Matakovic - Transfer Javnih Politika U Politici Financiranja Politickih Stranaka

TRANSFER JAVNIH POLITIKA U POLITICI FINANCIRANJA POLITIKIH STRANAKA: USPOREDBA NJEMAKE, NIZOZEMSKE I HRVATSKE
Hrvoje Matakovi
Doktor politologije, voditelj Ureda za istraivanje Sveuilita u Zagrebu
Pregledni rad Primljeno: studeni 2011.
Saetak U radu se analizira transfer javnih politika u okviru politike financiranja politikih stranaka. Analiza transfera fokusirana je na tri dimenzije transfera javnih politika: uzroke transfera, sam proces transfera te sadraj transfera u Njemakoj, Nizozemskoj i Hrvatskoj. Analizirajui proces transfera, autor poseban naglasak stavlja na domae strukturalne faktore koji su utjecali na transfer javnih politika: ideje o politikim strankama i policy-stil, te pokazuje kako su ti faktori u nekim zemljama olakavali, a u drugima oteavali transfer javnih politika.
Kljune rijei transfer javnih politika, politika financiranja politikih stranaka, Njemaka, Nizozemska, Hrvatska, konvergencija javnih politika
1. Uvod Uvoenjem kompleksne regulacije stranakog financiranja, koje zapoinje 60-ih godina 20. stoljea, dolazi do poveanja kompleksnosti financiranja stranaka, a to je u konanici imalo za posljedicu svojevrsnu novu optiku novi nain promatranja financiranja politikih stranaka. Financiranje politikih stranaka, kao neto to je oduvijek postojalo, toliko se promijenilo i postalo tako sloeno da je nastala potreba za
javnom politikom kojom e se urediti to podruje politikog ivota. Upravo stoga to se reguliranjem stranakih financija ureuje mnotvo razliitih vanih odnosa, neto to se dotad promatralo u sferi politike (politics) podie se na razinu, da upotrijebimo Lowijevu terminologiju, konstitutivne javne politike. Politika financiranja politikih stranaka ima dva temeljna obiljeja: poveanu regulaciju stranakog financiranja i intenzivno financiranje stranaka iz javnih sredstava.
203
Studije
Detaljnija regulacija i javno financiranje najprije se, to je pomalo iznenaujue, pojavljuju u Junoj Americi (1928. godine u Urugvaju i 1956. u Kostariki), a u Europi ih prvi uvode Njemaka (1959), vedska (1965) i Finska (1967) (Brndle, 2002: 12). U oblikovanju te javne politike neke su zemlje preuzimale rjeenja od drugih, a opseg koritenja tuih ideja i rjeenja varirao je od traenja inspiracije u drugim zemljama do prenoenja, u veoj ili manjoj mjeri, dijelova regulatornih okvira. Na primjeru Njemake, Nizozemske i Hrvatske analizirat emo transfer javnih politika u podruju financiranja politikih stranaka te pokazati koji su imbenici utjecali na njega. U ovoj komparativnoj analizi koristit emo se analizom sadraja dokumenata i interpretacijom postojeih istraivakih nalaza o financiranju politikih stranaka. 2. Konceptualni okvir Iako je koncept transfera javnih politika primarno nastao krajem ezdesetih godina 20. stoljea kako bi se njime objasnilo usvajanje javnih politika i proirenje difuzije javnih politika u SAD-u (Radaelli, 2000: 26), transfer javnih politika veu pozornost dobiva posljednjih 25 godina, posebice s jakim porastom interesa za fenomene poput globalizacije i europeizacije. U literaturi je poznato nekoliko konceptualno i terminoloki relativno slinih pristupa poput konvergencije javnih politika, difuzije, plutajuih javnih politika i institucionalnog izomorfizma koji su, unato terminolokim razlikama i dosjetkama (iljak, 2009: 242), usmjereni na isto pitanje, a to je prenoenje javnih politika iz jednog politikog sustava u drugi. Samo istraivako podruje vrlo je heterogeno (Jordan, 2005: 944) te postoji relativno malo
zajednikih osnova kad je rije o istraivakom dizajnu, konceptima i operacionalizaciji (Heichel i sur., 2005: 835). Transfer javnih politika, u jednoj od najee citiranih definicija, opisan je kao proces u kojem se znanje o javnim politikama, administrativnim aranmanima, institucijama i idejama iz jednog politikog sustava upotrebljava u razvoju politika, administrativnih aranmana, institucija i ideja u drugom politikom sustavu (Dolowitz i Marsh, 2000: 5). Koncept transfera javnih politika vie je usmjeren na proces nego na rezultate te analizira procese transfera koji u konanici mogu dovesti do konvergencije javnih politika (Knill, 2005: 766). Koncept konvergencije javnih politika pojmovno je slian konceptu transfera javnih politika. Openito govorei o konvergenciji, vie autora (Bennett, 1991: 215; Drezner, 2001: 53; Knill, 2005: 764) navodi Kerrovu definiciju da je konvergencija tendencija drutava da postanu slina, da razviju slinosti u strukturama, procesima i rezultatima. Knill je definira kao bilo koje poveanje slinosti izmeu jednog ili vie obiljeja odreene javne politike... preko danog skupa politikih jurisdikcija... u odreenom razdoblju. Konvergencija javnih politika tako opisuje krajnji rezultat procesa promjene politike tijekom vremena prema nekoj zajednikoj toci, bez obzira na uzrone procese (Knill, 2005: 768). Bennett u jednom od prvih, i najee citiranih, radova o konvergenciji javnih politika navodi da je konvergencija javnih politika vie proces postajanja nego uvjet za biti slian. Konvergencija znai da se kree s raznih pozicija prema nekoj zajednikoj toci (Bennett, 1991: 219). Konvergencija javnih politika moe se promatrati kao konvergencija ciljeva, sadraja, instrumenata, ishoda javnih
204
Anali Hrvatskog politolokog drutva 2011
politika te policy-stilova (isto, 218), a u literaturi je najvie studija koje su usmjerene na sadraj javnih politika (Heichel i sur., 2005: 829). Unato konceptualnoj slinosti, izmeu transfera i konvergencije javnih politika postoje dvije bitne razlike. Prva razlika odnosi se na analitiki fokus: studije o transferu javnih politika koncentrirane su na uzroke procesa, analizirajui procese koji pod odreenim uvjetima mogu dovesti do konvergencije javnih politika. Studije o konvergenciji vie su usmjerene na uinke. Iz toga proizlazi druga razlika razlika u zavisnoj varijabli. Studije o transferu analiziraju sadraj i procese transfera javnih politika kao zavisnu varijablu, a studije o konvergenciji uglavnom su usmjerene na objanjavanje promjena u javnim politikama koje nastaju tijekom vremena (Knill, 2005: 767). Osim to se moe promatrati kao zavisna, transfer javnih politika takoer moe biti i nezavisna varijabla: njime moemo objanjavati proces transfera, ali i ishode javnih politika. Ako elimo upotrijebiti transfer javnih politika da bismo objasnili ishod, tada trebamo objasniti to uzrokuje transfer, pa u tom sluaju transfer moe biti i zavisna i nezavisna varijabla. Dolowitz i Marsh transfer upotrebljavaju kao eksplanatornu varijablu polazei u svojoj analizi od razumijevanja i objanjavanja procesa transfera (Dolowitz i Marsh, 2000: 8). Konvergencija takoer moe biti zavisna varijabla, osobito u sluajevima kada je sredinja tema analize istraivanje slinosti politika u vie zemalja (i njihov razvoj tijekom vremena) ili srodni postupci (Heichel, 2005: 818). U ovome radu analizirat emo transfer u politici financiranja politikih stranka, posebno se fokusirajui na tri dimenzije transfera: uzroke transfera,
sam proces transfera te sadraj transfera. Vei dio analize bit e usmjeren na proces transfera, s naglaskom na faktorima koji su utjecali na transfer javnih politika, bilo da su ga poticali ili ograniavali. Razlozi za transfer javnih politika Analizirajui razloge za transfer javnih politika, prouit emo tko su kljuni akteri u procesu transfera te zato se oni ukljuuju u transfer javnih politika, tj. koji su uzroci transfera. Dolowitz i Marsh kao glavne razloge porasta transfera navode tri faktora: globalizaciju, brz rast komunikacija te sve veu vanost meunarodnih organizacija (Dolowitz i Marsh, 2000: 6-7). Globalizacija predstavlja skupinu tehnolokih, ekonomskih i politikih inovacija koje drastino reduciraju barijere ekonomskoj, politikoj i kulturalnoj razmjeni (Drezner, 2001: 53). Ona je stvorila niz spornih pitanja koja postaju globalna, dok su se ranije rjeavala na nacionalnoj razini (isto, 77). Snaga globalizacije osobito je vidljiva u gospodarstvu, jer je domae gospodarstvo nemogue odvojiti od globalnih ekonomskih pritisaka koji u znaajnoj mjeri ograniavaju kapacitete nacionalnih kreatora javnih politika (Dolowitz i Marsh, 2000: 6-7). Brz rast komunikacija u drugoj polovici dvadesetog stoljea olakao je transnacionalnu komunikaciju i omoguio bru razmjenu znanja i ideja meu zemljama. Holzinger i Knill navode vie uzroka transfera i konvergencije javnih politika ije je zajedniko obiljeje da se temelje iskljuivo na komunikaciji i razmjeni informacija meu pojedinim zemljama: uenje lekcija, transnacionalno rjeavanje problema, oponaanje javnih politika i meunarodna promidba javnih politika (Holzinger i Knill, 2005: 782-786).
205
Studije
Razliite meunarodne organizacije poput Europske Unije, Ujedinjenih naroda ili OECD-a zagovaraju ili provode sline politike u razliitim dravama, pritom ograniavajui i oblikujui nacionalne policy-izbore. U prvom redu, do transfera javnih politika moe doi pristupanjem i lanstvom. Prilikom pristupanja zemlje lanice ratificiraju ugovor obvezujui se da e potivati njegove odredbe (primjerice, Konvencija za zatitu ljudskih prava i fundamentalnih sloboda). U tom sluaju do transfera javne politike doi e jednokratno, za razliku od lanstva, gdje institucija posjeduje ovlatenja da stvara regulatorne outpute za svoje lanove tako to e trajno odluivati te razvijati novu legislativu (primjerice, Europska Unija) (Holzinger i sur., 2008: 557). Osim pristupanjem i lanstvom do transfera javnih politika moe doi i na posredan nain, tako da zemlje koje nisu lanice transferiraju javne politike u svoj nacionalni sustav. Tako je, primjerice, Norveka, bez obzira na to to nije lanica Europske Unije i to trenutno nije zainteresirana da to postane, transferirala znaajan broj javnih politika Unije iako na to, formalno gledajui, ni na koji nain nije bila obvezana. U tom sluaju konvergencija je bila potaknuta postojanjem institucijskih veza na svim razinama vlasti i odreenim adaptacijskim pritiskom Europske Unije, a javne politike, prije nego to se transferiraju, prolaze kroz proces nacionalnog filtriranja (Trondal, 2002: 346) u kojem se politike Europske Unije modificiraju i filtriraju sukladno postojeim nacionalnim javnim politikama, formalnim strukturama, pravnim propisima i policy-instrumentima (isto, 339). Transfer javnih politika moe ukljuivati manju ili veu razinu prisile. Dolowitz i Marsh su u prikazivanju razine
