RSG, el Equipo Pais de la ONU Ior-
mo un grupo tematico sobre PID en 2003, con representantes del Acnur, el
232
Para una ampliacion de como la Union Europea aIecto las politicas de Turquia en este tema, vease
Ayse Betl elik, 'Transnationalisation oI Human Rights and Its Impact on Internally Displaced
Kurds, Human Rights Quarterlv, 27(3) (2005): 969-996.
233
Concejo Europeo en Copenhague (21-22 de junio de 1993), Conclusions oI the Presidency, SN
180/1/93 Rev 1. En linea: http://ue.euint/ueDocs/cmsData/docs/pressData/en/ec/72921.pdI
234
Comision Europea, 'Regular Report on Turkey`s Progress towards Accession, 6 de octubre de
2004. En linea: http://europa.eu.int/comm/enlargement/turkey/docs.htm
PNUD, el Fondo de Naciones Unidas para la InIancia (UniceI), la OIM, y
con la participacion ocasional de la Organizacion Internacional del Trabajo
(OIT). El objetivo del Grupo de Trabajo sobre Desplazados consiste en brin-
dar orientacion a las agencias nacionales sobre temas de politicas publicas y
de apoyo atinentes al desplazamiento interno. El grupo toma los Principios
Rectores y sus anotaciones como base para su trabajo y esta encabezado por
Jakob Simonsen, coordinador residente de la ONU.
Este grupo tematico determino su plan de trabajo anual y una estrategia para
brindar orientacion a las agencias nacionales. Segun ofciales de la ONU, el
gobierno turco coopero integramente con el grupo tematico de la ONU durante
este proceso (vease tambien 'Clarifcacion y diIusion de la politica nacional
arriba)
235
. Como se menciono, el PNUD planea prestar capacitacion y apoyar
la construccion de capacidades en las ONG sobre el uso de los Principios
Rectores. Sin embargo, el apoyo que proporciona la ONU a la sociedad civil
no debe limitarse solamente a este tipo de actividades de generacion de con-
ciencia. Las ONG podrian asumir roles constructivos en el Iomento de con-
fanza entre las autoridades nacionales y las PID en el proceso de retorno y en
el apoyo a la reintegracion de los desplazados urbanos. El PNUD debe ayudar
a construir puentes entre el gobierno y la sociedad civil para la cooperacion
en estos temas.
Desde la visita del RSG Deng en 2002, una cooperacion activa se ha
desarrollado entre el gobierno y la ONU en el tema de los desplaza-
dos, la cual culmino en la celebracion de un acuerdo en 2005 para
un proyecto del PNUD titulado Apoyo al Desarrollo de un Programa
para Desplazados en Turquia (Support to the Development oI an IDP
Programme in Turkey). Pero al mismo tiempo que la ONU propor-
ciona asesoria al gobierno tambien es necesario que se entable una
cooperacion mas sistematica y transparente entre la ONU y las ONG
en el tema de los desplazados. La ONU en conjunto con el gobierno
debe incentivar la participacion de las ONG en el diseo e implemen-
tacion de politicas publicas dirigidas a las PID que traten los temas
de retorno y reintegracion.
235
Entrevista con un ofcial del PNUD, 14 de Iebrero de 2006.
La Comision Europea ha sido un importante Iactor externo que in-
centiva a Turquia a adoptar medidas para tratar el problema del des-
plazamiento desde la Cumbre de Helsinki en 1999, cuando Turquia
se hizo candidato para adhesion a la UE. Tambien deberia ser mas
diligente al dar asesoria y orientacion al gobierno sobre la evolucion
de su politica Irente a los desplazados. El gobierno podria incorporar
a la UE en el proceso de implementacion de politicas por medio de
proyectos socioeconomicos, entre otros, en relacion con el retorno y
la reintegracion de PID. Ademas de los inIormes de avance publica-
dos anualmente por la UE, la Comision Europea debe dar inIorma-
cion y diIundir sus opiniones sobre el tema de los desplazados con
mayor Irecuencia.
9. Reconciliacin
El tema de la 'reconciliacion no Iue tratado por el RSG en sus recomenda-
ciones al gobierno turco. El Documento Marco del gobierno no trata el tema
de las violaciones de derechos humanos que han suIrido las PID como, por
ejemplo, la quema y destruccion de bienes, los homicidios, las desapariciones
Iorzadas y la tortura a manos de las Iuerzas de seguridad, los guardias aldea-
nos y los miembros del PKK durante el proceso de desplazamiento. Sin em-
bargo, el trabajo de campo del Grupo de Trabajo de Tesev demuestra que hay
una necesidad real y urgente de que el gobierno tome medidas que respondan
a la necesidad de reconciliacion entre las partes involucradas en el conficto.
Cabe sealar que el 'Preambulo de la Ley de Indemnizacion hace alusion a la
necesidad de reconciliacion. El Preambulo declara que entre los objetivos de esta
ley estan 'aumentar la confanza hacia el Estado, el acercamiento entre el Estado
y sus ciudadanos y contribuir a la paz social
236
. La Ley de Indemnizacion, no
obstante, se limita a indemnizar los daos materiales y excluye la indemniza-
cion por daos morales (vease 'Ley de Indemnizacion arriba). Sin embargo, la
reconciliacion y la paz duradera requieren del reconocimiento de los abusos de
derechos humanos cometidos y de la justicia restaurativa.
La Ley de Indemnizacion ha elevado las expectativas entre los desplazados,
las organizaciones de la sociedad civil y los abogados sobre el reconocimiento
236
Ley de Indemnizacion, Preambulo.
publico de los desalojos Iorzados por parte de las Iuerzas de seguridad, al
igual que de otras violaciones de derechos humanos, y la judicializacion de
los autores de esos crimenes o, al menos, el pago de reparaciones por el dolor
y el suIrimiento
237
. La ley no exige una prueba de la responsabilidad por parte
de la administracion, sino que recurre a la 'doctrina de riesgo social con base
en la responsabilidad objetiva del Estado
238
. Sin embargo, para que haya
justicia es requisito esencial que los autores de los delitos sean identifcados
y judicializados. El Grupo de Trabajo de Tesev observo en Batman y Hakkri
que algunas Iamilias, en particular aquellas cuyos Iamiliares han sido
desaparecidos o asesinados por autores desconocidos, creen que no habra
justicia a menos que los autores sean procesados.
Aquellos que cometieron abusos, incluyendo las Iuerzas de seguridad, los
guardias aldeanos y el PKK, durante el proceso original de desplazamiento
rara vez han sido llevados a juicio
239
. Un suceso reciente que recibio bastante
cobertura en los medios nacionales el descubrimiento de una Iosa comun
cerca de una aldea cuya poblacion Iue desalojada en el distrito de Kulp en
Diyarbakir desato una oleada de exigencias por la judicializacion de los ase-
sinos de 11 aldeanos. Organizaciones locales de derechos humanos, la ofcina
seccional de Diyarbakir de la Asociacion de Derechos Humanos, el Colegio
de Abogados de Diyarbakir y dos parlamentarios pidieron la judicializacion
de los autores de los delitos, repitiendo un llamado que solia hacer el TEDH
en numerosos casos de violaciones de derechos humanos cometidos por Iuer-
zas de seguridad durante el proceso de desplazamiento interno
240
. Ambas or-
ganizaciones estan exigiendo investigaciones judiciales y parlamentarias del
237
Por ejemplo, el InIorme de la Comision de Planeacion y Presupuesto sobre el proyecto de ley del 13
de julio de 2004 explico que 'no es equitativo indemnizar solamente los daos materiales, aludien-
do a la necesidad de indemnizar tambien los daos morales. Terr ve Terrle Mcadeleden Dogan
Zararlarin Karsilanmasi Hakkinda Kanun Tasarisi Hakkinda Plan ve Bte Komisyonu Raporu. En
linea: http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem22/yil01/ss650m.htm
238
Ley de Indemnizacion, Preambulo.
239
Muchos desplazados entrevistados por el Grupo de Trabajo de Tesev declararon que los guardias al-
deanos o el Jandarma quemaron sus casas, los amenazaron, humillaron publicamente y hostigaron,
y luego los desalojaron por la Iuerza de sus hogares.
240
El TEDH ha enIatizado en que un 'remedio efcaz en el contexto del Articulo 13 del ECHR exi-
ge, ademas del pago de una indemnizacion cuando sea procedente, una investigacion eIectiva y
completa capaz de conducir a la identifcacion y castigo de los autores de abusos de derechos hu-
manos. Veanse e.g. TEDH, Hasan Ilhan vs. Turkev (2005), Solicitud 22494, 9 de noviembre de
1993; Mentee and Others vs. Turkev (2005), Solicitud 36217, 18 de enero de 1997; Ipek vs. Turkev
(2004). Solicitud 25760, 17 Iebrero de 1994; Orhan vs. Turkev (2002), Solicitud 25656, 18 de junio
de 1994.
incidente
241
. Si empieza un proceso judicial sobre este asunto como resultado
de las presiones de la sociedad civil, se estableceria un precedente importante.
El emergente debate publico en torno a este caso y otros varios que tienen que
ver con las violaciones de derechos humanos cometidas durante el estado de
emergencia sugiere que ahora podria ser el momento propicio para iniciar una
discusion Iranca sobre la creacion de un mecanismo de reconciliacion que
trate temas de impunidad.
Los desplazados, las ONG y el gobierno expresan la necesidad de
reconstruir la 'confanza hacia el Estado y la 'paz social, obje-
tivos identifcados en la Ley de Indemnizacion. El establecimiento
de la rehabilitacion social tras un periodo traumatico de conficto y
posterior desplazamiento no se puede limitar a temas de reparacion,
retorno y reintegracion, sino que tambien deberia incluir la reconci-
liacion. Aunque lograr la reconciliacion podria tomar mucho tiempo,
el gobierno debe adoptar medidas para iniciar este proceso. Entre es-
tas medidas estarian: el reconocimiento publico por parte del Estado
de su responsabilidad por los desalojos de aldeas; la indemnizacion
por el dolor y suIrimiento moral, y la maniIestacion de voluntad para
identifcar y procesar en la medida de lo posible a aquellos que co-
metieron abusos a los derechos humanos durante el desplazamiento
y el retorno. Sin embargo, tambien es importante tener presente que
una reconciliacion necesitaria la demostracion de una voluntad simi-
lar por parte del PKK de asumir su responsabilidad por los abusos a
los derechos humanos que ha cometido. Se deberia iniciar un dialogo
entre la sociedad civil y el gobierno sobre la creacion de una estruc-
tura de reconciliacion, que tenga en cuenta los ejemplos de comisio-
nes de verdad y reconciliacion en otras partes del mundo.
Tesev
La Fundacion Turca de Estudios Economicos y Sociales (Tesev), establecida
en 1994, es un instituto de investigacion independiente con sede en Estambul
241
Zihni Erdem and Ahmet Kivan, Katliam Emrini Kim Jerdi, Radikal, 14 de Iebrero de 2006. En
linea: http://www.radikal.com.tr/haber.php?haberno178653 http://www.radikal.com.tr/haber.
php?haberno178653~
que crea puentes entre la investigacion academica y el proceso de Iormulacion
de politicas publicas. Tesev tiene tres programas: Democratizacion, Politica
Exterior y Gobierno, bajo el cual realiza proyectos en cinco areas primordia-
les, las cuales, segun Tesev, representan los principales obstaculos a la de-
mocratizacion en Turquia: el desplazamiento interno y el asunto kurdo; los
derechos de las minorias y la ciudadania constitucional; la supervision demo-
cratica del sector de seguridad; la relacion entre religion-Estado-sociedad; y
las mentalidades y percepciones sociales que entorpecen la democratizacion.
El 'Proyecto sobre Desplazamiento Interno y Rehabilitacion Social Iue lan-
zado por el Programa de Tesev para la Democratizacion en el 2004. Diseado
e implementado por un Grupo de Trabajo y Observacion independiente e in-
terdisciplinario conIormado por cinco academicos, el objetivo del Proyecto
es promover una solucion democratica y justa al problema de desplazamien-
to interno en Turquia. Por medio de este Proyecto, el Grupo de Trabajo y
Observacion de Tesev realiza actividades de investigacion, apoyo y observa-
cion dirigidas al gobierno, los medios, la sociedad civil y la opinion publica.
El Centro de Observacin de Desplazamiento Interno (CODI)
El Centro de Observacion de Desplazamiento Interno (CODI), establecido en
1998 por el Consejo Noruego para los ReIugiados, es el principal organismo
mundial que observa el desplazamiento interno generado por confictos arma-
dos. Por medio de su trabajo, el Centro contribuye a mejorar las capacidades
nacionales e internacionales para proteger y socorrer a las millones de perso-
nas alrededor del mundo que han sido desplazadas dentro de su propio pais a
raiz de confictos armados o abusos de derechos humanos.
A solicitud de las Naciones Unidas, el CODI, con sede en Ginebra, publica
una base de datos que oIrece inIormacion y analisis completos sobre el des-
plazamiento interno en unos 50 paises. Con Iundamento en sus actividades
de observacion y recoleccion de datos, el Centro aboga por soluciones dura-
deras, segun estandares internacionales, para la apremiante situacion de los
desplazados internos. El CODI tambien realiza actividades de enseanza para
mejorar la capacidad de los actores locales para atender las necesidades de
personas internamente desplazadas (PID). En esta labor, el Centro coopera y
oIrece apoyo a las iniciativas de la sociedad civil local y nacional.
LISTADO DE ABREVIATURAS
Acnur Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
ReIugiados
ADH Asociacion de Derechos Humanos (Insan Haklari
Dernegi)
CDH Comision de Derechos Humanos
CE Comision Europea
CIPM Comision Internacional para Prohibir las Minas Terrestres
CNR Consejo Noruego para los ReIugiados
CODI Centro de Observacion de Desplazamiento Interno
FTDH Fundacion Turca de Derechos Humanos
GANT Gran Asamblea Nacional Turca
GAP Proyecto del Sudeste de Anatolia (Gneydog u Anadolu
Projesi)
G-Der Asociacion de Migrantes para la Solidaridad Social y
la Cultura (G Edenler Sosyal Yardimlasma ve Kltr
Dernegi)
HRW Human Rights Watch
IEE Instituto Estatal de Estadistica
IEPH Instituto de Estudios de Poblacion de la Universidad de
Hacettepe
MAE Ministerio de Asuntos Exteriores
Mazlum-Der La Asociacion para los Derechos Humanos y Solidaridad
con los Oprimidos (Insan Haklari ve Mazlumlar iin
Dayanisma Dernegi)
MDI Ministerio del Interior
MP Miembro del parlamento
OIM Organizacion Internacional para las Migraciones
OIT Organizacion Internacional del Trabajo
ONG Organizacion no-gubernamental
ONU Organizacion de las Naciones Unidas
OPE Organizacion de Planeacion Estatal
PID Persona(s) internamente desplazada(s)
PKK Partido de Trabajadores de Kurdistan (Partiya Karkern
Kurdistan)
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PRAR Proyecto de Retorno a la Aldea y Rehabilitacion
RSG Representante del Secretario General de Naciones Unidas
sobre Desplazados Internos
TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos
Tesev Fundacion Turca de Estudios Economicos y Sociales
(Trkiye Ekonomik ve Sosyal Etdler Vakf)
Tohav Fundacion de Estudios Juridicos y de Sociedad (Toplum
ve Hukuk Arastirmalari Vakf)
UE Union Europea
UNCT Equipo de Paises de las Naciones Unidas
UniceI Fondo de las Naciones Unidas para la InIancia
USCR Comision Estadounidense para los ReIugiados
UXO Municiones sin detonar
Polticas, estrategias y mecanismos de
reparacin para la poblacin afectada
por desplazamiento forzado en Per
Isabel Coral Cordero
1
E
l presente estudio se propone reconstruir y sis-
tematizar el proceso de reparacion de los des-
plazados en Peru desde la perspectiva de los
mismos aIectados, la accion del Estado y otros actores
involucrados. Con el objetivo de aportar elementos a
procesos similares en la region, en particular al caso
colombiano, este trabajo se propone ademas identif-
car, a modo de lecciones aprendidas, los Iactores cen-
trales de la experiencia peruana.
La metodologia de este estudio se Iundamenta en la
reconstruccion del caso peruano en sus diIerentes
momentos. Este trabajo se nutre en buena medida de
mi propia experiencia como directora del Centro de
Promocion y Desarrollo Poblacional (Ceprodep), que
acompao a los desplazados desde 1986 hasta fnales
de los aos 90; como jeIa nacional del Programa de
Apoyo al Repoblamiento (PAR) entre los aos 2000 y
2004; como consultora y luego asesora de la Comision
de la Verdad y Reconciliacion Nacional (CVR) en el
area de Reparaciones, y como coordinadora del equi-
po tecnico de la Comision Multisectorial de Alto
Nivel (CMAN), entidad encargada de las acciones y
1
Presidenta del Centro de Promocion y Desarrollo Poblacional
(Ceprodep).
Politicas, estrategias y mecanismos de reparacion para la poblacion aIectada por desplazamiento
Iorzado en Peru 157
politicas en materia de paz, reparaciones colectivas y reconciliacion nacio-
nal adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros, creada en respuesta al
Informe hnal de la CVR.
En este trabajo tambien recojo los testimonios de otros actores vinculados de
Iorma directa con este tema, asi como de algunos miembros de equipos tecni-
cos y Iuncionarios con competencias en la materia. Ademas, aqui intento in-
corporar algunos testimonios de personas desplazadas que recopile a partir de
los registros de actividades de campo realizadas por diversas organizaciones
de derechos humanos por medio de talleres de levantamiento de propuestas de
reparacion con desplazados, en el marco de los trabajos de la CVR, talleres de
validacion del Plan Integral de Reparaciones (PIR), Programacion Multianual
2005-2006, resumenes de una muestra de testimonios recogidos por la CVR
y el libro recientemente publicado por las organizaciones de los desplazados
sobre su verdad y propuestas de reparacion
2
. Sin embrago, en la elaboracion
de este documento no Iue posible contar con mecanismos de participacion
directa de las personas desplazadas, por razones de tiempo y costos.