prisile prilikom transfera javnih politika upotrijebili kontinuum koji na jednom kraju ima savrenu racionalnost kao najmanji stupanj prisile, a na drugom kraju izravno nametanje kao najvei stupanj prisile (Dolowitz i Marsh, 2000: 13). Najmanju prisilu nalazimo kod uenja lekcija uenje lekcija dobrovoljan je proces u kojem se vlade racionalno koriste iskustvima drugih zemalja kako bi rijeile svoje nacionalne probleme. Uenje lekcija moe poprimiti oblik pozitivnih lekcija, gdje vlada nakon procesa evaluacije odluuje da e transferirati odreenu politiku, ili pak negativnih lekcija, gdje se odluuje da transfera nee biti (Holzinger i Knill, 2005: 783). Utjecaj meunarodnih i nadnacionalnih institucija na provoenje transfera javnih politika moe imati razliite stupnjeve prisile. Postoje, primjerice, meunarodni sporazumi na razini Vijea Europe i OECD-a gdje je veim dijelom u pitanju dobrovoljni transfer (Bennett, 1991: 228). Meutim postoje i transferi s veom razinom prisile. Transfer javnih politika smatra se prisilnim pod dva uvjeta: prvi je strukturalna asimetrija moi, a drugi pokuaj da se neka javna politika progura, obino od strane meunarodne institucije, protivno volji ili uz oklijevanje domaih aktera. Usvajanje te politike vrlo je esto povezano s razmjenom odreenih ekonomskih dobara (Holzinger i Knill, 2005: 781). Harmonizacija, kao sljedei stupanj, ukljuuje veu razinu prisile i rezultat je meuovisnosti i razumljene potrebe za suradnjom (Bennett, 1991: 229), a nacionalne vlade pravno su obvezane da usvoje sline politike kao dio svojega lanstva u meunarodnim institucijama (Holzinger i Knill, 2005: 782); tako su, primjerice, nove zemlje lanice Europske Unije obvezane da usvoje
206
cjelokupnu pravnu steevinu Europske Unije kako bi postale punopravne lanice (Bechtel i Tosun, 2009: 932). Veina transfera javnih politika uglavnom se nalazi negdje na sredini ovoga kontinuuma, odnosno transferi vrlo esto istodobno ukljuuju i dobrovoljne i prisilne elemente (Dolowitz i Marsh, 2000: 15). Proces transfera javnih politika Ve je ranije navedeno da su studije o konvergenciji vie usmjerene na uinke, a studije o transferu na proces. Iz jednog politikog sustava u drugi mogue je transferirati policy-ciljeve, sadraj, instrumente, programe, institucije, ideologije, ideje i stavove te negativne lekcije (Dolowitz i Marsh, 2000: 12). Analiza procesa transfera bit e sredinji dio analize u kojem emo se, izmeu ostalog, usredotoiti na faktore koji olakavaju ili ograniavaju proces transfera javnih politika. Ti faktori dijele se u dvije skupine: prva skupina faktora odnosi se na obiljeja zemalja koje sudjeluju u transferu te na slinost meu njima. Transfer javnih politika jednostavniji je izmeu zemalja koje imaju visoku razinu slinosti; Knill (Knill, 2005: 770) te Lenschow i sur. (Lenschow i sur., 2005: 798) navode da je najvanija razina slinosti u kulturi, institucionalnim strukturama te socioekonomskim strukturama i razvoju. Druga skupina faktora odnosi se na obiljeja same politike koja se transferira. Transfer i kasnija implementacija, primjerice, onih javnih politika koje e imati distributivne i redistributivne uinke, i koje stoga mogu potencirati sukobe meu policy-akterima, bit e mnogo tei nego implementacija onih politika koje su izvan tog konteksta (Knill, 2005: 770). U ovome radu analizirat emo domae strukturalne uvjete, s naglaskom
na kulturalnim imbenicima. U okviru kulturalnih odrednica analizirat emo ideje o politikim strankama i policy-stil te utvrditi u kojoj su mjeri oni utjecali na transfer javnih politika povezanih s politikom financiranja politikih stranaka u Njemakoj, Nizozemskoj i Hrvatskoj. Politike ideje moemo definirati kao dijeljena uvjerenja ili teorije o institucijama koje akteri smatraju prikladnima i legitimnima u stvaranju politikog poretka (Lindner Rittberger, 2003: 450). Policy-ideje, uvjerenja, vrijednosti i interesi meusobno su povezani u dinaminom i interaktivnom procesu koji se moe opisati kao policy-evolucija (Steinmo, 2003: 207): u toj evoluciji one policy-ideje koje se pokau uspjenima, s vremenom postaju institucionalizirane i ine temelje pomou kojih policy-akteri stvaraju svoja uvjerenja. Osim toga ideje, uvjerenja i vrijednosti kljuni su u postupku izbora izmeu policy-alternativa, kao i u postupku imitacije kojim se ire politike i institucije (isto). Nakon to su ugraene u javne politike, ideje doprinose oblikovanju politike i postaju svojevrsni predloci na temelju kojih se donose politike odluke (Steinmo, 2007). Integriranje ideja u analizu stvaranja politika moe poboljati razumijevanje ishoda javnih politika, jer varijable koje naglaavaju drugi teoretski pristupi esto ne daju adekvatna objanjenja izbora politika. Za to postoje dva razloga: prvo, interesi i ciljevi aktera i kreatora politika esto su nejasni ili previe neodreeni i stoga se teko mogu objasniti ako u obzir ne uzmemo i ulogu ideja. Kao drugi razlog Bleich navodi da je dominantni pogled na ogranienja policy-odluka obino preuzak (Bleich, 2002: 1055). Osim za razumijevanje politikog razvoja i institucionalnih promjena, ideje su vane i za razumijevanje promje-
207
Studije
ne javnih politika jer ideje imaju kljunu ulogu u policy-procesu, pogotovo u fazi stavljanja odreenog pitanja na dnevni red. U toj fazi, ovisno o idejama koje su dominantne, donijet e se odluka o tome hoe li se neko pitanje nai na dnevnom redu, kao i u kakvom e se obliku pojaviti na dnevnom redu. Iako ideje imaju neospornu vanost, one same po sebi nisu dovoljne za promjenu smjera politika. Naime da bi dolo do promjene u politikama, nuno je da ideje budu artikulirane i ukljuene u politike rasprave (Peters i sur., 2005: 1295-1296). Da bi dolo do promjene u politikama, nove ideje trebaju biti lako dostupne kako bi zamijenile stare ideje koje su se na neki nain ve potroile, jer dominantne ideje koje su dugo vremena bile koritene s vremenom gube uvjerljivost. Onima koji pokuavaju nametnuti nove ideje bit e teko potisnuti ili, u krajnjem sluaju, unititi stare ideje nakon to su se one dobro institucionalizirale i nakon to su pokazale odreenu korisnost, jer mnogo ljudi koji sudjeluju u vlasti razmilja o vremenu u kojem je dominirala stara ideja kao o dobrim starim vremenima. Dominantna e ideja biti izazvana tek onda kada se pojavi ideja koja lako moe postati njezina zamjena jednom kada nova ideja uzdrma dominantnu paradigmu, ona vie nikada nee moi postii prvobitnu razinu dominantnosti, odnosno stabilnosti, a mogue je i da s novom paradigmom sklopi neki oblik sporazuma o valjanosti (isto, 1293). Drugi domai imbenik koji je utjecao na transfer javnih politika jest policy-stil. Pojam policy-stil ne odnosi se na to kakve politike vlade donose, nego kako ih donose (Hague i sur., 2001: 431). Kako bi se to jednostavnije opisale razlike meu nainima na koje se stvaraju i provode javne politike u razli-
itim zemljama te sistematizirala odstupanja meu zemljama, razvijen je model policy-stila. Koncept policy-stila upotrebljava se za analiziranje uloge nacionalnih institucija u policy-procesu, gdje postoje znaajne razlike u policy-stilovima meu razliitim zemljama (Bartle, 2002: 6) to je bio sustavni pokuaj da se istrae naini na koje standardne procedure postupanja u stvaranju odluka o javnim politikama mogu oblikovati sadraj tih javnih politika (Brunazzo i Della Salla, 2007: 2). Richardson policy-stil definira kao interakciju izmeu a) vladina pristupa rjeavanju problema i b) odnosa izmeu vlade i drugih sudionika u policy-procesu (Richardson i sur., 1982: 12-13). Dakle policy-stil klasificira se pomou dviju dimenzija koje zapravo ine dva temeljna obiljeja sustava stvaranja javnih politika (isto, 12): vladine tipine metodologije rjeavanja problema te uzorka njezina odnosa s drutvenim grupama (Howlett i Ramesh, 1995: 185), pa se vladin pristup rjeavanju problema moe opisati kao anticipatorni/aktivni ili kao reaktivni, a odnos izmeu vlade i ostalih policy-sudionika takoer je podijeljen u dvije kategorije, na odnos konsenzusa i odnos nametanja (isto). Tako se policy-stilovi razlikuju prema tome je li donoenje odluka prilikom rjeavanja policy-problema bilo reaktivno ili proaktivno te je li javna politika rezultat konsenzualnog odluivanja ili je pak nametnuta od strane dravnih struktura (Brunazzo i Della Salla, 2007: 2-3). Takvo formuliranje koncepta omoguava nam da kategoriziramo drutva u etiri temeljna policy-stila (Richardson i sur., 1982: 13). To shematsko predoavanje Colebatch opisuje kao nerafinirani prikaz sloenih odnosa koji u mnogo veoj mjeri istie relativne nego apsolut-
208
ne kategorije (Colebatch, 2004: 16-17), jer djelatnost niti jedne vlade nije u potpunosti aktivna ili reaktivna, kao to ni jedna vlada ne donosi odluke iskljuivo konsenzusom ili samo nametanjem. Nedugo nakon nastanka tog modela pokazalo se da je on primjereniji za analiziranje razliitih policy-sektora jer su karakteristini obrasci stvaranja javnih politika izraeniji na sektorskoj nego na nacionalnoj razini (Howlett i Ramesh, 1995: 185). Sadraj transfera javnih politika U ovome radu analizirat emo sadraj transfera javnih politika i pritom emo se fokusirati na analizu izlaznih rezultata javnih politika (policy outputs) koje je usvojila vlada (zakona, pravilnika i slino). U analizu neemo ukljuiti ishode javnih politika (policy outcomes), stvarne uinke javnih politika u smislu postizanja ciljeva, jer su oni samo neizravno povezani s uzronim mehanizmima transfera i konvergencije javnih politika (Holzinger i Knill, 2005: 776). Transfer javnih politika nije proces koji ide na sve ili nita, ve se moe pojaviti u vie razliitih stupnjeva. Kopiranje je ekstreman sluaj i uglavnom ukljuuje preuzimanje cjelokupnog rjeenja iz jednog politikog sustava u drugi. Kopiranje je mnogo rjee nego oponaanje: oponaanje je neto sloeniji proces i ukljuuje transfer ideja ili ciljeva na kojima se temelji originalna politika. Oponaanje je posebno korisno kada se nova politika, koja zahtijeva odreeni stupanj inovativnosti, transferira u nesigurno okruenje (Bennnett, 1991: 220). Trei je stupanj kombinacija razliitih politika ili steenih iskustava, a stupanj koji ukljuuje najmanje transferiranja jest inspiracija javna politika razvijena u jednog dravi slui kao inspiracija
politici u drugoj, s time da se nova politika u veoj mjeri razlikuje od politike koja ju je inspirirala, te se naglasak stavlja na domae ideje i rjeenja (Dolowitz i Marsh, 2000: 13; iljak, 2009: 244). Kao to postoji razlika u stupnju transfera, tako postoji razlika i u uspjenosti transfera. Kod uspjenih transfera problem se uspjeno rjeava koritenjem znanja koja su steena na tuim iskustvima (iljak, 2009: 245). Neuspjeni transferi imaju vie razliitih oblika: kod neinformiranih transfera zemlja koja prenosi tua iskustva ne posjeduje potpune informacije o politici koju e transferirati te o obiljejima implementacije u zemlji iz koje se prenosi, pa e zbog toga transfer biti otean (vidi iljak, 2006: 110-112) ili u najgorem sluaju onemoguen. Kod nepotpunog transfera ne mogu se transferirati elementi koji su bili kljuni za uspjeh politike u zemlji iz koje se ona transferira, dok kod neodgovarajueg transfera nije posveeno dovoljno pozornosti ekonomskim, politikim ili drutvenim razlikama meu zemljama koje sudjeluju u transferu, to moe dovesti do neuspjeha transfera (Dolowitz i Marsh, 2000: 17). 3. Transfer javnih politika i politika financiranja politikih stranaka Financiranje politikih stranaka postalo je u posljednjih etrdesetak godina izuzetno vana javna politika. Meutim nije oduvijek bilo tako: tijekom vremena promijenio se nain gledanja na financiranje politikih stranaka. Neko je pitanje stranakih financija bilo dio mainstreama politike znanosti, a stranake financije prouavala je literatura koja se bavila politikim strankama, stranakim sustavima ili demokratizacijom; financiranje stranaka bilo je dio politike (politics) i nije se promatralo kao javna
209
Studije
210
politika (policy). Budui da su javne politike drutveni konstrukt, mi smo odreenom pitanju koje je dotad bilo u sferi politike pridodali znaenje javne politike. Izbor problemskog podruja koje e postati javna politika nije automatiziran niti se problemi javljaju prema automatizmu, oni su drutveno uvjetovani i javljaju se tijekom procesa oblikovanja koji neke stvari odreuje kao normalne, a druge ne (Colebatch, 2006: 13). Stavljanjem odreenog pitanja na dnevni red stvaraju se javne politike, a vjerojatnost da odreeno pitanje doe na dnevni red ovisi o sposobnosti problema da privue interes ire javnosti. Vjerojatnost da odreeno pitanje doe na dnevni red bit e vea ako se potencijalno policy-pitanje moe jednostavno povezati s nekim openitijim problemom ili s drugim pitanjima i problemima koji se ve nalaze na dnevnom redu. Bitna je takoer i razina njegova mogueg emocionalnog utjecaja na javnost. Nakon nekog dramatinog dogaaja javnost iznenada postaje svjesna vanosti odreenog, dotad nezamjetnog problema, te je euforino spremna da ga rijei ili da uini neto uinkovito (Page, 2006: 216). Poslije takvog dogaaja ili serije dogaaja odreeno pitanje poinje se obiljeavati kao drutveni konstrukt i postaje javna politika. Nakon to postane javna politika, bavljenje tim problemom nije vie samo zakuasta borba, ve jasna politika racionalnog pristupanja s vrlo jasnom racionalnom dimenzijom. U razvoju te javne politike mnoge su se zemlje koristile iskustvima drugih zemalja koje su prije njih implementirale politiku financiranja politikih stranaka. Na primjerima Njemake, Nizozemske i Hrvatske pokazat emo kako je tekao transfer javnih politika i koji su imbenici utjecali na njega.
Njemaka Znaajan dio policy-aktivnosti koje su se u Njemakoj odvijale u razdoblju od 1949. do 1966. godine bio je reakcija na nacionalsocijalizam; vei dio zakona donesenih za vrijeme nacizma trebalo je zamijeniti novima, pa su donesene brojne nove socijalne, ekonomske te pravne politike (Beyme, 1985: 6). Zapadni saveznici nakon 1945. godine donose brojne mjere koje su imale za cilj spreavanje obnove nacizma: kako bi bili sigurni da e se te reforme zaista provesti, odredbe o navedenim subjektima ukljuene su i u novi ustav (Temeljni zakon) Savezne Republike (Kitschelt i Streeck, 2004: 8-9). Mnogi prijeratni znaajni akteri drutvenog i politikog ivota, poput birokracije, vojske i industrije, diskreditirani su zbog suradnje s nacionalsocijalistikim reimom, pa tako zapadni saveznici nisu imali niti jednog vanog prijeratnog aktera u kojega bi se mogli pouzdati. U novoosnovanim politikim strankama saveznici su nali partnera za izgradnju nove njemake drave, pa su im osim politike podrke pruili i materijalne pogodnosti, ime su politike stranke 1948. godine, nakon donoenja odluke o osnivanju Savezne Republike Njemake, stavljene u jaku poetnu poziciju (Conradt, 2002: 206). Jedna od najuoljivijih promjena u poslijeratnoj Njemakoj bila je osnivanje uinkovitih politikih stranaka koje nadziru politiki proces, s obzirom na to da su u predratnoj Njemakoj politikom dominirale izvrna vlast i birokracija1. Sustav slabih i fragmentiranih stranaka ka1
Stranke nisu imale nikakav utjecaj na birokraciju, a nitko osim pripadnika najviih drutvenih slojeva nije mogao doi na znaajnije pozicije u dravnoj slubi (Shefter, 1977: 427).
rakteristian za weimarsko razdoblje iz temelja se promijenio nakon 1945. godine, kada su strankama dodijeljene glavne rukovodee uloge u parlamentarnom vijeu koje je radilo na Temeljnom zakonu o osnivanju zapadnonjemake drave (isto, 205). Upravo iz reakcije na tegobnu weimarsku i nacionalsocijalistiku prolost politike stranke u Saveznoj Republici postale su vane i jake kao nikada ranije u njemakoj povijesti, te su definitivno postale najvaniji njemaki policy-akter. Reaktivno rjeavanje problema kao dimenzija policy-stila bilo je snano prisutno i u podruju stranakih financija u Njemakoj. Razvoj stranaka, njihova znaenja i poloaja u drutvu te razvoj stranakog sustava bio je reakcija s ciljem spreavanja ponavljanja prolosti i obezvreivanja statusa i uloge politikih stranaka u njemakom drutvenom i politikom ivotu. Zbog te prilino temeljite i jasne reakcije politike su stranke u Njemakoj zadobile znaaj i povlastice koje stranke u drugim zemljama nisu imale, ili ih nisu dobile tako brzo i u tolikoj mjeri. Reaktivnost je olakala transfer javne politike, meutim da bi dolo do transfera, najprije je trebalo zadovoljiti odreene preduvjete. Jedan od preduvjeta bio je davanje ustavnopravnog statusa politikim strankama to je ostvareno 1949. godine unoenjem stranaka u novi njemaki ustav. Nacisti su vrlo brzo nakon dolaska na vlast zabranili rad politikim strankama, pa su njemaki ustavotvorci ustavnim i zakonskim reguliranjem statusa politikih stranaka eljeli zatititi stranke od mogueg ponavljanja prolosti. titei politike stranke, oni su u isti mah titili i demokratski poredak (Prpi, 2004: XIV). Unoenjem politikih stranaka u ustav napravljen je svojevrsni presedan
jer ustavno reguliranje statusa i djelovanja politikih stranaka nema osobito dugu tradiciju u povijesti parlamentarne demokracije. Stranke su svoje mjesto najprije nale u ustavima pojedinih njemakih pokrajina; primjerice, u ustavu Bada iz 1947. ili ustavu Berlina koji je u svojem lanku 27 govorio o osobitim dravno-pravnim zadaama politikih stranaka. U Temeljnom zakonu politike se stranke izdiu s razine politiko-sociolokog fenomena i promatraju se kao ustavnopravno nuni instrument za oblikovanje volje naroda (Leibholz, 1967: 155). Na slian nain opisuje ih i Savezni ustavni sud tvrdei da su postale integrirani sastavni dio izgradnje ustava i ustavnopravno ureenog politikog ivota (isto, 156) i da se pojavljuju kao nuni dijelovi izgradnje ustava koji, sudjelujui u politikom oblikovanju volje naroda, vre funkcije ustavnog organa (isto). Sud ide jo dalje govorei da su stranke inkorporirane u ustavnu grau i da su na taj nain uvrtene u red integracijskih faktora drave (isto, 157). Time nedvosmisleno istie izuzetnu vanost stranaka, to je dotad bilo nezamislivo u ustavima i u nauku o dravi, koji su stranke ili ignorirali ili su ih prikazivali u negativnom svjetlu. Novi njemaki ustav, kreiran pod izravnim utjecajem saveznika, dao je strankama status kvazidravnih institucija, to je u to doba bilo izuzetno rijetko, i izrijekom je naveo njihovu nezamjenjivu ulogu u oblikovanju politike volje naroda; politike su stranke pak tu ustavnu odredbu iskoristile kao opravdanje za uvoenje sustava opsenog financiranja iz javnih sredstava (Conradt, 2002: 206), to je takoer bilo vrlo rijetko i neuobiajeno. Upravo je ideja o politikim strankama kao nezamjenjivim imbenicima u politikom sustavu
211
Studije
omoguila uvoenje prvih oblika javnog financiranja stranaka, koje e s vremenom prerasti u opsean sustav javnog financiranja, i olakala transfer javne politike koja je izvorno nastala u Junoj Americi. Njemaka je uvela javno financiranje politikih stranaka po uzoru na Kostariku. Ta drava, isto kao i Njemaka, 1949. godine unosi politike stranke u ustav, a one taj specifini poloaj iskoritavaju ve 1950. godine, kada vladajui konzervativci svoje dugove pokrivaju iz dravnog prorauna. etiri godine kasnije u toj su ih praksi slijedili i liberali. Zakon o financiranju stranaka donesen je 1956. godine, ime Kostarika, nakon Urugvaja2, postaje druga zemlja u svijetu koja je uspostavila izravno javno financiranje politikih stranaka. Mnoge odredbe toga zakona i danas su na snazi, primjerice: stranke dobivaju financijsku potporu nakon izbora kao nadoknadu trokova kampanje; potporu dobivaju samo one stranke koju su osvojile najmanje 10% glasova na izborima, potpora strankama ne moe biti vea od 2% dravnog prorauna i slino (Casas-Zamora, 2005: 73-74). Iskustva Kostarike samo su posredno utjecala na Njemaku; budui da je Njemaka odbrala sasvim drugaiji put u oblikovanju politike financiranja stranaka, moemo utvrditi da ovdje nije dolo do oponaanja ve da je primjer Kostarike bio samo inspiracija Njemakoj da uvede izravno javno financiranje, a potom je politiku financiranja politikih stranaka oblikovala sukladno svojim interesima i potrebama. Kljuni policy-akteri pri odabiru Kostarike kao policy-izvora bile su politike stranke zastuplje2
ne u njemakom parlamentu. Kad je rije o javnom financiranju stranaka, veza izmeu te zemlje bila je poznata parlamentarnim zastupnicima o tome svjedoi izjava jednog SPD-ova zastupnika iz 1964. godine koji je prijedlog poveanja proraunskih sredstava namijenjenih financiranju stranaka slikovito opisao kao brz korak k onoj bolesti raka koja je ograniila srednjoamerike i junoamerike drave (Landfried, 1994: 34). Za razliku od Kostarike, gdje su stranke isprva izravno upotrebljavale proraunska sredstva za pokrivanje stranakih dugova, u Njemakoj se prvi korak prema javnom financiranju stranaka dogodio 1954. godine kada je promijenjen porezni tretman politikih kontribucija od strane udruenja sindikata. Javno financiranje stranke su opravdale injenicom da je glavna zadaa stranaka preodgojiti njemako stanovnitvo od nacistike diktature za parlamentarnu demokraciju (Arnim, 1996: 22). Osim toga tvrdile su da u Saveznoj Republici i dalje postoji protustranako raspoloenje te da im je stoga teko pronai suradnike, jer je sasvim mali broj ljudi zainteresiran za suradnju s politikim strankama (Landfried, 1994: 35). Meutim u lipnju 1958. godine Savezni ustavni sud donio je presudu koja se ponajprije odnosila na porezne olakice za donacije strankama. Sud je donio odluku prema kojoj je postojei sustav poreznih olakica za priloge strankama suprotan ustavu, ali je u dodatnom miljenju ustvrdio da Temeljni zakon ne zabranjuje izravno ili neizravno financijsko pomaganje stranaka iz prorauna, objanjavajui to injenicom da je ustav eksplicitno priznao politikim strankama da imaju vanu ulogu u politikom ivotu (Scarrow, 2004: 661). Propustio je, unato tome to je bio svjestan poli-