Para Iortalecer el analisis, se ha realizado tambien una revision de la literatura
disponible sobre cada una de las Iases del desplazamiento Iorzado en Peru, el
analisis de las politicas y normas adoptadas y las cuestiones generales de con-
texto. Es de notar que la bibliograIia sobre el tema no es abundante y menos
aun respecto de la ultima Iase del proceso.
Siguiendo los terminos de reIerencia propuestos por el ICTJ y las pregun-
tas guia, este trabajo se estructura de la siguiente Iorma: en la primera parte
presento un analisis del desplazamiento Iorzado en Peru, el contexto general
en el que se dio, los Iactores que explican su desarrollo, las dimensiones del
problema, asi como la caracterizacion de las victimas. En la segunda parte
analizo las alternativas de solucion al desplazamiento, las politicas de inser-
cion defnitiva en zonas de reIugio y principalmente el retorno; el aporte de las
organizaciones de la sociedad civil y las politicas y acciones del Estado. En la
tercera parte presento un analisis del tema del desplazamiento en el trabajo e
Informe hnal de la CVR, la medida en que el tema se incorporo en dichos tra-
bajos, las recomendaciones en cuanto a mecanismos de reparacion de las vic-
timas y su aporte en la sensibilizacion y visibilizacion del problema. La cuarta
2
Asociacion de Familias Desplazadas en Lima (AsIadel). Propuestas de politicas de tratamiento al
problema de despla:ados por el conicto armado interno, Lima, AsIadel, 2009.
parte tiene como objetivo analizar el proceso de reparaciones en general y de
las victimas de desplazamiento en particular y la constitucion de la Comision
Multisectorial de Alto Nivel. Finalmente, a modo de lecciones aprendidas,
propongo algunas refexiones en relacion con los aspectos centrales de la ex-
periencia, dando cuenta de los aciertos y Iracasos, y sugiero una serie de ac-
ciones que pueden tenerse en cuenta en casos comparables al peruano.
El desplazamiento forzado en Per
Contexto social y politico: Idas y venidas en la transicin democrtica
El desplazamiento Iorzado surge como una nueva Iorma de migracion en Peru
durante la decada del 80, como consecuencia del conficto armado interno que
se inicio el 18 de mayo de 1980 por decision politica del Partido Comunista
del Peru 'Sendero Luminoso y la respuesta del Estado a traves de las Iuerzas
del orden. Este proyecto violento anido en el departamento de Ayacucho, de
poblacion mayoritariamente rural, comunera, indigena, urbana marginal; en
general, una region desarticulada, en situacion de pobreza, extrema pobreza,
exclusion social y debil presencia del Estado. Este conficto se extendio en-
tre 1980 hasta 1992 hacia la region central del sur del pais, principalmente a
los departamentos de Huancavelica, Apurimac, Junin, Huanuco, San Martin,
Ucayali, Pasco, y fnalmente a Lima, donde se produjo su crisis y derrota
estrategica. Estos ocho departamentos mas aIectados por el conficto armado
tienen una historia comun caracterizada por la pobreza y la pobreza extrema y
se ubican en los primeros lugares del mapa de pobreza nacional
3
. Entre 25
y 68 corresponde a poblacion mayoritariamente rural; entre 30 y 60
no cuenta con servicios basicos de agua, luz y desage; el analIabetismo de
las mujeres alcanza aproximadamente 30 en los departamentos del primer
quintil de los mas pobre, y la tasa de desnutricion de nios entre 6 a 9 aos va
de 20 a 40
4
.
La reIorma agraria impulsada por el gobierno del General Juan Velasco
Alvarado (1968-1975), que despues de la Cuba Iue una de las mas radicales
de America Latina, si bien no logro resolver el problema economico por las
3
Los primeros cinco (Ayacucho, Huancavelica, Apurimac, Huanuco y Pasco) se ubican en el primer
quintil de los mas pobres, otros dos (Ucayali y San Martin) en el segundo quintil y solo uno (Junin)
en el tercer quintil.
4
Fondo de Cooperacion para el Desarrollo Social (Foncodes), Mapa de pobre:a departamental, 2006,
con indicadores actualizados con el censo de 2007. http://www.Ioncodes.gob.pe/mapapobreza/
Iorzado en Peru 159
deudas contraidas con las empresas estatizadas y la atomizacion de la tierra en
la sierra, si produjo una proIunda transIormacion social con eIectos liberadores
para el campesinado
5
. En este contexto, las expectativas de la poblacion por la
transIormacion radical de las condiciones existentes y la conquista de un mundo
nuevo, justo e igualitario para todos los peruanos, engarzaron con el discurso
del Partido Comunista del Peru Sendero Luminoso. Despojado de sus banderas
de lucha politica principales, como aquellas por la tierra y por los servicios
basicos (agua, luz e inIraestructura vial), este se radicalizo y en 1976, luego
de una escision interna, decidio internarse en el campo ayacuchano para orga-
nizar la lucha armada. Es asi como el 18 de mayo de 1980 Sendero Luminoso
anuncio el inicio de la lucha armada con el apoyo, simpatia y expectativa de
poblacion principalmente rural, comunera indigena. Entre tanto, el Peru ofcial
libraba historicas jornadas de lucha y habia conquistado el restablecimiento del
sistema democratico despues de 12 aos de dictadura militar.
De este modo, los gobiernos de Fernando Belaunde (1980-1985) y Alan
Garcia (1985-1990), si bien Iormalmente constituyen gobiernos de transicion
democratica, por espacio de una decada no pudieron desplegar plenamente
este proceso, permanentemente atenazados por el conficto armado y una pro-
Iunda incapacidad de respuesta eIectiva Irente al conficto. Es decir, durante
esta decada dos procesos contrapuestos, la transicion democratica y la guerra
interna, coexistieron bajo la hegemonia creciente de la violencia.
Solo a principios de la decada del 90, durante el primer gobierno del Presidente
Alberto Fujimori (1990-1995) se logro articular una estrategia antisubversi-
va en la que se condensaron los aportes acumulados de los gobiernos prece-
dentes y, principalmente, el aporte y rol protagonico de la poblacion organi-
zada. Como consecuencia de la implementacion de esta estrategia, Sendero
Luminoso se reIugio en Lima para jugarse su ultima carta, luego de derrotas
sucesivas en las regiones del interior del pais. Con la confguracion de la crisis
interna y, fnalmente, la captura de su lider Abimael Guzman el 12 de setiem-
bre de 1992, se marco su derrota estrategica.
La captura de Abimael Guzman Iue el corolario de la crisis de Sendero
Luminoso y tambien el inicio eIectivo de la transicion democratica, que de-
bia resolver una agenda central: la resolucion de los asuntos derivados de la
5
Entrevista a Carlos Tapia, ex comisionado de la Comision de la Verdad y Reconciliacion Nacional,
realizada en la ciudad de Lima el 12 de Iebrero del 2010.
guerra, la estabilizacion de la crisis economica proIundizada durante el primer
gobierno de Alan Garcia Perez (1985-1990) y el restablecimiento y consolida-
cion del Estado de derecho.
Sin embargo, durante el gobierno del presidente Alberto Fujimori (1990-2000)
no existio la voluntad politica necesaria para consolidar la transicion democra-
tica. Durante su administracion se institucionalizo un modelo economico neoli-
beral y excluyente, respaldado inclusive constitucionalmente, reticente a la in-
clusion de una agenda politica para la resolucion de los asuntos derivados de la
guerra, salvo como instrumento para Iortalecer su triunIalismo respecto del cese
de las acciones armadas, institucionalizar la impunidad de los llamados 'exce-
sos cometidos durante el conficto armado e instaurar la corrupcion mas grave
de la historia republicana. Estos hechos explican la proIunda crisis politica que
vivio el pais, la caida del regimen de Fujimori y su posterior Iuga del pais.
A fnes de 2000 se habia generado un vacio de poder y, por mandato cons-
titucional, el Congreso de la Republica designo como presidente al Doctor
Valentin Paniagua Corazao, con el encargo de preparar las elecciones presiden-
ciales. Este corto periodo de apenas ocho meses de gobierno Iue trascendental
para la transicion democratica en el pais: se restablecio el Estado de derecho,
se estabilizo la economia, se creo la Comision de la Verdad y Reconciliacion
Nacional (CVR) para el tratamiento de todos los asuntos derivados de la gue-
rra y, por ultimo, se convoco a elecciones generales. El 28 de julio de 2001
asumio el mando como presidente Alejandro Toledo (2001-2006), con el com-
promiso de continuar las acciones emprendias por el gobierno de transicion
democratica precedente. Se le atribuye como uno de sus principales logros el
desarrollo de un programa economico que al fnal de su periodo alcanzo un
crecimiento del orden de 6 promedio por ao. A pesar de su caracter neoli-
beral y excluyente, Toledo asumio un compromiso con el Iortalecimiento del
Estado de derecho y reconocio Iormal y publicamente el Informe hnal de la
CVR, lo que signifco cierto avance para generar las condiciones necesarias
de implementacion por parte del Estado de sus recomendaciones, aun cuando
resulta evidente su resistencia a un mayor compromiso.
Finalmente, durante la actual gestion del presidente Alan Garcia Perez (2006-
2011), si bien se ha reducido la pobreza de 44 a 36, los niveles de exclusion
social y desigualdad se han proIundizado. Esto se expresa en la disminucion
de los sueldos y salarios, mientras las utilidades crecen desmesuradamente,
Iorzado en Peru 161
sustentandose las inversiones de Estado en el incremento de la recaudacion
tributaria. Aunque se mantuvo el crecimiento economico de la gestion prece-
dente, en el ultimo ao los indicadores macroeconomicos de crecimiento han
caido de 6 puntos, en promedio, a menos 1. La tentacion de recurrir a politicas
y medidas populistas todavia persiste, mas aun cuando el desgaste e impo-
pularidad del gobierno es creciente y se aproxima un periodo electoral. Esto
explica en parte el incremento del conficto y la movilizacion social.
Finalmente, el compromiso del gobierno del presidente Garcia con las re-
comendaciones de la CVR es muy debil, con alguna Iuerza mediatica en el
discurso, insufciente e inefciente en la accion, y cierta actitud de deslegi-
timacion del trabajo e Informe hnal del la CVR. Como puede observarse, el
proceso de transicion democratica no ha sido lineal.
Proceso de desplazamiento: Caracterizacin
Durante el segundo quinquenio de los aos 70, Sendero Luminoso paso a la
clandestinidad, decidido a organizar la lucha armada del campo a la ciudad. La
organizacion se interno en el ambito rural ayacuchano para entablar contacto
con las comunidades campesinas, principalmente en la zona central del sur
y del norte del departamento y desarrollo dos estrategias principales: por un
lado organizo escuelas populares de ideologizacion en las que establecio una
relacion privilegiada con los jovenes comuneros, muchos de ellos adolescen-
tes, menores de edad, y por otro tomo el control y subordinacion de comunida-
des a traves de la cooptacion de lideres comunales por medio de la imposicion
de mandos politico militares como responsables de estas organizaciones.
Desde este centro de operaciones organizo su oIensiva, inicialmente con la
adscripcion voluntaria de algunos de los campesinos, la simpatia de muchos
otros y la expectativa de la mayoria. En general, se puede decir que la po-
blacion rural comunera no se opuso al proyecto senderista, debido a que el
discurso que oIrecia engarzaba con las expectativas de cambio radical del
estado imperante. Es asi que cinco aos despues, el 18 de mayo de 1980, des-
de la comunidad de Chuschi, provincia de Cangallo, en Ayacucho, el Partido
Comunista del Peru Sendero Luminoso anuncio el inicio de la lucha armada.
Tres aos despues, en 1983, el Estado peruano organizo su respuesta a traves
de la declaratoria de estado de emergencia y la constitucion y Iuncionamiento
de Iacto de los comandos politico-militares, que se institucionalizan ofcial-
mente en junio de 1985 mediante el Decreto Legislativo 24150
6
. A partir de
ese momento dichas unidades desplegaron una estrategia militarista basada en
el control y limpieza territorial, represion indiscriminada y exterminio de las
Iuerzas beligerantes. Esto obligo a Sendero Luminoso a transitar abruptamen-
te del discurso a la accion, produciendose un desencuentro entre el proyecto
senderista y las expectativas de la poblacion.
En ese momento, la poblacion aIectada se ubicaba en tres perspectivas distin-
tas pero articuladas, como una estrategia concertada de respuesta al conficto
armado y sus consecuencias
7
:
1. Los Comites de AutodeIensa que surgen como entidades autonomas para
Irenar la oIensiva senderista, en particular el reclutamiento Iorzado de sus
hijos jovenes, son los encargados de la seguridad comunal y el control
territorial de las zonas aIectadas; solo despues esta red de autodeIensa Iue
cooptada por las Iuerzas armadas.
2. Los desplazados, que a pesar de su diIicil situacion asumieron el rol de
embajadores de las zonas aIectadas en las ciudades centro de reIugio, di-
Iundiendo la problematica de las comunidades campesinas, como conse-
cuencia del conficto armado.
3. Las mujeres y sus organizaciones, que emergieron a la escena publica y
asumieron la representacion politica de la sociedad civil, en particular de
las zonas aIectadas, y se encargaron de la supervivencia comunal y Iami-
liar y la deIensa de los derechos humanos.
En este marco, el desplazamiento surgio como una nueva Iorma de migracion
en Peru, que se caracterizo por ser coercitiva y Iorzada. A diIerencia de la mi-
gracion tradicional o de la migracion economica, la migracion Iorzada tenia
un caracter regresivo, alentada por el miedo, el terror, la inseguridad, y reducia
las expectativas de vida a la busqueda de un reIugio donde les Iuera permitido
el ejercicio de sus derechos mas elementales, como el derecho a la vida. El
desplazamiento en el caso peruano signifco la perdida de desarrollo personal,
Iamiliar y social, situacion que persistio para la mayoria por espacio de casi una
6
Idem.
7
Isabel Coral, Heroes sin nombre. Diagnostico de despla:amiento en Avacucho 1993-1997, Lima,
Union Europea y Ministerio de Mujer y Desarrollo Social, Programa de Apoyo al Repoblamiento
(Mimdes-PAR).
Iorzado en Peru 163
decada. Entre los indicadores mas importante se pueden sealar los siguientes:
- En el ambito rural, en 15 departamentos y 7.213 comunidades registra-
das, el conficto armado dejo mas de 28.000 muertos, 9.000 desapareci-
dos, 3.000 discapacitados, 20.000 torturados, 48.000 huerIanos y cerca
de 14.000 viudas
8
.
- Con relacion a los daos colectivos, de acuerdo con los registros del
Censo por la Paz, tercera Iase, cerca de 12.000 autoridades y lideres co-
munales murieron, Iueron desaparecidos o Iorzados a desplazarse; mas
de mil obras de inIraestructura social y productiva Iueron destruidas,
46.000 hectareas de tierras agricolas Iueron arruinadas, se perdieron
mas de 32.000 cabezas de ganado y 30.000 viviendas Iueron destrui-
das, mientras que una ciIra similar de casas suIrieron grave deterioro
por el abandono prolongado
9
.
En la experiencia peruana se usaron diversas modalidades de agresion contra
colectivos: incursiones sistematicas, arrasamiento de comunidades, control y
sujecion de comunidades, cautiverio de comunidades y desplazamiento Ior-
zado, entre otras. El desplazamiento Iorzado en Peru es una Iorma de aIec-
tacion individual y colectiva, es decir, quebranto los derechos Iundamentales
y humanos de las personas, y tambien los derechos y el patrimonio social de
los pueblos rurales y urbanos marginales. En otras palabras, en el marco de
la estrategia selectiva de los actores del conficto armado, en algunos casos el
blanco Iueron las personas y en otros, principalmente, los colectivos, o sea,
la comunidad, por su rol real o presunto en el conficto armado (acciones de
apoyo o rechazo a las Iuerzas armadas o al grupo subversivo).
El desplazamiento constituyo tambien una estrategia de resistencia. Por lo
menos en sus origenes, las comunidades usaron el desplazamiento como
una expresion clara de diIerenciacion tanto de Sendero Luminoso como de
las Iuerzas armadas, por esta razon los actores en conficto lo condenaron
y tomaron represalias contra ellos, aun en zonas de reIugio. Mientras que
para Sendero Luminoso los desplazados eran los vana humas
10
, que signi-
fca 'soplones, para las Iuerzas del orden los desplazados eran senderistas
8
Mimdes, Resultados preliminares del Censo por la Pa:, consolidado de las cinco fases, Lima,
documento interno 2008.
9
Mimdes, Resultados nacionales del Censo por la Pa:, Iase III, Lima, 2003.
10
Expresion quechua que signifca 'cabezas negras, usada por Sendero Luminoso en alusion peyora-
tiva a comuneros campesinos, sindicados como soplones, traidores, inIormantes, colaboradores de
las Iuerzas del orden.
encubiertos, tambien llamados 'terrucos
11
. En este primer momento, las
relaciones entre los actores del conficto y la poblacion Iueron muy tensas
y violentas, debido a las expectativas de ambos actores de recibir el apoyo
de esta masa.
Segun los Iactores causales y las Iases del desplazamiento, es posible cons-
truir la siguiente tipologia del desplazamiento Iorzado en Peru
12
:
1. De acuerdo con las causas del desplazamiento: debido al arrasamiento
de comunidades, incursiones armadas sucesivas, violacion de derechos
humanos (como ejecucion extrajudicial, desaparicion, violacion sexual),
ocupacion de territorio, reclutamiento Iorzado, desplazamiento preventi-
vo, desarticulacion de estrategia de supervivencia y desarrollo personal y
social.
2. De acuerdo con la ubicacion de las personas desplazadas: desplazados ex-
trarregionales, que son aquellos que logran cruzar Ironteras para ubicarse
en distintas regiones del pais; y desplazados internos, que son aquellos que
se mueven dentro de su propio territorio geografco regional
13
.
3. De acuerdo con la modalidad de asentamiento en zonas de reIugio: se en-
cuentran los desplazados dispersos; los que se desplazaron individualmen-
te; los desplazados recentralizados, que son aquellos que se desplazaron
colectivamente y se asentaron juntos, a pesar de no compartir el mismo
espacio, y mantienen vinculos con la comunidad de origen; los desplaza-
dos concentrados; los que se ubican en campamentos provisionales, bajo
la proteccion del ejercito y de las iglesias, y fnalmente los desplazados
itinerantes, que no tienen ubicacion fja y se mueven permanentemente
debido a situaciones de riesgo, como una estrategia de resistencia al des-
plazamiento defnitivo.
4. De acuerdo con sus perspectivas Iuturas: se encuentran los desplazados
insertados defnitivamente en zonas de reIugio, es decir, los que decidieron
11
Expresion popular acuada y usada principalmente por las Iuerzas del orden para reIerirse a las
personas vinculadas al proyecto senderista; lamentablemente Iue usada muy arbitrariamente, sin-
dicando como sospechosas a comunidades enteras, principalmente del ambito rural.
12
Se puede consultar una explicacion mas extensa de esta construccion en Isabel Coral, Despla:amiento
por violencia politica en el Peru. 1980-1992, documento de trabajo 58, Lima, Instituto de Estudios
Peruanos (IEP) y Centro de Promocion y Desarrollo Poblacional (Ceprodep), 2004.
13
Esta es la denominacion usada por los especialistas en el tema en el caso peruano para identifcar a
las personas y Iamilias que se desplazaron dentro de su propia region; sin embargo, es importante
destacar que la poblacion en general y la aIectada en particular usaban otras denominaciones, como
'reIugiados o 'retirados.
Iorzado en Peru 165
quedarse; los desplazados retornantes, es decir, los que regresaron a sus
comunidades de origen, y, por ultimo, los reubicados, que son aquellos que
se ubicaron colectivamente en un espacio territorial distinto al de origen y
de reIugio, por lo general en su propio ambito geografco.
Respecto de los Iactores causales del desplazamiento, en una encuesta realiza-
da a una muestra de 361 desplazados, el 76 sealo problemas de violencia
y su impacto directo en la poblacion como ejecuciones, desaparicion, tortura,
incursiones, arrasamiento, entre otros. El 11 sealo problemas de trabajo
e ingresos y un 3 aludio a problemas de educacion
14
. La mayoria de los
encuestados sealaron, en primer lugar, los temas de violencia, seguridad y
deIensa de la vida; en segundo lugar, la negacion de las condiciones de super-
vivencia material debido a la destruccion de las estrategias de supervivencia
y desarrollo, y fnamente, la negacion de las condiciones para la educacion
como consecuencia de la destruccion y cierre de los centros educativos, el Iun-
cionamiento irregular y la baja calidad de la educacion
15
. En todos los casos
el conficto armado ha sido explicitamente sealado como un Iactor determi-
nante del desplazamiento.
Sin duda, el Iactor principal de desplazamiento ha sido principalmente el
arrasamiento de comunidades, aunque al respecto no existen ciIras ofciales
especifcas. La organizacion de derechos humanos Centro de Promocion y
Desarrollo Poblacional (Ceprodep) realizo un mapeo de las zonas mas aIecta-
das y recogio el testimonio de los desplazados. Con base en este trabajo la or-
ganizacion calculo que aproximadamente 400 comunidades Iueron totalmente
despobladas hasta 1992. Esta ciIra Iue en alguna medida corroborada por las
tres primeras Iases del Censo por la Paz, que establecio que de las 2.798 co-
munidades registradas, 447, es decir, 16, Iueron clasifcadas como de muy
alta aIectacion, entre las que se encontraban comprendidas las comunidades
arrasadas
16
. A partir de esta ciIra y del registro de 7.213 centros poblados rura-
les en las otras Iases del Censo por la Paz
17
, se calcula que existen aproxima-
damente 600 comunidades arrasadas.
14
Encuesta realizada por el Centro de Poblacion y Desarrollo Poblacional, en: Isabel Coral,
Despla:amiento por violencia politica, ob. cit.
15
Idem.
16
Mimdes, Resultados nacionales del Censo por la Pa:, ob. cit.
17
Mimdes, Resultados preliminares del Censo por la Pa:, consolidado de las 5 fases, ob. cit.
Es posible identifcar dos momentos importantes de violencia contra las co-
munidades: una primera etapa, comprendida entre los aos 1982 y 1984, como
represalia por la negativa a involucrarse en la conIrontacion armada; y un
segundo momento, entre 1988 y 1990, como una especie de ajuste de cuentas
por la efciente accion de los Comites de AutodeIensa. Estos desplazamientos
son principalmente colectivos.
Las dimensiones del problema
El conficto armado interno involucro directamente a mas de 70 del territo-
rio nacional. En total Iueron 17 de los 24 departamentos en los que el proyecto
violento tuvo presencia; sin embargo, la region mas aIectada Iue la del centro
sur del pais. No existen ciIras ofciales sobre desplazamiento en el pais. La
ONG Ceprodep realizo un mapa del desplazamiento con la participacion de
los desplazados en las zonas mas aIectadas y calculo que estos podrian ser
aproximadamente 600.000. El Estado asumio esta ciIra como ofcial y la uso
para defnir sus politicas y acciones. Otro esIuerzo importante Iue el realizado
por la Mesa Nacional de Desplazados consorcio de ONG con participacion
de organizaciones de desplazados, que concluye que la ciIra asciende a mas
de 400.000. Se trata de dos registros parciales, pero que se consideran comple-
mentarios, pues uno se Iocaliza en el ambito rural y el otro en centros urbanos
y urbano-marginales.
A partir del analisis de los registro disponibles, los especialistas han es-
timado que la ciIra aproximada de personas desplazadas es de un millon.
Recientemente, el consolidado de resultados de las cinco Iases del Censo por
la Paz arroja un total aproximado de 651.000 desplazados
18
; sin embargo, es-
tos resultados, estan reIeridos solo a los desplazados, principalmente de los
centros poblados rurales.
Respecto de las caracteristicas principales del desplazamiento en Peru, se de-
ben resaltar las siguientes
19
:
1. Se estima que aproximadamente 70 de los desplazados procedian de co-
munidades rurales tanto de la sierra como de la region amazonica. El 20
18
Mimdes, Consolidado de las fases del I al J del Censo por la Pa:, documento interno, Lima, 2008.
19
Isabel Coral, Despla:amiento por violencia politica, ob. cit.
Iorzado en Peru 167
corresponde a los poblados urbano-marginales y el 10 restante a sectores
de clase media y alta, principalmente intelectuales, lideres politicos y em-
presarios regionales.
2. Aproximadamente 80 de los desplazados procedieron de los departamen-
tos de Ayacucho, Huancavelica, Apurimac, Junin, Huanuco, Junin, Pasco,
Ucayali y San Martin.
3. Mas de 50 de los desplazados se movieron dentro de su propio ambito
geografco, lo que en la categorizacion mencionada se denomina 'des-
plazamiento interno. Solo el 50 restante cruza Ironteras para ubicarse
en regiones distintas y cabe en la categoria de 'desplazamiento extrarre-
gional.
4. Los testimonios dan cuenta de una alta movilidad de los desplazados, quie-
nes en su mayoria tuvieron un periplo de dos y tres lugares de reIugio antes
de fjar su asentamiento. En el caso de los desplazados que se movieron
dentro de su propio territorio, este movimiento Iue practicamente imper-
ceptible y el retorno se produjo en tiempos muy cortos.
5. Se han identifcado 12 departamentos como expulsores principales de po-
blacion y 16 como receptores mas importantes en el ambito nacional. Sin
embargo, es de destacar que los departamentos ubicados en el epicentro del
conficto armado Iueron a su vez los expulsores y receptores mas impor-
tantes en el ambito nacional. Es decir, los expulsan de las zonas rurales y
los reciben en sus ciudades.
La poblacion desplazada constituye aproximadamente un tercio del total de
los aIectados por el conficto armado. Los dos tercios restantes son los lla-
mados 'resistentes, es decir, poblacion principalmente rural que enIrento el
problema en su propio territorio y jugo un rol protagonico en la resolucion del
conficto armado, pues la confuencia de intereses permitio el establecimiento
de alianzas con las Iuerzas del orden.
Hacia el segundo quinquenio de la decada del 90, la visibilizacion de estas
victimas y la constatacion de la gravedad de su situacion, incluso mayor que la
de los propios desplazados, replanteo la agenda publica y politica. Esto infu-
yo en el comienzo de un proceso progresivo de invisibilizacion de los despla-
zados, consentido en alguna mediada por ellos mismos, debido a los vinculos
de parentesco y solidaridad con su contraparte comunal, razones por las que
tambien tomaron parte activa en la visibilizacion y atencion de la situacion de
la poblacion resistente.
Las victimas del desplazamiento y sus organizaciones
Las victimas de desplazamiento son mayoritariamente de procedencia rural,
comunera, indigena, de composicion masculina joven: el 75 de los despla-
zados son menores de 45 aos, 21 son menores de 25 aos y solo 18 son
mayores de 45 aos. Las mujeres, nios y ancianos permanecieron mayori-
tariamente en las comunidades y solo despues de algunos aos se unifcaron
las Iamilias. Esto sucedio principalmente entre los desplazados que cruzaron
Ironteras regionales; sin embargo, la mayor parte de estas Iamilias enIrenta-
ron la desintegracion Iamiliar como una de las secuelas del desplazamiento
20
.
Entre los desplazados es posible distinguir dos segmentos diIerenciados:
1. Los desplazados colectivos, que se movilizaron masivamente y, cualquiera
que sea su ubicacion, se articulan como una unidad. Estos grupos se com-
portan como una prolongacion de su comunidad de procedencia y mantie-
nen dentro de lo posible su Iuncionamiento. Tambien mantienen una coor-
dinacion con los otros grupos de la comunidad, ubicados en un territorio
geografco distinto.
2. Los desplazados individuales, que por lo general salieron de sus zonas de
origen o se desplazaron como una medida preventiva, tienen mayor grado
de escolaridad, de recursos economicos y contactos en las ciudades para
encontrar reIugio. Asi mismo, son potenciales migrantes economicos, que
de todas maneras habrian migrado, pero que la situacion de violencia los
expulso antes del tiempo previsto.
La perdida de relacion y control de sus territorios Iue sin duda el problema
principal que enIrentaron los desplazados, pero el despojo de sus tierras no
Iue un problema signifcativo en ningun momento del proceso. Los territo-
rios y la propiedad de sus tierras, ya Iuera legal o simple posesion historica,
Iueron respetados entre los propios desplazados y por el resto de la poblacion
que resistio en sus comunidades de origen. Si bien los territorios y las tierras
Iueron ocupados durante la ausencia de los desplazados, siempre opero entre
ellos un acuerdo tacito de respeto a la propiedad y, por tanto, hubo disposicion
de devolucion cuando Iueran requeridos. Sin duda se presentaron tensiones,
confictos y apropiaciones ilicitas, pero Iueron solo casos aislados.
20
Encuesta realizada por el Centro de Poblacion y Desarrollo Poblacional, en: Isabel Coral,
Despla:amiento por violencia politica, ob. cit.
Iorzado en Peru 169
Se presentaron algunas situaciones de riesgo para la preservacion de la pro-
piedad de las tierras. Por ejemplo, en el caso de los primeros desplazados,
muchos de ellos pequeos propietarios, ubicados en zonas urbanas o rurales
cercanas a las ciudades, decidieron vender sus tierras a precios irrisorios con
la intencion de no perderlo todo. Una vez las condiciones de seguridad co-
menzaron a restablecerse, intentaron recuperarlas, pero no tuvieron mucho
exito ante la difcultad de revertir una venta que se habia realizado bajo Iormas
legales. En otro momento, los Comites de AutodeIensa, con el objetivo de
Iortalecer la lucha contra el terrorismo, trataron de obligar a los desplazados
a que regresaran en un plazo limitado para tomar posesion de sus tierras, con
riesgo de perderlas defnitivamente. Sin embargo, esta presion no prospero y
Iue desestimada por accion de la propia poblacion.
Se calcula que en Peru hay aproximadamente 69.000 victimas de ejecuciones
y desaparicion Iorzada como consecuencia del conficto armado
21
. Solo en las
zonas rurales de 15 departamentos, el Censo por la Paz ha registrado hasta el
momento mas de 28.000 victimas mortales y mas de 9.000 desaparecidos, en
total, algo mas de 37.000 victimas
22
. De acuerdo con el registro del Censo por
la Paz, las Iormas de victimizacion directa resultaron en un total de 48.000
huerIanos y 14.000 viudas
23
. Estas ciIras corresponden al conjunto de las vic-
timas, desplazados y no desplazados. Adicionalmente, todos los huerIanos y
las viudas, que incluyen a los desplazados, tienen un problema pendiente de
resolucion y esta reIerido a sus derechos sucesorios. Al morir el esposo, en
general los bienes y en particular la tierra, no se entregan para que hagan
parte de los bienes que se distribuirian en un proceso de sucesion. En algunos
casos y de manera inIormal se entregan a las viudas los bienes en Iorma de
usuIructo. Rara vez ocurre esto con los huerIanos y mucho menos cuando son
hijos que han perdido al padre y a la madre. La pregunta que cabe plantearse
es quienes estan en posesion de las tierras y los bienes que pertenecen a las
viudas y los huerIanos?, y ante la ausencia de titulos de propiedad sobre la
tierra y la costumbre de ejercer posesion sobre ella, quienes se han apropiado
de estas tierras?
Un dato importante se refere a que un numero signifcativo de desplazados
son personas que gozaban de cierto estatus economico y politico en sus zonas
21
Comision de la Verdad y Reconciliacion Nacional (CVR), Informe hnal, t. IX.
22
Mimdes, Consolidado de las fases del I al J del Censo por la Pa:, ob. cit.
23
Estas ciIras corresponden al conjunto de las victimas, desplazados y no desplazados.
de origen, especialmente en el ambito rural. En eIecto, el papel politico de las
personas desplazadas es relevante y asi es posible constatarlo con las cerca
de 9.000 autoridades locales y lideres comunales que se desplazaron como
consecuencia del conficto armado
24
. Una caracteristica sobresaliente de los
desplazados es que en su mayoria condensan diversas Iormas de aIectacion,
adicionales a la condicion de desplazados. Muchas veces sus Iamiliares Iue-
ron asesinados o desaparecidos. Otras veces los desplazados Iueron requisi-
toriados, torturados, violentados sexualmente, perseguidos, y aun viven sin
documentacion. Por esta razon muchos de ellos, ante la marginalizacion del
tema del desplazamiento, canalizaron sus demandas a traves de sus otras iden-
tidades como victimas.
Los desplazados en general, por razones de solidaridad, mantuvieron vinculos
muy fuidos con aquellos que se quedaron en las zonas de origen. En muchos
casos permanecieron sus Iamiliares y los lazos de unidad se mantuvieron con
el objetivo de aprovechar los recursos disponibles en sus comunidades. Las
graves difcultades que enIrentaron para su insercion en la localidad receptora
los incentivaron a conservar vinculos con sus comunidades de origen para re-
construir estrategicamente la supervivencia y lograr su desarrollo personal, Ia-
miliar y comunal. Una vez las relaciones estaban Iortalecidas, se emprendian,
por ejemplo, actividades compartidas, como la siembra de cultivos, el alquiler
de tierras, la realizacion de negocios, asi como otras actividades culturales y
de colaboracion en la gestion politica comunal.
Una de las Iortalezas de los desplazados ha sido su capacidad de organiza-
cion y de enIrentar los procesos y problemas colectivamente. Los primeros
nucleos de organizacion Iueron de caracter local, ya Iuera en zonas de origen
para defnir las estrategias de salida o en zonas de reIugio para insertarse
en estos nuevos espacios. En las zonas de reIugio establecieron relaciones
con las redes de organizaciones existentes, principalmente con las organi-
zaciones comunales y, en particular, con las organizaciones de mujeres que
usualmente se dedicaban a programas sociales como los comedores popu-
lares y el programa 'Vaso de leche. Estas organizaciones tambien jugaron
un rol de intermediacion que posibilito la inclusion de los desplazados y sus
organizaciones.
24
El 93 de estos desplazados eran hombres y 7 eran mujeres. Mimdes, Resultados nacionales del
Censo por la Pa:, Iase III, ob. cit.
Iorzado en Peru 171
Los desplazados tambien desarrollaron vinculos con las organizaciones de
migrantes y se articularon a las redes de migrante economico, las cuales,
debido a la migracion temprana y sostenida desde los aos 40, estaban bas-
tante extendidas en el ambito nacional, principalmente en Lima y las grandes
ciudades. Si bien estas Iederaciones de migrantes tuvieron la intension y la
decision de acogerlos, nunca entendieron plenamente la especifcidad de la
problematica.
En 1991 se constituyo en Lima la Asociacion de Familias Desplazadas
(AsIadel), organizacion que a inicios de la decada del 90 conto con 43 bases
locales y con cerca de 5.000 Iamilias desplazadas que se habian reIugiado en
las zonas marginales de Lima. El rol de esta organizacion Iue trascendental.