Urugvaj je izravno javno financiranje stranaka uveo 1928. godine (Casas-Zamora, 2005: 97).
212
tike teine te usputne odluke (Landfried, 1994: 34), spomenuti bilo kakva ogranienja i time je zapravo dao mig (Arnim, 1996: 22) strankama za uvoenje javnog stranakog financiranja. Nakon poreznih olakica politike stranke otile su i korak dalje. Na prijedlog parlamentarnog zastupnika Gerharda Stoltenberga iz CDU-a 1959. godine prvi je put u dravnom proraunu odreeno pet milijuna njemakih maraka za potporu politikim strankama. Vrlo je znaajno da su sredstva, koja su u proraunu naznaena kao novana pripomo politikom obrazovanju stranaka (Drysch, 1998: 124), dodijeljena strankama samo na temelju meufrakcijskog (tj. meustranakog) sporazuma proraunskog odbora Bundestaga, jer u tom trenutku nije postojao zakon kojim bi se tretirala ta problematika (isto, 125). Taj meufrakcijski sporazum ne bi znaio nita da meu strankama nije postojao konsenzus o pitanju financiranja stranaka (Landfried, 1994: 34). Treba istai da tim sporazumom nisu bile obuhvaene izvanparlamentarne stranke, te se opravdano moe govoriti o konsenzusu stranaka unutar parlamenta na tetu izvanparlamentarnih stranaka. Ve 1962. godine, ovog puta na inicijativu financijski sapetog (Scarrow, 2004: 661) FDP-a, u planu prorauna predviena je proraunska stavka trokovi stranaka na temelju lanka 21 Temeljnog zakona (Drysch, 1998: 124), to je strankama donijelo dodatnih 15 milijuna maraka godinje. Dakle izravno javno financiranje stranaka, to je samo po sebi u to vrijeme bilo revolucionarni dogaaj (uz iznimku Urugvaja i Kostarike), uvedeno je iskljuivo na temelju meustranakog sporazuma, a, osim toga, opet samo na temelju meustranakog sporazuma, dravna pomo strankama poveana je
s 5 milijuna maraka, koliko je iznosila 1959. godine, na ak 64 milijuna maraka 1964. godine (isto, 124-125). SPD je bio glavni oponent dravne potpore politikim strankama. On je 1957. godine podnio tubu Saveznom ustavnom sudu (Landfried, 1994: 34) tvrdei da je sustav poreznih olakica na politike donacije neustavan jer u povoljniji poloaj stavlja stranke s bogatijim pristaama (Scarrow, 2004: 661). Nakon to su se poetkom 50-ih godina poele voditi debate o javnom financiranju stranaka, SPD je zastupao stajalite da je izravno javno financiranje stranaka problematino te da je prihvatljivo samo kao potpora politikom obrazovanju, ali u ogranienom opsegu (Landfried, 1994: 32). SPD je protivljenje javnom financiranju temeljio na bojazni da e ono stranke uiniti ovisnima, to e opet poveati nesklonost graana prema strankama (isto, 39). Takoer treba uzeti u obzir da je SPD imao brojno lanstvo i uglavnom se financirao lanarinama (vidi Mul, 1998), tako da je, gledajui i s te strane, sasvim logino to se protivio rjeenjima koja su pogodovala stranci na vlasti, koja nije imala tako brojno lanstvo. Svoje dugogodinje protivljenje socijaldemokrati su okonali 1967. godine sudjelovanjem u izradi meufrakcijskog nacrta Zakona o politikim strankama kojim se, izmeu ostalog, uredilo i financiranje politikih stranaka. To ipak nije ilo lako, jer se SPD i dalje protivio opoj financijskoj potpori bez naznaavanja odreene svrhe potpore te je uglavnom, kao i dotad, inzistirao na potpori za politiko obrazovanje. Meutim financijske potrebe SPD-a su se poveale, a osim toga poeo je suraivati s CDU-om na drugim policy-pitanjima, te su jednostavno iz zajednikog interesa donijeli taj zakon (Scarrow, 2004: 661).
213
Studije
214
Od 1967. godine do danas Zakon o strankama mijenjan je vie puta (vidi Scarrow, 2004: 670-672). Veina izmjena zakona o stranakim financijama nastala je zbog tubi koje su Saveznom ustavnom sudu podnijele male politike stranke, iako bi bilo sasvim realno oekivati da e izmjene zakona o stranakim financijama biti rezultat natjecanja izmeu velikih stranaka (Scarrow, 2004: 666). Kao to moemo vidjeti, druga dimenzija policy-stila, nain donoenja odluka, tj. konsenzualno donoenje odluka olakalo je transfer javne politike i omoguilo njezin daljnji razvoj. Konsenzualni nain donoenja odluka ima korijen u politikoj kulturi i specifinim povijesnim okolnostima nakon 1945. godine zbog povijesnih iskustava nestabilnog parlamentarizma Weimarske Republike inzistira se na politici konsenzusa te na izbjegavanju sukoba meu strankama. Odluke u vezi s financiranjem stranaka donosile su se konsenzualno, dogovorom izmeu policy-aktera, od kojih su najvanije bile upravo politike stranke. U poslijeratnom razdoblju politiki akteri nauili su suraivati sa svojim politikim suparnicima u rjeavanju glavnih politikih pitanja, a kompromisi i meusobno povjerenje poeli su dominirati politikim procesom (Detterbeck, 2005: 188). Tako je politika tradicija suradnje u Njemakoj olakala izgradnju svojevrsnog kartela stranaka. Nakon to su politike stranke postupno ojaale svoje ovlasti, najprije su lanovima stranke dodijelile vodea mjesta u dravnoj slubi i javnoj vlasti te poslove s dravom, zaobilazei pritom postupak javne nabave (Scarrow, 1997: 455), a potom su svoj dominantni poloaj u politikom sustavu iskoristile za sluenje novim, dotad nepoznatim financijskim izvorima, zajedniki dijelei sredstva koja osigurava drava.
Slijedom navedenog moemo zakljuiti da je transfer javne politike u Njemakoj bio uspjean. Poetna ideja o javnom stranakom financiranju, inicijalno nastala u Junoj Americi, inspirirala je njemake policy-aktere da razviju javnu politiku koja dotad nije postojala u Europi. Njemaka je tijekom vremena razvila opsean, detaljno reguliran sustav stranakog financiranja koji su, u manjoj ili veoj mjeri, oponaale ili preuzimale druge zemlje, pa je tako Njemaka od zemlje koja je preuzela tua rjeenja postala zemlja koju drugi oponaaju. Kljuni policy-akteri koji su utjecali na taj transfer javnih politika bile su politike stranke zastupljene u parlamentu. Uloga saveznikih drava, koje su bile inicijator nove politike prema politikim strankama, bila je samo posredna: njihov utjecaj bio je najizraeniji prilikom donoenja Temeljnog zakona 1949. godine unoenjem stranaka u novi njemaki ustav, meutim tvorci Temeljnog zakona vrsto su stajali na pozicijama privatnog financiranja stranaka (Arnim, 1996) i nisu ni mogli pretpostaviti da e se time u konanici potaknuti uvoenje javnog financiranja politikih stranaka. Nizozemska U Nizozemskoj je dugi niz godina opstao sustav stranakog financiranja s dominantnim financiranjem na temelju stranakih lanarina. Za razliku od Njemake nizozemski ustav ne poznaje politike stranke, a Zakon o potpori politikim strankama naziva ih udruenjima iji je naziv registriran u registru imena za izbore lanova donjeg doma parlamenta. Odbijanje priznavanja znaajnijeg statusa politikim strankama rezultat je specifine nizozemske povijesti i podjele nizozemskog drutva
215
na strogo odijeljene supkulturne skupine (Andeweg, 1988). Taj proces ideoloke (i religijske) segmentacije, na nizozemskom poznat kao verzuiling (Putten, 1982: 170), to doslovno znai podjela na stupove, zapoeo je u drugoj polovici 19. stoljea i obuhvatio je sve drutvene, politike, ekonomske i kulturne sfere. Katolici, protestanti, socijaldemokrati i u neto manjoj mjeri liberali stvorili su jasno identificirane supkulture, meusobno izolirane i relativno neprijateljske jedna prema drugoj (Andeweg, 1988: 131). Proces podjele na strogo razgraniene supkulture rezultirao je nastankom organizacija poput sindikata, novina, radijskih i televizijskih postaja, ali i kola, bolnica te sportskih klubova koji su se formirali oko glavnih religijskih i drutvenih razdjelnica (Burger Veldheer, 2001: 223). Oko supkultura nastaju i politike stranke, i to tri stranake obitelji: religijska, sa strankama triju religijskih manjina, katolicima (KVP), protestantima (CHU) i ortodoksnim protestantima (ARP), a oko klasne razdjelnice nastaju liberalni VVD i socijalistiki PvdA. Tih pet stranaka, koje Deschouwer naziva strankama stupova, sve do kraja 60-ih godina prolog stoljea imalo je glavnu ulogu u politikom ivotu Nizozemske (Deschouwer, 2002: 151-152). Interesne skupine vrile su jak utjecaj na politike stranke u Nizozemskoj, pa su one dugo vremena promatrane kao neraskidivo povezane s interesnim skupinama. Zanimljivo je da se usporedo s razvojem stranake demokracije kakva postoji u drugim europskim zemljama razvio sustav koji se napola u ali naziva demokracija interesnih skupina, u kojoj su interesne skupine imale povlaten poloaj (Voerman, 1992). Tvrdnjom u poetku bijae interesna skupina moe se ukratko opisati nastanak modernih politikih
stranaka u Nizozemskoj, pogotovo liberalnih, protestantskih, katolikih i socijalistikih. Van Doorn istie da je stranka sluila kao instrument pritiska par excellence za poveani broj novih interesnih skupina (Van Doorn, prema Voerman, 1992). Meutim 60-ih godina 20. stoljea, a osobito nakon 1967. godine dolazi do znaajnih promjena u nizozemskom drutvu; tada zapoinje proces koji Nizozemci nazivaju onzuiling nestanak podjele drutva na supkulturne skupine. Krajem ezdesetih godina supkulturne skupine i njihovi standardi izgubili su svoju dotadanju prirodnost (Lucardie, 1989: 174) za sve vie graana: odnosi izmeu organizacija i ljudi koje one predstavljaju postali su labaviji, poveala se komunikacija izmeu pripadnika razliitih slojeva i, to je posebno vano, religijske i klasne demarkacijske linije vie nisu odreivale politike i druge oblike ponaanja (isto), pa politike stranke vie nisu mogle raunati na potporu bliskih organizacija, poput crkvi ili sindikata, u mobilizaciji glasaa. Ta promjena znaila je i opadanje lojalne potpore glasaa, koji su prekinuli denominacijske veze i u financijskom smislu, pa su se politike stranke nale u ranjivoj poziciji (Koole, 1997: 156). Budui da su upravo lanovi stranaka bili, a i ostali, njihov najznaajniji izvor financijskih sredstava (Voerman, 2006: 43), u znaajnoj su mjeri opali i prihodi politikih stranaka. U to je vrijeme dominiralo razmiljanje da dravna administracija treba biti to je mogue vie neutralna u odnosu na pojedine supkulturne skupine, te da politike stranke trebaju financirati lanovi i simpatizeri. Posljedica toga tradicionalnoga gledanja bila je pomaganje proraunskim novcem samo onim organizacijama povezanim s politikim
Studije