Por un lado, Iacilito la visibilizacion de los desplazados y se convirtio en una
red de soporte para la reconstruccion de estrategias de supervivencia y para
la salud mental de los aIectados. Tambien Iue crucial en la representacion pu-
blica y politica tanto de sus asociados como del conjunto de los aIectados por
el conficto armado. Es importante resaltar que en los momentos mas diIiciles
la organizacion surgio como una iniciativa de las mujeres desplazadas y que
la primera junta directiva provisional (antes de su constitucion Iormal) estuvo
integrada mayoritariamente por mujeres. Por iniciativa de los desplazados y
su organizacion, esta experiencia se replico en las regiones mas aIectadas por
el conficto armado. Los y las lideres de la AsIadel asumieron el rol de promo-
tores de la organizacion, Iormaron nuevos lideres, apoyaron su articulacion en
los espacios locales y la creacion de centros en cada region.
De esta manera, con el apoyo de las ONG integrantes de la Mesa Nacional
de Desplazados, con 18 bases regionales del ambito nacional Iue constitui-
da en 1994 la Coordinadora Nacional de Desplazados y Comunidades en
Reconstruccion de Peru (Condecorep), que actuo como una central nacional
de organizaciones de desplazados. En ese momento se decidio incorporar la
categoria de desplazados retornantes y de comunidades retornantes dentro del
conjunto de las victimas del conficto armado
25
. Lamentablemente, por tensio-
nes y confictos generados a raiz del retorno que involucro tanto a las organi-
zaciones como a los agentes de apoyo externo, se perdio esta oportunidad. La
central quedo restringida a los desplazados que decidieron quedarse en zonas
de reIugio.

25
Isabel Coral, Heroes sin nombre, ob. cit.
Las alternativas de solucin al desplazamiento
El despliegue del proyecto violento de Sendero Luminoso no Iue lineal. A
pesar de la imagen de omnipotencia construida por los medios de comunica-
cion, este grupo armado tuvo derrotas sucesivas debido al desencuentro y la
tension que se genero en su relacion con la poblacion. Tan es asi, que hacia
1986 puede decirse que el proyecto senderista se habia hecho ya inviable en
Ayacucho. Esto obligo a Sendero a abrir otros Irentes y se desplazo hacia
Huancavelica y Apurimac y luego a Junin y a la region amazonica en general,
corriendo la misma suerte ante la accion de los Comites de AutodeIensa y las
Iuerzas del orden. A partir de 1990, y una vez derrotado Sendero Luminoso,
el desplazamiento entra en la Iase de alternativas de solucion, siendo dos
las opciones de mayor peso: el retorno hacia las comunidades de origen o la
insercion defnitiva en zonas de reIugio. Solo en casos excepcionales algu-
nas comunidades andinas Iueron reubicadas en la region amazonica, con un
proyecto de colonizacion, y en otros pocos casos la reubicacion se dio dentro
de su propio espacio geografco, por razones de seguridad. Las alternativas
de solucion se han desarrollado en Peru por iniciativa de la propia poblacion
aIectada.
Es importante destacar que, cualquiera que haya sido la opcion asumida, uno
de los Irutos inesperados de la guerra
26
y del desplazamiento Iue el Iortaleci-
miento de nuevas relaciones entre campo y ciudad. Esto se puede constatar en
la constante fuctuacion tanto de insertados como de retornantes entre las zo-
nas de origen y las de reIugio en torno a actividades de naturaleza economica,
politica, social o cultural.
El retorno de los desplazados: caracterizacin
A partir de 1990 se desarrollaron entre los desplazados tendencias crecien-
tes de retorno. Algunos indicadores nos permiten constatarlo: viajes de los
desplazados a la zona, cada vez mas Irecuentes; ampliacion del tiempo de
permanencia de miembros de la Iamilia en la comunidad de origen; intensif-
cacion de su participacion en actividades agropecuarias (siembra y cosecha) y
su involucramiento en la reactivacion de las comunidades de origen. Es decir,
26
Frase acuada por Carlos Ivan Degregori para dar cuenta de la capacidad de los aIectados para
transIormar situaciones adversas en procesos progresivos, refriendose en particular a mayores ni-
veles de equidad entre los generos alcanzados en el contexto de la violencia politica.
Iorzado en Peru 173
se Iortalecieron las relaciones entre las zonas de reIugio y las comunidades de
origen
27
.
El retorno Iue la principal alternativa para la resolucion de la condicion de
desplazado en el caso peruano. Al margen de que existieran o no las condi-
ciones necesarias para un retorno digno y exitoso, lo cierto es que la mayor
cantidad de desplazados nunca lograron insertarse en sus zonas de reIugio.
Dos razones sustentan este hecho: por un lado, el debilitamiento del proyecto
senderista y su crisis posterior, que genero un punto de infexion en el curso
del conficto armado interno, y por otro, los problemas de inexperiencia la-
boral, principalmente agropecuaria, y la exclusion etnico cultural de la que
Iueron objeto en las zonas de reIugio.
No es posible determinar el momento en que inicio el proceso de retorno. Es
probable que se haya producido desde el principio, especialmente entre los
desplazados que se movieron dentro de su ambito regional. Este movimiento
entre las zonas de origen y las de reIugio Iue constante, pero el retorno inicio
de Iorma visible a partir de 1990, principalmente entre los desplazados ubica-
dos en las grandes ciudades como Lima.
El retorno Iue una alternativa principalmente para los desplazados rurales, en
situacion de extrema pobreza, que son los mas pobres entre los pobres urba-
nos, con menor grado de escolaridad, y que se desplazaron de Iorma masiva,
se mantuvieron superpuestos como organizacion comunal y tuvieron que en-
Irentar la exclusion y discriminacion etnica y cultural. Es decir, aquellos que
en condiciones normales nunca hubieran migrado y los que debido al Iracaso
de sus estrategias de insercion no tenian otra alternativa que el retorno.
El retorno Iue concebido como un proceso organizado, planifcado, respalda-
do y fnanciado principalmente por el Estado. Esto debido no solo al grado de
descapitalizacion de los desplazados, sino tambien por razones de seguridad.
La estrategia de retorno organizado debia sustentarse en las siguientes condi-
ciones basicas
28
:
27
Testimonios recogidos por Ceprodep durante su acompaamiento a los desplazados por mas de
decada y media.
28
Ceprodep, Estrategia de retorno e insercion dehnitiva , Cuadernos, IV (1993). Documento interno
de Ceprodep producto de las primeras experiencias de retorno, elaborada para el Estado peruano.
1. La decision voluntaria de los desplazados para jugar un rol protagonico en
la conduccion de todo el proceso.
2. La rehabilitacion previa de las zonas de origen, que debido al grado de
destruccion tiene un costo muy alto que los desplazados no estan en condi-
ciones de asumir.
3. El restablecimiento y garantia de condiciones minimas de seguridad de las
comunidades receptoras del retorno.
4. La implementacion de politicas y programas de inversion sustentables, di-
rigidos al desarrollo integral de las zonas de origen.
En este documento, reIerido a las estrategias de retorno e insercion defniti-
va, se esbozan las Iases del proceso de retorno: 1. la reconstruccion comunal
orientada a la creacion de condiciones basicas para que la comunidad pueda
recibir a la poblacion retornante; 2. el repoblamiento, que se trata del traslado
Iisico de la poblacion y el restablecimiento de las relaciones economicas, so-
ciales y culturales de la comunidad para que reinicie su pleno Iuncionamiento
y 3. la reinsercion transIormadora, orientada a darle sostenibilidad al proceso,
impulsando una propuesta de desarrollo en la que se resuelvan tambien las
secuelas del conficto armado y del desplazamiento.
Entre la mitad y dos tercios del total de los desplazados retornaron durante los
aos 90 a sus comunidades de origen. Esta inIormacion se corrobora en alguna
medida con los resultados del Censo por la Paz, que indica que las comunidades
censadas reportaron la ausencia de aproximadamente una cuarta parte de la po-
blacion desplazada en sus comunidades de origen
29
. Cinco aos despues de haber
iniciado ofcialmente el proceso de retorno se constata que 80 de los retornan-
tes lo hicieron utilizando sus propios recursos y que solo 10 recibio apoyo del
Estado, aunque buena parte de esa ayuda Iue insufciente y de baja calidad
30
. Un
porcentaje similar Iue apoyado por entidades de la sociedad civil, como ONG e
iglesias. En ningun caso las acciones de reconstruccion y de desarrollo emprendi-
das en las zonas de origen y de recepcion de la masa retornante lograron niveles
de sostenibilidad que garantizaran la reinsercion exitosa de los desplazados. La
causa principal Iue la ausencia de apoyo tecnico y fnanciero, ademas que solo se
invirtio la quinta parte de lo requerido para lograr este objetivo
31
.
29
Mimdes, Resultados nacionales del Censo por la Pa:, ob. cit.
30
La experiencia del Programa de Apovo al Repoblamiento 1995-2000, Lima, Ministerio de
Promocion de la Mujer y del Desarrollo Humano (Promudeh), 2001.
31
Iorzado en Peru 175
Analizar el proceso de retorno muchos aos despues permite reconocer que,
si bien la voluntad de retorno Iue creciente y voluntaria (en parte presionados
por el Iracaso de las estrategias de insercion de la poblacion desplazada), no
existian las condiciones basicas para un retorno sostenible. Las condiciones de
seguridad habian mejorado sustancialmente, pero subsistian riesgos importan-
tes, aun mas por tratarse de poblacion desplazada, como una especie de ajuste
de cuentas, el grado de destruccion de las comunidades y la descapitalizacion
de las Iamilias, lo que Iue determinante para que el proceso dependiera de una
Iuente de fnanciamiento externo.
La insercin depnitiva en zonas de refugio
La insercion en zonas de reIugio inicio practicamente con la llegada de los des-
plazados, momento especialmente critico para ellos debido al choque cultural y
al caracter violento y excluyente de las ciudades. Esta primera etapa se oriento
a la reconstruccion de estrategias de supervivencia tanto personal como Iami-
liar. Mientras que un segundo momento estuvo centrado en las estrategias de
desarrollo y sostenibilidad, y es posible distinguir cuales son los desplazados
que aspiran a insertarse defnitivamente en zonas de reIugio y quienes seran los
retornantes. Los que optaron por la insercion defnitiva Iueron los desplazados
potenciales migrantes economicos, aquellos que habian previsto salir de las
comunidades en algun momento en busqueda de mejores oportunidades de tra-
bajo, de educacion y de vida en general. A quienes la violencia politica expulso
de Iorma intempestiva sin que se contaran con las condiciones basicas.
A partir de los datos proporcionados por el Censo por la Paz, se calcula que los
que optaron por la insercion defnitiva en zonas de reIugio constituyen entre
un cuarto y un tercio del total de los desplazados, es decir, aproximadamente
entre 250.000 y 350.000 desplazados, la mayor parte de ellos procedentes
de comunidades rurales, pero tambien de comunidades urbano marginales
y urbanas que por lo general se desplazaron silenciosa e individualmente.
Estos desplazados reinsertados se ubicaron en su mayoria en ciudades mas
desarrolladas, como capitales de departamento, principalmente en Lima, Ica
y Huancayo, y en segunda instancia en las capitales de los departamentos,
provincias y distritos.
La insercion Iue un proceso complejo. La ubicacion de estos desplazados Iue
uno de los primeros retos que se tuvo que enIrentar. Los contactos con los
Iamiliares y los migrantes tradicionales Iue una alternativa importante para
el alojamiento inicial, que no duro por mucho tiempo debido a los limites
materiales de la vida compartida. Esto ocasiono que los alojados Iueran nue-
vamente expulsados y muchos de ellos quedaran literalmente en la calle o
en condiciones de vida inIrahumanas. Estas personas tuvieron que vivir en
parques y plazas publicas, cuando no en viviendas o construcciones abando-
nadas. Solo con la intermediacion de las redes de organizaciones propias de
las zonas de reIugio Iue posible obtener el compromiso de alcaldes distritales
para permitirles a estas personas el acceso a lotes de terreno. La reconstruc-
cion de las estrategias de supervivencia Iue un reto aun mayor, en el marco de
una proIunda discriminacion racial y etnica cultural y de la estigmatizacion
politica de los desplazados, quienes eran sealados de ser terroristas. La or-
ganizacion de los desplazados Iue una red de soporte importante tanto para la
canalizacion de las necesidades y demandas materiales como en lo aIectivo
y lo emocional.
En suma, si bien los desplazados no revirtieron su situacion en terminos cua-
litativos, gracias en parte a sus propios recursos, si lograron superar la si-
tuacion de crisis y alcanzar la condicion del promedio de los pobres urbano
marginales
32
. Sin embargo, es importante destacar la situacion de especial
vulnerabilidad en la que permanecen los insertados en las capitales de pro-
vincias y distritos
33
.
El aporte de la sociedad civil al proceso
La sociedad civil, representada principalmente por las ONG y las iglesias,
cumplio un importante papel de apoyo a los desplazados en los momentos mas
criticos del proceso y en la construccion de puentes para el involucramiento
del Estado. A principios de los aos 80 las entidades comprometidas con el
tema Iueron solo cuatro, y progresivamente Iueron incrementandose hasta la
constitucion de la Mesa Nacional de Desplazados, que hacia los primeros aos
90 estuvo integrada por hasta 60 entidades, entre ONG, iglesias y organizacio-
nes de desplazados.
32
Alejandro Diez, Despla:ados en Lima. una aproximacion a su problematica. Lima, documento
interno, Mimdes-PAR, 2001.
33
Tatsuya Shimizu, Valencia AlIredo y otros, El despla:amiento v la integracion de la economia
rural al mercado. los casos de Avacucho, Peru, Institute oI Developing Economies (IDE)-Jetro,
Latin America Studies Series No. 3, 2003. Consultado en: http://www.ide.go.jp/English/Publish/
Download/Las/pdI/03.pdI
Iorzado en Peru 177
Una de las primeras acciones emprendidas por estas entidades Iue la organi-
zacion de un programa de ayuda humanitaria orientado a detectar desplazados
mimetizados y a recibir y ubicar a los nuevos en zonas de reIugio. A pesar
de que los desplazados tenian conciencia de su condicion de victimas, inclu-
so desde el principio, muchos decidieron mimetizarse entre las poblaciones
receptoras como una estrategia de insercion Irente a la estigmatizacion, dis-
criminacion y violencia de otros pobres con quienes habrian de convivir. En
este contexto adverso y como parte del programa de ayuda humanitaria inicio
el proceso de reconstruccion de estrategias de supervivencia: redes de co-
medores populares, acceso a programas sociales, talleres de micronegocios y
atencion de problemas de salud mental. Este programa Iue importante no solo
porque permitio manejar la crisis material, sino porque tambien Iortalecio la
organizacion e identidad de los aIectados y disminuyo su suIrimiento.
El apoyo de la organizacion de los desplazados Iue otro de los grandes apor-
tes de las entidades de la sociedad civil. Este trabajo Iue compartido con los
principales lideres de este movimiento, orientado a identifcar los sectores
de desplazados mimetizados. Estas alianzas promovieron encuentros entre
desplazados en donde se incentivaba el uso de su idioma nativo y se invitaba
a compartir comida tipica y a otras actividades para Iortalecerlos moral y
emocionalmente.
Con la participacion de los aIectados y sus organizaciones, estas entidades
emprendieron la diIicil tarea de consolidar en la agenda publica y politica el
tema del desplazamiento Iorzado y sus consecuencias, asi como el acceso a
los medios de comunicacion masivos y la incidencia y acceso a instancias de
decision politica en los diIerentes niveles de gobierno. Como resultado de esta
amplia y sostenida campaa, que trascendio inclusive las Ironteras nacionales,
se logro el consenso de la opinion publica y captar el interes de las autorida-
des, aun cuando las acciones no Iueron relevantes.
Las entidades de cooperacion internacional tambien cumplieron un papel im-
portante a traves de las entidades nacionales y la fnanciacion del programa de
ayuda humanitaria, si bien la mayor parte de ellas se hicieron presentes con casi
una decada de retraso. La cooperacion internacional emprendio una campaa
nacional e internacional para sensibilizar a los decisores en la materia, organi-
zo una mision de veeduria, dialogo y presion con las autoridades nacionales y
auspicio los primeros encuentros de inIormacion y refexion sobre el tema en el
marco del consorcio europeo del International Council of Joluntarv Agencies
(ICVA)
34
. Entre los principales logros de la presencia y accion concertada de los
organismos de cooperacion internacional se debe destacar el Iortalecimiento de
la capacidad de respuesta articulada del movimiento de derechos humanos, la
mesa de desplazamiento y las propias organizaciones de aIectados.
Lamentablemente, la Iase de busqueda de alternativas para resolver la proble-
matica del desplazamiento abrio un intenso debate respecto del retorno versus
la insercion defnitiva. Este debate Iue excesivamente politizado y, mas alla
de comprender el proceso, el objetivo y los Iactores que lo sustentaron, se
pretendio autoritariamente enIocar el tema desde una vision externa y supues-
tamente superior, con no pocos intentos de manipulacion de la voluntad de los
aIectados. Este debate, que se mantuvo a lo largo de la decada del 90, termino
por debilitar el movimiento de apoyo a los desplazados y las propias organi-
zaciones de desplazados. En medio de este debate las entidades de la sociedad
civil cumplieron un gran papel de apoyo a la construccion de las alternativas
de solucion al problema del desplazamiento. La mayoria de las organizaciones
apoyo a los desplazados que decidieron insertarse en zonas de reIugio y algu-
nas apoyaron los procesos de retorno.
Las instituciones de la sociedad civil, con la participacion activa de los aIecta-
dos y sus organizaciones, tuvieron la vision de identifcar tempranamente las
secuelas mas prominentes del conficto armado en las personas y los pueblos.