strankama, ali ne i samim strankama, pa tako drava od 1970. godine financijski potpomae politiko-znanstvene institute povezane s politikim strankama, a od 1974. godine i obrazovne aktivnosti politikih stranaka (Elzinga, 1990: 560). Djelovanje nizozemske vlade u vezi sa strankama i stranakim financijama uvijek je bilo reaktivno. Napori vlade u tome policy-podruju imali su karakter vatrogasnih odluka (Hague i sur., 2001: 431), odnosno vlada je poduzimala odreene mjere tek kad bi situacija postala zaista alarmantna i neizdriva: tako su, primjerice, javne potpore za istraivake institute uvedene tek nakon to su znaajno oslabile veze izmeu stranaka i stupova poetkom sedamdesetih godina. Takvo reaktivno rjeavanje problema otealo je transfer javne politike. Promjene i mogue preuzimanje rjeenja iz drugih zemalja nisu se ozbiljno razmatrali; tek je slabljenje uloge vjerskih i politikih razdjelnica, to je rezultiralo slabijim financiranjem politikih stranaka, te poveanje trokova obavljanja osnovnih funkcija politikih stranaka i profesionalizacija zaposlenika u politikim strankama, to se u drugoj polovici 20. stoljea dogaa i u drugim europskim zemljama, nakon dugogodinje rasprave potaklo uvoenje izravnog javnog financiranja politikih stranaka. Proces uvoenja bio je dugotrajan i spor. Otpoeo je u rujnu 1990. godine, kada je na inicijativu predsjednika etiriju najveih nizozemskih stranaka osnovana Komisija za potporu politikim strankama koja je trebala razmotriti problematiku financiranja stranaka, a nalazi Komisije objavljeni su u izvjeu Garancija kakvoe u rujnu 1991. godine (Brink, 1992). Osnivanje te komisije i izrada izvjea znaajni su po tome to je rasprava o financira-
nju stranaka prvi put izdignuta s razine pojedinanih rasprava unutar politikih stranaka ili problematiziranja u akademskoj zajednici na razinu tijela koje su osnovale sve politike stranke i koje je trebalo, nakon dugotrajnog izbjegavanja tog delikatnog pitanja, barem pokuati rijeiti taj problem. Osnivanjem komisije pokazalo se da je drava, tradicionalno distancirana od politikih stranaka, prepoznala veliinu i ozbiljnost problema financiranja stranaka. U izvjeu je, izmeu ostalog, prikazan i pregled regulative iz podruja politikih stranaka i njihova financiranja u Nizozemskoj te u vie europskih zemalja (isto, 203); politike stranke zatraile su od strunjaka3 izvjee u kojem e biti prikazana rjeenja iz drugih drava. Nakon analize predloenih rjeenja oni e odluiti to e i u kolikom obujmu transferirati u nizozemski politiki sustav. Komisija je pokazala relativno konzervativne stavove i zapravo se zaloila za ono to Dolowitz i Marsh nazivaju nepotpuni transfer (Dolowitz i Marsh, 2000: 17). Strunjaci koji su inili komisiju usprotivili su se izravnoj javnoj potpori politikih stranaka opega karaktera bez specificiranja ciljeva na koje se ona moe utroiti te su dali podrku zadravanju neizravne potpore za rad s mladei i irenju potpore na ogranieni broj aktivnosti, poput politike edukacije i odravanja kontakata sa sestrinskim strankama u inozemstvu. Dio komisije i dalje je vjerovao da se strankama sredstva mogu dodjeljivati iskljuivo putem odvojenih institucija, a prema miljenju Van Brinka, jedino poboljanje u odnosu na prijanju situaciju jest prepo3
Komisiju su sainjavali meunarodno poznati znanstvenici kao to su Ruud Koole i D. J. Elzinga.
216
ruka da izvrni odbori stranaka mogu sami odrediti formulu za raspodjelu sredstava prikladnim pravnim subjektima (Brink, 1992: 203). Komisija nije zagovarala izravno javno financiranje jer nije eljela da drava na bilo koji nain zadire u djelovanje politikih stranaka. Konzervativnost nekih stavova iznesenih u izvjeu izravno je utjecala na usporavanje razvitka javnog financiranja stranaka. Moda bi javno financiranje bilo uvedeno ranije da su takve preporuke iznesene u izvjeu, meutim to ne mora nuno biti tako jer je komisija, isto tako, izriito preporuila donoenje zakona o politikim strankama, koji do danas nije donesen, to je u skladu s Grdeievom tezom da je utjecaj ljudi sa sveuilita i drugih znanstvenih institucija vei u procesima stvaranja i vrednovanja mogunosti negoli u samom izboru sadraja odluivanja politikih tijela (Grdei, 1995: 74). Jedan od razloga to proces razmatranja potencijalnih rjeenja i donoenja odluke traje tako dugo jest konsenzualno donoenje odluka. Kod druge dimenzije policy-stila, konsenzualno donoenje odluka u Nizozemskoj posljedica je specifinih podjela u nizozemskom drutvu, u kojem se stabilnost drutvenog i politikog ivota mogla osigurati samo uvaavanjem miljenja svih manjina. Podjelom drutva na supkulturne skupine razvila se konsocijacijska demokracija (Lijphart, 1992) ija su glavna obiljeja suradnja i konsenzus meu supkulturnim skupinama, a ta sklonost konsenzusu vidljiva je i u nizozemskom policy-stilu. Iako je okonanjem podjele drutva na odvojene skupine dolo do opadanja vanosti konsenzualnog naina donoenja odluka, posljedice tradicije konsenzualizma i dalje se osjeaju jer je stvoren novi prostor koji je omoguio nesmeta-
no sukobljavanje. Upravo je traenje rjeenja konsenzusom rezultiralo neefikasnou te u velikoj mjeri onemoguilo transfer javne politike. Pitanje financiranja politikih stranaka postaje aktualno u 50-im i 60-im godinama 20. stoljea, kako u zapadnoj Europi tako i u Nizozemskoj. Isti problemi, poput financiranja sve skupljih predizbornih kampanja ili poveanja stranakih trokova zbog sve veeg broja stalno zaposlenih u strankama, muili su politike stranke u cijeloj zapadnoj Europi, pa tako i u Nizozemskoj. Meutim dok je u ostalim europskim zemljama problem financiranja stranaka rijeen: u nekim zemljama bre, u nekima sporije; u nekima djelomino, u drugima potpuno, i to uglavnom uvoenjem opsenijeg ili umjerenijeg javnog financiranja, u Nizozemskoj je vladao status quo. On je bio posljedica naina donoenja odluka u nizozemskoj vladi: s jedne stane beskonano traenje konsenzusa, a s druge mogunost da se problem gurne u stranu i da se njegovo rjeenje odgodi. Nizozemska vlada nikako se nije mogla odluiti za transfer javnih politika iako su najvanijim policy-akterima bila dobro poznata sva mogua rjeenja. Tek kada su shvatili da je promjena neizbjena, dolo je do transfera javne politike, ali u prilino ogranienom obujmu. Zakon o potpori politikim strankama, kojim je uvedeno izravno financiranje stranaka, donesen je 1999. godine nakon tri godine raspravljanja u kabinetu i parlamentu (Deschouwer, 2002: 169). U biljeci kojom je popraen (vidi Vries, 2000) navedena su regulatorna rjeenja u vezi s financiranjem stranaka iz vie europskih zemlja (Velika Britanija, Njemaka, Francuska, Italija, panjolska), ali i iz Australije, Izraela, SAD-a, Kanade, pa ak i Japana, te
217
Studije
se moe pretpostaviti da su njihova rjeenja oponaali nizozemski tvorci zakona. Meutim to su napravili u prilino ogranienom obujmu, pa je donoenjem zakona stvoren regulatorni okvir, ali je regulacija financiranja stranaka u Nizozemskoj i dalje ostala prilino liberalna u odnosu na druge zemlje i strankama je ostavila dosta slobode u financijskom djelovanju: nije razvijen sustav nadzora financija, ne postoje strogi uvjeti u pogledu financijske odgovornosti politikih stranaka, nisu zakonski zabranjeni prihodi iz odreenih izvora i slino. Mnoga regulatorna rjeenja koja su sasvim uobiajena u ostatku Europe, posebice ona koja se odnose na nadzor, nisu transferirana u nizozemski politiki sustav jer se velika pozornost poklanjala nizozemskoj politikoj tradiciji. Stroi sustav stranakog financiranja, poput primjerice njemakog, nije se ni pokuavao prenijeti u Nizozemsku jer nije u skladu s nizozemskom politikom tradicijom (Nehmelman, 2000: 171). Dolowitz i Marsh (2000: 17) neuspjenima opisuju one transfere javnih politika u kojima nisu transferirana sva kljuna obiljeja originalne politike. Takav transfer jest nepotpun, posebno stoga to nije transferiran stroi nadzor nad financijskim poslovanjem stranaka, ali upitno je u kolikoj je mjeri neuspjean s obzirom na to da je prilagoen obiljejima zemlje u koju se prenosi javna politika. Namee se pitanje je li u Nizozemskoj, koja openito ima nizak stupanj korupcije i u kojoj privatne osobe i poslovni subjekti politikim strankama doniraju relativno skromne iznose, zaista nuno implementirati previe intenzivnu regulaciju stranakog financiranja.
Hrvatska U Hrvatskoj je 1989. godine ponovo uspostavljeno viestranaje, ali unato tome politika je velikim dijelom nastavila funkcionirati sukladno obrascima naslijeenim iz komunistikog sustava;4 politikim ivotom dominirala je jedna stranka s izrazitim karizmatiko-klijentelistikim obiljejima koja je doputala korupciju, nepotizam, favoritizam u politikom i drutvenom ivotu (Kasapovi, 2001: 21). Devedesetih je godina stranka na vlasti nastojala zadrati lojalnost, kako ideologijom tako i materijalnim poticajima. Stvorene su nove veze na relaciji drava-stranka-gospodarstvo kako bi se stvorila to vea grupacija posluna reimu, a pri tome se stranka na vlasti sluila politikama ekonomskog populizma (ular, 2000: 36-37). Za stranke u Hrvatskoj mogli bismo ukratko rei da unutar sebe njeguju autokratsko ponaanje, izmeu sebe neprijateljsko ili korporacijsko, a u drutvu klijentelistiko i korupcijsko (Vuji, 2007: 83). Budui da je prevladavala ideja o politikim strankama kao sredstvu za postizanje privatnih interesa, bilo je sasvim iluzorno oekivati da e se u takvoj klimi regulirati transparentno financiranje politikih stranaka. Oporbene stranke strukturirale su se i konsolidirale sporo i teko (Kasapovi, 2001: 24), a promjena vlasti 2000. godine nije donijela nikakve promjene kad je rije o financiranju stranaka, pa se moe zakljuiti da je u hrvatskim politikim strankama pre-
Savez komunista Jugoslavije punih 18 godina od nastanka nove jugoslavenske drave nije bio naveden u Ustavu, a takoer je indikativno da nikada nije donesen zakon kojim bi se regulirao njegov status ili bilo koji segment djelovanja, pa tako ni financiranje (Prpi, 2004: XIV).
218
vladavalo miljenje da su stranake financije unutranje pitanje koje treba rjeavati u samim strankama, daleko od oiju javnosti. Cijelo pitanje stranakog financiranja bilo je sasvim podregulirano sve do 2006. godine naime samo 6 lanaka Zakona o politikim strankama iz 1993. godine reguliralo je cjelokupnu materiju stranakog financiranja. Postojanje zakonske regulative nije bilo garancija da je ona zaista adekvatna i potpuna niti da e se svi sudionici politike utakmice zaista i pridravati njezinih odredbi (Kregar i Marko, 2004: 100). Kako nije bio uspostavljen nikakav sustav nadzora i sankcioniranja, stranke se nisu pridravale ni tih nekoliko slabih zakonskih odredbi. Da je poekom devedesetih dolo do transfera javne politike, da se na adekvatan nain reguliralo stranako financiranje i da se ta regulativa zaista i implementirala, u mladoj demokraciji poput Hrvatske razvijali bi se obiaji i dobra praksa transparentnog stranakog financiranja. Naalost, taj scenarij bio je malo vjerojatan u dravi s totalitarnom prolou gdje je stranka na vlasti bila izvor koruptivnih i klijentelistikih djelatnosti i gdje je lanstvo u vladajuoj stranci osiguravalo privatne pogodnosti i probitke. On nije bio mogu ni zato to su najvee hrvatske stranke zauzeli ljudi oblikovani u totalitarnom sustavu, s ve usvojenim pogrenim vrijednostima i navikama, koji su stranke i lanstvo u njima shvaali ponajprije kao sredstvo za postizanje osobnih ciljeva. Budui da je regulativa bila nedovoljna da se na adekvatan nain uredi stranako financiranje, a s druge strane politike stranke nisu pokazale nikakvu inicijativu da promijene postojee stanje i poveaju transparentnost stranakih financija, u takvim okolnostima dolo je
do nekontroliranog irenja politike korupcije. Politika korupcija nije nova pojava u Hrvatskoj; ona je bila vrlo rairena i u razdoblju komunizma, i to s tolikim intenzitetom da je politika korupcija u Zapadnim demokracijama bila gotovo beznaajna u usporedbi s koliinom politike korupcije u Treem svijetu ili u komunistikim totalitarnim drutvima (Grubia, 2005: 61). Budui da impuls za rjeavanje problema korupcije openito, ali i politike korupcije i financiranja politikih stranaka nije dolazio od strane domaih policy-aktera, Vlade ili oporbenih politikih stranka, taj se problem poeo rjeavati pod pritiskom meunarodnih organizacija, u prvom redu Europske Unije i Vijea Europe. Utjecaj meunarodne zajednice na provedbu mjera za borbu protiv korupcije Hrvatsku obvezuje na dvije razine: prvu razinu ini GRECO (The Group of States against Corruption), koji je 1999. godine osnovalo Vijee Europe kako bi se pratila usklaenost standarda za borbu protiv korupcije drava lanica sa standardima Vijea Europe. GRECO pomae identificirati nedostatke u nacionalnim antikorupcijskim politikama inicirajui potrebne zakonodavne, institucionalne i praktine reforme.5 Druga razina proizlazi iz zahtjeva Europske Unije koje zemlje kandidatkinje moraju ispuniti tijekom procesa pridruivanja. Obveza usvajanja pravne steevine Europske Unije u vezi s borbom protiv korupcije obuhvaa donoenje zakonske regulative, osnivanje tijela za borbu protiv korupcije i donoenje nacionalne strategije za borbu protiv korupcije (Budak, 2006: 85).
5
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/3.%20What%20is%20GRECO_ en.asp
219
Studije
Borba protiv korupcije jedno je od est istaknutih pitanja koja valja rijeiti u okviru pretpristupne strategije Hrvatske kao drave kandidata u okviru buduih pregovora o lanstvu u Europskoj Uniji.6 Europska Unija esto upozorava na nedostatke Republike Hrvatske u borbi protiv korupcije, a njezini su predstavnici u mnogo navrata isticali vanost borbe protiv korupcije i politike korupcije. U svojem izvjetaju o napretku Republike Hrvatske iz 2006. godine Europska je komisija jasno naznaila kako je nuno regulirati financiranje politikih stranaka. Zakon o financiranju politikih stranaka, nezavisnih lista i kandidata7 donesen je 2006. godine iskljuivo kao reakcija na pritisak meunarodne zajednice; naime donoenje toga Zakona jedan je od zadataka navedenih u Nacionalnom programu suzbijanja korupcije (NN 39/2006), ije je provoenje takoer jedan od uvjeta za pristupanje Europskoj Uniji. Drugim rijeima, Zakon je izravna reakcija na pritisak Unije i da nije bilo toga pritiska, vrlo je izvjesno da bi se, kao i dotad, i dalje primjenjivale odredbe Zakona o politikim strankama iz 1993. godine. Zakon je donesen pod pritiskom i zadovoljava samo formu: oito je da je donesen samo da bi se zadovoljili formalni zahtjevi, a ne da bi se zaista adekvatno regulirala ta problematika, jer njime nisu regulirana mnoga vana pitanja poput, primjerice, financiranja predizbornih kampanja, koje se openito
6
Strateki dokument Europske komisije o napretku u procesu proirenja, Priopenje Komisije Vijeu i Europskom parlamentu, Bruxelles, 6. 10. 2004, prema Budak, 2006: 106. Dalje u tekstu bit e naveden kao Zakon o financiranju politikih stranaka.
220
smatra problematinim. Izrada prijedloga zakona i donoenje zakona vrlo su indikativni i pokazuju da hrvatska Vlada nije eljela u potpunosti transferirati sve pozitivne odredbe te javne politike koje postoje u drugim zemljama, ve je razliitim manevrima pokuala izbjei one odredbe koje je smatrala previe transparentnima. Udruga Transparency International Hrvatska je 2006. godine u suradnji sa strunjacima sa Sveuilita u Zagrebu (Fakultet politikih znanosti i Pravni fakultet) izradila nacrt prijedloga Zakona o financiranju politikih stranaka i izborne promidbe. Strunjaci koji su radili na prijedlogu zakona rukovodili su se najboljim europskim iskustvima, analizirajui zakonska rjeenja iz vie europskih zemalja, posebice Njemake, i pokuali su ih transferirati u hrvatski sustav, uvaavajui pritom hrvatske specifinosti. S obzirom na to da udruge nemaju pravo predlagati zakone (prema lanku 84 Ustava RH pravo predlagati zakone ima svaki zastupnik, klubovi zastupnika i radna tijela Hrvatskog sabora, te Vlada RH), Transparency International Hrvatska nije mogao izravno predloiti zakon, ve je nacrt prijedloga zakona predstavljen najviim dravnim dunosnicima poput predsjednika Vlade, predsjednika Sabora te dravnog tajnika iz Sredinjeg dravnog ureda za upravu. Prije nego to je nacrt prijedloga Zakona o financiranju politikih stranaka krenuo u saborsku proceduru, Vladini predstavnici odrali su konzultacije s udrugama Transparency International Hrvatska, GONG i Partnerstvo za drutveni razvoj i tom su prilikom navedene udruge jo jedanput ukazale na nedostatke zakona, u prvom redu na to da je osim financiranja politikih stranaka izuzetno vano regulirati i financiranje predizbornih kampanja.
221
Uredba o unutarnjem ustrojstvu Sredinjeg dravnog ureda za upravu (NN 11/04).
Studije
Meutim u saborsku proceduru proslijeen je Vladin nacrt zakona u kojem nije predviena regulacija financiranja predizbornih kampanja, mada su se odredbe o predizbornoj kampanji, napisane po uzoru na najbolja europska iskustva, nalazile u nacrtu prijedloga zakona udruge Transparency International Hrvatska te ih je Vlada, da je u tom trenutku bilo politike volje, mogla vrlo jednostavno unijeti u svoj prijedlog zakona (Matakovi, 2007: 7). Ovdje se pojavljuje jo jedan vaan policy-akter: Sredinji dravni ured za upravu, koji je imao kljunu ulogu u oblikovanju prijedloga ovoga zakona. Sredinji dravni ured za upravu obavlja poslove vezane za izradu nacrta prijedloga zakona, provedbenih propisa i drugih akata iz podruja politikog i izbornog sustava, analizira i daje prijedloge za usklaenje tih propisa sa standardima i pravom Europske unije te daje struna miljenja o provedbi propisa iz podruja politikog i izbornog sustava.8 Iz navedenih ovlasti proizlazi snaga Sredinjeg dravnog ureda za upravu kao policy-aktera, s obzirom na to da su mu dane znaajne ovlasti u vezi s izradom nacrta prijedloga zakona i drugih akata. Sredinji dravni ured za upravu preuzeo je samo dio rjeenja iz nacrta prijedloga zakona koji je izradio Transparency International Hrvatska, i to ona rjeenja koja su vie openitog karaktera i koja se openito ne smatraju kontroverznima, poput primjerice iznosa koji stranke dobivaju iz dravnog prorauna. Neophodne novine, poput uvoenja obvezatne revizije stranakih financijskih izvjea koju e provoditi neovisna revizorska tvrtka (a ne kao dotad dravna revizija), ili de-
taljnog ureenja predizborne kampanje, ili stroih ogranienja visine donacija politikim strankama, Sredinji dravni ured za upravu nije uvrstio u prijedlog koji je upuen u Sabor. Time se pokazalo da je utjecaj nevladina sektora na predlaganje politika ogranien: ta regulativa bila je odbaena bez obzira na to to je imala policy-podlogu i to je u nomotehnikom smislu bila adekvatno ureena. Zanimljivo je da oporba nije imala prigovora na takav nacrt prijedloga zakona. U ovom sluaju Vlada je ostalim policy-akterima nametnula svoj prijedlog i potvrdila injenicu da u Hrvatskoj glavnu ulogu u policy-procesu imaju akteri koji u njemu sudjeluju na temelju vlasti, a da policy-akteri koji sudjeluju na temelju ekspertize i poretka imaju tek sporedne uloge. Nametanje je u ovom sluaju olakalo transfer javne politike, ali je oblik i sadraj transfera odredila Vlada, tako da za taj policy-transfer moemo rei da je bio neuspjean jer politika nije transferirana u potpunosti, ve samo oni njezini dijelovi koje je Vlada, kao predlagatelj i najmoniji policy-akter, eljela transferirati. Brojne korupcijske afere povezane s visokom politikom i stranakim financijama (vidi Malenica i Jekni, 2010: 837-838) ukazale su na neadekvatnost toga zakona i njegove implementacije. Neuspjenost transfera i neadekvatnost regulative potvrdila je i Vlada kad je 2008. godine, dakle nedugo nakon donoenja zakona, osnovala radnu skupinu, predvoenu ministrom pravosua, koja je trebala analizirati postojee zakone i inicirati nova regulatorna rjeenja. Zakon o financiranju politikih stranaka trebao bi zamijeniti Zakon o financiranju politikih aktivnosti i izborne promidbe koji je Sabor usvojio u veljai 2011. godine, a izraen je u skladu s
preporukama Izvjea o provoenju III. kruga evaluacije GRECO-a za Republiku Hrvatsku iz prosinca 2009. godine. Samo postojanje regulative nije jamstvo da e zaista doi do pozitivnih promjena, pa e se transferiranje novih regulatornih rjeenja, kao i dosad, pokazati besmislenim ako ne doe do njihove striktne implementacije. 5. Zakljuak U tablici 1 sumirana su obiljeja transfera javnih politika u Njemakoj, Nizozemskoj i Hrvatskoj. Njemaka i Nizozemska transferirale su javne politike jer su eljele rijeiti domae probleme koristei se stranim iskustvima (uenje lekcija). Pri tome
nije postojala nikakva razina prisile, a krug policy-aktera koji su sudjelovali u transferu bio je uzak u Nizozemskoj su jedini akteri koji su sudjelovali u transferu, osim politikih stranaka koje su ga i inicirale, bili strunjaci koji su oteali transfer. U Hrvatskoj je do transfera dolo zbog harmonizacije regulative s pravnom steevinom Europske Unije, a krug aktera bio je iri osim Vlade koja je, pod pritiskom Europske Unije, inicirala transfer, znaajnu ulogu imao je i Sredinji dravni ured za upravu. Nevladine organizacije i strunjaci bili su iskljueni iz transfera. Kad je rije o procesu transfera javnih politika, fokusirali smo se na domae (nacionalne) strukturalne imbenike,
Tablica 1. Obiljeja transfera javnih politika u politici financiranja politikih stranaka