Muchas emprendieron experiencias piloto de reparacion de daos tanto indi-
viduales como colectivos y pusieron a disposicion del Estado sus conclusio-
nes y resultados, para su replica a mayor escala. Entre las experiencias mas
importantes se encuentran: retorno organizado; microcreditos, principalmente
con mujeres; salud mental individual y comunitaria; reconstruccion comunal
y del tejido social; organizacion de victimas y aIectados por el conficto arma-
do; reconstruccion de las actividades economicas y productivas, entre otras.
Estas experiencias eran sistematizadas, elaboradas y oIrecidas para su replica
a mayor escala principalmente al Estado.
La Iase de posconficto (1993-2000) permitio un escenario mas adecuado para
tomar en cuenta el conjunto de los daos y secuelas y considerar el desarrollo
34
El Consorcio Europeo ICVA auspicio el primer evento internacional sobre el tema del desplaza-
miento, cuando se inicio la Iase resolutiva del mismo. Los resultados de este evento dieron lugar a
una primera publicacion en 1993.
Iorzado en Peru 179
de vias de solucion desde los desplazados, ademas que posibilito el contacto
con otros tipos de victimas. Los que optaron por el retorno y se reubicaron en
sus comunidades de origen se encontraron con la otra parte de la comunidad
que resistio en su propio territorio o, en su deIecto, con otros desplazados de
las comunidades mas altas de la region andina
35
, y que durante la ausencia de
los desplazados ocuparon sus territorios. Estos desplazados convivieron por
un tiempo con las comunidades resistentes hasta que se generaron las condi-
ciones para el retorno a sus propios territorios. Por esta razon no era posible
desarrollar un programa de atencion exclusivamente con los retornantes. En el
caso de la atencion a los desplazados que optaron por la insercion en las zonas
de reIugio, tambien surgio la necesidad de ampliar el espectro de la interven-
cion. Con la expansion de Sendero Luminoso a Lima y otras ciudades, tam-
bien surgieron otras victimas de ejecucion extrajudicial, desaparicion Iorzada,
persecucion, reclutamiento Iorzado, entre otras agresiones.
En la Iase de posconficto, despues de una decada y media de invisibilizacion
y olvido, y a partir del retorno de los desplazados, aparecen en escena los
comuneros indigenas, tanto de la sierra como de la Amazonia, que resistieron
el embate del conficto armado en sus propios territorios. La mayoria de ellos
estuvieron involucrados en tareas de resistencia a traves de los Comites de
AutodeIensa, lo que aIecto no solo su economia, sino tambien su salud Iisica y
mental. Sus derechos Iundamentales y humanos Iueron proIundamente trans-
gredidos y concentraron diversas Iormas de aIectacion individual y colectiva,
entre estas el desplazamiento. Los denominados 'resistentes permanecieron
en situacion de movimiento permanente entre la comunidad y sus reIugios,
que en muchos casos se trato de los cerros, el monte o simplemente de huecos
construidos bajo tierra
36
. Se calcula que los resistentes Iueron aproximada-
mente dos millones de personas, el doble de la ciIra calculada para los des-
plazados. Las tres Iases iniciales del Censo por la Paz reportaron un total de
1.145.866 personas aIectadas en el ambito de 2.880
37
comunidades.
Al parecer, desde ese momento inicia tambien la invisibilizacion del despla-
zamiento, para dar paso a un problema mayor, como es el de las comunidades
35
Se trata de los llamados 'retirados, que se reIugiaron en otras comunidades y procedian de zonas
de mayor riesgo, por lo general, de las mas altas de la region andina y que bajaron en busca de espa-
cios mas seguros y luego ocuparon territorios de manera concertada.
36
Testimonios de los resistentes recogidos por Ceprodep en los trabajos de CVN en 2003.
37
Mimdes, Resultados Nacionales del Censo por la Pa:, ob. cit.
rurales resistentes en su propio territorio. Es importante sealar que esta pre-
ponderancia de la situacion de los resistentes no ha generado en lo Iundamental
tensiones y confictos entre las victimas, por el contrario, los propios despla-
zados a traves de sus organizaciones han promovido el apoyo prioritario de
los resistentes. Sin embargo, algunas organizaciones sociales sostuvieron una
vision sesgada e interpusieron obstaculos para acompaar de Iorma integral las
tendencias naturales del proceso resolutivo. Esta posicion termino por debilitar
el espacio de concertacion que se habia construido y la red de organizacion de
los desplazados se redujo a la representacion de los que se insertaron en zonas
de reIugio, opcion marginal para los desplazados, debido a que el Estado habia
dado prioridad al retorno. En estas condiciones, tanto la Mesa de Desplazados
como las organizaciones de los desplazados terminaron por desarticularse, se
redujeron a su minima expresion y dejaron en manos del Estado la continuidad
del proceso.
Politicas y acciones del Estado: Retorno, insercin y reparacin
La Ialta de intervencion de las autoridades y de la clase politica en general
junto con la indiIerencia de la sociedad misma Irente al conficto armado por
espacio de una decada explican en buena medida los altos costos sociales de
este Ienomeno. Es decir, no existio voluntad politica para asumir la cuestion
del desplazamiento como un punto central de la agenda politica y este tampo-
co Iue visto como un problema nacional en cuanto que aIectaba directamente
a un sector social excluido y en extrema pobreza. Tan es asi que, restituido el
sistema democratico durante el gobierno del presidente Fernando Belaunde
Terry (1980-1985), la responsabilidad del manejo del conficto armado inter-
no les Iue encomendada a las Iuerzas armadas. Lo mismo ocurrio durante el
primer gobierno de Alan Garcia Perez (1985-1990), al fnalizar el cual, una
decada despues de iniciado el conficto armado, el Estado peruano no contaba
aun con una estrategia de lucha antisubversiva. En ese momento ya se habian
producido casi la totalidad de los hechos violentos y cometido crimenes contra
los derechos humanos, con las secuelas y daos subsecuentes.
Recien durante el primer gobierno del presidente Alberto Fujimori (1990-
1995), como resultado de las arduas campaas de inIormacion y sensibili-
zacion de los aIectados y sus organizaciones, apoyados por las entidades de
la sociedad civil, el Estado peruano a principios del ao 1992 emprendio
una primera accion dirigida a la problematica del desplazamiento Iorzado.
Iorzado en Peru 181
Se conIormo la primera comision ofcial encargada de determinar el estado
de la poblacion deslazada en el pais. El encargo tuvo un Iuerte componente
de constatacion de inIormes y denuncias presentadas a traves de los medios
de comunicacion masivos y se trato basicamente de levantamiento de inIor-
macion en el lugar de los hechos. Esta mision estuvo integrada por cinco
instancias del Estado, un representante de las ONG adscritas a la Asociacion
Nacional de Centros (ANC) y un representante de las iglesias. Los resultados
del trabajo realizado por esta mision dieron lugar a un primer inIorme ofcial
que dio cuenta de la critica situacion de los desplazados y que tuvo como
Iuente el testimonio directo de las victimas. Este inIorme tambien propuso el
diseo de un primer programa de apoyo
38
. El 28 de julio del mismo ao, en
el discurso presidencial con ocasion de las festas patrias, por primera vez el
alto mandatario se refrio al tema del desplazamiento en el pais como una de
las consecuencias del conficto armado interno. De esta Iorma quedo en evi-
dencia que el tema del desplazamiento Iorzado habia sido fnalmente puesto
en la agenda publica y politica.
La creacin del Programa de Apoyo al Repoblamiento
A comienzos del segundo semestre del ao 1993 se concluyo la primera ex-
periencia piloto de retorno organizado, realizada por el Centro de Promocion
y Desarrollo Poblacional (Ceprodep). En este piloto se busco el retorno de
dos comunidades arrasadas, una a manos del ejercito y la segunda a manos
de Sendero Luminoso. La sistematizacion de estos procesos, realizados de
Iorma paralela, permitio acuar una estrategia de retorno organizado. Una vez
los resultados de estos pilotos Iueron debidamente documentados y ademas
acompaados de un diagnostico nacional del desplazamiento, junto con la
propuesta de un plan piloto para las primeras 42 comunidades solicitantes de
apoyo para retornar, se presento ante cinco instancias de Estado para solicitar
la creacion de una ente estatal especializado en la atencion de zonas y pobla-
ciones aIectadas por el conficto armado. Con estos insumos alcanzados, en
el mes de octubre de 1993 se crea el Programa de apoyo al repoblamiento de
zonas de emergencia. Este Iue el primer programa ofcial del Estado y se ads-
cribio al Instituto Nacional de Desarrollo en el Ministerio de la Presidencia.
Se le encargo la atencion de zonas y poblaciones aIectadas por el conficto ar-
mado, en particular de los desplazados retornantes. Lamentablemente, a partir
38
Participe en esta comision ofcial en representacion de la Asociacion Nacional de Centros (ANC),
consorcio de ONG que es una de las organizaciones mas representativas del pais.
de este momento se cerro la participacion de los autores de la propuesta y de
toda la comunidad especializada en la materia.
En medio del despliegue de actividades de la recien creada entidad, se gene-
ro una primera controversia respecto de la conceptualizacion del retorno y la
metodologia que debia implementarse. El presidente de la Republica anuncio
publicamente el inicio del Programa Ofcial de Retorno para oIrecer apoyo di-
recto a los desplazados en sus comunidades de origen e instarlos a trasladarse
en el termino de la distancia por sus propios medios. A partir de ese momento se
abrio a traves de los medios de comunicacion masivos un debate entre el Estado
y las entidades especializadas de la sociedad civil. Las organizaciones seala-
ron los riesgos que subsistian para la seguridad de la poblacion, recomendaron
que no se realizaran traslados sin la debida proteccion y llamaron la atencion
sobre el alto grado de descapitalizacion de las personas, Iamilias y comunida-
des, que no les permitia trasladarse por sus propios medios. En consecuencia,
se encargo a las Iuerzas armadas el traslado organizado de los desplazados para
que prestaran proteccion puntual durante el traslado Iisico y por una unica vez
se proporciono a los desplazados un apoyo material para la subsistencia.
De manera progresiva y en medio del debate permanente con las entidades de
la sociedad civil, los aIectados y sus organizaciones aunque sin mecanismos
eIectivos de participacion y accion concertada, el Programa se estabiliza y se
hace cargo del proceso de retorno de los deslazados. Dicho proceso tuvo un
importante cubrimiento e impacto mediatico y se convirtio en eje central de la
estrategia de pacifcacion del Estado peruano. El PAR oIrecio una propuesta
de accion con cinco componentes: retorno organizado de los desplazados, pro-
yectos de inIraestructura, proyectos productivos, zonas de accion concentrada
y secuelas de la violencia. Unicamente el primer y el ultimo componente esta-
ban de algun modo Iocalizados en la poblacion aIectada, mientras que los tres
restantes constituian mas bien una extension de los programas sociales que de
Iorma regular proporciona el Estado.
El PAR en realidad nunca tuvo un enIoque de proceso, de reparacion o de
resarcimiento de victimas. Fue mas bien una politica especifca cuyo objetivo
central era el traslado Iisico de las personas, Iamilias y comunidades a sus
comunidades de origen. El paquete de benefcios que se oIrecio consistia en:
la organizacion de los retornantes en zonas de reIugio, el fnanciamiento del
transporte para el traslado, la entrega de vivieres para seis meses, la entrega de
Iorzado en Peru 183
abrigo y otros enceres domesticos, una campaa de salud previa al traslado y
el acompaamiento de las Iuerzas armadas hasta el lugar de origen
39
.
Hacia fnes de los aos 90, cinco aos despues de haber iniciado el proceso
de retorno de los desplazados, por encargo del Programa se realizo un analisis
de la situacion de los desplazados retornantes, con un balance de los niveles
de satisIaccion de sus necesidades y demandas, y se estimo el grado de rein-
sercion y de sostenibilidad del proceso en su conjunto. El inIorme fnal del
estudio concluyo lo siguiente
40
:
1. Se habia eIectuado en buena medida el retorno de los desplazados. Se cal-
culo que habia optado por esta alternativa mas de 50 del total.
2. Aproximadamente 80 de los retornantes lo hicieron con sus propios re-
cursos o con el apoyo y solidaridad de sus paisanos los migrantes econo-
micos. Solo el porcentaje restante recibio el apoyo puntual del Estado, las
ONG y las iglesias.
3. La reinsercion de los retornantes no habia logrado los objetivos previstos,
debido Iundamentalmente a la ausencia de apoyo tecnico y fnanciero eIec-
tivo. A pesar de que desde el principio se previo que el proceso de retorno
requeria de recursos externos debido a la proIunda descapitalizacion de los
aIectados, solo se invirtio la quinta parte de lo requerido.
4. La sostenibilidad del proceso en su conjunto era cuestionable. Uno de los
indicadores de Iracaso era el alto grado de migracion itinerante de los re-
tornantes, quienes migraban por tiempos cada vez mas prolongados hacia
las ciudades y otros polos de desarrollo economico, como en el caso de la
colonizacion de la region amazonica.
Como era de esperarse, el inIorme Iue objeto de muchas observaciones y pre-
siones para su modifcacion o fexibilizacion. Nunca se entrego autorizacion
para que Iuera presentado publicamente y menos aun para su publicacion, tal
exigimos. El recurso legal de la propiedad intelectual de los resultados por
parte de los contratantes del estudio impidio su diIusion eIectiva.
La logica del PAR obedecio a la Iase fnal de una estrategia militar del gobier-
no que intentaba, por un lado, 'repoblar las comunidades que habian sido
39
La experiencia del Programa de Apovo al Repoblamiento 1995-2000, ob. cit.
40
arrasadas durante la guerra y, por el otro, cerrar la posibilidad de un espacio
abierto que a la larga debilitara el control politico militar sobre el territorio
41
.
Tambien debo aadir que se trataba tambien de fjar la imagen triunIalista del
presidente, como el artifce de la derrota de Sendero Luminoso, con miras a su
reeleccion. Como se puede observar, el retorno es un tema que Iue instrumen-
talizado politicamente.
Esta primera Iase de las acciones del Estado en materia de desplazamiento se
cerro con la visita del alto comisionado de las Naciones Unidas para el despla-
zamiento Iorzado, el seor Francis Deng. Y si bien esta Iue una accion concer-
tada entre el Estado y las entidades de la sociedad civil que se reunian en la
Mesa de Desplazados, por solicitud de estos ultimos, el Estado oriento las ac-
ciones de la visita en Iuncion de sus intereses y objetivos politicos y en alguna
medida sesgo tambien los terminos del inIorme. Las conclusiones del inIorme
del alto comisionado Deng son mas bien generales y les Ialta contundencia con
relacion a los aspectos especifcos del caso peruano. En la primera parte, el in-
Iorme se refere a la necesidad de que el gobierno ataque las injusticias estruc-
turales, promueva la participacion de los ciudadanos en los proyectos, vele por
la proteccion y el respeto de los derechos humanos, para hacer irreversibles los
procesos; y tambien convoca a la cooperacion entre el gobierno, las ONG y los
organismos de desplazados y urge la necesidad de una revision de normas que
violan los derechos humanos para que se introduzcan reIormas mas proIundas.
El inIorme constata el desarraigo de los desplazados en las zonas de reIugio,
la necesidad de la ampliacion de los proyectos gubernamentales a temas de
educacion y apoyo psicosocial, entre otros. El inIorme recoge la afrmacion
lanzada por las ONG de que el apoyo del gobierno ha sido insufciente y es
necesaria mayor voluntad politica. Tambien advierte la contradiccion entre el
interes del gobierno y la diIicil situacion de los desplazados, que siguen sin go-
zar de proteccion y asistencia
42
. La mayoria de estas conclusiones luego Iueron
recogidas en los Principios Rectores para el Desplazamiento.
En este periodo se transfrio la ejecucion del PAR al Ministerio de la Mujer
y Desarrollo Social (Mimdes), institucion recientemente creada como un
41
42
Conclusiones y recomendaciones del 'InIorme del Representante del Secretario General de
Naciones Unidas, Sr. Francis M. Deng, presentado en cumplimiento de la resolucion 1995/57 de la
Comision de Derechos Humanos ante el 52 Periodo de Sesiones del Consejo Economico y Social
de Naciones Unidas, E/CN.4/1996/52/Add., 11 de abril de 1996. 'Adicion. Estudio de casos de
desplazamiento: Peru.
Iorzado en Peru 185
organismo publico descentralizado con rango viceministerial, con Iunciones
de ente rector, normativo y ejecutivo y niveles de autonomia importantes.
La Comisin de la Verdad y Reconciliacin Nacional: Ausencia o
marginalidad del desplazamiento?
El pais entero reconocio los logros importantes alcanzados durante la decada
del 90. Se logro controlar y derrotar estrategicamente a Sendero Luminoso,
lo que para el ofcialismo Iue un gran merito del gobierno y de las Iuerzas del
orden, mientras que para la comunidad de derechos humanos Iue mas como
un proceso de acumulacion de condiciones que habia iniciado desde los dos
gobiernos anteriores y que conto con la participacion protagonica de la propia
poblacion aIectada, entre ellos, los desplazados, lo cual no ha sido sufciente-
mente reconocido en las esIeras ofciales. Sin embargo, mas alla de la consta-
tacion de la gravedad de los daos ocasionados por el conficto armado, no se
conocian las estrategias, los procedimientos y mucho menos las perspectivas
del problema.
Una vez se presenta la tercera reeleccion del Presidente Alberto Fujimori
(2000-2005), el estallido de escandalos de corrupcion a gran escala que invo-
lucraban al gobierno y al Estado peruano marco el comienzo de una proIunda
crisis politica para el pais, como consecuencia de la gran movilizacion de
diIerentes sectores de la sociedad a escala nacional, la cual concluyo con la
dimision y Iuga del presidente Fujimori. Fue asi que, por mandato constitu-
cional y decision del Congreso de la Republica, se constituyo el gobierno
de transicion democratica bajo la presidencia del doctor Valentin Paniagua
Corazao, integrado por un gabinete plural y personalidades de reconocida
trayectoria democratica. Este gobierno opero desde noviembre de 2000 hasta
el 28 de julio de 2001 y se le encargo preparar las condiciones para la con-
vocatoria a elecciones generales. De esta manera se abrio una nueva Iase en
la historia republicana y una gran oportunidad para el Iortalecimiento del
proceso democratico.