Njemaka Razlozi za transfer Uzroci Policy-akteri ukljueni u transfer Uenje lekcija Politike stranke Nizozemska Uenje lekcija Politike stranke, strunjaci Privatne organizacije nastale oko pojedinih segmenata drutva Otean Reaktivan Otean Konsenzualan Otean Oponaanje Neuspjean nepotpun Hrvatska Harmonizacija Europska unija, vlada, Sredinji dravni ured za upravu Klijentelistika obiljeja sredstvo za postizanje osobnih ciljeva Otean Reaktivan Olakan Nametanje Olakan Oponaanje Neuspjean nepotpun
Ideje o politikim strankama
Nuni instrument za politiko oblikovanje volje naroda Olakan Reaktivan Olakan Konsenzualan Olakan Inspiracija Uspjean
Proces
Utjecaj na transfer Policy-stil nain rjeavanja problema Utjecaj na transfer Policy-stil nain donoenja odluka Utjecaj na transfer Stupnjevi transfera
222
Sadraj
Uspjenost transfera
analizirajui utjecaj ideja o politikim strankama i policy-stila na transfer. Neki autori (Lenschow i sur., 2005) analiziraju i ekonomske imbenike, meutim to u ovom sluaju nije relevantno jer politika financiranja politikih stranka ima vie simboliko nego ekonomsko znaenje te ekonomski imbenici nee dovesti do promjene javne politike. Ideje na razini javnih politika ustanovljuju temeljno shvaanje prirode pojedinog problema i legitimna sredstva za njegovo rjeavanje (Lenschow i sur., 2005: 803). Tako je u Njemakoj percipiranje stranaka kao nunih instrumenata za politiko oblikovanje volje naroda znaajno olakalo, dok se u Nizozemskoj percipiranje stranaka kao privatnih organizacija pokazalo kao velika prepreka transferu javnih politika. U Hrvatskoj je ideja o strankama kao sredstvu za postizanje osobnih ciljeva ograniila transfer. Model policy-stila primijenili smo kao varijablu koja utjee na transfer javnih politika, rukovodei se idejom da e se, zbog razlika koje postoje meu zemljama u standardnim procedurama postupanja u donoenju odluka o javnim politikama, takoer pojaviti razlike i u transferu javnih politika. U Njemakoj je, kad je rije o pitanju financiranja politikih stranaka, vlada djelovala reaktivno, a policy-odluke donosile su se konsenzualno, u dogovoru razliitih policy-aktera, tj. politikih stranaka. Konsenzualnost njemakih policy-aktera, u prvom redu politikih stranaka, dovela je do razvoja izdanog sustava javnog financiranja kakav nije postojao u zemljama gdje su se policy-akteri sukobljavali i meusobno oponirali oko ovog pitanja. Njemaki konsenzualni stil donoenja policy-odluka i stvaranja politika umnogome se razlikuje od nizozemskog: u njemakom sluaju kljuna stvar u kon-
senzusu bio je ratio odreeni cilj koji se moe i mora postii. U Nizozemskoj se pak teilo konsenzusu da se izbjegnu sukobi izmeu supkulturnih skupina te da se postigne jednoglasnost koja se smatrala jamstvom za izbjegavanje sukoba izmeu stranaka, tj. izmeu manjinskih skupina u drutvu. Za Nijemce konsenzus nije bio forma, ve sadraj i stoga je njemaki sustav bio i ostao puno uinkovitiji kad je rije o iskoritavanju proraunskog novca u stranake svrhe. Taj policy-problem, kao i veinu ostalih, nizozemska vlada rjeavala je reaktivno. Reaktivnost i konsenzualnost nizozemskih policy-aktera, ponajprije vlade, dovela je do guranja problema u stranu i odgaanja njegova rjeavanja, pa je tako Nizozemska zakonski regulirala financiranje stranaka mnogo kasnije i mnogo liberalnije nego veina drugih europskih zemalja. U Hrvatskoj se pitanje stranakog financiranja takoer rjeavalo reaktivno, ali za razliku od Njemake i Nizozemske u Hrvatskoj su policy-odluke u vezi s financiranjem stranaka nametnute od Vlade. Formalni policy-akteri poput hrvatske Vlade i Sredinjeg dravnog ureda za upravu pokazali su ignoriranje i nedostatak sluha, a u krajnjoj liniji i nadmo nad neformalnim policy-akterima, koji su dugi niz godina predlagali rjeenja umnogome razliita od Vladinih. Nametanje policy-odluka od hrvatske Vlade rezultiralo je najprije viegodinjim ignoriranjem problema stranakih financija, a zatim donoenjem zakona iz ijeg su oblikovanja bili iskljueni neformalni policy-akteri i koji je u potpunosti donesen u skladu s interesima predlagatelja, tj. hrvatske Vlade. Reaktivno rjeavanje imalo je razliit uinak u Njemakoj i Nizozemskoj u Njemakoj je reaktivno rjeavanje olakalo, a u Nizo-
223
Studije
zemskoj otealo transfer. Konsenzualno donoenje odluka takoer je imalo razliit utjecaj na transfer javne politike. Uzroci razliitih uinaka policy-stila proizlaze iz razliitih institucionalnih postavki (normi, pravila ponaanja, unutarnje organizacije) u te dvije zemlje, jer institucije osiguravaju kontekst u kojem se definiraju promjene javne politike (Thelen i Steinmo, 1992). Uzimajui Kostariku samo kao inspiraciju, Njemaka je uspjeno transferirala one odrednice javne politike koje su joj bile potrebne da oblikuje vlastitu. Nizozemska i Hrvatska oponaale su rjeenja iz drugih zemalja transferirajui ih u ogranienoj mjeri Nizozemska je pritom htjela zatititi privatnost stranaka i donatora, a Hrvatska je eljela onemoguiti detektiranje traga novca od sumnjivih donatora do stranaka te traga protuusluga od stranaka do sumnjivih donatora. U tom policy-sektoru utjecaj domaih strukturalnih imbenika na transfer javnih politika pokazao se jaim nego utjecaj meunarodnih organizacija. Odbor ministara Vijea Europe 2003. godine donio je Preporuku (2003) 4 Odbora ministara dravama lanicama o zajedAnali Hrvatskog politolokog drutva 2011
nikim pravilima protiv korupcije u financiranju politikih stranaka i izbornim kampanjama,9 meutim bez obzira na to to bi preporuke Vijea Europe trebale imati snaan utjecaj na stvaranje meunarodnog prava i standarda (Kregar i Gardaevi, 2003: 28), ta preporuka nije dovela do promjene regulative i konvergencije javnih politika u Njemakoj, Nizozemskoj i Hrvatskoj. Odredbe preporuke vidljive su jedino u hrvatskoj regulativi, posebice u prijedlogu Zakona o financiranju politikih aktivnosti i izborne promidbe koji je izraen u skladu s preporukama Izvjea o provoenju III. kruga evaluacije GRECO-a za Republiku Hrvatsku. Bez obzira na to to je III. krug evaluacije GRECO-a napravljen i za Njemaku i Nizozemsku, te su u izvjeima predloene odreene izmjene regulative, dosad u te dvije zemlje nisu donesena nova zakonska rjeenja. To ukazuje na neefikasnost primjene tih mjera i nepostojanje mehanizma koji bi obvezivao potpisnice na njihovu primjenu da se Hrvatska ne nalazi u procesu pridruivanja Europskoj Uniji, koja uvjetuje usvajanje i provedbu tih preporuka, prilino je izvjesno da bi se i u njoj odugovlailo s njihovim usvajanjem i primjenom.
224
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/Rec(2003)4_EN.pdf
LITERATURA Andeweg, R. B. (1988) Centrifugal forces and collective decision-making: The case of the Dutch Cabinet. European Journal of Political Research 16: 125-151. Arnim, H. H. von (1996) Die Partei, der Abgeordnete und das Geld: Parteienfinanzierung in Deutschland. Mnchen: Knaur. Bartle, I. (2002) When Institutions No Longer Matter: Reform of Telecommunications and Electricity in Germany, France and Britain. Journal of Public Policy (22) 1: 1-27. Bechtel, M., Tosun, J. (2009) Changing Economic Openness for Environmental Policy Convergence: When Can Bilateral Trade Agreements Induce Convergence of Environment Regulation. International Studies Quarterly (53) 4: 931-953. Bennett, C. (1991) What Is Policy Convergence and What Causes It? British Journal of Political Science 21 (2): 215-233. Beyme, K. von (1985) Policy-making in the Federal Republic of Germany: a systematic introduction, u: K. von Beyme, M. G. Schmidt, ur., Policy and Politics in the Federal Republic of Germany. Aldershot: Gower. Bleich, E. (2002) Integrating Ideas Into Policy-Making Analysis: Frames and Race Policies in Britain and France. Comparative Political Studies (35) 9: 1054-1076. Brndle, M. (2002) Strategien der Frderung politischer Parteien: Eine vergleichende Untersuchung der Parteifrderung in der Schweiz, Grossbritannien und den Niederlanden. Bern: Verlag Paul Haupt. Brink, H. van den (1992) Waarborg van kwaliteit. Een bespreking. Jaarboek 1991 Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen, 203-214. Brunazzo, M., Della Sala, V. (2007) The Variable Geometry of Policy Styles: Italy from weak to stronger state?, paper presented to the European Union Studies Association Conference, Montreal, 17-19 May 2007, http:// www.unc.edu/euce/eusa2007/papers/ brunazzo-m-10f.pdf (13. 6. 2009). Budak, J. (2006) Korupcija u Hrvatskoj: percepcije rastu, problemi ostaju. Privredna kretanja i ekonomska politika (16) 106: 67-98. Burger, A., Veldheer, V. (2001) The Growth of the Nonprofit Sector in the Netherlands. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly (30) 2: 221-246. Casas-Zamora, K. (2005) Paying for democracy: political finance and state funding for parties. Essex: ECPR Press. Colebatch, H. K. (2004) Policy. Zagreb: Fakultet politikih znanosti. Colebatch, H. K. (2006) Javne politike i upravljanje, u: Z. Petak, ur., Anali Hrvatskog politolokog drutva 2005. Zagreb: Hrvatsko politoloko drutvo. Conradt, D. P. (2002) Germany, u: M. D. Hancock, D. P. Conradt, B. G. Peters, W. Safran, R. Zariski, ur., Politics in Western Europe: An Introduction to the Politics of the United Kingdom, France, Germany, Italy, Sweden, and the European Community. Chatham: Chatham House Publishers. ular, G. (2000) Political development in Croatia 1990-2000: Fast transition postponed consolidation. Politika misao (37) 5: 30-47.
225
Studije
Deschouwer, K. (2002) The Colour Purple: The End of Predictable Politics in the Low Countries, u: P. Webb, D. M. Farell, I. Holliday, ur., Political Parties in Advanced Democracies. Oxford: Oxford University Press. Detterbeck, K. (2005) Cartel Parties in Western Europe? Party Politics (11) 2: 173-191. Dolowitz, D., Marsh, D. (2000) Learning from Abroad: The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy-Making. Governance 13 (1): 5-23. Drezner, D.W. (2001) Globalization and policy convergence. International Studies Review 3: 53-78. Drysch, T. (1998) Parteienfinanzierung: sterreich, Schweiz, Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Leske + Budrich. Elzinga, D. J. (1990) Die Institution der politischen Partei in den Niederlanden, u: D. Th. Tsatsos, D. Schefold, H.-P. Schneider, ur., Parteienrecht im europischen Vergleich: Die Parteien in den demokratischen Ordnungen der Staaten der Europischen Gemeinschaft. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft.
Holzinger, K., Knill, C. (2005) Causes and Conditions of Cross-national Policy Convergence. Journal of European Public Policy (12) 5: 775-796. Holzinger, K., Knill, C., Sommerer, T. (2008) Environmental Policy Convergence: The Impact of International Harmonization, Transnational Communication, and Regulatory Competition. International Organization 62: 553-587. Howlett, M., Ramesh, M. (1995) Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Oxford: Oxford University Press. http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/ greco/general/3.%20What%20is%20 GRECO_en.asp Jordan, A. (2005) Policy convergence: a passing fad or a new integrating focus in European Union studies? Journal of European Public Policy (12) 5: 944-953. Kasapovi, M. (2001) Demokratska konsolidacija i izborna politika u Hrvatskoj, u: M. Kasapovi, ur., Hrvatska politika 1990. 2000. Izbori, stranke i parlament u Hrvatskoj. Zagreb: Fakultet politikih znanosti Sveuilita u Zagrebu. Kitschelt, H., Streeck, W. (2004) From Stability to Stagnation: Germany at the Beginning of the Twenty-First Century, u: H. Kitschelt, W. Streeck, ur., Germany: Beyond the Stable State. London: Routledge. Knill, C. (2005) Introduction: Cross-national Policy Convergence: Concepts, Approaches and Explanatory Factors. Journal of European Public Policy (12) 5: 764-774. Koole, R. (1997) Ledenpartijen of staatspartijen? Financin van Nederlandse politieke partijen in vergelijkend en
Grdei, I. (1995) Politiko odluivanje. Zagreb: Alinea. Grubia, D. (2005) Political Corruption in Transitional Croatia: The Peculiarities of a Model. Politika misao (42) 5: 55-74. Hague, R., Harrop, M., Breslin, S. (2001) Komparativna vladavina i politika. Zagreb: Fakultet politikih znanosti. Heichel, S., Pape, J., Sommerer, T. (2005) Is there convergence in convergence research? An overview of empirical studies on policy convergence. Journal of European Public Policy (12) 5: 817-840.
226
historisch perspectief. Jaarboek 1996 Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen, 156-182. Kregar, J., Gardaevi, D. (2003) Europski standardi od Madridske deklaracije do Preporuke (2003) 4 Odbora ministara Vijea Europe, u: Gardaevi, ., ur., Novac u politici. Zagreb: Transparency International Hrvatska. Kregar, J., Marko, J. (2004) Financiranje politikih stranaka, u: I. Prpi, ur., Drava i politike stranke. Zagreb: Narodne novine Hrvatski pravni centar. Landfried, C. (1994) Parteifinanzen und politische Macht: Eine vergleichende Studie zur Bundesrepublik Deutschland, zu Italien und den USA. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. Leibholz, G. (1967) Reprsentation und Identitt, u: K. Lenk, F. Neumann, ur., Theorie und Soziologie der politischen Parteien. Neuwied am Rhein: Hermann Luchterhand Verlag. Lenschow, A., Liefferink, D., Veenman, S. (2005) When the birds sing. A framework for analysing domestic factors behind policy convergence. Journal of European Public Policy (12) 5: 1-20. Lijphart, A. (1992) Demokracija u pluralnim drutvima. Zagreb: Globus. Lindner, J., Rittberger, B. (2003) The Creation, Interpretation and Contestation of Institutions Revisiting Historical Institutionalism. Journal of Common Market Studies (41) 3: 445-473. Lucardie, P. (1989) Individualisering, beambtendom en populisme. Politieke partijen in de greep van het postmodernisme. Jaarboek 1988 Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen, 172-197.
Malenica, N., Jekni, R. (2010) Percepcija korupcije i borba protiv korupcije u Republici Hrvatskoj. Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu (47) 4: 837-859. Matakovi, H. (2007) Predgovor, u: H. Matakovi, ur., Novac i politika. Zagreb: Transparency International Hrvatska. Mul, R. (1998) Financial uncertainties of party formation and consolidation in Britain, Germany and Italy: the early years in theoretical perspective, u: P. Burnel, A. Ware, ur., Funding Democratization. Manchester: Manchester University Press. Nacionalni program suzbijanja korupcije 2006. 2008. (NN 39/2006). Nehmelman, R. (2000) Ondoorzichtige partijfinanciering. De Wet Subsidiring politieke partijen en de financile verantwoordingsplicht van politieke partijen. Jaarboek 1999 Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen, 156-174. Page, E. C. (2006) The Origins of Policy, u: M. R. Moran, R. E. Goodin, ur., The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford: Oxford University Press. Peters, G. B., Pierre, J., King, D. S. (2005) The Politics of Path Dependency: Political Conflict in Historical Institutionalism. The Journal of Politics (67) 4: 1275-1300. Prpi, I. (2004) Rije unaprijed, u: I. Prpi, ur., Drava i politike stranke. Zagreb: Narodne novine Hrvatski pravni centar. Putten, J. van (1982) Policy Styles in the Netherlands: Negotiation and Conflict, u: J. Richardson, ur., Policy Styles in Western Europe. London, Boston, Sydney: George Allen & Unwin. Radaelli, C. M. (2000) Policy transfer in the European Union: Institutional iso-
227
Studije
morphism as a source of legitimacy. Governance (13) 1: 25-43. Recommendation Rec (2003) 4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns. http:// www.coe.int/t/dghl/monitoring/ greco/general/Rec(2003)4_EN.pdf Richardson, J., Gustafsson, G., Jordan, G. (1982) The Concept of Policy Style, u: J. Richardson, ur., Policy Styles in Western Europe. London, Boston, Sydney: George Allen & Unwin. Scarrow, S. E. (1997) Party Competition and Institutional Change. The Expansion of Direct Democracy in Germany. Party Politics (3) 4: 451-472. Scarrow, S. E. (2004) Expalaining Political Finance Reforms. Competition and Context. Party Politics (10) 6: 653-675. Shefter, M. (1977) Party and Patronage: Germany, England and Italy. Politics & Society 7: 403-454. Steinmo, S. (2003) The evolution of policy ideas: tax policy in the 20th century. British Journal of Politics and International Relations (5) 2: 206-236.
Trondal, J. (2002) The Europeanisation of Research of Higher Educational Policies: Some Reflections. Scandinavian Political Studies (25) 4: 333-355. Uredba o unutarnjem ustrojstvu Sredinjeg dravnog ureda za upravu (NN 11/04). Voerman, G. (1992) Politieke partijen en belangengroepen, u: J. W. van Deth, J. C. P. M. Vis, ur., Burger en politiek. Leiden: Stenfert Kroese. Voerman, G. (2006) Partijcultuur in Nederland. Naar nieuwe invalshoeken in de studie van de politieke partij, u: G. Voerman, D. J. Wolffram, ur., Kossmann Instituut. Benaderingen van de geschiedenis van politiek. Groningen: Kossmann Instituut. Vries, K. de (2000) Notitie financiering van politieke partijen, http://www.nieuwsbank.nl/inp/2000/09/25/H001.htm Vuji, V. (2007) Politika kultura i politike stranke u Hrvatskoj, u: A. Milardovi, D. Lali, Z. Malenica, ur., Kriza i transformacija politikih stranaka. Zagreb: Centar za politoloka istraivanja. Zakon o financiranju politikih stranaka, nezavisnih lista i kandidata (NN 1/07). Zakon o politikim strankama (NN 76/93, NN 111/96, NN 164/98, NN 36/01). iljak, T. (2006) Europski konvergencijski procesi i zamke nepripremljenih transfera obrazovnih politika. Politiko obrazovanje (2) 3-4: 96-115. iljak, T. (2009) Kako ue oni koji stvaraju obrazovnu politiku?, u: M. Matijevi, T. iljak, ur., Zbornik radova 4. meunarodne konferencije Neformalno obrazovanje i informalno uenje odraslih. Zagreb: Hrvatsko andragoko drutvo.
Steinmo, S. (2007) Historical Institutionalism, u: D. Della Porta, M. Keating, ur., Approaches in the Social Sciences. Cambridge: Cambridge University Press. Thelen, K., Steinmo, S. (1992) Historical institutionalism in comparative politics, u: S. Steinmo, K. Thelen, F. Longstreth, ur., Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. Cambridge: Cambridge University Press, 1-32. Trei krug ocjenjivanja. Evaluacijsko izvjee o Hrvatskoj o transparentnosti financiranja stranaka. www.antikorupcija.hr/lgs.axd?t=16&id=489.
228
Public Policy Transfer in the Policy of Funding Political Parties: A Comparison Between Germany, the Netherlands and Croatia
SUMMARY The paper analyses the transfer of public policies within the framework of the policy of funding political parties. The analysis of the transfer is focused on three dimensions of public policy transfer: the causes of the transfer, the very process of the transfer, and the substance of the transfer in Germany, the Netherlands and Croatia. In analysing the process of the transfer, the author lays particular emphasis on domestic structural factors that shaped the transfer of public policies: ideas about political parties and policy style, and he shows that these factors facilitated public policy transfer in some countries and made it more difficult in others. KEYWORDS public policy transfer, policy of funding political parties, Germany, the Netherlands, Croatia, convergence of public policies
229
Studije