Una de las acciones trascendentales asumidas por el gobierno de transicion Iue
la constitucion de una comision ofcial multisectorial de rango ministerial a la
cual se le encargo la elaboracion de la norma para la creacion de la Comision
de la Verdad y Reconciliacion Nacional (CVR). El trabajo de la Comision
concluyo con la elaboracion de una norma que disea la naturaleza, Iunciones,
competencias y composicion de la mencionada entidad, la cual Iue presentada
al Consejo de Ministros acompaada de una relacion de 42 personalidades
de reconocida trayectoria como posibles candidatos para la designacion de
los miembros integrantes de la CVR. El 15 de julio de 2001 Iue aprobada la
norma y se designo al Doctor Salomon Lerner Febres y a los comisionados,
cuya nomina Iue luego complementada por decision del ejecutivo, con el fn
de consolidar su caracter plural.
Aproximacin al tema del desplazamiento forzado: Enfoque, metodologia y
procedimientos
El mandato de la Comision de la Verdad y Reconciliacion Nacional (CVR)
tuvo un enIoque comprensivo, que se propuso desde el establecimiento de la
verdad, el esclarecimiento de los hechos y los crimenes de violacion de los de-
rechos humanos, la determinacion de los Iactores estructurales e instituciona-
les que Iavorecieron el desarrollo de la violencia, la identifcacion de secuelas
o consecuencia del conficto armado en la vida de las personas y los pueblos,
hasta la reconciliacion nacional. Tambien se le encargo la presentacion de
las recomendaciones que orientaran la accion posterior del Estado peruano.
Todos estos objetivos son sumamente complejos, si consideramos la naturale-
za del conficto y la diversidad material, social y cultural de Peru.
Una de las Iortalezas del trabajo desplegado por la CVR Iue la amplia con-
vocatoria a los cuadros proIesionales mas destacados de varias generaciones
en el pais, personas de alta califcacion, conocimiento multidisciplinario, con
experiencia en los temas de su competencia y un alto sentido etico y de com-
promiso. Sin embargo, si bien se hicieron los esIuerzos para lograr una repre-
sentacion equilibrada y se incorporo a proIesionales regionales, principalmen-
te de las zonas mas aIectadas, este equipo de trabajo tuvo una composicion
y un enIoque preeminentemente urbano e individual de los procesos. Uno de
los debates conceptuales mas importantes que desarrollo la CVR se refere
a la correlacion entre lo individual y lo colectivo con respecto a derechos,
procesos y secuelas o daos ocasionados por el conficto armado interno. Esto
signifco la complementacion del enIoque tradicional de los derechos huma-
nos con la incorporacion de una nocion de la dimension colectiva de la vida
de las personas y los pueblos. Si bien la articulacion entre estos dos enIoques
no se logro de Iorma sufciente, si desplego un gran trabajo buscando un acer-
camiento en proIundidad del problema.
Iorzado en Peru 187
La CVR establecio una topologia de las victimas que corresponde a una es-
tructura de hechos y crimenes de violacion de derechos humanos. Dicha topo-
logia recogio en buena medida los terminos del debate antes aludido, porque
al tiempo de identifcar Iormas de aIectacion individuales, como la ejecucion
extrajudicial, la desaparicion Iorzada, la violacion sexual, entre otros la CVR
tambien incluyo a la comunidad campesina y los centros poblados de despla-
zados como victimas colectivas y como sujetos de intervencion. Quizas lo
mas interesante es que estas dos dimensiones no son excluyentes y pueden
complementarse.
En su diseo, la investigacion elaborada por la CVR no incluyo, de Iorma ex-
plicita ni relevante, el tema de los desplazados. Los ejes tematicos en la materia
tampoco estuvieron muy presentes en los debates de la CVR, aunque de alguna
Iorma se abordaron en el registro de los testimonios recogidos a nivel nacional.
Estos testimonios daban cuenta del desplazamiento, pero siempre estaban re-
Ieridos a un hecho especifco como motivacion de la denuncia, por ejemplo en
casos de violacion sexual, pero la mayoria de ellos presentaba en uno o varios
momentos de su historia procesos de desplazamiento de la victima directa o
su entorno. Sin embargo, en una muestra de 20 casos revisados ninguno tenia
como causal o motivacion del testimonio el desplazamiento en si mismo.
Otra de las grandes Iortalezas del trabajo de la CVR Iue el diseo de una
investigacion integral y multidimensional sobre una muestra representativa,
tanto en terminos cualitativos como cuantitativos, que signifco un amplio
despliegue territorial con 17.000 testimonios, ademas de multiples estudios
de caso. Si bien este diseo no incorporo de manera especifca el tema del
desplazamiento Iorzado, si lo comprendio de Iorma indirecta, tanto en los
testimonios como en los estudios de caso y en proIundidad. Esta complejidad
del diseo y el tamao de la muestra, asi como el despliegue territorial, cons-
tituyeron, por un lado, el sustento principal de la legitimacion politica de los
resultados oIrecidos y el soporte para enIrentar la oIensiva de los detractores
que, si bien no son muchos, son muy poderosos. Por otro lado, tambien logro
el involucramiento y movilizacion de los aIectados en las actividades de la
investigacion, aun cuando desperto demasiadas expectativas respecto del rol
y Iunciones de la CVR.
A pesar de la marginalidad de los desplazados, estos Iueron los actores que
mas participaron de Iorma activa y permanente en todo el proceso. Quizas
esto se pueda explicar por las particularidades y consecuencias del proceso
de violencia y por sus Iormas de aIectacion, masivas y multiples, de tal modo
que desde cualquier angulo lograron ser incluidos y se mitigo la marginalidad
que marco el diseo y mandato de la CVR. No esta demas destacar que, por
razones culturales y otras relaciones de parentesco y compadrazgo, los niveles
de solidaridad entre los desplazados son muy altos. Este hecho mediatizo la
marginalidad del tema e hizo que los desplazados se sintieran comprometidos
con la problematica en su conjunto y Iueran conscientes del impacto diIeren-
ciado de la violencia.
Un elemento metodologico Iundamental en el trabajo de la CVR Iue la capaci-
dad para recuperar y condensar toda la inIormacion y experiencia acumulada
previamente por las entidades tanto publicas como privadas y la capacidad de
capitalizar todo lo acumulado en casi dos decadas de conficto armado. Asi
mismo, es de resaltar la capacidad de convocatoria de la CVR, que movilizo al
conjunto de entidades especializadas en torno a las tareas de la investigacion
y aprovecho al maximo los recursos, experiencia, especializacion y relaciones
de estos organismos en el ambito nacional. Esto ha permitido la continuidad
de las respuestas al conficto y sus consecuencias y el involucramiento de to-
dos con los resultados y su implementacion.
El desplazamiento en el Informe nal de la CJR: Recomendaciones
Es notable la calidad, trascendencia y el caracter estrategico del trabajo y los
resultados de la CVR; sin embargo, como es previsible, todo material de esta
naturaleza tambien tiene algunos limites o aspectos que no se desarrollaron de
Iorma sufciente. Sin duda, el tema del desplazamiento Iorzado, al igual que
el de las Iormas especifcas de aIectacion en razon del genero, constituyen las
ausencias o insufciencias mas signifcativas en el Informe hnal. Como ya se
explico, la CVR abordo marginalmente el tema del desplazamiento Iorzado,
lo que podria explicarse tambien por varios Iactores:
1. El desplazamiento siempre Iue un tema secundario en el contexto peruano,
a pesar de su cuantia y proIundidad. Esto tiene que ver con el peso poli-
tico de las victimas y de las entidades que las respaldan, asi como con la
Iragilidad de la democracia peruana. Cuando se logro darle relevancia al
tema en la agenda publica y politica por accion de los propios aIectados y
un sector menos infuyente de las ONG, la respuesta que se obtuvo Iue su
Iorzado en Peru 189
instrumentalizacion politica para consolidar la estrategia gubernamental
contra la subversion.
2. Con el proceso de retorno se tomo conciencia de la existencia de otras vic-
timas, llamadas 'resistentes, que son comunidades campesinas aIectadas
de Iorma individual y colectiva. Esta poblacion asciende aproximadamente
a dos millones de personas que habitan la zona rural, que Iueron tanto o
mas aIectadas que los desplazados. Esto reoriento el interes nacional hacia
esta dimension del problema.
3. En la Iase de la construccion de alternativas resolutivas, el desplazamien-
to inicio un proceso de marginalizacion e invisibilizacion. Cerca de dos
tercios de los desplazados que decidieron retornar Iueron invisibilizados,
perdieron su identidad de desplazados y se mimetizaron en el seno de las
comunidades. El tercio restante se redujo a su minima expresion y se mi-
metiza en el contexto urbano.
Sin embargo, tambien se debe reconocer que, a pesar de la marginalidad,
el tema del desplazamiento Iue incorporado de Iorma transversal, debido a
la Iuerza y peso real del problema y tambien gracias a la integralidad de la
metodologia e instrumentos de trabajo adoptados por la CVR. No obstante,
dicha transversalidad no permitio una comprension proIunda ni del problema
ni de sus alternativas de solucion. En tal sentido, el trabajo y el Informe h-
nal de la CVR lograron develar con exhaustividad los procesos centrales del
contexto de violencia, sus consecuencias y los Iactores que Iavorecieron su
desarrollo. Visibilizaron al conjunto de las victimas, incluidos los desplaza-
dos, pero la verdad sobre los desplazados Iue establecida con limites y no se
proveyo una comprension integral del proceso, menos desde una perspectiva
juridica. Tan es asi que, una vez concluido el trabajo de la CVR, las organiza-
ciones de los desplazados adscritos a la Asociacion de Familias Desplazadas
(AsIadel) asentadas en Lima publicaron un libro
43
en el que consignan su
verdad, sus expectativas y sus demandas de reparacion. Sin embargo, el texto
no provee los aportes deseados al respecto. La publicacion desarrolla temas
que ya habian sido abordados, en cuanto las ONG especializadas en el tema
acompaaron el autodiagnostico. Es posible pensar que ese documento tam-
bien expresa las limitaciones de las organizaciones en la comprension del
problema. La pregunta que surge es, entonces, cuando y como lograremos
cerrar esta brecha.
43
Asociaion de Familias Desplazadas en Lima, Propuestas de politicas de tratamiento al problema
de despla:ados, ob. cit.
Si bien ninguno de los estudios de casos emblematicos y los estudios en pro-
Iundidad estuvo reIerido al tema especifco del desplazamiento Iorzado, ellos
tambien recogieron esta problematica en su dimension individual y colecti-
va, pero nuevamente el analisis y recomendaciones estan Iundamentalmente
centrados en el principal tema de estudio. Los inIormes por lo general dan
cuenta de la Iase de expulsion, del retorno y en menor medida de la insercion
defnitiva en zonas de reIugio y sin duda el conjunto de las recomendacio-
nes Iormuladas por la CVR en su Informe hnal Iavorecen al conjunto de las
victimas, incluidos los desplazados, pero queda claro tambien que no existen
medidas especifcas que respondan a las demandas particulares de los des-
plazados.
El area de reparaciones de la CVR Iue seguramente la que abordo el tema del
desplazamiento de mejor manera, pero sin llegar a particularizar con nitidez
las lineas de analisis ni las recomendaciones. Con la participacion de las ONG
especializadas y las organizaciones de desplazados se realizaron talleres es-
pecifcos para esta poblacion, con la fnalidad de documentar la problematica
y las propuestas desde la perspectiva de los aIectados
44
. En todo caso, los
resultados de este trabajo no se tradujeron en un acapite ni en un explicativo
del proceso o en recomendaciones. El Plan Integral de Reparaciones Iormu-
lado por la CVR incorporo todas las demandas generales de los desplazados
insertados y retornantes. Sin embargo, como resultado de la consulta que se
realizo en los trabajos de la CVR con asesoria internacional, no se logro deter-
minar las demandas especifcas para los desplazados. Existe una demanda por
la tierra debido al despojo historico del que han sido victimas las poblaciones
comunera, indigena de la sierra y amazonica. El reciente y sonado conficto
de Bagua en el que murieron mas de 30 personas, la mayor parte de ellas
miembros de las Iuerzas del orden, es expresion de la tension generada entre
resistencia indigena en deIensa de su territorio y presencia creciente de em-
presas transnacionales.
Como he sealado antes, en el conficto armado el despojo de la tierra no Iue
una secuela relevante. Las tierras y territorios de las comunidades desplaza-
das Iueron respetadas, salvo algunos casos aislados de apropiacion ilicita.
Las demandas relacionadas con la tierra estuvieron reIeridas a la necesidad
de recuperar propiedades legalmente vendidas en condiciones desventajo-
sas; a buscar apoyo para la rehabilitacion de tierras e inIraestructura vial
44
Anotaciones personales de los dos eventos mencionados, como participante de los mismos.
Iorzado en Peru 191
y productiva por destruccion y abandono; a la reconstruccion de viviendas
que suIrieron destruccion y abandono prolongado, y al tema de los derechos
sucesorios de las viudas y huerIanos. La demanda central relacionada con la
tierra ha sido el retorno y la restitucion de tierras y otros bienes de los que
Iueron despojados contra su voluntad. Esto explica por que la mayoria de los
desplazados tomaron la opcion del retorno, a pesar de las precarias condicio-
nes existentes para asegurar su exito.
Las recomendaciones principales estuvieron orientadas a la regularizacion de
la posesion de los bienes, a la restitucion de los derechos sucesorios, a la res-
titucion de derechos y oportunidades de educacion perdidas, a la atencion de
problemas de salud Iisica y principalmente mentales, a programas orientados
a la reconstruccion de las estrategias de supervivencia y desarrollo material
(economicos productivos) y a programas especiales de vivienda y acceso pre-
Ierente a los programas de vivienda estatales, entre otras medidas.
Es importante destacar el caracter integral de la propuesta de reparacion, que
se oriento a reparar y compensar la violacion de los derechos humanos, asi
como las perdidas y daos sociales, morales y materiales suIridos por las vic-
timas como resultado del conficto armado interno, asi como a la restitucion
de las condiciones, los derechos, las capacidades y las oportunidades perdidas,
en los ambitos individual, Iamiliar y comunal, es decir, a la reparacion indivi-
dual y colectiva, como un paquete indivisible que garantizara su rehabilitacion
como actores protagonicos del desarrollo personal y social
45
.
La CVR tambien sealo la necesidad de proveer una reparacion economica o
pecuniaria a las victimas en Iorma de indemnizacion. Recomendo la priori-
zacion de los Iamiliares de ejecutados, desaparecidos y victimas de violacion
sexual, sin incluir a los desplazados. Y aunque no es posible establecer con
certeza la razon por la cual la CVR no los incluyo entre los grupos a priorizar
en un eventual programa de reparacion o por que no Iormulo medidas espe-
cifcas de reparacion para esta poblacion, es probable que se deba a una com-
prension insufciente del tema y de las diversas Iormas de aIectacion, con sus
consecuencias, o a la amplitud de la propuesta de reparaciones o simplemente
a la misma marginalidad del tema en el contexto peruano.
45
Ceprodep, Plan Integral de Reparaciones. Recomendaciones de la Comision de la Jerdad v
Reconciliacion Nacional, Informe hnal, t. IX, 2005.
La reparacin de las vctimas de desplazamiento forzado
Al tiempo que la CVR inicio Iunciones, el gobierno de transicion tambien
puso en marcha acciones orientadas a crear las condiciones necesarias para
que el Estado asumiera la reparacion de las victimas del conficto armado
interno y garantizara la no repeticion de los hechos. Este proceso no Iue lineal
y estuvo impregnado de avances y retrocesos, temores y desconfanza, tanto
antes como despues de la presentacion del Informe hnal de la CVR. Los asun-
tos inherentes al conficto armado interno, en particular el tema del desplaza-
miento Iorzado, si bien se mantuvieron en la agenda publica y politica, con los
limites y la relatividad del caso, despues de la entrega del Informe hnal el 28
de agosto de 2003 progresivamente se Iueron marginando.
Durante el gobierno del Presidente Alejandro Toledo (2001-2006) se produje-
ron algunos avances importantes que consistieron en la defnicion de politicas,
normas y medidas administrativas, aunque, debido a una debil voluntad poli-
tica para la asignacion de recursos tecnicos y fnancieros necesarios para este
tipo de procesos, dichas normas son limitadas y carecen de concrecion eIecti-
va. Todo esto en un contexto de criticas y objeciones persistentes al trabajo de
la CVR y a la tentacion de la instrumentalizacion politica del tema.
Finalmente, en los ultimos aos se ha presentado la reedicion de los viejos
problemas, entre ellos, la reactivacion de los rezagos de la violencia de ma-
nera Iocalizada, el recrudecimiento de los problemas pendientes del despla-
zamiento, asi como el surgimiento de nueva migraciones internas. Asi que
emerge la pregunta por si esta especie de retorno al punto de partida no estaria
indicando de cierta manera el Iracaso de la transicion democratica.

La situacin actual del desplazamiento
Despues de la entrega del Informe hnal de la CVR se acentuo la marginalidad
e invisibilizacion del desplazamiento Iorzado en Peru. Se trato de procesos re-
gresivos, silenciosos, asumidos por los propios aIectados, ante la indiIerencia
del Estado y la sociedad en su conjunto. Los desplazados que optaron por la
insercion defnitiva en zonas de reIugio quedaron mimetizados nuevamente en
el espacio local en el que se ubicaron. Si bien una parte de los lideres mantie-
nen alguna actividad de representacion de los desplazados, no tienen ninguna
capacidad de infuencia publica ni de incidencia en las instancias de decision
Iorzado en Peru 193
politica. Tampoco han sido considerados hasta el momento como una priori-
dad en las politicas de reparacion, lo que les ha generado un sentimiento de
abandono y exclusion bastante acentuados.
En este tercio de poblacion desplazada se pueden distinguir dos sectores impor-
tantes: una minoria ubicada en las grandes ciudades, como Lima, Huancayo,
Ica, y en las capitales de las regiones que, en terminos generales han superado
la situacion de emergencia y han alcanzado el nivel de vida de los demas ha-
bitantes pobres, salvo en Ica, donde se enIrento una nueva situacion de riesgo
y crisis posterior a raiz del terremoto que aIecto a esta region el 15 de julio
del 2007. El otro segmento mayoritario lo conIorman los insertados en ciu-
dades de menor desarrollo, capitales de provincias y distritos, que viven en
una situacion de crisis permanente, en condiciones inIrahumanas, como los
mas pobres entre los pobres. Se trata de poblacion comunera de las zonas alto
andinas para quienes el retorno resultaria menos ventajoso, con relacion a su
situacion actual, que tambien es precaria.
Por otro lado, desde 2006 se aprecia el Iracaso del retorno, opcion a la que se
acogieron las dos terceras partes del total de los desplazados. Esto se expresa
inicialmente en un exodo silencioso de Iamilias enteras y, en otras ocasiones,
de segmentos importantes de comunidades campesinas de la region andina
hacia nuevos polos economicos, atraidos por la actividad de siembra de coca
y el narcotrafco. Este exodo invisibilizado se puede constatar en el crecimien-
to vertiginoso del numero de comunidades. Por ejemplo, en el valle del rio
Apurimac, distrito de Llochegua, que en 2005 contaba apenas con 12 comuni-
dades campesinas, en 2008 se registro la existencia de 49 comunidades, todas
procedentes de las regiones mas aIectadas por el conficto armado, principal-
mente de la sierra de Ayacucho
46
.
Tambien en los ultimos aos se ha producido un exodo silencioso y progresi-
vo de las nuevas generaciones de las comunidades aIectadas por el conficto
armado. Se trata de hijos jovenes y adultos de los resistentes y desplazados
retornantes que se dirigen hacia ciudades como Lima, Ica (Pisco en parti-
cular), Huancayo, esta vez aparentemente como migrantes economicos. Esto
difculta que las deudas pendientes de su condicion de desplazados o hijos de
desplazados sean saldadas. Lamentablemente, las condiciones en las que estas
46
Ceprodep, Plan Integral de Reparaciones del Distrito de Llochegua, Lima, Ceprodep y Gobierno
Local de Llochegua, enero de 2008.
personas se insertan en su nueva sede son muy parecidas a las que tuvieron sus
padres. Por tanto, existe el riesgo de que repitan la misma experiencia trauma-
tica y que, a diIerencia de los verdaderos migrantes economicos, no logren sus
objetivos, por lo menos en terminos cuantitativos
47
.
La reactivacion progresiva del conficto armado se ha convertido en un Iactor
de riesgo para la poblacion desplazada. Las acciones violentas todavia no han
sido superadas totalmente y se presentan de Iorma Iocalizada, principalmente
en la region amazonica, donde, debido a la alianza entre Iacciones armadas
remanentes y el narcotrafco, han potenciado su capacidad de impacto en los
espacios locales.
El exodo silencioso de la poblacion desplazada tambien se debe a que ha sido
involucrada como peones en el cultivo de la coca y sus territorios han sido
ocupados para el procesamiento de pasta basica de coca. Se ha vinculados a los
jovenes al transporte de la droga por caminos de herradura (poniendo en riesgo
su integridad Iisica) y en estas regiones las Iuerzas del orden realizan operati-
vos militares indiscriminados, catalogandolos como 'narcoterroristas. El 30
de agosto de 2009 un operativo causo el desplazamiento colectivo de por lo
menos cuatro comunidades, integradas por un numero de personas no determi-
nado
48
. Esta poblacion se reIugio en comunidades aledaas y permanecio Iuera
de su territorio por un tiempo prolongado. Por si Iuera poco, se pueden consta-
tar en la situacion actual nuevos fujos de desplazamiento Iorzado ocasionados
por el impacto negativo de megaproyectos transnacionales que se orientan a la
explotacion de recursos naturales, mineria, gas, exploracion petrolera y otros.
Las Iormas de aIectacion son multiples: precarizacion de las condiciones de
produccion y de vida, despojo de tierras y territorios, relaciones de conficto
y conIrontacion, abiertas entre estos agentes de desarrollo y las comunida-
des, muchas veces intermediadas por el Estado en resguardo de los intereses
del gran capital. El caso mas emblematico es el de Bagua, tendencia que al
parecer sera creciente en el tramo fnal de la presente administracion. Como
consecuencia de estos nuevos Iactores, se han producido en los ultimos tiem-
pos nuevos fujos de desplazamiento Iorzado. Por lo menos 5.000 Iamilias se
47
El largometraje Peces de cuidad elaborado por el cineasta Felipe Degregori, con el auspicio de
Ceprodep, presenta la problematica de los jovenes migrantes de estos ultimos aos, a partir de un
estudio realizado con una muestra de estos en Lima.
48
Entrevista al director del Programa de Desplazados de Mimdes.
Iorzado en Peru 195
habrian desplazado debido al impacto del proyecto Tocomocho en la region de
Junin. Mientras que por eIecto de la expansion de la explotacion minera en el
Cerro de Pasco por lo menos 75.000 Iamilias seran desplazadas, practicamen-
te toda una ciudad tendra que ser reubicada
49
y una cantidad no determinada
de personas huyen silenciosamente por el impacto de otros proyectos simila-
res. Lamentablemente no existe un seguimiento cercano de esta problematica
y menos aun un programa de asistencia y prevencion. La capacidad de denun-
cia y movilizacion de los aIectados esta reducida a su minima expresion, sus
organizaciones se han debilitado y en realidad existen solo Iormalmente. Esta
es una poblacion sin voz y sin peso politico, como el resto de los aIectados por
el conficto armado.

Reestructuracin del Programa de Apoyo al Repoblamiento (PAR): Creacin
de condiciones para las reparaciones
5
Con el gobierno de transicion democratica, y de Iorma paralela con la CVR,
inicio un esIuerzo importante por involucrar al Estado en la creacion de con-
diciones para la implementacion de las politicas y los programas que resul-
taran necesarios a la luz de las conclusiones de las investigaciones empren-
didas. Especifcamente, a partir de las instancias del Estado con competencia
en esta tematica, principalmente el PAR, creado en la decada anterior. Una de
las acciones emprendidas desde el PAR Iue la sistematizacion de la experien-
cia previa de esta unica unidad especializada del Estado, a partir de su crea-
cion durante el primer gobierno del presidente Alberto Fujimori (1990-1995)
hasta fnes del 2000. Se realizo un estudio que analizo lo actuado entre 1995
y 2000 en benefcio de las zonas y poblaciones aIectadas por el conficto ar-
mado, en particular de los desplazados, y las conclusiones principales Iueron
las siguientes
51
:
1. Una primera constatacion Iue que no existia un proyecto institucional que
respondiera a los fnes y competencias asignadas. Este organismo publico
descentralizado Iunciono mas bien como un programa de apoyo a las poli-
ticas y estrategias de lucha contrasubversiva del gobierno de Fujimori.
2. Si bien el PAR contaba con una red descentralizada de unidades operativas
en las ocho regiones mas aIectadas por el conficto armado, no se habia
49
Idem.
50
La reestructuracion del proyecto institucional estuvo a mi cargo, como jeIa nacional del PAR-Mimdes.
51
logrado identifcar a la poblacion objetivo ni las Iormas de aIectacion y,
por tanto, tampoco estrategias y acciones de intervencion coherentes con
las exigencias del proceso.
3. La inversion del PAR durante este periodo ascendio aproximadamente a
$75 millones de dolares, de los cuales solo 6,5 se destino al apoyo de los
retornantes, 12 se invirtio en un programa de promocion ciudadana y el
porcentaje restante, algo mas de 80, se invirtio en obras de inIraestructu-
ra y en menor grado en proyectos para incentivar la produccion.
4. Respecto de la naturaleza y calidad de las acciones desarrolladas, el por-
centaje de recursos asignado es inexplicablemente reducido, considerando
que el apoyo al retorno Iue la razon principal de la creacion de esta ins-
tancia, mas aun cuando la campaa mediatica Iue tan extensa que genero
incluso dentro de las organizaciones de derechos humanos la imagen de un
rol importante del Estado en este tema.
Fue sorprendente constatar que con el objetivo de Iortalecer del estatus de
ciudadania de los aIectados, que incluia un programa de documentacion, se
decidio documentar por razones obvias (la campaa por la reeleccion estaba
en curso) a 700.000 jovenes en edad de votar por primera vez a nivel nacional.
Finalmente, el monto mayor de las inversiones estuvo orientado a obras de
inIraestructura y produccion, los cuales Iortalecieron los programas ordina-
rios prestados por el Estado y solo tuvieron impacto indirecto en la poblacion
aIectada. En consecuencia, con los resultados de esta experiencia previa se
procedio a reIormular el proyecto institucional y a defnir sus Iunciones y
competencias de acuerdo con el diagnostico consensuado, la defnicion de
los ejes principales de un plan estrategico que asumiera la atencion de las
consecuencias del conficto armado, anulara los Iactores que Iavorecieron su
desarrollo y Iortaleciera una instancia especializada del Estado orientada a la
promocion transversal de una cultura de paz
52
. Posteriormente se diseo de
Iorma participativa una propuesta de Iortalecimiento de esta instancia especia-
lizada, que no merecio ninguna atencion
53
.
En el marco de esta propuesta de reestructuracion, una de las primeras ac-
ciones que se llevo a cabo Iue el diseo de un Plan Piloto de Reparaciones
con el objetivo de explorar cual seria la estructura de contenidos del plan,
metodologias y procedimientos especifcos mas adecuados. El Plan Piloto se
52
Documentos internos PAR-Mimdes, elaborados durante el gobierno de transicion 2000-2001.
53
Proyecto de creacion del Instituto Nacional para la Paz (Inapaz), documento interno, 2003.
Iorzado en Peru 197
realizo entre los aos 2001-2003 en ocho de las regiones mas necesitadas, con
una poblacion objetivo de 60.000 personas aIectadas por el conficto, princi-
palmente del ambito rural. Esta propuesta tambien incluyo a los desplazados
tanto insertados como retornantes. El diseo e implementacion de la propuesta
tuvo como punto departida la experiencia acumulada por el propio PAR en
su etapa previa, pero principalmente de las instituciones eclesiasticas y ONG
especializadas en el tema. En realidad, los avances eran muchos y diversos
y se correspondian de Iorma directa con las demandas y necesidades de la
poblacion. Con la reestructuracion se quiso integrar estos resultados en una
propuesta articulada que se proyectara a escala nacional.
Esta experiencia Iue implementada durante un periodo de tres aos (2001-
2003) y su Iortaleza principal consistia en la convocatoria de expertos de las
ONG especializadas, la coordinacion e interaccion permanente con la CVR y
la capacitacion de 270 cuadros proIesionales, integrantes de los equipos tecni-
cos, de las ocho unidades operativas descentralizadas en el ambito nacional.
En este Plan Piloto de Reparaciones los desplazados estuvieron plenamente
integrados. A los insertados en Lima u otras ciudades se los tuvo en cuenta
como asentamientos humanos, mientras que los retornantes se integraron al
piloto como integrantes de las comunidades aIectadas. El paquete de progra-
mas y servicios oIrecidos era comun a todas las victimas, pero en la imple-
mentacion hubo variaciones con el objetivo de adecuarse a las particularida-
des de cada caso. El Plan Piloto priorizo a las comunidades rurales, en parte
debido a razones fnancieras, en Iuncion de las hipotesis sostenidas por la
CVR, pero manteniendo la proporcionalidad en la atencion a otros segmentos
de poblacion tambien aIectados.
En este periodo tambien se promulgo la Ley 28223 sobre los desplazamien-
tos internos en Peru, que recogio los Principios Rectores de los Desplazados
emitidos por la Comision de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y
los incorporo a la normatividad nacional asignandoles a los desplazados un
estatus legal y dandole obligatoriedad a su cumplimiento por parte del Estado
peruano
54
. Lamentablemente, uno de los limites centrales de la norma se re-
fere al enIasis exclusivo puesto en las acciones preventivas, soslayando la
54
Isabel Coral, Asilo, refugio v despla:amiento interno. Lima, Pontifcia Universidad Catolica del
Peru-Instituto de Altos Estudios Internacionales-Alto Comisionado de la Naciones Unidas para los
ReIugiados, 2006.
responsabilidad del Estado en materia de reparaciones, tanto presentes como
Iuturas. Lo mas preocupante es que, en lo que va de la promulgacion de la ley,
no se ha avanzado en terminos satisIactorios.
El Plan Piloto de Reparaciones deja como leccion aprendida que la implemen-
tacion de las recomendaciones de la CVR en materia de reparaciones demanda
inIormacion cualitativa y cuantitativa especializada y de cobertura nacional
que permita la elaboracion de politicas y programas publicos. Con esta pers-
pectiva se impulso la elaboracion del Censo por la Paz, un estudio cuantitativo
orientado a registrar las secuelas o daos ocasionados por el conficto armado
en diversos ambitos de la vida de las personas, la Iamilia y la comunidad,
unidad de analisis, esta ultima, a traves de una representacion califcada y
designada organicamente.
El Censo en una primera etapa logro registrar a 2.798 comunidades rurales,
en 14 regiones aIectadas. Determino el grado de aIectacion e identifco a
1.145.866 victimas
55
. El grado de aIectacion de las comunidades se determi-
no con una metodologia especifca que considero 14 variables, ocho de ellas
orientadas al registro de secuelas o daos personales, tales como ejecutados,
desaparecidos, desplazados, torturados, viudas, huerIanos, entre otros, y las
seis restantes para registrar los daos colectivos, autoridades ejecutadas y des-
plazadas, bienes comunales y Iamiliares destruidos y organizaciones sociales
aIectadas. Posteriormente, a pesar del gran debate y controversia que se gene-
ro, se tuvo que reconocer que se trataba de un registro importante para el pro-
ceso de reparaciones, decidiendo fnanciar las tres siguientes Iases del Censo
2005-2007. Hasta el momento se han registrado en total 7.213 comunidades,
practicamente la totalidad. Estos resultados todavia estan en proceso de sis-
tematizacion, por lo que no es posible acceder a inIormacion con los detalles
que la comunidad de derechos humanos espera conocer en breve.
Finalmente, tambien se iniciaron acciones orientadas a la organizacion de los
aIectados y de los diversos actores involucrados en el proceso de reparaciones.
Se promovio desde el Estado la constitucion de los Comites de Concertacion
para la Paz y la instalacion de uno por cada una de las ocho regiones y una
instancia centralizadora nacional. En estas instancias de concertacion y vi-
gilancia confuiria el Estado, las organizaciones de aIectados, entre ellos los
desplazados, y las entidades privadas especializadas en el tema. Todo este
55
Mimdes Resultados Nacionales del Censo por la Pa:, ob. cit.
Iorzado en Peru 199
proceso quedo trunco durante el gobierno del presidente Toledo, debido a los
temores y la escasa voluntad politica para comprometerse con el proceso de
reparaciones.
De Iorma contradictoria, cuando la CVR presento su Informe hnal y las re-
comendaciones con la propuesta de reparaciones (que recoge en buena parte
los resultados parciales del Plan Piloto de Reparaciones), se Iusiono el PAR
con otros dos organismos publicos descentralizados del propio Ministerio de
la Mujer, unica entidad especializada del Estado en esta materia. Esta medida
acarreo la reduccion del presupuesto asignado en un 60 y el programa quedo
reducido a su minima expresion como una instancia subordinada con Iuncio-
nes normativas. De esta manera, se perdio la oportunidad de consolidar una
instancia de Estado especializada y de desarrollar un proyecto e instituciona-
lidad de dimensiones estrategicas que contara con las atribuciones necesarias
para la implementacion de las recomendaciones de la CVR. Con la decision,
lejos de darle continuidad al trabajo avanzado, se perdio el capital institucio-
nal acumulado. Lamentablemente, esto es producto de la Iragilidad institucio-
nal de los Estados latinoamericanos y del peruano en particular.
Politicas y acciones del Estado peruano en materia de reparaciones: La
Comisin Multisectorial de Alto Aivel (CMAA)
Hacia fnes de 2003, tres meses despues de la entrega del Informe hnal de la
CVR, el Presidente Alejandro Toledo publicamente respaldo las conclusiones
del Informe en todos sus terminos, a excepcion de las consideraciones sobre
la participacion de las Fuerzas Armadas. Mas que una objecion, el presiden-
te expreso sus reservas al respecto. Pidio perdon al pais y a la sociedad en
nombre del Estado peruano por los hechos y crimenes cometidos y anuncio
su compromiso de realizar las reIormas estructurales e institucionales que ga-
rantizaran que los hechos no se repetirian. Tambien anuncio que se repararian
unicamente las secuelas colectivas de las victimas del conficto armado, pero
cuando explico especifcamente en que consistiria la reparacion, se refrio a
programas de salud, educacion, documentacion de las victimas, todas ellas
medidas de reparacion individual. Sealo fnalmente que para tal fn crearia
una instancia de Estado encargada de la implementacion de las recomendacio-
nes de la CVR
56
.
56
'Comunicado publico, La Republica (25-11-2003).