Matakovic - Transfer Javnih Politika U Politici Financiranja Politickih Stranaka

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Matakovic - Transfer Javnih Politika U Politici Financiranja Politickih Stranaka

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

TRANSFER JAVNIH POLITIKA U POLITICI FINANCIRANJA POLITIKIH STRANAKA: USPOREDBA NJEMAKE, NIZOZEMSKE I HRVATSKE

Pregledni rad Primljeno: studeni 2011.

Anali Hrvatskog politolokog drutva 2011

Anali Hrvatskog politolokog drutva 2011

Anali Hrvatskog politolokog drutva 2011

Anali Hrvatskog politolokog drutva 2011

Anali Hrvatskog politolokog drutva 2011

Anali Hrvatskog politolokog drutva 2011

Anali Hrvatskog politolokog drutva 2011

Komisiju su sainjavali meunarodno poznati znanstvenici kao to su Ruud Koole i D. J. Elzinga.

Anali Hrvatskog politolokog drutva 2011

Anali Hrvatskog politolokog drutva 2011

Uredba o unutarnjem ustrojstvu Sredinjeg dravnog ureda za upravu (NN 11/04).

Tablica 1. Obiljeja transfera javnih politika u politici financiranja politikih stranaka

Anali Hrvatskog politolokog drutva 2011

Ideje o politikim strankama

You might also like