Estaba claro desde el principio que las conclusiones y recomendaciones de
la CVR no tenian caracter vinculante, por tanto, el compromiso asumido por
el gobierno en dicho mensaje publico debia tomarse con los cuidados nece-
sarios. Es asi como algunos meses despues, el 5 de Iebrero del 2004, me-
diante Decreto Supremo 003-2004-JUS del Ministerio de Justicia, se creo la
Comision Multisectorial de Alto Nivel. La norma le encarga el diseo de las
acciones y el seguimiento de las politicas del Estado en los ambitos de la
paz, la reparacion colectiva y la reconciliacion nacional, y la elaboracion de
los planes y programas, asi como la coordinacion y supervision de los mis-
mos, Iunciones demasiado ambiciosas para una entidad modesta que no tiene
caracter ejecutivo y que, sobre todo, carece del presupuesto que respalde su
Iuncionamiento eIectivo.
Una de las primeras acciones de esta instancia Iue la elaboracion de las poli-
ticas de Estado en materia de reparaciones, a partir de los conceptos y lineas
de accion propuestas por la CVR, que Iueron consignados en un documento
programatico que recoge sus recomendaciones y contextualiza la propuesta
dentro del campo de lo posible y lo eticamente no negociable. Es decir, en ese
momento se trato de viabilizar la propuesta del Plan Integral de Reparaciones
(PIR) entre el marco de lo deseable y el de lo posible. Aun esta pendiente in-
corporar las demandas especifcas de los desplazados
57
.
A partir de este documento programatico se elaboro el Decreto Supremo 062
del Ejecutivo, que defne los marcos, los objetivos y los componentes para la
elaboracion del PIR, que respeta en lo sustantivo las recomendaciones de la
CVR. Lo novedoso de esta norma es que, a pesar de que se ratifco el concepto
de reparaciones colectivas, tambien admite la integralidad de los componentes
de reparacion tanto individual como colectiva y, como era de esperarse, prio-
riza la reparacion de las comunidades rurales, dentro de la cual se comprende
implicitamente a los desplazados retornantes.
Con estos lineamientos Iue elaborado el Plan Integral de Reparaciones:
Programacion Multianual 2005-2006, proyectado para las ocho regiones mas
aIectadas, en 562 comunidades de alta aIectacion y para algo mas de 246.000
personas pertenecientes a poblacion comunera, que incluye a los desplazados
57
Estas acciones estuvieron bajo mi responsabilidad, en mi condicion de coordinadora del equipo
tecnico que elaboro el Plan Integral de Reparaciones. Programacion Multianual 2005-2006, Lima,
Comision Multisectorial de Alto Nivel, Presidencia del Consejo de Ministros, 2005.
Iorzado en Peru 201
retornantes. El Plan incluia cinco programas: restitucion de derechos ciudada-
nos, reparacion en educacion, reparacion en salud, reparacion colectiva y re-
paracion simbolica, con un total de 19 proyectos especifcos distribuidos entre
los programas mencionados. El costo total del Plan ascendia a $349 millones
de soles (aproximadamente $92 millones de dolares), de los cuales $238 mi-
llones (US$63 millones) provendrian de los entes ejecutores, las entidades
de los tres niveles de gobierno, central, regional y local, y los $111 millones
restantes (cerca de US$29 millones) serian asignados por el tesoro publico
como un Iondo especial para las reparaciones
58
. En promedio, $175 millones
de soles por ao (US$46 millones).
La Programacion Multianual proyecto tambien el proceso de reparaciones en
su conjunto, en el caso optimo de que el proceso tuviera una duracion de
seis aos, como lo recomendo la CVR. La segunda Iase del Plan 2007-2008
concluiria con la reparacion de comunidades e incorporaria un segmento de
victimas urbanas; y la tercera Iase concluiria con la asistencia a las comuni-
dades rurales de aIectacion media y baja, asi como con el cubrimiento de la
totalidad de las victimas urbanas, entre ellas los desplazados insertados en
zonas de reIugio. Se considero tambien un margen de fexibilidad en razon de
las difcultades de fnanciamiento que se pudieran presentar, hasta un total de
10 aos, plazo en el que el proceso de reparaciones habria concluido.
El PIR no oIrece medidas especifcas para los desplazados. En la primera eta-
pa los desplazados Iueron incorporados de Iorma transversal como benefcia-
rios de la totalidad de los programas y proyectos, en cuanto victimas de otras
violaciones de sus derechos, y de manera directa como desplazados, ya Iueran
retornantes o insertados, en algunos componentes especifcos, como vivienda,
salud mental, rehabilitacion economica productiva, reconstruccion comunal, y
contemplaba la restitucion de sus derechos sucesorios, es decir, los bienes co-
rrespondientes a los huerIanos y viudas. Tampoco Iueron solicitadas medidas
especifcas con ocasion de los 30 talleres de consulta y validacion realizados
con mas de 500 lideres de poblacion aIectada en el ambito nacional
59
, en los
que los desplazados tuvieron una participacion importante. Sin embargo, esta-
ba prevista la necesidad de proIundizar en este asunto en el marco del diseo
de la segunda Iase del PIR, en la que se incorporarian como benefciarios los
58
Idem.
59
InIorme de talleres de consulta a lideres de poblacion aIectada por el conficto armado para validar
el Plan Integral de Reparaciones.
desplazados insertados. Una vez superada la primera Iase del PIR, se procedio
a su aprobacion Iormal por la CMAN (Comision Multisectorial de Alto Nivel)
que autorizo los terminos de reIerencia de su implementacion a traves del
Decreto Supremo 047-PCM-2005.
Es importante destacar que la elaboracion y aprobacion Iormal del PIR signif-
co una adaptacion de las recomendaciones de CVR en materia de reparaciones,
con la logica de lo posible y viable politicamente en el contexto especifco del
Estado, manteniendo la esencia de las recomendaciones. Tambien se trabajo
en una propuesta de reparacion pecuniaria, en realidad modesta, para muertos,
desaparecidos y victimas de violacion sexual. De Iorma paralela, permanen-
temente se adelantaron labores para Iortalecer una iniciativa legislativa del
Congreso de la Republica sobre la base de las recomendaciones de la CVR
y de las politicas de reparacion establecidas. En julio de 2005 se promulgo
la Ley 28592 que creo el PIR y de esta manera el proceso de reparaciones se
convirtio en una politica de Estado que trascendia a los gobiernos.
En el mes de julio de 2005 inicio la primera Iase del proceso de reparaciones
en Peru. Se realizaron esIuerzos importantes para la diIusion del Plan y la
capacitacion de los equipos tecnicos que tendrian bajo su responsabilidad la
ejecucion del mismo. Esto logro vencer la resistencia que existia en las ocho
regiones benefciarias, y de Iorma progresiva se logro la asignacion de los
recursos necesarios establecidos en el Decreto Supremo 047. Hacia el primer
trimestre de 2006 se hizo la primera evaluacion de resultados, y si bien el pro-
ceso de aprendizaje e involucramiento Iue lento, se consiguio por lo menos
50 de las metas y objetivos previstos para el primer semestre
60
. La disposi-
cion de los gobiernos locales Iue muy importante, quizas porque estaban mas
cerca de la problematica concreta.
Sin embargo, el principal cuello de botella del proceso de reparaciones ha sido
la escasa voluntad politica para asignar los recursos necesarios para su imple-
mentacion eIectiva. Se sabe que el gobierno central asigno $111 millones de
soles (US$29 millones) del tesoro publico para poner el proceso en marcha y
tener un eIecto de estimulo sobre los entes ejecutores, mientras que a las enti-
dades de los tres niveles de gobierno les correspondia el desembolso de otros
$248 millones de soles (US$63 millones).
60
Documento interno de evaluacion de la ejecucion del PIR 2005-2006, Comision de Alto Nivel,
Presidencia del Consejo de Ministros, marzo de 2006.
Iorzado en Peru 203
Se tenia previsto que la ejecucion de la primera Iase del PIR concluyera en julio
de 2007, pero no Iue asi, porque hasta entonces se desembolso solo 20 del
presupuesto adicional correspondiente al tesoro publico y solo 25 del total del
presupuesto, incluyendo lo asignado por los entes ejecutores. Desde la transIe-
rencia de mando al gobierno del Presidente Alan Garcia Perez (2006-20011), el
alto mandatario no se pronuncio al respecto, hasta casi un ao despues; mien-
tras tanto, el proceso estuvo practicamente desactivado. En julio de 2007 el go-
bierno del presidente Garcia anuncio publicamente el relanzamiento del PIR y
puso a disposicion $45 millones de soles (aproximadamente US$11 millones).
Aparentemente se trataba de una frme voluntad politica de darle continuidad al
proceso, pero los recursos anunciados solo correspondian en realidad al monto
adeudado del ao 2006 y el aprobado en la ley de presupuesto para 2007, y no
a recursos adicionales como contribucion del nuevo gobierno.
Lo mas grave del anuncio presidencial Iue la desnaturalizacion del proce-
so de reparaciones. Se habia decidido replantear radicalmente la estrategia y
abandonar la propuesta integral y el paquete de programas y proyectos, para
plantear la Iocalizacion del PIR en el componente de la reparacion colectiva.
Se planeaba entregar $100.000 de soles, algo mas de $30.000 dolares, por
comunidad aIectada, cuando el costo promedio del componente de reparacion
colectiva por comunidad ha sido calculado en algo mas de $430.000 soles
(US$113.000). Es decir, la entrega anunciada asciende apenas a menos de la
cuarta parte del costo real promedio del componente de reparaciones colecti-
vas. La pregunta que sigue, entonces, es si las comunidades benefciarias de
estos proyectos de reparaciones colectivas deben darse por reparadas, desesti-
mandose la implementacion de los otros cuatro componentes del PIR.
El componente de reparacion colectiva en el diseo del PIR se orienta a la res-
titucion del capital social, material y economico productivo de las Iamilias y
comunidades aIectadas por el conficto armado, el cual tiene a su vez cuatro
componentes: 1. reconstruccion de la institucionalidad local y comunal; 2. re-
construccion de la inIraestructura social y productiva; 3. rehabilitacion econo-
mica y productiva Iamiliar y comunal, y 4. reconstruccion de la vivienda
61
. El
costo total de este programa de reparacion colectiva asciende a algo mas de
$241 millones de soles (cerca de US$64 millones), para 562 comunidades, y a
cada una le corresponderia un promedio de $430.000 soles por comunidad (algo
61
Plan Integral de Reparaciones. Programacion Multianual 2005-2006, Lima, Comision Multisectorial
de Alto Nivel, Presidencia del Consejo de Ministros, 2005.
mas de US$113.000), pero es importante mencionar que el grado de aIectacion
de las comunidades es diIerenciado, pues aun para las de mas baja aIectacion el
monto de $100.000 soles (US$30.000) que entrega el programa es insufciente.
Esta desnaturalizacion se acentua cuando se especifca que la entrega de los
$100.000 soles, equivalentes a $30.000 dolares, debe ser invertida en un proyec-
to comunal, como la instalacion de agua potable, la construccion de una escuela,
la reIaccion del centro de salud. Esta disposicion abandona el espiritu y los con-
tenidos del PIR y se dirige mas bien a aliviar la responsabilidad del Estado en el
desarrollo de inIraestructura y servicios a traves de sus programas regulares.
En este marco es posible entender las difcultades enIrentadas durante la pre-
sente gestion del Consejo de Reparaciones, entidad constituida para la ela-
boracion del Registro Unico de Victimas que capitalice y procese todos los
registros parciales existentes y organice un despliegue territorial nacional para
incorporar al conjunto de las victimas en este registro, lo que supondria una
inversion signifcativa. Sin duda, en la nueva estrategia anunciada no se hace
necesario el Registro Unico de Victimas. Esto quizas explique por que el pre-
supuesto nunca llego en la medida de las necesidades ni se pudo siquiera ga-
rantizar su Iuncionamiento, lo que hizo inminente su desactivacion.

Desplazamiento en Per: Lecciones aprendidas
1. Los paises con expresiones de violencia y vulnerables a ella cuentan con
estructuras e identidades muy complejas, en las que no siempre sera po-
sible identifcar con claridad los cambios de periodo. Muchas veces los
tiempos de crisis, transicion y paz coexistiran, quizas por periodos prolon-
gados. Por tanto, sera necesario el diseo e implementacion simultaneos de
dos estrategias complementarias de asistencia y prevencion que garanticen
que los hechos no se repetiran. En el caso peruano, mientras la region sur
central comenzaba una etapa de conIrontacion armada, el pais ofcial ini-
ciaba el proceso de transicion democratica. En la situacion actual, mientras
los esIuerzos se centran en la consolidacion de la democracia, se presenta
la reactivacion de un nuevo escenario de crisis en la region amazonica.
2. Las acciones por la memoria y el establecimiento de la verdad deben
ser asumidas como tareas sistematicas y permanentes. Si bien en algun
momento puede ser necesario un corte temporal, como lo Iue la constitucion
Iorzado en Peru 205
y trabajo de la CVR, no sera sufciente para una comprension exhaustiva
de los procesos. En el caso peruano, el corte temporal no permitio una
comprension del problema en su complejidad. El establecimiento de la
verdad de los desplazados sigue siendo una deuda pendiente, mientras tanto,
a Ialta de un seguimiento permanente, casi se perdio de vista el proceso
mas reciente en el que se constato no solo la reactivacion de los rezagos
del terrorismo y otros Iactores de riesgo, sino tambien nuevos procesos de
desplazamiento y otras Iormas de violacion de los derechos humanos.
3. La marginalidad e invisibilizacion de los desplazados resultan diIiciles de
explicar, pero son una tendencia recurrente en el mundo. Quizas la com-
plejidad y la intangibilidad de sus perfles, asi como su debil protagonismo
social y economico, dan cuenta de este hecho, y sin embargo tenemos que
reconocer que esta posicion desventajosa constituye un Iactor poderoso de
mayor exclusion y discriminacion de los aIectados. En el caso peruano,
la marginalidad de los desplazados ya se habia producido al iniciarse el
trabajo de la CVR, por lo que tuvieron tambien una ubicacion secundaria
en el plan de acciones y probablemente por las mismas razones tambien
tuvieron serias difcultades en los procesos de retorno e insercion.
4. El retorno debe ser visto como una opcion valida y legitima de la poblacion
desplazada, no solo por razones economicas, sociales y culturales, sino
porque para que sean exitosas es necesario que se presenten determinadas
condiciones estructurales de caracter preventivo en las zonas de origen, la
creacion de condiciones especifcas para su despliegue y un proceso que
incorpore las demandas inmediatas y las resuelva en el mediano y largo
plazo. Este proceso debe ser asistido tecnica y fnancieramente, principal-
mente por el Estado. En el caso peruano, estas condiciones no estuvieron
garantizadas, a pesar de la inmensa voluntad de los propios desplazados.
El Iracaso del retorno es la prueba irreIutable tanto de la improvisacion como de
la escasa voluntad politica de las autoridades para hacerse cargo eIectivamente
del problema, y hasta de la instrumentalizacion politica del hecho en Iuncion de
intereses subalternos. Los costos sociales de este Iracaso siguen siendo muy al-
tos e involucran tambien a las nuevas generaciones de las Iamilias desplazadas,
que vuelven a ser victimas de nuevos exodos masivos, esta vez subsumidos en
la migracion economica. La vida en las comunidades aIectadas por el conficto
armado en general y la de los desplazados en particular se ha tornado inviable.
La pobreza extrema y la exclusion social, tanto para los que se quedan
como para los que huyen de ella, seguiran siendo su perspectiva mas segu-
ra, si las deudas sociales del pasado y del presente que el pais tienen con
los desplazados no son resarcidas.
5. Las propuestas de reparacion, si bien tienen que responder a las particula-
ridades de cada proceso, deben tener necesariamente un caracter integral,
incluida la reparacion pecuniaria. En cuanto se trata de rehabilitar a los
aIectados individuales y colectivos como actores protagonicos de su pro-
pio desarrollo, ello no debe ser visto como un mecanismo de cumplimiento
Iormal de las obligaciones del Estado. El fnanciamiento del mismo debe
estar plenamente garantizado. Como puede constarse en el caso peruano,
las perspectivas del proceso de reparaciones son por lo menos inciertas.
Por el momento, el proceso inicial de reparacion integral esta bloqueado
y se restringe solo a uno (reparacion colectiva) de los cinco componentes
CVR. Inclusive este unico componente se ha desnaturalizado, en cuanto no
se orienta a la superacion eIectiva de los daos o secuelas colectivas que
permitan la recapitalizacion social de las comunidades. El tema de Iondo
es la escasa voluntad politica para asignar los recursos necesarios.
6. Los instrumentos y mecanismos de reparacion deben expresarse en poli-
ticas y programas publicos que garanticen coherencia, persistencia y sos-
tenibilidad de los procesos. Esto requiere de ciertas condiciones basicas
e inIormacion especializada, cuantitativa y cualitativa. A escala nacional,
se necesita el desarrollo de capacidades institucionales para el diseo y
gestion concertada y participativa de la propuesta. Si los Estados no tienen
la sufciente voluntad politica para garantizar el fnanciamiento eIectivo de
las politicas y programas, simplemente se niega el exito del proceso y este
termina por desnaturalizarse. Los Estados tienen que asumir su responsa-
bilidad en el proceso de reparacion, sea cual sea el costo, tambien como
mecanismo de sancion por su inefciencia en el cumplimiento de su rol
cuando se cometieron las violaciones de los derechos humanos.
7. Para garantizar el exito de las acciones de atencion y prevencion sera ne-
cesario una institucionalidad autonoma y permanente al mas alto nivel,
con Iacultades normativas y ejecutivas, como una instancia especializada
y permanente del Estado. En nuestra experiencia reciente, la ausencia de
institucionalidad dispersa e inIormaliza la intervencion.
Este libro se termino de imprimir en la ciudad de Bogota, D.C.
el mes de julio en los talleres de Opciones Grafcas Editores Ltda.

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